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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS


PROGRAMA DE ESTUDOS PS-GRADUADOS
MESTRADO EM POLTICA SOCIAL

RENATA GUIMARES DE OLIVEIRA

INFNCIA, CIDADANIA E EDUCAO:


Um estudo da Integrao das Creches Comunitrias ao Sistema
Municipal de Ensino do Rio de Janeiro

Niteri
2007

RENATA GUIMARES DE OLIVEIRA

INFNCIA, CIDADANIA E EDUCAO:


Um Estudo da Integrao das Creches Comunitrias ao Sistema
Municipal de Ensino do Rio de Janeiro

Dissertao apresentada ao Programa de


Estudos Ps-Graduados da Escola de
Servio Social da Universidade Federal
Fluminense como requisito parcial para
obteno do Grau de Mestre.
rea de
Concentrao: Poltica Social.

Orientadora: Prof. Dr. LENAURA DE VASCONCELOS LOBATO

Niteri
2007

RENATA GUIMARES DE OLIVEIRA

INFNCIA, CIDADANIA E EDUCAO:


Um Estudo da Integrao das Creches Comunitrias ao Sistema
Municipal de Ensino do Rio de Janeiro

Dissertao apresentada ao Programa de


Estudos Ps-Graduados da Escola de
Servio Social da Universidade Federal
Fluminense como requisito parcial para
obteno do Grau de Mestre.
rea de
Concentrao: Poltica Social.
Apresentado em Agosto de 2007.

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________________
PROF. DR. LENAURA DE VASCONCELOS C. LOBATO - ORIENTADORA
Universidade Federal Fluminense

___________________________________________________

PROF. DR. MNICA DE C. MAIA SENNA


Universidade Federal Fluminense

___________________________________________________

PROF. DR. PATRCIA CORSINO


Universidade Federal do Rio de Janeiro

Niteri
2007

minha me Lenir pela dedicao, incentivo e


apoio em todos os momentos da minha vida;
aos profissionais das instituies comunitrias
pela determinao e amor com que se dedicam
ao trabalho, em busca de cidadania para a
infncia e todas as crianas que do sentido
realizao deste trabalho.

AGRADECIMENTOS
No h como iniciar minhas palavras, mesmo que pequenas para exprimir tamanha
gratido, sem ser em agradecimento Deus, pela vida, pela coragem renovada a cada
manh e por ter permitido o alcance de mais essa conquista, que nos momentos de
dificuldades foi a fora necessria para no me deixar desistir dos objetivos de mestrado.
famlia consangnea, em especial Lenir, ngela, Maria da Penha e La
Guimares pelas palavras de incentivo, pelo carinho, torcida e apoio nesta importante etapa
da minha vida.
querida amiga Ana Paula Tatagiba pela troca de experincias desde o perodo da
graduao, quando apenas pertencamos ao mesmo ncleo de pesquisa da Universidade e
a amizade sincera deixou marcas profundas para, mais tarde, transformar-se em
importantes palavras de incentivo e apoio quando a realizao do mestrado era apenas uma
aspirao.
Aos professores Andr Brando, Mnica Senna, Lenaura Lobato, Deise Nunes,
Nvea Valena Barros, Rita de Cssia Freitas, Joo Bosco Hora Gis, Mary Rangel pelas
importantes contribuies nas disciplinas ministradas ao longo do curso. orientadora
Lenaura Lobato, em especial, pela acolhida, disposio e pelas oportunidades de troca e
aprendizado e s professoras Mnica Senna e Patrcia Corsino pelas importantes
contribuies que fomentaram as anlises sobre polticas e infncia, imprescindveis para a
confeco deste trabalho.
Aos amigos de turma Tatiana, Robson, Gisele, Marcos, Sandra, Elizete, Leonardo,
Celina, Maurcio, Salete, Natlia e Erotildes pelos momentos de alegria e inquietudes
compartilhados e pela amizade construda ao longo desses dois anos.
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, em especial Secretaria de Educao,
Secretaria de Assistncia Social e 2 e 5 Coordenadoria Regional de Educao, que
atravs dos seus diversos departamentos autorizaram a realizao da pesquisa no
municpio. Aos profissionais de creches municipais e comunitrias que, gentilmente,
cederam suas vivncias particulares com enorme generosidade e contribuio, sem as
quais seria invivel a realizao de nossas anlises.
s amigas e irms Ana Paula da Silva e Luciene Barros e aos amigos de trabalho
Maria Silvestre e Wallace Morais pela pacincia, solidariedade, incentivo e companheirismo.
Ana Paula da Silva, em especial pelo auxlio em algumas fases de organizao deste
trabalho.
Por fim, a todos aqueles que, direta ou indiretamente, contriburam para que fosse
possvel chegar at aqui, o meu sincero muito obrigado.

RESUMO

Considerando a poltica de ateno aos direitos da criana pequena, iniciada na


Constituio de 1988 e legitimada com a LDB de 1996, e a partir do reconhecimento da
creche como etapa da educao bsica e sua necessria incluso ao sistema de ensino, o
objeto de estudo deste trabalho o processo de integrao das creches comunitrias ao
Sistema Municipal de Educao da cidade do Rio de Janeiro.
O trabalho cumpre trs objetivos, que compem cada um dos captulos
apresentados: caracterizar o processo histrico-social da infncia e a evoluo das polticas
sociais implementadas pelo Estado brasileiro; analisar essas polticas no municpio do Rio
de Janeiro, identificando suas particularidades no trato das creches municipais e creches
comunitrias; e identificar os entraves efetiva integrao das creches comunitrias ao
sistema de ensino em prol dos direitos da criana pequena ao atendimento com qualidade.
A pesquisa de campo adotou o estudo de caso para a anlise do municpio do Rio
de Janeiro. Para tanto, realizou entrevistas com agentes da Assistncia Social e Educao,
diretores e profissionais de creches pblicas e comunitrias. Buscou registros e documentos
oficiais e das comunidades envolvidas e dados sobre a situao scio-econmica do
municpio.
O estudo demonstra que, apesar de importantes avanos em especial no
desenvolvimento pedaggico , as creches comunitrias permanecem no integradas ao
sistema pblico de ensino bsico, embora a integrao esteja oficialmente concluda.
Considerando que as creches comunitrias atendem principalmente crianas pobres de
comunidades pobres, pode-se concluir que mantm-se a segmentao no sistema pblico
de ensino para crianas pequenas, no tendo ainda o municpio alcanado a pretendida
cidadania para a infncia.

ABSTRACT
The present study intends to investigate de integration of commnunitary nurseries to
the public education system in the municipality of Rio de Janeiro, following the legal rules
settled by the Federal Constitution of 1988, which recognizes

the social rights of early

childhood, and the Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional of 1996, which
stablishes nursery care as a stage of basic education.
The study pursues three main objetives, each of them presented in one chapter: to
characterize the historical and social process of infancy and the evolution of infancy public
policies in Brazil; to analyse these policies in the municipality of Rio de Janeiro, identifying
local characteristics of public nursery care and communitary nurseries; and identify the
constraints on the ongoing process of integration of communitary nurseries to the public
education system.
The empirical investigation adopted the case study to analyse the municipality of Rio
de Janeiro, using interviews with public agents in charge of Social Assistance and Education
(sectors respectively responsible for communitary nurseries before and after the integration),
directors and professionals of public and communitary nurseries. Also investigated official
documents, records of the communities enrolled and data on social and economical situation
of the municipality.
The study demonstrates that despite important improvements, especially on teaching
procedures, communitary nurseries remain not integrated to the public basic education
system in the municipality of Rio de Janeiro, even though integration is already officially
concluded. Communitary nurseries still follow different rules, get different money and
different attention from public education managers. Considering that communitary nurseries
attend mainly poor chidren from poor communities, it can be concluded that remains the
segmentation whitin the public education system, which still have not been able to guarantee
citizenship for all children.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES


ANPAE............................

Associao Nacional de Polticas e Administrao da Educao

APs..................................

reas de Planejamento

ASPA...............................

Ao Social Padre Anchieta (Aes Comunitrias da Rocinha)

BID..................................

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH.................................

Banco Nacional de Habitao

CAD.................................

Classes de Adaptao

CAMPO...........................

Centro de Assessoria ao Movimento Popular

CAPES............................

Coordenao de Aperfeioamento de Professores de Ensino


Superior

CBES...............................

Coordenao do Bem-Estar Social

CBEs...............................

Comunidades Eclesiais de Bases

CBIA................................

Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia

CEICs..............................

Centros de Educao Infantil Comunitrios

CEMASI...........................

Centro Municipal de Atendimento Integrado

CEPE...............................

Centro de Educao Pr-Escolar

CIEP................................

Centro Integrado de Educao Pblica

CLT..................................

Consolidao das Leis Trabalhistas

CME................................. Conselho Municipal de Educao


CNDM..............................

Conselho Nacional dos Direitos da Mulher

CNSS..............................

Conselho Nacional de Servio Social

COEPRE.........................

Coordenao de Educao Pr-Escolar

CRAS..............................

Coordenadoria Regional de Assistncia Social

CRE.................................

Coordenadoria Regional de Educao

CRs.................................. Coordenadorias Regionais de Desenvolvimento Social


CUFA...............................

Central nica das Favelas

DCE.................................

Departamento de Programas de Apoio s Creches e Escolas


Comunitrias

DGED..............................

Departamento Geral de Educao

DNCr................................ Departamento Nacional da Criana


DORJ...............................

Dirio Oficial do Municpio do Rio de Janeiro

ECA.................................

Estatuto da Criana e do Adolescente

Faferj...............................

Federao de Favelas do Rio de Janeiro

FEB.................................

Fora Expedicionria Brasileira

FGTS...............................

Fundo de Garantia por tempo de Servio

FINSOCIAL.....................

Fundo de Investimento Social

FUNDEB..........................

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica


e de Valorizao dos Profissionais de Educao

FUNDEF..........................

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino


Fundamental e de Valorizao do Magistrio

FUNDO RIO....................

Fundo Municipal de Desenvolvimento Social

FUNRURAL.....................

Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural

GT.................................... Grupo de Trabalho


IBAM................................

Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

IBGE................................

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IDI....................................

ndice de Desenvolvimento Infantil

IDH..................................

ndice de Desenvolvimento Humano

INEP................................

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio


Teixeira

INPS................................

Instituto Nacional de Previdncia Social

IPEA................................

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

IPLANRIO........................

Instituto Municipal de Planejamento do Rio de Janeiro

LBA..................................

Legio Brasileira de Assistncia

LDB.................................

Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional

LOAS...............................

Lei Orgnica de Assistncia Social

MEC................................. Ministrio da Educao e Cultura


MIEIB...............................

Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil

MOBRAL.........................

Movimento Brasileiro de Alfabetizao

MPAS..............................

Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

NAC.................................

Ncleo de Atendimento Criana

OMEP..............................

Organizao Mundial de Educao Pr-Escolar

ONGs............................... Organizaes No Governamentais


ONU................................. Organizao das Naes Unidas
PAC.................................

Programa de Atendimento Criana

PASEP............................

Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico

PEE.................................

Programa Especial de Educao

PIS...................................

Programa de Integrao Nacional

PROAP............................

Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio


de Janeiro

PROAP II.........................

Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do


Favela Bairro 2 Etapa

10

RAs..................................

Regies Administrativas

SAM.................................

Servio de Assistncia ao Menor

SAS.................................

Secretaria de Assistncia Social

SEAS...............................

Secretaria de Estado de Assistncia Social

SERFHA..........................

Servio Especial de Recuperao das favelas e Habitaes


Anti-Higinicas

SESS...............................

Superintendncia de Engenharia, Saneamento e Urbanismo


Comunitrio

SESUC............................

Superintendncia de Emergncia e Servios Sociais

SMAS..............................

Secretaria Municipal de Assistncia Social

SMDS..............................

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

SME.................................

Secretaria Municipal de Educao

SMEC..............................

Secretaria de Educao e Cultura

SMH................................. Secretaria Municipal de Habitao


SPS.................................

Superintendncia de Programas Sociais

UnB.................................

Universidade de Braslia

UNESCO.........................

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e


a Cultura

UN-HAITAT.....................

Programa das Naes Unidas para os Assentamentos


Humanos

UNICEF...........................

Fundo das Naes Unidas para a Infncia

UNIRIO............................

Universidade do Rio de Janeiro

11

NDICE DE TABELAS, FIGURAS E QUADROS


TABELAS

TABELA I POPULAO E NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL: OS


CINCOS MAIORES E MENORES IDHS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO AS
RAS..............................................................................................................................

74

TABELA II NDICE DE DESENVOLVIMENTO INFANTIL DO MUNICPIO DO RIO 1999 E 2004


UNICEF.......................................................................................................................

75

TABELA III POPULAO DE 0 A 6 ANOS DO MUNICPIO, SEGUNDO AS REAS DE


PLANEJAMENTO (APS)...................................................................................................

77

TABELA IV CEMASIS INTEGRADOS SME, SEGUNDO AS COORDENADORIAS


REGIONAIS DE EDUCAO..............................................................................................

114

TABELA V PANORAMA DO ATENDIMENTO COMUNITRIO CRIANA DE 0 A 4 ANOS EM


2004..............................................................................................................................

133

TABELA VI PANORAMA DO ATENDIMENTO CRIANA DE 0 A 4 ANOS EM 2007 SISTEMA DE ENSINO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO, SEGUNDO AS CRES......

136

FIGURAS

FIGURA I MAPA DAS FAVELAS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO IPP...........

76

FIGURA II CRECHES MUNICIPAIS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO AS


CRES............................................................................................................................

139

FIGURA III CRECHES COMUNITRIAS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO AS


CRES............................................................................................................................

139

FIGURA IV REA DE LOCALIZAO DAS CRECHES COMUNITRIAS CONVENIADAS 2


CRE..............................................................................................................................

147

FIGURA V REA DE LOCALIZAO DAS CRECHES COMUNITRIAS CONVENIADAS 5


CRE..............................................................................................................................

150

QUADROS

QUADRO I POLTICAS PBLICAS E INSTITUCIONALIZAO DA INFNCIA DESDE A


DCADA DE 1930......................................................................................................................

116

QUADRO II CONTATOS E ENTREVISTAS REALIZADOS NA PESQUISA DE CAMPO...............

128

12

SUMRIO

INTRODUO.................................................................................................................

15

CAPTULO I PROCESSO HISTRICO-SOCIAL DA CRIANA: DAS CONCEPES DE


INFNCIA AO DIREITO A TER DIREITO .............................................................................

23

1.1. COMPREENDENDO A BASE MATERIAL QUE ORGANIZA O DISCURSO: OS


ANTECEDENTES HISTRICOS..........................................................................................

25

1.2. POLTICAS SOCIAIS DE ATENO CRIANA NO BRASIL O MARCO DE 1930 .........

31

1.3. CAMINHOS DA INFNCIA NA ASSISTNCIA: O PAPEL DA LBA...................................... 37


1.3.1. AES DE APOIO A CRECHE E O PROJETO CASULO..............................................

42

1.4. PROCESSOS SOCIAIS RECENTES E POLTICAS DE EDUCAO INFANTIL.....................

50

1.5. INFNCIA CIDAD: AS NOVAS PERSPECTIVAS LEGAIS DE DIREITO DA CRIANA NO


PS 1988......................................................................................................................

53

1.6. DESCENTRALIZAO E POLTICAS DE EDUCAO INFANTIL.......................................

60

CAPTULO II VIVNCIAS E EXPERINCIAS DE UM MUNICPIO A TRAJETRIA DO RIO


DE JANEIRO...................................................................................................................

65

2.1. HISTRIA E TRAJETRIA DE FORMAO DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO.............

69

2.2. ENTRE CIDADE E FAVELAS: UM OLHAR COGENTE NA FORMAO DO MUNICPIO


CARIOCA........................................................................................................................

77

2.3. OS PERCALOS DA POLTICA DE EDUCAO INFANTIL..............................................

87

2.3.1. O FLORESCER COM O ATENDIMENTO COMUNITRIO CRIANA EM CRECHES........

87

2.3.2. MUNICIPALIZAO DE POLTICAS E REDESENHO DO SISTEMA MUNICIPAL DE


ENSINO..........................................................................................................................

98

2.3.3. NOVO CENRIO DE ATENDIMENTO A CRIANA PEQUENA: O PROCESSO DE


INTEGRAO DAS CRECHES AO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAO................................

107

13

CAPTULO III PERCALOS E ENCALOS DA PESQUISA EMPRICA FOCO NA


CRECHE COMUNITRIA..............................................................................................

118

3.1. DESCRIO DO ESTUDO E CONSIDERAES METODOLGICAS.................................

120

3.2. ABRINDO O FOCO: ALGUMAS QUESTES E CARACTERSTICAS GERAIS DAS


CRECHES COMUNITRIAS...............................................................................................

129

3.2.1. A REALIDADE CONTEMPORNEA: RECONHECENDO O TERRENO EMPRICO DE


INTEGRAO DAS CRECHES COMUNITRIAS.................................................................... 131
3.2.2. COMPREENDENDO AS PECULIARIDADES DO CONVNIO LUZ DA EDUCAO.........

141

3.3. FECHANDO O FOCO: PARTICULARIDADES DAS COORDENADORIAS REGIONAIS DE


EDUCAO..................................................................................................................... 145
3.3.1. A 2 COORDENADORIA REGIONAL DE EDUCAO..................................................

145

3.3.2. A 5 COORDENADORIA REGIONAL DE EDUCAO..................................................

148

3.4. FASES DA PESQUISA DE CAMPO............................................................................... 151


3.4.1. 1 ETAPA: A BUSCA DE DADOS E APROXIMAO COM GESTORES DA ASSISTNCIA
E EDUCAO..................................................................................................................

152

3.4.2. 2 ETAPA: A PESQUISA EM CRECHES COMUNITRIAS E O CONTATO COM


PROFISSIONAIS DE EDUCAO INFANTIL.........................................................................

158

3.5. O EXAME DAS ENTREVISTAS, SEGUNDO AS CATEGORIAS DE ANLISE.......................

162

3.5.1. A ENTRADA DO PEDAGGICO NA CRECHE............................................................

164

3.5.2. O EDUCAR E O CUIDAR: COMPLEMENTARIEDADE ENTRE ASSISTNCIA E


EDUCAO..................................................................................................................... 172
3.5.3. O LUGAR DA CRECHE E O VALOR DA COMUNIDADE NA POLTICA DE ATENO
INFNCIA........................................................................................................................

178

3.5.4. ENTRE O PBLICO E O PRIVADO: ONDE FICA A CRECHE COMUNITRIA?.................

190

3.5.5. FINANCIAMENTO: CONVNIO PER CAPTA E ACESSO AO FUNDEB..........................

200

3.5.6. CAPACITAO E FORMAO PROFISSIONAL..........................................................

216

CONSIDERAES FINAIS................................................................................................

224

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................... 231


ANEXOS.........................................................................................................................

240

14

15

INTRODUO

A conjuntura ps 1988 de defesa dos direitos da criana, traz novos aportes para
pensar a infncia e o trato da educao infantil no Brasil. Com a premissa de Constituio
Cidad, a Carta Magna d incio ao processo de reconhecimento da creche como um direito
constitucional da criana, seqenciada pela Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS de
1990, pelo Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, de 1993 e, sobretudo, pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB de 1996, que legitima novos aportes para a
educao infantil. Este arcabouo legal d a tnica do reconhecimento da creche como
espao da educao, pressupondo a sua incluso como primeira etapa da educao bsica,
coroando de xito as lutas travadas pela sociedade em prol da garantia dos direitos da
criana educao.
A Lei de Diretrizes e Bases, indubitavelmente, representa a legislao de maior peso
na regulamentao da educao do pas e traz algumas novidades para o trato do
atendimento criana em creche e pr-escola, entre as quais cabe ressaltar a incluso da
educao infantil como primeira etapa da educao bsica, o reconhecimento do carter
educativo da creche, a responsabilizao do Estado com a garantia de atendimento gratuito
em educao infantil e a delegao ao municpio de ofertar educao em creches para
crianas menores de 4 anos de idade. Entretanto, no rol das inovaes legais atribudas
infncia, merece maior destaque a medida apregoada no artigo 89, da LDB que, ao tratar
das Disposies Transitrias, estabelece a seguinte prerrogativa:

As creches e pr-escolas existentes ou que venham a ser criadas


devero, no prazo de trs anos, a contar da publicao desta Lei,
integrar-se ao respectivo sistema de ensino. (Art. 89 Das
Disposies Transitrias LDB/96).

De fato, esta premissa suscita alteraes de grande impacto na poltica de ateno


criana pequena em creche. A integrao da educao infantil ao sistema de ensino, alm
de corroborar a vinculao da creche ao mbito educativo, propicia a quebra de paradigmas

16

historicamente constitudos na sociedade brasileira que visualiza o espao da creche como


lugar restrito da guarda, como depsito de criana e como direito exclusivo da mulher
trabalhadora. Esta novidade sugere a efetivao de diretrizes e responsabilidades em um
novo contexto scio-poltico e institucional, no mais na Assistncia Social, agora no mbito
da Educao.
Neste contexto, tendo como pano de fundo a conjuntura contempornea do processo
de integrao da educao infantil ao Sistema Municipal de Educao, o presente trabalho
objetiva analisar a realidade emprica de uma modalidade bastante peculiar da educao
infantil: a creche comunitria. A partir do estudo focado no municpio do Rio de Janeiro,
buscamos observar como a integrao das creches comunitrias ao Sistema Municipal de
Educao vem sendo legitimada e quais so os limites, desafios, conquistas e entraves
impostos consolidao de uma poltica pblica de ateno criana pequena e pobre no
mbito da educao.
A escolha por esta temtica no nasceu por acaso, mas fruto de um olhar
instigante e propositor que vem sendo construdo ao longo dos ltimos anos de aproximao
com o contexto peculiar da creche comunitria em alguns municpios do Rio de Janeiro. A
relevncia deste tema legitima-se por caracterizar uma questo atual que merece a ateno
dos estudiosos e formuladores de polticas para a populao infantil, tendo em vista que a
creche comunitria representa importante mecanismo por muito tempo utilizado e
incentivado pelo poder pblico, que constitui a origem das polticas de ateno criana em
creche e ainda hoje se configura como relevante plo de atendimento criana pequena e
pobre nos municpios do pas.
Concentramos nossa anlise no municpio do Rio de Janeiro, que evidencia os
desafios enfrentados pelos diversos municpios brasileiros que vem tentando se adequar
lei, com avanos, entraves, conquistas e retrocessos que simbolizam marcos relevantes
para a construo scio-histrica do processo de reconhecimento da educao infantil
enquanto direito da criana e como componente da educao.
A opo por este municpio, entre as tantas outras realidades do estado e do pas,
justifica-se pelo importante papel que o mesmo desempenha no contexto brasileiro no que
tange implementao de polticas voltadas para os direitos da criana. Considerada a
segunda maior metrpole do pas, a cidade do Rio ocupa situao privilegiada se
comparada aos demais municpios do estado e, ainda assim, vem apresentando limitaes
e obstculos para a consolidao satisfatria e plena de suas polticas pblicas,
notadamente aquelas destinadas criana pequena e pobre no atendimento em creche,
reflexo tambm da realidade conjuntural do pas como um todo. Apesar disso, estudos

17

demonstram1 que o Rio de Janeiro um dos municpios mais avanados no pas e no


estado do Rio de Janeiro no cumprimento das premissas da LDB de transferncia do
atendimento infncia para a educao.
A anlise da conjuntura do municpio do Rio de Janeiro na integrao das creches
comunitrias, legitima que somente a partir da experincia que se torna plausvel legitimar
nossos estudos e reflexes acerca do atendimento criana pequena em educao infantil.
E dessa forma, ao considerar vivncias de um municpio para pensar as questes da poltica
de ateno criana e do processo de integrao da educao infantil comunitria,
acreditamos, assim como ressalta Kuhlmann, que no h como pensar a educao infantil
abstratamente, descolada da sociedade, da histria, da cultura: realidade que faz
sentido projetarmos nossos sonhos (KUHLMANN,2001:63).
Desse modo, projetando nossos sonhos no mbito da educao infantil brasileira,
acoplados aos nossos objetivos de estudo do contexto que se pretende analisar, buscamos
no trabalho hora apresentado, realizar, alm da pesquisa emprica, a minuciosa anlise
bibliogrfica e documental a respeito do tema, o resgate de dados histricos e dados
contemporneos, a apreenso da atual organizao do sistema de educao no municpio,
as particularidades e a histria construda no campo da assistncia, a aproximao com
creches comunitrias, gestores, representantes do poder pblico e da sociedade civil, o
contato com pessoas-chave do processo e a realizao de entrevistas para serem
analisadas, que juntos somaram passos importantes para propiciar o alcance dos nossos
anseios de estudos e propostas acerca da realidade contempornea de atendimento
criana pequena e pobre.
Com esta relevante experincia, procurar-se- pensar as questes peculiares da
creche comunitria no contexto de integrao deste atendimento comunitrio ao Sistema
Municipal de Educao. O trabalho principiado com a apresentao do Processo HistricoSocial da Infncia, como forma de adentrar o terreno das polticas de ateno criana
pequena implementadas pelo Estado Brasileiro desde as primitivas concepes sobre a
infncia at a formao do iderio da infncia de direitos. O primeiro captulo esclarece,
portanto, que o processo de construo social da infncia evidencia a edificao progressiva
de diferentes concepes sobre a infncia que vo ser construdas,

reconstrudas e

legitimadas em acordo com o terreno scio-poltico em que vai se materializar, at alcanar


as concepes formadas na contemporaneidade, que priorizam o direito da criana a ter

Entre os estudos observados, destaca-se o desenvolvido por Kramer (2001), consolidado no Relatrio de
Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro, que com enfoque na formao profissional, elucida tambm a realidade
dos diferentes municpios do estado no novo contexto da educao infantil que encontra-se sob o teto da
Educao.

18

direitos em um contexto social e poltico permeado pela valorizao da cidadania, entre elas
a cidadania infantil.
Os antecedentes histricos da formao do atendimento criana, necessrios para
compreender a base que vai organizar o discurso pretrito e a reivindicao contempornea,
declaram que a ideologia de ateno infncia nasce na perspectiva de moralizao e
enquadramento da criana e da famlia. Posteriormente, no bojo da sociedade escravocrata,
este iderio abre passagem para o trato da questo na perspectiva de higienizao da
pobreza. Com a abolio da escravatura e a proclamao da repblica o Brasil abre
caminho para transformaes scio-polticas e a criana comea a ser valorizada em prol da
preparao para o mundo do trabalho tcnico-cientfico que ento se aproximava.
A partir do incio de uma nova visualizao da criana, somente no ps 1930 que
percebemos efetivas mudanas relevantes nas concepes sobre infncia, marcadas pela
construo de polticas sociais de ateno criana, embora ainda inicialmente pautadas na
expectativa de preveno do crime e do abandono, a partir da premissa de construo do
homem de amanh (KRAMER,1987). neste contexto que a creche comea a ser
visualizada como um mal necessrio (NUNES, 2003), mas ainda assim, Carvalho (2004)
salienta que o perodo de 1930 a 1945 foi o grande momento da legislao social, e desse
modo no se pode negar que o perodo foi a era dos direitos sociais (CARVALHO, 2004).
Neste contexto, no podem ser negligenciadas as relevantes iniciativas da Fundao
Leo XIII e da Legio Brasileira de Assistncia LBA, ambas nascidas no bojo da dcada
de 1940. O papel da LBA amplamente apresentado neste captulo e d o tom para os
caminhos percorridos pela infncia no campo da assistncia, j que sua atuao imprimiu
marcas relevantes na forma de cuidar e educar as crianas pobres dos municpios de todo o
pas, sobretudo na implementao do Projeto de Creche Casulo, num contexto em que a
organizao de creches era tida como de grande importncia para as mulheres que
precisavam trabalhar fora do lar.
Aps observar a Era LBA no contexto de prticas e polticas para a infncia
brasileira, torna-se relevante apreender os processos sociais mais recentes que vo dar
incio a um escopo de defesa dos direitos da criana pequena e implementao de polticas
de educao infantil, sobretudo no contexto dos anos 80. Este perodo representa um marco
de relevantes transformaes na dinmica societria que refletem diretamente na
viabilizao efetiva de polticas pblicas de atendimento criana pequena e pobre, dando
incio ao processo de luta popular e comunitria por creche. As novas perspectivas legais
introduzidas com a Constituio Federal de 1988 e legitimadas com a LDB de 1996 abrem
um novo ciclo para o trato da infncia, marcado pela valorizao da infncia de direitos.

19

Para fechar o captulo, so trazidas algumas consideraes sobre a descentralizao


poltico-administrativa, sugeridas pela Reforma do Estado, e a sua influncia direta no
reordenamento de polticas pblicas e sociais, entre elas as polticas destinadas criana
em educao infantil. Os anos 90 trazem avanos na discusso e no projeto poltico e
pedaggico da educao infantil e sobre a municipalizao da poltica de ateno infncia.
Desse modo, o balano de como tem sido processada a descentralizao de polticas
sociais torna-se essencial para compor a anlise da natureza e sentido da incorporao da
educao infantil em suas tendncias particulares, ao sistema municipal de ensino que
ento se processa.
A partir da compreenso da conjuntura de formao do processo histrico-social da
infncia, torna-se mais fcil compreender a realidade especfica do municpio que se
pretende analisar. Assim, o segundo captulo trata das vivncias e experincias do
municpio no contexto das polticas de ateno infncia, apresentando a trajetria
especfica do Rio de Janeiro. Questes que tratam da emergncia da creche no municpio,
passando pelas diferentes percepes deste espao at a consolidao da educao infantil
enquanto direito da criana e seu conseqente processo de integrao ao sistema de ensino
sero consideradas ao longo deste captulo.
A histria e trajetria de formao do municpio apresentada como forma de
entender o terreno onde se processa o discurso, o contexto enunciativo (Bakhtin, 1979)
onde as prticas e polticas municipais da infncia vo ser consolidadas. Dados estatsticos
sobre o municpio, como o ndice de desenvolvimento humano e o ndice de
desenvolvimento infantil, bem como dados histricos sobre a evoluo poltica do municpio
so utilizados para auxiliar na visualizao das especificidades do Rio de Janeiro.
Considerando que a trajetria de construo das primeiras creches cariocas tem
estreita relao com a histria das favelas do municpio, especialmente no mbito da creche
comunitria, cuja criao teve incio nas necessidades das comunidades pobres e periferias
da cidade, tornou-se relevante contemplar, no mbito da histria de formao do municpio
do Rio de Janeiro, a relevante especificidade das favelas cariocas, procurando pens-las
como um espao permeado pelo preconceito, pelo descaso, pela luta comunitria e pela
presena da ausncia (ZALUAR e ALVITO, 1998), conceitos tambm familiares ao
contexto da creche comunitria. No h como pensar a creche comunitria no Rio de
Janeiro sem compreender o terreno e o contexto social que delineia a favela.
Dando continuidade s propostas deste captulo, a partir da compreenso da histria,
formao e particularidades do municpio, passamos ento ao enfoque nos percalos da
poltica de educao infantil, evidenciando o florescer deste cenrio com o atendimento

20

comunitrio criana em creches, e o novo contexto scio-poltico que d a tnica


municipalizao de polticas e ao redesenho do sistema municipal de ensino, compondo o
panorama em que a educao infantil passa a estar inserida no mbito educacional de
ateno criana pequena.
De fato, um novo cenrio de atendimento criana passa a compor a trajetria da
educao infantil no municpio do Rio de Janeiro a partir do processo de integrao das
creches ao Sistema Municipal de Ensino. Iniciado efetivamente em 2001, com a
transferncia das pr-escolas para a Secretaria de Educao, o processo de integrao da
educao infantil s vai ser finalizado em 2005 com a incorporao ao sistema, ao menos
no que tange a aspectos burocrtico-administrativos, das ltimas creches comunitrias que
ainda estavam conveniadas Assistncia sob a modalidade NAC2 da SMDS. Neste
contexto, meticuloso estudo sobre esta realidade contempornea vai ser realizado,
apresentando o caminho percorrido pelas instituies de educao infantil para a sua
integrao ao sistema, desde as pr-escolas, passando pelas creches municipais, para
poder chegar s creches comunitrias.
Concluindo este captulo no qual procuramos apresentar a realidade especfica do
municpio do Rio de Janeiro, com suas vivncias e experincias no trato da infncia e
atendimento em educao infantil, apresentamos o quadro de polticas pblicas e
institucionalizao da infncia, que evidencia sucintamente as principais iniciativas da
poltica de ateno criana e a trajetria histrica de formulao e implementao de
aes pelo Estado e pela iniciativa privada, fazendo a ligao do contexto geral com a
realidade especfica do municpio do Rio de Janeiro, de forma a facilitar a consulta s
iniciativas propostas apresentadas ao longo dos dois primeiros captulos.
Finalmente, o terceiro captulo, reservado exclusivamente apresentao da
pesquisa emprica, ilustra as particularidades do processo de integrao da educao
infantil, com foco na creche comunitria. A pesquisa proposta tem como caminho basilar os
instrumentos do estudo de caso para a estruturao do trabalho e da anlise de contedo
para a apreenso das peculiaridades percebidas no experimento de campo, sobretudo nos
contatos com as creches comunitrias, com gestores, com representantes do governo
municipal e da sociedade civil, situados na rea de abrangncia da 2 e da 5
Coordenadorias Regionais de Educao.
A partir da consulta de fontes escritas e verbais, iniciamos o captulo com a descrio
do estudo realizado e os procedimentos metodolgicos necessrios sua execuo, para
2

NAC Ncleo de Atendimento Criana, projeto da SMDS criado em 2003 para atender temporariamente s
creches comunitrias que no conseguiram se adequar s exigncias da Educao. O Projeto NAC foi extinto em
Dezembro de 2004.

21

que possa ser compreendida a lgica utilizada para as interpretaes das anlises
realizadas ao longo da pesquisa. Em seguida, abrindo o foco da anlise, so traadas
algumas questes e caractersticas peculiares creche comunitria, com o terreno emprico
da integrao das creches comunitrias e as peculiaridades do convnio luz da Educao.
As creches comunitrias permanecem vinculadas ao poder pblico municipal
mediante a poltica de convnio que deixa de compor a esfera da Assistncia Social para
ser efetivada no mbito da Educao. Compreender o contexto enunciativo contemporneo
ao qual nos referimos ao longo do estudo e algumas caractersticas do sistema de
convnios que agora vai ser perpetuado na Secretaria de Educao, so temas
indispensveis compreenso da pesquisa e anlise emprica. O mtodo de parceria e
convnios utilizado para a incluso das creches comunitrias ao sistema, algo histrico
no apenas no municpio do Rio, mas em todo o pas, no trato e na poltica de ateno
criana pequena em mbito comunitrio, sendo vangloriado e expandido por longo tempo
pelo Estado Brasileiro, a exemplo das iniciativas e campanhas da extinta LBA.
Fechando o foco de anlise, apresentamos as particularidades das coordenadorias
regionais de educao que constituem o objeto de nossas consideraes e, desse modo,
apresentamos as caractersticas de cada CRE e a rea de localizao das creches
comunitrias pesquisadas, bem como as diferentes etapas que compuseram a pesquisa de
campo nestas duas coordenadorias de educao. Entre estas etapas, destacam-se a
aproximao com os gestores de polticas no mbito municipal nos vrios setores da
Secretaria de Assistncia e de Educao, com os mecanismos de articulao e movimentos
sociais organizados, a busca de dados e documentos em instncias municipais, estaduais e
federais, o contato com as creches comunitrias e municipais e a realizao de entrevistas.
Dado o cunho qualitativo proposto pela pesquisa desenvolvida, buscamos examinar
as entrevistas realizadas apresentando seis categorias de anlise produzidas a partir dos
relatos e dados apreendidos no experimento de campo e nas conversas com os diferentes
atores e profissionais. Tratam-se, portanto, de categorias de anlise que no foram definidas
aleatoriamente, mas sim embasadas nas enunciaes prprias do contexto pesquisado.
A primeira das categorias propostas aborda a temtica que supe que a entrada do
pedaggico na creche vai ser percebida a partir da sua incorporao ao sistema municipal
de ensino.Esta idia, embora aparea em vrios relatos transcritos, tambm questionada
em outros e desmistificada por estudiosos e pesquisadores da rea. A segunda categoria
traz a tona a bidimensionalidade do trabalho das creches comunitrias do municpio a
educao e o cuidado com os vrios contra-sensos que permeiam esta questo. A
terceira, reflete sobre o lugar da creche comunitria e o valor da comunidade enquanto

22

temticas que aparecem sobremaneira nos relatos de entrevistas e que no pode ser
desconsideradas para pensar o terreno particular da creche comunitria.
A quinta categoria de anlise prope compreender a relao entre o pblico e o
privado, situando a dicotomia entre essas definies e o lugar do atendimento comunitrio
neste contexto, evidenciando as polmicas que perpassam esta discusso. A seguir, a
categoria que analisa a temtica do financiamento traz tona as questes vinculadas s
complexidades da poltica de financiamento da educao infantil no Brasil e os novos
direcionamentos da questo propostos pelo municpio e pelo Estado brasileiro. A sexta e
ltima categoria refere-se capacitao e formao profissional, enumerando as vrias
questes que impactam desde a qualidade do atendimento ao reconhecimento do
profissional de educao. Fechado este ltimo captulo, as consideraes finais procuram
fazer um rpido resgate, dando o linking entre as propostas trabalhadas ao longo de todo o
estudo.
A infncia na ciranda da educao e as particularidades do atendimento comunitrio
populao infantil constituem o cerne de nossa investigao. O estudo focado nas creches
comunitrias, portanto, explora uma temtica bastante peculiar na poltica de ateno
criana pequena em educao infantil. Desse modo, a partir das questes centrais
apresentadas ao longo deste trabalho, no temos a pretenso de realizar um estudo das
creches comunitrias do Rio de Janeiro que atenda minuciosa e integralmente s diversas
questes que circundam esta realidade contempornea; porm, temos sim a instigante e
desafiadora inteno de, atravs de um foco atual e inovador, apreender os impactos da
integrao nas polticas de ateno criana pequena e pobre no contexto comunitrio,
articulando esta nova conjuntura aos aportes legais que defendem os direitos da criana em
educao infantil, com vistas compleio da cidadania para a infncia.

23

CAPTULO I

PROCESSO HISTRICO-SOCIAL DA CRIANA:


DAS CONCEPES DE INFNCIA
AO DIREITO A TER DIREITO

Tudo que me diz respeito, a comear por meu


nome, e que penetra em minha conscincia, vem-me
do mundo exterior, da boca dos outros (da me) etc.,
e me dado com a entonao, com o tom emotivo dos
valores

deles.

Tomo

conscincia

de

mim,

originalmente, atravs dos outros: deles recebo a


palavra, a forma e o tom que serviro para a
formao original da representao que terei de mim
mesmo.

Mikhail Bakhtin

24

1. PROCESSO HISTRICO-SOCIAL

DA INFNCIA:

DAS CONCEPES

DE INFNCIA AO

DIREITO A TER DIREITO

O processo de construo social da infncia no Brasil evidencia diferentes


percepes sobre a criana que vo sendo construdas e reconstrudas conforme as
determinaes das relaes sociais e de produo vigentes em cada perodo de formao
da sociedade. Trata-se de preceitos e concepes que se estabelecem, legitimam e se
modificam ao longo da histria social, marcados por determinaes das relaes
construdas e pelo contexto caracterstico de cada poca. Nesse sentido, diversas foram as
concepes, iderios, sentidos e significados aplicados ao longo do processo de construo
histrico-social da infncia que tiveram relevante papel para a concepo da infncia de
direitos e para o processo de construo e consolidao das polticas pblicas e sociais
destinadas a este segmento especfico da populao.
Desse modo, considerando que, conjuntura de construo e reconstruo de
concepes acerca da infncia podemos atrelar a histria de formao da sociedade e a
construo de polticas pblicas voltadas para o atendimento a criana de zero a seis anos
que passamos a observar o processo histrico-social da infncia no Brasil. So as
percepes sobre a infncia, aliadas ao contexto scio-histrico e poltico-econmico, que
materializam os signos e significados que se formam e se estabelecem a partir das relaes
sociais, determinando a histria de construo das polticas destinadas a primeira infncia
em nosso pas. Nas palavras de Amorim et ali,

O conjunto de significados e significaes que emergem nas


relaes entre as pessoas, sendo elas novas ou no, encontrase impregnado, significado e transformado por uma matriz
scio-histrica, constituda por um complexo contexto
econmico, poltico, social e cultural. Essa matriz
compreendida como fundamentalmente semitica e, ao mesmo
tempo ressignificada e transformada por eles. Ela pode mudar
de acordo com um contexto e/ou as interaes nele realizadas,
nos diferentes momentos histrico e individual (AMORIM,
VITRIA, ROSSETTI-FERREIRA, 2000)

Nesta perspectiva acreditamos que para compreender a formao histrico-cultural


da infncia e o processo que vai das percepes subjetivas construo da infncia de
direitos, torna-se indispensvel considerar a base material onde se organiza o discurso, a
trajetria histrica das concepes de infncia que, como veremos deixam marcas
determinantes para a formulao e implementao de polticas pblicas de ateno

25

criana pequena, notadamente no campo da educao infantil, e no seu conhecimento


enquanto direito da criana. De fato, se no h como descolar a historicidade scio-cultural,
do sujeito e, tampouco, da poltica, urge considerar o percurso histrico da construo
social da infncia a fim de apreender tambm a trajetria e conduo das polticas de
educao infantil que so construdas e estabelecidas neste contexto.
Embora ratificando que a compreenso dos antecedentes histricos seja de suma
relevncia para analisar as transformaes contemporneas no campo das polticas de
educao infantil, vale ressaltar que o trabalho desenvolvido tem como foco de anlise as
polticas sociais emergentes no pas em trs momentos importantes: a partir da dcada de
30, no desenrolar dos anos 70, e, destacadamente com as recentes modificaes dos anos
90 que se legitimam no ps-80, e tem peso fundamental nas questes presentes acerca das
polticas de atendimento criana pequena nos dias atuais. Desse modo, a importncia em
considerar os antecedentes histricos s se torna legitima na medida em que o macro
processo histrico-social parece relevante para melhor apreenso das inovaes do
contexto presente que se prope analisar.

1.1. COMPREENDENDO

BASE MATERIAL

QUE

ORGANIZA

DISCURSO: OS

ANTECEDENTES HISTRICOS

Para pensar a construo dos signos infncia e poltica no Brasil e os significados


decorrentes do processo histrico-social da infncia, no podemos deixar de considerar as
influncias diretas da situao mundial neste contexto. Sendo a infncia uma categoria
histrica e social, as formas de organizao da sociedade e as condies de existncia e
insero da criana em cada contexto econmico, poltico e scio-cultural vo delineando as
diferentes formas e concepes sobre a infncia, seja no mbito das particularidades
especficas de um pas ou regio, seja no contexto global.
Nesta perspectiva, vrios autores destacam que durante a Idade Mdia, no chamado
Estado Medieval, a infncia era colocada de modo anlogo entre as distintas faixas etrias,
onde no se distinguia criana e adulto na forma de tratamento do Estado e da sociedade, j
que a criana nada mais era que um adulto de pequeno tamanho, executando inclusive, as
mesmas atividades dos mais velhos. A criana no possua uma identidade prpria do seu
perodo de infncia e era percebida apenas como um estado de transio para a vida adulta
(FARIA, 1997). Nem mesmo os trajes utilizados neste perodo distinguiam adultos de
crianas, evidenciando, como ressalta ries, que se nada no traje medieval separava a

26

criana do adulto, no seria possvel, tampouco, imaginar atitudes diferentes e especficas


com relao infncia (ARIS, 1981).
Esta concepo culminava em uma sociedade cujo mundo dos adultos era
constitudo, em grande parte por crianas e jovens de pouca idade, j que a ausncia de um
tratamento especial para a criana e as condies precrias de existncia da poca tinham
como conseqncia uma baixa expectativa de vida (FARIA,1997). Alm disso, a valorizao
do homem produtivo legitimava a idia de que o relevante era a criana crescer logo para
poder participar do trabalho e de atividades caractersticas do mundo adulto, mas sem a
devida preocupao com a formao e crescimento da criana e sua insero na
complexidade deste mundo particular.
No sculo XVI, comeamos a sentir pequenas modificaes scio-culturais, quando
a criana passa a ser vista como um ser frgil e ameaado3, idia associada cristianizao
dos costumes, sob influncia da Igreja Catlica. Segundo Aris (1981), essa criana
precisava ser paparicada, premissa que, no sculo seguinte, comea a conviver com a
necessidade da criana moralizada. A proposta de educao e moralizao dos pequeninos
surge com o objetivo de torn-los pessoas honradas e homens racionais no amanh
(ARIS, 1981). Com esta perspectiva de futuro, a criana tornou-se o centro das atenes,
pois a famlia comeou a se organizar em torno dela e a questo educacional passou a
aparecer, portanto, a partir da ideologia de moralizao e enquadramento da criana.

A concepo de natureza frgil da criana era compartilhada


pela pedagogia tradicional, que considerava a natureza dos
garotos originalmente corrompida, cabendo educao
disciplinar e inculcar regras, atravs da ao direta do adulto e
da permanente transmisso de modelos. Isto refletia a
ideologia da poca: moralizao e enquadramento da criana.
(FARIA, 1997:13).

Embora no tenham ocorrido significativas mudanas no padro filantrpico e


assistencial de cuidado da criana at o sculo XVIII, possvel perceber que no perodo de
transio do feudalismo para o capitalismo ocorreram na Europa, alteraes nas relaes
sociais que tiveram reflexos na organizao familiar, na formao escolar e no sentimento
de infncia4. A valorizao do homem produtivo, sutilmente percebida no perodo medieval,

Ressaltamos que esta nova forma de ver a criana da Idade Moderna tinha elegibilidade. A criana da plebe no
se beneficiava desse tratamento e ainda vivia, em termos de valorizao de sua infncia, como no perodo da
Idade Mdia.
4
As distintas concepes acerca da infncia no Brasil sofreram influncias deste contexto europeu, embora com
particularidades bem definidas. Estes reflexos da entrada do capitalismo no contexto social da infncia, vo ser

27

vai ser revigorada nos primrdios da sociedade capitalista, embora com enfoque bastante
diferenciado.
Com o incio da Revoluo Industrial, no final deste sculo XVIII, a criana comea a
aparecer como algum que precisa ser preparada para atuar no mercado de trabalho, o que
pressupe um retardo no ingresso da criana na vida adulta, pois precisaria de mais tempo
para assimilar bem as tecnologias a serem aplicadas no futuro. Aqui tambm percebemos
que o contexto scio-histrico, sob a gide da industrializao e das descobertas tcnicocientficas em plena expanso, direciona a cultura social e, conseqentemente, as novas
concepes acerca da infncia, explicitando o incio de importante distino entre a criana
e o adulto, ausente em perodos anteriores, em que se busca respeitar as particularidades
da infncia, embora sob a gide das relaes do capital e como garantia de fora de
trabalho qualificada no futuro. no bojo da Revoluo Industrial, do Iluminismo e dos
Estados Laicos que se observa o registro das primeiras iniciativas de atendimento infncia
a partir da construo de refgios ou asilos, que comeam a abrigar crianas, filhas de
mes operrias5.
O perodo que d incio ao capitalismo demarca uma valorizao maior da escola e
do ensino pedaggico criana, sendo institudo o ensino primrio, o ensino secundrio e
posteriormente, o ensino superior6. O processo de elegibilidade comea a aparecer na
sociedade dentro do mbito educacional, onde o critrio para ingresso nas escolas passou a
ser a condio dos pais quem possua boas condies garantia a manuteno do estudo
de seus filhos e quem no possua, conseguiria ao mximo garantir o ensino primrio dos
pequeninos.
Nunes (2002), destaca que a sociedade capitalista que ento emergia, reiterando
contradies no interior de sua estrutura especialmente em sua forte vinculao com o
mundo do trabalho e as relaes produtivas do capital, procurava encobrir suas prticas
contraditrias, atravs da ideologia dominante, que passa a reproduzir a crena num modelo
nico de criana, referenciada na criana burguesa, que deveria ser cuidada, escolarizada e
preparada adequadamente para uma atuao futura, como se todas as crianas tivessem
ressentidos no contexto particular de nosso pas somente no incio do sculo XX, embora com carter
diferenciado, j que as primeiras instituies pr-escolares de carter assistencialista apareciam enquanto ddiva
dos filantropos e no como suporte ao avano industrial e menos ainda enquanto direito do trabalhador, o que vai
ser legitimado apenas nos anos posteriores, especialmente com a entrada da mulher no mercado de trabalho,
contexto marcado pela dcada de 70, como veremos adiante.
5
Segundo Faria (1997), as primeiras iniciativas deste tipo datam de 1774 na Frana, e sua origem est nos
movimentos filantrpicos de cunho marcadamente assistencial.
6
Faria (1997) destaca que o ensino primrio seria destinado s classes populares e o secundrio aristocracia e
burguesia vigente. O ensino superior, mais difundido no final do sculo XIX nas universidades e grandes
escolas, aparecia no seio da alta burguesia da poca, que uma minoria tinha o privilgio de alcanar. Ressaltamos
que o ensino primrio no era assegurado a todas as crianas de classes mais pauperizadas e populares, na
medida em que muitos no freqentavam a escola porque precisavam trabalhar desde a tenra idade.

28

acesso a condies de vida e ensino que garantissem essa infncia perfeita. A nova forma
capitalista de organizao scio-tcnico-financeira da sociedade, baseada na valorizao do
capital e estratificao de classes, se reflete no papel histrico-social da infncia e na forma
como a criana inserida nas modificaes contextuais emergentes na sociedade.
A ideologia disseminada na construo da sociedade capitalista, que pressupe
padres baseados num modelo nico de infncia sob o arqutipo da criana rica, pode ser
observada ainda na sociedade contempornea, nos pases europeus, no contexto mundial e
tambm no caso brasileiro, embora sob novas modalidades e com distintas couraas scioculturais. As distintas concepes acerca da infncia no Brasil sofreram fortes influncias do
contexto mundial que ento se determinava, embora possuam suas particularidades e
peculiaridades bem definidas.
Um exemplo desta influncia mundial nas concepes disseminadas na realidade
brasileira, pode ser percebido ainda na era colonial, cujas relaes econmicas emergentes,
fundadas no latifndio, na mo-de-obra escrava, nos donos de terras com autoridades sem
limites e no advento da famlia patriarcal, favoreciam significativamente a importao de
algumas idias dominantes na cultura medieval europia, sobretudo no que tange
carncia de um tratamento especial criana e as consideraes sobre a famlia, embora
adequadas a realidade caracterstica de nosso pas. Apesar das similaridades no
inadequado tratamento da infncia em relao ao adulto, as formas rudimentares de
atendimento criana iniciadas no perodo colonial brasileiro tiveram suas aes voltadas
para o abandono e catequese da criana e da famlia7, incutindo a religio e o
disciplinamento, pouco visveis na experincia europia.
Assim como ressalta Kramer (1982), para pensar as especificidades da realidade
brasileira podemos, grosso modo, dividir o contexto histrico-social em trs grandes pocas
demarcadas entre os seguintes perodos histricos: do descobrimento dcada de 30; do
ps-30 at os anos 80 e deste at os dias atuais. No entanto, apesar desses marcos
delimitados com suma relevncia para o processo histrico-social da infncia no pas,
grande destaque cabe aos anos 70, cujas transformaes no mundo do trabalho e a entrada
macia da mulher nas relaes de produo regulamentadas, trazem a tnica para
modificaes relevantes no trato da questo. Os novos processos sociais evidenciados no
bojo da dcada de 90, com o processo de descentralizao de polticas e municipalizao
do atendimento, tambm tm marca singular e de extrema relevncia na trajetria histrica
das polticas de ateno criana pequena em nosso pas.

Segundo autores como Faria (1997), Nunes (1993), Kramer (1987) entre outros, a perspectiva de aes para a
infncia, voltadas para questes do abandono e moralizao da criana e da famlia, pode ser observada tambm
no perodo marcado pelo movimento higienista, e ainda em aes e prticas do Estado na dcada de 30.

29

Partindo do perodo ps-descobrimento do Brasil, observa-se com o processo de


escravido, questes relevantes que envolviam a criana, filha da famlia negra. A criana
escrava normalmente era incorporada ao trabalho da me e as mulheres escravas tinham
por hbito amarrarem os filhos s costas a fim de conciliar o trabalho com o cuidado s
crianas. As aes desenvolvidas neste perodo para o enfrentamento da questo social na
rea da infncia foram marcadas pelo uso da Roda8, que recebia crianas de qualquer cor,
embora seus usurios fossem marcadamente os filhos das escravas. Este dispositivo era
tambm utilizado por proprietrios que no queriam se responsabilizar por encargos da
criao da prole de seus escravos, ou mesmo quando desejavam da escrava um trabalho
incompatvel com a permanncia do filho junto me, como por exemplo, o uso das
escravas como amas-de-leite. Alm disso, o uso da Roda tambm era bastante comum para
os filhos bastardos de moas da sociedade burguesa que engravidavam e no querendo o
filho, abandonava-o muitas vezes para no sofrer sanes de familiares ou da sociedade.
Os estudos de Nunes (2000), evidenciam que nos anos de 1870, a prtica de uso da
Roda na sociedade escravocrata comea a ser alvo de crticas do movimento abolicionista e
do movimento higienista, propiciando que, a partir daquela dcada este mecanismo passe a
ser menos utilizado. A segunda metade do sculo XIX elucida, um momento em que o
higienismo ganha maior fora no contexto histrico-social e na cultura do pas, atribuindo
novas caractersticas ao trato da infncia no Brasil, sobretudo com a entrada de uma
perspectiva puramente assistencialista do atendimento.

A higienizao tinha a simpatia dos liberais e mdicos


higienistas, era incorporada pela iniciativa da filantropia, em
especial a empresarial, e tinha como marca a preveno de
doenas transmissveis, o controle da sade infantil numa
perspectiva de higienizao da pobreza. O assistencialismo
era a marca das iniciativas mais diretamente ligadas s damas
de caridade, em especial as catlicas, e tinham como
centralidade o atendimento famlia da criana, procurando
moralizar as relaes intrafamiliares atravs de diferentes
prticas de controle e disciplinamento. (NUNES, 2003:76).

O movimento higienista traz a tona uma nova forma de visualizar a pobreza em geral
e a infncia, em particular, patenteada na preveno de doenas transmissveis e controle
8

A roda era um dispositivo giratrio de madeira e em forma de cilindro com uma abertura, inserido em uma
parede, de modo que, com,o uma janela desse acesso parte interna da instituio ao ser acionado. A criana era
depositada no compartimento, e o depositante rodava o cilindro para que a abertura se voltasse para dentro,
preservando a identidade do depositante (Couto e Melo, 1988:22).

30

da sade infantil numa perspectiva de higienizao da pobreza. Faria (1997) destaca que o
movimento higienista inicia uma luta em prol da reeducao fsica, moral e intelectual das
mes de classes abastadas, criticando ferozmente, o advento das amas-de-leite e da Roda.
Com isso, a partir de 1871 a Roda passa a ser menos utilizada, abrindo espao para que os
filhos de escravas tornassem-se um novo problema para o uso das trabalhadoras
domsticas. Neste contexto, foram implantadas por mdicos higienistas aliados s mulheres
burguesas, as primeiras creches do pas destinadas ao atendimento dos filhos de
trabalhadoras domsticas, deixando transparecer que as iniciativas voltadas para a infncia
no Brasil basearam-se no carter mdico-sanitarista, pautado na prtica do controle e do
assistencialismo.
Com a abolio da Escravatura em 1888 e a Proclamao da Repblica no ano
seguinte, o Brasil abre caminho para novas transformaes scio-polticas no interior da
sociedade, que passa a ser construda sob a ordem de um modelo capitalista e urbanoindustrial. No que se refere criana, tambm aqui possvel perceber a influncia direta
da realidade industrial europia, em que se inicia a ideologia de preparao da criana para
o mundo do trabalho tcnico-cientfico que ento se aproximava.
Apesar do incio de uma nova visualizao da criana neste final do sculo XIX,
somente a partir do sculo seguinte, especialmente no ps-30, que percebemos uma efetiva
modificao scio-cultural e conseqentes transformaes relevantes das concepes
acerca da infncia. Evidenciam-se as primeiras iniciativas e construo de polticas sociais
em prol da criana pequena, embora com uma perspectiva inicial de proteo ainda pautada
na preveno do crime e do abandono.
Tambm neste perodo, o trabalho passa a tomar novo valor na sociedade, com a
criao da carteira de trabalho, feriado em comemorao do trabalhador e o advento da
ditadura getulista, trazendo novos aportes ao trato do filho da famlia trabalhadora, embora a
creche ainda no se concretize efetivamente como conquista incorporada s demandas
desta classe, j que a mulher ainda aparecia alienada deste contexto social. sobre este
primeiro marco para o trato da criana pequena, consubstanciado na dcada de 30, que
priorizamos nossas consideraes nas linhas que seguem, como forma de pensar as
polticas pblicas de ateno infncia que comeam a ser construdas em nosso pas.

31

1.2. POLTICAS SOCIAIS DE ATENO CRIANA NO BRASIL O MARCO DE 1930

A construo de polticas sociais de ateno criana pequena possui estreita


vinculao com o processo histrico-social da infncia em suas diversas nuances, j que o
contexto que circunda as relaes sociais prevalecentes num determinado perodo que
configura os paradigmas, valores e polticas que recaem sobre a sociedade e constituem
sua organizao scio-poltica. Esta mesma organizao da sociedade atrelada s
concepes que permeiam no interior de cada momento histrico so fatores determinantes
no processo de construo e implementao de polticas pblicas que procurem atender as
relaes sociais em suas diversas demandas.
As polticas sociais brasileiras, notadamente, aquelas destinadas ao cuidado da
criana pequena, culminaram na dcada de 30, especialmente aps 37, perodo de plena
vigncia do Estado Novo Getulista. Neste perodo em que o trabalho vai ser mormente
valorizado, percebemos a preocupao com a criana, filha da famlia trabalhadora, que
comea a ter visibilidade no interior da sociedade e das preocupaes do Estado,
sobretudo na perspectiva da formao do homem de amanh. Cultivava-se a idia de que
resguardando-se a criana, resguardar-se-ia a famlia, considerada unidade bsica de
reproduo social dos trabalhadores.
De fato, o perodo ps-30 demarca um momento singular

na formulao e

implementao de polticas pblicas na gide de um suposto Estado de Bem-Estar e


materializao do Sistema de Proteo Social, quando observa-se o desenvolvimento das
primeiras iniciativas relevantes em prol da criana pequena, marcado pela intensa
valorizao do trabalho e primazia ao cuidado com a infncia que passa a ser central na
sociedade, embora sob o enfoque da garantia de reproduo da fora de trabalho. Na
avaliao de Draibe (1985: 60) a Revoluo de 30 inaugurou a etapa decisiva do processo
de constituio do Estado brasileiro, iniciando uma gesto altamente centralizada no
governo federal.
Nunes(2003) destaca que aqui tambm a higienizao e o assistencialismo so os
mecanismos constitutivos da lgica de proteo criana que traz a tona conflitos que
repercutem no aspecto mdico (no que se refere ao papel materno e a defesa da
amamentao) e no aspecto jurdico-policial (relacionado ao abandono de menores e ao
crime). O assistencialismo fundamentado pelo pensamento humanista cristo e pelo
pensamento catlico e se apia numa idealizao do sentido da famlia que dever ser
seguido especialmente pelas famlias pobres, j que, os problemas sociais vividos pelas

32

crianas eram representados por uma tica de apreenso que os consideravam decorrentes
da ignorncia e da pobreza e da falta de estrutura familiar.
Segundo Kramer (1987), as mudanas scio-politicas que ocorreram neste perodo
tinham a premissa da necessidade de preparar a criana de hoje para ser o homem de
amanh, alm de garantir e proporcionar um efetivo fortalecimento do Estado, ambos vistos
como categorias neutras, a-histricas e abstratas. Portanto, a criana era valorizada
enquanto matriz do homem, sem reparar as especificidades da sua insero na sociedade
de classes e o Estado era mostrado como sendo harmnico, sem conflitos ou interesses de
classes.
A trajetria histrica das polticas pblicas no Brasil demonstra uma infncia tratada
de forma segmentada, uma vez que os rgos responsveis pelo atendimento
assistencialista e judicial no garantiam a responsabilidade sobre a criana em sua
totalidade; a criana aparecia fragmentada, portanto, entre menor infrator, menor
abandonado, visualizando ora a sade da infncia, ora a assistncia, ora a questo jurdica.
A criana no vista como um ser total, complexo e com particularidades prprias da sua
condio de existncia e das imposies do meio social.
Kramer (1982) destaca que a responsabilidade sobre o atendimento criana neste
perodo oscilava entre o Estado, a rede privada e a sociedade civil. A multiplicidade de
rgos com as mesmas funes tambm um destaque da poca o que impossibilitava
resultados eficientes e eficazes no combate aos problemas das crianas. Apesar da
circularidade entre o pblico e o privado nas aes e intervenes voltadas para a questo
social da infncia, observa-se que at a dcada de 20, os projetos dedicados a rea infantil,
eram predominantemente de instituies particulares, o que levava as entidades a
procurarem a parceria do poder pblico para a execuo de suas atividades. Na dcada
seguinte, observa-se o incremento no atendimento criana pequena com a criao de
jardins de infncia, lactrios, escolas maternais, policlnicas infantis e a reproduo de
campanhas em favor do aleitamento materno.
Em 1930, foi criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica e na dcada seguinte,
o Departamento Nacional da Criana (DNCr) subordinado a este Ministrio. O DNCr, de
1941, inaugurado sob orientao liberal higienista, pretendia unificar todos os servios
relativos ao atendimento me e criana pequena. Ele inaugura o princpio da
subsidiariedade que ir fomentar muitas iniciativas que surgiram, com o estabelecimento de
parcerias entre o Estado e as iniciativas privadas na rea de assistncia. Fugindo de sua
responsabilidade direta na prestao dos servios em creches, o governo financia e legitima
a privatizao da assistncia criana de zero a seis, pelas instituies no governamentais

33

que atuariam com completa autonomia e sem uma diretriz poltica e jurdica determinada. o
DNCr delineou vrias modalidades de creches:

[...] as destinadas a abrigar os filhos das domsticas, que


devem ser localizadas, preferencialmente, nos bairros
populosos, em que haja concentrao de edifcios de
habitao coletiva; as destinadas aos filhos das operrias, de
localizao preferencial nas proximidades das fbricas, quando
recrutem elas suas operrias em pontos diversos, ou nas vilas
operrias em que as mesmas, por acaso mantenham. A essas
vs se juntar as destinadas aos filhos de funcionrios, nas
dependncias das reparties em que trabalhem, ou aos filhos
de comercirios, quando o tamanho do estabelecimento
comportar uma organizao desse gnero. (MINISTRIO DA
SADE, 1960:8)

A poltica de ateno criana no contexto da educao e sade que comea a se


desenvolver neste perodo efetivada atravs da institucionalizao do atendimento, com a
criao de instituies no campo pblico e, mormente no mbito privado. A poltica que se
efetivava tinha o Estado como responsvel pelos recursos financeiros com direo
centralizada, ao passo que as instituies particulares eram as executoras dessas
atividades. As instituies incentivadas pelo Estado desenvolviam trabalhos de carter
filantrpico, leigo ou religioso, sem fiscalizao e controle direto do poder pblico.

Mesmo sendo apregoada como mal indispensvel para a


sobrevivncia das crianas, o Estado reconhecia que a
expanso s poderia acontecer com a colaborao de
indivduos possuidores de fortuna (filantropos) e por iniciativa
de instituies particulares, pois as creches eram consideradas
como tipo de estabelecimento que se prestava admiravelmente
iniciativa privada. (VIEIRA, 1988:4)

At este momento a historicidade scio-cultural que se observa ao redor das


concepes de infncia que vo sendo construdas e reconstrudas, deixa transparecer que
o espao da creche tende a se configurar como um local exclusivamente de guarda da
criana pequena, hora com vistas necessidade das senhoras de negras domsticas, hora
como espao destinado aos filhos da classe trabalhadora. Ao mesmo tempo a poltica se
estabelece com intuito de moralizao e enquadramento da criana e sua famlia,
caractersticas mdico-sanitarista de controle e higienizao da pobreza, e ainda como
forma de preveno do crime e abandono, sob a perspectiva de formao do homem de

34

amanh, dando corpo subjetividade formada no imaginrio social deste perodo sciohistrico.
O espao da creche, portanto aparece como sinnimo de desajustamento, em uma
perspectiva subjetiva de mal necessrio e como um paliativo onde a educao dos pais e
moralizao das famlias seriam os objetivos centrais do trabalho. Desse modo, a
constituio de instituies de atendimento a populao de zero a seis anos, seja sob a
forma de creches, jardins de infncia ou asilos, teve um cunho assistencialista, sustentado
por influncias mdico-higienistas, jurdico-policiais e morais-religiosas, que constituam
foras articuladoras e determinantes na construo de um atendimento assistencial
infncia at ento.
Embora no constasse a realizao de programas e aes em creches sob
responsabilidade integral do Estado Brasileiro, o DNCr era o rgo responsvel pela poltica
de assistncia me e a criana no Brasil e determinada o funcionamento das creches, a
partir da fiscalizao e estabelecimento de objetivos que tinham a premissa de questes
sanitaristas, educativas e do desenvolvimento infantil, bem como o levantamento das
condies de atendimento da infncia.
De fato, at a Constituio de 1967 no se fazia meno s creches no rol das
responsabilidades estatal, no constituindo, portanto ainda um dever do Estado no
atendimento populao infantil. No entanto, percebemos na Consolidao das Leis
Trabalhistas algumas iniciativas neste sentido, ao colocar que o atendimento a crianas de 0
a 6 anos deveria ser prestado atravs da organizao de berrios pelas empresas
empregadoras de mes e por outras entidades, mediante convnios. A construo de
creches era posta como ao caritativa do setor privado e delimitava o atendimento s
relaes de capital e trabalho.
Alguns autores e estudiosos na rea de polticas pblicas e direitos da criana, como
Campos (1999), concluem que o primeiro marco relevante para que a educao da criana
pequena fizesse parte da agenda governamental foi decorrente da Consolidao das Leis
Trabalhistas, de 1943, aprovada pelo Decreto Lei n 5452, em 1 de maio de 1943. Entre
outras referncias, a CLT colocava que:

Art. 397. As instituies de Previdncia Social constituiro e


mantero creches nas vilas operrias de mais de 100 casas e
nos centros residncias, de maior densidade, dos respectivos
segurados.
Art. 398. As instituies de Previdncia Social, de acordo com
instrues expedidas pelo Ministro do Trabalho, Indstria e
Comrcio, financiaro os servios de manuteno das

35

creches construdas pelos empregadores


instituies particulares idneas.

ou

pelas

Art. 399. O Ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio


conferir diploma de benemerncia aos empregadores que se
distinguirem pela organizao e manuteno de creches e de
instituies de proteo aos menores em idade pr-escolar,
desde que tais servios se recomendem por sua
generosidade e pela eficincia das respectivas instalaes.
(MINISTRIO DA SADE, 1960, p. 66)

Em Tatagiba (2006), observa-se que a atuao estatal nas relaes de trabalho deu
concretude poltica de bem-estar, e se justifica por estar relacionada ao que Santos
denominou polticas focadas na acumulao que podem ser entendidas como aes
destinadas a aumentar a oferta de bens e servios disponveis (SANTOS,1994:13),
diretamente ligada esfera da produo de riqueza. Neste sentido, as polticas sociais
implantadas pelo Estado Brasileiro nas mais diversas reas, tinham como pblico-alvo os
trabalhadores que compunham o mercado de trabalho.
Segundo Carvalho (2004:123), o perodo de 1930 a 1945 foi o grande momento da
legislao social, [...] no se pode negar que o perodo foi a era dos direitos sociais. A
proviso da CLT na construo de creches para atender aos filhos dos trabalhadores se
constitui como importante medida que se diferencia daqueles momentos percebidos entre
estudiosos da rea de ateno a criana pequena que ressalta a interveno do Estado no
trato da criana desvalida e abandonada, como forma de controle e disciplinamento da
criana e da famlia, conforme elucidamos anteriormente. despeito deste iderio,
percebemos aqui o incio de uma distino nesta demanda, agora voltada sobretudo para a
classe trabalhadora.
Apesar do avano e solicitao por creches sugerida na CLT, Civiletti (1988:102)
destaca que a existncia de creches em empresas nunca se concretizou e rgos
governamentais confirmavam a dificuldade na legislao de se garantir o seu cumprimento,
sendo at favorveis a que se efetuassem mudanas na legislao a fim de viabilizar o seu
atendimento ao sugerir que:

...nas zonas de concentrao operria, as diferentes


indstrias que ali recrutam seu pessoal se reunissem para a
construo de creches que a todas servissem, reservando
para cada uma delas um nmero de leitos relativo sua
contribuio. [...] Esta soluo poderia ser de grande utilidade
para o programa de incentivo criao de creches.
(MINISTRIO DA SADE, 1960:68)

36

Ainda segundo Civiletti (1991:38), a preocupao com as crianas, filhas de


mulheres inseridas no mercado produtivo de trabalho evidencia um perodo da histria social
da infncia em que a creche comeou a ser pensada como uma instituio feita apenas
paras as mulheres que precisavam trabalhar e no tinham condies de se dedicar ao
cuidado e criao de seus filhos no ambiente domstico, perspectiva contrria s classes
mais favorecidas, cujo o ideal de mulher-me responsvel pelo cuidado com o lar e com os
filhos podia ser plenamente exercido. A autora conclui que a participao feminina no
mundo do trabalho passava a ser uma espcie de atestado de pobreza, j que s
mulheres das classes abastadas, destinava-se maternidade. s pobres, o trabalho.
Kuhlmann Jr. (2001) vem corroborar este ponto de vista, afirmando que

significado implcito atribudo me que procurasse a creche,


e mesmo a pr-escola, seria a sua suposta incapacidade de
cumprir com o dever natural, biolgico, da maternidade. A me
seria culpada por trabalhar e a instituio seria um paliativo
para remediar a vida da criana. (KUHLMANN, 2001:188)

Na verdade, assim como ressalta Campos (1999:120), parece que a primeira vez
em que o objeto de preocupao do legislador, a criana pequena em foco seja o filho de
trabalhadoras mulheres, cuja sade se quer protegida por essa medida. Rosemberg (1984)
acredita que a ampliao da oferta de creches mantidas pelo poder pblico correspondeu a
um interesse pelo trabalho materno, originando-se, portanto, em motivaes s
necessidades das crianas na faixa de 0 a 6 anos de idade (ROSEMBERG, 1984:74). A
creche na viso da autora no foi cogitada, a priori, para ser uma instituio para todas as
crianas, mas apenas como um equipamento substituindo certas mes: aquelas que
trabalham fora.
A Fundao Leo XIII, criada nesse perodo dos anos 40, tinha por objeto uma
populao tradicionalmente abandonada e carente de qualquer infra-estrutura social ou
assistencial e vivendo em diversos nveis de pauperismo (IAMAMOTO; CARVALHO, 2004,
p. 287). , portanto, uma instituio destinada ao trato especfico das questes apresentada
pelos moradores das favelas do Distrito Federal, atual cidade do Rio de Janeiro, nas mais
diversas reas entre elas atendimento criana pequena:

Cabe aqui a considerao de que ser justamente junto


populao favelada que aparecer de forma mais chocante a
acumulao de misria correspondente grande acumulao
de capital [...]
Nessas aglomeraes habitacionais se
concentra uma parcela importante da superpopulao relativa,

37

isto , segmentos da Fora de Trabalho que ultrapassem as


necessidades mdias de expanso do capital; ao mesmo
tempo produto e condio necessria da acumulao
vegetando na indigncia. As grandes favelas sero um dos
pontos de encontro e aglutinao, [...] dessa multido de
miserveis mantidos na ociosidade forada em contrapartida
ao trabalho excessivo de outras parcelas da populao
trabalhadora: desempregados, subempregados, vtimas da
indstria mutilados, vivas, rfos, crianas abandonadas,
etc. aposentados, elementos refugados pelo mercado de
trabalho, seja pela idade, incapacidade de adaptar-se s novas
situaes [...]. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2004, p. 289)

As aes da Fundao Leo XIII tiveram relevncia e devero ser tratadas mais
adiante, no momento que dedicamos favelas cariocas mas, entre as iniciativas em prol da
criana pequena no marco das polticas sociais implementadas a partir da dcada de 30,
destaca-se o importante papel da Legio Brasileira de Assistncia LBA, cuja iniciativa
assistencialista priorizava o atendimento criana e maternidade. Surgida em pleno
contexto de crise da Ditadura Getulista, com foco nas questes da 2 Guerra Mundial, a LBA
parte da conjuntura que favorece a criao de entidades assistenciais no pas como
estratgia poltica estatal, mas tornou-se uma referncia histrica de suma importncia no
desenvolvimento de polticas no mbito da assistncia social, sobretudo naquelas
destinadas a criana pequena.

1.3. CAMINHOS DA INFNCIA NA ASSISTNCIA: O PAPEL DA LBA

A trajetria de formao das polticas de ateno infncia no Brasil tem o seu cerne
de desenvolvimento no campo da assistncia social, pautado numa perspectiva de proteo
mulher, famlia e ao filho da classe trabalhadora, sobretudo na preveno do crime, do
abandono e na higienizao da pobreza. No h como contar a histria de polticas de
atendimento s camadas pobres do nosso pas, sem mencionar o importante trabalho da
Legio Brasileira de Assistncia (LBA) 9. Os percursos da poltica no campo da assistncia
tm como forte marca o papel desenvolvido por esta entidade, sobretudo no que tange as
iniciativas voltadas para a criana, com direta influncia na evoluo do processo histricosocial da infncia.

A Legio Brasileira de Assistncia LBA teve sua organizao autorizada pela Portaria n 6.013, de -/0/42, do
Ministrio de Estado da Justia e Negcios Interiores. A mesma Portaria aprovou seu Estatuto.

38

A partir de uma conjuntura que busca propiciar o engajamento do pas no esforo de


guerra, a Legio Brasileira de Assistncia fundada em 1942, como pretexto para a
primeira campanha assistencialista de mbito nacional. As campanhas desenvolvidas neste
perodo, que procuravam enfatizar principalmente a importncia da contribuio da mulher
no contexto da guerra, tomam forma atravs da criao da LBA, que vai se constituir como a
primeira instituio de assistncia no Brasil. Desse modo, tendo seu nome diretamente
ligado ao evento da guerra, a LBA foi criada inicialmente para dar amparo s famlias dos
soldados que integravam a Fora Expedicionria Brasileira (FEB), aos mutilados do conflito
da guerra e aos seus familiares.

A Legio Brasileira de Assistncia LBA (1942), organizada


em conseqncia do engajamento do pas na Segunda Guerra
Mundial. Seu objetivo era o de prover as necessidades das
famlias, cujos chefes haviam sido mobilizados para a guerra
e, ainda, prestar apoio ao governo em tudo que se relaciona ao
esforo da guerra. Tal conjuntura favorece sua criao, uma
vez que ocorreu significativa queda do poder aquisitivo do
proletariado e da pequena burguesia (CAMPELO ET ALLI,
2001:113)

Como bem evidencia Campelo et alli (2001), a crise financeira que assola o pas
neste perodo, compuseram o cenrio ideal para a aplicao, pelo Estado, de polticas
assistenciais estratgicas para seus interesses ditatoriais de garantir a manuteno do
controle sobre a populao, sem a perda de sua popularidade. Tais perspectivas so
materializadas, sobretudo, atravs da LBA, enquanto forma de amenizar as questes sociais
emergentes e convocar a populao para o esforo de guerra. A populao feminina
impelida, pela primeira vez na histria do pas, a contribuir com sua fora de trabalho10,
sugerindo mulher desempenhar um papel social fora do lar. Desse modo, paralelos aos
investimentos populistas na mobilizao da sociedade para o enfrentamento da pobreza, a
LBA institucionaliza um outro marco que a atuao voluntria feminina.
Embora dispondo de tcnicos com capacidade de promover aes fundadas em
teorias e planos, a Instituio era comandada por Primeiras Damas da sociedade, o que lhe
dava um carter de filantropia sem responsabilidade, imprimindo aes clientelistas e
realizadas a revelia das elites dirigentes interessadas em garantir a manuteno da relao
dominado-dominante. A partir de 45, ao passar por sua primeira reforma, a LBA torna-se um
rgo dotado de estrutura tcnico-administrativa, comeando a atuar progressivamente em
10

A contribuio da mulher com a sua fora de trabalho era solicitada em carter de voluntariado e, portanto
ainda no se pode compreender esse perodo como um marco para a entrada da atuao feminina produtiva no
mercado de trabalho, o que de fato s se evidncia nos anos 70.

39

quase todas as reas de assistncia, com aes voltadas para a maternidade e infncia,
velhice, doentes, necessitados, apoio nutricional, habitao, educao popular, lazer e
pesquisa.
Cabe destacar que ao final da segunda guerra, os diferentes pases aliados
procuram delinear o seu Estado de Bem-Estar Social. Esta realidade nos pases europeus
propiciou que a proteo social fosse realizada acompanhando o desenvolvimento das
sociedades e economias modernas, assentadas sobre o trabalho assalariado e sobre a
dinmica capitalista do mercado. No caso particular do Brasil, que organiza e reorganiza seu
modelo de proteo social em contextos autoritrios, o Projeto feito sem qualquer
estratgia de definio prvia. Dessa forma, a motivao de financiamento social
sobretudo uma motivao de reproduo eleitoral e no estratgia de desenvolvimento,
financiamento, nem tampouco de prioridades sociais com foco nas demandas da populao.
Em pouco tempo, a Instituio se torna a maior agncia de Servio Social do pas,
implementando polticas assistenciais, marcadas por ao paternalista e de prestao de
auxlio emergencial e compensatrio. Para desenvolver suas atividades complementares,
utilizava mo-de-obra voluntria o que contribua para que no assumisse totalmente a sua
posio de rgo pblico. A LBA retrata, ao longo do tempo, a prtica de parceria, utilizando
a relao do pblico e do privado na rea de Assistncia Social e, em 1945, j atinge 90%
dos municpios

brasileiros, com creches, lactrios, orfanatos e hospitais em diversos

estados, vinculados a LBA.


Permeando entre o pblico e o privado, ao longo de sua existncia a LBA construiu
vrias alianas, que propiciaram a ampliao de seu mbito de atuao, o que leva Sposati
e Falco (1989:10), a concluir que Em si, a LBA constitui uma estratgia institucional
extremamente particular, que mais expressou um pacto populista entre Estado e Sociedade
Civil; configurando-se tambm, como a expresso da parceria entre o Estado, o
empresariado e o voluntariado feminino, para entender a pobreza. Como se dizia poca:
Pobre coisa das mulheres que tm corao e no do governo que tem razo [grifado no
original]. (SPOSATI; FALCO, 1989:16)
Ao findar a guerra a instituio se manteve para continuar a fazer na paz o que to
bem fez na guerra, assistindo aos necessitados, com foco, especialmente, nas crianas e
suas mes. A partir de ento, a LBA inaugura um sistema descentralizado de gesto e que
abrir o campo de trabalho junto a iniciativas populares, atravs do sistema de apoio a
creches. dentro desta nova perspectiva de atendimento que o perfil da seletividade de
demandas se modifica, atravs da premissa de distribuio de vagas por indicadores de

40

pobreza e no apenas pelo vnculo empregatcio da me, at ento dominante. Nesta


perspectiva,

neste perodo que tanto a sociologia, quanto o servio social


e a educao so tomados por um debate sobre a pobreza a
partir de uma abordagem de privao cultural fundada em
estudos sobre o fenmeno da marginalidade na Amrica
Latina. (NUNES, s/d).

A introduo do fator renda na esfera da definio da pobreza e a construo de um


novo olhar para as prticas populares trazem tona a percepo da infncia numa nova
conjuntura social. Neste contexto, abre-se o campo do debate poltico para a defesa das
iniciativas populares e a necessidade de ampliao da luta por creches, dando margem ao
aparecimento de movimentos sociais em defesa da construo de creches populares,
principalmente no final da dcada de 1970.

O programa de educao pr-escolar de massa o Projeto


Casulo foi implantado em 1976 pela LBA, rgo federal de
assistncia social. A LBA havia sido criada em 1942,
associada ao esforo de guerra, como rgo de apoio aos
pracinhas e suas famlias. Considerada como criadora e
criatura do servio social no Brasil, a LBA desenvolveu, at a
implantao do Projeto Casulo, uma srie de programas
destinados maternidade e infncia, localizados, no
extensivos, com base no voluntariado. (ROSEMBERG, 2001:
151)

De fato, ao longo de seus 53 anos de existncia, a LBA11 desenvolveu aes,


programas e projetos diversificados, com objetivos e metodologias especficas tendo como
cerne do atendimento social

s aes voltadas especialmente a iniciativas de apoio

criana e famlia. Nesta perspectiva, observa-se a implementao das Aes de Apoio ao


Cidado e Famlia e o Programa Primeiro a Criana, com desenvolvimento de
intervenes em Creches, Apoio Nutricional, Aes Bsicas de Sade, Banco de Leite

11

Ao longo de sua existncia a LBA foi ligada aos seguintes Ministrios: 1942 a 1969 Justia e Negcios
Interiores (para as aes sociais) e do Trabalho, Indstria e Comrcio (para aplicao de recursos); 1969
Ministrio do Trabalho e Previdncia Social; 1974 - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social; dcada de
80 ministrio da Habitao e Bem- Estar Social e Ministrio do Interior; dcada de 90 Ministrio da Ao
Social e Ministrio do Bem-Estar Social (TATAGIBA, 2006)

41

Humano, Auxlio Econmico e Financeiro, Educao Social que buscavam atenuar os


efeitos da misria da populao brasileira.
Alm dessas aes que, direta ou indiretamente tinham o foco na questo da
criana, foram desenvolvidas ainda atividades de Apoio a Pessoa Idosa, Apoio a Pessoa
Portadora de Deficincia, Concesso e Regularizao de Documentao e Direitos Civis,
Aes Voltadas ao Incentivo s Oportunidades de Trabalho e Gerao de Renda, Ao de
Apoio ao Desenvolvimento Comunitrio e de Instituies. As iniciativas da LBA incluem
ainda a execuo indireta como forma alternativa para a ampliao do leque de aes
assistenciais.
O contexto da Ditadura Militar, advinda com o golpe de 64 tambm d a tnica ao
desenvolvimento de medidas assistencialistas para a populao, que repercute na
implementao de algumas aes relevantes, onde as iniciativas voltadas para a criana
aparecem, mormente, no bojo da dcada de 70. De fato, o governo militar adota novas
estratgias para a regulao das relaes capital / trabalho e algumas medidas de carter
scio-regulador aliadas a benefcios sociais12 passam a ser gestadas. No campo das
polticas para a infncia, observa-se, alm das iniciativas da LBA com o Projeto Casulo13, o
enfoque na educao pr-escolar, com a criao da COEPRE (Coordenao de Educao
Pr-Escolar) vinculada ao MEC, deixando margem a questo da creche neste contexto.
Sobre as polticas do perodo ditatorial Abranches coloca que:

O Brasil no teve nestes 21 anos de autoritarismo uma


verdadeira poltica social. Destinou-se a programas sociais um
volume considervel de recursos, inversamente capacidade
de contribuies. Os programas no tm coerncia entre si e
carecem de consistncia. A Ao Social do Estado autoritrio
foi marcada pelo estatismo e pela privatizao. O benefcio
social foi sistematicamente sacrificado em nome do
crescimento acelerado e da eficincia econmica.
(ABRANCHES in CAMPELO et alli, 2001)

No que tange ao papel da LBA neste contexto, cabe destacar que a mudana do
regime poltico em 64 imps uma crise financeira Instituio na medida em que o governo
militar a coloca em segundo plano, reduzindo seus recursos e adotando atitude coerente
com a poltica vigente que tendia ao empobrecimento da fora de trabalho. Nesse momento
12

Entre tais medidas adotadas destacam-se a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social INPS, do
Banco Nacional de Habitao BNH, do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS, do Programa de
Integrao Social PIS e do PASEP, alm de benefcios introduzidos na previdncia como o seguro de acidente
de trabalho e o FUNRURAL
13
O Projeto Casulo da LBA ser apresentado, em detalhes, a partir do prximo item.

42

a LBA perde o apoio da Primeira Dama e a contribuio empresarial, alterando-se


gradativamente o perfil da instituio que vai assumir a faceta de um rgo interventor
governamental, reforando o papel do Estado. Apesar dessa nova realidade conferida
LBA, as aes de apoio creche continuam sendo realizadas e o Projeto Casulo vai ser
implementado na segunda metade da dcada de 1970.

1.3.1. AES DE APOIO A CRECHE E O PROJETO CASULO

Entre as aes desenvolvidas pelo Programa Primeiro a Criana foi enfatizado o


Projeto de Creches que proporcionavam atendimento integral dirio (4 a 8 horas por dia) a
crianas de 2 a 6 anos e 11 meses de idade. Observavam-se especialmente os aspectos
que favoreciam o crescimento e desenvolvimento infantil atravs da ateno sade,
alimentao, estimulao e desenvolvimento psicossocial. As creches funcionavam, em sua
grande maioria, em prdios prprios da LBA e em Centros Sociais dos municpios e visavam
alm do cuidado com a criana, criar novas perspectivas s famlias de baixa renda, com o
incentivo ao trabalho e contribuio para aumento da renda familiar, objetivando melhores
condies de vida.
Embora a assistncia fosse revestida de entraves significativos, importante
reconhecer que as aes encaminhadas pela LBA tinham como premissa a tentativa em
constituir um canal

para que flussem, alm dos programas compensatrios, outros de

cunho promocional de grande significao para os beneficirios, porm insuficientes para


atender grande procura. O Programa Creche deveria se constituir em assistncia
permanente como poltica pblica, voltada a todas as crianas que necessitassem, devido
ao seu carter preventivo e promocional.
No entanto, apesar das boas intenes das atividades desenvolvidas pela Instituio,
grande o trao clientelstico presente nas aes, colaborando para a descaracterizao do
conjunto das necessidades e demandas atendidas, com introduo da seletividade nem
sempre efetivada de forma adequada e satisfatria. A avaliao objetiva dos resultados das
polticas e programas desenvolvidos parece ser substituda pela subjetividade dos critrios
adotados pelos tcnicos que, no papel de selecionador do pblico alvo de suas aes,
incluem e excluem com seu poder de dar ou no o benefcio. Alm disso, a enorme
demanda seja de

populao-alvo, seja da necessidade verificada propiciavam que o

atendimento nem sempre fosse contemplado.

43

Em 1976, a partir das aes desenvolvidas desde a sua criao, a LBA implanta um
programa direcionado especificamente ao atendimento a crianas de 0 a 6 anos de idade,
conhecido como Projeto Casulo, que tinha por finalidade beneficiar crianas em seu
desenvolvimento biopsicossocial. O Projeto tinha tambm no rol de suas preocupaes, a
questo da famlia a partir das quais acreditava-se que a creche poderia facilitar para que
mes tivessem maior disponibilidade para executar atividades remuneradas e, assim,
aumentar a renda familiar. O foco na mulher trabalhadora e a idia da creche como local de
cuidado e guarda, portanto, tambm aparecem neste contexto.
A organizao das creches era tida como de grande importncia para as mulheres
que trabalham fora, vantagem a ser estendida a segmentos cada vez mais numerosos da
populao carente (MPAS, 1978:38).

Nesta perspectiva que foi elaborado o Projeto

Casulo, visando, facilitar absoro da populao marginalizada sociedade integrada


(MPAS, 1978:5) e possibilitar que esta populao assumisse sua cidadania, por meio de
participao poltica e social, em termos institucionais. (TATAGIBA, 2006)
O Projeto Casulo era considerado um subprograma de Assistncia ao Menor, na
modalidade Assistncia ao Pr-Escolar, com o objetivo de atender ao maior nmero de
crianas possvel com baixos custos operacionais. A partir de 1977 o Projeto foi
efetivamente implantado e em menos de 4 anos atenda a quase 1 milho de crianas
pobres. Nas palavras de Rosemberg (1997) isso elucida que O Projeto expandiu-se
custa de uma estratgia bem brasileira: ampliar o nmero de crianas e reduzir o custeio
federal. (ROSEMBERG, 1997:150).
Criado em plena ditadura militar, o Projeto Casulo voltava-se estrategicamente, para
as populaes mais pobres do pas e se legitimava em uma conjuntura em que a
previdncia e a assistncia social passaram a ser entendidas como fatores indispensveis
preservao da paz social (ROSEMBERG, 1997:148,149), proporcionando servios e
benefcios para minizar as possibilidades de insatisfao. Os objetivos previstos neste
Projeto eram:

- Prestar assistncia ao pr-escolar carenciado na faixa etria


de 0 a 6 anos, proporcionando-lhe condies que favoream
seu crescimento e desenvolvimento normais, prevenindo sua
marginalizao social e enfatizando os aspectos: nutrio,
sade, recreao, sociabilizao, segurana, educao,
assistncia jurdica;
- Beneficiar a famlia do pr-escolar motivando-a para
participao grupal e comunitria, visando assegurar melhores
condies de educao e segurana econmico-social;

44

- Oportunizar o exerccio de atividades produtivas aos pais dos


menores assistidos, facilitando o ingresso da me ou
responsvel no mercado de trabalho;
- Equipar entidades sociais no sentido de expandir suas
possibilidades de atendimento;
- Mobilizar a comunidade como um todo, de forma a que se
conscientize da importncia de sua participao efetiva.
(MPAS, 1978:5)

Apesar da ampliao da faixa etria atendida no Programa Creche, incluindo no


atendimento a criana de 0 a 2 anos, observa-se um enfoque diferenciado neste novo
Projeto. No incio dos trabalhos desenvolvidos pelo Projeto Casulo, ainda na segunda
metade da dcada de 70, observava-se nos relatrios um discurso de simplificao que
considerava sobretudo as preocupaes com a demanda e os custos do Projeto. Assim, o
Relatrio Geral de 1977 da Instituio destaca que:

Ao contrrio dos programas tradicionais de implantao de


creches, o Projeto Casulo no visa, em sua primeira etapa,
criar novas entidades prestadoras de servios, mas, apenas,
aumentar o nmero de vagas nas instituies j existentes.
(Relatrio Geral LBA, 1977)

Concludo o estudo e a seleo das comunidades em que as creches deveriam ser


implantadas e a partir da motivao dessas comunidades e da populao envolvida,
definiam-se as reas a serem contempladas, dando incio a orientao das instituies na
elaborao de um projeto prprio, tendo em vista a necessidade de apresent-lo para que
fosse firmado o convnio com a LBA (TATAGIBA, 2006).
Cabe destacar que havia um variante no Projeto Casulo da LBA a Creche Ip, que
era uma instituio do Projeto que se estruturou como unidade prpria e funcionava nos
locais em que a Legio j atuava.

Era a LBA pondo em prtica as diretrizes de

operacionalizao da Creche Casulo pela prpria comunidade, j que atuava apenas como
repassadora de verba para que outras entidades operacionalizassem o referido Projeto.
(MPAS, 1978, p. 6). Alm de atividades pedaggicas e nutricionais, o trabalho da Creche
Casulo Ip previa:

Formao de grupos de mes, [...] com a finalidade de engajar


as famlias dos pr-escolares realidade do projeto que
envolve a presena mensal de cada me, de acordo com a
escala prevista s atividades do casulo (recreao, cozinha,

45

cuidados higinicos), bem como o encaminhamento dessas


famlias aos demais programas desenvolvidos pela LBA
procurando, dessa maneira, satisfazer todas as necessidades
bsicas por elas apresentadas, proporcionando-lhes condies
para a autopromoo. (MPAS, 1978:6)

Considerando-se que a LBA financiava a alimentao, o material didtico e de


consumo, entre outros, e que o pagamento de pessoal era de responsabilidade da
instituio conveniada, Kramer ressalta que a maior dificuldade do trabalho era a falta de
recursos humanos para a superviso sistemtica, acompanhamento e treinamento de
pessoal (KRAMER,1987:76-77). Segundo Rosemberg (1997), na primeira avaliao do
Projeto, em 1978, alguns problemas estruturais j haviam sido demonstrados em
decorrncia do modelo de baixo custo operacional com apoio da comunidade, entre os
quais destaca-se a carncia de pessoal qualificado, associada ao pouco conhecimento da
cultura das famlias atingidas em nvel educacional e econmico [...]; inadequao do
espao fsico e falta de gua nos locais em que a creche era implantada; falta de verbas e
de recursos humanos, materiais e equipamentos (ROSEMBERG,1997:150). Apesar dessa
avaliao desfavorvel o Projeto continuou em plena expanso, incentivando a parceria com
organizaes governamentais e com a comunidade.
As propostas do Casulo, ainda que simplificadas, representavam custos altos que,
face demanda, levou a LBA a lanar, em 1981, a Campanha Nacional de Creches. Esta
campanha incentivou doaes e levou assinatura de convnio com o Banco Nacional de
Habitao (BNH) para instalao de uma creche em cada conjunto habitacional de interesse
social e assinatura de protocolo de intenes com a rede bancria brasileira para adoo
financeira de creches. Outra fonte de custeio articulada para a creche foi o FINSOCIAL,
aplicado prioritariamente nos chamados Casulos Comunitrios14 que compunham as
creches implantadas em local cedido e administrado pela comunidade.
O Projeto Casulo continuou implementado, sendo expandido entre os municpios de
todo o pas. Em Vamos fazer uma creche?, campanha defendida pela instituio, a Legio
Brasileira de Assistncia se assegura empenhada em estimular empresrios e
comunidades para a criao de novas Creches, necessrias para atingirmos a meta de
1.000.000 de crianas atendidas (MPAS, 1981, p.3), aludindo, mais uma vez importncia
do engajamento da famlia e da comunidade nas atividades na Creche Casulo, como
ressalta em seu projeto:

14

So os Casulos Comunitrios da LBA que do origem a muitas creches comunitrias surgidas nas dcadas
de 70 e 80, algumas delas existentes at os dias atuais.

46

A participao da famlia desejada sob a forma de simples


contribuio ao nvel de suas possibilidades, incluindo at
mesmo um dia de trabalho na CRECHE CASULO, por parte do
responsvel.
Este trabalho poder se feito de vrias maneiras:
- rodzio das mes nas atividades dirias da creche
- preparo de alimentos
- atividades de limpeza...
- clube de mes, palestras, recreao, festividades,
campanhas
- confeces de uniformes
- mutiro para limpeza e pintura
cultivo de hortas
- servios administrativos (MPAS, 1981:9)

Este programa de atendimento ao menor, na faixa etria de 0 a 6 anos, visava a


clientela carente cujas mes, preferencialmente, trabalhassem fora. A prioridade
inicialmente indicada era a menor renda, consolidando a seletividade do atendimento a partir
da situao financeira das famlias que recorriam ao atendimento. A este respeito, Tatagiba
(2006) ressalta que no Projeto Casulo uma srie de etapas era seguida pela famlia a fim de
garantir a vaga da criana na creche. Desse modo, alm de triagem econmica, havia ainda
a triagem mdica, exames clnico/laboratorial/farmacutico e bucal e imunizao, entre
outras.
Diante de todas as formas de incentivo e parcerias buscadas, novas perspectivas
so traadas no desenvolvimento do Projeto Casulo que alm de incluir a expanso do
atendimento15 e a execuo de atividades em creches prprias inclui tambm em seus
discursos as novas perspectivas observadas no contexto do pas, com a premissa da
criana cidad e reconhecimento dos direitos da criana preconizados a partir da
Constituio de 88. Assim, em 1990 j encontramos relatrios que indicam uma mudana de
concepo na relao inicialmente estabelecida que parte da realidade conjuntural do pas:

A LBA reconhece a criana como cidad e, como tal, com


direito ao acesso a bens e servios que atendam suas
necessidades, em cumprimento aos preceitos legais
estabelecidos na Constituio de 88 e no Estatuto da Criana
e do Adolescente (Relatrio Geral LBA, 1990)

15

De acordo com Franco (1988:32), na implementao do Projeto Casulo h registros de acentuada tendncia
concentrao do atendimento nas idades terminais 4 a 6 anos -, revelando a preocupao com o preparo para o
1 grau (atual Ensino Fundamental). Dados estatsticos da dcada de 80, mostram que 61,3% das crianas
pertenciam a esta faixa etria, enquanto apenas 2,9% das crianas tinham de 3 meses a 1 ano de idade.

47

No municpio do Rio de Janeiro, de acordo com a Coordenao do Bem-Estar Social


CBES, a comunidade e a famlia assumiam posies estratgicas nas aes assistenciais
desenvolvidas, devendo ser co-participantes do processo educativo da criana.

Deste

modo, o Casulo representaria uma resposta s necessidades e exigncias comunitrias,


devendo nunca ser interpretado como uma doao ou imposio (PREFEITURA DA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO, s/d:1)
Em virtude da prpria filosofia do Projeto, delegada comunidade [...] a
responsabilidade de implantar e administrar o CASULO (PREFEITURA DA CIDADE DO
RIO DE JANEIRO, s/d), que deveria ser representada por uma entidade. A entidade,
portanto, atuava como representante da comunidade, estabelecendo um convnio com a
LBA, e procurando mobilizar a comunidade para conseguir o local de funcionamento da
Creche Casulo, alm de recrutar e selecionar o pessoal, responsabilizando-se pela
manuteno da instituio, competindo LBA, portanto, oferecer assistncia tcnica e
auxlio financeiro s entidades. a partir deste contexto que se perceba a entrada de
organizaes no-governamentais, responsveis por mediar a relao entre creche e o
governo federal, sobretudo no gerenciamento e repasse de verbas.
De um modo geral, constatava-se que as Creches Casulo mantinham-se com muitas
dificuldades, apesar de serem parcialmente subvencionadas pelo Estado e intermediadas
pelo governo municipal.

O trabalho de voluntrios e a mobilizao da comunidade na

manuteno dessas creches consistiam, assim, em medidas fundamentais de economia


para a instituio, a ponto de considerar-se que

[...] a colaborao das mes, pais ou parentes das crianas nas


atividades do CASULO de grande valor e dever ocorrer
sempre que possvel. importante que esta participao tenha
como base a motivao da clientela pelo Projeto e no
represente uma obrigao da mesma com a entidade.
(PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, s/d:5)

Tatagiba (2006) ressalta que atravs da premissa de atender a muitos, com pouco
recurso pblico, o Projeto transferia para as famlias a obrigao de manter o servio e para
as entidades sociais, a tarefa de assumir os encargos de manuteno, j que os valores
repassados pela LBA eram insuficientes para cobrir todas as despesas. Nas palavras da
autora:

48

Em sntese, recomendaes j eram registradas, constantes


das publicaes da LBA, tais como: o fato de a Creche Casulo
poder funcionar num puxadinho (forma popular referente a
construes precrias, de pequeno porte, feitas como
complemento de prdio j estruturado);
o incentivo
contratao de profissionais que ora trabalhassem na cidade,
ora no interior, formando equipes mveis, dificultando
sobremaneira um atendimento de qualidade, baseado no amplo
conhecimento das peculiaridades de cada instituio (j que
ficando aqui e ali humanamente impossvel um engajamento
efetivo com qualquer proposta de trabalho); a orientao de que
os pais poderiam trabalhar, em rodzio, para a manuteno
cotidiana da Creche Casulo so apenas alguns dos muitos
exemplos que demonstram a premncia de o Estado apresentar
respostas s presses sociais que j se formulavam, h
dcadas, tendo em vista o oferecimento de alternativas ao
atendimento das crianas de 0 a 6 anos em instituies
coletivas, apesar de no estarem, ainda, em idade escolar.
Contudo, pensou-se numa forma para tais alternativas se
concretizassem, sem que o poder pblico se responsabilizasse,
de fato, por este servio; sem que para este, tal atendimento
passasse a constituir-se como um dever. (TATAGIBA, 2006: 60)

As iniciativas da LBA, sobretudo no que se refere s polticas de atendimento


criana pequena como o Projeto Casulo, evidenciam uma forte tendncia de determinadas
polticas sociais, em dar prioridade a alguns segmentos populacionais considerados em
risco social. sem atentar para o princpio de que o indivduo no pode ser tratado de forma
isolada, sem considerar a conjuntura poltica-social e econmica que o cerca. A LBA
processa a fragmentao no campo da assistncia, quando cria um leque de programas e
iniciativas assistencialistas, excludentes e fragmentadas. O oramento seria distribudo entre
os diversos programas, mas no possibilitava o remanejamento oramentrio das verbas
alocadas em programas que tinham saldo, tornando a mquina cada vez mais burocrtica.
A Instituio segmenta a populao marginalizada na medida em que cria programas
e a exclui, quando estabelece critrios de elegibilidade discriminatrios. Alm disso, ao
longo da sua histria, a LBA mostra o reflexo dos diferentes momentos da sociedade
brasileira em sua atuao. Neste sentido, o processo de reestruturao e modernizao a
que submetida a LBA tem como objetivo faz-la caminhar em consonncia com as
diretrizes da Nova Repblica.
A partir de 1991 o governo vigente16 leva ao desmantelamento do servio pblico
oferecido pela LBA e forte corrupo que marca a sua administrao. Alm dos roubos
que se realizavam atravs da LBA, muitos outros desmandos ocorreram, como o de
16

Trata-se do Governo Collor de Melo em que a presidncia da LBA foi assumida pela Sra. Rosane Malta
Collor de Melo a partir de maro de 1991.

49

transferir, sem qualquer planejamento ou justificativa, a sua sede do Rio de Janeiro para
Braslia, sem a correspondente transferncia do quadro tcnico-administrativo, que
permanece inicialmente no Rio dando suporte atravs dos Plos Regionais instalados. Da
para a sua decadncia foi patente e, em 1995 a LBA oficialmente extinta17 atravs da
medida provisria promulgada no primeiro dia da gesto do ento presidente Fernando
Henrique Cardoso. Em fevereiro de 1996, em pronunciamento no Congresso Nacional, o
presidente afirmou que a extino da LBA foi realizada sem prejuzo dos convnios
firmados com as entidades assistenciais (BRASIL, 1996), avaliando que o Programa
Comunidade Solidria, que passou a ser referncia para as aes na rea da Assistncia
Social, era pea fundamental do trabalho a ser implantado neste contexto, j que

Suas prioridades se identificam com as das principais reas de


atuao do Governo no campo social. Parte importante de sua
estratgia a transformao nos mtodos tradicionais de
gerenciamento dos programas sociais, por um lado,
multiplicando as parcerias entre o setor pblico e a iniciativa
particular, e por outro lado, envolvendo todos os setores e
rgos governamentais na realizao dos objetivos
estabelecidos e evitando, com isso, a perpetuao de rgos
especializados e voltados exclusivamente para atender
populao mais pobre. (BRASIL, 1996)

Alm do Programa Comunidade Solidria, a Secretaria de Assistncia Social SAS


do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social tambm trabalhava com as aes
executadas neste mbito, e em 1999, a SAS estruturou-se como Secretaria de Estado de
Assistncia Social SEAS e entre os servios por ela prestados destacava-se o
atendimento integral criana de 0 a 6 anos, atravs da poltica de convnios, como
veremos mais adiante. Apesar dessas iniciativas no mbito do Estado, as importantes aes
realizadas pela LBA deixam marcas histricas e relevantes para a trajetria histrico-social e
o processo de consolidao de polticas sociais, em especial daquelas destinadas criana
pequena e pobre.

17

Segundo a Art. 19 da Medida Provisria de 1995, Ficam extintos: I as Fundaes Legio Brasileira de
Assistncia (LBA) e Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (CBIA), vinculadas ao Ministrio do Bem
Estar Social; II o Ministrio do Bem Estar Social; III o Ministrio da Integrao Regional; IV no
Ministrio da Justia: a) o Conselho Superior de Defesa da Liberdade de Criao e Expresso; b) a Secretaria
de Polcia Federal; c) a Secretaria de Trnsito. V a Secretaria de Projetos Especiais, no Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. (BRASIL, MP n 813/1995).

50

1.4. PROCESSOS SOCIAIS RECENTES E POLTICAS DE EDUCAO INFANTIL

A partir da compreenso dos antecedentes histricos e seus reflexos na construo,


desconstruo e reformulao de subjetividades nas diferentes percepes da infncia, bem
como na trajetria histrico-social do atendimento a criana pequena neste contexto,
passamos agora a observar processos sociais mais recentes e as transformaes
contemporneas determinantes para a construo de novos aportes atribudos a infncia e
sua poltica pblica de atendimento.
Para nossas anlises consideramos como processos sociais recentes as
configuraes societrias emergentes na segunda metade do sculo XX, especialmente a
partir a dcada de 1980. Este marco se justifica por representar um perodo de relevantes
transformaes na dinmica societria que se refletem diretamente na viabilizao efetiva
de polticas pblicas de atendimento criana pequena e pobre, dando incio a um forte
processo de luta popular e comunitria por creches, sobretudo quelas que se construram e
se legitimaram institucionalizando-se no seio das comunidades carentes de todo o pas.
Nesta perspectiva, tendo como marco as transformaes societrias relevantes para
o trato da poltica de atendimento criana pequena observadas ao final da dcada de 1970
e no limiar dos anos 80, destacamos as mudanas sociais recentes que se materializam na
sociedade, sobretudo com a participao crescente da mulher no mercado de trabalho e a
conseqente necessidade do estabelecimento de uma rede de apoio complementar aos
filhos da me trabalhadora, o que evidencia novos aportes scio-culturais e polticos ao
contexto de formao do atendimento criana de zero a seis anos.
Sem menosprezar a importante etapa do contexto de formao do atendimento
criana pequena valorizada pelo movimento higienista e forte assistencialismo do incio do
sculo passado, nem tampouco as importantes iniciativas do perodo ps 1930, com a nova
visualizao da criana enquanto cerne da famlia no contexto de valorizao do trabalho,
atemos nossas consideraes a este final do sculo XX, porque no contexto dos anos
70/80 que se evidenciam iniciativas relevantes em prol de uma efetiva poltica de ateno
criana pequena com o florescer de um movimento macio por creches comunitrias,
embora ainda com carter distorcido, j que a solicitao por creches est distante da gide
que visualiza este espao como garantia do direito da criana (e no da me trabalhadora)
educao infantil.
O processo de luta social e comunitria por creches com o registro em massa de
creches e pr-escolas nos municpios do pas observado no final desta dcada e incio dos
anos 80, poca em que as creches aparecem geridas e administradas pelas prprias

51

comunidades ou por entidades filantrpicas e religiosas. O apoio do poder pblico municipal,


mesmo que de forma restrita e a insero desta modalidade de atendimento entre as
responsabilidades estatais, compondo a agenda pblica do Estado mesmo em uma
perspectiva meramente assistencial, comea a aparecer na segunda metade da dcada de
1980, a partir da firmao de convnios da iniciativa privada com o mbito estatal, a
exemplo da experincia do Rio de Janeiro, como veremos adiante.
Alm disso, o surgimento dos movimentos sociais e o incentivo de agncias
financiadoras deste atendimento, como o UNICEF18 (Fundo das Naes Unidas para a
Infncia), garantiram a base necessria para que se concretizasse a poltica de atendimento
a criana em creches comunitrias no bojo das reivindicaes da classe trabalhadora. As
iniciativas da LBA, com enfoque no atendimento a criana pequena a partir do Projeto
Casulo, tambm cumpriram papel importante para as modificaes consubstanciadas neste
perodo histrico da trajetria de construo de polticas para a infncia brasileira.
Portanto, a histria e trajetria de construo das creches no pas demonstram que
as creches foram maciamente edificadas a partir da segunda metade da dcada de 70, em
comunidades pobres dos municpios brasileiros. Tais instituies surgem a fim de permitir
populao feminina trabalhar, caracterizando tanto a creche como a pr-escola como
conquistas especficas da mulher trabalhadora, responsveis pela implantao das
primeiras creches e pr-escolas atravs do apoio e interveno de movimentos populares e
feministas.
A entrada macia da mulher no mercado de trabalho traz mudanas significativas
na estrutura histrico-social da infncia e na poltica pblica de ateno criana pequena.
As mes trabalhadoras, participando ou sendo representadas por movimentos de luta por
creches comeam a pressionar de modo crescente o poder pblico e a esfera privada pela
construo e manuteno de creches, mas no mbito comunitrio que o atendimento se
concretiza efetivamente. O processo de abertura poltica em curso neste perodo,
necessrio para aplacar tenses sociais prestes a emergirem, tambm precisou
reconsiderar o direito dos trabalhadores, percebendo a creche como direito do trabalhador.
De fato, a participao crescente da mulher no contexto trabalhista e a
conseqente necessidade de estabelecimento de uma rede de apoio voltada para o cuidado
e educao dos filhos da mulher trabalhadora, evidenciam caractersticas relevantes nas
transformaes sociais ocorridas, responsveis por grande mudana no mundo do trabalho
e no cenrio de participao feminina no campo poltico-econmico. , portanto, a este
18

No Rio de Janeiro e Baixada Fluminense, por exemplo, foram assinados importantes convnios com o
UNICEF, na dcada de 80, para o desenvolvimento de escolas comunitrias nas favelas, com uma concepo
bsica de participao da comunidade em todas as fases de seu desenvolvimento.

52

sujeito social que direcionamos nossas atenes, como componente importante para a
construo de novas percepes sobre infncia neste contexto social.
A participao das mulheres no mercado de trabalho apresentou crescimento
acelerado, ainda que em condies menos favorveis que a dos homens, principalmente no
que diz respeito necessidade de se inserir em postos de trabalho que permitam conciliar
suas responsabilidades produtivas e familiares. No entanto, apesar das condies adversas,
vrias pesquisas e estudos sugerem que tal crescimento pode ser atribudo, entre outros
fatores, aos novos papis desempenhados pela mulher na sociedade, fruto de um intenso
processo de modernizao, de novas concepes e conseqente mudana cultural
observado no Brasil.
Nas ltimas dcadas do sculo XX, a mulher no mercado de trabalho afetou
sensivelmente as relaes no interior das famlias, provocando mudanas radicais em suas
estruturas, em especial no que tange aos filhos. Se antes o espao domstico era tido como
naturalmente feminino, e a mulher era sustentada pelo homem, agora so as mulheres que
detm grande parte do controle sobre os recursos familiares e desempenham um papel
fundamental na vida econmica da famlia.
Neste contexto, observamos, portanto, mudanas significativas no apenas na
estrutura social, mas tambm, no campo particular da poltica de ateno criana em
creches e pr-escolas. A ampla participao da mulher no mundo do trabalho formal e a
conseqente necessidade de iniciativas voltadas para o cuidado e educao da criana filho da mulher trabalhadora, evidenciam caractersticas relevantes das transformaes
sociais ocorridas e seu reflexo na poltica de ateno criana pequena.
As dcadas de 70/80 constituem um marco de grande relevncia para a poltica de
atendimento criana de zero a seis anos em creches e pr-escolas. O processo de
abertura poltica em curso no perodo tambm precisou reconsiderar os direitos dos
trabalhadores e a creche passou a ser tida como um direito do trabalhador feminino, dando
enfoque diferenciado questo. Este direito passou a ser legalmente reconhecido atravs
da Constituio de 1988, que proporciona os primeiros passos relevantes para a
visualizao da creche como instituio de educao, direito da criana e dever do Estado
em conjunto com a famlia. De fato, esta definio coloca-se como um marco na histria da
creche porque visa desconstruir os discursos filantrpicos, higienistas e assistenciais, aos
quais culturalmente ainda permanece vinculada.
No entanto, apesar desses grandiosos avanos na percepo da creche e de toda a
transformao scio-cultural do papel da mulher, me e trabalhadora na estrutura social, o
ambiente domstico continua sendo culturalmente percebido pelo imaginrio social como o

53

contexto mais adequado para o desenvolvimento infantil, j que o senso comum ainda
percebe a creche como local para guarda do filho enquanto a me trabalha e no como
espao propcio da educao infantil. nesta perspectiva que ainda se observa grande
preconceito / acusao s mes que utilizam esse recurso enquanto complemento ao
cuidado e educao de seus filhos.
De fato, as creches em nosso pas, enquanto conquistas sociais recentes, ainda
apareceram por longo perodo atreladas a reivindicaes populares ligadas unicamente
necessidade de guarda temporria de crianas para que suas mes possam ser plenamente
incorporadas ao mercado de trabalho. Alm disso, no contexto da comunidade carente, no
podemos ignorar a realidade em que a necessidade de cuidado do filho da mulher
trabalhadora aparece tambm como garantia de cuidado, higiene e alimentao.
Apesar dessa realidade e das limitaes para materializao da poltica de ateno
criana de zero a seis anos, possvel perceber, no perodo em referncia, significativos
avanos desta trajetria, embora com enfoque singular no universo trabalhista, enquanto
medidas em prol das necessidades da me trabalhadora. A subjetividade construda em
torno da luta por atendimento criana aparece focada na mulher trabalhadora, a partir de
um percurso de nova visualizao deste ator social e sua insero na dinmica societria.
Embora esta realidade cultural seja bastante disseminada e difcil de ser
desconstruda, possibilitando a percepo da creche, ainda na contemporaneidade, atrelada
ao contexto singular da mulher, me e trabalhadora, observamos a modificao do enfoque
no bojo dos anos 80/90, com valorizao dos direitos da criana educao infantil,
enquanto modalidade do sistema educacional e sob a gide da criana cidad. Neste
sentido, somente a partir dos novos processos sociais emergentes, firmados com a
Constituio de 88 que podemos observar a mudana de foco desta temtica e a partir de
ento percebemos, efetivamente, a construo de novas subjetividades neste processo.

1.5. INFNCIA CIDAD: AS NOVAS PERSPECTIVAS LEGAIS DE DIREITO DA CRIANA NO


PS 1988

No final da dcada de 80 se fazia mais forte a discusso sobre o carter da


educao das crianas de zero a seis anos, discusso que levava embutida a crtica e a
reviso da concepo de infncia que formava muitos dos projetos existentes, imbudos em
um iderio cultural pautado no assistencialismo e na tutela. Neste perodo, tnhamos um
cenrio marcado pela ausncia de uma poltica global e integrada de atendimento

54

populao infantil, pela falta de coordenao entre programas sociais e de sade, pela
predominncia do enfoque preparatrio apenas para o 1 grau, pela insuficincia de pessoal
docente qualificado e predominncia de programas escolares sem envolvimento das
famlias, alm do crescimento de programas alternativos destinados ao pblico infantil como
as creches domiciliares, mes crecheiras, centros infantis comunitrios, etc.
A concepo moderna da infncia como um perodo especfico da vida, distinto da
fase adulta e, conseqentemente, da criana como um ser em fase de formao e de
desenvolvimento que necessita de ateno e cuidados especficos, se constitui como uma
das premissas necessrias ao novo iderio de cidadania para a infncia que vai ser
legitimado no contexto da dcada de 1980. Neste sentido, a garantia dos direitos individuais,
entendido como direito vida, liberdade, igualdade, propriedade, democracia,
sade, ir e vir, moradia e educao, enquanto porta para a democracia econmica e
social, o aprimoramento da institucionalidade democrtica e da construo na sociedade,
capazes de transformar o direito cidadania e democracia para todos ,do a tnica dos
discursos difundidos na poca.
Neste contexto, a questo da responsabilizao sobre a criana se tornou mais
complexa e sofreu transformaes importantes, na medida em que se modificava a prpria
concepo das relaes entre Estado e sociedade no campo dos direitos de cidadania. As
formas de atuao e participao da sociedade civil, no campo dos direitos tambm se
modificam como surgimento de novos movimentos sociais em torno de causas plurais que
tem como objetivo as reivindicaes e necessidades de grupos especficos, mas com
escopo e abrangncia universais. Um novo modo de conceber as relaes entre Estado e
sociedade, bem como o papel dessas instncias no campo dos direitos de cidadania
resultou na ampliao dos direitos sociais, firmados na Constituio de 1988 e na
responsabilizao do Estado quanto sua garantia e implementao, trazendo tona o
iderio da criana cidad.
Cabe destacar que a Constituio Federal e os demais aparatos legislativos firmados
no ps 1988, se consolidam num contexto mundial de transformaes e multiplicao de
declaraes, convenes e tratados de direitos humanos, importando em uma nova
concepo da criana como sujeito de direitos, a exemplo da Declarao Universal dos
Direitos da Criana de 59 e a conveno dos Direitos da Criana de 1989. A concepo da
criana como sujeito de direitos aparece, primeiramente, no mbito das Naes Unidas, na
Declarao Universal dos Direitos da Criana que inovou ao proclamar os direitos
fundamentais da criana, mas no incluiu a questo da responsabilizao e dos deveres do
Estado em relao aos direitos previstos. Assim, em 1979, durante o Ano Internacional da
Criana, surgiu a idia de elaborar um documento destinado aos direitos da criana que

55

tivesse fora legal. Foi ento que a ONU promoveu a criao da Conveno dos Direitos da
Criana de 198919, com a caracterstica central de vincular as possibilidades de proteo e
desenvolvimento da infncia e a melhoria das condies econmicas, afirmados em
princpios voltados para os direitos da criana.
influenciado por este contexto mundial que, durante a chamada Nova Repblica
Brasileira, prope-se a formulao de congressos, seminrios e movimentos de luta em prol
da criana cidad, construdos pela sociedade e por movimentos organizados, dando incio
s modificaes significativas para o contexto de atendimento e trato da criana de 0 a 6
anos, sugeridos com a formao de novas subjetividades neste campo. Como forma de
garantir o equilbrio social, a creche passa a ser vista numa outra perspectiva, fora do
mbito meramente assistencialista, com acentuao das discusses em torno da educao
infantil e conseqente visualizao do dever do Estado com esta modalidade do ensino. De
acordo com a Constituio de 1988,

o dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a


garantia de: (...) atendimento em creches e pr-escolas s
crianas de zero a seis anos de idade. (Art. 208 CF, 1988)

O intenso movimento de articulao poltica realizado por entidades governamentais


e no-governamentais insatisfeitas com as leis e com os direcionamentos polticos at
ento, incluiu uma srie de aes na luta em torno da introduo dos direitos da criana na
Constituio Federal e da elaborao do Estatuto da Criana e do Adolescente dois anos
depois. Este movimento conseguiu introduzir pela primeira vez na normativa brasileira, um
conjunto de direitos civis, polticos e sociais para crianas e adolescentes, expressos no
artigo 227 da constituio de 1988 e que foi posteriormente regulamentado pelo Estatuto da
Criana e do Adolescente de 1990:

dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar


criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito
vida, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao,
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia
familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda
forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia,
crueldade e opresso (Constituio Federal Art. 227, 1988)

19

Para maiores detalhamentos sobre esta e outras convenes, verificar BOBBIO, 1992.

56

A Constituio Federal de 1988 pode ser apreciada como a primeira manifestao


em lei que comea a dialogar acerca dos direitos da criana, especialmente no que tange a
sua insero no mbito educacional sob a modalidade de educao infantil. Promulgada em
um contexto de movimento de luta poltica da sociedade para garantir seus direitos, no
processo de redemocratizao do Estado Brasileiro, o novo ordenamento legal consolida a
importncia social e o carter educativo das instituies que atuam com crianas de zero a
seis anos, reconhecendo o direito da criana educao, ao mesmo tempo em que
reconhece o dever do Estado pela garantia do atendimento.
Aps a Constituio de 88 e ainda no contexto de discusses que ento surgiam no
reconhecimento e implemento da criana portadora de direitos, outra legislao de grande
peso configura nova visibilidade criana, representada pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente, sob a Lei Complementar n 8.069 de 1990.

Dois anos aps a nova

Constituio, o ECA representa um importante patamar nas lutas e vitrias em prol do


reconhecimento dos direitos da criana e do adolescente e que no devem ser
negligenciadas neste contexto de ateno criana pequena.
A promulgao do Estatuto foi conquistada atravs de um processo de embate e
negociao a que o movimento de atores sociais e setores populares em uma s voz
clamavam por uma legislao que assegurasse efetivamente, devidas garantias a criana e
ao adolescente, em oposio ao paradigma da infncia em situao irregular atribudo
pelos Cdigos de Menores de 1927 e 1979 que agora deveria ser substitudo pelo princpio
de proteo integral infncia, premissa importante para a poltica de proteo social
criana que comea, efetivamente, a ganhar nova visibilidade na esfera pblica e na
dinmica societria.
Com esta conjuntura, reconhecendo a funo pedaggica da creche e da pr-escola
comunitria, com o compromisso poltico-pedaggico de desenvolver um projeto que
entenda a creche e a pr-escola como um direito da criana e um dever do Estado, as
Secretarias Municipais de Desenvolvimento, Assistncia ou Promoo Social, tentam
assumir uma concepo que extrapola a proposta original de assistir a criana e liberar a
mulher para o mercado de trabalho, resgatando o papel socialmente dado creche e prescola, de garantir o acesso em prol do pleno exerccio da cidadania da criana. Esse
projeto pressupe diretrizes e estratgias que garantam a qualidade do atendimento
criana de zero a seis anos.
Neste novo contexto sciopoltico e cultural, a creche e a pr-escola comeam a ser
pensadas no mbito da educao e includa na poltica educacional, dando incio a um
processo de concepo pedaggica e no mais assistencial e/ou filantrpica, passando a

57

constituir dever do Estado e direito da criana. Esta nova perspectiva, evidenciada


sobretudo a partir do processo de luta social ps-88, deixa transparecer a percepo
subjetiva

que

vai

conformar

as

novas

consideraes

acerca

da

questo

e,

conseqentemente diferencia o trato da infncia e a formulao e implementao da poltica


de ateno criana pequena no pas.
Segundo Gohn (1990), a educao infantil passou a ter a funo de proporcionar
condies para o desenvolvimento fsico, psicolgico e intelectual da criana em
complementao ao da famlia. Ao contrrio da educao compensatria que v a
criana de camadas populares como seres carentes, deficientes e portadores de uma
cultura subalterna, esta nova perspectiva pedaggica est voltada para os efetivos
interesses e necessidades da criana e a v como um ser histrico, pertencente a uma
determinada classe scio-cultural.
Se o direito da criana pequena educao infantil j estava assegurado na
Constituio de 1988 e reafirmado no Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990, a
traduo deste direito em diretrizes e normas, no mbito da educao nacional, representa
um marco scio-histrico de grande importncia para a concepo de criana e valorizao
da educao infantil no pas. De fato a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDB sancionada em 20 de dezembro de 1996, consolida e legitima a expresso educao
infantil e sua concepo como primeira etapa da educao bsica, configurando importante
degrau na escala evolutiva de construo scio-histrica e afirmao de direitos da
populao infantil.
Cabe destacar que a Constituio Cidad de 88, promulgada aps o fim do regime
militar, de fato, exigia uma nova LDB que representasse as profundas modificaes que
foram ocorrendo na sociedade, especialmente no contexto de redemocratizao do pas.
Diante deste contexto scio-poltico, em 1996, a Lei 9394/96 apresentou ao pas a nova Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, com uma srie de inovaes. Neste mesmo
ano foi aprovada a Emenda Constitucional de n 14, criando o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF que
institui, entre outras medidas relevantes, os limites de atuao prioritria dos estados e
municpios na educao bsica e com aes focadas no ensino fundamental.
A nova LDB passou a considerar a educao infantil como etapa da educao,
prevendo atendimento gratuito em creches e pr-escolas, integrando-o definitivamente ao
Sistema Escolar Brasileiro.

Essa questo bastante reforada na LDB, ao destacar a

educao infantil como um direito da criana e como primeira etapa da educao bsica,
embora de carter no obrigatrio. Apesar dos encontros e desencontros ainda existentes

58

no trato da educao infantil, o advento da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional


representa uma importante conquista atribuda ao contexto de elaborao e implementao
de uma poltica de ateno a criana pequena em educao infantil.
A partir deste novo iderio, urge agora novo enfoque sobre a poltica de ateno
criana pequena, construdo na premissa de cidadania para a infncia, onde a luta pelo
atendimento de qualidade tenha como premissa a sada de um atendimento puramente
assistencialista com a efetiva integrao ao sistema educacional. A educao infantil
comea a ser tratada pelas secretarias de educao, somente com a nova conjuntura legal,
pautada na LDB de 96, mas muitas creches comunitrias permanecem no ultrapassado
modelo que vincula creche assistncia, percebendo o atendimento como donativo aos
poucos pobres selecionados a receber. Nas palavras de Kuhlmann,

No processo histrico de constituio das instituies prescolares destinadas infncia pobre, o assistencialismo, ele
mesmo, foi configurado como uma proposta educacional
especfica para esse setor social, dirigida para a submisso no
s das famlias, mas tambm das crianas das classes
populares [...]. A pedagogia das instituies educacionais para
os pobres uma pedagogia da submisso, uma educao
assistencialista marcada pela arrogncia que humilha para
depois oferecer o atendimento como ddiva, como favor aos
poucos selecionados para o receber. (KUHLMANN, 2001:54).

Apesar da dificuldade de desconstruo desta premissa histrica de uma cultura


submissa na prestao do atendimento criana pequena e pobre reforada por uma
pedagogia assistencialista, como evidencia Kuhlmann (2001), torna-se claro perceber que a
dcada de 90 traz para a realidade brasileira alguns avanos significativos na discusso e
no projeto poltico e pedaggico de ateno criana.
As foras polticas que originalmente atuaram no campo da educao infantil se
reorganizam e modernizam seus discursos que sero explicitados nas diferentes tendncias
do debate e da prtica do processo de descentralizao poltico-administrativa, contexto no
qual materializa-se a municipalizao do atendimento infncia em creches e pr-escolas,
agora sob a responsabilidade do poder pblico municipal.
Com a reforma do Estado sob a gide do Estado Mnimo, a descentralizao polticoadministrativa, o processo de municipalizao e a pertinncia da educao infantil
educao bsica, outra nova questo emerge no contexto das polticas de ateno criana
a partir da LDB: o processo de integrao da educao infantil ao respectivo sistema
municipal de educao. Por esta premissa, o direito ao atendimento em creches e pr-

59

escolas, seria assegurado e efetivado ao passo que estas instituies sassem da esfera
assistencial e passassem a integrar o sistema municipal de ensino, legitimando a
responsabilidade dos municpios sobre o atendimento. Este processo de integrao
configura novas estruturas que modificam significativamente a concepo de infncia e de
educao infantil e no podem ser desconsideradas neste contexto.

dentro do campo multifacetado de experincias e de


tendncias polticas de atendimento a criana na faixa de 0 a 6
que ser formatada a sua incorporao ao sistema municipal
de educao. As foras que operam no campo da assistncia
a criana pequena, sobretudo aquelas que representam as
foras liberais, religiosas e populares, reagrupam-se e formam
novas parcerias com a finalidade de manterem seus acessos e
controles sobre as camadas subalternizadas alimentando-se
dos pactos hoje dominantes na esfera da gesto das polticas
sociais, expressas na modernizao da filantropizao.
(NUNES, 2002:5)

Embora saibamos da existncia e relevncia de algumas legislaes anteriores no


trato da infncia brasileira, como o Cdigo de Menores, de 1927, referente ao menor infrator,
as leis trabalhistas de 67 (CLT) que mencionava o atendimento em creches aos filhos de
operrias, entre outros20, somente a partir da Constituio de 1988, seguido pelo ECA, de
1990 e sobretudo com o advento da Lei de Diretrizes e Bases da Educao em 1996, que a
criana no Brasil passa a ser alvo de um enfoque bastante diferenciado, caracterizando a
construo de novas subjetividades a partir das novas relaes constitudas, diferentes
concepes culturais sobre a infncia, novas fontes de significado e identificao simblica
no mbito infantil que passam a ser consubstanciados na sociedade contempornea.
De fato, o atendimento populao infantil em creches e pr-escolas, comea a ser
percebido enquanto direito da criana e no mais como forma de torn-las pessoas
honradas e homens racionais (ARIS, 1981), como um modo de construir o homem de
amanh (KRAMER, 1987), regular e moralizar a famlia sobre a gide da infncia
moralmente abandonada (KUHLMANN, 1991) ou ainda como garantia dos direitos de mes
operrias, como ressalta a Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) com destino singular e
prioritrio aos filhos de mes trabalhadoras. Trata-se de um avano mpar para a formao
de novas subjetividades e construo de identidades coletivas, que vo evidenciar a nova
dinmica da poltica de atendimento criana pequena em nosso pas.

20

A respeito da histria da legislao e assistncia infncia no Brasil, recomendamos PILOTTI, F. e RIZZINI,


I. (1995).

60

Os anos 90 trazem avanos na discusso e no projeto poltico e pedaggico. As


foras polticas que originalmente atuaram no campo da educao infantil se reorganizam e
modernizam seus discursos que sero explicitados nas diferentes tendncias do debate e
da prtica do processo de descentralizao poltica e administrativa, contexto no qual ocorre
a municipalizao da educao infantil. O balano de como tem sido processada a
descentralizao das polticas sociais torna-se essencial para compor a anlise da natureza
e sentido da incorporao da educao infantil em suas diversas tendncias particulares,
aos sistemas municipais de ensino que ento se processa.

1.6. DESCENTRALIZAO E POLTICAS DE EDUCAO INFANTIL

O reordenamento de polticas pblicas est alinhado s principais premissas


indispensveis garantia de construo e afirmao do processo de descentralizao
poltico-administrativa sugeridas pela Reforma do Estado, que aparece na sociedade
brasileira com a promulgao da nova Constituio Federal, especialmente no contexto dos
anos 90. Tal processo traz tona a necessidade de implementao de um novo pacto
social que se origina articulado a idia de desconcentrao poltica e conseqente
transferncia de responsabilidades, atribuies e tarefas para os municpios e regies, alm
da reduo do papel regulador, centralizador e gestor do Estado, como forma de
transferncia tambm de seu poder decisrio.
Esta nova conjuntura aparece no bojo da sociedade, a partir do processo de
redemocratizao do Estado brasileiro que traz tona a construo de novas concepes e
estratgias para integrar a relao Estado e Sociedade, cenrio em que a emergncia de
uma nova institucionalidade baseada na participao e na descentralizao no campo de
implementao de polticas, merece destaque especial. Este contexto poltico-social que
ento se forma, efetiva-se com auxlio da municipalizao de polticas sociais, entre elas as
polticas educacionais e as que se vinculam ao atendimento criana de 0 a 6 anos.

O resultado da atomizao do mercado e das perspectivas


ps-modernistas, no plano poltico prtico, no poderia ser
mais perverso. Sob os conceitos de autonomia,
descentralizao, flexibilidade, individualizao, pluralidade,
poder local, efetiva-se uma brutal fragmentao do sistema
educacional e dos processos de conhecimento. (FRIGOTTO,
1998:87).

61

Destarte, neste cenrio novel que as polticas educacionais se incluem num


processo de municipalizao. A Constituio Federal e a Lei de Diretrizes e Bases de 1996
definiram, o papel do municpio, como ente federativo autnomo, na questo da formulao
e gesto da poltica educacional, com a criao do seu prprio sistema de ensino. Essas
medidas legais definiram tambm a colaborao e parceria entre a Unio, os Estados e os
municpios, atravs do iderio de modelo mais apropriado em prol de uma educao
eficiente, eficaz e no-excludente, que ainda no est sendo concretizado na experincia
dos municpios que pesquisamos, como veremos adiante.
No entanto, vale ressaltar que a descentralizao poltico-administrativa da educao
no Brasil no temtica recente. Trata-se de assunto recorrente a longas dcadas, que tem
estado presente nas lutas dos movimentos municipalistas, em seus esforos histricos para
superar a herana colonial da centralizao do poder e das decises na administrao
pblica brasileira, com o intuito de afirmar a capacidade da comunidade local em gerir seu
prprio destino. Assim, a proposta de municipalizao do ensino no Brasil vem de Ansio
Teixeira21, com a idia associada doutrina poltica e social presente na Constituio de
1946.
Mais tarde, nos anos 60, um avano em prol da descentralizao da educao foi
consolidado nas diretrizes e bases contidas na Lei 4024/61, hoje revogada. Tais diretrizes
foram alteradas pela Lei 5692/71, que inclua o municpio como responsvel pela
manuteno da educao pr-escolar e pelas escolas de ensino de 1 grau (estas ltimas,
juntamente com o Estado), alm de colocar como facultativo ao municpio a manuteno de
escolas de outros graus de ensino. Em qualquer dessas circunstncias, o municpio
aparecia submetido manifestao de rgos do poder estadual, para obter autorizao
para a instalao e funcionamento de suas instituies de ensino.
Na dcada de 80, houve o incentivo participao dos municpios em programas de
parcerias. Multiplicaram-se os convnios entre estados e municpios, com vistas ao
transporte de alunos, a merenda escolar, as construes escolares, dando incio
efetivamente a municipalizao do ensino pr-escolar. A Constituio de 1988, promulgada
aps a redemocratizao do pas, deu destaque a universalizao do ensino fundamental e
a erradicao do analfabetismo, alem de propor, no artigo 211, pargrafo 2, que os
21

Ansio Spnola Teixeira se formou em Direito em 1922. Escritor de importantes livros, dedicou sua vida a
lutar pela qualidade da educao brasileira, pautada numa gesto democrtica. Entre seus feitos pela educao
nacional pblica e gratuita destacam-se seu papel junto a Associao Nacional de Polticas e Administrao da
Educao - ANPAE, sua preocupao com a autonomia da escola e sua vinculao com a Universidade do
Distrito Federal (Rio de Janeiro), com a LDB promulgada em 1961, a Coordenao de Aperfeioamento de
Professores de Ensino Superior - CAPES, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP, o
Ministrio da Educao MEC e a Universidade de Braslia - UnB.

62

municpios atuem prioritariamente no ensino fundamental e na pr-escola. Desta forma, no


que se refere educao, desde 1988 esto postas as coordenadas para a atuao do
municpio: a descentralizao do poder, a autonomia e a gesto democrtica do ensino
pblico, especialmente no trato da educao infantil e fundamental.
Por conseguinte, em 1996, decorrente de exigncias constitucionais, a Lei n
9394/96 veio estabelecer as novas diretrizes e bases da educao nacional, que esto
vigentes em nosso pas. Nela, a autonomia do municpio reafirmada, com a permisso da
organizao de seu sistema de ensino (art. 8), esclarecendo que o sistema municipal de
ensino compreende: I - as instituies do ensino fundamental, mdio e de educao infantil
mantidas pelo Poder Pblico municipal; II - as instituies de educao infantil criadas e
mantidas pela iniciativa privada; III - os rgos municipais de educao.
Neste processo de criao de um novo sistema municipal de ensino e de inovaes
no contexto legal de ateno criana, no podemos deixar de observar que a incorporao
da educao infantil aos sistemas municipais de educao ocorre em um duplo iderio,
construdo pelas novas necessidades das relaes de poder que ento se legitimam.
De um lado reafirma-se a necessidade por democratizao do Estado, atravs da
qual alguns autores defendem a descentralizao como forma de garantir o fortalecimento
da sociedade civil, com o reescalonamento do papel do Estado na tomada de decises
contexto em que a municipalizao dos sistemas educacionais aparece como modo de
assegurar a democratizao da escola e da sociedade.
Por outro lado, autores fazem reacender a discusso aliada ao mbito neoliberal da
reforma, que instiga a uma reflexo sobre a minimizao do papel do Estado e transferncia
de responsabilidades para os estados e municpios, aliado permuta de funes e recursos
do pblico para o privado, ocasionando a expanso da privatizao dos servios sociais e
do ensino com o desmonte do ensino pblico, acompanhado pela refilantropizao do
atendimento e da questo social.
No contexto do iderio neoliberalista, vale destacar que, segundo Bobbio, a doutrina
liberal contempornea apresenta uma confirmao do ncleo originrio do liberalismo
clssico, ressaltando os limites do poder do Estado como necessrios para a garantia de um
estado verdadeiramente democrtico em todas as suas aes. Bobbio coloca que:

"Os limites do poder do Estado [...] valem para quem quer que
detenha o poder poltico, inclusive o governo popular, isto ,
inclusive para um regime democrtico em que todos os
cidados tm o direito de participar mesmo que indiretamente

63

da tomada das grandes decises, e cuja regra a regra da


maioria". (BOBBIO, 1994).

Nesta concepo, o Estado deve ser conservado dentro de determinados limites


visando, sobretudo, dar garantias aos indivduos da propriedade de tudo o que for justo.
Assim, a defesa do Estado mnimo no sentido de limitar qualquer possibilidade de
interferncia na liberdade dos indivduos e, nesse sentido, o Estado deve fundamentalmente
proteger a liberdade e a propriedade individuais, estando calcado em princpios do direito
privado.
Segundo Draibe (1993), para os neoliberais, o financiamento do gasto pblico em
polticas sociais, trouxe algumas distores, tais como a ampliao do dficit pblico, a
reduo da poupana privada, a inflao, o desestmulo ao trabalho, a concorrncia, dentre
outros. Portanto, a proposta neoliberal implica em enxugamento de gastos sociais e
desativao de programas sociais pblicos, medidas que podem ser claramente percebidas
no processo particular da sociedade brasileira.
Ainda em Draibe (1993), observamos que a necessidade de integrao aos
mercados internacionais determina um redirecionamento dos gastos sociais e a educao
aparece como um dos campos onde se legitima a interveno do poder pblico como
fomento da equidade entre os indivduos. No que se refere educao, essa tendncia
reverteria as defesas sobre diminuio do papel do Estado, na medida em que o
redirecionamento dos gastos garantiria as reformas sociais. Entretanto, cabe enfatizar que
as novas direes para investimentos pblicos seriam determinadas pela necessidade de
atender as novas demandas e exigncias do mercado e no no sentido de uma
democratizao da educao ou de sua ampliao a segmentos at ento excludos, como
o caso da criana de 0 a 6 anos de idade.
Apesar

disso,

percebemos,

proposta

defesa

de

descentralizao

municipalizao das polticas sociais no tem sido afirmadas apenas pelo neoliberalismo.
No campo scio-democrtico popular encontramos fortes argumentaes em sua defesa em
vrias esferas da vida social, inclusive na educao, ao defender que a municipalizao da
educao aproxima as decises, sejam pedaggicas ou de destinao de recursos, das
verdadeiras necessidades locais do atendimento.
De fato, a incorporao da educao infantil aos sistemas municipais de ensino, no
pode ser uma tentativa de homogeneizar experincias totalmente heterogneas. A
incorporao s redes locais de ensino no pode ser uma armadilha para o ocultamento da
diversidade de experincias com conseqente aviltamento das particularidades de nossas

64

crianas, pois, como destaca Kramer (2003) todo projeto educacional precisa atuar contra a
desigualdade, reconhecendo as diferenas. A autora acrescenta ainda que:

Ao delinear um projeto poltico-pedaggico, precisamos


reconhecer que nossa sociedade fundamentalmente
desigual: precisamos afirmar a igualdade e combater a
desigualdade. Mas contestar a desigualdade no se confunde
com denunciar o no reconhecimento das diferenas. O no
reconhecimento das diferenas significa a discriminao e a
excluso e, no limite, a eliminao. (KRAMER, 2003: 54,55).

Estas questes remetem a um debate sobre a igualdade de oportunidades numa


sociedade regada por profundas desigualdades que se manifesta, dentre outros, pela
dificuldade de acesso s redes de ensino. Isso nos leva a questionar quais so os impactos
da incorporao da educao infantil ao sistema municipal, na efetiva ampliao de vagas,
melhoria da qualidade de ensino, manuteno de um quadro tcnico-profissional qualificado,
atendimento adequado infncia e democratizao do acesso, especialmente para as
crianas que vivem abaixo da linha da pobreza?
Doravante, nos indagamos quais os pactos que esto presentes na relao pblico
privado face ao processo de municipalizao, no que se refere a presena de interesses
entre foras distintas associadas infncia, representadas por antigos grupos locais de
poder22 e novos atores sociais, com formao de instrumentos gestores. Esses novos
instrumentos, que aparecem sob a forma de conselhos e fruns, so importantes instncias
que no podem ser ignoradas enquanto protagonistas nesse processo. Alm disso, refletir a
educao infantil nos sistemas municipais de ensino implica pensar como se processa a
transferncia de recursos e a incorporao das redes assistenciais de atendimento aos
sistemas de educao, e ainda como elas sero beneficirias dos recursos pblicos de
forma a no reiterar velhas praticas tutelares e relaes clientelistas submetidas ao Estado.

22

Tais grupos podem ser representados por lideranas populares, religiosas, liberais e filantrpicas, alm de
representaes especficas de poder local que sempre estiveram presentes na gesto do atendimento populao
infantil.

65

CAPTULO II

VIVNCIAS E EXPERINCIAS DE UM MUNICPIO A TRAJETRIA DO RIO DE JANEIRO

Acreditar que possvel aprender com a


experincia
concretos

pode
de

nos

ao

ajudar

(polticos,

abrir

espaos

culturais,

sociais,

educativos, urbanos), onde, tal como fazem as


crianas com paus, gravetos, figurinhas, caixas
vazias, pedrinhas, tampas, papis, destroos, restos,
pedaos de coisas, saibamos refazer do lixo, ou
melhor, saibamos transformar o lixo que o sculo XX
nos legou a histria, em outra histria.

Snia Kramer

66

2. VIVNCIAS E EXPERINCIAS DE UM MUNICPIO - A TRAJETRIA DO RIO DE JANEIRO

A partir da apreenso do contexto de formao de diferentes concepes sobre a


infncia at o reconhecimento e consolidao da infncia de direitos, partimos ento para o
presente captulo, que se destina a

uma aproximao com a experincia carioca no

contexto das polticas de ateno criana pequena em educao infantil, com destaque
modalidade creche, enquanto foco primordial do nosso trabalho. Questes que tratam da
emergncia da creche no municpio, passando pelas diferentes percepes deste espao
at a consolidao da educao infantil enquanto direito da criana e seu conseqente
processo de integrao ao sistema de ensino sero consideradas ao longo deste captulo.
A relevncia do municpio do Rio de Janeiro como cerne dos nossos estudos ratificase pelas tradies polticas e gestes diferenciadas que possui ao longo de sua trajetria
histrica de formao e constituio scio-poltica, que reflete na construo e organizao
das creches, oscilantes entre iniciativas governamentais e no governamentais, pblicas e
privadas. A cidade do Rio de Janeiro possui uma histria bastante peculiar e de grande
significncia no contexto do nosso estado e do pas e, no mbito das polticas pblicas de
educao infantil, considerada referncia importante entre os 5.651 municpios brasileiros,
como evidenciam os dados que sero elucidados neste trabalho.
Ponderamos que somente atravs da experincia e, especialmente, da realidade
municipal que poderemos legitimar nossos estudos e reflexes acerca do atendimento
criana pequena em educao infantil.

E dessa forma, ao considerar vivncias de um

municpio para pensar as questes da poltica de ateno criana e do processo de


integrao da educao infantil, em consonncia com a trajetria do atendimento e com a
histria prpria de formao do municpio, acreditamos, assim como ressalta Kuhlmann, que
no

h como pensar a educao infantil abstratamente, descolada da sociedade, da

histria, da cultura: realidade que faz sentido projetarmos os nossos sonhos


(KUHLMANN, 2001:63), bem como os nossos objetivos de estudo e objetos de anlise.
Nesta perspectiva, a partir do captulo que segue procuramos compreender mais de
perto a insero da educao infantil no sistema municipal de educao, a partir das
reflexes inicialmente realizadas sobre o processo histrico-social de construo da infncia
de direitos e formao de polticas de educao infantil. Procuramos perceber de que modo
as relaes de poder local influem na trajetria do atendimento destinado criana de zero
a seis anos, buscando detectar como as relaes representativas das diferentes foras
polticas e as modalidades de controle social se apresentam nesse contexto.

67

Considerar a histria scio-politica do municpio e sua influncia na trajetria de


formao das primeiras creches municipais, filantrpicas, comunitrias e confessionais
torna-se relevante para compreender as circunstncias sociais e histricas onde a
populao infantil est inserida, o que permite maior apreenso da forma como os diversos
sujeitos que compem uma sociedade produzem os signos atravs dos quais faro a
mediao entre o real e a sua conscincia, especialmente no que se refere ao atendimento
criana pequena. Acreditamos, portanto, ser de suma importncia reconhecer o terreno, o
contexto enunciativo (BAKHTIN,1979) onde se processa a histria, o pano de fundo onde se
concretiza a realidade a ser estudada, como possibilidade inerente para iniciar a pesquisa
propriamente dita.
Como ressalta Kramer (2003), baseamos o estudo no municpio na crena de que
possvel aprender com a experincia em prol da formulao de uma nova sociedade, uma
nova histria. Neste sentido, s poderemos elucidar questes do presente se nos
basearmos nas vivncias e experincias histricas que apreendemos neste contexto,
percebendo que a contextualizao pretrita e apreenso do momento presente so
indispensveis na construo do futuro. a partir da experincia que se torna possvel a
construo de polticas sociais realmente eficazes no trato da criana, por estarem
baseadas no contexto em que ela se insere, no cotidiano que a circunda, no local onde vive.
Ao considerar que concepes acerca da infncia foram construdas ao longo da
formao societria, legitimamos a relevncia da apreenso do contexto enunciativo
(Bakhtin) onde se formam as nuances determinantes do atendimento populao infantil, a
fim de compreender o local onde os enunciados se presentificam e os atendimentos se
concretizam. Em outras palavras, trata-se de observar o espao em que as creches se
instalam, se legitimam e se desenvolvem para que seja possvel o entendimento da atual
conjuntura scio-poltica de implementao do atendimento na dinmica municipal. De fato,
a trajetria histrica do meio social influi na forma como os atores e partcipes deste
processo, na construo de relaes sociais diferenciadas, vo se posicionar no interior
desse contexto.

As contribuies de Bourdieu so bastante pertinentes para a anlise

destas interaes, quando o autor coloca que:

As interaes simblicas no interior de um grupo qualquer


dependem no somente da estrutura do grupo de interao no
qual elas se realizam, mas tambm das estruturas sociais nas
quais se encontram inseridos os agentes em interao.
(BOURDIEU, 1983:52).

68

Percebe-se, portanto, que o processo interativo entre os sujeitos componentes da


histria e o terreno onde esta histria se concretiza fator determinante da estrutura social
ento formada. Desse modo, considerando que as interaes que permeiam as questes
relativas ao trato da infncia, dependem tanto da populao (inclusive a populao infantil) e
atores vinculados temtica em suma, os componentes da sociedade , como tambm da
estrutura scio-histrica em que estes agentes em interao encontram-se inseridos, tornase conveniente apresentar o contexto enunciativo e a conjuntura histrica e social do
municpio, enquanto cenrio em que os diferentes sujeitos encontram-se includos e
vinculados.
No deslanchar da pesquisa e aproximao com a realidade foi possvel perceber o
quanto histria e as estruturas sociais especficas de um municpio no que tange
trajetria poltica, fundao e formao, caractersticas populacionais e relaes de poder
local influenciam diretamente na trajetria histrica do atendimento criana de zero a
seis anos, principalmente porque tal histria iniciada com intervenes assistencialistas e
filantrpicas, ligadas a foras religiosas e, sobretudo, polticas, com ideais paternalistas
disseminadas atravs de prticas que se perpetuam por longo perodo, num vis puramente
caritativo e benemrito do atendimento criana.
Ao considerar a influncia da trajetria histrica nas relaes presentes da
sociedade, consideramos, assim como coloca Hobsbawm (1995) que uma experincia de
vida individual tambm coletiva. Ainda que esta afirmao seja de certa forma paradoxal,
obviamente verdadeira. No entanto, sabemos da importncia do cuidado e ponderao
ao considerar a histria e trajetria como influncia do tempo presente, pois,

... quando se escreve no sobre a Antiguidade Clssica e


nem sobre o sculo XIX, mas sobre seu prprio tempo, a
vivncia pessoal deste tempo molda inevitavelmente a forma
como o vemos, e at mesmo o modo como determinamos a
evidncia qual todos ns devemos apelar e nos submeter,
independentemente de nossos pontos de vista. (HOBSBAWM,
1995:105).

Assim, sabendo que necessrio ponderaes ao refletir a histria passada e


considerar o contexto presente, que tentamos, nos itens que se seguem, apresentar a
trajetria do atendimento criana pequena na historia particular do municpio do Rio de
Janeiro, no esquecendo, assim como afirma Hobsbawm (1995), que a perspectiva sobre o
passado pode mudar medida que a histria progride e que mesmo o registro do passado
se modifica luz da histria subseqente.

69

Iniciaremos nossos estudos apresentando, de forma sucinta, a trajetria histrica de


formao do municpio e, posteriormente, sua vinculao ao atendimento criana pequena
na construo das primeiras instituies de educao infantil, compreendendo que o trato da
infncia possui reflexos da histria particular do municpio, bem como da histria macroestrutural da sociedade, especialmente no que se refere implementao de polticas
pblicas e sociais. A partir de ento, ser possvel compreender a conjuntura
contempornea, o processo e as diversas problematizaes, questionamentos, concluses
e reflexes pertinentes ao contexto que ento se forma, trazendo novos desafios para o
trato da questo central deste trabalho.

2.1.

HISTRIA E TRAJETRIA

DE FORMAO DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

A Cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro foi fundada no sculo XVI, em maro


de 1565, por Estcio de S, tendo como objetivo principal dar incio expulso dos
franceses que j estavam na rea h 10 anos. No final deste mesmo sculo comeam a
chegar os primeiros escravos da frica para trabalhar nos engenhos de acar e, segundo
estimativa de Anchieta, a populao do Rio de Janeiro e arredores era de 3.850 habitantes,
sendo 3.000 ndios, 750 brancos e 100 negros.
Ao iniciar o sculo seguinte, algumas modificaes foram acontecendo no contexto
populacional, com a existncia margem da Baa de Guanabara de um modesto povoado,
de casas de barro e pau-a-pique, mal alinhadas, que se estendeu at a vrzea, sem a
menor preocupao de urbanizao. No final do mesmo sculo XVII, estava a cidade
constituda no apenas administrativa, mas tambm, socialmente. Foi o sculo da
agricultura, da fixao dos povoadores nas sesmarias e da construo dos conventos de
trs importantes ordens religiosas que aqui se haviam estabelecido: o Mosteiro de So
Bento, Convento de Santo Antnio e Convento do Carmo.
Cabe resgatar que em 1763 a cidade transformou-se na sede do Governo Geral, em
substituio a Salvador, o que trouxe um trao importante para a histria do Rio. Com a
chegada da famlia real, em 1808, o Rio passa ento sede do governo portugus. Aps a
independncia de 1889, a cidade continua como capital, enquanto a provncia enriquece
com a agricultura canavieira da regio de Campos e, principalmente, com o novo cultivo do
caf no Vale do Paraba. Para separar a provncia e a capital do Imprio, a cidade convertese, em 1834, em municpio neutro e a provncia do Rio de Janeiro passa a ter como capital
Niteri.

70

O Rio de Janeiro apresenta uma historicidade bastante peculiar e com peso polticosocial na histria do pas que reflete e se perpetua neste municpio at os dias atuais. Como
centro poltico do pas, o Rio concentra a vida poltico-partidria desde o perodo do Imprio,
com os movimentos abolicionista e republicano. Durante a Repblica Velha, com a
decadncia de suas reas cafeeiras, o Rio perde a fora poltica para So Paulo e Minas
Gerais. Esse processo de enfraquecimento econmico e poltico do Rio continua aps a
Revoluo de 30, embora a cidade sempre se manteve como importante zona comercial,
industrial e financeira.
Destaca-se que, no incio do sculo XX, perodo em que a Cidade de So Sebastio
do Rio de Janeiro passou a ser Distrito Federal e capital da Repblica, o crescimento
populacional parece fazer um paralelo com o aumento da pobreza, pois, multiplicavam-se as
habitaes coletivas, os cortios e explodiam epidemias. Com a gesto de Pereira Passos o
Rio sofreu uma grande transformao que lhe daria um aspecto inteiramente modernizado.
Ruas so abertas, cortios demolidos e focos de doenas atacados, com isso a cidade
colonial d lugar cidade moderna e saneada, comeando a ser conhecida como Cidade
Maravilhosa. Vrios morros so derrubados, entre eles o Morro do Castelo, levando embora
parte da histria da cidade, que ali crescera desde o sculo XVI.
Assim como a cidade entrou o sculo XX com muitos problemas a serem resolvidos,
tambm a educao no era discutida com a profundidade necessria. Embora os princpios
da Constituio de 1891 pregavam o ensino laico, como tambm a gratuidade da escola
primria, este ensino, para as camadas populares, era oferecido nas pouqussimas escolas
pblicas existentes na poca. Apesar desta realidade, cabe destacar a construo de dois
Jardins de Infncia23, j na primeira dcada do sculo XX: Campos Salles e Marechal
Hermes , alm de algumas escolas primrias que tinham o objetivo de expandir o ensino.
Nos anos 1920 e 1930 amplia-se a oferta de escolarizao quando escolas pblicas
so criadas por diversos bairros da cidade e a educao popular comea a ser vista como
transformadora da sociedade. A nova poltica educacional que ento se ergue vai valorizar a
funo social da escola, caracterizando-se pelo cunho nacionalista da poca. Em 1930
criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica e a educao passa a ser visualizada
como dever do Estado, perodo em que tambm estabelecido o ensino obrigatrio e
gratuito. Dois anos depois, em 1932 publicado o Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova, encabeado por Fernando de Azevedo e assinado por vrios educadores, entre eles
Ansio Teixeira e Ceclia Meirelles.

23

Os jardins de infncia atendiam, sobretudo, crianas a partir de 4 anos de idade.

71

No mbito nacional, cabe ressaltar que aps 13 anos de acirradas discusses sobre
a reforma geral da educao, contexto em que a cidade do Rio demarcou presena
importante, em Dezembro de 1961 foi promulgada a Lei 4024, de Diretrizes e Bases para a
Educao Nacional. Nesta poca foi implantado nu municpio um plano de escolarizao
cujo objetivo era acabar com o dficit escolar, criando vagas para todas as crianas de 07
a 14 anos de idade. Nesta lei, portanto, no se fazia qualquer referncia educao da
criana pequena que ainda no era compreendida como parte do sistema de educao,
sobretudo na modalidade creche.
Com a mudana da capital federal para Braslia, inaugurada em Abril de 1960,
estruturou-se o Estado da Guanabara que permaneceu at 1975, quando, com a fuso dos
estados da Guanabara e do Rio de Janeiro por determinao do Regime Militar, a cidade
passou a ser a capital do estado com o ttulo de Municpio do Rio de Janeiro, dando origem
diviso poltico-administrativa que conhecemos atualmente24. Na estrutura polticoadministrativa da Cidade, tambm durante as dcadas de 60 e 70, que grandes obras
foram realizadas, como o alargamento da praia de Copacabana, o elevado da Avenida
Paulo de Frontin, a primeira etapa da auto-estrada Lagoa-Barra, a ponte Rio-Niteri e o
Metr.
Tatagiba (2006), vai destacar que os anos 70 foram marcados por uma grande
tenso ocasionada pela transio poltica e pelas modificaes administrativas, culturais e
sociais que foram implementadas sobretudo com a j referida fuso. No por acaso, muitos
pesquisadores abordam o fenmeno da capitalidade, havendo, atualmente, um saudosismo
em relao Guanabara e opinies favorveis desfuso. Segundo a autora, atravs da
realizao de seminrios e grupos de discusso, tem-se debatido, no meio poltico e
intelectual, a convenincia da reorganizao do extinto Estado. (MOTTA, 2000:53; MOTTA,
2004:15-18).
Na educao, em 1971, nova Lei de Diretrizes e Bases lanada nacionalmente e
tem como caracterstica marcante dar educao um cunho profissionalizante. Com esta lei
o enfoque do municpio passa do atendimento criana de 07 a 14 anos em educao
bsica com a garantia de vagas nas escolas, para a nfase na educao profissional.
Planejava-se com que a educao contribusse, de forma decisiva, para o aumento da
produo brasileira, remontando o clima poltico da poca, focado num perodo ditatorial em
que o pas encontrava-se inserido. A lei de 71 reestrutura o ensino e amplia a
obrigatoriedade escolar, mas somente duas dcadas depois, com a LDB de 96 que

24

Embora a diviso enquanto municpio e capital do estado tenha este marco poltico-administrativo, cabe
destacar que a delimitao territorial do municpio que conhecemos atualmente, foi feita ainda em 1834, pelo
Ato Adicional, quando foi criado o Municpio da Corte, vulgarmente chamado de Neutro.

72

legitima-se efetiva transformao escolar, com questes imanentes da municipalizao e a


incluso da educao infantil no novo sistema de ensino.
Os anos 80 trouxeram relevantes modificaes poltico-sociais para o municpio do
Rio de Janeiro, com a abertura poltica em 85, marcada pela manifestao por eleies
diretas presidncia da repblica, que levou um milho de cariocas Candelria no centro
da cidade. Esta dcada marcada tambm pela Constituio de 88 e por reivindicaes
populares entre os mais diversos segmentos. Cabe destacar, assim como evidencia Xavier
(2000), que as polticas implementadas no municpio durante este perodo, tinham um
destaque especialmente para as questes de poder local, ao considerar que o governo
municipal

deve procurar o dilogo com todos os segmentos da


sociedade, com as associaes de classe e de moradores,
empresrios, estudantes, sindicatos, entidades religiosas e de
produtores rurais. H que se percorrer um longo caminho de
conscientizao para que a populao organizada seja ouvida a
respeito dos problemas que a afligem e das solues a serem
encaminhadas.
[...] Se a administrao e a populao se entenderem em nvel
local, no s se garante o poder do movimento comunitrio
como tambm se fecham as portas para o ressurgimento do
clientelismo, esgotado em sua prpria fonte e tornando-o
dispensvel pela democratizao da administrao (XAVIER,
2000:131)

A dcada de 1990 demarcou importantes mudanas para a vida da cidade, com


eventos de gama internacional sediados no municpio, como a Eco 92, e construo de vias
importantes como a Linha Amarela, alm da busca de apoio e financiamento internacional
para projetos municipais de melhoria da cidade e das condies de vida da populao,
como o Favela-Bairro. Segundo a Prefeitura, a partir de 1989 consolidava-se o programa de
trabalho com componentes conceituais, que objetivam promover a qualidade de vida das
populaes locais e a reduo de impactos fsicos, ambientais e sociais na cidade.
(PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2004:52). Na educao, as modificaes
foram conferidas, sobretudo com a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional,
requerida a partir das transformaes poltico-sociais ocorridas no bojo da redemocratizao
do pas, demarcando a emergncia e necessidade de formao de um sistema de ensino
municipal, sob a gide de municipalizao e descentralizao de polticas.
De fato, grandes transformaes puderam ser percebidas ao longo da histria de
formao do municpio do Rio de Janeiro e sua caminhada evolutiva at ao que

73

conhecemos na atualidade. Trata-se de um municpio que ocupa, geograficamente, uma


rea de 1.255,3 Km, sendo atualmente considerada a segunda cidade em importncia
econmica do pas, pois no conjunto da economia que o Rio apresenta sua caracterstica
de metrpole global. De acordo com o censo 2000, a populao que constitui este municpio
100% urbana, em um total de 5.857.904 habitantes, sendo 626.450 componentes da
populao infantil, de zero a seis anos de idade. A taxa de crescimento anual entre os anos
90 e 2000 foi de 1,3% o que configurou um acrscimo de 300 mil pessoas no municpio,
conforme Censo 2000.
Segundo Corsino (2005), o aumento populacional observado no municpio tem
ampliado as inmeras questes sociais e de infra-estrutura da cidade com repercusses na
vida das crianas e suas famlias que, somado violncia urbana e a criminalidade, tm
colocado a cidade do Rio numa situao bastante complexa, trazendo grandes desafios
para o poder pblico (2005:3). Para atender a este contingente populacional, o municpio
conta com a implementao de polticas pblicas e sociais no atendimento aos diferentes
segmentos da populao e no trato da criana pequena.
Ainda em Corsino (2005) constata-se que, historicamente, a populao carioca
reconhecia a diviso da cidade em centro, bairros, subrbios e favelas. A diviso em
Regies Administrativas (RAs) utilizada atualmente foi criada ainda em 1960, com a posse
de Carlos Lacerda como 1 governador do Estado da Guanabara. Na ocasio o Rio foi
dividido em 18 RAs que ainda hoje se constituem em unidades de referncia, mas seu
quantitativo aumentou para 33 Regies Administrativas e se subdividem em 159 bairros
organizados em 5 reas de Planejamento (APs)25, de acordo com a

poltica de

descentralizao instituda na primeira gesto do Prefeito Csar Maia, em 1993. Este


mesmo modelo de gesto descentralizada deu origem a representaes regionais com a
implantao de sub-prefeituras26, onde diferentes servios pblicos e sociais so
implementados.
O Relatrio de Desenvolvimento Humano, elaborado pela ONU em parceria com o
IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada) e com a Prefeitura do Rio, conclui que
neste municpio convivem ndices de desenvolvimento como o da Itlia, que configura um
dos mais altos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) do mundo, como o caso do
bairro de Copacabana, com ndices semelhantes ao de Honduras, como o caso do bairro

25

Cabe destacar que estas 5 reas de Planejamento (APs) principais possuem subdivises, perfazendo um
quantitativo total de 10 reas.
26
Ao todo so 12 sub-prefeituras: Centro, Zona Sul, Tijuca e Adjacncias, Grande Mier, Ilha do Governador,
Zona Norte, Barra, Zona Oeste, Bangu, Leopoldina, Iraj e Zona Sul. Cada uma engloba diferentes Regies
Administrativas, observa-se, porm, que a distribuio das RAS da cidade pelas sub-prefeituras no segue o
mesmo critrio de distribuio pelas Aps.

74

de Santa Cruz, com um dos mais baixos do mundo. (COSINO, 2005). Isso demonstra o grau
de disparidade scio-econmica que convive lado a lado na cidade do Rio e, obviamente,
reflete-se de modo direto na realidade da criana de 0 a 6 anos Esta parece uma
caracterstica marcante do municpio em questo: a coexistncia de grande desigualdade
entre bairros vizinhos como Lagoa, que tem o segundo maior IDH da cidade e a Rocinha,
que tem o quarto pior, deixando transparecer diferenas gritantes que caminham
emparelhadas em reas extremamente prximas.

TABELA I
POPULAO E NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL: OS CINCOS MAIORES E
MENORES IDHS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO AS RAS
CLASSIFI
CAO
IDH

REGIO
ADMINISTRA
TIVA (RAS)

POPULAO

IDH
MUNICIPAL

TOTAL

RESIDENTE
EM FAVELA

0 A 4 ANOS

5 A 9 ANOS

COPACABANA

161.178

10.579

5.800

5.868

0,96

LAGOA

174.062

18.086

8.369

8.396

0,95

BOTAFOGO

14.422

10.257

10.985

0,95

TIJUCA

26.225

9.228

9.617

0,92

VILA ISABEL

186.013

20.888

10.043

10.653

0,92

...

...

...

...

...

...

...

27

SANTA CRUZ

311.289

39.202

31.721

30.435

0,75

28

ROCINHA

56.338

56.338

6.138

5.399

0,74

29

JACAREZINHO

36.459

32.068

3.555

3.263

0,73

30

MAR

113.807

69.911

12.620

10.907

0,72

31

COMPLEXO DO
ALEMO

65.026

56.271

7.126

6.563

0,71

238.895
180.992

Fonte: IBGE, Censo 2000 Instituto Pereira Passos, 2002.

Quando voltamos especificamente ao desenvolvimento da populao infantil,


percebemos como evidencia o ndice de Desenvolvimento Infantil (IDI), criado pelo UNICEF
ao final da dcada de 90, que o desenvolvimento do municpio do Rio como um todo

75

apresentou

um crescimento, embora pequeno, entre os anos de 1999 e 200427, como

podemos observar na tabela comparativa do IDI deste municpio. Cabe destacar que o
municpio encontra-se em 34 lugar no ranking estadual e com a 670 posio entre os
5.561 municpios do pas, como evidencia a tabela a seguir:

TABELA II
NDICE DE DESENVOLVIMENTO INFANTIL DO MUNICPIO DO RIO 1999 E 2004 - UNICEF

ANO

POPULAO

SERVIOS DE SADE

ORDENAO
(Classificao do IDI)

Total

% de crianas com

% de

menos de 1 ano

gestantes

At 6

vacinadas

com + de 6

Anos
DTP

Tetra-

consultas

valente

pr-natais

SERVIOS DE
EDUCAO

IDI

% de crianas
matriculadas em
Educao
Infantil

Estadual

Nacional

1999

34

482

5.551.538

573.738

100

51,66

49,65

0,750

2004

34

670

5.857.904

626.450

100

93,99

62,01

63,78

0,790

Fonte: UNICEF Situao da Infncia Brasileira 2006

O Relatrio da ONU/IPEA evidencia ainda a diviso do Rio de Janeiro em realidades


extremas e bastante desiguais. De um lado ficam as quatro grandes favelas a Rocinha,
Jacarezinho, Mar e Complexo do Alemo , e o extremo oeste da cidade Guaratiba e
Santa Cruz que possuem condies da vida inferiores a todo o resto da cidade.
Paradoxalmente, de um outro lado est a Zona Sul tradicional, composta por bairros como
Botafogo, Copacabana e Lagoa, e as reas mais afluentes da Zona Norte, como Tijuca e
Vila Isabel, que apresentam condies scio-econmicas muito acima do restante da
cidade.

Esta realidade pode ser percebida nas mais diversas esferas da vida social,

impactando diretamente na formulao de polticas pblicas para o municpio.


Com a diviso da cidade em APs, as favelas passaram a ser reconhecidas como
reas incrustadas nos bairros. A nomenclatura oficial classifica as reas pela localizao
geogrfica (Zonas Sul, Zona Norte, Centro e Zona Oeste). Nos ltimos anos, as iniciativas

27

A ltima anlise do ndice de Desenvolvimento Humano (IDI) do UNICEF disponibilizada para consulta
pblica referente ao ano de 2004; no ano de 1999, foi lanado o primeiro estudo sobre o desenvolvimento da
populao infantil com o ranking dos municpios brasileiros. Por este motivo, priorizamos esses dois marcos
para anlise comparativa da realidade especfica do municpio do Rio de Janeiro.

76

do governo municipal em comunidades carentes do Rio de Janeiro, a exemplo do FavelaBairro, parecem apontar para um maior interesse do setor pblico na homogeneizao do
urbanismo.

H favelas inseridas nos bairros como Vidigal e outras como Rocinha,

Complexo do Alemo, Jacarezinho e Mar que so contabilizados como Regies


Administrativas e at mesmo considerados bairros da cidade. Ao todo, segundo dados do
Instituto Pereira Passos, o municpio do Rio de Janeiro possui cerca de 700 favelas,
espalhadas sobretudo na Zona Sul e Centro da Cidade, como demonstra o mapa a seguir.

FIGURA I
MAPA DAS FAVELAS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO IPP

Fonte: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro - Instituto Pereira Passos, 2007.

Cabe destacar que neste universo apresentado no mapa, grande parte da populao
infantil do municpio est localizada nas favelas, e em regies mais carentes, segundo
dados do IBGE (Censo 2000). De fato, se considerarmos que a populao de 0 a 6 anos
de 626.450 e que as seis maiores favelas da cidade28 somam um quantitativo de 52.367
crianas nessa faixa etria, representando 8,4% do total, sendo que, segundo o Instituto
Pereira Passos, o Rio de Janeiro possui mais de 700 favelas, e tendo em vista ainda que s

28

Inclumos neste quantitativo o universo das seguintes favelas: Rocinha, Jacarezinho, Complexo do Alemo,
Mar, Cidade de Deus, Vigrio Geral e Vidigal.

77

a 3 rea de Planejamento, que possui o maior quantitativo de crianas na faixa etria


considerada, como explicitam os dados abaixo, inclui as favelas de Vigrio Geral,
Jacarezinho, Complexo do Alemo e Mar, no fica difcil deduzir esta constatao que
assegura a localizao de expressivo quantitativo da infncia carioca situado nas favelas e
nas periferias da cidade.

TABELA III
POPULAO DE 0 A 6 ANOS DO MUNICPIO, SEGUNDO

AS REAS DE PLANEJAMENTO (APS)

AP

Total
Populao

Total
0a6

< de 1
ano

1 ano

2 anos

3 anos

4 anos

5 anos

6 anos

Total

5.857.903

626.450

88.616

88.318

90.423

90.850

89.098

90.548

88.597

AP 1

268.280

27.044

4.021

3.960

3.942

3.898

3.793

3.707

3.723

AP 2

997.478

70.174

10.022

9.844

9.941

10.158

9.870

10.227

10.112

AP 3

2.353.590

255.424

36.007

36.024

36.960

37.337

36.404

37.008

35.684

AP 4

682.050

74.880

10.700

10.441

10.982

10.814

10.731

10.634

10.578

AP 5

1.556.505

198.928

27.866

28.049

28.598

28.643

28.300

28.972

28.500

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000 Instituto Pereira Passos, 2002.

Talvez por esta razo a histria das favelas no municpio do Rio de Janeiro possua
estreita relao com a histria de construo das instituies de educao infantil,
especialmente as creches comunitrias, cujo trabalho teve incio no contexto das
comunidades pobres do municpio, inicialmente para atender a demanda das mes
trabalhadoras e, posteriormente, como garantia dos direitos da criana pequena e pobre.
Neste sentido, urge contemplar, no mbito da histria e trajetria de formao do Rio de
Janeiro, relevante especificidade deste municpio e, sobretudo, do atendimento criana em
creche comunitria: o contexto particular das favelas cariocas.

2.2.

ENTRE CIDADE E FAVELAS: UM OLHAR COGENTE NA FORMAO DO MUNICPIO


CARIOCA

Como evidenciado no item anterior, a formao de favelas no municpio do Rio de


Janeiro, parece datar ainda do perodo do imprio, quando as primeiras casas de barro e
pau-a-pique, mal alinhadas, comearam a ser construdas margem da Baa de

78

Guanabara, estendendo-se at a vrzea, sem a menor preocupao de urbanizao.


Apesar disso, a favela reconhecida e percebida na sociedade apenas h um sculo,
datando, portanto do final do sculo XIX e incio do sculo XX. O atual Complexo da Mar,
hoje constituda como uma das maiores favelas deste municpio, teve a sua formao
iniciada ainda neste perodo da histria remota de nossa sociedade.
As polticas e estudos sobre favelas parecem tendenciar a reconhec-las enquanto
realidades segregadas da cidade, ou apenas acopladas esta e no, efetivamente, como
partes importantes dela. A adoo de nomenclaturas e conceitos separatistas utilizados
entre cidade e favela, morro e asfalto, cidado e favelado, traz uma conotao de carter
discriminatrio que se sobrepuja no senso comum e no imaginrio da nossa sociedade.
Neste sentido, considerando que a histria de formao do Rio de Janeiro intrnseca
histria das favelas cariocas, devemos atentar para o fato de que ao tratar da trajetria das
favelas faz-se imprescindvel vislumbrar o constante desafio de reconhecer e apreender as
diferenas, sem marginalizar tais diferenas enquanto prprias da histria da cidade do Rio
de Janeiro.
A favela parece ser construda por esteretipos diversos que so marcados,
sobretudo, pela idia de ausncia, seja do ttulo de propriedade de terrenos, do
ordenamento de suas construes, ou ainda dos servios pblicos em geral. Para definir a
favela, o IBGE utiliza o conceito de aglomerado subnormal (favela, mocambo, alagado,
barrado de rio...) que simboliza o conjunto constitudo de no mnimo 51unidades
habitacionais (Barracos, casas...), ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno
de propriedade alheia (pblica ou particular) dispostas, em geral, de forma desordenada e
densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais.
Outros rgos e instituies oficiais de pesquisa utilizam definies distintas, mas
cujos arqutipos parecem sempre circular no discurso da ausncia. O Instituto Pereira
Passos, por exemplo, diferente do IBGE, procura definir a favela como uma rea
predominantemente habitacional, caracterizada por ocupao da terra por populao de
baixa renda, precariedade da infra-estrutura e dos servios pblicos, vias estreitas e de
alinhamento irregular, lotes de forma e tamanho irregular e construes no licenciadas, em
desconformidade com os padres legais. Trata-se de definies desatualizadas para a
realidade contempornea das favelas cariocas, que evidencia uma complexidade maior, que
no pode ser definida pela simples concepo de desordem, improvisao ou ausncia de
servios. No entanto, embora ultrapassados, tais significados permanecem presentes no
imaginrio social e no senso comum.

79

De fato, o resgate histrico das favelas demonstra representaes que foram sendo
construdas sobre elas, tanto por seus prprios moradores como por outros grupos sociais
que sempre pareceu demarcado pela presena da ausncia. Favela sempre definida pelo
que no teria gua, luz, esgoto, coleta de lixo, sade, educao, recursos pblicos... Para o
senso comum a favela simboliza o lugar sem arruamento, sem ordem, sem lei, sem moral
(ZALUAR & ALVITO, 1998). A idia do pobre coitado que permeia a favela e o favelado
tende ou a visualiz-los de forma marginalizada, como o diferente e o excludo da cidade, ou
de forma glamourizada e romantizada, como a mdia parece, por vezes, exacerbar atravs
da figura do heri que sobrevive mesmo s adversidades das favelas.
A categoria favela, como local dos excludos e marginalizados, parece permanecer
presente na sociedade, sendo alvo de aes de polticas governamentais e nogovernamentais, e como objetos de estudos acadmicos. As favelas cresceram e se
desenvolveram na cidade do Rio de Janeiro, constituindo parte relevante da histria desta
cidade, chegando a alcanar o status de bairros e de grandes reas administrativas do
municpio. Mas e seus moradores? Segundo Silva, os moradores das favelas

continuam a serem portadores de uma cidadania restrita,


hierarquizada e fragmentada (...) a vitria da favela ocorreu
custa da constituio de uma categoria social subalterna, cuja
interveno na cena pblica, duramente conquistada, no
mexeu no padro de sociabilidade urbana, pouco alterando sua
posio relativa na estratificao social e seu papel como fora
social (Silva, 2002)

Para caracterizar o conceito que se teve ao longo da histria da sociedade sobre a


favela e seus moradores, Valladares (apud TATAGIBA, 2006) evidencia oito diferentes
esteretipos que permeiam este universo, so eles: o migrante, que seria aquele favelado
que saiu do interior em busca de maiores oportunidades na cidade; o povo, j que o
favelado tpico representante do mundo popular; o pobre, pois favelado sinnimo de um
marginal social ou subempregado; o biscateiro, j que quando o favelado trabalha na
informalidade e a favela representa o espao em que dar o seu jeito necessrio para
sobreviver; a idia de comunidade tambm atribuda a favela e seus moradores enquanto
espao da camaradagem, da unio e da solidariedade. Alm desses, temos ainda o iderio
de favela como sinnimo da ilegalidade, vinculado excluso social e at da criminalidade,
enquanto esteretipos mais recentes no imaginrio social. (VALLADARES apud TATAGIBA,
2006).

80

Ainda em Valladares (2000) observa-se que nos estudos da origem das favelas,
procura-se aliar os debates sobre pobreza e habitao popular aos iderios de higienismo e
do saber mdico, pois a partir da influncia higienista que se justificam as primeiras
atuaes dos governos, sobretudo na dcada de 40 e 50. As intervenes governamentais
nas favelas, em prol da garantia dos direitos sociais de seus moradores, s vai ser
legitimada no ps-90, a partir do reconhecimento do direito moradia como um dos direitos
sociais assegurados pela Constituio Federal, reforado pelo Estatuto da Cidade de 2001,
que cria e regulamenta novos instrumentos que visam assegurar a funo social da
propriedade e da cidade.
Tais questes levam alguns autores29 a acreditar que a construo de uma
identidade no interior da favela e entre seus moradores faz-se necessria na medida em que
se compreende este espao como o lcus da resistncia, da luta comunitria e da atuao
conjunta para a busca de recursos e servios pblicos, a exemplo das creches comunitrias.
A construo desta identidade parece condicionada s relaes que se estabelecem com o
Estado e com a sociedade de um modo geral, entre o morro e o asfalto. A este respeito,
Zaluar (1985) destaca que a identidade dos favelados se forma a partir da atuao nas
diversas esferas no interior da favela em prol de um fortalecimento mtuo para a sua busca
na cidade. Desse modo, com participao na associao de moradores, em praas, bares,
creches, agremiaes recreativas, espaos culturais e esportivos que o coletivo se estrutura.
A exemplo da realidade do municpio do Rio de Janeiro como um todo marcado
pelas significativas desigualdades regionais, tambm nas favelas cariocas podem ser
apreendidas diferenas scio-econmicas gritantes dentro de um mesmo espao, de uma
mesma favela, evidenciando as distines sociais entre microreas que compem as
comunidades30 (ALVITO, 2001). No entanto, apesar da heterogeneidade econmica e social
que marca e perpassa as favelas do municpio do Rio, a homogeneidade das mltiplas
prticas, a vivncia cotidiana num mesmo local e o reconhecimento de si no outro, cria e
renova os smbolos de identidade que vo se constituindo e se legitimando em prol de
benefcios prprios e comuns a seus moradores.
O municpio do Rio de Janeiro, enquanto segunda maior regio metropolitana do
pas e terceira da Amrica Latina, ficando atrs apenas da cidade de So Paulo e Buenos
Aires, sempre exerceu um forte poder de atrao dos fluxos migratrios internos, na

29

Entre alguns autores que abordam o assunto destacamos Leeds & Leeds (1978), Zaluar (1985) e Brum (2003).
Na favela da Rocinha, por exemplo, pode-se perceber que se em uma parte h iluminao, asfalto, casas de
alvenaria, pequenos prdios de at sete andares, ruas com intenso comrcio e com agncia bancria, em outra
parte da mesma favela, avanando para o alto e para dentro dela, ainda encontra-se valas de esgoto a cu aberto,
lixo acumulado e casas com paredes improvisadas por tbuas. Os estudos de Alvito (2001) na favela de Acari e
de Burgos (2002) em Rio das Pedras, tambm elucidam bem esta realidade.
30

81

perspectiva de acesso a oportunidades de emprego, em face da concentrao de poder


poltico, de empregados pblicos e da concentrao econmica. Alm disso, a forte presso
demogrfica que se agravou pelo crescimento da pobreza urbana e da ausncia de
alternativas adequadas de assentamento e moradia para as famlias pobres, legou cidade
uma histria de convivncia com as ocupaes ilegais de terras pblicas e privadas e,
portanto, com a multiplicao e expanso de assentamentos informais.
Dados do IBGE (2000) apontam para a existncia de 1.092.783 pessoas vivendo em
cerca de 600 favelas cariocas e 318.604 pessoas vivendo em loteamentos irregulares31.
Segundo estudos da IPLANRIO (1993), boa parte das favelas, num total aproximado de 250
favelas, ocupa reas de encostas, com acentuadas declividades e sujeitas a desabamentos,
rolamento de pedras e/ou deslizamentos, e outras 100 ocupam reas consideradas
inundveis e, portanto com grande risco scio-ambiental.
Enquanto os loteamentos irregulares se desenvolvem em reas perifricas, as
favelas comearam se instalando em reas centrais da cidade para, posteriormente, se
espraiarem pelos bairros mais afluentes, sempre prximas s possveis fontes de emprego
formal ou informal. Por outro lado, diante das dificuldades crescentes da populao pobre de
encontrar reas disponveis para a ocupao ilegal, o fenmeno acaba por se expandir para
a periferia urbana e transbordar os limites do municpio.
Data do incio do sculo XX no apenas a descoberta da favela, mas tambm a sua
transformao em problema. Aos escritos dos jornalistas amplamente difundidos na poca,
junta-se a voz de mdicos e engenheiros preocupados com o futuro da cidade e de sua
populao. Surge, ento, o debate em torno do que fazer com a favela, e j na dcada de
20 assistimos primeira grande campanha contra essa "lepra da esthetica 32. Em 1930, o
plano urbanstico da cidade, voltado para a remodelao e embelezamento do Rio de
Janeiro, denuncia o perigo representado pela permanncia da favela, e em 1937 o Cdigo
de Obras probe a criao de novas favelas, mas pela primeira vez reconhece a sua
existncia, dispondo-se a administrar e controlar seu crescimento.
O Cdigo de Obras de 1937, pode ser lido, portanto como a primeira poltica formal
do governo relativa favela, alm de um importante marco, pois a partir desta
regulamentao que a favela passou a existir oficialmente como parte do Distrito Federal33
(VALLADARES, 2000:19;23). Foi a necessidade do governo em administrar e controlar o
31

Esses dados referem-se aos resultados do universo do Censo Demogrfico de 2000 do IBGE. No entanto, cabe
destacar que, o Instituto Pereira Passos faz meno a um total de 752 favelas existentes no municpio do Rio de
Janeiro.
32
Campanha lanada no municpio do Rio de Janeiro, entre os anos de 1926-1927, contra as favelas que
depreciavam a esttica urbana da cidade.
33
Lembramos, como explicitado anteriormente, que neste perodo o Rio de Janeiro sediava a capital do pas e,
por isso, era o Distrito Federal.

82

crescimento das favelas que despertou o interesse em melhor conhec-las. Na dcada


seguinte foi realizado o 1 Censo das Favelas do Rio de Janeiro, no mesmo ano em que se
inicia a execuo de atividades especficas nas favelas cariocas. a partir da dcada de 40,
portanto, que a mobilizao popular nas favelas e a interveno governamental se fazem
mais fortes, sobretudo a partir das iniciativas da Fundao Leo XIII, em 1947, em uma
parceria da Arquidiocese com a Prefeitura do Rio de Janeiro.
A finalidade da Fundao Leo XIII em sua insero e atuao nas favelas cariocas
era o de prestar assistncia moral, material e religiosa aos habitantes dos morros do antigo
Distrito Federal. Nesta perspectiva de assistncia e moralizao dos favelados, a Leo XIII
manteve escolas, ambulatrios, creches, maternidades e vilas populares. Segundo o
histrico institucional, em 1963, a fundao, j vinculada Secretaria de Servios Sociais do
Estado da Guanabara, assumiu novas atribuies como a assistncia ao menor
desamparado,

administrao

de

albergues,

creches, asilos,

alm

da

assistncia

habitacional. (FUNDAO LEO XIII, 2001).


As iniciativas desta instituio voltadas especificamente para as comunidades e
favelas do Rio de Janeiro, que culminaram seguidas ao trmino do Estado Novo Getulista,
pareciam refletir uma dupla preocupao: o governo do Distrito Federal pretendia neutralizar
a influncia da ideologia comunista que, naquele momento, avanava no pas, e a Igreja,
atravs de suas aes caritativas tentava amenizar o estado de pobreza e preservar a
moral dos habitantes das favelas (FUNDAO LEO XIII, 2001). No podemos esquecer
que a dcada de 60 e 70 conta ainda com a interveno da LBA, atravs de seus programas
e projetos assistenciais, a exemplo do Projeto de creche Casulo de 1976, como
anteriormente elucidado.
Neste perodo surge tambm a Pastoral das Favelas (ligada Igreja Catlica), com
o intuito de mobilizar e intervir nas vrias comunidades da zona sul da cidade. Nunes (1980)
refere-se quela poca destacando que especificamente na Rocinha, comearam a ativar
uma escola, posto mdico e criar uma creche, aes que eram interpretadas pela
populao local e veiculadas pelo governo como benesse, como ajuda aos pobres
favelados. A comunidade da Rocinha relata que h mdicos que vo at l uma vez por
semana. O pessoal est eufrico com esta ajuda (NUNES, 1980:116).
Entre as vrias iniciativas e mobilizaes populares, subsidiadas por organizaes
no governamentais, vale destacar as unies dos trabalhadores favelados, cujas primeiras
associaes foram estimuladas ainda pelo Partido Comunista Brasileiro, e as associaes
de moradores, muitas das quais foram criadas na dcada de 1960 sob os auspcios do
Servio Especial de Recuperao das Favelas e Habitaes Anti-higinicas - SERFHA e da

83

Coordenao de Servios Sociais (MACHADO DA SILVA e LEITE, 2004). So vrias as


formas organizativas que se construram e se estabeleceram nas favelas cariocas, com
orientaes e propostas diversas, ao longo da histria das favelas e formao do Rio de
Janeiro34.
A dcada de 1980 marcada por um perodo em que volta o crescimento
exacerbado do nmero de favelas no municpio do Rio, ocasionando a inverso da curva
descendente que a partir da dcada de 60, expressava decrscimo da migrao das reas
rurais para os grandes centros urbanos, incentivado pelas polticas governamentais da
poca. Trata-se do perodo em que o Banco Nacional de Habitao (BNH) foi extinto,
deixando no vcuo a referncia institucional que, durante duas dcadas, serviu como eixo
dos conflitos em torno da questo da moradia, situao que propiciou o dficit de
habitaes populares [que] agravou-se significativamente, refletindo-se na exploso das
favelas, dos loteamentos clandestinos e dos cortios, pulverizando a luta em torno dessas
questes (MACHADO DA SILVA e LEITE, 2004:69).
Apesar de viver ciclos de prosperidade e de decadncia econmica ao longo de sua
trajetria histrica, estudos do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal - IBAM35
evidenciam que a cidade do Rio de Janeiro, diferentemente de outros municpios do pas,
dispe de recursos institucionais, tcnicos e financeiros capazes de enfrentar os problemas
da informalidade urbana. De fato, vrias foram as tentativas, no deslanchar da experincia
carioca, de interveno e ao nas favelas buscando melhorar as condies de vida e de
moradia das famlias pobres e, nesta expectativa, polticas, planos e programas
habitacionais, de urbanizao e estruturao de favelas, com abordagens diversas, se
sucederam ao longo das ltimas dcadas. (IBAM, 2002).
Os anos 90 so demarcados pelas aes desenvolvidas em prol da reestruturao
arquitetnica carioca. O primeiro governo do prefeito Csar Maia (1993-1996) foi pautado
por uma filosofia de reconstruo da cidade, trazendo tona tal discurso na formulao de
seus principais projetos que, tiveram continuidade no governo de Luiz Paulo Conde, seu
secretrio de Urbanismo e sucessor imediato, e nos dois mandatos subseqentes de Csar
Maia, permanecendo at hoje. Esta tendncia pode ser percebida com a nfase dada a
34

Entre as organizaes poderamos citar ainda a Coligao dos Trabalhadores Favelados do Distrito Federal, a
Federao de Favelas do Rio de Janeiro (Faferj), com referncia as iniciativas da dcada de 60/70 ou ainda os
movimentos mais recentes como o Viva Rio, a Frente de Luta Popular, a Central nica de Favelas (Cufa)
redesenhadas no bojo da dcada de 80 e 90. Para as diferentes formas organizativas nas favelas cariocas
construdas ao longo da histria do Rio em contextos e momentos diferenciados, recomendamos Machado da
Silva (1967; 2002), Leeds e Leeds (1978) e Burgos (1998).
35
O IBAM o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal que desenvolveu em 2002, o Estudo de avaliao
da experincia brasileira sobre urbanizao de favelas e regularizao fundiria. O relatrio deste estudo,
composto por dois volumes foi elaborado a partir de uma iniciativa do Programa das Naes Unidas para os
Assentamentos Humanos UN-Habitat em parceria com o Banco Mundial.

84

obras de grande porte do seu governo, como o Programa Rio Cidade, voltado para atuaes
na cidade, e o Programa Favela-Bairro, voltado para as favelas existentes no municpio.
Este ltimo interessa-nos tratar com maior proximidade, j que o programa direcionado
especificamente s favelas cariocas.
O Programa Favela-Bairro foi lanado em 1994, no governo municipal do Rio de
Janeiro como um dos elementos da poltica habitacional, conforme as Bases da Poltica
Habitacional da Cidade do Rio de Janeiro, e pretendia complementar ou construir a
estrutura urbana principal (saneamento e democratizao do acesso) e oferecer condies
ambientais de leitura da favela como bairro. Consolidou-se como Programa de Urbanizao
de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro - PROAP -, institudo pelo Decreto 14.332
de 07/11/1995, que articulava o Programa Favela-Bairro (que teve sua base legal
estabelecido pelo Decreto 12.994, de 16/06/94) com o Programa de Regularizao de
Loteamentos, alm de tomar outras providncias.
O objetivo geral do Programa pode ser sintetizado em gerar a transformao das
reas faveladas em bairros populares, promovendo a sua insero urbanstica na cidade
formal. Tal proposta parte do pressuposto de que com as reas dotadas de um padro de
urbanizao adequado e com espaos pblicos ativos e equipados, os prprios moradores
sentiriam-se estimulados por uma nova cidadania e se encarregariam de melhorar e cuidar
das suas moradias. Cabe ressaltar que, no mesmo ano de criao do Favela-Bairro, em
dezembro de 1994, uma lei municipal cria o Fundo Municipal de Habitao, este fundo e a
atuao da Secretaria Municipal de Habitao (SMH) so imprescindveis implementao
satisfatria do programa.
O Programa iniciado com recursos prprios da Prefeitura, paralelamente s
negociaes com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, que se concluem em
novembro de 1995, a partir de emprstimos para a execuo do Programa. Desse modo a
sua implementao nas favelas cariocas conta com investimentos da Prefeitura em paralelo
aos desembolsos desta iniciativa internacional. A construo de equipamentos sociais e
comunitrios, mais alm da mera interveno fsica, significa levar s favelas cariocas entre
outros servios sociais bsicos, a construo de creches comunitrias, que so
implementadas e integralmente financiadas pelo poder pblico.
Para a implantao do Programa nas favelas do Rio de Janeiro, aps a escolha do
assentamento, so realizadas reunies com as associaes de moradores como forma de
ouvir as demandas trazidas pela comunidade e prepar-la para participarem do processo
em todas as suas fases. O Favela-Bairro se beneficiou tambm da experincia da SMDS no
trabalho comunitrio e das relaes previamente estabelecidas

com as lideranas das

85

associaes de moradores. A Coordenadoria de Acompanhamento do Programa da SMH


elaborou uma Coordenadoria de Participao Comunitria, com formao de uma equipe
especfica para responder pelo envolvimento da populao em todo o processo de
urbanizao e implementao dos projetos sociais.
Essa construo de parcerias com as associaes de moradores contribuiu para
fortalec-las junto a seus associados e comunidade como um todo em conseqncia do
seu papel na implementao do Programa. As associaes parecem ter passado a ter uma
interveno mais dinmica, propiciando a criao do Grupo dos 16 organizao composta
pelos presidentes das associaes de moradores das favelas includas na primeira fase do
Favela-Bairro.
Com toda esta tentativa de envolvimento da comunidade, observa-se que na
experincia deste Programa no houve nfase no trabalho com a comunidade,
caracterstica mais forte em outras experincias brasileiras (IBAM, 2002). No Favela-Bairro
no

houve

qualquer

interveno

com

mecanismos

consultivos

deliberativos,

representativos e democrticos, como fruns, comisses, conselhos e controles sociais, ou


qualquer espao democrtico que propicie o compartilhamento de responsabilidades entre o
Poder Pblico e a comunidade. Esta no parece ser entendida e no atua como
protagonista de seu prprio desenvolvimento, sendo, sobretudo receptora dos benefcios
trazidos pelo poder pblico municipal.
O segundo contrato do Programa (PROAP II)

36

assinado para a continuidade das

obras iniciadas na primeira etapa, parece dedicar-se sobretudo implementao de


polticas sociais, com foco na construo de polticas de ateno 1 infncia em creches,
polticas para criana e adolescente, projetos de gerao de renda e demais aes para a
populao considerada em risco social. Desse modo, durante a execuo do segundo
contrato com o objetivo de atender populao em extremo risco social, como crianas,
jovens e mulheres, alm das obras de urbanizao, o Favela-Bairro, atravs da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) implantou importantes programas sociais de
ateno a populao carente das favelas onde atuava.
Entre as polticas sociais implementadas no desenvolvimento do Programa, cabe
destacar as aes voltadas para a 1 infncia, com o Projeto Me Crecheira37, objetivando o
treinamento de mes para cuidado dos filhos cujas mes precisariam trabalhar e as 75
36

PROAP II, segunda fase do Programa de Urbanizao e Assentamentos Populares, dedicou-se


implementao de polticas e servios sociais e continuidade das obras iniciadas na primeira fase. Este contrato
entre a Prefeitura do Rio de Janeiro e o BID foi celebrado em 2000, e garante a continuidade do Favela-Bairro,
integrando novas reas de interveno. Muitas creches comunitrias so implementadas nesta etapa do PROAP.
37
Projeto considerado um retrocesso no processo histrico da educao infantil e do trato da criana em creches,
j que abre espao para a criao de espaos inadequados para o trato da criana, alm de reportar ao direito da
me e a idia de creche como local apenas de cuidado.

86

creches construdas pelo PROAP II e que atendem a cerca de 8,3 mil crianas pequenas e
pobres. Nestas unidades, de segunda a sexta-feira, das 7h s 17h, as crianas recebem
quatro refeies dirias, alm de realizarem atividades com orientao pedaggica
(PREFEITURA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO) . As creches do Favela-Bairro eram
inicialmente administradas pelas Secretaria Municipal de Assistncia Social e, a partir do
incio de 2007 passaram administrao da Secretaria Municipal de Educao38.
A trajetria histrica das favelas cariocas deixa transparecer o terreno poltico-social
onde so construdas as primeiras creches do municpio. O movimento de luta por
emancipao e cidadania da populao favelada, sobretudo no contexto das dcadas de
1960 e 1970, com a entrada do poder pblico municipal e aes no-governamentais em
prol da prestao de servios bsicos e cidadania a esta populao marginalizada, propicia
a busca por atendimento as suas demandas, propiciando o terreno onde o contexto de
reivindicao por creches comunitrias se estabelece.
De fato, apesar de importante iniciativa do PROAP II com a criao de creches nas
favelas cariocas, a trajetria histrica dessas instituies ditas comunitrias deixa
transparecer o surgimento das primeiras creches no municpio ainda no bojo da dcada de
70, como veremos itens precedentes, intimamente vinculadas s reas carentes do
municpio, sobretudo, s favelas cariocas.
Desse modo, a creche comunitria, inicialmente solicitada para atender a demanda
da me trabalhadora, aparece entre as reivindicaes das favelas do Rio atrs, claro, das
demandas de saneamento e infra-estrutura bsica, evidenciando a relevncia em considerar
a realidade das favelas cariocas ao pensar o contexto das creches comunitrias, enquanto
importante terreno de enunciao das polticas de educao infantil no municpio do Rio de
Janeiro. A partir desta compreenso podemos, ento, passar a apresentao da trajetria
de construo da educao infantil no municpio, destacando as iniciativas das instituies
comunitrias nascidas no bojo das favelas cariocas como forma de atender as demandas
das camadas desfavorecidas da sociedade.

38

Embora as creches de prdios pblicos tenham sido integradas educao ainda em 2003, como veremos
adiante, as creches do PROAP II s foram includas em 2007, para o devido cumprimento do contrato com o
BID. Segundo a Coordenadora de Creches do PROAP, no perodo de vinculao das mesmas SMDS, a
prefeitura do Rio precisou abrir exceo a essas creches para o perodo de cumprimento da lei e integrao
SME para evitar a transtornos na negociao que envolvia um rgo internacional e financeiro como o BID. As
creches s puderam ser integradas educao com o trmino do contrato, o que aconteceu incio de 2007.

87

2.3.

OS PERCALOS DA POLTICA DE EDUCAO INFANTIL

2.3.1. O FLORESCER COM O ATENDIMENTO COMUNITRIO CRIANA EM CRECHES

A origem das creches no municpio do Rio de Janeiro, a exemplo da realidade do


pas, est ligada ao desenvolvimento da sociedade industrial no final do sculo XIX,
seguindo um modelo europeu. Entretanto, no sculo seguinte, sobretudo a partir da
entrada da mulher no mercado de trabalho formal que o atendimento se constitui
maciamente neste municpio. As primeiras creches surgem, portanto, a fim de permitir
populao feminina produtiva trabalhar, caracterizando tanto a creche como a pr-escola
como conquistas do povo trabalhador. Portanto, conta a histria que foram as mulheres das
reas mais carentes do municpio que tomaram a iniciativa de implantar, aliceradas por
movimentos feministas e populares, as primeiras creches39, com o mnimo de recursos, em
casas improvisadas, e a partir de seus esforos e necessidades particulares.
Apesar disso, Corsino vai destacar que ainda durante o imprio, Rui Barbosa j
apontava para a relevncia da educao infantil, embora muitas crticas e questionamentos
eram levantados com relao a este atendimento, no que se refere impropriedade de
expanso dos jardins de infncia, pois a Educao Infantil era compreendida de forma
contraditria e indefinida, sendo considerada suprflua por muitos polticos da poca
(Corsino, 2005). Segundo a autora:

Desde a Exposio Pedaggica do Rio de Janeiro de 1883, os


jardins de infncia, de orientao froebeliana, foram
apresentados como instituies procuradas por famlias da
elite. O termo pedaggico da Exposio j seria, para
Kuhlmann Jr (1998), uma estratgia da iniciativa privada para
atrair as famlias abastadas, incentivando-as a tirar as crianas
das mos de governantas e diferenciar os jardins da infncia
dos ricos dos asilos e creches dos pobres. (CORSINO,
2005:10)

Em 1906, quase 26 anos depois da Exposio, a rede pblica da cidade inaugura


seu primeiro jardim de infncia de atendimento pr-escolar, mas que ainda no se
39

Cabe destacar que neste momento ao mencionarmos a modalidade creche, estamos incluindo tambm o
atendimento faixa etria de 4 a 6anos, j que, embora existissem algumas pr-escolas no municpio e
legislaes brasileiras da dcada de 70 (LDB de 71, por exemplo) j fizessem referncia ao atendimento prescolar, ainda no se fazia meno s creches como nvel de atendimento exclusivo s crianas de 0 a 3 anos e
11 meses e, portanto, a maioria das creches comunitrias atendia crianas at 6 anos de idade.

88

configurava como atendimento a criana pequena e pobre. Apesar desta iniciativa isolada,
no incio do sculo XX, o Rio de Janeiro foi o terreno de algumas iniciativas para
constituio de instituies de cunho meramente assistencialista, voltadas para o
atendimento populao infantil. o caso do Instituto de Proteo e Assistncia Infncia
do Rio de Janeiro (IPEA-RJ) fundado em 1899, pelo Mdico Moncorvo Filho, com o objetivo,
entre outras atividades voltadas aos diferentes segmentos da populao focadas na
maternidade, de atendimento em creche. Apesar dessas iniciativas, de um modo geral,
poucas aes voltadas para a infncia carioca foram implementadas neste incio da
Repblica, no havendo registro de aes para crianas menores de 4 anos.
Os anos posteriores a 1930, quando o pas passava por questes scio-polticas
caractersticas poca e pela implementao de polticas voltadas para o Estado de BemEstar, com aes de forte cunho paternalista, comea a despontar algumas iniciativas em
prol da criana pequena no Rio de Janeiro. O processo de urbanizao da cidade, iniciado
ainda no perodo Pereira Passos como j explicitado, e o conseqente crescimento das
fbricas, propiciaram a ecloso de creches com objetivo de atender os filhos de operrias
pobres, conforme prerrogativa da CLT de 1943, a qual colocava que as empresas com pelo
menos 30 mulheres deveriam oferecer espao para a guarda das crianas.Este atendimento
foi pouco expressivo, com a adeso quase nula das empresas, apesar da exigncia da Lei,
no havendo registro de creches, no municpio, oriundas desta demanda legislativa.
De fato, as iniciativas de atendimento criana pequena sob responsabilidade do
poder pblico municipal eram bastante tmidas at final dos anos 40 e destinavam-se
exclusivamente ao atendimento pr-escolar. At o final desta dcada, a cidade do Rio de
Janeiro contava com somente quatro Jardins de Infncia pblicos40, cujo pblico-alvo eram
crianas a partir de 4 anos de idade e excludente para a populao mais pobre da cidade
que no conseguia acesso a estas instituies. Desse modo, o atendimento a criana de 0 a
3 anos e 11 meses ainda no fazia parte da ateno governamental e da agenda pblica
municipal, mesmo nas suas tmidas intervenes de atendimento populao infantil.
Durante a dcada de 50, alguns organismos internacionais comearam a difundir
idias e aes voltadas para a infncia no apenas no Brasil, mas em vrios pases da
Amrica Latrina. Nesta perspectiva, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNICEF
inicia aes de cunho emergencial como a distribuio de leite, apoiando tambm
programas de assistncia social, nutrio e sade para a populao de baixa renda de
pases onde atuava. No entanto, as iniciativas mais incisivas na Cidade do Rio de Janeiro

40

So eles: o Jardim de Infncia do Instituto de Educao, na Tijuca; a Escola Municipal Marechal Hermes, em
Botafogo, a Escola Municipal Ccero Penna, em Copacabana e a Escola Municipal Campos Salles, no Campo de
Santana.

89

com apoio desses organismos internacionais vo ser observados apenas nos anos 70. A
respeito das aes internacionais, Kramer vai destacar a reiterao das prticas e discursos
ultrapassados dos anos 30, em que as poucas aes voltadas para a criana tinham como
foco o trabalhador, a famlia e o desenvolvimento industrial da sociedade, pois ainda em
1979:
Foram encontradas referncias criana como sendo a chave
para o desenvolvimento da nao e a responsabilidade [recaa]
sobre a estrutura econmica da sociedade, considerando-se a
melhoria das condies de vida das crianas como um aspecto
fundamental para o progresso social. (KRAMER, 1987:81-82)

Ainda referente a este perodo da dcada de 40, cabe mencionar que em Abril de
1944 o ento prefeito do Distrito Federal, Henrique Dodsworth, lana o Decreto Lei n 7.758
que deixava bem delimitada qual era a faixa etria de atendimento criana pequena nas
escolas pblicas do Rio. Por este Decreto, o atendimento pblico pr-escolar destinava-se
exclusivamente a criana de 4 a 6 anos de idade, deixando a margem das
responsabilidades estatais o atendimento s crianas menores de 4 anos de idade. Corsino
evidencia que, segundo a Multirio este decreto foi o nico documento legal especfico que
fazia meno ao Jardim de Infncia, encontrado na Secretaria de Educao do Municpio do
Rio de Janeiro em 1992 (Corsino, 2005). Isso deixa transparecer que a orientao para o
atendimento exclusivo ao pr-escolar, sob responsabilidade da Educao, norteou a poltica
educacional do municpio por quase cinqenta anos, em obedincia ao Decreto de Lei de
1944, que baniu a creche do mbito educacional do atendimento pblico municipal.
As dcadas de 1960 e 1970 trazem para a sociedade um novo contexto que vai ser
percebido a partir da crescente presena da mulher no mercado de trabalho, a entrada de
movimentos feministas e populares que procuravam reivindicar os direitos dessa nova
classe trabalhadora, entre eles o direito a ter um espao para o cuidado de seus filhos
enquanto as mesmas trabalhavam para o sustento familiar. por esta premissa que nasce
o Movimento de Luta por Creches, unindo feministas e trabalhadoras ligadas aos
movimentos sociais e promovendo, atravs dessas iniciativas, uma redefinio do papel da
mulher na sociedade. A este respeito, Corsino (2005) salienta que

a falta de atendimento pblico e de condies financeiras, o


movimento feminista e a prpria concepo de infncia foram
os principais responsveis pelo surgimento, crescimento e
constituio das creches nas comunidades que comeavam a
se organizar (Corsino, 2005:12)

90

Segundo Jobim e Souza (1988), nesta poca que a UNESCO, atravs da UNICEF
presta um servio de assessoria aos especialistas de Educao Pr-escolar de diversos
pases, buscando novas alternativas para atender as crianas menores de 7 anos, j que,
segundo estes organismos internacionais, os pases subdesenvolvidos no dispunham de
recursos financeiros necessrios para um atendimento infncia dentro dos padres ideais
de qualidade. Recomendava-se a diminuio dos custos com o atendimento visando
atender o maior nmero de crianas possvel e para isto, os assessores propunham o
envolvimento das famlias e da comunidade no trabalho com as creches e pr-escolas,
objetivando a melhoria da condio de vida das mesmas. Tratava-se de medidas
emergncias para amenizar a situao de extrema misria das crianas do dito Terceiro
Mundo.
Os documentos oficiais que surgem a partir da dcada de 1970 vo reforar este tipo
de ao que buscam garantir o atendimento a um grande nmero de crianas a baixo custo,
tal qual a poltica da LBA, atravs do Projeto Casulo. Neste perodo a Educao Pr-escolar
era concebida como redentora de todos os males sociais, capaz de resolver problemas que
escapavam do seu mbito de atuao. Desse modo, o governo e os municpios brasileiros
importam dos EUA a proposta de educao compensatria como linha de ao tericometodolgica.
Mesmo com o Programa Nacional de Educao Pr-Escolar, a partir do COEPRE de
1975, no havia uma unidade pedaggica ou metodolgica voltada para o atendimento
criana pequena em creches e pr-escolas, ao contrrio, o governo apenas apropriava-se
em suas estatsticas, do trabalho que era constitudo, realizado e estruturado pelas
comunidades carentes no atendimento infncia, mas sem quaisquer iniciativas em que se
comprometesse, efetivamente, com o atendimento a esta populao infantil. Nas palavras
de Jobim e Souza:

De certa forma, o governo se apropriou dos resultados de um


trabalho criado e mantido, at certo ponto, pela prpria
populao, dando-lhe uma orientao diversa da que existia
originalmente. O servio da populao foi usado quando lhe
deveria ter sido prestado (Jobim e Souza, 1988:64)

tambm acrescido por esta situao e ao compensatria dos governos com a


criao de programas de baixo custo destinados s classes populares e comunidades que
surgem muitas insatisfaes manifestas por movimentos organizados que contavam
tambm com a incorporao de universidades, centros de pesquisa, profissionais da
educao, entre outros atores e militantes. Neste contexto, em 1975 com a fuso do Estado

91

da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro, as crianas pequenas das classes menos
favorecidas eram atendidas a partir de iniciativas da comunidade que contava com os
convnios entre instituies filantrpicas e confessionais com organismos internacionais
como o UNICEF e em projetos governamentais como a Creche Casulo, da LBA.
Neste mesmo ano de 1975 criada a Secretaria de Educao do municpio do Rio
de Janeiro, cujas tmidas aes para a criana pequena41 eram voltadas exclusivamente
para o atendimento pr-escolar, como propunha a lei que regia a educao neste
municpio42. A ento Secretaria de Educao e Cultura SMEC, j em 1975, contava em
sua estrutura com uma Coordenao de Educao Pr-escolar, enquanto rgo de apoio
tcnico, composto por parte da rede pr-escolar j existente. Assim em 1976, a Prefeitura
dizia que:

Pr-Escolar o termo universal, consagrado pela UNESCO,


aceito por congressos e organizaes nacionais e
internacionais. Ele expressa o que antecede a escola como
instituio formal de educao. , por anttese, a idade do
crescimento e do desenvolvimento, no apenas fsico, mas
sobretudo psquico, mental e emocional. Pr-escolar o termo
oficial para expressar a faixa etria de crianas de zero a seis
anos, independente de se dar ou no atendimento a essas
crianas (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO,
1976, p.s/n)

Apesar desta definio que enquadra o atendimento pr-escolar criana pequena


desde 0 at os 6 anos de idade, a Secretria Municipal da poca, deixa claro que a faixa
etria a ser atendida pela SMEC era apenas a partir dos 4 anos de idade. Alm disso, a
relevncia dada educao pr-escolar neste perodo era referenciada com objetivos
focados nas dificuldades da escola de 1 grau, a partir do iderio de uma educao
compensatria43 que parece ser colocada em prtica. Assim as aes pblicas voltadas para
o pr-escolar buscavam atingir a questo do baixo rendimento escolar e da repetncia nas
primeiras sries primrias, buscando reduzir os percentuais de reprovao na 1 srie e,
dessa forma contribuindo para o surgimento de uma escola sem fracassos (PREFEITURA
DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 1976, p.17)

41

Segundo Marinho (1978) observa-se que neste perodo, as diretoras lutam heroicamente contra o nmero
excessivo de crianas. Para resolver o problema foi institudo o sistema de sorteio de vagas (MARINHO,
1978:15).
42
Referimo-nos aqui ao Decreto Lei n 7.758 que deixava bem delimitada qual era a faixa etria de atendimento
criana pequena nas escolas pblicas do Rio (apenas crianas maiores de 4 anos), sendo fielmente seguido por
este municpio at incio da dcada de 90.
43
Os estudos de Kramer (1987) evidenciam essas questes da educao pr-escolar, apresentando as origens do
iderio, pressupostos e conseqncias dessa educao compensatria que passou a se colocada em prtica.

92

Entre as estratgias adotadas para a concretizao dessa poltica, poderamos


destacar a criao de Classes de Adaptao CAD , para atendimento de alunos de 6 at
os 7 anos que eram portadores de carncias (mesmo que, a rigor, no possam ser
chamados de pr-escolares); o interesse em proporcionar um atendimento multiprofissional,
integrando educao e sade; valorizao de profissionais com formao especfica com
crianas menores de 6 anos; e a criao dos Centros de Educao Pr-Escolar CEPEs.
(TATAGIBA, 2006).
Quatro anos depois da criao da SEMEC, em 1979, consagrado o ano internacional
da Criana44, criada a Secretaria de Desenvolvimento Social, que seria responsvel por
cuidar especialmente da populao favelada e dos bairros mais pobres da cidade que,
desde a dcada anterior preocupavam os setores governamentais por conta do seu
crescimento acentuado e desordenado. A SMDS surge como proposta de interveno do
governo nas reas mais pobres da cidade, constituindo-se como uma verdadeira "mini
prefeitura das favelas (Corsino, 2005).
Neste perodo, a SMDS era composta por trs Coordenaes: a de Desenvolvimento
Comunitrio, das Regies Administrativas e de Servio Social. Esta ltima foi formada e
composta pela Prefeitura, aproveitando que j que existia uma equipe de Servio Social,
que cuidava das creches, j tinha uma estrutura montada para isso, ento [esta] veio
integrar a secretaria como uma coordenao. (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO, 2004:44). Esta nova Secretaria tinha um iderio norteador de que necessitava-se
levar comunidades a se integrarem progressivamente num processo mais amplo de
desenvolvimento (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 1982:9)
Sob o lema Todos juntos, participando era divulgada a importncia de um trabalho
integrado comunidade - poder pblico. O nvel da organizao das comunidades era
considerado um fator de extrema relevncia para a viabilidade das aes a serem
desenvolvidas pelo poder pblico municipal e de fato o era. (PREFEITURA DA CIDADE DO
RIO DE JANEIRO, 1982). Assim, com a premissa de interveno governamental nas
favelas, a SMDS passou a

cuidar basicamente do morador da favela, da infncia


velhice, instituindo um atendimento paralelo diferenciado dos
outros setores, com forte cunho assistencialista, substituindo
polticas pblicas baseadas na conscientizao e no
reconhecimento dos direitos e regulando a participao
popular (Corsino, 2005:13)
44

O Ano de 1979 declarado pela ONU o Ano Internacional da Criana, com nfase e direta participao da
UNICEF. A situao da criana em idade pr-escolar vira alvo de grande ateno e divulgao em todo o pas.

93

O incio da dcada de 1980 marcado pela importante parceria, consolidada atravs


de convnio, entre a Secretaria de Desenvolvimento Social do Municpio do Rio de Janeiro e
a UNICEF que promoveu a implantao do Programa de Desenvolvimento de Comunidades
Urbanas. No que tange ao atendimento criana em educao, este Programa auxiliou na
organizao de escolas comunitrias j existentes em algumas favelas e buscou capacitar
as crecheiras que tomavam conta das crianas para que estas creches domiciliares
organizadas pelas comunidades pudessem ser ampliadas (PREFEITURA DA CIDADE DO
RIO DE JANEIRO, 1982). O Programa tinha como concepo bsica a participao da
comunidade em todas as suas fases. Ao tratar do trabalho realizado nas escolas
comunitrias, La Tiriba evidencia que:

A vontade de realizar um trabalho que tivesse um significado


positivo na vida das crianas, levava as educadoras das
escolas comunitrias criadas, a assumirem, com coragem e
muita garra, a luta pela continuidade da proposta. Essa
determinao as colocava em permanente contato com o Poder
Pblico e lhes ensinava a negociar e a barganhar em proveito
de seus interesses (Tiriba, 1992:30)

Em 1982, a Coordenao do Bem-Estar Social da Secretaria de Desenvolvimento


Social divulgou que atuava em trs esferas de trabalho atravs da implementao dos
seguintes projetos: Guardadeiras Comunitrias, Creches Casulo da LBA e Assessoria
Tcnica s Escolas Comunitrias.(PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO,
1982).
As creches casulo da LBA, como bem referenciado anteriormente, comearam a
compor vrios municpios do pas a partir de 1974. A atuao da LBA teve repercusso
nacional e suas iniciativas tiveram grande relevncia tambm no Rio de Janeiro. Tatagiba
(2006) esclarece que, segundo o primeiro protocolo firmado entre a LBA e a Prefeitura do
Rio, deveriam ser implantadas neste municpio 100 Creches Casulo, sob a execuo da
Coordenao da Regio Metropolitana da LBA e pela Coordenao do Bem-Estar Social do
municpio. Esta Coordenao teria papel intermediador para que as organizaes que
administrariam as creches firmassem convnios com a LBA, mas, conforme a prpria
filosofia do projeto, a responsabilidade em implantar e administrar o Casulo delegada
prpria comunidade.
Desse modo, cada Unidade Casulo atenderia a 30 crianas moradoras das
comunidades entre a faixa etria de 2 e 6 anos de idade, pelo perodo de 8 horas dirias. O

94

trabalho realizado objetivava sobretudo preservar o desenvolvimento bio-psico-social da


criana carente na faixa etria de 0 a 6 anos, a fim de proporcionar s famlias condies
de elevar a sua renda, uma vez que as mes tero maior disponibilidade para exercerem
atividades remuneradas. (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, s/d:1). O
Casulo estava diretamente ligado ao contexto comunitrio, j que em seu projeto original
representa uma resposta s necessidades e exigncias comunitrias e, portanto

dever procurar adequar-se comunidade onde se inserir,


com relao a instalaes, equipamentos, recursos, formas de
atendimento, desde que sejam preenchidos determinados
requisitos considerados mnimos para um bom atendimento
criana (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO,
s/d:1)

O Projeto Guardadeiras Comunitrias era destinado s mes crecheiras e consistia


em treinar grupos de mulheres para cuidar das crianas pequenas enquanto suas mes
trabalhavam em atividades externas. A partir de 1983, este Projeto foi incorporado ao
Projeto Famlias Solidrias, cujo objetivo era a promoo do bem-estar de menores em
regies de baixa renda. Neste projeto, as Guardadeiras recebem orientao adequada para
cuidar de crianas enquanto as mes saem para trabalhar (PREFEITURA DA CIDADE DO
RIO DE JANEIRO, s/d:45). Segundo Martins (1992) o Famlias Solidrias era desenvolvido
de acordo com as seguintes etapas:

mobilizao da comunidade;
levantamento scio-econmico das guardadeiras e crianas;
entrevista com os pais;
reunies semanais com os grupos;
distribuio de complementao alimentar.
(MARTINS, 1992:56)

Ainda em Martins (1992), observa-se que posteriormente ao Famlias Solidrias da


SMDS, entra no cenrio deste mesmo projeto as visitadoras que seriam responsveis pela
orientao e fiscalizao do trabalho realizado pelas mes crecheiras. O projeto , ento,
renomeado e passa a se chamar Consolidao e Apoio s Creches Domiciliares em reas
de Baixa Renda, com foco ainda no atendimento em comunidades carentes do municpio.
Em 1984 o UNICEF deixou de atuar no municpio, encerrando o convnio com a
SMDS. A partir de ento, as creches domiciliares passam a ser encapadas pela SMDS que
deveriam assumi-las integralmente. Na avaliao de Tavares (1998), a preocupao com o

95

contedo pedaggico das escolas comunitrias, enquanto um dos pontos trabalhados por
consultoras da UNICEF, comeou a ser vista, por setores da Secretaria, como um
afastamento do contedo poltico do trabalho comunitrio que parecia ser o foco primordial
da Secretaria e da prefeitura nesta poca (TAVARES, 1998:91).
Segundo a autora, em paralelo concluso do convnio entre SMDS e UNICEF,
pode ser percebida uma poltica de grande expanso das creches em comunidades do
municpio, o que serviria como forma de abrandar as reivindicaes e presses populares
pelo acesso aos servios bsicos em comunidades. No entanto, tal expanso no se
ancorava em bases materiais que a justificassem, mas havia o interesse claro do poder
pblico municipal em capitalizar essa demanda, embora com poucos recursos materiais.
(TAVARES, 1992:92)
Diante da conjuntura da poca, o movimento de luta comunitria por creches foi
ganhando espao, a Prefeitura do Rio de Janeiro comeou a absorver efetivamente o
trabalho com a construo dos primeiros prdios destinados a creches comunitrias,
garantindo a abertura de um caminho para a implementao do Programa de Creches e
Escolas Comunitrias da SMDS. O primeiro momento do Programa caracterizado pelo
atendimento assistencial criana, atravs de programas de guarda e alimentao infantil,
ao mesmo tempo em que promovia a liberao das mulheres para o mercado de trabalho.
Assim, ainda no ano de 1983, pouco antes do trmino do convnio UNICEF/SMDS,
teve incio uma poltica de expanso do apoio s Creches e Escolas Comunitrias, que
atravs de seus prprios educadores e das Associaes de Moradores encaminhavam
pedidos de apoio integral a SMDS. Em 1985, aps avaliao anual da SMDS, os projetos
existentes de atendimento criana (Projeto Creche e Projeto Escola Comunitria) foram
fundidos no Programa de Atendimento Criana PAC, havendo modificaes na sua
estrutura e forma de administrao. Este Programa comeava a ressentir-se de uma
orientao mais especfica para o trabalho com as crianas e de uma normatizao para o
funcionamento das escolas e creches.
Na verdade, quando em 1985, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
tendo como titular em sua primeira gesto Pedro Porfrio passou a apoiar de forma
orgnica o movimento de creches e pr-escolas comunitrias, este j se encontrava em seu
sexto ano de existncia e se espalhava a partir da Rocinha, do Borel e do Andara. Algumas
unidades recebiam alimentao e ajuda de custo, mas, sem qualquer vnculo direto com o
poder pblico municipal. Um grupo de tcnicos da Secretaria dava assistncia pedaggica a
essas unidades, trabalhando, sem qualquer garantia legal, decidindo assumir e oficializar

96

esse esforo, abrindo caminho para a implantao desse amplo programa de assistncia
criana, o PAC.
Ainda neste perodo, o trabalho realizado com as crianas era visto tambm como
um meio de se educar a famlia e a comunidade, usando como estratgia seu envolvimento
na discusso e na busca de solues para questes emergenciais da comunidade. Desta
forma, a creche comunitria era concebida como um local de aglutinao da comunidade
para resoluo de seus problemas, inclusive os que extrapolavam as questes da criana e
da escola, caractersticas que parecem perpassar o mbito das creches comunitrias at
pouco tempo atrs. O trabalho com as crianas era desenvolvido pelos prprios moradores,
dos quais no era exigida qualquer formao escolar, mas sim vontade de ajudar e
participao comunitria.
Apesar desta caracterstica do atendimento comunitrio marcado pelo restrito
envolvimento do poder pblico municipal e pela ausncia de qualquer exigncia formal de
cunho pedaggico para atendimento populao infantil nessas instituies, alguns grupos
j comeavam a discutir uma viso pedaggica das Creches e Escolas Comunitrias,
implementando aes e planos pedaggicos, embora no existisse um projeto claro neste
sentido, mas apenas uma crtica escola de primeiro grau e forma como esta tratava as
crianas. Considerava-se que as escolas e creches comunitrias seriam diferentes, pois
sendo fruto da comunidade e com educadores locais, teriam o saber popular como elemento
fundamental de seu trabalho.
Simultaneamente se fazia mais forte nos meios educacionais a discusso sobre o
carter da educao das crianas de zero a seis anos, discusso que levava embutida a
crtica e a reviso da concepo de criana e que formava muitos dos projetos existentes.
Neste contexto, foi criada uma Coordenadoria Psicopedaggica e foram formalizados
Princpios e Normas do Programa de Atendimento Criana (PAC), atravs da Resoluo
28/86. Aps algumas formulaes, surge a Resoluo 98/89, pela qual oficializava-se a
orientao pedaggica a ser dada s Creches e Escolas Comunitrias, estabelecem-se
normas para a adequao do espao fsico s necessidades do trabalho e criam-se
mecanismos de participao da comunidade na gesto das unidades.
De acordo com Martins (1994), no ano de 1992, o PAC deu lugar ao DCE
Departamento de Programas de Apoio s Creches e Escolas Comunitrias, mesmo ano em
que a SMDS passou a se organizar em trs Superintendncias: a Superintendncia de
Engenharia, Saneamento e Urbanismo Comunitrio (SESUC); a Superintendncia de
Emergncia e Servios Sociais (SESS) e a Superintendncia de Programas Sociais (SPS),
que gerenciava, entre outros departamentos, o DCE.

97

Vrios acontecimentos relevantes se sucederam no decorrer deste perodo que


tiveram impacto direto no atendimento criana em creches comunitrias, entre os quais
destacamos o lanamento da Proposta Curricular para Creches e Escolas Comunitrias, o
crescimento acelerado das creches comunitrias conveniadas prefeitura atravs da SMDS
configurando o que alguns tcnicos denominaram rede paralela dentro da paralela e a
construo de prdios pblicos durante o mandato de Pedro Porfrio, cuja iniciativa envolviase no reduto poltico-partidrio do ento secretrio (TAVARES, 1998: 93-94) . A autora
evidencia ainda que:

Sobre essas construes, importante registrar a sua baixa


qualidade estrutural. No corre-corre das inauguraes (carrochefe de campanha eleitoral do secretrio), boa parte das
creches eram inauguradas sem as condies bsicas de
funcionamento: sem instalaes eltricas, parte hidrulica
inconclusa, s vezes com rachaduras no teto ou no piso do
equipamento. (TAVARES, 1998:94).

No campo da Secretaria Municipal de Educao, cabe registrar que tambm no


perodo da dcada de 80 que foi criada a Casa da Criana, compondo o plano de governo
estadual em uma integrao entre Estado e municpio. A Casa da Criana era entendida
como uma alternativa de espao pr-escolar de horrio integral para o atendimento de
crianas de 3 a 6 anos de idade e, compunha o Programa Especial de Educao (PEE) da
Secretaria de Educao, junto com os Centros Integrados de Educao Pblica (CIEPs) e o
Atendimento Populao Infantil. Segundo o Documento Bsico, de 1985, do governo
Brizola, um dos objetivos gerais da Casa da Criana :

prestar atendimento populao pr-escolar, de 3 a 6 anos,


nas reas onde se evidencie o dficit em relao s
oportunidades educacionais, nutricionais e de sade em
municpios do Estado do rio de Janeiro [e] desenvolver um
trabalho de investigao e criao pedaggica que atenda s
necessidades da comunidade nos seus aspectos culturais,
scio-econmicos e de desenvolvimento. (GOVERNO
LEONEL BRIZOLA, 1985,p.5)

Com esta poltica, entre os anos de 85 e 86 foram inauguradas 40 Casas, com


capacidade para atender de 60 a 100 crianas. Apesar de levantar a bandeira do
atendimento pr-escolar com a Casa da Criana, Corsino (2005) ressalta que o foco do
programa foi o ensino Fundamental e as questes de repetncia, distoro srie / idade e

98

evaso escolar, a exemplo de polticas anteriores voltadas para esta faixa etria do
atendimento escolar.
As inovaes no contexto da sociedade brasileira na dcada de 90, sobretudo, aps
a redemocratizao do pas e a Constituio Federal de 1988, configuraram mudanas
tambm ao mbito municipal, especialmente na implementao de suas polticas pblicas e
sociais. Neste contexto, a realidade scio-poltica do Rio de Janeiro, na ento gesto do
Prefeito Csar Maia, a partir de 1993, traz uma nova organizao para este municpio no
que tange s suas aes e relaes com o Estado na formulao e implementao de
polticas pblicas. Tais iniciativas incidiram diretamente nos servios sociais destinados aos
diferentes segmentos da populao, entre as quais destacamos as aes voltadas para a
criana pequena e para a educao infantil.

2.3.2. MUNICIPALIZAO

DE

POLTICAS

REDESENHO

DO

SISTEMA MUNICIPAL

DE

ENSINO

Os anos 90 evidenciam uma nova maneira de implementar as polticas pblicas e


sociais destinadas aos mais diferentes segmentos da populao brasileira, entre eles, a
populao infantil. O processo de descentralizao poltico-administrativa sentido sobretudo
aps a Constituio de 88 e a conseqente municipalizao de polticas pblicas e sociais
deixam transparecer a responsabilizao dada ao municpio no atendimento a algumas
necessidades da populao em prestao de servios pblicos. Aliado a isso, observa-se
que significativa expanso das creches comunitrias no municpio do Rio de Janeiro ocorreu
no contexto das polticas neoliberais dos anos 90 em que ao Estado Mnimo caberia apenas
subsidiar as polticas pblicas e sociais e no assumi-las efetivamente, transferindo tal
responsabilidade para o mbito municipal.
Neste contexto, os programas sociais da SMDS passaram a ter a participao do
governo, da sociedade civil e do empresariado, sobretudo com a participao de
organizaes no governamentais nas polticas de atendimento criana em creches. A
poltica de convnios instituda a partir de 93, atravs do repasse de verba da SMDS para as
entidades conveniadas prefeitura, intermediado pelas ONGs que representavam a creche
junto prefeitura, parece ter significado o que Tavares elucida como a diminuio
progressiva dos fruns de presso por um Estado comprometido com os servios pblicos
fundamentais (TAVARES, 1995:38).

99

em meio a este panorama de reorganizao na estrutura scio-poltica e


educacional do municpio e no trato das questes de polticas pblicas relativas populao
infantil em creches e pr-escolas, que o texto Constitucional de 1988 sugere prerrogativas
para a definio do municpio como sistema de ensino. Entretanto a Constituio limita-se
ao reconhecimento da existncia e importncia da educao municipal como uma situao
que a ser criada e expandida ao longo do tempo, sem, portanto definir as diretrizes para a
efetiva concretizao deste atendimento em nvel municipal, o que trazia entraves para a
materializao deste processo. Boaventura (1994) esclarece que:

At a vigente Constituio, a educao municipal estava


legalmente jungida ao sistema estadual que dividia com os
Municpios as obrigaes com o ensino fundamental pblico,
mas em uma situao de evidente inferioridade, pois era-lhe
defeso estabelecer normas e diretrizes pedaggicas. Do
mesmo modo, muitos Municpios com amplas sedes,
numerosas unidades e projetos inovadores careciam de
competncia para deliberar efetiva e pedagogicamente sobre a
sua educao (BOAVENTURA, 1994)

Neste aspecto, amplia-se a responsabilidade do municpio com a educao,


sobretudo com a educao infantil, j que o artigo 211 da Carta Magna de 88 prev que os
municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. Este
mesmo artigo coloca que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino, mas sem definir
claramente este regime de colaborao. Entende-se que o municpio o ente que deve se
ocupar prioritariamente da educao infantil, o que no significa que deva faz-lo sozinho,
mas sim em cooperao com as demais instncias federativas.
A necessidade de redesenho do sistema federativo brasileiro que urge com a
redemocratizao do pas, tem apontamentos para a descentralizao e fortalecimento da
capacidade decisria das instncias de governo subnacionais. A proposta descentralizadora
promulgada na Constituio traz por base a organizao do sistema brasileiro pelo
federalismo cooperativo que, segundo Almeida (1999), admite a interveno do poder
federal, mas pressupe formas de ao conjunta entre as esferas de governo, que, por sua
vez devem manter autonomia decisria e executiva.

A Constituio fez escolha por um regime normativo e poltico,


plural e descentralizado no qual se cruzam novos mecanismos
de participao social com um modelo institucional cooperativo
e recproco que amplia o nmero de sujeitos polticos capazes

100

de tomar decises. Por isso mesmo a cooperao exige


entendimento mtuo entre os entes federativos e a participao
supe a abertura de arenas pblicas de deciso. (ALMEIDA,
1999)

Apesar desta premissa, estudos recentes45 demonstram que a caracterstica das


relaes

intergovernamentais

que

se

processam

entre

as

trs

esferas

poltico-

administrativas no Brasil, no tem sido a de cooperao, mas sim a de articulao na


formulao de polticas e normas, visando garantir o poder atravs da centralizao das
decises e promoo de descentralizao apenas na execuo dos servios pbicos e
sociais. Alm disso, a ausncia de definio do que vem a ser o regime de colaborao,
como citado no pargrafo nico do Artigo 2346 da Constituio Federal, contribui para o risco
de transformar a cooperao em uma competio entre as instncias governamentais que
possuem caractersticas e capacidades heterogneas na gesto e implementao de
polticas e programas sociais, como pode ser observada nas mais variadas reas, sobretudo
na educao.
A estas questes soma-se ainda a inexistncia de garantia de recursos financeiros
s unidades da federao para que seja efetivada a autonomia decisria e executiva
indispensveis para um processo de descentralizao pautado na democracia. Como
destaca Giannini (1990), acreditamos que para que seja possvel a permanncia de relativa
harmonia

entre

as

instncias

poltico-administrativas,

Constituio,

ao

atribuir

competncias concorrentes e comuns, deveria prever mecanismos capazes de garantir os


recursos financeiros equivalentes, sobretudo em um pas com tantas diversidades regionais,
uma vez que a insuficincia de recursos prprios e permanentes nas unidades federadas,
especialmente nos municpios, gera a dependncia financeira e, por extenso, a
dependncia poltica, comprometendo sobremaneira a legitimidade da municipalizao na
implementao de polticas pblicas e sociais.
neste cenrio novel que as polticas educacionais se incluem num contexto de
descentralizao. A Constituio Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases de 1996
definiram o papel do municpio enquanto ente federativo autnomo na formulao e gesto
da poltica educacional, evidenciando a emergncia de criao do seu prprio sistema de
ensino. Essas medidas legais definiram tambm a colaborao e parceria entre a Unio, os
Estados e os municpios, atravs do iderio de modelo mais apropriado em prol de uma

45

Entre autores que retratam esta realidade destacamos Silva e Cruz (1996), Almeida (1999) e Cury (2002)
nico, Art. 23: Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
(Constituio Federal, 1988)

46

101

educao eficiente, eficaz e no-excludente, que ainda no est sendo concretizado na


experincia dos municpios brasileiros.
A descentralizao poltico-administrativa da educao no Brasil no temtica
recente. Trata-se de assunto recorrente a longas dcadas, que tem estado presente nas
lutas dos movimentos municipalistas, em seus esforos histricos para superar a herana
colonial da centralizao do poder e das decises na administrao pblica brasileira, com o
intuito de afirmar a capacidade da comunidade local em gerir seu prprio destino. Assim, a
proposta de descentralizao e municipalizao do ensino no Brasil vem de Ansio
Teixeira47, associada doutrina poltica e social presente ainda na Constituio de 1946.
Mais tarde, nos anos 60, um avano em prol da descentralizao da educao foi
consolidado nas diretrizes e bases contidas na Lei 4024/61, hoje revogada. Tais diretrizes
foram alteradas pela Lei 5692/71, que inclua o municpio como responsvel pela
manuteno da educao pr-escolar e pelas escolas de ensino de 1 grau (estas ltimas,
juntamente com o Estado), alm de colocar como facultativo ao municpio a manuteno de
escolas de outros graus de ensino. Em qualquer dessas circunstncias, o municpio
aparecia submetido manifestao de rgos do poder estadual, para obter autorizao
para a instalao e funcionamento de suas instituies de ensino.
Na dcada de 80, somente com a Constituio de 1988, promulgada aps a
redemocratizao do pas, que ganha destaque a universalizao do ensino fundamental e
a erradicao do analfabetismo, alm de propor, no artigo 211, pargrafo 2, que os
municpios atuem prioritariamente no ensino fundamental e na pr-escola. Desta forma, no
que se refere educao, desde 1988 esto postas as coordenadas para a atuao do
municpio: a descentralizao do poder, a autonomia e a gesto democrtica do ensino
pblico, especialmente no trato da educao infantil e fundamental.
Por conseguinte, em 1996, decorrente de exigncias constitucionais, a Lei n
9394/96 veio estabelecer as novas diretrizes e bases da educao nacional, que se
encontram ainda vigentes em nosso pas. Nela, a autonomia do municpio reafirmada, com
a permisso da organizao de seu sistema de ensino (art. 8), esclarecendo que o sistema
municipal de ensino compreende: I - as instituies do ensino fundamental, mdio e de
educao infantil mantidas pelo Poder Pblico municipal; II - as instituies de educao
infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III - os rgos municipais de educao.
47

Ansio Spnola Teixeira se formou em Direito em 1922. Escritor de importantes livros, dedicou sua vida a
lutar pela qualidade da educao brasileira, pautada numa gesto democrtica. Entre seus feitos pela educao
nacional pblica e gratuita destacam-se seu papel junto a Associao Nacional de Polticas e Administrao da
Educao - ANPAE, sua preocupao com a autonomia da escola e sua vinculao com a Universidade do
Distrito Federal (Rio de Janeiro), com a LDB promulgada em 1961, a Coordenao de Aperfeioamento de
Professores de Ensino Superior - CAPES, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP, o
Ministrio da Educao MEC e a Universidade de Braslia - UnB.

102

Na verdade, o marco fundamental na direo da descentralizao est na


Constituio Brasileira de 1988, que, em seu artigo 18, reconhece o municpio como um
ente da Federao, autnomo e com a competncia de "manter, com a cooperao tcnica
e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino
fundamental", conforme consta no inciso VI do artigo 30. Ainda, em seu artigo 211, a
Constituio determina que a Unio prestar assistncia tcnica e financeira ao Municpio
para o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria e estabelece que o Municpio
atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.
Para tanto, acrescenta o artigo 212, ele deve aplicar, anualmente, "nunca menos de
vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino", nas escolas
pblicas e tendo como objetivos, nos termos do 1 do art.211, desenvolver seu sistema de
ensino e atender plenamente demanda da escolaridade obrigatria. Desta forma, no que
se refere educao, desde 1988 esto postas as coordenadas para a atuao do
municpio: a descentralizao do poder, a autonomia e a gesto democrtica do ensino
pblico.
Outra importante questo a ser considerada que a instituio de um sistema
municipal de educao abre uma fecunda possibilidade de democratizao da gesto da
educao pblica, por meio da criao e funcionamento do Conselho Municipal de
Educao, instrumento que no pode ser negligenciado nesta discusso. Embora no
obrigatria, a existncia desse colegiado de grande convenincia se destinado a atuar na
definio da poltica educacional local, a dar diretrizes para o plano de construes
escolares, a acompanhar gastos dos recursos da educao, a avaliar o atendimento escolar
oferecido, a possibilitar fruns para a manifestao de pais, professores e demais
interessados na situao da educao do municpio, com abertura s suas reivindicaes.
De fato, os conselhos de direitos possuem papel relevante na democratizao,
implementao e controle de polticas pblicas nas mais diversas reas e, este instrumento
comea a ganhar fora na sociedade, sobretudo, com a descentralizao e municipalizao.
Os conselhos, aliados s demais organizaes sociais democrticas, possuem o importante
papel de propositor e vigilante da elaborao e implementao das polticas pblicas na
rea educacional, exercendo efetivo controle social e, por isso, deve ser um espao de
representao e participao da sociedade civil e dos municpios. A gesto democrtica da
educao ligada comunidade, na sua pluralidade de expectativas, pode gerar condies
para fortalecer as escolas e creches do sistema municipal de ensino e auxiliar na garantia
do direito ao atendimento de qualidade e na gesto democrtica do ensino pblico.

103

Paralelo a este redesenho do sistema municipal de ensino e novas diretrizes


perseguidas pela Secretaria de Educao, a SMDS, reconhecendo a funo pedaggica da
creche e da pr-escola comunitria, visando o compromisso poltico-pedaggico de
desenvolver um projeto que entenda a creche e a pr-escola como um direito da criana e
um dever do Estado, tenta assumir neste final dos anos 80, com o trabalho desenvolvido
pelo Departamento de Apoio s Creches e Escolas Comunitrias, uma concepo que
extrapola a proposta original de assistir a criana e liberar a mulher para o mercado de
trabalho, resgatando o papel socialmente dado creche e pr-escola, de garantir o acesso
ao conhecimento indispensvel para o pleno exerccio da cidadania da criana.

Esse

projeto pressupe diretrizes e estratgias que garantam a melhoria da qualidade do


atendimento s crianas de zero a seis anos de idade.
Em 1993, a Secretaria Municipal de Educao do Rio de Janeiro parece dar incio ao
que chamou de Poltica de Revitalizao da Educao Infantil, com aes que iam desde a
construo de escolas de educao infantil, capacitao de professores que trabalhavam
com crianas at seis anos. Tais iniciativas, entretanto foram pouco expressivas no contexto
do atendimento criana pequena. As Casas da Criana foram municipalizadas e passaram
a incorporar a rede de escolas pblicas municipais, com professores concursados em
substituio aos antigos agentes comunitrios, atendendo a crianas de 4 a 6 anos em
horrio integral.
No campo da SMDS, destaca-se a utilizao de um importante instrumento, entre as
iniciativas desta Secretaria, dentro da sua poltica de atendimento s camadas pobres,
sobretudo populao infantil, com a criao de um centro de referncia denominado
Centro Municipal de Atendimento Integrado CEMASI. Os CEMASIs foram criados pela Lei
2459/96 com o intuito de concretizar aes descentralizadas desenvolvidas pela Secretaria
de Desenvolvimento Social, que passava a se organizar em Coordenadorias Regionais de
Desenvolvimento Social CRs.
Desse modo, contribuindo para a implementao da poltica de assistncia social,
atravs da integrao das polticas e execuo de programas sociais regionalizados,
seguindo as diretrizes de uma poltica descentralizadora na gesto de servios sociais, foi
inicialmente prevista a construo de 34 CEMASIs que poderiam ser enquadrados nas
categorias de grande, mdio, pequeno porte e as creches, que estariam destinadas ao
atendimento de 45 crianas de 0 a 3 anos, durante 10 horas, funcionando de segunda a
sexta-feira. (TATAGIBA, 2006)

104

Ao todo, em 1996 foram inaugurados 47 CEMASIs (de pequeno mdio e grande


porte), alm de 166 CEMASIs Creche48. Esses Centros de Atendimento Integrado
constituam-se como lcus da poltica de atendimento criana pequena, sobretudo de 0 a
3 anos, sendo construdos tambm em algumas comunidades de mbito do Programa
Favela-Bairro. Cabe ainda destacar que todos funcionavam em prdios pblicos da
prefeitura, compondo, junto s creches conveniadas da SMDS (creches que recebiam apoio
integral e nutricional da Secretaria de Desenvolvimento Social) a rede de polticas sociais
para atendimento criana em educao infantil pela SMDS.
Em 1994, as creches vinculadas SMDS faziam parte do Programa Rio Creche,
perdurando at 2003 vinculado Coordenadoria de Projetos Sociais, passando naquele ano
a fazer parte dos Programas Especiais da Secretaria. Em termos legais, a organizao das
creches da SMDS foi regulamentada inicialmente atravs da Resoluo SMDS n 163/94,
passando a se estruturar sob novos critrios a partir de 1998 com a Resoluo n 328, como
veremos mais adiante.
Cabe citar que, especificamente no municpio do Rio de Janeiro, a Lei Orgnica
promulgada em 05 de Abril de 1990, ao se referir ao complexo educacional do Municpio,
trata-o sempre como sistema, traduzindo a vontade do legislador de ver transformada em
realidade a abertura proporcionada pela Constituio da Repblica de 1988. Assim que se
define na Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro um sistema de ensino prprio, cujas
caractersticas se amoldam, perfeitamente, ao modelo que viria a ser fixado, seis anos mais
tarde, no texto da Lei Federal n 9.394/96.
A Lei Orgnica do Municpio de Rio fixa as competncias municipais na rea de
educao, no artigo 30, estabelece os princpios gerais da educao, entre os artigos 320 e
323, trata da organizao do sistema de ensino nos artigos 324 a 329 e dispe sobre o
planejamento da educao e seus contedos (arts. 320-332), alm de se deter em
disposies gerais sobre a educao, conforme tratam os artigos 333 a 336.
No que tange aos instrumentos de controle social, cabe esclarecer que, na verdade,
desde 1986, com o advento da Lei Municipal n 859, existia legalmente o Conselho
Municipal de Educao no Rio, mas este ainda no estava instalado. A Lei Orgnica do
Municpio reservou a este Conselho a importante misso de formular e implantar a poltica
educacional, fixar contedos mnimos para o ensino fundamental em complementao
LDB e, ainda, aprovar os currculos escolares. Esse papel reservado ao Conselho Municipal
de Educao evidncia a determinao do legislador municipal de marcar no texto da Lei a
48

Cabe esclarecer que alguns CEMASIs Creche j funcionavam como instituio vinculada SMDS tendo apoio
integral e funcionando em prdio pblico. A partir da lei que descentralizou as aes da Secretaria, as creches j
existentes passaram a ser identificadas por esta nomenclatura.

105

desejada autonomia do Municpio para definir sua prpria poltica educacional, deixando a
intermediao do Conselho Estadual de Educao, com o qual deveria passar a agir
cooperativamente.
Desse modo, Conselho Municipal de Educao do Rio de Janeiro criado pela Lei
Municipal n 859-86, instalado e regulamentado em Agosto de 1996 facilitou a deciso do
Poder Executivo de implantar o Sistema Municipal de Ensino to claramente antecipado
pela Lei Orgnica. Assim, o Sistema de Ensino do Municpio do Rio de Janeiro, conforme
conhecemos atualmente, nasceu com o Decreto N n 18.291, de 28 de Dezembro de 1999,
publicado no Dirio Oficial do Rio n 198, de 29 de dezembro de 1999. Nos termos deste
ofcio, o Sistema Municipal de Ensino do Rio de Janeiro compe-se:
9 do Conselho Municipal de Educao;
9 da Secretaria Municipal de Educao funcionando descentralizadamente com
10 (dez) Coordenadorias Regionais de Educao;
9 das Instituies Educacionais mantidas pelo Poder Pblico Municipal,
incorporando as escolas, pr-escolas, a educao especial, a educao de
jovens e adultos e, mais tarde, as creches.

portanto, no bojo da municipalizao de polticas e reorganizao na


implementao de servios pblicos e sociais, que a Lei Orgnica do Municpio do Rio de
Janeiro vai reforar o atendimento gratuito s crianas de 0 a 6 anos em creches e prescolas, mas sem deixar claro a forma e operacionalizao deste atendimento. Neste
documento h meno ao reconhecimento de creches e pr-escolas como integrantes do
sistema municipal de ensino, a serem fiscalizadas de acordo com a lei pela SME 49 mas, este
reconhecimento s comeara a ser concretizado, vias de fato, mais de dez anos depois.
Em outubro de 1993, o Conselho Estadual de Educao do Rio de Janeiro definiu,
atravs da Deliberao n 204 / 93, a natureza e objetivos da Educao Infantil, denominada
Educao Pr-Escolar, cuja responsabilidade da Educao se limitava a crianas a partir de
3 anos de idade50. Esta Deliberao vincula os menores de dois anos sade e caracteriza
o atendimento a crianas de dois a trs como suplementar, portanto, secundria e
dispensvel, a ser realizado por pessoal responsvel pela recreao. Esta premissa
49

A fiscalizao da SME s creches e pr-escolas evidenciada na Resoluo SMDS n 28/86.


Segundo a Deliberao 204/93, o atendimento as crianas at dois anos de idade deveria estar relacionado
ateno materno-infantil, com atuao de profissionais da rea de sade; de dois a trs anos, apenas
suplementarmente, este atendimento deveria ser realizado por pessoal responsvel por atividades de recreao,
denominado classe maternal e a partir desta idade, o atendimento s crianas seria subdividido em trs etapas:
1) Jardim de Infncia I com atendimento s crianas de trs aos quatro anos; 2) Jardim de Infncia II com as
crianas de quatro a cinco anos de idade e 3) Jardim de Infncia III com crianas de cinco a seis anos de idade.

50

106

institucionaliza a funo do recreador que no necessita de qualquer formao especfica


para cuidado da criana pequena e refora a idia de maternagem, reforando um iderio
que se mantm at hoje, tanto nas creches comunitrias e conveniadas, quanto nas creches
municipais, sugerindo a desnecessidade de profissionalizao das pessoas que trabalham
com esta faixa etria.
O final da dcada de 1990, tem um desafio trazido a partir da promulgao da nova
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, em Dezembro de 1996. A LDB evidencia
pela primeira vez na histria da educao, no arcabouo legislativo e no atendimento
criana pequena em creches e pr-escolas, o termo educao infantil51 e a sua efetiva
incluso no sistema de ensino, enquanto partcipe da educao bsica. Esta inovao
elucida o grande desafio da prerrogativa do artigo 89 da LDB, que pretende vincular as
instituies de educao infantil ao sistema municipal de educao, incluindo-se a o
atendimento a menores de 3 anos de idade. Conforme as Disposies Transitrias da LDB
de 96,
as creches e pr-escolas existentes ou que venham a ser
criadas devero, no prazo de trs anos, a contar da publicao
desta Lei, integrar-se ao respectivo sistema de ensino. (Art. 89
Das Disposies Transitrias LDB / 96)

Com as inovaes configuradas a partir da Constituio de 1988 e posterior


promulgao da LDB, no que se refere a polticas sociais destinadas criana, torna-se
possvel visualizar a educao infantil enquanto efetivo direito da criana. A nova LDB, ao
reconhecer a educao infantil como componente da educao bsica, assegurando a
garantia do direito e o carter pedaggico da creche, propicia algumas modificaes no trato
da infncia, entre elas a necessidade de repasse das responsabilidades de atendimento do
mbito assistencial para a esfera educacional, agora organizadas na rede de ensino
municipal.
Neste sentido, o processo de descentralizao e municipalizao que se traduz, no
que tange educao, no redesenho e consolidao de um sistema municipal de ensino,
traz tona, acoplado ao seu arcabouo legal, uma das principais novidades no que tange s
leis de proteo e reconhecimento da educao infantil enquanto direito das crianas
menores de seis anos que se legitima sobretudo a partir da nova LDB. Trata-se da sua
visibilidade como componente da educao bsica, efetivando o iderio da criana cidad

51

A expresso Educao Infantil aparece na Constituio Federal, mas foi incorporada aps a LDB de 1996,
atravs da Emenda Constitucional n 14/96 que inseriu a expresso, modificando a redao anterior que
mencionava apenas a educao pr-escolar (que se manteve, residualmente, no artigo 30, item VI, da
Constituio de 1988).

107

enquanto sujeito portador de direitos, e legitimando a democratizao do acesso educao


infantil, fatores supostamente conquistados e legitimados mormente com a integrao do
atendimento ao sistema de ensino.

2.3.3. NOVO CENRIO DE ATENDIMENTO A CRIANA PEQUENA: O PROCESSO DE


INTEGRAO DAS CRECHES AO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAO

Fato que a proposta e defesa de descentralizao das polticas pblicas e sociais


tem sido afirmadas pelos mais diferentes segmentos da sociedade, embora contestada por
outros que compreendem a descentralizao com o enfraquecimento do Estado e repasse
de responsabilidades ao contexto da municipalidade. No campo scio-democrtico popular
encontramos fortes argumentaes em defesa deste processo de descentralizao de
polticas em vrias esferas da vida social, inclusive na educao. Esta perspectiva se
configura e se propaga na defesa de que a municipalizao da educao aproxima as
decises, sejam pedaggicas ou de destinao de recursos, das verdadeiras necessidades
locais do atendimento.
Ao considerar tais prerrogativas, importante atentar para que a incorporao da
educao infantil aos sistemas municipais de ensino no se configure como uma tentativa
de homogeneizar experincias totalmente heterogneas no contexto do nosso pas. A
incorporao s redes locais de ensino no pode ser uma armadilha para o ocultamento da
diversidade de experincias com conseqente aviltamento das particularidades de nossas
crianas, pois, como destaca Kramer (2003) todo projeto educacional precisa atuar contra a
desigualdade, reconhecendo as diferenas. A autora acrescenta ainda que:

Ao delinear um projeto poltico-pedaggico, precisamos


reconhecer que nossa sociedade fundamentalmente
desigual: precisamos afirmar a igualdade e combater a
desigualdade. Mas contestar a desigualdade no se confunde
com denunciar o no reconhecimento das diferenas. O no
reconhecimento das diferenas significa a discriminao e a
excluso e, no limite, a eliminao. (KRAMER, 2003: 54,55).

Estas questes remetem a um debate sobre a igualdade de oportunidades numa


sociedade regada por profundas desigualdades que se manifesta, entre outros, pela
dificuldade de acesso s redes de ensino. Isso nos leva a questionar quais so os impactos
da incorporao da educao infantil ao sistema municipal de ensino, na efetiva ampliao

108

de vagas, melhoria da qualidade de ensino, manuteno de um quadro tcnico-profissional


qualificado, atendimento adequado infncia e democratizao do acesso, especialmente
para as crianas que vivem abaixo da linha da pobreza e que acabam tendo a garantia do
atendimento mantida pela esfera privada e filantrpica, a exemplo das creches comunitrias,
que abarcam este tipo de atendimento. Esta delicada questo do atendimento comunitrio
que representa a grande maioria na poltica de educao infantil em creches no Rio de
Janeiro constitui-se foco central das nossas anlises empricas, ao qual dedicaremos um
captulo exclusivo ao trato dessa questo.
Ademais, nos indagamos quais os pactos que esto presentes na relao pblico
privado face ao processo de municipalizao, no que se refere presena de interesses
entre foras distintas associadas infncia, representadas por antigos grupos locais de
poder52 e novos atores sociais, com formao de instrumentos gestores. Esses novos
instrumentos, que aparecem sob a forma de conselhos e fruns, so importantes instncias
que no podem ser ignoradas enquanto protagonistas nesse processo e componentes das
novas relaes que se configuram entre o Estado e a sociedade, na pauta da cidadania.
Alm disso, refletir a educao infantil nos sistemas municipais de ensino implica pensar
como se processa a transferncia de recursos e a incorporao das redes assistenciais de
atendimento aos sistemas de educao, e ainda como elas sero beneficirias dos recursos
pblicos de forma a no reiterar velhas praticas tutelares e relaes clientelistas submetidas
ao Estado.
Neste processo de criao de um novo sistema municipal de ensino e de inovaes
no contexto legal de ateno criana, no podemos deixar de observar que a incorporao
da educao infantil aos sistemas municipais de educao ocorre em um duplo iderio,
construdo pelas novas necessidades das relaes de poder que ento se legitimam. A
participao do poder local e os entraves estabelecidos por esta interveno poltica direta
tambm no podem deixar de ser considerados neste processo.
, portanto, com a reforma do Estado sob a gide do Estado Mnimo, o processo de
municipalizao e a pertinncia da educao infantil educao bsica, que esta nova
questo emerge no contexto das polticas pblicas de atendimento criana: o processo de
integrao da educao infantil ao respectivo sistema municipal de ensino. Por esta
premissa, o direito ao atendimento em creches e pr-escolas, seria assegurado ao passo
que estas instituies passassem a integrar o sistema municipal de educao, legitimando a
responsabilidade do municpio sobre o atendimento e o carter educativo da creche

52

Tais grupos podem ser representados por lideranas populares, religiosas, liberais e filantrpicas, alm de
representaes especficas de poder local que sempre estiveram presentes na gesto do atendimento populao
infantil.

109

conforme solicita a municipalizao de polticas pblicas e sociais no mbito da educao.


Assim, no conjunto das ltimas inovaes no contexto legal e no trato dos pequenos, atemonos ao referido processo de integrao, que configura novas e importantes estruturas no
interior da educao infantil, sobretudo na modalidade creche, dando corpo as discusses
que constituem o foco deste trabalho.
No municpio do Rio de Janeiro, o processo ocorre num contexto bastante peculiar.
Ao final de 1997, um ano aps a promulgao da nova LDB, a SMDS e a SME definiram
atravs da resoluo SMDS/SME n 405/97, em uma deciso conjunta, que o atendimento
s crianas de 0 a 3 anos e 11 meses de idade seria de responsabilidade da SMDS e s
crianas de 4 a 6 anos da SME53, demarcando o incio de uma poltica de incorporao da
Educao Infantil Secretaria Municipal de Educao. A Resoluo supunha a reduo do
atendimento da SMDS, alm do direcionamento para que as crianas matriculadas em
creches da SMDS tivessem sua vaga garantida nas pr-escolas da rede municipal, o que,
na prtica, parece no ter ocorrido desta forma. As pr-escolas, portanto, ficaram
oficialmente a cargo da Secretaria de Educao, porm, a integrao das creches s teve
incio, efetivamente, a partir do ano de 2001, como veremos adiante.
Dando incio aos preparativos para que ocorresse a transferncia das instituies de
educao infantil da SMDS para a SME, em agosto de 2000, o Conselho Municipal de
Educao, atravs da Deliberao E/CME n 03/200054, fixou normas para autorizao de
funcionamento das instituies privadas55 de Educao Infantil. Tal Deliberao estabeleceu
os parmetros para o desenvolvimento do trabalho voltado para crianas de 0 a 6 anos
atendidas em instituies particulares, comunitrias, filantrpicas e confessionais.
Em maro do ano seguinte foi institudo um Grupo de Trabalho, atravs da
Resoluo P n 59256, para promover o levantamento de dados concernentes ao
funcionamento das creches vinculadas ao poder pblico municipal e propor medidas a
serem adotadas no processo de transio e incorporao estrutura organizacional da
SME, em um trabalho conjunto com trs representantes da SMDS e da SME. Esse GT era
composto por trs representantes da SMDS e no final de 2001 o mapeamento da situao
evidenciava o seguinte panorama: 468 creches com algum tipo de vnculo com a prefeitura,
atendendo a um total de 39.508 crianas entre 0 e 6 anos, sob a responsabilidade de 4060
trabalhadores (468 diretores de creches, 2.642 recreadores, 110 lactaristas, 642 cozinheiras

53

Resoluo SMDS/SME n 405, de 3 de dezembro de 1997.


A 1 normativa para as instituies de educao infantil pode ser consultada em anexo.
55
Nos termos da Lei de Diretrizes e Bases, as creches comunitrias, confessionais e filantrpicas incluam-se
entre a rede de instituies privadas de educao infantil, apesar de terem um carter pblico de atendimento
populao pequena e pobre.
56
Vide Anexo.
54

110

e 407 auxiliares de servios gerais). Os vnculos com a Prefeitura eram subdividos entre 4
tipos, a saber:
1) Atendimento Direto Creches que funcionavam em prdio pblico e eram
mantidas pela Prefeitura integralmente, totalizando 187 unidades. A maioria
eram CEMASIs, onde aconteciam vrios projetos da SMDS, sendo que 173
CEMASIs eram exclusivos para atendimento em educao infantil (CEMASICreche). Oficialmente estas instituies deveriam atender crianas at 3 anos de
idade, entretanto, muitas vezes o atendimento estendia-se at os 5 e 6 anos
porque a SME no conseguia atender a demanda no perodo pr-escolar. Entre
a sada dos CEMASIs e entrada nas unidades mantidas pela SME, havia uma
evaso de 40% das crianas de 4, 5 e 6 anos, porque a maioria sairia do horrio
integral para permanecer na unidade em horrio parcial.
2) Atendimento Indireto em Convnio de Apoio Integral Creches que
funcionavam em prdios que no eram da Prefeitura, mas esta se
responsabilizava

por todo o atendimento: treinamento de pessoal, recursos

financeiros, gneros alimentcios, material didtico-pedaggico bsico, material


de consumo, funcionrios, manuteno e seleo de pessoal e superviso
sistemtica efetuada atravs de visitas mensais. Eram creches comunitrias de
convnio integral que totalizavam 131 unidades.
3) Atendimento Indireto em Convnio de Apoio Nutricional Creches que tambm
funcionavam em prdios que no eram da Prefeitura, mas esta s cobria os
custos com a merenda atravs do envio de gneros alimentcios. Ao todo
existiam 131 creches comunitrias que funcionavam com este tipo de apoio
pblico.
4) Atendimento Indireto do Convnio SEAS (Secretaria de Estado e Assistncia
Social) Creches comunitrias que recebiam verba do Governo federal atravs
desta Secretaria (que um rgo federal). A prefeitura, atravs da SMDS,
repassava a verba que vinha do Estado e que estava vinculada ao Governo
Federal. O valor da per capta era de R$ 17,02, o que significa que a creche
recebia este valor por cada criana matriculada / ms em horrio integral.

Aps o levantamento destes dados, o GT apresentou o relatrio de concluso que,


entre outras questes, evidencia que cerca de 90% dos pais estavam satisfeitos com a
instituio de educao infantil freqentada por seus filhos, o que traria a responsabilidade
da SME em manter a qualidade do servio existente at ento e, ao mesmo tempo,

111

introduzir o atendimento educacional. Alm disso, ressalta a urgncia em selecionar e


capacitar profissionais da SME para atuarem como supervisores das creches localizadas em
prdios pblicos a fim de garantir a vinculao pedaggica com a SME.
Entre outras medidas, o GT props que a SMDS e a SME iniciassem uma gesto
compartilhada das creches e desse modo, em 2001 a SME deveria assumir a superviso
pedaggica das instituies localizadas em prdio pblico, assumindo integralmente as
creches pblicas a partir de 2002, de forma que ao final de 2003, as instituies
conveniadas tambm j estivessem vinculadas rea educacional. As recreadoras que
trabalhavam nas creches deveriam ser gradativamente substitudas por professores,
aceitando-se que, inicialmente, em cada creche houvesse at 50% de profissionais sem
formao. O GT sugere ainda a criao de um Departamento ou Diretoria de Educao
Infantil na estrutura do Departamento Geral de Educao DGE.
Atendendo a orientao deste Grupo de Trabalho que apontava para a urgncia de
elaborao imediata de um documento que formalizasse a integrao gradativa das creches
da SMDS para a SME, o prefeito Csar Maia, assinou o Decreto n 20525, em 14 de
setembro de 200157. A integrao progressiva sugerida pelo GT foi mantida no referido
decreto e, desta forma, a integrao seria efetivada em trs etapas:
1 etapa At 31 de Dezembro de 2001 dever ser transferida a responsabilidade da
superviso de todas as instituies de educao infantil;
2 etapa At 31de Dezembro de 2002 sero transferidas as instituies de
educao infantil mantidas pelo poder pblico municipal;
3 etapa At 31 de Dezembro de 2003 sero cumpridas pela SMDS os convnios
firmados pelo municpio, atravs daquela Secretaria com instituies comunitrias
convencionais ou filantrpicas, tendo por objetivo o apoio educao infantil.

O Decreto de 2001 define, ainda, que uma Comisso de Transio deveria ser
formada com o objetivo de acompanhar todo o processo de integrao das creches ao
Sistema de Ensino da Educao. Em paralelo a este Decreto, foram divulgados pelo
Conselho Municipal de Educao dois documentos importantes: a Deliberao n 06/2001
que fixava normas complementares Deliberao 03/2000, com algumas diretrizes para o
credenciamento ao Conselho Municipal de Educao e o funcionamento das creches
comunitrias, traando quesitos principais para o convnio com a prefeitura; e a Deliberao
n 07/2001 que solicitava que as instituies conveniadas apresentassem na CRE uma srie
57

O Decreto na integra, pode ser consultado em anexo.

112

de documentos58 para formalizar sua situao em termos de capacidade mxima, tipo de


atendimento, bem como a identificao da entidade mantenedora e do seu representante
legal59.
A Comisso de Transio de que tratava o Decreto n 20525 foi formada em 05 de
novembro de 2001, pela Resoluo n 364/2001, atravs de designao do Secretrio de
Desenvolvimento Social, Marco Antnio de Moura Vales e da Secretria de Educao,
Snia

Maria

Correa

Mograbi,

com

representantes

da

Secretaria

Municipal

de

Desenvolvimento Social e da Secretaria Municipal de Educao.


Um ano mais tarde, o Decreto 21259 de Abril de 2002 vai ser firmado com o objetivo
de dispor sobre a alocao de servidores da Secretaria Municipal de Educao em creches.
Este decreto trata especialmente da substituio dos diretores das creches de prdios
pblicos gerenciadas pela SMDS, por servidores da SME. Segundo pesquisas realizadas
junto ao DORJ, observa-se que o limite de 31 de dezembro de 2002 para a transferncia
das instituies de educao infantil mantidas pela Prefeitura para a SME no foi cumprido
e, desse modo, os diretores de creches ligados SMDS foram dispensados, em massa, de
sua funo ao final do ano de 2003, orientados a aguardar, nas creches, a entrada dos
professores indicados pela CREs para o repasse dos trabalhos. Esses professores
assumiram a direo das creches, que passaram a ser creches municipais da rede pblica
de ensino, nas respectivas unidades de ensino a que haviam sido indicadas, a partir de abril
de 2003.
Cabe destacar que, paralelo Comisso de Transio, foi criada em 2002, atravs
do Decreto n 21671 de Julho de 2002, uma Comisso Gestora no mbito da Secretaria
Municipal de Educao, composta e representada pelas Secretarias Municipais de
Educao, de Desenvolvimento Social, de Administrao, de Fazenda, pelo Fundo
Municipal de Desenvolvimento Social FUNDO RIO, pela Procuradoria Geral do Municpio
e pela Controladoria Geral do Municpio. A esta Comisso Gestora, caberia, entre outras
providncias acompanhar a transferncia de responsabilidade pelo atendimento da
Educao Infantil creches da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social para a
Secretaria Municipal de Educao e acompanhar os procedimentos necessrios
alocao de servidores da Secretaria Municipal de Educao nas creches. (PREFEITURA
MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 2002).
58

Ver a documentao exigida no anexo. A Deliberao n 06 e n 07, ambas de setembro de 2001, tambm
podem ser consultadas em anexo.
59
As creches comunitrias conveniadas Prefeitura do Municpio do Rio de Janeiro atravs da SMDS recebiam
a verba atravs da instituio mantenedora responsvel pela creche (ONGs). Existiam instituies que eram
responsveis por at 8 creches conveniadas a SMDS, realidade que se configura ainda atualmente como veremos
no captulo seguinte. Alm disso, cada instituio deveria ter um representante legal em nome do qual seria
realizado o repasse da verba.

113

Apesar de todo este movimento, e de alguns atrasos no cumprimento de prazos e


diretrizes previamente estabelecidos pelas Secretarias do Municpio envolvidas no
atendimento populao infantil, avanos podem ser constatados no que tange ao repasse
deste atendimento conforme prerrogativa da LDB, mas tambm significativas questes,
retrocessos e desafios foram consolidados. Uma das maiores repercusses dos primeiros
documentos oficiais do municpio diz respeito s instituies comunitrias sejam
convencionais ou filantrpicas que apresentaram dificuldades para a devida adequao aos
novos parmetros estabelecidos pela Educao.
Assim, no que tange ao processo de integrao da educao infantil ao sistema
municipal de educao do Rio de Janeiro tem-se, no primeiro semestre de 2003, o seguinte
panorama:
- as instituies de educao infantil na modalidade de pr-escola j se encontravam
sob a responsabilidade da Educao, desde a resoluo conjunta de 1997 firmada entre a
SMDS e SME, onde a SMDS permaneceria responsvel apenas pelo atendimento a criana
na modalidade creche, entre 0 e 3 anos de idade, ficando a faixa etria de 4 a 6 anos sob
total responsabilidade da SME;
- as instituies de educao infantil na modalidade creche que eram mantidas
integralmente pelo poder pblico municipal, inclusive funcionando em prdio pblico
municipal, passaram a constituir o sistema municipal de ensino, e as instituies
constituram-se efetivamente como creches pblicas municipais a partir do incio de 2003,
extrapolando, portanto, o prazo inicial de Dezembro de 2002;
- as instituies de educao infantil na modalidade creche de carter comunitrio
que eram conveniadas ao municpio, recebendo apoio do poder pblico, atravs da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Municipal permaneciam conveniadas SMDS,
mas deveriam finalizar tal convnio at Dezembro de 2003, sendo transferidos para a SME,
ainda mediante a poltica de convnios.
Observa-se, portanto que, aps as pr-escolas, as creches da SMDS que recebiam
apoio integral e funcionavam em prdios pblicos foram as seguintes a serem integradas
SME. As instituies transferidas, a partir de 2003, em sua maioria, constituam os CEMASIs
e CEMASIs Creche60 da SMDS, cujo atendimento realizado criana passou a configurar as
60

Lembramos que os CEMASIs Creches eram as instituies que, em suas dependncias administrativas,
limitavam-se ao atendimento a criana na modalidade creche comunitria com apoio integral da SMDS.
Entretanto, existiam tambm CEMASIs que alm das atividades em creche, mantinham outras aes
assistenciais gerenciadas pela SMDS. Entre estas, boa parte das que tinham atividades em creche, tambm foram
incorporadas Educao, transformando-se em creche municipal, a exemplo da Creche Municipal Pipa no Cu,
da 2 CRE que era um CEMASIs que desenvolvia atividades com crianas e adolescentes e, portanto, alm da
creche municipal manteve, o seu abrigo vinculado SMDS que funciona no 2 andar do mesmo prdio, at hoje.

114

creches municipais da SME. O quadro abaixo evidencia o quantitativo de CEMASIs


integradas SME, segundo as CREs:

TABELA IV
CEMASIS INTEGRADOS SME, SEGUNDO AS COORDENADORIAS REGIONAIS DE EDUCAO

CRE

CEMASIS
CRECHE DA
SMDS

CEMASIS
CRECHE
INTEGRADOS
SM E

TOTAL DE
CEMASIS
DA SMDS

TOTAL DE
CEMASIS

TOTAL DE
CEMASIS NO

INTEGRADOS
SM E

INTEGRADOS

SM E

1 CRE

17

17

25

19

2 CRE

16

13

30

16

14

3 CRE

13

12

18

13

4 CRE

27

24

33

29

5 CRE

15

14

18

15

6 CRE

12

11

13

11

7 CRE

16

16

18

17

8 CRE

13

12

17

13

9 CRE

12

11

13

11

10 CRE

25

25

30

26

TOTAL

166

155

215

170

45

Fonte: Prefeitura Municipal da Cidade do Rio de Janeiro SMDS / SME 2003

61

Desse modo, no trato da questo do atendimento populao infantil, no processo


de integrao deste atendimento restaria, a priori, a transferncia das creches comunitrias,
que encontravam dificuldades em se adequar s exigncias da Educao para a devida
regularizao da sua situao enquanto instituio de ensino e a manuteno do convnio
com a prefeitura agora sob gerncia da Educao. Esta questo que constitui o cerne
principal das nossas pesquisas, trataremos de forma mais especfica, analtica e peculiar no
captulo que se segue que, dedicamos exclusivamente s questes da integrao da

61

Os dados referem-se 2003, mas foram coletados em pesquisa emprica na SMAS e SME em maro de 2007.

115

educao infantil comunitria ao sistema de educao e as repercusses desta passagem


no momento presente e na garantia do direito da criana educao infantil.
Diante da precria orientao e irrisrio apoio s instituies comunitrias
conveniadas prefeitura atravs da SMDS, as dificuldades dessas unidades foram
ratificadas pelo Conselho Municipal de Assistncia social que solicitou ao Conselho
Municipal de Educao a extenso do prazo previamente estipulado de Dezembro de 2003,
para que conseguissem se enquadrar s exigncias prescritas na Deliberao n 03/2000
do CME. Apesar desta solicitao e constatao, os conselheiros decidiram pela no
alterao do prazo colocando-se, contudo, disposio das instituies que apresentassem
maiores dificuldades, sem descartar a possibilidade de concesso de prazos especiais,
visando no prejudicar o funcionamento destas unidades de atendimento populao
infantil em creches. Diante disso, procurou-se uma alternativa que atendesse a realidade
das creches comunitrias para a devida adequao s exigncias da educao, sobre a
qual abordaremos no prximo captulo ao tratar a realidade particular da creche comunitria.
Para fechar o capitulo, no qual procuramos apresentar a realidade especfica do
municpio do Rio de Janeiro, suas vivncias e experincias no trato da infncia em
educao infantil, apresentamos a seguir o quadro que evidencia importantes iniciativas da
poltica de ateno criana e traduz a trajetria histrica de formulao de aes para a
infncia implementadas pelo Estado, bem como as iniciativas do mbito privado neste
contexto e o processo de institucionalizao da infncia, destacando as iniciativas
concernentes realidade peculiar do municpio do Rio de Janeiro. Neste contexto, para
pensar a institucionalizao da infncia cabe ponderar como destaca Corsino (2005), que

A institucionalizao da infncia significa um duplo movimento:


a compreenso dessa etapa da educao como um direito da
criana, portanto a ampliao da oferta para atender
demanda como parte de uma poltica para a infncia, e a
ressignificao de suas funes, prticas, rotinas, objetivos,
formao dos profissionais, etc. A institucionalizao, de fato e
de direito, deve ser capaz de romper com a histria de
excluso, ou seja, para que se configure uma nova
institucionalidade (CORSINO, 2005:210)

116

QUADRO I

62

POLTICAS PBLICAS E INSTITUCIONALIZAO DA INFNCIA DESDE A DCADA DE 1930 62

62

ANO

POLTICA PBLICA / ACONTECIMENTO HISTRICO

1930

fundado o Ministrio da Educao e Sade Pblica, com aes direcionadas a educao, ao


trato da criana e da famlia e s questes de sade no arqutipo mdico-higienista.

1931

criado o Conselho Nacional de Educao.

1938

criado o Conselho Nacional de Servio Social CNSS. rgo centralizador, funcionando


como mecanismo de clientelismo poltico e de manipulao de verbas e subvenes pblicas.
Tinha como objetivo centralizar e organizar as obras assistenciais pblicas e privadas.

1941

O Ministrio da Educao e Sade Pblica cria o Departamento Nacional da Criana (DNCr),


vinculado ao Servio de Assistncia a Menores SAM.

1942

criada a Legio Brasileira de Assistncia LBA com aes voltadas maternidade e cuidado
infantil.

1946

Nasce a UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a Infncia) Atua atravs de convnios com
rgos governamentais da esfera federal, estadual e municipal.

1946

A fundao Leo XIII criada pelo Governo Federal com o objetivo explcito de atuao ampla
junto aos habitantes das favelas, concentradas nos grandes centros urbanos industriais. Conta
com forte apoio institucional do Estado e da hierarquia catlica.

1953

Criao do Comit-Brasil da OMEP (Organizao Mundial de Educao Pr-Escolar)

1975

criada a COEPRE (Coordenao de Educao Pr-Escolar), vinculada ao MEC que incentiva


as Secretarias de Educao a criarem tambm coordenaes pr-escolar.

1975

criada a Secretaria de Educao do Municpio do Rio de Janeiro, cujas tmidas aes para a
criana pequena eram voltadas exclusivamente ao atendimento pr-escolar

1976

Surge o Projeto Casulo, vinculado a LBA (Legio Brasileira de Assistncia);

1979

o Ano Internacional da Criana a situao da criana em idade pr-escolar alvo de ateno


e divulgao. poca de criao do Movimento de Luta por Creches no I Congresso da Mulher
Paulista;

1980

Surge o Projeto Escolas Comunitrias na SMDS da Cidade do Rio de Janeiro, a partir da


assinatura de um convnio com o UNICEF, para ser desenvolvido nas favelas cariocas, com uma
concepo bsica de participao da comunidade em todas as suas fases;

1981

lanado o Programa Nacional de Educao Pr-Escolar pelo MEC, utilizando a estrutura do


MOBRAL so realizados convnios entre o MOBRAL e as Secretarias Estaduais de Educao
com a finalidade de expandir a pr-escola, a baixo custo, em grandes espaos ociosos, atendendo
de 100 a 120 crianas, utilizando-se mes voluntrias como mo-de-obra;

1982

O MOBRAL responsvel por cerca de 50% do atendimento a criana de 4 a 6 anos da rede


pblica. O programa atinge 600.000 crianas;

1983

O pr-escolar deixa de ser programa prioritrio para o MEC e o MOBRAL. As aes so


mantidas, mas sem destinao de recursos humanos e financeiros necessrios para uma atuao
de qualidade;

O ano de 1930 aparece como referncia por ser a poca em que surgem os rgos de ateno criana
pequena que se relacionam, em algum aspecto, ao contexto de criao das primeiras creches no municpio.

117

1985

O MOBRAL extinto e cria-se a Fundao Educar. O programa de educao pr-escolar


transferido para a Secretaria de Ensino de 1 e 2 graus (SEPS), que passa a coordenar os
Projetos Municipais atravs de convnios assinados entre Delegacias do MEC e Prefeituras;

1985

criado o CNDM (Conselho Nacional dos Direitos da Mulher) que tem como prioridade a
definio de uma poltica nacional de ateno criana de 0 a 6 anos;

1985

A SMDS cria uma Coordenadoria Psicopedaggica e foram formalizados Princpios e Normas


do Programa de Atendimento Criana (PAC), oficializando a orientao pedagogia a ser dada
s Creches e Escolas Comunitrias.

1985

O governo Leonel Brizola, atravs da SME, cria a Casa da Criana com objetivo de prestar
atendimento populao pr-escolar do Rio de Janeiro. So inauguradas 40 Casas at 1986.

1987

extinta a COEPRE;

1987

fundado, formalmente, o Ncleo de Creches Comunitrias da Baixada Fluminense que se


define como um movimento de luta por polticas pblicas de qualidade para a Educao Infantil;

1988

A Constituio Brasileira determina como dever do Estado o atendimento a creches, pr-escolas


s crianas de 0 a 6 anos (art. 208, inciso IV) e a assistncia gratuita aos filhos e dependentes dos
trabalhadores desde o nascimento at os 6 anos, em creches e pr-escolas (art. 7, inciso XXV);

1993

extinta a LBA, mas suas aes continuam realizadas nas creches comunitrias por ela criada e
a ela vinculada.

1993

A SME d incio Poltica de Revitalizao da Educao Infantil com aes de construo de


escolas de educao infantil e capacitao de professores de crianas em idade pr-escolar.

1996

No campo da SMDS so criados os Centros Municipais de Atendimento Integrado CEMASIs.


Neste ano foram inaugurados 47 CEMASIs, alm de 166 CEMASIs Creche.

1996

promulgada a LDB que declara ser a Educao Infantil um direito da criana, dever do Estado
e parte do sistema educacional, constituindo-se como a primeira etapa da Educao Bsica.

1996

O Conselho Municipal de Educao do Rio de Janeiro, criado em 1986 instalado e


regulamentado, facilitando a deciso de implantao do Sistema Municipal de Ensino

1999

Nasce o Sistema de Ensino do Municpio do Rio de Janeiro, pelo decreto n 18291 de Dez/99.

2001

iniciado efetivamente, a partir do Decreto 20525 de Set/01, o processo de integrao gradativa


de todas as instituies de Educao Infantil da SMDS para a SME.

Fonte: Diagnstico de Creches e Pr-escolas da Baixada Fluminense, 2001; Debates Sociais, n. 59, 2001; Civiletti, 1981;
Secretaria Municipal de Assistncia Social e Secretaria Municipal de Educao 2003.

118

CAPTULO III

PERCALOS E ENCALOS DA PESQUISA EMPRICA


FOCO NA CRECHE COMUNITRIA

Para alm da tcnica, o sentido geral da


reflexividade investigativa constitui um princpio
metodolgico central para que o investigador adulto
no projete o seu olhar sobre as crianas, colhendo
junto delas apenas aquilo que reflexo conjunto dos
seus preconceitos e representaes [...] O que se
encontra

aqui

uma

atitude

investigativa

de

confronto do pesquisador consigo prprio e com a


radical alteridade do outro.

Sarmento e Pinto

119

3. PERCALOS E ENCALOS DA PESQUISA EMPRICA FOCO NA CRECHE COMUNITRIA

A partir da apreenso do contexto macro do processo histrico-social da infncia e


das polticas de educao infantil e as questes especficas do municpio do Rio de Janeiro
intrinsecamente vinculadas ao trato da criana pequena, passamos ento aos dados e
questes apreendidas na pesquisa emprica com foco nas particularidades e peculiaridades
da creche comunitria no contexto de integrao da educao infantil ao sistema municipal
de ensino.
Cabe resgatar que a preocupao com a creche comunitria neste contexto legitimase por tratar-se do atendimento que constitui a origem da ateno criana pequena em
creche no municpio e que ainda se configura como um importante plo de atendimento a
expressivo nmero de crianas na faixa de 0 a 3 anos e 11 meses, sobretudo na realidade
indigente das favelas cariocas63. Como bem evidencia a trajetria histrica do trato da
infncia no Rio de Janeiro, explorada no captulo anterior, o atendimento a esta faixa etria
floresce com as instituies comunitrias que surgem a partir das demandas sociais
emergentes nas reas mais carentes do municpio.
Neste sentido, mesmo as creches que foram municipalizadas integralmente, e
atualmente formam a rede de creches municipais do Rio de Janeiro, nasceram da luta das
comunidades por creches que passaram a ser criadas e compreendidas enquanto creches
comunitrias no contexto da SMDS. Naquele perodo, a educao infantil no campo da
Secretaria de Educao era composta legalmente apenas pelas pr-escolas e as creches
que compunham a Secretaria de Desenvolvimento Social eram as chamadas creches
comunitrias. Este cenrio s se modifica, de fato, a partir de 2001 com a entrada das
creches no mbito da Educao e formao da rede municipal de educao infantil, que a
partir de ento vai ser composta tanto por pr-escolas como por creches municipais.
Lembramos que, as creches municipalizadas eram aquelas creches comunitrias da
Assistncia Social que recebiam o apoio integral da Prefeitura, funcionavam em prdios
pblicos e possuam as condies mnimas de atendimento populao infantil para
efetivarem a integrao ao sistema de ensino, passando a configurar-se creches municipais.
As demais creches comunitrias, que recebiam este apoio integral ou no, mas funcionavam
em prdios no-pblicos, so ainda denominadas creches comunitrias e passaram a
integrar o Sistema de Educao a partir do final de 2003, atravs da poltica de convnios
com a SME. A perpetuao do sistema de convnios da SMDS deixa transparecer a
63

Em sua maioria, as creches comunitrias destinam-se ao atendimento a criana pequena e pobre moradoras das
comunidades carentes e favelas cariocas, onde est tambm localizada a expressiva maioria dessas instituies,
como veremos adiante.

120

retomada de prticas que eram questionadas no mbito da assistncia, ao se restringir, a


priori, ao simples repasse de verba, sem maiores responsabilidades com estas instituies,
sobretudo na orientao pedaggica, como evidencia a pesquisa de campo realizada.
As creches comunitrias que passam a ser conveniadas SME enfrentam grandes
dificuldades no incio do processo de sua integrao, algumas que se perpetuam at hoje,
como demonstram os dados e relatos da pesquisa emprica. Apesar de ser interpretada pela
Lei como instituio particular, a creche comunitria marcada por um carter pblico de
atendimento, o que no pode ser negligenciado, sobretudo quando percebemos que este
atendimento comunitrio robustece as estatsticas do poder pblico no atendimento
criana pequena em municpios de todo o pas. Ao mesmo tempo em que considerada
instituio no-pblica, a creche comunitria obrigada, nos termos da Lei, a manter um
atendimento pblico e de qualidade populao a que atende.
, portanto, a partir destas proposies e constataes que somente podem ser
vislumbradas luz da pesquisa emprica que se torna relevante ponderar sobre o processo
de integrao que vai ser efetivado no municpio e como este processo se legitima no trato
especfico do atendimento criana pequena em creche comunitria, considerando os
impactos, avanos, retrocessos e desafios que vo ser observados neste novo contexto
scio-pedaggico, o que passamos a tratar a seguir.

3.1. DESCRIO DO ESTUDO E CONSIDERAES METODOLGICAS

A infncia no mbito da Educao e as particularidades do atendimento comunitrio


constituem o cerne de nossa investigao. O estudo, portanto, focado nas creches
comunitrias, atendo-se especialmente realidade contempornea daquelas creches que
deixam de estar conveniadas Secretaria Municipal de Assistncia Social (antiga SMDS) e
passam ao convnio com a Secretaria Municipal de Educao. Para tal, a pesquisa emprica
tem como um dos seus mais importantes instrumentos o estudo de caso para a
estruturao do trabalho de campo e a anlise de contedo para a apreenso das
peculiaridades percebidas nas entrevistas, observaes, conversas e contatos realizados.
Neste sentido, vale ressalvar que mesmo as consideraes mais genricas acerca
da realidade macro-contextual do processo histrico-social da infncia empregados em
momentos da confeco deste trabalho, s se fundamentam se incorporadas e pensadas
para a compreenso da realidade especfica que se pretende analisar, especialmente
quando tratamos de temas to singulares como a experincia municipal na implementao

121

de polticas pblicas e sociais de educao infantil em creche. com esta premissa que
defendemos a escolha por mtodos que priorizem os instrumentos utilizados no estudo de
caso e experimento de campo, como forma de aproximao com a realidade emprica a ser
estudada.
Robert Yin (2001), ao tratar das particularidades do estudo de caso, ressalta que a
pesquisa fundamentada neste mtodo de estudo trabalha com a investigao emprica de
um fenmeno contemporneo dentro do seu contexto de vida real, especialmente quando os
limites entre o fenmeno a ser pesquisado e o contexto no esto claramente definidos
(YIN, 2001:32). Compreendemos que, assim como ressalta o autor, a realizao do estudo
de caso um processo difcil e desafiador por tratar-se de uma pesquisa em profundidade,
cujo mtodo solicita tempo e anlise minuciosa do fenmeno observado. A este respeito,
vale destacar as consideraes de Yin (2001) que compreende que:

Se voc quisesse saber o que o governo realmente fez aps


anunciar um novo programa, poderia responder a essa
questo to freqente realizando um levantamento ou
examinando dados econmicos, dependendo do tipo de
programa envolvido. [...] Poder-se-ia responder a todas essas
perguntas sem se fazer um estudo de caso. Mas se voc
precisasse saber como e por que o programa funcionou (ou
no), teria que dirigir-se ou para o estudo de caso ou para um
experimento de campo. (YIN, 2001:26)

Considerando, assim como coloca o autor, que a pesquisa que utiliza instrumentos
norteados pelo estudo de caso e experimento de campo recomendada quando se quer
responder s questes como e por que, a busca emprica realizada ao longo da
aproximao com a realidade das creches comunitrias no municpio e o processo de
integrao da educao infantil ao sistema municipal de ensino neste contexto, tem o
objetivo central de responder s seguintes questes norteadoras da pesquisa: Como a
integrao das creches comunitrias ao sistema municipal de educao vem sendo
legitimada no municpio e, por que ainda persistem entraves para a consolidao efetiva da
poltica pblica de atendimento populao pequena e pobre em creche, propiciando que a
integrao da creche comunitria ao sistema de educao no ocorra de direito e de fato.
A partir destas questes centrais no temos a pretenso de realizar um estudo de
caso das creches comunitrias do Rio de Janeiro que atenda minuciosa e integralmente s
diversas questes que circundam esta realidade contempornea. Entretanto, utilizando
mtodos especficos do estudo de caso e experimento de campo, temos a instigante e
desafiadora inteno de, atravs de um foco atual e inovador, apreender os impactos da

122

integrao nas polticas de ateno criana pequena e pobre no contexto comunitrio,


articulando esta nova conjuntura aos aportes legais que defendem os direitos da criana
pequena em educao infantil.
Consideramos a proposta inovadora e, por isso mesmo, desafiante, na medida em
que percebemos que os estudos realizados na rea da educao infantil no municpio do
Rio de Janeiro, no que tange ao processo de integrao da educao infantil ao sistema
municipal de ensino64, abarcam, especialmente a realidade das creches municipais e,
mesmo os estudos mais aprofundados sobre as creches comunitrias esto focados
naquelas que vo ser municipalizadas sem, contudo, considerar atentamente as creches
comunitrias que realizam um trabalho de carter pblico em um contexto privado e que, a
partir de 2003, vo ser incorporadas tambm ao sistema municipal de ensino, sob o artifcio
da poltica de convnios com a SME.
O estudo foi desenvolvido atravs de estratgias metodolgicas e tcnicas de
pesquisas qualitativas que abordam, por um lado, o contexto enunciativo, ou seja, a base
material que organiza o discurso e suas significaes ideolgicas e, por outro, o processo de
enunciao dos diversos atores, gestores de polticas, representantes do poder pblico
municipal, da sociedade civil e, sobretudo, os profissionais das creches comunitrias, acerca
da realidade contempornea pesquisada. A aproximao das relaes estabelecidas entre a
Assistncia e a Educao neste contexto, contribuir para mensurar a real disposio dos
organismos pblicos com a manuteno e melhoria das condies de atendimento em
creches comunitrias que visem s reivindicaes sociais pela garantia efetiva do direito da
criana.
Desse modo, a organizao do trabalho foi realizada em 2 etapas especficas
compostas pelo contato com instncias e gestores relacionadas educao infantil e pela
aproximao com a realidade das creches comunitrias, ambas norteadas pela observao
constante, pela busca de fontes orais e tericas, pesquisas bibliogrficas, levantamento e
coleta de dados, acesso aos textos legais, resolues, normativas e documentaes
pertinentes, e sobretudo, a aplicao de entrevistas semi-estruturadas com pessoas-chave
do processo.
Ao lado do experimento de campo e estudo de caso, a estratgia da anlise de
contedo faz-se necessria para a interpretao dos dados coletados durante as visitas
aos organismos pblicos municipais, s entidades da sociedade civil e s creches
comunitrias. Pretendemos que tal anlise tenha como prerrogativa a avaliao do contexto
64

Entre alguns dos principais estudiosos das polticas implementadas no municpio do Rio de Janeiro em
Educao Infantil, podemos citar Nunes (2004), Martins (1992), Martins (1994) Telles (1993), Kramer (2001),
Corsino (2003 e 2005), Tatagiba (2006), entre outros.

123

enunciativo em que se processa a questo priorizada em nossos estudos e o processo de


enunciao, com destaque aos discursos, signos e significados presentes nas falas das
pessoas envolvidas e abordadas, tendo como base a perspectiva bakhitiniana. Segundo as
consideraes de Yaguello (1979), Bakhitin, vai justamente valorizar a fala, a enunciao,
buscando afirmar a sua natureza social, no individual: a fala est indissoluvelmente ligada
s condies de comunicao que, por sua vez, esto sempre ligadas s estruturas sociais.
(YAGUELLO in BAKHITIN, 1979:14).
Neste sentido, compreendendo que a palavra o modo mais puro e sensvel de
relao social (Bakhitin, 1979:36), fundamentamos nossos estudos nos discursos, nas falas
e palavras dos atores e profissionais com os quais nos aproximamos como modo de
compreender as relaes que se estabelecem no novo contexto scio-pedaggico
analisado. Em outras palavras, atravs da palavra enunciada pelos atores envolvidos no
processo que fundamentamos nossas anlises de estudo.
De fato, a anlise de contedo parece o mtodo mais recomendado para a
interpretao das enunciaes expelidas nas entrevistas. Se recorrermos s consideraes
de Laurence Bardin (1994) sobre a anlise de contedo e sua relao com a palavra falada
chegamos concluso de que, como ressalta a autora, trabalhando-se a palavra, o discurso
em seu aspecto individual e no ato da linguagem enquanto prtica, atravs da anlise de
contedo, busca-se tratar o material coletado, principalmente, por meio da anlise categorial
[grifo nosso], que contribui com maior consistncia s consideraes tratadas na anlise das
categorias observadas ao longo do discurso (BARDIN, 1994:36,43,49). Nas palavras da
autora, a anlise de contedo pode ser definida como um

conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes, visando


obter, por procedimentos, sistemticos e objetivos de descrio
do contedo das mensagens, indicadores (quantitativos ou no)
que permitam a inferncia de conhecimentos relativos s
condies de produo / recepo (variveis inferidas) destas
mensagens (BARDIN, 1994:31)

Neste contexto, como sugere a autora, fundamentamos a anlise de contedo na


priorizao, sobretudo, dos temas que aparecem de forma reincidente nas entrevistas
realizadas, considerando-os como as questes que mais se apregoam no cotidiano
vivenciado pelas creches comunitrias na contemporaneidade. A anlise categorial,
portanto, priorizada a partir desses temas reincidentes na pesquisa, s quais chamamos
de categorias de anlise e, sobre as quais concentraremos nossos esforos de pesquisa
ao propor a anlise das entrevistas realizadas durante o experimento de campo. As

124

categorias de anlise utilizadas sero especificadas e esclarecidas mais adiante, no


momento de exame das entrevistas.
Segundo Yin (2001) para realizar uma pesquisa baseada no estudo de caso e
experimento de campo, torna-se fundamental a delimitao da unidade de anlise a ser
priorizada na realizao dos estudos sobre o fenmeno observado. Esta unidade de anlise
pode ser interpretada, portanto, como o campo escolhido e demarcado para apreenso das
questes a serem observadas empiricamente. O foco em uma unidade especfica que
atenda aos anseios das questes norteadoras da pesquisa e os objetivos de estudo que se
pretende atingir de extrema relevncia para identificao e percepo do objeto analisado.
De fato, notvel que a utilizao de mtodos baseados no estudo de caso e na
anlise de contedo em um municpio heterogneo por sua estrutura, como o Rio de
Janeiro, no se traduz em uma tarefa possvel, se no contar com a devida delimitao da
unidade de anlise e com o foco direto no fenmeno a ser pesquisado. Desse modo,
considerando a inviabilidade de qualquer generalizao absoluta da realidade do municpio
como um todo, faz-se necessrio o recorte por uma rea especfica, o que ainda assim no
estar escapo de elucidar as heterogeneidades, sobretudo na maneira que as diferentes
localidades vivenciam as mudanas apregoadas ao contexto de atendimento comunitrio
em educao infantil.
Portanto, fundamentada na constatao de que qualquer tentativa de anlise do
municpio como um todo seria inadequada, dada sua ampla diversidade, que
legitimamos a importncia do estudo de caso a partir da delimitao do campo para melhor
apreenso das questes a serem analisadas. Desse modo, considerando que o Sistema de
Educao do Municpio do Rio de Janeiro est organizado em 10 Coordenadorias Regionais
de Educao (CRE)65, optamos pela composio da unidade de anlise no apenas com
uma coordenadoria, que engessaria sobremaneira a realidade do municpio, mas com duas
coordenadorias distintas, promovendo ainda maior enriquecimento do estudo realizado, j
que ao mesmo tempo em que no cairamos no erro de abraar um universo humanamente
impossvel de ser analisado neste estudo, tambm no deixaramos de evidenciar a
heterogeneidade que marca este municpio, na implementao de suas polticas pblicas.
O territrio da pesquisa de campo, concentrado em duas Coordenadorias Regionais
de Educao, teve ainda como norte duas premissas importantes: A fundamental certeza de
que todo o referencial terico apresentado nos captulos anteriores s se justificaria com o
enriquecimento da busca emprica do estudo a que se prope, e a importante ponderao
acerca dos limites de tempo e de recursos humanos disponveis para a pesquisa emprica
65

A rea de abrangncia de cada Coordenadoria Regional de Educao pode ser consultada em anexo.

125

que deveria ser realizada qualitativamente. A escolha das duas reas para concentrarmos
nossos esforos de pesquisa, no entanto, no foi realizada de forma aleatria, mas teve
como norte as questes prprias do contexto particular das creches comunitrias.
A unidade de anlise foi composta pela rea de abrangncia da 2 e da 5 CRE. A
opo por estas reas foi motivada, alm da necessidade de ratificar a heterogeneidade do
municpio, como evidenciado acima, pelas peculiaridades que possuem no trato da questo
especfica das creches comunitrias. A 2 CRE compe a maior rede de creches
comunitrias do municpio, com total de 46 creches conveniadas Educao. Marcado pelo
engajamento entre os atores envolvidos com o atendimento populao infantil, sejam
profissionais e lderes das creches comunitrias ou no, esta rea de abrangncia conta
com um modo peculiar de tratamento da Coordenadoria de Educao s questes do
atendimento comunitrio criana pequena.
Esta realidade e o suposto arcabouo poltico-social que possuem os atores
envolvidos com a questo sugere que as creches dessa regio sofram menos com as
imposies e encontrem menores entraves para levar arena pblica as questes
vivenciadas no seu cotidiano comunitrio. Cabe ainda destacar que tambm nesta regio
que encontramos importantes instrumentos do movimento popular comunitrio como o
CAMPO66 e o Frum Permanente de Educao Infantil do Rio de Janeiro.
Por sua vez, a 5 CRE, includa entre as cinco menores redes de creches
comunitrias do municpio67 conta com apenas 7 creches comunitrias o que sugeriria maior
organizao de suas unidades e maior facilidade de articulao entre as mesmas, em
contato com o poder pblico municipal, ao mesmo tempo em que apresenta um quantitativo
pequeno de creches comunitrias para atender a populao infantil daquela regio. Alm
disso, por tratar-se da realidade comum a 50% das Coordenadorias Regionais de Educao
(5 entre 10 coordenadorias possuem nmero de creches inferiores a 10 creches por CRE),
este contexto no poderia ser desconsiderado em nossos estudos, o qual est representado
pela 5 Coordenadoria de Educao.
Segundo as consideraes de Robert Yin (2001), destaca-se ainda que um projeto
de pesquisa baseado no estudo de caso deve conter proposies que norteiem a discusso,
ou seja, uma lgica que una os dados coletados aos critrios para a interpretao das
descobertas realizadas. Desse modo, no que tange ao contexto da integrao das creches
comunitrias ao Sistema Municipal de Educao e seus reflexos no cotidiano do
66

CAMPO - Centro de Assessoria ao Movimento Popular um espao de grande influncia nas lutas da creche
comunitria que atravs do seu Ncleo de Educao Infantil auxilia nos instrumentais da creche para a garantia
dos direitos da criana pequena.
67
As menores redes de creches comunitrias do municpio encontram-se nas seguintes coordenadorias: 1 CRE,
9 CRE, 5 CRE, 7 CRE, 8 CRE, nesta ordem, cujos quantitativos no ultrapassam 10 creches por CRE.

126

atendimento criana pequena, podemos destacar algumas das proposies tratadas ao


longo dos nossos estudos:
- Tendo em vista a herana cultural herdada do processo histrico-social de
formao da infncia, cujo iderio zelar pelo cuidado, abalizado na necessidade de suprir
o papel da figura materna que no pode cuidar dos filhos devido s obrigaes de trabalho,
as alteraes vislumbradas pela legislao brasileira so de concretizao lenta e
necessitam de mudanas capazes de influir na cultura historicamente construda em torno
da creche, j que se prope a um trabalho educativo, desenvolvido por profissionais
capacitados e que trabalhem na intencionalidade de incluso do pedaggico, alm do
cuidado, no ambiente da creche. As questes que permeiam o binmio assistncia
educao situam-se neste contexto.
- O lugar que a creche comunitria vai ocupar na sociedade, num contexto de
relao e valorizao da comunidade, passa a sofrer grandes mudanas a partir da sua
incorporao ao sistema de educao, que impactam diretamente no cotidiano das creches
comunitrias e nos sentidos e sentimentos deste viver em comunidade, j que o foco
assistencial no trato da comunidade vai ser diferente daquele que passa a ser realizado no
contexto educacional. O rompimento de alguns vnculos com a comunidade auxilia ou
prejudica neste contexto?
- A permanncia de duas realidades distintas no cerco do Sistema de Educao, ao
mesmo tempo em que compromete a garantia do direito da criana educao infantil de
qualidade, supondo formas diferenciadas de trato da criana pequena, tambm paradoxal
ao desconsiderar a realidade que evidencia que grande parte das crianas de 0 a 6 anos
est nas favelas e comunidades carentes do municpio, justamente onde se encontram e a
quem se destinam as creches comunitrias. Ainda que introduzidas na estrutura
organizacional da rea de educao, as instituies de educao infantil comunitria
oriundas da assistncia so inseridas de forma subalterna na rede municipal de ensino.
- A valorizao e necessidade do pedaggico no contexto da creche so
indiscutveis como evidenciam os preceitos da LDB. Entretanto h uma desconsiderao por
parte do poder pblico do que apregoa a Lei no que tange formao dos profissionais de
educao infantil, sobretudo na rede comunitria. Por outro lado, o contexto scio-poltico de
precarizao do trabalho e desemprego estrutural, contribui para que estes profissionais no
se sintam estimulados, sendo desvalorizados no exerccio de trato da criana pequena em
creche. A prpria nomenclatura utilizada que percebe estes profissionais como recreadores,
e no como professores ou educadores, uma marca deste contexto de desvalorizao do
trabalho, reforado pela ausncia de capacitao profissional adequada.

127

- No h uma proposta de poltica integrada no trato das creches comunitrias,


sobretudo na perpetuao dos convnios estabelecidos, o que abre margem para que o
municpio e, internamente, cada coordenadoria regional faa trabalhos de orientao e
superviso pedaggica de forma diferenciada. No h uma superviso integrada e, talvez
por isso, o trato da questo e o acompanhamento pedaggico da Secretaria Municipal de
Educao dependam muito das suas percepes, bem como da iniciativa e interesse de
cada regio, dando margem a extremas diferenas em um mesmo Sistema.
- O processo parece inconcluso e no evidencia perspectivas de mudanas
estruturais relevantes para as questes apresentadas s creches comunitrias, dando a
sensao de que apesar das premissas legais, o atendimento nunca chegar a contento.
Com tudo isso, apesar da relevncia da creche comunitria para garantir o atendimento
populao infantil pobre da cidade, o trato desta realidade ainda se configura como uma
questo secundria para o Estado, de um modo geral, e para o poder pblico municipal,
especificamente, cuja materializao se concretiza atravs da Secretaria de Educao.

A pesquisa realizada com embasamento na metodologia descrita foi realizada ao


longo de 10 meses e, pode ser subdividida em trs fases especficas. A primeira fase
engloba a pesquisa bibliogrfica e documental acerca da temtica a ser estudada; a
segunda inclui a coleta de dados do municpio, com o reconhecimento do terreno a ser
pesquisado empiricamente e os primeiros contatos com gestores da assistncia e educao
para a autorizao da pesquisa no escopo destas Secretarias; e a terceira fase que ficou
restrita ao experimento de campo especificamente.
Uma ltima fase do estudo que no enquadramos enquanto fase da pesquisa
realizada, mas que merece ser citada devido ao tamanho tempo e trabalho dispensado para
a sua realizao, refere-se seleo dos dados coletados, a consolidao e transcrio das
entrevistas realizadas e a anlise de todo o material selecionado, com destaque aos relatos
de entrevistas, que priorizamos analisar a partir de categorias como j esclarecido acima.
A metodologia do estudo de caso contou com incalculvel quantitativo de contatos
realizados, muitos deles reduzidas a contatos curtos para informaes bsicas sobre as
creches que se buscava visitar ou mesmo contatos telefnicos para conversas curtas sobre
determinado ponto da pesquisa ou esclarecimentos sobre dados coletados. Para as
entrevistas e contatos formais quantificados, priorizamos o uso de entrevistas semiestruturadas para a aplicao com as creches selecionadas, com os gestores de diferentes
setores da Educao e Assistncia e representantes dos movimentos sociais organizados.

128

Desse modo, com um total de 27 entrevistas, conversas e contatos formais


realizados em 06 creches comunitrias, 02 creches municipais, 06 divises das Secretarias
de Assistncia e Educao e 02 representaes de movimentos sociais organizados,
tornou-se possvel confeccionar a anlise minuciosa da realidade apresentada, tendo como
diretriz as questes apresentadas acima, para a elaborao deste trabalho. Cabe esclarecer
que algumas entrevistas no foram utilizadas na anlise das categorias utilizadas ou por no
trazer dados relevantes para a pesquisa proposta ou por no terem a sua gravao
autorizada; entretanto todas as enunciaes apreendidas nos relatos de entrevistas foram
utilizadas e consideradas nos nossos estudos, mesmo que indiretamente.
Os contatos supracitados podem ser melhor apreendidos a partir do quadro de
entrevistas abaixo:
QUADRO II
CONTATOS E ENTREVISTAS REALIZADOS NA PESQUISA DE CAMPO

QUANTID.

INSTITUIO / REPRESENTANTE

03

Representantes e Gestores da Secretaria Municipal de Educao, Diviso de Educao


Infantil da Secretaria, Departamento de Regularizao Escolar e do Conselho Municipal
de Educao

02

Representantes e Gestores das Coordenadorias Regionais de Educao

02

Representantes da Secretaria Municipal de Assistncia Social

15

Profissionais de Creches Comunitrias (Diretores, Educadores e Coordenadores


Pedaggicos)

03

Profissionais de Creches Municipais (Diretores e Professores Articuladores68)

02

Representantes de Movimentos Sociais Organizados

27

TOTAL DE ENTREVISTADOS

Cabe ressaltar que, o arcabouo terico explicitado ao longo dos captulos anteriores
oferece os fundamentos necessrios para que as anlises possam ser elaboradas, unindo
adequadamente os dados coletados na pesquisa emprica aos critrios para a interpretao
das descobertas propiciadas. Os procedimentos metodolgicos propostos tm o intuito de
traar nortes que possibilitem conhecer as expectativas, os avanos e retrocessos, os

68

O professor articular da creche municipal um profissional com nvel superior em pedagogia, concursado da
SME que realiza atividades compatveis ao coordenador pedaggico da creche.

129

temores e desafios vivenciados no trato da educao infantil em creche comunitria, agora


incorporadas ao Sistema Municipal de Ensino.
Esta nova realidade vivenciada pelas creches comunitrias do municpio, traz
inmeras questes e reflexes sobre a garantia do direito da criana pequena educao
infantil de qualidade, sobre o papel do poder pblico para assegurar esse direito e, em
especial, sobre o desafio incutido aos diferentes rgos do sistema (rgos executivos,
normativos e as instituies de atendimento) em criar mecanismos capazes de garantir que
a integrao ao Sistema acontea de direito e de fato. Embora centremos nossa anlise no
municpio do Rio de Janeiro, a aproximao com o tema, a busca emprica e a escuta,
sobretudo s vozes do MIEIB e do Frum de Educao do Rio, deixam transparecer que
estas questes compem uma demanda comum aos municpios do estado do Rio e aos
vrios municpios do pas onde a creche comunitria representa expressiva parcela de
atendimento criana pequena. Somente a partir dessas reflexes e aes, se tornar
possvel pensar formas de desatar os ns que se apresentam aos novos direcionamentos
impostos creche, sobretudo ao atendimento comunitrio, no mbito da educao.

3.2. ABRINDO

FOCO: ALGUMAS QUESTES

CARACTERSTICAS GERAIS

DAS

CRECHES COMUNITRIAS

Antes de darmos incio ao estudo de campo, cabe esclarecer que para esta fase do
trabalho consideramos creche comunitria aquela unidade que est conveniada Prefeitura
e que por no funcionar em prdio pblico no foi integralmente incorporada ao Sistema de
Educao e, portanto no compe a rede de creches municipais. Trata-se, portanto, das
unidades de creches comunitrias cujo vnculo ao poder pblico municipal se estabelece e
se mantm com a Prefeitura, por hora atravs da Secretaria de Educao, mediante o
Sistema de Convnios.
O Sistema de Convnios, por sua vez, representa o sistema de apoio pblico, de
ordem material e/ou financeira, prestado a estas instituies comunitrias. atravs deste
sistema, utilizado pelo poder pblico municipal e federal desde o incio da vinculao das
primeiras creches comunitrias SMDS ainda na dcada de 80, que as creches
comunitrias vo estar vinculadas Prefeitura atravs de suas Secretarias Municipais.
Desde 2003, o convnio se restringe unicamente ao repasse de verba per capta para
aquelas unidades que esto conveniadas Prefeitura, atravs da SME. Isso evidencia que a
poltica de convnios nascida no terreno da Assistncia Social vai se perpetuar tambm no

130

campo da Educao, mormente a partir de 2004, quando expressivo nmero de creches


comunitrias comea a firmar convnio com a Secretaria Municipal de Educao.
Como o prprio nome sugere, as creches comunitrias nascem no seio das
comunidades carentes do municpio do Rio de Janeiro. Localizadas, em sua grande maioria,
nas favelas cariocas, essas creches esto destinadas populao infantil localizada nas
regies perifricas da cidade. Desse modo, a ligao com a comunidade uma forte
caracterstica desta instituio, onde seu quadro tcnico de funcionrios composto,
mormente, por moradores da prpria comunidade ou das proximidades da regio. Por este
mesmo motivo, a creche tambm considerada um importante plo de cidadania local, pois
atravs dela que se realizam importantes encontros da comunidade.
Historicamente, para considerar uma creche como comunitria imprescindvel que
se tenha o atendimento restrito a pessoas de baixa renda e a participao direta da
comunidade local, seja na diretoria, no quadro de pessoal, com doaes ou na organizao
de eventos. De fato, as creches comunitrias so marcadas, especialmente, pela
participao de pessoas da comunidade que assumem funes diferenciadas, com
destaque, sobretudo, nas atividades de liderana da creche.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 96 classifica a creche
comunitria como instituio privada, j que o artigo 19 entende que as instituies de
ensino classificadas na categoria administrativa privada, so compreendidas como aquelas
que so mantidas e administradas por pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado. O
Artigo 20 completa esta proposio, ao enquadrar entre as instituies privadas de ensino,
as comunitrias, assim entendidas as que so institudas por grupos de pessoas fsicas ou
por uma ou mais pessoas jurdicas, inclusive cooperativas de professores e alunos que
incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade (LDB Art. 20, 1996).
Apesar do enquadramento legal dessas creches no rol das instituies particulares,
a conjuntura histrica de formao dessas instituies como forma de suprir as lacunas
deixadas pelo Estado e o seu carter de atendimento pblico populao pobre, deixa
transparecer que o uso do termo particular uma maneira de contrapor ao estatal, na
medida em que estas creches no podem ser consideradas como equipamento do Estado, o
que no exclui o seu carter pblico e, portanto, evidencia a necessidade de um tratamento
diferenciado em relao s instituies particulares. Esta questo que apesar de polmica e
polissmica denota realidade legitimamente reconhecida por organismos governamentais e
no-governamentais, ser mais bem esclarecida ao longo de nossa anlise.
Cabe ainda esclarecer que, embora a LDB faa meno s instituies
confessionais e filantrpicas enquanto categorias distintas das creches comunitrias, para

131

fins dos nossos estudos seguimos as orientaes da Secretaria de Assistncia Social,


ratificadas pela Secretaria Municipal de Educao, que divide as creches que compem o
municpio em apenas dois grupos: as creches municipais e as creches comunitrias
conveniadas, estando includas neste ltimo grupo as instituies que, por ventura, tenham
carter filantrpico ou confessional69.
Para compreender o campo que se pretende explorar, iniciamos nossas
consideraes observando a realidade contempornea das creches comunitrias, a fim de
esclarecer o momento poltico-social em que se encontram essas instituies. Este
momento, que avaliamos como um perodo de consolidao e legitimao da integrao das
creches comunitrias ao Sistema Municipal de Educao, nasce de um processo iniciado
em 2004 e que merece destaque em nossos estudos, mesmo porque, trata-se de uma
histria bastante recente que vai ser relembrado nos relatos trazidos nos contatos com os
atores e instituies vinculados educao infantil, e que impacta significativamente na
realidade que observamos ao longo do experimento de campo. deste terreno emprico,
portanto, que tratamos adiante.

3.2.1. A REALIDADE CONTEMPORNEA: RECONHECENDO

TERRENO EMPRICO

DE INTEGRAO DAS CRECHES COMUNITRIAS

Ao concluir o captulo anterior observamos que o processo de integrao das


creches comunitrias ao Sistema Municipal de Educao principiou efetivamente no incio
do ano de 2003, com a passagem das creches comunitrias de prdios pblicos para a
Educao. As creches comunitrias que funcionavam em prdios no pertencentes
Prefeitura, a despeito do que solicita o Decreto 20525/200170, teve a sua integrao a SME
principiada em 2004, mas com grandes dificuldades para a devida adequao s exigncias
pedaggicas e regulamentarias da Educao prescritas na Deliberao n 03/2000.
Desse modo, com a grande dificuldade para a devida adequao dessas creches e
precariedade de orientaes a estas unidades comunitrias, a primeira tentativa da
Secretaria de Assistncia, atravs do Conselho Municipal de Assistncia Social foi na

69

De fato, pesquisas anteriores realizadas e contatos recentes com as creches comunitrias demonstram que
poucas identificam-se com nomenclatura diferente de creche comunitria. Talvez, esta situao seja propiciada
pela realidade mesma das instituies, j que, mesmo aquelas organizadas por organismos religiosos e
filantrpicos, foram construdas para atendimento comunidade em que se inseria ou comunidades vizinhas.
70
Conforme elucida o captulo anterior, por esta Resoluo as creches comunitrias deveriam iniciar o convnio
com a SME at Dezembro de 2003 quando estariam sendo concludos os convnios com a SMDS.

132

prorrogao do prazo inicialmente estipulado para a integrao71. Diante da negativa do


Conselho Municipal de Educao na prorrogao do prazo, a alternativa provisria
encontrada pela SMDS para a grande maioria das creches comunitrias que no ainda
estavam aptas a firmar convnio com a Secretaria de Educao, foi a criao em Dezembro
de 2003, do Ncleo de Atendimento Criana NAC.
O Ncleo de Atendimento Criana NAC foi criado, portanto, a partir da Resoluo
n 395 de 12 de Dezembro de 2003, autorizada pelo Conselho Municipal de Assistncia
Social. O NAC estaria vinculado ao Ncleo da Infncia e Adolescncia da antiga SMDS e,
segundo as Diretrizes para a sua Implantao teve como objetivo principal:

a ateno a crianas de 0 a 3 anos e 11 meses, atendidas em


instituies j conveniadas com esta Secretaria, que no
atenderam as normas de exigncia da Secretaria Municipal de
Educao e do Conselho Municipal de Educao, quanto ao
credenciamento de Creches, mas que se encontram aptas para
atender na modalidade de atividades recreativas, culturais e
promocionais (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO / SMDS, 2003:2)

Alm disso, a metodologia do Projeto cujo foco principal as crianas residentes


nas comunidades da cidade do Rio de Janeiro prev que

O convnio ter a durao de 12 meses, podendo ser


prorrogado por mais 12 meses ou no, e tem como meta o
atendimento ao nmero de crianas estabelecido em convnio,
em cada unidade (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO / SMDS, 2003:3)

De fato, o Projeto NAC teve incio efetivamente em Janeiro de 2004 e representou


importante alternativa, embora de carter transitrio, para as instituies comunitrias que
ainda no estavam aptas a conveniarem-se Secretaria de Educao. A inteno com essa
medida emergencial provisria para as creches era a de manter o atendimento oferecido
nas instituies que no atenderam s normas de exigncia da Secretaria Municipal de
Educao e do Conselho Municipal de Educao. Esta alternativa proporcionaria, tambm,

71

O mesmo Decreto 20525 de 2001 determina que os convnios das creches comunitrias com a Secretaria
Municipal de Assistncia deveriam ser finalizados at Dezembro de 2003, quando todas as creches comunitrias
de prdios no-pblicos, deveriam estar integradas ao Sistema de Ensino, mediante a poltica de convnios
perpetuada agora com a Secretaria Municipal de Educao.

133

mais um prazo para que a regularizao dessas creches comunitrias sob forma de NACs,
fosse efetivada junto Educao.
Desse modo, os NACs foram criados com a proposta de desenvolver atividades
recreativas, culturais e promocionais, mas visavam considerar tambm os cuidados
relativos : segurana, alimentao, recreao, cultura e afeto (PREFEITURA DA CIDADE
DO RIO DE JANEIRO / SMDS, 2003:2). Com esta premissa, no incio do 1 ano de
implementao do Projeto NAC e 1 ano de convnio de instituies comunitrias com a
Educao, o atendimento s crianas de 0 a 3 anos e 11 meses em creches comunitrias
no municpio do Rio tinha o seguinte panorama, a saber:

TABELA V
PANORAMA DO ATENDIMENTO COMUNITRIO CRIANA DE 0 A 4 ANOS EM 2004
CRECHES DA SME, SEGUNDO AS CRES
CRECHES

CRECHES DA SMAS, SEGUNDO AS CRAS


CRECHES

CRIANAS
ATENDIDAS

CRAS

COMUNITRIAS
NACS

72

CRIANAS
ATENDIDAS

CRE

COMUNITRIAS
/ CONVENIADAS

1 CRE

265

CRAS 1.1

13

904

2 CRE

13

1.208

CRAS 2.1

31

2.885

3 CRE

605

CRAS 2.2

12

1.487

4 CRE

15

995

CRAS 3.1

15

1.734

5 CRE

582

CRES 3.2

21

2.302

6 CRE

710

CRAS 3.3

16

489

7 CRE

12

844

CRAS 4

14

951

8 CRE

476

CRAS 5.1

325

9 CRE

475

CRAS 5.2

119

10 CRE

29

2.786

CRAS 5.3

605

TOTAL

105

8.946

TOTAL

143

11.801

Fonte: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro SMDS e SME 2004.

72

A rea de abrangncia e os bairros contemplados nas Coordenadorias Regionais de Educao (CRE) e nas
Coordenadorias Regionais de Assistncia Social (CRAS) podem ser consultados em anexo.

134

Mantendo a poltica de convnios, os NACs foram organizados atravs da parceria


entre a Prefeitura e organizaes da sociedade civil (Igrejas, ONGs, Associaes de
Moradores) que se responsabilizariam pelo desenvolvimento das atividades. No que tange
aos recursos humanos, a equipe do NAC deveria ser coordenada por um profissional com
nvel superior, completo ou em curso, com experincia em trabalhos comunitrios,
preferencialmente com crianas, ratificando a importncia do trato da comunidade na
realizao de trabalhos nessas creches. Alm disso, sugeria-se recreadores que tivessem
no mnimo o ensino mdio como formao para o trabalho com as crianas e, o ensino
fundamental completo ou em trmino e experincia no cuidado de crianas pequenas, para
os bebs de at 1 ano e 11 meses. (PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO / SMDS, 2003:7).
Para cada criana/ms atendida pelo NAC seria efetivado o repasse de R$ 100,00
(Cem reais). Este valor, estipulado pela SMDS, teve como base a aproximao ao valor da
per capta oferecida pela SME, de R$ 105,00 (Cento e cinco reais). A instituio conveniada
deveria utilizar o valor financeiro garantido pela SMDS para arcar com todas as despesas da
creche, incluindo tanto o pagamento de pessoal e os gastos com alimentao, como o
material recreativo-pedaggico utilizado pelas crianas, pois eram estabelecidas condies
mnimas para que tal convnio com a Prefeitura fosse celebrado, que supunha, entre outras
premissas, que a instituio deveria dispor de meios para oferecer a contrapartida ao poder
pblico com recursos financeiros provenientes de outras fontes particulares, como os
recursos oriundos de doaes ou o estabelecimento de parcerias.
Obedecendo ao prazo estipulado para a vigncia do Projeto, o NAC foi extinto em
2005, a partir do Decreto N 24962 de 20 de Dezembro de 2004, onde vrias creches
conveniadas no conseguiram firmar convnio com a educao e, portanto ficaram
margem do aparato pblico municipal para o seu funcionamento. Das 143 creches
comunitrias conveniadas SMDS sob a forma de NAC, apenas 85 foram incorporadas
Educao, ficando portanto, um total de 58 margem deste atendimento. Aquelas que
persistiram na realizao do atendimento s crianas das comunidades so consideradas
ilegais pelo sistema de ensino, por no estarem inscritas e regulamentadas junto
Secretaria Municipal de Educao e ao Conselho Municipal de Educao.
De fato, o importante papel do Projeto NAC no poderia ser subestimado em nossas
consideraes para compreender a conjuntura atual do atendimento criana e as
relevantes questes que antecederam a incorporao das creches comunitrias
Educao. Embora reproduza a dualidade do Sistema Municipal com a manuteno de um
outro sistema de atendimento pblico, o NAC pode ser considerado uma das mais
significativas aes implementadas pela Prefeitura, no mbito da SMDS, com intuito de no
deixar margem do apoio pblico a expressiva maioria das creches comunitrias

135

impossibilitadas de adequao s exigncias da Educao por falta de recursos e devidas


orientaes scio-pedaggicas e burocrticas.
Neste contexto, relevante sinalizar que as questes que envolvem o fato de os
NACs constiturem uma alternativa provisria at que as instituies tenham condies de
se adequar s exigncias legais; os desafios enfrentados pelos administradores municipais
para no interromper bruscamente o atendimento populao usuria das instituies
comunitrias; a urgncia de um atendimento de qualidade, em detrimento de um
atendimento pelo atendimento; so algumas das outras tantas questes que merecem ser
observadas. Entretanto, a necessidade de foco na temtica proposta, impede-nos a entrar
nos pormenores da questo que, apesar da relevncia, no configura foco direto de nossa
anlise.
Com a concluso do Projeto NAC, a incorporao das creches comunitrias
Educao foi realizada mediante a perpetuao da poltica de convnios que agora
funcionaria apenas atravs dos organismos municipais da Educao. Desse modo, em 2006
um novo panorama de atendimento populao infantil se configura no municpio,
gerenciado somente pela Secretaria Municipal de Educao. A Secretaria de Assistncia
Social73, no possui mais qualquer vnculo com o atendimento em creches, obedecendo s
premissas da LDB que inclui as creches como unidades de ensino e componentes da
educao bsica, devendo, portanto, ser integradas ao Sistema de Educao.
A rede de atendimento criana pequena da Secretaria Municipal de Educao vai
ser formada, ento, por dois subsistemas distintos que compem um mesmo Sistema
pblico de ensino do municpio: o sistema das creches municipais e o das creches
comunitrias conveniadas, realidade que se mantm at os dias atuais. Este contexto
reproduz e reafirma, agora sob o teto da Educao, a dualidade no sistema municipal, com
a coexistncia de atendimentos diferenciados e, portanto, contrrio premissa de equidade
no atendimento criana, legitimado sob um mesmo mbito: a Secretaria de Educao.
A coexistncia de dois sistemas distintos no interior de uma mesma Secretaria de
Educao, com o objetivo idntico de atendimento populao de 0 a 3 anos e 11 meses
em educao infantil na modalidade creche, propicia a permanncia dspar em um mesmo
sistema, com o mesmo carter pblico, de crianas cujo atendimento preceitua a legislao
vigente, garantindo seus direitos fundamentais educao de qualidade e outras, cujo
atendimento se mantm pela necessidade da comunidade de ter a creche como nica e

73

Exceo feita a 14 creches do PROAP II Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Favela


Bairro que permaneciam sob a responsabilidade da SMAS por determinao da administrao pblica municipal
para evitar a quebra de contrato com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, rgo internacional que
estaria financiando o Programa em parceria com a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

136

necessria alternativa s suas crianas, muitas vezes distanciada daqueles preceitos legais.
Essa situao merece ainda maior preocupao quando situada no teto da Educao j
que, para o senso comum, a integrao de toda educao infantil ao Sistema Municipal de
Educao sugere a garantia da equidade no trato da criana pequena em creche, o que no
condiz com a realidade vivenciada entre as unidades, constatada no experimento de campo.
Em meio a esta realidade presente no cotidiano da creche comunitria, muito
reavivada nas entrevistas realizadas no campo, o ano de 2007, portanto, apresenta um
panorama de atendimento criana de 0 a 3 anos e 11 meses em educao infantil
diferente daquele observado em 2004, como evidencia a tabela abaixo

TABELA VI
PANORAMA DO ATENDIMENTO CRIANA DE 0 A 4 ANOS EM 2007
SISTEMA DE ENSINO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO, SEGUNDO AS CRES

SISTEMA DE CRECHES MUNICIPAIS

SISTEMA DE CRECHES COMUNIT. CONVENIADAS

CRE

CRECHES
MUNICIPAIS

CRIANAS
ATENDIDAS /
MATRCULAS

CRE

CRECHES
COMUNITRIAS
CONVENIADAS

CRIANAS
ATENDIDAS
/ META

1 CRE

27

2.491

1 CRE

424

2 CRE

24

2.504

2 CRE

46

3.707

3 CRE

20

1.721

3 CRE

15

1.213

4 CRE

32

3.906

4 CRE

23

2.245

5 CRE

19

1.831

5 CRE

466

6 CRE

18

1.373

6 CRE

12

877

7 CRE

22

2.380

7 CRE

785

8 CRE

21

2.579

8 CRE

10

540

9 CRE

19

1.812

9 CRE

504

10 CRE

36

3.542

10 CRE

31

2.776

TOTAL

238

24.139

TOTAL

165

13.542

Fonte: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro Secretaria Municipal de Educao 2007.

137

A avaliao desta tabela que elucida o nmero de instituies municipais e


comunitrias que compem o atual sistema de educao do municpio, em comparao
tabela anterior (tabela V) que traz o total de creches conveniadas Assistncia e
Educao, deixa transparecer a queda no total de creches comunitrias conveniadas ao
poder pblico municipal. Enquanto no ano de 2004 tinha-se um total de 248 creches
includas no sistema de convnios, sendo 105 do Projeto NAC da Assistncia e 143 da
SME, no ano de 2007 mantiveram-se apenas 165 creches comunitrias conveniadas
Prefeitura, sob a responsabilidade da SME.
A queda do quantitativo de instituies credenciadas demonstra que 83 creches
ficaram margem do apoio pblico do municpio, muitas delas fechando suas portas pela
falta de financiamento, deixando mais de 60 mil crianas desabrigadas do direito de
atendimento infantil em creche. Algumas dessas instituies configuravam-se como a nica
garantia de atendimento em comunidades e viram-se obrigados a extinguir o atendimento,
muitas vezes, pela falta de aparato legal e orientao das Secretarias envolvidas com o
processo de integrao, acerca das necessidades para adequao lei e as exigncias da
educao.
realidade do universo de atendimento criana em educao infantil no
municpio do Rio apresentado na tabela acima que nos referimos nas anlises realizadas ao
longo do trabalho. Com a nova conjuntura ento formada, o processo de integrao da
educao infantil estaria concludo a partir da incorporao de todas as creches
comunitrias ao Sistema Municipal de Ensino. Entretanto a incorporao destas instituies
Secretaria de Educao, mediante a poltica de convnios, cuja responsabilidade legal da
poder pblico limita-se ao repasse trimestral da per capta74 e fiscalizao do uso adequado
da verba pblica, no atende aos preceitos de integrao, sui generis, enquanto uma
poltica de Educao, j que assim como afirma Baptista e Coelho, consideramos que:

integrar pressupe um movimento de mo dupla no qual


alguns rgos do sistema, como o rgo executivo e normativo,
cabe incluir, assumir, incorporar, responsabilizar-se. A outros,
como as instituies de atendimento, cabe, juntar-se, inteirarse, reunir-se ao sistema (grifos meus). A imagem da integrao
ao sistema mais a de um processo estruturante do que a de
uma estrutura pr-existente na qual alguns devero ser
admitidos. (Baptista e Coelho, 1999)

74

O valor per capta repassado s creches comunitrias conveniadas permanece desde os primeiros convnios,
em 2003 at este ano de 2007, engessado em R$ 105,00 (Cento e cinco reais). Este valor repassado s
instituies trimestralmente, embora a prestao de contas deva ser realizada mensalmente. Esta situao
tambm gera impactos relevantes para a creche comunitria, como enunciado nos relatos das entrevistas.

138

A fala dos profissionais da Secretaria Municipal de Educao, com destaque


Diviso de Educao Infantil, corrobora este sentimento de no pertencimento das creches
comunitrias ao Sistema de Educao, marcando a diferena entre essas creches e as
creches municipais, em termos de superviso, trato das questes, orientao e apoio
pedaggico. Segundo a Diviso de Educao Infantil desta Secretaria, a creche conveniada
uma creche particular, e desse modo, no tem que haver uma orientao ou interveno
direta da Secretaria nestas instituies. A vinculao das creches comunitrias se consolida
atravs do Departamento de Regulao Escolar, setor responsvel pelo controle de
convnios e pela regularizao burocrtica para permanncia na Secretaria de Educao de
todas as creches particulares do municpio. Parece, realmente, tratar-se de uma estrutura
pr-existente onde alguns foram admitidos e supostamente integrados Educao.
A orientao, o apoio e a superviso pedaggica das creches se diferenciam entre
comunitrias e municipais. Segundo a fala da Diviso de Educao Infantil, existe uma
superviso pedaggica, mas que funciona de modo diferente para as conveniadas e para as
municipais. Nas comunitrias a superviso no intervm diretamente (Relato de entrevista
representante SME). Apesar das distines entre as creches municipais e as comunitrias,
podemos encontrar um importante ponto de semelhana entre ambas: o atendimento
realizado sobremaneira para crianas pobres moradoras das favelas cariocas; embora esta
realidade seja ainda mais forte e marcante entre as creches comunitrias conveniadas.
O mapa75 com a localizao das creches municipais e creches comunitrias
conveniadas ajuda-nos a perceber a distribuio das mesmas entre os bairros e favelas do
municpio do Rio de Janeiro. Apesar de termos utilizado a diviso oficial da Secretaria
Municipal de Educao, baseada nas Coordenadorias Regionais de Educao, o mapa
apresentado no captulo anterior com a localizao das favelas cariocas, auxilia-nos tambm
a perceber a distribuio deste atendimento populao infantil em creche. Os mapas
mostram o quantitativo de creches indicados na tabela anterior considerando a localizao
geogrfica das mesmas, transparecendo a concentrao de creches em determinados
bairros em detrimento de outros, com destaque s regies de favelas.

75

Os mapas foram confeccionados a partir da pesquisa de campo. A consulta aos bairros e a relao das CREs
podem ser consultados em anexo.

139

FIGURA II
CRECHES MUNICIPAIS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO AS CRES

FIGURA III
CRECHES COMUNITRIAS DO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO, SEGUNDO AS CRES

140

Como demonstra o mapa, observamos na pesquisa emprica a grande concentrao


de creches comunitrias nas favelas cariocas. Na Rocinha, enquanto observamos apenas 2
creches municipais, temos um quantitativo de 11 creches comunitrias conveniadas, no
Complexo da Mar temos 3 creches municipais e 5 creches comunitrias e na Favela do
Borel apenas 1 creche municipal e 4 creches comunitrias. Por outro lado, a inexistncia de
favelas em reas de bairros como Barra da Tijuca, Vargem Grande, Vargem Pequena e
Grumari, coincide com a inexistncia de creche comunitria nessas reas. Tudo isso sem
contar a infinidade de creches comunitrias existentes nas favelas cariocas que no esto
conveniadas SME e, portanto, no aparece nas estatsticas oficiais do poder pblico.
Embora muitas creches que se tornaram municipais tenham sido, at pouco tempo,
reconhecidas como instituies comunitrias por estarem localizadas geograficamente no
seio das comunidades carentes e por seu carter de atendimento s comunidades,
contribuindo para que muitas creches municipais permaneam localizadas nas favelas
cariocas, observa-se que, sobretudo a partir da compreenso da creche como um espao
de educao, muitas creches foram criadas pela Secretaria de Educao fora do contexto
das favelas e cujo atendimento no se restringe populao infantil pobre do municpio.
Desse modo a semelhana na localizao do atendimento de algumas creches
conveniadas e municipais pode ser atribuda ao contexto histrico de formao das creches,
no mbito comunitrio, conforme problematiza o captulo anterior. Em sua grande maioria,
tanto as creches que hoje so municipais, quanto as creches conveniadas, nasceram da
demanda das favelas cariocas no contexto da dcada de 80. Por outro lado, enquanto as
creches municipais que foram criadas mais recentemente, a partir do final dos anos 90,
encontram-se em bairros diversos do municpio, fora de regies perifricas, as creches
comunitrias continuaram sendo criadas em favelas ou, ao menos, destinadas ao
atendimento da populao de favelas cariocas. As coordenadorias abrangidas na pesquisa
de campo corroboram este dado ao salientar que aproximadamente 80% das creches
comunitrias esto localizadas no seio ou nas proximidades das favelas e que quase 100%
do atendimento destinado s crianas pobres moradoras de comunidades e periferias76.
Cabe ainda esclarecer que o universo das creches municipais elucidadas no mapa
incluem as creches do PROAP II, a que nos referimos no captulo anterior e que foram
incorporadas SME ainda incio do ano de 2007. Essas creches foram municipalizadas no
teto da Educao por tratar-se de creches comunitrias construdas pela Prefeitura, e
portanto, creches de prdio pblico construdas dentro de favelas cariocas. Como outrora

76

Na 2 CRE, 36 creches comunitrias esto localizadas dentro ou nas proximidades de favelas e na 5 CRE, 5
esto em comunidades, totalizando 41 creches. Entre todas as 53 creches observadas, apenas 01 declarou no
atender crianas de favelas e periferias da cidade. Dados obtidos em coleta de dados SME e creches 2 e 5 CRE.

141

esclarecido, vale lembrar que as creches restantes do PROAP II77 foram integradas somente
em 2007 Secretaria Municipal de Educao, com prazo diferente daquelas creches
municipais includas ainda em 2003, devido necessidade de cumprimento de contrato
estabelecido com o BID, rgo co-financiador do Programa Favela Bairro no municpio do
Rio de Janeiro.

3.2.2. COMPREENDENDO AS PECULIARIDADES DO CONVNIO LUZ DA EDUCAO

Dando seqncia s consideraes do terreno emprico que ousamos investigar,


cabe abrir algumas contribuies sobre as particularidades do convnio que a Prefeitura do
Municpio do Rio de Janeiro estabelece com a creche comunitria, agora atravs da
Secretaria Municipal de Educao. Consideramos que s possvel principiar a anlise do
experimento emprico, se apreendermos o contexto que se quer investigar e as inmeras
questes que circundam esse terreno enunciativo. Desse modo, compreender o que o
convnio, como ele est estabelecido no teto da Educao, de que forma atribui
responsabilidades s instituies e ao organismo municipal, bem como as diversas questes
que permeiam o contexto do conveniamento devem ser, mesmo que sucintamente,
consideradas em nossos estudos.
No municpio do Rio de Janeiro, no que tange educao infantil, compreende-se
por convnio o contrato estabelecido entre o poder pblico municipal e a creche comunitria
ou filantrpica, efetivado atravs do repasse de verba pr-estipulada em trmite direto com a
creche ou atravs de uma instituio mantenedora. A instituio mantenedora, por sua vez
aquela que se responsabiliza pelo atendimento, pela organizao e pelas questes
financeiras da creche, podendo ser representada por uma ONG, por uma instituio
religiosa ou por um setor prprio da creche comunitria.
Desse modo, creche conveniada toda instituio comunitria que atende crianas
de 0 a 3 anos e 11 meses e que, atravs do contrato estabelecido com a Prefeitura do Rio
via Secretaria de Educao, recebe um valor financeiro calculado com base na per capta e
na meta de crianas a serem atendidas pelo convnio. A meta do convnio o nmero de
crianas atendidas / matriculadas na creche em acordo com a condio fsica e estrutural da
instituio e segundo a autorizao da Secretaria de Educao e do Conselho Municipal de
Educao. Trata-se de uma meta varivel de creche para creche, que vai diferenciar os
valores recebidos por cada instituio. Como dito anteriormente, no Rio de Janeiro a per
77

Segundo dados da SMAS foram 19 creches do PROAP II integradas SME em Janeiro de 2007, que ainda
estavam sob a responsabilidade daquela Secretaria em cumprimento do contrato BID / Prefeitura do Rio.

142

capta da Secretaria de Educao est atualmente situada em R$ 105,00 ao ms, valor este
que foi negociado no incio da integrao das creches comunitrias ainda em 2004 e
permanece at os dias atuais. Nas palavras da SME:

Os convnios tero como referncia o valor mensal per capta,


correspondente a R$ 105,00 (cento e cinco reais), cuja
atualizao, em consonncia com os ndices adotados pela
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, ser promovida em
poca oportuna e de acordo com a disponibilidade
oramentria existente, mediante ato normativo publicado no
D.O. do Rio. (SME, 2003)

Cabe esclarecer que o valor a ser transferido creche comunitria, em acordo com
a per capta e a meta do convnio, calculado mensalmente, mas o repasse da verba para
as creches comunitrias acontece trimestralmente. Para fazer jus a este convnio, a
unidade se compromete, entre outras coisas, a realizar a prestao de contas mensal junto
ao Departamento de Regularizao Escolar da SME, aferindo o uso adequado da verba
disponibilizada pelo poder pblico, em conformidade com s normas e procedimentos
determinados pela Secretaria Municipal de Educao.
No mbito da Educao a regularizao do convnio nasceu efetivamente da
Resoluo 815 de 30 de Dezembro de 2003 que dispe sobre a concesso de apoio
integral a Creches Comunitrias, Confessionais e Filantrpicas e estabelece critrios para a
celebrao e execuo do Convnio. Cabe destacar que, embora o termo Apoio Integral
utilizado na SMAS tenha sido mantido pela SME, o convnio que se estabelece por hora
diferente do convnio de apoio integral da SMAS78, conforme descrito no captulo anterior.
Nos termos da SME, o apoio integral tem por finalidade propiciar o atendimento
educacional e nutricional s crianas matriculadas

nas creches beneficiadas pelos

respectivos convnios (Art. 5 - Resoluo SME 815)


O Artigo 4 da referida Resoluo esclarece os documentos essenciais celebrao
do convnio entre os quais merecem destaque os textos que se referem declarao de
Pleno Funcionamento da Creche e o Plano de Trabalho da Creche, como descrito abaixo:

78

As creches de convnio integral da antiga SMDS recebiam ,alm de um valor mensal per capta, todo o apoio
referente a pagamento de funcionrios, material didtico-pedaggico, alimentao, material de uso contnuo,
limpeza entre outros.

143

Artigo 4. So documentos essenciais celebrao do


convnio que devero ser apresentados pela organizao da
sociedade civil, que figurar como conveniada:
XVII. Declarao de que a entidade tem como suprir as
despesas no contempladas pelo apoio integral, necessrias ao
pleno funcionamento da creche;
XVIII. Plano de Trabalho contendo, no mnimo, as seguintes
informaes:
a) Dados Cadastrais da entidade mantenedora e da creche;
b) Identificao do objeto a ser executado;
c) Metas a serem atingidas;
d) Plano de aplicao dos recursos financeiros;
e) Previso de incio e fim da execuo do objeto.
SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO, 2003)

Em realidade, a forma como o convnio se estabelece no municpio do Rio e o que


este convnio significa para as creches comunitrias no pode ser desconsiderado. A
poltica de convnios estabelecida pelo municpio sem o devido embasamento de critrios
em carter nacional que norteiem a sua aplicao. A verdade que a inexistncia de
critrios constitudos nacionalmente por lei, d margem para que o estabelecimento de
convnios se concretize diferentemente entre as creches comunitrias do estado e do pas,
j que a ausncia de um direcionamento nacional contribui para a efetuao dos convnios
a critrio de cada regio e de cada Secretaria Municipal. Esta cogente situao levantada
como luta nacional do movimento de creches comunitrias: o estabelecimento de
parmetros e regras comuns para a celebrao de convnio, o que contribuiria para a
equidade nas condies e formas de atendimento criana em todo o pas.
O mtodo de convnios e parcerias algo histrico em nosso pas e no municpio do
Rio, especialmente no trato das questes peculiares do atendimento criana pequena.
Nos anos 80, chegou-se a ter polticas de incentivo s parcerias, sob o lema da participao
popular e o reforo do poder pblico nas iniciativas populares. No Rio, esta iniciativa, com a
poltica de incentivo se estabelece mormente atravs dos convnios municipais com o MEC,
dos convnios SMDS/UNICEF e com o advento da LBA. Segundo Tiriba nesse contexto
que
os convnios multiplicaram-se: passaram a ser uma forma de
expandir o atendimento sem aumentar a quantidade de verbas
pblicas alocadas para a educao infantil. [...] A poltica de
expanso do atendimento levou o poder pblico a iniciativas
absurdas, como a de reunir 100 crianas num galpo sob os
cuidados de uma nica professora e de uma me voluntria
(TIRIBA in MIEIB, 2002:179,181)

144

O descompasso entre as definies legais, as polticas de financiamento e a criao


de critrios em nvel nacional, levou o poder pblico municipal a implementar polticas
alternativas de atendimento, com vistas tambm ao pleito das comunidades que lutavam por
creches para suas crianas. Essas alternativas, tm, geralmente, passado pelo
estabelecimento de parcerias com instituies e creches comunitrias, numa espcie de
reedio de velhos convnios, reedio esta que se perpetua tambm aps a integrao
dessas creches ciranda da Educao.
Esta realidade do municpio em questo, que se confunde com a realidade prpria
de outros municpios do pas, leva estudiosos de Educao Infantil a defender a exclusiva
aplicao de recursos pblicos em redes de ensino pblico e governamental a fim de evitar
a repetncia de uma poltica de convnios provocadora de evaso de verbas pblicas e de
sua apropriao no terreno do privado. Por outro lado, a realidade est posta e no se pode
negligenciar o fato de que as creches comunitrias principiaram o atendimento populao
infantil, abrindo o caminho para que chegssemos ao reconhecimento deste atendimento
como o temos hoje. Seguindo esta linha de raciocnio h estudiosos da rea que defendem
a perpetuao do repasse de recurso pblico a instituies comprovadamente comunitrias
e que, portanto, possuem um carter pblico de atendimento populao infantil

Eles argumentam que essas instituies devem ser, tambm,


consideradas como pblicas, pois anteciparam-se aos governos
municipais e estaduais no cumprimento do dever de assegurar
o acesso das camadas mais pobres da populao onde no h
equipamentos estatais de educao infantil (TIRIBA in MIEIB,
2002:182)

Efetivamente, considerando que pblico no sinnimo de estatal, a questo da


evaso de recursos do poder pblico no pode ser resolvida pelo simples descarte do
atendimento comunitrio, mas deve ser pensada atravs do estabelecimento de critrios
que assegurem a transparncia ao repasse de verbas, garanta a equidade no atendimento
e, no limite, a regularidade dos convnios. Ainda assim, mesmo que em longo prazo,
importante no perder de vista a necessidade de criar e legitimar alternativas para novas
relaes entre o Estado e a Sociedade, capazes de integrar de fato e de direito todas as
creches, sejam municipais ou comunitrias, eqitativamente, ciranda da Educao.
Este o grande desafio posto realidade. O atendimento a quase 15 mil79 crianas
do municpio assegurado s camadas mais pobres da sociedade atravs das creches
comunitrias, obviamente descartando aqui os outros milhares de crianas atendidas por
79

Este nmero refere-se ao total de crianas atendidas pelas creches conveniadas SME, conforme tabela VI.

145

instituies comunitrias que no contam com qualquer apoio do poder pblico, sendo
banidas da parceria governamental. As consideraes no campo da Secretaria de Educao
com vistas manuteno da qualidade do atendimento e a oferta pblica de acesso
creche precisam sopesar esta realidade premente. Eis a o desafio, concreto e imediato.

3.3. FECHANDO

FOCO: PARTICULARIDADES

DAS

COORDENADORIAS REGIONAIS

DE

EDUCAO

Com o conhecimento da realidade emprica do municpio do Rio de Janeiro sobre a


qual estamos tratando em nossas consideraes, podemos ento focar especificamente nas
reas observadas na pesquisa de campo. Este reconhecimento do terreno de forma mais
ampla realizado no item anterior, propicia melhor compreenso do foco que se pretende
analisar at mesmo para apreender as particularidades da regio estudada e o contexto
enunciativo que permeia as relaes de trato da criana em creche comunitria, vinculando
esta conjuntura micro s questes macro-sociais do processo histrico-social da infncia e
dos direitos legitimados da criana pequena em educao infantil.
Desse modo, comeamos a fechar o foco dos nossos estudos, situado na 2 e 5
Coordenadoria Regional de Educao, com o reconhecimento sucinto de caractersticas de
cada coordenadoria e regio, o que auxiliar na compreenso do terreno emprico sobre os
quais estamos tratando em nossa anlise. A partir do reconhecimento destas
particularidades e peculiaridades de cada regio, passamos ento a observar as fases que
compuseram a pesquisa de campo, para, mais adiante focar nas anlises das enunciaes
trazidas nas conversas, relatos e entrevistas ao longo do experimento de campo.

3.3.1. A 2 COORDENADORIA REGIONAL DE EDUCAO

A 2 Coordenadoria Regional de Educao tem sua sede localizada no bairro da


Gvea e sua rea administrativa abrange, mormente, a extenso da Zona Sul e parte da
Zona Norte do Rio de Janeiro. Ficam localizados 2 CRE os seguintes bairros: Alto da Boa
Vista, Andara, Botafogo, Catete, Copacabana, Cosmo Velho, Flamengo, Glria, Graja,
Gvea, Humait, Ipanema, Jardim Botnico, Lagoa, Laranjeiras, Leblon, Leme, Maracan,
Praia Vermelha, Praa da Bandeira, Rocinha, So Conrado, Tijuca, Urca, Usina, Vidigal e
Vila Isabel. Entre as comunidades da rea destacamos o Morro do Borel na Tijuca, Morro
Dona Marta em Botafogo, Morro dos Macacos, Vidigal e Rocinha.

146

Esta rea de Abrangncia tem como caracterstica a grande mobilizao em torno


das questes comunitrias, acerca das quais destacamos as questes no mbito de
atendimento criana pequena em educao infantil. Composta por 46 creches
comunitrias conveniadas SME, esta coordenadoria destaca-se das demais pelo trabalho
que realiza voltado para as questes prprias das creches comunitrias, o que, a priori, no
compreendido como uma atribuio das esferas governamentais de Educao. Desse
modo, trata-se de um trabalho voltado para o contexto comunitrio que se destaca no
campo da Educao, assim como destaca o relato de entrevista realizada na 2 CRE:

Aqui existe uma coisa diferente das demais, porque eu sou


metida, eu gosto do pedaggico, gosto desse trabalho com as
comunidades e ento fao um acompanhamento pedaggico
com elas. Porque assim: as creches conveniadas tm
supervisoras, que visitam para ver se o dinheiro do convnio
est sendo usado adequadamente, se a creche tem um
trabalho bom. Mas aqui ns fazemos reunio com essas
supervisoras para acompanhar o trabalho dessas creches e dar
um subsdio maior para o trabalho pedaggico realizado. Isso
eu estou falando da 2 CRE, porque isso uma postura que sei
que no rola em todas as CREs.(Relato Entrevista2 CRE)

ainda no mbito de circunscrio desta rea que se instituem dois importantes


instrumentos das comunidades que tratam das questes referentes ao trato da criana
pequena em educao infantil comunitria. Trata-se do Frum Permanente de Educao
Infantil do Rio de Janeiro e Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil MIEIB,
cuja sede e organizao localiza-se na Urca, nas dependncias da Universidade do Rio de
Janeiro (UNIRIO) e o Centro de Assessoria ao Movimento Popular CAMPO, localizado na
Gvea. A respeito desses dois instrumentos relevantes e de intensiva participao no
processo de integrao das creches comunitrias e nos diversos desdobramentos da
questo, trataremos nas consideraes adiantes. Por hora, cabe cit-los como importantes
organismos da sociedade civil que, por estarem nas proximidades desta Coordenadoria,
contribui significativamente na organizao e luta das creches comunitrias desta regio.
Desse modo, composto por um total de 46 creches comunitrias atualmente
conveniadas Secretaria Municipal de Educao apresentamos, em destaque, a rea
mapeada e o universo pesquisado em nosso experimento de campo:

147

FIGURA IV
REA DE LOCALIZAO DAS CRECHES COMUNITRIAS CONVENIADAS 2 CRE

Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro / Riourbe / SME 2007

Conforme outrora sinalizado, as creches comunitrias desta coordenadoria esto em


sua grande maioria localizadas em favelas do municpio. Cada marco no mapa simboliza um
ponto representativo onde existem creches comunitrias conveniadas SME, acopladas em
14 reas de localizao, sendo 11 destas, reas de favela. Desse modo, temos um total de

148

36 creches em reas favelas, entre as quais destacamos 11 creches na Rocinha, 04 no


Morro do Borel, 03 creches no Morro Dona Marta, 02 no Morro dos Macacos, entre outras.
Apesar desta regio estar caracterizada pela diversidade scio-econmica,
agrupando reas marcadas por extrema pobreza s zonas mais enriquecidas da cidade do
Rio de Janeiro, interessante observar que, no que tange s creches comunitrias as
similaridades se fazem muito presentes e so propulsoras de busca de uma identidade e
articulao entre as instituies. Talvez, ousaramos dizer que, no contexto das creches
comunitrias do municpio esta uma das regies mais engajadas nos movimentos de luta
pela garantia dos direitos das crianas atendidas em creches comunitrias.
A disparidade social e econmica que marca a regio tambm evidenciada nos
estudos e ndices estatsticos do Rio de Janeiro, a exemplo do ndice de Desenvolvimento
Humano Municipal evidenciado no captulo anterior, pois nesta rea convivem os melhores
ndices do municpio, equiparados a pases da Europa, como o caso do bairro de
Copacabana com os ndices mais baixos da cidade, como o caso da Rocinha. No entanto,
a identidade comunitria parece no pactuar desta disparidade do municpio, visto que a
extrema maioria das creches comunitrias est localizada nas favelas ou nas reas mais
carentes dessa regio, condescendendo, portanto, uma realidade comum.
Entretanto, no podemos tambm desconsiderar que a mobilizao dos organismos
populares e movimentos sociais organizados localizados nesta regio, contribuem
sobremaneira para a busca desta identidade comunitria e para a mobilizao das creches
em prol da luta em garantia dos seus direitos atravs de polticas pblicas e sociais no
mbito da educao e dos direitos da criana pequena e pobre s quais atendem em
acesso educao infantil comunitria de qualidade.

3.3.2. A 5 COORDENADORIA REGIONAL DE EDUCAO

A 5 Coordenadoria Regional de Educao tem sua sede localizada no bairro de


Rocha Miranda e sua rea administrativa abrange, sobretudo, o subrbio do municpio do
Rio de Janeiro. Ficam localizados 5 CRE os seguintes bairros: Bento Ribeiro, Campinho,
Cascadura, Cavalcante, Colgio, Honrio Gurgel, Iraj, Madureira, Marechal Hermes,
Oswaldo Cruz, Quintino Bocaiva, Rocha Miranda, Turiau, Vila Cosmos, Vaz Lobo, Vicente
de Carvalho, Vila da Penha e Vista Alegre.
Esta rea de abrangncia caracteriza-se pelo pouco quantitativo de creches
comunitrias, sobretudo, creches conveniadas Educao, o que representa a realidade de

149

50% das Coordenadorias Regionais de Educao que possuem menos de 10 creches


comunitrias em sua regio. A existncia de poucas creches comunitrias suporia maior
articulao entre as mesmas, visto que os contatos, aproximao e mobilizao entre elas
estariam mais facilmente estabelecidos. Entretanto esta conjectura no condiz realidade
observada na pesquisa de campo, ao contrrio, observa-se que a mobilizao e articulao
das instituies comunitrias nesta regio parecem bem mais enfraquecidas que em outras
coordenadorias regionais, como por exemplo a 2 CRE.
A forma de incorporao destas instituies pela prpria Coordenadoria de
Educao parece influir sobremaneira na articulao das creches desta regio. Trata-se de
uma cultura, enrustida pela Secretaria de Educao, que percebe o atendimento comunitrio
como um atendimento particular e, desse modo, no se apropria das particularidades deste
contexto, cabendo Coordenadoria apenas o cumprimento do papel de fiscalizador do uso
adequado da verba pblica e condies mnimas de adequao direo pedaggica em
educao infantil. Nas palavras de um relato de entrevista referente a esta coordenadoria:

As creches conveniadas funcionam como creches particulares


na modalidade de ensino da educao. Sei que elas
desenvolvem um trabalho diferenciado, com carter
comunitrio, mas para ns so classificadas e tratadas como
particulares. Existe uma equipe responsvel apenas pela
superviso das particulares. Nesta superviso procuramos
verificar o espao fsico, se est compatvel com a criana, se
na hora do grupamento est sendo respeitada a faixa etria, o
nvel e o nmero de crianas, se esto respeitando o cardpio
do Instituto Annes dias, enfim, se o dinheiro que fornecido
pela prefeitura est sendo bem empregado. (Relato de
Entrevista 5 CRE)

Os relatos de entrevistas realizadas com as creches comunitrias desta regio


evidenciam tambm a falta de mobilizao e articulao entre estas instituies, entretanto,
apesar de sinalizar a necessidade de maior articulao entre as creches, nenhum
movimento parece ser feito pelas prprias unidades. Um exemplo desta realidade que
poucas foram aquelas creches que souberam falar algo sobre o funcionamento e a
importncia do Frum de Educao Infantil como instrumento de articulao e luta das
creches do municpio e, algumas delas no mostravam qualquer interesse em participar de
tal mobilizao. Desse modo, a desarticulao parece uma marca presente nesta regio.
Por outro lado, apesar destas questes, as creches comunitrias visitadas na
pesquisa de campo deixavam transparecer organizao no atendimento criana e
preocupao com o cunho pedaggico da educao infantil. Diferentemente da outra

150

coordenadoria, aqui observa-se que, embora o atendimento seja destinado crianas das
reas mais carentes dos arredores e 05 creches ficam em reas de periferias muito pobres,
apenas 01 identifica-se no incio de favela. O mapa abaixo evidencia a rea de localizao:

FIGURA V
REA DE LOCALIZAO DAS CRECHES COMUNITRIAS CONVENIADAS 5 CRE

Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro / Riourbe / SME 2007

151

Como j sinalizado, embora as creches comunitrias desta regio tenham como


caracterstica o atendimento s comunidades carentes e periferias da cidade, apenas 01
creche est localizada nas proximidades de favelas cariocas, entrada do Morro do Fub.
Fator que nos chamou a ateno nesta regio que 70% das creches comunitrias
esto diretamente vinculadas a organismos religiosos80, em que a igreja (catlica e
protestante) a principal organizadora e mantenedora da instituio de carter comunitrio
que, atende populao pequena e pobre da regio, mas incluem o cunho religioso em
suas atividades pedaggicas. Interessante perceber que, apesar da forte presena da
religiosidade, essas instituies no se identificam como creches confessionais, mas sim
como creches comunitrias, j que reconhecem como principal fim da sua atividade o
atendimento s comunidades carentes da regio.
Vale ressaltar que ao contrrio da coordenadoria anterior, observamos nesta regio
similaridade entre seus bairros, j que a maioria da populao local possui mediana posio
econmica. claro que existem regies mais pobres onde esto localizadas as
comunidades carentes dos bairros, mas isso no representa situaes to dspares entre
seus bairros, como ratificam os estudos estatsticos do ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal. A posio dos bairros desta regio fica situada entre os 11 e 15 lugares,
representados por Iraj e Madureira, respectivamente.

3.4. FASES DA PESQUISA DE CAMPO

Como anteriormente esclarecido, o trabalho foi dividido em 3 fases distintas,


compostas pela pesquisa bibliogrfica, pela pesquisa com coleta de dados e contatos para
autorizao da pesquisa de campo e, finalmente a pesquisa de campo propriamente dita.
Embora consideremos que todo o estudo especfico sobre o universo que se pretende
investigar componha a pesquisa de campo, j que para a coleta de dados, muitas vezes
tornou-se necessrio o contato e busca direta em idas ao campo de pesquisa, optamos por
denominar pesquisa de campo apenas o perodo da pesquisa referente s conversas,
entrevistas e contatos estabelecidos com os atores envolvidos e selecionados para a
pesquisa emprica.
Neste sentido, podemos dividir o momento especfico do experimento de campo em
duas etapas bem demarcadas. A primeira marcada pela aproximao com o campo,

80

No universo de 07 creches comunitrias, identificamos que 05 possuem relao direta com instituio
religiosa, inclusive aplicando ensinamentos religiosos nas atividades realizadas com as crianas.

152

reconhecimento do terreno e contato com pessoas chaves e com gestores no campo da


Assistncia Social e na Educao, incluindo a tanto os contatos com os gestores e quanto
os contatos com os mecanismos de articulao com a sociedade civil. A segunda fase,
maior e mais trabalhosa que a primeira, marcada pelo contato especificamente com as
creches comunitrias pesquisadas.
Embora tenhamos delimitado essas duas etapas de forma distinta para facilitar na
compreenso metodolgica da pesquisa de campo, cabe destacar que as diferentes fases e
as duas etapas descritas se entrelaaram em alguns momentos, sobretudo quando nos
reportamos pessoas-chave e militantes do processo de integrao e das lutas especficas
da creche comunitria. Entretanto mantemos a separao metodolgica na apresentao do
trabalho consolidado para melhor compreenso dos dados e relatos da pesquisa realizada.

3.4.1. 1 ETAPA: A BUSCA

DE

DADOS

APROXIMAO

COM

GESTORES

DA

ASSISTNCIA E EDUCAO

A partir do mapeamento da realidade contempornea das creches comunitrias,


tornou-se mais claro o terreno enunciativo onde se produz o discurso referente ao
atendimento criana pequena em creche, propiciando maior compreenso das
enunciaes presentes nas entrevistas, conversas e contatos realizados. Na verdade,
embora tenhamos considerado como 1 etapa da pesquisa a busca de dados e a
aproximao com gestores, com referncia especificamente unidade de anlise
considerada, a busca emprica inicia-se com o reconhecimento do terreno e da realidade
atual do Sistema Municipal de Educao que vai ser consolidado no Rio de Janeiro.
A 1 etapa da pesquisa teve incio em Novembro de 2006, com os primeiros contatos
estabelecidos e reconhecimento do campo. Para dar incio a esta fase, realizamos a busca
de dados, resolues e normativas a partir da aproximao com gestores das secretarias
envolvidas com o trato da criana pequena em creche comunitria, a Secretaria Municipal
de Educao e a Secretaria Municipal de Assistncia Social, bem como demais organismos
pblicos diretamente envolvidos com a questo como a Secretaria de Urbanismo e a
Secretaria do Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Favela Bairro.
Inclumos ainda nesta etapa os contatos com entidades e organismos da sociedade civil que
se fizeram necessrias ao longo da aproximao com o campo, embora parte destes
contatos tenha ocorrido em paralelo 2 etapa da pesquisa.

153

O Processo de pesquisa propriamente dito foi iniciado com a Secretaria Municipal de


Educao que, atravs do DGED Departamento Geral de Educao solicitou a anlise
do projeto para avaliao e devida autorizao da pesquisa nas creches municipais e
comunitrias conveniadas no

municpio do Rio de Janeiro. O Projeto permaneceu em

anlise desta Secretaria ao longo de 2 meses, at o ms de fevereiro de 2007, quando


recebemos a autorizao definitiva e encaminhamento s coordenadorias e departamento
solicitados para iniciarmos a pesquisa.
A partir de ento, realizamos a primeira entrevista com a diviso de Educao
Infantil da Secretaria Municipal de Educao. A seguir, foram estabelecidos contatos
tambm com o Conselho Municipal de Educao e com o DRE Departamento de
Regularizao Escolar reconhecido como o departamento responsvel diretamente pelas
creches comunitrias no mbito da Secretaria de Educao. Fora o espao da Secretaria de
Educao, passamos ento aos contatos com as pessoas-chave e gestores da Educao
Infantil nas Coordenadorias que pretendamos analisar.
Reconhecendo que as creches encontram-se efetivamente sob o teto da Educao
desde 2006, com o trmino do Projeto NAC e incluso das ltimas creches comunitrias no
corpo do Sistema de ensino do municpio, limitamos nosso contato com a Secretaria de
Assistncia, basicamente a pessoas-chave que participaram do perodo de transio da
passagem das creches para a Educao, sobretudo a partir do Projeto desenvolvido pelo
Ncleo de Atendimento Criana o NAC.
Cabe salientar a dificuldade que tivemos em resgatar essas pessoas, pois, por
tratar-se de um projeto extinto desde 2006, e com a grande rotatividade interna de pessoal
na Secretaria, os profissionais encontravam-se lotados em outros departamentos que no
mais possuam relao com o atendimento criana pequena, at porque, sob o
entendimento desta Secretaria, a Assistncia no possui mais qualquer vnculo com as
creches comunitrias, salvo as creches do PROAP II que permaneciam ligadas
Assistncia at incio de 2007, mas cuja atuao limitava-se a questes puramente
burocrticas de cumprimento do contrato com o BID, como esclarecemos anteriormente.
Este contexto levou-nos a conhecer um pouco da Secretaria do Programa de
Urbanizao de Assentamentos Populares, acerca das creches do PROAP II que
permaneciam sob a esfera da Secretaria de Assistncia Social. Entretanto, constatada a
aproximao com a Assistncia apenas em cumprimento ao contrato com o Banco
Interamericano e, ainda que estas creches possuam a superviso pedaggica e estavam
incorporadas desde janeiro de 2007 como creches municipais do Sistema de Educao,
fugindo portanto, ao nosso enfoque principal, limitamo-nos a este contato, sem o

154

aprofundamento na realidade destas creches por entender que estariam fora do nosso
escopo de anlise: a creche comunitria.
A partir dos contatos estabelecidos com pessoas-chave e dos relatos de algumas
delas com referncia aos instrumentos da sociedade civil, observamos a grande relevncia
do movimento popular para as questes prprias da creche comunitria e passamos ento a
apreender um pouco mais deste espao comunitrio de luta conjunta e assessoria popular.
Entre os instrumentos, ressalta-se a importante mobilizao do Frum Permanente da
Educao Infantil e assessoria comunitria do Centro de Assessoria ao Movimento Popular,
ambos com papel de suma relevncia na luta e no alcance de grandes conquistas para a
realidade da educao infantil comunitria do municpio do Rio de Janeiro.
Nos contatos realizados nesta primeira etapa da pesquisa cujo objetivo era a busca
de dados, normas e aparatos legais em nvel municipal, bem como conhecer os rgos
gestores e pessoas-chave do processo, tratando do mbito mais poltico da questo,
destacam-se os contatos realizados com 09 pessoas entre entrevistas, conversas e relatos.
Alm desses contatos mais amides, outras 06 pessoas foram contactadas para
reconhecimento deste terreno, mas cujos relatos no trouxeram grande significncia para a
anlise que ser descrita mais adiante.
Ao longo desses contatos observamos que, de fato, os organismos da sociedade
civil organizada se apresentam como importantes mecanismos de articulao e mobilizao
das creches comunitrias em prol da garantia dos direitos da criana e do atendimento
comunitrio de qualidade. Entre esses, destaca-se a atuao do Frum Permanente de
Educao do Rio de Janeiro cuja iniciativa est diretamente articulada ao MIEIB
Movimento Interfruns de Educao Infantil e as iniciativas do CAMPO - Centro de
Assessoria ao Movimento Popular.
O Frum de Educao Infantil consolida-se como um espao suprapartidrio
articulado por diversas instituies, rgos e entidades comprometidos com a expanso e
melhoria da educao infantil. No caso do Rio de Janeiro, embora a participao macia
esteja configurada pelo municpio do Rio, o Frum conta tambm com a representatividade
de municpios da Baixada Fluminense como Nova Iguau e outros como So Gonalo que
possuem relevante participao no contexto de luta pelos direitos da creche comunitria.
Apesar da supremacia do atendimento comunitrio nas questes tratadas no Frum
do Rio de Janeiro, importante ressaltar que o espao possui como foco as questes
prprias da educao infantil, atentando s particularidades do atendimento de carter
pblico, incluindo, portanto tanto as creches comunitrias quanto as creches municipais. O
Frum cumpre o papel de mobilizao e articulao dos vrios setores da sociedade a partir

155

da criao de uma instncia de discusso, mobilizao, proposio e divulgao das


polticas de educao infantil no estado, regies e municpios. Com este foco e enquanto
espaos permanentes de discusso e atuao, tem os seguintes princpios bsicos:

1) A luta coletiva e permanente pela efetivao dos direitos


fundamentais das crianas de 0 a 6 anos assegurados por lei
(Constituio Federal, ECA e LDBEN);
2) o entendimento de que, dadas as particularidades do
desenvolvimento da criana dessa faixa etria, a educao
infantil tem especificidade prpria e cumpre duas funes
indispensveis e indissociveis: educar e cuidar; e
3) a compreenso da educao infantil enquanto campo de
conhecimento e de poltica pblica intersetorial, interdisciplinar,
multidimensional e em permanente evoluo. (MIEIB,
2002:196)

A atuao do Frum de Educao Infantil e as reunies permanentes para discusso


da creche no municpio tm produzido frutos importantes para as crianas pequenas,
sobretudo, aquelas que se encontram ainda mais excludas num contexto comunitrio.
Souza et alli como mostram algumas das importantes produes dessas instncias de
discusso e mobilizao, articuladas ao Movimento Interfruns de Educao Infantil do
Brasil MIEIB em vrios estados brasileiros e que tem apresentado reflexos de
repercusso nacional como:

a participao de colegas em audincias pblicas no


Congresso Nacional, esclarecendo questes feitas rea de
educao, como o financiamento para creches no Brasil; a
participao em reunies junto ao Ministrio da Educao,
colaborando na reorganizao do Censo de Educao Infantil;
a atuao junto ao Conselho Nacional de Educao,
participando da elaborao do texto sobre diretrizes para a
educao infantil; a promoo de debates nas vrias regies do
pas sobre a formao de profissionais de educao, sobre a
integrao da educao infantil ao sistema de ensino. (Souza
et alli, 2002:113)

O Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil MIEIB, rene, atualmente,


15 Fruns de Educao Infantil dos estados do Acre, Cear, , Esprito Santo, Maranho,
Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande
do Sul, Santa Catarina, So Paulo e Sergipe e do Distrito Federal. O MIEIB vem, desde
1998, desenvolvendo aes pontuais para a discusso e o claro entendimento de que a

156

incluso da Educao infantil como primeira etapa da educao bsica implica em tomada
de decises que levem a sua plena integrao aos sistemas municipais de educao, a
criao de estruturas fsicas adequadas s crianas na faixa etria de 0 a 6 anos, a
ampliao e democratizao dos recursos destinados educao bsica.
Por sua vez, o enfrentamento desses desafios vem mobilizando participantes dos
Fruns de educao infantil, de diferentes estados brasileiros, com vistas a unir foras em
torno do fortalecimento da educao da criana de 0 a 6 anos. De fato, o frum j vinha
demonstrando um considervel poder de mobilizao e interveno, tanto nas polticas
educacionais quanto na produo de conhecimentos na rea, ao realizarem encontros para
debater questes de seu campo especfico, efetuar levantamentos de dados sobre o
atendimento ou acompanhar a atuao de secretarias municipais. Neste contexto vrios
foram os avanos conquistados pela interferncia dos Fruns de Educao Infantil, muitos
deles conquistados em mbito nacional.
Em mbito regional, a autora destaca tambm muitos ganhos conquistados a partir
da mobilizao por uma educao infantil de qualidade que vo desde o fortalecimento de
polticas e propostas municipais que ampliem a oferta por educao infantil e alm disso
auxiliam na construo de propostas educacionais que contemplem os direitos das
crianas, o espao como elemento estruturante, o princpio ldico como eixo do trabalho nas
instituies de educao infantil (SOUZA et alli, 2002:113). No que tange especificamente
ao municpio do Rio, observa-se que todas essas conquistas esto situadas nas discusses
do Frum, mas algumas com grande destaque ao contexto particular da creche comunitria.
Trazendo para as conquistas da contemporaneidade cabe destacar o importante
papel do Movimento de Frum para aquela que considerada a ltima maior conquista em
prol da criana pequena, que diz respeito incluso das creches no FUNDEB, e
recentemente a incluso tambm das creches comunitrias. A entrada da creche no Fundo
de Manuteno da Educao Bsica foi conquistado a partir de um processo de luta que, no
Rio de Janeiro contou com a forte mobilizao e atuao de ativistas do Frum de Educao
Infantil e do CAMPO.
O Centro de Assessoria ao Movimento Popular CAMPO, tambm considerado
importante mecanismo da sociedade civil em prol dos direitos da creche tem o seu mbito
de atuao mais voltado para as particularidades da creche comunitria, atravs do seu
Ncleo de Educao Infantil. De fato grande foi a mobilizao deste Centro na incluso das
creches nas divisas do FUNDEB, sobretudo a creche comunitria. Entretanto, cabe
esclarecer que as atividades do CAMPO esto para alm das questes da educao infantil,

157

envolvendo todas as questes que dizem respeito s peculiaridades do ambiente


comunitrio.
Criado em 1987 o CAMPO nasce com a idia de fortalecer os grupos populares de
baixa renda do Rio e Grande Rio de Janeiro, na busca da melhoria da qualidade de vida e
na construo de uma cidadania mais ampla. Entre seus fundadores, esto pessoas
engajadas e com atuao ligada Igreja Catlica, principalmente com trabalhos sociais a
partir das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que apostavam na mobilizao e na
conscientizao, principalmente dos jovens, para o fortalecimento e o desenvolvimento
comunitrio.
Assim o CAMPO se constitui uma instituio da sociedade civil sem fins lucrativos
que busca assessorar os movimentos populares em apoio e capacitao de comunidades
do estado do Rio de Janeiro. Neste sentido atravs da misso de apoiar grupos populares,
fortalecendo a organizao comunitria como fora humanizadora que contribui para ampliar
a cidadania e melhora a qualidade de vida, busca um trabalho com as comunidades do Rio
de Janeiro na perspectiva de superao do assistencialismo, pautado na autogesto e na
auto-sustentao. Nesta caminhada o Campo no se limitou a dar o peixe, nem tinha a
pretenso de ensinar a pescar; a assessoria do Campo se dispe a pescar juntos.
Ensinamos e aprendemos ao compartilharmos as caminhadas, na construo de um mundo
justo e fraterno.
Cabe esclarecer que o Centro no assessora projetos individuais e sim grupos que
trabalham ou estejam dispostos a trabalhar princpios como a autogesto, auto-sustentao
e desenvolvimento local e comunitrio. O trabalho desenvolvido dividido em cinco ncleos:
Desenvolvimento Local Comunitrio, Educao Infantil e Escolar, Educao Ambiental,
Administrao e Comunicao Social. Os assessores procuram crescer em conhecimentos
e tcnicas que dem suporte ao trabalho com os grupos. Participam de encontros de
estudos, oficinas, seminrios, capacitaes, cursos de formao continuada e ainda
estabelecem parcerias com entidades afins.
Acreditando na formao de redes para fortalecimento das comunidades, no seu
trabalho local e na busca da cidadania, que pressupe a troca de experincias e ajuda
mtua, numa relao de igualdade de direitos, o CAMPO desenvolve trabalhos comunitrios
com o objetivo de dar aos movimentos sociais mais representatividade e unidade na
conquista de polticas pblicas. Atualmente, alm da Rede de Centros de Formao
Profissional do Grande Rio e da Rede de Centrais de Servios, o Campo tambm procura
fortalecer outros movimentos como o Frum de Cooperativismo Popular, a Rede de

158

Educao Infantil Comunitria, o Ncleo de Creches da Baixada Fluminense, Frum de


Educao Infantil, entre outros.
O Ncleo de Educao Infantil e Escolar atua preferencialmente em comunidades de
baixa renda do estado do Rio de Janeiro. O trabalho desenvolvido no atendimento a 11
Centros de Educao Infantil Comunitrios (CEICs) destas localidades, incluindo creches e
brinquedotecas, busca dinamizar a atuao desses educadores, capacitando-os e
acompanhando suas prticas pedaggicas. H tambm a preocupao de estimular os
CEICs a captar recursos para projetos que visem ao crescimento e ao fortalecimento dos
trabalhos de educao infantil, alm de incentivar esses grupos a sistematizar as
experincias e a promover o intercmbio entre as diversas iniciativas. Todas as aes tm
como objetivo minimizar a carncia deixada pelo poder pblico em relao demanda
existente nas populaes menos favorecidas, j que a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB) prev ateno s crianas de 0 a 6 anos, como atendimento
preliminar da educao bsica.
O ncleo busca tambm promover a articulao dos CEICs com movimentos sociais
para a luta por polticas pblicas de educao infantil. So eles a Art-creche, Rede de
Integrao de Educao Infantil do Estado do Rio de Janeiro, Frum Permanente de
Educao Infantil do Estado do Rio de Janeiro, Ncleo de Creches e Pr-Escolas
Comunitrias da Baixada Fluminense, e Solidariedade entre Grupos de Base, alm de
parcerias com entidades nacionais e internacionais. O objetivo central das aes de apoio
s creches comunitrias oferecer a promoo social s comunidades atravs da educao
infantil.
De fato, os mecanismos de articulao das instituies comunitrias possuem
grande influncia no trabalho realizado e no processo de luta para a conquista dos direitos
da criana em creche comunitria. O contato pessoal com cada um dos movimentos
organizados aqui citado pde explicitar a relevncia da construo de uma rede comunitria
como forma de auxiliar na garantia e manuteno do atendimento comunitrio criana
pequena.

3.4.2. 2 ETAPA: A PESQUISA

EM

CRECHES COMUNITRIAS

E O

CONTATO

COM

PROFISSIONAIS DE EDUCAO INFANTIL

A segunda fase da pesquisa diz respeito ao reconhecimento da realidade da creche


comunitria, atravs de contatos e visitas peridicas a algumas instituies. Inicialmente,

159

estabeleceu-se a metodologia de conhecer a realidade de trs creches de cada CRE, sendo


uma creche municipal e duas creches comunitrias. Entretanto, por se tratar de
coordenadorias muito diferentes, cujo nmero de creches comunitrias e realidade do
contexto comunitrio apresentavam disparidades importantes, resolvemos no limitar a
investigao a duas creches comunitrias por CRE.
Desse modo, utilizando um limite mnimo de 10% do total de creches comunitrias
de cada Coordenadoria, realizamos contatos e visitas peridicas a 02 creches comunitrias
e 01 creche municipal da 5 CRE e 04 creches comunitrias e 01 municipal da 2 CRE.
Cabe esclarecer que o contato com a creche municipal foi mantido a apenas uma unidade
por CRE, por no constitui foco da nossa pesquisa emprica, embora conhecer esta
realidade da creche municipal seja importante para apreendermos as questes e
dessemelhanas entre um atendimento pblico comunitrio e municipal.
Neste universo, como nosso enfoque sobretudo, poltico, no que tange
integrao da creche comunitria ao Sistema Municipal de Educao, priorizamos o contato
com pessoas- chave da creche, aqueles que conheciam bem a realidade da creche e que
vivenciaram todas as fases da creche, desde a incluso no campo da Assistncia Social at
s mudanas no contexto da Educao, considerando os impactos sentidos na gesto e
implementao desta poltica. Desse modo, nossos contatos e entrevistas foram realizados
mormente com diretores e coordenadores pedaggicos da creche, mas procuramos
tambm, na medida do possvel conversar com executores, ou seja, com profissionais que
trabalham diretamente com as crianas, na funo de recreadores.
Nas creches visitadas ao longo da pesquisa, foi realizado um total de 18 entrevistas,
entre diretores, coordenadores pedaggicos e recreadores, alm dos contatos, relatos e
conversas informais com gestores, funcionrios e mantenedoras das creches comunitrias e
municipais, num total geral de cerca de 25 contatos realizados.
Para contactar as creches comunitrias foi utilizada a seguinte metodologia:
1. Contato com a Secretaria de Educao, com a Secretaria de Assistncia Social
e com as Coordenadorias Regionais de Educao para acesso a listagem de
creches comunitrias por CRE e alguma forma de contato dessas instituies.
2. Seleo das creches comunitrias atravs de um primeiro contato telefnico em
que conhecemos rapidamente o contexto da creche comunitria: Se a creche foi
conveniada Assistncia, se existe algum profissional com mais de 5 anos na
creche, o tempo de existncia da creche comunitria, entre outros.

160

3. Contato telefnico com a creche selecionada para apresentao, primeiros


esclarecimentos acerca da pesquisa e solicitao de agendamento para contato
pessoal e conhecimento do espao da creche.
4. Contato pessoal com a creche comunitria contactada e realizao da entrevista.

Cabe destacar que em alguns casos, embora poucos, foi necessrio o retorno
instituio mais de uma vez. Embora as creches que abriram suas portas para a realizao
da nossa pesquisa tenham tido uma postura bastante tica, com sentimento de contribuio
e parceria para o desenvolvimento da nossa pesquisa, o estranhamento inicial foi percebido
em quase todos os contatos e entrevistas realizadas, o que de pronto tornou-se um grande
desafio a ser vencido.
Outra questo a ressaltar diz respeito gravao das entrevistas. Constatamos que
apesar do claro incmodo em responder perguntas com a gravao das entrevistas, apenas
trs instituies no autorizaram o uso do gravador durante a realizao das mesmas.
A escolha das creches a serem visitadas e pessoas entrevistas no foi feita
aleatoriamente, mas teve como norte os seguintes critrios de seleo:
1- Creche comunitria conveniada Educao que passou pelo processo de
transferncia do convnio da Assistncia para a Educao;
2- Creche comunitria conveniada cujo responsvel, diretor, coordenador ou
recreador, tivesse passado pela fase de transio e vivenciado tanto o perodo de convnio
com a Assistncia e com a Educao;
3- Creche comunitria conveniada cujo diretor ou coordenador pedaggico
estivesse na instituio h mais de 5 anos e conhecesse a histria de formao e
constituio da creche, bem como as questes vivenciadas no campo da Educao e da
Assistncia e ainda considerando o seu estreitamento com a comunidade;
4- Pelo menos uma creche comunitria conveniada que estivesse no seio de uma
favela do Rio de Janeiro, considerando que a grande maioria das creches comunitrias
surgiram nas favelas cariocas;
5- Pelo menos uma creche que estivesse fora da favela, atendendo ou no crianas
de favelas das proximidades;
6- Pelo menos uma creche com um representante ativo e militante nas questes e
lutas das creches comunitrias do municpio do Rio de Janeiro.

161

Percebemos a grande dificuldade de realizar a pesquisa emprica em um campo em


que o pblico e o privado ainda se confundem. J nos primeiros contatos estabelecidos com
a Secretaria de Educao e com a Coordenadoria, recebemos a negativa quanto ao acesso
a informaes sobre as creches comunitrias, sob a justificativa de serem creches
particulares e que, portanto, a divulgao de qualquer dado ou contato s poderia ocorrer
mediante a autorizao da prpria instituio encaminhada Secretaria de Educao. O
mesmo aconteceu em uma das Coordenadorias contatadas, que nos encaminhou para o
Departamento de Regularizao Escolar da Secretaria de Educao, dizendo no ter
autorizao para divulgar lista de creches conveniadas Coordenadoria.
Aps nova negociao com o Departamento responsvel pelos convnios na
Secretaria de Educao, apresentamos uma solicitao formal da Universidade,
respaldando a importncia do acesso a estas informaes, sem as quais seria invivel a
realizao da pesquisa. A partir de ento, mediante a assinatura de um termo de
responsabilidade, nos foi concedida a listagem das creches comunitrias conveniadas
Educao, com os respectivos endereos. Comeamos ento um novo processo de busca
dos telefones, para no chegarmos de surpresa nas instituies. Daquelas que no
conseguimos o contato telefnico, o primeiro contato foi mesmo realizado pessoalmente,
mas apenas para apresentao e agendamento de data para entrevista. Com as creches
municipais, ao contrrio, nos foi fornecida a listagem com dados da instituio, telefone,
endereo e pessoa responsvel para contato, alm da autorizao por escrito da
Coordenadoria de Educao a qual a creche estaria vinculada.
Esse fato j revela a realidade das creches comunitrias no que tange a ser espao
pblico ou privado. A Secretaria Municipal de Educao, por compreender, como preconiza
a LDB, que as creches comunitrias so creches particulares, e que portanto deve ser
respeitado seu direito a dar ou no acesso a terceiros, resistiram em um primeiro momento
a fornecer informaes.
Paradoxalmente, a Secretaria Municipal de Assistncia Social, disponibilizava,
inclusive atravs da Internet, dados a respeito das creches comunitrias que estavam
conveniadas Prefeitura atravs desta Secretaria, por compreender que tais instituies
so de acesso pblico e, mais ainda, que ao utilizarem recursos pblicos, o acesso s
informaes sobre os convnios deveria ser garantido, o que suporia

um sentido de

transparncia e clareza sobre as instituies subvencionadas pela verba pblica.


O mesmo pde ser percebido nos contatos realizados com as creches comunitrias.
Aquelas instituies que percebiam a creche como um espao pblico mostraram-se
inteiramente solcitos a responder s perguntas, gravar a entrevista e disponibilizar o

162

material necessrio. Em sua maioria, sentem-se at lisonjeados por terem sido selecionados
para contribuir com uma pesquisa cientfica do campo acadmico.
Por outro lado, as instituies que percebem o espao da creche como um espao
privado, normalmente no autorizam a visita instituio e menos ainda a realizao de
entrevistas e acesso a dados, chegando a questionar porque a creche teria sido escolhida.
Por vrias vezes em nossos contatos com as creches comunitrias escutamos
questionamentos do tipo: Mas porque voc escolheu logo a minha creche? ou Com tantas
creches no municpio, porque logo essa foi selecionada? ou ainda Quem te deu
autorizao para fazer contato conosco, como conseguiu nosso endereo e telefone?.
Alm disso, algumas vezes, aps longo perodo de espera por um retorno com a
autorizao para realizar entrevistas nestas instituies comunitrias conveniadas, a
resposta que obtnhamos geralmente era: Sinto muito, mas a direo no autorizou a sua
entrada na nossa creche no, ta?! ou Aqui voc no vai poder entrar para fazer entrevista
no, at porque o acesso muito difcil, ficamos dentro do morro, procure um outro lugar.
Ou ainda: No podemos autorizar a sua entrada na creche. Mas tem tanta creche no Rio,
procure outra para fazer o seu trabalhinho...

3.5. O EXAME DAS ENTREVISTAS, SEGUNDO AS CATEGORIAS DE ANLISE

Tomando por base as proposies norteadoras da nossa lgica de anlise dos


dados coletados na pesquisa de campo, a avaliao das entrevistas considerou 6 categorias
de anlise que apareceram com maior relevncia ao longo da pesquisa. Essas categorias
foram pensadas a partir das enunciaes extradas nas entrevistas, conversas, relatos e
contatos realizados ao longo da pesquisa de campo, tendo como princpio norteador as
particularidades j tratadas das creches comunitrias. Trata-se, portanto, de categorias
relevantes para pensar a realidade contempornea e premente da creche comunitria, e as
inmeras questes a ela relacionadas, no mbito do municpio do Rio de Janeiro.
A primeira categoria aborda a Entrada do Pedaggico na Creche, buscando uma
reflexo acerca da diretriz pedaggica no espao da creche comunitria que, para o senso
comum, parece comear apenas com a sua integrao ao Sistema Municipal de Ensino. A
pedagogia outrora trazida para o contexto da creche, ainda nos primrdios da constituio
da creche comunitria, negligenciada neste contexto, talvez por estar pautada em lgica e
objetivos diferentes do que prenuncia a LDB de 1996. Questes que ajuzam sobre a
entrada do pedaggico na creche a partir de sua incluso da esfera da Educao, e sobre a

163

chamada pedagogia para os pobres no mbito da Assistncia Social, so algumas das


propostas desta categoria.
A segunda categoria de anlise diz respeito a um assunto que tem direta relao
com a categoria anterior, situando as questes relativas ao Educar e Cuidar. Ao pensar o
binmio cuidado e educao enquanto parmetro indissocivel para o atendimento em
creche, prope-se refletir no apenas as relaes do cuidar e educar no mbito interno da
instituio, mas tambm sobre a importncia das relaes de complementaridade entre a
Assistncia e a Educao, ajuizando sobre a forma como a gesto pblica, representadas
pelas Secretarias Municipais trabalham esta complementaridade.
Pensar o espao da creche comunitria como local da educao, mas tambm do
cuidado, nos reporta prxima categoria, que diz respeito ao lugar da comunidade e as
relaes travadas no contexto particular da creche comunitria. De fato, no teramos como
pensar a creche, sem pensar as questes que permeiam o Lugar da Creche Comunitria e o
Valor da Comunidade e que aparecem sobremaneira nos relatos de entrevistas. A
valorizao da creche como um espao da comunidade, o respeito ao trabalho comunitrio
realizado historicamente para cobrir a lacuna deixada pelo poder pblico estatal, a
valorizao diferenciada desta cultura no campo da Assistncia e no campo da Educao e
as conseqncias de diferentes concepes e trato deste universo comunitrio so algumas
das questes-chave analisadas nesta categoria.
Pensar o lugar do comunitrio nos leva quarta categoria, que trata da relao Entre
o Pblico e o Privado. O novo contexto posto Educao Infantil traz inmeros desafios aos
organismos responsveis pelo atendimento, que vo ser percebidos tanto pelos gestores
como pelos executores, profissionais da educao. As importantes questes e as grandes
polmicas que permeiam o espao do pblico, do privado e do estatal, bem como a falta de
uma concepo comum sobre o espao ocupado pela creche comunitria sero abordados
nesta categoria.
A quinta categoria trata do Financiamento, e a que aparece de forma mais enftica
nas entrevistas, seja com gestores, seja com diretores de creche, seja com profissionais ou
ainda com representantes da sociedade civil. De fato, esta talvez seja a questo de maior
expressividade nas lutas das creches comunitrias hoje. A anlise desta categoria trata das
questes que vo desde o convnio per capta da Educao at a recente conquista do
acesso das creches comunitrias ao Fundo Nacional de Educao Bsica FUNDEB.
Por fim, a sexta e ltima categoria a ser tratada refere-se Capacitao e Formao
Profissional. A falta de exigncia legal para a formao dos profissionais que trabalham com
crianas em creche, especialmente no contexto do comunitrio, traz inmeras questes que

164

vo desde a qualidade do atendimento realizado ao reconhecimento deste educador,


contribuindo para o enfraquecimento da sua identidade profissional, para as relaes de
trabalho e manuteno de salrios precrios.

3.5.1. A ENTRADA DO PEDAGGICO NA CRECHE

A escolha deste ttulo para a primeira categoria de anlise das entrevistas realizadas
no foi feita por acaso, mas visou justamente discutir as polmicas a envolvidas: Ser que a
entrada do pedaggico na creche se concretiza apenas com a integrao dessas
instituies ao Sistema de Educao? Alguns autores defendem que o cunho pedaggico j
fazia parte da creche desde o seu vnculo assistencialista, embora com carter diferenciado
aos preceitos contemporneos respaldados pela LDB e com uma metodologia especfica ao
contexto da comunidade, como uma espcie de pedagogia para os pobres. A este respeito
Kuhlmann destaca que

No processo histrico de constituio das instituies prescolares destinadas infncia pobre, o assistencialismo, ele
mesmo, foi configurado como uma proposta educacional
especfica para esse setor social, dirigida para a submisso no
s das famlias, mas tambm das crianas das classes
populares [...]. A pedagogia das instituies educacionais para
os pobres uma pedagogia da submisso, uma educao
assistencialista (KUHLMANN, 2001:54)

De fato, o senso comum parece reproduzir a idia de que o pedaggico s passaria


a fazer parte da estrutura da creche comunitria a partir do momento em que esta estivesse
incorporada Educao. Entretanto, h que se ponderar a este respeito, pois consideramos
que, assim como destaca o autor, o que diferencia as instituies no so as origens, nem
tampouco a ausncia de propsitos educativos, mas sim o pblico e a faixa etria atendida.
a origem social e no a institucional que inspirou objetivos educacionais diversos
(KULMANN, 2001:54). Trata-se, portanto, de caracterizar diferenas de concepes
educacionais, de formas de aplicao do cunho educativo apropriados ao contexto histricosocial e no de diferenas institucionais.
Embora esta polmica questo aparea de forma expressiva nas entrevistas
realizadas, poucas foram as referncias existncia de um carter pedaggico antes
mesmo do processo de integrao, quando a creche parecia restringir-se ao campo da

165

assistncia. Nesses poucos relatos, o carter pedaggico da creche considerado no


sendo limitado apenas ao contexto da incorporao das creches ao Sistema de Educao.

Relato 1:
Mas quem disse que antes ns no tnhamos o pedaggico na creche? Pode-se at
dizer que a pedagogia utilizada era diferente, at porque no existia um aparato
legal como a LDB que fundamentasse a creche no espao da Educao, mas o
carter pedaggico sempre existiu. Acho injusto desconsiderar isso! Fazer isso
ignorar uma parte da histria (Jorge81, Diretor de creche comunitria)

A fala de Jorge, preenchida de emoo, evidencia claramente o que preconiza


Kuhlmann (2001), ao considerar que o que se percebe no a ausncia de propsitos
pedaggicos, mas sim diferentes formas de concepes educacionais. Logicamente, as
confuses que permeiam o espao da creche quanto sua legitimidade como espao
educacional s vo ser desmistificadas a partir do arcabouo legislativo que trata desta
questo, sobretudo a partir da LDB, que passa a compreender a educao infantil como
parte da educao bsica. Entretanto, necessrio prudncia e sensatez ao tratar dessas
questes, como bem sinaliza Kuhlmann, para no incorrermos no equvoco de
desconsiderar a histria e a trajetria social da creche.
Alguns outros relatos de coordenadores pedaggicos e educadores de creche
comunitria corroboram esta compreenso trazida por Jorge, mas sem a mesma
veemncia, ao considerar que o carter pedaggico sempre existiu. Embora de forma
implcita, a existncia do pedaggico antes mesmo da integrao, aparece nas falas de
outros profissionais, ao considerar que no houve a entrada de um cunho pedaggico
percebido apenas com o processo de integrao, embora os avanos e busca da qualidade
deste cunho pedaggico no sejam ignorados:

Relato 2:
Com a integrao, tivemos grandes avanos, de um modo geral, na parte
pedaggica, mas como a nossa creche j possua um trabalho estruturado, sempre
voltado para o pedaggico, por isso, no sentimos muitas mudanas no que se
refere a questo pedaggica, digo com relao entrada do pedaggico de que
todos sempre falam... Aqui na creche no teve essa entrada, o pedaggico sempre
81

Para preservar a identificao das pessoas, os nomes utilizados so todos fictcios.

166

existiu, s que claro que melhorou com o aparato das legislaes, com a LDB, os
Referencias Curriculares... A integrao no apresentou muitas mudanas nesta
questo, no acrescentou o pedaggico, ele sempre existiu, s vem sendo
aprimorado (Marisa, Coordenadora pedaggica de creche comunitria)

Relato 3:
No percebo grandes avanos com a integrao no, at porque o pedaggico ns
j tnhamos aqui na creche. Talvez a diferena que antes, na poca da SMDS, no
se cobrava tanto a parte pedaggica, j a SME faz essa cobrana, tem uma
supervisora que visita com freqncia, que cobra um planejamento, que fiscaliza o
trabalho pedaggico... Ento nessa parte tem um apoio, um acompanhamento
maior (Mnica, coordenadora de creche comunitria)

Este ltimo relato, embora faa referncia existncia do pedaggico antes mesmo
da incorporao da creche ao Sistema de Educao, comea a trazer tona o que a maioria
dos relatos evidencia no que tange suposta entrada do pedaggico na creche comunitria
a partir da sua incluso no sistema de educao. Trata-se da forma diferenciada com que o
pedaggico passa a ser tratado e cobrado pelo poder pblico municipal representado pela
Secretaria de Educao, aparecendo como um acompanhamento e apoio maior do
municpio. As percepes dos representantes do poder pblico municipal acerca da entrada
do pedaggico na creche, tambm merecem ser consideradas neste contexto.
Entretanto, antes de considerarmos tais percepes, abrimos parnteses para
destacar um fato que no pode ser camuflado em nossa anlise: este suposto apoio do
poder pblico municipal no aspecto pedaggico no representa a realidade absoluta de
todas as creches comunitrias. A pesquisa de campo tambm identificou casos em que nem
mesmo a superviso acontece ou, se acontece, de maneira muito superficial, sem
qualquer interveno ou aparato de carter pedaggico. Embora suponhamos que esta
represente a realidade de relativo nmero de creches comunitrias, no experimento de
campo esta situao ficou explicita em um nico relato, transcrito a seguir:

Relato 4:
Pesquisador: Qual a relao entre a creche e a Secretaria de Educao? Existe
superviso peridica?

167

Entrevistado: Bom, em termos formais ns temos a superviso, mas na prtica


no... Eles telefonam para c, para saber como que est o atendimento. Eles
morrem de medo de vir aqui, por causa da rea tambm, n?! A outra supervisora
ainda fazia uma rpida visita mensal, mas agora que mudou ainda no vi esta nova
vir aqui. J faz trs meses que ela tem ligado, e da ela pega todos os dados por
telefone mesmo. A superviso s para constar.
Pesquisador: E voc sente falta de apoio pedaggico creche? Tem contato com
outras creches comunitrias?
Entrevistado: As vezes maior proximidade com a Educao faz falta, mas em geral
no sinto falta no. Nunca dependi totalmente do apoio do municpio, nem mesmo
financeiramente. O que vem sempre ajuda, mas a gente consegue se virar sozinhos.
Temos um trabalho slido e a coordenadora pedaggica d conta do recado. Ns
temos contato com as creches prximas aqui da regio. Ns j fizemos um trabalho
muito grande por aqui com obras sociais, com outras creches, escolas, hospitais...
Depois paramos pela falta de apoio pblico. Era muito bom, mas isso j faz alguns
anos... Mas o contato a gente mantm. (Corina, Diretora de Creche Comunitria)

Este relato corrobora as dessemelhanas no trato da creche comunitria no interior


de um mesmo Sistema Educacional que parece depender do interesse prprio de cada
organismo pblico municipal e de cada coordenadoria de educao. claro que o interesse
da instituio tambm influencia diretamente no modo como se articula com o movimento
comunitrio e com o poder pblico municipal e no parece haver interesse nesta articulao
com a rede de educao infantil comunitria. Nas conversas e relatos percebemos que a
creche e a diretora esto aqum dos movimentos que tm sido levantados nas lutas das
creches comunitrias do municpio. Embora compreenda uma realidade minoritria na
pesquisa de campo, no consideramos correto negligenciar esta situao dspar nas
anlises da creche.
No que tange aos gestores e representantes do poder pblico no mbito da
Secretaria de Educao, cabe evidenciar que a questo do pedaggico na creche vai ser
reconhecida por esta Secretaria antes mesmo de sua incluso na Educao. A referncia ao
trabalho pedaggico j existe desde os primrdios da creche, embora de forma diferenciada
e adequada propriamente ao contexto da comunidade, parece ser superestimado por uma
valorizao do trabalho de cunho assistencialista outrora realizado, percebendo-o como
porta de entrada para alcanar o patamar que vem sendo desenvolvido atualmente no

168

mbito da educao infantil. Raquel, ao falar das mudanas referentes incluso da creche
no mbito da Educao pondera que

Relato 5:
No estou aqui menosprezando qualquer tipo de trabalho que foi realizado pela
Assistncia, ao contrrio, valorizo muito tudo o que foi feito. Acho que o que foi feito
era o que podia e o que precisava ser feito naquele momento, tratava-se de um
outro contexto histrico-social, uma outra forma de tratar e compreender o
pedaggico e a infncia. O trabalho assistencialista desenvolvido na poca foi muito
importante e necessrio para aquela realidade e diria at que sem esse trabalho no
seria possvel o trabalho que temos hoje, sobretudo com a creche que est
localizada no seio da comunidade. A abertura de caminho da Assistncia foi
realmente essencial. (Raquel, representante da Secretaria Municipal de Educao)

De fato, o caminho percorrido pelas creches comunitrias no Brasil, tem o seu germe
no mbito da assistncia social, com o atendimento enquanto garantia dos direitos da
mulher trabalhadora. Entretanto, o trabalho que foi realizado no deve ser menosprezado,
consubstanciando-se como o trabalho necessrio ao contexto histrico-social em que se
materializou, o que no exclui, no entanto, a existncia de uma prtica pedaggica. Cerisara
(1999), ao ressaltar que toda instituio social cumpre a tarefa de educar, para a submisso
ou para a emancipao, trata a instituio creche, mesmo em seu mbito assistencial,
como uma instituio social que tem a funo, entre outras, de educar as suas crianas.
Neste contexto, no podemos perder de vista que

Quando se traz tona a temtica sobre propostas


pedaggicas para a educao infantil, faz-se necessrio
identificar de que criana, de que infncia, de que educao, de
que instituio estamos recorrendo, pois so conceitos
histricos e apresentam em determinados momentos da vida
social significados e perspectivas distintas (SOUZA,
SEBASTIANI E SILVA in MIEIB, 2002:118)

Como considera Kramer (1999), a incluso do pedaggico na creche, como qualquer


implementao poltica e social, requer um caminho, requer a construo de uma proposta.
Desse modo, a proposta pedaggica representa um caminho, no um lugar. Uma
proposta pedaggica construda no caminho, no caminhar. Toda proposta pedaggica tem

169

uma histria que precisa ser contada e que no pode ser desconsiderada para o alcance da
pedagogia que se considera adequada na contemporaneidade. isso que se processa
tambm no caminhar pedaggico tambm da educao infantil em creche comunitria.
Embora estas questes sejam relevantes para pensar o pedaggico na creche
comunitria, as entrevistas, em sua maioria, elucidaram a questo do pedaggico psintegrao como o principal avano deste processo. Embora os relatos que evidenciam este
avano no desconsiderem aquela prerrogativa da pr-existncia de uma pedagogia na
creche, esta questo tambm no sinalizada e a direo das falas aponta para um
avano, sobretudo, no apoio, acompanhamento e orientao pedaggica priorizados pela
Educao.

Relato 6:
A questo pedaggica foi um grande avano. Porque voc vai comear a introduzir
o Educar na creche. Vou frisar, para sair redundante mesmo: o comear a iniciar a
introduo do pedaggico. Porque isso que a gente est fazendo nesse momento.
No est ainda, mas a gente est buscando isso. [...] A busca do pedaggico o
grande

ganho

deste

processo

de

integrao

(Vitria,

Representante

da

Coordenadoria Regional de Educao X)

Relato 7:
A integrao foi tranqila, tinha que acontecer n?! No tem muito o que fazer. Mas
a gente sente muita diferena. Na poca da SMDS a gente tinha mais recursos, mas
apoio financeiro, um apoio integral mesmo [...]. Por outro lado, hoje a gente tem uma
rea mais pedaggica que antes no tinha. Isso vem sendo construdo,
principalmente depois da SME. Aqui no mais um simples depsito de crianas,
um lugar garantido para a criana beber, comer e dormir. o lugar da educao
tambm. (Snia, Coordenadora pedaggica e diretora da creche comunitria)

Relato 8:
Considero que foi um grande ganho para as crianas, mesmo aquelas da creche
comunitria, porque agora contam com atendimento mais voltado para as questes
pedaggicas. As aes so pensadas em um cunho pedaggico. [...] A creche na
poca da Assistncia apenas se preocupava em cuidar da criana, no se

170

preocupava com o pedaggico (Marilda, Representante da Coordenadoria Regional


de Educao Z)

Relato 9:
Acho tambm que a entrada do pedaggico e a incorporao para a Educao
eram extremamente necessrias, como pede a prpria LDB. Para ns essa
integrao foi muito positiva, acho que a Educao mais organizada e vai alm do
simples cuidado priorizado pela Assistncia (Soraia, Diretora de creche comunitria)

Trazendo para o direcionamento terico da questo, observa-se que alguns autores


parecem autenticar esta idia ao sinalizar que a incluso da creche na Educao representa
a garantia necessria para a entrada do carter pedaggico na creche, sobretudo na creche
comunitria, de carter assistencialista, condenado as regulamentaes e parcerias com a
instituio comunitria, na medida em que o atendimento criana pequena atravs de
programas incentivados pela parceria das comunidades, reflete os resultados da nova LDB
e demonstram a concepo subjacente ela (FULLGRAF,2002:37). nesta lgica que
Shiroma vai indicar que,

o governo conseguiu sancionar uma legislao que, por omitir


as responsabilidades cabveis ao Estado, no cerceia o
Executivo de por em andamento seu prprio projeto polticoeducativo por outras vias. Enquanto os educadores discutiam
propostas para as contribuies estaduais, leis orgnicas
municipais e para prpria LDBEN, o governo federal permitiu-se
implementar polticas educacionais, ao arrepio da lei,
convocando outras instncias para promover as polticas da
rea. (SHIROMA et al., 2000:51)

Por outro lado, a avaliao de Kuhlmann (2001b) parece ir adiante das discusses
administrativas, pois alm de considerar que o pedaggico sempre fez parte da creche, seja
no campo da assistncia ou da educao, procura ainda apresentar a poltica de integrao
da creche ao sistema municipal de ensino como uma questo social de carter estrutural
que, a priori, no seria capaz de efetivar mudanas efetivas em to curto espao de tempo,
nem tampouco de excluir concepes discriminatrias e subalternas que circundam no
terreno da creche, como a interpretao desta instituio como um lugar parte, como
paliativo aos os pobres. Ousamos amoldar esta avaliao sobretudo ao contexto da creche
comunitria, em que a idia de subalternidade na Educao parece ainda mais veemente.

171

Para o autor, estar no Sistema Educacional significa a esperana de sada da compreenso


da creche como um paliativo, mas no pode incorrer na iluso de exterminar as questes
preconceituosas que circundam o ambiente da educao da criana pequena, sobretudo em
creche comunitria.

Se a creche passa a fazer parte do sistema educacional do


pas, deixa de ser apresentada como alternativa para pobres
incapazes, para ser posta como complementar ao da
famlia, tornando-se uma instituio legtima e no um simples
paliativo. Mas no por isso que as instituies se tornam
educativas, elas sempre o foram e continuaro sendo, aonde
quer que estejam. A passagem para o sistema educacional no
representa de modo algum a superao dos preconceitos
sociais envolvidos na educao da criana pequena.
(KUHLMANN, 2001b:204)

O que passvel de concrdia a respeito da passagem destas creches comunitrias


para o Sistema Municipal de Educao, no que tange ao carter pedaggico do
atendimento, no se refere idia tacanha da inexistncia de propostas pedaggicas antes
desta passagem, mas sim aos novos direcionamentos dados ao pedaggico com a incluso
na Secretaria Municipal de Educao. Em outras palavras, no est em dvida a
perspectiva pedaggica da creche existente desde sempre, mas sim os aparatos legais que
passam a ser consolidados e legitimam o pedaggico na creche, sobretudo a partir da LDB.
Contudo, por si s isto tambm no representa a garantia do adequado atendimento no
mais estrito cunho pedaggico, j que, como ressalta Fullgraf (2002), a legislao por si s
no garante as mudanas sociais necessrias educao infantil.
Os relatos transcritos nesta categoria de anlise demonstram que na expressiva
maioria das entrevistas, os atores de educao infantil, representados na gesto e na
implementao das polticas educacionais, consideraram a questo pedaggica como o
maior avano do processo de integrao da creche Secretaria Municipal de Educao.
Entretanto, chama-nos a ateno a relao que os dois ltimos relatos transcritos (relatos 8
e 9) fazem entre a educao e o cuidado em uma perspectiva comparativa entre ambos que
associa o cuidado como o campo da Assistncia e o pedaggico como parte da Educao.
De fato, ao refletirmos sobre as polmicas acerca da suposta entrada do pedaggico
na creche a partir da sua incluso no Sistema de Educao, no podemos desconsiderar a
importante relao entre o educar e o cuidar neste processo, que tambm apareceu como
forte marca no experimento de campo nas regies pesquisadas. Embora tais questes
estejam intrinsecamente relacionadas a questo do pedaggico e a relao entre cuidar e

172

educar optamos por trat-los em categorias distintas, embora complementares, para no


perder as especificidades prprias de cada categoria apreendidas nas entrevistas. Assim, a
partir das consideraes sobre o pedaggico, passamos ento a categoria que aborda a
complementaridade necessria entre o educar e cuidar, premente no contexto da creche
comunitria.

3.5.2. O EDUCAR

E O

CUIDAR: COMPLEMENTARIEDADE

ENTRE

ASSISTNCIA

EDUCAO

A histria de construo social da infncia vincula o atendimento criana pequena


a uma perspectiva assistencialista, desenvolvida no mbito da assistncia social. Neste
campo de prtica puramente assistencialista, somente a partir da entrada da educao no
mbito de atendimento criana pequena, legitimado no reconhecimento dos direitos da
criana educao infantil de qualidade e o papel scio-pedaggico da creche, que se inicia
um processo de consolidao do direito da criana ao atendimento sob uma perspectiva
educacional, ao mesmo tempo em que comeam a aparecer encontros e desencontros
entre a assistncia e a educao em uma suposta polaridade demarcada por um novo
contexto social de trato da infncia, fundamentado pela necessidade de insero do
pedaggico em substituio a praticas assistenciais tutelares e ultrapassadas.
A despeito da comodidade da forma de pensamento elucidada no pargrafo anterior,
que corrobora uma suposta dicotomia entre assistncia e educao, a fragilidade desta
tradicional polarizao entre educar e cuidar parece que tem sido superada, sendo
substituda por um iderio de complementariedade entre assistncia e educao. Kuhlmann
(2001a) coloca que esta ultrapassada dicotomia est impregnada em vrias dimenses do
pensamento pedaggico visto que reproduzi-la cmodo e simples. Na verdade, a
resistncia ao uso desta idia secular aparece muitas vezes como forma de justificar novas
propostas que, por sua vez, no chegavam a alterar significativamente as caractersticas
prprias da concepo educacional assistencialista (KUHLMANN, 2001a:53)
Apesar de algumas correntes validarem a suposta polaridade entre educao e
assistncia, esta idia vem sendo desmistificada no senso comum da sociedade, com
destaque ao que tange ao ambiente comunitrio. As aproximaes com o campo e os
relatos de entrevistas evidenciam que a valorizao do cuidar e o educar como dimenses
complementares e indissociveis no trato da educao infantil vai ser priorizada em todas as
falas que trazem tona, de algum modo, a necessidade de educao e assistncia
integradas no espao da creche, numa perspectiva em que educar algo conexo ao cuidar.

173

Relato 1:
Para pensar a integrao importante pensar tambm que o pedaggico se
compromete, se no tiver o cuidado. Se a interao e a escuta da criana e da
famlia no existe, todo o pedaggico fica comprometido. O pedaggico algo que
vai ser adquirido, construdo, aperfeioado, j o cuidado com a criana, com o
atendimento, assim como tambm o trato com a comunidade, no. (Rosana,
Coordenadora pedaggica de creche comunitria)

Relato 2:
Uma coisa que a gente discutia muito nos encontros de creches comunitrias que
por estar na Secretaria de Educao no deveria, necessariamente estar tendo uma
desvinculao das outras secretarias, porque as secretarias deveriam trabalhar
integradas, porque a gente trabalha com famlia, trabalha com a comunidade, e
aparecem vrias outras demandas que voc acaba tendo que encaminhar... As
secretarias deveriam trabalhar em conjunto, principalmente as de Assistncia e de
Educao. (Mnica, Educadora de Creche comunitria)

Relato 3:
As secretarias de educao e de assistncia deveriam trabalhar em conjunto
porque o cuidado e a educao caminham lado a lado, de forma complementar e
paralela. E voc v instituies tambm que no necessariamente querem fazer s o
trabalho de creche, querem fazer tambm outros trabalhos de atendimento, porque
percebem as necessidades da comunidade. E poderiam estar junto com a SMAS,
fazer as aes de forma integrada, mas ainda tem uma coisa muito separada, cada
qual com o seu cada qual. Da, agora est na Educao j era, a Assistncia no
tem mais nenhuma interveno nessas creches e essa interveno muito, muito
importante, principalmente no contexto da creche comunitria. No basta apenas o
educar no mbito da creche. Isso uma coisa que no tem censo! (Marta,
Representante de Movimento Popular da Sociedade Civil)

Na verdade, estudos voltados para polticas pblicas e sociais no campo da


educao infantil comprovam cada vez mais que a caracterizao da instituio creche
como lugar de cuidado-e-educao adquire sentido quando segue a perspectiva de tomar a

174

criana como ponto de partida para a formulao das propostas pedaggicas. Entretanto h
que se ter o cuidado de no adotar essa caracterizao como um dos jarges do modismo
pedaggico, o que esvaziaria o seu sentido real e incorreria no risco justamente de denotar
o oposto do que se pretende.
Os relatos transcritos evidenciam justamente esta preocupao da creche,
sobretudo aquela que permanece no mbito comunitrio, com a importncia de integrar a
Assistncia e a Educao, na perspectiva do cuidado + educao. Desse modo, fica
aparente a idia que valoriza as duas dimenses complementares enquanto necessrias
para garantia mesmo dos direitos da criana e da qualidade no atendimento. O pedaggico
se compromete se no tiver o cuidado e, dessa forma, representam valores e prticas que
deveriam caminhar em paralelo, o que supe a premncia de um trabalho conjunto e
integrado entre as Secretarias de Assistncia e Educao. Os relatos sugerem a
importncia do trabalho conjunto e complementar entre a Secretaria de Assistncia e
Educao, que se faz necessrio tanto para garantir uma efetiva integrao da educao
infantil, como tambm enquanto forma de assegurar os direitos da criana ao atendimento
que priorize o seu desenvolvimento integral, como sugere a prpria LDB, contrariando assim
aquela idia ultrapassada que tendncia promoo da segmentao das dimenses que
permeiam a infncia.

Relato 4:
A integrao inquestionvel, precisava ser realizada e era garantida por lei. O que
se deve questionar a forma como ela vem se processando na prtica. A Educao,
os gestores desse processo, interferiram porque achavam que no estava legal,
porque era preciso adequar exigncia da lei, mas na verdade no souberam como
chegar, no sabiam trabalhar com a comunidade. Faltou uma parceria entre a
Assistncia e a Educao (Marisa, Coordenadora pedaggica de creche
comunitria)

Relato 5:
Realmente as creches no estavam preparadas o suficiente para esta passagem.
Acho que a Secretaria de Assistncia em parceria com a Educao poderia ter
trabalhado mais este perodo de transio com as instituies, especialmente as
instituies comunitrias. Muitas delas deixaram de se adequar lei pela falta de
orientao. (Marilda, Representante da Coordenadoria de Educao Z)

175

Ora, se o prprio arcabouo legislativo (LDB, Diretrizes Curriculares, entre outros)


orienta e valoriza essa integrao necessria e complementar entre cuidar e educar, entre
assistncia e educao, enquanto processos indissociveis para pensar a educao infantil,
sobretudo na premissa de desenvolvimento integral da criana, o processo de integrao
das creches comunitrias ao sistema municipal de ensino deveria atentar para a parceria
entre as Secretarias, sem cair na incongruncia de tender escolarizao da creche, nem
tampouco delimit-la ao simples cuidado. Vincular a creche Educao supe compreender
este espao em sua amplitude, e no tir-la do aprisionamento do cuidado, para aprision-la
no cerco da escolaridade.
Com esta premissa, o conceito de educao, sobretudo adequado realidade
particular da educao infantil, deve ser ento ampliado, procurando integrar o cuidado e a
educao da criana pequena. Ao tratar da perspectiva do cuidado no espao da creche na
valorizao e promoo do desenvolvimento integral da criana pequena, o referencial
curricular para a educao infantil considera que

A base do cuidado humano compreender como ajudar o


outro a se desenvolver como ser humano. Cuidar significa
valorizar e ajudar a desenvolver capacidades. O cuidado um
ato em relao ao outro e a si prprio que possui uma
dimenso expressiva e implica em procedimentos especficos O
desenvolvimento integral depende tanto dos cuidados
relacionais, que envolvem a dimenso afetiva e dos cuidados
com os aspectos biolgicos do corpo, como a qualidade da
alimentao e dos cuidados com a sade, quanto da forma
como esses cuidados so oferecidos e das oportunidades de
acesso a conhecimentos variados (BRASIL/MEC, 1998:24)

Compreendendo ento o cuidar sob o significado de ajudar a desenvolver


capacidades com vistas ao desenvolvimento integral da criana, promovido pelo espao da
creche, rompemos com quaisquer objees ao fato de que a educao da criana pequena
envolve simultaneamente esses dois processos complementares e indissociveis: educar e
cuidar. Esta afirmativa tratada nas consideraes de Bujes (2001):

Ao considerarmos que a educao infantil envolve


simultaneamente cuidar e educar, vamos perceber que esta
forma de conhec-la vai ter conseqncias profundas na
organizao das experincias que ocorrem nas creches e prescolas, dando a elas caractersticas que vo marcar sua
identidade como instituies que so diferentes da famlia, mas

176

tambm da escola (aquela voltada para as crianas maiores de


sete anos). Enquanto se mantiver a confuso de papis que v
na famlia ou na escola os modelos a serem seguidos, quem
perde a criana (BUJES, 2001:17)

Ainda no circuito das reflexes sobre Assistncia e Educao enquanto aspectos


complementares no trato da infncia em educao infantil, cabe trazer outro relato, trazido
num outro momento da entrevista, que aponta para o apartamento entre as diversas
instncias governamentais envolvidas na implementao de determinada poltica.

Relato 6:
As questes ligadas Assistncia deveriam caminhar junto com a Educao. A
gente sempre fala isso, as secretarias, seja de sade, de assistncia, de educao
deveriam estar juntas no trato da criana pequena. Mas eu no sei o que acontece,
que o pessoal s sabe falar: Ah! a Assistncia quem tem dinheiro, ela que d
conta disso. a Educao que tem que assumir isso. Aquilo l no diz respeito a
mim... E a os secretrios ficam cada qual com a sua pasta, querendo gerenciar da
sua forma, fazendo a sua poltica e no pensam a criana como um todo. Se isso a
fosse realmente efetivado, eu acho que iria contribuir e muito para o aumento da
qualidade do atendimento criana. (Marta, Representante da Sociedade Civil
Organizada)

Relato 7:
Isso vem falar da necessidade de polticas intersetoriais. como se a Educao
brigasse com a Assistncia. Imagine, se est sob um governo e este governo se
divide em secretarias para melhor operacionalizar o seu atendimento, as suas
polticas e no para haver uma guerra! Ento a poltica para a infncia, deveria ser
de vrias secretarias, deveriam ter como princpio de suas aes, de seus projetos,
pensar a infncia, a criana como um todo. A questo que no h uma poltica
integrada. (Vernica, Representante de movimento social organizado)

De fato, apesar de a polaridade entre a assistncia e educao estar superada do


ponto de vista terico, a prtica ainda percebe da criana de forma seccionada, como se
fosse possvel separar a criana entre as diversas esferas que a complementam. Esta
parece uma caracterstica mesmo da implementao de polticas sociais no pas, nas mais

177

diversas reas, mas que implica em um agravante quando se reporta infncia, por sua
particularidade de fase basilar para o desenvolvimento da pessoa humana. Considerar o
trato da infncia apenas no mbito educacional ou somente sob o aspecto assistencial
pensar a criana como um ser que pode ser segmentado. Esta filosofia que visa a
importncia de o trato da infncia em creche, compreender a criana como um todo
tambm afirmada por Kuhlmann (2201a), embora restringindo ao mbito da instituio. Nas
palavras do autor:

A instituio pode ser educacional e adotar prticas e cuidados


que ocorrem no interior da famlia, sem precisar escorar-se em
uma diviso disciplinar que compartimenta a criana. A
instituio pode ser escolar e compreender que para uma
criana pequena, a vida algo que se experimenta por inteiro,
sem divises em mbitos hierarquizados. Que para ela, a
ampliao do seu universo cultural, o conhecimento do mundo,
ocorre na constituio de sua identidade e autonomia, no
interior do seu desenvolvimento pessoal e social,
diferentemente da segmentao proposta (KUHLMANN,
2001a:65)

Partindo do pressuposto da necessidade de trabalho integrado, articulado e plural no


campo da educao infantil, recorremos tambm s consideraes sobre os profissionais
prprios da rea de Educao e do mbito da Assistncia Social. Desse modo, parece que
tanto o pedagogo quanto o assistente social precisam estar envolvidos na nova dinmica
social do trato do atendimento criana pequena em creche comunitria. Nesta perspectiva,
acreditamos que

Educadores e Assistentes Sociais so profissionais que


compartilham desafios semelhantes: ambos tm na escola seu
ponto de encontro. Podemos, assim, acenar para uma possvel
prtica interdisciplinar se considerarmos a Educao como
prxis que se realiza concretamente na escola, e o Servio
Social como disciplina profissional que tem nas relaes sociais
seu objeto de ateno e faz da prtica scio-educativa o eixo
bsico de sua interveno. (...) Mas, o que consagra o encontro
interdisciplinar a idia de complementariedade recproca entre
as reas e seus respectivos saberes (AMARO et alli,
1997:398)

Avanando na discusso, advogamos que somente quando pararmos para


perceber que a assistncia e a educao devem e precisam caminhar juntos no trato da
infncia, que estaremos dando incio a um efetivo processo de garantia dos direitos da

178

criana pequena em educao infantil. premente pensar que o processo de educar


importante e necessrio ao pensar o contexto da creche, mas no pode ser desvinculado do
imperativo do cuidar e do processo histrico-social intrinsecamente ligado a esta populao,
no contexto de implementao de polticas pblicas e sociais. Somente a partir desta
vinculao ser possvel efetivar a garantia daquilo que a criana pequena necessita e tem
pleno direito de obter: o cuidado e a educao, com qualidade.
Estas consideraes nos remetem s discusses a respeito do processo de cuidado
social necessrio implementao de polticas sociais, sobretudo no trato da criana
pequena. Os estudos de Faleiros (1999) acerca do processo de cuidado social remetem
reflexo de conceitos importantes trazidos ao longo das nossas discusses como a
incorporao de valores, a articulao e a integrao. Desse modo, considerando este
processo, o autor vai destacar que:

preciso ver o processo de cuidado social como uma


aprendizagem, uma incorporao de valores, uma mudana de
articulao / regulao do cotidiano, uma construo de
referncias estratgicas e tticas para a ao e para a
integrao (no ajustamento) ao contexto e para sua crtica. A
integrao no exclui a crtica, o questionamento, a subverso
de certos poderes dominantes e de regras estabelecidas
(FALEIROS, 1996:35)

Ora, se a integrao no exclui a crtica, o questionamento e a subverso de regras


estabelecidas, como ressalta Faleiros, tambm a integrao das creches comunitrias no
pode excluir questes intrinsecamente ligadas ao trato da criana pequena, contrapondo-as
s regras estabelecidas pelo poder pblico cuja prtica separatista da infncia caminha na
contramo da garantia do desenvolvimento integral da criana. O novo contexto sciopedaggico em que a criana pequena vai ser inserida, solicita que assistncia e educao
caminhem conjuntamente na busca efetivava dos direitos da criana em creche comunitria.

3.5.3. O LUGAR

DA

CRECHE

E O

VALOR

DA

COMUNIDADE

NA

POLTICA

DE

ATENO INFNCIA

Pensar as diversas questes que circundam o terreno da integrao da creche


comunitria ao sistema municipal de ensino supe refletir sobre o papel da mesma na
sociedade e o lugar que ocupa no contexto da comunidade. Por outro lado, pensar este

179

lugar e o papel social da creche, implica pensar a sua relao com a comunidade,
estendendo s relaes sociais estabelecidas, tanto no terreno particular da comunidade,
como nas relaes com a sociedade como um todo, a fim de compreender a valorizao do
trabalho comunitrio realizado em prol do atendimento populao infantil.
Neste sentido, a categoria que passa a ser considerada por hora, no poderia ser
descartada na nossa anlise devido sua extrema relevncia para pensar as
particularidades da creche comunitria. Nas entrevistas consolidadas a construo histrica
do lugar que a comunidade, simbolizado pelo espao da favela, da carncia e da
subalternidade, vai ocupar na sociedade aparece como forma de clarear as questes da
desigualdade e do trato diferenciado das creches comunitrias pelo poder pblico estatal,
seja no mbito da Assistncia, seja no corpo da Educao. A diversidade parece ser uma
marca relevante das relaes com a comunidade, mas nem sempre respeitada na
sociedade e por vezes, utilizada contra a prpria comunidade e seus aparelhos internos,
como a creche comunitria.
Na realidade, assim como considera Kuhlmann, encontramos uma diversidade
muito maior, marcada pelas desigualdades, at mesmo na denominao institucional
(KUHLMANN, 2001a:55). O prprio uso do termo creche comunitria, reconhecido
socialmente como o lugar da criana pequena e pobre, traz o vnculo indissocivel desta
instituio ao contexto particular da comunidade. Por outro lado, desprezar esse fato e a
descriminao oriunda deste contexto, conviver com uma realidade ilusria. Desse modo,
como possvel desconsiderar as relaes da creche comunitria e a comunidade no
contexto da poltica pblica de ateno criana pequena?
De fato, o lugar da creche comunitria e o valor da comunidade no poderiam ser
desconsiderados na anlise por tratar-se de uma categoria muito presente nos relatos,
conversas e contatos realizados. A comunidade parece valorizada pelos seus moradores e
parceiros e descriminada pelos olhares externos da sociedade e dos organismos
governamentais. De fato, o valor da comunidade abarca um tema polmico que traz uma
bagagem de questes que circundam a compreenso mesmo do que e do que significa
este contexto comunitrio. Neste sentido, para fins da anlise desta categoria estaremos
organizando o estudo subdividindo a anlise em trs aspectos especficos e suas variveis
acerca das relaes com e na comunidade, buscando priorizar as questes mais
evidenciadas nos relatos enunciados na pesquisa de campo.
O primeiro aspecto a ser tratado em nossa anlise, que aparece enfaticamente nos
relatos das entrevistas consideradas, refere-se ao trato da comunidade pelos organismos
pblicos municipais. O valor da comunidade para o poder pblico influencia na forma e no

180

trato das questes evidenciadas pelo contexto comunitrio. Nos relatos analisados, este
aspecto aparece diretamente relacionado ao processo de integrao da creche comunitria
ao Sistema Municipal de Educao e a forma diferenciada que esta Secretaria parece versar
a comunidade em comparao Secretaria Municipal de Assistncia Social.

Relato 1:
Acredito que o processo de integrao vai ser longo e pesaroso, digo vai porque
para mim ele ainda est se concluindo com a adequao e incorporao das
creches comunitrias. tudo muito recente, as creches e a comunidade ainda esto
se adaptando s mudanas. Algumas creches devem fechar e outras com
profissionais de primeira linha sero penalizadas por troca de pessoas da Educao
que no entendam a comunidade, que no tenha o trato adequado com a
comunidade. Porque esse tato com a comunidade muito importante. E esse tato
com a comunidade a Educao no tem. (Rosana, Diretora de creche comunitria)

Relato 2:
Mas esse trato, esse cuidado com a comunidade a Educao no tem. Isso muito
difcil de ser trabalhado, voc tem que ser morador mesmo ou conviver de perto com
a comunidade para aprender. Parece algo como um dom! (Adriana, educadora de
creche comunitria)

Relato 3:
Acho que a Educao, os gestores do processo, interferiram porque achavam que
no estava legal, porque era preciso adequar exigncia da lei, mas na verdade no
souberam como chegar, no sabiam trabalhar com a comunidade (Marisa,
coordenadora de creche comunitria)

Relato 4:
Na poca da SMDS no tnhamos muito contato com a Secretaria, mas acho
realmente que eles tm um trato melhor com a comunidade, tem mais jogo de
cintura, maior trnsito na comunidade... Digo em um contexto mais geral, n?!
Porque aqui, com relao a nossa CRE a gente no pode reclamar disso no. Eles

181

[a Educao] respeitam muito o trabalho da comunidade, apesar das dificuldades...


(Soraia, diretora de creche comunitria)

Relato 5:
A passagem da nossa creche aconteceu em 2003, fomos uma das primeiras
creches a serem integradas Educao, infelizmente. Essa transio foi feita com
muita dificuldade, porque quando era da Assistncia era mais valorizado. A
comunidade era mais respeitada, havia maior proximidade com o organismo pblico,
sabe?! Conseguamos manter os funcionrios, a alimentao adequada, o material
didtico, a limpeza... (Marisa, coordenadora de creche comunitria)

A partir dos relatos acima, fica explcita a percepo de que a Educao no possui
o mesmo tato para cuidar e tratar a comunidade da mesma forma que a Assistncia Social,
j que esta esfera do atendimento estaria aqum da sua formao pedaggica. Este fato
nos remete ao contexto prprio de formao das creches na arena da comunidade cuja
interveno governamental sempre foi demarcada pelo envolvimento direto da Secretaria
Municipal de Assistncia Social. O terreno da creche comunitria e as diversas questes
sociais apresentadas pela comunidade neste contexto sempre foram tratados como alada
da Assistncia Social.
O valor atribudo comunidade pelo organismo pblico municipal resgatado,
sobretudo, no ltimo relato transcrito (relato 5). A este respeito cabe destacar a permanncia
tambm do aspecto scio-cultural embutido no pensamento comunitrio que atribui a
valorizao da comunidade ao terreno da assistncia social. Trata-se de um processo
histrico-cultural tambm legitimado pela entrada da Assistncia no terreno da comunidade,
representando o poder pblico municipal. A fala de Marisa tambm deixa transparecer o
valor da comunidade atrelado ao fator financeiro. O financiamento da Assistncia para a
creche comunitria em apoio integral, diferente ao apoio atualmente fornecido pela
Educao, d a tnica desta idia que destaca maior reconhecimento da comunidade pela
Assistncia Social.
Entretanto, se h algo em comum nas falas dos entrevistados, poderia ser
representado mesmo pelo trato diferenciado sentido pela comunidade entre a Assistncia e
a Educao, sob quesitos diversos que apenas reforam a conjectura de maior experincia
da Assistncia nos tramites e nos lidares com a comunidade. As marcas dessa
diferenciao so elucidadas pelos relatos de entrevistas em vrias dimenses, que
perpassam pela questo financeira, profissionais envolvidos, at a proximidade histrica

182

com a Assistncia e a trajetria scio-cultural das relaes entre a comunidade e o poder


pblico.
Sobre a trajetria histrica das relaes entre comunidade e governo, cabe lembrar
que, de fato, as primeiras intervenes governamentais nas favelas cariocas, a partir da
dcada de 40, estavam marcadas por forte cunho assistencialista, atravs das iniciativas da
Fundao Leo XIII em uma parceria da Arquidiocese com a Prefeitura do Rio de Janeiro.
Mais tarde, com a criao da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, ao final da
dcada de 70, as aes da Fundao Leo XIII e as intervenes do poder pblico nas
favelas e periferias da cidade atravs tambm da LBA estariam sob a responsabilidade
desta Secretaria, qual tanto a Fundao quanto a LBA no Rio de Janeiro, apareciam
diretamente vinculadas.
De fato, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social tem a sua criao muito
vinculada interveno do poder pblico municipal nas favelas cariocas. A criao desta
Secretaria pela Lei 110 de 1979, traz tona a interveno municipal nas favelas via
Assistncia Social, e os conflitos entre Estado e municpio, sobretudo no que tange as
questes prprias das favelas cariocas. As palavras de Marcos Candau, enquanto o
primeiro Secretrio da nova Secretaria instituda no municpio, evidenciam a preocupao
mpar da SMDS na interveno sobre as favelas cariocas, bem como deixa claro o conflito
existente entre o Estado e o municpio a este respeito.

[...] Favela at ento, era um problema do Estado. S tinha a


Fundao Leo XIII cuidando disso e a poltica bsica da
Fundao era impedir que se fizesse qualquer coisa em favela,
impedir construes fixas e remover barracos sempre que
pudesse. A gente [gesto municipal] determinou que favela no
era problema do Estado, era do municpio e a gente tinha que
cuidar. [...] j comeamos a bater de frente com toda estrutura
ligada ao Governo Chagas, principalmente o pessoal ligado ao
Miro Teixeira, que era o homem forte do governo. O grande
reduto deles era a favela. [...] A mentalidade deles na poca era
que o problema da favela a gente resolvia com bica dgua em
vspera de eleio. (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO, 200:45,46)

A prpria questo da creche que aparece no rol das reivindicaes da comunidade,


sobretudo da mulher trabalhadora, foi gerenciada pela Assistncia Social, mbito ao qual a
creche comunitria encontra-se diretamente vinculada at a poucos anos atrs. Se
avaliarmos o perodo de insero da Assistncia na creche, observamos uma trajetria de
mais de 20 anos contra apenas 6 anos de entrada da Educao neste mbito de

183

atendimento, que se consolidou a partir de 2001 quando as creches comeavam a ser


supervisionadas por esta Secretaria. Este tempo diminui um pouco mais se considerarmos a
integrao das primeiras creches municipais Educao realizada em 2003 e, reduz ainda
mais quando nos reportamos especificamente creche comunitria, cuja entrada na
Educao foi principiada em 2004.
Dessa forma, parece natural que, a priori, a Assistncia possua maiores facilitadores
no lidar com a comunidade do que a Educao, vista a sua trajetria histrica e experincia
neste campo, desde as primeiras implementaes de polticas pblicas no contexto da
comunidade. Alm dos implementadores da poltica social de atendimento criana em
creche

(coordenadores

pedaggicos,

diretores

educadores de

creche) e

dos

representantes da sociedade civil, os gestores governamentais aqui representados pela


Secretaria Municipal de Educao e pelas Coordenadorias Regionais de Educao tambm
reconhecem e reforam esta limitao da Educao para as relaes com a comunidade,
sobretudo no que tange as questes oriundas do processo de integrao.

Pesquisador: E voc percebeu resistncia da comunidade no processo de


integrao?

Relato 6:
Lgico. Como voc tem duas secretarias com dinmicas completamente diferentes
em funo da prpria organizao gerencial, a Secretaria de Assistncia tem uma
facilidade com algumas coisas que a Educao no tem, principalmente no lidar com
a comunidade, com as questes prprias do contexto da comunidade. [...] uma
dinmica diferente, a comunidade estranha quando chega isso, at porque chega
com uma organizao bem diferente daquela coisa comunitria, sabe?! Porque eram
mais assistencialistas e isso implica numa gesto diferente, ento a comunidade
acaba estranhando muito, a comunidade e as prprias recreadoras. (Vitria,
Representante da Coordenadoria Regional de Educao X)

Relato 7:
Teve um pouquinho sim. Porque esse trato com a comunidade a Educao no tem
e nem tem que ter mesmo. O lidar com a comunidade no da nossa ouada. E a
comunidade estranha um pouco as mudanas implementadas pela Educao. No
que se refere a creche comunitria, acho que o estranhamento maior dos

184

coordenadores, diretores e recreadores da creche, porque quem sente mais as


mudanas da Educao (Marilda, Representante da Coordenadoria Regional de
Educao Z)

Relato 8:
No senti qualquer tipo de resistncia no perodo de transio. Nem das Secretarias
envolvidas, nem das comunidades que passaram por este processo. O que houve
num primeiro momento foi um estranhamento da comunidade, que eu considero
comum para qualquer situao de mudana. Mas no tivemos maiores problemas
com a comunidade ou com os profissionais das creches. A Assistncia tambm tem
um trnsito maior no ambiente da comunidade, o que natural. Este contato com a
Comunidade ainda estamos aprendendo a fazer, no competncia da Educao
estamos nos aprimorando... (Raquel, Representante da Secretaria Municipal de
Educao)

interessante perceber como as falas so diferenciadas em um mesmo aparelho


pblico governamental, na tentativa de apresentar da melhor forma possvel as questes
apresentadas e sentidas pela comunidade diante das diferenciaes com a entrada da
Educao. Entretanto, apesar de algumas falas aparecerem um tanto mascaradas e outras
de maneira mais explicitas, todas exprimem, em menor ou maior grau, uma mesma
realidade: As limitaes no trato e nas relaes com a Comunidade, por este constituir um
terreno onde a Educao est comeando a penetrar mais diretamente, sobretudo no trato
da educao infantil.
No primeiro relato (relato 6) cujas questes aparecem de forma mais clarificadas, as
diferenas so justificadas mesmo pelas gestes diferenciadas que as Secretarias de
Assistncia e Educao possuem. Esta fala legitima as consideraes tratadas acima que
evidenciam a trajetria histrica que a Assistncia percorreu desde as primeiras
intervenes governamentais no contexto comunitrio e a vasta experincia no terreno da
comunidade importada mesmo deste fazer na gesto e implementao de polticas pblicas
em favelas cariocas.
Chama-nos igualmente a ateno o ltimo relato transcrito (relato 8) que substitui a
palavra resistncia pela fala do estranhamento, como forma de retirar o teor negativo que a
idia de resistncia parece traduzir. De fato, embora a fala de Raquel possua uma
entonao que evidencie a passagem do atendimento ocorrida com tranqilidade, sem
grandes transtornos entre as partes envolvidas, seja secretaria, seja profissionais da rea,

185

seja comunidade, transmite tambm a presena de limitaes da Educao no trato das


demandas prprias da realidade comunitria, o que se considera natural, j que esta no
representa uma competncia prpria da Educao.
O segundo aspecto que deve ser considerado diz respeito ao valor atribudo
comunidade pela prpria comunidade. A valorizao do ambiente e trabalho comunitrio
parece partir especialmente dos movimentos sociais comunitrios e da prpria comunidade
para, a partir de ento atingir os organismos pblicos governamentais. No contexto da
creche comunitria, o atendimento principiado com a luta mesmo da comunidade e com a
implementao iniciada por esta populao carente como forma de atender as suas
necessidades e, ao mesmo tempo, pressionar a interveno do poder pblico estatal. Desse
modo, como a demanda por creche e o reconhecimento da importncia deste espao na
sociedade nasce no mbito da comunidade e pela luta da prpria comunidade, embora com
inicial prioridade aos direitos da me trabalhadora, o valor da comunidade no mbito do
atendimento criana em creche aparece ainda de forma mais impetuosa.

Relato 9:
Mas com a vinda da LDB a gente foi amadurecendo e vendo a importncia do
educar, de realmente dar qualidade a esse trabalho da comunidade e cada vez mais
tendo cincia que ns fazemos um trabalho que no foi feito pelo poder pblico,
fomos ns que arregaamos as mangas e colocamos em prtica, para poder atender
as necessidades da comunidade. A comunidade tem seu valor! O trabalho que
realizamos muito importante. Isto exemplo da garantia do atendimento pela
prpria comunidade (Marisa, Coordenadora de creche comunitria)

Relato 10:
A direo da creche comunitria, normalmente feita por uma pessoa importante
do contexto comunitrio, que tem histria, que tem relao direta com a comunidade,
que possui um vnculo com a comunidade. Diretor de creche comunitria quase
um cargo poltico dentro da comunidade (Vitria, Representante da Coordenadoria
Regional de Educao X)

Relato 11:
A realidade que no pode ser ignorada que na verdade, a creche comunitria foi
criada por uma ausncia do poder pblico, para atender essas crianas e que de

186

qualquer forma o trabalho comunitrio vem suprir uma demanda que deveria estar
sendo atendida pelo poder pblico. E da agora, no podemos negligenciar essa
realidade. Simplesmente empurrar a creche comunitria para fora do contexto. Temse que considerar o valor da comunidade e a importncia da creche comunitria
(Vernica, representante do movimento social organizado)

De fato, o valor da comunidade do qual tratam os relatos explicitados, no que tange


a iniciativa das creches comunitrias no pode ser negligenciado em nossos estudos. A
aproximao com o campo e o contato com essas instituies deixaram transparecer que as
creches se agarram a este valor, estimado e enaltecido pela prpria comunidade, para
reunir foras e dar continuidade s lutas interminveis pelo seu espao, pelo atendimento
populao pequena e pobre da cidade e por polticas pblicas sociais em ateno criana
pequena, em meio desvalorizao, sucateamento e subestimao do atendimento
comunitrio pelo poder pblico municipal. As creches comunitrias surgidas no seio das
favelas so responsveis pelo incio do atendimento criana em educao infantil no
apenas no municpio do Rio de Janeiro, mas em todo o pas e este valor do comunitrio no
h como ser negado. Como evidencia Tiriba (2002)

Ao invs do poder pblico, foram as camadas mais pobres da


populao que assumiram a educao das crianas pequenas,
graas garra de suas educadoras, solidariedade de
pequenos comerciantes locais (quitandeiros, padeiros,
aougueiros) e graas ao apoio dos moradores das
comunidades, que cederam a casa, o fogo, os temperos para
a comida ou mesmo seu trabalho voluntrio (TRIRIBA in
MIEIB, 2002:179)

A valorizao do trabalho principiado no espao da comunidade representa um


passo importante para a mobilizao em prol de suas conquistas atravs da busca pela
implementao de polticas voltadas ao atendimento comunitrio. Consideramos que a
partir deste reconhecimento da importncia do comunitrio para a comunidade e da
relevncia deste atendimento para encorpar os nmeros do poder pblico no que tange
educao infantil, que se torna plausvel pensar coletivamente sobre o que se quer
conquistar e onde se pretende alcanar atravs da organizao social em prol do
atendimento comunitrio.
Este aspecto que evidencia a valorizao da comunidade pela prpria comunidade e
o lugar da creche comunitria na trajetria histrico-social da educao infantil, trazendo

187

tona sentimentos e valores que se fazem legtimos frente histria de constituio das
primeiras instituies de atendimento e corroborando o importante papel da creche
comunitria para o florescer da educao para a criana pequena, d a tnica para o
prximo aspecto observado nas entrevistas realizadas, que trata justamente da busca de
identidade comunitria em prol de fortificar a luta pela conquista de direitos da creche e da
criana atendida no mbito comunitrio. Esta busca da identidade s se torna possvel a
partir da valorizao e reconhecimento estimado pelas prprias comunidades.
Desse modo, o terceiro e ltimo aspecto a ser considerado trata das articulaes
realizadas pela comunidade a partir da construo de uma identidade coletiva, de um
sentimento de pertencimento de sua populao e da identificao de suas demandas como
demandas comum outras comunidades. A construo da identidade comunitria o
principal marco para dar expressividade articulao das creches comunitrias em prol das
suas necessidades, dos seus valores e de suas conquistas. portanto, a partir da
construo de identidades coletivas que as demandas de um determinado segmento social
se materializa e ganha fora para ocupar o aparelho pblico de atendimento e a ateno do
poder pblico para a implementao de polticas sociais para este setor.
Entretanto, para pensar a formao dessa identidade comunitria, urge considerar
que o processo de construo de identidades coletivas s se torna possvel a partir da
formao, construo e reconstruo de subjetividades que se subsidiam de caractersticas,
valores, iderios e identificaes comuns a um determinado coletivo de sujeitos sociais. A
construo de identidades coletivas particulares em meio s complexidades impostas
sociedade contempornea to bem reverenciada em Simmel (1967), demonstra a existncia
de redes de relaes imprescindveis para a formao de identidades, como evidencia Velho
(1994):

Por mais significativas e inclusivas que pudessem ser


categorias como famlia e parentesco, bairro e vizinhana,
origem tribal e/ou tnica, grupos de status, estratos e classes
sociais, registravam-se circulao, interao sociais associadas
a experincias, combinaes e identidades particulares.
(Velho, 1994:21)

Alm disso, para falar em construo de identidades coletivas, cabe perceber que
assim como ressalta Castells (1999), toda e qualquer identidade construda a partir da
fonte de significados, das influncias culturais, das relaes e interao sociais e da
estruturao scio-histrica do meio social em que se constitui. De fato a identidade
enquanto fonte de significados que caracterizam a experincia de um povo ou de uma

188

comunidade marcada por questes culturais, sociais, histricas e particulares que, a partir
da formao subjetiva, vo determinar a formao identitria. Nas palavras de Castells
(1999):

A construo de identidades vale-se da matria-prima


fornecida pela histria, geografia, biologia, instituies
produtivas e reprodutivas, pela memria coletiva e por fantasias
pessoais, pelos aparatos de poder e revelaes de cunho
religioso. Porm, todos esses materiais so processados pelos
indivduos, grupos sociais e sociedades, que reorganizam seu
significado em funo de tendncias sociais e projetos culturais
enraizados em sua estrutura social, bem como em sua viso de
tempo/espao. (Castells, 1999:23)

Neste sentido, a partir de um foco comum que se materializa a construo de uma


identidade coletiva, na medida em que diferentes pessoas, compostas por subjetividades
semelhantes e ao mesmo tempo diferenciadas, compartilham, de algum modo e por algum
motivo especfico, uma definio comum da realidade, operando numa mesma provncia de
significado (Shutz) e interagindo atravs de uma rede desses significados (Velho, 1994),
consolidando a busca comum por uma demanda coletiva.
Este fato pode ser observado claramente na trajetria de implementao de polticas
para a criana pequena em creche comunitria. A formao de um iderio coletivo,
observada desde as primeiras reivindicaes populares por creche comunitria, representa
portanto a materializao desta identidade coletiva para o alcance de suas demandas e
reconhecimento pelo poder pblico estatal. Trata-se da construo de uma identidade
comunitria que se solidifica, materializa e renova ainda nos tempos atuais enquanto forma
de robustecer e fortificar a luta em prol da garantia das crianas pequenas e pobres
atendidas neste contexto comunitrio.
Nas regies pesquisadas empiricamente, observamos algumas caractersticas
propulsoras deste movimento e da importncia de articulao entre as comunidades para o
alcance de objetivos na esfera pblica. Alguns relatos evidenciam esta questo:

Relato 12:
A articulao comunitria muito importante para ganhar fora frente ao poder
pblico. Estamos muito envolvidos nos movimentos de luta das creches
comunitrias. Procuramos auxiliar na articulao mesmo com o poder pblico, o
Estado e j conseguimos alguns avanos importantes para a creche comunitria.

189

Isso demonstra a importncia desta organizao coletiva, desta articulao entre as


comunidades (Marta, Representante da Sociedade Civil)

Relato 13:
Uma coisa muito boa e importante que aconteceu desde o incio, desde as
primeiras creches comunitrias, foi a unio das creches, das comunidades para a
articulao, para a troca... As instituies se renem para trocar e cooperar (Marisa,
Coordenadora de Creche Comunitria)

Relato 14:
muito importante o contato com outras creches comunitrias, para tudo, n?! Mas
acho que falta um pouco mais de reunies freqentes entre as creches comunitrias
e a CRE. Soube de uma outra CRE que tem mais esse direcionamento, mas aqui
isso no acontece. Sinto falta de reunies com as creches para troca de experincia,
para manter um vnculo entre as creches, para um aprendizado mtuo mesmo.
(Mnica, educadora de creche comunitria)

Relato 15:
De alguns anos para c, pensamos muito na importncia de uma nomenclatura
prpria para as creches comunitrias. uma forma de garantir a identidade mesmo
da creche comunitria que possui as suas particularidades, n?! E da ento em
2003 falvamos em uma reciclagem das creches comunitrias e refletamos muito
sobre a nomenclatura a utilizar. E a ento adotamos o CEIC, que Centro de
Educao Infantil Comunitria, a gente decidiu por incorporar esse nome CEICs que
mais apropriado questo da comunidade. H quem use muito tambm o termo
Rede Comunitria para falar dessas creches. (Marta, Representante de movimento
social organizado da sociedade civil)

O uso de uma terminologia prpria para as creches comunitrias, conforme


evidenciado neste ltimo relato (relato 15) vem reforar este iderio que coloca a
importncia da identidade coletiva das instituies comunitrias e, os movimentos sociais
organizados possuem importante papel nesta construo coletiva. O movimento de creches
comunitrias e o Frum Permanente de Educao Infantil do Rio de Janeiro, aliados a

190

outros organismos da sociedade civil como o MIEIB Movimento Interfruns de Educao


Infantil do Brasil e o CAMPO Centro de Assessoria ao Movimento Popular, representam
importantes instrumentos neste processo, pela luta na garantia dos direitos da criana
pequena, sobretudo no contexto comunitrio.
O Frum de Educao Infantil e o CAMPO esto inseridos na luta pela reivindicao
dos direitos da criana pequena. A reivindicao desses direitos como chave para a
conquista do espao das creches comunitrias priorizada a partir da unio das
comunidades, auxlio na construo de caminhos para a superao dos desafios, visando
atingir objetivos, ultrapassar desafios e garantir novas conquistas, com vistas equidade no
atendimento a populao de 0 a 4 anos em educao infantil. Os movimentos sociais
organizados representados em nossa pesquisa pelo Frum de Educao Infantil, MIEIB e
CAMPO, carregam a bandeira da equidade na educao infantil de qualidade para atender a
todas as crianas, seja em creche municipal, seja em creche comunitria. Importa mais do
que pensar a que estncia est vinculada o atendimento, priorizar o direito da criana
pequena ao atendimento pblico e de qualidade em educao infantil.
A frmula cabvel para a efetiva equidade no atendimento a populao infantil s
pode ser principiada quando todo o peso discriminatrio e segregacionista ainda carregado
pelo contexto comunitrio estiver superado e, assim, todas as instituies de educao
infantil, que possuem o carter pblico de atendimento estiverem igualmente integradas ao
Sistema de Ensino, em toda a sua estrutura. Embora parea utpica, esta idia condiz com
o sentimento daqueles que vivem o cotidiano desta realidade no mbito do atendimento
comunitrio criana pequena, vislumbrado em nosso experimento de campo. Desse modo,
considerando que nada impossvel para quem alternadamente pensa e sonha
(BACHELARD in MIEIB, 2002:7), permanecemos vislumbrando o alcance da efetiva
equidade e integrao das creches comunitrias, mas enquanto esta meta no est
plenamente atingida, faz-se necessrio considerar as particularidades e valores do
atendimento comunitrio, que no podem ser desconexos ao contexto prprio da
comunidade e trajetria histrico-social de constituio da educao infantil.

3.5.4. ENTRE O PBLICO E O PRIVADO: ONDE FICA A CRECHE COMUNITRIA?

As questes inerentes creche comunitria sempre recaem numa discusso


polmica e complexa que se refere ao lugar desta instituio para o alcance das polticas
pblicas e sociais. Trata-se de uma discusso que reflete sobre a insero da creche
comunitria no ambiente pblico ou no ambiente privado, categorias que parecem

191

conflituosas tambm nos relatos de entrevistas analisados. Desse modo, a categoria que
trata da relao pblico-privado no ambiente da creche comunitria vem elucidar algumas
questes que permeiam essa relao.
Para darmos incio a reflexo acerca desta categoria de anlise, parece-nos mais
coerente recorrer ao que coloca a estrutura legal a respeito da insero da creche
comunitria no sistema municipal de educao. Entretanto, ao consultarmos o arcabouo
legislativo deparamo-nos com uma situao complexa: a inexistncia de quaisquer
detalhamentos sobre o lugar da creche comunitria resguardados e orientados em uma
diretriz de mbito nacional. Esta situao abre margem para as mltiplas interpretaes do
atendimento comunitrio, contribuindo para que diferentes secretarias e regies, a seu
critrio, tratem distintamente as creches comunitrias em todo o pas. A pesquisa realizada
por Tiriba (2002) comprova que

H experincias em que a administrao optou por um regime


de co-gesto com as instituies mantenedoras; mas h
tambm, aquelas em que a prefeitura assegurou a manuteno
dos equipamentos, mas deixou a gesto com as
representaes da comunidade. H, ainda, municpios em que
foi realizado concurso especfico para educadores de creches e
pr-escolas comunitrias, que, na condio de funcionrios
pblicos passaram a atuar em instituies que tm apoio
tcnico e financeiro da prefeitura, mas que so administradas
em regime de co-gesto, do qual participam as instituies
comunitrias e o poder pblico. Em outros, educadores
contratados pelas instituies da sociedade so remunerados
com recursos repassados pela prefeitura, mas a gesto
exclusiva do poder pblico. (TIRIBA in MIEIB, 2002:183)

De acordo com a LDB, lei de maior peso em mbito nacional para o trato da
educao, a creche comunitria aparece, como uma instituio de carter particular, j que
no se trata de uma instncia administrativa de plena propriedade pblica e estatal.
Entretanto no h maiores desdobramentos quanto ao seu carter de atendimento pblico,
nem tampouco qualquer meno a regularizao de conveniamento ao sistema municipal de
educao. Desse modo, embora reconhecidamente percebidas com seu carter pblico de
atendimento, as creches comunitrias no possuem qualquer respaldo legal para a garantia
de sua incluso nas polticas pblicas e sociais no mbito da educao.
Mas pensar esta questo importa tambm em questionar o que se entende por
pblico, o que se compreende por privado e o que simboliza o estatal. Recorrendo aos
estudiosos e pesquisadores sobre o assunto, observa-se que o debate entre o pblico e o
privado na esfera da educao brasileira no assunto recente e traz pontos de

192

convergncia e divergncia entre as diversas pesquisas sobre o assunto, entre as quais se


inserem as anlises que tratam das peculiaridades da natureza e do carter da educao a
que se trata ao consider-la pblica, privada ou estatal.
Na verdade, para situar o embate entre o pblico e o privado relevante ponderar
que seus desdobramentos vinculam-se a determinaes estruturais e conjunturais de uma
dada realidade scio-poltica e cultural. Desse modo, compreendendo tambm o terreno da
educao como um campo de prticas sociais contraditrias, com objetivos e fins nem
sempre convergentes, e constitudos por projetos sociais diretamente influenciados pela
historia scio-poltica e cultural da sociedade na qual se constitui que passamos a pensar
as dicotomias e demarcaes terico-conceituais acerca do que considerado pblico,
privado, estatal e comunitrio, para ento refletir sobre as peculiaridades da creche
comunitria neste contexto. Conceituar tais questes supe tambm considerar as
alteraes substantivas que tais definies sofrem ao longo da trajetria poltico-social da
sociedade.
A anlise das polticas engendradas pelo Estado Brasileiro e os desdobramentos
assumidos por este na esfera educacional evidencia um campo disputas sociais e um
carter ideologicamente privatista assumido pelo Estado no Brasil. Esse carter privatista
resultante, entre outras coisas, do alargamento das funes do ethos privado ainda que
subvencionadas pelo poder pblico. Tal quadro produz uma situao perversa da ao
estatal na medida em que esta no estabelece as fronteiras e diferenas entre os interesses
coletivos e os interesses particulares, facultando a interpenetrao entre as esferas pblico
e privado.
Neste sentido, o conflito entre o pblico e privado vai margear os desdobramentos
do Estado no Brasil e as implicaes diretamente sentidas na formulao e implementao
de polticas pblicas e sociais, entre elas aquelas destinadas ao campo da educao.
Pblico e privado so categorias expostas a dupla contaminao e

tendem a tornar

classificaes nelas ancoradas cada vez menos pacficas e mais carregadas de dubiedade.
A este respeito, Estevo (1998) assinala que:

"o pblico aparece, amide, colado ao sistmico, ao manifesto,


ao formal, ao generalizvel e, de algum modo tambm, ao
universo cultural dos smbolos e rituais partilhados e ao poder
publicitvel; ao passo que o privado, na esteira de sua
etimologia, vinculado a um certo sentido de privao, ao que
se encontra afastado ou isolado da sociedade pblica e,
simultaneamente, ligado aos recursos prprios (idia de
propriedade), ao uso individual e domstico, ao ntimo, ao que
no est sujeito intruso de outros, ao que no festivo; ou

193

seja, o privado reservado para o secreto, o informal, o


particular, o individual ou o interpessoal, e ainda para o poder
oculto." (ESTEVO, 1998:5)

Tanto a esfera do pblico como o mbito do privado parece assumir, assim,


conotaes diversificadas, que dependem olhar que lhes lanado e de onde analisado. A
realidade vivenciada na educao infantil comunitria e os relatos das entrevistas realizadas
evidenciam bem essa diversidade de conotao dada ao pblico e ao privado, no contexto
especfico da creche comunitria.

Relato 1:
Embora reconheamos o carter pblico do atendimento em creche comunitria,
esta creche sim uma creche particular, privada e portanto considerada por esta
secretaria como tal. A creche conveniada como se fosse uma creche particular que
possui bolsa por criana oferecida pelo poder pblico (Raquel, representante da
Secretaria Municipal de Educao)

Relato 2:
A creche comunitria para ns um convnio como se fosse uma escola particular
e a prefeitura paga uma bolsa para o aluno (Vitria, representando da
Coordenadoria Regional de Educao X)

Relato 3:
Caramba! Para celebrar convnio com a educao a creche comunitria tem que
garantir que somos capazes de manter o atendimento sem contar com essa verba,
no se pode pedir qualquer tipo de ajuda aos pais e ainda tem gente que tem a
coragem de dizer que no somos uma rede de atendimento pblico! E os anos todos
que passamos sustentando a educao infantil pblica para encobrir as lacunas do
governo!? Fomos ns que arregaamos as mangas e iniciamos o trabalho pblico
para as crianas pobres das comunidades e no o governo... (Adriana, educadora
de creche comunitria)

Os relatos transcritos confirmam que a compreenso da creche comunitria como


espao do pblico ou como terreno do privado vai depender do olhar que lhe lanado e de

194

qual campo a questo tratada e analisada. Este fato demarca ainda mais a ambigidade
que rodeia tais concepes que so tambm demarcadas e preenchidas pelo contexto
histrico-social ao qual se reporta. Todavia, enquanto caracterizao jurdico-formal, essas
categorias carregadas de historicidade indicam demarcadores que as vinculam
explicitao do regime jurdico. A esse respeito BANDEIRA DE MELLO (1975, p.14) registra
que

"Saber se uma atividade pblica ou privada mera questo


de indagar do regime jurdico a que se submete. Se o regime
que a lei lhe atribui pblico, a atividade pblica; se o regime
de direito privado, privada se reputar a atividade, seja, ou
no, desenvolvida pelo Estado. Em suma: no o sujeito da
atividade, nem a natureza dela que lhe outorgam carter
pblico ou privado; mas o regime a que, por lei, for submetida."

No campo das polticas sociais e, particularmente, na arena das polticas


educacionais e de seus desdobramentos efetivos, a relao pblico-privado assume
contornos mais complexos, no interior dos quais a anlise da natureza e do carter das
experincias esboa cenrios ambguos. Desse modo, o embate entre o pblico e o privado,
ao considerar instituies de educao infantil, pretendendo especificar funes,
caractersticas e relaes com o Estado, parece preencher-se por uma luta por legitimidade
e significncia que pode encaminhar um processo de desqualificao ou, paradoxalmente, a
apropriao de traos qualitativos de um e de outro, valorizados em funo do momento
vivido e dos interesses e tendncias predominantes.
No bojo desse processo, a impregnao de concepes originrias de vertentes
tericas liberais nas organizaes e instituies sociais contemporneas concorre para a
formao de um iderio conflituoso, ora associadas a um, ora a outro desses conceitos.
Neste contexto, a discusso do binmio, de suas contraposies, articulaes, travessias,
mestiagens e polmicas constitui temtica importante na medida em que o dimensionado
como pblico aproxima-se e incorpora caractersticas do privado, num momento em que os
bens pblicos se individualizam na perspectiva da competitividade e o privado ento,
persegue novas identidades vestindo peles de cordeiro que lhe dem uma cara social.
Desse modo, h que se ponderar tambm acercada errnea interpretao e
utilizao do pblico e do privado. importante ter cuidado para o processo, nessa
perspectiva, de uma falsa publicizao do privado, que se apropria cada vez mais do espao
pblico no que concerne ao carreamento de recursos e explorao de servios e o

195

pblico, por sua vez, privatiza-se. Para alm dos desdobramentos do tratamento da res
pblica como negcio particular, rano de prticas populistas e clientelistas fundadas no que
Ferreira (1986) denomina "teoria da coisa nossa", possvel, num cenrio de imbricao
entre o pblico e o privado, que esse processo adquira, na perspectiva economicista das
polticas pblicas, a feio empresarial de compra e venda de servios. Esse carter,
traduzido em um jargo gerencial de eficincia, eficcia e qualidade total, possibilita a
emergncia de modalidades de privatizao do pblico: escolas pblicas pagas, autnomas,
conveniadas, prestadoras de servios, parceiras, entre outras.
Que critrios so ento adotados para a identificao das instituies de educao
infantil? Em princpio, para ser categoricamente objetiva e burocrtica, em uma viso
puramente cartesiana, poderia-se dizer que a distino realiza-se com base em aspectos
singulares ou combinados, tais como: perfil institucional do mantenedor (propriedade),
natureza jurdica, fonte principal de recursos, existncia de contrapartida financeira para o
benefcio que oferecem.
Numa

perspectiva

mais

jurdico-administrativa,

pblico

identifica-se

pela

manuteno/gesto do poder governamental ou de entidades de direito pblico e o privado


pela gerncia e propriedade de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado. Esse critrio
no apreende, todavia, as nuances da interpenetrao entre as duas esferas no mundo
contemporneo, sobretudo nas peculiaridades das polticas de atendimento populao
infantil em creche e no abarca adequadamente o contexto das instituies comunitrias,
identificadas com organizaes no-governamentais, cujos contornos tornam-se pouco
ntidos quando sua finalidade definida como propriedade pblica no-estatal.
Quando a subjetividade impregna esses critrios e os fundamenta com argumentos
ideolgicos e valorativos, a relatividade conceitual das duas categorias se aprofunda. Nessa
perspectiva, imagens contraditrias so projetadas, nos dois casos, configurando as creches
comunitrias nas mais diferentes ideologizaes. Se de um lado percebe-se um persistente
antagonismo entre as duas esferas, de outro h uma apropriao crescente de traos de
uma pela outra. A aproximao da creche pblica da privada emerge das intenes
(expressas ou no) subjacentes s propostas de descentralizao e desresponsabilizao
do Estado com a educao.
Nesse cenrio, os confrontos pblico e privado vo se complexificando, tendo em
vista o quadro scio-poltico e as diferentes foras sociais que contribuem para a
interpretao do lugar ocupado pela creche comunitria. A nova configurao se apresenta
no contexto educacional destacando-se a re-discusso dos marcos entre o pblico e o
privado. Novas questes so colocadas, destacando-se a sub-diviso do setor privado em

196

duas vertentes: a lucrativo/empresarial e a no lucrativa, presentes no mbito da


Constituio Federal de 1988. nesta ltima vertente que se incluiria, a priori, a instituio
de atendimento comunitrio.
Tal conformao, mas presente no bojo dos anos 90, redirecionou o confronto e as
relaes pblico e privado, dando novo contedo poltico, sobretudo s escolas
confessionais que chamavam para si o papel de instituies pblicas no estatais. As
reformas educacionais, em curso nos anos 90, indicam a transfigurao da atuao estatal
no sentido de manuteno da gide privatista do Estado brasileiro atravs do incremento de
novas facetas de intermediao entre as esferas pblica e privada, fazendo emergir
organizaes com natureza e carter ambguos como as fundaes e as organizaes
sociais.
Na busca de situar, nesse cenrio reformado, as novas propostas e modalidades em
curso, h trabalhos importantes a serem considerados, como o de Gentili (98), que faz uma
anlise crtica do binmio em questo e das mltiplas combinaes a que est sujeito.
Nesse quadro de referncias, novas facetas da relao pblico e privado vo se efetivando,
merecendo destaque a discusso entre pblico estatal e pblico no estatal, o que coloca
para os pesquisadores da temtica novos marcos e desdobramentos efetivos na esteira
fronteiria entre o pblico e o privado.
A busca de estudos contemporneos para pensar onde se situa a creche
comunitria evidencia que a discusso encontra-se atualmente embasada e legitimada
nestes novos desdobramentos das fronteiras do pblico e do privado. Desse modo, o
atendimento comunitrio da creche estaria situado como uma instituio de carter pblico
no estatal, concepo que ao mesmo tempo em que no desconsidera o seu carter
pblico de atendimento, desvincula a hiptese de pertencimento ao aparelho do Estado.
neste terreno que se configura tambm a maior questo quando tratamos da dicotomia
pblico privado para pensar a particularidade da creche comunitria: a discusso acerca da
apropriao da verba pblico no terreno do privado.
Como ressaltamos anteriormente vale citar novamente Tiriba (2002) que vai
ressaltar que os educadores que defendem a entrada da verba pblica no contexto da
creche comunitria argumentam que essas instituies devem ser tambm consideradas
como pblicas, pois se anteciparam aos governos municipais e estaduais no cumprimento
do dever de assegurar o acesso das camadas mais pobres da populao onde no h
equipamentos estatais de educao infantil. (TIRIBA in MIEIB,2002:182). Desse modo,
considerando que pblico no sinnimo de estatal, ainda mais num pas em que o
Estado, historicamente, tem trabalhado a servio do privado a questo do repasse de

197

recurso pblicos para a esfera, a priori, privada deve ser tratada atravs do estabelecimento
de critrios que sejam capazes de assegurar transparncia ao repasse e novas relaes
entre o Estado e a sociedade.
A temtica, de fato, polmica e bastante complexa. Entretanto tais complexidades
no podem ser motivo para um aviltamento ainda maior dos direitos da criana pequena e
pobre educao infantil pblica e de qualidade. Este sentimento aparece explcito nos
relatos de entrevistas analisados e, so cobertos pela legitimidade dos profissionais que
priorizam em suas anlises o objetivo fim da creche, seja ela comunitria, municipal ou
particular: a garantia do direito da criana educao infantil.

Relato 4:
A criana pequena vem sendo aviltada de tantos direitos, e ainda envolvida nessa
questo do pblico-privado... Essa articulao pblico-privado muito dispare. H
uma dificuldade do pblico sentar mesa junto com os movimentos sociais
organizados... Eu vejo essa dificuldade por uma srie de questes administrativas e
tambm polticas [...] E a, ele [o pblico] vem lidando com o comunitrio sempre
como uma questo emergencial, ento ele senta-se mesa junto apenas para
apagar incndio, dificilmente ele senta junto para formular uma poltica de
atendimento que abarque as creches da rede municipal e da rede comunitria...
quando sentam mesa sempre para apagar incndio... E sempre nesse
movimento de

apagar incndio que as creches comunitrias vem sendo

efetivadas. (Vernica, representante de movimento social organizado)

Nos termos da lei, importante papel atribudo aos Conselhos Municipais no mbito
das polticas pblicas de ateno criana pequena em educao infantil. O Conselho
Municipal de Educao representa a instncia de deliberao e regulamentao das
unidades de educao infantil seja particular, comunitria ou municipal. Partindo da
premissa de coexistncia de distintas concepes de educao e de atendimento, sobretudo
quando se inclui o contexto comunitrio, o Conselho deve expressar em sua composio
uma ampla parceria que articula representantes de diferenciados setores e grupos sociais e,
para isso conta com a democratizao do processo de representao da sociedade.
Desse modo, o Conselho Municipal de Educao, enquanto rgo deliberativo e
regulamentrio, deve antes de tudo exercer a imparcialidade e democracia na conduo de
polticas pblicas educacionais, sobretudo no trato da educao infantil. Este um dos
grandes desafios impostos aos conselheiros no terreno da creche, a partir da incorporao

198

do atendimento comunitrio ao mbito da educao. Entretanto a realidade tem


demonstrado que, assim como em outras esferas da sociedade, aqui tambm abre-se
espao para a multiplicidade de tratamento da questo, dependendo do direcionamento
dado pela Secretaria Municipal e pela concepo de cada profissional.
De fato grande a responsabilidade do conselho municipal na tnica que vai ser
atribuda creche, sobretudo no trato especfico da creche comunitria. As diversidades na
origem, composio, organizao e funcionamento dos conselhos corroboram os grandes
desafios para o estabelecimento das normas de autorizao e funcionamento das creches
comunitrias, sem contudo, discriminar ou julgar equivocadamente o papel deste
atendimento comunitrio, atribuindo grande responsabilizao a este rgo normativo e
consultivo do municpio. De acordo com Cury (2000)

Os Conselhos de Educao so rgos colegiados de funes


normativas e consultivas em tudo que se refere legislao
educacional e sua aplicao. Eles tambm possuem a funo
de interpretar a legislao educacional e assessorar os rgos
executivos dos respectivos governos. De modo geral, os
Conselhos normatizam as leis educacionais por meio de
Resolues, precedidas de Pareceres. AS Resolues so o
modo pelo qual as definies dos Conselhos ganham fora de
lei j que so o instrumento apto da interpretao normativa
prpria destes rgos (CURY, 2000:60)

Apesar desta premissa, observa-se que o terreno do Conselho Municipal, onde


supostamente

as

questes

prticas

das

relaes

pblico-privado

deveriam

ser

desmistificadas e clarificadas para a implementao da sociedade neste campo de atuao,


a questo tambm aparece de forma conflituosa. Em conversa com representantes do
Conselho de Educao do Rio de Janeiro82, observamos o direcionamento para o trato da
creche comunitria como uma creche particular, seguindo a orientao prpria da Secretaria
Municipal de Educao. O relato de entrevista com representante da sociedade civil
organizada evidencia esta realidade.

82

Cabe destacar que o relato no aparece transcrito neste trabalho pois, em respeito autorizao do Conselho
de Educao, apenas realizamos uma rpida conversa informal com seus representantes sem, contudo efetivar
uma entrevista formalizada e gravada conforme realizada com outros rgos governamentais e instituies
vinculadas ao trato da educao infantil comunitria.

199

Relato 5:
As creches comunitrias muitas vezes so tratadas no Conselho Municipal de
Ensino, por vezes por falta de preparo mesmo dos prprios conselheiros, como
sendo uma creche particular simplesmente. Ento os prprios conselhos j vm
travando uma discusso, nem todos, mas aqueles que esto mais a frente na
discusso, em torno do que isso; pensando que espao, que oferta comunitria
essa. importante procurar considerar qual foi a histria da creche comunitria e
no negligenci-la ou subestim-la no teto da educao (Vernica, representante de
movimento social organizado)

Vernica desta a importncia do Conselho Municipal nas discusses e nas


consideraes da creche comunitria, evidenciando a iniciativa e interesse de alguns
conselhos em conhecer e se apropriar mais da discusso em torno da creche comunitria.
Entretanto, a discusso ainda no homognea e, no que tange ao municpio do Rio,
observa-se a fala pautada na interpretao da creche como um aparelho particular de
educao infantil, embora em um contexto diferenciado: o da comunidade. Vernica, ao
pensar estas questes referentes ao papel do Conselho, completa suas consideraes a
respeito da discusso pblico-privado neste contexto.

Relato 6:
A creche comunitria ainda persiste porque uma srie de Secretarias Municipais de
Educao conta com esse atendimento... E a vem uma outra discusso: Se a
creche comunitria um equipamento pblico, n?! Por que o que que pblico?
O que estatal? O que comunitrio? E por vezes os conselheiros passam por
cima disso e no tem uma legislao especfica at para que essas creches possam
se adaptar, n?! Fazer adaptaes necessrias para elas enfim virarem de fato e de
direito um equipamento educacional, ento uma srie de embates so travados... s
vezes Secretaria municipal versus creche comunitria... quando na verdade a
creche comunitria foi criada por uma ausncia do poder pblico! (Vernica,
representante de movimento social organizado)

Apesar

das

consideraes

enunciadas

acima,

parece

que

as

diferentes

representaes do poder pblico municipal, no mbito da Secretaria de Educao


compreendem a creche comunitria como uma unidade particular, respaldando seus relatos

200

no que premissa da LDB que visualiza a instituio comunitria como uma modalidade
particular do sistema de ensino.
Por todo o exposto, fica claro perceber que, por mais que tentemos analisar esta
importante categoria que trata das questes oriundas das relaes pblico privado, para
pensar o contexto particular da creche comunitria, as interpretaes vo sempre depender
de uma srie de fatores polticos-ideolgicos e histrico-sociais que adotaro caractersticas
diferenciadas de acordo com o campo do qual se olha a creche e das variveis que
compem este olhar. Deste modo, mais do que pensar uma resposta para adequar o lugar
adequado da creche comunitria, urge pensar quais os impactos dessa dicotomia
diretamente sentidos no atendimento e como trabalh-los de forma a priorizar a garantia do
direto da criana pequena educao infantil pblica de qualidade.

3.5.5. FINANCIAMENTO: CONVNIO PER CAPTA E ACESSO AO FUNDEB

A questo do financiamento da educao no Brasil traz uma srie de debates que


representam objeto de interesse de estudiosos e formuladores de polticas pblicas. Desde
os primrdios da histria quando tratamos da verba pblica para gerir polticas sociais, em
qualquer que seja o mbito do atendimento e aplicao, sempre nos deparamos com
polmicas, concordncias, discordncias e desafios. Pensar o financiamento de uma poltica
no Brasil requer trazer tona essas questes, sobretudo quando tratamos de uma esfera do
atendimento to peculiar como o mbito da creche. Embora a educao infantil seja
reconhecidamente um direito das crianas e o dever do Estado legitimado na LDB se
apresenta em assegurar o atendimento em creche e pr-escola populao infantil, dados e
estudos demonstram que as polticas de financiamento caminham na contramo da lei.
De fato, o financiamento da educao se tornou uma rea prpria que envolve
assuntos to diferentes e ao mesmo to entretecidos que englobam tanto questes
econmicas como os percentuais oramentrios e sua distribuio; o papel das agncias
internacionais de fomento; os vrios fundos municipais, estaduais e federais; quanto as
questes poltico-sociais como as relaes estabelecidas entre Estado e sociedade; a
funo e o lugar dos diferentes nveis de ensino; a relao entre o pblico e privado; as
competncias entre as diferentes estncias de governo (municipal, estadual e federal) e a
durao da educao bsica universal. Numa viso mais integral deveramos conectar esta
rede com outras igualmente complexas, como os recursos para a pesquisa e a psgraduao, financiamento da cultura, capacitao dos profissionais e investimento no
desenvolvimento integral da criana desde a sade at a educao.

201

As questes elencadas acima, embora redundantes para alguns e incompletas para


outros, ajuda a visualizar a abrangncia do campo e a necessidade de definir o foco quando
abordamos um assunto to amplo e suscetvel de opinies diversas, similares e antagnicas
como a temtica do financiamento. Pensar o financiamento da educao infantil de forma
adequada e satisfatria pressuporia uma aproximao que busque priorizar uma viso de
conjunto, numa leitura transversal, cruzando as polticas, os diferentes projetos e programas
especficos para a educao de um modo geral e para o atendimento populao infantil.
Entretanto, visando no perder o foco da nossa anlise, restringimos nossas consideraes
apenas aos fatores mais explcitos nos relatos e conversas apreendidos no experimento de
campo, no que tange especificamente ao financiamento das creches e enfoque nas
comunitrias.
Para tal, urge considerar as particularidades do atendimento comunitrio e sua
relao com as propostas de financiamento da educao infantil sugeridas tanto em mbito
nacional, quanto no contexto do municpio do Rio de Janeiro. Entretanto, no h como
pensar a atual poltica de financiamento, sem considerar algumas propostas anteriores que,
embora teoricamente considerassem a educao como um todo, deixavam de fora a
modalidade creche e, sobretudo a creche comunitria. fato que os entraves que vivenciam
na atualidade a educao como um todo e, especificamente, a educao infantil, so
reflexos diretos da poltica reducionista de interveno do Estado e o enxugamento de
gastos em polticas sociais, percebidos sobretudo no bojo da dcada de 90 e, desse modo

A reduo da ao do Estado nas polticas sociais se faz


sentir, tambm, no financiamento da educao, onde o governo
adota uma poltica redistributiva sem que se tenham recursos
adicionais para o setor, ou ainda, polticas de financiamento
para a educao que ao priorizar o ensino fundamental exclui a
educao infantil, deixando esta de ter uma porcentagem fixa
que d conta das grandes necessidades de investimento neste
setor (CARVALHO, 2002:171)

De fato, a pulverizao do financiamento do poder pblico em polticas sociais reflete


na percepo crescente das limitaes do sistema de educao vigente, como tambm
sofre com as vicissitudes das vrias mudanas administrativas e fiscais que so promovidas
pela Constituio de 1988, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, pela
Emenda Constitucional 14/96 que criou o FUNDEF, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/00) e mais recentemente pela Medida Provisria (MP n 339/06) que
antecede a regulamentao do FUNDEB.

202

Entre as propostas e iniciativas supracitadas, merecem destaque as repercusses


trazidas pelo FUNDEF e, destacadamente, as questes contemporneas que envolvem o
FUNDEB, sob o qual a creche comunitria vai ser includa, pela primeira vez na histria de
financiamento da educao no Brasil, trazendo tona a relevncia do atendimento
comunitrio e o reconhecimento do seu carter pblico de atendimento populao infantil.
Tanto o FUNDEF criado em 1996, quanto o FUNDEB sancionado ao final de 2006 e
implementado desde o incio de 2007 representam iniciativas recentes no que tange ao
financiamento, j que a educao infantil pr-existe a essas ltimas iniciativas e, portanto
necessita estar financiada pelo governo antes dessas propostas mais contemporneas.
A realidade observada na trajetria das polticas de financiamento implementadas
pelo Estado parece cristalizar para a educao infantil uma histria poltica de irmo caula
e pobre do sistema educacional brasileiro (ROSEMBERG, 1999). De fato, a histria
demonstra que apesar dos avanos conquistados no reconhecimento da creche e da
educao infantil como primeira etapa da educao bsica, pouco foi o investimento
financeiro do poder pblico nesta modalidade da educao. A falta de recursos destinados
especificamente para a educao infantil faz com que os municpios procurem buscar
alternativas para atender s suas demandas, embora de forma insatisfatria e
segregacionista.
O novo ordenamento legal, principiado com a Constituio de 1988, consolida a
importncia social e o carter educativo das instituies que atuam com a populao infantil,
bem como evidencia o dever do Estado e do sistema pblico em garantir o atendimento em
creche para crianas de 0 a 3 anos e 11 meses, situando-o no crculo da Educao.
Entretanto, as polticas de financiamento caminham na contramo desta premissa j que
no asseguram efetivas condies aos municpios de priorizar esse nvel de ensino e com
isso, acabam por sustentar aes contraditrias em sua estrutura. Assim como destaca
Nascimento,

na verdade, os municpios que ousaram assentar em suas leis


orgnicas o carter educativo da creche encontram-se no
dilema de fazer de conta que o servio mais do que
assistencialista ou de destinarem recursos do ensino
fundamental e das pr-escolas para as creches. Em uma frase,
para assegurar um direito constitucional a creche acabam
(os municpios) por agir inconstitucionalmente (NASCIMENTO,
2001:103)

Esta realidade torna-se ainda mais grave quando se trata das particularidades da
creche comunitria em que, alm do desfalque no financiamento da educao infantil ainda

203

precisa-se enfrentar os disparates dos descasos do poder pblico e a ausncia de


parmetros mnimos para o estabelecimento de convnios entre o governo municipal e a
instituio comunitria. Este fato torna-se ainda mais ultrajante com a persistente cultura
ainda marcante entre ns do antes isso do que nada, num contexto de graves dficits de
atendimento e de agravamento da excluso social, onde a regulamentao pode significar o
fechamento ou suspenso de servios, em geral comunitrios ou filantrpicos (VIEIRA et al.
MIEIB, 2002:126)
Esta a tnica das propostas de financiamento da educao infantil comunitria que
vem sendo sustentada pelos municpios do pas, entre eles, o municpio do Rio de Janeiro.
Sem a existncia de uma poltica que regularize o repasse da verba pblica instituio
comunitria, a creche se v correndo atrs de um financiamento irrisrio, que no d conta
do atendimento de suas necessidades, sobretudo para o trato de criana pequena que
requer uma srie de cuidados elementares. Diante da realidade que lhe posta, acaba a
creche comunitria tendo que se contentar com o apoio pblico oferecido na perspectiva de
que ou isso ou nada.
O descompasso entre as definies legais e as polticas de financiamento levou os
governos municipais a implementar polticas alternativas de atendimento criana pequena
em creche comunitria que se legitimam atravs da parceria entre as instituies
comunitrias com o poder pblico municipal, mediante a poltica de convnios que se institui
a partir do repasse mensal de um valor per capta destinado s instituies conveniadas.
Apesar dos esforos do municpio evidente nos relatos daqueles profissionais que
executam o atendimento criana pequena a impossibilidade de manter um padro de
qualidade e tratar adequadamente as peculiaridades da creche com a verba pblica que
destinada a este atendimento.

Relato 1:
Quando passou para a Educao tudo ficou mais difcil financeiramente, porque
passamos a receber uma per capta de apenas R$ 105,00 por criana. No incio a per
capta era mensal, mas sempre atrasava, agora trimestral e no tem mais atrasos;
mas apesar do repasse da verba ser trimestral, a prestao de contas tem que ser
mensal, acho isso ruim porque se o dinheiro acaba antes da hora a gente tem que
se virar. Voc imagina... se o financiamento da educao infantil j complicado
nesse pas que dir o financiamento da creche comunitria (Marisa, coordenadora
de creche comunitria)

204

Relato 2:
A realidade que a creche comunitria sobrevive mesmo com os recursos
doados, a verba pblica no d para nada e a eles tem que se virar... pegam as
potencialidades das comunidades e transformam isso de forma bem criativa e faz
com que eles trabalhem at, muitas vezes, precariamente, mas de forma que pelo
menos que o atendimento funcione. No deixa de atender, no deixa a criana
largada na rua, traz a criana para desenvolver atividades pedaggicas, cuidar...
porque disso mesmo que ela precisa, de estar num espao de direito mesmo, um
espao de direito... mesmo que o fator financeiro no ajude! (Marta, Representante
do movimento social organizado)

Relato 3:
A verba da SME definitivamente no d para dar conta do recado e a creche tem
que rebolar muito para dar conta do atendimento. Hoje temos maior estabilidade
porque a mantenedora procura mecanismos para angariar fundos, mas j passamos
maus bocados... Para dar conta do atendimento a mantenedora junto com a creche
procura realizar feiras beneficentes, rifas com apoio da comunidade, brechs e
outras coisas... Nossa sorte que a comunidade participa, s que no um dinheiro
muito certo, n?! O que temos de mais certo o dinheiro dos colaboradores. A
mantenedora mantm uma rede de colaboradores que so pais de alunos do seu
Colgio particular que contribuem mensalmente atravs de carns com as obras
sociais do colgio. Por ser um colgio da Zona Sul e ser renomado e respeitado no
mercado, os pais confiam e recebemos muitas contribuies. (Snia, diretora de
creche comunitria)

Os relatos evidenciam as dificuldades da creche comunitria em se manter com o


apoio oferecido pelo governo municipal. Embora o enfoque esteja na realidade presente que
se corrobora no contexto da Educao, cabe lembrar que esta poltica de financiamento das
creches comunitrias a partir do sistema de convnios com o municpio, data da dcada de
1980, ainda sob a guarda e gerenciamento da antiga SMDS. Embora o conveniamento
acontecesse de forma diferenciada ao que se percebe hoje, o simples repasse de verba per
capta estipulado deliberadamente, sem atentar para o dispendioso atendimento que as
crianas menores de 4 anos solicitam, sempre apareceu como um ponto de desafios e
limites para a prestao do atendimento populao pequena e pobre da comunidade.

205

Cabe ainda esclarecer que, a despeito das dificuldades relatadas para a


manuteno do atendimento comunitrio, a verba pblica fornecida pelo governo municipal,
nas interpretaes da Secretaria Municipal de Educao, no deve mesmo dar conta deste
atendimento e no pode se configurar como a nica fonte de financiamento da creche.
Segundo a SME, a instituio comunitria precisa ter a sua contrapartida ao poder pblico,
ou seja, precisa captar recursos, atravs de mecanismos prprios, de aes comunitrias ou
de estabelecimento de novas parcerias, para garantir a manuteno do atendimento de
qualidade, como presume o Art. 4 da Resoluo 854/04 da SME83. Entretanto, a realidade
demonstra que as creches comunitrias contam mesmo com o apoio pblico para se
manter como maior ou nico recurso estvel, visto que as outras fontes disponveis, muitas
vezes so espordicos e no regulares.

Relato 4:
Alm do recurso da SME a gente conta com algumas doaes, no conseguimos
outras parcerias, e doao doao n?! No h garantia, s vezes contamos, s
vezes no contamos. A nica parceria que conseguimos foi com o supermercado
local que, semanalmente, doa legumes que sobram l, mas na separao vai muita
coisa pro lixo, s quando esto mais frescas que d pra aproveitar. Mas as
doaes so apenas de legumes e crianas nesta faixa etria no consome muito
legume, tem outros alimentos necessrios, principalmente para os bebs. Muitas
vezes no d para aproveitar grandes coisas. (Mnica, coordenadora de creche
comunitria)

Relato 5:
Outra questo que agora, na Educao, no pode mais ser cobrado ou pedido
absolutamente nada dos pais, temos que contar com a conscincia e compreenso
daqueles pais que decidem ajudar voluntariamente e mesmo assim no pode ser de
forma regular, e da no podemos contar com isso. Outra mudana que deve ser
lembrada o fato de termos que deixar 20% das vagas disposio da Secretaria
de Educao e, s vezes, por questes burocrticas essas vagas ficam ociosas

83

A Resoluo SME 854 de Dezembro de 2004 dispe sobre a concesso de apoio financeiro creches
comunitrias e estabelece critrios para a celebrao de convnios, revogando a Resoluo SME n 815 de 2003
que tratava deste assunto. Em seu artigo 4, ao enumerar os documentos necessrios celebrao do convnio
coloca que a creche comunitria deve apresentar uma declarao por escrito de que a entidade tem como suprir
as despesas no contempladas pelo apoio financeiro, necessrias ao pleno funcionamento da creche (Item XV
Art. 4 - SME, 2004)

206

quando poderiam estar sendo preenchidas por crianas da comunidade que


realmente precisam deste atendimento. Ah! E ainda tem uma outra coisa: para
manter o convnio a creche obrigada a declarar que tem plenas condies de
manter o atendimento adequado sem a esse dinheiro... E da todas as creches
mentem n, porque na verdade no temos condies de nos manter com qualidade
sem o apoio pblico... Mas necessrio mentir e ainda assinar a mentira, seno,
nem essa pequena verba da prefeitura a gente tem (Marisa, coordenadora de
creche comunitria)

Embora a legislao municipal compreenda que a creche deve ter seus prprios
meios de gerir o atendimento comunidade, ao colocar que, ao firmar convnio, a entidade
deve declarar que tem como suprir as despesas no contempladas pelo apoio financeiro
necessrias ao pleno funcionamento da creche (SME, 2003), ela tambm limita a captao
de recursos colocando como premissa que a impossibilidade de solicitar ajuda financeira ou
de outros fins dos pais e responsveis das crianas a que atendem. Esta situao
conflitante aparece como um grande paradoxo, pois ao mesmo tempo que o governo
reconhece a creche comunitria como instituio privada, ele quer manter o carter pblico
do atendimento, impossibilitando o apoio financeiro dos pais, o que excluiria a idia de
atendimento pblico criana e sua famlia.
Apesar da iniciativa do poder pblico municipal de atender ou auxiliar esta demanda
atravs dos convnios e do repasse de verba per capta, os relatos deixam transparecer a
grande dificuldade financeira enfrentada por estas instituies, corroborando o antagonismo
municipal citado anteriormente em Nascimento (2001). Ante a falta de recursos destinados
creche, definidos nacionalmente na esfera federal, o municpio busca alternativas a debalde
para tentar atender a estas demandas, mesmo que superficialmente. Entretanto a realidade
deixa transparecer a penria com que sobrevivem estas instituies comunitrias,
comprometendo sobremaneira a qualidade do atendimento e at mesmo a manuteno da
creche. Como ressalta Tiriba (2002)

A efetivao de parcerias solidrias, de fato comprometidas


com a democratizao do acesso e com a qualidade do
cotidiano, um aspecto importante a ser redefinido diz respeito
ao valor e regularidade dos recursos a serem repassados s
instituies conveniadas, pois no mundo do capital, no h
pedagogia que resista s penrias materiais que a sua falta
extrema gera. (TIRIBA in MIEIB, 2002:187)

207

De fato, a creche comunitria tem encontrado grandes dificuldades de resistir s


penrias materiais ocasionadas pela falta de financiamento do seu atendimento
reconhecidamente de carter pblico, destinado sobretudo criana pequena e pobre. E
esta realidade implica em outras questes que no apenas o atendimento populao
infantil, mas tambm problemas na capacitao de seus educadores, no corte de pessoal
para dar conta dos gastos que o cuidado com a criana pequena exige, gerando
desemprego e desvalorizao de profissionais de educao infantil e at mesmo questes
jurdicas que so enfrentadas por estas instituies. Os relatos de entrevistas de duas
creches comunitrias evidenciam esta conjuntura.

Relato 6:
Acho que o maior dificultador que enfrentamos no perodo de transio, na
passagem para a Educao, foi o grandioso atraso da verba. Ficamos quase quatro
meses sem receber nada e tendo que dar o nosso jeito para manter a creche, seno
ainda por cima corramos o risco de perder o convnio que batalhamos tanto para
conseguir. Neste perodo alguns profissionais que trabalhavam com a gente, no
compreenderam a situao e colocaram a creche na justia, o que eu at entendo,
pois em sua maioria so pessoas pobres, da prpria comunidade, que tem contas a
pagar, famlia para sustentar e a gente sabe que as dvidas no esperam... Foi
realmente um perodo muito difcil... (Marisa, coordenadora de creche comunitria)

Relato 7:
Na SME no recebemos mais aquele apoio integral mesmo, deixaram de fornecer
material, alimentao e o salrio dos funcionrios. A per capta aumentou, mas em
compensao no recebemos mais nenhum apoio. S que em 2004, quando foi
firmado o primeiro convnio essa verba era de 105 reais e hoje ainda os mesmos
105 reais. H quatro anos atrs at dava para pagar os funcionrios, e ainda dava
para comprar alguma coisa, pelo menos na parte da alimentao, dava para
complementar. Hoje no. Hoje esse dinheiro basicamente para pagamento do
pessoal e isso at este momento, porque eu creio que a partir de maio talvez no
seja mais suficiente, porque j muda o salrio de acordo com o dissdio delas [das
educadoras]. Quando entrar o dissdio de maio provvel que no d para pagar o
pessoal e a ocorre a conteno de pessoal, porque para toda a despesa da creche,
105 reais um valor baixo, ainda mais que tem criana pequena, ainda de colo, que
requer todo um cuidado, requer todo um material de higiene, material didtico... o

208

nmero de profissionais tambm costuma ser maior para dar conta de uma turma e
a nos vemos obrigados a piorar a qualidade n, e contribuir para o desemprego de
alguns profissionais. (Mnica, coordenadora de creche comunitria)

De fato a situao atual alarmante e merece a ateno dos rgos governamentais


e no-governamentais competentes para a sua resoluo. A esperana de alcanar uma
alternativa real que minimize esta conjuntura deficiente e vexatria a que est destinada a
creche comunitria, ante falta de uma poltica de financiamento para a educao infantil
brasileira, sustentada pela incluso dessas instituies no FUNDEB, conquistada a partir
de um processo de luta travado pelas creches de todo o pas, sobretudo a comunitria.

Relato 8:
Acho que o grande desafio que temos atualmente a questo financeira, a
dificuldade de conseguirmos outros recursos para manter a creche funcionando com
qualidade. Em um nvel mais geral, a luta das creches comunitrias atualmente
pelo FUNDEB, a briga agora pela incluso das comunitrias no FUNDEB, acho
que vamos conseguir, estamos lutando muito para isso... Pela lei, entrariam apenas
as creches da Prefeitura e a briga que inclua tambm as creches comunitrias.
Vamos ver, estou confiante que vamos conseguir. (Jorge, diretor de creche
comunitria)

Como principiado nos pargrafos iniciais de anlise desta categoria, entre as


polticas de financiamento sugeridas pelo Estado desde a LDB, destaca-se o FUNDEF
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio, criado em 1996 e, atualmente o FUNDEB Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao,
cujas propostas devem preencher as lacunas deixadas pelo Fundef nas outras modalidades
de ensino, ao priorizar o ensino fundamental.
Sem dvida, a criao do Fundef foi uma das mais importantes mudanas ocorridas
na poltica de financiamento da educao no Brasil nas ltimas dcadas. Segundo alguns
estudiosos84 da rea, o principal mrito deste fundo foi o de proporcionar uma melhor
redistribuio dos recursos financeiros educacionais, mediante o critrio do nmero de
alunos matriculados como forma de minimizar a grande desigualdade regional caracterstica
84

Entre alguns autores cabe ressaltar os estudos feitos por Fernandes (2006) e Martins (2006)

209

do Brasil. Alm disso, destaca-se a sua contribuio para aperfeioar o processo de


gerenciamento oramentrio e financeiro no setor educacional e a permisso de maior
transparncia na apropriao dos recursos recebidos.
Com a extino do Fundef em 2006, entra em cena o Fundeb que, antecipado pela
Media Provisria 339 de Dezembro de 2006, em vigor desde incio de 2007 e
regulamentado pela Lei 11.494 de Junho de 2007, tem o objetivo de dar continuidade aos
pontos positivos do Fundef, aperfeioando-os e ampliando o seu alcance as outras
modalidades do ensino. O reconhecimento dos benefcios introduzidos pelo Fundef aliado
necessidade de aperfeioamento dos seus mecanismos, constitui o principal argumento
para o estabelecimento dos consensos necessrios aprovao do Fundeb.
Dados do INEP (2006) demonstram que apenas 18,5% das crianas de zero a seis
anos so atendidas nas classes de educao infantil pblicas, enquanto que no ensino
mdio cerca de 40% dos jovens de 15 a 17 anos esto matriculados. Na contramo desses
nmeros est o ensino fundamental, cujo atendimento das crianas de 7 e 14 anos alcana
97%. O descompasso existente no atendimento desses trs nveis de ensino que compem
a educao bsica decorre da ausncia de uma poltica que concorra para a efetiva
universalizao do atendimento, sustentada por mecanismos que assegurem melhoria
qualitativa do ensino oferecido, com a valorizao dos profissionais de educao
(FERNANDES, 2006). Neste contexto, fica a expectativa de que o Fundeb possa
efetivamente democratizar e assegurar o acesso de todas as modalidades da educao
bsica.
Em linhas gerais, o Fundeb pode ser definido como um sistema de redistribuio de
impostos que garante o investimento mnimo por aluno nos estados e municpios, seguindo
o mesmo critrio do Fundef de distribuio de recursos com base no nmero de alunos
matriculados em cada rede, que ser contabilizado com base no Censo Escolar da
Educao Bsica, promovido pelo INEP85. A reteno, repartio e distribuio dos recursos
se processam de forma automtica, por meio de mecanismos de padro nico de
operacionalizao. O Fundeb implantado automaticamente nos estados e municpios,
conforme art. 1 da Medida Provisria 339/06, e seus recursos devem ser geridos pela
Secretaria ou rgo equivalente de educao.
A incorporao de todas as modalidades de ensino da educao bsica, desde a
educao infantil at a educao de jovens e adultos, com o aumento da cobertura uma

85

De acordo com esta premissa, somente estaro includas no Fundeb 2007 as creches que constam no Censo
Escolar 2006 INEP. Isto deixa de fora muitas creches comunitrias que ainda no aparecem nos censos
escolares e que, devem estar procurando agilizar seu cadastro no censo escolar a partir de 2007 para estarem
contempladas no Fundeb 2008.

210

das alteraes mais importantes do Fundeb, pois sugere o resgate da concepo de


educao bsica no Brasil e, sobretudo, busca ponderar sobre a incluso efetiva da creche
como primeira etapa desta educao. A incluso da creche comunitria tambm pode
representar mudanas significativas sobre o lugar da creche comunitria, a partir do efetivo
reconhecimento do carter pblico de seu atendimento e da responsabilidade do poder
pblico com estas instituies. Por outro lado, tambm traz tona os riscos de emerso de
novas creches comunitrias que, sem a devida qualidade no atendimento, abriro as portas
para fazer jus verba oriunda deste Fundo.
Estas questes precisam ser pensadas e consideradas ao observamos os benefcios
do Fundeb para a educao infantil especialmente, o atendimento comunitrio. Entretanto, a
incluso das creches no Fundeb parece no ter ocorrido de forma automtica, mas sim
como resposta a um processo de luta das creches de todo o pas, entre municipais e
comunitrias, aliadas aos movimentos sociais organizados, como o Frum de Educao
Infantil do Rio de Janeiro e o Centro de Assessoria ao Movimento Popular, grandes
partcipes do movimento de creches no mbito do Rio de Janeiro. A incluso da modalidade
creche entre os benefcios do Fundeb foi palco de muitas polmicas, lutas e contradies,
trazendo tona a necessidade de pensar a creche como modalidade da educao e, mais
adiante refletir sobre o carter pblico do atendimento comunitrio criana pequena.

Relato 9:
Uma questo muito importante para o universo das creches comunitrias a
questo do financiamento, onde travamos um longo processo de luta. Inicialmente
foi sancionado o Fundeb, mas me lembro bem, a gente ficou muito triste porque no
trazia essa questo da creche na educao infantil, s contemplava a pr-escola, a
creche tinha ficado de fora. Depois de um longo processo de luta, no qual nos
envolvemos muito, a creche passou a ser includa, mas deixaram de fora a creche
comunitria e a foi uma grande decepo para a gente, fomos ns, as creches
comunitrias que levantamos e encorpamos essa luta e agora estvamos de fora e
a poxa... eles [o governo] frustraram muito a gente! E da comeamos a nos articular
para tentar irmos Braslia reivindicar pelo Fundeb para as creches comunitrias...
(Marta, representante do movimento social organizado)

O relato de Marta deixa transparecer que a incluso da educao infantil no Fundeb,


inicialmente se limitou s pr-escolas, no contemplando portanto a modalidade creche da
Educao Infantil, qui a creche comunitria. Segundo entrevista realizada com o Ministro

211

da Educao Fernando Haddad a respeito da educao infantil no Fundeb86, o Fundo da


Educao Bsica no teria a inteno de excluir a creche, mas sim de inclu-la a partir da
segunda fase de sua implementao, conforme proposta inicial do Congresso. Em 2005,
quando iniciaram as polmicas sobre a excluso da creche do Fundeb, o Ministro, aliado
aos governantes, assegura que no estamos discutindo o mrito de incorporar a creche ou
no, mas sim o momento de faz-lo (Haddad, 2005). Entretanto, a proposta de incluso
posterior da creche questionvel, j que esta faz tanto parte da educao bsica, como os
demais nveis da educao que estariam j includos no Fundo.
Apesar das argumentaes contrrias, que eram transluzidas por diferentes
segmentos da sociedade, proposta de excluso da creche na primeira fase de
implementao do Fundeb, o ministro contra-argumenta que a inteno inicial do governo foi
a de promover uma transio, a mais suave possvel, do Fundef para o Fundeb, e por isso a
proposta de incluir a creche em um segundo momento. Mas a expectativa de parcelas da
sociedade de que essa incorporao da creche possa ser feita imediatamente. um juzo
que o Congresso tem que formar a respeito e pode evidentemente optar pela proposta inicial
do Executivo, de fazer em duas etapas, ou a proposta que for promulgada pelo Congresso
Nacional pode prever que seja feita em uma etapa s. (Haddad, 2005)
A luta do movimento de creches para que a incluso das creches no Fundeb seja
realizada na implementao inicial do Projeto, pois se todas as modalidades de ensino esto
contempladas, inclusive a pr-escola, no h justificativa para descurar a creche e pensar
em inclu-la em uma segunda etapa j que, conforme respaldo da maior Lei de Educao
Nacional, a creche legitima e legalmente reconhecida como a primeira etapa da educao
bsica. Alm disso, aceitar a incluso posterior das creches no Fundeb, segundo a
argumentao do movimento, poderia abrir margem para que fossem pensadas novas
estratgias que acabassem por exclu-las definitivamente. O fato que, fundamentado nas
premissas das leis da Educao Nacional, com destaque LDB, no h justificativa
plausvel para a excluso das creches.

Relato 10:
A educao infantil ganhou, no entrou a creche, mas entrou a pr-escola! O
pessoal j achava que isso era um avano, mas no era s isso que ns queramos,
ns queramos incluir a Educao Infantil como um todo. Se a lei era trazer a
Educao infantil de 0 a 6 anos, porque a gente tinha que ficar de fora? Tinha uma
86

Entrevista realizada pela Folha Dirigida com o Ministro da Educao, Sr. Fernando Haddad, publicada no
Jornal Folha Dirigida em 22 de novembro de 2005. Disponvel em <www.folhadirigida.com.br> . Acesso em 25
de Janeiro de 2007.

212

lei, de carter nacional, a maior delas sobre a Educao brasileira, que estava
amparando, ento isso tinha que acontecer! E tinha que acontecer j, no havia
justificativa para deixar para depois, e a a gente lutou, lutou e ganhou! Hoje a
creche est includa no Fundeb e agora estamos conseguindo tambm a creche
comunitria (Marta, representante do movimento social organizado)

Portanto, diante do projeto inicial de incluso da educao infantil somente na


modalidade pr-escola, grande movimento de luta foi iniciado em prol da incluso da
modalidade creche, o que acabou contemplada conforme prerrogativa da Medida Provisria
339 de 2006. A MP 339/06, apesar de incluir a modalidade creche, no contempla a creche
comunitria e, com isso, um novo processo de luta para a incluso dessas instituies vai
ser travada pelo movimento de creche e movimentos sociais organizados. Dando
continuidade aos seus relatos sobre o processo de luta para as novas alternativas de
financiamento das creches, Marta contempla este momento em que o movimento se volta
especificamente para a incluso da creche comunitria no Fundeb.

Relato 11:
E a quando colocaram a creche no Fundeb e no incluram a creche comunitria,
comeou ento um novo processo de luta. Nos reunimos e comeamos... Vamos
fazer uma articulao, vamos mandar trabalho das crianas, vamos falar e mobilizar
deputados, vamos fazer e acontecer! Ou pelo menos tentar e argumentar! [...]
Comeamos a articular para tentar irmos Braslia reivindicar pelo Fundeb para as
creches comunitrias. A gente conseguiu levar o pessoal para Braslia para
participar de um seminrio fechado entre as Secretarias e ns apresentamos o soldo
comunitrio de atendimento criana pequena [...] Fizemos uma articulao
nacional, falamos com outros estados e a foram feitas muitas passeatas e
manifestaes... Aqui no Rio, fizemos a Passeata das Fraldas Pintadas, em plena
Candelria e no Carnaval deste ano montamos o bloco Mame, eu quero o
FUNDEB. A, ento depois de muita luta, ns conseguimos a incluso das creches
comunitrias no Fundeb, com a grande ajuda de uma deputada de Porto Alegre. Isso
est fresquinho, a incluso das creches comunitrias foi aprovada pela Cmara dos
Deputados em Braslia agora em abril, mas ainda vai passar pela mesa de votao
do Senado Federal para ento ser efetivada (Marta, representante do movimento
social organizado)

213

A Medida Provisria 339 de 2006 foi aprovada com as devidas emendas pelo
Senado Federal em abril de 2007, incluindo nos recursos do Fundeb no apenas a creche,
mas tambm a creche comunitria. Desse modo, na lei 11.494 de 20 de junho de 2007,
que regulamenta o Fundeb e d outras providencias, que se solidificam e legitimam as
emendas sugeridas pelos movimentos de creches comunitrias de todo o pas, garantido os
direitos da creche comunitria. Atravs desta lei revogada a Medida Provisria e
efetivamente legalizado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais de Educao FUNDEB, criando pela Emenda
Constitucional 53, que deve permanecer em vigor at Dezembro de 2020, com prazo de
vigncia, portanto de catorze anos para a sua execuo e aplicao.
A matria e o texto final foi aprovado na forma de projeto de lei de converso da
deputada Ftima Bezerra (PT-RN), que incorporou diversas alteraes sugeridas depois de
ouvir representantes do setor de educao infantil e, uma delas a incluso das creches
comunitrias para recebimento dos recursos do Fundeb, desde que estejam conveniadas ao
poder pblico, atravs do Secretaria Municipal de Educao (ou similares) e comprovem a
sua atividade sem fins lucrativos e de atendimento gratuito criana de 0 a 3 anos e 11
meses. :Alm disso, segundo a nova legislao sero aceitas, no perodo de transio as
matrculas de crianas de quatro e cinco anos de idade, pelo tempo mximo de quatro anos.
Os recursos do FUNDEB devero ser distribudos proporcionalmente ao nmero de
alunos matriculados nas respectivas redes de educao bsica pblica dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios. Eles devero ser usados no mesmo ano em que forem
depositados. Uma exceo a essa regra permite o uso de at 5% dos recursos no primeiro
trimestre do ano subseqente. Esses recursos podero ser usados, indistintamente, nas
diversas etapas e modalidades de ensino da educao bsica nos mbitos de atuao
prioritria dos municpios (ensinos fundamental e infantil) e dos estados (ensinos
fundamental e mdio), reforando a autonomia do municpio na aplicao dos recursos em
acordo s suas prioridades.
Em relao ao magistrio, ficou determinado o gasto de um mnimo de 60% dos
recursos do fundo com o pagamento da remunerao dos professores da educao bsica
e, at 31 de agosto de 2007, o poder pblico dever fixar, em lei especfica, o piso salarial
nacional para profissionais do magistrio pblico. Com o objetivo de valorizar os
professores, determina-se ainda aos estados e municpios a implantao de planos de
carreira e remunerao.
Outras mudanas importantes foram feitas como a correo monetria dos valores
de complementao da Unio para o fundo, previstos na Emenda Constitucional, a garantia

214

de educao infantil at o final do ano em que a criana completar seis anos de idade e a
caracterizao

de

crime

de

responsabilidade

para

falta

de

repasse

dessa

complementao. Cabe ressaltar que vrias das mudanas que constam na Lei n 11.494,
no que tange especificamente educao infantil, foi sugerida pelo Movimento das Creches
Comunitrias, com destaque ao Movimento Nacional FUNDEB pra Valer.
De fato, a incluso da creche comunitria no Fundeb parece ser fruto da luta de
militantes e movimentos sociais organizados de todo o pas. Um exemplo que vale ser
mencionado o Movimento Fundeb pra Valer, que a partir da articulao entre diversos
estados elaborou as sugestes de emendas ao Projeto de Converso da MP 339/2006, que
regulamentaria o FUNDEB87. Foi atravs dessas sugestes encaminhadas ao Congresso e
de outras vrias manifestaes sociais que a questo da creche comunitria passou a
conferir o rol da agenda pblica sobre o financiamento da Educao.
No que tange ao Rio de Janeiro, o Movimento de Luta por Creche o grande
propulsor das articulaes em prol das questes da educao infantil na modalidade creche,
sobretudo a creche comunitria. Desse modo, em nome do preceito legal assegurado pela
Constituio Brasileira, pela LDB e pelo ECA em que deve ser garantida criana o direito
ao convvio comunitrio e o direito de acesso a creches e pr-escolas que as respeitem
como sujeitos de direitos, mas tambm como sujeitos de afeto, de sensibilidade, de
conhecimento (TIRIBA, 200788), este movimento, entre seus feitos em prol dos direitos da
criana pequena, encaminhou uma Carta Aberta ao Presidente Lula, D. Marisa e Nao
Brasileira, em fevereiro de 2007, demarcando a articulao do municpio do Rio e de outros
municpios do estado do Rio, frente as questes contemporneas relativas ao financiamento
da educao infantil.
Desse modo, sob o lema Se o Brasil um pas de todos, ns tambm temos direito.
Pelas Creches Comunitrias no Fundeb, vrias foram as manifestaes realizadas pelo
Movimento de Luta por Creche do Rio de Janeiro em prol da incluso das creches
comunitrias na poltica de financiamento proposta pelo Estado Brasileiro, que culminaram
na Carta-Mono Presidncia da Repblica. Esta e outras vrias iniciativas do municpio
contam com o apoio de vrias instituies no-governamentais e movimentos da sociedade
civil como a Rede de Educao Infantil Comunitria, o Ncleo de Creches e Pre-escolas
Comunitrias da Baixada Fluminense, a Articulao de Creches de So Gonalo, a
Solidariedade Frana Brasil, o Centro de Assessoria ao Movimento Popular CAMPO, a
Fundao F e Alegria, o Instituto Idias, a OMEP, o Frum de Educao Infantil do Rio de

87

As sugestes do Movimento Fundeb pra Valer podem ser consultadas, na ntegra, em anexo.
Trecho retirado da transcrio do Discurso de La Tiriba na Comisso de Educao da Cmara Federal.
Braslia, 7 de maro de 2007.

88

215

Janeiro e pesquisadores e professores de universidades pblicas do Rio de Janeiro,


configurando uma luta de todos para todos.
Assim, tendo como forte argumento a realidade scio-histrica que comprova a
atuao das instituies comunitrias que prestam servio pblico de atendimento
populao pobre do municpio e que se anteciparam ao Estado no cumprimento do dever
constitucional, que a bandeira de luta em prol da incluso dessas instituies na poltica
de financiamento ganha fora e vai ser incorporada na agenda pblica estatal. A incluso da
creche comunitria nos recursos do Fundeb representa uma importante esperana de
minimizar as questes da verba para a educao infantil comunitria, no entanto, como
assim como ressalta Marta

Relato 12:
A incluso no Fundeb apenas a primeira parte da luta que foi ganha, mas ainda
no d para relaxar... A creche comunitria foi includa, mas e a?! Ser que o
dinheiro vai chegar adequadamente ao municpio? Como vai ser dividido para
englobar as creches municipais e as comunitrias igualitariamente, como coloca a
lei? Isso vai ser um outro processo de luta, porque quando chegar aos cofres
pblicos municipais ser que vai mudar a realidade atual da creche comunitria, vai
melhorar a verba per capta que destinada creche comunitria? Como o
municpio vai fazer? No adianta falar: Ah! Agora a gente pode parar para respirar...
No! Acaba uma luta e comea outra. assim mesmo que acontece, esse processo
contnuo de luta antigo... E assim a gente vai rompendo barreiras para conseguir
manter e consolidar o atendimento populao infantil pobre em creche
comunitria (Marta, representante do movimento social organizado)

O fato que as instituies comunitrias de educao infantil que h muito tempo


cumprem o papel do Estado, continuam tecendo verdadeiras colchas de retalhos (TIRIBA,
2002), com as verbas recebidas atravs dos convnios firmados com o poder pblico
municipal. Repensar a poltica de financiamento, definindo verba especfica para a educao
infantil e promovendo a efetiva integrao das instituies comunitrias rede municipal
precisa ser um compromisso dos rgos pblicos gestores e implementadores de polticas
em ateno populao infantil em creche comunitria que, de fato, no vai ser garantido
apenas com a incluso das creches no Fundeb, sem que haja o comprometimento dos
rgos envolvidos.

216

Para que este compromisso acontea e envolva os diferentes atores vinculados


temtica, seja creche comunitria, seja governo municipal, seja sociedade civil, faz-se
necessria o estabelecimento de aliana do poder pblico com as instituies de
atendimento e os outros atores sociais de movimentos organizados da sociedade, pois s
atravs de parcerias entre o Estado e a Sociedade, do compromisso de cada famlia, cada
comunidade, grupo social, municpio, enfim, de toda a nao ser possvel fazer cumprir os
direitos efetivos da criana pequena. A questo do financiamento de suma importncia
neste contexto, mas no o nico preceito a ser conquistado como garantia de direitos.

3.5.6. CAPACITAO E FORMAO PROFISSIONAL

A ltima categoria a ser analisada refere-se formao e capacitao dos


educadores e profissionais responsveis pela execuo do atendimento criana pequena
em creche comunitria. Embora tal categoria seja a de menor expressividade nas
enunciaes da pesquisa emprica, consideramos importante no descart-la em nossa
anlise por tratar-se de uma questo de relevncia no rol de assuntos que permeiam as
peculiaridades do atendimento comunitrio criana pequena.
Tomando por base a realidade na qual a educao infantil configura modalidade
recentemente includa na esfera educacional, observa-se que as questes histricas que
cerceiam este atendimento ainda so bastante presentes na contemporaneidade, ao menos
no terreno da prtica. O espao da creche historicamente reconhecido apenas como local
do cuidado e da guarda de crianas pequenas o que sugere a desnecessidade de
capacitao e formao profissional dos seus cuidadores. Embora este iderio esteja
superado no arcabouo terico de proteo aos direitos da criana e de reconhecimento da
creche como espao da educao, o cotidiano das instituies de educao infantil
evidenciam a reiterao dessa idia na execuo do atendimento.
claro que alguns militantes, educadores e instituies de atendimento criana
compreendem a importncia e necessidade da capacitao dos profissionais que atuam em
educao infantil, mas encontram dificuldades para a efetivao desta necessidade at
mesmo nas premissas das legislaes municipais. A ausncia de rigorosa normatizao e
fiscalizao nacional acerca deste assunto, abre margem para que o municpio crie suas
prprias estratgias e deliberaes para o atendimento criana pequena. Entretanto a
ao municipal, enquanto estncia pblica responsvel por este atendimento, precisar ser
mais incisiva e enftica nas suas iniciativas de formao dos profissionais que atuam em
educao infantil. Segundo Nunes et al (2005)

217

Muitas instituies tm implementado a formao. Contudo,


trata-se, em geral, de iniciativas isoladas, desvinculadas de
uma poltica abrangente e reconhecida oficialmente. Por outro
lado, segundo o Plano Nacional de Educao, todos os
professores da pr-escola e dirigentes de creches devem ter
habilitao especfica de ensino mdio. Nos termos da LDB, o
artigo 62 que exige essa formao mnima para o exerccio do
magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras sries do
ensino fundamental. Tais medidas representam uma estratgia
para a seleo do profissional da educao infantil e indicam
que as Secretarias de Educao precisam assumir papel mais
efetivo, investindo na formao de profissionais de creches e
pr-escolas (incluindo os que atuam na rea) por meio da oferta
de cursos passveis de certificao formal, tanto para
professores quanto para auxiliares. (Nunes et al.,2005:19)

De fato, grande a responsabilidade do municpio para busca e incentivo


capacitao profissional de seus educadores e auxiliares, embora no seja plena, devendo
incluir o governo estadual e federal em regime colaborao, como citado no captulo
anterior. Entretanto a realidade comprova que pouco tem sido feito em prol da capacitao e
qualificao dos profissionais, sobretudo no que tange aos educadores de creche. Esta
conjuntura torna-se ainda mais grave quando focamos nas creches comunitrias, em que
nem mesmo existe qualquer normatizao que inclua a formao e capacitao de seus
educadores e demais profissionais. Como outrora mencionado, toda a legislao que
resguarda e orienta o funcionamento das creches comunitrias no municpio, agora
includas no sistema de educao, est envolta na regularizao para a celebrao de
convnio89 com a SME, cuja meno formao dos profissionais irrisria e incua.
Os implementadores e executores das polticas de ateno criana em creche
comunitria sentem e legitimam a falta de subsdios do municpio, mesmo que apenas com
a exigncia legal de que a creche comunitria mantenha quadro de pessoal com
educadores capacitados, para a manuteno do convnio. A falta deste aporte legal aparece
tambm como um entrave para que os prprios profissionais sejam motivados para a busca
prpria de capacitao e menos ainda, para pleitear a qualificao investida pelas
instituies mantenedoras, parceiros financiadores ou mesmo atravs dos dirigentes de
creches comunitrias. O relato de Jssica e, mormente, a narrativa de Rosana, transcritos a
seguir, corroboram esta realidade:

89

Referimo-nos Resoluo 815 da SME e deliberaes do Conselho Municipal de Educao referentes s


creches comunitrias conveniadas, que podem ser consultados em anexo.

218

Relato 1:
Acredito que o maior desafio conscientizar e incentivar os recreadores
capacitao porque pela Secretaria de Educao, no h a obrigatoriedade do
magistrio. O primeiro desafio transformar o pensamento do que cuidado,
desfazer a cultura do cuidado, que vem da idia de creche como um espao
meramente assistencial (Jssica, diretora de creche comunitria)

Relato 2:
Acho um erro o convnio com a Educao, no estabelecer qualquer exigncia com
relao escolaridade dos professores e educadores, que so apenas considerados
recreadores. J que se trata da Secretaria de Educao deveria-se ter mais cuidado
com a questo pedaggica, com a formao profissional, no entanto, no o que se
percebe. No h exigncia de escolaridade ou qualificao profissional nesse
convnio, o que tambm contribui para que a mantenedora no reconhea esses
profissionais como professores, nem na prtica e muito menos no salrio (Rosana,
coordenadora pedaggica de creche comunitria)

O convnio firmado com a municipalidade atravs da Secretaria e Conselho


Municipais de Educao, apenas faz meno capacitao dos profissionais atuantes em
creches comunitrias ao referir-se premissa de haver um coordenador pedaggico, com
formao de nvel superior, para a elaborao do projeto pedaggico da creche que
exigido para a manuteno do convnio. No que tange aos executores das atividades
pedaggicas com as crianas, ou seja, os profissionais que atuam em sala e que esto no
atendimento direto criana pequena, no h qualquer meno a necessidade de
qualificao, a despeito do que sugere a LDB, ao colocar em seu artigo 62 que ser
admitida como formao mnima para o exerccio do magistrio na educao infantil e nas
quatro primeiras sries do ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na modalidade
Normal (LDB, 2006).
A formao pedaggica um tema que merece o cuidado dos rgos e instituies
competentes, enquanto caminho preliminar para a garantia dos direitos da criana pequena
educao infantil de qualidade, especialmente porque esta se encontra legitima e
legalmente compreendida como a primeira etapa da educao bsica. Deparamo-nos, ento
com o paradoxo vivenciado no cotidiano das instituies de atendimento criana pequena,
sobretudo as creches comunitrias: ao mesmo tempo em que so reconhecidas e
legitimadas como instituies de educao infantil, elas no encontram o devido respaldo

219

legal para a formao adequada de seus profissionais, apesar das premissas das Diretrizes
Nacionais para a Educao.
A clara desvalorizao da relevncia da capacitao dos profissionais de creches
pode ser evidenciada at mesmo na nomenclatura utilizada para denominar os profissionais
que atuam diretamente com o atendimento criana pequena neste espao. A
arbitrariedade chega ao cmulo de desconsider-los como educadores, sendo apenas
denominados recreadores, legitimando a idia de que no necessria formao e
capacitao profissional para realizar este tipo de atendimento. Recreao algo que
qualquer um pode fazer e, desse modo, no h argumentao plausvel para justificar que
um educador formado e qualificado seja contratado para recrear crianas e bebs. O relato
de Vernica traz algumas contribuies a este respeito.

Relato 3:
A nomenclatura aquela que a Secretaria se respalda para no ser depois cobrada
na justia para uma isonomia, ou seja, aquele que trabalha igual ao professor, ele
pode vir a requerer n, e a so nomes diversos utilizados para que no haja esse
pleito diante da justia. a desvalorizao de um servio que j desvalorizado.
Voc veja s, recreador qualquer um pode ser... (Vernica, representante do
movimento social organizado)

A desvalorizao do profissional de creche parece demarcada das mais diversas


maneiras, que vo desde a denominao utilizada at a falta de incentivo para a sua
capacitao e formao profissional, influindo tambm no seu prestgio, respeito e
reconhecimento financeiro. Trata-se de um desvalor que parece constitudo desde a
historia social de formao das concepes de infncia e construo de atendimento
criana pequena em que a creche vai ser visualizada como o local da guarda que qualquer
pessoa pode fazer. Embora esta idia seja rejeitada e teoricamente ultrapassada, ela parece
ser reafirmada cotidianamente nos pormenores da prtica, especialmente no mbito do
atendimento comunitrio.
A falta de normatizao para a qualificao desses profissionais contribui
sobremaneira para esta realidade e compromete as mais diferentes esferas do atendimento
criana pequena. Alm de propiciar a manuteno de profissionais desqualificados, que
prejudica a qualidade do atendimento, gera profissionais desmotivados, aviltados,
desrespeitados e desvalorizados. No h como pensar em uma metodologia pedaggica,
um programa de incentivo desses profissionais, o respeito da sociedade ao trabalho

220

desenvolvido, a compreenso legtima como um espao de educao, a implementao de


um plano de carreira, de cargos e salrios, entre outras, sem considerar a capacitao,
habilitao, qualificao e formao desses profissionais de creche.

Relato 4:
Com tudo isso o plano de carreira daquele professor de creche est sempre sendo
aviltado, porque ele est sempre sendo comparado aquele que acabou de chegar,
aquele qualquer, que contratado na casa de um, nem pra ser bab, nem pra nada,
quanto mais para trabalhar em uma unidade de ensino! (Vernica, representante do
movimento social organizado)

O profissional que atua em educao infantil precisa estar qualificado para lidar com
as questes prprias da educao e trato da infncia para que se torne vivel garantir a
qualidade do atendimento populao infantil, mas para tal ele precisa estar estimulado a
desenvolver suas potencialidades e qualificar-se adequadamente. A necessidade de
formao pedaggica do educador de creche j no mais dubitvel, nem tampouco a
importncia de sua capacitao profissional, mas h que se criar polticas reais de incentivo
para que isso se concretize. A relevncia desta premissa de busca pela qualificao
profissional legitimada na certeza de que somente a partir da assuno de profissionais
qualificados, ser possvel pensar em uma educao infantil de qualidade.

H clara evidncia de que a qualidade do professor um


determinante central na qualidade e eficincia dos programas
de educao infantil (...) Se quisermos melhorar s qualidade da
educao de crianas pequenas, devemos nos preocupar com
a qualidade de seus professores (PASCAL E BETRAN apud
ROSEMBERG, 1994:52)

Cabe resgatar, como mencionado anteriormente, que toda a realidade evidenciada


nesta categoria ainda mais agravada quando vinculada ao contexto da creche comunitria.
Os gestores da Educao Infantil, representantes das secretarias e coordenadorias de
educao tambm avaliam as inmeras dificuldades para a implementao de polticas de
incentivo e promoo da capacitao profissional de educadores de creches, mas o
municpio tem cumprido o seu papel, da forma possvel com vistas qualificao dos seus
educadores, apesar da falta de um aporte legal que regulamente a formao adequada
deste pessoal.

221

Esta caracterstica e busca do municpio em atender capacitao dos profissionais


de educao infantil, mesmo sem o respaldo que normatize a formao e habilitao destes
profissionais restringe-se ao universo das creches municipais, no se enquadrando s
creches comunitrias, o que vem corroborar o tratamento diferenciado, tambm neste
quesito, entre as diferentes modalidades de creche que compem um mesmo sistema de
ensino, apesar do carter pblico de atendimento. Os relatos a seguir tratam justamente
destas particularidades e diferenciaes entre o mbito comunitrio e o municipal, a partir
das interpretaes dos gestores de educao infantil no municpio.

Relato 5:
Acho que a questo mais complicada na transferncia dessas creches comunitrias
para a Educao, que o corpo tcnico ainda no adequado. Em sua grande
maioria so pessoas leigas que no possuem formao, e a direo tambm feita
por leigos. Isso dificulta um pouco o desenvolvimento do trabalho e a adequao
efetiva ao sistema de educao (Marilda, representante da coordenadoria regional
de educao Z)

Relato 6:
Aos profissionais das creches municipais oferecida a capacitao peridica, com
seminrios, eventos, fruns, cursos anuais para professores articuladores... Temos
ainda os Centros de Estudos mensais que devem ser realizados em todas as
creches municipais para o planejamento das atividades, normalmente estipulamos
que o Centro de Estudos acontea na ltima sexta-feira do ms. Anualmente
tambm realizado o Seminrio de Educao Infantil com todos os profissionais de
educao infantil, as creches e pr-escolas. o momento onde todos os
profissionais se encontram, para intensiva capacitao, troca de experincias... um
trabalho enorme, mas muito positivo. No ltimo seminrio tivemos mais de 9 mil
profissionais, mais de 30 palestras diferenciadas, mais de 100 oficinas, entre outras
atividades. Mas tudo isso se restringe s creches e pr-escolas municipais. Dentro
das possibilidades estende-se s creches conveniadas mas, sinceramente, muito
raro incluir a instituio particular na capacitao oferecida pelo municpio. , porque
as

creches

comunitrias

so

particulares

e,

portanto,

ns

no

temos

responsabilidade sobre a capacitao deles (Raquel, representante da Secretaria


Municipal de Educao)

222

Analisando, especificamente, as aes que dizem respeito Educao Infantil, a


comear pelo concurso pblico para ingresso carreira de professor/educador, observa-se
que no especfico educao infantil. O professor pode assumir turmas de educao
infantil quarta srie, de um ano para outro e desse modo, alm da falta de uma formao
inicial mais especfica na rea da educao infantil, proporciona-se a descontinuidade na
formao em servio do professor. Na medida em que no h garantias de permanncia na
srie/ciclo, a formao e qualificao se dispersam (CORSINO, 2005).
Entretanto, cabe destacar que essas aes se perpetuam mormente no mbito da
modalidade pr-escola da educao infantil, j que os profissionais de creche, tanto os de
creche municipal como os da creche comunitria so contratados (no concursados) sem
exigncia legal de formao adequada. A solicitao da LDB de formao mnima no
magistrio em educao infantil, patenteada no nvel mdio, com o curso normal parece
interpretada exclusivamente para as pr-escolas, no se aplicando creche na prtica do
atendimento.
No universo das creches municipais, est sendo lanado pela primeira vez na
histria do municpio, um concurso especfico para os educadores de creche. Entretanto
este concurso, cujo edital foi publicado em julho de 2007, que destinado para o
atendimento criana pequena, sob a denominao de Agente Auxiliar de Creche,
corrobora a idia de desnecessidade de formao para esta atuao, j que lana a
exigncia mnima de ensino fundamental como formao. Esta questo vem gerando
conflitos e opinies diversas entre os educadores, estudiosos da rea e movimentos sociais
organizados, mas todas culminam na certeza de que este representa mais uma forma de
aviltamento dos direitos da criana e desvalorizao da creche como espao da educao e
que, portanto, necessita de profissionais qualificados e habilitados.

Relato 7:
H uma dificuldade do pblico sentar-se mesa junto com os movimentos sociais
organizados [...] Ele senta mesa apenas para apagar incndio, dificilmente ele
senta junto para formular uma poltica de atendimento que abarque as creches da
rede municipal e da rede comunitria... Sempre quando sentam mesa para
apagar incndio. Um exemplo disso a Secretaria Municipal do Rio de Janeiro que
hoje est criando um concurso para auxiliar de creches para profissionais que no
tenham nem o ensino mdio! O prprio pblico vai criando uma verdadeira Babel...
Esse o tipo de poltica apaga incndio, porque ele ampliou o atendimento, no tem
como pagar profissionais qualificados e habilitados e, ento vai trazer um

223

profissional para a rede que no tem conhecimentos especficos sobre a criana


pequena, que nem tem conhecimento especfico sobre a educao e a acaba
gerando um monstro e aviltando ainda mais os direitos da criana pequena!
(Vernica, representante do Frum de Educao Infantil)

Enfim, se esta realidade de completo aviltamento dos direitos da criana ao


atendimento de qualidade e de desqualificao e desvalorizao dos profissionais que
atuam em educao infantil corroborada no mbito das creches municipais que, supe-se,
encontram-se legitima e inteiramente integradas Educao, o que h de se esperar ento
de iniciativa do poder pblico municipal no mbito da creche comunitria? O tema da
formao pedaggica dos profissionais de creche tema de extrema relevncia e urgncia
que necessita da ateno respeitosa do poder pblico de forma a garantir efetivamente a
concretizao de um atendimento de qualidade.
verdade que muito se tem avanado na implementao de polticas de educao
infantil na modalidade creche no municpio, mas muito ainda tem-se a avanar. A temtica
da capacitao e formao profissional, apesar da pouca expressividade em nosso
experimento de campo, merece destaque como forma de chamar a ateno para a
responsabilidade em se designar profissionais inadequados para atender a esta primeira
etapa da educao bsica. A educao infantil reconhecidamente importante para a
formao do homem e por isso, includa como importante etapa da educao. Desse modo,
urge que esta relevncia saia do espao terico e seja incorporada na prtica cotidiana do
atendimento, principiando pelo escopo e reconhecimento governamental, enquanto principal
estncia formuladora e implementadora de polticas educacionais.

224

CONSIDERAES FINAIS
Democracia?

dar a todos o mesmo

ponto de partida.
Mrio Quintana

Considerando que a democracia pressupe a igualdade de direito a um mesmo


comeo e compreendendo a creche como o ponto de partida no campo da educao, o
presente trabalho trouxe importantes consideraes e apontamentos sobre a realidade
contempornea das creches comunitrias que passaram pelo processo de integrao ao
sistema municipal de ensino do Rio de Janeiro. O estudo realizado conclui que relevantes
avanos foram conquistados, mas os desafios e vicissitudes impostos ao atendimento
comunitrio ainda nos levam a questionar sobre a consolidao de uma cidadania para a
infncia, na premissa de democratizao do acesso educao infantil de qualidade, ante a
conjuntura de constantes aviltamentos aos direitos bsicos da criana pequena e pobre no
municpio.
No se pode negar que as transformaes societrias ocorridas at ento tm
ocasionado mudanas expressivas nas concepes de infncia, e a implementao de
polticas de ateno criana passa a ser considerada etapa relevante do processo de
cidadania, compreendendo a creche como campo de busca da democratizao do direito
educao infantil, enquanto importante etapa da educao bsica. O reconhecimento do
direito educao da criana ainda em seus primeiros anos de vida vem sendo, cada vez
mais, valorizado como assunto premente que merece a ateno dos mais diferentes setores
da sociedade, desde governantes at organizaes da sociedade civil. Esta realidade
propiciada pelos novos sentidos atribudos infncia e desse modo, como ressalta Kappel

225

A educao infantil assume importante papel, pois oferecida


para, em complementao a ao da famlia, proporcionar
condies adequadas de desenvolvimento fsico, emocional,
cognitivo e social da criana e promover a ampliao de suas
experincias e conhecimentos, estimulando seu interesse pelo
processo de transformao da natureza e pela dinmica da vida
social. (KAPPEL in KRAMER, 2005:181)

Entretanto, apesar dos grandes e inquestionveis avanos alcanados em prol dos


direitos da criana, a realidade contempornea ainda parece muito aqum de consolidar a
efetiva cidadania infantil e democratizao no acesso aos seus direitos fundamentais,
sobretudo quando nos deparamos com a realidade particular da creche comunitria. O
estudo da integrao das creches comunitrias ao sistema municipal de ensino deixa
transparecer algumas das grandes limitaes para a consolidao de polticas sociais que
possibilitem caminhos para a cidadania infantil, como constatado ao longo do estudo.
A pesquisa permite perceber que, embora estimado como um municpio privilegiado
no trato da infncia, a integrao concluda no Rio de Janeiro no foi suficiente para garantir
os direitos assegurados legalmente, deixando a forte impresso de que a prtica ainda
caminha na contramo da lei, em confronto com toda a validao terica no terreno dos
direitos da criana educao infantil. Por outro lado, traz tambm reflexes importantes
sobre os avanos impetrados neste campo, sobretudo na necessria incluso do
atendimento comunitrio no universo da educao, com a valorizao do carter
pedaggico da creche.
Do ponto de vista da capacitao e formao profissional, os relatos evidenciam a
desvalorizao profissional como algo caracterstico modalidade creche da educao
infantil. Esta realidade aparece no apenas no mbito particular da creche comunitria,
como tambm nas demais instituies de educao infantil e so corroboradas por aes
governamentais. Ao invs de buscar a implementao de polticas de incentivo
capacitao do profissional de creche, o poder pblico parece reafirmar tal desvalorizao
com a criao, por exemplo, de um concurso pblico cuja exigncia de formao limita-se
ao ensino fundamental. A existncia de grandes antagonismos entre teoria-prtica na
implementao de polticas de valorizao do educador, os graves paradoxos afirmados
pelo prprio poder pblico, a falta de normatizao para a qualificao mnima dos
profissionais de creches conveniadas e as incompatibilidades vivenciadas no interior da
instituio compem o cenrio de desvalorizao profissional, precarizao das condies
de trabalho e, conseqentemente, desestmulo e desrespeito a este profissional.

226

A complexa realidade contempornea da capacitao e formao profissional,


consubstanciada pela falta de estmulo e de preparo para aqueles que se dedicam
educao infantil, de fato, se constitui como o primeiro grande entrave para a busca da
cidadania infantil no terreno da creche comunitria, especialmente se considerarmos que
so estes os executores diretos das polticas para a criana. Entretanto, o descaso com a
formao e capacitao profissional ainda no se configura como o maior dos
enfrentamentos vivenciados pela creche comunitria. A questo do financiamento impe
creche o maior entrave para a consolidao dos direitos da criana educao infantil de
qualidade j que, como sinaliza Tiriba (2002), no h poltica ou prtica educacional que
resista s penrias ocasionadas pela excessiva falta de recursos. Embora os recursos
pblicos no sejam orientados a suprir todas as necessidades das creches conveniadas, a
realidade mostra que a expressiva maioria delas sobrevive do convnio com o poder pblico
municipal.
Por outro lado, as novas diretrizes para o financiamento da educao bsica, a
includa a educao infantil, atravs da criao do Fundeb e a derradeira insero das
creches comunitrias no direito a este recurso, parecem dar incio a um novo contexto de
validao do trabalho comunitrio, a partir do reconhecimento do seu carter pblico de
atendimento, bem como a responsabilizao do Estado em abarcar as crianas pobres das
favelas e periferias de todo o pas nas suas polticas diretas, populao a quem se destina o
atendimento realizado pelas instituies comunitrias. Esta nova conjuntura traz novos
aportes ao contexto comunitrio que faz ressurgir as discusses sobre o pblico, o privado e
o estatal no mbito das consideraes acerca da creche comunitria.
As reflexes em torno das relaes estabelecidas entre o pblico e o privado e as
ponderaes sobre o lugar que ocupa a creche comunitria neste contexto, do a tnica
necessria para mostrar que, apesar do seu carter pblico de atendimento e de suprir, por
longos anos, a ausncia do governo em garantir o direito da criana educao infantil, as
creches comunitrias so subalternizadas no interior do sistema municipal de ensino,
conferindo uma integrao diferenciada ao sistema, que no garante a democratizao da
infncia no campo mesmo da Secretaria de Educao. A compreenso, por parte do poder
pblico, de que a creche comunitria uma creche particular e, portanto, deve ser tratada
como tal, constitui o elemento fundamental para as dificuldades de pensar a creche
comunitria como um espao do pblico, muitas vezes confundido como sinnimo de
estatal. Neste estudo, argumenta-se que, definitivamente, a creche comunitria no pode
ser meramente tratada como uma creche particular devido s vrias peculiaridades do seu
atendimento e, o seu perfil de espao pblico, no estatal, precisa ser considerado de direito
e de fato.

227

neste contexto que o importante reconhecimento do governo para a incluso


dessas creches nas novas modalidades de financiamento da educao pblica, a partir
deste ano de 2007, pode estar demarcando um novo momento na histria da creche, que
passe a ponderar o lugar da creche comunitria, valorizando o atendimento comunitrio
gratuito que realiza s crianas pobres do municpio. A incluso da creche comunitria no
financiamento pblico da educao uma das grandes conquistas da luta comunitria que
s ganha fora a partir do valor da comunidade reconhecido e legitimado pela prpria
comunidade. As falas dos representantes de creches elucidam que, apesar dos esforos
historicamente realizados para atender bem s suas crianas, a creche comunitria e o
trabalho da comunidade no so devidamente reconhecidos pelo governo municipal, hora
representado pela Secretaria de Educao, o que tambm aparece como dificultador para a
garantia dos direitos dessas crianas.
No que tange bi-dimensionalidade da creche que circunda o mbito entre o educar
e o cuidar, relevante destacar os importantes avanos conquistados no interior mesmo das
creches comunitrias, no esforo de conciliar educao e cuidado como dimenses
complementares

indispensveis

para

trato

da

criana

pequena.

complementariedade entre Assistncia e Educao, apesar da extremamente relevante para


a implementao de polticas scio-educacionais no campo da criana pequena em creche,
no parece adequado ao trato da infncia no campo da gesto e implementao de
polticas, demarcando a caracterstica brasileira de tratar as diversas reas (sade,
assistncia, educao) que compem a poltica pblica de forma segmentada. O
distanciamento entre essas duas esferas no mbito da gesto de polticas foi duramente
sentido pelas creches comunitrias, sobretudo no limiar do processo de integrao.
Conforme elucidado nos relatos de educadores e coordenadores pedaggicos,
pensar o espao da creche como lugar da educao torna-se invivel se no se pensar a
sua complementariedade com o cuidado. Entretanto tambm aqui a prtica distancia-se da
teoria, sobretudo no campo da gesto das polticas para a criana pequena e pobre. Embora
haja o ressalto para a defesa do cuidado complementar educao, e vice-versa, e ainda o
incentivo terico em atentar os profissionais sobre a importncia dessas dimenses no
interior da creche comunitria, observa-se que a falta de aproximao entre elas na gesto
pblica da educao infantil dificulta sobremaneira os aspectos fundamentais para
consolidar a cidadania para a infncia no ambiente comunitrio.
Por fim, entre de todas as mudanas decorrentes da integrao da creche
comunitria educao, no poderamos descartar a entrada do pedaggico na creche. De
fato, mudanas significativas foram percebidas e relatadas pelos profissionais entrevistados
com a entrada da creche no contexto da Educao. A urgncia da incluso da creche

228

comunitria no sistema municipal de ensino de fato inquestionvel. Entretanto, esta


percepo no descarta o fato de o carter pedaggico estar presente no ambiente da
creche desde os primrdios da sua constituio, quando ainda pertencia restritamente
esfera da Assistncia. O avano, que no se pode recusar, diz respeito s mudanas no
desenvolvimento pedaggico que, atualmente, conta com o respaldo das leis da educao,
a exemplo da LDB, para a garantia do carter pedaggico da creche. Mas isso no descarta
a existncia de uma pedagogia exclusiva para os pobres que marca a realidade pretrita da
creche comunitria desde a sua formao. (KUHLMANN, 2001).
Ao demonstrar as vivncias e experincias do municpio do Rio de Janeiro na
trajetria de construo da poltica de ateno criana pequena em educao infantil, o
trabalho trouxe dados que compem o quadro necessrio para a compreenso do contexto
que se buscou analisar a partir do enfoque nas particularidades da creche comunitria.
Marcado por uma histria de incio do atendimento a partir das iniciativas das prprias
comunidades em atender s suas demandas, acompanhadas pelo incentivo do poder
pblico para a construo de creches comunitrias por instituies particulares, filantrpicas
e comunitrias, o municpio do Rio ratifica a realidade vivenciada por vrios outros
municpios do pas.
Desse modo, considerar a trajetria de formao do municpio e os avanos,
entraves e desafios para a construo e implementao da poltica de educao infantil,
tornou-se relevante para abalizar as anlises do contexto enunciativo onde se processam os
discursos dos diversos atores contatados ao longo da pesquisa emprica, sobretudo no que
tange compreenso das etapas constituintes do processo de integrao da educao
infantil ao sistema de ensino, principiado pela incorporao das pr-escolas, seguida pelas
creches municipais para, finalmente atingir as creches comunitrias.
O trabalho apresentado procurou confirmar a infncia como categoria histrica e
social que vem se construindo e reconstruindo ao longo do tempo, pois como j dizia
Sarmento (2001) se houve sempre crianas, no houve sempre infncia (SARMENTO,
2001:14). De fato, a histria social e o contexto cultural e poltico da sociedade que vo
delinear os caminhos de construo das diferentes percepes sobre a infncia e da
formulao de polticas para a criana, at efetivar a prerrogativa da infncia de direitos. No
entanto, os avanos no arcabouo legislativo no ser suficientes para assegurar a
efetivao dos direitos da criana na prtica cotidiana, especialmente no contexto
comunitrio. Nas palavras de Corsino

229

O fato de termos uma legislao avanada em relao aos


direitos humanos e da criana no significa que eles estejam
assegurados , pois a proteo dos direitos sociais
dispendiosa, exigindo a presena do Estado e a adoo de
polticas pblicas adequadas para o seu cumprimento
(CORSINO in KRAMER, 2005:206)

Neste contexto, voltando ao nosso ponto de partida nas ltimas consideraes a


respeito do tema, urge reafirmar que vrios avanos foram alcanados ao longo do processo
histrico-social que vai desde a concepo de infncia como uma fase para a vida adulta
sem considerar o trato especial que esta fase exigia, passando pela idia do atendimento
em creche como um mal necessrio e, posteriormente, como garantia ao direito da me
trabalhadora, at o alcance do reconhecimento e busca da garantia dos direitos da criana
pequena, com destaque aos direitos educao e consolidao da creche como espao
educativo, compreendidos at a Constituio de 88, como benemerncia e no como direito
social. A reivindicao pela educao infantil como direito das crianas foi se consolidando
num terreno contraditrio em que o Estado se via vinculado a uma gide minimalista de sua
interveno, pautada na descentralizao de polticas e enxugamento de gastos sociais.
neste contexto de descentralizao e municipalizao de polticas que vem se
formando um sistema municipal de ensino para crianas de 0 a 6 anos em creches e prescolas. A LDB vem legitimar esta direo ao colocar a necessidade de incluso das
instituies destinadas educao da criana ao sistema municipal de ensino. O processo
de integrao foi, ento, principiado e concludo e, a partir do estudo emprico, procuramos
demonstrar que a integrao das creches comunitrias, embora oficialmente concluda
ainda no apresenta a efetiva integrao que a busca de cidadania e igualdade de direitos
supe.
Como ressalta Tiriba (2002), suscitando a reflexo da democracia, acreditamos que
a luta pela efetivao do direito educao infantil e pela gesto democrtica dos sistemas
de ensino comea pelo exerccio coletivo e democrtico de construo das concepes e
prticas que nortearo seu projeto de educao e escola (TIRIBA in MIEIB, 2002:183)
Portanto, a consolidao da cidadania s se torna possvel mediante a atuao responsvel
do Estado e da Sociedade em prol dos direitos da criana e democratizao no acesso
educao infantil em creche de qualidade.
De fato, os campos da educao e da infncia so centrais para o desenvolvimento
da cidadania, o que vem sendo cada vez mais argumentado pelos diversos atores que
circundam o terreno dos direitos da criana pequena educao, Desse modo, os estudos
realizados para a confeco deste trabalho, a cada passo, a cada entrevista, a cada olhar

230

investigativo e ao mesmo tempo propositor, foi proporcionando a consolidao da premissa


de que as aes voltadas para a infncia, sobretudo no campo da educao em creche
comunitria que se destina criana pobre, sejam elas implementadas pela iniciativa da
sociedade ou do poder pblico, devem estar comprometidas com um sentido da poltica que
caminhe de mos dadas com a defesa dos direitos da criana, o alcance de uma efetiva
cidadania pensada para a infncia e a garantia da prtica em acordo com os pressupostos
da teoria, rumo a uma sociedade efetivamente democrtica e inclusiva.
Se a cidadania se inicia na infncia, ento a partir da consolidao de polticas
para a infncia, especialmente no contexto historicamente marginalizado e precarizado das
comunidades e periferias brasileiras, que se torna possvel construir uma sociedade justa e
igualitria. A integrao efetiva da creche comunitria ao contexto da educao de forma a
garantir o mesmo atendimento em educao infantil a todas as crianas includas no
sistema pblico de ensino, o que no se resume ao simples repasse de verba e
responsabilidades burocrtico-administrativas esfera da Secretaria de Educao, apenas
um dos muitos passos necessrios para consolidar a construo difcil, penosa e lenta da
autonomia, da cidadania e da democratizao da sociedade e da efetiva consolidao dos
direitos sociais de todas as crianas.

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ANEXOS