You are on page 1of 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

UNIVERSITATEA BUCURETI
Facultatea de Sociologie i Asisten Social
Programul de masterat n Administraie Public
(nvmnt la distan, 2005-2007)

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile


administraiei publice locale
implicaii privind designul i aplicarea
cadrului strategic anticorupie al statului romn

Coordonator: Lector Dr. Mihaela Lambru


Masterand: Rzvan-Codru Vrabie

Bucureti, Iunie 2012

pag. 1 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Mulumiri
Le mulumesc partenerilor mei de discuii, Oana Zbav, Laura tefan, Cornel
Clinescu, Lucian Pun, Victor Alistar, Helen Darbishire, Finn Heinrich, Amalya Kostanyan,
Ion Georgescu, Panos Liverakos, Dan Dionisie, Hannes Hechler, Anitta Hipper, Elena
Calistru, Cristina Nicolescu Waggonner, Sabina Schnell, Mia erban, Radu Nicolae i Sata
Rbert, care mi-au oferit, de-a lungul timpului (2004-2012), comentarii, idei i ncurajri
legate de tematica acestei lucrri. Doresc s le mulumesc pentru sprijin i deschidere lui
Bogdan Punescu i echipelor de la Totem, UCRAP i DGA.
Le mulumesc pentru sprijinul i dragostea pe care mi le-au oferit zi de zi, n aceti
ani, celor mai importante persoane din viaa mea, fr de care nu m-a fi putut pregti ori
ncumeta la redactarea i finalizarea acestei lucrriT, B i N, crora le i dedic aceast tez.

pag. 2 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Cuprins

Abrevieri

Rezumat

Introducere

Istoric

11

Context

14

Metod

23

Rezultate

29

Interpretare

41

Concluzii i Reflecii

47

Recomandri

51

Referine bibliografice

53

Anexe
1Lista actelor normative supuse analizei

56

2Poziionarea actelor normative supuse analizei

60

3Acte normative problematice

65

4Distribuia legislaiei n cubul strategic

68

5Regimul conflictelor de interese

74

6Provocri i deficiene n legislaia anticorupie 76

pag. 3 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Abrevieri
AA

O serie de standarde care privesc abilitatea unei organizaii de a-i asigura


sustenabilitatea, responsabilitatea i relaionarea cu beneficiarii i/sau factorii
interesai (AA1000 AccountAbility)
ANFP
Agenia Naional a FuncionarilorPublici
ANI
Agenia Naional de Integritate
ANRMAP Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor
Publice
APL
administraia public local; face referire i la sondajul realizat n rndul
reprezentanilor de instituii din administraia public local
CAF
Cadrul european comun de auto-evaluare organizaional n sectorul public
CE
Comisia European
CoE
Consiliul Europei
DGA
Direcia General Anticorupie din cadrul MAI
DLAF
Departamentul pentru lupta antifraud
DNA
Direcia Naional Anticorupie din cadrul Ministerului Public/Parchetului de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie
EFQM
Fundaia European pentru Managementul Calitii, promotoarea Modelului de
Excelen din care s-a dezvoltat CAF
GRECO
Grupul statelor mpotriva corupiei (afiliat Consiliului Europei)
HG
Hotrre de Guvern
ICCJ
nalta Curte de Casaie i Justiie
ISO
Organizaia Internaional pentru Standardizare; face referire la standardele de
calitate
L
Lege adoptat de Parlamentul Romniei
MAI
Ministerul Administraiei i Internelor; face referire i la denumirea temporar de
Minister al Internelor i Reformei Administrative
MCV
Mecanismul de Cooperare i Verificare instituit la 1 ianuarie 2007 prin acordul
dintre Guvernul Romniei i Comisia European
MJ
Ministerul Justiiei
ONG
Organizaii neguvernamentale (asociaii, fundaii, federaii)
OUG
Ordonan de urgen a Guvernului
PG
populaia general; face referire i la sondajul realizat n rndul populaiei
generale
SCMI
Sistem de Control Managerial Intern (metodologie)
SNA
Strategia Naional Anticorupie
SNI
Sistemul Naional de Integritate
UCRAP
Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice
UE
Uniunea European
UNCAC Convenia ONU mpotriva corupiei

pag. 4 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Rezumat
Corelndu-se cu cercetrile sociologice realizate n cadrul proiectului Studiu
diagnostic privind fenomentul de corupie n administraia public local, analiza cadrului
legislativ anticorupie inventariaz actele normative aplicabile faptelor/actelor de corupie la
nivelul administraiei publice locale, compartimenteaz actele normative n funcie de
aplicabilitate, verific dac prevederile acestora pot fi gestionate la nivelul administraiei
locale i propune cteva soluii pentru mbuntirea implementrii legislaiei existente i
Strategiei Naionale Anticorupie.
Msurile adoptate n baza cadrului strategic de pn acum au rspuns nevoilor
identificate n rndul cetenilor, n cadrul procesului de aderare i integrare european, ori n
situaii de criz. Identificarea nevoilor de reglementare ori construcie instituional s-a fcut,
cel mai adesea, cu ajutorul studiilor i evalurilor contractate de statul romn, prin colaborare
cu marii donatori internaionali, sau direct de ctre organizaii neguvernamentale specializate.
n ciuda diferenelor existente ntre mijloacele i instrumentele preferate ori promovate de
aceste studii, rapoarte i evaluri, exist consens asupra definiiei: corupia nseamn abuzul
puterii ncredinate cu scopul (sau n schimbul) obinerii unui beneficiu personal. Definiia este
deopotriv aplicabil n sectorul public i n sectorul privat, respectiv cuprinde i corupia
realizat prin intermediari, nu doar pe cea nemijlocit.
Legislaia anticorupie adoptat de statul romn pn la finele anului 2011 cuprinde peste
60 de acte normative primare (legi, ordonane i hotrri) aplicabile sectorului public, mai cu
seam administraiei publice locale. Aceste acte normative au suferit, n medie, cte 2-3
modificri de la adoptare pn n prezent. Ipoteza analizei este c legislaia anticorupie denot o
preocupare excesiv pentru reglementarea prescriptiv i construcia instituional orientate pe
aplicarea sanciunilor penale pentru abuzul puterii de decizie n sectorul public. n subsidiar,
metodologia cubului strategic anticorupie propune o abordare inovatoare pentru reconstituirea
designului aplicabil cadrului strategic anticorupie al statului romn.
Strategia Naional Anticorupie pe perioada 2012-2015 pornete de la premisa c nu
este nevoie de adoptarea unor noi legi anticorupie, ci de o mai bun/eficient aplicare a legislaiei
existente. La nivelul micro, al fiecrei instituii care trebuie s-i adopte un plan de msuri
pn la finele lunii iunie 2012, metodologia poate fi replicat asupra cadrului i atribuiilor
legale de la nivelul instituiei. La nivel macro, distribuia legislaiei pe cubul strategic infirm
pag. 5 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

parial ipoteza de cercetare, dar susine concluzia altor studii, conform crora Romnia nu are
capacitatea de-a pune n aplicare, corect, deplin i coerent, legislaia foarte bun de care dispune.
Propunerile rezultate din aceast analiz privesc deopotriv nivelul micro (planul de
msuri instituional) i nivelul macro (strategiile naionale). O cercetare viitoare ar trebui s
msoare disponibilitatea real a demnitarilor/conductorilor de instituii pentru corecta
aplicare a msurilor anticorupie, cu scopul de a verifica n ce msur este coerent cu
disponibilitatea funcionarilor i angajailor contractuali.

pag. 6 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Introducere
Strategia Naional Anticorupie pe perioada 2012-2015 pune accent pe
implementarea i asigurarea stabilitii, predictibilitii i coerenei legislaiei i a cadrului
instituional anticorupie (Strategia, 2012, pag. 7), aa nct aceast analiz i propune s
evalueze ct de stabil, predictibil i coerent este cadrul legislativ anticorupie i s extrag
nvminte cu privire la corecta implementare a legislaiei n sistemul instituional. ntr-o
oarecare msur, analiza de fa contribuie i la evaluarea sau redesenarea conceptual
(Rossi, Lipsey & Freeman, 2004, pag. 80) a politicilor publice anticorupie ale statului romn
mai exact, a cadrului strategic de referin.
Noua Strategie Naional Anticorupie limiteaz interveniile asupra cadrului
legislativ la numai 10 acte normative (Strategia, 2012, pag. 18), dintre care doar 3 sunt
nemijlocit aplicabile n administraia public local. Aceast analiz reliefeaz mijloacele de
intervenie care se afl la ndemna conductorilor de instituii publice, pentru a conferi
substan uneia dintre cele mai importante premise ale Strategiei:
n fapt, orice nou dosar ANI sau DNA constituie un eec al managementului
instituiei de a preveni incidentele de integritate, n cel mai larg sens al noiunii.
Soluia nu poate fi dect asumarea de ctre conductorii instituiilor publice a
problematicii integritii la nivelul organizaiei. Aceast atitudine trebuie s
depeasc nivelul asumrii declarative a principiului toleranei zero i s se
manifeste prin msuri concrete de descurajare a actelor de corupie. (idem, pag. 8)
Corelndu-se cu cercetrile sociologice realizate n cadrul proiectului Studiu
diagnostic privind fenomentul de corupie n administraia public local (un sondaj realizat
n rndul populaiei generale, altul n rndul reprezentanilor din administraia public local,
Punescu, 2012), analiza cadrului legislativ anticorupie inventariaz (n sens larg) actele
normative aplicabile n cazul apariiei unor fapte/acte de corupie la nivelul administraiei
publice locale, compartimenteaz aceste acte normative n funcie de aplicabilitatea lor n
prevenirea i/sau combaterea corupiei, verific dac prevederile acestora pot fi gestionate
eficient la nivelul administraiei locale i propune cteva soluii pentru mbuntirea
implementrii cadrului strategic naional i a legislaiei existente.
Rezultatele sondajului realizat la nivelul populaiei generale (Punescu, 2012) arat c
apte din zece respondeni (72%) consider c nivelul corupiei din administraia local se va
pag. 7 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

menine ori va crete n cursul anului 2012 (Fig. 1), n timp ce percepia general a nivelului
corupiei este deja foarte ridicat, constant n jur de 80% pentru ultimii ani (Fig. 2).
Figura 1. Proiecia populaiei privind corupia n administraia local (Punescu, 2012)

Figura 2. Percepia populaiei privind nivelul corupiei, evoluie n timp (Punescu, 2012)

pag. 8 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Aproape un sfert din personalul administraiei publice locale (24%) consider c


problemele sunt cauzate de legislaia deficitar (Fig. 3), iar aproape jumtate (48%) consider c
nivelul corupiei se va reduce prin adoptarea unor noi reglementri n domeniul serviciilor publice
(Fig. 4).
Figura 3. Nemulumirile reprezentanilor administraiei locale (Punescu, 2012)

Figura 4. Soluiile reprezentanilor administraiei locale (Punescu, 2012)

pag. 9 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Aadar, analiza cadrului legislativ anticorupie se adreseaz att conductorilor de


instituii din administraia public local, ct i decidenilor din instituiile cu atribuii pe linia
prevenirii i combaterii corupiei din administraia central, respectiv instituiilor cu atribuii
n monitorizarea implementrii Strategiei Naionale Anticorupie pe perioada 2012-2015.
Concluziile i recomandrile acestei analize pot fi utilizate pentru aplicarea unor msuri de
cretere a integritii n fiecare instituie public, dar i pentru adoptarea/stabilirea de politici
publice anticorupie pentru ntreg aparatul administrativ. Replicarea anual a acestui tip de
proiect, care combin cercetarea sociologic i analiza cadrului legislativ (att din punct de
vedere cantitativ, ct i calitativ), poate deveni o bun practic n monitorizarea progresului
strategiilor anticorupie, replicabil i n privina altor domenii strategice ale bunei guvernri.

pag. 10 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Istoric
Corupia a devenit o preocupare n spaiul public/decizional al Romniei postrevoluionare, ncepnd cu anul 1993, cnd Parlamentul Romniei a instituit o comisie de
anchet n acest sens.1 Legea 115/1996, privind declararea i controlul averilor demnitarilor,
magistrailor, funcionarilor publici i unor persoane cu funcii de conducere, poate fi
interpretat drept actul normativ care a deschis calea pentru conturarea unui cadru strategic
naional anticorupie. Dezbaterea public de la acea vreme, axat pe dihotomia comunistanticomunist, a glisat spre dihotomia corupie-anticorupie care a marcat prima jumtate a
anilor 2000; n a doua jumtate a anilor 2000 i la nceputul anilor 2010, retorica axat pe
dihotomia corupie-anticorupie a susinut, a cuprins sau doar a ilustrat, pe rnd, dezbaterea
politic sistem-antisistem, integrarea deplin-parial n Uniunea European, ori chiar
succesul-eecul reformelor necesare n faa crizei datoriilor suverane.
n tot acest timp, abordarea strategic a aciunilor anticorupie ale statului romn a
cunoscut mai multe etape. La sfritul anilor 1990, recunoscnd necesitatea unei abordri
structurate, Guvernul Romniei a semnat un acord de asisten 2 cu Banca Mondial, cu trei
obiective concrete: elaborarea unui act normativ privind prevenirea i combaterea corupiei,
realizarea unui studiu diagnostic privind corupia din Romnia i adoptarea unei strategii
anticorupie. Astfel, n luna mai 2000 era adoptat i promulgat Legea 78 pentru prevenirea,
descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, n martie 2001 era publicat primul Studiu
diagnostic asupra corupiei din Romnia (Anderson, 2001), iar n perioada iulie-octombrie
2001 au fost aprobate Programul naional de prevenire a corupiei i Planul naional de
aciune mpotriva corupiei (Hotrrile de Guvern 763 i 1065/2001).
Ultimele dou documente au fost deseori etichetate drept prima strategie naional
anticorupie (SNA 2001-2004). La sfritul anului 2004, Ministerul Justiiei a iniiat un
proces de consultare pentru evaluarea SNA1 i elaborarea unei noi strategii naionale, pentru
perioada 2005-2007; rezultatele acestui proces de consultare nu au fost luate n considerare i
un nou proces de consultare/elaborare a fost demarat n primvara anului 2005. Pe baza
1

Comisia parlamentar de anchet privind actele de corupie, instituit prin Hotrrea Parlamentului Romniei
nr. 29 din 9 iunie 1993. Dup dezbaterea rapoartelor preliminare, Parlamentul a adoptat Hotrrea nr. 36 din
1993 privind unele msuri pentru combaterea corupiei.
2
Cel mai concret rezultat al activitii unei structuri informale de la nivelul Administraiei Prezideniale,
nfiinat n 1997Consiliul Naional de Aciune mpotriva Corupiei i Crimei Organizate (Giurgiu, BaboiStroe & Luca, 2002).
pag. 11 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

auditului independent (Windsor, 2005) asupra documentelor etichetate drept prima strategie
i pe baza noilor consultri, Ministerul Justiiei a elaborat Strategia Naional Anticorupie
pe perioada 2005-2007 i Planul de aciune pentru implementarea Strategiei (SNA 20052007 adoptat prin Hotrrea de Guvern 231/2005). n 2008, iniiativa elaborrii unei noi
strategii a fost preluat de Ministerul Internelor i Reformei Administrative.
De la 1 ianuarie 2007, Romnia devenise stat-membru al Uniunii Europene, iar
majoritatea eforturilor politice i administrative erau acaparate de Mecanismul de Cooperare
i Verificare (MCV) instituit prin Decizia C(2006)6569 a Comisiei Europene. Guvernul a
aprobat, n octombrie 2007, Planul de aciune pentru ndeplinirea condiionalitilor din
cadrul mecanismului de cooperare i verificare a progresului realizat de Romnia n
domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei (Hotrrea de Guvern
1346/2007). n cadrul obiectivului de referin (condiionalitii) nr. 4Adoptarea unor
msuri suplimentare de prevenire i combatere a corupiei, n special n administraia local,
Ministerul Internelor i Reformei Administrative, prin Unitatea Central pentru Reforma
Administraiei Publice, a coordonat grupul de lucru cruia i-a revenit sarcina elaborrii
Strategiei naionale anticorupie privind sectoarele vulnerabile i administraia public
local pe perioada 2008-2010 (aprobat prin Hotrrea de Guvern 609/2008). Acest ultim
document (SNA 2008-2010) a tratat problematica prevenirii i combaterii corupiei doar la
nivelul ctorva sectoare considerate ca fiind cele mai vulnerabile, precum i la nivelul
administraiei publice locale. Aceast abordare, care s-a rezumat strict la cerinele formulate
de partenerii europeni (n cadrul MCV), s-a dovedit ulterior insuficient fa de realitile
existente la nivelul administraiei publice din Romnia (Palicarsky & Kos, 2011).
Pentru a avea o imagine ct mai obiectiv asupra rezultatelor obinute (mai bine spus
asupra eficienei politicilor publice implementate n Romnia pe linia prevenirii i combaterii
corupiei, astfel nct s poat fi trasate aciunile viitoare), la nceputul anului 2011,
Ministerul Justiiei a solicitat asisten din partea Programului Naiunilor Unite pentru
Dezvoltare, cu ajutorul cruia a realizat o evaluare independent a implementrii SNA 20052007 i SNA 2008-2010. n urma acestei evaluri (Palicarsky & Kos, 2011) i pe baza unei
largi i ndelungate consultri cu administraia central i local, cu instituiile specializate
anticorupie, cu structurile reprezentative ale justiiei i legislativului, cu sectorul de afaceri i
cu societatea civil, Ministerul Justiiei a elaborat Strategia Naional Anticorupie pe
pag. 12 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

perioada 2012-2015, Inventarul msurilor preventive anticorupie i a indicatorilor de


evaluare i Planul naional de aciune pentru implementarea Strategiei (SNA 2012-2015,
aprobat prin Hotrrea de Guvern 215/2012).
Istoria acestor 12 ani de planificare i evaluare strategic a aciunilor anticorupie a
dat natere unui set impresionant de instituii i de acte normative care nc i ateapt
confirmarea ntr-o aplicare coerent i predictibil. SNA 2001-2004 a pus accentul pe
construcia unor agenii specializate n combaterea corupiei, dar nu a dat prea mare
importan dezvoltrii capacitii administrative de aplicare a msurilor anticorupie n
interiorul instituiilor publice. SNA 2005-2007 a propus obiective mai concrete, cu precdere
n privina adoptrii unei legislaii severe anticorupie, ns nu a intervenit i cu msuri de
instruire pentru integritate n rndul personalului din instituiile publice. Din 2007,
Mecanismul de Cooperare i Verificare cu Uniunea European (MCV) a pus presiune pe
buna funcionare a instituiilor specializate (Parchetul/Direcia Naional Anticorupie,
Agenia Naional de Control,3 Direcia General Anticorupie i Agenia Naional de
Integritate), iar SNA 2008-2010 a marcat intervenia concentrat pe control administrativ i
prevenirea cu mijloace manageriale. SNA 2012-2015 pune accentul, n cele din urm, pe
managementul integritii n instituiile publice, pornind de la nivelul cel mai de jos al
sistemului administrativ.

nfiinat prin Hotrrea Parlamentului Romniei 16/2003, Autoritatea Naional de Control s-a dizolvat de
facto n ianuarie 2005 i a fost desfiinat de jure prin Ordonana de urgen a Guvernului 49/2005.
pag. 13 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Context
Spre deosebire de documentele strategice anterioare, care au coninut astfel de
definiii, SNA 2012-2015, nu conine o definiie a corupiei. Trebuie spus c acele definiii
fceau dificil (n trecut) raportarea msurilor preconizate i a celor adoptate/aplicate fa de
exigenele unor documente internaionale, mai ales n cadrul rundelor de evaluare GRECO i
UNCAC. Totui, dificultile au fost surmontate prin consensul asupra definirii corupiei
drept abuzul puterii ncredinate pentru obinerea unui beneficiu personal, conform mai
multor organizaii internaionale (Banca Mondial, Organizaia Naiunilor Unite, Uniunea
European, Transparency International, Freedom House, Global Integrity etc.).
Figura 5. inte anticorupie raportate la indicatori externi (Strategia, 2012, pag. 5)

pag. 14 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Avnd n vedere c actuala strategie propune atingerea unor inte raportate la


indicatorii msurai/realizai de organizaii internaionale (Fig. 5), putem prelua aceast
definiie pentru obiectivele acestei analize. Observm c rapoartele internaionale i
majoritatea indicatorilor se refer la percepia corupiei, indiferent de proveniena autorilor.
Corupia este dificil de msurat, pentru c elementele care compun definiia sunt dificil de
cuantificat i standardizatabuzul poate avea efecte mai mult sau mai puin grave/deosebite,
puterea ncredinat poate fi mai larg sau mai restrns, beneficiul obinut poate fi mai mult
sau mai puin valoros, n funcie de contextul social, politic sau economic al locului unde sunt
msurate aceste elemente. Nici statistica judiciar nu este suficient, pentru c nu cunoatem
cifra real a infracionalitii, nici msura real a capacitii organelor de anchet, cu att mai
puin detaliile procedurilor din fiecare caz dedus judecii ori impactul politicilor bugetare
asupra bunei funcionri a justiiei.
Figura 6. Evoluia n timp a Indicelui de Percepie a Corupiei (Indicele, 2011)

Astfel, rmne s ne orientm exclusiv cu ajutorul indicatorilor bazai pe percepie.


Cel mai cunoscut dintre acetia este Indicele de Percepie a Corupiei, 4 publicat anual de
4

Indicele de Percepie a Corupiei (CPI) este un indice compozit care folosete cel puin trei surse pentru un stat
(sondaje de opinie, sondaje pe grupuri sociale, scoruri ale experilor, compilate de diferite agenii de evaluare a
pag. 15 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Transparency International (Fig. 6). De aproape 15 ani, Romnia se situeaz cam la jumtatea
mediei europene, ceea ce poate fi un element de ngrijorare (cu ct scorul obinut este mai
mic, cu att percepia corupiei este mai accentuat), mai ales cnd observm c situaia este
confirmat i din alte surse (Fig. 5). Explicaia cea mai bine documentat (Fig. 7) este c
Romnia are un cadru legal anticorupie foarte bun (95 de puncte din 100 posibile), dar st
prost la aplicarea legii (64 de puncte din 100 posibile), avnd cel mai mare deficit de
implementare dintre statele membre UE (31 de puncte diferen), cu stegulee roii n privina
accesului la informaii de interes public, a finanrii partidelor politice, a controlului public
asupra ntreprinderilor/companiilor de stat i a aplicrii legislaiei privind conflictele de
interese (Integrity, 2010).
Figura 7. Indicatori de integritate pentru Romnia (Integrity, 2010)

riscurilor etc.). Aceste surse sunt standardizate si agregate, iar fiecare stat primete un scor ce poate avea valoare
maxim 10inexistena percepiei corupiei, respectiv o valoare minim 0percepia unui mediu foarte corupt.
n funcie de scorurile obinute, statele lumii sunt aezate ntr-un clasament anual al percepiei asupra corupiei.
pag. 16 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Msurile adoptate n baza cadrului strategic de pn acum au rspuns nevoilor


identificate n rndul cetenilor (de exemplu, Legea 78/2000), n cadrul procesului de
aderare i integrare european (nfiinarea Parchetului Naional Anticorupie n 2002, a
Direciei Generale Anticorupie n 2005 sau a Ageniei Naionale de Integritate n 2007), ori
n situaii de criz (nfiinarea Autoritii Naionale de Control n 2003). Identificarea
nevoilor de reglementare ori de construcie instituional s-a fcut, cel mai adesea, cu ajutorul
studiilor i evalurilor contractate prin colaborarea statului romn cu marii donatori
internaionali (OECD/Sigma, Banca Mondial, PNUD, PHARE5) sau direct de ctre
organizaii specializate (Societatea Academic din Romnia, Transparency International,
Freedom House, Centrul de Resurse Juridice, Institutul pentru Politici Publice etc.).
Startul oficial n cursa studiilor (guvernamentale) specializate pentru prevenirea i
combaterea corupiei a fost dat de publicarea n martie 2001, sub egida Bncii Mondiale, a
primului Studiu diagnostic asupra corupiei din Romnia (Anderson, 2001). Programele de
nfrire (twinning) cu Spania i Marea Britanie, pentru asisten tehnic sub egida Uniunii
Europene, au condus la nfiinarea primelor instituii specializate anticorupie (PNA/DNA i
DGA6), n 2002 i 2005. Ministerul Justiiei (2003-04) i Consiliul Superior al Magistraturii
(2005-07) au realizat i contractat studii cu privire la independena magistrailor i
integritatea sistemului judiciar. n cele din urm, prin Mecanismul de Cooperare i Verificare,
agreat de Guvernul Romniei i Comisia European la finele anului 2006, s-au pus bazele
celui mai coerent i complet cadru de referin pentru reforma justiiei i lupta mpotriva
corupiei, cu 10 rapoarte de evaluare realizate n ultimii 5 ani.
n paralel, organizaiile societii civile au nceput s arate preocupare pentru tematica
anticorupie, cu studiile Fundaiei pentru Dezvoltarea Societii Civile (2000-2002),
evalurile Societii Academice din Romnia (cel puin pentru indicele Naiuni n Tranziie al
5

Programul Sigma al Organizaiei pentru Cooperare Economic i Dezvoltare, dezvoltat n parteneriat cu


Comisia European din 1992, contribuie la modernizarea sistemelor de guvernare n Europa Central i de Est.
Institutul Bncii Mondiale pune la dispoziia guvernelor i cercettorilor baze de date cu informaii gratuite, dar
ofer i finanri pentru realizarea unor studii independente. Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare
sprijin politicile anticorupie ale statelor din Europa de Est i Asia Central, contribuind la implementarea
Conveniei ONU mpotriva corupiei. Programul PHARE al Uniunii Europene a finanat sute de proiecte cu
valene anticorupie, derulate fie prin instituii publice, fie prin organizaii neguvernamentale.
6
n 2005, Parchetul Naional Anticorupie a fost transformat n Direcia Naional Anticorupie, ns nfiinarea
acestui parchet specializat s-a fcut cu asisten din partea structurii similare din Spania. n 2005, Direcia
General Anticorupie din subordinea Ministerului Administraiei i Internelor s-a nfiinat cu sprijinul unei
structuri similare din Marea Britanie.
pag. 17 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Freedom House, ncepnd din 2002), rapoartele naionale asupra corupiei (2004-2011) i
evalurile sistemului naional de integritate (2005, 2011-2012) ale Transparency International
Romnia, ori contribuiile punctuale ale Asociaiei Pro Democraia, Asociaiei pentru
Implementarea Democraiei i Institutului pentru Politici Publice (ncepnd din 2004),
Centrului de Resurse Juridice (ncepnd din 2006), Fundaiei Parteneri pentru Dezvoltare
Local (ncepnd din 2008) i Expert Forum (din 2011). Comun tuturor acestor studii i
evaluri este doar abordarea privind sarcina aflat pe umerii aparatului de stat, cu privire la
prevenirea i combaterea corupiei, dei exist diferene semnificative cu privire la
instrumentele pe care statul ar trebui s le utilizeze. nc lipsete o abordare complet privind
sarcina anticorupie aflat pe umerii ceteanului, pentru c nu doar oferta, ci i cererea de
corupie trebuie abordat, dac este adevarat explicaia tranzacional pe care o implic
definiia dat corupiei (Fig. 8).
Figura 8. Modelul tranzacional al corupiei (Vrabie, 2008, grafic mbuntit)

pag. 18 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

n ciuda diferenelor existente ntre mijloacele i instrumentele preferate ori promovate de


aceste studii, rapoarte i evaluri, exist consens asupra definiiei: corupia nseamn abuzul
puterii ncredinate cu scopul (sau n schimbul) obinerii unui beneficiu personal. Definiia
cuprinde dou elemente fundamentale, abuzul i beneficiul, care contribuie n egal msur la
nelegerea fenomenului corupiei n sens larg: Abuzul este un act cel puin dolosiv, dac nu chiar
ilicit, prin care se nfrnge ncrederea comun, nvestit odat cu puterea de deciziedin aceast
perspectiv, definiia cuprinde i corupia din sectorul privat, nu doar pe cea din sectorul public.
Beneficiul poate fi patrimonial sau nepatrimonial, material sau nematerial, poate fi obinut pentru
sine sau pentru un terastfel, definiia cuprinde i corupia realizat prin intermediari, nu doar
pe cea nemijlocit.
Msurile preconizate prin documentele strategice de pn acum nu au fost pe deplin
realizate, aa nct nu au avut efectul de-a modifica simitor evoluia Romniei pe vreunul dintre
sdkmgb

pag. 19 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

indicatorii menionai mai sus (Fig. 5). SNA 2012-2015 este primul document de acest gen care
se raporteaz la indicatori externi pentru msurarea progresului, ceea ce poate direciona
eforturile spre obinerea unor rezultate mai bune. Prin contrast, dei evalurile deja menionate
consider c Romnia st destul de prost n privina aplicrii legislaiei anticorupie, Rapoartele
de progres MCV ale Comisiei Europene (Mecanismul, 2007-2012) arat c instituiile
specializate (Direcia Naional Anticorupie, Direcia General Anticorupie i Agenia
Naional de Integritate) progreseaz n combaterea corupiei, de la an la an. Explicaia rezid n
contrastul dintre buna funcionare a instituiilor specializate anticorupie i deficienele de
funcionare de la nivelul celorlalte instituii publice, aa cum se constat din steguleul rou
asupra conflictelor de interese (Integrity, 2010) i din dezechilibrele existente ntre pilonii
sistemului naional de integritate:
Dup evaluarea [Sistemului Naional de Integritate], pilonul cel mai afectat de
corupie, dar i cel mai puin independent, este sectorul public [Fig. 9]. Resursele i
independena sa sunt decisive pentru asigurarea propriei sale integriti i, att n
materie de legi, ct i n practic, a fost evaluat ca dnd natere unei mari
vulnerabiliti a ntregului Sistem. (Sistemul, 2012, pag. 21)
nc de la primul studiu diagnostic (Anderson, 2001), sarcina anticorupiei a fost pus
pe umerii aparatului de stat, prin 3 tehnici de abordare distincteprevenire, control
administrativ i sanciuni penale. Decidenii care au condus aparatul de stat au fost contieni
c nu dein suficiente prghii i resurse pentru a preveni eficient corupia, c nu pot obine
succese rsuntoare (valorificabile electoral) prin intermediul controalelor administrative, aa
nct au pus accentul mai degrab pe reglementri cu sanciuni penale severe i pe instituii
specializate, care s poat aplica acele sanciuni (Raportul, 2004-2011). Astfel, din
perspectiva mijloacelor de intervenie la ndemna statului, s-a pus accentul mai degrab pe
reglementri prescriptive i construcie instituional, dect pe proceduri de organizare
intern i management performant n sectorul public.
Legislaia anticorupie adoptat de statul romn pn la finele anului 2011 cuprinde
peste 60 de acte normative primare (legi, ordonane i hotrri) aplicabile sectorului public,
mai cu seam administraiei publice locale. Aceste acte normative au suferit, n medie, cte 23 modificri de la adoptare pn n prezent. Pentru a putea ordona acest cadru legislativ i a
nelege ce anume l face att de dificil de aplicat n practic, dar i pentru a nelege (sau
pag. 20 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

reconstitui) designul specific al cadrului strategic anticorupie al statului romn, este nevoie
de introducerea unui model de analiz (cubul strategic anticorupie, prezentat n seciunea
despre Metod) care s coreleze tehnicile de abordare cu mijloacele de intervenie. Distincia
fa de alte domenii de intervenie strategic a statului este dat de factorii care favorizeaz
apariia corupiei (Klitgaard, MacLean-Abaroa & Parris, 2000), niciodat luai n considerare
explicit de documentele strategice ale statului romn, dar utilizai n analizele i proiectele de
asisten tehnic ale unor organizaii neguvernamentalepoziia de monopol, puterea
discreionar i opacitatea (Fisher, Vasilache & Ra, 2010).
Figura 9. Sistemul Naional de Integritate (Sistemul, 2012)

Aceast analiz continu seria de cercetri realizate n Romnia ultimilor ani pe tema
general a corupiei i se ngemneaz cu Studiul privind corupia n administraia public
local (Punescu, 2012), care i propune realizarea unei radiografii complexe i stabilirea
pag. 21 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

unui important punct de referin, prin raportare la adoptarea noii Strategii Naionale
Anticorupie 2012-2015. Caracterul de noutate al Studiului este dat de perspectiva complex
care combin diverse tipuri, tehnici i metode de cercetare, consultri cu reprezentanii
Grupurilor de Aciune Anticorupie de la nivel judeean i sondaje sociologice pe eantioane
reprezentative multi-stratificate (circa 14.000 de respondeni).

pag. 22 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Metod
Analiza cadrului legislativ i propune att identificarea gradului de dezvoltare i
coeren a legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale, ct i identificarea
legislaiei specifice care necesit mbuntiri. Ipoteza pe care o testm este c legislaia
anticorupie denot o preocupare excesiv pentru reglementarea prescriptiv i construcia
instituional orientate pe sanciunile penale aplicabile pentru abuzul puterii de decizie n
sectorul public. n subsidiar, metodologia propune o abordare inovatoare pentru reconstituirea
designului aplicabil cadrului strategic anticorupie al statului romn.
Astfel, pentru a atinge primul obiectiv al analizei cadrului legislativ, este utilizat o
metod inovatoare, cubul strategic anticorupie, care identific n ce msur actele normative
aplicabile sunt suficiente i dac (nu) exist goluri de reglementare. Metoda presupune
analiza detaliat a cadrului legal anticorupie, pentru a se observa cror factori favorizani
(monopol, putere discreionar, opacitate) se adreseaz cadrul legal existent, cu ce tehnici
(prevenire, control administrativ ori sanciuni penale) i prin ce mijloace (reglementri
prescriptive, instituii specializate, respectiv proceduri). Prin intermediul acestei metode, sunt
identificate msurile strategice anticorupie sub-reprezentate sau cele care lipsesc. Aceast
metod presupune trei pai: identificarea actelor normative care compun legislaia
anticorupie, compartimentarea acestora i analiza gradului lor de concentrare i acoperire.
Identificarea actelor normative care compun legislaia anticorupie a statului romn se
face combinnd tehnici care in cont de scopul actului normativ, sfera de reglementare i
aplicabilitatea acestuia. Selectarea legilor supuse analizei se face n dou etape: n prima
etap, din ntreaga mulime de acte normative n vigoare, sunt selectate acelea care ofer
temei i/sau sprijin pentru prevenirea i combaterea corupiei; n a doua etap, aceste acte
normative sunt filtrate dup aplicabilitatea i/sau relevana lor n domeniul administraiei
publice. Astfel, considerm c actul normativ poate fi selectat atunci cnd:

expunerea de motive este ancorat n (cel puin) unul din documentele strategice
menionate n istoricul i/sau contextul de mai sus;

are drept scop s prescrie, s instituie ori s stabileasc proceduri privind


comportamente sau instituii anticorupie;

normeaz elemente de prevenire, control ori sancionare a comportamentelor abuzive


i/sau a beneficiilor nejustificate, respectiv
pag. 23 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

definete, limiteaz ori constrnge poziii de monopol sau atribuii/puteri discreionare


n procesele decizionale, ori intervine pentru a deschide, limita ori excepta
transparena i/sau opacitatea proceselor decizionale.
Lng acest prim set de acte normative, le adugm pe cele care se refer la domeniul

administraiei publice i ating, direct sau indirect, persoane, atribuii, fapte, acte i contracte
specifice administraiei.7 Din ntreg setul de acte normative astfel delimitat se filtreaz cele
care nu ating dect marginal sfera de interes (corupia din administraia public local), cele
cu for juridic inferioar (rmn mai degrab legile i ordonanele dect simplele hotrri)
i cele care aparin altor ramuri de drept dect penal, administrativ i procesual (dreptul
comercial prezint prea puin interes pentru corupia din administraia local). Sunt exceptate
de la filtrare (i notate cu * n Anexa 1) acele acte normative care ar putea avea impact asupra
lucrtorilor din administraia public local, dac acetia ar avea calitatea de suspeci sau
nvinuii de acte/fapte de corupie.
Al doilea pas al analizei este compartimentarea acestor acte normative n funcie de
scopul i rolul pe care l ndeplinesc n funcionarea aparatului de stat i/sau al instituiei
publice (similar metodei utilizate n Raportul, 2008-2011). Astfel, analiza legislaiei face
jonciunea cu metodele de cercetare a culturii organizaionale (Flyvbjerg, 2008), punnd
actele normative deja identificate ntr-un cub cu 3 x 3 x 3 dimensiuni (Fig. 10):
1. factorii favorizani ai corupiei (monopol, putere discreionar i opacitate) sunt o
reflecie obiectiv a realitii (episteme);
2. elementele de stvilire a corupiei (prevenire, control administrativ i sanciuni
penale) sunt tehnici de abordare a interveniei (techne);
3. mijloacele de intervenie mpotriva corupiei (reglementri, instituii i proceduri)
reprezint expresia valorilor i relaiilor de putere care dau substan aparatului de stat
(phronesis).
Pentru amplasarea unui act normativ ntr-unul din cele 27 de compartimente ale
cubului strategic anticorupie, se recurge la metodele de interpretare teleologic (dac scopul
actului normativ contribuie la prevenirea i combaterea corupiei), sistemic (dac descrie o
procedur, dac st la baza funcionrii unei instituii sau prescrie comportamente generale
privind prevenirea i combaterea corupiei n administraia public), logic (dac normeaz
7

Cu excepia legislaiei electorale aplicabile autoritilor publice locale.

pag. 24 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

prevenirea, controlul ori sancionarea poziiei de monopol, puterii discreionare sau opacitii)
i istoric (dac n domeniul propriu de reglementare au existat suspiciuni sau cazuri de
corupie), pentru fiecare act normativ n parte (Popa, 1993, pag. 267-281). n Anexa 2,
prescurtrile Tel, Sis, Log, Ist se refer la metodele de interpretare (respectiv, teleologic,
sistemic, logic i istoric), iar Da/Nu reprezint rspunsul la ntrebarea dac actul normativ
analizat corespunde criteriului de selecie.
Figura 10. Cubul strategic anticorupie (Vrabie, 2008)

De exemplu, Legea 251/2004, privind unele msuri referitoare la bunurile primite cu


titlu gratuit, cu prilejul unor aciuni de protocol n exercitarea mandatului sau a funciei, se
coreleaz cu cel puin un obiectiv din SNA 2001-2004, completeaz o alt lege important
anticorupie (Legea 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n
exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i
sancionarea corupiei, care introduce obligaia declarrii transparente a averilor i
intereselor), este aplicabil tuturor demnitarilor i funcionarilor (ulterior, chiar i angajailor
pag. 25 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

contractuali) din administraia public, aa nct este un act normativ corect delimitat i
filtrat. Interpretarea prevederilor Legii 251/2004 ne arat c acest act normativ se
poziioneaz n compartimentul 24 din cubul strategic, pentru c intervine cu o procedur
(phronesis) specific pentru controlul administrativ (techne) mpotriva opacitii (episteme).
Al treilea pas const n observarea concentrrii i acoperirii ptratelor cubului
strategic. n cadrul fiecruia din cele 27 de compartimente ale cubului strategic se poate
identifica utilitatea managerial a actului normativ analizat pentru una sau mai multe din
aspiraiile de integritate ale oricrei instituii publice (bugete, decizii, beneficii, ilustrate n
Fig. 10):

protejarea execuiei bugetarealocarea corect i fundamentat, respectiv cheltuirea


eficient i eficace a bugetelor publice i private, pentru ndeplinirea obiectivelor
legitime de dezvoltare ale tuturor actorilor sociali (Kaufmann, Kraay & Mastruzzi,
1996-2010);

protejarea proceselor decizionale de orice influene, presiuni sau interferene care ar


putea cauza deturnarea obiectivelor legitime nspre satisfacerea unor interese private,
de cast ori de grup (Hague & Harrop, 2004);

ngrdirea beneficiilor abuzive/nejustificate, imposibilitatea utilizrii acestora,


respectiv facilitarea recuperrii de la fptuitori a tuturor beneficiilor rezultate din
aciuni/presiuni nelegitime/abuzive asupra proceselor decizionale din instituiile i/sau
private care fac parte din sistemul guvernrii (Nash, Hudson & Luttrell, 2006).

Figura 11. Extras din inventarul msurilor i indicatorilor (Strategia, 2012)

pag. 26 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Pstrnd exemplul de mai sus, al Legii 251/2004, observm c o corect aplicare a


legii privind registrul de cadouri i protocol poate preveni acumularea unor beneficii
nejustificate, poate proteja procesul decizional de incidena vreunui conflict de interese i,
astfel, poate contribui la alocarea/cheltuirea corect a banilor publici. Analiza legislaiei
anticorupie aplicabil administraiei locale, realizat dup aceast metodologie inovatoare,
contribuie la racordarea instituiilor publice cu obiectivele, msurile preventive i indicatorii
de evaluare din SNA 2012-2015 (Fig. 11), dar i la risipirea mitului c instituiile nu au
structuri interne ori suficiente prghii legislative pentru rezolvarea problemelor de corupie
(incidentelor de integritate), aa cum a reliefat sondajul n rndul personalului din
administraia local (Fig. 12). Rmnnd n cadrul exemplului cu Legea 251/2004, structura
intern de care ar fi nevoie este o simpl comisie de inventariere, alctuit din 3 persoane, iar
prghia cea mai la ndemn pentru aplicarea corect a legii se gsete n legislaia privind
managementul resurselor umane. Iar, dac aceast prghie se dovedete insuficient, exist
posibilitatea de-a solicita consiliere din partea Ageniei Naionale de Integritate.
Figura 12. Motive invocate de reprezentanii administraiei locale (Punescu, 2012)

Pentru a atinge cel de-al doilea obiectiv al analizei cadrului legislativ i a identifica
nevoile legislative specifice, rezultatele metodei cubului strategic anticorupie sunt corelate
cu rezultatele sondajelor de opinie i ale consultrilor cu membrii Grupurilor de Aciune

pag. 27 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Anticorupie de la nivelul fiecrui jude. Plecnd de la rspunsurile cetenilor i


reprezentanilor autoritilor publice locale, se realizeaz un tabel al problemelor percepute n
legislaie i/sau aplicarea acesteia (Anexa 3). De exemplu, situaia reclamaiilor din partea
cetenilor (Punescu, 2012): 58% dintre reprezentanii autoritilor locale consider c este
foarte important ca cetenii s formuleze reclamaii atunci cnd lucrurile nu merg bine n
furnizarea serviciilor publice de ctre autoritile publice locale; cu toate acestea, o mare
parte dintre reprezentanii instituiilor publice locale (52%) nu tiu dac exist prevederi
legale privind semnalarea deficienelor n furnizarea serviciilor publice.
Fiecare element din Anexa 3 este apoi ncadrat n unul din cele 27 de compartimente
ale cubului anticorupie, pentru a se identifica zonele legislative cele mai vulnerabile din
perspectiva reprezentanilor autoritilor publice locale i ceteniloracolo unde, chiar dac
exist acte normative n vigoare, eficiena lor practic este perceput ca nesatisfctoare.
Actul normativ aferent fiecrei probleme de ordin legislativ reieite din percepiile publice
este analizat din perspectiva eficienei juridice (cuprinde toate prevederile necesare unei
corecte implementri), coerenei interne (fa de alte acte normative din legislaia n vigoare)
i a racordrii la standardele europene/internaionale.

pag. 28 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Rezultate
Prin aplicarea instrumentului cubul strategic pe setul de acte normative selectate,
strict cantitativ (Fig. 13 i Anexa 4), observm:

cele mai multe acte normative privesc procedurile de control administrativ asupra
puterii discreionare (26 de acte normative n cubul 23) i reglementarea controlului
administrativ asupra puterii discreionare (19 acte normative n cubul 5);

nu exist acte normative privind sanciunile penale pentru abuzul poziiei de monopol
din/n administraia public (0 acte normative n cuburile 7, 16 i 25); acte normative
privind procedurile pentru evitarea poziiei de monopol (0 acte normative n cubul
19); acte normative care s responsabilizeze instituii specifice pentru prevenirea
i/sau sancionarea opacitii (0 acte normative n cuburile 3, 12 i 18);

par s fie sub-reprezentate (cel mult cte 3-5 acte normative) reglementrile i
instituiile privind prevenirea monopolului administrativ i a puterii discreionare
(cuburile 1, 10 i 11), respectiv instituiile i procedurile privind controlul i
sancionarea opacitii i puterii discreionare (cuburile 15, 17 i 27).

Figura 13. Distribuia legislaiei anticorupie n cubul strategic (Vrabie, 2012)

pag. 29 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Cubul 1 cuprinde acte normative care prescriu msuri de prevenire a poziiei de


monopol n aparatul de stat. Aceste acte normative nu sunt direct aplicabile n administraia
public, tocmai pentru c aceasta are un caracter intrinsec de monopol. Acolo unde se
privatizeaz ori se concesioneaz unele servicii publice, aceste acte normative pot deveni
relevante mai ales cu privire la protejarea proceselor decizionale de interferena cu unele
interese private. Actele normative incluse n fiecare compartiment sunt listate n Anexa 4.8
Cubul 2 cuprinde acte normative care prescriu msuri de prevenire a puterii
discreionare n aparatul de stat. Nici aceste acte normative nu sunt direct aplicabile n
administraia public, cu excepia notabil a prevederilor Conveniei ONU mpotriva
corupiei. Strict n privina msurilor preventive, se poate interveni prin formare profesional
(apelnd, eventual, la specialitii n prevenire i combatere a corupiei de la DGA), ns
msurile de control administrativ i de sancionare a puterii discreionare ar trebui s fie
suficiente pentru descurajarea abuzurilor, mai cu seam n ce privete protejarea proceselor
decizionale.
Cubul 3 ar trebui s cuprind acte normative care prescriu msuri pentru prevenirea
opacitii. Legile 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public i 52/2003
privind transparena decizional n administraia public s-ar fi putut afla aici, dac ar fi
coninut prevederi care s ncurajeze publicarea proactiv a informaiilor frecvent solicitate.
Camera Deputailor a recurs voluntar la aceast msur de protejare a execuiei bugetare,
dup ce a pierdut o serie de procese privind accesul la informaiile despre cheltuielile
parlamentarilor (Jurisprudena, 2012). Cubul 3 nu conine niciunul din actele normative
selectate pentru aceast analiz.
Cubul 4 cuprinde acte normative care prescriu msuri de control administrativ asupra
poziiei de monopol (sau chiar monopson, n acest caz). Nu ntmpltor, majoritatea actelor
normative din acest compartiment se refer la protejarea execuiei bugetare i a proceselor
decizionale care conduc la alocri bugetare, pentru c instituiile publice pot dezechilibra
pieele. Desigur, exist multe critici (Fig. 14) la adresa legislaiei privind achiziiile publice
(n principal OUG 34/2006), ns aceasta poate fi aplicat i altfel (Georgescu & Vrabie,
2006), n sensul eficientizrii cheltuirii banului public.
8

Actele normative notate cu *, reprezentnd excepii de la filtrarea prezentat n Capitolul 3Metodologie, nu


au fost reprezentate grafic n Fig. 13, dar sunt listate n dreptul cuburilor corespondente, n Anexa 4.
pag. 30 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Figura 14. Domeniile vulnerabile la corupie n administraia local (Punescu, 2012)

Figura 15. Cunoaterea procedurilor SCMI n administraia local (Punescu, 2012)

Cubul 5 conine acte normative care prescriu controlul administrativ asupra puterii
discreionare. Prevederile legale cuprinse n aceast mulime de acte normative sunt extrem
de numeroase i, uneori, pot fi percepute drept contradictorii. Aplicarea corect a tuturor
acestor prevederi, pentru protejarea proceselor decizionale, se sprijin pe implementarea
procedurilor prevzute de standardele de control managerial intern (Ordinul Ministerului
Finanelor Publice 946/2005, compartimentat n cubul 23). Totui, mai puin de jumtate din
pag. 31 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

instituii par s aplice aceste proceduri (Fig. 15)numai 44% dintre reprezentanii
autoritilor publice locale au cunotin despre studii/analize/auditri privind sistemul de
control managerial intern n cadrul instituiei din care fac parte.
Cubul 6 se refer la actele normative care prescriu controlul administrativ asupra
opacitii. Nu ntmpltor, gsim aici acte normative care protejeaz execuia bugetar i
procesele decizionale, prin mecanisme de control care privesc respectarea procedurilor de
transparen (din cubul 24). n acest sens, conductorii instituiilor publice pot apela fie la
schimburi de experien cu alte instituii, fie la asisten tehnic din partea organizaiilor
neguvernamentale specializate.
Cubul 7 ar trebui s cuprind acte normative care prescriu sanciuni penale pentru
abuzul poziiei de monopol. Acest compartiment nu este aplicabil nici administraiei publice,
nici altei instituii publice; eventual, ar putea fi aplicabil doar pentru ntreprinderile/
companiile de stat (para-statals, n Darbishire & Vrabie, 2007), ns abuzul este incriminat
penal n variate forme, att n Codul penal (art. 246-249), ct i n legislaia concurenei (mai
cu seam n cea european, direct aplicabil n statele membre UE, dect n Legea 21/1996).
Cubul 7 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Figura 16. Corupie i nereguli n administraia local (Punescu, 2012)

Cubul 8 cuprinde acte normative care instituie sanciuni penale pentru abuzul puterii
discreionare. n acest compartiment gsim i cel mai important act normativ anticorupie al

pag. 32 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Romniei, Legea 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de


corupie. Prin raportare la unele prevederi din Codul penal (mai cu seam conflictul de
interese prevzut de art. 253^1vezi i Anexa 5), apar unele deficiene teoretice de aplicare
a legii, care vor fi discutate mai jos, n seciunea privind deficienele identificate n cadrul
acestei analize, ns o bun cunoatere a infraciunilor din cubul 8 (Fig. 16) contribuie la
ngrdirea beneficiilor abuzive, la protejarea proceselor decizionale i la protejarea execuiei
bugetare.
Cubul 9 cuprinde reglementri care sancioneaz penal opacitatea. Prevederile din
Legea 161/2003 pot fi interpretate n sensul sancionrii penale a omisiunii de-a publica
declaraiile de avere i de interese, dar o astfel de fapt este mai degrab accesorie unei alte
infraciuni. Proiectul de lege privind confiscarea extins, de asemenea, intenioneaz s
sancioneze ascunderea unor pri din avere prin utilizarea unor interpui, dar i aceast fapt
are tot un statut accesoriu pe lng o infraciune predicat (care se gsete, cel mai probabil, n
cubul 8).
Figura 17. Principalele probleme din administraia local (Punescu, 2012)

pag. 33 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Cubul 10 este gazda actelor normative care reglementeaz funcionarea unei instituii
specializate n prevenirea poziiei de monopol. Pentru administraia public, singura lege
aplicabil este cea privind Departamentul de Lupt Antifraud (Legea 61/2011), care
ndeplinete rolul de-a preveni, controla i/sau verifica eventualitatea apariiei unor
infraciuni din cubul 8. Utilizarea fondurilor europene, ns, pare cea mai sigur soluie
pentru acoperirea deficitului de finanare (primele dou probleme din Fig. 17) necesar
pentru investiia n managementul integritii din instituiile administraiei publice.
Cubul 11 cuprinde acte normative care se refer la instituii specializate n prevenirea
puterii discreionare. Cu excepia magistrailor, care au nevoie de protejarea proceselor
decizionale, astfel de instituii nu exist pentru administraia public. Teoretic, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici i/sau Agenia Naional de Integritate vor putea ndeplini
acest rol, n viitor.
Cubul 12 ar putea conine acte normative privind funcionarea unor instituii care s
previn opacitatea din administraia public, cu scopul de-a proteja bugetele i procesele
decizionale. Unele state au considerat necesar o astfel de instituie, la momentul adoptrii
legii privind accesul la informaii de interes public (Serbia i Slovenia sunt exemplele cele
mai la ndemn). n Romnia, Avocatul Poporului este singura instituie care ar putea s
intervin n acest sens, dar nu a fcut niciun efort s-i dezvolte o astfel de capacitate (Vrabie,
2002). Cubul 12 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 13 conine acte normative care reglementeaz instituiile specializate n
controlul administrativ asupra poziiei de monopol. Scopul acestora ine mai degrab de
protejarea bugetelor publice i a proceselor decizionale conexe, cu referire la respectarea
procedurilor din cubul 22 pentru dreptul substanial din cubul 4. Unitatea Central pentru
Verificarea Achiziiilor Publice (UCVAP) i compartimentele de verificare a achiziiilor
publice (CVAP) merit o meniune special, pentru c sunt structuri interne instituiilor din
administraia public, sub controlul conductorilor de instituii (conform OUG30/2006).
Cubul 14 cuprinde reglementri privind instituiile care controleaz administrativ
puterea discreionar. Pentru administraia local, cele mai relevante instituii de acest gen
sunt Prefecii, Direcia General Anticorupie i Agenia Naional de Integritate. Colaborarea
cu aceste instituii asigur, n principal, integritatea proceselor decizionale i contribuie
eficient la descurajarea actelor/faptelor de corupie. n relaionarea cu DGA, de exemplu, se
pag. 34 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

poate obine testarea personalului, atunci cnd exist suspiciuni dar nu exist dovezi
(Fig. 18). De asemenea, ofierii de prevenire (din cadrul DGA) i personalul specializat n
consiliere (de la ANI) pot acorda asisten n identificarea i corectarea vulnerabilitilor i
riscurilor.
Figura 18. Oportunitatea cooperrii administraiei locale cu DGA (Punescu, 2012)

Cubul 15 se refer la instituiile specializate n controlul administrativ al opacitii/


transparenei. Situaia este oarecum similar celei din cubul 12, cu excepia notabil c
Autoritatea Electoral Permanent i Prefecii au atribuii de control asupra opacitii
activitilor aleilor locali. Conductorii instituiilor din administraia local pot apela aceste
instituii de control, atunci cnd simt nevoia protejrii proceselor decizionale din consiliile
locale (Dragomirescu, 2009).
Cubul 16 ar trebui s conin acte normative privind instituiile specializate n
sancionarea poziiei de monopol, ns o astfel de ipotez nu este aplicabil n aparatul de
stat. Dac exist situaii de monopol care necesit aplicarea unor sanciuni penale, parchetele
existente sunt suficiente i nu este nevoie de un parchet specializat. Cubul 16 nu conine
niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 17 se refer la actele normative care reglementeaz funcionarea unor instituii
specializate n sancionarea puterii discreionare. Fostul Parchet Naional Anticorupie,
actuala Direcie Naional Anticorupie, este cea mai important instituie specializat n

pag. 35 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

acest sens, iar legislaia n materie este suficient de bine aplicat, conform rapoartelor MCV
(Mecanismul, 2007-2012).
Cubul 18 ar trebui s conin reglementri privind funcionarea unei instituii
specializate cu sancionarea penal a opacitii. Similar discuiei de la cuburile 12 i 16, o
astfel de instituie nu este necesar, nici oportun, n Romnia. Cubul 18 nu conine niciunul
din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 19 ar trebui s cuprind actele normative care prescriu proceduri de urmat
pentru prevenirea poziiei de monopol, ns o astfel de ipotez nu se poate imagina n aparatul
de stat, cu excepia ntreprinderilor/companiilor la care statul este acionar majoritar sau
semnificativ (para-statals). Singurul act normativ care s-ar putea poziiona n acest
compartiment este chiar Strategia Naional Anticorupie 2012-2015 (HG 215/2012), ns
rolul/scopul acestui act normativ excede domeniul de interes al cubului 19.
Figura 19. Eficiena msurilor anticorupie n administraia local (Punescu, 2012)

Cubul 20 conine acte normative care prescriu proceduri de urmat pentru prevenirea
abuzului de putere discreionar. Transparena decizional asigur o parte din protecia
necesar proceselor decizionale i execuiei bugetare, dar este extrem de important i
selecia/recrutarea personalului din instituiile administraiei publice (locul 4 n Fig. 19). De
pag. 36 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

asemenea, protecia avertizorilor de integritate necesit instituirea unor proceduri speciale, al


cror efect va fi descurajarea abuzului/protejarea proceselor decizionale n faa puterii
discreionaredac avertizrile sunt luate n considerare, iar avertizorul este aprat de
rzbunarea celor dai n vileag.
Cubul 21 cuprinde actele normative care instituie procedurile de prevenire a opacitii,
respectiv de realizare a transparenei decizionale i accesului liber la informaiile de interes
public. Dei legislaia din acest compartiment este util pentru protejarea execuiei bugetare,
simplu de aplicat i stabil (aproape nemodificat, timp de 10 ani), dezinteresul i deficienele de
aplicare la nivel naional i atrag Romniei un stegule rou pe indicatorul privind accesul la
informaii (Integrity, 2010). O cercetare din anul 2009 (Fig. 20) arta c mai bine de 85% din
solicitrile de informaii rmneau fr vreun rspuns din partea instituiilor, n timp ce calitatea
rspunsurilor primite depea cu greu media 5, pe o gril de notare unde 8 nsemna respectarea
minimal a Legii 544/2001, iar 10 aplicarea bunelor practici de la nivel internaional.
Figura 20. Diferene regionale n transparena gestionrii fondurilor europene (Vrabie, 2009)

Cubul 22 cuprinde un set de acte normative referitoare la procedurile aplicabile


controlului administrativ asupra poziiei de monopol. Aceste proceduri se coreleaz cu
pag. 37 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

dreptul substanial din cubul 4 i cu atribuiile instituiilor din cubul 13, servind n principal la
protejarea execuiei bugetare i a proceselor decizionale conexe.
Cubul 23 este gazda actelor normative care prescriu proceduri de control administrativ
asupra puterii discreionare. Aici se afl cele mai multe i mai detaliate acte normative, ceea ce
contrazice percepia c, n ultimii 12 ani, statul romn ar fi pus accentul mai degrab pe
reglementrile prescriptive cuprinznd sanciuni penale i pe construcia instituiilor specializate
anticorupie. Dimpotriv, statul romn a pus la dispoziia conductorilor de instituii suficiente
instrumente i proceduri pentru a-i asuma rspunderea fa de buna funcionare a instituiei i
fa de integritatea personalului din subordine (Fig. 21).
Figura 21. Calitatea serviciilor publice din administraia local (Punescu, 2012)

Cubul 24 conine acte normative cu privire la procedurile aplicabile n controlul


administrativ asupra opacitii. Dincolo de deficienele de informare i transparen deja
amintite la cubul 21, observm rolul foarte important al Ageniei Naionale de Integritate n
cuburile 24 i 23, cu privire la ngrdirea beneficiilor nejustificate i la protejarea proceselor
decizionale. O bun colaborare cu ANI n materia acestor proceduri poate preveni incidentele
de integritate care ar atrage rspunderea conductorului instituiei pentru propriul eec de
management.
Cubul 25, care ar trebui s cuprind procedurile pentru sancionarea poziiei de
monopol, este n aceeai situaie cu compartimentele 7 i 16, ntruct administraia public
pag. 38 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

din Romnia nu admite ori nu necesit astfel de intervenii. Cubul 25 nu conine niciunul din
actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 26 gzduiete actele normative cu dispoziii procedurale n materia
sanciunilor penale aplicabile pentru abuzul puterii discreionare. Aceste acte normative sunt
direct corelate cu instituiile i dreptul substanial din compartimentele 17 i 8.
Cubul 27, n mod similar, cuprinde dispoziii procedurale pentru sancionarea
opacitii, ns numai n ceea ce privete omisiunea declarrii veniturilor, averii i/sau
intereselor, despre care am artat, n compartimentul 9, c se pot lua n considerare ca
accesoriu al altor infraciuni.
n urma aplicrii metodei identificrii problemelor de legislaie, au fost selectate 12 acte
normative care au fost analizate n detaliu pe baza celor trei criterii stabilite la capitolul
metodologie: eficien juridic, coeren intern (inclusiv cu alte acte normative) i standarde
europene. Cele 12 acte normative au fost analizate n contextul propunerii Codului Administrativ,
pentru c multe dintre aceste acte normative urmeaz s fie codificate integral (Legea 188/1999
privind Statutul funcionarilor publici, Legea 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor
publici, Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduit al personalului contractual din autoritile
i instituiile publice) sau codificate parial (Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de
afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei).
n cazul a 7 acte normative, au fost identificate probleme de eficacitate juridic (Legea
7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici, Legea 52/2003 privind transparena
decizional n administraia public, Legea 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri,
prevenirea i sancionarea corupiei, Legea 571/2004 privind protecia personalului din
autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti, OUG 27/2003 privind procedura
aprobrii tacite, OMFP 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, OG 92/2003
privind Codul de procedur fiscal).
n cazul a 4 acte normative, au fost identificate probleme de coeren (OUG 30/2007
privind organizarea si funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative, Legea
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, HG 1344/2007 privind normele de organizare i

pag. 39 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

funcionare a comisiilor de disciplin, OUG 34/2006 privind achiziiile publice). n cazul altor 3,
au fost identificate probleme fa de standardele europene/internaionale (OUG 30/2007 privind
organizarea si funcionarea Ministerului Internelor i Reformei Administrative, Legea nr.
161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice,
a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, Legea nr.
247/2005 privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente).

pag. 40 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Interpretare
Aplicnd metoda cubului strategic anticorupie asupra legislaiei identificate i filtrate,
respectiv corelnd rezultatele obinute cu cele trei aspiraii de integritate din snul oricrei
instituii publice (bugete, decizii, beneficii, menionate n Fig. 10), observm c fiecare din
aceste aspiraii este deservit n cte cel puin 5 din cele 27 de compartimente ale cubului
strategic. Analiza legislaiei anticorupie cu ajutorul acestei metode ne ofer dou ci de
aciune:

una la nivel macro, pentru (re)calibrarea cadrului strategic anticorupie i


monitorizarea progresului realizat n ndeplinirea obiectivelor Strategiei Naionale
Anticorupie pe perioada 2012-2015;

cealalt la nivel micro, pentru adoptarea cte unui plan de msuri n cadrul fiecrei
instituii publice, cu indicatori concrei pentru evaluarea semestrial a progresului
(Strategia 2012, pag. 17).
La nivelul micro, al fiecrei instituii care trebuie s-i adopte un plan de msuri pn

la finele lunii iunie 2012, metodologia poate fi replicat asupra cadrului i atribuiilor legale
de la nivelul instituiei. Avnd n vedere analiza tuturor punctelor reliefate n seciunea
privind rezultatele, conducerea i/sau colectivul oricrei instituii poate observa c legislaia
anticorupie nu ridic probleme deosebite, ct vreme lipsesc incidentele de integritate.
Corecta aplicare a legilor rmne n sarcina conductorului instituiei, iar sarcina echipei este
s-l sprijine n selectarea celor mai eficiente msuri i n monitorizarea atent a evoluiei
celor mai potrivii indicatori.
La nivel macro, majoritatea criticilor la adresa eforturilor anticorupie ale Romniei
graviteaz n jurul ipotezei c s-a pus prea mare accent pe reglementri, n detrimentul
procedurilor, respectiv pe sanciuni penale, n detrimentul controlului administrativ.
Distribuia legislaiei pe cubul strategic infirm ambele critici (cuburile 5 i 23), dar susine
concluzia (Integrity, 2010) c Romnia nu are capacitatea de-a pune n aplicare, corect,
deplin i coerent, legislaia foarte bun de care dispune. Ideea lipsei de capacitate se
oglindete i n opinia public: 4 din primele 5 cauze ale corupiei (identificate prin cercetarea
realizat n rndul populaiei generale, Fig. 22) pot fi interpretate din perspectiva deficienelor
de management public, la nivelul instituiilor. Desigur, constrngerea puterii discreionare nu

pag. 41 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

este suficient, dac epistemele privind monopolul i opacitatea nu sunt, la rndul lor, inute
sub control prin techne i phronesis.
Figura 22. Cauzele apariiei/meninerii corupiei n administraia local (Punescu, 2012)

Corelnd rezultatele cubului strategic anticorupie cu analiza detaliat a actelor


normative i cu cele trei aspiraii de integritate, observm c exist probleme legislative att
n privina protejrii execuiei bugetare (achiziii publice), ct i n privina protejrii
proceselor decizionale (cariera funcionarilor publici, transparen decizional, conflictele de
interese, rotaia cadrelor, consilierea etic, protecia avertizorilor de integritate) i ngrdirea
beneficiilor abuzive/nejustificate (confiscarea extins, forfetarea bunurilor neimpozitate,
confiscarea de la teri). ns, la intersecia nivelului micro cu nivelul macro, se afl
capacitatea administrativ a instituiilor din administraia public local, un concept afectat
deopotriv de cele trei aspiraii de integritate.
Pentru a mbunti capacitatea administrativ/managerial a conductorilor de
instituii, probabil c este necesar un nou mecanism de selecie, recrutare i/sau promovare
pentru funciile de conducere de top din administraia public (vezi cubul 20 i Fig. 19). n
pag. 42 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

privina funciilor elective, ar fi nerealist (poate chiar neconstituional) s se atepte o


modificare a legislaiei electorale prin care s se restrng dreptul de a fi ales, prin
introducerea unor calificri speciale pentru candidai; dimpotriv, s-ar putea nate o pia
corupt a vnzrii/cumprrii de astfel de calificri. Dar o corecie se poate aduce, n practic,
prin numirea n funcii de administratori publici (art. 112-114 din Legea 215/2001 privind
administraia public local) numai a persoanelor care pot complini capacitatea managerial
de care instituiile duc lips. Aceast modalitate de aplicare a legii, ns, depinde exclusiv de
voina politic a conductorilor alei ai instituiilor publice din autoritile administraiei
locale.
Alternativ, se poate recurge la o reform profund a funciei publice, prin care s fie
regndit Legea 188/1999 privind statutul funcionarului public. Concepia actual este a
funcionarului generalist, care trebuie s se priceap/descurce n orice domeniu, n orice tip
de instituie. Mecanismul actual de recrutare/selecie i mai ales cel de salarizare nu sunt
atractive pentru personalul nalt-calificat ori supra-specializat, conducnd la aplatizarea
competenelor i la ineficiena cheltuirii banului public. Prin contrast, se poate gndi o
formul de funcionar specialist, care se poate profesionaliza ntr-un domeniu ngust i poate
avansa n carier pe o cale predictibil. Acest model ar presupune, ns, reducerea drastic a
numrului de funcionari publici, exclusiv la aceia care chiar exercit atribuii de putere
public. Rezultatul ar fi creterea fondului de salarii pentru funcionarii specialiti,
atractivitatea funciei publice i externalizarea unei multitudini de atribuii din instituiile
publice ctre angajai contractuali sau chiar contractori privai (contabilitate, arhive, cercetri,
expertize etc.).
Absena sanciunilor penale specifice pentru abuzul poziiei de monopol ori a
procedurilor specifice pentru evitarea poziiei de monopol (cuburile 7, 16, 19 i 25) nu este
ngrijortoare pentru administraia romneasc. Pe de-o parte, infraciunea de abuz este
sancionat de Codul penal, n diverse forme; pe de alt parte, monopolul administraiei
publice nu poate fi nlturat dect prin adoptarea, la nivel politic, a celei mai accentuate
forme de descentralizareprivatizarea. Prin contrast, statul romn se pregtete mai degrab
pentru concentrarea/comasarea/fuzionarea funciilor administrative pe teritorii cu populaie
mai mare, tocmai pentru a compensa instabilitatea i lipsurile financiar-bugetare ale unitilor
administrativ-teritoriale cu populaie n descretere (Ioni, 2011). Prin urmare, privatizarea
pag. 43 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

nu este o msur oportun acum, iar monopolul administraiei publice nc nu reprezint o


problem (cel puin pn cnd va aprea primul caz de autoritate local intrat n insolven,
conform art. 75 din Legea 273/2006 privind finanele publice locale).
n privina instituiilor specializate pentru prevenirea i/sau sancionarea opacitii
(cuburile 12 i 18), trebuie artat c acestea nu sunt neaprat necesare. Astfel de instituii
(Information Commissioner) se pot dovedi n egal msur eficiente (ca n Slovenia) sau
ineficiente (ca n Serbia), n funcie de o mulime de factori prezeni la nivelul instituiilor din
administraia public: echilibrul dintre comunicarea proactiv (din oficiu) i reactiv (la
cerere), tratamentul discriminatoriu i/sau preferenial, ntrzierea nejustificat, neglijena
i/sau abuzul, nerespectarea procedurilor i/sau a obligaiilor asumate prin legi naionale i
tratate internaionale (Darbishire & Vrabie, 2007). n Romnia, s-a considerat (nc din 2001)
c este mai eficient ca opacitatea s fac obiectul controlului administrativ, pornindu-se de la
premisa c va exista o cerere de transparen care va pune presiune pe instituiile publice i va
responsabiliza decidenii. Totui, presiunea a sczut simitor dup 2005, instituiile publice nu
i-au meninut oferta de transparen (Vrabie, 2009), iar Avocatul Poporului i Agenia/
Direcia pentru Strategii Guvernamentale nu s-au preocupat ndeajuns pentru a substania
controlul administrativ. Unele organizaii neguvernamentale au ncercat s compenseze acest
neajuns pe calea controlului judiciar (cazul Tnase Joia, 2003, este ilustrativAcces, 200205), dar nu se cunosc cazuri de funcionari sau angajai care s fi fost sancionai
disciplinar/administrativ pentru opacitate.
n ce privete execuia bugetar, este suficient ca legislaia privind finanele publice
(achiziiile publice, concesiunile, finanrile nerambursabile i parteneriatele public-private)
s fie corect aplicat n practic; totui, prea desele modificri ale acestui set de acte
normative (mai ales n materia achiziiilor publice) fac sarcina foarte dificil, fiind evident
nevoie de mai mult stabilitate legislativ n acest domeniu. Probabil c proiectul de Cod
administrativ va reui s consolideze acest set de acte normative (mai cu seam n cuburile 4,
13 i 22), ns exist i soluii alternative, de sorginte managerial, pentru problemele ridicate
de legislaia achiziiilor publice (cubul 4 i Fig. 14):

documentaia de atribuire i/sau cea pentru elaborarea i prezentarea ofertei (caietul


de sarcini) poate fi asimilat unui act normativ, astfel nct s i se aplice procedura de
consultare prevzut de Legea 52/2003, iar consultarea s se finalizeze, eventual, cu

pag. 44 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

ncheierea unui pact de integritate ntre autoritatea contractant i potenialii ofertani,


posibil chiar cu mijlocirea unui ter independent i neinteresat patrimonial (similar
Ordinului Ministerului Sntii 370/2008 din Republica Moldova);

proiecia bugetar multianual a autoritii contractante poate identifica o nevoie


constant i recurent pentru anumite servicii, produse ori lucrri relativ
standardizate; n acest caz, se poate utiliza procedura licitaiei restrnse (art. 19, alin.
1, lit. b din OUG 34/2006), pentru a stabili un numr limitat de ofertani pre-calificai,
care se ridic la un nalt standard de calitate, urmnd ca loturile s fie atribuite, atunci
cnd este cazul, ofertantului cu cel mai mic pre (desigur, exist un pericol de
cartelizare a ofertanilor, ns colaborarea strns cu Consiliul Concurenei poate
neutraliza aceast ameninare);

colaborarea cu alte instituii similare poate conduce la identificarea unor servicii,


produse ori lucrri de care este nevoie n cadrul mai multor instituii; prin constituirea
unei asocieri contractante (art. 8, lit. c din OUG 34/2006), toate instituiile publice
care particip ar putea economisi sume importante, prin simplul fapt c volumul mare
ncurajeaz ofertanii s-i diminueze preurile unitare, dei i conserv profiturile.
Mai exist o deficien care poate afecta execuia bugetar din zona protejrii

proceselor decizionaleconflictul de interese (cubul 8 i Fig. 16), mai cu seam cel realizat
prin interpui. Agenia Naional de Integritate arat c, prin varii forme de conflict de
interese, (cel puin) 25% dintre aleii locali afecteaz negativ integritatea administraiei
locale, mai cu seam n privina contractelor cu diveri furnizori (Fati, 2012). Romnia are o
restan fa de angajamentele luate n cadrul GRECO (Grupul statelor mpotriva corupiei,
afiliat Consiliului Europei), cu privire la reglementarea situaiilor de conflict de interese prin
interpui. Chiar i n privina simplului conflict de interese exist deficiene, ANI
ntmpinnd piedici att cu privire la sancionarea demnitarilor, funcionarilor i angajailor
din administraia local, ct i la anularea n instan a contractelor ncheiate n conflict de
interese. Desigur, i regimul incompatibilitilor ridic probleme, avnd n vedere c
incompatibilitatea este un caz particular de conflict de interese prezumat absolut i
permanentizat n timp (Anexa 5 detaliaz discuia privind regimul conflictelor de interese).
O alt restan a Romniei fa de GRECO, tot cu privire la protejarea proceselor
decizionale, este legat de reglementarea rotaiei cadrelor n administraia public (cubul 20).
pag. 45 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Aleii locali se supun unei forme (improprii) de rotaie, impus parial de ciclul electoral, iar
funcionarii publici stau sub semnul mobilitii; anchetele din vmi, frontiere i poliie (2011)
au contribuit, prin efecte, la nlocuirea unui numr considerabil de suspeci cu personal
mobilizat din alt parte; ns rotaia cadrelor este un subiect sensibil pentru administraia
public din Romnia. Cel mai important dezavantaj este legat de oportunitatea politic a
msurii, n condiiile n care se discut intens de politizarea/depolitizarea excesiv a funciilor
publice. Astfel, adoptarea unei reglementri privind rotaia cadrelor poate cdea oricnd
prad interpretrii c urmrete un scop politic. Un alt dezavantaj este reprezentat de
insuficiena resurselor necesare pentru specializarea i/sau reconversia profesional a cadrelor
supuse rotaiei. ns msura poate fi adoptat cel puin ca procedur intern de management,
similar bunelor practici dezvoltate, cu privire la audit, n sectorul privat.
Alternativa pentru protejarea proceselor decizionale n faa problemelor ridicate de
conflictul de interese i de rotaia cadrelor rezid n alte dou msuri de management intern
ntrirea mecanismelor de consiliere etic (Stan, 2009) i garantarea proteciei avertizorilor de
integritate (Alternativa, 2009). Acolo unde i acestea eueaz, ori nu pot fi implementate,
accentul se mut asupra ngrdirii beneficiilor obinute abuziv/nejustificat. i n aceast
privin exist unele deficiene n cadrul legislativ, iar acestea privesc sanciunea penal a
confiscrii extinse i sanciunea administrativ a forfetrii/confiscrii fiscale. Paradoxal, dei
exist acte normative (Legea 656/2002 i Codul de procedur fiscal) care ofer posibilitatea
aplicrii acestor sanciuni, autoritile n drept nu le-au folosit niciodat; un proiect de lege
privind confiscarea extins este n dezbatere parlamentar, din anul 2011.
Analiza detaliat a actelor normative scoate la iveal un set suplimentar de provocri
i deficiene, prezentate succint n Anexa 6.

pag. 46 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Concluzii i Reflecii
Strategia Naional Anticorupie pe perioada 2012-2015 pornete de la premisa c nu
este nevoie de adoptarea unor noi legi anticorupie, ci de o mai bun/eficient aplicare a
legislaiei existente, iar analiza deja prezentat confirm aceast ipotez. Totui, cadrul legal
necesit unele ajustri, dincolo de cele deja identificate n Strategiefinanarea partidelor
politice, rspunderea magistrailor, concurena neloial ori noile Coduri (Strategia, 2012,
pag. 18). Urmrind punctele de vedere ale mai multor organizaii neguvernamentale i/sau
poziiile exprimate de lucrtori din administraia public, se reliefeaz cteva nemulumiri
generale asupra cadrului legal cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, prezentate n
Interpretare i n Anexele 5 i 6. Acestea se refer cu precdere la informatizarea proceselor
administrative (pentru eliminarea puterii discreionare), respectarea procedurilor de
transparen decizional i consultare public, aplicarea strict a normelor de tehnic
legislativ (mai ales a analizelor cost-beneficiu i a studiilor de impact), chiar la
reintroducerea deciziilor de ndrumare de la nalta Curte de Casaie i Justiie ori
introducerea/recunoaterea precedentului judiciar ca izvor de drept. Dar cea mai spinoas
problem rmne regimul juridic al conflictelor de interese i incompatibilitilor, fa de care
au fost exprimate critici constructive notabile.
Strategia Naional Anticorupie pe perioada 2012-2015 pune accentul pe asigurarea
stabilitii, predictibilitii i coerenei legislaiei i a cadrului instituional anticorupie.
Analiza cadrului legislativ anticorupie infirm ipoteza conform creia cadrul legislativ este
axat pe reglementri prescriptive privind sancionarea penal a puterii discreionare,
evideniaz faptul c instituiile specializate anticorupie au nevoie de o strns colaborare cu
instituiile administraiei publice i confirm c, la rndul lor, instituiile administraiei
publice au la dispoziie (Fig. 13) un cadru procedural suficient pentru a face fa cerinelor
luptei mpotriva corupiei i, mai ales, creterii integritii la nivelul instituiilor publice. ns
instituiile trebuie s-i concentreze activitatea de management intern pe gsirea unor soluii
pentru ntrirea coerenei mecanismelor interne:

conductorii instituiilor trebuie s-i asume responsabilitatea pentru prevenirea si


sancionarea opacitii (cu instrumentele oferite de anchetele/sanciunile disciplinare
din Codul muncii i Statutul funcionarului public), respectiv pentru evitarea poziiei

pag. 47 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

de monopol (deschiderea mai multor puncte de lucru, dup exemplul Primriei Iai,
ori rotaia cadrelor n interiorul instituiei, dup exemplul Grzii Financiare);

conductorii instituiilor ar trebui s-i asume, chiar i n absena legislaiei specifice,


introducerea unor mecanisme de management al integritii, prin care s contribuie la
implementarea recomandrilor GRECO (dintre care se remarc mai ales rotaia
cadrelor i conflictul de interese), respectiv s mbunteasc aplicarea legislaiei
privind prevenirea oricror situaii care pot degenera n fapte de corupie (consiliere
de conduit i protecie pentru avertizori, ct mai eficiente);

conductorii instituiilor pot s le solicite ageniilor specializate anticorupie (Direcia


Naional Anticorupie, Agenia Naional de Integritate, Direcia General
Anticorupie) i celor conexe (Autoritatea Naional pentru Reglementarea i
Monitorizarea Achiziiilor Publice, Oficiul Naional de Prevenire i Combatere a
Splrii Banilor sau Biroul Ministerului Justiiei pentru recuperarea creanelor)
consultan i/sau consiliere de specialitate pentru identificarea timpurie a
vulnerabilitilor i riscurilor de management care pot degenera n fapte de corupie
(abuzul n serviciu, conflictul de interese, supra-ncrcarea cu atribuii decizionale
etc.; metodologia dezvoltat de DGA, n cadrul Standardului MAI A006/2006 poate fi
un exemplu de bun practic).
Punerea accentului pe responsabilitatea conductorilor de instituii publice nu este o

simpl ancorare n ipotezele actualei Strategii Naionale Anticorupie, cu privire la asimilarea


oricrui incident de integritate cu eecul de management, ci este o aspiraie coerent cu rolul
pe care l au i trebuie s-l joace (n prevenirea i combaterea corupiei) tocmai persoanele
care sunt nvestite cu cea mai mare putere/autoritate ntr-o instituie public i care ar trebui
s manifeste cel mai nalt interes pentru soluionarea problemelor de integritate din instituie
(Methodology, 2011). Dac s-ar fi confirmat ipoteza de cercetare, concluziile acestea s-ar fi
referit mai cu seam la personalul DNA i ANI (procurori, poliiti judiciari, inspectori de
integritate); n condiiile rezultate din analiz, concluziile se refer exclusiv la managementul
public, aflat n sarcina conductorilor de instituii (alei sau numii).
Implementarea recomandrilor din seciunea urmtoare poate sprijini aplicarea acestor
concluzii n practic i poate contribui la acoperirea deficitului de implementare a legislaiei
anticorupie (Fig. 7). Majoritatea conductorilor de instituii din administraia public local
pag. 48 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

se situeaz n cadranul care sugereaz nevoia de atent supraveghere (Fig. 23), iar traducerea
n practic a concluziilor de mai sus, cu privire la rolul conductorilor de instituii, se poate
supraveghea (indirect, i) prin intermediul unor programe de finanare a investiiei n
integritate. Astfel, n conjuncie cu obiectivele Strategiei Naionale Anticorupie 2012-2015,
se poate trece dincolo de simpla monitorizare a unor indicatori (Strategia, 2012, Anexa 2),
la supravegherea atent i continu a modificrilor atitudinale/comportamentale de la nivelul
instituiilor.
Figura 23. Gestionarea factorilor interesai de msuri anticorupie (Methodology, 2011)

Propunerile rezultate din aceast analiz privesc deopotriv nivelul micro (planul de
msuri instituional) i nivelul macro (politici publice la nivel naional). Sugestiile din Anexa
6, privitoare la reglementri (cuburile 4, 5 i 8), instituii (cuburile 14 i 15) sau proceduri
(cubul 20) sunt concordante cu activitatea de supraveghere a majoritii demnitarilor i
managerilor din administraia local; celelalte sugestii din Interpretare, Concluzii i Anexa
5 corespund activitilor de informare susinut pentru funcionarii i angajaii contractuali
din administraia local (cuburile 3 i 21), respectiv simplei monitorizri a activitii acestora
(cubul 23). Nu este deloc surprinztor c nu se pot formula propuneri care s vizeze

pag. 49 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

meninerea gradului de satisfacie, ntruct cercetrile sociologice arat ngrijorare i


nemulumire cu privire la nivelul corupiei din Romnia.
Figura 24 reprezint o nou ipotez de cercetare, ceva mai amnunit, pentru c nu se
ancoreaz/susine dect parial n datele colectate prin Studiul diagnostic privind fenomenul
de corupie n administraia public local. Factorii interesai de succesul anticorupiei/
integritii n administraia public local sunt reprezentai n cmpul definit de Figura 23
(Methodology, 2011), folosind cercuri pentru cei din interiorul instituiilor administraiei
locale i romburi pentru cei din afara instituiilor APL. Coloritul albstrui i reprezint pe cei
din aparatul de stat, iar cel glbui pe cei din sectorul privat. Distribuia grupelor de factori
interesai (stakeholderi) pe grafic e speculativ, bazndu-se pe observaii directe i pe analiza
legislaiei. Dimensiunea (suprafaa) aferent fiecrei grupe de factori interesai reprezint, n
aceast nou ipotez, msura disponibilitii acelei grupe de factori interesai pentru succesul
implementrii politicilor/msurilor anticorupie n propriile instituii. O cercetare viitoare ar
trebui s msoare disponibilitatea real (nu doar retoric) a primarilor i consilierilor locali
(demnitari de rang 1), pentru a verifica dac este mai mic sau mai mare dect a
funcionarilor de execuie ori a angajailor contractuali.
Figura 24. Disponibilitatea de aciune a factorilor interesai (ipotez)

pag. 50 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Recomandri
Pentru a transpune n practic activitatea de supraveghere atent asupra atitudinii i
comportamentului conductorilor de instituii din administraia public local, cu privire la
prevenirea i combaterea corupiei, reglementrile pentru controlul i sancionarea puterii
discreionare, alturi de instituiile pentru controlul proceselor decizionale i procedurile de
prevenire a abuzurilor de putere, este necesar intervenia statului romn cu privire la
armonizarea legislaiei n vigoare:
1. Statul romn trebuie s ia n considerare necesitatea alinierii legislaiei anticorupie cu
standardele i recomandrile internaionale i s finalizeze adoptarea i elaborarea
unor acte normative privind sancionarea veniturilor nejustificate, penalprin
confiscare i/sau administrativprin forfetare fiscal (subiecte discutate public la
mijlocul anului 2011), introducerea unei forme de rspundere pentru malpraxisul
administrativ (ancorat, eventual, n art. 41 din Carta drepturilor fundamentale UE),
clarificarea regimului incompatibilitilor i conflictelor de interese, inclusiv
reglementarea conflictului de interese prin interpus, dar i rotaia cadrelor n
administraia public (restane GRECO, amnate nc din 2005).
Pentru mai buna informare a personalului din administraia local i chiar mai buna
comunicare ntre administraie i societate (pe marginea msurilor celor mai eficiente pentru
prevenirea i combaterea corupiei), reglementrile privind prevenirea opacitii i controlul
poziiei de monopol, alturi de instituiile pentru controlul transparenei i procedurile de
prevenire a opacitii, pot beneficia de sprijinul statului romn cu privire la clarificarea i
eliminarea eventualelor neconcordane din legislaia n vigoare:
2. Statul romn ar trebui s ia n considerare (prin conlucrarea dintre Comisia de
monitorizare a Strategiei Naionale Anticorupie, Direcia de Politici Publice din
cadrul Secretariatului General al Guvernului i Consiliul Legislativ) consolidarea i,
eventual, republicarea legislaiei anticorupie care a suferit numeroase modificri de-a
lungul timpului, pentru a facilita nu doar cunoaterea, dar mai ales aplicarea corect a
legislaiei (ideea unui Cod al integritii publice a fost vehiculat n a doua jumtate a
anului 2010).
n cele din urm, unele dintre activitile i msurile de monitorizare, inspirate din
concluziile privitoare la reglementrile privind prevenirea opacitii i controlul poziiei de
pag. 51 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

monopol, procedurile specializate pentru prevenirea opacitii i procedurile de prevenire i


control asupra puterii discreionare, pot beneficia de un program specializat de finanare,
pentru c administraia public local are nevoie de investiii n integritate:
3. Statul romn poate lua n considerare utilizarea relaiilor privilegiate dintre Ministerul
Afacerilor Europene i Comisia European, pentru negocierea i adoptarea unui
program operaional pentru reforme anticorupie, n cadrul bugetului european
multianual 2014-2020; prin acest program operaional, se vor putea finana o mare
parte din activitile i msurile sugerate n prezenta analiz.

pag. 52 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Referine bibliografice
. 1990-2012. Repertoriul legislativ. Bucureti: Camera Deputailor. [www.cdep.ro/pls/
legis/legis_pck.frame]
. 1993-2012. Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. Chiinu,
MD: Ministerul Justiiei, Centrul de Informaii Juridice. [lex.justice.md/index.php?
action=view&view=doc&lang=1&id=328827]
. 1996-2012. Bucureti: Consiliul Legislativ. [www.clr.ro]
. 2000-2012. Evaluation Reports and Compliance Reports adopted by GRECO in
Plenary. Strasbourg, FR: Group of States against Corruption, Council of Europe.
[www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/index_en.asp]
. 2002-2005. Acces la informaiicazuri. Bucureti: Asociaia pentru Aprarea
Drepturilor OmuluiComitetul Helsinki. [www.apador.org/acc_cases.php?
tip=8&order=date%20desc#acaz27]
. 2003. Tnase Joia, bun de plat. Ziarul de Iai online. [www.ziaruldeiasi.ro/
national-extern/tanase-joita-bun-de-plata~ni30d0]
. 2004-2011. Indicele de Percepie a Corupiei. Politici i studii. Bucureti:
Transparency InternationalRomnia. [transparency.org.ro/politici_si_studii/indici/
ipc/index.html]
. 2004-2011. Raportul Naional asupra Corupiei. Politici i studii. Bucureti:
Transparency InternationalRomnia. [transparency.org.ro/politici_si_studii/studii/
national_coruptie/index.html]
. 2005-2012. Sistemul Naional de Integritate. Politici i studii. Bucureti:
Transparency InternationalRomnia. [transparency.org.ro/politici_si_studii/studii/
sistemul_national_de_integritate/index.html]
. 2006-2010. Integrity Indicators: Romania. Global Integrity Report. Washington,
DC: Global Integrity. [www.globalintegrity.org/report/Romania/2010]
. 2006-2012. Mecanismul de cooperare i verificare pentru Bulgaria i Romnia.
Bruxelles, BE: Comisia European. [ec.europa.eu/cvm/index_ro.htm]
. 2009. Alternativa la tcereprotecia avertizorilor de integritate n 10 state
europene. Bucureti & Bruxelles, BE: Transparency International.
[www.avertizori.ro/materiale.html]
. 2011. Methodology for Assessing the Capacities of Anti-Corruption Agencies to
Perform Preventive Functions. Anti-Corruption Practitioners Network. Bratislava,
SK: UNDP Regional Centre. [europeandcis.undp.org/uploads/public1/files/ACPN/
ACA%20%20Methodology/Method_ACA%20Assessment%20_June%202011.pdf]
. 2012. Jurisprudena Legii 544/2001. Bucureti: Institutul pentru Politici Publice &
Uniunea Naional a Judectorilor din Romnia. [www.ipp.ro/jurisprudenta544]
. 2012. Strategia Naional Anticorupie pe perioada 2012-2015. Bucureti:
Ministerul Justiiei. [www.just.ro/MeniuStanga/AntiCorruptionSystem/
SNA_05042012/tabid/2102/Default.aspx]
Anderson, J. et al. 2001. Diagnostic Surveys of Corruption in Romania. Survey Reports &
Data. Washington, DC: The World Bank Group. [www1.worldbank.org/publicsector/
anticorrupt/romenglish.pdf]
Darbishire, H. & C. Vrabie. 2007. Access to Information as a Tool for Anti-Corruption and
Revenue Monitoringfrom Information to Impact. Madrid, ES: Access Info Europe.
pag. 53 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Dragomirescu, C. et al. 2009. Ghid de organizare a dezbaterilor publice n baza Legii


52/2003. Timioara: Academia de Advocacy. [advocacy.ro/sites/advocacy.ro/files/
files/file-list/ghid_explicativ_de_aplicare_a_procedurii_minimale_unitare_
in_baza_legii_52_2003.pdf]
Fati, S. 2012. Secretar general ANI: 25% dintre aleii locali au contracte ntre firmele lor i
consiliile n care activeaz. RL online. [www.romanialibera.ro/opinii/interviuri/
secretar-general-ani-25-dintre-alesii-locali-au-contracte-intre-firmele-lor-si-consiliilein-care-activeaza-253458.html]
Fisher, F., Vasilache, A. & N. Ra. 2010. Sntatea organizaieighid practic de
combatere i prevenire a corupiei n administraia public i n comuniti.
Bucureti: Fundaia Parteneri pentru Dezvoltare Local.
[www.fpdl.ro/ro/publications.php?do=training_manuals&id=14]
Flyvbjerg, B. 2008. Phronetic Organizational Research. The Sage Dictionary of Qualitative
Management Research. Los Angeles, CA: Sage Publications.
Georgescu, I. & C. Vrabie. 2006. Instrumente de monitorizare a achiziiilor publice. Baia
Mare: Cornelius & Bucureti: Centrul de Resurse Juridice, Institutul pentru Politici
Publice & Institutul Romn de Training.
Giurgiu, A.D., Baboi-Stroe, A. & S. Luca. 2002. Corupia n administraia public local.
Bucureti: Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile.
[www.fdsc.ro/documente/26.pdf]
Hague, R. & M. Harrop. 2004. Comparative Government and Politics: An Introduction. New
York, NY: Palgrave.
Ioni, S. 2011. Adevrata reform administrativ. Policy Briefs. Bucureti: Societatea
Academic din Romnia. [www.sar.org.ro/category/publicatii/policy-briefs]
Kaufmann, D., Kraay A. & M. Mastruzzi. 1996-2010. Worldwide Governance Indicators.
Washington, DC: World Bank. [info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp]
Klitgaard, R., MacLean-Abaroa, R. & H.L. Parris. 2000. Corrupt Citiesa practical guide to
cure and prevention. Washington, DC: World Bank Institute. [www.fpdl.ro/public/
training_manuals/CORRUPT%20CITIES/CORRUPT%20CITIES%20EN/EN
%20Corrupt%20Cities.pdf]
Nash, R., Hudson A. & C. Luttrell. 2006. Mapping Political ContextA Toolkit for Civil
Society Organisations. London, UK: Overseas Development Institute.
[www.odi.org.uk/rapid/publications/documents/political_context_toolkit_web.pdf]
Palicarsky, C. & D. Kos. 2011. Raport de evaluare privind implementarea Strategiei
Naionale Anticorupie 2005-2007 i a Strategiei Naionale Anticorupie privind
Sectoarele Vulnerabile i Administraia Public Local pe perioada 2008-2010 n
Romnia. Bucureti: Programul Naiunilor Unite pentru DezvoltareRomnia.
[www.undp.ro/libraries/projects/DG_Section/Raport_de_evaluare_privind_implement
area_Strategiei_Nationale_Anticoruptie_2005-2007_si_a_Strategiei_privind_
Combaterea_Coruptiei_din_Sectoarele_Vulnerabile_si_Administratia_Publica_Locala
_2008-2010.pdf]
Punescu, B. et al. 2012. Studiu privind corupia din administraia public localraport
comprehensiv i raport sintetic. Studiu diagnostic privind fenomenul de corupie n
administraia public local. Bucureti: Unitatea Central pentru Reforma
Administraiei Publice & Totem Research & Communication.

pag. 54 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

[modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/faces/wcm/templates/page/U/publications/publicati
ons-sa-list.jspx]
Popa, N. 1993. Teoria general a dreptului. Bucureti: ProArcadia.
Rossi, P.H., Lipsey, M.W. & H.E. Freeman. 2004. Evaluationa Systematic Approach.
Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
Stan, V. et al. 2009. Raport privind aplicarea legislaiei referitoare la consilierii de etic.
Publicaii. Bucureti: Centrul de Resurse Juridice. [www.crj.ro/Raportul-privindaplicarea-legislatiei-referitoare-la-consilierii-de-etica-317]
Vrabie, C. 2002. Rolul Avocatului Poporului n aprarea liberului acces la informaiile de
interes public. Bucureti: Transparency InternationalRomnia.
[transparency.org.ro/proiecte/proiecte_incheiate/2002/proiect_3/index.html]
Vrabie, C. 2008. Transparency and Accountability in Fighting Corruption. Annual Forum
2. Thessaloniki, GR: Hellenic Institute for Administrative Studies & UNDP Regional
Centre for Public Administration Reform. [www.rcpar.org/contents_en.asp?id=59]
Vrabie, C. et al. 2009. Raport de monitorizare privind aplicarea legilor transparenei de ctre
autoritile i instituiile care gestioneaz fondurile europene post-aderare n
Romnia. Bucureti: Institutul Romn de Training & Asociaia Pro Democraia.
[informatii.europene.ro/wp-content/uploads/2009/08/Raport-de-monitorizare.pdf]
Vrabie, C. 2011. Fighting Corruptionis there a market-based alternative? Public
Lectures in Political Science. Budapest, HU: Central European University.
[unibuc.academia.edu/CodruVrabie/Papers/1276934/Fighting_Corruption
is_there_a_market-based_alternative]
Vrabie, C. et al. 2012. Analiza cadrului legislativ cu privire la prevenirea i combaterea
corupiei n Romnia. Studiu diagnostic privind fenomenul de corupie n
administraia public local. Bucureti: Unitatea Central pentru Reforma
Administraiei Publice & Totem Research & Communication.
[modernizare.mai.gov.ro/UCRAP/faces/wcm/templates/page/U/publications/publicati
ons-sa-list.jspx]
Windsor, J. et al. 2005. Politicile anticorupie ale Guvernului Romniei. Washington, DC:
Freedom House. [www.just.ro/Portals/0/Lupta%20impotriva%20coruptiei/
Documente/Audit%20SNA/FH_audit_RO_16_031.pdf]

pag. 55 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Anexa 1. Lista actelor normative supuse analizei


Actul normativ privind
L94/1992 organizarea i funcionarea Curii de Conturi
declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor,
L115/1996 funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de
conducere
OG119/1999 auditul intern i controlul financiar preventiv
L115/1999 responsabilitatea ministerial
L188/1999 Statutul funcionarilor publici
L24/2000

normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor


normative

L78/2000 prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie


L215/2001 administraia public local
L544/2001 liberul acces la informaiile de interes public
OG27/2002 reglementarea activitii de soluionare a petiiilor
ratificarea Conveniei penale privind corupia, adoptat la
L27/2002
Strasbourg la 27 ianuarie 1999
OUG43/2002

Parchetul Naional Anticorupie, Direcia Naional


Anticorupie

modificat i completat prin


L263/2010
L176/2010
OUG145/2007,
OUG35/2009, L260/2009,
L234/2010, L284/2010
OUG95/2007, L78/2008
OUG3/2009,
OUG105/2009, L330/2009,
L49/2010, L140/2010,
L264/2010, L284/2010
OUG61/2009, L29/2011
OUG43/2002, L161/2003,
L521/2004, OUG124/2005,
OUG50/2006, L69/2007
L131/2008, OUG105/2009,
L375/2009, L59/2010,
L264/2010, L264/2011
L371/2006, L380/2006,
L188/2007
L233/2002
L260/2004
L161/2003, OUG134/2005,
L54/2006, L356/2006,
OUG60/2006,

ratificarea Conveniei civile asupra corupiei, adoptat la


Strasbourg la 4 noiembrie 1999
ratificarea Conveniei europene privind splarea,
L263/2002 descoperirea, sechestrarea i confiscarea produselor
infraciunii, ncheiat la Strasbourg la 8 noiembrie 1990
ratificarea Conveniei Naiunilor Unite mpotriva
criminalitii transnaionale organizate, a Protocolului
privind prevenirea, reprimarea i pedepsirea traficului de
persoane, n special al femeilor i copiilor, adiional la
Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii
L565/2002*
transnaionale organizate, precum i a Protocolului mpotriva
traficului ilegal de migrani pe calea terestr, a aerului i pe
mare, adiional la Convenia Naiunilor Unite mpotriva
criminalitii transnaionale organizate, adoptate la New
York la 15 noiembrie 2000
L147/2002

L656/2002 prevenirea i sancionarea splrii banilor


L672/2002
OUG27/2003
L682/2002*
L52/2003
OUG91/2003

pag. 56 din 78

auditul public intern


procedura aprobrii tacite
protecia martorilor
transparena decizional n administraia public
organizarea Grzii Financiare

L230/2005, OUG135/2005,
OUG53/2008,
OUG26/2010, L238/2011
L191/2011
L486/2003, L157/2010
L242/2010
OUG46/2009

Codru Vrabie, Iunie 2012


Actul normativ privind
OG92/2003 Codul de procedur fiscal
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
L161/2003 demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de
afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
L7/2004 Codul de conduit a funcionarilor publici
L67/2004 alegerea autoritilor administraiei publice locale

modificat i completat prin


L52/2009, L324/2009,
L46/2011, L126/2011,
L188/2011
L144/2007, L134/2011
L50/2007
OUG20/2008, L35/2008,
OUG32/2008, L4/2009,
L129/2010

unele msuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu


L251/2004 prilejul unor aciuni de protocol n exercitarea mandatului
sau a funciei

L303/2004* statutul magistrailor

L304/2004* organizarea judiciar

L317/2004* Consiliul Superior al Magistraturii


L340/2004 instituia prefectului
L393/2004 Statutul aleilor locali
L364/2004 organizarea i funcionarea poliiei judiciare
ratificarea Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei,
L365/2004
adoptat la New York la 31 octombrie 2003
Codul de conduit a personalului contractual din autoritile
L477/2004
i instituiile publice
protecia personalului din autoritile publice, instituiile
L571/2004
publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri ale legii
stabilirea unor msuri de preluare a Grzii Financiare i a
Autoritii Naionale a Vmilor n subordinea Ministerului
OG8/2005
Finanelor Publice, precum i a unor msuri de reorganizare
a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal
nfiinarea Autoritii Naionale pentru Reglementarea i
OUG74/2005
Monitorizarea Achiziiilor Publice
stabilirea unor msuri pentru prevenirea i combaterea
L161/2005
corupiei n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor
L241/2005 prevenirea i combaterea evaziunii fiscale
OUG26/2005 acordarea nlesnirilor la plata obligaiilor bugetare restante
reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele
L247/2005
msuri adiacente
aprobarea Codului deontologic al judectorilor i
HCSM328/2005*
procurorilor
aprobarea Regulamentului de ordine interioar al instanelor
HCSM387/2005*
judectoreti
L350/2005

OUG124/2004, L71/2005,
L247/2005, L29/2006,
L356/2006, L97/2008,
OUG46/2008, L77/2009,
L118/2009, L300/2011,
L24/2012
L71/2005, L247/2005,
OUG50/2006, L97/2008,
OUG56/2009, L202/2010,
L71/2011, L300/2011
OUG195/2008, L118/2009,
OUG59/2009, L36/2011,
L24/2012
L264/2010
L58/2009
L161/2005, L356/2006

L154/2005
L111/2006, OUG19/2009
L38/2011

L7/2011

regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice


alocate pentru activiti nonprofit de interes general

pag. 57 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Actul normativ privind
operaionalizarea Direciei generale anticorupie din cadrul
L383/2005
Ministerului Administraiei i Internelor
aprobarea Strategiei naionale de lupt antifraud pentru
HG793/2005 protecia intereselor financiare ale Uniunii Europene n
Romnia
aprobarea Codului controlului intern, cuprinznd standardele
OMFP946/2005 de management/control intern la entitile publice i pentru
dezvoltarea sistemelor de control managerial

OUG34/2006

OUG54/2006
L195/2006
L273/2006
L334/2006
L420/2006*
OUG30/2007
L144/2007
HG1344/2007

HG1346/2007
SSNR/2007*
L286/2009
L177/2010
L178/2010
OUG54/2010
L135/2010
L202/2010
SNAp/2010*
L61/2011
OUG66/2011

pag. 58 din 78

modificat i completat prin

HG1211/2006
OMFP1389/2006,
OMFP1649/2011

OUG143/2008,
OUG228/2008,
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
OUG19/2009,
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
OUG72/2009,
de servicii
OUG76/2010, L279/2011,
OUG114/2011
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
L22/2007
public
descentralizarea
OUG57/2010,
OUG63/2010, L13/2011,
finanele publice locale
OUG37/2011,
OUG102/2011
finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor
L124/2011
electorale
ratificarea Conveniei Consiliului Europei privind splarea,
descoperirea, sechestrarea i confiscarea produselor
infraciunii i finanarea terorismului, adoptat la Varovia la
16 mai 2005
organizarea si funcionarea Ministerului Internelor si
L15/2008, L329/2009,
Reformei Administrative (testele de integritate)
L38/2011
OUG49/2007,
nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de
OUG138/2007, L94/2008,
Integritate
L176/2010
HG787/2008,
Normele de organizare i funcionare a comisiilor de
HG1268/2008,
disciplin
OUG35/2009
aprobarea Planului de aciune pentru ndeplinirea
condiionalitilor din cadrul mecanismului de cooperare i
verificare a progresului realizat de Romnia n domeniul
reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei
Strategia de securitate naional a Romniei
noul Cod penal
modificarea i completarea Legii nr. 47/1992 privind
organizarea i funcionarea Curii Constituionale, a Codului
de procedur civil i a Codului de procedur penal al
Romniei
parteneriatul public-privat
OUG39/2011, OUG86/2011
unele msuri pentru combaterea evaziunii fiscale
OUG49/2011
noul Cod de procedur penal
unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor
Strategia naional de aprare
organizarea i funcionarea Departamentului pentru lupta
antifraud DLAF
prevenirea, constatarea i sancionarea neregulilor aprute n
obinerea i utilizarea fondurilor europene i/sau a fondurilor

Codru Vrabie, Iunie 2012


Actul normativ privind
publice naionale aferente acestora
SIJ/2011* Strategia de integritate judiciar
HG215/2012 Strategia naional anticorupie pe perioada 2012-15

modificat i completat prin

pag. 59 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Anexa 2. Poziionarea actelor normative supuse analizei


Actul normativ

Interpretarea
Tel Sis Log Ist

Reglementeaz controlul administrativ asupra alocrii i


cheltuirii bugetelor publice
Stabilete proceduri privind controlul administrativ
DA
asupra publicrii declaraiilor de avere n sectorul public
Stabilete proceduri controlul administrativ asupra
NU
alocrii i execuiei bugetare n sectorul public
Reglementeaz controlul asupra puterii de decizie la
nivelul guvernului. Nerelevant n administraia local
DA
descentralizat, ns de interes pentru instituiile
deconcentrate
Reglementeaz conduita i controlul administrativ asupra
DA
puterii de decizie n administraia public
Stabilete proceduri prevenirea opacitii i abuzului de
NU
putere n elaborarea actelor normative
Reglementeaz sancionarea penal a exercitrii
DA
discreionare a puterii de decizie n sectorul public
Introduce instituii i proceduri pentru controlul
DA administrative asupra monopolului decizional, puterii
discreionare i opacitii n administraia public local
Stabilete proceduri privind msurile de prevenire a
NU
opacitii n instituiile publice
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii de
NU
decizie n instituiile publice
Reglementeaz sancionarea penal a exercitrii
discreionare a puterii de decizie n sectorul public.
DA
Relevant pentru administraia local doar n cazul unor
subieci calificai
Introduce o instituie specializat n sancionarea penal a
DA puterii discreionare n sectorul public. Relevant pentru
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz controlul asupra puterii discreionare n
DA sectorul public. Relevant pentru administraia local
doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz sanciuni penale asupra puterii
DA discreionare n sectorul public. Relevant pentru
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz sanciuni penale asupra puterii
NU discreionare n relaiile transnaionale. Relevant pentru
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Introduce i stabilete proceduri privind activitatea unei
instituii specializate n sancionarea i controlul puterii
NU
de decizie. Relevant pentru administraia local doar n
cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii de
NU
decizie n sectorul public
Stabilete proceduri privind excepii preventive de la
DA
principiul transparenei, pentru justiie. Relevant pentru

L94/1992 DA DA DA NU
L115/1996 DA DA DA
OG119/1999 DA DA DA

L115/1999 DA DA DA

L188/1999 DA DA DA
L24/2000 DA DA DA
L78/2000 DA DA DA
L215/2001 DA DA DA
L544/2001 DA DA DA
OG27/2002 DA DA DA

L27/2002 DA DA DA

OUG43/2002 DA DA DA

L147/2002 DA DA DA

L263/2002 DA DA DA

L565/2002 DA DA DA

L656/2002 DA DA DA

L672/2002 DA DA DA
L682/2002 DA DA DA

pag. 60 din 78

Rezultatul

Poziionarea
5
24
23

5
20, 21
8
13, 14, 15,
22, 23, 24
21
23

17

14, 17,
23, 26
23
21

Codru Vrabie, Iunie 2012


Actul normativ

Interpretarea
Tel Sis Log Ist

OUG27/2003 DA DA DA
L52/2003 DA DA DA
OUG91/2003 DA DA DA
OG92/2003 DA DA DA
L161/2003 DA DA DA
L7/2004 DA DA DA

L67/2004 DA DA DA

L251/2004 DA DA DA
L303/2004 DA DA DA

L304/2004 DA DA DA

L317/2004 DA DA DA

L340/2004 DA DA DA

L393/2004 DA DA DA

L364/2004 DA DA DA

L365/2004 DA DA DA
L477/2004 DA DA DA
L571/2004 DA DA DA
OG8/2005 DA DA DA

Rezultatul

Poziionarea

administraia local doar n cazul unor subieci calificai


Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
DA
20, 23
puterii discreionare n administraia public
Stabilete proceduri privind prevenirea opacitii i
NU exercitrii abuzive a puterii discreionare n elaborarea
20, 21
actelor normative
Reglementeaz controlul asupra puterii de decizie n
DA
5
finanarea sectorului public
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii de
NU
23
decizie n finanarea sectorului public
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
5, 6, 8, 9,
DA administrativ i sancionarea penal a opacitii i a
23, 24, 26, 27
puterii discreionare n sectorul public
Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
NU
20, 23
puterii discreionare n administraia public
Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
opacitii n structurile alese ale administraiei
NU
21, 24
descentralizate. Relevant pentru administraia local
doar n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind controlul asupra opacitii n
NU
24
sectorul public
Reglementeaz prevenirea poziiei de monopol i a
DA puterii discreionare n justiie. Relevant pentru
1, 2
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii de
NU decizie i opacitii n justiie. Relevant pentru
22, 23, 24
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Introduce o instituie pentru controlul poziiei de
monopol i al exercitrii puterii de decizie n justiie.
NU
13, 14
Relevant pentru administraia local doar n cazul unor
subieci calificai
Reglementeaz o instituie de control asupra puterii de
DA
14
decizie n administraia public local
Reglementeaz controlul asupra puterii discreionare n
structurile alese ale administraiei descentralizate.
DA
5
Relevant pentru administraia local doar n cazul unor
subieci calificai
Reglementeaz o instituie de control asupra puterii
DA discreionare. Relevant pentru administraia local doar
14
n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz prevenirea, controlul i sancionarea
NU puterii discreionare n sectorul public. Relevant pentru
2, 5, 8
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
NU
20, 23
puterii discreionare n sectorul public
Stabilete proceduri privind prevenirea puterii
NU
20
discreionare n sectorul public
Reglementeaz instituii de control asupra poziiei de
DA
13
monopol n sectorul public
pag. 61 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Actul normativ

Interpretarea
Tel Sis Log Ist

Rezultatul

Reglementeaz o instituie specializat de control


OUG74/2005 DA DA DA DA administrativ asupra poziiei de monopol n sectorul
public
Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
puterii discreionare n cadrul unei instituii din
L161/2005 DA DA DA DA administraia central, plus deconcentratele sale.
Relevant pentru administraia local doar n cazul unor
subieci calificai
Reglementeaz sanciuni penale asupra puterii
L241/2005 DA DA DA DA
discreionare
Reglementeaz controlul asupra poziiei de monopol i
OUG26/2005 DA DA DA NU
puterii discreionare n sectorul public
Reglementeaz instituii de sancionare i prevenire a
L247/2005 DA DA DA NU puterii discreionare. Relevant pentru administraia
local doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz prevenirea i controlul puterii
HCSM328/2005 DA DA DA NU discreionare n justiie. Relevant pentru administraia
local doar n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
HCSM387/2005 DA DA DA NU puterii discreionare n justiie. Relevant pentru
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii de
L350/2005 DA DA DA DA decizie i opacitii n execuia bugetar din sectorul
public
Introduce o instituie specializat n controlul puterii
discreionare dintr-o instituie a administraiei centrale,
L383/2005 DA DA DA NU
plus deconcentratele sale. Relevant pentru administraia
local doar n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii
HG793/2005 DA DA DA DA discreionare n execuia bugetelor cofinanate cu fonduri
europene
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii
OMFP946/2005 DA DA DA NU
discreionare n instituiile publice
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
OUG34/2006 DA DA DA DA asupra poziiei de monopol, puterii discreionare i
opacitii n executarea bugetelor din sectorul public
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
OUG54/2006 DA DA DA DA asupra poziiei de monopol, puterii discreionare i
opacitii n administrarea bunurilor din sectorul public
Introduce reglementri i instituii privind controlul
L195/2006 DA DA DA NU asupra poziiei de monopol i puterii discreionare n
administraia public
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
asupra poziiei de monopol, puterii discreionare i
L273/2006 DA DA DA DA
opacitii n privina bugetelor din administraia public
local
Reglementeaz o instituie de control asupra puterii
L334/2006 DA DA DA DA
discreionare i opacitii care pot afecta organele alese

pag. 62 din 78

Poziionarea
13

20, 23

8
4, 5
11, 17

2, 5

20, 23

23, 24

14

23
23
4, 5, 6,
22, 23, 24
4, 5, 6,
22, 23, 24
4, 5,
13, 14
4, 5, 6,
22, 23, 24
14, 15

Codru Vrabie, Iunie 2012


Actul normativ

Interpretarea
Tel Sis Log Ist

L420/2006 DA DA DA

OUG30/2007 DA DA DA
L144/2007 DA DA DA
HG1344/2007 DA DA DA

HG1346/2007 DA DA DA

SSNR/2007 DA DA DA

L286/2009 DA DA DA

L177/2010 DA DA DA

L178/2010 DA DA DA

OUG54/2010 DA DA DA

L135/2010 DA DA DA

L202/2010 DA DA DA

Rezultatul

ale administraiei publice. Relevant pentru administraia


local doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz sanciuni penale pentru exercitarea
DA discreionar a puterii. Relevant pentru administraia
local doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz rolul unei instituii specializate pentru
DA controlul administrativ asupra puterii discreionare din
Ministerul Administraiei i Internelor
Introduce o instituie specializat pentru controlul asupra
DA
puterii discreionare n sectorul public
Reglementeaz controlul administrativ asupra puterii de
NU decizie privind exercitarea atribuiilor de funcionar
public
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
administrativ asupra puterii discreionare n domeniul
NU justiiei i al luptei mpotriva corupiei. Poate cdea n
desuetudine dup adoptarea Strategiei Naionale
Anticorupie 2012-15
Propune reglementri privind prevenirea poziiei de
monopol i puterii discreionare n sectorul public.
NU
Relevant pentru administraia local doar n cazul unor
subieci calificai
Reglementeaz sanciuni penale pentru exercitarea
abuziv a puterii discreionare. Relevant pentru
NU
administraia local doar n cazul unor subieci calificai.
Data intrrii n vigoare este necunoscut
Stabilete proceduri privind prevenirea puterii
DA discreionare n litigiile constituionale. Relevant pentru
administraia local doar n cazul unor subieci calificai
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
DA administrativ asupra poziiei de monopol, puterii
discreionare i opacitii n sectorul public
Stabilete proceduri privind controlul administrativ i
introduce sanciuni pentru exercitarea abuziv a puterii
DA
discreionare. Relevant pentru administraia local doar
n cazul unor subieci calificai
Stabilete proceduri privind controlul judiciar asupra
puterii discreionare n justiie. Relevant pentru
NU
administraia local doar n cazul unor subieci calificai.
Data intrrii n vigoare este necunoscut
Stabilete proceduri privind controlul asupra puterii
DA discreionare n justiie. Relevant pentru administraia
local doar n cazul unor subieci calificai

Reglementeaz prevenirea poziiei de monopol i


exercitrii abuzive a puterii discreionare n sectorul
SNAp/2010 DA DA DA NU
public. Relevan indirect pentru administraia local,
doar n cazul unor subieci calificai

Poziionarea

14
14
5

5, 23

1, 2

20
4, 5, 6,
22, 23, 24

23, 26

23

23

1, 2

pag. 63 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Actul normativ

Interpretarea
Tel Sis Log Ist

L61/2011 DA DA DA

OUG66/2011 DA DA DA

SIJ/2011 DA DA DA

HG215/2012 DA DA DA

pag. 64 din 78

Rezultatul

Reglementeaz o instituie specializat n prevenirea i


controlul poziiei de monopol n executarea bugetelor
DA
europene. Relevant pentru administraia local doar n
cazul unor subieci calificai
Reglementeaz i stabilete proceduri privind controlul
asupra puterii discreionare n executarea bugetelor
DA
europene. Relevant pentru administraia local doar n
cazul unor subieci calificai
Reglementeaz prevenirea i controlul poziiei de
monopol i puterii discreionare n justiie. Relevant
DA
pentru administraia local doar n cazul unor subieci
calificai
Stabilete proceduri privind prevenirea i controlul
NU asupra poziiei de monopol, puterii discreionare i
opacitii n sectorul public

Poziionarea

10, 14

5, 23

1, 2, 4, 5

19, 20, 21,


22, 23, 24

Codru Vrabie, Iunie 2012

Anexa 3. Acte normative problematice9


Probleme de legislaie reieite din cercetarea sociologic n rndul reprezentanilor autoritilor publice locale
Nr.
ntrebrii

Rezultatul
cercetrii

Actul normativ
implicat

ncadrarea n
cubul strategic

C6

21% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


consider c funcionarii publici din administraia public
local acord n mic sau n foarte mic msur prioritate
interesului public fa de interesul personal; 20% dintre
respondeni consider c funcionarii publici din
administraia public local ofer n mic sau n foarte
mic msur un tratament egal tuturor cetenilor.

Legea 7/2004

20, 23

C7

21% dintre respondeni consider c cetenii sunt


nemulumii sau foarte nemulumii de momentul n care
administraia public local consult cetenii n procesul
de luare a deciziilor la nivel local, iar 19% consider c
cetenii sunt nemulumii sau foarte nemulumii de
modalitile de consultare

Legea 52/2003

20,21

C16

58% din reprezentanii autoritilor publice locale


consider c este foarte important ca cetenii s
formuleze reclamaii atunci cnd lucrurile nu merg bine
n furnizarea serviciilor furnizate de ctre autoritile
publice locale; cu toate acestea, o mare parte dintre
reprezentanii autoritilor publice locale (29%) nu tiu
dac exist prevederi legale privind semnalarea
deficienelor n furnizarea serviciilor publice.

H.G. 1344/2007

C19

50% dintre respondeni declar c nu au auzit de


forfetarea bunurilor neimpozitate

OG 92/2003

23

C19

O mare parte dintre reprezentanii autoritilor publice


locale (52%) nu cunosc prevederile legale privind
restriciile existente pentru funcionarii publici privind
ocuparea unor locuri de munc n domeniul privat dup
ncetarea raporturilor de munc/serviciu cu o instituie a
administraiei publice.

Legea nr.
161/2003

5,6,8,9,23,24,
26, 27

C19

O mare parte dintre reprezentanii autoritilor publice


locale (55%) nu cunosc prevederile legale privind
realizarea testelor de integritate pentru funcionarii
publici.

OUG 30/2007

14

C19

O mare parte dintre reprezentanii autoritilor publice


locale (64%) nu cunosc prevederile legale privind
avertizorul de integritate.

Legea nr.
571/2004

20

K13

53% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


consider c achiziiile publice sunt ntre principalele trei
domenii vulnerabile la corupie n cadrul APL

OUG 34/2006

4,5,6, 22, 23, 24

Corelaie realizat de coautorii studiilor Punescu, 2012 i Vrabie, 2012.


pag. 65 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Nr.
ntrebrii

Rezultatul
cercetrii

Actul normativ
implicat

ncadrarea n
cubul strategic

Legea nr.
188/1999

K13

43% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


consider c angajarea personalului este unul dintre
principalele trei domenii vulnerabile la corupie n APL

K13

37% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


consider c fondul funciar i restituirea proprietilor
sunt ntre principalele trei domenii vulnerabile la corupie
n cadrul APL

K13

39% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


consider c domeniul atestrilor, autorizrilor, avizelor,
licenierilor este unul dintre principalele trei domenii
vulnerabile la corupie n cadrul APL

OUG 27/2003

25% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


consider c promovarea n carier este unul dintre
principalele trei domenii vulnerabile la corupie n APL

Legea nr.
188/1999

35% dintre reprezentanii autoritilor publice locale


afirm c n cadrul instituiei n care lucreaz nu au fost
desfurate activiti de evaluare a riscurilor i
identificare a vulnerabilitilor la corupie

Legea 7/2004

20, 23

35% dintre reprezentanii autoritilor publice locale nu


tiu dac exist proceduri pentru evitarea conflictelor de
interese, iar 21% spun c astfel de proceduri nu exist

Legea nr.
161/2003

5,6,8,9,23,24,
26, 27

K18

36% dintre reprezentanii autoritilor publice locale nu


tiu dac n cadrul instituiei n care lucreaz au fost
fcute studii/analize/audit privind sistemul de control
managerial intern, iar 20% nu cred c au fost fcute astfel
de studii.

OMFP946/2005

23

K19

43% dintre reprezentanii autoritilor publice locale nu


tiu dac instituia n care lucreaz este certificat ISO sau
EFQM/CAF sau AA sau alta forma de certificare, iar
29% afirm c nu este certificat.

H.G. 1344/2007

K20

39% dintre reprezentanii autoritilor locale nu tiu dac


n cadrul instituiei n care lucreaz au fost numii
consilieri de etic, iar 45% afirm c astfel de consilieri
de etic nu au fost numii n instituia n care lucreaz, n
ciuda faptului c 69% dintre acetia consider c rolul
consilierilor de etic n prevenirea corupiei este destul de
important sau foarte important.

Legea 7/2004

20, 23

K13

K14

K15

pag. 66 din 78

Legea nr.
247/2005

11, 17

20, 23

Codru Vrabie, Iunie 2012


Probleme de legislaie reieite din cercetarea sociologic n rndul populaiei generale
Nr.
ntrebrii

Rezultatul
cercetrii

Actul normativ
implicat

ncadrarea n
cubul strategic

C5

37% dintre ceteni consider c funcionarii publici au


un comportament indiferent fa de ceteni iar 25%
consider c funcionarii publici trateaz cu dispre
cetenii

Legea 7/2004

20, 23

C8

61% dintre respondeni consider c funcionarii publici


din administraia public local acord n mic sau n
foarte mic msur prioritate interesului public fa de
interesul personal; 61% dintre respondeni consider c
funcionarii publici din administraia public local ofer
n mic sau n foarte mic msur un tratament egal
tuturor cetenilor.

Legea 7/2004

20, 23

C9

59% dintre respondeni consider c cetenii sunt


nemulumii sau foarte nemulumii de momentul n care
administraia public local consult cetenii n procesul
de luare a deciziilor la nivel local iar 56% consider c
cetenii sunt nemulumii sau foarte nemulumii de
modalitile de consultare

Legea 52/2003

20,21

C25

Cetenii (n procent de 80%) consider c este important


i foarte important ca cetenii s formuleze reclamaii
atunci cnd lucrurile nu merg bine n furnizarea
serviciilor furnizate de ctre autoritile publice locale.
Cu toate acestea o mare parte dintre ceteni (41%) nu
tiu dac exist prevederi legale privind semnalarea
deficienelor n furnizarea serviciilor publice.

H.G. 1344/2007

pag. 67 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Anexa 4. Distribuia legislaiei n cubul strategic


Cubul 1
Actul normativ
L303/2004
SIJ/2011
SNAp/2010
SSNR/2007

privind
Statutul magistrailor
Strategia de integritate judiciar
Strategia naional de aprare
Strategia de securitate naional a Romniei

Cubul 2
Actul normativ
HCSM328/2005
L303/2004
L365/2004
SIJ/2011
SNAp/2010
SSNR/2007

privind
aprobarea Codului deontologic al judectorilor i procurorilor
Statutul magistrailor
ratificarea Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, adoptat la New York
la 31 octombrie 2003
Strategia de integritate judiciar
Strategia naional de aprare
Strategia de securitate naional a Romniei

Cubul 3 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 4
Actul normativ
L178/2010
L195/2006
L273/2006
OUG26/2005
OUG34/2006
OUG54/2006
SIJ/2011

privind
parteneriatul public-privat
descentralizarea
finanele publice locale
acordarea nlesnirilor la plata obligaiilor bugetare restante
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public
Strategia de integritate judiciar

Cubul 5
Actul normativ
HCSM328/2005
HG1346/2007
L115/1999
L147/2002
L161/2003
L178/2010
L188/1999
L195/2006
L273/2006
L365/2004
L393/2004
L94/1992
OUG26/2005

pag. 68 din 78

privind
aprobarea Codului deontologic al judectorilor i procurorilor
aprobarea Planului de aciune pentru ndeplinirea condiionalitilor din cadrul
mecanismului de cooperare i verificare a progresului realizat de Romnia n
domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei
responsabilitatea ministerial
ratificarea Conveniei civile asupra corupiei, adoptat la Strasbourg la 4 noiembrie
1999
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
parteneriatul public-privat
Statutul funcionarilor publici
descentralizarea
finanele publice locale
ratificarea Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, adoptat la New York
la 31 octombrie 2003
Statutul aleilor locali
organizarea i funcionarea Curii de Conturi
acordarea nlesnirilor la plata obligaiilor bugetare restante

Codru Vrabie, Iunie 2012


Actul normativ
OUG34/2006
OUG54/2006
OUG66/2011
OUG91/2003
SIJ/2011
HG1344/2007

privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public
prevenirea, constatarea i sancionarea neregulilor aprute n obinerea i utilizarea
fondurilor europene i/sau a fondurilor publice naionale aferente acestora
organizarea Grzii Financiare
Strategia de integritate judiciar
normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin

Cubul 6
Actul normativ
L161/2003
L178/2010
L273/2006
OUG34/2006
OUG54/2006

privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
parteneriatul public-privat
finanele publice locale
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public

Cubul 7 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 8
Actul normativ
L161/2003
L241/2005
L263/2002
L27/2002
L286/2009
L365/2004
L420/2006

L565/2002

L78/2000

privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
prevenirea i combaterea evaziunii fiscale
ratificarea Conveniei europene privind splarea, descoperirea, sechestrarea i
confiscarea produselor infraciunii, ncheiat la Strasbourg la 8 noiembrie 1990
ratificarea Conveniei penale privind corupia, adoptat la Strasbourg la 27 ianuarie
1999
noul Cod penal
ratificarea Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, adoptat la New York
la 31 octombrie 2003
ratificarea Conveniei Consiliului Europei privind splarea, descoperirea,
sechestrarea i confiscarea produselor infraciunii i finanarea terorismului,
adoptat la Varovia la 16 mai 2005
ratificarea Conveniei Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale
organizate, a Protocolului privind prevenirea, reprimarea i pedepsirea traficului de
persoane, n special al femeilor i copiilor, adiional la Convenia Naiunilor Unite
mpotriva criminalitii transnaionale organizate, precum i a Protocolului
mpotriva traficului ilegal de migrani pe calea terestr, a aerului i pe mare,
adiional la Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii transnaionale
organizate, adoptate la New York la 15 noiembrie 2000
prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie

Cubul 9
Actul normativ
L161/2003

privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei

pag. 69 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Cubul 10
Actul normativ
L61/2011

privind
organizarea i funcionarea Departamentului pentru lupta antifraud

Cubul 11
Actul normativ
L247/2005

privind
reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente

Cubul 12 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 13
Actul normativ
L195/2006
L215/2001
L317/2004
OG8/2005
OUG74/2005

privind
descentralizarea
administraia public local
Consiliul Superior al Magistraturii
stabilirea unor msuri de preluare a Grzii Financiare i a Autoritii Naionale a
Vmilor n subordinea Ministerului Finanelor Publice, precum i a unor msuri de
reorganizare a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal
nfiinarea Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea
Achiziiilor Publice

Cubul 14
Actul normativ
L144/2007
L195/2006
L215/2001
L317/2004
L334/2006
L340/2004
L364/2004
L383/2005
L61/2011
L656/2002
OUG30/2007

privind
nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate
descentralizarea
administraia public local
Consiliul Superior al Magistraturii
finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale
instituia prefectului
organizarea i funcionarea poliiei judiciare
operaionalizarea Direciei generale anticorupie din cadrul Ministerului
Administraiei i Internelor
organizarea i funcionarea Departamentului pentru lupta antifraud
prevenirea i sancionarea splrii banilor
organizarea si funcionarea Ministerului Internelor si Reformei Administrative
(testele de integritate)

Cubul 15
Actul normativ
L215/2001
L334/2006

privind
administraia public local
finanarea activitii partidelor politice i a campaniilor electorale

Cubul 16 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 17
Actul normativ
L247/2005
L656/2002
OUG43/2002

privind
reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente
prevenirea i sancionarea splrii banilor
Parchetul Naional Anticorupie, Direcia Naional Anticorupie

Cubul 18 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.

pag. 70 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012


Cubul 19 conine un singur act normativ din cele selectate pentru aceast analiz.
Cubul 20
Actul normativ
HCSM387/2005
HG215/2012
L161/2005
L177/2010
L24/2000
L477/2004
L52/2003
L571/2004
OUG27/2003
L7/2004

privind
aprobarea Regulamentului de ordine interioar al instanelor judectoreti
Strategia naional anticorupie pe perioada 2012-15
stabilirea unor msuri pentru prevenirea i combaterea corupiei n cadrul
Ministerului Administraiei i Internelor
modificarea i completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii Constituionale, a Codului de procedur civil i a Codului de procedur
penal al Romniei
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative
Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice
transparena decizional n administraia public
protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti
care semnaleaz nclcri ale legii
procedura aprobrii tacite
Codul de conduit a funcionarilor publici

Cubul 21
Actul normativ
HG215/2012
L24/2000
L52/2003
L544/2001
L67/2004
L682/2002

privind
Strategia naional anticorupie pe perioada 2012-15
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative
transparena decizional n administraia public
liberul acces la informaiile de interes public
alegerea autoritilor administraiei publice locale
protecia martorilor

Cubul 22
Actul normativ
HG215/2012
L178/2010
L215/2001
L273/2006
L304/2004
OUG34/2006
OUG54/2006

privind
Strategia naional anticorupie pe perioada 2012-15
parteneriatul public-privat
administraia public local
finanele publice locale
organizarea judiciar
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public

Cubul 23
Actul normativ
HCSM387/2005
HG1346/2007
HG215/2012
HG793/2005
L135/2010
L161/2003
L161/2005

privind
aprobarea Regulamentului de ordine interioar al instanelor judectoreti
aprobarea Planului de aciune pentru ndeplinirea condiionalitilor din cadrul
mecanismului de cooperare i verificare a progresului realizat de Romnia n
domeniul reformei sistemului judiciar i al luptei mpotriva corupiei
Strategia naional anticorupie pe perioada 2012-15
aprobarea Strategiei naionale de lupt antifraud pentru protecia intereselor
financiare ale Uniunii Europene n Romnia
noul Cod de procedur penal
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
stabilirea unor msuri pentru prevenirea i combaterea corupiei n cadrul
Ministerului Administraiei i Internelor
pag. 71 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Actul normativ
L178/2010
L202/2010
L215/2001
L273/2006
L304/2004
L350/2005
L477/2004
L656/2002
L672/2002
OUG27/2003
L7/2004
OG119/1999
OG27/2002
OG92/2003
OMFP946/2005
OUG34/2006
OUG54/2006
OUG54/2010
OUG66/2011

privind
parteneriatul public-privat
unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor
administraia public local
finanele publice locale
organizarea judiciar
regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti
nonprofit de interes general
Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice
prevenirea i sancionarea splrii banilor
auditul public intern
procedura aprobrii tacite
Codul de conduit a funcionarilor publici
auditul intern i controlul financiar preventiv
reglementarea activitii de soluionare a petiiilor
Codul de procedur fiscal
aprobarea Codului controlului intern, cuprinznd standardele de
management/control intern la entitile publice i pentru dezvoltarea sistemelor de
control managerial
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public
unele msuri pentru combaterea evaziunii fiscale
prevenirea, constatarea i sancionarea neregulilor aprute n obinerea i utilizarea
fondurilor europene i/sau a fondurilor publice naionale aferente acestora

Cubul 24
Actul normativ
HG215/2012
L115/1996
L161/2003
L178/2010
L215/2001
L251/2004
L273/2006
L304/2004
L350/2005
L67/2004
OUG34/2006
OUG54/2006

privind
Strategia naional anticorupie pe perioada 2012-15
declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a
unor persoane cu funcii de conducere
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
parteneriatul public-privat
administraia public local
unele msuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor aciuni
de protocol n exercitarea mandatului sau a funciei
finanele publice locale
organizarea judiciar
regimul finanrilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activiti
nonprofit de interes general
alegerea autoritilor administraiei publice locale
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public

Cubul 25 nu conine niciunul din actele normative selectate pentru aceast analiz.
Cubul 26
Actul normativ
L161/2003
L656/2002
OUG54/2010
pag. 72 din 78

privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
prevenirea i sancionarea splrii banilor
unele msuri pentru combaterea evaziunii fiscale

Codru Vrabie, Iunie 2012


Cubul 27
Actul normativ
L161/2003

privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei

pag. 73 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Anexa 5. Regimul conflictelor de interese


n ciuda faptului c se resimte o nevoie acut de instruire pe tema prevenirii conflictelor de interese,
lucrtorii din administraia local fac destul de corect distincia ntre incompatibilitate, ca stare prelungit n
timp, i conflict de interese, ca situaie punctual n timp. Din acest punct de vedere, este surprinztor c
regimul incompatibilitilor, nscris nc n Constituie, este inut de politica penal a statului romn pe o treapt
inferioar conflictului de interese, reglementat abia prin legi speciale. Astfel, dac pericolul social al strii de
incompatibilitate este mai mare dect cel al situaiei de conflict de interese, exist ateptarea ca i regimul
sancionator s fie similar. Prin contrast, incompatibilitile sunt sancionate exclusiv civil/administrativ, n timp
ce conflictul de interese poate fi sancionat penal, chiar n mai multe modaliti.
Dac distingem conflictele de interese iminente de cele aparente i cele consumate, iat c nu exist
sanciune pentru cele iminente, ns pot fi aplicate sanciuni disciplinare/administrative pentru cele aparente,
respectiv administrative/penale pentru cele consumate (Legea 78/2000, Legea 161/2003 i 144/2007). De
asemenea, pentru conflictele de interese consumate, se ridic ntrebarea de ce sanciunea aplicabil unui conflict
de interese ulterior ocuprii funciei (art. 11, alin. 2 din Legea 78/2000) este identic (5 ani nchisoare) cu cea
aplicabil unuia din timpul ocuprii funciei (art. 253^1 din Codul penal), respectiv de ce exist 2 definiii
concurente pentru conflictul de interese din timpul ocuprii funciei (art. 11, alin. 1 i art. 253^1), dar cu
sanciuni maxime diferite (7, respectiv 5 ani nchisoare).
Nu n ultimul rnd, vis-a-vis de practica parchetelor i instanelor, se ridic un set de ntrebri
suplimentare:

cum anume se difereniaz conflictul de interese din Codul penal fa de oricare din formele abuzului
n serviciu (art. 247-248)?

cum anume se difereniaz acestea, din Codul penal, de formele de abuz din Legea 78 (art. 13, 13^2,
14, chiar i 13^1)?

de ce nu exist o form calificat a conflictului de interese (cu ridicarea pragului maxim al pedepsei
pn la 15 ani nchisoare, similar art. 248^1, ns diferit de art. 13, 13^2 i 14 din Legea 78)?

cum se deosebete conflictul de interese care a fost svrit din culp (fr intenie) de simpla
neglijen n serviciu (sancionabil chiar cu 10 ani nchisoare, potrivit art. 249)?
n privina excepiilor pentru incompatibiliti, instituite de Legea 161 (Cartea I, art. 82 alin. 2 i art. 84

alin. 3), este de neneles cum poate fi nfrnt interesul public suprem, n temeiul cruia s-a emis reglementarea,
de un alt interes public, care s cauioneze excepia. ntrebarea care ncoroneaz neclaritatea regimului
conflictelor de interese este dac nu cumva excepia instituit pentru o astfel de stare de incompatibilitate poate
nfrnge chiar rspunderea penal instituit pentru toate conflictele de interese care decurg natural din acea
stare.

pag. 74 din 78

Codru Vrabie, Iunie 2012

Problema
Impactul

Soluia
posibil

Regimul juridic al conflictelor de interese i incompatibilitilor este neclar, din


perspectiva definiiilor i a sanciunilor
Aceast neclaritate pune sub semnul ntrebrii existena unei politici publice coerente a
statului romn cu privire la prevenirea i combaterea eficient a corupiei, respectiv face
extrem de dificil misiunea anticorupie a conductorilor de instituii publice i a
organismelor specializate de sancionare i control
Ierarhizarea figurilor juridice existente dup gradul de pericol social, cu scopul de a pune
n ordine regimul sancionator i de a elimina suprapunerile din definiii; una din cele mai
simple variante ar putea conduce la urmtoarea situaie:
Figura
Pericolul
Sanciunea
juridic
social
aplicabil
Stare de incompatibilitate Foarte
consumat prin decizii care grav
prejudiciaz resurse
publice

Pierderea poziiei publice, restrngerea


dreptului de-a ocupa o poziie public,
anularea deciziilor, actelor sau contractelor
afectate, repunerea prilor n situaia
anterioar, eventual nchisoare pn la 15 ani
[Alternativ, asimilarea cu formele de abuz din
Codul penal i/sau Legea 78]

Situaie de conflict de
interese consumat n
timpul exercitrii funciei
(inclusiv prin intermediar)

Restrngerea dreptului de-a ocupa o poziie


public, anularea deciziei, actului sau
contractului, repunerea prilor n situaia
anterioar, eventual pierderea poziiei publice,
nchisoare pn la 10 ani
[Alternativ, asimilarea cu formele de abuz din
Codul penal i/sau Legea 78]

Grav

Situaie de conflict de
Major
interese consumat dup
ocuparea funciei (inclusiv
prin intermediar)

Restrngerea dreptului de-a ocupa o poziie


public, anularea deciziei, actului sau
contractului, repunerea prilor n situaia
anterioar, eventual nchisoare pn la 7 ani
[Alternativ, meninerea formei din Legea 78]

Situaie de conflict de
interese consumat din
culp (inclusiv prin
intermediar)

Mediu

nscriere n cazierul disciplinar sau


administrativ, anularea deciziei, actului sau
contractului, repunerea prilor n situaia
anterioar, eventual plata unor despgubiri
[Alternativ, asimilarea cu neglijena din Codul
penal]

Stare de incompatibilitate
neconsumat/latent

Mediu

Pierderea poziiei publice, restrngerea


dreptului de-a ocupa o poziie public
[Alternativ, asimilarea cu neglijena din Codul
penal]

Situaie de conflict de
interese aparent (inclusiv
prin intermediar)

Minor

La aprecierea comisiei de disciplin (sau


echivalent), fr sanciune n ipoteza
abinerii/desistrii

Situaie de conflict de
interese iminent (inclusiv
prin intermediar)

Minor

La aprecierea comisiei de disciplin (sau


echivalent), fr sanciune n ipoteza
abinerii/desistrii

pag. 75 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale

Anexa 6. Provocri i deficiene n legislaia anticorupie


A. Reglementriacte normative care prescriu sau proscriu comportamente dezirabile, respectiv indezirabile,
n privina prevenirii i combaterii corupiei din administraia public local
Cubul
3prevenirea
opacitii

Problema

Referina

Publicarea proactiv a Bun practic


informaiilor frecvent dezvoltat pentru
solicitate
evitarea proceselor
frecvente n
instan

Actul normativ

Propunerile

Legea 544/2001
Lrgirea sferei informaiilor
privind liberul
publicate din oficiu, dincolo
acces la informaii de prevederile din art. 5
de interes public

4controlul
Eficiena cheltuirii
administrativ
banului public
asupra poziiei
de monopol

54% din lucrtorii


APL consider c
achiziiile publice
reprezint cel mai
vulnerabil
domeniu

OUG 34/2006
privind achiziiile
publice

Introducerea procedurii
pactului de integritate
Utilizarea procedurii de
licitaie restrns (n trepte)
Asocierea cu mai multe
autoriti contractante

5controlul
administrativ
asupra puterii
discreionare

Necunoaterea
sistemelor i
standardelor de control
managerial intern

50% din lucrtorii


APL cred c
mbuntirea
calitii serviciilor
publice depinde
numai de instituie
38% din ceteni
consider c
problemele APL
sunt cauzate de
proasta organizare
a instituiilor

OG 119/1999
privind controlul
financiar preventiv
OMFP 946/2005
privind controlul
managerial intern

Reglementarea rspunderii
materiale a decidentului
(malpraxisul administrativ),
similar cu rspunderea
magistrailor i/sau
rspunderea ministerial

8sanciuni
penale asupra
puterii
discreionare

Confuzie n privina
regimului
incompatibilitilor i
conflictelor de interese

19% din lucrtorii


APL cred despre
conflictul de
interese c este cea
mai des ntlnit
form a corupiei
25% din contracte
sunt ncheiate n
conflict de
interese, conform
ANI

Codul penal, art.


253^1
Legea 161/2003
Legea 144/2007
Legea 176/2010

Clarificarea definiiilor,
excepiilor i sanciunilor,
n funcie de pericolul
social al diverselor forme
de incompatibilii i
conflicte de interese
Reglementarea conflictului
de interese prin interpus

B. Instituiipersoane juridice de drept public care ndeplinesc un serviciu sau o utilitate public, pentru a
constrnge sau stimula comportamente, prin exercitarea puterii de stat
Cubul
14controlul
administrativ
asupra puterii
discreionare

pag. 76 din 78

Problema
Testarea personalului
suspect de acte/fapte
de corupie

Referina

Actul normativ

Propunerile

70% din lucrtorii


APL consider c
o colaborare cu
DGA este
benefic, att n
prevenirea, ct i
n combaterea

OUG 124/2005
privind
modificarea i
completarea Legii
78/2000 pentru
prevenirea,
descoperirea i

ncheierea unui protocol de


colaborare ntre instituie i
DGA, pentru aplicarea de
facto a testelor de
integritate n administraia
local (fr valoare
probatorie n instan, doar

Codru Vrabie, Iunie 2012


Cubul

15controlul
administrativ
asupra
opacitii

Problema

Opacitatea activitii
de reglementare la
nivelul consiliilor
locale

Referina

Actul normativ

Propunerile

corupiei

sancionarea
faptelor de
corupie

ca msur de management
al resurselor umane)
Rotaia cadrelor ca msur
sancionatorie

38% din ceteni


consider c
problemele sunt
cauzate de proasta
organizare a
instituiilor

Legea 215/2001
privind
administraia
public local

Colaborarea mai strns


ntre prefect i secretarul
unitii administrative, cu
scopul corectrii
deficienelor procedurale
legate de consultarea
societii civile n procesul
de elaborare i adoptare a
actelor normative

C. Proceduriset de aciuni i/sau operaiuni executate ntr-o succesiune i o manier standardizat, cu scopul
de a obine ntotdeauna acelai rezultat, n aceleai condiii
Cubul

Problema

Referina

Actul normativ

Propunerile

20prevenirea Selecia/recrutarea
puterii
personalului din
discreionare
instituiile APL

83% din lucrtorii


APL consider c
o selecie atent a
persoanelor care
vor fi angajate
reprezint o
msur eficient
de prevenire i
combatere a
corupiei

Legea 188/1999
privind statutul
funcionarilor
publici
Legea 215/2001
privind
administraia
public local
Codul muncii
(Legea 40/2011)

Adoptarea unor standarde


profesionale mai nalte
pentru administratorii
publici
ncadrarea mai multor
manageri publici i/sau
inspectori guvernamentali
n administraia local
Studierea posibilitii de a
modifica statutul
funcionarilor publici
Protejarea avertizorilor de
integritate
Rotaia cadrelor ca msur
de protecie
Selectarea atent a
consilierilor de etic, dintre
funcionarii cu cea mai
bun reputaie profesional

21prevenirea Declinul accesului la


opacitii
informaiile de inters
public

85% din solicitri


nu au primit
rspuns n 2009
Calitatea
rspunsurilor
primite (15%) a
fost mediocr spre
foarte slab

Legea 544/2001
privind liberul
acces la
informaiile de
interes public

Informatizarea
administraiei i publicarea
proactiv a informaiilor pe
web, n format deschis,
eventual sub o licen liber

23controlul
administrativ
asupra puterii
discreionare

Numai 47% din


lucrtorii APL au
cunotin despre
SCMI
Numai 24% din
lucrtorii APL au

OG 119/1999
privind controlul
financiar preventiv
OMFP 946/2005
privind controlul
managerial intern

Aplicarea periodic i
repetat a procedurilor de
evaluare SCMI i/sau ISO,
CAF (ori alt echivalent)
pn la reglarea
mecanismelor interne de

Necunoaterea
sistemelor i
standardelor de control
managerial intern

pag. 77 din 78

Analiza legislaiei anticorupie aplicabile administraiei publice locale


Cubul

Problema

Referina
cunotin despre
certificarea ISO a
instituiei

pag. 78 din 78

Actul normativ

Propunerile
control administrativ