KATA PENGANTAR

Sampai dengan tahun 2004, Komisi Hukum Nasional sesuai dengan mandat yang dimilikinya berdasarkan Keputusan Presiden No. 15 Tahun 2000, secara berkelanjutan menjalankan fungsinya dalam memberikan pendapat kepada Presiden tentang pelbagai kebijakan hukum serta pembentukan rencana pembaharuan hukum nasional Indonesia. Salah satu elemen penting di dalam sistem hukum Indonesia yang tidak luput dari perhatian Komisi Hukum Nasional adalah bidang hukum administrasi negara.

Bidang hukum administrasi negara dirasakan semakin penting peran dan fungsinya di dalam era reformasi hukum dewasa ini, khususnya karena semakin beragamnya dan kompleksnya tugas-tugas publik yang harus diselenggarakan demi peningkatan kesejahteraan masyarakat, dan juga karena semakin besarnya kewenangan pemerintah di daerah dalam mengelola potensi-potensi lokalnya di dalam kerangka otonomi daerah. Fungsi koordinasi, integrasi, sinkronisasi melalui kaidah-kaidah hukum administrasi negara yang modern semakin menjadi kebutuhan yang mendesak untuk diwujudkan dalam rangka peningkatan kualitas pelaksanaan tugas-tugas negara itu.

Menyadari hal itu, Komisi Hukum Nasional beranggapan bahwa perkembangan kehidupan bernegara dewasa ini sedang berada dalam momentum terbaiknya untuk pelaksanaan reformasi di bidang hukum administrasi negara, dan dalam kaitan itu Komisi beranggapan bahwa sektor yang perlu mendapat prioritas perhatian adalah bidang Pelayanan Publik. Pelayanan publik di Indonesia dewasa ini, baik secara nasional maupun secara regional hampir berada pada titik nadir. Hal ini tercermin dari semakin banyaknya keluhan dan sorotan negatif yang datang dari warga masyarakat sebagai terhadap penerima pelayanan publik, baik mengenai kualitas pelayanan dan produk keluhan-keluhan publik, yang tidak memuaskan, kecenderunganpelayanan yang rendah, tingkat responsivitas petugas pelayanan, bahkan penanganan kecenderungan KKN, dsb. Kesemuanya itu semakin membuktikan bahwa pembenahan di bidang Pelayanan Publik perlu mendapatkan perhatian utama.

i

Menghadapi situasi ini, Komisi Hukum Nasional menyadari sepenuhnya bahwa inti permasalahannya keprihatinan terhadap kualitas pelayanan publik di Indonesia terletak pada tidak adanya dan/atau tidak bekerjanya Sistem Pelayanan Publik sebagaimana mestinya, sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari sistem administrasi negara Indonesia. Dalam kerangka berpikir pembenahan hukum dan sistem administrasi negara Indonesia pada umumnya, Komisi Hukum Nasional pada tahun 2004 menyelenggarakan penelitian yang bertema: “Membangun Sistem Pemerintahan yang Layak dan Melakukan Reformasi Hukum Administrasi: “Reformasi Hukum Administrasi Negara dalam Rangka Pelayanan Umum ”. Dengan tema itu, Tim Peneliti telah merencanakan dan mengusulkan serangkaian kegiatan pengumpulan dan analisis data/informasi yang dilakukan baik terhadap peraturan perundang-undangan nasional, regional, dan sektoral mengenai pelayanan publik, aspirasi instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik dan masyarakat pengguna jasa publik atau fihak-fihak yang dianggap representatif untuk menyuarakan aspirasi itu.

Atas dasar persetujuan dan kerjasama dengan pihak Sekretariat Negara Republik Indonesia, maka Komisi Hukum Nasional pada bulan Juli 2004 secara resmi membentuk sebuah Tim Penelitian, yang diketuai oleh Prof. J.E. Sahetapy, dengan anggotaanggota sebagai berikut: a. Agustinus Pohan, SH, MS b. Robertus Budi Prastowo, SH, M.Hum c. Bayu Seto Hardjowahono, SH, LL.M d. Nurul Diana, SH.,MH

Harus diakui bahwa dengan keterbatasan waktu yang tersedia (bulan Juli – November 2004), serta keterbatasan dana, Tim Peneliti harus bekerja keras, fleksibel, kreatif dan efisien agar penelitian tetap dapat mencapai hasil dengan kualitas yang secara optimal dapat dipertanggungjawabkan. Tim memulai pelaksanaan tugas-tugasnya pada bulan Juli 2004 dan berlangsung secara intensif selama 3,5 bulan sampai dengan disusunnya laporan penelitian ini. Tenggang waktu yang sangat terbatas itu, secara intensif diisi dengan kegiatan penyusunan proposal dan persiapan administrasi penelitian, penelitian

ii

normatif, penelitian lapangan, beberapa kali focused group discussions dengan nara sumber dan responden yang mewakili pelbagai unsur dan kepentingan, analisis data dan penyusunan interim report, workshop, dan penyusunan laporan akhir.

Berkat kerjasama yang baik dan dukungan dari semua fihak, khususnya fihak Sekretariat Negara RI dan instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik baik di tingkat pusat maupun di daerah, serta berkat rahmat Tuhan YME, Tim Peneliti akhirnya berhasil menuntaskan penelitian ini dan menyusun kesimpulan dan rekomendasinya di dalam laporan ini. Untuk itu Tim juga mengucapkan banyak terima kasih kepada para Nara Sumber yang berperan sangat aktif dalam memberi masukan-masukan berharga untuk memperkaya hasil penelitian ini, kepada para staf administrasi penelitian yang tanpa mengenal lelah berkerja keras berupaya agar kegiatan penelitian ini dapat selesai para waktunya, serta kepada pihak-pihak independen yang menyumbangkan tenaga dan fikirannya untuk melancarkan kegiatan Tim.

Harapan utama Komisi Hukum Nasional dengan diselesaikannya penelitian ini adalah bahwa hasil-hasil penelitian akan dapat bermanfaat besar dalam upaya reformasi hukum, khususnya dalam pembinaan regulasi dan sistem Pelayanan Publik Nasional Indonesia di masa depan. Harapan Tim Peneliti, setidak-tidaknya hasil penelitian ini akan merangsang studi, penelitian, serta perumusan kebijakan lebih lanjut di bidang pelayanan publik dan hukum administrasi negara Indonesia, dalam rangka menuju masyarakat Indonesia baru yang demokratis dan madani.

Terima Kasih.

iii

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ...................................................................................... DAFTAR ISI ................................................................................................. BAB I PENDAHULUAN 1. Latar Belakang ........................................................................... 2. Permasalahan ............................................................................ 3. Tujuan dan Sasaran Penelitian .................................................... 4. Metode Penelitian ....................................................................... 5. Evaluasi Pelaksanaan Penelitian ................................................... 6. Organisasi Penelitian ................................................................... BAB II HASIL PENELITIAN NORMATIF SISTEM PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK INDONESIA 1. Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik Nasional Indonesia ...... A. Regulasi tentang Pelayanan Publik ......................................... B. Asas-Asas Penyelenggaraan Pelayanan Publik ......................... C. Standar Minimum Pelayanan .................................................. D. Norma-Norma Perilaku Petugas Penyelenggara Pelayanan Publik ................................................................................... 2. Sistem Pengelolaan Keluhan Publik A. Elemen-Elemen Sistem Pengelolaan Keluhan Publik ................. B. Deskripsi Pengaturan Pelayanan Publik secara Sektoral ........... a. Pelayanan Administrasi Badan Pertanahan Nasional ........... b. Pelayanan Administrasi Kantor Catatan Sipil ...................... c. Pelayanan Administrasi Kepolisian .................................... d. Pelayanan Barang PT. Telekomunikasi Indonesia ............... e. Pelayanan Barang PT. PLN ............................................... f. Pelayanan Jasa Kesehatan Pusat Kesehatan Masyarakat...... g. Pelayanan Jasa PT. Pos Indonesia .....................................

i iv 1 7 10 13 17 18

19 22 23 26 26

41 46 48 50 51 53 54 55 58

iv

C. Deskripsi Pengaturan Pelayanan Keluhan Publik secara Sektoral a. Pelayanan Keluhan pada Badan Pertanahan Nasional ........ b. Pelayanan Keluhan pada Kantor Catatan Sipil ................... c. Pelayanan Keluhan pada Kantor Kepolisian ....................... d. Pelayanan Keluhan pada PT. Telekomunikasi Indonesia ..... e. Pelayanan Keluhan pada PT. PLN ..................................... f. Pelayanan Keluhan pada Pusat Kesehatan Masyarakat ....... g. Pelayanan Keluhan pada PT. Pos Indonesia ....................... 3. A. Analisis Normatif Pengaturan Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik .................................................................. B. Analisis Normatif Pengaturan Sistem Pelayanan Keluhan Publik .................................................................................. BAB III PELAKSANAAN PELAYANAN PUBLIK DAN PELAYANAN KELUHAN PUBLIK 1. Pelaksanaan Pelayanan Publik dan Pelayanan Keluhan Publik A. Badan Pertanahan Nasional ................................................... B. Kantor Catatan Sipil .............................................................. C. Kantor Kepolisian ................................................................. D. PT. Telekomunikasi Indonesia ................................................ E. PT. PLN ................................................................................ F. PT. Pos Indonesia ................................................................. G. Pusat Kesehatan Masyarakat ................................................. 88 91 96 99 100 101 103 75 70 59 60 61 61 66 69 70

2. Persepsi Masyarakat terhadap Pelayanan Publik dan Pelayanan Keluhan Publik A. Persepsi Masyarakat terhadap Pelayanan Publik ...................... B. Persepsi Masyarakat terhadap Pelayanan Keluhan Publik .......... 104 108

v

BAB IV

STANDAR KUALITAS DAN MEKANISME PELAYANAN PUBLIK DAN PELAYANAN KELUHAN PUBLIK 1. Standar Kualitas Pelayanan Publik yang Ideal dan Realistik ........... 2. Standar Minimum Kualitas Pelayanan Keluhan Publik .................... 3. Masalah-Masalah dalam Proses Pelayanan Keluhan Publik ............ 4. Mengkaji Kemungkinan Mengikutsertakan Biro Hukum dalam Pelayanan Keluhan Publik .......................................................... 138 111 118 128

BAB V

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Kesimpulan dan Rekomendasi .......................................................... 144 163

Daftar Pustaka .............................................................................................

vi

BAB I PENDAHULUAN
1. LATAR BELAKANG Dalam rangka mempercepat proses penyempurnaan pelaksanaan pembangunan negara dan bangsa yang dalam beberapa tahun terakhir ini mengalami banyak hambatan dan perlambatan, serta untuk mengejar pelbagai ketertinggalan yang dialami negara dan bangsa Indonesia dalam upaya peningkatan kualitas hidup bangsa Indonesia, maka salah satu aspek penting yang menuntut perhatian sangat besar dewasa ini adalah upaya-upaya nyata untuk peningkatan etos kerja dan kinerja dari aparatur pemerintahan. Salah satu fungsi utama dalam penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewajiban aparatur pemerintah adalah penyelenggaraan pelayanan publik. Peraturan perundangan Indonesia telah memberikan landasan formal penyelenggaraan pelayanan publik yang didasarkan pada Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik. Pasal 3 Undang-undang No.28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (selanjutnya UU KKN) menyebutkan asas-asas yang menjadi landasan penyelenggaraan pelayanan publik terdiri dari: asas kepastian hukum; asas tertib penyelenggaraan Negara; asas kepentingan umum; asas keterbukaan; asas proporsionalitas; asas profesionalitas; dan asas akuntabilitas. Selanjutnya berkaitan dengan pelaksanaan kinerja pemerintah tersebut, telah diundangkan pula Instruksi Presiden No.7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintahan yang menginstruksikan instansi Pemerintahan untuk menyampaikan laporan akuntabilitas kinerja instansi kepada Presiden dan Instruksi Presiden No. 1 Tahun 1995 tentang Perbaikan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintahan Kepada Masyarakat. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat difahami sebagai pedoman bagi aparatur pemerintah dalam memberikan pelayanan publik. Namun demikian, sampai dengan tahun 2003, fungsi pedoman-pedoman tersebut masih dirasakan kurang memadai karena belum adanya pedoman umum yang dapat dijadikan standar penilaian perilaku aparat penyedia pelayanan publik dalam pelaksanaan tugas-tugasnya sehari-hari. Baru sejak diundangkannya: 1

Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. 63/KEP/M.PAN/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik (selanjutnya

disebut KepMenpan No. 63/2003), yang kemudian diikuti oleh Keputusankeputusan Menpan yang dimaksudkan untuk mendukung Kepmen No. 63/2003, yaitu: Keputusan No: Kep/25/M.PAN/2/2004 tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat Unit Pelayanan Instansi Pemerintah

selanjutnya disebut Kepmenpan No. 25/2004), dan
Keputusan No: Kep/26/M.PAN/2/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik (selanjutnya

disebut Kepmenpan No. 26/2004),
maka secara yuridik hukum positif Indonesia dapat dianggap telah cukup meletakkan dasar hukum formal untuk memperbaiki kinerja lembaga terutama lembaga atau instansi penyelenggara pelayanan publik 1 . Gagasan untuk menetapkan aturan-aturan hukum yang menyangkut pelayanan publik dapat difahami sebagai salah satu wujud dari tekad nasional untuk memperbaiki fungsi dan kualitas pelayanan publik di Indonesia. Secara umum pelayanan publik dapat diartikan sebagai: kewajiban yang

diamanatkan oleh Konstitusi untuk dilaksanakan oleh Pemerintah guna memenuhi hak-hak warga masyarakat. Di dalam Kepmenpan No. 63/2003, yang dimaksud
dengan pelayanan publik adalah: “segala

kegiatan

pelayanan

yang

dilaksanakan

oleh

penyelenggara

pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayanan maupun pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan”. 2

Sesuai Lampiran Keputusan Menpan No. 63/2003 (bagian I.C tentang Pengertian Umum, butir 5), Pemberi Pelayanan Publik adalah pejabat/pegawai instansi pemerintah yang melaksanakan tugas dan fungsi pelayanan publik sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
2

1

Butir C. Pengertian Umum, sub. 1;

2

Pandangan lain membatasi pengertian pelayanan publik sebagai:

“suatu kewajiban yang diberikan oleh Konstitusi atau undang-undang kepada Pemerintah untuk memenuhi hak-hak dasar warga Negara atau penduduk atas suatu pelayanan (publik). 3 ”
Lebih lanjut, berdasarkan Keputusan Menpan No. 63/2003, pelayanan publik dapat dikelompokkan menjadi tiga yaitu: Kelompok Pelayanan Administratif, Kelompok Pelayanan Barang dan Kelompok Pelayanan Jasa. Makna dari masingmasing kelompok pelayanan tersebut dijelaskan sebagai berikut 4 : Kelompok Pelayanan Administratif: yaitu pelayanan yang menghasilkan berbagai bentuk dokumen resmi yang dibutuhkan oleh publik. Beberapa jenis pelayanan publik yang dapat dikategorikan sebagai bagian dari pelayanan administrasi misalnya: penerbitan dokumen yang berkaitan dengan: a. b. c. status kependudukan atau kewarganegaraan (misalnya: Kartu Tanda Penduduk, pasport, akta nikah, akta kelahiran, akta kematian, dll.); status kepemilikan (misalnya: Sertifikat Hak Atas Tanah, Buku Pemilik Kendaraan Bermotor, dll.); status kompetensi (misalnya: Surat Ijin Mengemudi, Ijin Mendirikan Bangunan, Surat Ijin Usaha, dll.). Kelompok Pelayanan Barang: pelayanan yang menghasilkan berbagai bentuk/jenis barang yang digunakan oleh publik. Hal ini berkaitan dengan tugastugas yang dilaksanakan oleh negara selaku pelaku usaha, yang kewenangannya dilaksanakan oleh Badan Usaha Milik Negara (misalnya penyediaan air minum/air bersih, penyediaan listrik, penyediaan jaringan telekomunikasi, dll.); Kelompok pendidikan, Pelayanan Jasa: pelayanan kesehatan, yang menghasilkan berbagai

bentuk/jenis barang yang dibutuhkan oleh publik (misalnya: pelayanan pemeliharaan penyelenggaraan transportasi, penyelenggaraan post, dll.).
Lihat juga hasil kajian Kelompok Kerja B3-KHN 2001/2002 dalam Laporan Akhir Penelitian tentang Prosedur Penyampaian Keluhan Publik, kerja sama antara Komisi Hukum Nasional dengan Fakultas Hukum UNPAR, 2001-2002, hal….
4 3

bagian IV Lampiran Kep No. 63/KEP/M.PAN/2003

3

Walaupun Keputusan-keputusan Menpan tersebut di atas diharapkan dapat berfungsi sebagai pedoman dan petunjuk-teknis bagi seluruh instansi penyelenggara pelayanan publik serta demi terwujudnya penyelenggaraan pelayanan publik yang prima 5 , namun kenyataan di Indonesia menunjukkan masih banyaknya keluhan serta ketidakpuasan terhadap kualitas aparatur pemerintahan dalam menjalankan tugas-tugas pelayanan publiknya, terutama bila dikaitkan dengan kewajiban untuk memperhatikan Asas-asas Penyelenggaraan jarang pula Pemerintahan yang Baik (Principles of Good Governance). Tidak timbulnya kasus-kasus yang dapat dikategorikan sebagai

bahwa rendahnya kualitas pelayanan publik ini pada gilirannya menjadi penyebab maladministrasi (maladministration) 6 . Ruang lingkup penyelenggaraan pelayanan publik dewasa ini semakin meluas dan menyentuh tidak saja pemenuhan atau penegakan hak-hak dasar manusia, seperti pendidikan, sandang, pangan, perumahan, pekerjaan yang layak, jaminan kesehatan, seperti perijinan, lingkungan hidup yang sehat, dan sebagainya, tetapi juga identitas status, dan penyaluran sebagainya. kebutuhan Seiring bahan pokok, semakin menyangkut hal-hal yang langsung menyentuh kehidupan manusia sehari-hari, transportasi, telekomunikasi, dengan

meningkatnya kompleksitas pelayanan publik, baik secara kualitatif maupun kuantitatif, maka semakin terasa pula adanya kebutuhan untuk meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik pada umumnya, yang salah satu caranya adalah melalui upaya reformasi sistem regulasi penyelenggaraan pelayanan publik. Mengingat bahwa reformasi di bidang ini erat kaitannya dengan tata aturan (regulasi) di bidang hukum administrasi negara, maka reformasi terhadap sistem
5

Lihat Bagian B. Maksud dan Tujuan.

Keadaan di mana sebuah badan publik dianggap telah gagal untuk bertindak sesuai dengan aturan atau prinsip-prinsip yang mengikat badan itu atau pengurus dari badan itu. Pengertian ini merupakan terjemahan dari definisi “maladministration” yang digunakan oleh Lembaga Ombudsman Masyarakat Eropa (The European Ombudsman) yaitu: “maladministration occurs when a public body fails to act in accordance with a rule or principle which is binding upon it”. Diajukan di dalam Annual Report 1997 dan diterima sebagai definisi resmi oleh Parlemen Eropa. Bandingkan pula dengan Pasal 1,butir 9 Rancangan UU Ombudsman Nasional: Tindakan Maladministrasi adalah perbuatan atau pengabaian kewajiban hukum instansi dan atau pejabat pemerintahan yang melanggar asas-asas umum pemerintahan yang baik.

6

4

pelayanan publik di Indonesia tidak lagi cukup untuk digantungkan pada adanya suatu peraturan perundang-undangan sebagai peraturan payung saja. Reformasi hukum administrasi yang bermuara publik pada pembenahan dilaksanakan dan penertiban upaya penyelenggaraan pelayanan haruslah sebagai

aktualisasi peraturan perundang-undangan yang sudah ada dan atau perumusan peraturan perundang-undangan baru. Reformasi administrasi dapat meliputi: reformasi administrasi yang ditujukan untuk perbaikan birokrasi, inovasi, peningkatan kualitas ‘produk’ pelayanan, atau peningkatan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, dan penghormatan serta perlindungan terhadap hak-hak masyarakat penerima pelayanan publik. Sementara itu, urgensi dari dilaksanakannya reformasi itu memperoleh pembenarannya di dalam kebutuhan nyata untuk mengatasi ketidakpastian dan perubahan-perubahan yang senantiasa terjadi dalam lingkungan organisasi.

Bagian II dari Keputusan Menpan No. 63/2003 menegaskan bahwa:

“ …hakekat pelayanan publik adalah pemberian pelayanan prima kepada masyarakat yang merupakan perwujudan dari kewajiban aparatur pemerintahan sebagai abdi masyarakat.”
Bertitik tolak dari pengertian itu, sebenarnya dapat disimpulkan bahwa hakekat Pelayanan Publik bertolak dari, di satu pihak, kewajiban aparat birokrasi untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dalam kedudukannya sebagai abdi masyarakat dan sesuai peraturan hukum yang berlaku di satu pihak, dan di lain pihak, hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan publik yang prima dari aparatur pemerintah. Kedua hak ini sebenarnya merupakan dua sisi dari mata uang yang sama. Reformasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik hendaknya diartikan sebagai upaya mengembalikan perwujudan asas-asas penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan bersih (principles of good and clean government) ke dalam dua perpektif di atas, dan titik konvergensi dari kedua esensi tersebutlah yang dimanifestasikan ke dalam penyelenggaraan pelayanan publik berdasarkan asas-asas pemerintahan yang baik dan bersih. Beberapa pra-kondisi yang

5

tampaknya perlu ditumbuh-kembangkan untuk menciptakan suasana yang kondusif untuk melaksanakan reformasi tersebut adalah: 1. Kehidupan masyarakat yang berbasis pada kedaulatan rakyat, dimana terdapat ruang bagi rakyat untuk dapat berpartisipasi dalam proses pengambilan kebijakan politik dengan berorientasi pada konsensus rakyat; 2. 3. Adanya komponen kelembagaan yang dibentuk sesuai dengan kebutuhan, potensi, kondisi obyektif, dan karakter sosial ekonomi dan budaya rakyat; Diakuinya seoptimal mungkin perimbangan kekuasaan dan kewenangan dalam hubungan antar lembaga sehingga dimungkinkan pelaksanaan checks dan balances; 4. pembagian kewenangan yang jelas yang 5. 6. sesuai dengan tugas dan di antara bidang-bidang pemerintahan fungsinya, namun tanpa menutup

kemungkinan terjadinya sinergi antara satu fungsi pelayanan dengan lainnya; Dilaksanakanya fungsi-fungsi manajemen pemerintahan yang didasarkan pada rasionalitas, obyektivitas, efektivitas, efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas; Berfungsinya lembaga legislatif yang dapat meningkatkan kemampuannya dalam hal melakukan fungsi kontrol, legislasi dan perumusan kebijakan pemerintah, baik di tingkat pusat dan daerah; 7. 8. Adanya visi, misi dan tujuan umum, yang jelas dalam menetapkan strategi kebijakan pemerintah yang responsif terhadap perubahan rakyat; Ditumbuhkannya kesadaran pada penyelenggara pelayanan publik bahwa pelaksanaan fungsi-fungsi publik pada dasarnya bertolak tidak saja dari aspek kewenangan (authority) saja, tapi di sisi lain juga bertolak dari aspek pemenuhan baik/prima hak-hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan yang

Beberapa pra-kondisi tersebut dapat juga dijadikan parameter politik dalam penyelenggaraan pelayanan publik, dan bila diletakkan dalam konteks reformasi, maka hal ini menuntut adanya perubahan pemahaman dari sekedar orientasi untuk membenahi dan meningkatkan kinerja birokrasi pemerintahan saja, tetapi terutama harus diarahkan untuk menjawab dan memenuhi kebutuhan dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Melalui analogi dengan pemikiran yang 6

dikembangkan dalam dunia bisnis, maka organisasi dan kinerja organisasi penyelenggara pelayanan publik harus dilaksanakan dalam koridor customers satisfaction. Hal terakhir inilah yang menyebabkan persoalan ‘bagaimana masyarakat sebagai customer dapat dipenuhi hak-haknya tidak saja menyangkut peningkatan kualitas ‘produk’ pelayanan publiknya, tetapi juga peningkatan standar kualitas mekanisme dan proses pelayanan serta mekanisme dan proses yang tersedia bagi masyarakat untuk menyampaikan ketidakpuasan dan keluhankeluhannya atas pelayanan publik yang diperolehnya. Dalam rangka melakukan pembaruan hukum administrasi, khususnya yang berkaitan langsung dengan sistem penyelenggaraan pelayanan publik seperti yang dimaksud di ataslah, maka melalui Program Induk KHN yaitu Sub. Komisi B akan melakukan penelitian yang bertopik: Membangun Sistem Pemerintahan yang Layak dan Reformasi Hukum Administrasi, dan fokus kajian akan diarahkan pada sub-topik “Reformasi Hukum Administrasi Negara dalam

Rangka Pelayanan Publik.”

2.

PERMASALAHAN Seperti telah disinggung di atas, beberapa esensi dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang perlu selalu disadari adalah: (1) adanya kewajiban pada pihak administrasi negara untuk menjalankan fungsi dan wewenangnya berdasarkan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik dan bersih; (2) (3) pengakuan terhadap hak asasi setiap warganegara atas pemerintahan dan perilaku administratif yang baik; keaneka ragaman jenis serta lingkup pelaksanaan pelayanan publik di Indonesia sebagai akibat dari adanya keragaman urusan dan kepentingan masyarakat yang harus dipenuhi melalui penyelenggaraan pelayanan publik;

Berkaitan dengan hal-hal di atas, tampaknya terdapat tiga gejala utama yang menjadi menjadi pemicu perhatian pada penelitian ini, yaitu:

7

a.

Rendahnya kualitas pelayanan publik yang dilaksanakan oleh sebagian aparatur pemerintahan atau administrasi negara dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Di dalam kerangka hukum administrasi positif Indonesia saat ini telah diatur tentang standar minimum kualitas pelayanan, namun

kepatuhan terhadap standar minimum pelayanan publik tersebut masih belum
terlihat manifestasinya dalam pelaksanaan tugas aparatur pemerintahan. Hal ini terbukti dari masih sangat banyaknya keluhan dan ketidakpuasan yang dilontarkan masyarakat Perlu dikaji lebih lanjut adalah upaya untuk membuat agar standar minimum pelayanan publik tersebut dapat menjadi pedoman yang efektif, sehingga dapat tercipta kepastian dan perlindungan hukum, baik bagi b. para penyelenggara pelayanan publik sendiri maupun bagi masyarakat/anggota masyarakat; Birokrasi yang panjang (red-tape bureaucracy) dan adanya tumpang tindih tugas dan kewenangan, yang menyebabkan penyelenggaraan pelayanan publik menjadi panjang dan melalui proses yang berbelit-belit, sehingga tidak mustahil memperbesar kemungkinan timbulnya ekonomi biaya tinggi, terjadinya penyalahgunaan wewenang, korupsi, kolusi dan nepotisme, perlakuan diskriminatif, dsb. c. Rendahnya pengawasan external dari masyarakat (social control) terhadap penyelenggaraan pelayanan publik, sebagai akibat dari Karena itu ketidak jelasan standar dan prosedur pelayanan, serta prosedur peyampaian keluhan pengguna jasa pelayanan publik. tidak cukup dirasakan adanya tekanan sosial (social pressure) yang memaksa penyelenggara pelayanan publik harus memperbaiki kinerja mereka. Salah satu wujud dari peningkatan kontrol sosial ini, misalnya, melalui pembenahan sistem dan prosedur pelayanan keluhan publik (public complaints/grievance

system &

procedure) yang baik. Lebih jauh lagi, penelitian pendahuluan

menunjukkan bahwa peraturan perUUan yang tampaknya dipersiapkan sebagai ‘umbrella regulation’ di bidang pelayanan publik yang berlaku secara nasional, juga sangat sedikit menghadirkan ketentuan-ketentuan yang secara tegas menetapkan sistem dan standar pelayanan atas keluhan publik (public complaints, public grievance standards and procedure. 8

Dengan demikian, sistem pelaksanaan pelayanan publik yang berorientasi pada kebutuhan dan kesejahteraan masyarakat, setidak-tidaknya harus memberikan pedoman komprehensif yang mengikat aparat dan masyarakat tentang: 1. Jaminan bahwa pelayanan publik tersebut dikelola secara profesional dan bertanggungjawab oleh petugas publik yang berwenang untuk memberikan pelayanan publik (Code of Conduct for Public Servants); 2. Prosedur yang dapat menjamin transparansi dan akuntabilitas proses pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pejabat atau petugas yang berwenang; 3. Jaminan bahwa manfaat pelayanan publik yang diharapkan dan dibutuhkan oleh masyarakat tersebut dapat diperoleh secara layak, wajar, dan proporsional bila dihadapkan dengan biaya dan pengorbanan yang harus diberikan; 4. Jaminan, baik secara yuridik maupun etik, bahwa hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan prima itu didukung oleh standar dan mekanisme pengajuan keluhan yang memadai.

Dari uraian latar belakang permasalahan yang ada, maka dapat disimpulkan beberapa pertanyaan penelitian yang hendak dijawab di dalam penelitian ini, yaitu: 1. Bagaimanakah konsistensi pelaksanaan peraturan perundang-undangan yang telah mengatur fungsi pelayanan publik sebagai ‘peraturan payung’ di dalam penyelenggaraan pelayanan publik pada masing-masing bidang atau sektor? 2. Bagaimanakah pandangan masyarakat sebagai penerima pelayanan mengenai pelayanan publik yang dilakukan oleh instansi pelayanan publik dewasa ini dan apakah fungsi pelayanan publik tersebut sudah dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku? 3. Bagaimanakah penyelenggaraan pelayanan publik yang berorientasi pada kebutuhan dan kesejahteraan rakyat dapat diwujudkan seutuhnya melalui penyediaan standar dan prosedur pelayanan keluhan publik yang dapat

9

berfungsi sebagai sumber masukan dan koreksi bagi sistem pelayanan publik dalam arti umum maupun sektoral? 3. TUJUAN DAN SASARAN PENELITIAN 3.1. TUJUAN UMUM Berdasarkan latar belakang pemikiran di atas, tujuan umum dari pengkajian dan penelitian ini adalah perumusan kesimpulankesimpulan umum dan rekomendasi mengenai:

Prospek Pembentukan dan Pengembanngan Prosedur Pelayanan Publik di dalam Hukum Positif Indonesia
3.2. TUJUAN KHUSUS Memperhatikan permasalahan-permasalahan dan kondisi saat ini di Indonesia seperti yang telah diuraikan di atas, Kelompok Kerja dapat membuat asumsi umum bahwa upaya pembinaan dan pembentukan suatu Prosedur dan Mekanisme Pelayanan Publik, yang secara utuh dan terpadu memuat dan menetapkan: 1. kewajiban-kewajiban utama setiap pejabat administrasi negara (dalam arti yang seluas-luasnya) untuk menjalankan fungsinya berdasarkan prinsip-prinsip Perilaku Administrasi yang baik (Principles of Good Administrative Behaviour); 2. 3. hak-hak setiap anggota masyarakat untuk memperoleh pelayanan publik secara layak dan sesuai dengan harapan-harapan mereka yang sah; ketentuan-ketentuan tentang (i) subyek-subyek hukum yang harus menyelenggarakan pelayanan publik, (ii) faktor saat dan tenggang-waktu pelayanan publik, (iii) tata cara dan persyaratan permohonan pelayanan publik yang dibutuhkan oleh masyarakat, (iv) akibat hukum serta sanksisanksi yang tegas dan jelas bagi penyelenggara pelayanan publik yang melanggar kewenangan dan tugas mereka.

10

4.

Sub-sistem standar dan prosedur pelayanan keluhan publik yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dan seyogyanya tunduk pada prinsip-prinsip yang sama dengan prinsip-prinsip good governance yang berlaku atas sistem pelayanan publik pada umumnya;

Untuk mencapai tujuan tersebut di atas, maka ada beberapa sasaran pokok dalam penelitian ini, yaitu: Tujuan Khusus I: Mengkaji sinkronisasi dan konsistensi peraturan perundang-undangan yang, di satu pihak telah meletakan dasar-dasar penyelenggaraan pelayanan publik secara umum dan nasional, dengan peraturan perundang-undangan dan prosedur pelayanan publik yang telah dibuat untuk penyelenggaraan pelayanan publik pada masing-masing bidang atau sektor di lain pihak.

Pertanyaan Penelitian: 1. Bagaimanakah pola pengaturan di dalam aturan-aturan hukum positif Indonesia tentang penyelenggaraan pelayanan publik nasional, yang berfungsi sebagai aturan payung untuk peraturan-peraturan sejenis yang bersifat sektoral? 2. Sektor-sektor pelayanan publik apa sajakah yang dewasa ini telah memiliki peraturan tentang penyelenggaraan pelayanan publik? Sejauh mana tingkat responsivitas aturan payung itu terhadap kebutuhankebutuhan khas yang ada di setiap sektor pelayanan dan sejauh mana aturan payung itu sendiri dapat berfungsi sebagai pedoman untuk pengembangan peraturan-peraturan yang bersifat sektoral tadi? 3. Adakah perbedaan pola pengaturan di berbagai sektor pelayanan publik yang berpotensi memperburuk kinerja aparatur pemerintah dalam menyelenggarakan pelayanan publik?

11

Tujuan Khusus II: Tujuan khusus berikutnya yang hendak dikaji melalui penelitian ini adalah bagaimana pandangan masyarakat tentang pelayanan publik yang secara aktual diselenggarakan oleh instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik, dan selanjutnya untuk mengukur apakah pelayanan publik tersebut telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku (baik umum maupun sektoral). Pertanyaan Penelitian: Guna menjawab pertanyaan penelitian di atas, maka telah dianalisis pelbagai data dan informasi yang menyangkut: a. b. c. d. e. f. Prosedur untuk pelayanan publik baik bagi pemberi maupun penerima. Tingkat transparansi baik menyangkut persyaratan maupun biaya pelayanan publik. Kepastian akan jangka waktu pelayanan publik yang dibutuhkan. Ketepatan (akurasi) dari pelayanan publik yang diterima (apakah pelayanan publik yang diterima sesuai dengan yang dibutuhkan). Kelengkapan sarana dan prasaran dari instansi penyelenggara pelayanan publik. Kompetensi dari petugas yang memberikan pelayanan publik, baik dalam hal pengetahuan, keahlian, keterampilan, sikap, dan perilaku yang dibutuhkan. g. Standar yang berlaku baik secara umum maupun sektoral bagi instansi pelayan publik. Tujuan Khusus III: Melalui penelitian ini hendak diperoleh gambaran umum tentang standar kualitas dan mekanisme pelayanan keluhan publik yang perlu dikembangkan sebagai bagian integral dari suatu sistem pelayanan publik yang utuh, bersifat umum dan nasional, dan berorientasi pada kebutuhan dan kesejahteraan rakyat. 12

Pertanyaan Penelitian: 1. Adakah standar kualitas pelayanan keluhan publik, baik dalam arti etik maupun yuridik yang dapat dianggap sebagai pola dasar pelayanan keluhan publik di Indonesia. 2. Apakah yang seharusnya menjadi unsur-unsur dari suatu sistem pelayanan keluhan publik yang dapat diterapkan sebagai acuan nasional serta bagaimana seharusnya penjabaran atau aplikasinya dalam sistem pelayanan keluhan publik di pelbagai sektor pelayanan jasa publik. 3. Apakah biro-biro hukum di dalam instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik dapat berfungsi sebagai biro pusat pemrosesan dan penyelesaian keluhan-keluhan publik di instansi yang bersangkutan. Fungsi dan kompetensi apa saja yang perlu dimiliki biro-biro hukum itu, agar mereka dapat berfungsi seperti di atas. Sebagai hasil akhir dari sasaran yang telah dihasilkan tersebut, Tim merekomendasikan suatu gambaran ideal dari suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik (yang salah satu komponennya adalah mekanisme penyampaian keluhan publik), antara lain adalah: a. Aparatur pemerintah memiliki kinerja yang lebih baik karena adanya panduan operasional yang dapat menjadi standar minimum dalam menyelenggarakan pelayanan publik; b. c. Masyarakat menjadi lebih tahu dan memahami hak-hak mereka dalam memperoleh pelayanan publik yang baik; Terciptanya sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang utuh dan secara inherent mencakup juga elemen pelayanan keluhan, sehingga dapat diwujudkan fungsi pelayanan yang benar-benar berorientasi pada kepuasan masyarakat pengguna jasa. 4. METODE PENELITIAN 1. Untuk menjawab persoalan penelitian yang menyangkut sinkronisasi peraturan perundang-undangan yang mengatur fungsi pelayanan publik di pelbagai sektor pelayanan, akan dilakukan penelitian normative-yuridis 13

terhadap peraturan perundang-undangan positif di Indonesia . Analisis telah dilakukan baik secara vertikal maupun secara horisontal. Pada tahap pertama Tim telah merumuskan beberapa asas-asas hukum yang harus menjadi landasan fungsi pelayanan publik dan menentukan komponen-komponen utama dari suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik, yang kemudian dijadikan sebagai norma kritik dalam mengevaluasi peraturan perundangundangan hukum positif, baik yang bersifat umum maupun yang khusus berlaku di suatu instansi pemerintah sebagai penyelenggara pelayanan publik. Beberapa perundangan-undangan yang telah diteliti adalah perUUan yang menyangkut standar dan prosedur pelayanan publik yang berlaku secara nasional di Indonesia serta regulasi-regulasi di beberapa instansi publik yang dipilih sebagai reposnden. Kriteria yang dipergunakan oleh Tim untuk memilih sample penelitian adalah sejalan dengan pengelompokan jenis pelayanan publik, seperti yang dimaksud di dalam Kepmenpan No. 63/2003, yang meliputi pelayanan administrasi, pelayanan barang dan pelayanan jasa, dengan mempertimbangkan: Luas lingkup / jangkauan pelayanannya yang bersifat nasional; Jenis pelayanannya berkaitan dengan kepentingan atau kebutuhan pokok

(basic needs) masyarakat.
Atas dasar hal diatas Tim menentukan sampel sebagai berikut: a. Kelompok Pelayanan Administratif: Badan Pertanahan Nasional (penerbitan Sertifikat Hak Atas Tanah) Kantor Catatan Sipil atau Dinas Kependudukan (akta kelahiran dan akta kematian) Kepolisian (penerbitan perijinan misalnya ijin keramaian). Perusahaan Penyelenggara Telekomunikasi Perusahaan Listrik Negara
7

b. Kelompok Pelayanan Barang:

Disadari sepenuhnya bahwa Kepmenpan No. 63/2003 mengkategorikan pelayanan telekomunikasi sebagai pelayanan barang, dan disebut pelayanan jaringan telekomunikasi.

7

14

c. Kelompok Pelayanan Jasa: 2. Pusat-pusat Pelayanan Kesehatan Masyarakat Kantor Pos.

Guna menjawab pertanyaan-pertanyaan penelitian yang menyangkut aspirasi dan pandangan masyarakat mengenai kualitas pelayanan publik, secara ideal survey seharusnya diselenggarakan terhadap sejumlah anggota masyarakat yang dianggap representatif. Namun dengan mengingat keterbatasan biaya serta waktu, dan juga dengan mengingat cakupan wilayah penelitian yang tidak dibatasi pada suatu wilayah tertentu di Indonesia, maka metoda survey tidak mungkin untuk dilakukan. Karena itu dengan memperhatikan kendala biaya, waktu serta luasnya cakupan wilayah penelitian yang diharapkan, maka penelitian ini memusatkan perhatiannya pada analisis dan penarikan kesimpulan dari data sekunder, khususnya berupa hasil-hasil penelitian yang telah dilakukan pihak lain, baik yang dilakukan oleh intansi pemberi layanan publik itu sendiri atau penelitian yang dilakukan oleh pihak yang independen seperti halnya masyarakat (LSM), perguruan tinggi atau lembaga lainnya. Termasuk data sekunder yang akan digunakan adalah, antara lain, hasil penelitian yang telah dilakukan oleh Kelompok Kerja Komisi Hukum Nasional dalam penelitian tentang Sistem Penyampaian Keluhan Publik. Selain penggunaan data sekunder sebagaimana dimaksud di atas, juga telah diselenggarakan beberapa sesi wawancara dan/atau FGD (focused group discussions) dengan sejumlah responden yang, dengan kriteria tertentu, dipandang dapat dikualifikasi sebagai informan (pemberi informasi) dari apa yang dirasakan dan dialami masyarakat dalam menerima layanan publik. Focus Group Discussion (FGD) juga telah diselenggarakan dengan sejumlah nara sumber, baik yang sudah ditetapkan sebagai nara sumber dalam penelitian ini maupun dengan nara sumber lainnya yang dianggap memiliki kapabilitas dalam bidang-bidang pelayanan publik yang terkait dalam penelitian ini.

15

3.

Untuk

memperoleh

gambaran

seutuhnya

mengenai

kemungkinan

pengembangan fungsi pelayanan keluhan publik sebagai bagian yang utuh dari sistem pelayanan publik nasional maupun sektoral, Tim telah: a. Melaksanakan kajian kepustakaan untuk untuk mengetahui prinsip-prinsip dan teori-teori tentang pelayanan keluhan publik, baik dari segi hukum maupun dari segi etika-profesional. b. Melaksanakan kajian perbandingan untuk mengetahui model, sistem dan prosedur pelayanan keluhan publik yang diselenggarakan dalam public services di beberapa negara lain. c. Menggali kriteria ideal dan normatif pelayanan keluhan publik di Indonesia dan mengkaji keutuhan serta konsistensi sistem pelayanan keluhan publik dikaitkan dengan sistem pelayanan publik yang saat ini diberlakukan di dalam hukum positif Indonesia; d. Meneliti kesenjangan yang ada antara fungsi dan tugas Biro-biro hukum pada instansi-instansi pemerintah dewasa ini dengan fungsi dan tugas yang harus diembannya seandainya biro-biro ini hendak menjadi pusat pelayanan e. dan pemrosesan keluhan-keluhan dari instansi yang bersangkutan; Menyelenggarakan lokakarya dengan mengikutsertakan para Narasumber yang dipilih oleh Tim dan para stakeholder pelayanan publik baik pejabat instansi pemerintah, akademisi, Lembaga Swadaya Masyarakat, maupun para pengemban profesi yang secara langsung berhubungan dengan intansi pelayanan publik seperti notaris. Lokakarya yang diselenggarakan di Bandung pada tanggal 30 Oktober 2004 tersebut bertujuan untuk memberi masukan-masukan dari pelbagai sudut pandang, dengan tujuan untuk memperkaya perolehan data penelitian. diminta untuk berpartisipasi adalah: 1. Jendral Pol (Purn) Chairudin Ismail (mantan Kapolri yang masih concern Negara). 2. Anton Sujata,SH (Kepala Komisi Ombudsman Nasional) 16 terhadap pengembangan lembaga kepolisian, kritis melakukan pemikiran terhadap peningkatan kinerja Kepolisian Narasumber yang telah

3. 4.

Prof. Dr. H. Ateng Syafrudin,SH (Guru Besar Hukum Administrasi Negara, yang juga mantan birokrat) Soewito, SH (seorang Daerah akademisi, dan mantan ahli di bidang di Hukum Pemerintahan birokrat lingkungan

Departemen Dalam Negeri). Sedangkan Ir. Thomas Widjanarko (seorang akademisi dan pejabat di PT TELKOM) yang diharapkan dapat memberikan masukan tentang pelaksnaan pelayanan publik untuk sektor bisnis, khususnya PT TELKOM tidak dapat hadir. 5. EVALUASI TERHADAP PELAKSANAAN PENELITIAN Berdasarkan evaluasi Tim terhadap kinerja Tim dan pelaksanaan penelitian, dapat disimpulkan beberapa hasil evaluasi sebagai berikut: 1. Dalam pelaksanaan FGD, beberapa responden yang diharapkan hadir untuk mewakili institusi penyelenggara pelayanan publik yang hendak diteliti, ternyata tidak memenuhi undangan Tim, sehingga mengharuskan Tim untuk memperoleh data dan informasi dari sumber-sumber lain; 2. Dalam pelaksanaan FGD, beberapa responden yang hadir mewakili instansi yang diundang, ternyata bukan merupakan pejabat atau fungsionaris yang relevan dengan fokus penelitian yang hendak didiskusikan; 3. Petugas atau pejabat yang dalam kenyataannya hadir dalam sesi-sesi FGD atau menjadi subyek wawancara dipandang tidak cukup memiliki kompetensi yang memadai untuk menjadi responden pada penelitian ini; 4. Dalam pelaksanaan wawancara, beberapa responden yang diwawancara bukan merupakan pejabat atau fungsionaris yang relevan dengan fokus penelitian yang menjadi pokok wawancara. Responden dalam kategori ini umumnya kurang mampu memberikan informasi yang dibutuhkan, karena ketidaktahuan atau karena jawaban-jawaban yang diberikan lebih merupakan asumsi-asumsi pribadi saja; 5. Tim mengalami kegagalan untuk mewawancarai beberapa responden penelitian yang diharapkan, dikarenakan beberapa responden samasekali menolak untuk menerima staf peneliti atau tidak bersedia untuk bertemu 17

dalam rangka pelaksanaan penelitian,sekalipun sebelumnya telah menyatakan kesediaannya ; 6. Beberapa responden yang telah ditentukan untuk diwawancara ternyata samasekali tidak berhasil dijumpai walaupun pelbagai upaya telah dilakukan oleh Tim untuk menjumpainya; 6. ORGANISASI PENELITIAN Anggaran kegiatan proyek ini bersumber dari APBN yang disalurkan melalui Sekretariat Negara. Penanggungjawab penelitian adalah Komisi Hukum Nasional (KHN) Republik Indonesia. Kelompok Kerja Komisi B-5 terdiri dari: Agustinus Pohan, SH., MS. Bayu Seto, SH., LL.M. Budi Prastowo, SH., MHum. Nara Sumber: 1. Jendral Pol (Purn) Chairudin Ismail 2. Prof. Dr. H. Ateng Syafrudin,SH 3. Soewito MD,SH 4. Anton Sujata,SH 5. Prof. Dr. JE Sahetapy, SH Lokasi Penelitian: 1. Jakarta 2. Bandung 3. Semarang 4. Surabaya

18

BAB II HASIL PENELITIAN NORMATIF SISTEM PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK INDONESIA
1. Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik Nasional Indonesia Secara luas istilah Pelayanan Publik dapat diartikan sebagai: kegiatankegiatan dan obyek-obyek tertentu yang secara khusus dimaksudkan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat umum (the general public) atau memberikan dukungan terhadap upaya meningkatkan kenikmatan dan kemudahan (comfort and

conveniences) bagi seluruh masyarakat 8 .
Di dalam hukum administrasi negara Indonesia, istilah “pelayanan publik” diartikan sebagai:

”segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah sebagai upaya pemenuhan kebutuhan orang, masyarakat, instansi pemerintah dan badan hukum maupun sebagai pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan” 9
Definisi yang digunakan di dalam salah satu aturan hukum positif Indonesia di atas memiliki lingkup yang lebih sempit karena dengan demikian tidak mencakup pelayanan bagi masyarakat umum yang diselenggarakan oleh pihak-pihak swasta (baik melalui konsesi, franchise, atau penunjukkan lainnya 10 ) dan juga tidak mencakup pelayanan publik yang diselenggarakan dalam rangka penegakan hukum
Bila dibandingkan dengan term “Public Service” di dalam Black’s Law Dictionary” yang diberi makna: “A term applied to the objects and enterprises of certain kinds of corporations
8

which specially serve the needs of the general public or conduce to the comfort and convenience of an entire community …“, maka term ini mencakup juga pengertian kegiatan dan usaha yang dijalankan oleh public corporations sebagai perusahaan milik swasta yang memperoleh konsesi
dari negara untuk menyelenggarakan pelayanan publik.
9

Berdasarkan pengertian umum yang dimuat di dalam Lampiran 3 Keputusan Menpan No. 63/Kep/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, pada Paragraf I, butir C. Kecuali tentunya Badan-badan Usaha Milik Negara dan Milik Daerah, yang oleh Keputusan Menpan No.63/2003 dikategorikan sebagai Instansi Pemerintah. Dalam situasi di mana sebuah BUMN atau BUMD melaksanakan tugasnya melalui kerjasama kontraktual atau konsesional dengan fihak-fihak swasta dalam menyelenggarakan pelayanan publik, maka fihakfihak swasta itu akan terikat pula pada peraturan perundang-undangan mengenai pelayanan publik yang berlaku, sekurang-kurangnya sebagai standar minimum kualitas pelayanannya.
10

19

dan keadilan di dalam masyarakat oleh aparat-aparat non-eksekutif, seperti polisi, kejaksaan atau pengadilan. Sebagai titik tolak, beberapa esensi dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang perlu selalu disadari adalah bahwa masalah pelayanan publik bersumber pada: (4) adanya kewajiban pada pihak administrasi negara untuk menjalankan fungsi dan wewenangnya berdasarkan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik dan bersih; (5) adanya pengakuan terhadap hak asasi setiap warganegara atas pemerintahan, perilaku administratif , dan kualitas hasil-pelayanan yang baik; (6) adanya keaneka ragaman jenis serta bidang pelayanan publik di Indonesia sebagai akibat dari adanya keragaman urusan dan kepentingan masyarakat yang harus dipenuhi melalui penyelenggaraan pelayanan publik; Terlepas dari perbedaan jenis dan bidang pelayanan di atas, aktivitas pelayanan publik hampir selalu berkaitan dengan pelaksanaan tugas-tugas penyelenggaraan pemerintahan, di mana semua tugas-tugas yang harus diselenggarakan dalam rangka merealisasikan kebijaksanaan-kebijaksanaan umum (public policies) pemerintah harus dapat didelegasikan pada fihak-fihak atau institusi-institusi tertentu yang memiliki kewenangan (authority), kompetensi

(competence), dan sumber-sumber daya (resources) untuk menyelenggarakan
pelayanan publik kepada masyarakat umum. Sejalan dengan itu, beberapa hal pokok yang selalu melekat sebagai ciri dari Pelayanan Publik dan Penyelenggara pelayanan publik (public servants) adalah bahwa Pelayanan Publik: a. Umumnya diselenggarakan sebagai pengejawantahan dari dan dalam rangka realisasi kebijaksanaan negara yang ditujukan untuk masyarakat umum (dalam wujud penetapan hak dan kewajiban bagi warga masyarakat) yang ditetapkan melalui aturan-aturan hukum/perundang-undangan; b. Diselenggarakan oleh petugas-petugas atau instansi-instansi yang berdasarkan hukum dan peraturan perUUan diberi kewenangan serta diwajibkan untuk memenuhi kualifikasi-kualifikasi tertentu untuk memberikan pelayanan dalam urusan tertentu di dalam masyarakat;

20

c. Menyangkut penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat yang dijalankan berdasarkan kerangka prosedural tertentu yang telah distandardisir dari segi kinerja maupun kualitasnya; d. Menyangkut pelbagai urusan dan kepentingan masyarakat umum di pelbagai bidang kehidupan, yang pemenuhannya menjadi tanggung jawab negara, dan karena itu penyelenggaraannya dapat berkenaan dengan pelayanan
11

administratif, penyediaan barang, penyediaan jasa bagi masyarakat gabungan dari jenis-jenis pelayanan itu;

atau

e. Tingkat keberhasilannya hampir selalu diukur dari tingkat kepuasan masyarakat penerima pelayanan publik, baik dari segi kualitas pelayanan, praktikabilitas, tingkat biaya pelayanan tingkat yang harus dikeluarkan, terhadap kualitas produk (barang/jasa/status), responsivitas keanekaragaman

kepentingan dan kebutuhan di dalam masyarakat, dan tingkat responsivitas terhadap keluhan-keluhan yang disampaikan oleh masyarakat; f. Selalu harus diselenggarakan berdasarkan standar kualitas hasil-kerja tertentu yang mengikat para penyelenggara pelayanan publik sehingga dapat dijamin pencapaian tingkat kepuasan masyarakat penerima pelayanan publik yang minimal seragam secara nasional dan atau seragam di pelbagai sektor pelayanan publik yang ada; g. Selalu berhadapan dengan pluralitas di dalam masyarakat, baik dari segi kepentingan (interests), kebutuhan (necessities), latar belakang ekonomi, sosial, politik, budaya, dsb, sehingga dalam penyelenggaraannya tercakup pula adanya jaminan untuk bersifat non-diskriminatif, proporsional, obyektif dan imparsial 12 .
Bahkan apabila sebagian dari tugas-tugas kepolisian hendak dikategorikan sebagai pelayanan publik, maka tugas-tugas ini dapat dilihat sebagai pelayanan publik yang khusus, yaitu pelayanan untuk penegakan hukum dan ketertiban di dalam masyarakat. Sebagai perbandingan, di dalam wacana tentang Pelayanan Publik di luar Indonesia, dikenal konsep “citizenry” yang mengandung makna bahwa pelayanan publik lebih dari sekedar menyediakan pelayanan pada pelanggan atau klien, bukan sekedar memberikan layanan konsultasi pada pihak-pihak yang berkepentingan, dan bahkan lebih dari sekedar mengupayakan efisiensi demi kepentingan para pembayar pajak. Pelayanan publik menyediakan pelayanan kepada masyarakat secara keseluruhan, tanpa melihat pribadi-pribadi atau kelompok-kelompok kepentingan yang berada di belakangnya. Disarikan dari: Shergold, Peter, Ethics and the Changing Nature of Public Service, makalah pada The Fifth International Conference on Public Sector Ethics – Between Past and Future, Australia, 1996. Makalah dapat dilihat seutuhnya pada http://www.apsc.gov.au/media/shergold050896.htm
12 11

21

Artinya juga, bila terdapat penyimpangan-penyimpangan terhadap hal itu hanya dapat dibenarkan bila terdapat justifikasinya di dalam hukum; h. Karena pada tingkat realisasinya dilaksanakan oleh petugas-petugas atau pejabat-pejabat publik tertentu, adanya standar perilaku yang mencakup standar etik maupun manajerial dalam wujud code of good conduct menjadi keharusan. Standar perilaku semacam itu harus menjadi pedoman perilaku bagi para petugas/pejabat dan pedoman penilaian terhadap pemenuhan hak-hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan prima. Dari gambaran di atas, untuk sementara dapat disimpulkan bahwa apabila orang berbicara tentang Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik Indonesia yang seutuhnya, maka terdapat faktor-faktor utama yang perlu bersinergi dan saling mengisi dalam mendukung bekerjanya keseluruhan sistem itu secara optimal. Faktor-faktor itu meliputi: A. Regulasi tentang Pelayanan Publik, Regulasi pelayanan publik berwujud seperangkat peraturan perundangundangan, yang sebagian besar merupakan kaidah-kaidah hukum administrasi negara, yang memberikan dasar hukum dari beroperasinya sistem pelayanan publik. Elemen regulasi ini memiliki peran yang sentral, karena secara utuh ia mengintegrasikan, memberikan kekuatan berlaku yang mengikat, serta menjaga keutuhan dan konsistensi di dalam seluruh sistem pelayanan publik. Peraturanperaturan hukum meletakkan dasar yuridik serta menjadi dasar keabsahan dari: keberadaan hukum (legal existence) institusi-institusi administrasi negara penyelenggara pelayanan publik; bekerjanya struktur organisasi, pengisian jabatan-jabatan dan fungsi-fungsi penyelenggara pelayanan publik dengan pejabat-pejabat dengan kualifikasi dan kompetensi tertentu; penetapan dan pelaksanaan tugas, tanggung jawab, kewenangan dan hakhak penyelenggara pelayanan publik; pengakuan kedudukan, dan penegakan hak, kewajiban, serta tanggung jawab warga masyarakat pengguna pelayanan jasa publik;

22

-

penetapan berlakunya proses/prosedur penyelenggaraan pelayanan jasa publik serta standar produk) minimum termasuk pelayanan indeks (tolok ukur kinerja/hasil dan kerja/kualitas kepuasan masyarakat

proses/prosedur pengajuan dan pelayanan keluhan publik (public complaint

/public grievance);
berlakunya standar perilaku (standard

of

conduct)

para

penjabat

penyelenggara pelayanan publik; B. Asas-asas Penyelenggaraan Pelayanan Publik Dimaksud dengan asas-asas penyelenggaraan pelayanan publik adalah prinsip-prinsip dasar yang menjadi acuan dalam pengorganisasian, acuan kerja, serta pedoman penilaian-kinerja bagi setiap lembaga penyelenggara pelayanan publik. Asas-asas yang dapat dikategorikan sebagai asas-asas umum administrasi publik yang baik (general principles of good administration) ini harus bersifat umum dan adaptif terhadap keunikan jenis-jenis pelayanan yang mungkin diselenggarakan secara publik. Bersifat umum karena asas-asas ini secara langsung menyentuh hakekat pelayanan publik sebagai wujud dari upaya melaksanakan tugas pemerintah dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat banyak dan/atau tugas pelaksanaan perintah peraturan perundang-undangan. Bersifat adaptif, karena asas-asas ini harus dapat berfungsi sebagai acuan dalam setiap kegiatan administrasi negara yang bersentuhan langsung dengan pemberian pelayanan kepada masyarakat umum, baik di bidang pelayanan administratif, pelayanan jasa, pelayanan barang, ataupun kombinasi dari pelayanan-pelayanan tersebut. Dengan sifat adaptif ini maka asas-asas ini dapat selalu dijabarkan lebih lanjut di dalam penetapan aturan-aturan teknis, baik yang menyangkut sistem, prosedur, standar kualitas, pelayanan keluhan, dsb dari setiap jenis pelayanan publik. Asas-asas utama, yang berdasarkan penelitian team, melekat secara inherent pada esensi Pelayanan Publik adalah 13 :
Asas-asas ini merupakan hasil modifikasi yang dilakukan oleh Tim serta kombinasi antara asas-asas yang dikembangkan oleh Cadbury Committee di Inggris pada tahun 1992: Lihat: “Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance”, dengan
13

23

(1) Asas Keterbukaan (openness) Keterbukaan menjadi salah satu asas utama untuk menjamin bahwa para

stakeholders 14

dapat

mengandalkan

proses

pengambilan

keputusan,

tindakan-tindakan oleh institusi-institusi publik, pengelolaan aktivitas, serta pengelolaan sumber-sumber daya manusia di dalam institusi-institusi pelayanan publik. Keterbukaan (mungkin setara dengan asas transparansi) yang diwujudkan melalui pembinaan komunikasi secara penuh, terinci dan jelas dengan para stakeholders menjadi salah satu prinsip utama dari suatu

good governance, termasuk dalam penyelenggaraan pelayanan publik;
(2) Asas Integritas Integritas mengandung makna dan “berurusan ketuntasan secara langsung” dalam (straightforward

dealings)

(completeness)

pelaksanaan fungsi-fungsi pelayanan publik. Asas moral yang mendasari asas integritas ini terutama adalah kejujuran, obyektivitas dan standar kesantunan yang tinggi, serta tanggung jawab atas penggunaan dana-dana dan sumber daya publik; (3) Asas Akuntabilitas Asas ini berkenaan dengan proses di mana unit-unit pelayanan publik dan orang-orang yang berfungsi di dalamnya harus bertanggung jawab atas keputusan-keputusan dan tindakan-tindakan yang dibuatnya, serta kebersediaan untuk menjalani proses pengawasan baik eksternal (dari masyarakat) maupun internal (dari atasan). Singkatnya, akuntabilitas melahirkan kewajiban untuk bertanggung jawab atas fungsi dan kewenangan yang secara sah dipercayakan kepada setiap public servant .
asas-asas Administrasi yang Baik (General Principles of Good Administration) yang ditetapkan oleh European Commission dalam: Code of Good Administrative Behaviour: Relatons ewith the Public, Official Journal of the European Communities: OJ L 267,20.20.2000. Dalam konteks penelitian ini, stakeholders pada dasarnya adalah warga masyarakat pengguna jasa layanan publik, masyarakat pembayar pajak, institusi-institusi administrasi negara lain, institusi-institusi swasta, yang secara langsung atau tidak langsung berkepentingan dalam memperoleh layanan publik. Bandingkan dengan: International Federation of Accountants, Corporate Governance in The Public Sector: A Governing Body Perspective, Juli 2000, hal 16, note 2.
14

24

(4) Asas Legalitas Berdasarkan asas lawfulness ini, setiap tindakan, pengambilan keputusan, serta pelaksanaan fungsi suatu institusi pelayanan publik harus sejalan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan dijalankan sesuai dengan aturan dan prosedur yang ditetapkan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Legalitas di sini seyogyanya diartikan secara luas dan tidak hanya mencakup legalitas formal saja, tetapi juga legalitas dalam arti material/substansial (5) Asas Non-Diskriminasi dan Perlakuan Yang Sama Institusi-institusi penyelenggara pelayanan publik harus bekerja atas dasar prinsip pemberian pelayanan yang sama dan setara kepada warga masyarakat, tanpa membedakan gender, ras, agama/kepercayaan, kemampuan fisik, aspirasi politik, dsb. Artinya, perlakuan yang berbeda terhadap suatu kasus yang pada dasarnya sama dengan kasus-kasus lain, harus secara tegas mendapatkan pembenarannya di dalam fakta-fakta khusus yang relevan di dalam kasus tersebut; (6) Asas Proporsionalitas Asas ini meletakkan kewajiban pada setiap penyelenggaraan pelayanan publik untuk menjamin bahwa beban yang harus ditanggung oleh masyarakat pengguna jasa layanan publik akibat tindakan-tindakan yang diambil oleh institusi pelayanan publik harus berbanding secara proporsional dengan tujuan atau manfaat yang hendak diperoleh oleh warga masyarakat ybs. Asas ini berkaitan erat dengan beban-beban administratif, biaya dan waktu pelayanan yang harus ditanggung oleh masyarakat apabila mereka hendak memperoleh pelayanan publik. (7) Asas Konsistensi Berdasarkan asas ini, warga masyarakat dan/atau stakeholders layanan publik pada umumnya memperoleh jaminan bahwa institusi-institusi pelayanan publik akan bekerja secara konsisten sesuai pola-kerjanya yang normal dalam perilaku administratifnya. Artinya juga, penyimpangan terhadap asas ini (dispensasi, perlakuan khusus, dsb) harus memperoleh pembenarannya secara sah (duly justified). 25

C. Standar Minimum Pelayanan Yang dimaksudkan dengan Standar Minimum Pelayanan adalah standar kualitas pelayanan yang sekurang-kurangnya harus dipenuhi oleh setiap institusi penyelenggara pelayanan publik dengan kualitas hasil kerja yang diukur dari tingkat kepuasan minimum yang dapat diterima masyarakat pengguna pelayanan publik. Standar Minimum Pelayanan itu harus dapat menjadi acuan: Bagi instansi penyelenggara pelayanan publik dalam menilai tingkat keberhasilannya dalam perencanaan, pengorganisasian, penetapan dan pelaksanaan mekanisme operasi dan prosedur pelayanan, penetapan kompetensi petugas, serta bekerjanya mekanisme dan prosedur pelayanan terhadap keluhan publik; Bagi masyarakat penerima pelayanan publik dalam menetapkan hak dan kewajibannya sebagai konsumen, mengukur kualitas hasil pelayanan yang diberikan oleh instansi yang bersangkutan, serta kedudukan dan hak-haknya untuk mengajukan keluhan-keluhan.

D. Norma-norma Perilaku Petugas Penyelenggara Pelayanan Publik Faktor terpenting untuk bekerjanya sebuah sistem pelayanan publik secara optimal pada akhirnya terletak pada faktor petugas atau pejabat/pegawai pemberi pelayanan publik, termasuk pejabat-pejabat yang membawahi dan memiliki hubungan organisatoris-hirarkis dengan petugas-petugas tadi. Petugas sebaiknya diartikan setara dengan public official atau orang yang dipekerjakan pada sebuah otoritas administrasi publik 15 , dan dalam menjalankan fungsinya itu tindak-tanduk mereka perlu dibatasi oleh seperangkat norma-norma yang dituangkan di dalam Code of Conduct for Public Officials, yang antara lain mencakup norma-norma tentang: kewajiban untuk bekerja sesuai dengan aturan-aturan hukum dan standar etik yang relevan dengan fungsinya;
Dalam draft code of conduct untuk petugas pelayanan publik yang dihasilkan melalui penelitian yang dilakukan oleh Corruption Research Centre dan UNDP di Negara Georgia digunakan istilah Public Servant. Draft disusun oleh Khidashelli, Vazha, Gegidze, Thea, Corruption Research Centre, Tbilisi, Georgia, 2001, http://crc.gateway.ge/ .
15

26

-

kewajiban untuk menempatkan diri secara netral dari atau bebas dari pengaruh kepentingan politis atau ekonomis tertentu; kewajiban untuk bersikap dan bekerja dengan jujur, imparsial, dan efisien; kewajiban untuk senantiasa bekerja dengan sopan santun, baik terhadap warga masyarakat yang dilayaninya, maupun terhadap atasan, kolega maupun bawahannya;

-

kewajiban untuk menghindarkan diri dari pertentangan antara kepentingan pribadi dengan posisi publiknya; kewajiban untuk tidak mengambil keuntungan yang tidak wajar dari posisi atau kedudukannya demi kepentingan pribadi; kewajiban untuk senantiasa berperilaku sedemikian rupa demi mempertahankan dan meningkatkan kepercayaan dan keyakinan publik terhadap integritas, imparsialitas serta efektivitas pelayanan publik yang diselenggarakannya;

-

kewajiban untuk melaksanakan tugas dan fungsinya atas dasar itikad baik, ketekunan berdasarkan keakhlian profesional, pengetahuan dan pengalaman yang memadai;

-

kewajiban untuk senantiasa menjaga keseimbangan antara penghormatan terhadap hak-hak asasi dan kebebasan warga masyarakat dengan kewajiban untuk mendahulukan kepentingan umum, dan tidak menetapkan pembatasan-pembatasan yang tidak wajar (unreasonable restrictions);

-

kewajiban untuk menghormati hak warga masyarakat atas informasi publik; sanksi-sanksi hukum yang tegas terhadap pelanggaran-pelanggaran terhadap

Code of conduct ini;
Yang menjadi pertanyaan penelitian utama pada bagian ini adalah:

Bagaimana pengaturan masalah pelayanan publik di dalam Hukum Positif Indonesia melalui peraturan-peraturan hukum administrasi negara yang bersifat nasional?
Sampai dengan disusunnya laporan penelitian ini, Sumber-sumber hukum primer yang dapat diklasifikasi sebagai peraturan perundang-undangan khusus dan secara teknis mengatur tentang penyelenggaraan pelayanan publik secara 27

nasional masih terbatas pada

regulasi setingkat Surat Keputusan Menteri,

walaupun peraturan-peraturan ini dapat dianggap sebagai aturan pelaksanaan dari pelbagai peraturan perundang-undangan setingkat Undang-undang sampai dengan Instruksi Presiden yang secara umum mengatur Kewenangan
16

pemerintahan pada tingkat pusat dan daerah, serta upaya untuk menciptakan pemerintahan yang bersih dari unsur-unsur korupsi, kolusi dan nepotisme mengenai pelayanan publik atau beberapa elemennya adalah: (a) (b) Undang-undang No. 32/2004 tentang Pemerintah Daerah, khsusnya Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5), serta Pasal 16. Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat (Selanjutnya disebut Inpres No. 1/1995); (c) Keputusan Menteri Pendayagunaan tentang Aparatur Umum Negara Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003 (d) Keputusan Menteri Pedoman Penyelenggaraan Negara Nomor . Beberapa peraturan perundangan utama yang secara khusus mengatur

Pelayanan Publik (Selanjutnya disebut Kepmenpan No. 63/2003); Pendayagunaan Aparatur 25/KEP/M.PAN/2/2004 tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat Unit Pelayanan Instansi Pemerintah (Selanjutnya

disebut Kepmenpan No. 25/2004);
(e) Keputusan Menteri Pendayagunaan tentang Petunjuk Aparatur Teknis Negara Nomor dan 26/KEP/M.PAN/2/2004 Transparansi

Akuntabilitas Dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik (Selanjutnya

disebut: Kepmenpan No. 26/2004).
Di bawah ini akan disajikan hasil pengkajian Tim terhadap substansi dari ketiga Kepmen tersebut, terutama ditinjau dari segi keutuhannya sebagai bagian dari sistem hukum pelayanan publik nasional Indonesia:
Misalnya, UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah (yang diubah melalui UU No. 32/2004), UU No. 25/2000 tentang Program Pembangunan Nasional Tahun 2000-2004, Peraturan Pemerintah No. 25/2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom, Peraturan Pemerintah No. 71/2000 tentang Tatacara Pelaksanaan Peran serta Masyarakat dan Pemberian Penghargaan dalam Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Instruksi Presiden No. 1/1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur kepada Masyarakat.
16

28

a.

UU

No.

32/2004

tentang

Pemerintah

Daerah,

yang

merupakan

penyempurnaan terhadap UU No. 22/1999, khususnya pasal 16 ayat (1) dan (2) pada dasarnya merupakan aturan yang memberikan dasar pembenaran formal dari pemberlakuan Pedoman-pedoman Pelayanan Publik yang ditetapkan oleh Menpan, sekurang-kurangnya sebelum diberlakukannya sebuah Undang-undang tentang Pelayanan Umum. Pasal 16 berbunyi:

(1) Hubungan dalam bidang pemerintahan umum antara Pemerintah dengan Pemerintah Daerah sebagaimana dimaksud di dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi: a. Kewenangan, b. Pengalokasian tanggung jawab, dan penentuan umum yang standar menjadi pelayanan minimal; pendanaan pelayanan kewenangan daerah, dan c. Fasilitasi pelaksanaan kerjasama antarpemerintah daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum; (2) Hubungan dalam bidang Pelayanan umum antarpemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi: a. pelaksanaan bidang pelayanan umum antarpemerintah daerah; b. kerjasama antarpemerintah daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum, dan
c. pengelolaan perizinan bersama bidang pelayanan umum b. Inpres No. 1/1995 yang masih merupakan produk perundang-undangan pre-reformasi hukum sebenarnya hanya memuat perintah Presiden kepada para instansi-instansi pemerintah baik di tingkat pusat maupun di daerah untuk secara terkoordinasi mengambil langkah-langkah guna memperbaiki dan meningkatkan mutu pelayanan publik, baik yang menyangkut urusan pelayanan pemerintah, pembangunan maupun kemasyarakatan. Inpres ini pada dasarnya hanya berfungsi sebagai dasar hukum bagi instansi-instansi publik untuk mulai melaksanakan hal itu, tanpa dilengkapi suatu pola umum upaya peningkatan mutu pelayanan yang dikehendaki atau mengenai pihakpihak yang bertanggung jawab untuk merealisasikan hal tersebut. 29

c.

Walaupun dituangkan dalam bentuk Keputusan Menteri, secara umum Kepmenpan No. 63/2003 dapat dianggap sebagai peraturan mendasar untuk mewujudkan tekad melaksanakan TAP MPR No. XI/1998 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bebas dan Bersih dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, melalui pembinaan Aparatur Negara yang mampu menjalankan tugas dan fungsinya secara professional, produktif, transparan dan bebas KKN, yang diwujudkan melalui peningkatan kinerja aparatur administrasi negara dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Sebagai Pedoman Umum, Kepmenpan No. 63/2003 menetapkan orientasi pelayanan publik ke arah pemenuhan kebutuhan dan kepuasan penerima pelayanan, sehingga dapat meningkatkan daya saing dalam pemberian pelayanan barang dan jasa. Sejalan dengan semakin besarnya kecenderungan untuk melihat masalah penyelenggaraan pemerintahan di dalam konteks otonomi daerah, maka Kepmenpan No. 63/2003 merupakan peletak dasar untuk 17 : o penyelenggaraan pelayanan dengan jalur birokrasi yang lebih ringkas; o memberi peluang bagi pemerintah daerah untuk melakukan terobosanterobosan di dalam sistem penyelenggaraan pelayanan publik sehingga dapat mendukung upaya peningkatan kualitas pelayanan; o membuka kemungkinan pemanfaatan kemajuan teknologi sebagai solusi dalam memenuhi aspek transparansi, akuntabilitas dan partisipasi masyarakat, serta lebih menjamin tersedianya data dan informasi pada instansi pemerintah yang dapat dianalisis dan dimanfaatkan secara cepat, akuran, dan aman;

d.

Satu hal yang merupakan amanat tersirat, namun tidak secara tegas terurai di dalam substansi sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang dikehendaki oleh KepMenpan No. 63/2003 ini adalah memahami idea masyarakat penerima pelayanan publik sebagai “konsumen akhir” seperti yang dimaksudkan di dalam Undang-undang No. 8 tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen (UUPK). Hal ini terbukti dari penyebutan UUPK

17

Lihat Pendahuluan, butir A, Latar Belakang.

30

sebagai salah satu sumber hukum utama bagi Kepmenpan No. 63/1999

18

.

Walaupun secara ideal kebijakan ini tampak sangat baik dan berani, namun beberapa masalah diduga dapat timbul dari perwujudan kebijakan ini dalam kenyataan, seperti misalnya: Kesulitan untuk sepenuhnya menganggap relasi antara penyelenggara pelayanan publik dan penerima pelayanan publik sebagai relasi antara pelaku bisnis dan konsumen akhir sesuai kriteria lingkup berlaku UUPK. Kesulitan di atas akan membawa dampak terhadap akurasi dari pemahaman instansi penyelenggara pelayanan publik sebagai pelaku bisnis, dan pada gilirannya, menimbulkan “deadlock” untuk dapat menuntut tanggung jawab instansi publik itu berdasarkan UUPK 19

.

Kesulitan lain yang dapat timbul adalah untuk memahami sepenuhnya pengertian warga masyarakat penerima pelayanan publik sebagai konsumen akhir seperti yang dimaksudkan di dalam UUPK, mengingat kenyataan tidak sepenuhnya penerima pelayanan publik dapat dikategorikan sebagai end consumer dari suatu produk. (misalnya notaris dalam hubungannya dengan BPN, event organizers dalam hubungannya dengan instansi penerbit perijinan, Pelayanan PT Telkom atau PLN terhadap konsumen industri, dsb);

-

Inkonsistensi-inkonsistensi di atas secara langsung juga berdampak pada prospek dan efektivitas penyelesaian sengketa-sengketa yang menyangkut pelayanan publik melalui Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen 20 .

e.

Ditinjau dari “Maksud dan Tujuan” pembuatan Kepmenpan No. 63/2003, yaitu untuk menjadi acuan bagi seluruh penyelenggara pelayanan publik di

18

Lihat Konsiderans “Mengingat” butir 1.

Penjelasan Pasal 1 Angka 3 UUPK: “Pelaku Usaha yang termasuk dalam pengertian ini adalah perusahaan, korporasi, BUMN, koperasi, importir, pedagang, distributor dan lain-lain.” Walaupun ada pandangan di kalangan BPSK yang justru menekankan pada kata “dan lain-lain” dari pengertian “Pelaku Usaha” yang dimaksud di dalam UUPK untuk “menjaring” instansi-instansi pelayanan publik ke dalam lingkup berlaku UUPK.
20

19

31

Indonesia untuk mendorong terwujudnya pelayanan publik yang prima, maka daya berlaku Kepmenpan No. 63/2003 terhadap seluruh instansi penyelenggara pelayanan publik inipun patut dipertanyakan. Kedudukan hirarkis perUUan dari Pedoman Umum (dalam bentuk Keputusan Menteri) yang seringkali lebih rendah dari aturan-aturan hukum yang menjadi dasar eksistensi serta landasan kerja instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik yang hendak diaturnya, menyebabkan efektivitas berlakunya Kepmenpan 63/2003 patut dipertanyakan. Hasil penelitian di lapangan akan menggambarkan persoalan ini dalam kenyataan . f. Paragraf I, butir C. tentang Pengertian Umum dari Kepmenpan 63/2003 dalam butir 4 nya membatasi pengertian “Unit Penyelenggara Pelayanan Publik” sebagai unit kerja pada Instansi Pemerintah yang secara langsung memberikan pelayanan kepada penerima pelayanan publik”. Namun demikian, di dalam Paragraf V, butir G dibuka kemungkinan untuk penyelenggaraan arti sebenarnya, pelayanan dan publik melalui aspek Biro Jasa Pelayanan. ke dalam Kemungkinan semacam ini akan mengurangi sifat “pelayanan publik” dalam memasukkan “komersial” penyelenggaraan pelayanan publik. Secara praktikal, hal ini mungkin akan meningkatkan seperti: - peningkatan “cost” yang harus ditanggung oleh masyarakat penerima pelayanan publik; - kejelasan hubungan hukum antara instansi penyelenggara pelayanan publik dengan biro jasa pelayanan. Apakah biro semacam itu akan berkedudukan sebagai agen (agency) dan apabila jawabannya bersifat afirmatif, apakah ia akan menjadi agen dari warga masyarakat penerima jasa pelayanan, atau dari instansi penyelenggara pelayanan publik sebagai “prinsipal” nya. - Masalah di atas akan kembali memunculkan persoalan tentang mungkin atau tidaknya keluhan-keluhan yang timbul akibat rendahnya kualitas pelayanan dapat dianggap sebagai “pelanggaran terhadap hak-hak 32 kualitas pelayanan bagi masyarakat, walaupun secara potensial dapat menimbulkan masalah-masalah penyulit (complications),

konsumen” sesuai yang dimaksud di dalam UUPK, ataukah harus dianggap sebagai “praktek maladministrasi” yang tunduk pada domain aturan –aturan hukum administrasi negara; g. Paragraf III Kepmenpan 63/2003 menetapkan sejumlah asas Pelayanan Publik. Sebagian besar dari asas-asas yang umumnya diakui sebagai asasasas pokok pelayanan publik telah dicakup oleh bagian ini, walaupun umumnya lebih diarahkan pada asas-asas bekerjanya sistem dan proses pelayanan publik, dan kurang diarahkan pada kualitas etik para pengemban fungsi pelayanan publiknya, serta standar kualitas produk atau keluaran dari pelayanan yang diberikan. Kepmenpan No. 26/2004 sudah menjabarkan dua asas utama pelayanan publik ke dalam petunjuk teknis yang lebih terinci (lihat butir h di bawah ini) h. Beberapa asas pokok pelayanan publik yang sudah dicakup oleh Kepmenpan No. 63/2003 dan atau Kepmenpan No. 26/2004, walaupun beberapa mungkin dengan pemaknaan yang agak berbeda, adalah: Asas Keterbukaan (dis. Asas Transparansi), yang diberi makna yang lebih sempit daripada asas openness, karena lebih diarahkan pada kemudahan untuk mengakses pelayanan (accessability), ketersediaan (abundancy), serta kesederhanaan proses (simplicity), namun kurang menyentuh keterbukaan dalam proses pengambilan keputusan dan komunikasi dengan para stakeholders. Asas ini dijabarkan lebih lanjut di dalam Kepmenpan No. 26/2004, yang mengartikan “transparansi” sebagai “Pelaksanaan tugas dan kegiatan yang bersifat terbuka bagi masyarakat dari proses kebijakan, perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan/pengendaliannya, serta kemudahan akses bagi semua pihak atas informasi.Dalam sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik, asas transparansi ini dijabarkan dalam bentuk petunjuk teknis yang harus diwujudkan dalam: • • • Manajemen dan penyelenggaraan pelayanan publik Prosedur Pelayanan Persyaratan teknis dan administratif pelayanan 33

• • • • • • • -

Rincian biaya pelayanan Waktu Penyelesaian Pelayanan Pejabat yang Berwenang dan Bertanggung jawab Lokasi Pelayanan Janji Pelayanan Standar Pelayanan Publik Informasi Pelayanan

Asas Akuntabilitas di dalam Kepmenpan No. 26/2004 diberi makna sebagai “keharusan bahwa penyelenggaraan pelayanan publik dapat dipertanggungjawabkan, baik kepada publik maupun kepada atasan/pimpinan unit pelayanan instansi pemerintah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pertanggungjawaban yang dimaksud di atas meliputi akuntabilitas: • • • Kinerja pelayanan publik Biaya pelayanan publik Produk Pelayanan Publik

-

Asas Non-Diskriminatif (dis. Asas Kesamaan Hak) Asas Proporsionalitas (dis. Asas Keseimbangan Hak dan Kewajiban), yang dirumuskan secara luas dalam wujud kewajiban pihak penyedia dan penerima pelayanan untuk memenuhi hak dan kewajibannya masing-masing. Yang tampak belum dicakup oleh asas ini adalah pemahaman dasar mengenai proporsionalitas antara besarnya upaya atau tindakan yang diambil dalam penyelenggaraan pelayanan publik dengan manfaat atau tujuan yang hendak dicapai melalui pemberian pelayanan itu; Asas-asas yang secara teoretis melekat pada esensi pelayanan

publik, namun belum diatur secara eksplisit di dalam Kepmenpan No. 63/2003 adalah: 34

-

Asas Integritas, yang menunjuk ke arah, baik sistem, prosedur, maupun pejabat pelaksana pelayanan publik, terutama aspek-aspek etis yang dianggap relevan dengan cara kerja pejabat penyelenggara pelayanan publik (kejujuran, obyektivitas, serta kesantunan);

-

Asas Legalitas, yang

memberikan dasar keabsahan yuridik pada

setiap tindakan, pengambilan keputusan ataupun pelaksanaan fungsi pelayanan publik. Tampaknya, Kepmenpan No. 63/2003 telah secara implisit memuatnya di dalam asas Akuntabilitas yang diberi makna:

dapat dipertanggungjawabkan sesuai ketentuan peraturan perundangundangan. Pengertian umum Pelayanan Publik yang dimuat di dalam
Paragraf I butir C.1 juga tampaknya sudah mencakup asas legalitas ini; Asas Konsistensi, yang sebenarnya sangat penting untuk memberi jaminan kepada para penerima pelayanan jasa publik bahwa proses pelayanan pada dasarnya harus dijalankan berdasarkan prosedur normal, dan bahwa pengecualian (atau dispensasi) hanya diberikan bila didukung oleh justifikasi yang valid berdasarkan hukum; Asas-asas pelayanan publik yang dimuat secara khas di dalam Kepmenpan No. 63/2003, dan mungkin akan membentuk kekhasan pada sistem penyelenggaraan pelayanan publik Indonesia, adalah: Asas Kondisional, yang membenarkan penyelenggaraan pelayanan publik dengan mengacu pada kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan. Bila tidak diartikan secara berhati-hati, asas ini mungkin akan menjadi

counter

productive

terhadap

upaya

penyeragaman mutu pelayanan publik secara nasional, dan pada titik tertentu dapat bersinggungan dengan asas non-diskriminasi. Asas Partisipatif, yang bermakna bahwa pelayanan publik harus mendorong peran-serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik, dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan, dan harapan masyarakat. Bila dimaknai secara tepat, asas ini penting artinya, terutama untuk memberikan pembenaran terhadap bekerjanya fungsi kontrol masyarakat terhadap fungsi dan kinerja pelayanan publik, serta asas pendukung bagi masyarakat dalam menyampaikan keluhan-keluhan 35

nya i.

atas

rendahnya

kualitas

pelayanan

atau

praktek-praktek

maladministrasi. Kepmenpan No. 63/2003 membedakan Kelompok Pelayanan Publik ke dalam tiga kelompok, yaitu: Kelompok Pelayanan Administratif, Kelompok Pelayanan Barang, dan Kelompok Pelayanan Jasa. Kategorisasi tersebut dapat dianggap kurang realistik karena kenyataan di dalam masyarakat menunjukkan adanya ketidak-cocokan atau tumpang-tindih antara pengelompokan itu dengan sifat pelayanan yang diselenggarakan oleh instansi-instansi pelayanan publik tertentu. Beberapa contoh yang dapat menggambarkan, misalnya: • pelayanan di bidang telekomunikasi, yang dapat mencakup tidak saja penyediaan jaringan telekomunikasi (barang) namun juga penyediaan jasa telekomunikasi. • pelayanan publik yang diberikan oleh pihak kepolisian yang dipahami tidak saja untuk melayani (to serve) masyarakat, tetapi terutama juga untuk memberikan perlindungan (to protect) terhadap masyarakat melalui upaya-upaya penegakan hukum. • Pelayanan yang diberikan oleh instansi-instansi di bawah Badan Pertanahan Nasional, yang tidak saja berkaitan dengan penerbitan sertifikat tanah (administratif), tetapi juga pembentukan dan perlindungan hak-hak hukum atas tanah; Karena itu, keraguan mengenai pengelompokan ini tidak harus menjadi masalah, bila: • Setiap instansi penyelenggara pelayanan publik seharusnya membangun dan melaksanakan standar pelayanannya sendiri yang selain merupakan standar yang dibakukan, dipublikasikan, dan yang wajib ditaati oleh baik pemberi maupun penerima pelayanan, juga akan bersifat khas mengingat kekhasan dari ‘produk’ pelayanan yang diberikannya. • Sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang bersifat nasional, paling jauh hanya menyediakan standar minimum pelayanan publik, yang berfungsi sebagai acuan atau pedoman

36

mengenai struktur atau kerangka dasar (basic structure/framework) dari suatu sistem pelayanan publik; • Yang perlu ditetapkan di dalam standar minimum seperti itu adalah asas-asas apa saja yang harus mendasari, serta elemen-elemen apa saja yang harus ada pada setiap sistem pelayanan publik yang hendak dikembangkan oleh masing-masing instansi secara individual; j. Sistem penyelenggaraan pelayanan publik bekerja atas dasar asas keterbukaan dan terutama asas akuntabilitas. Sebelum terbitnya Kepmenpan No. 63/2003 dan Kepmenpan No. 26/2004, keberadaan suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik di Indonesia masih belum jelas dan tidak memiliki dasar legalitas yang pasti sebagai sistem yang ‘integrated’. Maksudnya, peraturan perUUan di dalam hukum positif Indonesia sebelumnya sudah memberikan dasar hukum cukup lengkap namun yang pada dasarnya baru dapat : • menjadi prinsip-prinsip penuntun (guiding principles) bagi setiap dan semua lembaga dan fungsi di Indonesia yang menyelenggarakan fungsi pelayanan publik; • membuktikan adanya pengakuan di dalam hukum positif Indonesia terhadap hak asasi warganegara serta warga masyarakat untuk memperoleh perilaku administrasi yang baik (good administrative

behaviour);
• Tersebar di pelbagai peraturan perundang-undangan dan merupakan salah satu aspek
21

saja

dari

masalah

pemberantasan

KKN,

penyelenggaraan pemerintah yang bersih, atau perlindungan hak asasi manusia , dan belum merupakan suatu sub-sistem dari sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang utuh. ‘Kelengkapan’ yang dimaksud di atas tersimpul dari sudah tersedianya peraturan perundang-undangan yang memadai untuk mendasari pembentukan suatu sistem pelayanan publik yang bersifat umum dan

Untuk pengkajian normatif terhadap peraturan-peraturan perundang-undangan ini secara lebih mendalam, lihat lebih lanjut dalam hasil penelitian: Komisi Hukum Nasional & Universitas Katolik Parahyangan, Prosedur Penyampaian Publik, 2002, tidak dipublikasi.

21

37

nasional. Beberapa ‘excerpt’ dari penelitian yang diadakan sebelum tahun 2003 menunjukkan bahwa: • Hukum positif Indonesia pada dasarnya sudah meletakkan kewajibankewajiban utama pada setiap fungsi pelayanan publik di Indonesia untuk bekerja atas dasar prinsip-prinsip Pemerintahan yang baik (pasal 3 UU No.28/1999); • Hukum positif Indonesia sudah mengakui bahwa peran-serta masyarakat dalam penyelenggaraan negara yang bersih melalui fungsi kontrol-sosial sebenarnya tidak saja merupakan hak tetapi juga tanggung jawab masyarakat (Pasal 8 UU No.28/1999). Namun demikian disadari sepenuhnya, ketentuan yang masih bersifat abstrak ini baru dapat diwujudkan dengan baik dan utuh apabila sistem hukum positif Indonesia dilengkapi pula dengan suatu standar minimum suatu sistem pelayanan publik yang lebih konkrit dan realistik; • Hukum positif Indonesia sudah menetapkan (atau setidak-tidaknya memiliki gambaran) secara umum mengenai fungsi-fungsi publik apa saja yang dapat menjadi sasaran kontrol-sosial dan keluhan publik (Pasal 2 UU No.28/1999). Sebagai Ius Constituendum, Pasal 1 dan pasal 8 draft RUU Ombudsman Nasional) sebenarnya sudah mengaturnya secara lebih terinci; • Dari peraturan-peraturan hukum yang ada sebelum tahun 2003 orang masih dapat mempermasalahkan rentang sasaran (target span) dari suatu sistem pengelolaan pelayanan publik dan keluhan publik di Indonesia, yang tampaknya cukup diarahkan pada fungsi-fungsi yang ada di bawah kekuasaan eksekutif (d.h.i. Pemerintah dalam arti sempit) saja. pengelolaan Walaupun tidak disebut dengan tegas di dalam keluhan publik juga menjadi persoalan bagi badanperaturan perUUan yang ada (c/q UUNo.28/1999), masalah sistem badan usaha milik negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMD, dan Badan Hukum Milik Negara (BHMN yang di samping bertugas memberikan pelayanan publik, juga berfungsi sebagai lembaga bisnis 38

yang harus menjadi profit-making entities. Di dalam Kepmenpan No. 63/2003 yang dikategorikan sebagai penyelenggara pelayanan publik, dan dengan demikian juga pelayanan terhadap keluhan publiknya, mencakup instansi pemerintah sebagai suatu ‘sebutan kolektif meliputi semua satuan kerja/satuan organisasi dari mulai Kementrian, departemen, instansi pemerintah lainnya di pusat maupun daerah, dan sebagainya, sampai dengan badan-badan usaha milik negara, daerah ataupun badan hukum milik negara. Di samping itu, unit-unit kesekretariatan dari lembaga tertinggi dan lembaga-lembaga tinggi negara (non eksekutif) juga masuk dalam kategori penyelenggara pelayanan publik. Bila ditinjau secara agak simplistik, sebenarnya apapun kategori instansi publik, memang beroperasinya instansiinstansi semacam itu selalu menghadapi kemungkinan adanya gugatan dalam Maladministrasi 22 , dan karena itu perlu berfungsi di sebuah sistem pelayanan publik (termasuk sub-sistem

pengelolaan keluhan publiknya) yang struktur dasarnya diatur secara nasional. • Setelah diterbitkannya Kepmenpan No. 63/2003 dan juga Kepmenpan No. 25/2004 dan Kepmenpan No. 25/2004, maka struktur dasar dari suatu Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik yang utuh dan berlaku nasional sebenarnya dapat dianggap sudah terbentuk k.
23

.

Paragraf V butir B dari Kepmenpan No. 63/2003 menetapkan beberapa prinsip pelayanan publik, yang pada dasarnya sudah menjabarkan asas-asas pelayanan publik yang disebut di atas. Dalam pelaksanaannya, prinsip-

Pengertian Maladministrasi yang seyogyanya menjadi salah satu elemen yang dapat memicu bekerjanya suatu mekanisme keluhan publik, ternyata belum didefinisikan di dalam hukum positif Indonesia. Di dalam ius constituendum (Draft RUU tentang Ombudsman Nasional) hal ini sudah didefinisikan dengan lebih tegas, baik secara umum (pasal 1 butir 9 Draft) maupun secara lebih terinci (Pasal 11 Draft). Pada saat Penelitian ini berlangsung, sebuah prakarsa untuk merumuskan sebuah rancangan undang-undang tentang Pelayanan Publik telah dilakukan pada tingkat Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara, dan sedang menunggu persetujuan Presiden.
23

22

39

prinsip ini harus menjiwai setiap elemen pelayanan sesuai relevansinya, yang meliputi 24 : Prosedur Pelayanan Jangka Waktu Pelayanan Biaya Pelayanan Produk Pelayanan Sarana dan Prasarana Pelayanan Kompetensi petugas pemberi pelayanan Bila dikaitkan dengan Kepmenpan No. 25/2004 tentang Indeks Kepuasan Masyarakat, maka keenam elemen pelayanan tersebut telah dijabarkan lebih lanjut menjadi 14 unsur minimal yang harus ada sebagai dasar pengukuran indeks kepuasan masyarakat. Bila dilakukan pengelompokan lebih lanjut, maka: i. Unsur Prosedur Pelayanan mencakup beberapa sub-unsur yang digunakan untuk menilai kinerja instansi pelayanan publik adalah: (i) kesederhanaan prosedur pelayanan, (ii) persyaratan pelayanan dan (iii) keadilan mendapatkan pelayanan; Dalam kaitan ini, Tim beranggapan bahwa elemen Prosedur Pelayanan ini perlu dijabarkan lagi ke dalam sub-unsur baru, yaitu: Prosedur Pelayanan Keluhan Masyarakat, yang sangat penting untuk menilai indeks kepuasan masyarakat terhadap kinerja instansi pelayanan publik yang bersangkutan; ii. Unsur Jangka Waktu Pelayanan mencakup sub-unsur (iv) kecepatan pelayanan dan (v) kepastian jadwal pelayanan; Dalam kaitan dengan proses pelayanan keluhan masyarakat terhadap produk yang diberikan, perlu dirumuskan sebuah sub-unsur tambahan, yaitu tingkat dan ketanggapan(responsiveness) iii. dalam pemrosesan

penyelesaian keluhan-keluhan publik. Unsur Biaya Pelayanan mencakup sub-sub unsur: (vi) kewajaran biaya pelayanan dan (vii) kepastian biaya pelayanan;

Sesuai dengan Keputusan Menpan No. 63/2003, Pedoman Umum, Bagian V, butir B tentang Standar Pelayanan Publik.

24

40

iv.

Unsur Produk Pelayanan tampaknya tidak dikelompokkan lebih jauh, mengingat kekhasan produk dari setiap instansi pelayanan publik, yang sejalan dengan Paragraf V Butir B Kepmenpan No. 63/2003, diwajibkan memiliki standar pelayanan yang dipublikasikan sebagai jaminan adanya kepastian bagi penerima pelayanan. Tim berpendapat bahwa kesesuaian produk dengan standar yang telah ditetapkan sangatlah penting untuk menjadi salah satu unsur minimal untuk mengukur kepuasan masyarakat;

v.

Unsur Sarana dan Prasarana Pelayanan dijabarkan lebih lanjut menjadi sub-sub unsur: (viii) Kenyamanan Lingkungan dan (ix) Keamanan Pelayanan. Untuk unsur ini Tim berpendapat bahwa sejalan dengan niat pemerintah yang dituangkan di dalam Paragraf I Butir A di dalam Pedoman Umum Kepmenpan No. 63/2003 bahwa pemanfaatan teknologi informasi harus didorong dalam rangka memenuhi aspek transparansi, akuntabilitas dan partisipasi masyarakat, maka sub unsur baru yang menyangkut tingkat pemanfaatan teknologi informasi, juga di masa depan perlu dijadikan salah satu tolok ukur minimal untuk menilai kepuasan masyarakat;

vi.

Unsur Kompetensi Petugas Pemberi Pelayanan, tampaknya menjadi unsur yang memperoleh perhatian sangat besar dalam penilaian kinerja sebuah instansi pelayanan publik. Unsur ini telah dijabarkan lebih lanjut ke dalam sub-sub unsur: (x) Kejelasan Petugas Pelayanan, (xi) Kedisiplinan Petugas Pelayanan, (xii) Tanggung Jawab petugas Pelayanan, (xiii) Kemampuan Petugas Pelayanan, dan (xiv) Kesopanan dan Keramahan Petugas;

2. Sistem Pengelolaan Keluhan Publik A. Elemen-elemen dari suatu Sistem Pengelolaan Keluhan Publik Seperti telah disinggung sebelumnya, struktur dasar suatu Sistem Pelayanan Publik yang utuh dan bersifat nasional baru dibentuk melalui peraturan-peraturan setingkat Keputusan Menteri. Dalam tingkatan yang lebih teknis, sebelum diterbitkannya Kepmenpan No. 63/2003, kondisi sistem 41

pengelolaan keluhan publik di dalam peraturan PerUUan di Indonesia 25 dapat diringkas sebagai berikut: a. Beberapa peraturan perUUan yang dikaji
26

, ternyata samasekali belum

dilengkapi dengan aturan-aturan yang bersifat teknis-prosedural mengenai proses penyampaian dan penyelesaian keluhan-keluhan publik. Hal ini dapat dimengerti karena ketentuan-ketentuan teknis ternyata diatur lebih lanjut di dalam PP No. 71/2000. Pasal 3 PP No. 71/2000 yang mengatur tentang identitas pelapor dan persyaratan yang harus dipenuhi dalam pengajuan keluhan (khusus dalam tindak pidana korupsi) sebenarnya sudah mencerminkan eksistensi dari asas-asas kepastian hukum dan asas keterbukaan. Asas Keterbukaan ini di dalam Pasal 92 UU No. 39/1999 mengalami pembatasan yang seyogyanya juga diperhatikan dalam sebuah sistem pengelolaan keluhan publik, yaitu asas kerahasiaan (Confidentiality). Harus diakui bahwa yang masih perlu pengaturan lebih lanjut adalah masalah tentang kewajiban untuk menjaga kerahasiaan dihadapkan pada kewajiban-kewajiban hukum yang berkenaan dengan kewajiban untuk menyerahkan/tidak menahan bukti-bukti (withholding evidence) yang merupakan kewajiban hukum dalam bidang hukum acara. b. Pasal 6 PP No. 71/2000, yang menetapkan kewajiban dalam pengelolaan keluhan publik untuk menjaga kerahasiaan informasi dan perlindungan

hukum bagi pelapor sebenarnya juga merupakan perwujudan dari asas
kepastian
25

hukum

dan

asas

proporsionalitas

(khususnya

dalam

Lihat lebih lanjut: Hasil Penelitian :Prosedur Penyampaian Keluhan Publik, KHNUNPAR, tahun 2003. Undang-undang No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (selanjutnya disebut UU No.28/1999), Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (selanjutnya disebut UU No. 39/1999), Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2000, tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat dan Pemberian Penghargaan dalam Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana korupsi (selanjutnya disebut PP No. 71/2000), Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 44 Tahun 2000 tentang Komisi Ombudsman Nasional
26

42

pelaksanaan hak dan perlindungan hukum yang memang dibutuhkan dalam suatu sistem pengelolaan keluhan publik. c. Pasal 8 – 11 PP No. 71/2000, yang mengatur tentang “rewards” dan

“incentives” yang tersedia untuk mendukung pertumbuhan minat dan
keberanian anggota masyarakat untuk berpartisipasi melalui fungsi kontrol sosialnya. Seandainya diletakkan di dalam konteks suatu sistem pengelolaan keluhan publik, ketentuan-ketentuan semacam ini sebenarnya dapat dipahami sebagai penjabaran dari asas Menjunjung Tinggi Norma Kepatutan dan Norma Hukum seperti yang dimaksud di dalam Pasal 1 butir 6 UU No. 28/1999, dan Asas Keadilan seperti yang dimaksud di dalam UU No. 39/1999. d. Asas Non-Diskriminasi adalah asas penting yang perlu ditaati khususnya pada tingkatan teknis-operasional pelayanan keluhan publik. Asas ini ternyata belum diatur di dalam peraturan perundang-undangan yang ada. e. Beberapa pasal di dalam UU No. 39/1999 (Pasal 93 - 96) telah secara khusus dimaksudkan sebagai ketentuan prosedural untuk penyampaian pengaduan dan keluhan (walaupun hanya diperuntukkan bagi perkara HAM saja) Pasal-pasal tersebut dapat menjadi referensi untuk melihat aspekaspek teknis prosedural apa sajakah yang perlu mendapat perhatian dalam pembinaan sebuah sistem Pengelolaan Keluhan Publik pada umumnya. f. Pasal 12 butir a. dari Rancangan Undang-undang tentang Ombudsman Nasional yang sampai saat penelitian ini berlangsung, belum dikukhkan menjadi UU, menetapkan bahwa sebelum pihak Pelapor dapat menyampaikan keluhannya ia diwajibkan untuk “menggunakan semua

upaya

hukum

atau

upaya

administrasi

yang

tersedia,

termasuk

menyampaikannya kepada terlapor, tetapi tidak mendapat penyelesaian sebagaimana mestinya”.
Tim masih menganggap perlu untuk mempermasalahkan apakah kewajiban untuk melakukan exhaustion of any available remedies ini baik untuk diterapkan di dalam sebuah sistem pengelolaan keluhan publik, baik ditinjau dari segi teknis (menghindari penumpukkan perkara versus adanya batas daluwarsa pengajuan keluhan) maupun dari segi konsistensi asasi nya, khususnya dalam 43

kaitan dengan asas kepentingan umum dan/atau asas Tertib Penyelenggaraan Negara; Bagaimanakah diuraikan sebagai berikut: a. Di dalam tingkatan peraturan perundang-undangan yang lebih konkrit, khususnya Kepmenpan No. 63/2003, masalah Keluhan terhadap penyelenggaraan pelayanan publik sudah ditetapkan secara lebih konkrit, dan merupakan bagian dari Pengawasan terhadap kinerja instansi penyelenggara pelayanan publik 27 . Sementara itu, sistem Pengelolaan Keluhan Publik, secara umum telah diatur sebagai pedoman di dalam Paragraf V Butir J tentang Penyelesaian Pengaduan dan Sengketa yang sekurang-kurangnya meliputi: • • • • • Prosedur /tata cara penyampaian dan penyelesaian pengaduan; Penentuan pejabat untuk menyelesaikan pengaduan; Prioritas penyelesaian pengaduan; Rekomendasi Penyelesaian pengaduan; Respons/tanggapan yang harus terjadi setelah pengaduan diterima (yang tentunya harus diwujudkan berdasarkan prinsip-prinsip perilaku administrasi yang baik) dan pemantauan serta evaluasi penyelesaian pengaduan; • • • • Pelaporan proses dan hasil penyelesaian pengaduan kepada pimpinan; Penyampaian hasil penyelesaian pengaduan kepada pihak masyarakat pengadu; Dokumentasi penyelesaian pengaduan; Prosedur penyelesaian sengketa, seandainya masalah yang menjadi obyek pengaduan tidak terselesaikan dan menjadi sengketa. Dalam hal ini Kepmen No. 63/2003 membuka kemungkinan untuk penyelesaian sengketa melalui jalur hukum, namun Tim berpendapat bahwa untuk jenis-jenis pelayanan publik tertentu, penyelesaian dapat dilakukan perkembangan regulasi Indonesia mengenai keluhan publik setelah diterbitkannya Kepmenpan No. 63/2003, dapat

27

Lihat Paragraf V, Butir I.3 tentang Pengawasan Masyarakat;

44

dengan metode alternatif penyelesaian sengketa (MAPS), dengan mengacu pada UU No. 30 tahun 1999. b. Bila ditinjau dari sifat Kepmenpan No. 63/2003 yang dimaksudkan sebagai pedoman bagi instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik di Indonesia, maka pengembangan elemen-elemen di atas ke dalam aturanaturan atau petunjuk yang bersifat teknis sebenarnya diserahkan kepada masing-masing instansi sesuai dengan kebutuhan dan kekhasan bidang dan jenis pelayanan publiknya masing-masing. Namun demikian, suatu petunjuk teknis yang masih dapat dianggap berada pada level ‘nasional’ dapat dijumpai pada Kepmenpan No. 26/2004, khususnya di dalam Paragraf IV tentang Pengaduan Masyarakat. (1) Kepmenpan No. 26/2004, yang mengkaitkan hak masyarakat untuk mengajukan pengaduan atas pelayanan publik yang diterimanya, sebagai bagian dari perwujudan asas transparansi dan akuntabilitas itu, menetapkan bahwa setiap instansi penyelenggara pelayanan publik harus/perlu: 1. Menyediakan akses bagi masyarakat untuk menyampaikan aspirasi, keluhan, pengaduan, dsb melalui pembentukan kotak pengaduan, kotak pos, atau satuan tugas penerima pengaduan; 2. Penyediaan surat atau formulir tanda bukti pengaduan yang memuat identitas dari petugas yang berwenang menyelesaikan masalah/pengaduan ybs, serta jangka waktu penyelesaiannya; 3. Menindaklanjuti pendapat setiap pengaduan, dengan pemberian informasi, saran atau masyarakat langkah-langkah kompensasi perbaikan terhadap

pelayanan pada unit yang dianggap relevan; 4. Mempertimbangkan masyarakat (yang mengajukan pengaduan); 5. Menegaskan bahwa pengaduan yang diajukan secara tertulis (melalui surat atau media elektronik) harus disampaikan secara jelas dan bertanggung jawab dengan menunjukkan identitas pihak pengadu secara lengkap;

45

6. Memberikan sanksi sesuai perUUan yang berlaku kepada petugas yang terbukti melakukan penyimpangan, yang terungkap dari pengaduan yang diajukan masyarakat

B. Deskripsi Pengaturan Pelayanan Publik dan Pelayanan Keluhan Publik secara Sektoral Sebagai dasar hukum pelaksanaan pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara telah menerbitkan tiga keputusan yang merupakan satu kesatuan utuh sistem dan pola penyelenggaraan pelayanan publik, yaitu : a. Keputusan Publik; b. Keputusan Menteri Pendayagunaan Apartur Negara Nomor KEP/25/M.PAN/2/2004 c. Keputusan Menteri tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks Pendayagunaan tentang MENPAN Petunjuk tersebut Apartur Teknis berlaku Negara Nomor dan dasar Menteri Pendayagunaan Apartur Negara Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan

Kepuasan Masyarakat Unit Pelayanan Instansi Pemerintah; KEP/26/M.PAN/2/2004 Ketiga Keputusan Transparansi sebagai

Akuntabilitas dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik. penyelenggaraan pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik untuk semua jenis pelayanan publik baik pelayanan administratif, pelayanan barang, dan pelayanan jasa. Berdasarkan sistematika ketiga Keputusan MENPAN tersebut jelas sekali bahwa pelayanan keluhan atau pengaduan publik merupakan bagian integral dari sistem pelayanan publik pada umumnya. Maksud dan tujuan dikeluarkannya pedoman tersebut adalah sebagai acuan bagi seluruh penyelenggaran pelayanan publik dalam pengaturan dan pelaksnaan kegiatan pelayanan publik sesuai dengan kewenangan masingmasing unit pelayanan publik, sehingga diharapkan publik yang dapat prima mendorong dalam arti terwujudnya penyelenggaraan pelayanan

memenuhi harapan dan kebutuhan baik bagi pemberi maupun penerima pelayanan. Salah satu upaya peningkatan kualitas pelayanan publik adalah 46

dengan menyusun indeks kepuasan masyarakat sebagai tolok ukur untuk menilai tingkat kualitas pelayanan secara berkala untuk menetapkan kebijakan dalam rangka peningkatan kualitas pelayanan publik selanjutnya. Kualitas suatu pelayanan publik akan sangat dipengaruhi oleh transparansi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraannya. Prinsip transparansi dan akuntabilitas harus dilaksnakan pada seluruh aspek manajemen pelayanan publik yang meliputi kebijakan, perencanaan, pelaksnaaan, pengawasan, dan pelaporan hasil kinerja. Ketiga Keputusan MENPAN di atas secara sadar disusun dalam paradigma otonomi daerah dimana sebagaian besar urusan pemerintahan (termasuk pelayanan publik) menjadi wewenang daerah, sehingga ketiga Keputusan MENPAN tersebut dimaksudkan hanya menjadi pedoman bagi penyusunan lebih lanjut sesuai dnegan kewenangan daerah. Dengan paradigma demikian maka setiap unit pelayanan publik di daerah memiliki kewenangan untuk menyusun sistem pelayanan publik sesuai dengan kondisi daerah dan masyarakatnya. Demikian juga disadari bahwa jenis-jenis pelayanan yang diberikan oleh setiap instansi atau pejabat pelayanan publik memiliki karakteristik yang berbeda sehingga ada kebutuhan untuk mengatur secara berbeda pula. Oleh karena itu ketiga Keputusan MENPAN tersebut secara sistematis harus dipandang sebagai

standard minimum rule pengaturan sistem pelayanan publik di daerah dan/atau
instansi penyelenggara pelayanan. Ini berarti bahwa pemerintah daerah dan/atau instansi dapat menetapkan sistem dan pola pelayanan publiknya masing-masing sesuai dengan keadaan dan kebutuhan akan tetapi dengan mengacu pada ketiga Keputusan MENPAN tersebut sebagai standar kualitas minimum. Jadi, ketiga Keputusan MENPAN tersebut tidak dapat difahami sebagai standar pelayanan terbaik (atau ideal) yang dapat diberikan oleh sebuah institusi pelayanan publik. Karena itu pula, apabila suatu instansi pemerintah daerah dan/atau instansi pelayanan publik lain telah memberikan pelayanan publik dengan kualitas yang lebih baik dibanding standar minimum rule tersebut, maka yang masih menjadi kewajiban instansi-instansi tersebut adalah mempertahankan dan/atau meningkatan kualitas pelayanannya. Karena dimaksudkan untuk berlaku terhadap semua jenis pelayanan maka Keputusan MENPAN tersebut berlaku juga terhadap instansi yang saat ini 47

telah menjadi perseroan terbatas, seperti PT Telekomunikasi Indonesia, PT Pos Indonesia, dan PT PLN. Oleh karena itu terhadap terhadap instansi demikian selain harus memperhatikan kepentingan dan prinsip-prinsip bisnis, juga harus memperhatikan asas-asas penyelenggaraan pemerintah yang baik karena fungsi

public service obligation. Secara eksplisit dalam Keputusan MENPAN Nomor 63
Tahun 2003 yang menjadi induk dua keputusan lain di atas ditegaskan berlakunya Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen. Dengan latar belakang sebagaimana dijelaskan di atas maka setiap unit pelayanan publik berupa pemerintah daerah dan atau instansi wajib menyusun sistem pelayanan publik dengan mengacu pada ketiga Keputusan MENPAN tersebut. Setiap sistem pelayanan publik yang berlaku di unit penyelenggara pelayanan harus dapat diuji menggunakan prinsip, asas, dan standar yang telah ditetapkan dalam ketiga Keputusan MENPAN tersebut. a. Pelayanan Administratif Badan Pertanahan Nasional Berdasarkan Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63/KEP/M.PAN.7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik pelayanan Badan Pertanahan Nasional (selanjutnya disebut: BPN) khususnya pelayanan penerbitan sertifikat sebagai tanda bukti hak atas tanah dikelompokkan sebagai pelayanan administratif. Pelaksanaan pelayanan BPN merupakan operasionalisasi dari UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Sebagai dasar pelaksanaan UUPA tersebut diterbitkan beberapa perundang-undangan yang berlaku secara secara nasional. Keseluruhan peraturan yang berlaku secara nasisonal tersebut diterbitkan sebelum tahun 2003 sehingga belum mengacu pada Keputusan Menpan tersebut di atas. Bahkan dalam FGD di beberapa kota diketahui bahwa beberapa Kantor Wilayah Pertanahan sedang menyusun prosedur pelayanan di bidang pertanahan. Beberapa peraturan perundangan yang berlaku secara nasional di bidang pelayanan pertanahan adalah: 48

1.

Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Dalam Peraturan Pemerintah ini diatur tentang tatacara, persyaratan, prosedur pendaftaran tanah secara umum, yang kemudian operasionalisasinya diatur dalam Peraturan Meneteri Agararia/Kepala BPN Nomor 3 Tahun 1997 yang secara rinci mengatur tentang: a. b. c. d. Jenis-jenis pelayanan pendaftaran tanah; Persyaratan setiap jenis pelayanan pendaftaran tanah; Prosedur setiap jenis pelayanan pendaftaran tanah; Ruang lingkup wewenang pejabat yang memberikan pelayanan setiap jenis pelayanan pendaftaran tanah.

2. 3.

Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Jabatan Pembuat Akta Tanah. Instruksi Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1998 tentang Peningkatan Efisiensi dan Kualitas Pelayanan Masyarakat di Bidang Pertanahan.

4.

Instruksi Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun a. 1999 tentang Penyelesaian Tunggakan Pekerjaan Permohonan Masyarakat di Bidang Pertanahan. Menginstruksikan setiap pejabat untuk menyelesaikan dengan segera semua tunggakan pekerjaan permohonan pelayanan pertanahan selambambat-lambatnya 3 bulan sejak instruksi ini dikeluarkan; b. c. Mengatur prosedur dan tindakan-tindakan yang harus dilakukan dalam rangka menyelesaikan tunggakan; Kemungkinan untuk menambah petugas apabila volume pekerjaan di suatu unit pelayanan dinilai memerlukannya.

5.

Instruksi Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun Pertimbangan 1999 tentang Percepatan Pelayanan Pendaftaran diterbitkannya peraturan ini adalah bahwa Peralihan Hak atas Tanah.

pelayanan pendaftaran hak atas tanah melalui pemindahan hak dengan akta 49

PPAT dan lelang untuk tanah yang sudah bersertifikat merupakan pelayanan sederhana sehingga peraturan ini dikeluarkan untuk memberikan kepastian kepada pemohon khususnya mengenai waktu penyelesaian. Beberapa substansi penting peraturan ini adalah: a. Kepala Kantor Pertanahan di Kabupaten/Kota seluruh Indonesia harus menyelesaiakan setiap permohonan pendaftaran peralihan hak atas tanah yang sudah bersertifikat yang sudah dilengkapi dokumen secara lengkap dalam waktu 2 minggu setelah penerimaan permohonan. b. Kepala Kantor Pertanahan di Kabupaten/Kota seluruh Indonesia harus menyelesaiakan tunggakan setiap permohonan pendaftaran peralihan hak atas tanah yang sudah bersertifikat yang sudah dilengkapi dokumen secara lengkap dalam waktu 3 bulan instruksi. c. d. e. Prosedur penerimaan permohonan, pemberitahuan kepada PPAT dan pemohon apabila ada kekurangan dokumen yang menjadi persyaratan. Larangan untuk membebankan persyaratan lain kecuali yang ditentukan dalam peraturan perundangan yang berlaku. Menetapkan larangan-larangan bagi petugas dan pejabat untuk melakukan tindakan yang dapat memperlambat pelayanan seperti melakukan perubahan data fisik, perubahan status, dan pengukuran ulang. b. Pelayanan Administratif Kantor Catatan Sipil Pelayanan administratif yang dilaksanakan oleh Kantor Catatan Sipil khususnya penerbitan akta kelahiran dan akta kematian secara nasional diatur dalam Keputusan Menteri Dalam negeri Nomor 54 Tahun 1999 tentang yang Pedoman Penyelenggaraan pemerintah Pendaftaran kabupaten Penduduk. dan kota, Secara sehingga administrasi negara pelayanan kependudukan ini merupakan bidang layanan menjadi otonomi pelaksanaannya diatur lebih lanjut dalam peraturan daerah (PERDA) Kabupaten dan Kota atau Keputusan Bupati dan Walikota, kecuali untuk Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta diatur dalam PERDA Propinsi dan 50 setelah terbitnya

Keputusan Gubernur. Penelitian terhadap peraturan perundangan daerah tersebut menunjukkan bahwa sebagian besar diterbitkan sebelum Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003 tersebut sehingga substansinya belum mengacu pada Keputusan Menpan tersebut. Pemerintah kota yang telah memberlakukan peraturan pelaksanaan yang mengacu pada Keputusan Menpan tersebut adalah Pemerintah Kota Semarang dengan menerbitkan Keputusan Walikota Semarang Nomor: 065/311 Tahun 2003 tentang Standar Pelayanan Minimal Dinas Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil Kota Semarang. Dalam Keputusan Walikota Semarang tersebut diatur secara rinci dan lengkap tentang: 1. Jenis-jenis pelayanan administarsi yang diberikan, meliputi: Kartu Keluarga, Kartu Tanda Penduduk, Surat Keterangan Kelahiran, Surat Keterangan Kematian, Akta Kelahiran, Akta Perkawinan, Akta Perceraian, Akta Kematian, Akta Pengangkatan Anak, Akta Pengakuan dan Pengesahan Anak, Perubahan Akta, Pembuatan Kutipan dan Salinan, Surat Keterangan. 2. Setiap jenis pelayanan administrasi tersebut dilengkapi dengan pengaturan secara rinci tentang: dasar hukum, persyaratan, prosedur di setiap tahap pelayanan (sampai ke tingkat kecamatan dan kelurahan), alur sistem pelayanan, biaya, waktu penyelesaian, jam pelayanan, alamat dan nomor telepon yang dapat digunakan masyarakat untuk mengajukan pengaduan. 3. Disamping hal-hal tersebut di atas pada Keputusan Walikota tersebut juga mengatur tentang prosedur pengaduan yang sangat rinci untuk setiap jenis layanan administrasi yang diberikan. c. Pelayanan Administrasi Kepolisian Disamping berfungsi sebagai salah satu lembaga penegak hukum dan penjaga keamanan masyarakat, kepolisian juga memiliki fungsi sebagai instansi yang memberikan pelayanan administrasi kepada masyarakat. Pelayanan publik (yang di lingkungan kepolisian dikenal dengan istilah 51

pelayanan masyarakat / YANMAS) sebenarnya merupakan esensi pekerjaan polisi, dalam rangka mewujudkan filosofi POLRI “Rastra Sewakottama” yang berarti abdi utama nusa dan bangsa (masyarakat). Abdi utama di sini dimaksudkan sebagai pelayanan prima yang kemudian menjiwai kode etik POLRI baru. Pelayanan publik bagi kepolisian tercantum dalam TRI BRATA yang merupakan filosofi POLRI yang kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian khsusnya Pasal 13 huruf c “memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan

kepada masyarakat” dan Pasal 14 huruf k “memberikan pelayanan kepada masyarakat sesuai kepentingannya di dalam lingkup tugas kepolisian”.
Selanjutnya dalam Kode Etik POLRI berdasarkan Keputusan Kapolri No.Pol.KEP/32/VII/2003 ditegaskan dalam Pasal 5 bahwa “memberikan

pelayanan terbaik, memberikan pelayanan kepada masyarakat secara ikhlas dengan prosedur cepat, sederhana, serta tidak bermasa bodoh, apatis, mendiamkan adanya harapan masyarakat”. Secara lebih rinci diatur
beberapa tindakan atau perilaku yang harus dan dilarang untuk dilakukan dalam rangka pelayanan publik tersebut, yakni: [c] menguatamakan

kemudahan

dan

tidak

mempersulit,

[e]

tidak

membeda-bedakan

(diskriminasi cara pemberian pelayanan, [g] tidak meminta biaya kecuali diatur oleh undang-undang, [i] tidak mengeluarkan kata-kata atau gerakan tubuh yang mengisyaratkan minta imbalan atas jasa pelayanan yang diberikan.
28

Pelaksanaan pelayanan publik oleh kepolisian berupa pelayanan administartif antara lain adalah penerbitan ijin seperti Surat Ijin Mengemudi (SIM) dan Ijin Keramaian. Pelayanan SIM dilakukan oleh Kepolisian Resor atau Kepolisian Wilayah Kota Besar, sedang ijin keramaian diberikan oleh seluruh tingkat kepolisian –dari Kepolisian Sektor sampai Mabes POLRItergantung cakupan kegiatan atau keramaian yang dimintakan ijin.

Jendral Polisi (Purn) Drs. Chaeruddin Ismail, SH., “Kepolisian Negara Republik Indonesia dan Pelayanan Publik”, Makalah pada Lokakarya Penelitian ini, Bandung, 30 Oktober 2004, halaman 9-10.

28

52

Pelaksanaan penelitian terhadap peraturan perundangan yang menjadi dasar pelaksanaan pelayanan administrasi oleh kepolisian diperoleh informasi sebagai berikut: 1. Melalui FGD dan wawancara responden pejabat kepolisian menyampaikan bahwa prosedur dan hal-hal yang berkaitan dengan pelayanan administrasi oleh kepolisian dilaksanakan berdasarkan Keputusan Kapolri, antara lain Job List No. 02 Tahun 1998 untuk pelayanan Samsat, dan beberapa Kuptusan Kapolri tentang Petunjuk Pelaksanaan. 2. Akan tetapi Tim tidak berhasil memperoleh salinan atau copy dari Keputusan Kapolri yang disebut oleh para responden dalam FGD dan wawancara tersebut. 3. Beberapa substansi Keputusan Kapolri tersebut menurut responden memuat tentang: a. Pelayanan SIM meliputi: persyaratan, biaya, prosedur, jangka waktu

(one day service), dan alur pelayanan.
b. Pelayanan ijin keramaian meliputi: persyaratan, prosedur, ruang lingkup kewenangan setiap tingkatan kepolisian, biaya. Untuk pelayanan ijin keramaian ini diakui dalam praktiknya lebih banyak tergantung pada kebiasaan. d. Pelayanan Barang PT Telekomunikasi Indonesia Berdasarkan Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63/KEP/M.PAN.7/2003 Pelayanan Publik tentang pelayanan Pedoman oleh Umum Penyelenggaraan perusahaan

telekomunikasi seperti PT TELKOM dikelompokkan sebagai pelayanan barang, meskipun pihak PT TELKOM dan masyarakat pada umumnya mempersepsi pelayanan perusahaan telekomunikasi sebagai pelayanan jasa. Dasar hukum pelayanan telekomunikasi di Indonesia adalah Undang-Undang Nomor 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi, Peraturan Pemerintah Nomor 52 Tahun 2000 tentang Penyelenggaraan Telekomunikasi, dan

53

Keputusan Menteri Perhubungan RI Nomor KM. 29 Tahun 2004 tentang Penyelenggaraan Jaringan Telekomunikasi. Secara teknis pelayanan PT TELKOM diatur dalam Instruksi Direktur Operasi Nomor: IR.6/HK/220/OPE-00/1995 Penerangan Lokal, tentang tentang Tagihan, Pengelolaan Pemasaran Pelayanan Nomor: Penerangan tentang

Penanganan Gangguan, dan Announcement; Instruksi Direktur Operasi dan IR.9/HK220/OPSAR-21/1995 peningkatan Pelayanan Gangguan; dan Keputusan Direksi Nomor: KD.36/TK.300/OPSAR23/2001 yang mengatur tentang pengelolaan keluhan. 29 Penelitian melalui FGD di beberapa kota sebagai berikut: 1. 2. PT TELKOM tidak mendasarkan pelaksanaan pelayanannya pada Keputusan MENPAN akan tetapi berdasarkan standar opereasi ISO. Standar pelayanan PT TELKOM diberlakukan secara nasional berdasarkan Keputusan Direksi dan/atau Keputusan Direktur kecuali untuk jenis dan prosedur yang bersifat percobaan, yang hanya akan diberlakukan di wilayah tertentu. 3. PT TELKOM saat ini lebih mempersepsi pelayanannya sebagai pelayanan bisnis yang harus dikelola dengan manajemen bisnis daripada sebagai bagian dari aparatur pemerintah. e. Pelayanan Barang Perusahaan Listrik (PT PLN) Berdasarkan Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63/KEP/M.PAN.7/2003 Pelayanan Publik tentang pelayanan Pedoman oleh Umum Penyelenggaraan perusahaan terhadap pelaksanaan pelayanan yang dilaksanakan PT TELKOM memperoleh beberapa informasi

telekomunikasi seperti PT TELKOM dikelompokkan sebagai pelayanan barang. Dasar hukum pelayanan oleh PT PLN adalah Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1985 tentang Ketenagalistrikan, Peraturan Menteri Perambangan dan Energi Nomor: 03 P/451/M.PE 1991 yang mengatur
Karena setelah Tim berkali-kali menghubungi PT TELKOM untuk melakukan penelitian tidak mendapat tanggapan dari PT TELKOM maka informasi tentang peraturan teknis tersebut diambil dari laporan penelitian Kelompok Kerja B-3 KHN, Januari 2003.
29

54

tentang hak dan kewajiban pelanggan PT PLN, Keputusan Presiden Nomor 89 tentang Tarif Dasar Listrik. Sedangkan Indikator Mutu Pelayanan diatur dalam Keputusan Dirjen LPE, ketentuan tentang Tata Usaha Langganan diatur dalam Direksi PT PLN, dan ketentuan pelayanan lainnya diatur dalam Keputusan General Manager. Dalam penelitian ini Tim tidak berhasil memperoleh ketiga peraturan yang disebut terakhir. Berdasarkan Keputusan Presiden tentang TDL di atas sebenarnya PT PLN telah diwajibkan untuk menyusun standar pelayanan, yang kemudian ditetapkan indikator mutu pelayanan (IMP) oleh Dirjen PLE. Melalui FGD dan wawancara diperoleh informasi bahwa IMP tersebut mencakup 13 item indikator diantaranya: a. b. c. d. e. f. g. h. kualitas teknis pasokan tenaga listrik; jangka waktu permohonan pemasangan baru; penerangan hak dan kewajiban pelanggan; akurasi dan kesalahan pencatatan meter; waktu penanganan gangguan pelanggan; pembuatan laporan triwulan penanganan gangguan; kompensasi pelanggan bila IMP terlampaui; dan penyelenggaraan unit pengaduan dan gangguan. IMP tersebut diberlakukan di seluruh wilayah Indonesia, akan tetapi secara teknis beberapa daerah mengembangkan pelayanan sesuai dengan kemampuan dan fasilitas yang tersedia di daerah, misalnya di Semarang –karena kerjasama dengan PT TELKOM- tersedia layanan Hallo 123 berupa call center yang dapat digunanakan masyarakat untuk mengajukan keluhan gangguan tentang pelayanan PT PLN. f. Pelayanan Jasa Kesehatan Dalam penelitian ini pelayanan kesehatan yang diteliti hanya meliputi peraturan perundangan pelayanan kesehatan yang berlaku secara institusional untuk lembaga kesehatan seperti rumah sakit dan pusat kesehatan masyarakat (PUSKESMAS), sehingga tidak meliputi standar pelayanan kesehatan yang dilakukan secara mandiri oleh para pengemban 55

profesi di bidang kesehatan seperti dokter dan perawat sebagaimana diatur dalam kode etik. Dasar hukum pelayanan kesehatan oleh rumah sakit dan puskesmas adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1992 tentang Kesehatan. Sebagai pelaksnaan UU Kesehatan tersebut Menteri Kesehatan RI menerbitkan beberapa peraturan yang berlaku secara nasional, yakni: 1. Keputusan Menteri dan Kesehatan Nomor RI Nomor 1747/MENKES tentang KESOS/SK/12/2000 1457/MENKES/SK/X/2003

Standar Pelayanan Miminal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota, yang pada pokoknya mengatur tentang: a. Kewajiban menyelenggarakan pelayanan kesehatan sesuai Standar Pelayanan Minimal. b. Standar Pelayanan Minimal tersebut mencakup jenis pelayanan kesehatan ibu dan bayi, anak prasekolah dan usia sekolah, keluarga berencana, imunisasi, pelayanan pengobatan dan perawatan, kesehatan jiwa, pertumbuhan balita, gizi, obstetrik dan neo natal, gawat darurat, penyelidikan epidemiologi dan penanganan kejadian luar biasa, pencegahan dan pemberantasan penyakit polio, pencegahan dan pemberantasan penyakit TB Paru, ISPA, HIV/AIDS, DBD, Diare, pelayanan kesehatan lingkungan, pengendalian vektor, hegiene dan sanitasi umum, penyuluhan perilaku sehat, penyuluhan dan penanggulangan NAPZA, penyediaan obat dan perbekalan kesehatan, penggunaan obat generik, penyelenggaraan pembiayaan prabayar, pembiayaan keluarga miskin. c. Setiap jenis pelayanan tersebut telah ditetapkan indikator kinerja dan targetnya untuk tahun 2010 dalam prosentase yang terukur. d. Ditetapkan pengorganisasian, prosedur Minimal tersebut. 2. Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 228/MENKES/SK/III/2002 tentang Pedoman Penyusunan Standar Pelayanan Minimal Rumah Sakit yang Wajib Dilaksanakan di Daerah, yang pada pokoknya mengatur tentang: 56 pelaksanaan, pembinaan, dan pengawasan utuk menjamin terlaksnanya Standar Pelayanan

a. Dasar hukum, pengertian, dan ruang lingkup Standar Pelayanan Minimum di bidang kesehatan. b. Falsafah, Misi, Visi, dan Tujuan ditetapkannya pedoman Standar Pelayanan Minimal di bidang kesehatan. c. Manfaat ditetapkannya Standar Pelayanan Minimal bagi masyarakat, rumah sakit, pemerintah kabupaten/kota, pemerintah propinsi, dan pemerintah pusat. d. Standar Pelayanan Minimal Rumah Sakit yang mencakup indikator kinerja manajemen dan pelayanan medik. e. Peraturan internal rumah sakit (hospital by laws). f. 3. Monitoring dan Evaluasi. Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 128/MENKES/SK/II/2004 tentang Kebijakan Dasar Pusat Kesehatan Masyarakat, yang pada pokoknya mengatur tentang: a. Konsep Dasar: pengertian, visi, misi, tujuan, dan fungsi Pusat Kesehatan Masyarakat. b. Kedudukan, Masyarakat. c. Upaya dan asas penyelenggaran Pusat Kesehatan Masyarakat, yang mencakup asas pertanggungjawaban wilayah, asas pemberdayaan masyarakat, asas keterpaduan, dan asas rujukan. d. Manajemen Pusat Kesehatan Masyarakat yang mencakup perencanaan, usulan kegiatan, dan survey mawas diri. e. Pelaksnaan dan pengendalian yang mencakup pengendalian mutu dan biaya dan prosedur penjaminannya. f. Pembiayaan. Sebagai konsekuensi berlakunya UU Otonomi Daerah kewenangan pelayanan bidang kesehatan menjadi otonomi pemerintah kabupaten/kota, sehingga pemerintah kabupaten/kota seharusnya mengatur secara lebih rinci Standar Pelayanan Minimal di bidang kesehatan. Pemerintah Kota Semarang merupakan pemerintah daerah yang telah menetapkan Standar Pelayanan Minimal bidang kesehatan sebagaimana dirumuskan dalam 57 Organisasi, dan Tata Kerja Pusat Kesehatan

Keputusan Walikota Semarang Nomor 064/314 Tahun 2003. Keputusan Walikota tersebut secara tegas dalam konsiderannya mengacu pada Keputusan MENPAN Tahun 2003. Dalam Keputusan Walikota Semarang tersebut diatur secara rinci dan lengkap tentang: 1. Jenis-jenis perijinan yang berkaitan dengan pelayanan kesehatan, seperti: ijin praktik tenaga kesehatan, ijin apotik dan toko obat, ijin sarana kesehatan balai pengobatan/klinik dan rumah bersalin, ijin rumah sakit, ijin laboratorium klinik, dan lain-lain. 2. Setiap jenis pelayanan administrasi perijinan tersebut dilengkapi dengan pengaturan secara rinci tentang: dasar hukum, persyaratan, prosedur di setiap tahap pelayanan (sampai ke tingkat kecamatan dan kelurahan), alur sistem pelayanan, biaya, waktu penyelesaian, jam pelayanan, alamat dan nomor telepon yang dapat digunakan masyarakat untuk mengajukan pengaduan. 3. Penetapan Standar Pelayanan Minimal penanganan kematian ibu hamil dan bersalin, penanggulangan gisi buruk, kejadian luar biasa, dan demam berdarah. 4. Standar Pelayanan Minimal sebagaimana dalam butir 3 di atas meliputi: pengertian dan ruang lingkup, dasar hukum, kompetensi petugas dan persyaratan, prosedur pelayanan dan alur proses, target pencapaian, biaya, dan mekanisme penanganan pengaduan. 5. Penetapan Standar Pelayanan Minimal pelayanan kesehatan oleh PUSKESMAS yang meliputi: prosedur, alur dan mekanisme layanan, lama layanan (indikator sampai ke menit), tarif layanan, dan penanganan pengaduan atau keluhan. g. Pelayanan Jasa Pos (PT POS) PT POS selain memberikan pelayanan jasa khususnya pengiriman benda pos, saat ini juga memberikan pelayanan barang seperti pelayanan filatelis. Penelitian ini hanya mencakup pelayanan jasa yang dilakukan oleh PT POS. Berdasarkan hasil wawancara dengan pejabat Humas di Kantor Pusat PT POS Bandung dipeoleh informasi sebagai berikut: 58 biaya setiap jenis

1. 2.

Pelayanan PT POS diatur oleh peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh pemerintah, khsususnya tentang tarif pelayanan jasa pos. Operasionalisasi setiap jenis pelayanan yang dilakukan PT POS mengikuti prosedur dan standar yang ditetapkan dalam Keputusan Direksi.

3.

PT POS melalui Keputusan Direksi telah menetapkan standar khususnya jangka waktu pengiriman benda pos sesuai jenis pelayanan yang digunakan pelanggan.

4. 5.

Pelayanan jasa oleh PT POS telah mengacu pada Keputusan MENPAN Tahun 2003. Pejabat Humas yang menjadi responden tidak dapat menunjukkan Keputusan Direksi yang disebutkan, dan Tim tidak berhasil memperolehnya meskipun telah berupaya melalui berbagai upaya.

C. Deskripsi Pengaturan Pelayanan Keluhan Publik secara Sektoral

a.

Pelayanan Keluhan Publik di Badan Pertanahan Nasional Di instansi Badan Pertanahan Nasional pelayanan keluhan masyarakat dilaksanakan dengan beberapa cara sebagai berikut: 1. Berdasarkan Butir KEDUA huruf d Instruksi Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun Percepatan Pelayanan Pendaftaran Peralihan Hak 1999 tentang atas Tanah,

ditetapkan bahwa Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Propinsi bertugas menerima keluhan dari masyarakat mengenai pelayanan pendaftaran peralihan hak dan mengambil tindakan yang diperlukan. Akan tetapi dalam instruksi ini sama sekali tidak diatur tentang prosedur dan standar pelayanan keluhan masyarakat tersebut. 2. Keputusan Menteri Negara Agararia Nomor 140-I-1999 tentang Kelompok Kerja Penanganan Pengaduan Masyarakat menetapkan beberapa hal sebagai berikut:

59

a. Membentuk kelompok kerja penanganan pengaduan masyarakat yang bertanggungjawab kepada Menteri Negara Agraria / Kepala Badan Pertanahan Nasional. b. Penanganan pengaduan masyarakat dapat disampaikan melalui Kotak Pos 4000, Faksimili nomor 021-7267633 dan 7254725, dan pengaduan secara langsung. Dalam keputusan tersebut tidak diatur secara rinci tentang prosedur penanganan setelah keluhan diterima maupun standar penanganan keluhan seperti jangka waktu, jaminan hukum, biaya dan sebagainya. 3. Melalui FGD dan wawancara diperoleh informasi bahwa penyampaian keluhan masyarakat dalam praktik diterima dan ditangani langsung oleh setiap bagian teknis yang berkaitan dengan pokok keluhan. Apabila bagian teknis ini tidak dapat menyelesaikan keluhan secara memuaskan maka keluhan dapat disampaikan kepada atasan langsungnya. 4. Apaila keluhan tersebut sudah meningkat menjadi sengketa hukum maka akan ditangani oleh suatu bagian khusus yang menangani sengketa-sengketa hukum yang melibatkan institusi. b. Pelayanan Keluhan Publik di Kantor Catatan Sipil Berdasarkan sistem administrasi negara di mana kewenangan pengaturan administrasi kependudukan dan catatan sipil merupakan kewenangan pemerintah kota/kabupaten, maka kewenangan pengaturan keluhan publik pada bidang pelayanan administrasi dan kependudukan semstinya juga diatur oleh paraturan perundangan di daerah. Tim peneliti berhasil menemukan peraturan pelayanan keluhan publik yang diberlakukan di kota Semarang berdasarkan Keputusan Walikota Nomor 065/311 Tahun 2003 yang sudah mengacu pada Keputusan MENPA No. 63 Tahun 2003. Dalam 1. Keputusan Walikota Semarang tersebut pelayanan penanganan keluhan publik diatur sebagai berikut: Pada setiap jenis pelayanan kependudukan dan catatan sipil ditetapkan alamat dan nomor telepon yang dapat digunakan oleh masyarakat untuk menyampaikan keluhan atau pengaduan. 60

2.

Dirumuskan secara rinci tentang penanganan keluhan atau pengaduan masyarakat, yang meliputi: a. Prosedur meyampaikan keluhan atau pengaduan melalui telepon, fax, surat, dan pengaduan langsung dan tata cara penanganannya. b. Ditetapkan alur penyelesaian keluhan atau pengaduan dengan menetapkan secara jelas pejabat yang bertanggungjawab. c. Kemungkinan dibentuknya sebuah tim oleh walikota atau kepala dinas untuk menangani suatu keluhan atau pengaduan. d. Ditetapkan tatacara penyampaian hasil penanganan keluhan atau pengaduan kepada masyarakat yang mengajukan keluhan. e. Ditetapkan kewajiban untuk menyampaikan laporan hasil penanganan keluhan kepada wali kota.

c.

Pelayanan Keluhan Publik di Kepolisian Pengaturan pelayanan administrasi di unit-unit pelayanan kepolisian dilaksnakan berdasarkan Keputusan atau Instruksi Kapolri yang keberlakuannya bersifat internal. Tim mengetahui tentang peraturanperaturan tersebut melalui FGD maupun wawancara akan tetapi, setelah menempuh berbagai upaya, tidak berhasil memperoleh naskah beberapa peraturan yang disebut oleh para narasumber dalam FGD atau wawancara tersebut. Oleh karena itu Tim tidak dapat melakukan deskripsi terhadap peraturan tersebut, akan tetapi keadaan demikian justru akan merupakan bagian dari analisis pada Bab IV.

d.

Pelayanan Keluhan Publik di PT Telekomunikasi Indonesia PT. Telekomunikasi Indonesia adalah sebuah Badan Usaha Milik Negara yang selama bertahun-tahun telah memiliki kedudukan monopoli sebagai penyelenggara jasa telekomunikasi. 30 Walau saat ini kedudukan

Lihat UU No.3 tahun 1989 tentang Telekomunikasi; PP No. 8 tahun 1993 tentang Penyelenggaraan Telekomunikasi dan Keputusan Menteri Pariwisata dan Telekomunikasi No. 39/KS.002/MPPT-1993 tentang Kerja Sama Penyelenggaraan Telekomunikasi Dasar. Di dalam peraturan-peraturan tersebut, PT. Telkom berkedudukan sebagai Badan Penyelenggara jasa telekomunikasi. Badan lain yang akan ikut terlibat dalam penyelenggaraan jasa telekomunikasi ini

30

61

monopoli tersebut di dalam perundang-undangan telah dihapuskan, 31 namun dalam kenyataan saat ini PT. Telkomlah yang menjadi penyelenggara jasa telekomunikasi terbesar. 32 Dengan demikian, sudahlah selayaknya bila keberhasilan PT. TELKOM dalam menyediakan pelayanan yang terbaik kepada masyarakat menjadi concern dari seluruh masyarakat. Sebagai pelanggan dari jasa telekomunikasi yang diselenggarakan oleh PT. Telkom, masyarakat memiliki hak untuk dapat mengajukan keluhannya, apabila penyediaan jasa dari PT. Telkom tersebut ternyata tidak memenuhi standar yang seharusnya. Jenis keluhan pelayanan yang dapat diajukan oleh pelanggan itu antara lain: 1. 2. Keluhan Keluhan terhadap terhadap sarana (misalnya: jaringan bocor, hubungan terputus, dll.); buruknya pelayanan (misalnya keterlambatan penghitungan besarnya tagihan, kelambatan memberikan bantuan informasi (misalnya melalui 108, 109), buruknya pelayanan petugas gangguan (misalnya melalui 147 atau 117), dll.). Ketentuan tentang penyampaian keluhan pada TELKOM diselenggarakan sebagai berikut 33 :

Venture, Kerja Sama Operasi, atau Kontrak Manajemen.
31

hanya dapat dilakukan dengan bekerjasama dengan PT. Telkom dalam bentuk perjanjian Joint Hal ini ditegaskan dalam UU No. 39 tahun 1999 tentang Telekomunikasi, yang tidak lagi menempatkan PT. Telkom sebagai Badan Penyelenggara jasa telekomunikasi. Dengan demikian, penyelenggaraan jasa telekomunikasi bukan lagi menjadi hak tunggal dari PT. Telkom. Sepanjang ada Badan Usaha yang memenuhi kriteria yang ditentukan di dalam UU tersebut, maka ia dapat berpartisipasi untuk menyelenggarakan jasa telekomunikasi. Sebagai gambaran, saat ini penyelenggaraan jaringan fixed phone hanya disediakan oleh PT. Telkom. Mekanisme ini diringkas dari Instruksi Direktur Operasi dan Pemasaran Perusahaan Perseroan (Persero) PT. Telekomunikasi Indonesia No. IR.6/HK/220/OPE-00/1995 tentang Pembenahan Pengelolaan Pelayanan Penerangan Lokal (108), Penerangan Tagihan Jastel (109), Penanganan Gangguan (117 atau 147) dan Announcement; Instruksi Direktur Operasi dan Pemasaran Perusahaan Perseroan (Persero) PT. Telekomunikasi Indonesia No. IR.9/HK220/OPSAR-21/1995 tentang Peningkatan Pelayanan Penanganan Gangguan (117 atau 147); dan Keputusan Direksi Perusahaan Perseroan (Persero) PT. Telekomunikasi Indonesia No. KD.36/TK.300/OPSAR-23/2001.
33 32

62

1.

Cara mengajukan keluhan 34 : - Lisan: diajukan melalui Loket Pengaduan di wilayah pelanggan; - Pengajuan secara tertulis: diajukan menggunakan surat, faksimili, telex, telegram, e-mail dan lain-lain). Masalahnya, apabila pengirimannya akan dilakukan melalui media-media ini, saat ini sebagian besar masyarakat tidak mengetahui alamat yang harus dituju. Hal ini terjadi karena kurangnya sosialisasi di lingkungan kerja Telkom. Kemungkinan lain juga karena Telkom ingin memusatkan pelayanan penyampaian keluhan melalui telepon, yang prosedur penyampaian keluhannya relatif lebih simpel dan seragam di seluruh Indonesia. - Melalui telepon: pengajuan keluhan dilakukan melalui pesawat No. 117 atau 147. Telkom telah memasang voice processing yang akan berfungsi untuk menjawab keluhan masyarakat; dan menindaklanjuti keluhan tersebut. - Melalui media massa: misalnya pada media massa tertentu (seperti radio atau televisi, ada yang memiliki acara yang menginformasikan keluhan-keluhan masyarakat, misalnya telepon terganggu). Dengan memberikannya kesempatan kepada pelanggan untuk mengajukan keluhan melalui media massa, seharusnya Telkom juga menyediakan petugas yang bertugas keluhan untuk ada memantau di media berbagai massa sarana penyampaian yang (misalnya

memantau acara-acara (yang relevan) di radio atau televisi, atau surat pembaca di majalah atau koran) agar penyampaian keluhan dapat langsung terpantau oleh Telkom. Bila Telkom tidak menyediakan petugas ini, maka penyampaian keluhan melalui media massa tampaknya akan percuma dan tidak menyelesaikan masalah dengan efektif.

Lihat juga butir 2.3.b. Lampiran Keputusan Direksi Perusahaan Perseroan (Persero) PT. Telekomunikasi Indonesia No. KD.36/TK.300/OPSAR-23/2001.

34

63

2.

Asas penanganan gangguan yang dijadikan pedoman: - Prosedur penanganannya cepat, tepat dan sederhana, sesuai dengan kondisi di lapangan. 35 Yang menjadi masalah adalah: di dalam peraturan operasionalnya tidak didefinisikan lebih lanjut kriteria apa yang harus dipergunakan untuk menentukan apakah respons terhadap keluhan pelanggan yang diajukan itu dapat dikatagorikan sebagai respons yang cepat, tepat dan sederhana. Yang harus ditegaskan kembali di sini, yang akan diukur kecepatannya adalah

respons/reaksi terhadap keluhan yang diajukan oleh masyarakat
tersebut; dan bukan

penyelesaian

masalah

yang

dikeluhkannya. Kecepatan penyelesaian keluhan tidak dapat
distandarisasi, karena tingkat kompleksitas masalah yang diajukan juga bisa berbeda satu dengan yang lain. Apabila keluhannya berkaitan dengan kerusakan jaringan, penyelesaian masalahnya tentulah membutuhkan waktu yang lebih lama daripada penyelesaian masalah kebocoran suara atau dengungan pada pesawat telepon. Dengan demikian, yang harus bisa terukur adalah jangka waktu maksimal dari reaksi atau respons yang diberikan terhadap keluhan publik yang diajukan. - Namun demikian, penanganan gangguan yang dikeluhkan –apapun masalahnya- harus diselesaikan dengan tepat dan melalui cara yang paling sederhana, dari pelbagai alternatif penyelesaian masalah yang dapat ditempuh. 3. Mekanisme pengelolaan keluhan 36 : - Pelanggan (atau dalam hal tertentu tidak hanya pelanggan, melainkan masyarakat pada umumnya. Misalnya bila seorang pengguna jasa telepon umum selalu kehilangan koinnya tanpa memperoleh sambungan, karena adanya pesawat telepon umum
Lihat Diktum Pertama butir 9 Instruksi Direktur Operasi dan Pemasaran Perusahaan Perseroan (Persero) PT. Telekomunikasi Indonesia No. IR.9/HK220/OPSAR-21/1995. Disusun dengan menyederhanakan prosedur teknis yang telah dimiliki oleh TELKOM di dalam Lampiran Keputusan Direksi No. KD.36/TK.300/OPSAR-23/2001.
36 35

64

yang tidak berfungsi baik. Ia berhak untuk mengajukan keluhan, paling tidak agar pesawat telepon umum tersebut segera diperbaiki.) mengajukan keluhannya kepada Unit Call Center melalui cara yang telah dijabarkan di atas; - Unit Call Centre menanyakan dan meneliti masalah atau gangguan yang dikeluhkan dan mendata identitas pengadu dan melakukan registrasi pengaduan; - Unit Call Centre melakukan pengukuran dan pengetesan untuk mengetahui ada atau tidaknya kerusakan atau gangguan. - Dari hasil pengukuran, apabila ternyata memang benar terdapat kerusakan atau gangguan, maka dilakukan pendistribusian pekerjaan

(dispatching) kepada unit kerja yang sesuai dengan area kerjanya;
- Menjadwalkan perbaikan yang akan dilakukan; - Melakukan analisa dan letak gangguan (di lokasi kerusakan di tempat pengadu). Apabila ada kesulitan di lokasi (misalnya rumah pengadu dalam keadaan kosong), petugas harus meninggalkan pesan atau pemberitahuan; - Apabila pemeriksaan dapat dilakukan, petugas harus menginformasikan jenis kerusakan atau gangguan yang terjadi, dan menginformasikan apakah terhadap gangguan atau perbaikan tersebut dilakukan. - Apabila perbaikan ingin dilakukan, biaya yang harus dibayarkan ditagih dahulu kepada pengadu. Semua proses tersebut harus dicatat di dalam Berita Acara yang sudah disediakan oleh perusahaan. - Petugas mengadakan perbaikan atau penggantian saluran yang rusak. - Setelah Petugas melakukan perbaikan, dilakukan test call kepada telepon pengadu. Apabila masalah yang diadukan dapat diselesaikan, maka dibuat berita acara penyelesaian dan melaporkannya kepada unit clearance. Apabila masalah yang diadukan, maka petugas harus 65 akan dikenai biaya, seandainya perbaikan tersebut

melaporkan ke Unit Kerja Distribusi, agar dilakukan pendistribusian pekerjaan kembali (redispatch). e. Pelayanan Keluhan Publik di Perusahaan Listrik (PT PLN) Undang-Undang No. 15 tahun 1985 tentang Ketenagalistrikan dalam pasal 15 ayat (1) menegaskan bahwa Pemegang Kuasa Ketenagalistrikan (dalam hal ini PLN) berkewajiban untuk memberikan pelayanan sebaik-baiknya kepada masyarakat. Di lain pihak, hak dari pelanggan PLN diatur di dalam pasal 3 Peraturan Menteri Pertambangan dan Energi No. 03 P/451/M.PE 1991 tanggal 26 April 1991, yang intinya menegaskan bahwa pelanggan berhak untuk mendapatkan tenaga listrik secara berkesinambungan dengan keandalan yang baik. Hal yang dapat mengecualikan PLN dari kewajibannya tersebut hanyalah apabila PLN menghadapi force majeure, sehingga harus menghentikan sementara kewajibannya untuk mensupply listrik terus menerus, tanpa dibebani kewajiban untuk memberikan ganti rugi (contoh yang paling aktual adalah ketika terjadi bencana banjir di Jakarta pada bulan Februari yang lalu. Untuk menghindarkan tegangan pendek (kortsluit), maka PLN terpaksa mematikan supply listrik di beberapa daerah, misalnya Kedoya, Pulo Mas, dll.). Sebagai pelanggan dari jasa listrik yang diselenggarakan oleh PLN, masyarakat memiliki hak untuk dapat mengajukan keluhannya, apabila penyediaan jasa dari PLN tersebut ternyata tidak memenuhi standar yang seharusnya. Jenis keluhan pelayanan yang dapat diajukan oleh pelanggan itu antara lain: Keluhan terhadap kerusakan sarana (misalnya: jaringan rusak, listrik padam, dll.); keluhan terhadap buruknya pelayanan (misalnya pemadaman listrik berkala tanpa pemberitahuan terlebih dahulu, penyambungan yang terlambat, pembacaan meteran yang tidak sesuai dengan pemakaian, tegangan yang tidak stabil, kelambatan memberikan pelayanan gangguan (misalnya setelah adanya laporan keluhan melalui pesawat telepon no. 123), dll.).

66

Ketentuan 1.

tentang

penyampaian

keluhan

pada

PLN

diselenggarakan sebagai berikut 37 : Cara mengajukan keluhan: Tertulis: diajukan melalui Loket Pengaduan di kantor cabang atau kantor rayon yang terdekat dengan lokasi dari pelanggan. Pelanggan akan mengisi formulir pengaduan gangguan yang telah disediakan di kantor tersebut. Menurut informasi yang dijelaskan pada website PLN, kantor-kantor cabang dan rayon PLN yang khusus menangani masalah gangguan ini selalu terbuka selama 24 jam perhari. Lisan melalui telepon: pengajuan keluhan dilakukan melalui pesawat No. 123. PLN memiliki sistem hubungan antar unit kerja menggunakan radio panggil, sehingga masalah yang diadukan pelanggan akan relatif cepat untuk didistribusikan kepada petugas yang tepat. Melalui media massa: misalnya pada media massa tertentu (seperti radio atau televisi, ada yang memiliki acara yang menginformasikan keluhan-keluhan masyarakat, misalnya listrik padam, dll). Dengan memberikannya kesempatan kepada pelanggan untuk mengajukan keluhan melalui media massa, seharusnya PLN juga menyediakan petugas yang bertugas untuk memantau berbagai sarana penyampaian keluhan yang ada di media massa (misalnya memantau acara-acara (yang relevan) di radio atau televisi, atau surat pembaca di majalah atau koran) agar penyampaian keluhan dapat langsung terpantau oleh PLN. Bila PLN tidak menyediakan tugas ini, maka penyampaian keluhan melalui 2. media massa tampaknya akan percuma dan tidak menyelesaikan masalah dengan efektif. Asas penanganan gangguan yang dijadikan pedoman: Khusus berkaitan dengan penanganan gangguan, PLN tidak memiliki asas khusus, namun hal ini dapat disimpulkan dari visi dan misi yang

Mekanisme ini diringkas dari homepage dari PLN: http://www.indo.net.id/pln/htdocs/ pelayanan.htm.

37

67

dimiliki oleh PLN. Sebagai contoh, visi dan misi dari PLN Jawa Barat – Banten, landasan filosofinya adalah38:

‘Mempunyai komitmen yang tinggi terhadap kepentingan pelanggan dengan menjadikan SDM sebagai sumber daya penting perusahaan’.
Dengan memperhatikan visi dan misi PLN Jawa Barat – Banten ini, dapat disimpulkan bahwa di bidang penanganan gangguan/keluhan, PLN harus semata-mata lebih memperhatikan kepentingan pelanggan. Artinya, setiap penanganan masalah pelanggan harus dilakukan dengan sebaik mungkin, untuk memberikan pelayanan yang memuaskan pelanggannya. Meski filosofi ini telah memberikan landasan nilai-nilai luhur yang harus dilaksanakan oleh petugas penyelesaian gangguan atau keluhan pelanggan, namun landasan filosofi ini belum dielaborasi ke dalam pedoman-pedoman yang lebih operasional. Perlu suatu pedoman norma perilaku yang lebih terukur (di samping prosedur dan mekanisme penanganan keluhan), untuk membuat kualitas penanganan keluhan menjadi lebih terkontrol. 3. Mekanisme pengelolaan keluhan: Pelanggan mengajukan keluhannya kepada Unit Call Center melalui cara yang telah dijabarkan di atas (terutama melalui pesawat 123); Unit Call Centre menanyakan dan meneliti masalah atau gangguan yang dikeluhkan dan mendata identitas pengadu dan melakukan registrasi pengaduan; Unit Cal Centre (melalui radio panggil yang saling berhubungan dengan unit-unit kerja yang berada pada wilayah kerja yang sama dengan lokasi Unit Call Centre tersebut) akan menghubungi petugas yang berwenang (misalnya apabila masalahnya berkaitan dengan tidak stabilnya tegangan listrik, maka diajukan kepada Unit Pelayanan Jaringan di wilayah pelanggan); Petugas melakukan analisa dan letak gangguan (di lokasi kerusakan di tempat pengadu);
Hal ini dapat dilihat dari Tim Restrukturisasi PT. PLN (Persero) UBD Jabar – Banten, Edisi 2.02. Bandung, 2 Oktober 2001: Restrukturisasi PT. PLN (Persero) Distribusi Jabar – Banten, hal. 5.
38

68

-

Apabila

pemeriksaan

dapat

dilakukan,

petugas

harus

menginformasikan jenis kerusakan atau gangguan yang terjadi, dan menginformasikan apakah terhadap gangguan atau perbaikan tersebut akan dikenai biaya, seandainya perbaikan tersebut dilakukan. Petugas mengadakan perbaikan atau penggantian jaringan yang rusak. Setelah Petugas melakukan perbaikan, maka dibuat berita acara penyelesaian dan melaporkannya kepada Kepala Unit Pelayanan Jaringan (untuk masalah-masalah teknis jaringan) atau Kepala Unit Pelayanan Pelanggan (untuk masalah-masalah yang berkaitan dengan ketidaktepatan pembacaan meteran dan masalah billing) 39 . f. Pelayanan Keluhan Publik di Rumah Sakit dan Puskesmas Dalam beberapa Keputusan Menteri Kesehatan RI tidak diatur tentang prosedur penanganan keluhan masyarakat, akan tetapi diatur tentang beberapa prosedur penjaminan mutu pelayanan melalui mekanisme internal seperti mini lokakarya mini bulanan dan triwulanan. Prosedur pelayanan keluhan publik yang dapat ditemukan selama penelitian adalah yang berkaitan dengan penanganan keluhan adalah sebagaimana yang diatur dalam Keputusan Walikota Semarang Nomor 065/314 Tahun 2003 tentang Standar Pelayanan Minimal Dinas Kesehatan Kota Semarang. Dalam Keputusan tersebut pada pokoknya diatur tentang: 1. Prosedur penyampaian keluhan publik untuk setiap jenis layanan yang dapat dilakukan secara langsung, per telepon/fax, langsung ke atasan, dan langsung ke walikota. 2. 3. 4.
39

Pejabat yang harus melakukan tindakan untuk menanggapi dan menyelesaikan keluhan untuk setiap jenis keluhan. Langkah-langkah yang harus dilakukan oleh pejabat dalam rangka menangani keluhan. Jangka waktu, biaya penanganan keluhan.

Loc cit, hal 67.

69

g.

Pelayanan Keluhan Jasa Pos di PT POS Hasil wawancara tentang penanganan keluhan publik di PT POS memperoleh informasi sebagai berikut: 1. PT POS memiliki prosedur dan standar yang berlaku secara nasional dan dipahamai oleh semua pegawai pos sesuai wewenangnya tentang penganganan keluhan atau pengaduan yang disampaikan. Prosedur dan 2. standar pelayanan pengaduan tersebut ditetapkan dalam Keputusan Direksi. PT POS melalui Keputusan Direksi telah menetapkan standar khususnya penggantian kerugian maksimal apabila keluhan atau pengaduan tidak dapat diselesaikan (khususnya pengaduan kehilangan benda pos dan keterlambatan layanan khusus) 3. 4. Pelayanan keluhan publik oleh PT POS telah mengacu pada Keputusan MENPAN Tahun 2003. Pejabat Humas yang menjadi responden tidak dapat menunjukkan Keputusan Direksi yang disebutkan, dan Tim tidak berhasil memperolehnya meskipun telah berupaya melalui berbagai upaya.

3. A. Analisis Normatif Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik 1. Keputusan-keputusan Menteri Penertiban Aparatur Negara No 63/2003, 25/2004, dan 26/2004, dapat dikatakan telah menyediakan sebuah struktur dasar atau pedoman untuk pembentukan sebuah Sistem Pelayanan Publik Indonesia yang terpadu. Asas-asas yang digunakan sebagai asas penyelenggaraan pelayanan publik, umumnya juga sudah sejalan dengan asas-asas pemerintahan yang baik (Principles of Good Governance), dengan catatan bahwa masih ada beberapa asas penting yang belum dimuat di dalamnya (Asas Integritas dan asas Konsistensi) atau yang merupakan asasasas yang unik sifatnya (Asas Kondisional dan Asas Partisipatif) 2. Kepmenpan No. 63/2003 menggunakan UU Perlindungan Konsumen (UU No. 8/1999) sebagai salah satu dasar hukum utama pemberlakuan pedoman umum penyelenggaraan pelayanan publik, sehingga tampak 70

adanya asumsi bahwa pelayanan publik oleh instansi-instansi penyelenggara kepada masyarakat merupakan manifestasi dari relasi pelaku usaha/produsen dan konsumen seperti yang dimaksud di dalam UUPK. Namun dalam kenyataan, penerapan UUPK dalam persoalan-persoalan kualitas pelayanan publik yang dihadapi masyarakat masih menimbulkan masalah-masalah tersendiri akibat adanya keengganan di beberapa pihak instansi penyelenggara pelayanan publik untuk disetarakan dengan “pelaku usaha” seperti yang dimaksud di dalam UUPK. Akibatnya, kewenangan badan yang dibentuk untuk menyelesaikan sengketa-sengketa perlindungan konsumen dianggap tidak berlaku atas instansi-instansi penyelenggara pelayanan 3. publik (khususnya yang berkaitan dengan pelayanan administratif) dalam pelaksanaannya di pelbagai instansi pelayanan publik (baik di tingkat pusat maupun daerah, atau di bidang pelayanan administrasi, barang atau jasa) belum sepenuhnya dijadikan sebagai acuan untuk pembinaan dan pelaksanaan fungsi-fungsi pelayanan instansi-instansi tersebut. Hal ini terbukti dari banyaknya instansi yang merumuskan prosedur dan tata-cara pelayanan nya sendiri (untuk uraian lebih lanjut lihat butir 4 di bawah ini). 4. Beberapa instansi yang bergerak di bidang pelayanan penyediaan barang dan atau jasa, atau yang dapat dikategorikan sebagai penyelenggara pelayanan publik atas dasar perjanjian dengan masyarakat sebagai konsumen (PT Telkom, PLN, PT Pos, dsb) umumnya telah memiliki suatu sistem dan prosedur pelayanan publiknya sendiri. Umumnya sistem dan prosedur semacam itu ditetapkan secara intern (dalam arti, tidak mengacu pada Keputusan-keputusan Menpan melainkan mengacu pada UU Sektoral yang berlaku atas instansinya atau dalam bentuk Keputusankeputusan Direksi) namun diupayakan untuk diberlakukan secara nasional dengan memperhatikan kemampuan dan kendala-kendala di daerah. Sebagai badan usaha, yang sangat berkepentingan dengan peningkatan daya saing dan mungkin arus globalisasi, badan-badan usaha tersebut pada umumnya dituntut untuk mengelola sistem pelayanan publik dengan standar yang lebih tinggi dari hal-hal yang ditetapkan di dalam Keputusan71

keputusan Menteri Penertiban Aparatur Negara. Namun demikian, bila dinilai dari segi substansi, maka sistem dan prosedur pelayanan publik ini untuk sebagian besar sudah sejalan dengan prinsip-prinsip dan standar pelayanan minimum yang ditetapkan di dalam Kepmenpan No. 63/2003; 5. Instansi-instansi lain (di luar apa yang disebut pada butir 4 di atas) seperti misalnya Badan Pertanahan Nasional, Dinas kependudukan (Catatan Sipil), atau Dinas Pelayanan Kesehatan lebih banyak bekerja atas dasar regulasi yang ditetapkan oleh jalur kekuasaan sektoralnya sendiri (misalnya Menteri, Kapolri, atau Otoritas Pemerintah di daerah). Seyogyanya, baik departemen maupun otoritas pemerintah di daerah tetap mengacu pada keputusankeputusan Menpan yang ada, namun demikian, hanya sebagian kecil dari instansi-instansi pelayanan publik yang ada telah secara eksplisit menegaskan bahwa regulasi lokal (Pemkot Semarang dalam bidang pelayanan administratif) mengenai prosedur dan tata cara pelayanan publik memang merupakan penjabaran lebih lanjut dari Kepmenpan No. 63/2003. Pengertian yang perlu dirumuskan dengan lebih tegas di dalam Kepmenpan No. 63/2003 (atau di dalam Undang-undang tentang Pelayanan Publik, bila kelak menjadi hukum positif) adalah tentang kedudukan keputusan menteri ini yang hanya dimaksudkan sebagai standar dan kelengkapan minimum dari suatu sistem pelayanan publik yang harus ada di instansi apapun yang menyelenggarakan aktivitas pelayanan publik. 6. Beberapa hal yang dapat disimpulkan dari kenyataan-kenyataan di atas, dapat diringkaskan menjadi sebagai berikut: (a) Dengan beberapa penyempurnaan di sana-sini, keseluruhan Keputusan-keputusan Menteri Penertiban Aparatur Negara (063/2003, 025/2004,dan 026/2004) sudah berhasil menetapkan struktur dasar

(basic structure) dari suatu sistem pelayanan publik, yang bermanfaat
sebagai standar minimum kelengkapan suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik; (b) Namun demikian, pembedaan jenis pelayanan publik antara pelayanan administratif dengan pelayanan barang/jasa (atau dapat disebut pelayanan bisnis) tetaplah relevan, terutama dalam menetapkan 72

sejauh mana standar itu harus dipenuhi sebagai persyaratan minimum (minimum requirements) atau sekedar menjadi titik orientasi saja dalam pembinaan sebuah sistem pelayanan publik yang umumnya sudah mengacu pada norma-norma ukur (benchmarks) yang lebih tinggi (ISO, dsb); 40 7. Sampai dengan laporan penelitian ini dirumuskan, data yang diperoleh Tim belum menunjukkan adanya instansi penyelenggara pelayanan publik yang sudah melaksanakan (atau bahkan menyadari adanya) Kepmenpan No. 25/2004 yang memberikan pedoman umum penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat. Hal ini dapat dijelaskan karena Kepmen yang relatif baru ini (Februari 2004) belum sepenuhnya berhasil disosialisasikan pada instansiinstansi penyelenggara pelayanan publik di Indonesia. Namun demikian,
41

terlepas dari kenyataan itu, substansi dari Kepmen No. 25/2004 dapat berfungsi positif dalam upaya menyediakan data yang dibutuhkan untuk • • • • • • 8. dalam pelaksanaan fungsi setiap unsur penyedia layanan publik ; Menilai kembali kinerja penyelenggaraan pelayanan yang telah berjalan; Menjadi bahan masukan dalam penetapan kebijakan dan upaya untuk peningkatan mutu pelayanan; Menyusun indeks kepuasan masyarakat secara menyeluruh, baik atas kualitas pelayanan instansi-instansi publik di pusat maupun di daerah; Memacu persaingan positif antara unit-unit penyelenggara pelayanan publik di lingkungan pemerintah pusat dan daerah; Memberikan gambaran pada konsumen mengenai ‘rating’ kinerja setiap instansi penyelenggara pelayanan publik. Ditinjau dari aspek pelayanan terhadap keluhan publik, maka di dalam Kepmenpan No. 25/2004 ini perlu ditambahkan beberapa unsur indeks kepuasan masyarakat, khususnya yang menyangkut pelayanan pada
40

:

Mengidentifikasi kelemahan dan atau kekurangan yang dirasakan

Hal ini juga tersirat di dalam Kepmenpan No. 63/2003, Paragraf V butir C

41

Bandingkan: Paragraf E tentang Manfaat, butir 1 – 6 dari Kepmen No. 25/2004

73

masyarakat dalam proses penyampaian keluhan dan/atau penyelesaian sengketa; Dengan demikian, indeks kepuasan masyarakat dapat diukur terhadap keseluruhan sistem pelayanan publik sebuah instansi. 9. Salah satu aspek dari penyelenggaraan pelayanan publik Indonesia yang terpenting namun tampaknya belum memperoleh perhatian secukupnya adalah

Code

of

Conduct

yang

lebih

banyak

dimaksudkan

untuk

mengendalikan perilaku individu-individu pelaksana pelayanan publik. Code of conduct semacam ini seharusnya lebih banyak diturunkan dari nilai-nilai etika-profesional para pengemban fungsi pelayanan publik pada umumnya, dan dapat berlaku atas semua jenis pelayanan publik. Elemen Code of

Conduct

perlu

menjadi

salah

satu

elemen

pendukung

sistem

penyelenggaraan pelayanan publik Indonesia, karena tanpa kehadirannya, suatu sistem yang sudah baik dari segi regulasi, pengorganisasian, penetapan flow of activities, proses pelaksanaan, pembiayaan, dan pelayanan terhadap keluhan-keluhan, namun tidak didukung oleh kontrol atas perilaku individual setiap pejabat pelaksananya, akan menjadi sia-sia. Dari studi perbandingan terhadap pelbagai code of conducts yang dirumuskan untuk pelayanan publik di pelbagai sistem hukum asing, dapat disimpulkan bahwa suatu Code of Conduct untuk petugas pelayanan publik akan meliputi nilai-nilai yang pada dasarnya merupakan nilai-nilai derivatif dari Asas-asas Keterbukaan, Integritas dan Akuntabilitas. Petugas pelayanan publik harus: a. senantiasa melindungi kepentingan umum dalam melaksanakan tugas dan fungsinya; b. melaksanakan tugas-tugas atas dasar itikad baik dan kerja-keras, dilandasi keterampilan profesional, pengetahuan dan pengalaman; c. senantiasa bertingkah laku sesuai dengan hukum; d. senantiasa bebas dari pengaruh-pengaruh politik, ekonomi atau pengaruhpengaruh lain yang dapat berdampak terhadap kinerjanya; e. senantiasa menghindarkan diri dari perbenturan kepentingan (conflict of

interests)

antara

kewajiban-kewajiban

resminya

dengan

kepentingan-

kepentingan pribadinya serta kepentingan pihak-pihak ketiga; 74

f.

tidak menggunakan posisi atau jabatannya untuk kepentingan politik, ekonomi, atau kepentingan pribadi orang lain; berupaya sebaik-baiknya untuk meningkatkan kepercayaan

g. senantiasa

masyarakat atas pelayanan publik; Ditinjau dari sudut pandang masyarakat penerima pelayanan publik, Petugas pelayanan publik harus: a. secara proporsional senantiasa menjaga keseimbangan antara upaya menegakkan kepentingan umum dan upaya menjamin perlindungan atas hakhak asasi dan kebebasan warga masyarakat, tanpa pembatasan-pembatasan yang tidak wajar dan/atau melawan hukum; b. memenuhi hak warga negara atas akses informasi publik yang secara langsung atau tidak langsung relevan dengan pelayanan yang sedang dimintakan oleh warga masyarakat; c. menunjukkan sikap yang profesional, didukung oleh keramahan dan kesopanan dalam bertindak-tanduk; B. Analisis Normatif Pengaturan Pelayanan Keluhan Publik Penyelesaian pengaduan atau keluhan atas pelayanan publik yang tidak memenuhi standar pelayanan minimal merupakan satu kesatuan yang melekat dan tidak dapat dipisahkan dari penyelenggaraan pelayanan publik yang prima. Dalam praktik tidak akan bisa dihindarkan terjadinya pengaduan atau keluhan dari masyarakat penerima pelayanan karena terjadinya pelayanan yang tidak sesuai dengan standar pelayanan minimal maupun pelayanan yang tidak memuaskan masyarakat yang menerima pelayanan. Dalam Angka V Huruf J Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003 ditegaskan bahwa:

“Penyelenggaraan pelayanan publik perlu memperhatikan dan menerapkan penyelesaian pengaduan atau keluhan. Setiap pimpinan unit penyelenggara pelayanan publik wajib menyelesaikan setiap laporan atau pengaduan masyarakat mengenai ketidakpuasan dalam pemberian pelayanan sesuai kewenangannya.”

75

Selain penyelesaian pengaduan atau keluhan yang belum atau tidak menjadi sengketa hukum, setiap unit pelayanan publik juga harus melakukan antisipasi apabila menghadapi kenyataan intensitas ketidakpuasan masyarakat meningkat menjadi sengketa hukum. Dalam Keputusan MENPAN tersebut ditegaskan bahwa penyelesaian sengketa (hukum) yang yang muncul dari penyelenggaraan pelayanan publik dapat diselesaiakan melalui jalur hukum. Berdasarkan Butir VI Keputusan MENPAN tersebut ditegaskan bahwa perlu dibuat petunjuk pelaksanaan penyelenggaraan pelayanan publik yang digunakan sebagai landasan penyusunan standar pelayanan oleh masing-masing pimpinan unit penyelenggara pelayanan. Salah satu komponen pelayanan yang harus dimuat dalam stnadar pelayanan tersebut adalah tentang penanganan pengaduan atau keluhan. Untuk menjamin agar pengaturan tentang penanganan pengaduan atau keluhan tersebut memenuhi prinsip transparansi dan akuntabilitas maka dalam pedoman tersebut setidak-tidaknya dimuat tentang: a. Prioritas penyelesaian pengaduan; b. Penentuan pejabat yang menyelesaikan pengaduan; c. Prosedur penyelesaian pengaduan; d. Rekomendasi penyelesaian pengaduan; e. Pemantauan dan evaluasi penyelesaian pengaduan; f. Pelaporan proses dan hasil penyelesaian pengaduan kepada pimpinan; g. Penyampaian hasil penyelesaian pengaduan kepada yang mengadukan; h. Dokumentasi penyelesaian pengaduan. Secara lebih operasional Keputusan MENPAN Nomor 26 Tahun 2004 pada Butir IV menetapkan secara rinci prosedur penyampaian, penanganan, penyelesaian dan tindak lanjut, konsekuensi, dan sanksi dalam proses pelayanan keluhan publik tersebut. Penelitian normatif terhadap peraturan-peraturan tentang pelayanan publik atau standar pelayanan minimum di instansi yang menjadi obyek penelitian ini dapat digambarkan sebagai berikut:

76

a.

Badan Pertanahan Nasional 1. Pelaksanaan pelayanan publik pada unit-unit pelayanan Badan Pertanahan Nasional dilakukan berdasarkan peraturan-peraturan yang berlaku secara nasional. Peraturan-peraturan yang berlaku secara nasional pada umumnya masih bersifat sangat umum dan berisi hukum materiil tentang pertanahan. Seiring dengan paradigma otonomi daerah dan kenyataan bahwa permasalahan yang dihadapi daerah berbeda, saat ini beberapa Kantor Wilayah Pertanahan sedang berusaha untuk menyusun regulasi yang bersifat khas dengan memperhatikan kebutuhan daerah. Regulasi yang sedang disusun ini terbatas hanya mengatur tentang prosedur pelayanan dengan tetap mengacu pada peraturan perundangan nasional, dan sama sekali tidak akan mengatur tentang hukum materiil di bidang pertanahan. 2. Peraturan-peraturan yang ada pada umumnya dirumuskan dan diberlakukan sebelum berlakunya Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003 sehingga substansiya belum mengacu pada Keputusan Menpan tersebut. Dari peraturan yang diteliti tidak ditemukan adanya bagian yang secara khusus mengatur tentang pelayanan keluhan publik atas layanan yang diberikan oleh unit-unit pelayanan di lingkungan Badan Pertanahan Nasional. Diterbitkannya Keputusan Menteri Negara / Kepala BPN Nomor 140-I-1999 yang membentuk Kelompok Kerja penanganan pengaduan masyarakat merupakan kebijakan yang sentralistik karena kelompok kerja tersebut hanya dibentuk di tingkat pusat, dan tidak bersifat operasional karena sama sekali tidak diatur tentang prosedur, standar penanganan keluhan yang disampaikan. 3. Unit-unit pelayanan di lingkungan Badan Pertanahan Nasional tidak memiliki bagian khusus pelayanan keluhan, karena keluhan diterima dan ditangani oleh setiap bagian yang memberikan pelayanan. Akan tetapi apabila keluhan atau pengaduan tidak berhasil diselesaikan dan kemudian meningkat menjadi sengketa hukum maka sengketa hukum tersebut akan ditangani oleh suatu bagian khusus yaitu Sekretariat Sengketa Pertanahan. 77 mekanisme, dan

4. Di Badan Pertanahan Nasional kebijakan reaktif di bidang

terjadi praktik yang mencerminkan penanganan keluhan dengan cara

mengeluarkan instruksi untuk menyelesaikan tunggakan permohonan pelayanan sebagaimana dalam Instruksi Menteri Negara Agraria / Kepala BPN Nomor 1 Tahun 1999. Kebijakan reaktif ini mengindikasikan tingginya potensi keluhan dan sengketa sebagai akibat tidak dipenuhinya standar pelayanan prima terutama dari segi kecepatan pelayanan. Secara yuridis bentuk hukum instruksi juga hanya memiliki kekuatan mengikat internal dan tidak memenuhi asas transparansi. b. Dinas Kependudukan dan Kantor Catatan Sipil Pelayanan administratif kependudukan dan catatan sipil merupakan kewenangan otonomi daerah sehingga peraturan perundangan tentang Standar Pelayanan Minimal termasuk pelayanan keluhan semestinya diatur dalam peraturan-peraturan daerah. Penelitian terhadap peraturan-peraturan daerah di wilayah penelitian meunjukkan bahwa baru Pemerintah Kota Semarang yang menerbitkan peraturan tentang Standar Pelayanan Minimal termasuk pelayanan keluhan di bidang kependudukan dan catatan sipil yang telah mengacu pada Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003. Dalam Keputusan Walikota Semarang Nomor 065/311 Tahun 2003 tentang Standar Pelayanan Minimal di Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil telah diatur secara rinci dan lengkap tentang penanganan keluhan sebagai berikut: 1. Penyampaian keluhan oleh masyarakat dapat dilakukan melalui surat atau faksimili di alamat atau nomor yang telah ditentukan dengan jelas, melalui telepon, dan langsung kepada Walikota. 2. Telah diatur secara rinci proses dan prosedur dari setiap cara penyampaian keluhan yang berbeda tersebut: a. Keluhan yang disampaikan melalui surat atau faksimili diterima oleh Kepala Tata Usaha dan setelah diagenda harus disampaikan kepada Kepala Dinas. Kepala Dinas setelah mempelajari isi keluhan kemudian mendisposisi kepada tim yang dibentuk untuk menangani keluhan 78

yang kemudian akan melakukan pengkajian. Tim membuat jawaban tertulis dan kemudian melalui Kepala Tata Usaha disampaikan kepada masyarakat yang mengajukan keluhan. b. Keluhan yang disampaikan pejabat melalui yang telepon menangani akan langsung untuk disampaikan kepada keluhan

ditangani atau diserahkan kepada tim untuk dilakukan pengkajian, yang hasilnya disampaikan melalui telepon atau surat. c. Keluhan yang disampaikan melalui walikota akan didisposisi kepada Kepala Tata Usaha untuk disampaikan kepada Kepala Dinas. Kepala Dinas mendisposisi kepada Tim yang akan melakukan pengkajian. Hasil pengkajian yang harus disampaikan kepada mesyarakat yang mengajukan keluhan dengan tembusan kepada walikota. 3. Pengaturan yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Semarang ini secara keseluruhan telah memenuhi ketentuan dalam Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003, dan dapat menjadi model untuk pengaturan di daerah-daerah lain. Pemerintah Semarang telah berhasil menyusun Standar Pelayanan Minimal termasuk pelayanan keluhan dengan mengacu pada Keputusan MENPAN untuk sebagian besar dinas yang memberikan pelayanan kepada masyarakat. c. Kepolisian 1. Pelayanan administrasi oleh kepolisian berupa perijinan seperti surat ijin mengemudi (SIM) dan ijin keramaian tampaknya dilakukan berdasarkan kebiasaan yang muncul dalam pratik dan kebijakan setiap kepala unit pelayanan di kepolisian. Apabila benar ada Surat atau Instruksi Kapolri tentang penyelenggaraan pelayanan administrasi tersebut maka hal tersebut bersifat internal. Untuk pelayanan SIM memang prosedur dan persyaratannya jelas disosialisasikan melalui bagan atau alur pelayanan di unit-unit pelayanan, akan tetapi ternyata dalam bagan atau alur pelayanan tersebut tidak dimuat tentang pelayanan keluhan. 2. Hasil wawancara kepada responden pimpinan kepolisian yang secara tegas tidak mengetahui tentang adanya Keputusan MENPAN Nomor 63 79

Tahun 2003 juga menunjukkan bahwa pelayanan keluhan di unit-unit kepolisian belum mengacu kepada Keputusan Menpan tersebut. d. PT Telekomunikasi Indonesia 1. Pada dasarnya pengelolaan keluhan yang telah dilakukan oleh TELKOM relatif memiliki prosedur dan mekanisme yang cukup jelas, dalam kaitan dengan: Telah jelas bagaimana pengaduan harus dilakukan; Telah jelas petugas-petugas yang berkewajiban untuk mengatasi masalah yang dikeluhkan; Telah jelas mekanisme kerja para petugas dalam menanggapi keluhan pelanggan; Telah jelas kriteria perbaikan atau penggantian perangkat yang menjadi tanggung jawab TELKOM dan yang harus atas biaya pengadu; Adanya kewajiban untuk memberikan informasi kepada pengadu, apabila ada masalah dalam perbaikan. 2. Pada dasarnya pengelolaan keluhan yang telah dilakukan oleh TELKOM masih dapat ditingkatkan menjadi lebih baik apabila prosedur dan mekanisme pengelolaan keluhannya dilengkapi dengan hal-hal berikut: Di dalam prosedur penyampaian keluhan pelanggan tersebut belum ditentukan jangka waktu maksimal (selambat-lambatnya) respons dari petugas terhadap keluhan tersebut harus dilakukan. Dengan demikian, belum ada jaminan bahwa petugas yang akan menyelesaikan masalah yang dihadapi oleh pelanggan tersebut pasti akan dengan cepat datang untuk memeriksa keluhan yang dimiliki oleh pelanggan. Di dalam prosedur penyampaian keluhan pelanggan tersebut tidak ditentukan jangka waktu maksimal (selama-lamanya) perbaikan oleh petugas tersebut dapat dilakukan, dengan mengklasifikasikan masalah yang dihadapi oleh pelanggan (misalnya: bila masalahnya 80

tidak memerlukan penggantian alat/perangkat, bila kerusakannya mengharuskan terjadinya penggantian alat/perangkat, dst.). Di dalam prosedur penyampaian keluhan pelanggan tersebut tidak disebutkan dengan tegas tentang hak pelanggan untuk mendapat laporan sampai di mana penyelesaian masalahnya telah dilakukan, apabila masalah yang dikeluhkan tersebut tidak bisa diselesaikan seketika pada saat pengaduan itu diajukan. Misalnya: apabila seorang pelanggan mengeluhkan tentang jumlah tagihan yang melebihi pemakaian telepon dari pelanggan. Apabila pada saat keluhan itu diajukan, ternyata untuk menjawab masalah pelanggan tersebut masih harus dilakukan proses lebih lanjut, maka tidak ada jaminan bahwa pelanggan akan diberitahu tentang pejabat siapa yang sedang menangani masalah tersebut sudah sampai di tahap apa penyelesaian tersebut dilakukan, dan tahap penyelesaian apa lagi yang masih harus dilalui. 3. Hal penting yang juga perlu dilakukan oleh TELKOM untuk membuat masyarakat bisa mengetahui hak dan kewajibannya dalam mengajukan keluhan untuk publik sosialisasi adalah ini dengan mensosialisasikan prosedur dan mekanisme keluhan publik kepada pelanggannya. Hal yang paling efektif adalah dengan mencantumkan mekanisme mengajukan pengaduan melalui buku Daftar Pelanggan TELKOM yang dibagikan kepada semua pelanggannya. Dengan demikian, pelanggan dapat mengetahui secara lebih transparan prosedur dan mekanisme keluhan pelanggan harus diajukan. e. Perusahaan Listrik PT PLN 1. Pada dasarnya pengelolaan keluhan yang telah dilakukan oleh PLN relatif memiliki prosedur dan mekanisme yang cukup jelas, dalam kaitan dengan: Telah jelas bagaimana pengaduan harus dilakukan;

81

-

Telah jelas petugas-petugas yang berkewajiban untuk mengatasi masalah yang dikeluhkan.

2. Namun demikian, pada dasarnya pengelolaan keluhan yang telah dilakukan oleh PLN masih dapat ditingkatkan menjadi lebih baik apabila prosedur dan mekanisme pengelolaan keluhannya dilengkapi dengan halhal berikut: Di dalam prosedur penyampaian keluhan pelanggan tersebut belum ditentukan jangka waktu maksimal (selambat-lambatnya) respons dari petugas demikian, terhadap belum keluhan ada tersebut harus dilakukan. Dengan akan jaminan bahwa petugas yang

menyelesaikan masalah yang dihadapi oleh pelanggan tersebut pasti akan dengan cepat datang untuk memeriksa keluhan yang dimiliki oleh pelanggan. Di dalam prosedur penyampaian keluhan pelanggan tersebut tidak ditentukan jangka waktu maksimal (selama-lamanya) perbaikan oleh petugas tersebut dapat dilakukan, dengan mengklasifikasikan masalah yang dihadapi oleh pelanggan (misalnya: bila masalahnya tidak memerlukan penggantian alat/perangkat, bila kerusakannya mengharuskan terjadinya penggantian alat/perangkat, dst.). Di dalam prosedur penyampaian keluhan pelanggan tersebut tidak disebutkan dengan tegas tentang hak pelanggan untuk mendapat laporan sampai di mana penyelesaian masalahnya telah dilakukan, apabila masalah yang dikeluhkan tersebut tidak bisa diselesaikan seketika pada saat pengaduan itu diajukan. Misalnya: apabila seorang pelanggan mengeluhkan tentang jumlah tagihan yang melebihi pemakaian listrik dari pelanggan. Apabila pada saat keluhan itu diajukan, ternyata untuk menjawab masalah pelanggan tersebut masih harus dilakukan proses lebih lanjut, maka tidak ada jaminan bahwa pelanggan akan diberitahu tentang pejabat siapa yang sedang menangani masalah tersebut sudah sampai di tahap apa penyelesaian tersebut dilakukan, dan tahap penyelesaian apa lagi yang masih harus dilalui. 82

-

Dalam pelaksanaan tugas di lapangan, telah jelas mekanisme kerja para petugas dalam menanggapi keluhan pelanggan. Namun demikian, mekanisme kerja tersebut belum dirumuskan ke dalam ketentuan yang menjadi pedoman kerja dan menunjukkan hak dan kewajiban dari PLN dan pelanggannya; Tidak ada kewajiban bagi petugas PLN untuk memberikan informasi kepada pengadu, apabila ada masalah dalam perbaikan dari hal yang diadukan.

-

3. Hal penting yang juga perlu dilakukan oleh PLN untuk membuat masyarakat bisa mengetahui hak dan kewajibannya dalam mengajukan keluhan untuk publik sosialisasi adalah ini dengan mensosialisasikan prosedur dan mekanisme keluhan publik kepada pelanggannya. Hal yang paling efektif adalah dengan mencantumkan mekanisme mengajukan pengaduan melalui formulir pembayaran tagihan listrik. Dengan demikian, pelanggan dapat mengetahui secara lebih transparan prosedur dan mekanisme keluhan pelanggan harus diajukan. f. Rumah Sakit dan Puskesmas 1. Departemen Kesehatan RI merupakan departemen yang sangat responsif terhadap tuntutan pelayanan prima. Melalui beberapa Keputusan Menteri Kesehatan sudah dirumuskan ketentuan-ketentuan umum sebagai pedoman pelayanan bidang kesehatan yang harus diikuti oleh unit-unit pelayanan kesehatan seperti rumah sakit dan puskesmas. Pedoman yang berlaku nasional ini sudah secara rinci mengatur tentang standar pelayanan minumum, akan tetapi ternyata belum mengatur tentang kewajiban berlakunya pemerintah untuk UU menyelenggarakan Otonomi akan Daerah pelayanan keluhan. pengaturan masih Setelah bidang tetap kewenangan

kesehatan seperti rumah sakit dan puskesmas menjadi kewenangan daerah, tetapi Menteri untuk Kesehatan mengeluarkan keputusan dipergunakan sebagai pedoman

pengaturan lebih lanjut di setiap daerah.

83

2. Pemerintah daerah yang secara responsif menyesuaikan pedoman pelayanan kesehatan berdasarkan UU Otonomi Daerah dan Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003 adalah Pemerintah Kota Semarang. Dengan Keputusan Walikota Semarang Nomor 065/314 Tahun 2003 ditetapkan Standar Pelayanan Minimal untuk pelayanan kesehatan yang di dalamnya secara rinci telah mengatur pula pelayanan keluhan. 3. Pelayanan keluhan dalam Keputusan Walikota Semarang tersebut mencakup pelayanan keluhan untuk setiap jenis layanan yang berbeda satu terhadap yang lain karena karakteristik jenis layanan yang berbeda maupun pelayanan keluhan yang dirumuskan secara umum. Peraturan ini mewajibkan setiap unit layanan kesehatan untuk menyelenggarakan pelayanan keluhan meskipun tidak secara rinci mengatur prosedur penanganan keluhan. Akan tetapi penanganan keluhan atas pelayanan yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan maupun unit-unit pelayanan kesehatan yang disampaikan kepada Dinas Kesehatan telah diatur secara lengkap. 4. Keputusan Walikota Semarang ini secara keseluruhan telah mengacu kepada substansu Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003 dan dapat menjadi acuan pengaturan di daerah-daerah lain. g. PT POS 1. Pelayanan keluhan yang dilakukukan oleh PT POS didasarkan pada kebiasaan yang muncul dari praktik dan keputusan-keputusan Direksi yang berlaku secara internal. 2. Sifat internal ini tidak dapat menjamin transparansi penanganan keluhan yang diajukan oleh masyarakat, sehingga masyarakat tidak bisa mengetahui hak-hak dan kewajibannya dalam proses penanganan keluhan. Dari analisis normatif yang menjadi obyek penelitian peraturan pelayanan publik khususnya di atas di bandingkan dengan ketentuan 84

pelayanan keluhan publik di instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik

dalam ketiga Keputusan MENPAN yang merupakan standard minimum rule, dapat dilakukan klasifikasi sebagai berikut: 1. Beberapa instansi penyelenggara pelayanan publik telah secara responsif menyesuaikan sistem pelayanan publiknya (termasuk pelayanan keluhan) dengan Keputusan MENPAN. Instansi pelayanan publik yang segera menyesuaikan sistem pelayananya ditingkat pusat misalnya Departemen Kesehatan RI, dan di tingkat daerah misalnya Pemerintah Kota Semarang. 2. Beberapa instansi penyelenggara pelayanan publik belum melakukan penyesuaian sistem pelayanannya dengan mengacu pada Keputusan MENPAN, misalnya Pemerintah Kota Bandung. 3. Beberapa instansi penyelenggara pelayanan publik menyatakan tidak dapat menyesuaikan sistem pelayanannya dengan Keputusan MENPAN karena kekhasan jenis pelayanan yang diberikan menjadikan Keputusan MENPAN tidak cocok diterapkan di instansinya, misalnya Badan Pertanahan Nasional (BPN) dan Kepolisian. 4. Instansi-instansi yang saat ini telah berbentuk hukum sebagai perseroan terbatas seperti PT TELKOM, PT POS, dan PT PLN cenderung menyusun sistem pelayanannya dengan mengacu pada pertimbangan-pertimbangan pengembangan bisnisnya. PT TELKOM dan PT POS memilih PT PLN menggunakan standar pelayanan berdasarkan ISO sedangkan teknis. Keanegaragaman pola pengaturan sistem pelayanan puiblik dan pelayanan keluhan publik pada beberapa instansi yang diteliti tersebut, selain karena kekhasan jenis pelayanan yang diselenggarakan setiap instansi secara yuridis disebabkan oleh hirarkhi bentuk peraturan yang menjadi standard

menyusun standar pelayanan sendiri sesuai keadaan riil dan kebutuhan

minimum rule yakni keputusan menteri. Kementerian PAN adalah adalah
kementerian nondepartemen sehingga secara hirarkhis berkedudukan setara dengan Menteri Departemen Teknis. Karena itu, daya memaksa dari Keputusan MENPAN tersebut dapat dianggap kurang kuat, karena Menteri 85

Departemen memiliki kewenangan untuk mengatur instansi-instansi di bawahnya dengan cara yang menyimpang. Demikian juga terhadap instansiinstansi pelayanan publik di daerah secara yuridis daya mengikat Keputusan MENPAN dirasakan kurang kuat karena berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-undasng No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, pemerintah daerah memiliki kewenangan secara penuh untuk mengatur sendiri urusan-urusan yang menjadi wewenang otonomnya. Saat ini oleh Kementerian PAN sedang dipersiapkan penyusunan Undang-undang Pelayanan Publik yang sebenarnya merupakan peningkatan hirarkhi substansi yang telah diatur dalam Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003 ke tingkat undang-undang.

86

BAB III PELAKSANAAN PELAYANAN PUBLIK DAN PELAYANAN KELUHAN PUBLIK

Penelitian ini membutuhkan informasi yang berasal dari data sekunder dan data primer. Data sekunder yang dibutuhkan adalah ketentuan perundangundangan mengenai pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik dan hasil-hasil penelitian yang pernah dilakukan oleh pihak lain. Adapun data primer yang dibutuhkan berupa keterangan dari instansi pemberi pelayanan publik mengenai kualitas pelayanan yang diberikan dan pendapat masyarakat mengenai kualitas pelayanan publik tersebut. Untuk mendapatkan data primer tersebut telah dilakukan Focus Group Discussion (FGD) dan dihadiri oleh para stakeholders yang berkaitan dengan lingkup penelitian, yaitu wakil dari instansi pelayanan publik yang termasuk ke dalam kelompok pelayanan administratif, kelompok pelayanan barang, dan kelompok pelayanan jasa. FGD juga dihadiri para wakil masyarakat yang pernah meneliti kualitas pelayanan publik dan memiliki banyak pengalaman dalam menerima pelayanan publik. Mengingat keterbatasan biaya dan waktu, maka FGD dilakukan hanya di beberapa kota sebagai sampel, yaitu Kota Jakarta, Surabaya, Semarang, dan Bandung. Berikut ini terdapat pemaparan hasil kajian empirik dari informasiinformasi yang berhasil dikumpulkan oleh tim peneliti mengenai pelaksanaan pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik yang pada pokoknya meliputi tata cara pelayanan yang diberikan hingga prosdur penanganan keluhan. Selain itu dipaparkan juga persepsi masyarakat akan pelayanan publik yang diberikan oleh instansi terkait.

1.

Pelaksanaan Pelayanan Publik dan Pelayanan Keluhan Publik Pemaparan mengenai pelaksanaan pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik disampaikan berdasarkan kelompok pelayanan publik, hal ini dilakukan karena secara umum terdapat keseragaman karakteristik pelayanan publik. 87

Menurut

Keputusan

Menteri

Pendayagunaan

Aparatur

Negara

No.63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, kelompok pelayanan administratif adalah pelayanan yang menghasilkan berbagai bentuk dokumen resmi yang dibutuhkan oleh publik, misalnya status kewarganegaraan, sertifikat kompetensi, kepemilikan atau penguasaan terhadap suatu barang dan sebagainya. Dokumen-dokumen ini antara lain Kartu Tanda Penduduk (KTP), Akte Pernikahan, Akte Kelahiran, Akte Kematian, Buku Pemilik Kendaraan Bermotor (BPKB), Surat Ijin Mengemudi (SIM), Surat Tanda Nomor Kendaraan Bermotor (STNK), Ijin Mendirikan Bangunan (IMB), Paspor, Sertifikat Kepemilikan/Penguasaan Tanah dan sebagainya. Berdasarkan Keputusan Menteri PAN tersebut, maka dalam penelitian ini diambil beberapa sampel instansi untuk mewakili kelompok pelayanan administratif, yaitu Badan Pertanahan Nasional (BPN), Catatan Sipil/Dinas Kependudukan, dan Kepolisian.

A.

Badan Pertanahan Nasional BPN merupakan instansi pelayanan publik yang memiliki 36 jenis pelayanan administratif diantaranya adalah pemberian ijin lokasi, penyelesaian sengketa garapan, ganti rugi kelebihan tanah maksimal dan absentee, ganti rugi dan santunan, penetapan lokasi dan konsolidasi tanah, penataan dan peruntukan tanah, penyelesaianan tanah kosong, dsb. Output dari keseluruhan pelayanan dapat berupa surat keterangan, informasi, atau sertifikat tanah. Pelayanan dengan konsep dekonsentrasi mendasarkan pada satu bentuk peraturan sehingga memudahkan dalam hal sosialisasi. Selain bersifat pelayanan, BPN juga dapat membantu melakukan penyelesaian sengketasengketa agraria berdasarkan asas-asas pemerintahan yang bersih dan untuk menyelesaikan sengketa itu dibentuk sekretriat sengketa pertanahan. Apabila tidak dapat diselesaikan maka sengketa tersebut dilajutkan ke pengadilan. BPN mengalami kesulitan dalam hal teknis operasional pelayanan seperti peraturan hak atas tanah yang besinggungan antara hukum jaman dulu (zaman belanda dan tahun 60-an) dengan hukum saat ini dan minimnya 88

penggunaan teknologi informasi digital yang dapat mempermudah pekerjaan. BPN yang sudah menggunakan sistem komputerisasi untuk mempermudah pelayanan saat ini baru terdapat di Jakarta Pusat dan Jakarta Barat. Prosedur untuk pelayanan publik secara baku ditentukan oleh peraturan menteri yang selanjutnya disesuaikan dengan 36 jenis pelayanan yang ada. Selain itu terdapat juga Instruksi Menteri Negara/Kepala BPN No.3/98 tanggal 20 Juli 1998 yang berisi mengenai pemberlakuan sistem loket untuk meningkatkan kualitas pelayanan di bidang pertanahan. Penggunaan sistem loket ini diikuti dengan manajemen yang jelas mengenai jenis pelayanan yang diberikan, kemudian disertai dengan penyediaan petugas-petugas khusus di

back office. Prosedur dan persyaratan yang ada disosialisasikan kepada
masyarakat dengan cara pembuatan flow chart alur kerja pelayanan-pelayanan utama, sedangkan informasi pelayanan lainnya biasanya didapat masyarakat melalui PPAT yang ditunjuk oleh masyarakat. Kepmenpan No. 63/2003 masih kurang tersosialisasi dengan baik, khususnya di daerah-daerah, mengingat BPN memiliki prosedur operasional pelayanan yang didesain sendiri dan dirasa lebih lengkap khususnya bila dikaitkan dengan keberagaman pelayanan yang dilakukan oleh BPN. Desain prosedur operasional pelayanan disusun di daerah-daerah sesuai dengan karakteristik pelayanan masing-masing daerah lalu dipadukan untuk dijadikan suatu prosedur operasional yang baku bagi suatu wilayah. Desain prosedur operasional di daerah-daerah tersebut berasal dari keputusan kepala kantor. Kurang tersosialisasinya Kepmenpan tersebut juga dikarenakan karakteristik pelayanan yang diinginkan oleh Kepmenpan adalah pelayanan satu atap sehingga tidak dapat diterapkan di BPN. Berdasarkan karakteristik yang berbeda tersebut, BPN tidak merasa perlu akan adanya suatu peraturan perundangan mengenai prosedur atau standar minimum pelayanan publik dan prosedur penanganan keluhan karena BPN sudah memiliki dan memberlakukan standar pelayanan yang dibuat oleh instansi tersebut. Standar pelayanan tersebut dirasa cukup fleksibel, lengkap, dan dianggap dapat memenuhi kebutuhan konsumen. 89

Tidak diperoleh informasi tentang adanya Peraturan yang berlaku dilingkungan Badan Pertanahan Nasional yang mengatur tentang prosedur penyampaian keluhan publik. Sekalipun demikian tidak berarti tidak ada prosedur atau tata cara yang biasa dilakukan dalam operasional sehari-hari kegiatan di BPN, khususnya mengenai penyampaian keluhan yang dilakukan oleh masyarakat (konsumen). Media untuk penyampaian keluhan masyarakat biasanya melalui kotakkotak saran, menghubungi bagian yang bersangkutan dengan keluhan, melalui situs instansi atau langsung menghubungi Kepala BPN. BPN tidak menyediakan bagian khsusus yang menangani keluhan masyarakat kecuali BPN Propinsi DKI Jakarta yang memiliki Sekretariat Penanganan Sengketa. Keluhan yang masuk akan ditangani oleh Sekretariat Penanganan Sengketa dan selanjutnya akan didisposisikan kepada masing-masing pihak sesuai dengan kewenangannya. Keluhan yang datang biasanya berupa jangka waktu pelayanan, padahal untuk pelayanan pertanahan memang membutuhkan waktu yang cukup lama. Untuk mengatasi masalah yang berkaitan dengan hukum, BPN memiliki Biro Hukum yang bertugas untuk mendampingi BPN ketika BPN terlibat perkara yang harus dilanjutkan ke pengadilan. Biro Hukum ini juga terlibat secara aktif dalam proses penanganan keluhan, khususnya dalam hal keluhan masyarakat tersebut telah berubah menjadi sebuah sengketa. Tingkat kepuasan konsumen/masyarakat terhadap pelayanan yang diberikan BPN tidak pernah diteliti karena BPN tidak pernah mengadakan survei untuk itu. Terdapat penelitian yang dilakukan oleh Komisi Ombudsman Nasional dan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) mengenai mal administrasi pertanahan. Penelitian tersebut mengkaji 85 kasus, dan kesimpulan dari penelitian tersebut adalah terbukti 46% dari kasus-kasus tersebut melanggar ketentuan. Kesimpulan lainnya adalah tarif yang diberlakukan tidak sesuai dengan peraturan. Persoalan lain yaitu menyangkut standar operasional prosedur (SOP) bidang pelayanan, dimana peraturan pemerintah pusat mengenai SOP, ternyata kurang operasional dilingkungan BPN, sehingga memungkinkan adanya ketidaktahuan instansi di wilayah akan adanya 90

peraturan pemerintah itu. Ketidak jelasan dalam penerapan SOP, juga menyebabkan adanya interpretasi yang berbeda-beda diantara para aparat pelaksana. B. Catatan Sipil/Dinas Kependudukan Secara umum, jenis pelayanan yang diberikan oleh Dinas

Kependudukan adalah jenis pelayanan administrasi. Dinas Kependudukan memberikan pelayanan publik antara lain pencatatan yang mengasilkan akta kelahiran, akta perkawinan dan perceraian, akta kematian, akta pengakuan anak dan pengesahan. Dinas Kependudukan juga mengeluarkan Surat Ijin Menetap (SIM), Kartu Tanda Penduduk (KTP) bagi orang asing, Surat Pendaftaran Bagi Orang Asing (SPBOA). Dinas kependudukan dan Kantor catatan Sipil, semula merupakan dua institusi yang terpisah. Untuk wilayah DKI Jakarta, kedua institusi tersebut bergabung menjadi Dinas Kependudukan dan catatan Sipil sejak tahun 2001. Jenis pelayanan yang diberikan bergantung pada kebutuhan masyarakat di tiap daerah, tetapi secara garis besar jenis pelayanan yang diberikan oleh Dinas Kependudukan/Catatan Sipil adalah: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l. n. Pembuatan Kartu Tanda Penduduk Pembuatan Kartu Keluarga Pembuatan Kartu Identitas Pendatang Pencatatan Kelahiran Pencatatan Kematian Pencatatan Perkawinan Pencatatan Perceraian Pencatatan Pengakuan Anak Pengesahan Anak Pencatatan Pengangkatan Anak Mutasi Data Perbaikan/Perubahan Data Kutipan/Duplikat Akta 91

m. Pembatalan Akta

o. p. q. r.

Salinan Lengkap Akta Pelaporan Akta Luar Negeri Perjanjian Perkawinan Surat Keterangan Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil

Standar pelayanan yang digunakan oleh Dinas Kependudukan/Catatan Sipil adalah MenPan No. 63/2003 dan teknis pelayanan diatur dalam SK Walikota/Bupati atau peraturan perundangan lainnya. Hal serupa juga dilakukan oleh Pemkot Semarang dengan mengelaurkan Surat Keputusan Walikota Semarang yang mengatur tentang standar pelayanan minimal. Surat Keputusan semacam ini sesungguhnya merupakan turunan dari Surat Keputusan MenPan No. 63/2003. Dalam SK tersebut dimuat tentang persyaratan, tarif, serta jangka waktu pelayanan. Ketentuan di atas pada dasarnya diikuti dan dilaksanakan oleh Dinas Kependudukan sehingga tidak menemui banyak kesulitan dalam memberikan pelayanan kepada publik, bahkan Dinas Kependudukan Kota Bandung menerima Piala Pelayanan Prima tingkat Madya. Beberapa kesulitan yang dihadapi adalah dalam mengeluarkan akta bagi orang asing, terdapat beberapa peraturan yang bertabrakan dengan instansi imigrasi. Persyaratan dan teknis pelayanan yang diberikan, dipandang sudah sangat transparan, sehingga setiap aparat mengetahui dan menguasai seluruh pelayanan yang diberikan. Untuk itu, pada beberapa waktu setiap aparat secara bergiliran akan melakukan tugas pelayanan yang berbeda-beda, sehingga setiap aparat akan menguasai peraturan, proptap, dan teknis pelayanan yang diberikan oleh Dinas Kependudukan. Di Wilayah DKI, seluruh pelayanan dilaksanakan dengan sistem satu pintu melalui loket pelayanan. Pelayanan tersebut dapat melalui: a. Pelayanan di tingkat Dinas, dilaksanakan oleh Subdis Bina Pencatatan dan Subdis Bina Pendaftaran; b. Pada tingkat Sudin (Suku Dinas), dilaksanakan oleh Seksi Pendaftaran dan Pencatatan Kelahiran dan Kematian, Seksi Pencatatan Perkawinan,

92

Perceraian, Pengangkatan dan

Pengesahan

Anak, serta Seksi-seksi

Pengelolaan Identitas dan Mutasi Penduduk; c. Pada tingkat Kecamatan, dilaksanakan oleh Seksi Kependudukan dan Catatan Sipil Kecamatan; d. Pada tingkat Kelurahan, dilaksanakan oleh Subsie Kependudukan dan Catatan Sipil Kelurahan

Dinas

Kependudukan

melakukan

sosialisasi

prosedur

pelayanan

(seluruh kegiatan pelayanan), produk pelayanan, serta fungsi/tugas dinas kependudukan. Materi sosialisasi di Kota Semarang memuat juga tarif dan prosedur penyampaian keluhan. Sosialisasi ini dilakukan oleh Sub Din Pengendalian bagian Yusitisi melalui penyuluhan langsung (tatap muka) dan tidak langsung (melalui media elektronik dan cetak) serta penyebaran brosur/leaflet, booklet dan pemasangan papan prosedur/persyaratan di ruang pelayanan. Kerjasama juga dilakukan untuk mendukung kegiatan pelayanan dimana Dinas Kependudukan bekerja sama dengan media cetak, wartawan, RT/RW, bidan, dan rumah sakit. Untuk meningkatkan mutu pelayanan juga dilakukan sosialisasi KepMenPan No. 63/2003 kepada para pihak pelaksana sampai tingkat kelurahan sehingga diharapkan seluruh pihak pelaksana mengerti prosedur pelayanan yang harus diberikan. Pelayanan terhadap keluhan masyarakat dilakukan dengan pengadaan kotak surat, tetapi kotak surat tersebut kurang digunakan sebagai media penyampaian keluhan. Keluhan lebih banyak disampaikan melalui telepon atau kunjungan langsung ke instansi. Keluhan-keluhan tersebut selalu dikelola dan disosialisasikan sampai ke tingkat kelurahan dan dijadikan bahan evaluasi pelayanan setiap tiga bulan. Keluhan yang muncul biasanya berkaitan dengan keinginan konsumen untuk mendapatkan akta dengan cepat dan tidak mengikuti persyaratan serta cenderung untuk memuaskan dan memenuhi kebutuhan konsumen saja. Keluhan yang datang dapat langsung ditujukan ke SubDin masing-masing sesuai dengan keluhan atau melalui Bagian Tata Usaha yang selanjutnya juga akan diarahkan ke SubDin yang terkait. Di Kota 93

Semarang,

pengelolaan

keluhan

dilakukan

oleh

subbid

pengendalian.

Pengelolaan keluhan ini didasarkan pada Surat Keputusan Kepala Dinas. Selain langsung melalui dinas terkait, dibeberapa kota, penyampaian keluhan juga dapat dilakukan melalui suatu dinas khusus, yaitu dinas infokom, yang bertugas untuk melayani keluhan yang berkaitan dengan keseluruhan pelayanan yang dilakukan oleh Pemkot. Di Kantor Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta, penanganan keluhan masyarakat diatur dalam Keputusan Kepala Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta No. 3 Tahun 2004 tentang Pembentukan Tim Advokasi Penanganan atau Penyelesaian Kasus atau Permasalahan Pelayanan Administrasi Kependudukan dan Catatan Sipil pada Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil di Propinsi DKI Jakarta. Tugas Tim meneliti dan mengusut setiap permasalahan yang timbul di Kantor Kependudukan Dan Catatan Sipil, membuat pertimbangan dan saran hukum, politis, sosiologis, dan psikologis, guna mendapat tindak lanjut dari Kepala Dinas terhadap masalah yang timbul terkait dengan pelayanan administrasi. Tim ini juga bertindak sebagai Biro Hukum. Terdapat juga Keputusan Kepala Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta No. 4 Tahun 2004 tentang Pedoman Pelaksanaan Penanganan atau Penyelesaian Kasus atau Permasalahan Pelayanan administrasi Kependudukan dan Catatan Sipil pada Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil di Propinsi DKI Jakarta. Adapun prosedur kerja tim untuk mengatasi permasalahan yang terjadi adalah: Para Kasubdis atau Kepala Suku Dinas atau masyarakat atau instansi lain yang menyampaikan permasalahan yang ditemukan diajukan kepada Kepala Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil. Kepala Dinas menerima dan memberikan disposisi kepada tim yang kemudian diproses dan dibahas lebih lanjut. Tim menerima dan memproses. Untuk permasalahan yang ditemukan oleh subdinas dan suku dinas, Tim akan melakukan penelitian, pengkajian, observasi, dan investigasi lapangan. Lalu, hasil tersebut dilaporkan kepada kepala dinas.

94

-

Untuk

permasalahan

yang

ditemukan

instansi

lain

atau

gugatan

masyarakat, Tim melakukan pengecekan keabsahan dokumen yang selanjutnya atas perintah Kepala Dinas, Tim akan memberikan penjelasan baik lisan ataupun tertulis kepada instansi yang memerlukan. Atas perintah Kepala Dinas, melakukan konsultasi, memberikan kesaksian, ataupun informasi dan data kepada lembaga penegak hukum (kepolisian, kejaksaan, ataupun pengadilan). Mewakili Kepala Dinas di sidang-sidang pengadilan sebagai saksi ahli. Melaporkan hasil-hasil tersebut kepada Kepala Dinas. Kepala Dinas menerima pertimbangan, usul, dan saran dari tim sebagai bahan pengambilan keputusan. Kepala Dinas mengambil memberikan keputusan, dan/atau sanksi tindak lanjut penyelesaiannya, secara administrasi. Surat tugas secara khusus kepada tim akan diberikan Kepala Dinas terkait dengan kegiatan memberikan informasi kepada lembaga penegak hukum, dan menjadi saksi ahli di pengadilan. Seluruh tahapan dan peraturan di atas telah disosialisasikan sampai tingkat suku dinas dan kelurahan. Terdapat peraturan lain yang terkait mendasari prosedur baku ini, yaitu Perda Khusus Ibukota Jakarta No. 1/1996 tentang Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam Kerangka Sistem Informasi Manajemen Kependudukan dalam Wilayah Khusus Ibukota Jakarta; Keputusan Gubernur KDKI Jakarta No. 15 Tahun 1999 tentang Prosedur Pelayanan Masyarakat Pada Kantor Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta; Keputusan Gubernur KDKI Jakarta No. 135 Tahun 2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta. Dinas Kependudukan/Catatan Sipil tidak memiliki suatu bagian yang bertindak sebagai biro hukum untuk menangani masalah hukum yang dihadapi instansi. Sehingga untuk menyelesaikan permasalahan hukum, instansi tepatnya bagian yustisi akan bekerjasama dengan pihak lain. Survei secara langsung untuk mengetahui kepuasan konsumen tidak pernah dilakukan 95 pertimbangan pembinaan,

melaksanakan penetapan atau keputusan pengadilan, atau penyelesaian

kecuali menanggapi pendapat masyarakat melalui penyuluhan-penyuluhan yang sering dilakukan. Untuk mengetahui kualitas pelayanan yang diberikan Kantor Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Propinsi DKI Jakarta kepada masyarakat, pernah dilakukan survei pada tahun 2002 yang isinya mengenai tingkat kepuasan masyarakat terhadap pelayanan administrasi kependudukan dan catatan sipil di DKI Jakarta dan rekomendasi untuk perbaikan pelayanan. Adapun faktor-faktor yang dipakai sebagai dasar evaluasi adalah faktor tuntutan masyarakat akan peningkatan kualitas pelayanan, faktor antisipasi terhadap perkembangan dinamika masyarakat, mengikuti perkembangan teknologi, dan perubahan kebijakan Pemerintah Pusat dan Daerah. Monitoring tentang kualitas pelayanan juga dilakukan dengan cara lain, seperti yang dilakukan oleh Pemkot Semarang, dimana mereka melakukan evaluasi setiap 3 (tiga) bulan melalui monitoring di kecamatan-kecamatan. Untuk memberikan payung dan pedoman bagi pelayanan publik yang dilakukan oleh instansi pemerintah, KepMenPan No. 63/2003 sudah cukup memberi batasan dan aturan tetapi dirasakan masih perlunya peraturan dengan hirarki yang lebih tinggi sehingga bisa lebih mengikat para pemberi pelayanan publik. Peraturan tersebut dapat berupa Surat Keputusan Bersama (SKB) yang dikeluarkan oleh seluruh instansi pemberi layanan publik yang selanjutnya disepakati sebagai aturan payung dalam memberikan pelayanan kepada publik. C. Kepolisian Berdasarkan UU No. 2 tahun 2002 tentqng Kepolisian Negara Republik Indonesia, tugas pokok Kepolisian Negara Republik Indonesia meliputi: - memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat; - menegakan hukum; - memberikan masyarakat. Memperhatikan hal diatas, maka lembaga Kepolisian memliki perbedaan dengan lembaga lainnya, karena tugas pelayanan kepada masyarakat hanyalah 96 perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada

merupakan salah satu dari tugasnya, selain bertugas sebagai penegak hukum, yang tampak lebih dominan. Kepolisian memberikan pelayanan berupa administrasi dan operasional/ lapangan dimana setiap pelayanan dilaksanakan oleh suatu bagian khusus atau petugas khusus yang memahami masing-masing fungsi dan prosedur pelayanan. Prosedur dan standar pelayanan kepolisian diatur melalui undangundang, peraturan pemerintah, dan juklak dari Kapolri. Kepolisian tampaknya tidak menggunakan KepMenPan No. 63/2003 sebagai standar pelayanannya. Hal ini didasarkan pada temuan bahwa pihak kepolisian tidak mengetahui keberadaan KepMen tersebut. Hal ini tidak berarti bahwa lembaga Kepolisian republik Indonesia tidak memiliki standar pelayanan, hanya sasja didasarkan pada ketentuan internal kepolisian. Kepolisian memiliki standar Prosedur pelayanan ini disosialisasikan baku dalam menangani keluhan melalui media langsung dan media tidak langsung (cetak dan elektronika). masyarakat, yaitu surat arahan/Petunjuk KAPOLRI. Bagian yang bertugas untuk melayani keluhan publik adalah : PROPAM (Profesi dan Pengamanan) Berwenang atas izin sekolah, jabatan, kenaikan pangkat seseorang. BINKUM (Pembinaan Hukum) Menampung keluhan yang berkaitan dengan konflik hukum internal, eksternal yang ada kaitannya dengan kelembagaan. ITWASDA (Inspektorat Pengawasan Daerah) Untuk menyatukan kepolisian Provost Melayani keluhan masyarakat mengenai pelayanan dan tingkah laku petugas kepolisian HUMAS (Hubungan Masyarakat) Bertugas untuk menampung informasi dari masyarakat yang selanjutnya disalurkan ke PROPAM dan ITWASDA.

97

Kepolisian memiliki Biro Hukum yang berfungsi untuk menangani masalah aplikasi dari proses hukum/ketentuan-ketentuan yang berlaku. Keluhan masyarakat dapat disampaikan ke masing-masing pos sesuai dengan jenis keluhan atau dikirim ke kotak saran yang telah disediakan lalu keluhan tersebut akan disalurkan ke bagian tertentu seusai dengan jenis keluhan. Sosialisasi penerimaan keluhan masyarakat dilakukan melalui media radio dan televis, contohnya adalah dibuatnya suatu acara talkshow di salah satu televisi swasta yang berjudul Halo Polisi. Acara itu membahas mengenai pelayanan yang diberikan kepolisian dan terdapat pembahasan keluhan yang disampaikan oleh masyarakat. Dalam lokakarya yang diselenggarakan tanggal 30 Oktober 2003 Chaeruddin Ismail 42 mengemukakan bahwa dalam pelaksanaan pelayanan publik kepada masyarakat kepolisian sering terbentur pada dilemma antara pendekatan sebagai stronghand of law and society dan pendekatan softhand of law and society yang dapat berdampak pada penyelenggaraan pelayanan publiknya. Proses pemberian SIM yang dimaksudkan untuk menjamin keselamatan pengendara dan pemakai jalan lainnya seringkali harus tidak mempertimbangkan maksud utama pemberian SIM tersebut karena besarnya jumlah masyarakat (terutama di kota besar) yang memerlukan pelayanan pemberian SIM. Seringkali standar dan persyaratan teknis yang telah ditetapkan sangat tinggi untuk memperoleh Sim harus dilonggarkan dalam pelaksanaannya. Sampai saat ini sarana dan prasarana untuk melakukan pelayanan dan pelayanan keluhan publik sudah cukup memadai. Peraturan perundangan yang mengatur prosedur pelayanan keluhan publik juga tidak dibutuhkan karena sudah ada Undang-undang/ Peraturan Pemerintah/ Peraturan Daerah dan kebijakan pimpinan yang telah mengatur prosedur pelayanan tersebut.

42

Chaerudiin Ismail, op. cit, halaman 8.

98

D. PT TELKOM Pada tahun 1995 PT Telkom telah go public sehingga menjadi perusahaan terbuka. PT Telkom menggunakan paradigma baru dalam bisnisnya dengan menggunakan sistem Kerja Sama Operasi (KSO). Terdapat dua wilayah yang tidak menggunakan sistem KSO, yaitu wilayah DKI Jakarta dan Jawa Timur. Pada suatu masa tertentu, pelayanan PT Telkom di Jawa Barat dan Banten sangat tidak baik, yang merupakan akibat tidak langsung dari krisis moneter pada tahun 1997-1998. Kondisi ini sangat mempengaruhi pelayanan yang diberikan PT Telkom sehingga para konsumen yang menerima efeknya. Kualitas menurun, pemasangan jaringan telepon baru tidak memungkinkan kecuali apabila ada saluran yang tidak terpakai yang dijual kembali. Muncul perbedaan-perbedaan pelayanan yang diberikan oleh PT Telkom kepada konsumen korporasi dan konsumen residensial rumah. Konsumen korporasi sangat mudah untuk mendapatkan jaringan telepon baru dibandingkan dengan konsumen residensial rumah. Telkom telah memiliki acuan standar pelayanan dengan

apa yang disebut Telkom telah memiliki prosedur dalam meberikan pelayanan dengan standar secara nasional berupa ISO dan diperkuat oleh SK Direksi, sehingga dari KAnwil sampai cabang memiliki standar prosedur pelayanan yang sama. Selain itu juga terdapat service level guarantee atau SLG. SLG ini merupakan penjabaran dari UU 8/99 tentang Perlindungan Konsumen pasal 7 huruf (d), bahwa kewajiban pelaku usaha untuk menjamin mutu barang atau jasa yang berlaku dan juga perintah UU yang berikutnya, yaitu no 8. Terdapat juga perintah UU no 36 tentang Telekomunikasi, yaitu berdasarkan pasal 15 ayat (2) dimana penyelenggara jasa telekomunikasi wajib menyediakan fasilitas telekomunikasi dan menjamin kualitas pelayanan jasa telekomunikasi. Akan tetapi pelaksanaan standar pelayanan tersebut sulit dilakukan, hal ini terjadi karena PT Telkom terletak pada posisi yang sulit. Di satu sisi PT Telkom merupakan perusahaan negara/BUMN sedangkan di sisi lain Telkom merupakan PT sehingga terdapat banyak peraturan yang mengatur PT Telkom yang berasal dari MenPan, MeNeg BUMN, dan Menteri Perhubungan. Oleh 99

sebab itu, PT Telkom menetapkan standar pelayanan yang berorientasi kepada konsumen. Untuk mengukur tingkat kepuasan konsumen, PT Telkom bersama dengan lembaga penelitian layanan mendisain dan melakukan program riset dengan metoda satisfaction index dan customer loyalty index. Hasil dari program riset tersebut dipublikasikan kepada masyarakat melalui media massa. Selain melalui program riset tingkat kepuasan konsumen, munculnya pesaing bisnis dari pihak swasta membuat Telkom belajar secara cepat untuk mengatasi kekurangan-kekurangan pelayanan yang diberikan oleh Telkom. Telkom sering melakukan crosscheck mengenai hasil program riset tingkat kepuasan konsumen dengan pihak swasta dan ternyata pelayanan pihak swasta terhadap konsumen tidak lebih baik dari PT Telkom. PT Telkom dalam memberikan pelayanan keluhan melakukan dua metode, yaitu konsumen datang langsung ke service point atau dapat menghubungi 117. Penanganan keluhan ini telah ada standarnya, yaitu paling lama 3 hari PT Telkom sudah datang ke lapangan untuk menyelesaikan persoalan yang dikeluhkan oleh konsumen. Keluhan yang timbul dari masyarakat merupakan salah satu riset untuk pengembangan pelayanan Telkom. E. PLN Sesuai dengan Keppres 89 tentang Tarif Dasar Listrik bahwa PLN wajib membuat standar pelayanan. Berdasarkan keppres tersebut maka PLN membuat standar Tingkat Mutu Pelayanan (TMP). TMP ini juga dipengaruhi oleh SK Direksi yang juga merupakan acuan dalam membuat standar pelayanan. Sosialisasi pelayanan yang dapat diberikan oleh PLN dilakukan melalui penyebaran leaflet di kantor-kantor PLN, tempat pembayaran, dan KUD. Prosedur sosialisasi ini merupakan prosedur nasional yang dijabarkan di setiap daerah pelayanan PLN.

100

Standar pelayanan yang dilaksanakan di PLN tidak menggunakan Kep Men No. 63/2003. PLN menetapkan suatu standar tersendiri yang berlaku secara internal melalui apa yang disebut dengan Tingkat Mutu Pelayanan. Kepuasan pelanggan akan layanan PLN didapat melalui survei dan penyebaran angket pada saat ada pameran pembangunan, selain itu juga sering diadakan temu pelanggan besar 1 semester untuk berdialog. PLN bekerjasama dengan YLKI dan LP2k untuk memberikan pelayanan keluhan publik. Keluhan publik tersebut dikelola lalu dijadikan bahan evaluasi untuk perbaikan ke depan. Pelayanan keluhan publik ditangani oleh PLN dengan menyiapkan dua cara, yaitu: Call center/Dinas Gangguan yang dapat dihubungi 24 jam yang berfungsi untuk menangani gangguan aliran listrik pelanggan. Asmen Pelayanan Pelanggan yang terdapat di setiap kantor terkecil dengan waktu operasional adalah waktu kerja. F. PT POS PT POS memiliki bermacam pelayanan yang ditujukan langsung kepada masyarakat, yaitu pelayanan komunikasi atau surat, pelayanan barang/ logistik, pelayanan keuangan, dan pelayananan keagenan. Pelayanan pengiriman terdiri dari pelayanan standar dan pelayanan prioritas. Pelayanan standar adalah pelayanan untuk surat biasa dan pelayanan prioritas adalah pelayanan untuk kilat khusus dan express. Pelayanan komunikasi atau surat terdiri dari surat biasa, surat kilat, surat kilat khusus, express, surat tercatat, dan surat ems untu ke ke luar negeri. Pelayanan barang terdiri dari paket biasa, paket reguler, paket kilat, paket kilat khusus, dan paket optima. Pelayanan keuangan melayani wesel, wesel union, dan wesel pos instan. Pelayanan keagenan berkaitan dengan pihak ke-3 yang bekerja sama dengan PT POS untuk penjualan materai, akta, tabungan, retail, dll. Selain itu, PT POS juga memberikan pelayanan untuk pembayaran telpon dan pembayaran kartu kredit. Apabila melihat jenis pelayanan di atas maka PT POS memberikan pelayanan barang dan jasa. 101

Prosedur dan aturan pelayanan yang diberikan PT POS secara rigid diatur oleh Skep Direksi, sedangkan standar pelayanan yang diberikan merujuk ke KepMen No. 63. Dalam KepMen No.63 tersebut tidak dijelaskan secara rinci apa saya peraturan pelayanan, sehingga beberapa peraturan dibuat sendiri sesuai kebutuhan dan tidak semua pegawai mengetahui atau mendapat penejelasan yang rinci mengenai KepMen No. 63 tersebut. SOP yang harus dilakukan oleh PT POS diatur dalam PP No. 37/85 dan UU No. 6/84 tentang POS. PT POS tidak menginformasikan mengenai pelayanan yang diberikan karena kebanyakan konsumen telah mengetahui macam pelayanan yang diberikan oleh PT POS, tetapi untuk jenis pelayanan yang baru dikeluarkan selalu disosialisasikan melalui radio atau media cetak. Untuk teknis pelayanan, konsumen dapat menanyakan tarif dan lama waktu pengiriman ke loket-loket yang tersedia karena di setiap loket sudah terdapat SDM yang menguasai informasi mengenai pelayanan yang diberikan atau konsumen dapat membaca aturan yang terdapat di resi/bon yang mereka terima. PT POS memberikan pelayanan terhadap keluhan konsumen yang dapat diadukan ke humas yang bertindak sebagai customer service. Untuk mendukung kegiatan pelayanan keluhan publik maka telah diterbitkan instruksi kantor dimana supervisor harus selalu bersedia untuk menangani keluhan yang diajukan publik. Keluhan yang muncul biasanya adalah surat, uang atau paket yang tidak sampai dan keluhan terhadap pelayanan langsung. Keluhan tersebut akan ditindaklanjuti ke bagian-bagian tertentu sesuai keluhan. PT POS juga memiliki biro khusus yang berkaitan dengan hukum, yaitu Bantuan Hukum Pos Indonesia. Salah satu tugas biro ini adalah untuk menyelesaikan permasalahan yang tidak dapat diselesaikan oleh bagian humas mengenai keluhan konsumen. Untuk mengetahui tingkat kepuasan konsumen, bagian LitBangPos melakukan survei setiap tahunnya berupa penyebaran kuesioner. Secara umum, pelayanan publik harus diatur oleh suatu aturan yang baku, tetapi tidak menutup kemungkinan munculnya aturan lokal untuk penyesuaian dengan kebutuhan setiap instansi pelayanan karena pelayanan

102

yang diberikan selalu berkembang sesuai dengan perkembangan kebutuhan masyarakat/konsumen. G. KESEHATAN Pelayanan pelayanan jasa yang dengan diberikan oleh Departemen Puskesmas Kesehatan untuk adalah

menyediakan

kepentingan

masyarakat termasuk di dalamnya alat, obat dan perlengkapan lain. Dengan adanya UU tentang Pemerintahan Daerah, fasilitas pemberian pelayanan jasa tersebut dialihkan ke masing-masing pemerintah kota/kabupaten. Pemberian ijin pendirian rumah sakit masih diberikan oleh pusat terutama yang bekerjasama dengan pihak asing. Depkes memberikan rekomendasi mengenai tenaga asing dan/atau pengobatan tradisional sesuai dengan permintaan masyarakat. Jumlah pelayanan Puskesmas disesuaikan dengan kebutuhan masing-masing daerah. Prosedur pelayanan secara baku diatur dalam KepMenKes No. 1457/MENKES/SK/X/2003 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota. Peraturan tersebut merupakan penyesuaian dari keputusan yang sebelumnya, yaitu Keputusan Menteri Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial RI No. 1747/Menkes Kesos/SK/12/2000 tentang Pedoman Penetapan Standar Pelayanan Minimal dalam Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota. Selanjutnya standar pelayanan minimal di masing-masing wilayah harus menyesuaikan dengan aturan ini. Prosedur yang dilakukan melibatkan berbagai pihak dan sumber pembiayaannya dibebankan kepada APBD. Output dari proses pelayanan tersebut adalah pemberian pelayanan kesehatan melalui puskesmas. Prosedur pelayanan disosialisasikan melalui penempelan pamflet atau brosur di tiap puskesmas. Dinas Kesehatan menyadari keberadaan KepMenPan No. 63/2003 dan merasa bahwa peraturan itu menjelaskan mengenai keharusan bagi setiap instansi sebagai aparatur pemerintahan untuk melakukan pelayanan yang maksimal ke masyarakat. Peraturan tersebut sudah disosialisasikan dan dilaksanakan tetapi kelanjutannya masih harus ditanyakan ke Biro Hukum.

103

Keluhan masyarakat dapat di salurkan langsung ke Dinas Kesehatan, koran Media Indonesia, dan kotak saran yang terdapat di setiap Puskesmas. Apabila keluhan tersebut tidak dapat diselesaikan, maka keluhan tersebut akan diserahkan ke Dinas Kesehatan Kota, selanjutnya keluhan tersebut akan ditangani oleh Biro Umum dan bila diperlukan akan bekerja sama dengan Biro Hukum. Setiap tiga bulan Puskesmas akan melakukan evaluasi mengenai keluhan yang telah disampaikan yang selanjutnya akan disampaikan ke tingkat pemerintah kota. Keluhan yang diterima umumnya adalah keluhan atas penempatan dari dokter-dokter baru di daerah. Adapun Biro Hukum bertugas untuk mengoleksi berbagai aturan hukum yang berkaitan dengan aturan di bidang kesehatan. Secara umum sarana prasarana untuk menunjang pelayanan publik sudah cukup terpenuhi tetapi untuk di setiap puskesmas tergantung kebutuhan puskesmas tersebut. Departemen Kesehatan melakukan survei yang berisikan informasi mengenai kesehatan, tidak pernah secara spesifik menanyakan mengenai kepuasan pelayanan kesehatan di Puskesmas, tetapi pertanyaan kepuasan pelayanan ditanyakan kepada mereka yang menjalani rawat inap dan rawat jalan pada survei 2001. Bagian yang melakukan survei adalah Surkesnas, sebagai bagian dari Litbang Departemen Kesehatan. Keberadaan KepMenPan No. 63/2003 sudah cukup membantu dalam memberikan standar pelayanan publik, tetapi diharapkan ada KepPres mengenai standar/prosedur pelayanan publik yang minimal mengatur mengenai prosedur penanganan keluhan.

2.

Persepsi Masyarakat terhadap Pelayanan Publik dan Pelayanan Keluhan Publik A. Persepsi Masyarakat terhadap Pelayanan Publik Berdasarkan Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. 63 Tahun 2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, dinyatakan bahwa “Hakekat pelayanan publik adalah pemberian pelayanan prima kepada masyarakat yang merupakan perwujudan kewajiban aparatur 104

pemerintah sebagai abdi masyarakat”. Pernyataan tersebut menguatkan peranan pemerintah sebagai instansi yang berkewajiban pemberi pelayanan yang prima kepada masyarakat karena pada dasarnya, konsumen/ masyarakat adalah warga negara yang harus dipenuhi hak-haknya tidak terkecuali sehingga pemerintah sebagai instansi yang memberikan pelayanan publik harus dapat memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya sesuai dengan peraturan-perundangan yang berlaku. Berdasarkan kondisi nyata, terdapatnya pedoman pelayanan publik tersebut belum dapat menjamin bahwa hak-hak masyarakat terpenuhi, buktinya masih banyak terdapat penyelewenganpenyelewengan dalam pelaksanaan kewajiban memberikan pelayanan kepada masyarakat sehingga masyarakat tidak mendapatkan pelayanan yang prima atau masyarakat menemui hambatan dalam mendapatkan pelayanan tersebut. Beberapa kasus yang dialami oleh masyarakat dalam memperoleh pelayanan dari pemerintah adalah: 1. Bidang Pelayanan Administratif Tidak terdapatnya standar prosedur dan biaya perijinan keramaian sehingga prosedur dan biaya yang dikeluarkan oleh peminta ijin berbeda-beda di setiap wilayah kepolisian. Terdapatnya sertifikat ganda yang dimiliki masyarakat. Banyak tanah yang masih belum memiliki sertifikat sehingga muncul klaim dari berbagai pihak atas kepemilikan tanah tersebut. Mahalnya tarif dan lamanya waktu pelayanan yang diberikan BPN. Tidak transparannya prosedur dan tarif pelayanan yang diberikan oleh instansi pemerintah. 2. Bidang Pelayanan Barang Biaya yang tinggi dan sulitnya pemasangan saluran telepon baru terutama di Jawa Barat dan Banten. Pemasangan produk baru PT Telkom di setiap nomor pelanggan tanpa sepengetahuan pelanggan sehingga pelanggan akan terkena tagihan untuk penggunaan produk tersebut setiap bulannya.

105

-

Call Center Telkom tidak memiliki sdm yang menguasai permasalahan sehingga keluhan yang diajukan masyarakat harus ditunda atau dialihkan ke bagian lain. Kesalahan pencatatan meteran listrik yang mengakibatkan tingginya ongkos penggunaan listrik Tidak transparannya prosedur dan tarif pelayanan yang diberikan oleh instansi pemerintah.

-

-

3. Bidang Pelayanan Jasa Keluhan utama di bidang pelayanan jasa khususnya oleh PT POS adalah bahwa barang atau benda pos yang dikirim melalui pos tidak sampai atau hilang Menurut masyarakat, kasus-kasus yang dialami di atas disebabkan oleh karakter pemerintah yang diantaranya: Budaya aparat instansi penyedia jasa layanan publik seperti jaman kolonial yang masih melekat dimana aparat adalah penguasa bukan pelayan masyarakat. Penguasa akan mendapatkan keuntungan yang sebesar-besarnnya sehingga banyak kepentingan-kepentingan individu yang terlibat dalam proses pemberian pelayanan publik Terdapat banyaknya kesalahan dalam mengintepretasikan peraturan perundangan yang ada sehingga pelayanan yang diberikan berbedabeda di setiap wilayah dan terkadang menyimpang dari tujuan pelayanan seperti yang tertulis di dalam peraturan perundangan. Tidak transparannya instansi pemerintah dalam memberikan pelayanan seperti informasi mengenai waktu pelayanan, tarif, serta informasi mengenai proses pelayanan itu sendiri. Kemampuan SDM yang kurang memadai dalam memberikan pelayanan dan menangani keluhan masayrakat. Kurangnya sosialisasi mengenai badan atau instansi yang bertugas memberikan pendampingan masyarakat untuk mengatasi sengketa antara masyarakat dan instansi pelayanan publik. Masyarakat dalam mengajukan keluhan terhadap instansi pelayanan publik harus mengikuti prosedur yang tersedia, jika dapat diselesaikan 106

secara baik-baik maka sebaiknya tidak perlu melibatkan pengadilan. Masyarakat dapat mengajukan keluhan ke instansi terkait dan memberikan tenggang waktu, apabila tidak ada tanggapan maka masyarakat dapat mengadukan keluhannya ke BPSK. Beberapa peserta FGD yang dianggap sebagai wakil masyarakat banyak memberikan pendapat dan saran. Salah satu pendapat dan saran yang diberikan adalah bahwa sifat pelayanan masyarakat merupakan hal yang wajib diberikan serta merupakan fitrah dan tanggung jawab yang harus dilaksanakan oleh pelayan masyarakat, yaitu aparat pemerintah. Seyogyanya aparat pemerintah harus memiliki suatu standar pelayanan atau tupoksi mengenai pelayanan yang harus diberikan. Penentuan standar pelayanan dan tupoksi (tugas pokok dan fungsi) tersebut berupa konsep awal yang harus didasarkan suatu pertimbangan dan polling. Konsep tersebut disimulasikan dan disebarkan kepada publik yang diharapkan akan ada masukan dari publik terhadap konsep yang telah dibuat. Masukan tersebut dapat menjadi pertimbangan untuk pematangan dan penyempurnaan konsep awal menjadi suatu konsep yang akan mendasari standar pelayanan yang harus diberikan dan tupoksi dari instansi/aparat pemerintah terkait. Pelayanan publik secara langsung seperti di loket-loket pelayanan tidak boleh dianggap hanya sebagai pelaksanaan tugas saja tetapi merupakan sebuah interaksi antara konsumen dengan produsen/penyedia jasa layanan, sehingga penyedia jasa layanan harus memberikan pelayanan dengan baik, cepat, tepat dan ramah. Selain itu segala kegiatan yang berkaitan dengan pelayanan harus disosialisasikan dan sering diadakan forum interaktif antara konsumen dan penyedia jasa layanan karena akan percuma apabila terdapat peraturan dan undang-undang yang mengatur pelayanan publik tetapi hanya diketahui oleh pihak penyedia jasa layanan saja. Situasi ini akan menimbulkan munculnuya keluhan-keluhan konsumen yang dikarenakan ketidaktahuan bukan karena kesalahan atau ketidakmampuan penyedia jasa layanan dalam memberikan pelayanan.

107

Pendapat lain menyatakan bahwa hukum harus ditegakkan yang berdasar pada sumbernya yaitu Undang-undang. Selama ini kegiatan pemerintahan kebanyakan hanya berdasar pada keputusan dan peraturanperaturan yang posisinya lemah. Selain itu kebudayaan yang telah ditanamkan pada masa penjajahan juga masih terus dipelihara seperti rakyat harus memberi upeti pada pemimpin wilayah/aparat sehingga aparat pemerintah yang seharusnya sebagai pelayan masyarakat selalu mengharapkan imbalan dari masyarakat. Hal ini menyebabkan pelayanan yang diberikan oleh aparat pemerintah tidak pernah berkualitas dan selalu timbul korupsi karena dianggap sudah sepantasnya pemerintah mendapatkan uang dari pelayanan yang diberikan. B. Persepsi Masyarakat terhadap Pelayanan Keluhan Publik Salah satu fungsi utama dalam penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewajiban aparatur pemerintah adalah penyelenggaraan pelayanan publik yang berupa pelayanan administratif, pelayanan barang, dan pelayanan jasa. Penyelenggaraan pelayanan publik pada saat ini mengalami penurunan kualitas serta terdapat ketidakjelasan standar dan prosedur pelayanan publik, juga prosedur penyampaian keluhan jasa pelayanan publik. Kondisi ini mengakibatkan munculnya keluhan masyarakat mengenai pelayanan publik yang terkadang juga tidak ditanggapi dengan baik oleh pihak pemerintah sehingga pelayanan keluhan publik juga menimbulkan berbagai macam keluhan. Beberapa instansi bidang pelayanan publik telah memiliki suatu badan khusus yang bertugas untuk melakukan pelayanan keluhan publik, tetapi beberapa instansi lainnya tidak memiliki suatu badan yang bertugas untuk melakukan pelayanan keluhan publik. Hal ini memunculkan suatu fenomena berupa media alternatif untuk menampung dan menyalurkan keluhan publik menuju suatu instansi tertentu. Terdapat pertanyaan terhadap fenomena tersebut, yaitu mengapa masyarakat merasa butuh akan media alternatif penyalur keluhan publik? Dapatkah media yang melayani keluhan publik

108

tersebut dimasukkan ke dalam struktur pemerintahan dengan Biro Hukum yang mengambil tugas tersebut? Biro Hukum tidak dapat direkomendasikan sebagai media yang melayani keluhan publik karena akan menimbulkan bias terhadap tugas dan fungsi utama dari Biro Hukum tersebut. Dalam tradisinya, Biro Hukum bertugas melayani Gubernur dan jajarannya untuk membuat surat keputusan, peraturan daerah, dsb. Biro Hukum tidak terbiasa sebagai suatu badan yang bertugas memonitor. Munculnya fenomena media alternatif yang melayani keluhan publik disebabkan karena masyarakat merasa bahwa media tersebut (radio dan yayasan lembaga konsumen) sangat efektif dalam melayani atau setidaknya menyalurkan keluhan-keluhan masyarakat akan pelayanan publik yang diberikan oleh instansi pemerintah. Selain itu, keluhan yang disalurkan melalui media aternatif tersebut tidak melalui suatu proses birokrasi yang membingungkan masyarakat. Radio memiliki kontrol sosial secara langsung sehingga instansi yang dikeluhkan terdorong untuk langsung menjawab keluhan tersebut tanpa masayarakat harus mencari informasi bagaimana menyalurkan keluhan mereka. Ada pula yang beranggapan bahwa munculnya radio sebagai media alternatif yang melayani keluhan publik dikarenakan tumpang tindihnya peraturan dan regulasi sehingga menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda bagi tiap-tiap instansi sehingga regulasi tersebut tidak dapat dijalankan secara optimal. BPN beranggapan bahwa media radio tidak efektif bagi penyelesaian keluhan masyarakat yang berkaitan dengan pelayanan yang diberikan oleh BPN. Media yang tepat adalah media cetak seperti koran. Hal ini disebabkan kondisi data yang terdapat di BPN masih berupa data manual, belum mencapai tahap digital sehingga apabila terdapat keluhan mengenai pelayanan yang berkaitan dengan data yang ada, maka BPN membutuhkan beberapa waktu untuk mencari data dan menganalisis keluhan tersebut kemudian disosialisasikan alasan munculnya keluhan dan solusinya. 109

Secara umum, munculnya media alternatif yang melayani keluhan publik sangat didukung oleh setiap instansi pelayanan publik karena memberikan pembelajaran bagi kedua belah pihak baik pihak yang dikeluhkan dan pihak yang mengajukan keluhan. Pembelajaran tersebut dapat meningkatkan kinerja instansi pelayanan publik dan dapat mensosialisasikan prosedur-prosedur dan hambatan-hambatan yang dimiliki oleh instansi-instansi tersebut kepada masyarakat. Dengan adanya sosialisasi ini, masyarakat dapat lebih terbuka wawasannya terhadap persoalan yang sedang dihadapi bersama dengan instansi terkait. Terdapat hal yang perlu ditekankan dalam fenomena ini, yaitu media akternatif ini tidak boleh sebagai tempat peradilan baik bagi instansi terkait ataupun masyarakat. Media ini hanya berfungsi sebagai moderator bagi masyarakat dan instansi pelayanan publik untuk membahas persoalan yang dihadapi oleh kedua belah pihak dan solusinya.

110

BAB IV STANDAR KUALITAS DAN MEKANISME PELAYANAN PUBLIK & PELAYANAN KELUHAN PUBLIK

Melalui tinjauan yang telah disajikan di dalam Bab II Tim telah mencoba merumuskan secara teoretik asas-asas umum untuk sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik, termasuk sub-sistem pelayanan keluhan-keluhan masyarakat terhadap kinerja instansi pelayanan publik itu. Dari uraian pada Bab III telah dapat diperoleh gambaran tentang bagaimana persepsi yang hidup di dalam masyarakat mengenai kenyataan-kenyataan yang ada serta harapan-harapan masyarakat mengenai kualitas pelayanan publik di Indonesia. Masyarakat yang dimaksud di sini tentunya adalah pihakpihak yang berkedudukan dan bertugas sebagai pejabat instansi-instansi yang menjalankan kegiatan pelayanan publik (penyelenggara pelayanan publik) dan warga masyarakat atau lembaga-lembaga yang merepresentasikan warga masyarakat sebagai penerima pelayanan publik. Pada Bab IV ini, Tim melakukan analisis terhadap dan menarik beberapa kesimpulan berdasarkan hal-hal yang diungkapkan pada bab II, khususnya mengenai prospek dari pengembangan suatu Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik Nasional, termasuk sistem pengelolaan keluhan-keluhan publiknya, dan berdasarkan data dan informasi yang diperoleh dari para stakeholders pelayanan publik di Indonesia (bab III). Analisis pada Bab ini akan dibagi ke dalam dua bagian, yaitu analisis terhadap persoalan standar kualitas dan mekanisme pelayanan publik yang seyogyanya ada di Indonesia, dan terhadap sistem pengelolaan keluhan-keluhan publik (penerima pelayanan publik) yang seharusnya menjadi sebuah sub-sistem yang tidak terpisahkan dari sebuah sistem pelayanan publik. 1. Standar Kualitas Pelayanan Publik yang Ideal dan Realistik Kinerja pelayanan publik yang ideal pada dasarnya harus mampu memberikan pelayanan yang cepat, murah, mudah, berkeadilan, berkepastian hukum, terbuka, dan dapat dipertanggungjawabkan, sesuai dengan perkembangan dinamika 111

masyarakat

43

. Namun demikian, kenyataan menunjukkan bahwa masyarakat masih

menghadapi kinerja dan pengelolaan pelayanan publik yang masih jauh dari optimal, yang antara lain disebabkan oleh sistem manajemen instansi pemerintahan yang belum efisien, praktek-praktek korupsi, kolusi dan nepotisme, ketiadaan standar kualitas yang jelas untuk menjadi pedoman bagi instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik, dsb sehingga pelayanan publik di Indonesia pada umumnya lebih banyak menjadi sasaran kritik dan ketidakpuasan masyarakat penerima pelayanan yang sampai batas-batas tertentu menempatkan diri sebagai “konsumen” dari pelayanan publik itu. Ketidakpuasan itu seperti dikemukakan para peserta FGD di beberapa wilayah, antara lain, terbukti dari: Banyaknya pengaduan-pengaduan atau keluhan-keluhan yang disampaikan melalui media massa atau langsung pada unit pelayanan yang bersangkutan yang menggambarkan ketidakpuasan warga masyarakat terhadap kualitas pelayanan dari pelbagai instansi penyelenggara pelayanan publik; Keluhan-keluhan tentang prosedur birokratif yang masih berbelit-belit dan berbiaya tinggi; Pengambilan keputusan yang tidak transparan dan inkonsisten sehingga masyarakat penerima pelayanan tidak memiliki kepastian mengenai hak-haknya; Kurangnya akses publik terhadap informasi mengenai hak dan kewajiban, baik pihak penyelenggara pelayanan maupun penerima pelayanan, sehingga warga masyarakat tidak memiliki kepastian mengenai kedudukan hukumnya di dalam sistem pelayanan publik itu; Kualitas pelayanan yang masih rendah, baik dari segi tata-cara pelayanan, kualitas produk yang dihasilkan, waktu penyelesaian pelayanan serta penetapan dan pengenaan biaya pelayanan; Adanya kesan bahwa baik-buruknya kualitas pelayanan publik sangat tergantung pada kualitas individual dari pejabat-pejabat yang kebetulan bertanggung jawab atas suatu jenis pelayanan tertentu;

Lihat :Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara, Konsepsi Pengaturan RUU tentang Pelayanan Publik, Naskah Akademik dalam rangka Permohonan Persetujuan Prakarsa Penyusunan RUU tentang Pelayanan Umum, 2004, hal. 1.

43

112

Tidak adanya kepastian hukum yang menjamin hak-hak masyarakat sebagai ‘konsumen’ penerima pelayanan publik, dan kesulitan untuk menuntut kualitas pelayanan atau produk yang setara dengan apa yang diatur di dalam Undangundang Perlindungan Konsumen karena aplikabilitas UUPK terhadap pelayanan publik yang masih merupakan wacana; Tidak adanya sanksi yang jelas terhadap praktek-praktek “maladministrasi” yang menimbulkan kerugian pada warga masyarakat; Tidak ada atau tidak jelasnya sistem dan mekanisme pengajuan keluhan-keluhan publik (public complaints, grievances) yang dapat menjadi pegangan bagi para penerima pelayanan publik. Tidak adanya transparansi dan sosialisasi prosedur atau tata cara pelayanan yang baku kepada masyarakat, atau bila prosedur atau tata cara itu ada dan dipublikasikan, pelaksanaannya pelayanan dilaksanakan dengan cara yang menyimpang dari prosedur yang ada;.Tetapi karena adanya kecenderungan bahwa masyarakat didorong untuk menggunakan atau menempatkan diri di dalam proses atau tata-cara yang menyimpang itu, maka masyarakat menjadi kehilangan ruang untuk menilai ada-tidaknya penyimpangan dan pelanggaran hukum dalam perolehan “produk” pelayanan publik itu. Belum tumbuhnya mentalitas para petugas atau pejabat penyelenggara pelayanan publik sebagai ‘public servant”, dan sebaliknya, masih kuatnya mentalitas para petugas/pejabat sebagai pihak yang justru harus dilayani menimbulkan kecenderungan bahwa baik-buruknya pelayanan yang diberikan banyak tergantung pada keputusan diskresioner para pejabat itu; Di lain pihak, data yang diperoleh Tim dari instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik atau dari pihak-pihak yang secara langsung menjalankan fungsi pelayanan publik itu, diperoleh gambaran yang agak berbeda dan beragam, yaitu: 1. Beberapa instansi di beberapa wilayah penelitian menyadari sepenuhnya mengenai berlakunya Pedoman di dalam Kepmenpan No 63/2003 sebagai acuan utama, dan berdasarkan itu menerbitkan peraturan-peraturan lokal (pemerintah daerah) atau intern (Keputusan Direksi) untuk menata sistem pelayanan publiknya sejalan dengan pedoman Menpan tersebut; Beberapa di antara 113

instansi-instansi yang masuk dalam kategori ini bahkan memberikan respond yang cukup cepat untuk menyesuaikan mekanisme dan kualitas pelayanannya terhadap pedoman-pedoman Menpan itu. 2. Beberapa instansi lain menyadari adanya Pedoman Menpan tersebut, tetapi tidak melakukan penyesuaian terhadap sistem pelayanan publiknya karena mereka bekerja atas dasar peraturan-peraturan sektoral dan/atau internal mereka sendiri; Beberapa di antaranya memang telah memiliki standar kualitas pelayanan yang memenuhi standar yang ditetapkan di dalam Pedoman Menpan, namun sebagai instansi pelayanan publik yang menyelenggarakan pelayanan juga sebagai institusi bisnis, maka instansi-instansi ini mengacu pada standar lain yang dikenal secara internasional, seperti ISO, dsb. 3. Beberapa instansi mengklaim bahwa Pedoman Menpan itu dalam beberapa aspek menjadi tidak feasible untuk dilaksanakan di lingkungan kerja mereka, karena sifat pelayanan yang khas. Peserta FGD dari Kepolisian mengatakan bahwa Pedoman Menpan tidak dapat dilaksanakan dalam pelayanan kepolisian karena ruang lingkup dan kekhasan pelayanan kepolisian, akan tetapi pendapat tersebut secara tegas dibantah oleh narasumber Chaeruddin Ismail dalam lokakarya. Peserta FGD dari BPN menyatakan Pedoman Menpan tidak cocok diterapkan dalam pelayanan oleh BPN karena BPN selalu harus melakukan due

dilligence berdasarkan berkas-berkas dan bukti-bukti yang sah secara yuridis.
4. Beberapa instansi tidak mengetahui adanya Pedoman Menpan atas sistem pelayanan publik yang mereka selenggarakan, walaupun tetap mengklaim bahwa regulasi internal mereka telah mencakup elemen-elemen dari suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik (ketentuan tentang persyaratan, biaya, tatacara dan alur, jangka waktu pelayanan); Secara ideal, gejala-gejala di atas seharusnya dapat diatasi apabila semua komponen dari sebuah Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik bekerja dengan baik dan bersinergi secara positif satu sama lain. Di bab II telah disinggung komponen-komponen utama dari sistem semacam itu, yang meliputi:

114

Komponen regulasi tentang pelayanan publik yang secara efektif dapat memberi kekuatan hukum berkerjanya semua komponen pelayanan publik lainnya secara terintegratif dan utuh; Komponen Asas-asas Penyelenggaraan Pelayanan Publik yang seharusnya menjadi acuan dalam pengelolaan sebuah instansi pelayanan publik. Asas-asas ini harus merupakan asas-asas umum (general principles) yang dapat menyentuh semua wilayah pelayanan publik, terlepas dari kekhasan dan kekhususan bidang atau wilayah tugasnya. Komponen Standar Minimum Pelayanan atau standar kualitas pelayanan yang sekurang-kurangnya harus dipenuhi oleh setiap institusi penyelenggara pelayanan publik dengan kualitas hasil kerja yang diukur dari tingkat kepuasan minimum yang dapat diterima masyarakat pengguna pelayanan publik. Komponen Norma Perilaku Petugas Pelayanan Publik yang lebih banyak merupakan norma-norma etika yang berfungsi mengendalikan perilaku individual petugas-petugas administrasi; Dari tinjauan terhadap hal-hal yang sejauh ini sudah diatur di dalam Keputusan-keputusan Menpan di atas, serta memperhatikan kebutuhan untuk memberikan fleksibilitas dalam realisasinya di dalam masing-masing instansi yang memiliki kekhasan tugas dan fungsi, maka apa yang diatur di dalam Kepmenpan No. 63/2003 dan No. 26/2004, dengan tetap mempertimbangkan ekemen-elemen dari suatu sistem pengelolaan keluhan publik yang sudah ada sebelumnya di pelbagai peraturan perUUan di Indonesia, dapat dianggap sudah cukup memadai sebagai struktur dasar pengelolaan keluhan atas pelayanan publik di Indonesia. Para narasumber dalam lokakarya secara tegas mengemukakan bahwa pengaturan sistem pelayanan publik dalam ketiga penyelenggara pelayanan publik. Kepmenpan sudah mencukupi sebagai dasar untuk menyususn sistem pelayanan publik di setiap instansi Prof. Dr. Ateng Syafrudin menegaskan bahwa dilihat secara regulatif keberadaan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 yang mengatur tentang asas-asas umum penyelenggaraan negara yang bebas dari KKN yang kemudian ditindaklanjuti oleh ketiga Kepmenpan tersebut sudah sangat mencukupi. Selanjutnya ditegaskan bahwa apabila semua perundang-undangan 115

yang ada tersebut ditegakkan maka diyakini akan terjadi perbaikan kualitas pelayanan publik. Menurut narasumber Soewito MD unsur-unsur yang menjadi kriteria dalam ketiga Kepmenpan tersebut sudah sangat mencukupi sebagai unsur minimal yang harus ada. Narasumber Anton Sujata, Ketua Komisi Ombudsman Nasional, menyatakan bahwa secara substansial ketiga Kepmenpan tersebut sudah mencukupi, dengan masukan perlu ditekankannya kewajiban untuk membentuk lembaga internal complaint yang terpisah dari unit-unit pelayanan itu sendiri dan ditegaskannya kewajiban complaint officer yang bertindak mewakili masyarakat yang menyampaikan keluhan. Pada bagian lain Anton Sujata mengemukakan bahwa secara substansial unsur-unsur dalam ketiga Kepmenpan tersebut juga digunakan oleh Komisi Ombudsman Nasional untuk menilai kinerja pemerintah yang oleh masyarakat diadukan ke Komisi Ombudsman Nasional. Narasumber Chaeruddin Ismail bahkan secara tegas menolak pendapat para peserta FGD dari kalangan kepolisian yang menyatakan ketiga Kepmenpan tersebut tidak cocok untuk diterapkan di lingkungan pelayanan publik oleh kepolisian. Selanjutnya ditegaskan bahwa kepolisian harusnya dapat menggunakan ketiga Kepmenpan tersebut sebagai dasar untuk menyusun sistem pelayanan publiknya. Beberapa hal yang memiliki tingkat urgensi yang cukup tinggi untuk ditinjau lebih lanjut adalah: • kekuatan hukum dari Keputusan-keputusan Menpan itu untuk dapat dijadikan dasar hukum pembinaan dan pengembangan sistem pengelolaan keluhan publik di setiap instansi publik, yang keberadaanya umumnya didasarkan pada Undangundang. Dalam kaitan ini harapan yang besar dapat diletakkan pada lahirnya Undang-undang tentang Pelayanan Publik Indonesia yang di dalamnya juga memuat sistem pengelolaan keluhan publik yang berlaku secara nasional dan befungsi sebagai Standar Minimum pelayanan publik di Indonesia; • Tentang hirarkhi peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang sistem pelayanan publik yang berlaku secara nasional untuk semua jenis pelayanan publik ini para narasumber sepakat bahwa perlunya meningkatkan hirarkhi dari keputusan menteri ke hirarkhi yang lebih tinggi. Ada dua alternatif yang berkembang tentang hirarkhi perundang-undangan yang seharusnya mengatur pelayanan publik, yaitu: 116

-

Alternatif I :

Undang-Undang, dengan argumen bahwa sifat mengikat

undang-undang terhadap semua instansi penyelenggara pelayanan publik akan lebih kuat. Hal ini dapat menghindari egoisme sektoral dan fragmentasi pengaturan di setiap instansi. Alternatif II : Peraturan Pemerintah, dengan argumentasi bahwa dasardasar tentang pelayanan publik sudah cukup diatur dalam UU Nomor 28 Tahun 1999 sehingga apabila kita hendak mengatur aspek pelaksnaan dan operasional dari UU tersebut cukup dalam PP. Pengaturan tentang sistem pelayanan publik yang dikehendaki harus sampai relatif rinci dan lengkap sehingga pengaturan pada tingkat undang-undang (yang pada umumnya hanya mengatur hal-hal umum) dikhawatirkan tidak akan operasional. Alternatif III : Pengaturan prinsip-prinsip sebagai standar pelayanan minimum sebagaimana diatur dalam Kepmenpan 63/2003 diatur dalam undang-undang, sedang pelaksanaannya secara rinci, teknis, dan lengkap yang saat ini diatur dalam Kepmenpan 25/2004 dan 26/2004 diatur dalam Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden. • Dalam lokakarya, prinsip-prinsip sepenuhnya Prof. Dr. JE Sahetapy,SH mengusulkan agar asas-asas dan pelapor Hal ini atas suatu perilaku jaminan maladministrasi hukum kepada perlindungan diberlakukan.

sebagaimana terdapat dalam whistle blower act yang berlaku di Amerika dapat memberikan masyarakat umum yang mengadu, dan untuk efektivitasnya perlindungan terutama harus diberikan juga kepada bawahan yang melaporkan tindakan maladministrasi yang dilakukan oleh atasannya. • Bila diperhatikan substansi dari pedoman-pedoman yang ditetapkan oleh Menpan yang relevan dengan pelayanan publik. Khususnya Kepmenpan No. 63/2003, No. 25/2004, dan No. 26/2004, maka pedoman-pedoman tersebut seyogyanya difahami sebagai pedoman atau standar minimum struktur dan sistem penyelenggaraan pelayanan publik, yang, di satu pihak dapat dikatakan bersifat memaksa (compulsary) dalam arti bahwa setiap instansi penyelenggara pelayanan publik wajib memperhatikan standar minimum itu sebagai benchmark dalam pembinaan dan pengembangan sistem pelayanan publiknya, namun di lain pihak bersifat supplementary, karena setiap instansi penyelenggara pelayanan 117

publik dapat, dan bahkan dianjurkan untuk membina sistem dan standar pelayanan umum yang lebih baik, lebih lengkap, dan atau lebih tinggi standar kualitasnya. • Perlu ada penyempurnaan terhadap Kepmenpan No. 25/2004, tentang Indeks Kepuasan fasilitas, Masyarakat, kecepatan, khususnya kualitas, dengan serta menambahkan biaya Unsur Indeks terhadap Kepuasan Masyarakat (Paragraf I Butir G) dengan hal-hal yang menyangkut pelayanan pengaduan/complaint yang diajukan oleh masyarakat terhadap instansi yang bersangkutan. • Unsur terpenting dari sebuah sistem pelayanan publik yang belum diatur secara lebih jelas dan tegas di dalam sistem pelayanan publik di Indonesia dewasa ini adalah Kode Perilaku Petugas Pelaksana Pelayanan Publik (Code of

Conduct for Public Servants). Hal ini menjadi salah satu faktor penentu
keberhasilan sistem pelayanan publik, terutama bila disadari bahwa sebagian besar dari permasalahan dan keluhan mengenai pelayanan publik di Indonesia dapat dikembalikan pada unsur manusia pengemban fungsi pelayanan publiknya (ekses-ekses KKN, conflict of interest, dsb). Kehadiran sebuah Code of Conduct yang selengkapnya mungkin akan lebih mengkokohkan struktur dasar dari Sistem Pelayanan Publik Indonesia. 2. Standar Minimum Kualitas Pelayanan Keluhan Publik Keluhan atau pengaduan adalah upaya berdasarkan hukum yang dapat dilakukan oleh masyarakat apabila menerima pelayanan tidak prima dari penyelenggara pelayanan publik. Suatu pelayanan dapat diklasifikasi sebagai tidak prima apabila kualitas pelayanan tersebut tidak sesuai dengan harapan dari masyarakat penerima pelayanan (subyektif) dan/atau tidak memenuhi standar pelayanan (obyektif). minimal yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan Dengan demikian pelayanan keluhan publik sebenarnya merupakan

konsekuensi atau akibat dari kualitas pelayanan publik yang tidak memenuhi harapan dan/atau tidak memenuhi standar. Oleh karena itu sistem pelayanan keluhan publik mestinya menjadi bagian tidak terpisahkan dari sistem pelayanan publik. Bertitik tolak dari asumsi bahwa aktivitas pelayanan terhadap keluhan publik 118

atas kinerja intansi dan/atau pejabat publik adalah bagian yang tidak terpisahkan dari keseluruhan fungsi pelayanan publik, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa asas-asas penuntun serta pengakuan atas hak dan tanggung jawab masyarakat yang dimaksud di atas tentunya akan berlaku pula atas sistem pelayanan keluhan publik yang menjadi pusat perhatian penelitian ini. Ditinjau dari aspek perwujudan asas-asas pemerintahan yang baik yang diasumsikan berlaku juga atas suatu sistem dan mekanisme pelayanan keluhan publik, maka dapat disimpulkan bahwa: a. Asas Keterbukaan dan asas Akuntabilitas sudah agak eksplisit tercermin di dalam aturan-aturan hukum yang berkenaan dengan pengelolaan keluhan publik; Eksistensi kedua asas ini di dalam perundang-undangan secara eksplisit menegaskan dasar legitimasi dari keberadaan suatu sistem dan mekanisme pengelolaan keluhan publik di dalam sistem hukum Indonesia, baik dalam lingkup nasional maupun sektoral. b. Asas Kepastian Hukum dalam suatu sistem pengelolaan Keluhan Publik, pada dasarnya juga sudah dipenuhi di dalam peraturan perUUan yang disebut pada butir 1) di atas, khususnya yang menyangkut: 1. hak-hak 2. hak masyarakat untuk untuk melaksanakan kontrol sosial terhadap dalam berjalannya fungsi pelayanan publik; masyarakat memperoleh pelayanan yang sama penyelenggaraan negara; 3. hak untuk memperoleh informasi dan menyampaikan saran dan pendapat; 4. hak untuk memperoleh perlindungan hukum. Asas Kepastian Hukum ini belum tercermin dengan tegas dalam kaitan dengan jaminan adanya tindak-lanjut (follow up) terhadap keluhan/ pengaduan yang sudah dimulai prosesnya sejak keluhan diajukan oleh masyarakat. c. Asas Tertib Penyelenggaraan Negara yang dimaksud di dalam UU No. 28/1999 tampaknya belum secara tegas diwujudkan di dalam peraturan PerUUan yang dikaji, khususnya dalam konteks pelayanan atas keluhan warganegara/masyarakat. Pengertian dan lingkup dari konsep “maladministrasi” tampaknya perlu diberlakukan juga dalam sistem pengelolaan keluhan publik,

119

dan merepresentasikan berlakunya Asas Tertib Penyelenggaraan Negara di dalam pelayanan keluhan publik di Indonesia; d. Asas Kepentingan Umum yang mendahulukan kepentingan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif belum diatur secara tegas di dalam ketentuan-ketentuan mengenai pelayanan terhadap keluhan publik. Terdapat perbedaan lingkup makna antara asas ini menurut UU No. 28/1999 dengan makna “proportionality” (seperti yang misalnya dimaksud di dalam Code of Good

Administrative Behaviour yang dikenal di dalam sistem hukum asing), yang
mencakup juga makna bahwa: keputusan-keputusan dan tindakan publik harus selalu

memperhatikan

proporsionalitas

antara

besarnya

dampak

dari

keputusan/tindakan publik dengan tujuan yang hendak dicapai dari pelaksanaan tindakan/pembuatan keputusan itu. Seandainya diterapkan pada suatu sistem
pengelolaan keluhan publik, asas proportionality dalam arti yang kedua ini tampaknya perlu diperhatikan pula untuk menjamin adanya proporsionalitas antara pelaksanaan hak yang diberikan kepada masyarakat untuk mengajukan keluhan dengan dampak yang mungkin timbul terhadap berfungsinya suatu sistem pelayanan publik yang sudah ada. e. Asas Proporsionalitas di dalam UU No. 28/1999 diartikan sebagai “keseimbangan antara hak dan kewajiban penyelenggara negara”. Belum ada ketentuan yang secara eksplisit mengatur hal ini dalam konteks pelayanan keluhan publik. f. Asas Profesionalitas, diartikan sebagai “pengutamaan pada keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Belum ada ketentuan dari peraturan perUUan yang dikaji yang sudah secara tersurat meletakkan asas ini sebagai salah satu asas dalam pemrosesan keluhan publik. Hal ini juga belum tampak jelas di dalam Draft Rancangan UU Ombudsman Nasional. Seandainya hukum positif Indonesia telah memiliki suatu Standar Minimum Perilaku Administratif yang Baik (semacam Code of Good

Administrative Behaviour yang berlaku di Masyarakat Eropa), maka tampaknya
standar semacam itulah yang dapat dianggap sebagai standar minimum “keakhlian” dan “kaidah etik” dari pengelolaan keluhan publik. Artinya tingkat profesionalitas dari pelayanan keluhan publik pada dasarnya dapat diukur dari 120

dipenuhinya ukuran-ukuran perilaku administrasi tertentu pada saat suatu instansi melayani dan menyelesaikan suatu persoalan yang diajukan melalui keluhan publik. Thesis akademis atas berlakunya asas-asas pemerintahan yang baik tersebut dalam pelayanan keluhan publik sejalan akan tetapi tidak sama persis dengan asas-asas penyelenggaraan pelayanan keluhan sebagaimana disebutkan dalam Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2003, yakni: a. Asas Transparansi, yang berati bersifat terbuka, mudah dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara memadai serta mudah dimengarti; b. Asas Akuntabilitas, yang berarti dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. c. Asas Kondisional, yang berarti sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi dan efektifitas. d. Asas Partsisipasif, yang berarti mendorong peranserta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan, dan harapan masyarakat. e. Asas f. Kesamaan Hak, yang berarti tidak diskriminatif dengan tidak membedakan suku, ras, agama, golongan, gender, dan status ekonomi. Asas Keseimbangan Hak dan Kewajiban, yang berarti bahwa pemberi dan penerima pelayanan publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak. Dari sudut pandang hukum dan kebijakan untuk berjalannya mekanisme pelayanan keluhan publik yang baik dibutuhkan: a. seperangkat asas/aturan yang menetapkan standar minimum kualitas pelayanan publik yang dijabarkan dari asas-asas pemerintahan yang baik, dan dirumuskan untuk diberlakukan sebagai dasar berfungsinya sistem pelayanan publik dan yang pada gilirannya berlaku pula dalam aktivitas pengelolaan keluhan publik; b. sistem dan prosedur pengelolaan keluhan publik yang komprehensif dan mencakup elemen-elemen kewajiban dan hak masyarakat, kewajiban dan hak

121

pejabat administrasi negara, prosedur pengajuan dan penyelesaian keluhan publik, perlindungan hukum, serta penghargaan/pemberian insentif. Keluhan publik dalam sistem hukum dan administrasi negara Indonesia dapat dilakukan dengan dua saluran kelembagaan, yaitu: a. Keluhan publik diajukan kepada instansi atau pejabat (atau atasannya) yang menyelenggarakan keluhan, oleh karena proses penanganan keluhan dilakukan secara internal; b. Keluhan publik diajukan tidak kepada instansi atau pejabat yang menyelenggarakan keluhan akan tetapi kepada lembaga-lembaga yang secara khusus dibentuk untuk mengelola keluhan publik. Penanganan keluhan yang dilakukan oleh lembaga eksternal ini biasanya dilakukan setelah secara internal keluhan tidak dapat diselesaikan secara memuaskan. Pelaporan tentang tindak pidana korupsi yang dilakukan Antikorupsi, pengaduan pejabat publik berdasarkan Undang-Undang HAM kepada KOMNAS HAM, atau pelanggaran

pengaduan ke Komisi Ombudsman Nasional (KON) merupakan bentuk pelayanan keluhan yang bersifat eksternal. Penelitian ini membatasi hanya pada penanganan keluhan atau pengaduan yang bersifat internal saja, yang melekat pada instansi atau pejabat penyelenggara pelayanan publik. Selain asas-asas umum pemerintahan yang baik

(good governance), beberapa perundang-undangan organik yang saat berlaku
sebagai hukum positif dan menjadi dasar penyelenggaraan pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik adalah: a. Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perbaikan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintahan kepada Masyarakat jo Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Instansi Pemerintahan. Kedua INPRES tersebut merupakan landasan politis dan kebijakan untuk perkembangan perundangundangan tentang pelayanan publik dan keluhan publik di Indonesia. b. Ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 jo Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme yang menyebutkan asas-asas yang menjadi landasan penyelenggaraan pelayanan publik, yaitu asas kepastian hukum, asas tertib 122

penyelenggaraan negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas proporsional, asas profesionalitas, dan asas akuntabilitas. c. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor Nomor Kepuasan 63/Kep/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik jo Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Kep/25/M.PAN/2/2004 tentang Pedoman Penyusunan Indeks

Masyarakat jo Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor Kep/26/M.PAN/2/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas dalam Penyelengaraan Pelayanan Publik. Ketiga keputusan ini sebagai satu kesatuan sistematis mengatur secara relatif utuh sistem pelayanan publik dan sistem pelayanan keluhan publik. Hasil pengkajian normatif terhadap sejumlah peraturan hukum di atas menunjukkan bahwa dasar-dasar hukum berfungsinya fungsi pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik pada instansi dan/atau pejabat peyelenggara keluhan publik sudah cukup memadai untuk: a. menjadi prinsip-prinsip penuntun (guiding principles) tidak saja bagi lembagalembaga khusus itu, tetapi juga untuk setiap dan semua lembaga dan fungsi pelayanan publik di Indonesia dalam melaksanakan fungsi pelayanan publiknya; c. membuktikan adanya pengakuan di dalam hukum positif Indonesia terhadap hak asasi warganegara serta masyarakat untuk memperoleh pelayanan administrasi yang baik.; d. membuktikan pengakuan dalam hukum positif Indonesia bahwa peran-serta masyarakat dalam penyelenggaraan negara yang bersih melalui fungsi kontrolsosial sebenarnya tidak saja merupakan hak tetapi juga tanggung jawab masyarakat. Dengan perkataan lain, di dalam hukum positif Indonesia sudah tersedia peraturan perundang-undangan yang memadai untuk menjadi dasar hukum dari keberadaan suatu sistem pengelolaan keluhan publik yang bersifat umum. Dalam kaitan itu, beberapa hasil analisis umum yang dapat dibuat dari pengkajian normatif dan empirik dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: a. Hukum positif Indonesia pada dasarnya sudah meletakkan kewajiban-kewajiban utama pada setiap fungsi pelayanan publik di Indonesia untuk bekerja atas 123

dasar prinsip-prinsip pemerintahan yang baik (pasal 3 UU No.28/1999). Melalui penafsiran sistematis dapat disimpulkan bahwa prinsip-prinsip good governance tersebut berlaku pula terhadap apabila fungsi-fungsi pelayanan publik itu harus menerima, memproses dan menyelesaikan masalah-masalah yang terbit dari keluhan-keluhan masyarakat. Namun demikian kenyataan di lapangan menunjukkan bahwa sebagian besar responden aparat yang bekerja dalam satu atau lebih lembaga penyedia layanan publik (khususnya di bidang pelayanan umum) berpendapat bahwa hambatan-hambatan yang terjadi dalam melayani public complaints itu banyak diakibatkan oleh tidak adanya prosedur baku (standard procedure) untuk melayani dan memproses keluhan-keluhan publik itu. Di lain pihak, sebagian besar responden yang mewakili masyarakat juga berpendapat bahwa “kelengkapan substansi dan prosedur baku” untuk memperoleh pelayanan yang wajar terhadap keluhan-keluhan mereka juga menjadi hal yang sangat penting bagi masyarakat sebelum mereka terdorong untuk mengajukan keluhankeluhannya langsung pada badan-badan publik yang dianggap melakukan maladministrasi. b. Berdasarkan hal itu, dan didukung oleh hasil perbandingan dengan normanorma “perilaku administrasi yang baik” (good administrative behaviour) yang dikenal di dalam sistem hukum asing, dapat disimpulkan bahwa penjabaran lebih lanjut dari prinsip-prinsip pemerintahan yang baik harus dapat diwujudkan dalam suatu Standar Minimum Kualitas Pelayanan Keluhan Publik, yang merupakan penjabaran dari asas-asas pemerintahan yang baik, dilengkapi dengan beberapa asas perilaku administrasi yang baik dan diwujudkan dalam aturan-aturan c. perilaku yang khusus diperuntukkan bagi suatu Sistem Pengelolaan Keluhan Publik. Hukum positif Indonesia sudah mengakui bahwa peran-serta masyarakat dalam penyelenggaraan negara yang bersih melalui fungsi kontrol-sosial sebenarnya tidak saja merupakan hak tetapi juga tanggung jawab masyarakat. Namun demikian, ketentuan yang ada masih bersifat umum sehingga penelitian lapangan menunjukkan seringkali tidak cocok sepenuhnya dengan kebutuhan dan karakteristik pelayanan suatu instansi penyelenggara pelayanan 124

publik. Instansi-instansi yang pelayanan publik yang telah menjadi badan usaha seperti PT TELKOM, PT PLN, dan PT POS INDONESIA karena kebutuhan pengembangan bisnisnya tidak cukup lagi sekedar mengacu pada standar pelayanan menurut beberapa peraturan perundang-undangan di atas. Karena tuntutan kerjasama internasional dan konsekuensi sebagai perseroan terbuka maka instansi-instansi tersebut ada kecenderungan untuk menggunakan standar pelayanan yang bersertifikat nasional dan/atau internasional. Oleh karena itu standar pelayanan publik, standar pelayanan keluhan publik, prosedur, dan mekanismenya yang diatur dalam perundang-undangan tersebut harus dinilai sebagai standar minimal, artinya instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik dapat mengadopsi sistem lain akan tetapi tidak boleh lebih buruk dari standar yang ditentukan dalam berbagai perundang-undangan di atas. Secara umum sistem pelayanan publik dan pelayanan keluhan publik yang ditetapkan dalam beberapa Keputusan Menpan baru dapat diwujudkan dengan baik dan utuh apabila setiap instansi penyelenggara pelayanan publik menjabarkan dan melengakapi mekanisme dan prosedur pengelolaan keluhan publik yang lebih konkrit, sesuai dengan kebutuhan dan karakteristik pelayanan yang diselenggarakan. Hasil penelitian lapangan menunjukkan indikasi bahwa hampir di semua sektor pelayanan umum (tidak termasuk pelayanan publik pada instansi yang berbentuk badan hukum perseroan terbatas / PT) ketiadaan mekanisme dan prosedur yang jelas untuk mengelola keluhan-keluhan masyarakat terhadap kinerja suatu badan penyedia layanan umum diakui (oleh responden aparat) sebagai adalah salah satu kendala terbesar bagi badan/dinas tersebut untuk dapat menangani keluhan-keluhan masyarakat dengan baik. Senada dengan itu, cukup besar persepsi masyarakat yang cenderung apatis pada kinerja pelayanan keluhan publik disebabkan oleh ketiadaan mekanisme dan prosedur yang baku dan dapat mereka gunakan untuk menyampaikan dan memperoleh penyelesaian yang baik terhadap keluhan-keluhannya. d. Pengertian pelayanan tidak prima yang hakikatnya merupakan maladministrasi seyogyanya menjadi salah satu elemen yang dapat menjadi kriteria obyektif dan memicu bekerjanya suatu mekanisme penyampaian keluhan publik, 125

ternyata tidak selalu dapat ditentukannya ukuran obyektifnya

untuk setiap

jenis layanan dan di setiap instansi penyelenggara pelayanan publik, karena penelitian lapangan menunjukkan sebagian besar instansi penyelenggara keluhan publik belum menetapkan secara yuridis standar pelayanan minimal yang berlaku. Penelitian lapangan terhadap responden yang mewakili masyarakat menunjukkan bahwa sumber-sumber timbulnya kekecewaan masyarakat terhadap pelayanan publik adalah: 44 a. kualitas produk layanan yang rendah, sehingga masyarakat merasa dirugikan hak dan kepentingannya. Kenyataan ini menunjukkan adanya

lack of quality control yang sebenarnya bersumber pada kelemahan dalam
pelaksanaan fungsi pengawasan; b. diskriminasi dalam pemberian pelayanan, yang lebih banyak dirasakan di wilayah perkotaan, mungkin disebabkan tidak adanya standar pelayanan minimum yang dapat menjadi ukuran baik bagi aparat penyedia layanan maupun bagi masyarakat; c. kerumitan birokratik yang menyebabkan masyarakat enggan untuk menyelesaikan urusan dan kepentingannya sesuai prosedur yang ada (atau yang mungkin tidak ada); Kerumitan birokratis dalam memproses keluhankeluhan d. masyarakat jelas akan mendorong masyarakat untuk menggunakan jalur-jalur alternatif untuk menyampaikan keluhannya; Adanya biaya-biaya tambahan yang harus dikeluarkan masyarakat untuk memperoleh pelayanan yang “lebih baik”. Di samping mencerminkan lemahnya kontrol, gejala ini juga menunjukkan perilaku administratif yang buruk dan bertentangan dengan asas kepastian hukum dan keadilan; e. Rendahnya kualitas dan kurangnya jumlah sumber daya manusia yang memberikan pelayanan atau yang menangani keluhan-keluhan, yang dapat menjadi sumber dari rendahnya kualitas pelayanan umum dan tidak berfungsinya mekanisme pelayanan terhadap keluhan-keluhan masyarakat. Informasi yang agak inkonsisten diperoleh dari jawaban-jawaban aparat
Lihat: Laporan Penelitian Kelompok Kerja B-3 Komisi Hukum Nasional, Januari 2003, halamam 155.
44

126

pengelola dinas publik yang menyatakan bahwa instansi mereka sudah memiliki sementara petugas khusus untuk melayani keluhan-keluhan beranggapan publik, bahwa responden masyarakat umumnya

rendahnya kualitas pelayanan keluhan antara lain disebabkan oleh kurangnya sumber daya manusia. Untuk mengatasi persoalan tersebut, suatu standar minimum kualitas pelayanan (termasuk pelayanan keluhan masyarakat) harus juga menyinggung masalah kualifikasi minimum pengelola dan kewajiban bagi instansi penyedia layanan umum untuk menyediakan bagian khusus yang menangani keluhan-keluhan masyarakat. Prinsip-prinsip “perilaku administratif yang baik” tentunya harus digunakan untuk menjaga standar kualitas kerja dari para pengelolanya. Kenyataan di atas sejalan dengan surat Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 80/M.PAN.3/2002 yang mengidentifikasi 7 faktor yang menghambat atau mengurangi efektivitas pengawasan masyarakat, yaitu: a. Luas dan kompleksnya cakupan kegiatan birokrasi pemerintah yang tersebar di seluruh pelosok tanah air, sehingga tidak mungkin ditangani secara sentralistik. b. Proses penanganan pengaduan masyarakat sangat lambat dan berbelit-belit, sehingga sering mendorong masyarakat cenderung menempuh jalan pintas, menyelesaiakan sendiri masalah yang dianggap merugikannya dan melanggar rasa keadilan masyarakat. Hal ini perlu diantisipasi agar tidak terjadi gejolak sosial yang anarkhis. c. Adanya kecenderungan pimpinan instansi pemerintah melindungi aparat di jajaran instansinya agar kelihatan bersih, sehingga laporannya tidak lugas dan kurang obyektif. d. Kerangnya kesadaran dan pemahaman terhadap arti, makna, urgensi serta manfaat pengawasan masyarakat dari sebagian besar aparatur pemerintah, sehingga kurang peduli dan tidak peka terhadap aspirasi serta keluhan masyarakat. e. Kurangnya konsistensi dan transparansi dalam penegakan hukum yang sering tidak tuntas, sehingga mengurangi kepercayaan masyarakat.

127

f.

Kurangnya perlindungan hukum bagi pelapor dan saksi dari ancaman dari pejabat terlapor dan atau kemungkinan terjadinya penyalahgunaan wewenang aparat pemeriksa terhadap pejabat terlapor dan atau pelapor.

g. Cara berfikir dan bertindak yang formalistik dan rutin, disertai arogansi kekuasaan sehingga cenderung sering mempersonifikasikan dirinya sebagai penguasa dengan pertimbangan-pertimbangan subyektif dan berlindung pada wewenang administratif yang tidak terukur. 3. Masalah-masalah dalam proses penyampaian keluhan pada bidang pelayanan umum Dari hasil sementara pengkajian secara normatif terhadap peraturan perundang-undangan di bidang pelayanan publik serta didukung oleh fakta dan data yang diperoleh dari penelitian lapangan, dapat disimpulkan bahwa sistem penyampaian keluhan publik di Indonesia menghadapi dua masalah utama yaitu: a. Tidak adanya standar minimum kualitas pelayanan (minimum quality standard on

public service) yang pada akhirnya harus diberlakukan dalam pengelolaan
keluhan-keluhan publik; b. Tidak adanya sistem, baik institusional maupun prosedural, yang komprehensif dan integral tentang pengelolaan keluhan publik. Dari hasil pengakajian normatif terhadap peraturan perundang-undangan dan penelitian empiris terhadap pelaksanaan pelayanan jasa publik di bidang pelayanan umum ternyata tidak dapat ditemukan adanya standar minimum kualitas pelayanan yang berlaku umum terhadap semua jenis fungsi dan dinas-dinas publik yang dapat menjadi pegangan, baik bagi setiap fungsionaris aparatur pemerintahan atau administrasi negara dalam menjalankan tugas dan fungsinya, maupun masyarakat sebagai konsumen atau pengguna penerima layanan. Umumnya peraturan perundang-undangan yang telah berhasil ditemukan dan dikaji ternyata hanya mengatur tentang susunan organisasi suatu instansi yang bertugas dan berfungsi melakukan suatu pelayanan umum dan uraian tugas dan fungsi setiap bagian secara sangat umum. Dalam kaitan dengan sistem dan prosedur penyampaian keluhan publik, kenyataan ini sebenarnya membawa Kelompok Kerja pada dua alternatif kesimpulan, yaitu, atau (i) standar kualitas 128

pelayanan keluhan publik sudah dianggap inherent pada tugas dan wewenang publik berdasarkan asas-asas pemerintaan yang baik, atau (ii) pengaturan tentang standar kualitas pelayanan public grievances/public complaints memang belum disadari sebagai hal penting yang merepresentasikan fungsi kontrol sosial masyarakat terhadap jalannya penyelenggaraan administrasi publik. Secara ideal dalam peraturan perundang-undangan organik yang mengatur suatu instansi harus dirumuskan dengan memperhatikan standar minimum kualitas pelayanan umum namun disesuaikan dengan bidang dan fungsi masingmasing instansi. Penjabaran sampai tingkat tehnis prosedural dari prinsip-prinsip good governance dan good administration behavior merupakan salah satu sarana penting untuk mengukur kinerja instansi tersebut. Segala program yang disusun dan dilaksnakan oleh instansi publik tersebut kemudian harus diuji dengan standar yang ditetapkan sebelumnya. Di sisi lain secara yuridis penjabaran standar demikian dapat menjadi pintu masuk bagi masyarakat untuk melakukan kontrol terhadap kinerja suatu instansi publik dan untuk mengajukan keluhan-keluhan terhadap pelanggaranpelanggarannya (maladministrative behavior). Terlepas dari kebutuhan di atas, dari analisis silang terhadap data dan informasi yang diperoleh dari responden aparat di satu pihak dan responden masyarakat, Kelompok Kerja cenderung untuk menyimpulkan adanya beberapa gejala umum sebagai berikut: 45 a. Aparat dari dinas-dinas penyedia pelayanan publik menyatakan bahwa keluhan-keluhan yang datang dari masyarakat cenderung disampaikan dengan cara penyampaian langsung ke instansi ybs baik secara lisan atau secara tertulis, atau secara tidak langsung dengan memanfaatkan media massa (cetak atau elektronik). Sementara itu di lain pihak, kebanyakan responden masyarakat yang pernah mengajukan keluhannya pada suatu dinas publik juga beranggapan bahwa keluhan-keluhan paling banyak diajukan secara langsung dan secara lisan (tatap-muka atau melalui telepon) ke dinas yang terkait, atau melalui surat resmi dan media massa. Yang menarik dari persepsi masyarakat ini adalah bahwa:
45

Op. Cit. halaman 161.

129

-

sebagian besar responden masyarakat

belum pernah mengajukan

keluhannya melalui suatu sistem penyampaian keluhan publik tertentu, karena tidak mengetahui prosedur yang harus dijalani; sejumlah tertentu responden masyarakat (dalam jumlah yang cukup signifikan) merasa pengajuan resmi semacam itu tidak ada manfaatnya karena tidak akan ada tanggapan serius dari dinas atau aparat yang bersangkutan; sejumlah tertentu responden masyarakat merasa yakin bahwa pengajuan keluhan semacam itu akan membawa mereka ke dalam kerumitan birokrasi, dan karena itu enggan untuk menjalaninya. Fakta-fakta di atas tampaknya mendukung dugaan sementara dalam penelitian normatif yang menunjukkan bahwa ketiadaan sistem dan prosedur penyampaian keluhan publik yang jelas dan sederhana, akan mengakibatkan semakin besarnya keengganan masyarakat untuk menyampaikan keluhankeluhannya ke instansi yang bersangkutan. Anggapan tentang rendahnya kualitas dan responsivitas dari instansi terlapor serta kekhawatiran akan adanya kerumitan birokrasi juga mungkin berkaitan dengan tidak adanya standar minimum pelayanan publik yang dapat dijadikan pegangan baik oleh instansi/dinas terlapor maupun oleh masyarakat. b. Secara teoretis dengan bertitik tolak dari anggapan dasar bahwa suatu

standar minimum kualitas pelayanan publik dibutuhkan untuk menjamin bahwa penyelenggaraan administrasi negara, termasuk urusan-urusan pelayanan umum dapat berjalan sesuai dengan prinsip-prinsip Good

governance dan Good Administrative Behaviour. Standar minimum kualitas
pelayanan publik semacam itu juga akan menjadi pedoman perumusan serta pelaksanaan suatu sistem penyampaian keluhan publik. Namun demikian, penelitian normatif terhadap pelbagai jenis pelayanan publik yang 130

dilaksanakan dalam penelitian ini (kecuali di Kota Semarang) menunjukkan bahwa Standar Minimum Kualitas Pelayanan semacam itu memang belum ada dalam arti belum ditetapkan secara hukum. Di lain pihak, penelitian empiris terhadap responden aparat dan responden wakil masyarakat, ternyata bahwa yang menjadi kausa dari pelbagai keluhan-keluhan masyarakat terhadap pelayanan publik terutama menyangkut: 46 Inkonsistensi antara tindakan,kebijaksanaan atau keputusan instansiinstansi penyedia jasa publik yang umumnya dianggap tidak sejalan dengan, atau menyimpang dari standar kualitas yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku; Inkonsistensi termaksud di atas terutama (tercermin dari sebagian besar jawaban responden) menyangkut kelambatan waktu pelaksanaan pelayanan jasa. Ada pelbagai faktor yang dapat menjadi penyebab inefisiensi semacam itu, seperti misalnya, kekurangan sumber daya manusia, tidak adanya prosedur dan petunjuk teknis yang jelas untuk penyediaan layanan, dsb; Inkonsistensi juga tampak dari aspirasi sebagian responden yang mengeluhkan rendahnya kualitas produk layanan dibandingkan dengan kualitas yang seharusnya diberikan. Keluhan semacam ini tampak agak lebih besar di wilayah perkotaan, dibandingkan dengan wilayah non-perkotaan, dan hal ini mungkin disebabkan oleh adanya “demand for quality” yang lebih tinggi di wilayah perkotaan; Inkonsistensi atau penyimpangan lain yang menjadi sumber keluhan masyarakat dalam pelayanan umum (walaupun dalam persentase yang relatif kecil) adalah dalam hal pengenaan biaya tidak resmi. Gejala ini tampak lebih dirasakan di wilayah non-perkotaan dibandingkan
Lihat: Laporan Akhir Penelitian “Prosedur Penyampaian Keluhan Publik”, Kelompok Kerja B-3 Fakultas Hukum Unpar – KHN, 2003, halaman 167 – 184.
46

131

wilayah perkotaan, dan hal ini mungkin berkaitan dengan akses yang lebih baik bagi anggota masyarakat untuk memperoleh informasi mengenai tarif-tarif dan biaya resmi serta lebih tingginya kesadaran masyarakat mengenai hak-haknya, sehingga memperkecil kemungkinan bagi aparat pemberi layanan untuk mengenakan biaya-biaya tidak resmi. Jadi, secara umum dapatlah dikatakan bahwa faktor pengawasan internal dan pengawasan eksternal (termasuk social control) menjadi faktor yang cukup penting dalam penetapan standar minimum kualitas pelayanan, termasuk juga standar minimum pelayanan atas keluhan-keluhan masyarakat; Inkonsistensi-inkonsistensi lain, walaupun dalam persentase yang relatif lebih kecil, seperti hambatan-hambatan birokrasi (di dalam proses penyediaan pelayanan publik yang seharusnya cepat, aman dan murah), rendahnya kualitas produk layanan yang diberikan, rendahnya kualitas SDM yang harus menangani urusan pelayanan publik tertentu, atau adanya diskriminasi dalam pemberian pelayanan, yang pada dasarnya mengarah pada tidak adanya prosedur baku yang menjadi pedoman dan pegangan baik bagi aparat maupun masyarakat. Berdasarkan kajian normatif terhadap peraturan-peraturan perundangundangan yang berlaku atas pelbagai dinas/institusi pelayanan umum (dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah), Kelompok Kerja pada dasarnya berkesimpulan bahwa hukum positif Indonesia belum memiliki sebuah sistem yang utuh dan yang dapat digunakan sebagai pedoman umum bagi setiap institusi penyedia pelayanan umum (dan juga BUMN dan fungsi-fungsi pemerintahan lainnya) tentang pengelolaan dan penyampaian keluhan publik. Pendek kata, sistem pengelolaan dan penyampaian keluhan publik adalah peraturan organik yang membuka kemungkinan bagi masyarakat untuk melaksanakan hak-haknya memperoleh perilaku administrasi yang baik sesuai dengan Standar Minimum Kualitas Pelayanan Publik yang seharusnya ditetapkan terlebih dahulu. Sistem semacam itu harus:

132

a.

mencakup aspek institusional, dalam arti menetapkan prinsip-prinsip umum tentang kualifikasi sumber daya, tentang struktur dan kedudukan organisatoris dari suatu unit pengelola keluhan publik di dalam sebuah institusi administrasi negara, kewenangan-kewenangan dalam penanganan masalah, dsb. Termasuk di sini garis kewenangan dan tanggung jawab dalam penanganan masalahmasalah inter departemental atau antar-institusi; Rekomendasi ini sejalan dengan aspirasi yang diperoleh dari penelitian empirik, di mana salah satu hambatan dan kesulitan bagi dinas atau institusi publik dalam penanganan keluhan-keluhan masyarakat keluhan; terletak pada ketidakjelasan organisasi dan wewenang untuk memproses dan menyelesaikan masalah yang menjadi obyek

b.

mencakup aspek prosedural, dalam arti menetapkan basic process dari penyampaikan keluhan-keluhan institusi masyarakat administrasi. terhadap Aspek kinerja atau akan kebijaksanaan/keputusan prosedural

mencakup prinsip-prinsip dasar penanganan keluhan publik, persyaratan pelapor, persyaratan pengajuan keluhan, langkah-langkah-langkah yang harus dijalani pihak pelapor, prosedur follow up proses penyelesaian masalah, sistem pemantauan dan pelaporan, akibat-akibat hukum bagi pihak pelapor dan/atau terlapor, dsb. Hal ini relevan bila dikaitkan dilihat dari kenyataan bahwa tidakadanya prosedur yang jelas yang harus dijalani oleh masyarakat menjadi kendala dalam menyampaikan keluhan-keluhannya; c. bersifat integratif, maksudnya adalah bahwa sistem pengelolaan dan penyampaian keluhan publik yang dimaksud di sini harus bersifat umum dan dapat diterapkan (applicable) pada fungsi dan tugas pelbagai dinas pelayanan umum, tanpa mengabaikan kekhasan dan keunikan bidang tugas dan sifat pelayanannya. Dengan berpedoman pada sistem yang integratif ini, setiap institusi pelayanan umum dapat membangun aturan-aturan pada tingkat petunjuk-pelaksanaan atau petunjuk-teknis yang sudah memperhatikan kekhasan bidang tugasnya masing-masing. Dikaitkan dengan persoalan yang dihadapi dalam praktek (dari penelitian empirik serta in-depth interview dengan beberapa pihak), banyak hambatan dalam penyelesaian keluhan-keluhan publik yang terbentur oleh 133

persoalan-persoalan antar-dinas atau antar-institusi yang masing-masing bekerja dalam lingkup-kewenangan yang berbeda. Bila semua institusi pelayanan umum dapat berpegang pada satu sistem pengelolaan dan penyampaian keluhan publik yang sifatnya integratif, maka diharapkan bahwa persoalan-persoalan hukum antar-wewenang dapatlah dihindarkan; d. bersifat komprehensif, maksudnya adalah bahwa sistem ini harus lengkap dan utuh, dalam arti mencakup kaidah-kaidah yang memuat asas-asas utama dalam pengelolaan keluhan publik (yang tentunya merupakan hasil elaborasi dari prinsip-prinsip good governance dan good administrative behaviour) dan aturan-aturan pelaksanaan yang bersifat konkrit dan dapat langsung dilaksanakan atau diterapkan pada institusi/dinas pelayanan umum apapun.

Perumusan Standar dan Prosedur Pengelolaan Keluhan Publik Pada dasarnya, masyarakat penerima pelayanan dari penyelenggara

pelayanan publik, berhak untuk memperoleh pelayanan pengelolaan keluhan dengan kualitas yang sama. Disadari bahwa pelayanan yang dilakukan oleh satu instansi dan atau pejabat tertentu tentulah sangat berbeda dengan instansi dan atau pejabat yang lain. Namun demikian, perlu diatur tentang standar pengelolaan keluhan publik, yang berlaku umum sehingga menjadi payung (umbrella act) bagi setiap instansi dan atau pejabat penyelenggara pelayanan publik, yang menjadi pedoman umum untuk mengelola keluhan masyarakat. Makna dari standar minimum pengelolaan keluhan publik ini adalah hal terendah yang masih dianggap baik dalam mengelola keluhan publik. Sepanjang masing-masing instansi telah memenuhi standar minimal tersebut, selanjutnya mereka diperkenankan untuk mengembangkan pola pengelolaan keluhannya, yang lebih baik daripada standar minimum tersebut dan sesuai dengan bidang kerja masing-masing. Berdasarkan kajian yang telah dilakukan sebelumnya, maka secara teoretis dapat disimpulkan bahwa beberapa hal harus dimuat di dalam prosedur penanganan keluhan publik, antara lain:

134

a. Asas yang mendasari prosedur penyampaian keluhan publik: Pengelolaan keluhan publik harus didasari oleh asas-asas yang termuat di dalam good governance, secara lebih khusus terfokus pada asas transparansi dan akuntabilitas. Ketentuan tersebut harus memuat tentang kewajiban lembaga-lembaga teknis untuk melakukan pengelolaan keluhan publik dan menjamin hak-hak masyarakat untuk mengajukan keluhan. Karena kedudukan lembaga yang mengelola keluhan tersebut bersifat dominan terhadap masyarakat, maka prinsip transparansi - dalam arti masyarakat dapat mengakses proses pengelolaan keluhan - menjadi hal yang sangat penting untuk diatur. Di samping itu, asas akuntabilitas harus diartikan bahwa setiap pengelolaan keluhan publik harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau pelanggan, baik dari segi prosedur dan mekanisme pengelolaan keluhan tersebut dan substansi penyelesaian masalahnya yang sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selain itu, perlu juga diadopsi asas-asas kepastian hukum, proporsionalitas, profesionalitas,

non diskriminatif, keadilan dan pengutamaan kepentingan umum.
b. Jenis keluhan yang dapat dikatagorikan sebagai keluhan publik: Jenis keluhan yang dapat dikategorikan sebagai keluhan publik antara instansi yang satu dengan yang lain dapat berbeda-beda, karena jenis pelayanan atau usaha yang dilakukan oleh masing-masing instansi juga dapat berbedabeda. Oleh karena itu, masing-masing instansi harus mendeskripsikan di dalam prosedur penyampaian keluhan publiknya tentang hal apa saja yang dapat dikategorikan sebagai keluhan publik tersebut. Misalnya: instasi tersebut membatasi makna keluhan publik hanya mencakup keluhan yang berkaitan dengan mal-administration dari aparat, sehingga apabila keluhan yang diajukan ternyata berkaitan dengan keluhan pelanggan yang mengharapkan digantinya teknologi yang dipergunakan oleh perusahaan (tidak ada mal-

administration, hanya semata-mata menghendaki peningkatan pelayanan), maka
keluhan itu dapat ditolak (dengan menyebutkan secara tegas alasan penolakannya).

135

c. Cara mengajukan keluhan publik: Karena masing-masing instansi juga memiliki struktur organisasi dan cara kerja yang khas dan spesifik, maka masing-masing instansi dapat menentukan tentang cara mengajukan keluhan, yang penting di dalam cara pengajuan keluhan tersebut harus memuat tentang: 1. Syarat-syarat pelengkap yang harus dipenuhi oleh pengaju keluhan (misalnya membawa dokumen-dokumen pelengkap tertentu, memiliki bukti diri, dll.); 2. Bentuk pengajuan keluhan (misalnya harus mengisi formulir tertentu, dapatkah mengajukan keluhan melalui alat komunikasi tertentu misalnya dengan telepon, e-mail atau facsimile); 3. Penentuan pejabat / instansi yang bertugas menerima keluhan. Dengan memperhatikan hasil penelitian lapangan terhadap responden aparat maupun masyarakat – yang pada umumnya menyatakan perlunya dibentuk bagian khusus yang melayani keluhan publik pada masing-masing lembaga – maka perlu dipertimbangkan tentang hal tersebut dalam pengaturannya. d. Penentuan pejabat yang berwenang untuk melakukan pengelolaan keluhan, termasuk penentuan tata cara pengalihan keluhan dari penerima keluhan kepada pejabat teknis yang berwenang (dikenal dengan metode dispatching); e. Harus ditentukan jangka waktu untuk merespons keluhan publik. Jangka waktu ini harus dirumuskan dengan kata-kata yang terukur, misalnya dalam waktu 2 hari; dan tidak menggunakan kata-kata yang tidak terukur, misalnya secepat mungkin, segera setelah, dll. f. Harus ditentukan juga jangka waktu menyelesaikan masalah yang dikeluhkan. Penentuan jangka waktu ini bisa dirinci dengan membedakan beberapa kelompok misalnya: 1. Berdasarkan kompleks atau tidaknya masalah yang dihadapi (dengan menyebutkan juga apa kriteria kekompleksan dari masalah tersebut); 2. Berdasarkan penyelesaian yang bersifat intern instansi itu sendiri atau masalahnya lintas sektoral; 3. Berdasarkan perlu atau tidaknya mengadakan penggantian perangkat/sarana/prasarana;

136

4. Berdasarkan kriteria-kriteria lain yang sesuai dengan kondisi instansi tersebut. g. Prosedur pengajuan keluhannya harus tidak dikenai biaya; h. Apabila dalam penyelesaian masalah ternyata terdapat perbaikan yang membutuhkan biaya, harus diberlakukan asas transparansi dalam penarikan biaya (misalnya dengan perincian perbaikan apa saja yang harus dilakukan, perangkat apa saja yang harus diganti, siapa yang harus menanggung biaya dari perangkat tersebut, dll). Bahkan seharusnya setiap instansi memiliki daftar rincian perangkat/alat yang harus menjadi tanggungan instansi dan yang harus menjadi tanggungan yang mengajukan keluhan; i. Prosedur penyampaian keluhan publik ini harus memuat juga jaminan dari instansi tersebut untuk memberikan legal protection bagi yang mengajukan keluhan; j. Prosedur penyampaian keluhan publik ini juga harus memuat legal protection bagi otoritas yang menerima keluhan publik yang tidak sah (prosedural dan substansial); k. Prosedur penyampaian keluhan publik ini memuat juga tata cara rehabilitasi bagi pihak yang dirugikan, misalnya dengan memberikan pemulihan, memberikan ganti rugi, dll; l. Tatacara penginformasian hasil penanganan keluhan kepada pihak yang mengajukan keluhan. m. Kewajiban bagi setiap instansi untuk melakukan sosialisasi prosedur baku penyampaian keluhan publik yang berlaku di instansinya. Secara teknis operasional Keputusan MENPAN Nomor 26 Tahun 2004 memberikan beberapa pedoman pelaksanaan pelayanan keluhan atau pengaduan masyarakat, beberapa diantaranya adalah: a. Masyarakat harus diberi beberapa alternatif tatacara menyampaikan keluhan, mulai dari kotak pengaduan, kotak pos, satuan tugas khusus dan cara lain yang dapat digunakan masyarakat. Masyarakat yang melakukan pengaduan harus memberikan identitas yang jelas, tidak boleh anonim atau surat kaleng.

137

b. Masyarakat yang melakukan pengaduan harus diberi formulir tanda bukti pengaduan. Pada formulir tersebut harus disebutkan nama dan jabatan petugas yang berwenang menyelesaikan pengaduan dan jangka waktu penyelesaiannya. c. Apabila dalam penanganan pengaduan ternyata terjadi penyimpangan oleh petugas pelayanan maka perlu diberikan sanksi kepada petugas yang bersangkutan. 4. Mengkaji kemungkinan untuk melibatkan biro hukum dalam pelayanan publik Pelayanan keluhan publik merupakan bagian integral dan tidak terpisahkan dari sistem pelayanan publik pada umumnya, ini berarti bahwa dalam suatu sistem pelayanan publik yang diselenggarakan oleh suatu instansi di dalamnya harus tersedia subsistem pelayanan keluhan. Dalam sistem hukum administrasi Indonesia hak atas pelayanan publik yang prima merupakan hak normatif yang dijamin oleh undang-undang, sebaliknya penyelenggara pelayanan publik memiliki kewajiban hukum untuk menyelenggarakan pelayanan prima. Dilihat dari sisi masyarakat atau konsumen penerima pelayanan, sistem pelayanan keluhan merupakan salah satu cara yang dapat ditempuh untuk menjamin dan melindungi hak-haknya atas pelayanan publik yang prima. Sedangkan dari sisi penyelenggara pelayanan, sistem pelayanan keluhan merupakan salah satu cara untuk memperoleh umpan balik dari penyelenggaraan pelayanan publik yang bermanfaat dalam rangka evaluasi untuk peningkatan kualitas pelayanan. Disamping unsur-unsur sistem pelayanan publik pada umumnya, sistem pelayanan keluhan yang ideal mensyaratkan beberapa unsur yang harus dipenuhi sebagaimana telah diuraikan dalam butir 4 bab ini. Beberapa unsur dari seluruh unsur tersebut adalah menyangkut aspek kelembagaan dan/atau aspek personil dari sistem pelayanan keluhan di istansi penyelenggara pelayanan, yaitu: 1. Bahwa harus ditetapkan bagian dan/atau pejabat yang bertugas dan memiliki kewajiban untuk menerima dan menangani keluhan; 2. Bahwa pejabat dan/atau pegawai yang ditugaskan menerima keluhan harus memiliki kompetensi untuk menangani keluhan sesuai prosedur pelayanan keluhan yang berlaku di instansi tersebut. 138

Untuk menjamin hak yuridis masyarakat penerima layanan untuk mengajukan keluhan dan agar keluhan tersebut mendapat penanganan secara maksimal maka menurut Anton Sujata 47 , Ketua Komisi Ombudsman Nasional, secara ideal setiap instansi harus menyediakan bagian dan/atau pejabat khusus

(complaint officers) yang menerima dan menangani keluhan (internal complaint).
Pelayanan keluhan harus dilakukan oleh bagian yang terpisah dengan bagian yang memberikan pelayanan pokok. Tersedianya bagian khsuus sebagai internal complaint dilihat dari kepentingan masyarakat akan lebih menjamin keluhan tersebut ditangani secara cepat dan tepat oleh pejabat dan/atau pegawai yang kompeten untuk itu, dan mempermudah masyarakat melakukan pematauan atas proses penanganan keluhan karena cukup berhubungan dengan satu bagian saja untuk semua jenis keluhan. Sedangkan dari sudut instansi penyelenggara pelayanan keberadaan bagian khusus tersebut akan mempermudah pengelolaan keluhan dan tidak mengganggu pelaksanaan pelayanan pokok karena petugas pelayanan pokok tidak akan berhubungan langsung dengan masyarakat yang mengajukan keluhan. Sentralisasi penanganan keluhan ini juga memudahkan pemantauan keluhan yang disampaikan dan proses penyelesaiannya, yang pada akhirnya akan mempermudah evaluasi atas sistem pelayanan yang diselenggarakan.

Complaint officers harus memiliki kompetensi

khusus membangun

hubungan dengan masyarakat dan/atau konsumen yang mengajukan keluhan, kompetensi complaint officers harus lebih pada aspek human relation daripada aspek teknis pelayanan pokok. Meskipin complaint officers merupakan bagian dari organisasi suatu instansi penyelenggara pelayanan akan tetapi karena fungsinya mereka memiliki kedudukan yang khas, yaitu membangun hubungan dengan masyarakat dan/atau konsumen untuk kepentingan instansi. Complaint officers ini tidak bertugas untuk menutupi kekurangan atau melakukan pembelaan atas kualiatas pelayanan yang belum prima atau atas suatu tindakan maladministrasi, akan tetapi menampung dan menyampaikan keluhan kepada bagian teknis pelayanan pokok dari sudut pandang masyarakat dan/atau konsumen, kemudian
47

Anton Sujata, dalam lokakarya tanggal 30 Oktober 2004

139

menyampaikan penjelasan secara jujur dan obyektif atas masalah yang dikeluhkan kepada masyarakat dan/atau konsumen berdasarkan hasil investigasi bagian teknis pelayanan pokok. Menurut Anton Sujata pada umumnya di Indonesia tugas public

service officers dan complaint officers sering dicampuraduk sehingga fungsi
complaint officers malah lebih sering mewakili pejabat pemberi layanan daripada masyarakat yang menyampaikan keluhan. Penelitian lapangan melalui wawancara dan focused group disscusion (FGD) memperoleh informasi bahwa semua instansi telah melakukan pelayanan keluhan publik, akan tetapi setiap instansi memiliki sistem pelayanan keluhan yang berbeda. Dari berbagai sistem yang diberlakukan, dapat diidentifikasi tiga pola sebagai berikut: 1. Tidak ada bagian khusus pelayanan keluhan, sehingga keluhan diterima dan

ditangani oleh bagian yang juga memberikan pelayanan pokok. Dengan pola ini masyarakat dan/atau konsumen yang akan mengajukan keluhan harus berhubungan dengan bagian dimana pelayanan tersebut dianggap tidak memuaskan. Apabila pelayanan memerlukan penyelesaian secara berjenjang maka hal ini menyulitkan masyarakat dan/atau konsumen yang akan mengajukan keluhan karena untuk keluhan pada setiap tahap pelayanan ia

harus berhubungan dengan bagian yang berbeda. Instansi yang menerapkan pola ini adalah Badan Pertanahan Nasional, Kepolisian, dan Dinas Kependudukan / Catatan Sipil. 2. Tidak ada bagian khusus pelayanan keluhan, keluhan diterima dan ditangani langsung oleh pimpinan instansi. Pola ini memiliki kelebihan karena penyelesaian keluhan dapat langsung dilakukan oleh pimpinan suatu instansi, akan tetapi dalam praktiknya justru merugikan masyarakat dan atau konsumen yang mengajukan keluhan karena akses untuk berhubungan langsung dengan pimpinan instansi untuk menyampaikan keluhan maupun memantau proses penyelesaian keluhan tersebut sangat kecil. Instansi yang menerapkan pola ini adalah Puskesmas dimana keluhan atas pelayanan kesehatan yang diberikan oleh puskesmas dapat diajukan kepada Kepala Puskesmas dan/atau Kepala Dinas Kesehatan. 140

3. Bagian Humas diberi tugas untuk menerima keluhan dari masyarakat dan/atau konsumen untuk disampaikan kepada supervisor dan penyelesaian keluhan dilakukan oleh bagian teknis pelayanan pokok sesuai keluhan yang disampaikan. Pola ini mirip dengan pola ideal yang diuraikan di atas, akan tetapi patut dicermati kemungkinan terjadinya conflict of interest karena tugas dan fungsi bagian humas berbeda dengan tugas dan fungsi complaint officers. Bagian Humas dari suatu instansi adalah membangun image instansinya, sehingga pada saat berhubungan dengan masyarakat yang mengajukan keluhan akan cenderung tidak obyektif. Instansi yang menerapkan pola ini adalah PT. POS INDONESIA. 4. Ada bagian khusus yang menerima keluhan. Bagian khusus ini setelah menerima keluhan kemudian dengan prosedur dan mekanisme yang berlaku melakukan distribusi ke masing-masing bagian teknis pelayanan pokok sesuai keluhan yang diterima (dikenal dengan istilah dispatching). Penanganan keluhan dilakukan oleh masing-masing bagian teknis, hasil investigasi permasalahan selanjutnya disampaikan kepada masyarakat dan/atau dan/atau yang penyelesaian keluhan tersebut disampaikan kepada complaint officer untuk masyarakat mengajukan keluhan. Pola ini sesuai dengan pola ideal yang diuraikan di atas. Instansi yang telah menerapkan pola ini adalah PT. TELKOM dan PT. PLN. 5. Kantor pusat dari instansi penyelenggara pelayanan publik membuka pusat pelayanan keluhan melalui kotak pos, faksimili, atau telepon hot line. Pola ini sangat mudah diakses oleh masyarakat akan tetapi proses penanganan keluhan biasanya bersifat tertutup dan tidak dapat diakses oleh masyarakat dalam rangka melakukan pemantauan atas penanganan keluhan tersebut. Instansi yang menerapkan pola ini adalah Badan Pertanahan Nasional. Beberapa instansi menerapkan secara bersama-sama lebih dari satu pola pelayanan keluhan tersebut di atas. Badan Pertanahan Nasional menerapkan pola pertama dan kelima, kepolisian menerapkan pola pertama dan kedua. Temuan penelitian lapangan menunjukkan bahwa tidak ada satu instansi pun yang melibatkan atau mengikutsertakan bagian hukum atau biro hukum untuk melakukan penanganan atas keluhan masayarakat dan atau konsumen. Padahal penelitian ini juga memperoleh informasi bahwa semua instansi yang diteliti, kecuali 141

puskesmas / dinas kesehatan, memiliki bagian hukum. Pada umumnya fungsi dan tugas bagian hukum dari suatu instansi adalah: 48 1. Menyiapkan rancangan peraturan perundang-undangan, surat keputusan

(beschiking), atau bentuk dokumen hukum lain yang menjadi kewenangan
instansi yang bersangkutan yang memerlukan pengkajian dan pengujian dari aspek hukum sebelum ditetapkan lebih lanjut; 2. Meneliti, mengkaji, menguji, dan memberikan rekomendasi dari aspek hukum terhadap rancangan dari luar (dalam rangka koordinasi) sebelum ditetapkan lebih lanjut oleh yang berwenang; 3. Melakukan pengkajian dan memberikan rekomendasi atas suatu sengketa hukum yang melibatkan instansi yang bersangkutan. 4. Bertindak sebagai kuasa atau wakil dari instansi dalam penyelesaian sengketa hukum di dalam maupun di luar pengadilan. Di luar tugas menyiapkan regulasi atau beschiking, secara umum Bagian Hukum dari suatu instansi akan dilibatkan dalam suatu penanganan keluhan apabila keluhan tersebut telah berkembang sedemikian rupa menjadi sengketa hukum. Menurut Anton Sujata, Bagian Hukum lebih tepat menjadi penasihat hukum instansi pemerintah. Di kepolisian, Bagian Hukum bertugas sebagai pembantu dan pelaksana pimpinan POLRI yag menanagani permasalahan hukum seperti mewakili di muka pengadilan, di DPR, dan perumus kebijakan yang menyangkut hukum. 49 Berdasarkan hal di atas para nara sumber sepakat bahwa Biro Hukum tidak cocok dan tidak tepat dilibatkan dalam proses pelayanan keluhan masyarakat/konsumen, kecuali telah menjadi sengketa hukum. Dalam hal terjadi sengketa, bagian hukum akan bertindak sebagai wakil yang memperjuangkan kepentingan instansi. Tim menyimpulkan yang dimaksud sengketa hukum oleh para narasumber adalah bahwa keluhan (baca: sengketa) tersebut sudah menjadi gugatan dan/atau laporan, atau setidak-tidaknya potensial menjadi demikian, melalui sistem peradilan perdata, pidana, atau tata usaha negara. Menurut Soewito MD pelibatan Biro Hukum dalam penanganan setiap keluhan justru akan “memaksa”

48

Soewito MD, dalam lokakarya tanggal 30 Oktober 2004. Chaeruddin Ismail, dalam lokakarya tanggal 30 Oktober 2004.

49

142

setiap keluhan harus diselesaikan melalui jalur hukum, padahal seringkali masalahnya hanya masalah teknis atau administrasi. Secara tegas Anton Sujata mengemukakan bahwa Bagian Hukum tidak tepat dikembangkan menjadi bagian yang menangani keluhan publik. Pendapat para narasumber yang disampaikan dalam lokakarya tersebut ternyata sejalan dengan pandangan para peserta FGD. Salah seorang peserta FGD di Surabaya yang mewakili masyarakat secara tegas menyatakan bahwa Bagian Hukum tidak cocok diikutsertakan dalam pelayanan keluhan, karena kultur yang telah terbentuk pada para personil Bagian Hukum ini adalah sebagai pembantu atau staff pelaksana suatu instansi sehingga hanya akan berorientasi pada kepentingan instansinya. Yang bersangkutan juga mengkhawatirkan setiap keluhan akan dibawa ke ranah hukum (dalam arti pengadilan, Tim) sehingga justru akan merugikan masyarakat karena pengetahuan hukum yang rendah dari masyarakat dan buruknya sistem peradilan. Salah seorang peserta FGD di Jakarta yang berpengalaman memimpin Bagian Hukum suatu departemen selama lebih dari 20 tahun juga menyatakan bahwa Bagian Hukum tidak cocok diikutsertakan dalam pelayanan keluhan, karena pada umumnya para personilnya tidak cukup memiliki kompetensi sebagai complaint officers.

143

BAB V KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

Dengan segala keterbatasan waktu, sarana serta biaya yang dihadapi oleh Tim sebagai kendala, Penelitian ini pada dasarnya berfungsi sebagai suatu studi eksploratif dan analisis kritikal terhadap kondisi masa-kini (current state-of-affairs) dari sistem dan regulasi Penyelenggaraan Pelayanan Publik di Indonesia, dengan tujuan untuk dapat menyimpulkan serta merekomendasikan pelbagai hal yang berkaitan dengan Prospek Pembentukan dan Pengembangan Prosedur Pelayanan

Publik di dalam Hukum Positif Indonesia. Dalam kerangka itulah Tim telah
melaksanakan: Pengkajian terhadap aspek sinkronitas dan konsistensi peraturan perundangundangan yang dimaksudkan sebagai peletak dasar sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik secara umum dan nasional, dengan peraturan perundang-undangan dan prosedur pelayanan publik yang telah dibuat untuk penyelenggaraan pelayanan publik pada masing-masing sektor pelayanan atau wilayah pelayanan; Pengkajian terhadap pandangan instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik dan masyarakat penerima pelayanan mengenai kondisi aktual pelayanan publik, dan selanjutnya untuk mengukur apakah pelayanan publik tersebut telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku (baik umum maupun sektoral). Analisis serta perumusan mengenai suatu Sistem Penyelenggaraan Pelayanan Publik yang dapat diterapkan dan diberlakukan secara nasional, tanpa harus mengabaikan kekhasan jenis dan bidang pelayanan yang dapat dijumpai di dalam setiap sektor dan/atau wilayah pelayanan; Analisis serta perumusan rekomendasi mengenai standar kualitas dan mekanisme pelayanan keluhan publik yang perlu dikembangkan sebagai bagian integral dari suatu sistem pelayanan publik yang utuh, bersifat umum dan nasional, dan berorientasi pada kebutuhan dan kesejahteraan rakyat. 144

Sebagai sasaran akhir yang Tim berusaha merekomendasikan suatu gambaran ideal dari suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik (termasuk sub-sistem dan mekanisme penyampaian keluhan publik), dengan harapan bahwa: a. Aparatur pemerintah memiliki kinerja yang lebih baik karena adanya panduan operasional yang dapat menjadi standar minimum dalam menyelenggarakan pelayanan publik; b. Masyarakat menjadi lebih tahu dan memahami hak-hak mereka dalam memperoleh pelayanan publik yang baik; c. Terciptanya sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang utuh dan secara inherent mencakup juga elemen pelayanan keluhan, sehingga dapat diwujudkan fungsi pelayanan yang benar-benar berorientasi pada kepuasan masyarakat pengguna jasa. Bab ini akan menyajikan beberapa kesimpulan serta rekomendasi yang telah dihasilkan oleh Tim, dengan harapan bahwa proses reformasi di bidang hukum administrasi negara di Indonesia di masa depan, khususnya dalam peningkatan kualitas pelayanan publik dapat memiliki landasan yang lebih solid dan dapat dipertanggung jawabkan.

KESIMPULAN & REKOMENDASI A. SISTEM PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK YANG IDEAL a. Komponen Regulasi Suatu sistem penyelenggaraan pelayanan publik harus bertumpu pada

seperangkat peraturan perundang-undangan yang memberikan dasar hukum serta kekuatan mengikat dari sistem itu pada instansi instansi yang diaturnya, dalam arti: mengintegrasikan sistem dan prosedur penyelenggaraan pelayanan publik secara nasional termasuk penetapan standar minimum kualitas pelayanan publik yang baik.

145

-

keberadaan hukum (legal existence) institusi-institusi administrasi negara penyelenggara pelayanan publik;

-

menjamin legalitas dan bekerjanya struktur organisasi, pengisian jabatanjabatan dan fungsi-fungsi penyelenggara pelayanan publik dengan pejabatpejabat dengan kualifikasi dan kompetensi tertentu;

-

memberikan dasar hukum yang jelas mengenai tugas, tanggung jawab, kewenangan dan hak-hak penyelenggara pelayanan publik;

-

memberikan dasar hukum yang kuat atas pengakuan kedudukan penegakan hak dan kewajiban, serta tanggung jawab warga masyarakat pengguna pelayanan jasa publik;

-

memberikan keberlakuan

dasar standar

hukum

yang

kuat

atas

penetapan indeks

berlakunya kepuasan

proses/prosedur operasional penyelenggaraan pelayanan jasa publik serta minimum pelayanan termasuk masyarakat dan proses/prosedur pengajuan dan pelayanan keluhan publik (public complaint /public grievance); dasar hukum yang kuat dan efektif atas berlakunya standar perilaku (standard of conduct) para penjabat penyelenggara pelayanan publik;

b. Komponen Asas-asas Penyelenggaraan Pelayanan Publik Asas-asas utama yang mendasari bekerjanya suatu sistem pelayanan publik, pada dasarnya tidak banyak berbeda dari asas-asas tentang
50

Good
. Tim

Administration, Good Governance, Beginselen van Behoorlijk Bestuur

berkesimpulan bahwa asas-asas penyelenggaraan pelayanan publik mencakup: (1) Asas Keterbukaan (openness/transparansi) (2) Asas Integritas (3) Asas Akuntabilitas
Lihat Ateng Syafrudin, Butir-butir Komentar tentang Pelayanan Publik, makalah pembahasan dalam Workshop Penelitian ini, Bandung, 2004, tidak dipublikasi.
50

146

(4) Asas Legalitas (5) Asas Non-Diskriminasi dan Perlakuan Yang Sama (6) Asas Proporsionalitas (7) Asas Konsistensi (8) Asas Legitimasi dan Akseptabilitas51

c. Komponen Standar Minimum Pelayanan Standar Minimum Pelayanan adalah standar kualitas pelayanan yang sekurang-kurangnya harus dipenuhi oleh setiap institusi penyelenggara pelayanan publik dengan kualitas hasil kerja yang diukur dari tingkat kepuasan minimum yang dapat diterima masyarakat pengguna pelayanan publik. Dalam konteks sebuah “sistem pelayanan publik nasional” standar minimum

semacam ini hanya dapat dirumuskan sebagai norma-norma umum yang dapat dijadikan acuan oleh instansi-instansi sektoral untuk mengembangkan standar minimum pelayanan di sektor pelayanan yang dibinanya. Jadi di dalam sistem nasional, standar kualitas hanya menetapkan elemen-elemen pokok yang harus ditetapkan, baik secara sektoral ataupun secara regional, demi terjaminnya kualitas pelayanan minimum yang menjadi hak masyarakat.

d. Komponen Kode Etik Perilaku Petugas Pelayanan Publik Faktor utama yang menjadi penentu keberhasilan kinerja sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik, baik pada tingkat nasional maupun sektoral atau regional, adalah faktor manusia yang berada di belakang sistem itu. Manusia di sini menunjuk ke arah petugas dan/atau pejabat yang menyediakan pelayanan publik bagi masyarakat. Walaupun di dukung oleh tata peraturan yang lengkap serta dikendalikan oleh standar kualitas yang memadai, namun tanpa
Asas ini merupakan asas tambahan yang diperoleh Tim sebagai masukan dari Prof. Ateng Syafrudin selaku narasumber dalam penelitian ini. Lihat: Ateng Syafrudin, Butir-butir Komentar tentang Pelayanan Publik, supra note 1.
51

147

didukung

oleh

integritas,

kompetensi

serta

profesionalitas

dari

para

petugas/pejabatnya, maka seluruh sistem pelayanan publik itu akan kehilangan daya-gunanya samasekali. Karena itu tindak-tanduk public official atau orang yang dipekerjakan pada sebuah otoritas administrasi publik, dalam menjalankan fungsinya itu perlu dibatasi oleh seperangkat norma-norma yang dituangkan di dalam semacam Code of Conduct for Public Officials, yang antara lain mencakup norma-norma perilaku tentang: • kewajiban untuk bekerja sesuai dengan aturan-aturan hukum dan standar etik yang relevan dengan fungsinya; • kewajiban untuk menempatkan diri secara netral dari atau bebas dari pengaruh kepentingan politis atau ekonomis tertentu; • • kewajiban untuk bersikap dan bekerja dengan jujur, imparsial, dan efisien; kewajiban untuk senantiasa bekerja dengan sopan santun, baik terhadap warga masyarakat yang dilayaninya, maupun terhadap atasan, kolega maupun bawahannya; • kewajiban untuk menghindarkan diri dari pertentangan antara kepentingan pribadi dengan posisi publiknya; • kewajiban untuk tidak mengambil keuntungan yang tidak wajar dari posisi atau kedudukannya demi kepentingan pribadi; • kewajiban untuk senantiasa berperilaku sedemikian rupa demi

mempertahankan dan meningkatkan kepercayaan dan keyakinan publik terhadap integritas, imparsialitas serta efektivitas pelayanan publik yang diselenggarakannya; • kewajiban untuk melaksanakan tugas dan fungsinya atas dasar itikad baik, ketekunan berdasarkan keakhlian profesional, pengetahuan dan pengalaman yang memadai; • kewajiban untuk senantiasa menjaga keseimbangan antara penghormatan terhadap hak-hak asasi dan kebebasan warga masyarakat dengan kewajiban untuk mendahulukan kepentingan umum, dan tidak menetapkan 148 pembatasan-pembatasan yang tidak wajar (unreasonable restrictions);

• •

kewajiban untuk menghormati hak warga masyarakat atas informasi publik; sanksi-sanksi hukum yang tegas terhadap pelanggaran-pelanggaran terhadap Code of conduct ini;

e. Komponen Pengelolaan Keluhan Publik Tim beranggapan bahwa pelayanan atas dan pengelolaan keluhan atau pengaduan masyarakat merupakan salah satu komponen yang tidak terpisahkan dari sebuah sistem pelayanan publik. Bertitik tolak dari asumsi tersebut maka dapat ditarik kesimpulan bahwa asas-asas penuntun serta pengakuan atas hak dan tanggung jawab masyarakat yang dimaksud di atas tentunya akan berlaku pula atas sistem dan penyelenggaraan pelayanan keluhan publik. Ditinjau dari aspek perwujudan asas-asas pemerintahan yang baik maka dapat diasumsikan bahwa asas-asas tersebut dengan sendirinya berlaku juga atas komponen pelayanan keluhan publik. Namun demikian, beberapa asas yang secara khusus menjiwai sebuah sistem pelayanan keluhan publik, adalah: a. Asas Keterbukaan dan asas Akuntabilitas b. Asas Kepastian Hukum khususnya yang menyangkut kepastian hukum tentang: hak-hak masyarakat untuk melaksanakan kontrol sosial terhadap

berjalannya fungsi pelayanan publik; hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan yang sama dalam penyelenggaraan negara; hak untuk memperoleh informasi dan menyampaikan sarandan pendapat; hak untuk memperoleh perlindungan hukum. c. Asas Kepentingan Umum yang mendahulukan kepentingan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif di dalam pelayanan terhadap 149

keluhan publik. Dalam konteks keluhan publik, tampaknya asas ini harus difahami senafas dengan asas proporsionalitas. d. Asas Profesionalitas, yang diartikan sebagai “pelayanan keluhan yang diberikan berdasarkan pelaksanaan keahlian yang berlandaskan kode etik profesi dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

B. SISTEM PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK INDONESIA DEWASA INI DAN DI MASA DEPAN a. Komponen Regulasi Sumber-sumber hukum primer yang dapat diklasifikasi sebagai peraturan perundang-undangan khusus dan secara teknis mengatur tentang penyelenggaraan pelayanan publik secara nasional masih terbatas pada regulasi setingkat Surat Keputusan Menteri, khususnya dalam bentuk Keputusan Menteri Penertiban Aparatur Negara (Kepmenpan). Namun demikian, harus diakui pula bahwa peraturan-peraturan ini dapat dianggap sebagai aturan pelaksanaan dari pelbagai peraturan perundang-undangan setingkat Undang-undang sampai dengan Instruksi Presiden yang secara umum mengatur Kewenangan pemerintahan pada tingkat pusat dan daerah, serta upaya untuk menciptakan pemerintahan yang bersih dari unsur-unsur korupsi, kolusi dan nepotisme. Peraturan perUUan yang ada sebelum tahun 2003 telah memberikan dasar hukum yang cukup kuat untuk keberadaaan sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik secara nasional. Namun demikian, peraturan-peraturan perUUan di atas baru meletakkan dasar legalitas dan cerminan

kemauan

politik”

pemerintah

untuk

menciptakan

sistem

penyelenggaraan negara yang bersih dan terpercaya, termasuk penyelenggaraan pelayanan publiknya. Aturan-aturan hukum positif yang secara eksplisit memberikan dasar hukum untuk pembentukan sistem, struktur dan pengelolaan pelayanan publik baru muncul di dalam:

150

Kepmenpan

No.

63/2003

tentang

Pedoman

Umum

Penyelenggaraan

Pelayanan Publik; Kepmenpan No. 25/2004 tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat Unit Pelayanan Instansi Pemerintah, dan Kepmenpan No. 26/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik; Dari hasil analisis dan pengkajian Tim terhadap ketiga Kepmenpan tersebut, dapat disimpulkan beberapa butir penting di bawah ini: Kepmenpan No. 63/2003 membedakan Kelompok Pelayanan Publik ke dalam tiga kelompok, yaitu: Kelompok Pelayanan Administratif, Kelompok Pelayanan Barang, dan Kelompok Pelayanan Jasa. Kategorisasi tersebut dapat dianggap kurang realistik karena kenyataan di dalam masyarakat menunjukkan adanya ketidak-cocokan atau tumpang-tindih antara pengelompokan itu dengan sifat pelayanan yang diselenggarakan oleh instansi-instansi pelayanan publik tertentu. Tim berkesimpulan bahwa untuk menghilangkan keragu-raguan mengenai bidang pelayanan, dan karena itu juga membawa dampak terhadap efektivitas berlakunya Kepmenpan No. 63/2003, maka setiap instansi penyelenggara pelayanan publik seharusnya membangun dan melaksanakan standar pelayanannya sendiri yang selain merupakan standar yang dibakukan, dipublikasikan, dan yang wajib ditaati oleh baik pemberi maupun penerima pelayanan, juga akan bersifat khas mengingat kekhasan dari ‘produk’ pelayanan yang diberikannya. Sebuah sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang bersifat nasional, paling jauh hanya menyediakan standar minimum pelayanan publik, yang berfungsi sebagai acuan atau pedoman mengenai struktur atau kerangka dasar (basic structure/framework) dari suatu sistem pelayanan publik; Sebagai Pedoman Umum, Kepmenpan No. 63/2003 menetapkan orientasi pelayanan publik ke arah pemenuhan kebutuhan dan kepuasan penerima 151

pelayanan, sehingga dapat meningkatkan daya saing dalam pemberian pelayanan barang dan jasa; Sejalan dengan semakin besarnya kecenderungan untuk melihat masalah penyelenggaraan pemerintahan di dalam konteks otonomi daerah, maka Kepmenpan No. 63/2003 merupakan peletak dasar untuk o o
52

:

penyelenggaraan pelayanan dengan jalur birokrasi yang lebih ringkas; memberi peluang bagi pemerintah daerah untuk melakukan terobosanterobosan di dalam sistem penyelenggaraan pelayanan publik sehingga dapat mendukung upaya peningkatan kualitas pelayanan;

o

membuka kemungkinan pemanfaatan kemajuan teknologi sebagai solusi dalam memenuhi aspek transparansi, akuntabilitas dan partisipasi masyarakat, serta lebih menjamin tersedianya data dan informasi pada instansi pemerintah yang dapat dianalisis dan dimanfaatkan secara cepat, akuran, dan aman;

KepMenpan No. 63/2003 ini telah memahami idea masyarakat penerima pelayanan publik sebagai “konsumen akhir” seperti yang dimaksudkan di dalam Undang-undang No. 8 tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen (UUPK) 53 . Walaupun secara ideal kebijakan ini tampak sangat baik dan

Lihat: UU No. 32 /2004 tentang Pemerintah Daerah, khususnya pasal 16 ayat (1) dan (2) yang pada dasarnya memberikan dasar pembenaran formal dari pemberlakuan Pedoman-pedoman Pelayanan Publik yang ditetapkan oleh Menpan pada instansi-instansi pelayanan publik di daerah, sekurang-kurangnya sebelum diberlakukannya sebuah Undangundang tentang Pelayanan Umum. Pasal 16 berbunyi: (1) Hubungan dalam bidang pemerintahan umum antara Pemerintah dengan Pemerintah Daerah sebagaimana dimaksud di dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi: a. Kewenangan, tanggung jawab, dan penentuan standar pelayanan minimal; b. Pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah, dan c. Fasilitasi pelaksanaan kerjasama antarpemerintah daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum; (2) Hubungan dalam bidang Pelayanan umum antarpemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (4) dan ayat (5) meliputi: a. pelaksanaan bidang pelayanan umum antarpemerintah daerah; b. kerjasama antarpemerintah daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum, dan c. pengelolaan perizinan bersama bidang pelayanan umum
53

52

Lihat Konsiderans “Mengingat” butir 1.

152

berani, namun beberapa masalah diduga dapat timbul dari perwujudan kebijakan ini dalam kenyataan, seperti misalnya: o kesulitan untuk sepenuhnya menganggap relasi antara penyelenggara pelayanan publik dan penerima pelayanan publik sebagai relasi antara pelaku bisnis dan konsumen akhir UUPK. o Kesulitan di atas akan membawa dampak terhadap akurasi dari pemahaman instansi penyelenggara pelayanan publik sebagai pelaku bisnis, dan pada gilirannya, menimbulkan “deadlock” untuk dapat menuntut tanggung jawab instansi publik itu berdasarkan UUPK o
54

sesuai kriteria lingkup berlaku

.

Kesulitan untuk memahami sepenuhnya pengertian “warga masyarakat penerima pelayanan publik” sebagai konsumen akhir seperti yang dimaksudkan di dalam UUPK, mengingat kenyataan tidak sepenuhnya penerima pelayanan publik dapat dikategorikan sebagai end consumer dari suatu produk;

Inkonsistensi-inkonsistensi di atas secara langsung juga berdampak pada prospek dan efektivitas penyelesaian sengketa-sengketa yang menyangkut pelayanan publik melalui Badan Penyelesaian Sengketa Konsumen 55 . “Maksud dan Tujuan” pembuatan Kepmenpan No. 63/2003, adalah untuk menjadi acuan bagi seluruh penyelenggara pelayanan publik di Indonesia untuk mendorong terwujudnya pelayanan publik yang prima, Dari segi ini maka daya berlaku Kepmenpan No. 63/2003 terhadap seluruh instansi penyelenggara pelayanan publik inipun patut dipertanyakan. Kedudukan hirarkis perUUan dari sebuah Pedoman Umum (yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Menteri) seringkali lebih rendah dari aturan-aturan hukum yang menjadi dasar eksistensi serta landasan kerja instansi-instansi
Penjelasan Pasal 1 Angka 3 UUPK: “Pelaku Usaha yang termasuk dalam pengertian ini adalah perusahaan, korporasi, BUMN, koperasi, importir, pedagang, distributor dan lain-lain.” Walaupun ada pandangan di kalangan BPSK yang justru menekankan pada kata “dan lain-lain” dari pengertian “Pelaku Usaha” yang dimaksud di dalam UUPK untuk “menjaring” instansi-instansi pelayanan publik ke dalam lingkup berlaku UUPK.
55 54

153

penyelenggara menyebabkan

pelayanan efektivitas

publik

yang

hendak

diaturnya.

Situasi

ini

berlakunya

Kepmenpan

63/2003

patut

dipertanyakan. Hasil penelitian di lapangan akan menggambarkan persoalan ini dalam kenyataan. Secara substansial sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang diatur di dalam Kepmenpan No. 63/2003 dan didukung oleh Kepmenpan No. 25 dan 26 tahun 2004 sudah dapat yang dianggap harus cukup sebagai peletak sistem kerangka/struktur dasar suatu Sistem Pelayanan Publik Nasional. Namun mengingat fungsinya dapat memayungi penyelenggaraan pelayanan publik di seluruh Indonesia (baik sektoral maupun regional), maka Tim berkesimpulan bahwa secara formal sistem ini tidak cukup dituangkan dalam bentuk Kepmenpan saja. Pelbagai pendapat menyarankan agar sistem ini diatur dalam bentuk Undang-undang atau sekurang-kurangnya Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden, sehingga memiliki daya ikat sebagai “Umbrella Act” untuk mengikat instansi-instansi pelayanan publik yang ada Paragraf V, butir G Kepmenpan publik
56

. membuka Biro Jasa kemungkinan Pelayanan. ke dalam

63/2003 melalui aspek

penyelenggaraan arti sebenarnya,

pelayanan dan

Kemungkinan semacam ini akan mengurangi sifat “pelayanan publik” dalam memasukkan “komersial” penyelenggaraan pelayanan publik. Secara praktikal, hal ini mungkin bertujuan untuk meningkatkan kualitas pelayanan bagi masyarakat, namun Tim berpendapat bahwa secara potensial kemungkinan ini yang dapat perlu menimbulkan diantisipasi. masalah-masalah penyulit (complications)

Lihat: Soewito, MD, SH, Bahan Pertemuan Workshop Komisi Hukum Nasional, Bandung¸30 Oktober 2004, tidak dipublikasi.

56

154

b. Komponen Asas-asas Penyelenggaraan Pelayanan Publik a. Paragraf III Kepmenpan 63/2003 menetapkan sejumlah asas Pelayanan Publik. Sebagian besar dari asas-asas yang umumnya diakui sebagai asasasas pokok pelayanan publik telah dicakup oleh bagian ini, walaupun umumnya lebih diarahkan pada asas-asas bekerjanya sistem dan proses pelayanan publik, dan kurang diarahkan pada kualitas etik para pengemban fungsi pelayanan publiknya, serta standar kualitas produk atau keluaran dari pelayanan yang diberikan. Kepmenpan No. 26/2004 sudah menjabarkan dua asas utama pelayanan publik ke dalam petunjuk teknis yang lebih terinci (lihat penjelasan di bawah ini) b. Beberapa asas pokok pelayanan publik yang sudah dicakup oleh Kepmenpan No. 63/2003 dan atau Kepmenpan No. 26/2004, walaupun beberapa mungkin dengan pemaknaan yang agak berbeda adalah: • • • • Asas Keterbukaan (dis. Asas Transparansi) Asas Akuntabilitas Asas Non-Diskriminatif (dis.Asas Kesamaan Hak) Asas Keseimbangan Hak dan Kewajiban

c. Asas-asas yang secara teoretis melekat pada esensi pelayanan publik, namun belum diatur secara eksplisit di dalam Kepmenpan No. 63/2003 adalah: Asas Integritas, yang sebenarnya mengkaitkan sistem

penyelenggaraan pelayanan publik sebagai suatu sistem manajemen dengan nilai-nilai etika-profesional yang mengarah pada manusiamanusia pendukung sistem itu. Asas Legalitas, yang memberikan dasar keabsahan yuridik pada setiap tindakan, pengambilan keputusan ataupun pelaksanaan fungsi pelayanan publik; Asas Konsistensi, yang sebenarnya sangat penting untuk memberi

jaminan kepada para penerima pelayanan jasa publik bahwa proses 155

pelayanan pada dasarnya harus dijalankan berdasarkan prosedur normal, dan bahwa pengecualian (atau dispensasi) hanya diberikan bila didukung oleh justifikasi yang valid berdasarkan hukum; Asas Legitimasi dan Akseptabilitas, yang mengkaitkan sistem pelayanan publik dengan tingkat kepuasan masyarakat terhadap kualitas pelayanan dan kualitas ‚produk’ pelayanan yang senantiasa harus dipertahankan pada suatu standar tertentu. d. Asas-asas pelayanan publik yang dimuat secara khas di dalam Kepmenpan No. 63/2003, dan mungkin akan membentuk kekhasan sistem penyelenggaraan pelayanan publik Indonesia, adalah: o Asas Kondisional, yang membenarkan penyelenggaraan pelayanan publik dengan mengacu pada kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan. Asas ini mungkin akan menjadi counter productive terhadap upaya penyeragaman (standardisasi) mutu pelayanan publik secara nasional, dan pada titik tertentu dapat bersinggungan dengan asas non-diskriminasi, karena asas ini menjadi alasan pembenar untuk memberikan perlakuan dan pelayanan yang berbeda pada warga masyarakat yang pada dasarnya memiliki hak-hak dan berada dalam situasi yang sama; o Asas Partisipatif, yang bermakna bahwa pelayanan publik harus mendorong peran-serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik, dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan, dan harapan masyarakat.

c. Komponen Standar Minimum Pelayanan Paragraf V butir B dari Kepmenpan No. 63/2003 menetapkan beberapa prinsip pelayanan publik, yang pada dasarnya sudah menjabarkan asas-asas pelayanan

156

publik yang disebut di atas. Dalam pelaksanaannya, prinsip-prinsip ini harus menjiwai setiap elemen pelayanan sesuai relevansinya, yang meliputi 57 : Prosedur Pelayanan Jangka Waktu Pelayanan Biaya Pelayanan Produk Pelayanan Sarana dan Prasarana Pelayanan Kompetensi petugas pemberi pelayanan Tim beranggapan bahwa setiap elemen tersebut dapat menjadi subyek penilaian masyarakat. Artinya, bila dikaitkan dengan Kepmenpan No. 25/2004 tentang Indeks Kepuasan Masyarakat, maka keenam elemen pelayanan tersebut telah dijabarkan lebih lanjut menjadi 14 unsur minimal yang harus ada sebagai dasar pengukuran indeks kepuasan masyarakat. Bila dilakukan pengelompokan lebih lanjut, maka Tim dapat menyimpulkan bahwa: a) Unsur Prosedur Pelayanan mencakup beberapa sub-unsur yang digunakan untuk menilai kinerja instansi pelayanan publik adalah: (i) kesederhanaan prosedur pelayanan, (ii) persyaratan pelayanan dan (iii) keadilan mendapatkan pelayanan; b) Unsur Jangka Waktu Pelayanan mencakup sub-unsur (iv) kecepatan pelayanan dan (v) kepastian jadwal pelayanan; c) Unsur Biaya Pelayanan mencakup sub-sub unsur: (vi) kewajaran biaya pelayanan dan (vii) kepastian biaya pelayanan; d) Unsur Produk Pelayanan tampaknya tidak dikelompokkan lebih jauh, mengingat kekhasan produk dari setiap instansi pelayanan publik, yang sejalan dengan Paragraf V Butir B Kepmenpan No. 63/2003, diwajibkan memiliki standar pelayanan yang dipublikasikan sebagai jaminan adanya kepastian bagi penerima pelayanan.
Sesuai dengan Keputusan Menpan No. 63/2003, Pedoman Umum, Bagian V, butir B tentang Standar Pelayanan Publik.
57

157

e) Unsur Sarana dan Prasarana Pelayanan dijabarkan lebih lanjut menjadi sub-sub unsur: (viii) Kenyamanan Lingkungan dan (ix) Keamanan Pelayanan. f) Unsur Kompetensi Petugas Pemberi Pelayanan, tampaknya menjadi unsur yang memperoleh perhatian sangat besar dalam penilaian kinerja sebuah instansi pelayanan publik. Unsur ini telah dijabarkan lebih lanjut ke dalam sub-sub unsur: (x) Kejelasan Petugas Pelayanan, (xi) Kedisiplinan Petugas Pelayanan, (xii) Tanggung Jawab petugas Pelayanan, (xiii) Kemampuan Petugas Pelayanan, dan (xiv) Kesopanan dan Keramahan Petugas; g) Di samping unsur-unsur yang telah dimuat di dalam Kepmenpan No. 25/2004 tersebut di atas, Tim merekomendasikan bahwa indeks kepuasan masyarakat dinilai juga dalam kualitas pelayanan atas keluhan, pengaduan masyarakat serta proses penyelesaian sengketa antara masyarakat dengan instansi publik ybs.

d. Komponen Kode Etik Perilaku Petugas Pelayanan Publik Pengamatan dan analisis Tim terhadap pelaksanaan pelayanan publik di lapangan, didukung oleh masukan-masukan dalam diskusi menunjukkan bahwa ketidakpuasan masyarakat terhadap kualitas pelayanan publik pada akhirnya terfokus pada kualitas perilaku petugas/pejabat penyedia layanan. Kenyataan ini terbukti dari: Keluhan-keluhan tentang prosedur birokratif yang masih berbelit-belit dan berbiaya tinggi karena adanya pungutan-pungutan tidak resmi yang harus ditanggung warga masyarakat untuk memperoleh pelayanan yang seharusnya menjadi hak masyarakat; Pengambilan keputusan oleh petugas secara tidak transparan dan inkonsisten sehingga masyarakat penerima pelayanan tidak memiliki kepastian mengenai hak-haknya; Tata-cara pelayanan, kualitas produk yang dihasilkan, waktu penyelesaian pelayanan serta penetapan dan pengenaan biaya pelayanan yang berlapis 158

yang dapat dikaitkan pada mentalitas para petugas yang tidak memiliki semangat pelayanan yang tinggi dan tidak adanya kode etik perilaku yang menetapkan batas-batas kewenangan serta perilaku para petugas/pejabat pelayanan; Adanya kesan bahwa baik-buruknya kualitas pelayanan publik sangat tergantung pada kualitas individual dari pejabat-pejabat yang kebetulan bertanggung jawab atas suatu jenis pelayanan tertentu; Tidak adanya sanksi yang jelas dan secara transparan dapat diketahui oleh warga masyarakat terhadap praktek-praktek “maladministrasi” yang menimbulkan kerugian pada warga masyarakat. Maladministrasi yang bersumber pada perilaku dan pengambilan keputusan petugas/pejabat pelayanan publik, berdasarkan kesimpulan yang dibuat oleh Komisi Ombudsman Nasional, meliputi: o o o o Penundaan pelayanan yang berlarut; Persekongkolan; Pemalsuan Pelaksanaan tindakan di luar kompetensi dan penyalahgunaan wewenang o o o o o Inkompetensi Permintaan imbalan tidak resmi/korupsi; Kolusi dan nepotisme dalam pelayanan publik; Pelaksanaan tindakan-tindakan yang dianggap tidak layak/tidak patut; Pelaksanaan tindakan-tindakan dan pengambilan keputusan yang tidak adil; Belum tumbuhnya mentalitas para petugas atau pejabat penyelenggara pelayanan publik sebagai ‘public servant”, dan sebaliknya, masih kuatnya mentalitas para petugas/pejabat sebagai pihak yang justru harus dilayani menimbulkan kecenderungan bahwa baik-buruknya pelayanan yang 159 diberikan banyak tergantung pada keputusan diskresioner para pejabat itu;

Hal-hal di atas selain menunjukkan belum bekerjanya sistem pelayanan publik pada umumnya, juga menunjukkan bahwa pada titik terakhir ketidakpuasan masyarakat atas kualitas pelayanan publik dapat diarahkan pada perilaku para petugas dan/atau pejabat pengambil keputusan dalam pelayanan publik itu. Dengan perkataan lain, unsur terpenting dari sebuah sistem pelayanan publik yang belum diatur secara lebih jelas dan tegas di dalam sistem pelayanan publik di Indonesia dewasa ini adalah Kode Perilaku Petugas Pelaksana Pelayanan Publik (Code of Conduct for Public Servants) yang dapat mengendalikan perilaku mereka dalam melaksanakan fungsi pelayanannya sehari-hari.

e. Komponen Pengelolaan Keluhan Publik Dari peraturan-peraturan hukum yang ada sebelum tahun 2003 orang masih dapat mempermasalahkan rentang sasaran (target span) dari suatu sistem pengelolaan pelayanan publik dan keluhan publik di Indonesia, yang tampaknya cukup diarahkan pada fungsi-fungsi yang ada di bawah kekuasaan eksekutif (d.h.i. Pemerintah dalam arti sempit) saja. Walaupun tidak disebut dengan tegas di dalam peraturan perUUan yang ada (c/q UU No. 28/1999), masalah sistem pengelolaan keluhan publik juga menjadi persoalan bagi badan-badan usaha milik negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMD, dan Badan Hukum Milik Negara (BHMN yang di samping bertugas memberikan pelayanan publik, juga berfungsi sebagai lembaga bisnis yang harus menjadi profit-making entities. Di samping itu, unit-unit kesekretariatan dari lembaga tertinggi dan lembagalembaga tinggi negara (non eksekutif) juga masuk dalam kategori penyelenggara pelayanan publik. Bila ditinjau secara agak simplistik, sebenarnya apapun kategori instansi publik, beroperasinya instansi-instansi semacam itu selalu menghadapi kemungkinan adanya gugatan Maladministrasi, dan karena itu di dalam sebuah sistem pelayanan publik (termasuk sub-sistem pengelolaan keluhan publiknya) perlu diatur struktur dasarnya secara nasional. 160

Elemen-elemen dari suatu Sistem Pengelolaan Keluhan Publik a. Di dalam tingkatan peraturan perundang-undangan yang lebih konkrit, khususnya Kepmenpan No. 63/2003, masalah Keluhan terhadap penyelenggaraan pelayanan publik sudah ditetapkan secara lebih konkrit, dan merupakan bagian dari Pengawasan terhadap kinerja instansi penyelenggara pelayanan publik 58 . b. Sistem Pengelolaan Keluhan Publik, secara umum telah diatur sebagai pedoman di dalam Paragraf V Butir J tentang Penyelesaian Pengaduan dan Sengketa yang sekurang-kurangnya meliputi: o o o o o Prosedur /tata cara penyampaian dan penyelesaian pengaduan; Penentuan pejabat untuk menyelesaikan pengaduan; Prioritas penyelesaian pengaduan; Rekomendasi Penyelesaian pengaduan; Respons/tanggapan yang harus terjadi setelah pengaduan diterima (yang tentunya harus diwujudkan berdasarkan prinsip-prinsip perilaku administrasi yang baik) dan pemantauan serta evaluasi penyelesaian pengaduan; o o Pelaporan proses dan hasil penyelesaian pengaduan kepada pimpinan; Penyampaian hasil penyelesaian pengaduan kepada pihak masyarakat pengadu; o o Dokumentasi penyelesaian pengaduan; Aturan-aturan pokok yang menyangkut perlindungan terhadap fihak pengadu/pelapor (baik internal maupun eksternal instansi); o Prosedur penyelesaian sengketa, seandainya masalah yang menjadi obyek pengaduan tidak terselesaikan dan menjadi sengketa hukum. Tim berpendapat bahwa untuk jenis-jenis pelayanan publik tertentu,

58

Lihat Paragraf V, Butir I.3 tentang Pengawasan Masyarakat;

161

penyelesaian dapat dilakukan dengan metode alternatif penyelesaian sengketa (MAPS), dengan mengacu pada UU No. 30 tahun 1999. c. Bila ditinjau dari sifat Kepmenpan No. 63/2003 yang dimaksudkan sebagai pedoman bagi instansi-instansi penyelenggara pelayanan publik di Indonesia, maka pengembangan elemen-elemen di atas ke dalam aturan-aturan atau petunjuk yang bersifat teknis sebenarnya diserahkan kepada masing-masing instansi sesuai dengan kebutuhan dan kekhasan bidang dan jenis pelayanan publiknya masing-masing. Namun demikian, suatu petunjuk teknis yang masih dapat dianggap berada pada level ‘nasional’ dapat dijumpai pada Kepmenpan No. 26/2004, khususnya di dalam Paragraf IV tentang Pengaduan Masyarakat. d. Umumnya pandangan yang berhasil diperoleh Tim menunjukkan bahwa Biro-biro Hukum pada instansi-instansi pelayanan publik sebaiknya tidak difungsikan sebagai bagian yang menangani keluhan-keluhan masyarakat mengenai pelayanan instansi yang bersangkutan. Penolakan ini juga berlaku atas Unit-unit Hubungan Kemasyarakatan (humas) yang ada pada instansi-instansi publik. Alasan utama dari penolakan ini adalah karena kedua unit ini umumnya lebih cenderung menempatkan diri sebagai unit yang berfihak pada instansi induknya, dan kurang dapat bersikap obyektif dalam mengelola keluhan-keluhan yang diajukan oleh masyarakat. Unit-unit humas mungkin dapat difungsikan sebagai unit yang akan menampung dan menseleksi keluhan-keluhan yang masuk, dan secara sistematis menyalurkan keluhan-keluhan itu kepada unit-unit pelaksana yang secara langsung berkaitan dengan substansi keluhan untuk ditangani lebih lanjut. Sementara proses penanganan itu berlangsung, melalui proses monitoring yang baik unit Humas dapat selalu memiliki informasi mutakhir mengenai perkembangan proses penanganan keluhan serta keputusan yang dapat diperoleh oleh masyarakat pengaju-keluhan.

162

DAFTAR PUSTAKA
Bintoro Tjokroaminoto, Prof. H, Manajemen Pembangunan, Masagung, Jakarta, 1987. Corruption Research Centre dan UNDP di Negara Georgia digunakan istilah Public Servant. Draft disusun oleh Khidashelli, Vazha, Gegidze, Thea, Corruption Research Centre, Tbilisi, Georgia, 2001, http://crc.gateway.ge/ Development Administration Circular No. 1/1992, Guide Guide On Total Quality Management In The Public Service, Malaysia, 1992 Dimock, Marshall E, Dimock, Gladys Ogden, Fox, Douglas M., Administrasi Negara, Terjemahan, Edisi ke 5, Erlangga, 1986. Frida Rustiani, Perizinan Usaha Kecil di Indonesia, Policy Paper, Partnership for Economic Growth, Ministry of Industry and Trade, Jakarta, 2001. Ibrahim, R, BUMN dan Kepentingan Umum, Citra Aditya Bakti – Bandung: 1997 Ilyas Saad, DR., Implementasi Otonomi Daerah Sudah Mengarah Pada Penciptaan Distorsi dan High Cost Economy, Makalah, Seminar PEG-USAID tentang “Decentralization, Regulatory Reform and the Business Climate”, Jakarta, 2003. International Federation of Accountants, Corporate Governance in The Public Sector: A Governing Body Perspective, Juli 2000. International Monetary Fund, Good Governance, The IMF’s Role, washington D.C., 1997, Sumber : http://www.imf.org/external/pubs/ft/exrp/govern/ Komisi Hukum Nasional & Fakultas Hukum Universitas Katolik Parahyangan, Prosedur Penyampaian Keluhan Publik, Laporan Akhir Penelitian, 2001-2002; 163

Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, edisi 3, Gunung Agung, Jakarta, 1997. Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara, Konsepsi Pengaturan RUU tentang Pelayanan Publik, Naskah Akademik dalam rangka Permohonan Persetujuan Prakarsa Penyusunan RUU tentang Pelayanan Umum, 2004. Ministry of Justice of the Kingdom of the Netherlands, General Administrative Law Act. Nazir, Mohammad, Ph.D., Metode Penelitian, Ghalia Indonesia Official Journal of the European Communities, Code of Good Administrative Behaviour: Relatons ewith the Public General Principles of Good Administration, European Commission, 2000, OJL 267,20.20.2000. Organization for Economic Cooperation and Development, OECD Principles of Good Governance, OECD Council, 1998, Sumber: http://www1.oecd.org/daf/governance/principles.htm Rodrik, Dani, Four Simple Principles for Democratic Governance of Globalization, Harvard University, May 2001, Sumber: http://www.demglb.de/rodrikpaper.html Shergold, Peter, Ethics and the Changing Nature of Public Service, makalah pada The Fifth International Conference on Public Sector Ethics – Between Past and Future, Australia, 1996 http://www.apsc.gov.au/media/shergold050896.htm Söderman, Jacob, The European Code of Good Administrative Behaviour, The European Ombudsman, 2001

164

Tim Peneliti FIKB PPs PSIA-FISIP UI, Studi Awal tentang Kinerja Pemerintah Daerah Kota Dilihat dari Kualitas Pelayanan Kesehatan, Pasar dan IMB, Executive Summary, Sumber: Http://www.forum-inovasi.or.id Tim Restrukturisasi PT. PLN (Persero) UBD Jabar – Banten, Restrukturisasi PT. PLN (Persero) Distribusi Jabar, Banten Edisi 2.02. Bandung, 2 Oktober 2001; United States Department of State, Accountability – Good Governance Is Good for Businesses and Governments, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, May, 2001, Sumber: http://www.state.gov/g/inl/rls/rpt/fgcrpt/2001

DAFTAR PERUNDANG-UNDANGAN Undang-undang Republik Indonesia No. 8/1999 tentang Perlindungan Konsumen Undang-undang Republik Indonesia No. 32/2004 tentang Pemerintah Daerah Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat; Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Republik Indonesia No.

63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik; Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Republik Imdonesia, No.

25/KEP/M.PAN/2/2004 tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat Unit Pelayanan Instansi Pemerintah;

165

Keputusan

Menteri

Pendayagunaan

Aparatur

Negara

Republik

Indonesia,

No.

26/KEP/M.PAN/2/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas Dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik.

166

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful