RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL COMO CONSECUENCIA DE LA NULIDAD DE LA

DECLARATORIA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO - Se deben demostrar los perjuicios y el nexo

de causalidad entre aquellos y la nulidad del acto de caducidad / CADUCIDAD DEL CONTRATO Responsabilidad contractual como consecuencia de la nulidad del acto que la declara

Tratndose de la responsabilidad contractual proveniente de la declaratoria de

nulidad de un acto administrativo contractual es necesario: De una parte,
demandar la ilegalidad del acto (pretensin impugnatoria) y contraprobar la
presuncin de legalidad que lo ampara. Es necesario adems en la
responsabilidad contractual, demandar la indemnizacin de los perjuicios
causados (pretensin resarcitoria) y demostrar: -el perjuicio como la consecuencia
de la alteracin real material exterior que padeci el demandante en las reas
patrimonial y/o extrapatrimonial, y -el nexo de causalidad, comprendido, en este
caso, como la relacin de medio a fin entre el acto demandado declarado nulo con
los efectos producidos por ste. Asimismo, la responsabilidad contractual como
objeto de declaracin judicial requiere pues, tratndose de la impugnacin de acto
contractual, de la declaracin previa de nulidad de ste; as se constata de la
lectura del primer inciso del artculo 87 del C.C.A, entre otros.
PERJUICIOS - Caractersticas / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Los
perjuicios no se presumen, deben probarse
Desde antes de la entrada en vigor de la Constitucin 1991, la ley civil y la
jurisprudencia de la Sala con base en la doctrina extranjera sealaba y
estudiaba, respectivamente, que el perjuicio deba tener las siguientes
caractersticas: -Que sea cierto, es decir, que haya lesionado un derecho del
perjudicado (presente o futuro cierto). -Que sea particular, es decir, a la persona
que solicita reparacin. -Que sea anormal, porque excede los inconvenientes
inherentes al funcionamiento del Estado. -Que verse sobre una situacin
jurdicamente protegida. Por regla general el perjuicio con sus cualidades, como
cualquier otro hecho procesal, es materia de prueba. La ley establece que
incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran
los efectos jurdicos que ellas persiguen (art. 177 del C de P.C). En consecuencia,
quien pretende judicialmente la reparacin de un dao, debe probarlo toda vez
que este elemento, como qued explicado, es presupuesto indispensable de la
obligacin de indemnizar.
Nota de Relatora: Ver sentencias del 6 de febrero de 1992, exp. 6.030; del 11 de
diciembre de 1992, exp. 7403; del 26 de marzo de 1998, Exp. 10538; del 14 de
octubre de 1999, Exp. 11197; y del 13 de julio de 2000, Exp. 12513.
PERJUICIOS MORALES CONTRACTUALES - Evolucin jurisprudencial /
PERJUICIOS MORALES EN LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL - No se
presumen, deben probarse Inexistencia de prueba
En materia de perjuicios morales en la actividad contractual no siempre la
jurisprudencia ha sido la de aceptarlo; tesis actual. En un principio esta
Corporacin neg la procedencia de la indemnizacin de perjuicios morales
reclamados con fundamento en la actividad contractual de la Administracin. La
denegatoria se fundament en que los daos morales slo se configuran cuando
se presenta la violacin de alguno de los derechos de la personalidad del sujeto;
situacin que no se daba en las relaciones contractuales, porque, afirm en esa
poca la Sala, los daos morales en sentido jurdico tcnico no son todas las

sensaciones dolorosas ajenas al sacrificio de cualquier inters jurdico protegido,

sino que, daos morales son slo los dolorosos, padecimientos, etc., que se
siguen de una lesin a los bienes de la personalidad, que no son susceptibles de
configuracin como objeto de obligaciones en sentido propio. Sin embargo en
importantes providencias posteriores rectific tal posicin y dispuso la condena al
pago de perjuicios morales, causados con ocasin de la celebracin o ejecucin
de contratos celebrados con la Administracin. Se observa como en la actualidad
la tesis jurisprudencial de aceptacin de la procedencia de indemnizacin de
perjuicios morales con fundamento en la actividad contractual tiene su raz jurdica
en que el legislador garantiza la indemnidad de todo perjuicio sin diferenciar sus
clases, con las caractersticas anotadas, y siempre y cuando se demuestren los
hechos en que se sustenta. As las cosas, los perjuicios morales contractuales,
que pudieron ocasionarse con la expedicin del acto administrativo que declar la
caducidad del contrato, y que podran consistir, segn el caso, en el pesar,
angustia, congoja, tristeza, desolacin etc. que sufri el contratista, requieren ser
demostrados en el proceso, como todo aquel perjuicio respecto del cual se
pretenda su resarcimiento. La sola creencia de que la ilegalidad del acto produce
perjuicios morales no es de recibo para la Sala; no es dable presumir, porque no
existe sustento normativo, que la expedicin de un acto de caducidad del contrato
declarado nulo, causa perjuicios morales. En el caso concreto, el demandante no
acredit la existencia de los hechos indicadores que afirm en su demanda como
demostrativos del perjuicio moral que aleg.
Nota de Relatora: Ver sentencias del 25 de julio de 1985, Exp. 2963; del 24 de
septiembre de 1987, Exp. 4039; del 24 de agosto de 1990 Exp. 5712; y del 13 de
octubre de 1994, Exp. 9206.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GMEZ
Bogot D. C, ocho (08) de febrero de dos mil uno (2001)
Radicacin nmero: 20001-23-31-000-1995-2313-01(12848)
Actor: DAIRO OLIVEROS CARDENAS
Referencia: RECURSO DE APELACIN SENTENCIA. RESPONSABILIDAD
CONTRACTUAL

I.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin interpuesto por

la parte demandante contra la sentencia proferida, el da 26 de septiembre de

1996, por el Tribunal Administrativo del Cesar por medio de la cual dispuso:

PRIMERO.
Declarar la nulidad de la resolucin 033
del 22 de marzo de 1995 expedida por el Alcalde
Municipal de Agustn Codazzi.
SEGUNDO.
Ordenar
a
la
administracin
conjuntamente con el contratista proceder a la liquidacin
del contrato
TERCERO.
Niganse las dems splicas de la
demanda (fols. 138 y 139).

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A.

Demanda.

Fue presentada el da 26 de julio de l995, ante la Oficina Judicial de Valledupar

por el seor Dairo Oliveros Crdenas, representado por apoderado judicial, en
ejercicio de la accin relativa a las controversias contractuales (art. 87 C.C.A.).

1.

Pretensiones.

Se formularon contra el Municipio de Agustn Codazzi con el objeto de que se

hagan las siguientes declaraciones y condenas:
Primero.
Es nula la resolucin 033 del 22 de
marzo de 1995 expedida por el alcalde del municipio
de A. Codazzi, acto mediante el cual se declar la
caducidad administrativa del contrato de consultora
N 043 del 2 de mayo de 1994, y se tomaron otras
determinaciones.
Segundo:
Como consecuencia de la nulidad
anteriormente declarada, condenar al municipio de A.
Codazzi a pagar a mi mandante a ttulo de perjuicios
morales el equivalente en pesos colombianos a
quinientos (500) gramos oro, segn certificacin que
para la fecha de ejecutoria del fallo expida el Banco de
la Repblica.
Tercero.
Condenar a la entidad demandada a
pagar a mi mandante a ttulo de perjuicios materiales
la suma de ONCE MILLONES SETENCIENTOS
OCHENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS DIECINUEVE
PESOS M. L. ($11.788.619,oo), utilidad que deja de
percibir al no terminar de ejecutar el contrato.

Cuarto.
Ordenar que la suma de dinero a que
se condene a ttulo de perjuicios materiales sea
reajustada en su valor al momento del pago, teniendo
en cuenta los ndices de precios al consumidor
conforme a certificacin que al efecto expida en
DANE (fol. 13).

2. Hechos:

Son relevantes los siguientes:

a.

El da 2 de mayo de 1994 el seor Dairo Oliveros Crdenas y el Municipio

de Agustn Codazzi celebraron el contrato N 043, que tuvo por objeto: La

direccin de obras en la instalacin de los servicios bsicos en el barrio
Urbanizacin Las Margaritas .
b.

El valor del contrato se pact en $23577.237,70, de los cuales fueron

pagados al contratista $11788.618,85 por concepto de anticipo.

c.

El trmino de duracin del contrato fue de 90 das calendarios contados a

partir de la firma y perfeccionamiento.

d.

El plazo para la ejecucin del contrato venci el da 6 de diciembre de 1996,

porque si bien debi comenzar a ejecutarse el da 2 de mayo de 1994, como el

anticipo slo fue cancelado el da 6 de septiembre de 1994, es a partir de esta
fecha que debe contarse dicho plazo.
e.

La ejecucin del contrato 043, de direccin de obras, requera la ejecucin

de otros contratos como eran los relativos a la construccin del alcantarillado

(instalacin de tubera segn contrato de obra pblica N 102 del 30 de
septiembre de 1994, construccin de pozos de inspeccin del mismo
alcantarillado segn contrato de obra pblica N 082 del 24 de agosto de 1994).
f.

Como los contratos 082 y 102 de 1994, relativos a las obras de

alcantarillado se paralizaron debido al incumplimiento del Municipio, tambin se

paraliz la ejecucin del contrato 043, de direccin de obras.

g.

El Municipio de Codazzi, mediante la resolucin demandada, declar la

caducidad administrativa del contrato 043 de 1994; adujo que el contratista lo

haba incumplido en razn de que haba vencido el plazo de ejecucin y la
disposicin de equipos.
h.

El municipio de Codazzi, a la fecha en que declar la caducidad, careca de

competencia para ello porque el trmino de ejecucin del contrato ya se haba

cumplido.
i.

El contratista no incumpli sus obligaciones contractuales porque la

paralizacin de las obras se produjo por causas imputables al municipio y porque

tampoco era su obligacin disponer de equipos, si se tiene en cuenta que el objeto
del contrato era dirigir las obras, no ejecutarlas.
j.

La declaracin de caducidad caus perjuicios materiales y morales al

contratista. Los primeros se traducen en la ganancia que dej de percibir ante la

circunstancia de no poder terminar de ejecutar el contrato; los segundos, en el
dolor, frustracin y angustia producto del injusto trato que recibi el contratista y
por la inhabilidad para contratar que lo afecta.
k.

El contratista contrat la pliza n 171199, de cumplimiento del contrato

043, con la Compaa Suramericana de Seguros (fols. 11 y ss).

3.

Normas violadas y concepto de la violacin:

Se afirm en la demanda que con la expedicin del acto acusado se violaron los
artculos 18 de la ley 80 de 1993 y 84 del C.C.A. As:
El artculo 18 de la ley 80 de 1993 se infringi por dos razones; en primer lugar,
porque el contratista no incumpli las obligaciones de consultora, derivadas del
contrato 043 de 1994, porque su tarea penda de que en otro contrato se
ejecutaran obras y stas estaban paralizada (no se puede dirigir lo que no se est
ejecutando); y en segundo lugar, porque la resolucin de caducidad del contrato
se profiri cuando el municipio ya haba perdido la competencia temporal porque
el plazo para la ejecucin del contrato que se caduc para cuando se adopt esta
determinacin ya haba fenecido.

Sobre ese ltimo punto cit la sentencia del Consejo de Estado, Seccin Tercera,
proferida el da 28 de junio 28 de 1984. Refiri igualmente a otra providencia de la
corporacin y a un aparte doctrinal para reiterar el vicio de incompetencia
temporal.
El artculo 84 del C.C.A. tambin fue quebrantado con el acto acusado; adujo:
Se infringe esa norma por dos aspectos:
Uno hace relacin a la incompetencia de la administracin
municipal de Codazzi para decretar la caducidad del
contrato, en razn de haber fenecido ya el plazo de
ejecucin del mismo. Otro tiene que ver con la falsa
motivacin del acto, puesto que su parte motiva se funda
en hechos inexistentes, como son el incumplimiento del
contratista, lo que no ha ocurrido (fols. 15 y 16).

B. Actuacin Procesal.
La demanda fue admitida el da 1 de agosto de 1995; decisin que fue notificada
al Alcalde Municipal de Agustn Codazzi el da 8 de septiembre siguiente (fols. 18
y 25 ).
El municipio, en el memorial de contestacin, se opuso a todas las pretensiones;
reconoci como ciertos algunos hechos y neg la ocurrencia de otros (fols. 37 a
41).
Afirm que el acto administrativo de caducidad es legal porque se expidi con
fundamento en el incumplimiento del contratista.
Explic que el contratista incumpli la obligacin de poseer y mantener el personal
y los equipos, las herramientas y dems bienes necesarios para la ejecucin del
contrato, conforme a lo acordado en la clusula octava del contrato 043; que este
contrato no estaba atado a otros para su ejecucin; que incumpli tambin la
obligacin de informar a la administracin municipal sobre el estado de las obras,
a pesar de que el pago del valor del contrato dependa de que l efectuara las
actas parciales a medida que se fueran recibiendo los subsidios del programa de
lotes.
En relacin con el cargo de incompetencia temporal explic:

No puede admitirse a partir de la interpretacin del art. 41

de la ley 80 de 1993 fijarse exactamente el plazo o poca
o trmino del contrato (). De all que no slo sea el plazo
o trmino el nico aspecto que determina la existencia del
contrato administrativo, mucho ms cuando el
incumplimiento del contratista genera consecuencias y
efectos posteriores al plazo o trmino pactado (fol. 39).
Precis finalmente, respecto de la falsa motivacin que aleg el demandante, que
a es a ste a quien corresponde probar el oculto mvil que inspir el acto
demandado.
Luego, el proceso se abri a pruebas mediante auto proferido el da 9 de octubre
de 1995 (fol. 18).
Despus el da 20 de febrero de 1996 se fij fecha para celebrar audiencia de
conciliacin, la cual se realiz y fracas el da 10 de abril siguiente (fols. 70 y 106
ss).
Finalmente por auto dictado el da 12 del mismo mes se orden correr traslado a
las partes para alegar de conclusin y para que el Ministerio Pblico conceptuara
de Fondo (fol. 11)), oportunidad que slo fue aprovechada por el demandante,
quien reiter lo argumentado en la demanda (fols. 113 y ss).

III. Sentencia recurrida:

El Tribunal declar la nulidad del acto demandado, contenido en la resolucin
proferida el da 22 de marzo de 1995, por medio del cual el Municipio de Agustn
Codazzi declar la caducidad del contrato 043 de 1994.
Consider que la Administracin incurri en incompetencia temporal al expedir el
acto demandado, toda vez que lo profiri cuando ya haba vencido el plazo
contractual para la ejecucin del objeto convenido.
Explic que el plazo de ejecucin de contrato empez a correr desde el da 6 de
septiembre de 1994, fecha en la que el actor recibi el anticipo; que los noventa
das calendarios previstos en el contrato como plazo para su ejecucin, se

cumplieron el da 4 de diciembre del mismo ao 1994; en tanto que el acto de

caducidad del contrato se profiri el da 22 de marzo de 1995, lo que hace
evidente la incompetencia temporal.
En relacin con los perjuicios materiales, reclamados por el actor, manifest que
de las pruebas obrantes en el expediente no se puede inferir que el contratista
haya cumplido cabalmente el objeto contractual.
Precis:
No se puede dudar de la veracidad de lo expresado en la
resolucin acusada para llegar a la conclusin de que
existe una falsa motivacin, porque la resolucin por ser
un acto administrativo lleva nsita la presuncin de validez
de la misma, acorde con lo dispuesto en el artculo 66 del
Cdigo Contencioso Administrativo.
Hacemos hincapi en que la nulidad de la resolucin 033
es por extemporaneidad en la expedicin , ms no por
falta motivacin porque como anotamos anteriormente el
actor no prob el cumplimiento de sus obligaciones.
Tenemos que aceptar, porque as lo manifiesta la propia
administracin en el numeral 10 de la resolucin acusada,
que el contratista construy parte de la obra y que percibi
una suma de dinero por concepto de anticipo.
Por tal razn, no procede la indemnizacin de perjuicios
materiales, sino la liquidacin del contrato para determinar
quien adeuda a quien.
En esa oportunidad se determinara el valor de la parte
ejecutada y se harn los ajustes pertinentes tomando en
consideracin el valor del anticipo y el valor de lo
construido, porque no es posible determinarlos en esta
instancia (..)(fols. 137 y 138).
Respecto de los perjuicios morales explic que:
no se acceder a ellos porque es criterio del Tribunal que
en caso como en el que hoy se estudia ellos no se causan
y si alguna ofensa a la moral del contratista origin la
declaratoria de caducidad, ella se remedia borrando del
mundo jurdico las consecuencias que ella entraan, al
anular la resolucin 033 del 22 de marzo de 1995,
expedida por el Alcalde de Agustn Codazzi. (fol. 138).

IV. Recurso de apelacin:

Fue formulado por el demandante con el objeto de que la sentencia sea
modificada en el sentido de reconocerle los perjuicios materiales y morales que
reclam.
Explic que la reclamacin que formul respecto de los perjuicios morales tiene
fundamento en que la terminacin intempestiva e ilegal del contrato fue una
conducta de la administracin que le irrog ese tipo de perjuicio.
Reiter, respecto de los perjuicios materiales, que l si haba cumplido el objeto
contractual en tanto que el Municipio no; que la direccin de las obras slo poda
ser cumplida en la medida en que las obras existieran; que estas no fueron
contratadas oportunamente por el Municipio; y que la construccin del
alcantarillado, que s se contrat, se paraliz por el incumplimiento del Municipio,
lo que produjo igual suerte a la direccin de las obras.
Explic que el monto de los perjuicios materiales lo constituye la parte del precio
pactado que el contratista dej de devengar como consecuencia del acto que
declar la caducidad puesto que si el contrato hubiese llegado a cabal trmino el
contratista habra devengado la totalidad de lo pactado (fols. 142 a 144).

V.

Alegatos de conclusin y concepto del Ministerio Pblico

Rituada la instancia conforme a lo dispuesto en las normas procesales, se corri

traslado comn a las partes y al Ministerio Pblico para la presentacin de los
escritos finales; las partes guardaron silencio.
El Seor Procurador Quinto Delegado ante esta Corporacin, en ese entonces,
Doctor Germn Rodrguez Villamizar conceptu en la oportunidad legal.
Consider acertado el criterio contenido en la providencia apelada en cuanto anul
la resolucin demandada por haberse proferido con posterioridad al vencimiento
del trmino contractual estipulado; afirm:

En forma reiterada ha dicho la Seccin Tercera del

Consejo de Estado que el uso de los poderes exorbitantes
de que dispone la administracin slo puede hacerse
durante la vigencia del contrato. Pues bien, en el caso
bajo estudio, el plazo sealado por las partes fue de 90
das calendario, contados a partir de la firma y
perfeccionamiento del mismo, los cuales se empiezan a
computar desde el 6 de septiembre de 1994, cuando el
actor recibi el anticipo, hasta el 4 de diciembre del mismo
ao da en que se cumple el trmino fijado. Sin embargo,
la declaratoria de caducidad la produjo la Alcalda
Municipal de Agustn Codazzi el 22 de marzo de 1995,
esto es, con posterioridad al vencimiento del trmino
contractual convenido (fol. 158).
En relacin con los perjuicios morales y materiales reclamados, estim acertada la
consideracin que sobre el punto realiz el a quo, en el sentido de concluir la
inexistencia de medio de prueba que los acredite.
Respecto de la reclamacin de perjuicios materiales agreg:
Para esta Delegada no se prob la relacin causal entre
el acto declaratorio de la caducidad y el pretendido
perjuicio, si se toma en cuenta que antes de la expedicin
de la resolucin que declar la caducidad del contrato ya
el plazo del mismo se haba vencido. En tales condiciones
mal podra reconocrsele al contratista suma alguna de
dinero por una pretendida labor cuya ejecucin no se
demostr en este proceso (..) (fol. 159).

Como no se observa causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado y los

presupuestos procesales se encuentran cumplidos, se procede a decidir
previas las siguientes,

III. CONSIDERACIONES :

Corresponde a la Sala pronunciarse para decidir el recurso de apelacin

formulado el demandante, contra la sentencia por medio de la cual accedi
parcialmente a sus pretensiones.

El recurrente solicita la modificacin de la sentencia para que se le reconozcan los

perjuicios que se le causaron con la expedicin del acto que declar la caducidad
del contrato 043 de 1994.

La Sala advierte que el estudio que har se circunscribe nicamente al punto que
fue objeto de apelacin esto es al tema de los perjuicios reclamados, por dos
razones:

tratarse de apelante nico (el demandante), y

respecto de una sentencia frente a la cual no procede el grado jurisdiccional de

consulta; esto por cuanto el fallo recurrido no conden a la entidad pblica
demandada.

Por lo anterior la Sala no entrar a pronunciarse sobre si la Administracin tena o

no competencia temporal para expedir el acto por medio del cual declar la
caducidad del contrato 043 de 1994.

Previo al anlisis del problema jurdico referido, se expondrn los hechos

probados en el proceso.

A.
1.

Hechos probados

El da 2 de mayo de 1994 el seor Dairo Oliveros Crdenas y el Municipio

de Agustn Codazzi suscribieron el contrato N 043, de cuyas clusulas se

destacan las siguientes:
ACUERDO Y OBJETO: Lo constituye la direccin de
obras en la instalacin de los servicios bsicos en el barrio
Urbanizacin Las Margaritas (vivienda de inters social).
(Clusula primera)
DURACIN: El trmino de duracin del presente contrato
se pacta en noventa (90) das calendarios contados a
partir de la firma y perfeccionamiento del presente
contrato. En caso de que se requieran ampliaciones del
plazo estas debern ser solicitadas por escrito,
exponiendo los motivos justificantes e indicando el tiempo

requerido para su terminacin, con el visto bueno del

interventor (). (Clusula segunda)
VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO. El valor
total del presente contrato
asciende a la suma de
veintitrs millones quinientos setenta y siete mil
doscientos treinta y siete pesos con setenta centavos
($23577.237,70) mcte. los cuales se cancelarn de la
siguiente manera se efectuarn actas parciales a medida
que se reciban los subsidios en virtud del programa de
lotes con servicios en la urbanizacin Las Margaritas.
(Clusula tercera)
PERSONAL, EQUIPOS, HERRAMIENTA. El contratista se
obliga para con el municipio realizar personalmente los
trabajos materia de este contrato. Este deber disponer de
los equipos necesarios para el desempeo de su labor, los
datos que aporte debern ser fidedignos y veraces.
(Clusula octava).
CADUCIDAD. Toda vez que el contratista incurra en
incumplimiento del contrato le ser declarada la caducidad
con las consecuencias que su declaratoria conlleva.
(Dcima Tercera)
REQUISITOS
DE
LEGALIZACIN
Y
PERFECCIONAMIENTO. El presente contrato se entiende
legalizado y perfeccionado luego de verificar la existencia
de disponibilidad presupuestal, aprobacin de la garanta
de pago de los derechos de publicacin y dems
impuestos a que haya lugar. (Dcima Cuarta) (Documento
pblico, copia autntica, fols. 2 a 4).
2.

El da 17 de agosto de 1994 el contratista constituy en favor del Municipio

la pliza nica de garanta N 100090 de la aseguradora Suramericana

(Documento privado, fol. 6).
3.

En la misma fecha anterior, 17 de agosto de 1994, mediante la resolucin

044, el municipio aprob las garantas presentadas por el seor Dairo Oliveros
Crdenas para el cumplimiento del contrato 043 de 1994 (Documento pblico en
copia autntica, fol. 5).
3.

El da 6 de septiembre de 1994 el municipio entreg al contratista

$11788.618,85 por concepto de anticipo del valor del contrato 043 de 1994
(confesin del demandante en hecho 5 la demanda; hecho reconocido por el
Municipio en el escrito de contestacin de la demanda, fols. 12 y 37).

4.

El da 13 de enero de 1995 el seor Dairo Oliveros Crdenas fue requerido

por el Director del Banco de Tierra del Municipio, con el objeto de tratar lo relativo
al contrato 043 de 1994 (Documento Pblico en original; fol. 32).
5.

El da 10 de marzo de 1995 el Director del Banco de Tierra del Municipio

Agustn Codazzi inform lo siguiente respecto del contrato 043 de 1994:

Estado de la Obra.
El director de esta obra no se ha
preocupado por cumplir sus funciones a cabalidad, puesto
que la obra est paralizada desde hace mas de seis
meses y la nica explicacin que emite al respecto es la
que el municipio deba prestar la maquinaria para hacer
las excabaciones (sic), lo cual contradice la clusula
octava de los contratos celebrados con los arquitectos
Carlos Carrillo Riobo (contrato N 102 de 1994) y Luis
Armando Godoy (contrato 082). (Documento pblico en
original, fol. 33 ).
6.

El da 2 de mayo de 1995, el municipio profiri la resolucin 033 por medio

de la cual en primer lugar declar la caducidad del contrato 043 del 2 de mayo de
1994.

Consider, entre otros, lo siguiente.

7) Que el municipio cit al ingeniero Dairo Oliveros
Crdenas para que rindiera informe sobre el estado actual
de la obra y expuso que la misma se encontraba
paralizada por cuanto el municipio tena la obligacin de
realizar las excavaciones con la maquinaria de propiedad
municipal para la realizacin de las obras relativas de
alcantarillado y acueducto de la mencionada urbanizacin.
La aludida citacin tiene fecha enero 17 de 1995.
8) Que lo relatado en el numeral inmediatamente
anterior es totalmente falso por cuanto el contratista en la
clusula octava del contrato ( ) se oblig para con el
municipio a realizar personalmente los trabajos y disponer
de los equipos necesarios para el desempeo de la labor
y adems que los datos aportados deberan ser veraces y
fidedignos todo lo cual no ha ocurrido.
9) Que se evidencia a todas luces incumplimiento de
las obligaciones por parte del contratista, especialmente
en lo relativo al plazo y disposicin de equipos, y adems
se encuentra el contrato afectado de manera grave y
directa en su ejecucin lo cual condujo a la parlisis (fols.
7 y 8).

Decidi:
Segundo.
Dar por terminado el contrato de
consultora n 043 de mayo 2 de 1994 suscrito entre las
partes ya anotadas anteriormente.
Tercero.
Procdase a la liquidacin del
mencionado contrato, a travs de la oficina de planeacin
municipal.
Cuarto.
Hgase efectiva para efectos de
indemnizacin la pliza nica de garanta N 100090 de la
aseguradora Suramericana de agosto 17 de 1994.
Quinto.
Imponer al contratista las multas a que haya
lugar, por el incumplimiento del contrato referido y
proceder a concretar su cuanta exacta en el acta de
liquidacin del mismo, a travs de la oficina de planeacin
municipal.
Sexto.
Imponer al contratista el pago de la clusula
penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato,
es decir la suma de dos millones trescientos cincuenta y
siete mil setecientos veintitrs pesos con setenta y siete
centavos. (fols. 8 y 9)

7.

El

contratista

confes

en

la

demanda

que

sus

obligaciones,

particularmente la direccin de las obras, se suspendieron a consecuencia de la

paralizacin de la obras objeto de otros contratos (hechos n 7,8,9 de la demanda,
fol. 12).
Proceder la Sala a estudiar el punto de inconformidad del apelante nico relativo
a la denegatoria por parte del a quo de los perjuicios reclamados por l.
Se recuerda a dems que el Consejo de Estado no conoce en este caso en grado
jurisdiccional de consulta.

B.
1.

Responsabilidad contractual pedida.

El demandante pretende el reconocimiento de indemnizacin por los

perjuicios morales y materiales que le ocasion el municipio demandado con la

declaratoria de caducidad del contrato que celebraron.

2.

La Sala estima necesario hacer referencia, en primer trmino, a que

tratndose de la responsabilidad contractual proveniente de la declaratoria de

nulidad de un acto administrativo contractual es necesario:
De una parte, demandar la ilegalidad del acto (pretensin impugnatoria) y
contraprobar la presuncin de legalidad que lo ampara; asunto que defini el a quo
y que no es objeto de estudio en este caso, como ya se explic.
De otra parte, es necesario adems en la responsabilidad contractual, demandar
la indemnizacin de los perjuicios causados (pretensin resarcitoria) y demostrar:

el perjuicio como la consecuencia de la alteracin real material exterior que

padeci el demandante en las reas patrimonial y/o extrapatrimonial, y

el nexo de causalidad, comprendido, en este caso, como la relacin de medio

a fin entre el acto demandado declarado nulo con los efectos producidos por
ste.

La responsabilidad contractual como objeto de declaracin judicial requiere pues,

tratndose de la impugnacin de acto contractual, de la declaracin previa de
nulidad de ste; as se constata de la lectura del primer inciso del artculo 87 del
C.C.A, entre otros.
3.

Desde antes de la entrada en vigor de la Constitucin 1991, la ley civil

(1) y la jurisprudencia de la Sala ( 2 ) con base en la doctrina extranjera ( 3)

sealaba y estudiaba, respectivamente, que el perjuicio deba tener las siguientes
caractersticas:

Que sea cierto, es decir, que haya lesionado un derecho del perjudicado
(presente o futuro cierto).

Que sea particular, es decir, a la persona que solicita reparacin.

Que

sea

anormal,

porque

excede

los

inconvenientes

inherentes

al

El Cdigo Civil dispone, en su artculo 2.341 El que ha cometido un delito o culpa, que ha
inferido dao a otro, es obligado a la indemnizacin, sin perjuicio de la pena principal que la ley
imponga por la culpa o el delito cometido; en su artculo 1.494 dispone entre otros como fuente de
las obligaciones ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o dao a otra persona (
).
2
Sentencias de: 20 de marzo de 1980 (Anales del Consejo de Estado Primer Semestre de 1980,
pg. 442); 27 de junio de 1985 (Segundo Semestre pg. 598) etc.
3
Jean Rivero. Derecho Administrativo. Instituto de Derecho Pblico. Facultad de Ciencias Jurdicas
y Polticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas 1984.

funcionamiento del Estado.

4.

Que verse sobre una situacin jurdicamente protegida ( 4).

Por regla general el perjuicio con sus cualidades, como cualquier otro hecho

procesal, es materia de prueba .

La ley establece que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las
normas que consagran los efectos jurdicos que ellas persiguen (art. 177 del C de
P.C) (5).
En consecuencia, quien pretende judicialmente la reparacin de un dao, debe
probarlo toda vez que este elemento, como qued explicado, es presupuesto
indispensable de la obligacin de indemnizar.
No es suficiente que en la demanda y en desarrollo del proceso se afirme su
existencia, tampoco es suficiente probar la ilegalidad del acto demandado para
deducir la existencia del perjuicio; es necesario, se repite, que el mismo se
acredite (6).
As lo ha sealado la jurisprudencia de la Sala en reiteradas oportunidades; en
sentencia proferida el da 26 de marzo de 1998, decret la nulidad del acto por
medio del cual se declar la caducidad del contrato y condicion la prosperidad de
la pretensin resarcitoria a la prueba de los perjuicios; afirm:
La Sala no acoger este dictamen por que carece de
bases slidas que permitan determinar con certeza el
valor de los perjuicios que la declaratoria de caducidad
ocasion a la demandante. Se advierte en primer lugar
que se echa de menos un cuadro sobre la actividad
econmica de la demandante con posterioridad a 1.982,
que permita determinar el valor del perjuicio ocasionado
con la declaratoria de caducidad. El porcentaje en la
disminucin de las utilidades no puede imputarse en su
integridad a la declaratoria de caducidad, entre otras
razones porque como adelante se detalla, algunos
contratos siguieron ejecutndose inclusive hasta 1984. No
aparece establecida la relacin de causalidad entre la
4

Puede consultarse al efecto sentencia proferida dentro del expediente 12990, el da 1 de junio de
2000.
5
As lo reiter la Sala en sentencia proferida el 12 de febrero de 1992, exp. 7.177.
6
As lo ha explicado la Sala en varias providencias, entre otras cabe citar: Sentencia dictada
dentro del expediente 6.030, el da 6 de febrero de 1992; Sentencia proferida el 11 de diciembre de
1992, exp. 7403. Sentencia proferida el 13 de julio de 2000, exp. 12.513.

declaratoria de caducidad y el clculo realizado por los

peritos como utilidades no percibidas.
Por otra parte, la inhabilidad solo se refiere a la
contratacin con entidades pblicas, en consecuencia,
solo
aquel
contrato
cuya
terminacin
o
no
perfeccionamiento obedeci a esa inhabilidad, puede
considerarse como un perjuicio que proviene directamente
de la actuacin del Sena que ahora se anula. Varios
documentos que reposan en el expediente dan cuenta de
que efectivamente la Procuradura General de la Nacin
inform a algunas entidades estatales en relacin con la
inhabilidad de la contratante, en algunos casos actu
oficiosamente y en otros para responder a entidades que
solicitaron informacin en tal sentido (7).

En caso similar la Sala precis que la anulacin judicial del acto demandado, por
medio del cual se declar la caducidad del contrato, comporta, desde el punto de
vista del negocio jurdico y desde la ptica de la teora del acto administrativo, la
responsabilidad de la Administracin y la consecuente obligacin de indemnizar
los perjuicios que se prueben en el proceso; dijo:
La clusula exorbitante de que se trata, como cualquier
otra, comporta la obligacin de ser cumplida dentro de los
lmites impuestos por el principio de la buena fe, segn
reza el artculo 1603 del Cdigo Civil y como adems lo
aceptan la doctrina y la jurisprudencia. El ejercicio
indebido de la clusula exorbitante, equivale a no cumplir
con la obligacin contractual, conducta sta que genera la
correspondiente indemnizacin de perjuicios segn las
voces del artculo 1613 del Cdigo Civil. Eso desde el
punto de vista meramente negocial de la clusula. Ya
desde el ngulo de la teora del acto administrativo, es
claro que tal actuacin se encuentra afectada de nulidad y
que implica tambin el resarcimiento del dao causado
por ese acto administrativo ilegal, siempre y cuando,
desde luego, exista prueba suficiente de los perjuicios
alegados, indemnizacin que puede intentarse mediante
el restablecimiento del preciso derecho subjetivo
conculcado por el acto que se anula.
As las cosas, establecida como ha sido la obligacin
consecuente de reparar el dao ocasionado por el uso
indebido de la potestad unilateral de la administracin,
queda por determinar la clase y monto de los perjuicios a
indemnizar, tomando en cuenta los daos causados y la
magnitud de los mismos, que, como se analiza en el
acpite siguiente, stos se contraen nicamente a los
7

Sentencia dictada dentro del expediente 10538; actor: Sociedad Compaa Colombiana de
Ascensores.

perjuicios de orden material, en la modalidad de lucro

cesante, correspondiente a la suma dejada de percibir por
el actor por razn de lo dispuesto en la Resolucin 1217
del 13 de abril de 1987, toda vez que no se encuentran
acreditados aquellos perjuicios definidos como dao
emergente, ni tampoco los daos de orden moral. (8)
(Subraya la Sala).
A continuacin se proceder a estudiar si se demostraron los perjuicios materiales
y morales.
4.

Perjuicio material. Se traduce en la lesin o mengua del patrimonio

material o econmico de una persona.

En el caso bajo juicio, la Sala advierte:

a.

Que el demandante afirm a ttulo de dicho perjuicio la suma de

$11788619,oo por la utilidad que dej de percibir al no terminar de ejecutar
el contrato.

b.

Que el actor no demand el incumplimiento contractual del contratante

pblico; lo nico que se observa es que aisladamente aquel hizo referencia
a que no pudo ejecutar las obligaciones contractuales a su cargo porque el
contratante pblico no cumpli con unas obligaciones de las cuales penda
el cumplimiento de las suyas.

c.

Que de haberse probado dicho perjuicio ste no tendra nexo de causalidad

con el acto administrativo de caducidad declarado nulo.

En este punto la Sala reitera lo dicho por el seor Procurador Delegado ante esta
Corporacin: Para esta Delegada no se prob la relacin causal entre el acto
declaratorio de la caducidad y el pretendido perjuicio, si se toma en cuenta que
antes de la expedicin de la resolucin que declar la caducidad del contrato ya el
plazo del mismo se haba vencido. En tales condiciones mal podra reconocrsele
al contratista suma alguna de dinero por una pretendida labor cuya ejecucin no
se demostr en este proceso (..)

Sentencia dictada dentro del expediente 11197 el da 14 de octubre de 1999; actor: Medardo
Serna Vallejo.

Al no estar acreditados los perjuicios materiales que reclam el actor, resulta

ajustada la decisin del a quo, de negar la indemnizacin por este concepto y por
lo tanto habr de confirmarse en ese punto.

5.

Perjuicios morales en la actividad contractual.

a.

El demandante asever, en la demanda, que la declaratoria de caducidad

del contrato mencionado le ocasion perjuicios de esa ndole.

Igualmente afirm que tales perjuicios tienen su fundamento en el dolor,
frustracin y angustia producidos por el injusto trato dado por el municipio (hecho
trece de la demanda).
b.

En materia de perjuicios morales en la actividad contractual no siempre la

jurisprudencia ha sido la de aceptarlo; tesis actual (9).

En un principio esta Corporacin neg la procedencia de la indemnizacin de
perjuicios morales reclamados con fundamento en la actividad contractual de la
Administracin.
La denegatoria se fundament en que los daos morales slo se configuran
cuando se presenta la violacin de alguno de los derechos de la personalidad del
sujeto; situacin que no se daba en las relaciones contractuales, porque, afirm en
esa poca la Sala (10), los daos morales en sentido jurdico tcnico no son todas
las sensaciones dolorosas ajenas al sacrificio de cualquier inters jurdico
protegido, sino que, daos morales son slo los dolorosos, padecimientos, etc.,
que se siguen de una lesin a los bienes de la personalidad, que no son
susceptibles de configuracin como objeto de obligaciones en sentido propio ( 11).
Sin embargo en importantes providencias posteriores rectific tal posicin y
dispuso la condena al pago de perjuicios morales, causados con ocasin de la
celebracin o ejecucin de contratos celebrados con la Administracin.
9

A manera de ejemplo puede consultarse la sentencia proferida dentro del expediente 9206 el 13
de octubre de 1994.
10
Esta afirmacin la hizo la Sala con expresa referencia a lo afirmado por el doctrinante Renato
Scognamilio (Perjuicios morales. Jaime Augusto Lpez M. Ediciones Lex Ltda., 1983, pg. 97).
11
As lo precis la Sala en Sentencia proferida dentro de expediente 2963, el da 25 de julio de
1985.

Resulta ilustrativo referir a las consideraciones que adopt la Sala de entonces en

sentencia proferida el da 24 de septiembre de 1987, para modificar su
posicin; dijo:
a) Doctrina y jurisprudencia han sido vacilantes en
relacin con la procedencia de los perjuicios morales en
materia contractual, especialmente guindose por la
antigua doctrina francesa orientada por Pothier y Domat,
inmediatos precursores del Cdigo Civil Francs y cuyo
criterio, en general, fue seguido por los redactores de tal
estatuto.
No los excluye, sin embargo, el articulado del Cdigo de
Napolen y siguiendo los mismos principios, estatuye el
artculo 1613 del Cdigo Civil Colombiano que la
indemnizacin de perjuicios comprende el dao
emergente y lucro cesante. .. Sin distinguir entre los
materiales y los morales.
Y como complemento de la norma anterior, previene el
artculo 1.616, ibdem, que si no se puede imputar dolo al
deudor, slo es responsable de los perjuicios que se
previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato, pero
si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que
fueron consecuencia inmediata y directa de no haberse
cumplido la obligacin o de haberse demorado su
cumplimiento.
Es decir, si no hay dolo responde slo de los previstos o
previsibles al momento de contratar; pero si hay dolo,
responde de todos los directos e inmediatos a la violacin
contractual, imprevisibles o imprevistos;
b) Por su parte el artculo 1.604 modera la
responsabilidad del contratante incumplido, segn el
beneficio que reporten los contratantes, frente a la culpa
lata, culpa leve y la levsima, definidos por el artculo 63
del mismo Cdigo segn el cual, adems, en materias
civiles la culpa grave equivale al dolo;
c)
Ciertamente en la generalidad de los contratos el
objeto de las obligaciones pactadas tiene un valor
patrimonial y ello ha servido a doctrina y jurisprudencia
para negar la procedencia de la indemnizacin de los
perjuicios morales.
Pero en casos excepcionales, tratndose de aquellos
contratos en que el valor venal no existe o es rrito frente a
otros factores consustancialmente unidos a la persona

humana, como el afecto, el honor, la capacidad laboral

personal o profesional, el cerrar la vida a los perjuicios
morales implica suma desproteccin y negacin de
indemnizacin de los verdaderos perjuicios sufridos con
clara violacin de los principios legales que se dejan
reseados;
d) Esta Sala reconoci expresamente la indemnizacin
de los perjuicios morales en materia contractual, en
sentencia de mayo 5 de 1977 (Expediente 1320, actor
Metalrgica Grancolombiana y otro contra Colcarril S. A. y
otro) pero sin dejar claramente establecidas las razones
que la llevaron a tal pronunciamiento;
e) El extinguido Tribunal Supremo del Trabajo, en
sentencia de septiembre 21 de 1951 (Manuel Medina
Corso vs. Malteras de Colombia
S. A.), con ponencia
del Magistrado doctor Juan Benavides Patrn, reconoci
la indemnizacin de los perjuicios morales causados por la
ruptura ilegal e injusta del contrato de trabajo, con
argumentos que por considerarlos pertinentes, se
transcriben a continuacin:
Para el Tribunal Supremo, el problema de fondo no ofrece
dificultad alguna.
Son ampliamente conocidos los
principios que gobiernan el derecho indemnizador por
incumplimiento de los contratos. De manera universal se
hallan registrados por la doctrina y establecidos en la
legislacin positiva de los pueblos civilizados. Y nada
autoriza a entender que en tratndose del contrato de
trabajo, aquellos principios carecen de validez y no tiene
operancia la indemnizacin por su incumplimiento. Por el
contrario, la jurisprudencia constante de esta Corporacin
y de los Tribunales del pas ha reconocido este derecho
indemnizador en materia contractual del trabajo y ha
aplicado, en lo pertinente, las reglas del derecho comn,
en efecto de disposiciones especiales. De otra parte, la
Ley 6. De 1945, en su artculo 11 instituy en forma
expresa la accin de indemnizacin de perjuicios por
incumplimiento del contrato de trabajo, y el artculo 3 de
la Ley 64 de 1946 atribuy a la jurisdiccin especial el
conocimiento de ella. No puede pretenderse, por tanto,
que su estimacin por la justicia del trabajo implique un
desplazamiento hacia el derecho comn y constituya
mltiples sanciones.
Simplemente, es una accin
derivada del contrato de trabajo, tomada en verdad, de las
instituciones comunes, como muchas otras, pero sin
contrariedad jurdica de los principios y, por el contrario,
como consecuencia lgica de ellos; y , en todo caso, al
incorporarse a la legislacin laboral ya no descalificarse
como ajena o extraa a ella.

El punto que en concepto de esta Corporacin s requiere

mayores consideraciones, es el relativo a la improcedencia
de la indemnizacin de los perjuicios morales por
incumplimiento del contrato de trabajo.
Porque
ciertamente, la jurisprudencia ordinaria, siguiendo a la
doctrina ms generalizada, tiene establecido que el
incumplimiento de las obligaciones contractuales no da
lugar a exigir indemnizacin por perjuicios morales. Y
entonces, el mismo respeto a los principios generales que
consagran el derecho indemnizador en materia laboral,
impondra la conclusin de que el incumplimiento del
contrato de trabajo tampoco da lugar a ellos.
Sin
embargo, el Tribunal Supremo observa, sobre esta
interesante materia, que calificados autores de escuela
cientfica francesa sostienen la procedencia del derecho
indemnizador de los perjuicios morales an en materia
contractual explican que la tesis opuesta, dominante
ciertamente en la jurisprudencia, no consulta con rectitud
los textos reparadores, ni interpreta a cabalidad el origen
de la institucin, aunque los redactores de ellos fuesen
hostiles, equivocadamente, a la reparacin del perjuicio
moral en materia contractual.
As, Henri Len Mazeaud en su 'Tratado de la
Responsabilidad Civil', Tomo I, pginas 164 y 165,
exponen, en trminos pertinente porque es bien conocida
la gnesis del Cdigo Civil Colombiano.
Los textos del Cdigo Civil estn concebidos en trminos
bastante amplios para permitirlo. As, el artculo 1142 del
Cdigo Civil Francs, dispone que toda obligacin de
hacer o de no hacer se traduce en indemnizacin de
daos y perjuicios en caso de incumplimiento de parte del
deudor, sin distinguir segn el incumplimiento, cause al
acreedor un perjuicio pecuniario o moral. Por otra parte,
artculo 1149 del mismo Cdigo declara que los perjuicios
que deben al acreedor lo son, por lo general, a
consecuencia de la prdida que ha experimentado o de la
ganancia de que se ha visto privado Por qu interpretar
la palabra prdida por prdida en dinero? Es posible ver
la prdida lato sensu an en el menoscabo que sufra
patrimonio moral? Y si a ello nos negamos, no podemos
afirmar que las palabras por lo general indican que los
redactores del Cdigo, que slo quisieron prever en el
texto las situaciones ordinarias, aquellas en que el
perjuicio moral en los casos excepcionales en que el
acreedor sufra tal perjuicio?.
La mera lectura de los antecedentes legislativos no indica
la voluntad en contrario de los redactores del Cdigo.
Pero s, tras del trmino empleados, se investiga el
espritu que gui a los redactora hay que convenir en que
eran hostiles a la reparacin del perjuicio moral en materia
contractual

()
Y Planiol y Ripert, pginas 168 y siguientes del tomo
sptimo de su 'Tratado Prctico de Derecho Civil Francs:
857. Perjuicio moral. El cumplimiento de una obligacin
puede ocasionar, bien exclusivamente, bien slo en parte,
un dao de carcter no material, una lesin
extrapatrimonial, que no afecta los bienes pecuniarios. La
reparacin proceder tambin en este caso?".
En materia de delitos, la jurisprudencia concede desde
hace tiempo sin vacilaciones una reparacin pecuniaria
por el dao moral, siempre que ste sea serio y real. En
materia de contratos, en cambio, la cuestin es mucho
ms discutida. Frecuentemente se considera que el
contrato slo afecta los intereses de carcter pecuniario;
su objeto, en ese sentido, no podra consistir en un simple
inters moral. Por consiguiente, los daos causados al
acreedor por el incumplimiento no podrn tomarse en
cuenta y dar lugar a su reparacin sino en la medida en
que constituyan un dao de orden pecuniario. Muchos
tratadistas, conformndose a este razonamiento, estiman
que el incumplimiento de una obligacin contractual no da
lugar al abono de los daos y perjuicios, cuando
solamente resulte de l un perjuicio moral.
Esta solucin debe rechazarse. Es relativamente raro, sin
duda, encontrar un inters moral en materia de contratos y
sobre todo, que sea con carcter exclusivo. La mayora
de las veces se encuentra ligado a un inters pecuniario:
La cosa que deber entregarse ofrece para el acreedor,
aparte su valor venal un valor moral (retratos o
documentos familiares, obras de arte); el incumplimiento
del hecho ofrecido puede producir repercusiones sobre la
honorabilidad o el crdito del acreedor, y cuando sea un
comerciante, la lesin a su honor se traducir en una
lesin ms o menos inmediata a sus intereses materiales.
El ataque a la vida humana, va casi siempre acompaada
de prdidas materiales.
'Pero, lo poco frecuente del dao moral como resultado del
incumplimiento de una obligacin contractual no constituye
objecin contra la procedencia de su reparacin en todos
aquellos el en que exista y sea demostrado. El derecho
no se encuentra ya en aquel perodo en que solamente
tena en cuenta los valores materiales; las soluciones
ofrecidas en materia extracontractual lo demuestra
suficientemente. Es indispensable, para que, como debe
ser, la indemnizacin del acreedor sea completa, que
pueda obtener la reparar de todos sus intereses afectados,

sean de la ndole que fueren. El modo de reparacin de

que se dispone, es, ciertamente pecuniario; pero ejecucin
no tiene ms valor en materia de obligaciones
contractuales que en cuanto a las extracontractuales. En
ambos casos, es mejor una reparacin imperfecta o
inadecuada, que la ausencia de toda reparacin. En
defecto de un procedimiento ms especializado, la
equidad impone que se haga de los medios ordinarios el
mejor empleo posible . ()(12)
De lo anterior se observa como en la actualidad la tesis jurisprudencial de
aceptacin de la procedencia de indemnizacin de perjuicios morales con
fundamento en la actividad contractual tiene su raz jurdica en que el legislador
garantiza la indemnidad de todo perjuicio sin diferenciar sus clases, con las
caratersticas anotadas, y siempre y cuando se demuestren los hechos en que se
sustenta.

A continuacin la Sala pasar a examinar en concreto la solicitud de

reconocimiento de indemnizacin.
c.

Observa la Sala:

En primer lugar, que la posicin del Tribunal, relativa a la improcedencia de

reclamacin de perjuicios morales est revaluada con fundamento en el
ordenamiento jurdico. Como ya se anot no existe razn vlida para excluirlos si
se tiene en cuenta que el derecho positivo prev la responsabilidad contractual por
el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, sin hacer diferencia
alguna respecto de la consecuente indemnizacin de los perjuicios que, con tal
comportamiento, se causaron a cualesquiera de las partes contratantes.

En segundo lugar, que la condena por concepto de perjuicios morales causados

con ocasin de la actividad contractual estatal, est condicionada al igual que la
indemnizacin por cualquier otro tipo de perjuicio a la prueba de su existencia. No
hay razn alguna para que la realidad y la entidad de este perjuicio estuviese
eximida de prueba; cabe aqu la misma consideracin hecha a propsito de la
existencia de este perjuicio: si la ley exige la prueba del perjuicio como condicin

12

Sentencia proferida el 24 de septiembre de 1987 dentro del expediente 4039; actor: David
Vsquez Caicedo.

para que proceda su restablecimiento, no cabe hacer distinciones respecto de

algn tipo de perjuicio, salvo cuando la ley lo presuma.

En otras palabras, los precitados perjuicios morales contractuales, que pudieron

ocasionarse con la expedicin del acto administrativo que declar la caducidad del
contrato, y que podran consistir, segn el caso, en el pesar, angustia, congoja,
tristeza, desolacin etc. que sufri el contratista, requieren ser demostrados en el
proceso, como todo aquel perjuicio respecto del cual se pretenda su resarcimiento.
As lo precis la Sala al negar los perjuicios morales reclamados por el contratista;
afirm:

En general, la doctrina del Consejo de Estado 13 ha sido

reacia a reconocer el perjuicio moral tratndose de
responsabilidad patrimonial contractual o precontractual,
aunque no niega su procedencia en el evento de que se
presentare
lesin
a
alguno
de
los
bienes
extrapatrimoniales (honor, reputacin, etc.) y estuviese
demostrada en el expediente. En el subjudice no
procede la condena por dao moral solicitada por el actor
por cuanto no hay una sola prueba que as lo indique y los
perjuicios no pueden presumirse del slo incumplimiento
obligacional.(14)
Es cierto que el acto de caducidad del contrato puede alterar el good will del
contratista sancionado lo que indiscutiblemente causara su afectacin emocional;
pudo acontecer tambin que a raz del mismo acto el contratista sancionado
perdiese nuevas oportunidades de contratar, lo que tambin podra afectar su
tranquilidad y autoestima, pero todas estas posibilidades, causas y efectos, de
llegar a concretarse en la realidad, deben acreditarse ante el juez del contrato para
que, establecida su existencia y magnitud, profiera la deprecada decisin
condenatoria.
La sola creencia de que la ilegalidad del acto produce perjuicios morales no es de
recibo para la Sala; no es dable presumir, porque no existe sustento normativo,

13

Ver: Consejo de Estado. Seccin Tercera. Sentencia de julio 25 de 1985. Expediente 2963
Magistrado Ponente Julio Cesar Uribe Acosta; Sentencia del 24 de septiembre de 1987.
Expediente 4039. Magistrado Ponente Jorge Valencia Arango y Sentencia del 24 de agosto de
1990. Expediente 5712. Consejo Ponente Gustavo De Greiff Restrepo.
14
Sentencia proferida dentro del expediente 10038 el da 6 de marzo de 1997; actor: Oscar Gmez
Espaa.

que la expedicin de un acto de caducidad del contrato declarado nulo, causa

perjuicios morales.

En el caso concreto, el demandante no acredit la existencia de los hechos

indicadores que afirm en su demanda como demostrativos del perjuicio moral
que aleg.
Con fundamento en todo lo anterior, la Sala concluye que, como el contratista no
demostr la existencia de los perjuicios materiales y morales, procede la
confirmacin de los puntos apelados por el recurrente.

En mrito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA.
CONFRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del
Cesar el da 26 de septiembre de 1996.
CPIESE, NOTIFQUESE Y DEVULVASE .

Alier Hernndez Enrquez

Presidente de Sala

Jess M. Carrillo Ballesteros

Mara Elena Giraldo Gmez

Ricardo Hoyos Duque

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales

Concepto No. 060984

12 de Julio de 2006
Seor
HUGO FERNANDO SUREZ FIGUEROA
Tunja -Boy.Ref: Consulta radicada bajo el nmero 49321 de 25/05/2006
Cordial saludo seor Surez
Sea lo primero manifestar que esta Oficina es competente para resolver las consultas en sentido
general y abstracto que se presenten con respecto a la interpretacin y aplicacin de las normas
relativas a los impuestos del orden nacional a cargo de la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales, de conformidad con las prescripciones del articulo 10 o de la Resolucin No. 1618 de
2006, en concordancia con el artculo 11 o del Decreto 1265 de 1999.
Consulta usted, acerca de la factibilidad de incluir en el documento de constitucin de un
consorcio o unin temporal que la facturacin estar en cabeza de cada uno de sus miembros en
proporcin a su grado de participacin.
El Despacho con anterioridad se ha pronunciado sobre el tema, es as como el Concepto Especial
de Facturacin No. 85922 de Noviembre 5 de 1998, expuso sobre el particular:
/..// "CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES (61514,61624,54900)
Para los efectos de la Ley 80/93, se entiende por CONSORCIO cuando dos o ms personas en
forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicacin, celebracin y ejecucin de
un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de
la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se
presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarn a todos los miembros que lo
conforman.
Igualmente, debe entenderse por UNION TEMPORAL cuando dos o ms personas en forma
conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicacin, celebracin y ejecucin de un
contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto
contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la
propuesta y del contrato se impondrn de acuerdo con la participacin en la ejecucin de cada
uno de los miembros de la unin temporal.
Ahora bien, frente a la obligacin de facturar por parte de los consorcios y uniones temporales,
el artculo 11 del decreto 3050/97, consagro la opcin de que tales consorcios o uniones
temporales lo hagan a nombre propio y en representacin de sus miembros, o en forma
separada o conjunta cada uno de los miembros de consorcio o unin temporal.
Cuando la facturacin la efecte el consorcio o unin temporal bajo su propio NIT sta adems
de sealar el porcentaje o valor del ingreso que corresponda a cada uno de los miembros del
consorcio o unin temporal, indicar el nombre o razn social y el NIT de cada uno de ellos.
Estas facturas debern cumplir los requisitos sealados en las disposiciones legales y
reglamentarias.
El impuesto sobre las ventas discriminado en la factura que expida el consorcio o unin
temporal, deber ser distribuido a cada uno de los miembros de acuerdo con su participacin en
las actividades gravadas que dieron lugar al impuesto, para efectos de ser declarado.
La factura expedida en cumplimiento de estas disposiciones servir para soportar los costos y
gastos, y los impuestos descontables de quienes efecten los pagos correspondientes, para
efectos del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre las ventas."

Respecto de la inclusin de clusulas que determinen la responsabilidad fiscal de cada uno de los
integrantes del consorcio y/o unin temporal, debe en todo caso tenerse presente la
determinacin adoptada para efectos de facturacin, pues conforme al artculo 18 del Estatuto
tributario, los Consorcios y las Uniones Temporales no son contribuyentes del impuesto sobre la
renta. Los miembros del consorcio o la unin temporal, debern llevar en su contabilidad y
declarar de manera independiente, los ingresos, costos y deducciones del consorcio o unin
temporal.
En cuanto a la factibilidad de realizar tales aclaraciones al momento de efectuar la inscripcin en
el RUT, el Decreto 2788 de agosto 31 de 2004 por medio del cual se reglamenta la inscripcin en
el Registro Unico Tributario Rut, dispone en su artculo 4 o los elementos que integran el
mencionado registro dentro de los cuales se encuentra la clasificacin que hace referencia a la
naturaleza, actividades, funciones, caractersticas, atributos, regmenes, autorizaciones y dems
elementos propios de cada sujeto de las obligaciones administradas por la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales, siendo entonces estos elementos, adems de los relativos a la
ubicacin e identificacin los nicos exigidos para adelantar la inscripcin.
"De otra parte le manifestamos que la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el fin
de facilitar a los contribuyentes, usuarios y pblico en general el acceso directo a sus
pronunciamientos doctrinarios, ha publicado en su pgina de Internet www.dian.gov.co, la base
de los Conceptos en materia Tributaria, aduanera y cambiaria expedidos desde el ao 2001, a la
cual se puede ingresar por el icono de "Normatividad" -"Tcnica"., dando click en el link
"Doctrina Oficina Jurdica".
Atentamente,
CARLOS CERON SALAMANCA
Delegado Divisin De Normativa Y Doctrina Tributaria

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales

Concepto No. 060889

19 de Julio de 2006
Seor.
LUIS SALOMN ROSERO T.
Santiago de Cali -Valle

Ref: Consulta radicada bajo el nmero 9874 de 03/02/2006

TEMA
DESCRIPTORES
FUENTES FORMALES

PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
BENEFICIO DE AUDITORIA
FIRMEZA DE LA DECLARACION TRIBUTARIA
ESTATUTO TRIBUTARIO, ART. 689-1

Cordial saludo, seor Rasero:

Damos respuesta a su consulta de la referencia, en la cual pregunta, con fundamento -en el
pargrafo 3o del artculo 689-1 del Estatuto Tributario, si cuando una declaracin que cumple
con los requisitos para la firmeza, para los 6 meses, se corrige en el plazo de un ao, quedar en
firme en ese trmino?; si se corrige dentro de los 18 meses, su firmeza ser al ao y medio?; y
si se corrige despus, quedar en firme como cualquier otra declaracin a los dos aos?
Es necesario precisar que la competencia de este Despacho radica en la interpretacin general y
abstracta de las normas tributarias de carcter nacional, al tenor de lo previsto en el artculo 11
del Decreto 1265 de 1999, en concordancia con el artculo 10 de la Resolucin 1618 del 22 de
febrero de 2006, sentido en el cual se atiende su consulta.
La Ley 863 de 2003 que modific el artculo 689-1 del Estatuto Tributario, indic que EI
beneficio contemplado en este artculo ser aplicable igualmente por los aos gravables de
2004 a 2006.. por lo cual: el beneficio procede para estos aos gravables en los trminos
establecidos en el artculo 689-1 teniendo en cuenta las modificaciones introducidas por la Ley
863, que consisten en limitar el beneficio de auditoria al impuesto sobre la renta y
complementarios y en determinar la reduccin del trmino de firmeza en funcin del porcentaje
de incremento del impuesto neto de renta en relacin con el del ao gravable inmediatamente
anterior.
De acuerdo con lo anterior, el artculo 689-1 del Estatuto, estableci un beneficio tributario
consistente en disminuir el trmino de firmeza de las declaraciones de renta y complementarios
previsto en el artculo 714 del Estatuto Tributario, para aquellos contribuyentes que incrementen
su impuesto neto de renta del perodo con relacin al ao gravable inmediatamente anterior. El
trmino de firmeza vara segn el porcentaje de incremento realizado.
Especficamente el inciso 3o del pargrafo 3o del artculo 689-1, establece:
"Si el incremento del impuesto neto de renta es de al menos cuatro (4) veces la inflacin
causada en el respectivo ao gravable, en relacin con el impuesto neto de renta del ao
inmediatamente anterior, la declaracin de renta quedar en firme si dentro de los seis (6)
meses siguientes a la fecha de su presentacin no se hubiere notificado emplazamiento para
corregir, siempre que la declaracin sea debidamente presentada en forma oportuna y el pago
se realice en los plazos que para tal efecto fije el Gobierno Nacional.
Obsrvese, como la ley establece categricamente, que si el incremento del impuesto neto de
renta es de por lo menos cuatro (4) veces la inflacin, procede el beneficio de auditoria,
condicionado exclusivamente a que dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de
presentacin de la declaracin, no se notifique emplazamiento para corregir y a que su
presentacin y pago se haga en debida forma dentro de los plazos sealados por el Gobierno
Nacional.
Al respecto es pertinente recordar que de acuerdo con la doctrina reiterada de este Despacho,
avalada por el Honorable Consejo de Estado, al quedar en firme una declaracin tributaria, no es
modificable por parte del contribuyente, ni por parte de la Administracin (Sentencias 14773 del

6 de octubre de 2005 y 12949 del 10 de febrero de 2003). En este sentido, se dijo en el

Concepto Nro. 051022 del 29 de julio de 2005:
Por lo tanto, en lo que respecta a la oportunidad en que ha de corregirse una declaracin
amparada por el beneficio de auditoria, es claro para este Despacho, tal como lo manifest en el
Concepto No. 13739 del 14 de septiembre de 1999, que el trmino especial de firmeza previsto
en el caso del beneficio de auditoria no obsta para el ejercicio del derecho de correccin de las
declaraciones, siempre y cuando la correccin se realice dentro del mismo trmino especial y no
se modifiquen los supuestos legales para la procedencia del aludido beneficio.
El Honorable Consejo de Estado en varios pronunciamientos, entre ellos, la Sentencia No, 12949
del 10 de febrero de 2003, M.P. Juan Angel Palacio Hincapi, ha sealado que la correccin a la
cual nos referimos, slo es procedente dentro de los trminos especiales de firmeza arriba
mencionados:
(...)
No debe confundirse el trmino de firmeza misma, pues mientras corre el trmino de firmeza si
es posible que tanto la administracin como los contribuyentes realicen actos tendientes
determinar correctamente la obligacin tributaria, lo que incluye el ejercicio de la facultad de
correccin, mientras que una vez ocurrida la firmeza, el impuesto se vuelve incontrovertible e
inmodificable tanto para una parte como para la otra, pues la firmeza es oponible a ambas
partes.
Tambin se establece en la misma sentencia que si una declaracin se encuentra en firme, por
haberse acogido al beneficio de auditoria, no puede ser modificada por la administracin ni por
el contribuyente, no siendo aceptable tampoco la pretensin de la renuncia al beneficio, pues ya
el trmino para ese efecto tambin ha precluido.(subrayado fuera de texto).
Finalmente, le manifestamos que la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el fin de
facilitar a los contribuyentes, usuarios y pblico en general, el acceso directo a sus
pronunciamientos
doctrinarios,
ha
publicado
en
su
pgina
de
INTERNET,
www.dian.gov.co<http.//.dian.gov.co>, la base de conceptos en materia tributaria, aduanera y
cambiaria expedidos desde el ao 2001, a la cual puede ingresar por el icono de "Normatividad"
-" tcnica, dando clic en el link "Doctrina Oficina Jurdica".
Atentamente,
DENNYS GUTIERREZ GUTIERREZ
Jefe Divisin de Normativa y Doctrina Tributaria

Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales

Concepto No. 060888

19 de Julio de 2006
Doctor
EDILBERTO CASTRO MURCIA
Bogot, D,C.
Ref: Consulta radicada bajo el nmero 42560 de 05/05/2006
TEMA
PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
DESCRIPTORES
SANCIN POR EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIN DE LAS
DECLARACIONES TRIBUTARIAS
SANCIONES RELACIONADAS CON DECLARACIONES TRIBUTARIAS
FUENTES FORMALES CONSTITUCIN POLTICA, ART. 83
ESTATUTO TRIBUTARIO, ARTS- 641, 642. 644, 647, 701 Y 746
Cordial saludo; doctor Castro:
Damos respuesta a su oficio de la referencia, en el que solicita se reconsidere la tesis expresada
en el tercer problema jurdico contenido en el Concepto Nro. 060371 del 3 de julio de 2001, en
la cual se seala que la sancin por extemporaneidad se debe reliquidar cuando resulten
mayores impuestos a pagar como consecuencia de la modificacin de la liquidacin privada.
A juicio del peticionario, los artculos 641, 647 Y 701 del: Estatuto Tributario, no facultan a la
Administracin para reliquidar la sancin por extemporaneidad, cuando determina oficialmente
mayores impuestos, evento en el cual solo es aplicable la sancin por inexactitud sobre el mayor
valor a cargo.
En el Ttulo III del Libro Quinto, dentro del acpite de las sanciones relacionadas con las
declaraciones tributarias, el Estatuto Tributario, tipifica y distingue las diversas conductas
infractoras en que puede incurrir un contribuyente o declarante, estableciendo en cada caso el
hecho sancionable, la base, la tarifa y el tope de la sancin.
La extemporaneidad tiene ocurrencia, cuando las declaraciones se presentan despus de
vencidos los plazos fijados por el Gobierno Nacional para el cumplimiento de la respectiva
obligacin (artculo 641), mientras que la inexactitud se configura como consecuencia de
omisiones, de inclusiones inexistentes, o de la utilizacin en las declaraciones tributarias, de
datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un
menor impuesto o saldo a pagar o un mayor saldo a favor (artculo 647).
Como se ve estas sanciones obedecen a supuestos de hecho diferentes, claramente definidos por
la ley, por lo cual no se pueden ni deben confundir los hechos generadores, ni las sanciones en
si. Esta precisin es muy importante, porque un contribuyente puede incurrir en una u otra
conducta sancionable o en ambas.
En efecto, cuando un contribuyente presenta la declaracin exacta, pero en forma
extempornea, se hace acreedor a la sancin por extemporaneidad, si la presenta
oportunamente pero en forma inexacta, incurre en sancin por inexactitud, pero si la presenta
extempornea e inexacta, queda incurso simultneamente en dos conductas sancionables, por
extemporaneidad y por inexactitud.

En cuanto a la base para determinar la sancin por extemporaneidad, el artculo 641, prev tres
alternativas: el total del impuesto a cargo o retencin objeto de la declaracin tributaria, o en su
defecto los ingresos brutos percibidos por el declarante en el perodo objeto de declaracin o el
patrimonio lquido del ao inmediatamente anterior.
Ahora bien, en desarrollo del principio de la buena fe consagrado en el artculo 83 de la
constitucin poltica, que en materia tributaria tiene su mas acabada expresin en el sistema de
auto liquidacin de las obligaciones impositivas y de contera en la presuncin de veracidad de las
declaraciones (artculo 746), se presume que las declaraciones son el fiel reflejo de la realidad
econmico tributaria de los contribuyentes.
Por esta razn, en eventos como el que nos ocupa, es decir cuando se presenta la declaracin en
forma extempornea, se presume sin embargo que el contribuyente ha consignado las bases
gravables correctas y que por tanto la sancin all consignada, responde a esa realidad
econmico-tributaria y est bien liquidada. Pero si esto no es as, la Administracin de
Impuestos en ejercicio de las facultades de fiscalizacin y determinacin con que el mismo
Estatuto la dota (Ttulo IV del Libro Quinto), puede desvirtuar esa presuncin de veracidad, y si
se determina un mayor valor en la base que us el contribuyente o en la que debi usar, para
liquidar la sancin por extemporaneidad, la consecuencia lgica, es que se debe reliquidar la
sancin en el mismo proceso- de determinacin, por que no se estara haciendo cosa distinta
que dar estricto cumplimiento al mandato del artculo 641, esto es, liquidando la sancin que en
el momento de la presentacin de la declaracin extempornea, le corresponda liquidar al
contribuyente si hubiese sido exacto.
Obsrvese que con este proceder, lo que se hace simple y llanamente es colocar en igualdad de
condiciones al contribuyente extemporneo e inexacto, frente al que fue exacto pero
extemporneo. A contrario sensu, una interpretacin diferente, en la que se concluyera que la
inexactitud de la declaracin extempornea, no obliga a reliquidar la sancin por
extemporaneidad, conducira a otorgar un tratamiento ms favorable al contribuyente que
incurre en ambas conductas sancionables, como pasa a verse:
El contribuyente que solo incurre en una de estas conductas sancionables, es decir que es exacto
pero extemporneo, liquida una sancin por extemporaneidad plena, mientras que el
contribuyente que es simultneamente extemporneo e inexacto, liquida una sancin por
extemporaneidad inferior en funcin de las menores bases gravables declaradas, pese a lo cual
solo se le podra sancionar por su inexactitud, que es una conducta bien distinta.
En contra de la interpretacin sostenida por este Despacho, se podran esgrimir dos argumentos:
de una parte que el contribuyente en el momento de presentar la declaracin extempornea
debe liquidar una sancin, por mnima que sta sea, con lo cual, su conducta finalmente no
queda del todo impune. Y por otra parte, que la sancin por inexactitud, que se liquida sobre el
mayor valor a pagar o sobre el menor saldo a su favor, compensa o reemplaza de alguna manera
la sancin por extemporaneidad, que deja de liquidarse el contribuyente. Estos argumentos no
son de recibo y son fcilmente rebatibles con el siguiente ejemplo:
Supongamos dos contribuyentes que presentaron la declaracin extemporneamente. El primero
declar las bases gravables correctas o exactas y liquid la sancin por extemporaneidad plena.
El segundo consign unas bases gravables inferiores a su realidad econmico-tributaria y por lo
tanto liquid una sancin por extemporaneidad menor. Frente al segundo contribuyente, la
administracin adelanta un proceso, en el que determina un mayor valor a pagar, una sancin
por inexactitud, sin embargo no reliquida la sancin por extemporaneidad. Agotadas las
instancias pertinentes, se concluye que en realidad no se configur una conducta sancionable
por inexactitud sino una simple diferencia de criterios entre el contribuyente y la Administracin.
En este escenario, el contribuyente extemporneo que declar correctamente sus bases
gravables y que liquid la sancin por extemporaneidad plena, termina siendo castigado con una
sancin mayor, frente al que declar bases gravables inferiores, cuya modificacin en todo caso
no es objeto de sancin por inexactitud.
El criterio aqu expuesto es consecuente con lo previsto en el pargrafo 1 o del artculo 644 del
Estatuto Tributario, segn el cual, cuando el contribuyente corrija una declaracin presentada
extemporneamente, debe liquidar la sancin por extemporaneidad sobre el mayor valor a
pagar o sobre el menor saldo a su favor, que se genere entre la correccin y la declaracin
inmediatamente anterior a aquella. Si esto se predica de las correcciones voluntarias, con mayor
razn de las provocadas, sino fuera as, se insiste, el contribuyente que fue inexacto en su
declaracin extempornea y que liquid una sancin por extemporaneidad irrisoria, se vera
favorecido porque a la postre solo sera sancionado por su inexactitud, mas no por su
extemporaneidad.

Finalmente respecto al argumento segn el cual, el artculo 701 del Estatuto Tributario solo
faculta a la Administracin de Impuestos para corregir las sanciones liquidadas errneamente
por el contribuyente, dejndola sin facultad para reliquidarias, tomando como base los mayores
impuestos determinados oficialmente, es necesario hacer las siguientes precisiones:
Efectivamente, de acuerdo con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado .(Sentencias
Nros. 10518 del 7 de diciembre de 2000, 11698 del 22 de junio y 11904 del 8 de junio de 2001)
y con la doctrina oficial de este Despacho, la facultad para corregir las sanciones mediante
liquidacin de correccin aritmtica, se contrae a aquellas situaciones en las que al confrontar
las bases gravables consignadas en la declaracin tributaria, que se presumen ciertas, con las
sanciones auto liquidadas, surge de bulto una inconsistencia, que puede ser una omisin o un
yerro en la liquidacin de la sancin, aunque no necesariamente provenga de un error aritmtico
(Concepto Nro. 034853 del 18 de junio de 2003).
Si bien es cierto, este y no otro es el alcance del artculo 701 del Estatuto Tributario, es diferente
la situacin, cuando lo que se cuestiona son las bases gravables declaradas propiamente dichas,
caso en el cual, lo procedente, es incluir en la liquidacin oficial de revisin, previa propuesta en
los actos preparatorios, la reliquidacin de la sancin por extemporaneidad, de conformidad con
lo previsto en los artculos 641, 642 Y el pargrafo del artculo 644 del Estatuto Tributario.
En mrito de lo expuesto se confirma la tesis del tercer problema jurdico contenido en el
Concepto Nro. 060371 del 3 de julio de 2001.
Atentamente,
ISABEL CRISTINA GARCES SANCHEZ
Jefe Oficina Jurdica

Corte Suprema de Justicia

Sentencia No. 23598

24 de Julio de 2006
Decide la Corte el recurso de casacin interpuesto por el apoderado de JAIME CASTAEDA
PINZN,
contra
la
sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot, el 28 de noviembre de 2003, en
el juicio que le promovi a la CAJA DE CRDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO - CAJA
AGRARIA - EN LIQUIDACIN, el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA y a la NACIN MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL.
ANTECEDENTES
JAIME CASTAEDA PINZN demand a la CAJA DE CRDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO CAJA AGRARIA - EN LIQUIDACIN, el BANCO AGRARIO DE COLOMBIA y la NACIN MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, con el fin de que, entre otras
pretensiones, se les condene solidariamente a reintegrarlo al mismo cargo que desempeaba o a
uno igual o de superior categora y a pagarle los salarios dejados de percibir, con los aumentos
legales y convencionales. En subsidio, solicit, entre otras pretensiones, la reliquidacin total del
contrato de trabajo, incluyendo la indemnizacin por terminacin unilateral del mismo sin justa
causa.
Fundament sus peticiones, esencialmente, en que ingres a laborar para la Caja Agraria el 17
de marzo de 1980; que el 25 de junio de 1999 la empleadora decidi cerrar sus oficinas y entrar
en proceso de liquidacin; que el 26 de junio de 1999 el Gobierno Nacional expidi los Decretos
1064 y 1065, mediante los cuales decret la liquidacin de la Caja Agraria y orden la
reactivacin del Banco Agrario de Colombia S. A.; que la Caja Agraria decidi dar por terminado
su contrato el 27 de junio de 1999; que el 19 de noviembre de 1999, la Corte Constitucional
declar la inexequibilidad de los Decretos 1064 y 1065, con lo que desapareci la justa causa de
despido y revivi las oficinas de la Caja Agraria; que estaba afiliado al Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Caja Agraria; que entre la Caja Agraria y el Banco Agrario oper una
sustitucin patronal; que el Banco Agrario le pag los ltimos meses de cotizacin al ISS y la
ltima quincena; las obligaciones de vivienda y tarjeta de crdito, derivadas de su contrato de
trabajo, vienen siendo ejecutadas por el Banco Agrario; el cargo que desempeaba, subsiste
actualmente en el Banco Agrario; en la clusula octava del contrato de cesin de activos,
suscrito entre la Caja Agraria y el Banco Agrario se pact una clusula de responsabilidad
solidaria de obligaciones derivadas de los contratos; agot la va gubernativa.
Al dar respuesta a la demanda (fls. 41 - 43), la accionada, CAJA AGRARIA, se opuso a las
pretensiones y, en cuanto a los hechos, slo reconoci la expedicin de los Decretos 1064 y
1065 por el Gobierno Nacional y, respecto de los dems, dijo que no eran ciertos, o que no le
constaban o que deban probarse. En su defensa propuso las excepciones que denomin:
inexistencia de las obligaciones demandadas; cobro de lo no debido; falta de ttulo y de causa en
el actor; prescripcin; compensacin; y las dems que aparezcan demostradas y deban ser
declaradas de oficio.
Al dar respuesta a la demanda (fls. 84 - 86), la accionada, NACIN - MINISTERIO DE
AGRIGULTURA Y DESARROLLO RURAL, se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos,
tan slo reconoci la expedicin de los Decretos 1064 y 1065 y su inexequibilidad por la Corte
Constituicional, los dems dijo que no le constaban o que deban probarse. En su defensa
propuso las excepciones que denomin: inexistencia de causa representativa respecto del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Inexistencia de Vnculos Laborales del Demandante
con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Inexistencia de Obligacin Probada contra el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Al dar respuesta a la demanda (fls.89 - 93), el accionado, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S. A.,
se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos, los neg o dijo que no le constaban. En su
defensa propuso las excepciones que denomin: inexistencia de contrato de trabajo; inexistencia
de sustitucin patronal; falta de ttulo y de causa en el demandante; inexistencia jurdica de lo
demandado; falta de causa para pedir; cobro de lo no debido; prescripcin; las dems que
resulten probadas.
El Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogot, a quien correspondi el trmite de la primera
instancia, mediante fallo del 5 de septiembre de 2003 (fls. 227 - 241), absolvi a las
demandadas de todas las pretensiones del actor.
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL

Al conocer de la apelacin interpuesta por el demandante, el Tribunal Superior de Bogot,

mediante fallo del 28 de noviembre de 2003 (fls. 251 - 257), confirm el del a quo.
En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal asumi el estudio de las pretensiones del
actor, tras advertir que tendra en cuenta ...las inconformidades planteadas por el apoderado
judicial de la parte demandante al sustentar el recurso de apelacin.".
Al respecto consider que, aunque el despido del demandante era ilegal, porque el Decreto 1065
de 1999, en que se fund su desvinculacin, fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional a partir de su promulgacin, no haba lugar a la indemnizacin por despido
injusto, ...debido que a la finalizacin de la relacin contractual laboral la entidad demandada
pag a la demandante la suma de $27.024.147.52 por concepto de INDEMNIZACIN Y/O
BONIFICACIN y de conformidad con el artculo 45 de la convencin colectiva de trabajo tal
como lo demuestra la liquidacin de prestaciones sociales de folios 48."
EL RECURSO DE CASACIN
Interpuesto por la parte actora, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a
resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIN
Pretende el recurrente que la Corte case totalmente la sentencia recurrida, para que, revoque la
del a quo y, en su lugar:
"1.- Se declare la responsabilidad solidaria recproca derivada de la cesin de activos, pasivos,
contratos e inversiones, entre Caja Agraria y Banco Agrario, de las obligaciones derivadas del
contrato de trabajo con el actor y de la convencin colectiva de trabajo suscrita entre la Caja de
Crdito... y su sindicato...
"2.- Declarada la responsabilidad solidaria... y teniendo en cuenta que el despido fue injusto, se
deber condenar a las demandadas, a lo siguiente:
"- A reintegrar al actor en el mismo cargo que desempeaba... en cualquiera de las dos
entidades solidarias... o a uno de igual o superior categora...
"- A pagarle todos los salarios dejados de percibir desde el momento de la terminacin del
contrato de trabajo con el actor y hasta el da en que haga efectivo el reintegro al cargo, con sus
respectivos aumentos legales y convencionales."
Con tal propsito formula un solo cargo, por la causal primera de casacin, que fue replicado por
la Caja Agraria, y enseguida se estudia.
CARGO NICO
Acusa la sentencia recurrida de violar indirectamente, por aplicacin indebida, los artculos 6 y 7
del Decreto 2127 de 1945, y por falta de aplicacin, los artculos 8 de la Ley 153 de 1887; 18 y
19 del C. S. T.; 145 del C. P. L., en relacin con los artculos 1495, 1496, 1501, 1502, 1505,
1506, 1517, 1518, 1524 y 1527 del C. C., en concordancia con el 11 de la Ley 6 de 1945; 4, 47,
48, 49 y 50 del Decreto 2127 de 1945, y la aplicacin de los artculos 467 a 480 del C. S. T.; 52,
57 y 58 de la Convencin Colectiva de Trabajo; y 5 y siguientes del Decreto 1065 de 1999.
Dice que la anterior violacin se debi a los siguientes errores evidentes de hecho:
"- Dar por no demostrado, estndolo, que entre la Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero En Liquidacin y el Banco Agrario de Colombia S. A., se oper una cesin de activos, pasivos y
contratos por orden del Decreto 1065 de 26 de junio de 1999 y de la Resolucin 1726 de 19 de
noviembre de 1999, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos
cedidos...
"- Dar por demostrado, sin estarlo, que los contratos de trabajo, entre ellos el del actor, as
como la Convencin Colectiva de trabajo..., fueron excluidos de la cesin de activos, pasivos,
contratos e inversiones...

"- Dar por demostrado, sin estarlo que los contratos de trabajo, entre ellos el del actor, as como
la convencin colectiva de trabajo..., fueron excluidos de la cesin de activos, pasivos, contratos
e inversiones...
"- No dar por demostrado, estndolo, que el actor era beneficiario de la convencin colectiva de
trabajo... la cual consagra la accin de reintegro al cargo cuando el despido se produce en forma
injusta, como lo es el caso del actor."
Como pruebas errneamente apreciadas, enuncia: la demanda inicial; tiempo de servicio (fl.
206); polgrafo de hoja de vida (fls. 44 - 48); convencin colectiva de trabajo (fls. 114 - 186);
constancia sindicato (fl. 106).
Como pruebas no apreciadas, relaciona: el Decreto 1065 de 1999 (fls. 59 - 68); Resolucin 1726
de 1999 de la Superintendencia Bancaria (folio 70).
En la demostracin afirma el censor que el Tribunal concluy que la sustitucin patronal no se
dio en el caso del demandante, sin examinar el Decreto 1065 de 1999, en cuyo artculo 5
aparece expresamente la cesin de activos, pasivos y contratos, que establece la responsabilidad
de las dos entidades de responder por las obligaciones que se deriven de los contratos, dentro
de los cuales, dice, cabe el del actor y la convencin colectiva de trabajo.
Afirma que el ad quem tampoco examin la Resolucin 1726 de 1999, mediante la cual la
Superintendencia Bancaria tom posesin de los bienes y cuyo considerando cinco dispuso la
disolucin y liquidacin de la Caja Agraria y la cesin de activos, pasivos y contratos al Banco
Agrario, sin que se hubieran excluido el del actor y la convencin colectiva, lo que, agrega,
implica la cesin de las obligaciones derivadas de ellos, tales como la accin de reintegro y los
salarios.
Agrega que la convencin colectiva de trabajo tampoco fue apreciada, en cuyo artculo 58 se
consagra la accin de reintegro, cuyo cumplimiento, dice, corresponde al Banco Agrario, en
virtud de la cesin. Termina afirmando que, en virtud de la cesin, los establecimientos de
comercio, incluido aqul en que laboraba el actor, siguieron su curso normal de actividades.
LA RPLICA
Afirma que el mencionado contrato de cesin de crditos en que se basa el ataque no fue
aportado al proceso; que la va indirecta no es la apropiada para interpretar las normas
invocadas como violadas, al no poderse confrontar las disposiciones declaradas inexequibles en
relacin con la cesin de contratos que se derivara de los ordenado por tales decretos; que al
ser declarados inexequibles los Decretos 1064 y 1065 la Superintendencia Bancaria, mediante la
Resolucin 1726 de 1999, tom posesin inmediata de los bienes de la Caja Agraria y los cedi
al Banco Agrario, por lo que la cesin qued convalidada; que el ad quem para nada se refiri a
las pruebas que enuncia la censura como errneamente apreciadas; que, de todas maneras, no
procede el reintegro en la liquidacin de entidades estatales, como la demandada, ni tampoco
puede aceptarse la sustitucin patronal entre las demandadas, porque el Banco Agrario tiene un
origen diferente a la Caja Agraria.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Como se dej anotado al relacionar las motivaciones del fallo de segundo grado, el Tribunal
luego de advertir que entrara al estudio de las peticiones de la demanda "...teniendo en cuenta
las inconformidades planteadas por el apoderado judicial de la parte demandante al sustentar el
recurso de apelacin.", neg la indemnizacin convencional por despido injusto, toda vez que,
consider, la entidad demandada pag al demandante la suma de $27.024.147.52, por ese
concepto, con base en el artculo 45 de la convencin colectiva.
Bajo este entendido el ad quem no se ocup de la accin principal de reintegro, sino de la
subsidiaria que se refera a la reliquidacin de la indemnizacin por despido injusto, por lo que
era imperioso al censor entrar a cuestionar la limitacin que del recurso de alzada hizo el
sentenciador, pues, de otro modo, al quedar sin ataque, no es posible a la Corte entrar
oficiosamente a rebatirlo, toda vez que, como se ha dicho en innumerables ocasiones, el fallo de
instancia goza de la presuncin de legalidad y acierto, que solo es posible reexaminar en
casacin en los puntos que proponga el recurrente.
Adems, el ataque se fundamenta esencialmente en la cesin de activos, pasivos y contratos,
que, seala el censor, se dio entre la Caja Agraria y el Banco Agrario, de conformidad con el
Decreto 1064 de 1999, pero, como lo seala la oposicin, tal contrato no fue aportado al
proceso, y la Resolucin 1726 del 19 de noviembre de 1999 de la Superintendencia Bancaria,

apenas si relaciona en su considerando quinto, que tal cesin se orden mediante el Decreto
1065 de ese ao, el cual apenas se limita a autorizar tal acto.
Igualmente, debe sealarse que las disposiciones convencionales, no son normas legales, de las
cuales se pueda desprender una infraccin a la ley sustantiva, pues dado su carcter contractual
y restrictivo, ha sealado la jurisprudencia de esta Sala, apenas se les da un tratamiento
probatorio, de modo que resulta totalmente impropio denunciarlas como infringidas en la
proposicin jurdica.
Por ltimo, en la medida que el Tribunal slo se ocup de la indemnizacin por despido injusto,
debido a la limitacin que le dio al recurso de apelacin, no incurri en los errores que le imputa
la censura de haber dado por demostrado, sin estarlo, que el contrato de trabajo del actor y la
convencin colectiva vigente en la Caja Agraria, fueron excluidos de la cesin de activos,
pasivos, contratos y activos ordenada en el Decreto 1065 de 1999, o que no dio por demostrado,
estndolo, que el actor era beneficiario del acuerdo convencional vigente al momento de su
despido, porque, se insiste, ese no fue el tema de su decisin.
En consecuencia, el cargo no prospera.
Las costas en el recurso extraordinario estarn a cargo del recurrente a favor nicamente de la
Caja Agraria que replic.
En mrito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Laboral, administrando
justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 28
de noviembre de 2003, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot, dentro del juicio
ordinario laboral que le adelanta JAIME CASTAEDA PINZN a la CAJA DE CRDITO
AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO - CAJA AGRARIA - EN LIQUIDACIN, el BANCO
AGRARIO DE COLOMBIA y la NACIN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL.
Costas en el recurso extraordinario a cargo de la parte recurrente y a favor de la Caja Agraria.
CPIESE, NOTIFQUESE, PUBLQUESE Y DEVULVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL
DE ORIGEN.
FRANCISCO JAVIER RICAURTE GMEZ
CARLOS ISAAC NADER
EDUARDO LPEZ VILLEGAS
LUIS JAVIER OSORIO LPEZ
CAMILO TARQUINO GALLEGO
ISAURA VARGAS DAZ
MARA ISMENIA GARCA MENDOZA
Secretaria

Superintendencia de Sociedades

Concepto No. 220-040478

21 de Julio de 2006
Capital asignado a la Sucursal Registro en Moneda Colombiana.
Me refiero a su comunicacin radicada con el nmero 2006-01-110458, mediante la cual
manifiesta que una sucursal se incorpor al pas cumpliendo todos los requisitos exigidos por el
Cdigo de Comercio de Colombia y se le asign a la Sucursal como capital una suma de dinero
estimada en dlares americanos; los documentos requeridos fueron protocolizados mediante
escritura pblica, documento en el que se consign como capital asignado una suma de dinero
en pesos: Sin embargo, al momento de llevar a cabo el registro en la Cmara de Comercio, el
asiento qued registrado en dlares.
Adicionalmente, con fundamento en la previsiones contenidas en los artculos 8 y 50 de Decreto
2649 de 1993, relacionados con la UNIDAD DE MEDIDA , en los que se establece que las
transacciones realizadas en otras unidades de medida deben ser reconocidas en moneda
funcional, utilizando la tasa de conversin aplicable a la fecha de su ocurrencia, pregunta lo
siguiente: Existe algn inconveniente en que el registro de la Cmara de Comercio el capital
est en dlares y en la Escritura de Constitucin el capital se encuentre en pesos?.
Al respecto, es preciso observar que su inquietud es vlida por cuanto no solo las normas de
carcter contable as lo imponen, sino que el estatuto de Notariado contenido en el Decreto 960
de 1970, en su artculo 34, as lo establece: El precio o la estimacin del valor de los bienes o
derechos objeto de las declaraciones se expresarn en moneda colombiana, y si el acto o
contrato estuviere referido a monedas extranjeras , se establecer su equivalencia en moneda
nacional segn las normas vigentes sobre el particular.
En consecuencia, a juicio de este Despacho deber procederse a corregir el registro en la
Cmara de Comercio de la escritura por la cual se protocolizaron los documentos de
incorporacin al pas, en el sentido indicar el valor del capital asignado, en pesos Colombianos,
conforme al monto consignado en el acto Notarial.
En los anteriores trminos considero haber atendido su inquietud, no sin antes advertirle que el
presente oficio tiene los efectos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo.