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DOI: 10.

1590/S0103-40142015000200003

Crise hdrica

na Macrometrpole Paulista
e respostas da sociedade civil

Pedro Roberto Jacobi, I Juliana Cibim II


e Renata de Souza Leo III

A crise hdrica da Macrometrpole de So Paulo


esde

2012, diferentes municpios do Brasil tm deparado com redues

da pluviosidade, delineando um cenrio complexo de escassez hdrica.


Esse fenmeno climtico tem causado impactos graves na oferta de gua
para o abastecimento pblico e outros usos, como irrigao e gerao de energia
eltrica (ANA, 2014).
inegvel que as chuvas abaixo da mdia contribuem para o agravamento
da oferta de gua em bacias hidrogrficas caracterizadas como crticas, em razo
da baixa disponibilidade hdrica qualitativa e/ou quantitativa. A Agncia Nacional de guas (ANA) destaca que alguns municpios da regio Nordeste como
tambm a regio da Macrometrpole Paulista apresentam maior vulnerabilidade
hdrica, caracterizada pela baixa garantia dos mananciais atualmente explorados
(ANA, 2014).
Porm, entender a crise somente a partir da perspectiva climtica exclui
pontos importantes relacionados com a responsabilidade dos atores e instituies envolvidas na governana da gua (ANA, 2014; Jacobi; Souza Leo, 2015).
A Macrometrpole Paulista (MMP) abrange as Regies Metropolitanas
de So Paulo (RMSP), da Baixada Santista (RMBS), de Campinas (RMC), do
Vale do Paraba (RMVP) e do Litoral Norte (RMLN), alm das aglomeraes
urbanas de Sorocaba, Piracicaba e Jundia e outras duas microrregies. Fazem
parte da Macrometrpole Paulista 173 municpios, correspondendo a 50% da
rea urbanizada do estado de So Paulo, e mais de 30 milhes de habitantes
(Emplasa, 2012).
Em razo de sua grande extenso, esto presentes na regio da Macrometrpole Paulista, total ou parcialmente, oito Unidades de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (UGRHI). So elas: Paraba do Sul, Litoral Norte, PCJ, Alto
Tiet, Baixada Santista, Mogi Guau, Tiet/Sorocaba e Ribeira do Iguape e
Litoral Sul.
De acordo com o Plano Diretor de Aproveitamento de Recursos Hdricos
para a Macrometrpole Paulista, as maiores demandas de gua da regio so,

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respectivamente: a) abastecimento pblico, j que a regio concentra mais de


70% da populao paulista; b) indstrias; e c) irrigao, considerando que a regio responsvel por 83,4% do PIB do estado de So Paulo e 27,6% do PIB do
Brasil (DAEE, 2013).
Observa-se que nessa regio as demandas por gua so altas, em especial
pela grande concentrao populacional, situao essa agravada por uma grande
carga de poluio em razo dos efluentes domsticos e industriais lanados em
seus corpos dgua receptores. Nesse sentido, destacam-se as bacias hidrogrficas do rio Paraba do Sul, PCJ (Piracicaba, Capivari e Jundia) e Alto Tiet, pois
apresentam normalmente um quadro crtico de disponibilidade hdrica, tanto
qualitativa como quantitativa (ANA, 2014).
Como exemplo, somente a bacia hidrogrfica do Alto Tiet, que compreende quase toda a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), responsvel
por aproximadamente metade da demanda de gua da Macrometrpole Paulista, ao mesmo tempo que concentra mais de 60% de sua populao. Projees
realizadas indicam ainda que para os prximos anos observa-se tendncia de
aumento tanto da demanda de gua como da populao na bacia do Alto Tiet
(DAEE, 2013).
Na regio da bacia do Alto Tiet,
a situao atual apresenta forte dficit no setor de saneamento, com a necessidade de expanso da rede coletora, da complementao das interligaes
dos coletores tronco e interceptores, da eliminao dos extravasores da rede
coletora existente nos cursos dgua e da eliminao das ligaes clandestinas nos sistemas de drenagem de guas pluviais.1 (ANA, 2014)

A Regio Metropolitana de So Paulo composta por 39 municpios com


uma populao de mais de vinte milhes de habitantes (Seade, 2015). Alm
da alta densidade populacional, a Regio marcada pela complexidade de um
ambiente urbano com ocupao e uso do solo desordenado e intenso (Jacobi et
al., 2013). A regio abastecida por oito sistemas produtores de gua (Instituto
Socioambiental, 2014a, 2014b), operados pela empresa Sabesp, uma empresa de
economia mista responsvel pelo saneamento em 365 municpios do estado de
So Paulo. Dentre os sistemas produtores de gua, destacam-se o sistema Cantareira, o sistema Guarapiranga e o sistema Alto Tiet (ANA, 2010).
O sistema Cantareira, principal sistema de abastecimento da RMSP, responsvel por abastecer mais de oito milhes de pessoas (Chiodi; Sarcinelle; Uezu,
2013), com 31 m3/s, sendo 24,8 m3/s para atender o consumo da populao.
Seguindo as discusses internacionais sobre a gesto da gua em diferentes
regies do mundo, o estado de So Paulo pioneiro no Brasil em aprovar a Poltica Estadual de Recursos Hdricos (PERH) em 1991, por meio da Lei n.7.663.
Cabe ressaltar que a Lei Estadual anterior Poltica Nacional de Recursos Hdricos, promulgada em 1997 (Lei n.9.433). Observa-se com isso uma mudana
na gesto de um recurso natural comum, partindo de uma gesto institucional28

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mente fragmentada, para uma proposta de gesto integrada e descentralizada


(Jacobi, 2009).
A PERH tem como princpio a gesto descentralizada, integrada e participativa da gua e adota a bacia hidrogrfica como unidade fsico-territorial
de planejamento e gerenciamento do recurso, apresentando aspectos comuns
ideia mundialmente difundida de Gesto Integrada de Recursos Hdricos
(GIRH).2 Como apontado por Fracalanza, Jacob e Ea (2013), para seguir os
princpios presentes na legislao estadual e federal sobre recursos hdricos, diferentes instrumentos so aplicados, como o plano de bacia, o enquadramento
do corpo dgua conforme seu uso preponderante, a outorga do direito do uso,
a cobrana pelo uso da gua e o Sistema de Informaes de Recursos Hdricos.
Segundo o Plano da Bacia do Alto Tiet, 59% das outorgas de direito de
uso da gua so destinadas ao abastecimento pblico e lanamento de efluentes
domsticos e 39% so destinadas para uso industrial. Porm, h importantes
volumes captados que ainda esto em processo de outorga (Fusp, 2009) ou no
so contabilizados por serem irregulares, como o caso da gua subterrnea. De
acordo com Conicelli (2014), atualmente a maioria dos poos artesianos localizados na Regio irregular, porque falta conscincia por parte dos usurios do
impacto da sua captao em todo o sistema hdrico, ou ainda porque os poos
esto dentro de propriedades privadas, o que dificulta a fiscalizao e controle.
Ao contrrio do senso comum, a Regio est inserida em uma rea de
insuficiente disponibilidade hdrica, em quantidade e qualidade, e de certa complexidade hidrolgica, devido a obras de canalizao, transposio e alterao de
trechos de rios, como o caso do rio Pinheiros, no municpio de So Paulo. Uma
das sadas encontradas ao cenrio de escassez hdrica na regio a transposio da
gua de outra bacia hidrogrfica para o sistema Cantareira (Jacobi et al., 2013).
Apesar, entretanto, de contar com uma lei que implementa um sistema de
gesto da gua integrado, participativo e descentralizado, as aes coordenadas
pelo governo do estado de So Paulo, pela concessionria Sabesp e pelo sistema
de gesto da gua da bacia hidrogrfica do Alto Tiet no tm sido capazes de
evitar a grave ameaa de falta de gua na Regio.
A questo da segurana hdrica na Regio Metropolitana de So Paulo est
na pauta dos principais meios de comunicao desde o incio de 2014, em razo
da primavera e do vero atpicos (entre 2013/2014), com pluviosidade abaixo
da mdia histrica para o mesmo perodo. O que antes era apenas um cenrio
pessimista, ao longo do ano foi se concretizando na pior crise que a populao
j vivenciou.
Desde o final de 2013, os nveis dos reservatrios da RMSP vm caindo,
em razo da ao climtica, pela reduo das chuvas, mas tambm em razo da
morosidade da concessionria Sabesp, que tem o direito de uso da gua concedido por meio de outorga, e do governo do estado de So Paulo em tomar
medidas nos anos anteriores que evitassem que uma situao grave se instalasse

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no maior conglomerado do pas. A falta de planejamento estratgico fica evidenciada quando a previso de escassez hdrica vem sendo anunciada desde a dcada
de 1970. De acordo com a declarao do professor Paulo Nogueira Neto para o
jornal Folha de S.Paulo em 25 de maio de 19773 (Tuffani, 2014), So Paulo deve
cuidar urgentemente da preservao de seus recursos hdricos, ressaltando
que a situao da capital paulista era particularmente delicada, pois os mananciais que a abasteciam j naquela poca seriam posteriormente necessrios para
atendimento regio metropolitana que comeava a se formar em Campinas. E
acrescentou: E, talvez, antes do final do sculo, So Paulo ter que se abastecer
com gua transportada do vale do Ribeira.
Em meados de 2015, diferentes municpios do estado de So Paulo vm
enfrentando o desafio de manter o abastecimento de gua para todos os usurios, incluindo os setores econmicos, enquanto os nveis de gua nos principais reservatrios da regio macrometropolitana esto abaixo do volume til,
estando em uso o volume da reserva tcnica, conhecido como volume morto.4
A principal causa para a pior crise hdrica da histria da regio, apontada pelos
principais veculos de informao, foi a falta de chuvas no vero 2013/2014,
conforme apresentado na anlise realizada pelo Instituto de Energia e Ambiente
da Universidade de So Paulo (IEE/USP) em parceria com o Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS).5
Apesar de o ltimo vero ter sido o mais seco dos ltimos trinta anos, com
pluviosidade abaixo da mdia, outras questes atreladas crise hdrica podem
contribuir para a compreenso da grave situao que coloca em risco o desabastecimento da maior cidade do pas e municpios vizinhos, mas que no fazem
parte da histria oficial sobre a crise que a Regio enfrenta. No se pode, de fato,
desconsiderar a questo climtica entre os motivos desse momento crtico, pois
o ltimo vero foi o mais quente desde 1943, quando comearam as medies,
na medida em que a temperatura mdia ficou 3 C acima da mdia6 (BBC, 201 5)
Outros fatores, como m qualidade das guas dos rios por falta de tratamento de esgoto domstico, desmatamento e ocupao em reas de mananciais, falta de planejamento para a construo de novos reservatrios, falta de
investimentos para a reduo de perdas e falta de coordenao institucional, no
esto sendo apresentados como causadores da crise hdrica (Capobianco; Jacobi,
2014). Os impactos da crise hdrica ocorrem em diferentes nveis e vo desde
municpios com interrupo do abastecimento de gua, como Itu e Valinhos,
at impactos negativos sobre os ecossistemas aquticos dos reservatrios e rios.
Alm disso, h o registro de indstrias que pararam seu processo industrial e
comrcios que no podem funcionar quando falta gua. H tambm previso
de impacto socioeconmicos negativos no setor do turismo nas regies das represas, alm de reforar os conflitos pelo uso da gua entre setores e municpios.
O cenrio de escassez hdrica, reforado pelas alteraes climticas, que
tem se configurado at o momento, tornou-se preocupante e agravado pela

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incapacidade de comunicao e dilogo por parte do governo do estado de So


Paulo sobre a gravidade da situao. A falta de propostas e de informaes que
contribuam para uma discusso profunda entre os diferentes usurios da gua do
Sistema Cantareira tem levado ao esgotamento da gua do principal reservatrio
da regio.
Desse modo, a falta de chuvas nas cabeceiras dos rios que formam parte
dos sistemas de abastecimento de gua um dos muitos e anteriores calcanhares
de Aquiles do sistema hdrico da Regio Metropolitana de So Paulo.
Alm da alterao climtica associada ao desmatamento na regio norte do
pas, preciso considerar tambm a ocupao desordenada nas reas de proteo
aos mananciais da RMSP. As reas de proteo e recuperao de mananciais so
reas efetiva ou potencialmente utilizadas para o abastecimento pblico, conforme disposto na Lei do Estado de So Paulo n.9.866/1997 (So Paulo, 1997),
que estabelece os critrios de uso do solo nessas regies.
A degradao das reas de mananciais, criadas justamente para evitar a
degradao da gua usada para abastecer a populao, est associada s polticas
habitacionais adotadas nas ltimas dcadas, causando migraes da populao
socioeconomicamente vulnervel estas regies perifricas (Santoro et al., 2009;
Maricato et al., 2010).
Um dos pontos centrais da discusso sobre a crise, entretanto, deve ir em
direo s responsabilidades das instituies governamentais em relao ao planejamento, transparncia e informao.
A transparncia tambm pode ser entendida como um instrumento dentro
de um arcabouo de prticas com o intuito de avaliar o comprometimento dos
atores sociais nos processos de tomada de deciso e ao mesmo tempo combater
prticas de corrupo (Lavale; Vera, 2011). Assim, transparncia surge com um
dos instrumentos para avaliar a efetividade, a integralidade e a legitimidade das
novas prticas de governana em que a participao um fator-chave nos processos democrticos. Tal pressuposto assumido nas discusses sobre prticas
de boa governana defendidas e disseminadas por agncias multilaterais como o
Banco Mundial e as Naes Unidas, alm de ONG internacionais como a World
Resources Institute e a Transparency International. Nesse contexto, transparncia se torna uma ferramenta de mensurao e avaliao das prticas, principalmente dos entes pblicos e dos grupos em controle, relacionados ao uso e
aplicao de recursos e investimentos.
Com o objetivo de identificar como tem sido a comunicao sobre a crise
hdrica na Regio, suas causas, solues e atores envolvidos, a organizao no
governamental Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS) em parceria com
o Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental do Instituto de Energia
e Ambiente da Universidade de So Paulo (Procam/IEE/USP) realizou um levantamento de notcias veiculadas sobre a crise nos principais jornais do estado
de So Paulo.

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A pesquisa realizada analisou 196 notcias veiculadas entre janeiro e outubro de 2014 e os resultados apresentados indicam que, em 72% dos casos,
a principal causa para a crise hdrica na RMSP tem sido a reduo das chuvas.
Com menos frequncia tambm foram mencionadas como causas a m gesto
da gua e falta de planejamento, perdas no sistema e falta de investimentos no
setor (IDS, 2014). Questes mais complexas relacionadas a uso e ocupao do
solo, ordenamento territorial e polticas de proteo dos recursos naturais quase
no foram mencionadas, demonstrando o carter reducionista dos meios de comunicao analisados na abordagem de um tema to complexo.
Outro resultado encontrado na pesquisa realizada pelo IDS e Procam/
IEE/USP demonstra que o poder pblico, como o governo do estado de So
Paulo, Agncia Nacional de guas, Sabesp e DAEE so os atores que mais recebem ateno dos veculos de comunicao analisados. Alm disso, observou-se que as solues apontadas para enfrentar a questo esto reduzidas a aes
emergenciais de carter tcnico, decididas pelos rgos pblicos sem que haja
espao para o envolvimento da sociedade civil (IDS, 2014). Isso mostra que
outros atores envolvidos na gesto da gua geralmente so excludos do debate
pblico sobre a problemtica da gua na regio e que solues a mdio e longo
prazo tampouco so consideradas.
Apesar, no entanto, de parecer que o problema da crise pontual, surgindo apenas no final de 2013 com a diminuio das chuvas, documentos oficiais j
consideravam a vulnerabilidade hdrica na Regio Metropolitana de So Paulo
e apontavam necessidade de mudanas no sistema de abastecimento operado
pela Sabesp. Em 2004, quando a outorga do Sistema Cantareira foi renovada
e concedida Sabesp, o Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE) j
apontava que eram necessrias novas solues para garantir a oferta de gua,
para diminuir a dependncia desse sistema, que j tinha sua capacidade limitada
devido ao crescimento da populao na metrpole (Artigo 19, 2014).
O Plano Diretor de Aproveitamento de Recursos Hdricos para a Macrometrpole Paulista, publicado em 2013, aponta a necessidade de ampliar a oferta de gua na RMSP e reconhece que fundamental estabelecer as condies
para o enfrentamento dos eventuais perodos de seca e falhas de sistema, por
meio da adoo de um plano de contingncias e emergncias, com medidas bem
estruturadas, como fazem diversos pases (DAEE, 2013).
Como, porm, noticiado no jornal Folha de S.Paulo no dia 1 de junho
de 2014, a Sabesp investiu menos do que o previsto em obras para aumentar a
oferta de gua entre 2008 e 2013, o que poderia ter minimizado a grave situao
(Geraque, 2014). Por essa razo, a relatora das Naes Unidas para as questes
da gua, Catarina de Albuquerque, atribui a responsabilidade da crise ao governo do estado de So Paulo, pela falta de planejamento, de investimento e de
aes para reduzir as perdas no sistema, que esto em torno de 35%. Ela argumenta ainda que o acesso gua um direito humano que deve ser garantido,

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no podendo esse recurso ser tratado como mais uma mercadoria disponvel no
mercado (Sampaio, 2014).

Mobilizao e respostas da sociedade civil crise hdrica paulista


A criao de condies para uma nova proposta de dilogo e engajamento
correponsabilizado deve ser crescentemente apoiada em processos educativos
orientados para a deliberao pblica. Essa se concretizar principalmente pela
presena crescente de uma pluralidade de atores que, por meio da ativao do
seu potencial de participao, tero cada vez mais condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico, legitimando e consolidando propostas de gesto baseadas na garantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por sua vez, so
precondies bsicas para a institucionalizao do controle social (Jacobi, 2012).
No basta assegurar legalmente populao o direito de participar da gesto ambiental, estabelecendo-se conselhos, audincias pblicas, fruns, procedimentos
e prticas. Isso implica mudanas no sistema de prestao de contas sociedade
pelos gestores pblicos e privados, mudanas culturais e de comportamento. Dependemos de uma mudana de paradigma para assegurar uma cidadania efetiva,
uma maior participao e a promoo do desenvolvimento sustentvel.
Diante do cenrio de incertezas, desconfiana e incapacidade por parte dos
gestores pblicos em dar respostas concretas sociedade sobre a crise hdrica,
diversas iniciativas tm surgido a partir da organizao da sociedade. Por estarem margem do processo de discusso e tomada de deciso em relao crise,
essas iniciativas tm sido protagonizadas por organizaes no governamentais e
movimentos sociais, que reclamam o direito a informao e transparncia.
Das vrias iniciativas que foram surgindo medida que a crise se concretizava foi criada a Aliana pela gua, uma coalizo que pretende contribuir com a
garantia da segurana hdrica no estado de So Paulo, por meio da coordenao
das vrias iniciativas em curso e da possibilidade de novas prticas emergirem
(Aliana pela gua, 2014).
A Aliana pela gua um desdobramento do projeto gua@SP, iniciado
em outubro de 2014 pelo Instituto Socioambiental que pretendia mapear atores e propostas que pudessem contribuir para enfrentar a crise da gua em So
Paulo. O mapeamento teve a participao de 23 instituies de diferentes linhas
de atuaes (associaes comunitrias, ONG locais e algumas organizaes ambientais de reconhecimento internacional), reunindo mais de 280 especialistas
de 60 municpios (Instituto Socioambiental, 2014b). As instituies que integram a Aliana pela gua tm aes articuladas com as diretrizes e objetivos
dessa coalizo. Cabe observar que a Aliana defende uma agenda que dialoga
diretamente com o enfoque defendido pela Fundacin Nueva Cultura del Agua
(FNCA, 2015) formada por um grupo de pessoas de Espanha e Portugal que
desenvolvem iniciativas no sentido de pressionar por mudanas na poltica de
gesto das guas em prol de aes mais racionais e sustentveis.7
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Essa coalizo representa a articulao intelectual, tcnica e poltica em que


se fortalece a articulao e o engajamento de mltiplos atores numa concepo
de governana participativa. Essas formas educativas de engajamento na transversalidade dos grupos, dos interesses, dos movimentos sociais, culturais, na
vida, flexibilizam e potencializam politicamente as estruturas rgidas de formao do sujeito e de seus grupos de pertencimento, pois favorecem e estimulam
o dilogo entre os diversos atores sociais.
O estudo, apresentado em outubro de 2014, reuniu 196 propostas de
aes de curto prazo, classificadas como aes emergenciais e de contingncia
da crise, e 191 aes de longo prazo para enfrentar a crise e para a construo de
uma nova cultura de cuidado com a gua: um novo modelo de gesto da gua
que garanta segurana e sustentabilidade hdrica (Aliana pela gua, 2014). O
resultado a elaborao coletiva de uma agenda com dez aes urgentes para
a crise e um conjunto de aes de longo prazo que fortalecem a necessidade
de uma nova cultura pautada pelos princpios de cuidar, reduzir, tratamento e
reutilizao, distribuio eficiente sem perdas, transparncia e controle social. A
essncia das aes propostas interage com a problemtica das mudanas climticas, com a prestao de contas e o controle de obras sinalizando a necessidade
de um novo modelo de governana da gua.
Outra iniciativa indita a realizao da Assembleia Estadual da gua,
que teve duas edies, reunindo diversas organizaes e movimentos sociais
para discutir a crise e maneiras de super-la mediante a mobilizao social.
Os participantes questionam a falta de transparncia do governo do estado
de So Paulo na proviso de informaes sobre a gesto da gua e sobre as
obras que esto sendo autorizadas sem o devido conhecimento e controle
dos cidados. Diante da crise hdrica, muitas empresas do setor da construo civil oferecem ao governo obras caras e de efetividade duvidosa. Outro
ponto de destaque foi a aprovao do manifesto pela gua, questionando a
forma de apropriao da gua, como uma mercadoria a ser vendida populao (Takahashi, 2014).
Tais iniciativas demonstram a capacidade de organizao e mobilizao
da sociedade civil na busca de cooperao com o governo e outros setores da
sociedade.
Ainda, as novas iniciativas podem ocorrer no nvel de cooperao e colaborao, como o caso do acordo tcnico-cientfico firmado entre o Instituto
Democracia e Sustentabilidade e o Instituto de Energia e Ambiente da Universidade de So Paulo, que teve como primeiro produto o mapeamento das notcias
sobre a crise veiculadas em jornais, como mencionado anteriormente, alm da
mesa-redonda realizada em novembro de 2014 que reuniu especialistas e jornalistas para discutir a abordagem e alternativas para a crise hdrica (IDS, 2014).
De acordo com Jacobi (2003), a ampliao desses tipos de prticas sociais
pode fortalecer a corresponsabilizao e mobilizao dos atores, desenvolver e

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implementar solues alternativas, alm de ser uma nova forma de participao,


mais inclusiva e plural, em torno de um bem comum, como a gua.
As iniciativas em curso que buscam ampliar o dilogo sobre a crise hdrica,
a vulnerabilidade e as incertezas inerentes ao modelo insustentvel de sociedade
que estamos construindo trazem para a discusso dois pontos que merecem destaque: a possibilidade de atuao da sociedade por meio de aes organizadas e
a fragilidade do processo de governana atual.

A fragilidade da governana atual e uma proposta de mudana


Atualmente na gesto hdrica, o termo governana representa um enfoque conceitual que prope caminhos tericos e prticos alternativos que faam
uma real ligao entre as demandas sociais e sua interlocuo ao nvel governamental. Geralmente a utilizao do conceito inclui leis, regulao e instituies,
mas tambm se refere a polticas e aes de governo, a iniciativas locais e a redes
de influncia, incluindo mercados internacionais, o setor privado e a sociedade
civil, que so influenciados pelos sistemas polticos nos quais se inserem (Jacobi,
2012).
A mudana de perspectiva na Lei n.9.433/1997 envolve uma politizao
da gesto dos recursos hdricos. Com esse uso do conceito de poltica no nos
referimos poltica partidria, mas fundamentalmente a uma poltica abrangente, envolvendo a sociedade civil em processos de consulta e decisrios na gesto
da gua. Essa orientao corresponde a uma tendncia internacional estimulada
pelos graves problemas na qualidade e quantidade da gua disponvel no planeta, ocasionados pela forma em que foram geridos os recursos hdricos.
A possibilidade efetiva de mudana do paradigma e os desafios que se
apresentam para a implementao de prticas participativas esto intimamente
relacionados com o papel dos gestores e a lgica dos sistemas peritos (Giddens, 1992). Um dos maiores desafios que se colocam em termos de governana
est associado com a necessidade de fortalecer os mecanismos de controle social.
Existe ambiguidade na legislao, que, por um lado, abre os espaos para
a participao da sociedade civil, mas, por outro, para que isso ocorra, o sistema
de gerenciamento de recursos hdricos deveria ser atualizado e disponibilizado
pelo governo.
Observa-se que, apesar dos avanos, a Lei Nacional n.9.433/1997 coloca
em primeiro plano a importncia do corpo tcnico-cientfico e do conhecimento
produzido por ele nas relaes de fora no interior dos espaos decisrios da
bacia, o que limita o envolvimento da comunidade nas atividades dos Comits.
Assim, de fato, mantm o poder decisrio entre os que detm o conhecimento tcnico-cientfico. As iniciativas de organizao da sociedade civil em curso
representam uma possibilidade efetiva de transformao da lgica de gesto da
administrao pblica nos estados e municpios, abrindo um espao de interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos que sempre tiveram participao assimtrica na gesto da coisa pblica.
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As dificuldades decorrentes dessas assimetrias esto centradas principalmente na falta de prticas coletivas para viabilizar atividades interdisciplinares e
intersetoriais para reforar vises compartilhadas para a gesto das bacias numa
perspectiva de sustentabilidade.
A lgica do colegiado, os comits de bacia hidrogrfica, permite que os
atores envolvidos atuem, em princpio, tendo um referencial sobre seu rol,
responsabilidades e atribuies no intuito de neutralizar prticas predatrias
orientadas pelo interesse econmico ou poltico. A dinmica do comit deveria facilitar a interao mais transparente e permevel no relacionamento entre
os diferentes atores envolvidos governamentais, empresariais e usurios. Isso
limitaria as chances de abuso do poder. Entretanto, isso no acontece, pois se
observa uma frgil capacidade de organizao e mobilizao da sociedade civil
nesse colegiado. Outros riscos so sensivelmente atenuados, como a captura da
instituio por interesses especficos, que contrastam com a sua finalidade coletiva (Jacobi, 2004; Jacobi; Fracalanza, 2005).
Inicialmente, a noo de governana desenvolvida associada ao processo
de governar, vinculada s estruturas institucionais e administrativas do estado.
Porm, atualmente o termo governana se refere a uma forma mais descentralizada de governar, de modo que diferentes atores sociais participem da discusso
e tomada de deciso (Jacobi, 2009; 2012).
Ao usar o termo governana da gua, pretende-se extrapolar os alcances
das instituies governamentais, hierrquicas e rgidas, e promover um espao
de discusso que envolva atores de diferentes setores (Castro, 2007). Para que
os processos de governana da gua possam se concretizar so necessrias condies para uma boa governana da gua, como incluso, accountability, participao, transparncia, previsibilidade e capacidade de resposta.
Pela legislao nacional e paulista, o local de encontro, discusso, deliberao e tomada de deciso o Comit de Bacia Hidrogrfica. Porm, como
ressaltado por Jacobi et al. (2012), o comit de bacia do Alto Tiet apresenta
um quadro bastante complexo, principalmente no que diz respeito pouca efetividade das decises e da representao da sociedade civil.
Um dos maiores desafios na governana da gua garantir uma abordagem aberta e transparente; inclusiva e comunicativa; coerente e integrativa;
equitativa e tica (Jacobi, 2009).
Quando observamos a atuao do governo do estado de So Paulo diante
da crise hdrica, vemos que a posio tomada absolutamente contrria ao que se
espera para obter-se uma boa governana da gua. Com um discurso absolutamente tcnico e centralizador, o estado de So Paulo afasta qualquer integrao com
a populao, podando o envolvimento da sociedade na discusso, tanto da causa
da crise, como tambm das possveis solues para o enfrentamento do problema.
Para De Stefano et al. (2013), a participao pblica permite que pessoas
ou grupos de pessoas influenciem o resultado de decises que vo afet-las ou

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as interessa. Nesse sentido, a participao pblica amplamente considerada


um fator que melhora a qualidade os processos de governana da gua (Lopez-Gunn, 2002; Jacobi; Fracalanza, 2005; Jacobi, 2012).
Para que, porm, seja possvel a participao pblica nos processos de tomada de deciso necessrio garantir a transparncia e o acesso das informaes
para que os atores interessados possam se apropriar da problemtica e ento se
engajar e cooperar em direo s aes de mitigao ou soluo.
Alm da disponibilidade e acesso, outra questo-chave relacionada transparncia das informaes sobre a gesto da gua que as informaes devem ser
adaptadas para que sejam compreendidas por diferentes pblicos (De Stefano et
al., 2013).
O governo do estado de So Paulo e a Sabesp disponibilizaram as informaes sobre os riscos dos reservatrios e os ndices do Sistema Cantareira aps
exigncia feita pelo Ministrio Pblico em ao aceita pela Justia; a Sabesp passou a divulgar outros dois ndices para o Sistema Cantareira.8 O segundo ndice
leva em considerao a conta do volume armazenado pelo volume total de gua
do Cantareira. E o terceiro ndice leva em considerao o volume armazenado
menos o volume da reserva, em tcnica pelo volume til. No entanto, no ocorreu nenhum pronunciamento pblico oficial quanto s exigncias do Ministrio
Pblico sobre a gravidade e complexidade da situao e quanto a solicitar o
apoio e a colaborao para evitar a falta de gua generalizada.
Apesar de imensurveis, os impactos socioambientais e econmicos da crise da gua j emergiram ao mesmo tempo em que os conflitos pelo seu uso esto
cada vez mais acirrados.
As novas prticas de governana e a incluso de atores sociais em novos
espaos de negociao no s se tornaram chave, como tambm assumiram
importncia a ponto de servir como um fator de poder e influncia sobre a
tomada de deciso e garantiram, para a populao, o acesso informao.
Isso se deve ao fato de o sistema de governana ambiental ser composto pelo
elemento poltico, que consiste em balancear os vrios interesses e realidades
polticas; pelo fator credibilidade, instrumentos que apoiem as polticas, que
faa que as pessoas acreditem nelas e pela dimenso ambiental (Jacobi, 2012;
Lima, 2014).
A contribuio dos espaos deliberativos fundamental para o fortalecimento de uma gesto democrtica, integrada e compartilhada. A ampliao
desses espaos de participao cidad favorece qualitativamente a capacidade de
representao dos interesses diversos e assimtricos econmica e socialmente,
assim como a qualidade e a equidade da resposta pblica s demandas sociais.
Isso demonstra a importncia do exerccio da participao civil nesses fruns,
enquanto espaos de questionamento no apenas da forma do processo decisrio do Estado, mas tambm das relaes entre Estado e Sociedade Civil no
campo das polticas pblicas ambientais.

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Essas podero representar uma possibilidade efetiva de transformao da


lgica de gesto da administrao pblica nos estados e municpios, abrindo um
espao de interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos que sempre tiveram participao assimtrica na gesto
pblica.
O trabalho intersetorial se apresenta como uma importante contribuio,
estabelecendo melhores condies para uma lgica cooperativa, abrindo possveis espaos no s para a sociedade civil, mas tambm para os sistemas peritos
na gesto ambiental.
Entende-se que um novo modelo de governana ambiental deveria passar pelo redesenho das instituies governamentais de meio ambiente e, simultaneamente, incluir nas polticas setoriais a sustentabilidade socioambiental. A
transformao cultural, necessria para quebrar o hiato existente entre o reconhecimento da crise social e ambiental e a construo real de prticas capazes de
estruturar as bases de uma sociedade sustentvel, alerta para a importncia do
fortalecimento de comunidades de prtica e da aprendizagem social como processos e espaos/tempos que permitam: 1) a ampliao do nmero de pessoas
no exerccio desse conhecimento; 2) a comunicao entre essas pessoas de modo
a potencializar interaes que tragam avanos substanciais na produo de novos repertrios e prticas de mobilizao social para a sustentabilidade (Glasser,
2007; Sterling, 2007; Wenger, 1998).
A crise da gua, mesmo com os impactos negativos, pode ser uma oportunidade para repensarmos se no o modelo atual de gesto da gua, pelo menos
a prtica desse modelo. Por isso, fundamental a adoo de uma nova estratgia
de gesto integrada e participativa da gua, que considere a sociedade como
protagonista tanto na tomada de deciso como no controle social das decises
que sero implementadas. Necessitamos de um modelo de gesto que permita
a cooperao e a corresponsabilizao para garantir o acesso a recursos comuns,
como a gua.
Notas
1 Mais detalhes em: <http://www.comiteat.sp.gov.br/index.php/a-bacia/subtitulo-3>.
2 Do ingls Integrated Water Resources Management (IWRM).
3 Disponvel em: <http://mauriciotuffani.blogfolha.uol.com.br/2014/11/13/um-alerta-de-1977-para-a-crise-da-agua/>.
4 Volume til: volume estocado no reservatrio que pode ser utilizado sem bombeamento.
5 Volume reserva tcnica: volume estocado no reservatrio que s pode ser utilizado com
bombeamento.
6 Informao detalhada disponvel em: <http://www2.sabesp.com.br/mananciais/DivulgacaoSiteSabesp.aspx>.

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7 O nome Nueva Cultura del Aguasurgiu a meados dos anos 1990 como movimento social de oposio transposio do rio Ebro. A gua entendida como ativo ecosocial.
8 Informao detalhada disponvel em: <http://www.idsbrasil.net/pages/viewpage.
action?pageId=304742599 http://www.idsbrasil.net/pages/viewpage.action?pageId
=3348895010<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2014/03/140321_seca_
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resumo O objetivo deste artigo discutir a situao atual de escassez hdrica na Regio
Macrometropolitana de So Paulo, Brasil, centrado numa realidade que aflige o conjunto de represas responsvel por abastecer nove milhes de habitantes na Grande So
Paulo luz do referencial terico da governana da gua. O foco da reflexo se centra
na necessidade de reviso da atual poltica de governana da gua. H a necessidade de
enfrentar o uso insustentvel da gua, na medida em que as mudanas climticas demandam a gesto do risco e a necessidade de promover transparncia e accountability na
gesto pblica. As consequncias sociais, polticas e econmicas que a escassez de gua
acarreta ao estado de So Paulo coloca a necessidade de mudanas profundas na governana da gua nesse complexo cenrio. Nesse sentido, o artigo se prope mostrar que a
problemtica da falta de um modelo de governana eficaz e equitativo demanda novas
respostas que integrem os diversos atores por meio de uma rede de ao pela gua.
palavras-chave: Crise hdrica, Governana da gua, Redes sociais, Transparncia, Regio Macrometropolitana, So Paulo.
abstract This article discusses the present situation of water stress in the Macrometropolitan Region of So Paulo focused in a context that affects a system of dams
responsible for the supply of nine million inhabitants in Greater So Paulo within a
theoretical approach of water governance. The analytical focus is centered in the need
of revision of the present policy of water governance. There is a need to confront the
insustainable use of water, as climatic changes demand a new dynamic of risk management and the need to promote transparency and accountability in public management.
The social, economic, institutional and environmental consequences that water stress
generates for the State of So Paulo indicates the need of profound changes in water
governance in this complex scenario. This article proposes to show that the lack of an
efficient and equitable model of governance demands new responses that integrate the
different actors involved through a new water action network.
keywords:

Water crisis, Water governance, Social networks, Transparency, Macrometropolitan Region, So Paulo.
Pedro Roberto Jacobi professor titular da Faculdade de Educao e do Programa de
Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo. Coordenador do
Grupo de Acompanhamento e Estudos em Governana Socioambiental do Instituto de
Energia e Ambiente da USP (GovAmb/IEE/USP). Pesquisador Nivel 1A do CNPq.
Editor de Ambiente e Sociedade. @ prjacobi@gmail.com
Juliana Cibim doutora e mestre em Cincia Ambiental pelo Procam/IEE/USP, coordenadora no Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS) e professora na Faculdade
de Direito da FAAP. @ julianacibim@gmail.com
Renata de Souza Leo doutora em Cincia Ambiental, Pesquisadora do Grupo de
Acompanhamento e Estudos em Governana Socioambiental do Instituto de Energia e
Ambiente da USP (GovAmb/IEE/USP). @ renatasouzaleao@usp.br
Recebido em 19.6.2015 e aceito em 13.7.2015.
Faculdade de Educao, Universidade de So Paulo. So Paulo/SP, Brasil.
Faculdade de Direito, Fundao lvares Penteado. So Paulo/SP, Brasil.
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Instituto de Energia e Ambiente, Universidade de So Paulo. So Paulo/SP, Brasil.
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