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A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEUS PRINCPIOS JURDICOS'

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NET0 2

"A anarquia est em toda parte quando a responsabilidade no est em parte alguma. "
GUSTA VE LE BON

i. introduo - 2. Os novos princpios - 3. Alguns elementos sobre os


princpios jurdicos - 4. Princpios informativos do direito financeiro
- i - Princpios Fundamentais - i. Princpio Republicano - 2.
Princpio Democrtico - 3. Princpio Participativo - 11 - Princpios
Gerais - i. Princpio da Legalidade - 2. Princpio da Legitimidade 3. Princpio da impessoalidade - 4. Princpio da Moralidade Administrativa - 5. Princpio da Eficincia - 6. Princpio da Continuidade 7. Princpio da Publicidade - lll- Princpios Setoriais - i. Princpio
do Planejamento - 2. Princpio do Equilbrio - 3. Princpio do Controle
- 4. Princpio da Responsabilidade - 5. Princpio da Responsividade
- 6. Concluses
1. introduo
A globalizao das atividades econmicas ps em evidncia as diferenas e as
debilidades dos diferentes sistemas governamentais existentes com relao qualidade de desempenho, notadamente quanto segurana das atividades dos agentes
econmicos que neles atuam.

I
Exposio apresentada no Seminrio realizado pela Escola da Magistratura do Estado do Rio
de Janeiro e pela Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, em 5 de julho de 2000, sobre a
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
2
Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Professor Titular de Direito Administrativo da
Universidade Cndido Mendes, Professor da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro
e Diretor do Instituto Atlntico.

R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 221: 71-93,

jul./set. 2000

Com efeito, o adensamento dos negcios e, notadamente, dos investimentos


internacionais, to essenciais para o desenvolvimento, deflagraram uma sadia competio entre os Estados para que proporcionem no apenas menores custos de
transaes, como as condies mnimas de confiabilidade e de eficincia capazes
de gerar confiana nas transaes.
Para este efeito, a competio econmica entre pases e blocos de pases depende, alm dos custos fiscais, cada vez mais, da imagem de segurana e de equilbrio,
de que gozam seus respectivos governos, aqui entendidos em seu sentido mais amplo,
incluindo todas as manifestaes orgnico-funcionais de poder estatal.
Sob este ltimo aspecto, certas atividades do Poder Pblico so particularmente
mais sensveis para atrair e manter negcios, como as relativas confiabilidade da
Justia, s garantias tributrias e estabilidade monetria, e que mais pesam no
conceito de risco soberano, que vem a ser a lea das transaes econmicas que no
depende seno do comportamento do Estado em sua atuao, positiva ou negativa,
e, por conseqncia, no chamado custo-pas.
Por essas razes, a reduo do risco soberano e o conseqente incremento da
confiabilidade nas instituies de cada Pas, j esto levando a uma reviso das
causas do subdesenvolvimento econmico, num mundo em que a transparncia das
instituies inevitvel.
Com efeito, a correta identificao da vulnerabilidade financeira de um Pas
poder ser um fator de peso igualou maior do que os clssicos, a matria prima e
a mo-de-obra baratas, ou dos fatores que mais recentemente a eles se somaram ou,
qui, j os substituem, como a tecnologia e mercadologia superiores, pois todas
essas vantagens podem no ser compensadas pelos riscos de transaes processadas
com baixo nvel de segurana juspoltica.
Ora, inegvel que entre as principais causas de insegurana institucional de
um pas, esto as relacionadas moeda e s finanas pblicas, uma vez que a m
gesto, nesses dois setores da administrao pblica, a via para os endividamentos
pblicos insuportveis e para a inflao descontrolada, alm de escancarar as portas
para a fuga de capitais e de crebros e de estimular a proliferao do vrus da
corrupo.
A conduo correta e responsvel das finanas pblicas, que a que se processa
atravs das boas tcnicas do oramento e da gesto financeira e, sobretudo, pelo
cultivo da responsabilidade fiscal, o antdoto adequado para esses males e o
caminho certo para a afirmao da seriedade dos vrios nveis de governo de um
Pas e para o estabelecimento de sua confiabilidade como ambiente de negcios.
Infelizmente, o trato do oramento e das finanas pblicas, em satisfatrio nvel
de qualidade, no Brasil sempre deixou muito a desejar. Embora o oramento tenha
sido aqui introduzido de h muito, em sua verso inglesa, original, como instrumento
de acompanhamento do desempenho da gesto financeira (performance budget), e,
mais recentemente, em sua verso norte-americana, mais moderna, como instrumento
de planejamento e programao da gesto financeira (planning and programming
budget), esse instituto jamais chegou a ser adequada e corretamente utilizado, e,
muito menos, voltado a satisfazer os seus mais elevados alcances polticos.
72

Com efeito, entre ns, a Administrao financeiro-oramentria, habitualmente,


se reduzia montagem de simulaes de oramentos, por vezes to rsticas e
grosseiras, que possvel aludir-se a um mito oramentrio, como um das principais
barreiras, opostas pela praxis poltica, desejvel gesto racional legal e legtima
das finanas pblicas; isso desde a Unio ao menor dos Municpios.
Ora, o mito do oramento introduz, na gesto das finanas pblicas, o arbtrio
e a insegurana, constituindo-se numa espantosa e inexplicvel exceo ao Estado
de Direito, e, em ltima anlise, a negao dos mais relevantes princpios sobre os
quais se assentam as organizaes polticas contemporneas. Mas, uma gesto arbitrria das finanas pblicas vem a ser, sobretudo, o cnico falseamento da democracia
e a traio institucionalizada da vontade popular, como prtica contumaz, dos gestores polticos da coisa pblica, que, no obstante, invariavelmente, se jactam de
reverenci-las.
Diante desse quadro, recuperar o instrumento oramentrio, ou seja, torn-lo
real, e suport-lo com regras rigorosas de gesto responsvel, nesta quadra de
acelerada modernizao institucional e na corrida do progresso dos povos, s poderia
ser prioridade absoluta dos legisladores brasileiros.
Somente atravs da restaurao da realidade oramentria, podem ser controlados e at reduzidos em nveis suportveis os trs viles das finanas pblicas: o
dficit pblico, que ocorre quando os governos gastam mais do que arrecadam; a
dvida pblica, que a expresso do dficit que se transfere de um oramento para
o outro, prejudicando novos programas que poderiam ser executados; e o endividamento pblico, que se instala, cronicamente, no processo de acumulao da dvida
pblica e passa a absorver cada vez mais recursos pblicos para seu servio e
amortizao.
Esses trs viles - dficit, dvida e endividamento pblicos - sobreviveram
e prosperaram, alimentados por hbitos financeiros atrasados e nocivos, de prtica
comum na Administrao Pblica brasileira, mantidos pela baixa qualidade e, sobretudo, pela irresponsabilidade de gestores pblicos, que no esto preocupados
com eficincia administrativa, mas com sua "eficincia" eleitoreira, na conduo
de prticas patrimonialistas paternalistas e demaggicas.
bem verdade que a melhor sano para essa irresponsabilidade poltica deveria
ser o "veto eleitoral" do cidado, pois, como bem argumenta Adilson Abreu Dallari,
" A mais severa punio ao agente poltico despreparado, irresponsvel ou corrupto
deveria ser aplicada no momento do voto, mas o sistema poltico eleitoral favorece
a demagogia e o abuso do poder econmico ou poltico, viciando a vontade do eleitor
e, conseqentemente, o sistema representativo. Tudo isso leva a que as pessoas de
bem se desinteressem dos assuntos polticos e at mesmo se afastem da atividade
pblica."3
Mas mesmo enquanto no alcanado o almejado desenvolvimento integral,
que seria a soluo definitiva, preciso reverter a expectativa, reforando os institutos da responsabilidade, para afastar a idia de que a conduta politicamente irres-

ADILSON ABREU DALLARI, A Responsabilidade do Agente Poltico, artigo in Jus Navigandi,


Doutrina, http://www.jus.com.br. setembro de 1999, p. 4.

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ponsvel no punida, pois a impunidade, como se sabe, o maior incentivo s


transgresses e, no caso dos agentes polticos, " tomada como algo inerente
atividade governamental. Levar vantagem por meio do sacrifcio alheio. Parece ser
algo totalmente indissocivel do exerccio do poder".4
Assim, restaurar o oramento-realidade, recuperar a gesto-seriedade, pela
institucionalizao de novos e rigorosos padres de responsabilidade, tudo em
benefcio da higidez do sistema financeiro pblico brasileiro, tornou-se o desafio
enfrentado na longa elaborao da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
a que se acresce, hoje, o de conferir-lhe efetividade.
Para essa tarefa, reconhecidamente muito difcil, no s pelas dificuldades
opostas pelas referidas deformaes da prtica poltica brasileira, como pela complexidade dos novos conceitos jurdicos e tcnicos introduzidos, de muito servem
os precedentes desenvolvidos pelas organizaes internacionais e pelos pases que
os adotaram.
So bons exemplos, o estudo amplamente divulgado pelo corpo tcnico do
Fundo Monetrio Internacional, definindo uma declarao de princpios da cidadania
para as boas prticas de transparncia fiscal, bem como as experincias recolhidas
nas legislaes financeiras da Nova Zelndia e da Argentina, esta, particularmente,
com sua lei consolidadora n 24.156, de 26 de outubro de 1992.
Mas, acima de tudo, para que se logre xito na compreenso e na aplicao de
todas as alteraes introduzidas, mais importante desenvolver a conscincia da
necessidade de evoluir na linha dos princpios regedores da administrao financeira
pblica e de bem compreend-los, para passar a vi venci -los, como uma nova
moldura juspoltica para uma nova era da gesto da coisa pblica no Pas.

2. Os novos princpios
Parte-se do antigo trinmio - repblica-legalidade-responsabilidade, para chegar a este novo, que no o substitui, seno que a ele se acresce, elemento a elemento,
o trinmio - democracia-legitimidade-responsividade.
, fundamentalmente, a mesma linha evolutiva que dita a passagem do Estado
de Direito para o Estado Democrtico de Direito.
Com efeito, para o Estado de Direito, bastava o princpio republicano, e mais
os seus conexos, da legalidade e da responsabilidade, para travejar sua administrao
financeiro-oramentria.
O princpio republicano, afirmando a existncia de "coisas pblicas", entregues
gesto do Estado, em lugar de "coisas do rei", que as geriria em benefcio do
povo, sob o princpio regaliano.
O princpio da legalidade, afirmando o desempenho da gesto de acordo com
a vontade vinculada do Estado, expressa na lei, em lugar da vontade arbitrria do
soberano, expressa em seus comandos.

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ADILSON ABREU DALLARI. op. cit.. p. 8.

o princpio da responsabilidade, necessria derivao, submetendo os atos de


gesto e a prpria pessoa do gestor pblico a sanes, no caso de infringir a lei.
O advento do Estado Democrtico de Direito, na feliz designao dos constituintes de Bonn, acrescentaria, no Segundo Ps-Guerra, trs novos princpios: o
democrtico, e os seus conexos, o da legitimidade e o da responsividade, em complementao biunvoca dos trs anteriores: o democrtico, complementando o republicano; o da legitimidade, complementando o da legalidade; e o da responsividade,
complementando o da responsabilidade.
As mudanas so perceptveis.
O princpio democrtico acrescentou que as "coisas pblicas", no so realmente "pblicas" ,no sentido patrimonial, mas no sentido utilitrio, porque ao Estado
cabe apenas geri-las em benefcio de todos, segundo a vontade de todos.
O princpio da legitimidade firmou que no basta que a gesto da coisa pblica
se faa de acordo com a vontade da lei, porque tambm necessrio que produza
os resultados pretendidos pela prpria vontade democrtica, que vocacionou legalmente a sua utilidade.
O princpio da responsividade, por derradeiro, e de todos o mais recente, asseriu
a necessidade de aplicar sanes sobre os atos de gesto e sobre a prpria pessoa
dos gestores, que deixem de reagir logo e adequadamente s diretrizes, que incorporam a vontade legtima, democraticamente manifestada.
Como se procurar demonstrar neste breve ensaio, a Lei de Responsabilidade
Fiscal d este grande passo, no sentido de tornar efetivo, no campo das finanas
pblicas, o que apenas ficara implicitamente prometido pelo legislador originrio,
em 1988, ao proclamar a constituio de um Estado Democrtico de Direito, na
frontada de seu trabalho.
Se essa Lei lograr ou no mudar os velhos hbitos e se ser ou no cumprida,
sero desafios maturidade poltico-administrativa do Pas, pois maturidade no
consiste em fazer boas leis, mas em respeit-Ias.
No haja dvidas de que se est diante de importantes desafios para o futuro
do Pas, do qual no podem refugir os profissionais de Direito, que devem zelar, em
seus diferentes, mas convergentes, ministrios jurdicos, pela boa interpretao da
nova Lei e por seu rigoroso cumprimento, tarefas ambas, para as quais so imprescindveis o travejamento e o alumbramento, que, sempre mais, os princpios de
direito podem proporcionar aos ordenamentos jurdicos ps-positivistas.
neste sentido e com esta finalidade, pois, de avanar na principiologia da
nova gesto financeiro-oramentria da coisa pblica no Brasil, que se alinham estas
reflexes, com a pretenso de serem provocativas e de aflorarem novos veios
garimpagem jurdica.
3. Alguns elementos sobre os princpios jurdicos
Auspiciosamente, j se vai tornando desnecessrio motivar o estudo dos princpios do direito, depois que as grandes mudanas no pensamento filosfico, poltico
e jurdico das ltimas dcadas do sculo XX voltaram-se a recuperar os valores
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substantivos da conduta humana e a repor os valores formais na funo, que lhes


cabe, de instrumentos.
A importncia e o emprego dos princpios, na poltica e no direito, acompanham
essa evoluo, na medida em que, com eles, se vo explicitando valores, como vem
ocorrendo com os prprios textos constitucionais, e nos d conta Vezio Crisafulli,
que tem observado o fenmeno em profundidade desde o termno da Segunda Guerra
Mundial e, at mesmo, como uma resposta do esprito humano aos horrores que
trouxeram as conflagraes e as ideologias radicais. 5
Com efeito, o Direito, tanto como qualquer outra Cincia, no prescinde de
princpios, que lhe conferem coerncia e sistemtica, qualidades imprescindveis
para que qualquer conjunto de conhecimentos integrado adquira o status cientfico.
Os princpios so abstraes de segundo grau, por serem abstraes inferi das
das leis, no sentido epistemolgico, que, por sua vez, so abstraes ditas de primeiro
grau, porque se desumem diretamente dos fatos, para evidenciar alguma invarincia
que os caracterize.
Princpios e leis, guardando ainda, para estas, o seu sentido epistemolgico, em
que esto sendo tratadas, so, ambos, normas, inferidas, indiferentemente, da realidade ou da idealidade, ou seja, do ser ou do dever ser.
Essa distino define, conforme o caso, na conhecida classificao de Dilthey,
de um lado, o campo das Cincias da Natureza, com suas invarincias mais rigorosas
e invulnerveis, enquanto no infirmadas, e, de outro, o campo das Cincias do
Esprito, com suas invarincias menos rigorosas, porque so por natureza vulnerveis, mesmo que no sejam infirmadas em seu valor, embora, hodiernamente, observem-se numerosas superposies, que concorrem para esbater as fronteiras entre
os dois campos.
So, portanto, os princpios e as leis do ser, de natureza explicativa, normas das
Cincias naturais, enquanto os princpios e as leis do dever ser, so de natureza
preceptiva, normas das Cincias humanas, entre as quais se situa enciclopedicamente
a Cincia do Direito.
Todavia, no Direito, as normas podem se apresentar, concretamente preceptivas
ou abstratamente preceptivas.
Concretamente preceptivas sero as normas que imponham preceitualmente
uma conduta ou condutas determinadas, desde que contenham elementos suficientes
para identificar as circunstncias em que so aplicadas e os efeitos desta aplicao.
Abstratamente preceptivas, distintamente, sero as normas que no imponham
preceitualmente qualquer conduta determinada, uma vez que lhes faltam os elementos suficientes para identificar as circunstncias em que devero se aplicar e os efeitos
de sua aplicao.
As normas concretamente preceptivas, que, na concepo dogmtica de origem
tedesca, so as que se encontram suficientemente densificadas em seu contedo
expositivo, para serem imediata ou mediatamentamente referidas e aplicadas s

VEZIO CRISAFULLI, La Costituzione e le sue Disposizioni di Principio, Milo, Dott. A.


Giuffre, 1952.

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condutas humanas, so as leis preceituais ou simplesmente, preceitos, ou, ainda,


regras (como prefere Gomes Canotilho).
As normas abstratamente preceptivas, na mesma orientao teortica, so as
que requerem densificao de seu contedo expositivo atravs de outras normas,
para descer aos fatos, identific-los e regrar determinadas condutas a eles referentes,
so os princpios.
Mas, por serem normas jurdicas, tanto os preceitos (ou regras)jurdicos, quanto
os princpios jurdicos, ho de produzir ambos, necessariamente, algum tipo de
eficcia no mundo do Direito, embora com diferentes amplitudes e intensidades.
H, portanto, uma importante diferena de contedo entre esses dois tipos de
normas examinadas, pois, enquanto a lei jurdica (preceito ou regra) predominantemente preceptiva de uma espcie de conduta humana concreta, o princpio jurdico
predominantemente indicativo de um gnero de condutas, que sero concretamente
prescritas pelas leis que dele derivem.
Da definir-se, sinteticamente, o princpio jurdico, como norma indicativa, uma
vez que sua principal finalidade apenas a de indicar um valor ou um fim, que
devam ser genericamente alcanados, no importa em que grau satisfativo, por todas
as leis (preceitos ou regras jurdicos), normas concretamente preceptivas, que deles
se derivem.
Resulta ntida, dessa conceituao, a importncia estruturante dos princpios,
uma vez que a infraestrutura de normas preceptivas se articula poli valentemente
com uma superestrutura de normas principiolgicas, que lhes conferem sentido
valorativo e finalstico, e lhes do toda coerncia sistmica necessria para aplic-las
harmonicamente.
Como os princpios so as normas portadoras dos valores e dos fins genricos
do Direito, em sua forma mais pura, explica-se porque sua violao tem repercusso
muito mais ampla e grave do que a transgresso das normas preceituais, que os
aplicam s espcies definidas pelos legisladores, venham ou no, tais princpios,
expressos explicitamente na ordem jurdica, bastando que nela sejam expressos
implicitamente.
Todavia, a positivao de um princpio sempre benfica e desejvel, sobretudo
por produzir um efeito irradiante, de abertura sistmica, de elevadssimo cunho
didtico-pedaggico, ao dar relevo e nitidez aos valores e fins que porta.
Quanto s vrias eficcias possveis, ou funes que podem desempenhar os
princpios, h vrias classificaes, dos mais notrios autores que delas trataram,
como o caso de Robert Alexy, de Gomes Canotilho e, entre ns, de Lus Roberto
Barroso e de Ruy Samuel Espndola, para no alongar uma enunciao que poderia
alcanar umas duas dezenas de nomes, neles includo o meu prprio. 6
Simplificadamente, uma classificao dicotmica distingue, desde logo, dois
tipos de eficcia dos princpios: uma eficcia imediata, impeditiva de conduta, que

A referncia a uma classificao proposta em breve ensaio sobre Princpios da Licitao,


publicado em julho de 1995, in Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, Nova Dimenso
Judica, nO 7, ano XI.

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prescinde da existncia de preceitos deles derivados, e uma eficcia mediata, indicativa de conduta, porque demanda a existncia de preceitos deles derivados.
A eficcia imediata, todos os princpios a tm e no mesmo grau. obstando que
produzam efeito, na mesma ordem jurdica em que eles se entronizam, quaisquer
preceitos ou atos aplicativos concretos que sejam com eles antagnicos. No conflito
entre um princpio e um preceito com ele incompatvel, o preceito afastado, no
s para desaplic-lo, no todo ou, se possvel, apenas na parte incompatvel, como
para invalidar os efeitos que vulnerarem a norma principiolgica,7 destacando-se as
seguintes:
1. A eficcia dirimente, que consiste em suprimir a produo de efeitos de
quaisquer normas ou atos concretos que sejam incompatveis com o contedo de
valor contido no princpio.
2. A eficcia impediente, ou redutora, que consiste em impedir em parte ou em
condicionar, a produo de efeitos de quaisquer normas ou atos concretos que sejam
parcialmente incompatveis com o contedo de valor contido no princpio.
A eficcia mediata aquela que o princpio repassa, por sua vez, a toda a ordem
jurdica, atravs dos preceitos e dos atos aplicativos concretos que neles se informem,
destacando-se, entre outras, as seguintes:
1. A eficcia axiolgica, que consiste em definir com clareza, na ordem jurdica,
os valores que a informam.
2. A eficcia nomogentica, que consiste em dar fundamentos finalstico-valorativos para a edio de novos preceitos e de neles reproduzir esse contedo.
3. A eficcia otimizadora, que consiste em orientar a interpretao dos preceitos
e dos atos concretos que conformam uma ordem jurdica, no sentido de dar a mais
ampla, profunda e completa aplicao possvel a seu contedo de valor.
4. A eficcia sistmica, que consiste em interconectar todos os preceitos e atos
concretos informados pelo mesmo princpio, como que conformando uma superestutura abstrata, que lhes infunde unidade e coerncia. 8
5. A eficcia integrativa, que consiste em preencher eventuais lacunas da ordem
jurdica.
Os princpios podem se hierarquizar formalmente, enciclopedicamente ou axiologicamente, conforme a estruturao de cada ordem jurdica de que se trate.
No caso da ordem jurdica brasileira, hierarquizam-se, formalmente, os princpios constitucionais e os princpios infraconstitucionais.

Esta a viso que informa, como sabido, toda moderna teoria dos direitos fundamentais,
lembrando GOMES CANOTILHO, a respeito uma elucidativa passagem de K. KRUGER "que, na
poca atual, se assistia deslocao da doutrina dos 'direitos fundamentais dentro da reserva da
lei' para a doutrina da reserva de lei dentro dos direitos fundamentais" (Direito Constitucional,
Coimbra, Almedina, 1991,5' edio, p. 192
8 A respeito de eficcia mediata dos princpios, do autor, o artigo j mencionado, Princpios da
Licitao, publicado em julho de 1995, in Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, Nova
Dimenso Jurdica, n 7, ano XI.
7

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Hierarquizam-se, tambm, enciclopedicamente, conforme a abrangncia dos


valores e finalidades que contenham, distinguindo-se princpios fundamentais, princpios gerais e princpios setoriais9
Hierarquizam-se, ainda, axiologicamente, neste caso segundo a importncia
juspoliticofilosfica que apresentem, como, por exemplo: a prelazia do princpio da
vida humana sobre o da propriedade; o da preeminncia da dignidade humana sobre
o da publicidade; a primazia do valor social do trabalho sobre a liberdade de mercado
etc.
o mtodo de hierarquizao adotado neste breve estudo da principiologia informativa das recentes normas de Responsabilidade na Gesto Fiscal, como a denomina a ementa da Lei Complementar nO 101, de 4 de maio de 2000, ser, porm,
basicamente o formal, por ser mais simples e menos polmico e por bastar para que
se possa, com ele, estruturar uma orientao para os seus intrpretes e aplicadores,
que seguramente ser ampliada e aperfeioada medida em que venham luz
monografias dos publicistas dedicados ao Direito Financeiro.

4. Princpios informativos do direito financeiro


o prprio conceito de Direito Financeiro que, desde logo, introduz a orientao bsica do intrprete para aplicar os princpios gerais e setoriais que lhe so
pertinentes, por isso, convm t-lo presente, como o conjunto de princpios, preceitos
e atos concretos que regem as atividades administrativas do Estado e das demais
pessoas incumbidas da gesto de recursos pblicos financeiros e patrimoniais, ditadas
pelo interesse pblico legal, legtima e licitamente definido pelos rgos competentes.
Com esse contedo, a situao taxinmica do Direito Financeiro a de ramo
especializado do Direito Administrativo, concentrado no aspecto financeiro-oramentrio das atividades administrativas pblicas, e, por isso, de sub-ramo do Direito
Pblico, que rege todas as relaes de poder que se estabelecem entre o Estado e a
sociedade e, como tal, submetido ao Direito Constitucional, que, por sua vez,
demarca integralmente os limites formais e materiais dessas relaes de poder.
Como se observa, pelo conceito acima oferecido, os princpios assomam em
posio destacada, cumprindo, portanto, identific-los, categoriz-los, enunci-los e
estud-los. So, aqui, identificados quinze, como de maior relevncia; por bvio,
sem excluso de quaisquer outros, que possam ser acrescentados, numa listagem
mais dilatada: fundamentais, gerais e, mesmo, setoriais, como, por exemplo, neste
ltimo caso, os referentes ao processo administrativo.

A Constituio, ela prpria, adota essa classificao enciclopdica, como, por exemplo, para os
princpios econmicos, distinguindo os fundamentais, do art. 1, IV, dos gerais, do art. 170, e dos
setoriais, disseminados por todo o Ttulo VII, como os do abuso de poder econmico, art. 173,
4; os dos servios pblicos concedidos, art. 175, pargrafo nico, 11, III e IV; o do fomento do
turismo, art. 180, os da poltica urbana, art. 182 etc.

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Incidentes sobre todo o Direito Financeiro, so particularmente informativos, 3


princpios fundamentais e 7 princpios gerais. Especificamente sobre as atividades
prprias do Direito Financeiro, constantes da Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, voltadas responsabilidade na gesto fiscal, so enumerados e
descritos 5 princpios setoriais. Todos, a seguir, tratados sucintamente.

I -

Princpios Fundamentais

1. Princpio Republicano

o Pas est constitudo como uma repblica, conceito originalmente oposto ao


de monarquia, derivado da voz latina res publica, traduzido livremente como coisa
comum, que se incorporou Filosofia Poltica como um regime poltico em que se
define um espao pblico, distinto do privado, no qual so identificados e caracterizados certos interesses, tambm ditos pblicos, que transcendem os interesses
individuais e coletivos dos membros da sociedade e, por isso, passam a ter sua
satisfao submetida a decises, normativas e concretas, de agentes tambm pblicos.
O princpio republicano, que j teve, outrora, mais destaque nas Cartas Polticas
brasileiras,1O hoje est apenas implcito, nas cinco menes que lhe faz a de 1988, a
comear com a designao oficial do Pas, no art. 10, caput, como Repblica
Federativa.
Sob este princpio, a gesto dos dinheiros e dos bens, que forem caracterizados
como pblicos, atribuio do Estado, que a realiza segundo normas de conduta
administrativa que ele prprio formula.
2. Princpio Democrtico
Este princpio se refere forma de governo, adotada por um Estado, seja
republicano ou monrquico, que reconhea a origem do poder no povo, como a
totalidade dos membros da sociedade aptos a manifestar a vontade poltica geral, e,
em razo disso, estabelea a igualdade de todos perante a lei, inclusive para proceder
escolha dos seus representantes, que devero manifestar o poder do Estado de
acordo com a vontade popular, a ser recolhida nos sufrgios e por outras formas de
manifestao poltica admitidas na ordem jurdica.
O princpio democrtico vem, tambm, implcito na configurao do Estado
brasileiro, no art. 1 caput, bem como na clusula ptrea, que protege o voto direito,
secreto, universal e peridico, no art. 60, 4, 11.

10 Os dispositivos simtricos ao do art. 60, 4, da atuaI Carta, ou sejam: o art. 217, 6, da


Constituio de 1946; o art. 50, 1, da Constituio de 1967; e o art. 47, 1, da Constituio
de 1969 (Emenda nO 1), todos consignavam a repblica, junto com a federao, como limites
materiais de emenda (clusulas ptreas).

80

Do mesmo modo, a gesto dos recursos e bens afetos ao Estado, por fora do
princpio democrtico, deve obedecer vontade popular, devidamente cristalizada
em normas que garantam a fidelidade poltica dessa atuao.

3. Princpio Participativo
Por ser gregrio por natureza, o homem tende a integrar-se no grupo em que
convive. No decorrer do processo histrico da pluralizao da convivncia, essa
integrao passa a envolver vrios grupos, ou crculos convi venci ais, que se formam
em diversos setores e locais de atividade, como o trabalho, o clube, os esportes, a
poltica, a igreja, o bairro, a rua e em tantos outros.
Por isso, tambm normal, que cada indivduo se sinta estimulado a participar
nas decises coletivas, que devam ser tomadas nos vrios crculos de sua convivncia
e, dentre elas, as que dizem respeito a seus interesses polticos, indubitavelmente as
que exercem maior atrao para um grande nmero de pessoas, o que contribui para
desenvolver, notadamente e com maior intensidade nesta Era da Informao, o
sentido de cidadania e de responsabilidade pela coisa comum.
Por outro lado, a democracia que se exerce atravs da participao mnima, que
o sufrgio de mandatrios populares para o desempenho de cargos polticos, e, no
caso brasileiro, de legisladores e de governantes, nos trs nveis federativos, se tem,
mostrado insuficiente como instrumento de legitimao de condutas pblicas, admitindo-se, cada vez mais, que possa ser exercida por outras formas de participao
poltica.
Essas formas de participao, direta e semi-direta, que se do no campo da
legislao, da administrao pblica e da provocao judicial, encontram-se referidas
tanto na Constituio como em vrias normas infraconstitucionais, que, no obstante,
para institui-las, no necessitaro de qualquer previso constitucional especfica,
uma vez que a devoluo de poder ao povo, o soberano nas democracias, ser sempre
possvel e at desejvel, desde que a prpria Constituio no a condicione, como
o faz no caso da autorizao para referendo e da convocao de plebiscito, que ficam
sob reserva de deciso do Congresso Nacional. li
A participao poltica, como expresso da conscincia social e cidad, se
constitui, ao lado da representao poltica, que, assim, dela apenas um aspecto,
como um princpio instrumental, voltado plena realizao da democracia, ou seja,
no apenas para a escolha dos governantes, mas de como o povo pretende ser
governado, da sua meno destacada em vrios dispositivos da Constituio, a
comear pelo art. 10, pargrafo nico, que faz expressa referncia ao exerccio direto
da democracia.
Ora, uma vez que o oramento pblico tambm um dos mais vigorosos
instrumentos para a realizao da democracia substantiva, claro que qualquer

li Art. 49, XV, CF.

81

aplicao do princpio da participao, que seja adequada tomada de deciso, ao


acompanhamento e ao controle da gesto financeiro-oramentria, concorrer para
o mesmo efeito legitimatrio, em ltima anlise, o diretamente visado na Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contm expressa referncia participao,
assegurando a transparncia (sic), mediante incentivo participao popular e, mais
detalhadamente, realizao de audincias pblicas durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos (art.
48, pargrafo nico).

11 -

Princpios Gerais

1. Princpio da Legalidade
A submisso do agir lei, essncia do princpio da legalidade, exigida de
todos apenas se determinada conduta ou inao estiverem nela prescritas, pois a
regra geral para a sociedade a liberdade de ao.
Para o Estado, todavia, a submisso de seu agir lei sempre exigida, pois o
Poder Pblico no pode atuar, sob hiptese alguma, praeter legem, exigindo-se-lhe
a vinculao da ao.
Em conseqncia, a gesto financeira e oramentria, como um aspecto particular da administrao pblica, se submete integralmente a este princpio, expressamente consignado como princpio geral constitucional, no art. 37, caput, e repetido,
como princpio setorial da atividade de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, no art. 70, caput.

2. Princpio da Legitimidade
Como Estado Democrtico de Direito, o Estado brasileiro est submetido,
simultaneamente, a duas ordens de valores referenciais de ao: a vontade juridicamente positivada e a vontade democraticamente expressa.
A vontade juridicamente positivada o campo da legalidade, tal como examinado, enquanto que a vontade democraticamente expressa a definio soberana do
interesse pblico e de como deva ser atendido pela ao do Estado, no campo da

legitimidade.
Este princpio da legitimidade, essencial nas democracias, que informa todas
as atividades normativas do Estado, em especial, o instituto da discricionariedade,
mediante o qual, por vezes, se autorizar a integrao administrativa da vontade
contida na norma legal, que esteja ainda carente de maior densificao, para que
possa ser concretamente aplicada.
82

3. Princpio da Impessoalidade
Este princpio tem uma trplice acepo; todas, com grande riqueza de contedo.
A primeira tem o sentido de vedao Administrao de distinguir interesses
de qualquer ordem, onde a lei no o fizer.
A segunda tem o contedo de vedao Administrao de perseguir interesses
pblicos secundrios prprios, desvinculados dos interesses pblicos primrios,
como tal definidos em lei. Neste caso, se enfatiza a natureza jurdica ficta da
personalizao do Estado, que, por isso, jamais dever atuar em seu exclusivo
benefcio, mas sempre no da sociedade.
Uma terceira acepo, que apresenta ligeira diferena em relao segunda,
enfatiza que a Administrao no pode dar precedncia a esses interesses pblicos
secundrios, que porventura tenha, enquanto pessoa administrativa, sobre quaisquer
interesses finalsticos que lhe sejam cometidos pela ordem jurdica.
Como se pode observar, essas trs vertentes confluem para definir a correta
atuao do Estado, enquanto administrador, relativamente sua indisponvelfinalidade objetiva, que aquela expressa em lei, ou seja, uma ao sempre e totalmente
despida de qualquer inclinao, tendncia ou preferncia subjetiva, mesmo em benefcio prprio, o que levou Cime Lima a afirmar que a boa administrao a que
prima pela" ausncia de subjetividade" .
Este princpio, expresso no art. 37, caput, da Constituio, tem, assim, sob
qualquer dos aspectos examinados, plena aplicao gesto financeira e patrimonial.

4. Princpio da Moralidade Administrativa


A autonomia deste princpio, que no deve ser confundido com a moralidade
tout court, nem, tampouco, com o conceito de moralidade mdia, decorre de seu
sentido rigorosamente tcnico, como reflexo dos conceito de boa e de m administrao.
Para que o administrador vulnere este princpio, basta que administre maios
interesse pblicos, o que poder ocorrer de trs modos: tanto atravs de atos com
desvio da finalidade pblica, para perseguir interesses que no so aqueles para os
quais deve agir, como atravs de atos sem finalidade pblica e, at mesmo, atravs
de atos com deficiente finalidade pblica, reveladores de uma ineficincia grosseira
no trato dos interesses lhe foram afetos.
Este princpio, tambm constante do elenco constitucional do art 37, caput,
to importante que o constituinte voltou a destac-lo, para inclu-lo como fundamento
autnomo para a postulao da ao popular, no art. 5, LXXIII, alm de ficar
implicitamente referido em vrios outros dispositivos, como, por exemplo, e ainda
destacadamente, o que impe sanes aos atos de improbidade administrativa, no
art. 37, 4, tendo, portanto, plena aplicao s atividades da administrao financeiro-oramentria tratadas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
83

5. Princpio da Eficincia
Recm-introduzido na Constituio, acrescentado ao rol de princpios explcitos
do art. 37, caput, este princpio substantivo o resultado de um aplicado trabalho
de vanguarda da doutrina jurdica, desenvolvida desde meados do sculo XX, ostentando nomes como Raffaele Resta e Guido Falzone, no sentido de transcender o
conceito de poder-dever de administrar, afirmado pela administrao burocrtica,
empenhada em lograr apenas a eficcia jurdica, para estabelecer, como um passo
adiante, o dever de bem administrar, que hoje respaldado pelos novos conceitos
gerenciais, voltado eficincia da ao administrativa pblica.
O conceito de eficincia, dantes vago ou simplesmente confundido com o da
eficcia, ganhou preciso com a Revoluo Industrial, quando comeou a ser definido como a relao entre um produto til e aquele teoricamente possvel com os
meios empregados, da passando Economia, na qual se aproximou e at certo ponto
se confundiu com o conceito de produtividade, ou seja, de uma relao mensurvel
ou estimvel entre produto e insumos, da chegando administrao privada e,
finalmente, pblica.
Com o desenvolvimento da nova concepo da administrao pblica gerencial,
que deu um passo alm da administrao burocrtica, asseverou-se no ser bastante
a prtica de atos que simplesmente estejam aptos a produzir os resultados juridicamente dele esperados, o que apenas atenderia ao conceito clssico de eficcia,
exigindo-se, mais ainda, que esses atos sejam praticados com certas qualidades
intrnsecas que possibilitem lograr-se o melhor atendimento possvel das finalidades
que deve, por lei, atender.
Essas qualidades de excelncia exigveis, podem ser to numerosas e detalhadas
quantas seja possvel submeter a controles efetivos, bastando, para defini-las, que
existam parmetros legalmente estabelecidos, tais como, numa relao meramente
exemplificativa, os que podero ser deduzidos sob critrios de tempo, de quantidade
ou valor de recursos utilizados, de generalidade do atendimento ou das respostas dos
usurios (feedback), sempre objetivos, pois o importante que o conceito jurdico
de eficincia jamais possa ser subjetivo, de outro modo apenas se substituiria o
arbtrio na administrao pelo arbtrio no exerccio do controle.
Entendida a eficincia como a melhor realizao possvel da gesto dos interesses pblicos, em termos de plena satisfao dos administrados com os menores
custos para a sociedade, apresenta-se ela, simultaneamente, na ao administrativa
pblica, como um atributo tcnico da administrao, como uma exigncia tica a
ser atendida, no sentido weberiano de resultados, e como uma caracterstica jurdica,
que tambm pode ser cobrada, de boa administrao dos interesses pblicos.
Mas, sobretudo e como nota de destaque, uma vez consagrado constitucionalmente, o dever de eficincia do setor pblico, de atuar como bom gestor de interesses
da sociedade, sempre que possa,ser objetivamente afervel, passou a ser um direito
difuso da cidadania, um tema que, de to importante, retomado adiante, no mesmo
artigo, pelo prprio legislador constitucional, sublinhando, inequivocamente, a importncia que lhe conferiu, ao determinar que o legislador o regule, especialmente
quanto disciplina das reclamaes relativas prestao de servios pblicos em
84

geral, ao acesso a registros e informaes sobre atos de governo e representao


contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica (art. 37, 3).
vista do exposto, no que respeita Lei de Responsabilidade Fiscal, a informao do princpio estudado amplssima, pois o que se pretende, em ltima anlise,
recobrar e manter o mximo de eficincia na gesto financeira oramentria, sob
certo aspecto, repetida na meno economicidade, como princpio setorial, no art.
70, caput, da Constituio.

6. Princpio da Continuidade
Considerando-se em conjunto as atividades do Estado enquanto administrador,
inclusive como gestor financeiro e oramentrio, todas elas se supem definidas e
a ele cometidas pela ordem jurdica, sob clusula de indispensabilidade, uma vez
que o legislador as considerou necessrias satisfao dos interesses pblicos confiados Administrao, o que as toma, para ela, em regra, indisponveis.
Disso resulta, que qualquer soluo de continuidade que a Administrao possa
causar ou permitir que se cause regularidade dessas atividades, afronta a ordem
jurdica, salvo se a prpria lei a autorizar ou, claro, resultar de caso fortuito ou
fora maior, que escapem previso normal do bom administrador.
Como no j clssico ensinamento de Jos Cretella Jnior, no , porm, necessrio que a atividade da Administrao seja permanente, s preciso que seja regular,
de acordo com sua natureza e com a lei que a categorizou como atividade pblica.
O exemplo mais eloqente de aplicao do princpio da continuidade est no
exerccio do poder de polcia, incompatvel com qualquer paralisao, bem como na
prestao de servios pblicos, que se sujeitam a uma clusula constitucional que
impe a prestao de servios adequados (art. 175, pargrafo nico, IV).
A continuidade, considerada sob o ponto de vista institucional, um princpio
que se impe e se garante pela prpria continuao da existncia do Estado, pouco
importando a substituio peridica dos governos.
Eis a importncia capital da continuidade nas atividades da gesto financeira e
oramentria, porque a sociedade, tem na sua fluncia regular e segura, a mais
expressiva garantia material das prestaes estatais, pela disponibilidade adequada
e assegurada, que enseja, dos recursos pblicos necessrios, segundo suas prioridades
planejadas, um princpio to manifesto que, embora no tenha tambm sido explicitado no art. 37, caput, da Constituio, pode nele ser considerado implcito.

7. Princpio da Publicidade
O Direito , por definio, um sistema de normas de conduta social gerais,
abstratas e previamente conhecidas, o que est a indicar que a publicidade o
requisito lgico para que qualquer norma possa ser antecipadamente conhecida e,
85

por extenso e do mesmo modo. o seja a sua execuo de ofcio pelo Estado. visando
produo de quaisquer outros atos, abstratos ou concretos, uma vez que s por ela
se poder ter cincia, se tais atos obedeceram ao que em abstrato para ele se
prescreveu e, submet-los a controle.
Por isso, no Direito Pblico e no Administrativo, em particular, o princpio da
publicidade assoma como o mais importante princpio instrumental, indispensvel
para a sindicabilidade da legalidade, da legitimidade, e da moralidade da ao do
Poder Pblico, pois ser pela transparncia dos seus atos, ou, como mais adequadamente expressado, por sua visibilidade, que se tomar possvel constatar a sua
conformidade ou desconformidade com a ordem jurdica e, em conseqncia, serem
exercidas as vrias modalidades de controle nela previstos, para promover a desejada
responsabilidade.
A publicidade, no Direito Pblico, considerada agora sob outro ngulo, constitui-se tambm como um direito fundamental do administrado, extensivo s entidades
de sua criao, uma vez que, sem ela, tomar-se-ia impossvel controlar a ao estatal,
e, em ltima anlise, uma falcia, a sustentao dos direitos fundamentais e do
prprio Estado de Direito.
Assim, a publicidade rege, necessariamente, o elemento formal do ato administrativo, o que lhe confere plena aplicao em seu ramo Financeiro, em que prepondera
a formalidade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contempla, em inmeros dispositivos, a necessidade de dar publicidade aos atos relativos gesto financeiro-oramentria,
como nos exemplos colhidos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contempla, em inmeros dispositivos, a necessidade de dar publicidade aos atos relativos gesto financeiro-oramentria,
como nos exemplos colhidos.
A relao dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal: planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas, o respectivo parecer prvio,
o relatrio resumido da execuo oramentria, o relatrio da gesto fiscal e as
verses simplificadas desses documentos (art. 48).
O franqueamento das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo,
durante todo o exerccio, disposio no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados
e instituies da sociedade (art. 49).
Os requisitos especficos de escriturao contbil, sem prejuzo da satisfao
das normas de contabilidade pblica estabelecidas na Lei n 4.320/64, salvo quando
excludentes (art. 50).
A manuteno de sistema de custos, que permita a avaliao e acompanhamento
da gesto oramentria, financeira e patrimonial (art. 50, 3).
A consolidao de contas nacionais (art. 51).
A ampla divulgao, devida, dos resultados da apreciao das contas, julgadas
ou tomada, dos Chefes de Poder Executivo, inclusive dos agentes relacionados no
art. 20 (art. 56, 3).
86

IH -

Princpios Setoriais

1. Princpio do Planejamento

o planejamento, em sua expresso mais simples, disposio racional de meios


para atingir objetivos.
Seu conceito relativamente moderno, tendo evoludo do mbito tcnico, onde
teve origem, a partir da observao dos mtodos de deciso dos estados-maiores, no
curso do sculo XVIII, para o mbito poltico, quando comeou a ser empregado
para racionalizar o desdobramento de outras aes do Estado para atingir objetivos
complexos ou de longo prazo, para, finalmente, alcanar o mbito jurdico, quando
se iniciou a discusso de sua compatibilidade com os princpios liberais, que j
estavam insculpidos nas Constituies do sculo XIX, como os que asseguravam
liberdades individuais de escolha de atividade ou profisso e de atuar no mercado.
O surto de ideologias, que varreu a Europa e o mundo na primeira metade do
sculo XX, desdobrou o planejamento em dois tipos: de um lado, o planejamento
dispositivo, denominado simplesmente planejamento, que pode ser compatibilizado
com a democracia e com a economia de mercado, reservando-se ao Estado o papel
de fomento pblico, e, de outro lado, o planejamento impositivo, ou planificao,
atravs do qual o Estado ditaria no s as suas prprias atividades, como as de toda
a sociedade, nos campos econmico e social.
A Histria demonstrou, com o fracasso das experincias nazistas, fascistas,
comunistas e socialistas de todo o gnero, que marcaram boa parte do Sculo XX,
que o planejamento um instrumento absolutamente indispensvel para racionalizar
a ao do Estado, mas absolutamente intil e perigoso para tentar racionalizar a ao
de uma sociedade livre.
Assente, hoje, a premissa da compatibilidade do planejamento com as garantias
liberais e a democracia, passou a ser adotado o planejamento estatal, com sentido
impositivo apenas para o setor pblico, e dispositivo, para o setor privado, de modo
que as aes pblicas, a cargo do Estado, necessitam de transfundi-Io numa norma
legal, para que lhe seja imposta a desejada racionalidade.
Assim que as Constituies, como, no caso, a brasileira, cuidam de incorpor-lo ordem jurdica atravs de leis oramentrias: o plano plurianual, a lei de
diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual (art. 165).
A aplicao desse princpio aos oramentos, exigiu, mais, que se abandonasse
a viso tradicional do oramento desempenho, que servia apenas para acompanhar
as despesas previstas, para desenvolver o oramento programa, destinado a planejar
coercitivamente as aes do Estado com expresso financeira.
O princpio do planejamento est presente, entre outros dispositivos constitucionais esparsos, notadamente no art. 165, especialmente no caput, e ainda nos seus
4, 5 e 7; no art. 166, 4; no art. 167, VI, VII, IX, 1 e 2; e no art. 169,
I e 11.
Na Lei de Responsabilidade Fiscal, a fora informativa do princpio do planejamento est amplamente disseminada em vrios dispositivos, como os que tratam
87

da Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 4 e 5), dos objetivos das polticas pblicas
(art. 4, 4), da reserva de contingncia (art. 5, 111) e da programao financeira
(art. 8).

2. Princpio do Equilbrio
Este princpio est vocacionado sustentao de uma qualidade indispensvel
na gesto financeiro-oramentria, que a relao estvel entre os elementos fundamentais do crdito pblico, das despesas pblicas e do endividamento pblico.
"Por mais bvia que seja a noo de que todo o oramento deve ser equilibrado,
o fato que isso no est expressamente dito em norma alguma" , observou Adilson
Abreu Dallari l2 , de modo que, tambm, sob mais este aspecto, bem-vinda, a Lei
de Responsabilidade Fiscal, por manifestar este princpio de equilbrio das contas
pblicas em dispositivos cruciais.
So ntidos exemplos de aplicao deste princpio a exigncia do equilbrio entre
receitas e despesas na elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias, dispondo para
que, progressivamente, sejam alcanadas e possam ser satisfeitas as metas de supervit primrio (art. 4, I, a); as regras relativas renncia de receitas (art. 14, I), a
ao que aumente despesas (art. 16) e as regras alusivas aos sistemas previdencirios
prprios dos entes da Federao (art. 69).

3. Princpio do Controle
Para submeter-se juridicidade plena, ou seja, legalidade, legitimidade e
licitude (moralidade) de suas aes, a Administrao Pblica, como brao executivo
do Estado, tem o seu poder contido por duas tcnicas juspolticas: a limitao e o
controle do poder.
A limitao atua pelas restries que se impem atuao do Estado em face
das liberdades e dos direitos dos administrados e de suas prprias regras de competncia, sintetizada nos princpios da legalidade, da legitimidade e da moralidade
administrativa, tratando-se, portanto, de uma conteno esttica.
As normas oramentrias, e por isso que devem ser formalmente leis, que
condicionam o exerccio das competncias administrativas, so exemplos de limita-

es.
Distintamente, o controle atua pela ao admitida contra a ao do Estado
(reao), sempre que seja necessrio sustentar o primado da ordem jurdica, preventivamente ou corretivamente, tratando-se, portanto de uma conteno dinmica.
Na Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do controle est sempre presente,
demonstrando a preocupao permanente do legislador em instrument-lo o mais
amplamente possvel, at mesmo para romper a inrcia das prticas tradicionais,

12

88

ADILSON ABREI DALLARI, op. cil., p. 3.

alinhando vrias modalidades, a serem desenvolvidas pela prpria Administrao e


pelo Poder Legislativo, diretamente ou por meio de Tribunais ou Conselhos de
Contas, que so seus rgos auxiliares.
Sobre essas modalidades administrativas, paira o controle jurisdicional, exercido
pelo Poder Judicirio, nos casos em que lhe caiba dar a ltima palavra em termos
de juridicidade, bem como a provocao onmoda do controle, atribuda s funes
essenciais justia, dentre as quais ressalte-se o Ministrio Pblico, nos casos em
que seu impulso esteja previsto, e, sociedade, em geral, nos casos em que admitida,
especialmente na hiptese do art. 74, 2, da Constituio.
O controle financeiro oramentrio exercido pelos Tribunais e Conselhos de
Contas, especificamente aparelhados para esse fim, tradicionalmente realizado a
posteriori, no que respeita, rigorosamente, a vedao de interferncias, constitucionalmente previstas, de um Poder sobre o outro 13
A Lei de Responsabilidade Fiscal inova, contudo, uma variedade de controle
contemporneo, concomitante, ou simultneo ao desenvolvimento da gesto, apresentando-se, assim, como uma original modalidade preventiva.
Trata-se, esse controle contemporneo, como foi batizado, do mecanismo de
alerta, institudo no art. 59, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal, pelo qual, os
Tribunais de Contas, atravs de ato administrativo declarativo de natureza cautelar,
e, de responsabilidade de seus plenrios, por implicarem em relaes substantivas
entre Poderes, devero chamar a ateno dos gestores, que esto relacionados no art.
20, para as situaes de risco de irregularidades e de infraes que esto elencadas
nos cinco itens do referido art. 59, 1.
Alm dessa modalidade original, a lei de responsabilidade Fiscal dispe sobre
uma alentada gama de instrumentos especficos de controle, includos o controle de
custos e o de resultados.

4. Princpio da Responsabilidade
Responder pela ilegalidade praticada dever to antigo quanto o prprio Direito.
Desde as mais primitivas comunidades j se procurava identificar o violador das
normas para aplicar-lhe sanes.
No Direito Pblico a responsabilidade sua pedra angular, porque, se todos
devem responder por seus atos, com muito maiores razes deve faz-lo o Estado,
que o responsvel direto pela ordem jurdica, e, conseqntemente, devem tambm
os seus agentes, que assumiram livremente o mnus de executar as vrias e distintas
funes que essa mesma ordem jurdica impe.
Para desempenhar as atribuies de administrao pblica, cometidas rgos e
agentes do Estado, lhes so atribudas competncias para agir, mas a cada uma
destas, correspondem proporcionais responsabilidades no agir: quanto maior e mais
grave a competncia, maior e mais grave a responsabilidade de quem a exerce.

13

Art. 2, c/c art. 70 e 71, CF.


89

No Direito Administrativo, a responsabilidade geral, que a de agir segundo o


comando da lei, se acresce da responsabilidade especfica, de no deixar de agir
segundo o comando da lei, uma vez que administrar aplicar a lei de ofcio.
Agrava-se, portanto, a responsabilidade do agente, no Direito Administrativo,
pois no se trata apenas de, quando agir, submeter-se lei, mas de sempre agir,
quando e como a lei o prescreva.
Observe-se que o princpio da responsabilidade, de natureza substantiva, gera
o dever derivado de prestar contas, o que pressupe o poder de tomar contas, que
vem a ser a substncia do conexo, mas no menos importante, princpio instrumental
da sindicabilidade.
Com efeito, se no for possvel perquirir-se se ocorreu descumprimento da lei
na ao administrativa, e, por extenso, se est ocorrendo ou, mesmo, se h iminncia
de ser descumprida, aquele princpio axiomtico de todo o Direito ficaria inane e
frustro.
Assim, a sindicabilidade implica na possibilidade jurdica de submeter-se qualquer leso de direito e, por extenso, as ameaas de leso de direito a algum tipo
de controle.
indubitvel que a gesto administrativa financeira e oramentria deve ser
sindicvel, o mais extensa e profundamente possvel, para que o princpio da responsabilidade seja tambm o mais ampla e rigorosamente aplicvel. E este todo o
propsito, como o prprio ttulo o destaca em epgrafe, da Lei Complementar n
101, de 4 de maio de 2000: lograr a responsabilidade na gesto fiscal, como se pode
acompanhar pelos exemplos seguintes.
A cominao de no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico,
em caso de gerao de despesas ou de assuno de obrigaes que no se submetam
aos requisitos substantivos e formais estabelecidos (arts. 15, 16 e 17).
A cominao de nulidade do ato que provoque aumento de despesa com pessoal,
que desatenda s exigncias formais da lei e aos limites materiais estabelecidos (art.
21).
A cominao especfica de nulidade do ato que aumente despesa com pessoal
nos cento e oitenta dias anteriores expirao do mandato do titular de Poder ou de
rgo financeiramente responsabilizvel, que so os enumerados no art. 20 (art. 21,
pargrafo nico).
A vedao, dirigida ao Banco Central, de emitir ttulos da dvida pblica a partir
de dois anos aps a publicao da Lei Complementar (art. 34).
A vedao de realizao de operaes de crdito entre pessoas administrativas
(referidas), admitidas algumas excees (art. 35), inclusive operaes expressamente
equiparadas (art. 37).
As vedaes ao Banco Central do Brasil, de compra de ttulo de dvida, na data
de sua colocao no mercado, de permuta, ainda que temporria, ou operao cujo
efeito final equivalha permuta, de ttulo de dvidas de ente da federao (art. 39).
Suspenso de acesso a novos crditos ou financiamentos. do ente da Federao,
cuja dvida que tiver sido honrada pela Unio ou por Estado, em decorrncia de
garantia prestada em operao de crdito (art. 40, lO).
90

A vedao ao titular de Poder ou rgo responsabilizvel, conforme relao do


art. 20. de contrair obrigao de despesa nos dois quadrimestres finais de seus
respectivos mandatos, que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que
tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art. 42).

5. Princpio da Responsividade
Contudo, se responder pela ilegalidade dever to antigo quanto o prprio
Direito, responder pela ilegitimidade to recente quanto a consolidao histrica
da democracia na cultura ocidental.
O princpio da responsividade vem, por isso, complementar o princpio da
responsabilidade e ampliar-lhe os efeitos, alm da legalidade estrita, para inspirar e
fundar todo um novo captulo sancionatrio do Direito Administrativo, voltado
preservao do princpio democrtico e da legitimidade, que dele decorre.
Na verdade, tomada em seu sentido mais dilatado, a responsividade, tal como
surgiu nos estudos sobre a participao poltica, princpio instrumental da democracia, uma vez que se destina a salvaguardar a legitimidade, ou seja, a conciliar a
expresso da vontade popular, democraticamente recolhida, com a racionalidade
pblica. 14
Por isso, apresentada como complemento atualizador da responsabilidade, a
responsividade a reao governamental que deve ser esperada enunciao da
vontade dos governados, o que, "Em tema de Governo, isto muito do que trata a
democracia" , como remarca Roland Pennock, ao tratar de situar cientificamente a
responsiveness l5 , escrevendo ainda em 1979 16
Foi neste sentido que tive tambm ocasio de empregar a expresso responsividade, considerando-a que est para o Estado Democrtico, assim como a responsabilidade est para Estado de Direito.
So, nesta linha de idias, responsabilidade e responsividade, complementares
para a construo de um conceito integrado de Estado Democrtico de Direito, tal
como inaugurado pela Lei Bsica de Bonn e difundido nas Constituies contemporneas 17.

14 Como deixei alhures consignado, a partir desse dilema que nasce uma das mais angustiantes
tenses da democracia contempornea, "entre o elitismo, que propugna o governo da razo, ainda
que legitimamente destravejado, e o populismo, que propugna o governo do desejo, ainda que
racionalmente inepto". (DlooO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Direito da Participao
Poltica, Rio de Janeiro, ed. RENOVAR, 1993, p. 38).
15 Responsive, a. [LL., responsiva, f., an answering; L. responsus, pp. of respondere, to respond). .. 2.
reacting easily or readily to suggestion or appeal; as a responsive audience.
16 ROLAND PENNOCK, Democratical Political Theory, n Jersey, University Press, 1979, p. 261
(nltrad.).
17 Para aprofundamento da relao entre a responsividade e participao democrtica, o Captulo
lI, do livro citado na Nota supra, Direito da Participao Poltica, de nossa lavra, escrito entre os
anos de 1990 e 1991 (V. p. 2).

91

Com isso, pode-se afirmar que, nas democracias contemporneas, a responsividade hoje um dever jurdico autnomo dos agentes do Poder Pblico, sempre que
disponham de quaisquer escolhas administrativas, que devam exercer, para atender
(responder) adequadamente s demandas da cidadania, regularmente manifestadas.
O termo responsividade tambm usado intercambiadamente com uma outra
expresso que vem da lngua inglesa, accountabilityl8, que, no obstante a existncia
da contraparte vemcula l9 , vem sendo utilizada, como difundido anglicismo, at
mesmo em debates da Cmara dos Deputados 20
A respeito, depois de registrar a indeciso terminolgica, Carlos Pinto Coelho
da Motta (et alii), tambm conclui, no mesmo sentido, que" ... esse conceito dever
realmente ser aperfeioado como questo de democracia, trazendo nesse percurso a
inevitvel necessidade de desenvolvimento das estruturas burocrticas e dos controles, para atendimento s obrigaes do Estado; bem como de uma delimitao mais
exata da discricionariedade administrativa, financeira e contbil dos entes polticos,
em todos os nveis, notadamente o municipal" 21
Efetivamente, acompanhando o ilustre autor, se a responsividade democrtica
j devida a partir dos estamentos legislativos do Estado, nos meandros da
aplicao discricionria que se aninha a expresso da legitimidade na ao administrativa, o que, sem dvida, representa o maior desafio ao novo tipo de controle a
ser desenvolvido, uma vez que se imbrica profundamente com o controle da discricionariedade Y
Finalmente, acrescente-se, a sindicabilidade da responsividade depender tambm da qualidade do que se tem denominado de transparncia da gesto administrativa financeiro-oramentria, que, como j se lembrou, estaria mais bem denominada de visibilidade, pois o que se pretende, afinal, tom-Ia pblica, manifesta,
visvel, a quem quer que deva ou queira conhec-Ia.
Por isso, a publicidade instrumental, tanto para a responsabilidade quanto
para a responsividade, destacando-se, na Lei de Responsabilidade Fiscal, os dispositivos que adequadamente a aperfeioam, j referidos.

18 Accountability, n lhe slale of being accounlable, responsible, or Iiable; accountableness. Webster Dictionary of the English Language, EncycIopedic Edition, New York, Webster's Press, 1969,
p.13.
19 Cf. verbete responsivo, in Novo Dicionrio da Ungua Ponuguesa, AURELIO BUARQUE DE
HOLLANDA FERREIRA, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1986, p. 1.496.
20 Dessa particularidade, a respeito do uso do termo na audincia pblica, que teve lugar na
Comisso Especial da Cmara dos Deputados, em que se debateu o Anteprojeto, que viria ser
convertido na Lei n 8.666/93, d-nos conta a nota 28, da obra Responsabilidade Fiscal, um trabalho,
ao que consta ao Autor, que foi o primeiro a vir a lume sobre a Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, de autoria de CARLOS PINTO COELHO DA MOTTA, JAIR EDUARDO SANTANA, JORGE ULYSSES JACOBY FERNANDES e LO DA SILVA ALVES, Belo Horizonte,
Del Rey. 2000.
21 CARLOS PINTO COELHO DA MOTTA et alii, op. cit., p. 43.
22 V. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Legitimidade e Discricionariedade, Rio de
Janeiro, Ed. Forense, 3" edio, 1998.

92

6. CONCLUSES
Algumas observaes vm aqui apresentadas apenas guisa de concluses,
ainda porque seria prematuro adiant-Ias antes dos estudos preliminares que, como
este, vm sendo promovidos; do maior amadurecimento proporcionado pela doutrina
autorizada e, sobretudo, do teste da experincia.
Para o xito, que se espera, desse avano institucional que est vivendo o Pas,
ser necessria a convergncia dos esforos do Poder Pblico com a colaborao da
sociedade.
O que a Lei Complementar nO 101, de 4 de maio de 2000, pretende introduzir
no Pas , porm, muito mais do que anuncia em sua epgrafe: tomar efetiva a
responsabilidade fiscal. , sobretudo, uma mudana de hbitos polticos, marcando
a desejada passagem do patrimonialismo demaggico, para o gerenciamento democrtico.
Mas a responsabilidade, bem como a responsividade, sem sindicabilidade, no
se apuram; a sindicabilidade sem publicidade, no tem sentido; e todas, sem a
responsabilizao, ou seja, sem processos adequados conducentes aplicao de
sanes, apenas mais frustram a sociedade.
Chega-se, assim, inevitvel observao, esta sim, proposta como conclusiva,
por ser metodolgica, de que o esperado xito s se alcanar pelo efetivo emprego
dos instrumentos de responsabilizao, e no s os de lege lata, contidos na Lei
examinada e na legislao sancionadora vigente, poltica, penal, administrativa e
civil, como os de lege ferenda, que contemplam especificamente a responsabilidade
fiscal e que se desenham no Projeto de Lei n 621/99, que insere no Cdigo Penal
um Captulo IV - Dos Crimes contra as Finanas Pblicas, com novos tpicos
criminais; na Lei nO 1.079, de 10 de abril de 1950, que trata dos crimes de responsabilidade, com novas condutas punveis; e, no Decreto-lei nO 201, de 27 de fevereiro
de 1967, com novos tpicos de crimes de responsabilidade de Prefeitos.
Uma ltima reflexo: pode parecer que, com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
se trate apenas de galgar mais um degrau no desenvolvimento poltico deste Pas, o
que j seria bom. Mas no s6 isso: as gigantescas dimenses geogrficas, econmicas e sociais do Brasil, com seus correlativos titnicos problemas, exigem, urgentemente, esta mudana de hbitos polticos. No h mais como procrastinar as
providncias que so possveis de serem tomadas, como o so as da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois a opo que nos fica, como no pensamento de Gustave le
Bon, que serve de epgrafe para este ensaio, acaba sendo entre a responsabilidade
ou a anarquia.

93

o Autoritarismo e a Ordem
Constitucional no Brasil
Jos Ribas Vieira
Esta obra assume a postura de falncia de um Estado
de Direito. A permanente restrio das garantias de
direitos individuais e da inexistncia de mecanismos
de proteo contra os abusos do poder de Estado
no pas estimulou o autor a utilizar categorias de
Estado de exceo (Marx/Poulantzas) e hegemonia
(Gramsci) para interpretar a experincia constitucional brasileira. Este livro serve de instrumento
prtico de formao e conscientizao dos estudiosos do Direito, representando em contraponto as
obras tradicionais publicadas no campo da Teoria
Geral do Estado/Direito Poltico no pas.

Ref. 0011
Form. 14x21

Brochura
1988

108 pgs.

Obras Completas de Orlando Bitar


Estudos de Direito Constitucional e Direito do Trabalho
Orlando Bitar
Por sua profundidade erudita e por seu alcance
crtico no campo da filosofia jurdica e do direito
constitucional moderno, Orlando Bitar um dos
mais abalizados e ilustres publicistas deste pas.
Logo s primeiras pginas deste admirvel trabalho
- A Lei Fundamental de Bonn e o Sistema Parlamentar
da Repblica Federal Alem - o leitor pressente encontrar-se diante de um esprito percuciente e inquisitivo, que estudou com porfiada aplicao o que
de melhor se produziu na Alemanha.

Ref. 0107
2 volumes

Encadernado
Form. 16x23

1.202 pgs.
1996