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ECONOMIA E POLTICA DAS FINANAS PBLICAS:

um guia de leitura luz do processo de globalizao e da realidade


brasileira
(Verso Preliminar)

Fabrcio Augusto de Oliveira

Belo Horizonte, julho de 2007

SUMRIO

INTRODUO

Captulo I: Estado e produo de bens pblicos no pensamento econmico


Captulos II: O oramento pblico: origens, papis e gesto
Captulo III: Os gastos pblicos: classificao e determinantes
Captulo IV: As receitas pblicas: classificao, conceitos e determinantes da
carga tributria e de sua distribuio
Captulo V: O dficit pblico
Captulo VI: A dvida pblica
Captulo VII: Federao e federalismo fiscal: teoria e realidade
Captulo VIII: guisa de concluses

INTRODUO
As transformaes recentes conhecidas pelo capitalismo, marcadas pelo processo
de globalizao e pelo predomnio do capital financeiro sobre o industrial, mudaram a
realidade e dinmica do Estado, da poltica fiscal e das finanas pblicas de um modo
geral. A globalizao dos mercados financeiros, de produtos e de investimentos, derrubou
as fronteiras que protegiam as economias dos pases que integram o sistema capitalista
mundial e tornou a questo da competitividade vital para sua sobrevivncia nessa nova
ordem e uma condition sine qua non para torn-lo apto a participar deste processo.
Em torno dos conceitos de competitividade e de eficincia ergueram-se os novos
fundamentos que balizam a ao do Estado e conformam o novo papel conferido poltica
fiscal e tributao: considerado fonte de ineficincia pelo pensamento convencional, ao
Estado voltou a ser recomendado reduzir suas atividades nos campos econmico e social e
cuidar de remodelar suas estruturas e instituies, de modo a contribuir para que o
mercado possa operar de forma eficiente; poltica fiscal, considerando sua inocuidade
para a expanso da demanda agregada e os prejuzos que acarreta para o funcionamento
eficiente do sistema, o papel de evitar desequilbrios oramentrios e de atuar como fonte
de valorizao do capital, por meio da dvida pblica, garantindo sua sustentabilidade e a
preservao da riqueza financeira; tributao, em nome da competitividade, o
deslocamento de sua incidncia para bases impositivas de menor mobilidade espacial, caso
do consumo, da propriedade imobiliria e do trabalho, principalmente o menos qualificado,
para evitar deslocamentos dos fatores de produo motivados por diferenciais tributrios,
assim como a retirada ou atenuao do nus dos impostos incidentes sobre o capital, em
suas diversas formas, e a desonerao da produo, dos investimentos e das exportaes,
sob pena de prejuzos para os pases participantes do comrcio e do fluxo mundial de
capitais.
Tudo isso significa retirar do Estado e da poltica fiscal qualquer ao voltada para
proteger/defender a atividade econmica, e do espao oramentrio, especialmente no
tocante tributao, qualquer compromisso com a questo da equidade e com polticas de
contedo redistributivista. Ou seja, de enfraquecer o seu papel como agente de legitimao
do sistema, se considerada a viso marxista sobre suas funes, ou de agente tambm
responsvel pela reduo das desigualdades sociais, indispensvel para manter a coeso da
sociedade, na perspectiva keynesiana. A limitao ou a renncia de seu papel como agente
de legitimao para acomodar no oramento os interesses do capital financeiro e para
assegurar supostos ganhos de eficincia para o sistema colocam, contudo, no poucos
riscos para a sua reproduo a longo prazo, j que inevitavelmente acompanhada do
aumento da pobreza e da excluso social de crescente parcela da populao mundial.
Na atualidade, os manuais de finanas pblicas ainda no incorporaram, em sua
totalidade, as novas regras e princpios que passaram a orientar a poltica fiscal e a
tributao e dificilmente caminharo no sentido de desvelar as verdadeiras causas de seu
surgimento, bem como as conseqncias que podem acarretar para o prprio sistema. Mas,
como no paradigma anterior, continuam enfatizando a necessidade de reformas do Estado
e da estrutura de impostos para ajust-los s novas exigncias colocadas na etapa atual de
desenvolvimento do capitalismo para assegurar competitividade produo, eficincia ao
sistema econmico e proteo da riqueza financeira, no importando suas conseqncias
para a reproduo no longo prazo do sistema como decorrncia do enfraquecimento do

papel do Estado como agente que contrabalana suas iniqidades e contribui para sustentar
seu equilbrio.
No se trata de uma nova viso terica sobre o assunto, mas de uma viso mais
radicalizada do pensamento dominante sobre o papel do Estado, num contexto em que,
tendo se libertado de seus oponentes, aps a queda do muro de Berlin e o fim do
comunismo, o capital parece ter retomado seus instintos mais primitivos, em que o objetivo
da acumulao pela acumulao sem limites representa o guia cego de sua caminhada, e
se esquecido de que sempre que a riqueza no foi minimamente repartida, por meio das
polticas do Estado, de forma a reduzir as desigualdades e promover maior justia social, o
sistema correu srios riscos de sobrevivncia.
Os primeiros economistas que comearam a refletir sobre as conseqncias e
efeitos das aes do Estado e da tributao sobre o funcionamento do sistema econmico,
assumiram como farol, dessa anlise, a eficincia idealizada do mercado para contrapla do setor pblico, no que foram seguidos por todas as escolas do pensamento
dominante que os sucederam. A busca obsessiva pela eficincia do Estado obliterou,
assim, o verdadeiro papel que a este caberia, como agente poltico, e conduziu
proposio de princpios abstratos estranhos sua atuao, assim como construo de
sistemas tributrios ideais, como se estes no sofressem a influncia de fatores
econmicos, polticos, ideolgicos, culturais e da correlao das foras polticas e sociais
que dominam o seu aparelho. Uma viso estreita da natureza das finanas pblicas,
despida desses elementos, brotou dessa concepo, propiciando, sempre em nome do
progresso, da eficincia e, na atualidade, da competitividade, a sugesto de normas a serem
seguidas que justificam a montagem de estruturas que terminam lanando o maior nus da
tributao sobre os ombros mais fracos e condenando a ao redistributivista do Estado
para mitigar desigualdades, por esta provocar desperdcios de recursos e ineficincia do
sistema.
Construda com base nestes conceitos e princpios, a teoria convencional das
finanas pblicas colocou, assim, desde o incio, Estado e mercado em campos opostos,
considerando que o primeiro no apresenta a suposta eficincia na alocao e gesto dos
recursos que seria uma caracterstica do segundo, o que reduziria o nvel de bem-estar
geral da sociedade. Ao desconsiderar o papel que o Estado deve desempenhar como agente
poltico, para garantir o equilbrio e a reproduo do sistema e o prprio triunfo do capital,
mesmo tendo de sacrificar alguns graus de eficincia, a teoria convencional nunca abriu
espao, em seu arcabouo, nem para abrigar sua participao na vida econmica e social,
nem para estruturas de tributao e de gastos com objetivos redistributivos.
Mas o que a ortodoxia, na sua viso mope do Estado e mercado, sempre negou, a
histria se encarregou de faz-lo em algumas oportunidades para evitar o colapso do
sistema: na grande depresso da dcada de 1930, seguida dos horrores do nazi-fascismo e
da ameaa do comunismo, a construo terica de Keynes confirmaria a importncia do
Estado e da poltica fiscal para salvar o capitalismo e para garantir sua reproduo,
afastando-se do saber convencional e abrindo espaos para abrigar estruturas de impostos e
de gastos tambm com objetivos redistributivos, avanando na consolidao do welfare
state; o retorno da ortodoxia nos anos 1970, aps a crise da teoria keynesiana, traduziu-se
numa feroz oposio antiEstado, com implicaes para as finanas pblicas e
conseqncias nefastas para os tecidos econmico e social, logo revista quando o sistema
viu-se ameaado por crises financeiras consecutivas, acompanhadas do aumento do

desemprego, da pobreza e da excluso social. Um Estado bem comportado, regido por


regras claras e instituies fortes, surgiu no corpo terico da corrente neo-institucionalista,
considerado indispensvel para preservar o sistema e para garantir as condies necessrias
para o mercado operar com eficincia.
No de estranhar que, tendo como ponto de partida o objetivo da eficincia
idealizada do mercado, a teoria convencional das finanas pblicas, que est presente nos
manuais, tenha sempre se apoiada em normas e princpios abstratos, descontextualizados
historicamente, que considera os mais recomendveis para que a ao do Estado, por meio
da tributao e dos gastos pblicos, no comprometa este objetivo nem o equilbrio
natural do sistema. Presa nessa armadilha e confiante no poder regenerador do mercado
e na sua capacidade de corrigir desequilbrios e de conduzir o sistema a uma situao de
mximo bem-estar, as aes do Estado so tidas como nocivas para o seu funcionamento,
assim como a tributao pelas distores que provoca. Disso derivam as propostas de
estruturas tributrias que, com o objetivo de proteger o capital, de uma maneira geral, e as
altas rendas, para no prejudicar/obstar o processo de acumulao, retiram do Estado um
de seus principais instrumentos para promover maior justia social e amortecer os conflitos
e tenses do sistema.
Musgrave, na I Parte de seu livro de 1959, Teoria das Finanas Pblicas
(Musgrave, 1974:24) chama a ateno para o fato de uma teoria dessa espcie poder ser
abordada de duas maneiras. A primeira, que ele denomina de teoria normativa, ou tima,
do setor pblico [...] procura estabelecer as regras e princpios que proporcionem uma
gesto eficiente da economia pblica [...], baseando-se em condies inicialmente
definidas [...]. A segunda, que ele considera uma sociologia da poltica fiscal,
permitiria explicar por que esto sendo seguidas as polticas existentes e prever as que
sero seguidas no futuro. Ou seja, a primeira preocupa-se apenas em identificar
frmulas/normas para que o Estado atue de forma eficiente, nos diversos campos de sua
atuao. A segunda em explicar e compreender por que ele atua de uma e no de outra
maneira, as foras que influenciam suas decises e as conseqncias que essas acarretam
para o prprio sistema. Isso significa ir bem mais longe do que sugere o saber
convencional, pois coloca a necessidade de identificar as foras econmicas, polticas,
sociais, que influenciam as decises do Estado, em cada momento histrico, bem como os
determinantes de suas estruturas de receitas e de gastos, considerando que essas se
traduzem em nus e bnus para os setores que os pagam e os recebem, refletindo e
espelhando, portanto, aquelas decises.
A teoria convencional das finanas pblicas dedica-se primeira abordagem e
pode-se dizer que isso explica, de um lado, sua incompreenso da importncia do Estado
para o triunfo do capital, ao trat-los como instituies concorrentes e antinmicas,
quando, na verdade, fazem parte da mesma constituio orgnica; ao que se deve
acrescentar, de outro, o divrcio que mantm com a histria, o que a impede de perceber as
foras econmicas, polticas e sociais que influenciam e determinam o prprio objeto de
sua investigao, e que, num movimento pendular determinado pelas prprias
necessidades do sistema -, estabelecem fases alternadas de maior aproximao/afastamento
entre o capital e o Estado. Este trabalho adota a senda trilhada pela segunda abordagem,
visando entender, historicamente, o papel do Estado, bem como os determinantes e a
dinmica das finanas pblicas nas vrias etapas de desenvolvimento do sistema
capitalista, mas sem abdicar de discutir e apontar as limitaes daquela teoria para essa
compreenso.

Embora percorra analiticamente as vrias dimenses das finanas pblicas e


apresente e problematize os conceitos utilizados nos vrios campos deste ramo da cincia
econmica, como os de oramento, gastos, tributao, dficit e dvida pblica, e realize
uma anlise de sua problemtica em pases federativos, este trabalho distancia-se, assim,
dos manuais convencionais de finanas pblicas, medida que, em vez de se preocupar em
apresentar frmulas mgicas que podem garantir a eficincia do setor pblico e do
sistema, procura desvelar suas principais fraquezas e insuficincia para os objetivos
pretendidos, e, mais importante, o que de fato se busca com suas formulaes. Por essa
razo, embora em vrias questes o trabalho apresente e discuta as teorias, os conceitos e
os princpios das finanas pblicas presentes nos manuais, ele deve ser visto mais como
um guia de leitura que tem, por objetivo, compreender e desvelar sua essncia e a do
Estado.
Com esse propsito de buscar caminhos alternativos para essa compreenso, ele se
encontra organizado em oito captulos, alm desta introduo. O primeiro realiza uma
visita ao agente responsvel pela gesto das finanas pblicas o Estado -, analisando sua
evoluo e os papis que lhe foram sendo conferidos para garantir a reproduo do sistema
capitalista, luz do processo de produo e de proviso de bens pblicos. Seu objetivo foi
o de apreender como a partir das transformaes qualitativas e quantitativas ocorridas no
desenvolvimento do capitalismo modificaram-se, historicamente, suas funes. Para
desvelar suas determinaes mais gerais e tambm para entender a complexidade em que
se transformou o Estado nas diversas etapas de desenvolvimento do sistema capitalista,
procura-se, ainda, fazer um contraponto entre a viso convencional sobre o seu papel,
assentada nas funes alocativa, distributiva e estabilizadora; a viso marxista, que
nucleia sua anlise nas funes de acumulao e legitimao; a viso neoliberal, para
quem o Estado, de acordo com a sua verso mais radical, a dos rent seeking, nem deveria
existir pelos prejuzos que sua ao acarreta para a economia e a sociedade; e a viso mais
moderna do neo-institucionalismo e da corrente terica da nova economia poltica, as
quais, reconhecendo as limitaes do mercado operar, por si s, com eficincia, abrem
espao para o Estado contribuir nessa tarefa, com estruturas e instituies remodeladas e
eficientes. Uma anlise da evoluo do Estado no Brasil e de suas transformaes no bojo
das principais mudanas operadas no quadro econmico e poltico at os nossos dias fecha
o captulo.
O segundo dedicado anlise do oramento - a arena onde so tomadas as
decises sobre as receitas, os gastos e a dvida do Estado, que afetam toda a sociedade. Seu
objetivo o de demonstrar que, alm de uma pea tcnica e de um instrumento de
planejamento, o oramento , desde as suas origens, uma pea de cunho poltico, criada
para orientar as negociaes sobre a distribuio das quotas de sacrifcio que os membros
da sociedade incorrem para financiar as necessidades de recursos do Estado e tambm para
ser utilizada como um instrumento de seu controle sobre os seus gastos. O captulo faz,
ainda, uma discusso sobre os princpios oramentrios mais importantes e sobre as vrias
fases percorridas por esse instrumento nas sociedades democrticas, analisando, no final, a
experincia brasileira nessa questo.
No terceiro, apresentada a estrutura de classificao dos gastos pblicos no
Brasil, de acordo com os critrios previstos na Lei 4320/64 e em seus desdobramentos
posteriores, e feita uma anlise comparativa da posio das diversas correntes tericas
clssica, neoclssica, keynesiana, marxista, da escolha pblica etc. sobre o que
consideram os principais determinantes de seu crescimento e de sua composio, bem

como sobre os seus efeitos para a economia e para a questo distributiva. Uma discusso
sumria sobre a evoluo dos gastos pblicos no Brasil nele tambm contemplada.
No quarto procura-se fazer uma discusso sobre a principal fonte de financiamento
do Estado: a tributao. Discorre sobre e problematiza conceitos como os de carga
tributria, tributos, contribuies sociais, impostos diretos e indiretos, e discute as origens
histricas das diversas formas de extrao de recursos da sociedade pelo Estado. Realiza
uma discusso aprofundada sobre os princpios de tributao da teoria convencional
especialmente os da neutralidade e equidade e, na atualidade do mundo da
globalizao, o de competitividade, que se tornou, neste contexto, norma superior da
tributao, procurando desvelar o que de fato se esconde por detrs de seu contedo e
mostrar suas dificuldades e limitaes para a construo dos sistemas tributrios e para a
determinao do tamanho e da composio da carga tributria. Apoiando-se em posies
tericas distintas sobre essas questes, apresenta uma viso alternativa sobre esses
determinantes do tamanho da carga tributria e, portanto, do tamanho do Estado, e de sua
composio , bem como analisa a influncia que os impostos sofrem e o papel que
desempenham no processo de acumulao de capital. Com uma avaliao das finanas
pblicas em pases selecionados e no Brasil, nos perodos analisados, procura-se dar
respaldo s interpretaes alternativas apresentadas.
Uma discusso sobre os conceitos, implicaes macroeconmicas e sobre os vrios
papis desempenhados pela dvida e o dficit pblicos no processo de acumulao e da
importncia e/ou restries que estes representam para o processo de valorizao do
capital, realizada no quinto e sexto captulos. No quinto, procura-se demonstrar como de
malefcio considerado pelos economistas clssicos e neoclssicos para o funcionamento da
economia, o dficit pblico e a poltica fiscal transformam-se em instrumentos
regeneradores das foras do sistema, a partir das formulaes keynesianas sobre a crise do
capitalismo na dcada de 1930, para retornarem condio de viles nos anos 1970,
juntamente com o Estado, apontados como responsveis pelos desequilbrios e
instabilidade que sobre ele se abateram a partir dessa poca. Na esteira dessa crise, o
renascimento do neoclassicismo no bojo das transformaes que conheceria o capitalismo
com a Terceira Revoluo Industrial e o processo de globalizao econmica, novamente
confinaria o papel da poltica fiscal valorizao do capital e preservao da riqueza
financeira, negando-se, ao Estado, a possibilidade de incorrer em desequilbrios
oramentrios. O tratamento que passa a ser dado ao dficit pblico tanto pelo mundo
desenvolvido como pelo restante do mundo e, em especial, pelo Brasil, com base neste
novo paradigma, bem como suas conseqncias econmicas e sociais e os limites que
coloca para o Estado desempenhar suas aes, analisado ao longo do captulo.
No sexto, analisa-se a dvida pblica desde a sua origem como uma das alavancas
do processo de acumulao primitiva, passando pela viso da teoria econmica neoclssica
que a v como prejudicial para o funcionamento do sistema e pela de Keynes, que resgata
sua importncia para sua revitalizao, at desaguar no paradigma terico atual que a
prioriza como fonte de valorizao do capital financeiro e exige, do Estado, sua
sustentabilidade temporal para assegurar o pagamento de seu servio aos seus credores.
Nessa perspectiva, dficit e dvida passam a operar como travas do crescimento econmico
e da acumulao produtiva para assegurar a felicidade do capital financeiro. A evoluo da
trajetria da relao dvida/PIB nos pases desenvolvidos e no Brasil analisada para
avaliar como esta tem se comportado e que conseqncias acarreta para a reproduo do
sistema, luz dos novos marcos tericos que tm pautado a ao da poltica fiscal.

O stimo captulo dedicado anlise do federalismo. Para tanto, busca-se


remontar historicamente sua trajetria, desde o surgimento de sua experincia nos EUA,
analisando as vertentes, no campo do federalismo fiscal, que lhe deram e do sustentao terica e que conformam suas estruturas, bem como os variados tipos que tm
assumido ao longo da histria e das transformaes conhecidas pelo sistema capitalista:
federalismo dual, cooperativo, competitivo e institucional. Assim como na teoria
econmica dominante, a busca da eficincia idealizada do mercado projeta-se para
dentro do Estado e, no seu interior, para os diversos nveis de governo que o compem,
visando definir/estabelecer as formas que devem assumir as relaes intergovernamentais e
a diviso de competncias e responsabilidades dos entes federativos para alcan-la. Como
se procura demonstrar, ao conferirem centralidade questo da eficincia do setor
pblico, os modelos de federalismo que brotam dessas teorias reduzem a federao a uma
mera questo de maior ou menor grau de centralizao/descentralizao de competncias
tributrias e administrativas e obliteram a complexa e dinmica realidade poltica que por
trs dela viceja. Completam o captulo uma anlise mais detida das conseqncias do
processo de globalizao para as relaes federativas e tambm da sua evoluo histrica
no Brasil, que revela uma federao, desde a sua criao, que continua funcionando como
um pndulo em busca de um pouso.
O captulo oito examina, a ttulo de concluso, as implicaes do papel atualmente
conferido poltica fiscal pela teoria econmica dominante, de preservao da riqueza
financeira, para a reproduo do capital a longo prazo. Para tanto, apresenta duas vises
sobre este fenmeno, ancoradas na viso marxista sobre as crises do capitalismo, as quais,
apesar de um pouco distintas, chegam aos mesmos resultados: a de progressivo
enfraquecimento do capital e das foras da acumulao na etapa de desenvolvimento atual
do sistema, quando essas tendncias se acentuaram com o predomnio do capital
financeiro. A primeira, de Carcanholo & Nakatani (1996, 2006), com base no conceito de
capital fictcio de Marx, que eles desdobram tambm em capital especulativo parasitrio
um capital que se apropria de parte do excedente ou da mais-valia sem contribuir para a
sua gerao , o qual, de acordo com os argumentos que desenvolvem, enfraquece, com
essa ao, as foras da acumulao produtiva. A segunda, de Giovanni Arrighi (1994),
para quem, apoiando-se nos trabalhos de Fernand Braudel elaborados sobre o tema, as
expanses financeiras no so caractersticas atuais do capitalismo, mas partes integrantes
de um longo ciclo sistmico de acumulao, que sinalizariam sua maturidade ou sinal
de outono, indicando a necessidade de renovao de suas bases e estruturas para permitir
ao sistema ingressar em uma nova etapa. Corresponderiam, assim, a uma fase de transio,
em que o capital continua garantindo seu processo de valorizao, por meio principalmente
da expanso da dvida pblica, enquanto se criam as condies necessrias para dar incio
a um novo ciclo. S que, como alerta Arrighi (1994:342), a recriao dessas condies tem
se tornado cada vez mais difcil e complexa porque ... a velocidade de cada oscilao
medida pelo tempo que cada regime levou para se formar, tornar-se dominante e atingir
seus limites aumentou sistematicamente conforme a escala e o mbito de ao dos
principais agentes dos processos sistmicos de acumulao de capital. [Por isso], cedo ou
tarde, ele est fadado a atingir uma etapa em que a crise de superacumulao no consegue
criar um agente suficientemente poderoso para recompor o sistema em bases maiores e
mais amplas.
Elaborado com o objetivo de fazer uma leitura crtica da teoria convencional das
finanas pblicas sobre os determinantes e sobre o papel e efeitos das receitas, dos gastos e

da dvida pblica na economia, o trabalho percorreu diversos campos de anlise dessa rea,
contrapondo o pensamento de distintas correntes tericas sobre essas questes, com o
objetivo de desvelar suas limitaes, dificuldades e as que podem ser consideradas efetivas
contribuies para o seu entendimento. Com isso, foi inevitvel o pouco aprofundamento
em alguns de seus pontos, que ficaram carecendo de maior desenvolvimento, o que,
entretanto, no compromete os resultados apresentados. Por outro, pretendendo ser til
para os que se dedicam pesquisa aplicada na rea de finanas pblicas, o trabalho
procurou incorporar outros pontos de uma maneira geral no contemplados nas
publicaes existentes sobre o tema, como as que dizem respeito s contas do oramento e
s diversas classificaes, conceitos e indicadores que podem ser construdos com as
receitas e os gastos pblicos para a anlise das finanas pblicas. Quem no se interessar
por essas questes pode, assim, sem prejuzos para a compreenso da problemtica
desenvolvida, dispensar a leitura dessas sees.
Quando o trabalho j estava concludo, o IBGE divulgou novos nmeros do PIB
para o perodo 2000-2005, de acordo com a nova metodologia que passou a adotar para o
seu clculo. De uma maneira geral, o desempenho da economia mostrou-se bem mais
favorvel, mas a nova srie tornou-se incomparvel com os perodos anteriores. Essa
mudana alterou vrios indicadores e variveis utilizados neste trabalho, como os de carga
tributria, supervit fiscal primrio, dvida pblica, considerados como proporo do PIB.
Mas como as tendncias mais gerais no se modificaram preferiu-se manter as estatsticas
anteriores, j que o prejuzo da falta de comparabilidade de sua trajetria seria maior do
que o benefcio ganho com sua atualizao. De qualquer forma, apresenta-se, no final do
trabalho, um anexo contendo a srie atualizada para os principais indicadores e variveis
fiscais utilizados, com base nos novos nmeros do PIB.
Vrios amigos contriburam para a sua elaborao. Francisco Luiz Cazeiro
Lopreato, da Universidade Estadual de Campinas, teve a pacincia de ler as trs primeiras
verses completas e suas observaes e sugestes foram de grande importncia para
esclarecer-me as principais questes do debate atual sobre a poltica fiscal e para corrigir
alguns equvocos em que incorrera. Cludio Gontijo, da Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), Paulo Nakatani, da Universidade Federal do Esprito Santo (UFES),
lvaro Ramalho Jr. e Ricardo Carneiro, professores da Fundao Joo Pinheiro, tambm
me favoreceram com sua leitura e fizeram sugestes enriquecedoras para sua melhoria.
Fernando Amoni leu os captulos iniciais e chamou minha ateno especialmente para a
pouca nfase que vinha sendo dada abordagem das vrias teorias que tratam das finanas
pblicas. A todos devo agradecimentos pelo resultado final, mas, como de praxe, nenhum
pode ser responsabilizado por erros que subsistiram.

CAPTULO I

ESTADO E PRODUO DE BENS PBLICOS


NO PENSAMENTO ECONMICO*

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura luz do
processo de globalizao e da realidade brasileira, 2007.

SUMRIO

1. INTRODUO
2. ESTADO E CAPITALISMO NO PENSAMENTO ECONMICO HEGEMNICO
2.1. O Estado no Mercantilismo
2.2. O Estado no Capitalismo Concorrencial
2.3. O Estado no Capitalismo Monopolista
2.4. O Estado no Capitalismo Mundializado
3. A VISO MARXISTA DO ESTADO
4. UM BALANO DAS POSIES TERICAS SOBRE O ESTADO
5. O ESTADO NA ECONOMIA BRASILEIRA
BIBLIOGRAFIA

1. INTRODUO
Desde a sua formao, o Estado moderno no mais parou de crescer. Desfrutando de um
poder absoluto nas suas fases iniciais, mas com acanhada estrutura material, institucional e
financeira, evoluiu, nos perodos seguintes, para estender seu domnio e ampliar o controle
sobre a sociedade civil em todos os campos da vida econmica e social, ao ser legitimado
como instrumento de organizao e de realizao da humanidade e ao completar o
processo de constituio de suas estruturas, com a profissionalizao das foras armadas e
o avano da burocracia.
Tendo se tornado senhor da moeda e garantido o financiamento de suas atividades
com a cobrana de impostos consentidos, ao ser legitimado politicamente, viu carem as
barreiras que ainda limitavam sua ao no campo econmico com a grande crise do
sistema capitalista da dcada de 1930, quando as idias keynesianas justificaram sua maior
interveno na economia para salvar o sistema da derrocada. De l para c, aumentou
consideravelmente seu poder de extrao de receitas da renda e da riqueza geradas nas
economias em geral, as quais atingiram, em alguns casos, mais de 40% deste total, um
nvel impensvel, quando, apesar de apoiado em um poder absoluto, de origem divina,
engatinhava no processo de sua formao, limitado por condies financeiras, materiais e
institucionais.
Apesar dessa trajetria, a importncia e o papel que o Estado tem desempenhado
para a reproduo do sistema econmico capitalista no conquistaram unanimidade no
pensamento econmico. Vilo para alguns, medida que, de sua ao, acredita-se, geramse ineficincias para o sistema econmico, o Estado deveria limitar-se, nessa viso, a
desempenhar poucas atividades, apenas cuidando da ordem e da segurana interna e
externa e protegendo os direitos da propriedade. Considerado, por outros, como
indispensvel para garantir as condies de reproduo do sistema e evitar o seu colapso,
pelas contradies que este encerra, ao Estado, para cumprir sua sina e tornar vitorioso o
capital, deveriam ser atribudas bem mais atividades do que as preconizadas por seus
oponentes. Em meio a este debate, onde ora predomina uma ou outra dessas posies sobre
a dimenso e os papis que lhe cabem, o fato que o Estado no parou de avanar e de se
consolidar como instrumento de organizao da sociedade e de garantia da reproduo do
sistema, criando as condies necessrias para tanto, mesmo na atualidade, quando
retornaram revigoradas as vozes que se opem sua presena na economia.
Este captulo dedicado a analisar a evoluo do papel do Estado ao longo das
fases marcantes do desenvolvimento do capitalismo, bem como as mudanas que
ocorreram em suas formas de atuao. Para tanto examina, na segunda seo, a evoluo
dessa forma de enxergar o Estado pelo pensamento econmico dominante, as revises
nele operadas luz dessas transformaes, bem como os argumentos tericos utilizados
para justificar o aumento ou reduo de suas atividades. Na terceira apresenta, como
contraponto a este pensamento, a viso marxista sobre o papel do Estado, que entende sua
essncia como elemento associado ao capital e seus movimentos pendulares como
resultado da necessidade de dar respostas s demandas do sistema para garantir sua
reproduo. Na quarta, faz um balano livre dessas posies, procurando colher
elementos que melhor permitam entender sua natureza, dinmica e tendncias. Na quinta,
analisa, em linhas gerais, a evoluo do Estado na economia brasileira, procurando
apreender como os elementos dessas teorias influenciaram sua conformao, tamanho e
natureza e refletiram-se nas suas estruturas de financiamento e de gastos.

Desvelar a essncia do Estado, com essa leitura, importante para o propsito


deste trabalho que o de identificar tanto os determinantes de seus gastos (e de seu
crescimento) como as fontes de onde retira recursos para o seu financiamento, bem como a
que situao pode conduzir este processo no estgio atual de desenvolvimento do
capitalismo, em que sua forma de atuao se encontra sob forte questionamento pela teoria
econmica dominante e pelo mundo dos negcios.

2. A EVOLUO DO ESTADO NO CAPITALISMO E O PENSAMENTO


ECONMICO DOMINANTE
O Estado cumpre na sociedade, desde a sua origem, determinados papis que
variam em funo de sua insero na realidade histrico-concreta. Para desempenh-los
precisa ele de dispor de um determinado montante de recursos que sero utilizados para o
funcionamento da mquina pblica, a manuteno das foras armadas, o pagamento de
seus funcionrios e para a realizao de obras demandadas pela sociedade. A dimenso dos
recursos de que necessita varia, assim, em funo da dimenso e da amplitude do papel
que desempenha nessa realidade. Papel que se amplia ou se estreita, medida que se
modificam as condies de reproduo do capital, as quais, por sua vez, refletem-se sobre
a sua natureza e sobre a sua forma de atuao.
Segundo Musgrave & Musgrave (1980, Cap. 1), que atribuem grande importncia
s falhas do mercado para explicar sua forma de atuao, h explicaes ideolgicas,
sociais e polticas [para justificar tanto os papis que cumpre como o seu tamanho], mas o
fato que o mecanismo do sistema no pode desempenhar sozinho todas as funes
econmicas. A atuao governamental necessria para guiar, corrigir e suplementar este
mecanismo em alguns aspectos, o que torna o tamanho apropriado do setor pblico uma
questo tcnica ao invs de uma questo ideolgica.
A posio desses autores representa a sntese de um perodo da histria do
capitalismo onde houve o predomnio de determinadas correntes tericas sobre a
importncia do papel do Estado para corrigir essas falhas e para fortalecer e consolidar o
sistema capitalista. Nessa perspectiva, ao Estado caberia desempenhar determinadas
funes alocativa, estabilizadora e distributiva -, indispensveis para um eficiente
funcionamento do sistema, as quais o mercado, pela sua natureza, no seria capaz de
cumprir.
Nem sempre, entretanto, essas idias prevaleceram ao mesmo tempo, assim como
tambm nem sempre os papis por ele desempenhados integraram o corpo terico do
pensamento dominante. Houve perodos na histria do capitalismo em que o papel do
Estado consistiu precipuamente em criar e garantir as condies para o triunfo do capital,
ainda que isso implicasse restries sua liberdade. Em outros, quando muito se admitia o
desempenho de sua funo alocativa para prover a sociedade de bens que o mercado no
seria capaz de produzir, deixando o capital livre das amarras que aparentemente prendiam
seus movimentos ao Estado. Assim como houve perodos em que no somente essas
funes foram ampliadas como tambm lhe foram conferidas atribuies de forte
regulao da vida econmica para impedir que a concorrncia intercapitalista conduzisse o
sistema ao colapso. Na atualidade, depois de um longo perodo de regulao e de
ampliao dos papis do Estado, ressurgiram, com fora, as teses antiEstado e anti-

regulamentao, sob o argumento de que sua interveno provoca mais prejuzos para o
sistema do que o mercado com suas falhas.
Desse breve relato, pode-se inferir que as funes do Estado tendem a se modificar
historicamente. E, como num movimento pendular, fases de liberdade econmica tendem a
se alternar com fases de maior regulao, modificando-se seus papis. E mais: a
legitimao de sua forma de atuao encontra, em cada um destes perodos, respaldo em
um conjunto de explicaes tericas que a sustentam e justificam. Por isso, para entender
as transformaes qualitativas operadas em seu aparelho e nas suas formas de atuao,
torna-se necessrio acompanhar sua trajetria luz das grandes mudanas ocorridas no
modo de produo capitalista, desde o seu nascimento at os dias atuais, e analisar como o
pensamento terico dominante, que em alguns perodos condenou sua interveno no
campo econmico, em outros a justificou como necessria para revitalizar suas foras,
utilizando os mesmos argumentos que antes combatera.
2.1. O Estado e as fases de desenvolvimento do capitalismo
A anlise feita em seguida sobre os papis desempenhados pelo Estado e as
transformaes ocorridas em seu aparelho percorre quatro fases marcantes de
desenvolvimento da sociedade capitalista: a) a do perodo conhecido como Mercantilismo,
que corresponde ao momento em que se gestam as condies necessrias para a
emergncia do capitalismo; b) a do perodo do capitalismo concorrencial, onde
predominam os ideais da doutrina liberal, da liberdade de escolha para o capital em
oposio forte regulao do perodo anterior; c) a do perodo do capitalismo monopolista,
onde novamente o Estado convocado para intervir e regular o funcionamento do sistema;
e d) a do capitalismo mundializado (globalizado), onde retornam, com fora, as idias de
desregulamentao e de maior liberdade para o capital.
Se possvel fazer uma analogia dessa evoluo com as fases do desenvolvimento
da vida humana, podemos identificar no mercantilismo a infncia do capitalismo, o
perodo em que, chegando a um mundo desconhecido e, s vezes hostil, o capital (ou a
criana) precisa contar essencialmente com proteo para nele se situar e se instalar, o que
encontra no Estado (ou no pai). No capitalismo concorrencial, a sua adolescncia, perodo
de rebeldia em que, se sentindo capaz de andar com suas prprias pernas, dispensa a tutela
do pai (do Estado) e se aventura por caminhos ignotos, como dono do mundo. No
capitalismo monopolista, a fase de maturidade, em que se retorna ao lar, reconhecendo a
importncia do pai (do Estado) para a travessia da longa jornada da vida com menores
riscos e conflitos. No mundo globalizado, a terceira (ou quarta) idade, em que se
mesclam sonhos juvenis de liberdade com a percepo dos sinais de outono, e, sentindo-se
privado de limites, quer-se reviver projetos e iluses que se mostraram inviveis, em outros
perodos, desprezando os riscos que isso representa.
2.1.1. O Estado no Mercantilismo: a infncia
A histria da sociedade capitalista revela que as funes assumidas pelo Estado na
economia expandiram-se consideravelmente a partir do sculo XX e, mais
especificamente, das adversidades resultantes da crise de 1929, que induziram alguns
governos a acionar a mquina pblica, visando atenuar os efeitos deletrios engendrados
sobre o nvel de renda e de emprego da economia. Roosevelt nos EUA, ancorado no pacto
social e democrtico do "New Deal", e Hitler, na Alemanha, que atemorizou o mundo com

os horrores do nazismo, constituem exemplos conspcuos da forma como o Estado, embora


em direes distintas, entronizar-se-ia na vida econmica e social de forma crescente,
antecipando, em alguns casos, as formulaes keynesianas sobre o papel que lhe caberia
desempenhar diante de situaes de crise enfrentadas pelo sistema.
Antes da crise de 1929, em plena vigncia da doutrina liberal, eram restritas as
funes atribudas ao Estado. Segundo preconizava essa doutrina, o Estado deveria evitar
imiscuir-se na vida econmica, sob pena de reduzir a eficincia do sistema. Era
imprescindvel, nessa perspectiva, que os mecanismos de mercado operassem sem
restries, sendo o Estado visto como um mero agente consumidor improdutivo e, como
conseqncia, a atividade governamental como um mal necessrio. Em virtude disso, eralhe reservado o papel de guardio do sistema, o qual se restringia ao cumprimento das
tarefas de mantenedor da ordem e da segurana do pas, oferecendo e fornecendo servios
de defesa, justia, diplomacia e algumas poucas obras pblicas.
O arcabouo terico que dava amparo tese de que o Estado deveria ter uma
atuao passiva na economia tinha suas razes plantadas nas idias liberais que se
consolidaram no sculo XVIII e que representaram um libelo contra a doutrina
mercantilista, que imperou durante o perodo que separa a Idade Mdia do liberalismo, e
que demarca, historicamente, a poca em que ocorre a acumulao primitiva do capital.
Neste perodo, tambm conhecido como Mercantilismo, dado o predomnio do capital
mercantil sobre o capital industrial, o Estado, ao contrrio daquele que o suceder,
exerceria um papel to amplo quanto agressivo na vida da sociedade.
Corresponde o Mercantilismo ao perodo em que se gestam as condies
requeridas para o advento da sociedade capitalista. , portanto, um perodo de transio,
que retm elementos tanto do modo de produo anterior - o feudal - como do que estava
para se instaurar - o capitalista. Mas para liquidar os resqucios do mundo medieval, que
entravavam o desenvolvimento da produo, foi necessrio romper com dogmas e crenas
vigentes e quebrar a coluna dorsal das foras que se opunham s mudanas que abririam o
caminho para colocar a produo da riqueza material e do enriquecimento como valor
supremo do homem.
No foi um processo simples, linear e nem coincidente, no tempo, nos pases que o
percorreram. Pelo contrrio, foi um processo longo, que exigiu mudanas na viso
predominante de mundo sobre o fim da vida social e do Estado, lutas contra as foras
polticas que sustentavam e se beneficiavam do sistema dominante, e criao das
condies econmicas e tambm de infra-estrutura necessrias para viabilizar a nova
perspectiva de vida e de realizao da humanidade que brota deste perodo. Para Denis
(1974:98), com as idias mercantilistas ... teremos, pela primeira vez, diante de ns, uma
teoria da sociedade que se desenvolve essencialmente no mbito da economia, dado que o
fim da vida social [passa a ser] concebido com um fim econmico e que [...] os meios
encarados para realizar esse fim so tambm econmicos.. Condenado pela igreja, a busca
pelo lucro oriundo das atividades comerciais e financeiras transforma-se, a partir deste
perodo em atividade indispensvel para o homem alcanar a felicidade.
A construo da riqueza depende, contudo, nessa doutrina, da participao decisiva
do Estado, o qual, por sua vez, necessita dessa mesma riqueza para seu fortalecimento.
Para os mercantilistas, o enriquecimento de um pas dado pelo lucro do comrcio e da
indstria, que, para se materializar, depende do desenvolvimento das atividades

exportadoras, com as quais se garante o fluxo e a abundncia de metais (moeda) para a


expanso dos emprstimos essenciais para o desenvolvimento. E dessa mesma riqueza
que se alimenta o Estado, de acordo com Denis (1974:107) para aumentar seu poder, dado
que dela que obtm receitas para formar exrcitos e constituir tesouros de guerra. Os
interesses dos mercadores a busca pelo lucro se confundem e se misturam, nessa viso,
com os interesses do prprio Estado na busca por maior poder.
A criao das condies objetivas para a produo dessa riqueza dependia,
tambm, da reunio crescente de homens no mercado de trabalho, da implementao de
polticas especficas voltadas para o desenvolvimento do comrcio e da manufatura, da
integrao do mercado nacional. Insuficientemente forte para comandar essas mudanas, a
burguesia comercial alia-se e se apia no Estado e o instrumentaliza para liquidar com
o particularismo regional fundado na existncia da economia natural e nas deficientes vias
de comunicaes e para garantir a delimitao das fronteiras nacionais, indispensvel para
a implementao dessas polticas.
Tarefa de tal envergadura, s poderia ser realizada por um Estado forte. isso que
explica porque as idias mercantilistas, favorveis ao fortalecimento do Estado, mantm
uma admirvel coerncia, uma unidade irrepreensvel de pensamento, evidenciando-se em
todas as obras de seus representantes. No sem razo o Estado atua, nessa poca, como o
termmetro da sociedade, como o seu grande regulador, imiscuindo-se em reas to
variadas quanto abrangentes, tais como as que se referem, inter alia, ao controle exercido
sobre os salrios, promulgao de leis sobre o desemprego, concesso de monoplios
para a explorao de determinadas atividades, ao mesmo tempo em que ele quem
comanda as grandes conquistas coloniais. Nas palavras de Faoro (2000:70), nesse perodo,
o Estado organiza o comrcio, incrementa a indstria, assegura a
apropriao da terra, determina salrios, tudo para o enriquecimento da
nao e o proveito do grupo que a dirige. O mercantilismo opera sob tal
constelao, como agente unificatrio e centralizador, versado contra o
disperso e universal mundo da idade mdia. O Estado, desta forma elevado a
uma posio prevalecente, ganha poder, internamente contra as instituies e
classes particularistas, e, externamente, se estrutura como nao em
confronto com outras naes. Do seu seio, mediante este estmulo, floresce o
absolutismo, consagrado na razo do Estado.

Com o fortalecimento do Estado, amplia-se o poder do monarca e, com a igreja


minada em suas foras, transfere-se para ele o poder divino. De acordo com Denis
(1974:99) a nova filosofia poltica oposta concepo catlica do Estado defendida na
idade mdia, porque faz do Estado uma fora autnoma e no uma realidade subordinada
igreja. Nessa poca, em que no havia separao entre a esfera pblica e a esfera privada
e o governante era identificado com o governo, Estado e rei se tornam absolutos. Fundado
no poder divino, o rei dispe de poderes ilimitados. Segundo Soboul (1981:Cap.2): o rei
a fonte de toda a justia; de toda a religio; de toda atividade administrativa; da guerra e da
paz. Estado e governante fundem-se, portanto, numa nica entidade, ungida pelo poder
divino. isso que permite compreender a clebre sntese dessa situao feita por Lus
XIV, rei da Frana entre 1661 e 1715, ao afirmar que ltat cest moi (O Estado sou
eu).
Este excessivo poder do Estado constituir a razo que conduzir ao seu
enfraquecimento, ao despertar e impulsionar resistncias liberdade com que contava para

cobrar tributos e contrair vultosos emprstimos para o financiamento de suas atividades e


dos governantes, tornando-se, com isso, um crescente obstculo para o desenvolvimento
das atividades produtivas. As revolues inglesa de 1648 e de 1688, assim como a
revoluo francesa de 1789, representam, na histria, pontos culminantes das resistncias
que foram surgindo e crescentemente se opondo ao Estado absolutista, as quais, com sua
derrocada, vo imprimir nova feio ao Estado, separando-o, definitivamente, da figura do
governante e estabelecendo mecanismos de controle da sociedade sobre suas formas de
atuao e de decises tomadas sobre gastos e cobrana de tributos. As transformaes que
se operaram nas condies econmicas, polticas e intelectuais, neste longo perodo em
que o Estado absolutista predominou, encontram-se na base que deu origem nova
concepo e configurao do Estado que brota no sculo XVIII.
2.1.2. O Estado no Capitalismo Concorrencial: a adolescncia
Enquanto o sistema capitalista avanava na construo de suas bases, a existncia de um
Estado forte, com grande poder regulatrio e intervencionista na vida social e econmica
do pas, revelou-se altamente funcional para os objetivos da burguesia nascente. medida,
entretanto, que o capitalismo sentiu-se suficientemente confiante para andar com os seus
prprios ps, dispensou essa tutela, apontando-a como contrria aos seus interesses e sua
indispensvel liberdade para garantir mais rapidamente, em escala crescente, a sua
reproduo. Com essa mudana, a liberdade de que desfrutava o Executivo, na figura do
monarca, para impor sua vontade, viu-se enfraquecida e sua atuao limitada a poucas
atividades. O avano das idias que se opunham ao absolutismo, associado ao surgimento
das explicaes mecnicas do mundo combinaram-se para dar lugar construo das bases
da teoria econmica, onde ao Estado estaria reservado papel importante, mas
complementar s foras endgenas de reproduo do sistema.
No plano poltico, as obras de Hobbes, Locke e Montesquieu reforaram a
importncia do Estado na organizao da sociedade, mas separando-o do governante, ao
descartarem o direito divino que mantinha estes elos e criarem meios para proteger a
sociedade civil do poder arbitrrio do soberano. Da obra de Montesquieu, O esprito das
leis, sairia a frmula que asseguraria o triunfo definitivo do Estado, mas representaria, ao
mesmo tempo, um antdoto contra o seu poder absoluto, ao dividir e distribuir sua
soberania entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio (Cf. van Creveld, 2004:cap. 3).
Com a separao Estado/governante, a esfera pblica desprendeu-se da esfera privada,
surgindo, para a sociedade, instrumentos e canais para influenciar e controlar a tomada de
decises do Estado. Legitimado politicamente, este, em que pese ter sua atuao cerceada
no campo econmico, neste perodo, estendeu e ampliou rapidamente seu domnio e
controle sobre a sociedade civil em diversos campos, como os da segurana, oferta de
determinados servios e regulamentao de vrias atividades. A constituio de sua
ossatura material e o crescimento da burocracia, juntamente com a profissionalizao das
foras armadas sua disposio, garantiriam a firmeza desta trajetria. Segundo Creveld
(2004:369-370), que resume bem essa trajetria, o Estado
Quando viu a luz do dia pela primeira vez, era relativamente
pequeno e fraco, a ponto de alguns governantes
megalomanacos o olharem de cima e afirmar que era idntico
sua prpria pessoa. De ento em diante, foi crescendo
incessantemente. A cada estgio, destacava-se da sociedade
civil e se elevava acima dela. Ao faz-lo, encomendava mapas e
usava-os para fazer declaraes polticas sobre si mesmo;

aumentou os impostos e, o que talvez seja mais importante,


concentrou-os em suas mos. Para completar seu predomnio,
criou foras policiais e de segurana, prises, foras armadas e
rgos especializados, responsveis pela superviso da
educao e do bem estar social....

Por outro lado, medida que o comrcio e a indstria se desenvolviam,


fortalecendo econmica e financeiramente a burguesia, mais esta passava a prescindir
do apoio do Estado para ultimar seus objetivos. Com a realidade objetiva se
transformando, novas idias sobre o comportamento dos fenmenos da natureza foram
surgindo. As explicaes mecnicas do mundo defendidas por Galileu, Descartes e
Locke desmontam a idia aristotlica da imutabilidade do ser, ao demonstrarem, nas
palavras de Denis (1975:140) que os movimentos [...] no se devem explicar pela
natureza ou pelas qualidades dos seres, mas como efeitos de certos choques ou de
impulses comunicados do exterior s coisas, mtodo que tornaria possvel prever um
grande nmero de fenmenos, por meio de frmulas matemticas relacionando suas
causas e efeitos. Foi com esse avano da cincia que se abriu a possibilidade, que teve
como precursores, na economia, os pensadores da escola conhecida como fisiocracia, de
se aplicar aos fatos humanos os mtodos da fsica. Existiria, nessa perspectiva, uma
ordem natural, que regula os movimentos dos seres, sendo possvel compreend-los
por meio da investigao de suas relaes de causa e efeitos, apesar de seu controle
direto no estar ao alcance do homem.
Apoiados nessa viso, os economias clssicos (Smith, Ricardo, Malthus, Mill e
outros) procuraram compreender o funcionamento do organismo econmico, como se
esse fosse governado por leis naturais, as quais, se no subvertidas por fatores
externos, seriam capazes de garantir a eficincia do sistema. Na imagem celebrizada por
Smith existiria uma "mo invisvel" que se encarregaria de promover a melhor alocao
de recursos da economia e de conduzi-la para um ponto de equilbrio natural, desde
que assegurada a liberdade tambm natural do comrcio (a concorrncia) e se
mantivesse o Estado uma fora externa a este organismo distncia deste mundo.
Neste caso, dispondo cada um de liberdade para escolher e decidir sobre suas
atividades e negcios e de realizar livremente trocas no mercado, mecanismo que
corrigiria falhas e desvios cometidos pelos agentes econmicos nas suas decises de
produo, consumo, trabalho etc. seriam alcanadas a eficincia e a felicidade
individual, traduzindo-se em benefcios para toda sociedade. O mercado disporia, nessa
perspectiva, de mecanismos estabilizadores automticos, por meio da concorrncia,
capazes de corrigir seus desequilbrios e garantir eficincia se no sofresse
interferncias externas.
Em suas obras, portanto, as variveis econmicas apresentam-se como dotadas
de valores da natureza valor natural do trabalho, taxa natural de juros, equilbrio
natural da economia -, cujo curso poderia, contudo, conhecer desvios de suas
tendncias naturais em decorrncia de frices e entrechoques provocados por
problemas surgidos no curso da acumulao, caso, por exemplo, dos efeitos provocados
por uma situao de escassez ou abundncia da fora de trabalho sobre os salrios e
sobre os lucros. Por isso, a preocupao dos economistas clssicos ser a de investigar
as leis que determinam a distribuio da renda entre as classes da sociedade envolvidas
no processo de produo trabalhadores, capitalistas e proprietrios de terra e sua
influncia/efeitos sobre o processo de acumulao de longo prazo.

Todos os seus esforos so voltados, diante disso, para identificar a fonte de


valor das mercadorias e as leis que determinam sua distribuio entre os salrios, os
lucros e a renda da terra, bem como os fatores que a modificam, durante o processo de
crescimento, provocando desvios de sua tendncia natural, com prejuzos para a
acumulao. Mas, apesar dessas inevitveis frices, se o Estado no se imiscusse neste
processo, o organismo econmico, por meio de suas leis naturais, seria capaz de corrigir
esses desvios e recolocar a economia em sua trajetria natural. Era, para o que nos
interessa, a senha para se pr cobro sua liberdade de intervir na vida econmica, to
defendida pelos mercantilistas.
Este edifcio da economia, no qual no havia lugar para o Estado, recebeu
contribuies de vrios autores em sua construo. Comandado por uma mo
invisvel, ou por leis naturais, o sistema contaria com mecanismos estabilizadores
automticos que garantiriam uma situao permanente de equilbrio. Neste sistema, no
havia lugar para a ociosidade do capital e nem crises gerais, j que a Lei de Say,
tambm incorporada ao modelo terico de Ricardo, assegurava que toda produo
encontraria mercado; a flexibilidade dos preos, salrios e taxas de juros, bem como a
ausncia do Estado no interior deste organismo, garantiam a correo de eventuais
desvios da trajetria de equilbrio da economia; e a igualao da taxa de lucro,
determinada pela concorrncia, aparecia resolvendo, por sua vez, os conflitos entre os
distintos tipos e dimenses do capital (industrial, agrcola, financeiro etc.) e garantindo
a reproduo do sistema. Apesar das inevitveis frices que poderiam surgir, mantida a
liberdade de cada um de buscar seu interesse pessoal, essa seria o motor (a fora, ou
alavanca) que movimentaria a roda da produo da felicidade geral, beneficiando a
sociedade como um todo.
importante fazer uma distino sobre o conceito de eficincia utilizado por essa
escola da economia, denominada clssica, pois este conhecer modificao substantiva nas
escolas que surgiro nos perodos seguintes, conhecidas como neoclssica e novo-clssica.
Como mostra Ramalho Jr. (2006), o conceito de eficincia, na escola clssica,
resultado ... da liberdade de ao que possui o indivduo de poder escolher e se dedicar
atividade em que apresenta maior habilidade e produtividade. essa lgica que encontra
no mercado (a mo invisvel de Smith) os elementos para a correo de erros de avaliao
e de desvios cometidos pelos agentes econmicos, o que garante eficincia mxima para o
sistema, traduzindo-se em benefcios para o conjunto da sociedade.
Na construo deste edifcio, percebeu-se, contudo, que nem tudo poderia ser
produzido e ofertado pelo mercado, j que este no era capaz de captar e transmitir, para
certos tipos de bens, os sinais dos consumidores para o sistema produtivo, o que, se no
corrigido, geraria ineficincia para o sistema como um todo. Era o caso, por exemplo, de
alguns bens e servios que apresentavam caractersticas distintas dos que so produzidos
pelo setor privado, por no serem divisveis para o consumo individual e, por essa razo,
no serem capazes de fornecer os elementos para o clculo de custos, preos e volume
produzido necessrios para a determinao da taxa de lucro, motor primus do sistema.
Essenciais para sua eficincia, a responsabilidade pela produo destes bens de
consumo coletivo chamados modernamente de bens pblicos passou a ser atribuda ao
Estado, com o seu financiamento sendo garantido pela cobrana de impostos gerais. A

condio para que isso fosse possvel, era a de que o Estado no deveria incorrer em dficit
oramentrio, operando, portanto, com contas equilibradas, um dos pilares que sustentava
a viso de equilbrio geral do sistema. Da construo da teoria econmica, apoiada nos
ideais do liberalismo, derivou-se, assim, uma funo especfica para o Estado, mais
modernamente conhecida como funo alocativa, justificada pela existncia de falhas
apresentadas pelo mercado na produo de bens e servios de consumo coletivo. Pelo que
representa na trajetria do Estado, convm explicitar melhor o seu significado, bem como
as diferenas e caractersticas do que aqui chamamos de bens pblicos e bens privados. 1
A funo alocativa atribuda ao Estado surgiu, neste novo corpo terico, como
resultado do reconhecimento da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e
servios de consumo coletivo, tais como os conhecemos na atualidade: defesa e segurana
pblicas, iluminao de ruas e avenidas, proteo ambiental, etc. Isso porque, como o
consumo desses bens e servios por determinado(s) indivduo(s) no obedece ao princpio
da excluso - um princpio que assegura o acesso ao mercado somente para aqueles que
dispem de recursos para adquirir determinado produto - por se caracterizar como um
consumo no-rival - seu consumo por um ou mais indivduos no reduz a sua quantidade
para o consumo de outros - no h meios de o mercado estabelecer/definir seu preo,
tornando-se, portanto, invivel sua produo pelo setor privado. Como se tratam,
entretanto, de bens e servios indispensveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar
recursos de seu oramento para produzi-los e satisfazer sua demanda.
So estes denominados bens pblicos, os quais no permitem, por apresentarem
essas caractersticas, a mensurao da quantidade consumida e, consequentemente, dos
benefcios com eles recebidos pelo indivduo - problematizando o estabelecimento da
contribuio a ser cobrada pelo poder pblico -, medida que os consumidores no se
sentem propensos a revelar a sua escala de preferncia por estes bens e servios.
Contrariamente, os bens privados se caracterizam por sua divisibilidade, por
serem bens de consumo-rival, medida que alcanam preos de mercado, e por estarem
sujeitos ao princpio da excluso. Os economistas da escola clssica e, posteriormente, os
da neoclssica, convictos, de acordo com os pressupostos tericos da livre concorrncia,
das virtudes auto-reguladoras do mercado, concordavam que, somente no caso de ausncia
de sinais para ele emitidos, caso caracterstico dos bens pblicos, estaria justificada a
interferncia do Estado para garantir sua oferta e, com isso, aumentar a eficincia do
sistema.
De acordo com essa viso, apoiada, portanto, na crena de que leis naturais
governavam o organismo econmico (a "mo invisvel" de Smith), qualquer interferncia
"externa" a esse mundo seria capaz de provocar frices e de reduzir a eficincia do
sistema. E, como se considerava o Estado uma fora externa, medida que este no surgira
com a sociedade, mas em determinado estgio de seu desenvolvimento, sua presena na
vida econmica era vista como uma barreira que impedia a sociedade de alcanar essa
eficincia. Isto porque, ainda de acordo com essa argumentao, desde que cada indivduo
1

Deve-se chamar a ateno para o fato de que no foram os economistas da escola clssica que
desenvolveram estes conceitos e estabeleceram princpios para diferenciar bens pblicos de bens
privados. Embora a eles se refiram, foram os economistas da chamada Sntese Neoclssica uma
combinao de teoria keynesiana com teoria neoclssica renovada, de acordo com Osdchaya (1974:289) que reuniram em torno de trs funes alocativa, distributiva e estabilizadora as aes desenvolvidas
pelo Estado, para avali-los em termos de eficincia e desenvolveram princpios de distino entre estes
bens, luz dos mecanismos do mercado e de equilbrio do sistema.

tenha liberdade de escolher as atividades de seu interesse e em que apresente condies de


obter maiores ganhos, o resultado final deste processo seria, no conjunto, benfico para
toda a sociedade. Por isso, o Estado deveria manter-se margem do sistema econmico,
sem nele intervir e restringir-se a garantir a defesa e a segurana do pas. Essa constituiria a
poca de ouro do laissez faire, quando se acreditava, como o Dr. Pangloss, de Voltaire,
que tudo corria pelo melhor no melhor dos mundos possveis.
Muito cedo, entretanto, os alicerces do liberalismo comearam a sofrer abalos. O
progresso industrial representado pela Revoluo Industrial ocorrida na Gr-Bretanha no
sculo XVIII trouxe, como conseqncia, um aumento to acentuado da pobreza que
crianas e mulheres terminaram sendo lanadas no mercado, trabalhando em condies
desumanas, para complementar a renda familiar. O progresso evidenciava, assim, a falcia
da premissa liberal: a de que a busca da felicidade e do bem-estar individual resultaria na
felicidade geral. Pelo contrrio, assistia-se confirmao da teoria da seleo natural, que
assegurava aos ricos e poderosos tornarem-se ainda mais ricos e os pobres ainda mais
pobres. Rosseau foi um dos poucos pensadores da escola liberal que desvelaria esse
fenmeno e mostraria a importncia da interveno do Estado na vida econmica e social
para reduzir as desigualdades existentes. Foram, entretanto, as idias socialistas, que
encontraram um campo frtil para desnudar, primeiramente, de forma assistemtica, e,
mais tarde, cientificamente estruturadas, a essncia do capitalismo e para pr a descoberto
o papel que o Estado desempenhava numa sociedade de classes: o de servir de instrumento
para a classe dominante.
Contra essas vozes que ganhavam, pouco a pouco, maior orquestrao,
surgiriam, por volta de 1870, trabalhos de trs autores, os quais, embora defendendo,
como a economia clssica inglesa, as vantagens do liberalismo econmico, afastavam-se
de suas principais bases tericas que tinham no trabalho (na fora de trabalho) a fonte
de criao de valor, ao enfatizarem apenas o valor da utilidade das mercadorias na sua
determinao. Com isso, a discusso do preo deixou de estar subordinada a
preocupaes com o valor natural a longo prazo, que marcaram a obra dos
economistas clssicos, e a questo da distribuio dos rendimentos ganhou outra
explicao.
Walras, Jevons e Menger, considerados os fundadores da teoria neoclssica,
apoiados no principio marginal, desenvolveriam, aparentemente sem se conhecerem, a
idia de ser o produto gerado resultado da participao e combinao dos fatores de
produo trabalho-capital-terra, valendo-se da tese de Say sobre a origem/fonte dos
rendimentos. E, apoiados naquele princpio, de que a distribuio destes rendimentos
entre esses fatores de produo seria determinada pela contribuio marginal
(produtividade marginal, um conceito posteriormente trabalhado e refinado por J.B.
Clark) que cada um dava ao processo, avalizada pelo mercado, de acordo com a
utilidade do produto. Substituram, com isso, a preocupao dos clssicos em investigar
o valor natural das mercadorias no longo prazo, bem como a leis de sua distribuio
entre lucros, salrios e rendas, e suas implicaes para o crescimento econmico, para a
investigao do processo de alocao de recursos feitas pelas unidades econmicas que
tomavam essas decises famlias e firmas que encontravam, no mercado, os
mecanismos de sua correo, por meio dos preos determinados pela oferta e procura,
para garantir a mxima eficincia do sistema.

Colocado no mesmo p-de-igualdade pela teoria, os conflitos de classes


desapareceram e, com a distribuio de seus rendimentos sendo determinados pela
utilidade do produto e pela produtividade marginal dos fatores de produo, erigiu-se
uma estrutura terica em que o mercado, funcionando sem a interferncia do Estado,
seria capaz de garantir a reproduo harmnica do sistema.
No mundo surgido da escola neoclssica, que contou com a contribuio de
vrios outros autores (Marshall, Wicksell, Bhm-Baverk, Fisher), ergueu-se, assim, um
mundo econmico perfeito, governado por leis naturais e pela concorrncia: constitudo,
de um lado, de uma multido de pequenas empresas concorrendo entre si, essas no
dispunham de poder para determinar as condies de oferta, o preo do produto e a taxa
de lucro de suas atividades; contanto, de outro, com consumidores soberanos,
indivduos racionais, egostas em busca da maximizao de suas rendas e utilidades, os
quais, dispondo de todas as informaes de mercado, participavam da determinao, por
meio da manifestao de suas preferncias, dos preos, das quantidades demandadas e
do nvel de produo requerido, que seriam alcanados, nessas condies, com a
mxima eficincia.
interessante ressaltar como se modifica, com essa escola, apoiada na perspectiva
utilitarista, o conceito de eficincia e as relaes entre os fatores de produo. Nela, e nas
que a sucederam no pensamento dominante, os conceitos de racionalidade e eficincia
passam a ser associadas perspectiva utilitarista em que cada agente busca a maximizao
de suas utilidades de uso (consumo e fatores de produo), com base em pressupostos
dados, deslocando-se e modificando o enfoque analtico utilizado pelos economistas
clssicos. O mercado continua sendo o campo (o guia) de convergncia das decises dos
agentes econmicos e de sinalizador dos ajustes e correes necessrias para a mxima
eficincia alocativa, condicionada, contudo, restrio oramentria de cada agente que
dele participa. Mas o que determina essa capacidade oramentria que este utiliza para
maximizar suas utilidades (consumo de produtos, lucros etc.)?
A resposta da teoria bvia: considerando a utilidade dos fatores de produo (a
produtividade, neste caso) para a gerao da riqueza social, a contribuio marginal que
cada um agrega ao produto obtido, que determina essa capacidade (a sua remunerao),
variando essa, portanto, em funo de sua eficincia. Dessa forma, quanto menos eficiente
o agente, menores os recursos com que contar para satisfazer o princpio de sua
racionalidade maximizadora. Quanto mais eficiente, maior sua contribuio e, portanto,
maior a sua capacidade oramentria para essa finalidade. Uma espcie de vale quanto
pesa, sem possibilidades de correo das desigualdades existentes, j que a teoria no leva
em conta a questo distributiva e opera, em sua lgica de maximizao das utilidades, com
o pressuposto de uma estrutura de distribuio de renda dada.
Com o objetivo de conferir s cincias econmicas o status de cincia exata e, de
acordo com Barber (1974:191) refinar suas descobertas sob a forma de proposies
matemticas, os economistas neoclssicos procuraram, atravs da construo de
modelos de equilbrio geral, definir o ponto em que o sistema estaria operando numa
situao de mxima eficincia. A soluo dessa questo terminou sendo encontrada por
Vilfredo Pareto, um economista italiano, que a divulgou em seu trabalho intitulado
Manual de Economia Poltica, publicado em 1907 (Denis, 1974:550-4)

De acordo com a soluo de Pareto, considera-se que a economia atinge a


mxima eficincia, quando modificaes em dada alocao de recursos no se revelam
capazes de melhorar o nvel de bem-estar de um indivduo sem prejudicar o de outro.
Em linguagem matemtica, diz-se que esta soluo representada pelo ponto em que a
taxa marginal de substituio de um bem por outro se iguala taxa marginal de
possibilidades da produo, indicando que as decises de escolhas dos agentes
econmicos unidades familiares, produtivas etc. atingiram a mxima eficincia,
valendo o mesmo argumento para as decises tomadas em relao s possibilidades de
combinaes possveis entre lazer, trabalho, poupana, consumo corrente etc. Em
homenagem ao autor, essa situao de equilbrio passou a ser conhecida, na literatura
econmica, como caracterizando uma situao de Pareto eficiente ou de timo de
Pareto.
O rigor formal pareceu dar, ao modelo, um aspecto de cientificidade que ia
muito alm da realidade dos fatos e contextos histricos, mas garantiu seu sucesso por
muito tempo e encantou e ainda encanta muitos economistas. Com ele, as classes
sociais saram de cena, os conflitos desapareceram e a sociedade foi transformada na
soma de indivduos, os quais, agindo de forma egosta e racional, eram capazes no
somente de assegurar sua felicidade pessoal, mas tambm de contribuir para o bem-estar
coletivo, ao mesmo tempo em que o sistema econmico, governado por leis naturais
se encontrava protegido de crises, desemprego, desigualdades e instabilidade.
Neste mundo panglossiano, s no existia lugar para o Estado. Nele, o
liberalismo se mantinha de p para garantir sua harmonia, e ao Estado continuava sendo
recomendado manter-se distncia do que ocorria na esfera da produo e restringir-se
a garantir a ordem e a segurana do pas. Na realidade, entretanto, como resultado do
intenso processo de concentrao e centralizao verificado no final do sculo XIX,
apenas na teoria o Estado vinha mantendo-se margem do sistema.
2.1.3. O Estado no Capitalismo Monopolista: a maturidade
Em que pese a teoria, a verdade que o Estado vinha conhecendo rpidas e
profundas transformaes. A monopolizao crescente do capital, que teve incio na ltima
quadra do sculo XIX, colocou a necessidade cada vez maior da interveno do Estado
nesse processo. Isso, por vrias razes. Em primeiro lugar, por ter se tornado
imprescindvel sua ao para assegurar mercados externos para a crescente produo
resultante dos pases que se industrializaram nesse perodo - Frana, Alemanha etc. - e que
disputavam acirradamente a "partilha" do mundo. Era a poca do imperialismo
"confessado", que acabou desaguando na Primeira Guerra Mundial, com o Estado
desempenhando papel fundamental nessa disputa.
Em segundo, porque se os prprios mecanismos de mercado asseguravam, no
capitalismo concorrencial, a soluo dos conflitos atravs da igualao da taxa de lucros, o
mesmo no ocorreria no capitalismo monopolista que se instaura. medida que a
atomizao cedia espao s grandes empresas oligoplicas, em condies de impor/ditar
seus preos e de assegurar suas fatias de mercado, o mecanismo que antes se incumbia de
tornar em soma zero as diferenas entre os distintos capitais, perde flego, vindo tona sua
grande heterogeneidade e seus conflitos, como vai deixar claro sobre essa questo, como
se ver ainda neste captulo, a teoria marxista do Estado.

Diante desses conflitos, tornou-se evidente a importncia do Estado, como fora


externa ao sistema, para organizar e soldar, por meio da poltica econmica, os distintos
interesses do capital, atuando como rbitro deste processo para garantir a reproduo do
sistema. Para desempenhar este papel deveria este contar com uma relativa autonomia, e
se integrar crescentemente, ao mesmo tempo, ao processo de reproduo econmica,
penetrando em reas que, apesar de indispensveis ao processo de acumulao, no
interessavam ao setor privado assumir, especialmente as que dizem respeito infraestrutura econmica e ao capital social bsico (as chamadas externalidades econmicas
to necessrias ao sistema).
Essa mudana no aparelho do Estado, embora no problematizado no corpo terico
do pensamento dominante, acarretaria, com a transposio destes conflitos para dentro de
seu aparelho, uma srie de implicaes para a reproduo do sistema, principalmente no
tocante luta que passaria a ser travada entre os distintos capitais para deter sua
hegemonia e influenciar a conduo e o contedo da poltica econmica. Neste contexto, o
Estado se tornaria o responsvel pela organizao das relaes mantidas entre as classes
sociais e suas fraes, as quais determinariam, por meio de um equilbrio de compromissos
entre elas estabelecido, avalizado pelo Estado, a conduo da poltica econmica em geral.
Para o pensamento econmico dominante, que no consegue perceber essa mudana
qualitativa em seu papel, e continua a depositar f na fora dos mecanismos de mercado,
toda e qualquer interveno do Estado na economia continuava sendo vista apenas como
heresia.
Somente com os desdobramentos da crise de 1929, que provocou quedas
acentuadas nos nveis de renda e de emprego da economia capitalista em geral, que sero
dadas as condies objetivas para que se justifique, nos campos terico e prtico do
pensamento econmico dominante, a interveno do Estado na economia. Tarefa que
coube a John Maynard Keynes desenvolver com brilhantismo em seu trabalho lapidar
sobre o emprego, o juro e a moeda, de 1936.
Embora as idias de Keynes no captem essa politizao do Estado, so elas as
responsveis ou as que lhe fornecem o arcabouo terico e a caixa de ferramentas a ser
usada para essa finalidade, atravs dos instrumentos de poltica econmica para justificar
sua interveno na economia, visando salvar o capitalismo. Foi a partir de sua germinao
e sua difuso que se ampliaram suas tarefas, e deram sustentao terica ao surgimento do
Estado do bem-estar nas economias desenvolvidas (ou o Estado Providncia) e ao Estado
com maior presena na vida econmica nos pases de industrializao retardatria,
ancorados em doutrinas tericas que, tendo como referencial de anlise a matriz
keynesiana, caso, por exemplo, da Comisso de Estudos Econmicos para a Amrica
Latina (CEPAL), deram origem ao desenho de Estados com forte contedo
desenvolvimentista.
Keynes foi, no mnimo, um economista instigante. Integrante dos quadros da escola
neoclssica rompeu com suas premissas tericas quando suas recomendaes e a f que
aquela depositava no mercado revelaram-se incapazes de retirar o capitalismo da crise em
que mergulhou na dcada de 1930. No hesitou, para isso, em desmontar os principais
pilares em que essa se assentava, como a Lei dos Mercados de Say, a concepo
walrasiana sobre o mercado de trabalho e o mito do oramento equilibrado, e propor
mudanas no papel do Estado para salvar o regime da empresa privada, com o abandono
do laissez-faire integral. Oponente das idias de Marx sobre o socialismo, apoiou-se em

algumas de suas teses para explicar as crises do capitalismo2, embora modificando


conceitos e significados, e, com sua contribuio terica, deu origem a um Estado
reformado, vital para sustentar o curso da acumulao e para acomodar, por meio do
avano do welfare state, as tenses sociais que poderiam colocar em risco sua reproduo.
Abriria de vez, com isso, as portas para o maior avano do Estado no domnio econmico.
Sua obra "A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, vinda a lume em
1936, estabelecer os contornos tericos definitivos e desvelar a importncia dos
investimentos pblicos para atenuar as flutuaes cclicas do capitalismo e para viabilizar
uma poltica de pleno emprego. A obra de Keynes representaria, assim, um verdadeiro
libelo contra a ortodoxia imperante, a qual garantia que os ajustes do sistema ocorriam de
forma automtica, com a economia tendendo para um nico ponto de equilbrio possvel,
sob a condio de que no houvesse entraves livre flutuao da taxa de juros, do nvel de
salrios e dos preos.
Keynes, contrariamente, demonstraria a possibilidade de a economia estar em
equilbrio sem que, necessariamente, este nvel correspondesse ao de pleno emprego dos
fatores produtivos. Para ele, este nvel constitua um caso particular da teoria, mas no
podia ser tratado como regra geral. A economia poderia muito bem estar em equilbrio,
mas se defrontar com insuficincia de demanda agregada para atingir o nvel timo de
plena utilizao dos fatores produtivos ou, reversamente, apresentar excesso de demanda
sobre a capacidade produtiva, padecendo de presses inflacionrias. Qualquer que fosse a
situao, o Estado repontava, em seu arcabouo terico, como o elemento capacitado para
atenuar as flutuaes cclicas do capitalismo e para corrigir as fortes desigualdades do
sistema, atravs do manejo da demanda agregada. Se houvesse insuficincia de demanda,
deveria ele atuar como seu criador, seja aumentando seus gastos, seja reduzindo as
imposies tributrias sobre a sociedade ou mesmo fazendo uma combinao de ambos
instrumentos. Com isso expandiria, via multiplicador, os nveis de investimento, de renda e
de emprego da economia. Se a situao, por outro lado, fosse de excesso de demanda, o
caminho percorrido deveria ser o da direo oposta.
Com as formulaes keynesianas, o Estado foi colocado no centro do palco e
assumiu uma importncia capital para longevizar a vida do sistema. Embora tenha havido
muita resistncia, no incio, s idias de Keynes, elas acabariam por prevalecer,
especialmente a partir da Segunda Guerra Mundial, e o Estado moderno incorporaria novas
funes e atribuies, aumentando o seu grau de interveno na economia. De um Estado
teoricamente passivo e improdutivo transformar-se-ia num Estado fortemente
intervencionista, indispensvel para a vitalidade e estabilidade do sistema. Alm das
restritas funes que vinha desempenhando - regulatria, garantidor da defesa e segurana,
alocativa - passaria ele, nessa nova perspectiva terica, a desempenhar o importante papel
de mantenedor da estabilidade econmica e de agente responsvel pela implementao de
polticas de contedo redistributivista, que passaram a ser consideradas necessrias para
garantir a reproduo do sistema no longo prazo. Alguns esclarecimentos devem ser feitos
sobre essas novas funes a ele atribudas como resultado do reconhecimento de que o
mercado apresentava mais falhas do que era capaz de supor a teoria dominante.
2

Essa interpretao se encontra em Denis, para quem a explicao de Keynes das crises de superproduo
se aproxima muito da marxista, ao atribuir insuficincia do investimento a causa de depresso, partindo
de conceitos como o de custo de produo dos bens produzidos no ano (de equipamentos e de consumo)
que equivale ... ao valor da produo nacional lquida, no sentido marxista, i., soma dos salrios e da
mais valia. (Denis, 1974:696-8)

Da mesma forma que a funo alocativa, a distributiva decorre do reconhecimento


de ser o mercado incapaz de conduzir a sociedade a uma estrutura de distribuio de renda
que seja considerada justa ou eqitativa. Isso porque, como o ponto de partida no o
mesmo para todos, quer interclasses - trabalho e capital, por exemplo - quer intraclasses h o pequeno, o mdio e o grande capital; o trabalho qualificado, semiqualificado e noqualificado; etc. - deixar que os mecanismos de mercado presidam livremente a questo
distributiva implica correr os riscos de se conduzir o sistema a tamanha desigualdade, que
esta, ao se tornar intolervel para as camadas mais pobres, coloque em perigo a sua
reproduo. Foi para corrigir essas falhas do mercado que se passou a atribuir ao Estado,
ainda que isso significasse reduzir a eficincia do sistema, o papel de intervir para
melhorar a estrutura da distribuio da renda e da riqueza, especialmente atravs do
manejo dos instrumentos de poltica fiscal.
Ganhou importncia, nessa perspectiva, a proviso pelo Estado dos chamados bens
semipblicos tambm conhecidos como bens meritrios (merits goods). Diferentemente
dos bem pblicos puros, os bens semipblicos apresentam caractersticas semelhantes aos
bens privados, como as de serem divisveis para o consumo individual, obedecerem ao
princpio da excluso e tratarem-se de consumo rival. o caso, por exemplo, dos servios
de sade, educao, saneamento, por exemplo.
Sua importncia para a sociedade e tambm pelas externalidades que gera para o
prprio sistema econmico -, bem como a necessidade de se garantir o acesso ao seu
consumo aos cidados que no dispem de poder de compra para adquiri-los, aumentou
consideravelmente a sua proviso pelo Estado, especialmente a partir das idias
keynesianas e da importncia assumida por polticas redistributivas com a constituio do
welfare state.
O maior cuidado com os efeitos redistributivos tambm pelo lado da tributao
ganhou tambm maior importncia na poltica fiscal a partir dessa viso. Exemplos como o
do Imposto de Renda Negativo para garantir nveis mnimos de rendimentos para as
famlias que se situam abaixo da linha de pobreza, combinados com estruturas de impostos
efetivamente progressivos, especialmente em se tratando dos impostos diretos, ou com
regressividade atenuada no caso dos indiretos, passaram a inscrever-se entre essas
preocupaes de tornar o Estado um agente minimizador das desigualdades existentes e de
garantir maior coeso social. O importante a reter dessa discusso, que essa funo s
ganharia maior espao entre as polticas pblicas, com a revoluo keynesiana, uma vez
que, para os economistas clssicos e neoclssicos, como visto anteriormente, polticas
dessa natureza implicavam reduo de eficincia do sistema.
J a funo estabilizadora, que s entrou efetivamente em cena a partir das idias
keynesianas, justifica-se, segundo Musgrave & Musgrave (1980:11), pelo reconhecimento
tambm de no serem ... o pleno emprego e a estabilidade de preos (...) resultados
automticos do funcionamento do sistema de mercado [e exigirem, por essa razo] uma
orientao por parte da poltica implementada pelo setor pblico. Na ausncia dessa
poltica orientadora, a economia tende a estar sujeita a flutuaes significativas e/ou passar
por perodos de desemprego ou inflao".
Para atenuar essas flutuaes e possibilitar economia caminhar ou retornar,
sempre que dela desviada, trajetria onde se combinam os objetivos de pleno emprego

dos fatores produtivos e de estabilidade monetria, o Estado deve utilizar a sua "caixa de
ferramentas" - instrumentos fiscais, monetrios, etc. - para materializ-los. Na ausncia de
estabilizadores automticos do mercado, a ao do Estado, especialmente atravs do
manejo da poltica fiscal, passaria a ser vista como decisiva tanto para a criao de
demanda efetiva necessria para a economia retomar sua expanso - e reduzir/absorver o
desemprego - como para desaquecer a atividade produtiva e desacelerar o crescimento do
nvel de preos e ainda para conciliar os objetivos domsticos com aqueles vinculados ao
comrcio internacional e balana de pagamentos.
A necessidade de construo/consolidao do Estado do bem-estar no mundo
capitalista, muito como resultado da crise e dos problemas polticos e sociais engendrados
pela depresso da dcada de 1930, ganhou maior fora com o temor, encerrada a Segunda
Guerra Mundial, de que o comunismo sovitico poderia, aproveitando-se das precrias
condies sociais em que se encontrava uma Europa em runas, se alastrar pela regio.
Para enfrentar esse desafio, o Plano Marshall implementado pelos Estados Unidos, bem
como a importncia de polticas compensatrias implementadas pelos Estados nacionais
encontraram justificativa, inclusive, no campo ideolgico, reforando o papel do Estado
como agente indispensvel para manter a coeso social.
O Estado que brotou do pensamento keynesiano serviu de modelo para o restante
do mundo capitalista, mas assumiu, em outros pases e regies, formas e caractersticas
distintas das que apresentou no mundo desenvolvido, variando a intensidade dos seus
graus de interveno na atividade econmica. Especificamente, na Amrica Latina,
influenciou a formulao das idias cepalinas sobre o papel nuclear que o Estado deveria
desempenhar para garantir a industrializao da regio, diante da fraqueza financeira da
burguesia, atuando como agente estruturante e organizador deste processo, o que deu
origem ao que se conhece na literatura do pensamento da CEPAL como Estado
desenvolvimentista3, o qual, no caso do Brasil, torna-se o principal agente das
transformaes de sua economia entre os anos 1930 e 1980, como se ver na anlise da
experincia brasileira na parte final deste captulo.
De qualquer modo, medida que se foi confirmando essa importncia do Estado
para a economia e para o sistema, foi crescente, no mundo capitalista, sua participao na
gerao da renda e do emprego. A tabela 1.1. retrata bem essa realidade sobre a
importncia assumida pelo Estado na vida econmica de um conjunto de pases
desenvolvidos selecionados. Como se percebe, de uma participao em torno de 10% do
PIB/PNB em 1880 - exceo da Frana onde esse nvel atinge 15% - o Estado v
aumentado continuamente seu peso na economia, o qual se acentua a partir da crise de
1929, vindo a responder por nveis equivalentes ou superiores metade de sua gerao em
1985 - o caso da Alemanha, Inglaterra, Frana e Sucia - ou em torno de 1/3 de seu
produto, como se observa para os EUA e Japo.

Para entendimento da teoria da CEPAL, consultar os trabalhos de Cardoso de Mello (1998 ) e da


CEPAL (1951) sobre seus fundamentos.

Tabela 1.1.
Participao da Despesa Governamental no PIB ou no PNB
(em %)
Pases
Ano
1880
1929
1960
Frana
15,0
19,0
35,0
Alemanha
10,0
31,0
32,0
Japo
11,0
19,0
18,0
Sucia
6,0
8.0
31,0
Inglaterra
10,0
24,0
32,0
EUA
8,0
10,0
28,0
Fonte: Banco Mundial: Relatrios sobre o Desenvolvimento Mundial, 1991, p.158

1985
52,0
47,0
33,0
65,0
48,0
37,0

2.1.3.4. A reao a Keynes (e ao Estado keynesiano) pela ortodoxia


Se na vida real as idias de Keynes deram vida pr-ativa a um Estado renovado, necessrio
para corrigir desequilbrios e atenuar as flutuaes cclicas do sistema, e poltica fiscal
um papel nuclear entre os instrumentos de poltica econmica para ultimar estes objetivos,
no plano terico, a ortodoxia, aps absorver o golpe desferido pela revoluo keynesiana
em seus pressupostos, voltaria carga, com armas renovadas, visando fornecer explicaes
para a inflao dos anos 1960 e desmontar a viso positiva que predominava sobre a ao e
interveno do Estado na economia.
Neste contexto surgiu nessa poca, em oposio viso de Keynes, para quem a
inflao um fenmeno decorrente do excesso de demanda, a teoria monetarista, a qual,
apoiada em modelos de expectativas inflacionrias, conclua serem incuas as polticas
fiscais expansionistas voltadas para os objetivos de ampliao da renda e do emprego e
responsveis pela acelerao do nvel de preos e, portanto, pela instabilidade do sistema
econmico.
Essa teoria tomou como ponto de partida para explicar a manuteno da taxa de
inflao a partir do modelo das expectativas, a curva de Phillips, assim conhecida em
homenagem ao trabalho emprico que foi desenvolvido por A.W. Phillips sobre a evoluo
do desemprego e da taxa de variao dos salrios nominais na Inglaterra entre 1862 e
1957, no qual constatou a existncia de uma relao inversa entre essas duas variveis.
Dois anos mais tarde, em 1960, R.G. Lipsey teorizou a curva de Phillips e formalizou a
existncia deste trade-off entre inflao crnica e desemprego, reforando a tese de que
taxas de desemprego menores podiam ser obtidas por meio de polticas expansionistas,
mas produzindo inflao dos salrios nominais e, por extenso, dos preos em geral. Era o
que o pensamento ortodoxo necessitava para assestar suas baterias contra o pensamento
keynesiano.
No final da dcada de 1960, Edmund Phelps e Milton Friedman introduziram os
salrios reais neste modelo em substituio aos salrios nominais, justificando essa
mudana como um erro que identificaram na teoria original, e concluram que o dilema
no era exatamente entre inflao e desemprego, mas entre desemprego e inflao acima
das expectativas dos agentes econmicos. Esse desvio, que poderia ser causado por uma
espcie de iluso monetria dos trabalhadores sobre o valor dos salrios, como reflexo da
expanso da atividade produtiva, seria responsvel por uma presso temporria exercida

sobre a taxa natural de desemprego uma das hipteses com que opera essa escola para
explicar o funcionamento do sistema econmico -, qual se retornaria depois das
inevitveis correes que seriam feitas no nvel de expectativas pelos agentes econmicos,
abortando-se a expanso econmica que deu incio a este processo. Para melhor entender
esses argumentos, preciso esclarecer a viso dessa corrente sobre o funcionamento do
sistema econmico e tambm como se formam as expectativas inflacionrias desses
agentes.
Para essa teoria, assim como para a escola neoclssica, como visto anteriormente, o
mundo econmico funciona de forma harmoniosa, com os mecanismos de mercado
garantindo a plena utilizao dos fatores produtivos e a inexistncia de desemprego de
carter involuntrio. A acomodao do sistema aos movimentos cclicos da economia
garantida por uma taxa natural de desemprego, hiptese central em seu corpo terico,
que varia para cada economia e em cada contexto histrico. Admite-se, apenas, a
existncia do desemprego voluntrio e friccional. O primeiro revela uma situao em que o
trabalhador no se dispe a trabalhar pelo salrio vigente no mercado, preferindo manter-se
ocioso. O segundo, um perodo de transio em que o trabalhador fica momentaneamente
desempregado enquanto no encontra trabalho em outra empresa. Como naquela escola,
tudo se assemelha a uma fico, sem correspondncia no mundo real.
A diferena que, para essa teoria, os agentes econmicos formam expectativas
sobre a taxa de inflao, porque essa ter influncia sobre o salrio real. So dois os
elementos que consideram neste processo de formao das expectativas: a) previso da
taxa de inflao do perodo seguinte, com base na mdia das taxas de inflao dos perodos
anteriores; b) como podem ocorrer os desvios mencionados, adiciona-se, a essa previso,
uma frao de correo proporcional ao erro de expectativa do perodo anterior. Os agentes
econmicos fazem, portando, uma adaptao das expectativas, que formaram sobre a
inflao, procurando corrigir o erro que cometeram ou que foram induzidos a cometer pelo
comportamento da economia real. Mas como se explica esse erro?
Quando o governo resolve promover uma poltica expansionista, a oferta de moeda
aumenta e tambm a demanda por bens e servios. Esse aumento leva as empresas a
expandirem a sua produo (a oferta de produtos), demandando mais trabalho, o que eleva
os salrios nominais (e tambm os salrios reais por algum tempo). Essa elevao motiva
os trabalhadores ociosos (os do desemprego voluntrio) a ingressarem no mercado, j que
os salrios se tornam mais atraentes. Acontece que os preos tambm se elevam at mesmo
como resultado do aumento dos salrios nominais (um importante componente dos custos
de produo), provocando uma queda nos salrios reais. Diante disso, os trabalhadores
reduzem a oferta de trabalho (retornam ociosidade, que se torna mais vantajosa) e a
economia retorna ao seu estado natural de equilbrio do emprego. Mas a inflao adicional
que foi gerada por este movimento (incuo) permanece e ser transmitida para os perodos
seguintes, porque ser incorporada aos clculos de previso da inflao futura feita pelos
agentes econmicos, garantindo-se, portanto, sua acelerao.
As condies e recomendaes prticas dessa teoria para a poltica econmica (para a
ao do Estado) no podem ser mais claras: i) polticas econmicas expansionistas alteram
e afetam, no curto prazo, a economia real e mudam o curso da taxa natural de
desemprego, induzindo os agentes econmicos a cometerem erros de avaliao, diante da
elevao dos salrios; ii) no longo prazo, quando esses erros so corrigidos, por um
processo de ajustamento das expectativas, retorna-se s condies de equilbrio da

economia (e do mercado trabalho), abortando-se a expanso econmica produzida por este


movimento; iii) apesar de incuo, no longo prazo, para a ampliao da renda e do
emprego, este movimento deixa seqelas para o quadro macroeconmico, j que a inflao
se acelera nos perodos seguintes, pois seu aumento no ano, e tambm a frao do erro das
expectativas, incorporam-se ao clculo das previses feitas pelos agentes econmicos
sobre a inflao futura; iv) neste caso, recomenda-se ao governo evitar a aventura de
incorrer em dficit pblico para implementar polticas expansionistas e manter um rgido
controle sobre a oferta de moeda, pois, ao fim e ao cabo, esta que explica e sanciona, no
longo prazo, o fenmeno inflacionrio.
Apesar de racionais, os agentes econmicos de Friedman esto sujeitos ou
serem induzidos pela ao nefasta da poltica econmica a incorrerem em erros
sistemticos de previso sobre a inflao, por serem afetados pelo fenmeno da iluso
monetria. essa iluso que permite a gerao de efeitos das polticas expansionistas
no curto prazo, embora esses se esfumem no longo prazo, quando os agentes, atravs de
um processo de aprendizado e de adaptao, acertarem suas expectativas.
Apesar dessa nova teoria, a supremacia da teoria keynesiana vis--vis a ortodoxia
se prolongaria at o incio da dcada de 1970, sustentando, com a implementao de suas
polticas, o longo e vigoroso ciclo de crescimento conhecido pelo capitalismo no perodo
ps Segunda Guerra Mundial. Somente quando essas polticas comearam a se mostrar
inadequadas para combater um renitente processo inflacionrio combinado com o processo
de estagnao e de crise que se abateu sobre a economia mundial nessa poca, perderam
fora. Independente das causas que estavam na raiz da reverso deste ciclo, o agravamento
da crise nos anos seguintes, diante, inter alia, da crise do dlar, da desestruturao do
sistema monetrio e da crise do petrleo, deu ao pensamento ortodoxo os argumentos que
esse necessitava para retornar cena e apontar o Estado como o grande responsvel pelos
desequilbrios do sistema provocados pelos crescentes dficits e elevados nveis de
endividamento em que este, de um modo geral, mergulhou.
2.1.4. O Estado no Capitalismo Mundializado: a terceira (ou quarta) idade
A crise em que a teoria keynesiana mergulhou na dcada de 1970 em face da incapacidade
de seus instrumentos de darem respostas perversa combinao de um processo recessivo
com inflao em alta, abriu espaos para o ressurgimento das idias liberais, que passaram
a atribuir ao tamanho do Estado na economia e sua ineficincia na gesto de atividades
consideradas afeitas ao setor privado, as causas primrias da crise, na forma dos
gigantescos dficits pblicos que passaram a ser gerados pelos pases do mundo capitalista.
Com a memria dos efeitos da Grande Depresso dos anos 30 tendo praticamente se
apagado, graas ao longo ciclo de desenvolvimento do capitalismo iniciado aps a
Segunda Grande Guerra, para o que fora decisiva a interveno estatal, essas idias
frutificaram revigoradas.
A nova concepo terica sobre o papel negativo do Estado ganhou fora com o
avano da Terceira Revoluo Industrial e do processo de globalizao, os quais, pelas
suas caractersticas, exigiam compromissos com a abertura da economia, o aumento da
concorrncia e da eficincia produtiva e com a desregulamentao dos mercados
financeiros e de produtos, o que implicava retirar, novamente, o Estado da vida econmica
por sua ao ser considerada prejudicial para seu funcionamento. No mundo globalizado
(mundializado), em que se restringem os espaos de atuao do Estado, surgem, em

diversos campos, vrias contribuies tericas, contrapondo-se ao pensamento keynesiano,


para dar sustentao nova investida contra suas aes.
Um apanhado dessas posies de que se valeram e continuam se valendo as
foras antiEstado, feito em seguida, dando-se maior nfase s anlises e recomendaes
da Teoria da Escolha Pblica, que considera o Estado apresentando mais falhas do que o
mercado, devido s imperfeies do mundo poltico. Embora no se enquadre na viso
neoliberal, que forneceu munio para o retorno, com sucesso, dessas foras, a Teoria da
Regulao apresentada, medida que adiciona elementos que questionam sua ao
enquanto agente que, em tese, deveria estar voltado para defender e promover o interesse
pblico.
a) A Teoria da Regulao
No campo institucional, a Teoria da Regulao de Stigler (1971), Posner (1974) e
Peltzman (1976), de que a regulao, ao contrrio do que se acreditava, no favorece o
interesse pblico, mas protege os interesses da indstria e setores regulados, colocou em
xeque o papel intervencionista do Estado. Tal situao seria resultado de uma relao
promscua estabelecida entre reguladores, em busca de apoio poltico, e setores regulados,
visando protegerem-se da concorrncia de outras firmas e obterem melhores vantagens
econmicas, por meio de regras de entrada no mercado e estabelecimento mais favorvel
de preos para o seu conjunto, o que se traduziria em perda de bem-estar social no
somente pelos custos envolvidos neste processo (custos das agncias reguladoras, dos
lobbies etc.), mas tambm pelos prejuzos e distores provocados pela ausncia de
concorrncia.
Nos EUA, a dcada de 1970, quando esses trabalhos foram publicados, foi
marcada, de um lado, por um amplo processo de desregulamentao, especialmente em
setores da atividade produtiva (setores de transportes, telefonia, petrleo, gs natural),
movimento que pareceu representar a negao ou seguir a recomendao da Teoria
da Regulao, como anotam Mattos et. al. na Introduo do livro que organizaram
sobre o tema (Mattos et. al., 2004:16). De outro, vrias agncias de regulao foram
criadas em outras reas, como na dos direitos dos consumidores, ambientais,
trabalhistas, da sade e do bem-estar social. Tais movimentos contraditrios para a
Teoria da Regulao conduziram sua reviso e refinamento de seus pressupostos por
Peltzman, em 1989 (Peltzman, 1989), que conclui no existir um nico interesse
econmico que captura o ente regulatrio e que se deve encar-la como fruto de uma
poltica de coalizes, na qual os polticos tendero a maximizar suas vantagens por meio
da distribuio a diferentes grupos de interesse envolvidos no jogo regulatrio. (Mattos
et. al., 2004:16)
Desenvolvimentos ulteriores dessa temtica, reconhecendo a importncia da
regulao em reas importantes para a sociedade (principalmente na de direitos sociais),
cuidaram de sugerir meios de aperfeioamento para o funcionamento dessas agncias
em nome da eficincia e da legitimidade e aumento de seu controle pelo Executivo,
Legislativo e Judicirio, visando evitar os riscos e impedir sua captura pelos agentes
regulados (Mattos et. al., 2004:18). Em suma, uma espcie de reinveno do Estado em
que a preocupao com a eficincia remete ao redesenho das instituies e ao
fortalecimento dos mecanismos de controle nos processos de sua interao com a
sociedade.

b) A Teoria das Expectativas Racionais


No campo da macroeconomia, os tericos da escola novo-clssica de R. Lucas, T.
Sargent e N. Wallace (Rego et. al., 1986:37) acrescentaram mais argumentos para
condenar a interveno do Estado na economia, na linha anteriormente desenvolvida
pela teoria monetarista (a das expectativas adaptativas), mas corrigindo os erros
sistemticos de previso da inflao que os agentes econmicos da ltima cometiam
provocados pela iluso monetria.
Os tericos da chamada escola novo-clssica adotam, como a escola
monetarista, o pressuposto de uma taxa natural de desemprego. Para eles, tambm o
processo inflacionrio um fenmeno essencialmente monetrio, mas, ao contrrio dos
tericos daquela escola negam, mesmo no curto prazo, quaisquer efeitos de aumentos na
oferta de moeda sobre as variveis reais da economia, como no nvel de renda e
emprego, restringindo seus impactos apenas ao aumento de preos, ou seja, gerao de
inflao. Descartam, para isso, a hiptese de formao de expectativas adaptativas,
resultado da iluso monetria dos agentes econmicos, e introduzem, no modelo,
agentes que no se deixam enganar por esse fenmeno (ou se isso ocorre, conseguem
corrigir rapidamente seus erros, evitando que eles se repitam), sendo capazes, portanto,
de formar expectativas de forma racional, e, com isso, neutralizar a ao nefasta do
governo (do Estado) na implementao de polticas expansionistas. Como isso se torna
possvel?
Os agentes deste modelo so mais geis e atualizados do que o das expectativas
adaptativas: no se guiam por informaes do passado, mas do presente (da atualidade)
para a formao de expectativas nem repetem os erros que cometem, procurando
corrigi-los quando atualizam as informaes. Os erros tendem a ocorrer no pelas
fraquezas da condio humana (so racionais), mas pela existncia de informaes
incompletas ou imperfeitas (caso de choques no antecipados, como os de decises no
divulgadas sobre a implementao de polticas expansionistas tomadas pelo governo,
por exemplo), o que pode produzir, momentaneamente, desvios da economia de sua
posio de equilbrio. Atualizadas as informaes, os agentes rapidamente corrigem
suas expectativas, neutralizando a ao do governo e garantindo a convergncia entre a
inflao esperada e a efetiva e a taxa de desemprego efetivo e a taxa de equilbrio.
Como bem anota Carvalho (2001:216) sobre essa questo:
No importa aos tericos novo-clssicos se, de fato, os agentes
conhecem a teoria econmica que, segundo eles, capaz de
explicar os fenmenos reais. O que importa que os agentes
agem como se soubessem de tal teoria. Por exemplo, para se
saber o dia em que seguro levar o guarda-chuva para o
trabalho no necessrio conhecer os avanados modelos de
previso meteorolgicos. O mesmo pode ser dito em relao
economia. No necessrio conhecer a teoria quantitativa da
moeda para se saber que um aumento de um estoque de moeda
provoca inflao. Basta reagir elevando os preos e os salrios
todas as vezes que o governo inflar a economia com moeda.

Apesar das diferenas entre os modelos das expectativas adaptativas e racionais


sobre o comportamento dos agentes econmicos neste processo, os resultados a que
chegam sobre o papel do Estado neste processo so os mesmos: concluindo pela

neutralidade da poltica monetria no longo prazo em relao s variveis reais da


economia, recomendam que o governo no deve lanar-se na aventura de incorrer em
dficits pblicos e utilizar-se da ampliao da oferta de moeda visando estimular o
crescimento da economia, visto que isso apenas se traduziria em aumento da inflao e
da instabilidade do sistema, sem resultados prticos para os objetivos de aumento da
renda e do emprego.
c) A Teoria da Escolha Pblica
Para essa escola de pensamento, que se apia nas mesmas premissas tericas dos
neoclssicos, mas modifica radicalmente sua posio em relao ao Estado, este sempre
sinnimo de ineficincia para o sistema, mesmo quando sua atuao visa apenas corrigir
eventuais falhas do mercado. De acordo com este argumento, se o mercado pode, de fato,
apresentar falhas o que no pensamento neoclssico e keynesiano justifica a interveno
pblica a ao estatal voltada para corrigi-las ou mesmo a simples possibilidade de
faz-lo , pode revelar-se ainda mais danosa para a eficincia do sistema. Assim, como
tambm apresenta falhas, que podem ser mais prejudiciais que as derivadas do
funcionamento do mercado, a interveno do Estado passaria a ser condenada por essa
escola, justificando as proposta de esvaziamento de suas funes e de sua reduo
condio de Estado mnimo, atravs da implementao de polticas de desregulamentao,
privatizao das empresas estatais, encolhimento/extino do welfare-state etc.
importante conhecer suas bases tericas e a linha de argumentos que a conduz a tais
concluses e propostas.
Conhecida como Escolha Pblica (Public Choice), essa escola de pensamento
adota o mesmo mtodo de anlise utilizado pela teoria econmica convencional, que
considera, como hiptese de trabalho, o homem um animal egosta, racional e
maximizador de utilidades, mas dela diverge no que diz respeito sua aceitao de
considerar a interveno do Estado necessria para corrigir/atenuar as chamadas falhas do
mercado e, com isso, garantir maior eficincia para o sistema capitalista. Para isso, procura
entender as escolhas oramentrias como orientadas pela lgica que rege a deciso
alocativa do mercado, considerando as prticas eleitorais da democracia representativa
(onde h a escolha de um candidato de acordo com o seu programa) como o mtodo que
mais se aproxima das decises consideradas na aquisio de um conjunto de bens no
mercado. Tal como nesta, de acordo com esta teoria, a escolha que o indivduo faz seria
semelhante ao das trocas econmicas, procurando maximizar suas utilidades (ganhos)
atravs do voto. Todavia, dada a imperfeio do mercado poltico vis--vis o mercado
econmico, seria considervel a perda de bem-estar para o conjunto da sociedade.
Para seus tericos, o Estado est sujeito a incorrer em mais falhas do que o
mercado, no processo de produo/proviso de bens e servios de sua responsabilidade,
tornando-se recomendvel reduzir ao mximo suas atividades da a concepo do Estado
mnimo e retransferir para o setor privado muitas de suas atuais atividades. Para essa
escola, portanto, as falhas do mercado no justificam a interveno do Estado na
economia, porque alm de no haver nenhuma garantia terica de que essas sero
corrigidas, a ao estatal pode apresentar falhas ainda mais graves para a eficincia do
sistema.
Desenvolvida nos EUA nas dcadas de 50 e 60, a Teoria da Escolha Pblica s
despertou ateno na Europa e no Japo na dcada de 1970, dando origem a vrias linhas

de investigao, como a dos Rent Seeking, a Teoria Econmica da Constituio e a Teoria


das Instituies Polticas, as quais, embora apresentem algumas diferenas sobre o papel
que deve ser atribudo ao Estado no sistema, em funo de concepes ligeiramente
distintas sobre a questo do funcionamento do mercado, derivam dessa mesma matriz
terica. Para Buchanan (1979), um de seus autores, que a denomina de Nova Economia
Poltica, seu objetivo o de propiciar um entendimento, uma explicao, da
complexa interao institucional que se desenvolve dentro do setor pblico e que tem
implicaes para as falhas em termos de eficincia e equidade que o governo incorre
como agente ofertante de bens pblicos.
A teoria utiliza como argumento central, para justificar-se, a existncia dos
elevados dficits governamentais, que v como sinnimos de ineficincia e desperdcio, os
quais estariam na raiz das crises do capitalismo. O argumento utilizado para comprovar
que o Estado apresenta mais falhas que o mercado, e que, de sua ao, geram-se mais
ineficincias para o sistema, na forma de dficits e dvida, consiste em considerar o Estado
tambm realizando trocas (a essncia do mercado) no mercado poltico. Mas enquanto as
trocas econmicas que so realizadas pelo mercado so eficientes, as trocas realizadas pelo
Estado so ineficientes, devido ao defeituoso mercado poltico onde ocorrem.
Isso ocorre porque, neste mercado, os atores que nele atuam eleitores, polticos
profissionais, burocratas etc. -, se guiam pelos mesmos objetivos, que a maximizao de
seus ganhos (utilidades), embora com propsitos distintos, mas sem levarem em conta a
existncia de restries oramentrias para suas aes (o que no ocorre nas trocas
econmicas), produzindo, como conseqncia, um excesso de gastos em relao s
receitas pblicas. Assim, no processo democrtico, enquanto o eleitor busca, atravs de seu
voto, maximizar suas utilidades por determinadas polticas pblicas, o objetivo do poltico
profissional, que patrocina essa oferta, o de maximizar seu mercado de votos, enquanto o
dos burocratas estatais, responsveis pela sua implementao, o de assegurar, para si,
prestgio e mesmo maiores salrios. Essa multiplicidade de interesses tornaria, segundo a
teoria, o processo democrtico gerador de ineficincia na alocao de recursos da
economia, acarretando perdas para o sistema.
por isso que Buchanan (1979), um dos principais representantes da Teoria da
Escolha Pblica, na verso da Nova Economia Poltica, propugna um retorno do
Estado ao sculo XVIII, quando vrios limites [constitucionais] foram impostos aos
poderes governamentais, em oposio aos sculos XIX e XX, quando predominou a
presuno [no confirmada] de que diante de garantias constitucionais e de eleies livres
seria possvel controlar o governo. Seu objetivo, portanto, o de estabelecer limites para a
ao pblica, considerando indispensvel contar com o respaldo de uma teoria que trate
das instituies e das alternativas de poltica de governo. nessa perspectiva que se pode
entender a adoo em pases como os EUA, a partir do final dos anos 70 e sob a
influncia da Teoria da Escolha Pblica de limitaes, estabelecidas em lei, em relao
gerao de dficits pblicos, crescimento da dvida etc.
Para Przeworski (1995:26) a perspectiva central dessa viso () que o mercado
aloca recursos para todos os usos mais eficientemente do que as instituies polticas. O
processo democrtico defeituoso e o Estado uma fonte de ineficincia. Nessa verso da
teoria, o processo poltico visto como inferior ao mercado por causa de suas
imperfeies. Mas, em sua verso mais radical, na chamada linha de investigao
conhecida como rent seeking caadores de renda -, o Estado sequer precisa fazer

alguma coisa para que as ineficincias ocorram: basta a mera possibilidade que possa vir a
fazer qualquer coisa. Nessa verso, segundo Pzerworski, no h espao para poltica; a
poltica simplesmente um desperdcio.
Segundo Hartle (1983), a Theory of Rent Seeking tem por objetivo fornecer
uma estrutura conceitual que permita analisar o poder dos lobbies para influenciar
mudanas na poltica econmica, visando obter benefcios com a sua implementao e/ou
escapar de custos delas derivados. Para isso, ainda segundo sua argumentao, o objetivo
de investigao da Teoria dos Rent Seeking o de desvendar como os indivduos ou
grupos (coalizes) com interesse comum investem com o objetivo de:
a) obter um aumento (evitando diminuio) em sua riqueza/renda como resultado
de mudanas na ordem legal;
b) maximizar os benefcios (minimizando os custos) de novas mudanas polticas
que criem direitos no exclusivos.
Ou seja, a teoria pressupe que existe, por parte dos agentes econmicos, a busca
caa de uma renda criada por alguma ao/interveno do governo e de que estes se
organizam para sua apropriao atravs do espao oramentrio, visando maximizar suas
utilidades. Mas que este processo poltico termina gerando desperdcios que se traduzem,
inevitavelmente, em reduo do bem-estar da sociedade. No porque alguns perdem e
outros ganham com a ao governamental, mas porque a sociedade, como um todo,
termina tendo prejuzos lquidos. Por um lado, porque ela envolve custos; em segundo,
porque gera rendas monoplicas o aumento de uma tarifa de importao para um
determinado produto (proteo), por exemplo -, fazendo com que o equilbrio alcanado
no corresponda ao de Pareto eficiente; em terceiro, porque recursos so desperdiados
pelos grupos envolvidos no processo para influenciar o governo na sua deciso, atravs de
lobbies, campanhas etc. Nessa situao, mesmo que o governo termine decidindo no
intervir, o desperdcio de recursos ter garantido uma reduo de bem-estar da sociedade.
Nessa situao em que a interveno do Estado radicalmente visto como sinnimo de
ineficincia, no h espao nem para sua atuao nem para o processo poltico.
Uma maneira de visualizar a perda social oriunda da atividade do rent seeking
atravs da fronteira de possibilidade de produo, conforme mostrado no trabalho de
Przeworski (1995:32), cujo grfico dele extrado (Grfico 1), e que utilizado por
Monteiro (1990) para mostrar os efeitos causados por uma poltica governamental, em
termos de eficincia, entre a produo importada e a nacional de um determinado bem.
Neste exemplo, BM representa o nvel inicial da produo importada e M a
combinao inicial tima existente entre a produo importada e a nacional, medida no
eixo horizontal, AM. No momento seguinte, alguma forma de regulamento imposto
economia um aumento de tarifas, por exemplo - faz com que a quantidade importada
caia para BP. Na anlise tradicional, o novo equilbrio da economia seria no ponto MP. Mas
como os setores que foram favorecidos pela medida governamental despenderam recursos
para apoi-la/legitim-la, as possibilidades de produo reduzem-se, com a economia
passando a operar em P, um ponto menos eficiente (na curva de possibilidades de
produo), dado o desperdcio de recursos. De acordo com esse argumento, mesmo que o
governo apenas anuncie sua inteno de aprov-la e depois abandone a idia, inevitveis

gastos sero realizados pelos setores contrrios ou favorveis sua aprovao,


ocasionando desperdcios de recursos e reduzindo a eficincia do sistema.
Przeworski (1995:32/3) aponta algumas razes que no sustentam essa tese. Para
ele: a) nem todas as alocaes podem ser comparadas com a linguagem tcnica da
eficincia. () o ponto M pode se localizar em uma fronteira de possibilidades que
superior ao ponto P, mas o movimento de P para M prejudicaria algum: ento M no
Pareto superior a P. Porque, segundo ele, a menos que haja uma alternativa que deixe
cada um igual ou melhor que antes, uma poltica no ineficiente; b) dizer que uma
poltica provoca desperdcios afirmar que ela reduz a renda nacional, mas no que reduz
necessariamente o bem-estar social [por ser caracterstica] dessas aes beneficiar algumas
pessoas e prejudicar outras, tornando indeterminados seus resultados, a menos que, alerta
o autor a utilidade seja medida em termos de dinheiro; e c) se qualquer ponto na
fronteira de possibilidade de produo fosse economicamente possvel, P nunca seria
escolhido por um poltico maximizador de apoio.

Grfico 1
Perda de Eficincia por Polticas Governamentais

Produo Importada

BM

M
MP

BP

AM

AP

MP

Produo nacional

De qualquer forma, para essa escola seria necessrio fechar as portas do welfare
state, nos pases centrais, e a dos Estados Nacionais Desenvolvimentistas, na periferia do

capitalismo, como observa Affonso (2003:39-40), considerados as principais fontes de


desperdcio de recursos e de ineficincia. Dessa concepo, que implica negar s falhas do
mercado a justificativa para a atuao do Estado, a qual integra o corpo terico do
pensamento clssico, neoclssico e keynesiano, derivaram as primeiras propostas de
reformas do Estado, mais tarde chamadas de reformas de primeira gerao, tidas como
essenciais para o ajuste macroeconmico, as quais consistem, basicamente, em seu
saneamento financeiro (fonte principal de instabilidade e desequilbrios do sistema) e na
reduo de suas atividades, por meio da privatizao das empresas pblicas, diminuio
dos gastos sociais e das polticas pblicas e da desregulamentao dos mercados em geral.
Em conjunto, essas propostas vo encontrar sua grande sntese, no final da dcada de 1980,
no projeto que ficou conhecido como Consenso de Washington, um receiturio
neoliberal com que se pretendeu ensinar aos pases como resolver e superar suas crises, por
meio da adoo da frmula mgica menos Estado e mais mercado.
Essa nova concepo terica talvez no tivesse despertado tanto interesse e apoio
se o mundo capitalista no estivesse se transformando nessa poca, com o avano da
Terceira Revoluo Industrial e o processo de globalizao, tornando sagrados os
compromissos com a abertura das economias, a concorrncia e eficincia e com a
desregulamentao dos mercados financeiros e de produtos. As mudanas ocorridas na
concepo terica sobre o Estado e o mercado, ao coincidirem com as novas necessidades
do sistema abriram as portas para justificar a onda de privatizaes que iniciadas na
Inglaterra no governo conservador de Margaret Thatcher e nos Estados Unidos, de Ronald
Reagan, alastraram-se rapidamente, na dcada de 1980, pela Europa (Itlia, Espanha,
Frana, Alemanha) e o restante do mundo. Seu coroamento deu-se com a implementao
das propostas contidas no Consenso de Washington em economias que apresentavam
vrios desequilbrios no final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, notadamente na
Amrica Latina, Leste Asitico, Leste europeu, aps a queda do comunismo, vistas como
capazes de garantir sua redeno.
Suas conseqncias revelaram-se, contudo, em pouco tempo, malficas e
disfuncionais para a vitalidade e reproduo conjunta do sistema: aumento das
desigualdades, da pobreza e da misria, acompanhando da desestruturao dos mercados
em geral dos pases que as adotaram e do esgaramento e fragilizao das instituies do
Estado, essenciais para garantir o prprio funcionamento do mercado e a base de apoio
poltico para a continuidade do sistema, brotaram como seus subprodutos negando as
apostas feitas sobre as virtudes do processo de globalizao e do encolhimento do Estado.
Mais decisivas para reforar a percepo que se formou, a partir deste quadro, de que,
como diz Affonso (2003: 89), o ajuste neoliberal teria ido longe demais, foram as crises
financeiras que se abateram sobre o mundo nos anos 1990, atingindo, em cadeia, o
Mxico, pases do Sudeste Asitico, a Rssia, o Brasil e Argentina, desnudando os
malefcios da globalizao e revelando, mais uma vez, que, operando livremente, o
mercado revelava-se, paradoxalmente, disfuncional para o sistema.
d) As Teorias de Resgate de um Estado comportado
No surpreende que nova reviso terica sobre o papel do Estado tenha sido
deflagrada. Segundo Affonso (2003:89), instituies multilaterais ou interestatais,
como o BIRD, a ONU e o BID passaram a se preocupar, diante deste quadro, em buscar
alternativas s propostas da teoria econmica neoliberal. Quatro questes seriam
apontadas, segundo este autor, no diagnstico realizado pelo Banco Mundial sobre a

situao dos anos 1990 para justificar essa reviso: o colapso das economias da antiga
Unio Sovitica e do Leste europeu; a crise fiscal do Estado do bem-estar na maioria dos
pases industrializados; a importncia do Estado nas economias do milagre do leste
asitico; e o desmoronamento do Estado e a exploso de emergncias humanitrias em
vrias partes do mundo (BIRD, apud Affonso, 2003:91). Um diagnstico que parece
associar crises com o enfraquecimento do Estado e melhorias com o seu fortalecimento. Se
correto, no seria o caso de reduzir ao mnimo o Estado, porque isso poderia acarretar a
prpria derrocada do capital, mas de ajust-lo para desempenhar com eficincia suas
funes. Derivam dessa concluso as propostas chamadas de segunda gerao de
reformas do Estado, cujo arcabouo terico, ainda segundo Affonso, fundamentado
essencialmente na teoria neo-institucionalista e na Nova Economia Poltica, podendo
ambas serem vistas como desdobramentos da public choice.
Como ainda coloca Affonso (2003) em seu trabalho, as duas correntes tericas que
se afirmam no pensamento hegemnico aps os desastrosos resultados colhidos com a
implementao das reformas neoliberais de primeira gerao, o Neo-institucionalismo e
a Nova Economia Poltica, deslocam a nfase da oposio estril entre Estado x
mercado, que conduziu s propostas do Estado mnimo, para propor alternativas que
conciliem e otimizem sua atuao conjunta. Para a primeira corrente, o neoinstitucionalismo, trata-se de reconstruir e fortalecer as instituies do Estado, visando
torn-lo eficiente, gil e capaz de contribuir para o funcionamento dos mercados livres e
da concorrncia. Para a segunda, que admite resultados diferentes do timo de Pareto e a
inevitabilidade de trade-off entre eficincia, equidade e democracia, ainda segundo aquele
autor, h espaos para acomodar o papel do Estado no sistema, desenhando um novo
sistema regulatrio indispensvel para garantir uma economia competitiva e inovadora.
Baseadas nos fundamentos tericos dessas correntes, convergem, na atualidade, as
propostas de reformas (chamadas de segunda gerao) do Estado formuladas pelo BIRD,
FMI e BID.
Para continuar merecendo conviver com o mercado e desenvolvendo aes, mesmo
limitadas, mas necessrias para garantir a reproduo do sistema, a este Estado, nessa
viso, terminantemente proibido cometer os seguintes pecados capitais: i) o da
irresponsabilidade fiscal, traduzida na gerao de dficits pblicos, para o que deve erigir
uma nova institucionalidade com rigorosos mecanismos de controle e acompanhamento de
suas contas, inclusive por parte da sociedade, para evitar que isso acontea, e
contemplando punies prisionais, administrativas, pecunirias para os administradores
que no cumprirem essa norma; ii) o de desequilbrio patrimonial, devendo criar as
condies para garantir a sustentabilidade da dvida pblica, por meio do pagamento dos
juros de seus credores, mesmo que, para isso, tenha de renunciar ao seu papel de provedor
de polticas essenciais para o desenvolvimento econmico e social. Abrir mo, enfim, na
perspectiva marxista, que se discute em seguida, de seu papel como agente de legitimao
do sistema. nessa linha que se entende o surgimento e refinamento de modelos tericos,
na atualidade, que tratam das questes relativas a gerao de supervits fiscais,
sustentabilidade da dvida pblica etc.
3. A VISO MARXISTA DO ESTADO
Para os marxistas, a ausncia de consenso no pensamento dominante sobre o papel que
cabe ao Estado no desenvolvimento do capitalismo ora afastando-se, ora se aproximando
do capital explica-se pela sua resistncia em incluir, nessa anlise, as relaes de classes

e as necessidades histricas colocadas para a reproduo do sistema, que se encontram na


raiz de sua evoluo e de seu movimento pendular. Com isso, a justificativa de sua atuao
para corrigir falhas do mercado, por meio das funes alocativa, distributiva e
estabilizadora, afigura-se, nas palavras de OConnor (1977:17/18), a uma atitude quase
metafsica em relao aos seus determinantes, enquanto a ingnua proposta de sua
retirada da vida econmica, encampada pela Public Choice, desconhece o fato de que,
para triunfar, o capital depende do triunfo do Estado, j que fazem parte da mesma
constituio orgnica. Por isso, e para entender as crises que surgem de seus movimentos,
bem como as fraturas que ocorrem entre o capital e o Estado, em determinados contextos,
torna-se necessrio compreender sua essncia, bem como o papel que este desempenha no
processo de reproduo do sistema, o que exige desvelar como as classes sociais e suas
fraes se articulam e operam dentro de seu aparelho, influenciando as polticas que
implementa e determinando sua direo.
A viso marxista a respeito do Estado evolui do que Hirsch chama de uma "crtica
ideolgica" do Estado, que subentende uma polarizao simples entre este e a classe
operria para um estgio em que para apreender "... o modo de funcionamento pelo qual a
dominao da burguesia se reproduz [torna-se crucial] elucidar um campo complexo de
relaes entre classes e fraes de classes que encontram seu ponto de cristalizao
contraditrio no sistema institucional do Estado." Ou seja, o tratamento dessa questo
exige que se desvele como "... a classe dominante no apenas justifica sua dominao, mas
consegue preservar o consenso ativo daqueles que so governados", ou, atravs de que
formas se garante a reproduo da dominao de classes na sociedade capitalista. (Hirsch,
1977:86-7)
Partindo do pressuposto "de que toda sociedade de classe se caracteriza por uma
relao de violncia que garante a explorao de uma classe pela outra" Hirsch levanta a
questo chave colocada por Paschukanis: se o Estado um instrumento da classe
dominante, por que no se constitui ele num aparelho privado dessa classe e dela se separa,
revestindo-se de um aparelho pblico institucional, separado da sociedade? Sua resposta
a de que, diferentemente dos outros modos de produo anteriores, "... numa formao
social capitalista preciso que a explorao e a reproduo das classes no se efetuem (e
no possam se efetuar) diretamente pela utilizao fsica da violncia, mas atravs da
prpria reproduo das relaes de produo, regida pela lei do valor." Essa tende a ser
transferida para uma fora externa ao processo - o Estado -, ocorrendo, assim, uma
separao entre o que ele chama de dominao econmica - a violncia "muda", a
explorao, que inerente ao prprio modo de produo capitalista - e a dominao
poltica - a violncia fsica - comandada pelo Estado. Para ele "...esta separao do
aparelho de coero fsica com relao ao proletariado e burguesia o elemento
fundamental da forma de dominao da classe burguesa." (Hirsch, 1977:88)
Mas essa separao entre o aparelho de dominao poltica e as classes sociais,
indispensvel para garantir a reproduo do sistema atravs do consenso, traz, segundo sua
argumentao, "... conseqncias considerveis sobre a maneira pela qual a dominao de
classe burguesa se reproduz e se mantm" ao desencadear uma luta poltica para deter sua
hegemonia e, portanto, sua direo e controle - do Estado -, transferindo para o seu
aparelho a soluo dos conflitos entre as classes e suas fraes. Como campo
organizacional dessas relaes de classes, o Estado, para garantir a reproduo do sistema
a longo prazo, no pode ignorar, entretanto, as demandas das fraes no hegemnicas,
assim como deve garantir que a classe operria se reproduza materialmente. dessa sua

forma de atuao, que se pode compreender as duas principais funes, de acordo com
OConnor (1977), que ele cumpre no processo de garantir a reproduo da dominao de
classes a longo prazo: as de acumulao e legitimao.
Para OConnor "... o Estado capitalista tem de tentar desempenhar essas duas
funes bsicas, que so, muitas vezes, contraditrias. So essas funes que determinam o
volume e a alocao das despesas estatais distribudas, respectivamente, entre capital social
e despesas sociais ( 1977:19).
Entende-se pela funo acumulao o papel que lhe atribudo de assegurar a
valorizao do capital, garantindo-lhe lucratividade. Para tanto, ele destina uma fatia de
seus recursos para investimentos em capital social, que aumenta indiretamente o lucro
capitalista. No esquema de O Connor, o capital social compreende: a) o investimento
social, que consiste em projetos que aumentam a produtividade da fora de trabalho ou que
rebaixam os custos de produo da empresa, aumentando sua taxa de lucro, tais como os
investimentos em infra-estrutura econmica - estradas, aeroportos, ferrovias, etc. -, no
ensino, em cursos de treinamento/especializao tcnica, em P & D, etc.; b) os gastos com
consumo social, que compreendem projetos/programas que rebaixam o custo de
reproduo da fora de trabalho e, portanto, o valor dos salrios, como os relativos aos
transportes de massas, instalaes mdico-hospitalares, seguros de sade, desemprego, etc.
A funo legitimao deriva da necessidade de se obter o consenso e o apoio das
classes sociais e suas fraes s aes do Estado. Isso significa que este, embora
comprometido com o processo de acumulao, deve tambm destinar recursos de seu
oramento para assegurar a reproduo material da classe dominada - base em que se
assenta a reproduo do prprio sistema - e, com isso, garantir, a coeso social em torno
dos projetos implementados, evitando-se questionamentos do sistema e garantindo a
legitimidade da ao estatal. Os recursos do oramento destinados para essa finalidade,
OConnor os classifica como Despesas Sociais, as quais se referem aos gastos
previdencirios e a programas voltados, de uma maneira geral, para a pobreza e para os
desassistidos do sistema.
Nessa perspectiva, o Estado aparece como o organizador da estrutura das relaes
de classes e de suas fraes, contando, para isso, com uma relativa autonomia, o que lhe
confere a aparncia de sobrepairar acima dessas mesmas classes e perseguir, por moto
prprio, o bem estar geral da sociedade.
O esquema analtico de OConnor, como ele mesmo reconhece, dificulta a
classificao das despesas estatais de acordo com as categorias utilizadas, porque muitas
delas podem se desdobrar tanto em investimento e consumo como em despesas sociais.
Por isso necessrio, no estudo de cada caso, fazer as adaptaes necessrias e definir,
com critrios prprios, as que podem ser includas/arroladas nas funes de acumulao e
legitimao.
Cabe notar que no existem regras nem quotas especficas para a distribuio ou
aplicao dos recursos apropriados pelo Estado tanto nesses campos de sua atuao como
no seu interior. Cada contexto e realidade histrico-concretos determinam essas
necessidades, de acordo com o objetivo de garantia da reproduo do sistema. Como
apontam Salama e Mathias (1983:9-11), nos pases capitalistas desenvolvidos, o Estado
intervm relativamente mais na reproduo da fora de trabalho do que no setor produtivo,

ao contrrio do que se constata nos pases subdesenvolvidos. Isso se explica porque, na


primeira, as foras produtivas j foram devidamente constitudas, dispensando o Estado de
ocupar reas mais afeitas ao capital, enquanto na segunda essas se encontram em fase de
constituio, dependente de sua ao. Por isso, as estruturas oramentrias e o padro de
interveno do Estado costumam ser distintos nessas realidades, embora persigam os
mesmos objetivos.
Dependendo, portanto, do estgio de desenvolvimento da economia, maior ou
menor prioridade podem ser dadas a cada uma dessas funes e, no seu interior, a
determinados gastos que atendam as demandas e necessidades de reproduo do sistema.
Acentuados desequilbrios entre as duas (em favor da acumulao ou da legitimao)
tendem a gerar foras de oposio e questionamento do Estado, e, portanto, das bases do
sistema: no caso da primeira, pela reduo do lucro; no da segunda, pelo aumento das
desigualdades e da massa de excludos. nessa espcie de fio da navalha que o Estado
deve procurar se equilibrar para manter as condies de sua reproduo.
A partir dos resultados encontrados que se obtm os elementos que permitiro
investigar as foras que governam o volume e a distribuio dos gastos e a distribuio do
nus representado pelo seu financiamento entre os membros da sociedade. Para tanto,
ingressa-se no campo da forma de articulao entre o setor pblico e o privado, no estudo
dos lobbies empresariais e de grupos na elaborao oramentria e no estgio em que se
encontra a correlao das foras sociais e a sua representao ao nvel do poder legislativo.
Ao contrrio da vertente ortodoxa/tradicional, que baliza/justifica a interveno do
Estado na economia a partir de falhas apresentadas pelo mercado, mas no desvela os
determinantes do volume e da composio/alocao dos gastos governamentais entre
setores/regies, etc. e nem a forma como se distribui o nus de seu financiamento entre as
classes sociais e suas fraes, a vertente marxista entende que a partir da compreenso
das necessidades postas pela acumulao de capital e do estgio da estrutura das relaes
de classes, que determinam a natureza e o papel do Estado na economia, que se pode
entender a dinmica da poltica fiscal traduzida em seus efeitos sobre receitas e gastos
oramentrios.
4. UM RESUMO DAS VISES TERICAS SOBRE O PAPEL DO ESTADO E A
PRODUO DE BENS PBLICOS

Um relato resumido da trajetria percorrida pelo Estado, de acordo com a leitura


precedente, pode ser feito da seguinte maneira:
1. Na fase correspondente acumulao primitiva necessria para fundar as bases
do sistema capitalista, o papel do Estado, diante da fraqueza da burguesia
nascente, crucial no somente para sua constituio, mas tambm para
liquidar as resistncias do antigo regime que se opunham ao seu florescimento;
2. Uma vez assentadas as bases desse sistema, que opera sob os pressupostos
tericos da livre concorrncia, o Estado se torna desnecessrio para o seu
funcionamento. Isto porque, de acordo com a doutrina liberal, o mercado
dispe de mecanismos auto-reguladores capazes de corrigir seus desequilbrios
e, segundo a viso marxista, apesar de produzir e reforar suas desigualdades, a

lei do valor opera plenamente no capitalismo competitivo. Nessa perspectiva,


ao Estado caberia apenas a tarefa de garantir as condies externas para a
reproduo do sistema e atuar para corrigir falhas localizadas na alocao de
recursos, que levam perda de eficincia do sistema;
3. Quando o sistema competitivo desmorona se que ele esteve de p fora dos
manuais e substitudo por estruturas no-competitivas, o mercado perde o
seu poder auto-regulador e a lei do valor, na perspectiva marxista, deixa de
operar na sua plenitude. Nessa situao, onde as condies endgenas de
reproduo do sistema deixam de existir, torna-se necessria a interveno do
Estado para garanti-las e impedir sua derrocada;
4. Para Keynes, a entrada em cena do Estado, atravs da implementao de
polticas indutoras de investimentos e geradoras de renda e emprego,
combinadas com polticas de contedo redistributivo, torna-se uma exigncia
para evitar que as foras autofgicas e autodestrutivas do mercado conduzam o
sistema para o colapso. Neste sentido, sua proposta tem por propsito salvar o
capitalismo, dotando o Estado, atravs da poltica fiscal, de capacidade para
desempenhar esse papel. Na sua caixa de ferramentas voltada para essa
finalidade, ganham relevncia, assim, as polticas de estabilizao e as voltadas
para a reduo das desigualdades, incentivando e fortalecendo o Estado do
bem-estar;
5. Na viso marxista, a lei do valor, ao deixar de operar na sua plenitude, impede
o mercado tambm de auto-regular os conflitos e de garantir as condies de
reproduo do sistema, o que leva o Estado a assumir e desempenhar as
funes de acumulao e legitimao para garantir essa reproduo. Com
isso, e como no mais o mercado que garante essas condies, que so
transferidas para dentro do aparelho estatal, politizando a economia, surge uma
disputa entre as diversas fraes do capital para deter a hegemonia poltica no
comando das aes do Estado e para assegurar o seu controle;
6. A crise das idias keynesianas na dcada de 70, provocadas pela sua
incapacidade de dar respostas ao fenmeno da estagflao, associada s
dificuldades financeiras do Estado do bem-estar, bem como as evidncias
conflitantes, na perspectiva marxista, de que as funes de acumulao e
legitimao desempenhadas pelo Estado, colocavam em risco a reproduo do
sistema, desencadearam um contra-ataque do pensamento neoliberal, que
passou a atribuir ao Estado a responsabilidade pelos desequilbrios do sistema e
a sugerir, como sada para a crise, o esvaziamento de suas funes. O sucesso
alcanado pela interveno estatal no ps-guerra, garantindo maior estabilidade
para o sistema capitalista, fortaleceu a confiana da burguesia em si mesma,
levando-a, novamente, a pretender caminhar com os prprios ps, dispensando
sua tutela;
7. Os resultados colhidos com as propostas de encolhimento do Estado, nas
dcadas de 1980 e 1990, levaram o pensamento dominante a recuar de sua
posio radicalmente antiEstado e sua reviso: j que ele necessrio para
garantir a reproduo do sistema, medida que o mercado no dispe de
mecanismo para tanto, deve-se procurar reciclar e regular suas instituies,

capacitando-o a melhor desempenhar suas funes, com maior eficincia e a


um custo mais baixo para a sociedade e o capital. Contidas nas teorias neoinstitucionalista e na Nova Economia Poltica, desdobramentos da Public
choice, so as idias que, na atualidade, do respaldo terico s propostas do
Estado gerencial, que opera com eficincia. Uma espcie de reconhecimento de
que ruim com o Estado, pior sem ele.

Desse relato fica evidente que: a) o papel desempenhado pelo Estado capitalista
tem uma determinao histrica, que s pode ser entendido no contexto das necessidades e
crises do sistema e das condies exigidas para sua reproduo; b) nos momentos em que o
mercado mostrou-se incapaz de garantir, endogenamente, essas condies, o Estado foi
convocado para desempenh-las, politizando a economia, ao trazer para o seu seio a
regulao dos conflitos entre as classes e suas fraes; c) o aumento crescente de seu papel
na economia, como resultado desse processo, terminou conduzindo-o a um forte
desequilbrio financeiro, que passou a ser identificado como a causa primria da crise do
sistema, cuja remoo se torna indispensvel, na viso neoliberal, para restaurar as suas
foras e recuperar sua eficincia. A implementao de suas propostas nessa direo
mostrou-se, contudo, contrrias aos seus propsitos, exigindo a reintroduo, sob outra
forma, do Estado no sistema.
Embora difiram no tocante funcionalidade do Estado para o sistema capitalista, as
escolas neoclssica e neoliberal, a includa a corrente dos rent seeking, consideram o
Estado como um agente que responde, passivamente, s demandas que lhe so
encaminhadas pelos indivduos e, o que pior, incapaz de fazer sua filtragem de acordo
com o seu contedo e resultados para o bem-estar coletivo. Neste sentido, um Estado
que, sem vida prpria, torna-se presa fcil de interesses particulares no de classes
destitudos de compromissos com a coletividade, mas que conseguem, atravs de vrios
expedientes, estratagemas e alianas, influenciar e determinar suas linhas de ao e o
objetivo de seus gastos. Se assim fosse, no restam dvidas de que o mercado seria, do
ponto de vista da eficincia, superior ao Estado. Mas a tese nunca comprovada de que
as preferncias individuais, expressas nessas demandas, podem ser agregadas para
determinar a oferta de bens e servios pelo Estado, torna essas posies insustentveis
teoricamente. As teorias neo-institucionalista e a Nova Economia Poltica procuram
flexibilizar essas posies sobre o Estado e mercado, mas no vo alm, em sua essncia,
dessa tentativa de acomodao controlada do primeiro no sistema.
O que parece mais problemtico naquela teoria (a dos rent seeking) a sua
obsesso em opor Estado e capital, em consider-los plos opostos, antinmicos, e
compar-los do ponto de vista da eficincia, quando, na verdade, constituem partes
integrantes do mesmo sistema, cabendo ao primeiro o papel de criar as condies
necessrias para a reproduo do sistema. O que torna a questo da eficincia irrelevante
para o processo, uma vez que, em alguns momentos, essa talvez tenha de ser sacrificada
para que o capitalismo triunfe enquanto modo de produo.
Nessa perspectiva, tanto na viso de Keynes como na marxista, o Estado aparece
como vital para assegurar a reproduo do sistema. Na de Keynes, que no opera com o
conceito de classes sociais, o cumprimento, pelo Estado, das funes alocativa, distributiva
e estabilizadora, indispensvel para amortecer as flutuaes cclicas do sistema e garantir
sua reproduo. Na marxista, a necessidade de o Estado atuar como agente da acumulao

e da legitimao desvela a sua essncia, a simbiose que estabelece com o capital, a sua
construo e transformaes em sua ossatura material e em suas formas de interveno -,
de acordo com as exigncias polticas e/ou econmicas surgidas nas diversas fases/etapas
de desenvolvimento do capitalismo.
No se trata, aqui, de um Estado que responde passivamente s demandas dos
cidados/indivduos, mas um Estado com vida prpria e autonomia relativa, para no
se descolar dos interesses do capital que atua exatamente para garantir as condies de
reproduo do capital. Isso no significa a existncia de relaes harmnicas entre o
capital e o Estado, porque o primeiro quer desfrutar de liberdade que o segundo cerceia,
mas para o seu prprio bem! As relaes entre Estado e capital so, assim, de
permanente tenso, mas a verdade e o relato anterior sobre a trajetria do capitalismo
confirma isso que sempre que o mercado julgou-se capaz de prescindir do Estado, a
reproduo do sistema correu riscos, seja por problemas de governabilidade ou de
insuficincia do processo de acumulao. essa permanente tenso que explica a
alternncia de fases de liberdade econmica, quando o capital busca se desprender do
Estado, com fases de forte regulao, tornada necessria para seu funcionamento e sua
continuidade.
A maior insatisfao que existe em relao viso marxista do Estado, que mostra
claramente os limites que a propriedade privada dos meios de produo coloca para a
melhor alocao de recursos pela sociedade, a ausncia de espaos para o processo
democrtico influenciar nesse processo (ver, para essa crtica, Przeworski, 1995). Mas
essa no parece uma crtica relevante. Porque, sempre que pressionado e as conquistas da
sociedade na construo de um capitalismo mais democrtico no podem ser ignoradas o
sistema acabou por acomodar as demandas da sociedade, legitimando-as, sem colocar em
risco seus alicerces.
Pode ser que o atual enfraquecimento do Estado, devido crise financeira em que
se encontra mergulhado e sua crescente incapacidade de continuar provendo bens
pblicos essenciais sociedade, mesmo dela extraindo nveis elevados de receitas, por
meio da tributao, conduza consolidao de novas formas de sua atuao ou at mesmo
sua substituio por outros meios alternativos de organizao da sociedade e de
relacionamento com o capital. Se isso ocorrer e s a histria o dir as novas estruturas
que surgirem tero de acomodar essas novas situaes. Ou o capital j no mais ser o
mesmo sem o Estado.
5. O ESTADO NA ECONOMIA BRASILEIRA4
O Estado brasileiro no percorreu os mesmos caminhos de seus antecedentes na Europa e
nos EUA. Descoberto por Portugal em 1500, o Brasil, enquanto colnia at 1822, no
passava de mera extenso e propriedade da metrpole. Com a independncia alcanada
em 1822, sem ruptura, inaugurou um perodo de transio de sua economia, regido por
herdeiros da ex-metrpole, permanecendo praticamente sob seu controle e sem conseguir
4

No se pretende, aqui, reconstituir, com detalhes, as vrias etapas de formao do Estado brasileiro.
Vrios autores, como Draibe (1985), Prado (1985) e Martins (1985), entre outros, realizaram, com
competncia e clareza, essa anlise. Nosso propsito visa apenas resgatar, nessa evoluo, os elementos
dessa trajetria que se enquadram nas teorias discutidas nas sees anteriores que influenciaram sua
conformao, tamanho e papis, refletidos nas suas estruturas de financiamento e de gastos.

desmontar o instituto da escravido, o que s ocorreria em 1888 e, portanto, sem criar as


condies para o avano e fortalecimento da sociedade civil, indispensvel para o exerccio
do poder do Estado, entendido em seu sentido mais amplo.
Com a instalao da Repblica em 1889 e a promulgao da Constituio de 1891
que se pode demarcar, mais claramente, o incio da construo do Estado no pas. Tratase de um Estado, contudo, no incio de sua formao, presa das oligarquias e de interesses
regionais, destitudo de ossatura material, institucional, econmica e social, incapaz,
portanto, de implementar polticas de mbito nacional e de funcionar como um Estado
moderno, capitalista, entendido, na anlise de Weffort como ... um rgo (poltico) que
tende a afastar-se dos interesses imediatos e a sobrepor-se ao conjunto da sociedade como
soberano. Weffort, apud Draibe, 1985:22).
De acordo com essa perspectiva, segundo Draibe (1985:60) somente com a
Revoluo de 30 [ que seria inaugurada] a etapa decisiva do processo de constituio do
Estado brasileiro. A quebra das autonomias estaduais que amparavam os plos
oligrquicos resultou numa crescente centralizao do poder: concentraram-se
progressivamente no Executivo Federal os comandos da poltica econmica e social, bem
como a disposio sobre os meios repressivos e executivos. O Estado seguir federativo na
sua forma, mas os ncleos de poder local e regional sero subordinados cada vez mais ao
centro onde se gestam as decises cruciais. Este momento de centralizao e concentrao
do poder, sob os mltiplos aspectos em que se expressou, conduzir o Estado brasileiro a
uma forma mais avanada de Estado nacional, capitalista e burgus.
Com base na anlise anteriormente desenvolvida sobre a evoluo do Estado na
economia e no pensamento econmico, e da trajetria por este percorrida no Brasil,
possvel fazer uma periodizao visando situar o seu envolvimento na economia brasileira,
a partir da instaurao da Repblica, no pas, at os dias atuais. So trs os perodos que
podem ser destacados:
a) o que se estende at o incio da dcada de 1930, revela um Estado frgil institucional,
econmica e financeiramente, destitudo de condies de implementar polticas de
mbito nacional.
No campo econmico, e de acordo com os nmeros relativos sua participao na
gerao de renda na economia, apresenta as caractersticas de um Estado de cunho liberal,
marcado pela poltica do laissez faire. Acompanhando as tendncias mundiais, restringemse suas atividades, at mesmo pelas suas limitaes financeiras, a episdicas e localizadas
incurses nas atividades econmicas do pas. Sua participao na economia circunscrevese, de um lado, sua atuao no campo financeiro, atravs do Banco do Brasil e de
algumas caixas econmicas e, de outro, ao fornecimento de garantias de rentabilidade
mnima para que companhias estrangeiras realizem investimentos em infra-estrutura no
Pas, notadamente no setor de ferrovias.
Do ponto de vista da poltica econmica, contudo, sob o controle das oligarquias
regionais mais poderosas, instaladas nos estados de So Paulo, Minas Gerais e, com menor
intensidade, no Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, um Estado com forte poder
regulatrio, que intervm expressivamente na atividade econmica, principalmente atravs
da adoo de medidas protecionistas voltadas para defender os nveis de produo e de
renda dessas mesmas oligarquias, ou seja, do setor hegemnico da economia - o cafeeiro.

Liberal na aparncia e intervencionista na prtica, o Estado brasileiro, desse


perodo, no precisa contar com volumes significativos de recursos para o desempenho de
suas funes e se vale, como principais instrumentos de captao de suas receitas, dos
impostos incidentes sobre o comrcio exterior, notadamente o de Importao, de
competncia da Unio, e o de Exportao, cujos recursos eram destinados para os estados
da federao. At 1930, como se pode confirmar na Tabela 1.2, a relao Despesas
Governamentais/PIB, a includas as relativas aos estados e municpios, raramente
superaria a casa dos 15%;
b) o que se inicia nos anos 30 e se prolonga at incio dos anos 80, um Estado que deu
incio, avanou e consolidou suas bases materiais e institucionais, libertando-se dos
interesses oligrquicos imediatos e colocando-se em condies de atuar como um
Estado moderno, capitalista e de implementar polticas de mbito nacional. Neste
perodo um Estado que se caracteriza por um forte envolvimento, intervencionismo e
regulao em vrios campos da vida econmica e social educacional, trabalhista,
previdencirio etc. No campo econmico, antecede, com essa atuao, j nos anos 30,
as formulaes keynesianas a respeito do novo papel que este deveria cumprir diante
das dificuldades postas pela crise mundial deflagrada em 1929, ao mesmo tempo que
se coloca como precursor das idias cepalinas sobre a sua importncia para o processo
de desenvolvimento das economias atrasadas.5
As caractersticas e o mpeto revelados na sua forma de interveno colocam-no na
condio de Estado desenvolvimentista, na perspectiva terica da CEPAL, ao atuar como
elemento estruturante do processo, comandante do processo de acumulao e formulador e
executor das polticas necessrias para a indispensvel industrializao, que se acreditava
capaz de liquidar a pobreza e a misria existentes no Pas. Na perspectiva marxista,
representa o perodo em que a prioridade do Estado conferida funo acumulao,
visando avanar na constituio das foras produtivas especificamente capitalistas, embora
pelos conflitos e desigualdades que este processo engendra, alguma ateno comece
tambm a ser dada funo legitimao, mas longe de representar compromisso com a
criao e consolidao de um welfare-state.
Para tanto, chama para si a responsabilidade de investir, na condio de Estadoempresrio, nos setores considerados estratgicos para a industrializao - energia,
minerao, aciarias etc. - e, atravs do manejo das polticas fiscal, cambial e monetriocreditcia de orientar os investimentos privados para os setores considerados cruciais para
o processo. Com isso, o Pas v deslanchar o seu processo de industrializao, mas
apresentando caractersticas, entretanto, completamente distintas das observadas no mundo
desenvolvido e sem que se resolvessem os problemas do atraso e da misria (Cardoso de
Mello, 1977). Do ponto de vista de sua capacidade de alargamento das bases do
capitalismo no Pas e do quadro instrumental com que contava para o desempenho dessa
tarefa, o Estado desenvolvimentista conhece dois momentos distintos.
Um que se estende dos anos 30 at 1964, quando, ancorado em bases fiscais e
financeiras frgeis e respaldado por um pacto poltico - a base do "Estado de
Compromisso" - que lhe impedia a realizao de reformas instrumentais - tributria,
financeira etc. - indispensveis para o cumprimento de seu novo papel, o Estado se v
compelido a lanar mo da empresa pblica como instrumento de financiamento, atravs
5

Uma brilhante anlise deste processo realizada por Draibe (1985).

da contratao de recursos externos, e da criao de inmeros fundos fiscais vinculados


para assegurar recursos de investimentos para os setores nascentes. De fato, como se pode
observar na Tabela 1.2, apesar do maior esforo de investimentos que passou a ser exigido
do Estado, os gastos governamentais da administrao direta situaram-se, at o ano de
1964, em torno de modestos 15% do PIB.
Outro, que se inicia em 1964, marcado pelas profundas reformas realizadas no
quadro instrumental do Estado, pelo governo autoritrio que assume o poder. As reformas
tributria, financeira, previdenciria, administrativa etc. revitalizam as bases de
financiamento do Estado, removendo os obstculos inibidores de um novo ciclo de
crescimento, e inauguram uma nova era - que se revelar efmera - de considervel
expanso da economia, tendo como seu principal condutor o Estado desenvolvimentista
com suas bases fiscais e financeiras fortalecidas. S para se ter uma idia deste
fortalecimento, basta constatar, ainda na Tabela 1.2., que os gastos pblicos saltam de algo
em torno de 15% do PIB em 1965 para cerca de 25% em 1975. O envolvimento do Estado
no processo se d com tamanha intensidade, entretanto, que em pouco tempo ele se v
mergulhado numa profunda crise fiscal, que, ao mesmo tempo em que mina as suas bases,
representa tambm um reflexo da crise do Estado desenvolvimentista;
c) o que tem incio, nos anos 80, revela um Estado em crise, mergulhado numa profunda
crise fiscal, dardejado pelo surgimento das idias neoliberais, questionado em sua
dimenso e eficincia pelas mesmas elites que o mantiveram prisioneiro de seus
interesses, enquanto vigorou o pacto que deu sustentao ao desenvolvimentismo, e
incapaz, na ausncia de novos consensos em torno de seu novo papel, de desenhar uma
nova trajetria para a economia e a sociedade, amortecendo os antagonismos e
conciliando os interesses do capital e do trabalho.
Em resposta a essa situao, o Estado que comeou a ser construdo neste perodo,
no Brasil, seguiu as recomendaes preconizadas pela doutrina neoliberal,
consubstanciadas nos postulados do Consenso de Washington, representando uma ruptura
com o Estado de vertente keynesiana/cepalina. Ao contrrio do Estado que atuou, nas
etapas anteriores do desenvolvimento do Pas, como condutor, organizador e agente
estruturante deste processo, com forte atuao na constituio de suas bases, por meio das
empresas estatais, dos investimentos pblicos e da implementao de polticas voltadas
para estimular o investimento privado, o modelo de Estado que surgiu deste novo
paradigma passou a assentar-se no compromisso de ampliao dos espaos para garantir a
soberania do mercado.
Tudo isso significa, em poucas palavras, promover reformas tanto para sua retirada
da vida econmica como para remover obstculos que se opem ou limitam a ao do
capital privado, sobretudo o internacional, na busca de maior eficincia, casos da elevada
carga tributria e de sua incidncia sobre a produo, os investimentos e a as exportaes,
da forte regulamentao dos mercados, em geral, e, inter alia, do baixo grau de abertura da
economia.
Nessa viso, em que no h mais lugar para o Estado intervencionista nos campos
econmico e social, a este se recomenda libertar da herana keynesiana/cepalina para
libertar o capital do fardo, do nus que suas polticas impem e representam para o
crescimento e a estabilidade da economia, reduzindo o seu tamanho e reformando suas
instituies para gerir, com responsabilidade, suas finanas, visando no perder

credibilidade, tendo como prioridade a garantia de pagamento, aos seus credores, da dvida
pblica e de seus encargos. Mesmo que, para isso, tenha de comprometer, na perspectiva
marxista, o seu papel como agente de legitimao.
este novo Estado, modificado em sua ossatura material, em suas instituies e em
seus objetivos-alvos, que, aderindo ao iderio dessa doutrina, os governos Collor (19901992) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) dariam incio tanto construo como
ao fortalecimento de suas bases, com a adoo de polticas de abertura comercial e
financeira, de desregulamentao da economia e de desmonte do setor pblico e das
polticas sociais, de um modo geral, privatizando empresas estatais e
promovendo/reduzindo o compromisso do Estado com compromissos com a oferta de
polticas pblicas, em prol das foras de mercado, ao mesmo tempo em que encaminharam
uma srie de reformas para realizar seu ajustamento financeiro e assegurar uma gesto
responsvel de suas finanas, traduzida em equilbrio fiscal e garantia de sustentabilidade e
pagamento da dvida pblica e de seus encargos.
Ironicamente, para garantir o pagamento dessa dvida, foi nesses governos que a
carga tributria conheceu crescimento indito, ultrapassando a casa dos 35% do PIB uma
receita produzida por uma estrutura totalmente descomprometida com os princpios da
tributao, como os da competitividade, da neutralidade e da equidade. Seduzidos pela
nova doutrina dominante, empenharam-se, na realidade, em ajust-lo s exigncias do
processo de globalizao, no medindo esforos para retirar do Estado o seu papel como
agente de legitimao, circunscrevendo-o ao de acumulao, apesar das implicaes
que isso possa representar para o sistema.6
Com o governo Luiz Incio Lula da Silva, que assumiu o comando do pas em
2002, essa poltica no somente foi mantida como aprofundada, apesar do discurso em
contrrio, dando-se prosseguimento desmontagem de suas bases materiais e financeiras
como agente responsvel pela implementao de polticas essenciais para o
desenvolvimento e para o bem-estar social. A remodelagem (ou reinveno) de seu
aparelho, em nome da eficincia e eficcia, bem como a limitao de seu papel como
agente regulador, reflete as exigncias colocadas pelo capital, nestes tempos de
globalizao, em que o afastamento do Estado dessas atividades por ele considerado
essencial para garantir seu curso natural, sem o nus representado pela necessidade de
manter o apoio e coeso das classes dominadas, por meio de polticas redistributivas.
Tema, cuja discusso retomada nos captulos seguintes.

Essas questes so retomadas e discutidas com maior profundidade nos prximos captulos.

Tabela 1.2
A Evoluo do Estado na economia brasileira na Repblica
1889-2006
Perodos

1 Repblica
Estado liberal e economia agroexportadora
(1889-1930)

Estado Desenvolvimentista e Industrializao


1 fase: 1930-1964

Estado Desenvolvimentista, Autoritarismo e


Redemocratizao
2 fase: 1964-1988

Globalizao, Neoliberalismo e Crise Fiscal:


1988-(...)

Caractersticas
reduzida participao nas atividades
produtivas;
manejo da poltica econmica,
principalmente da poltica cambial, para
defender os interesses do setor hegemnico,
o cafeeiro;
carga tributria e gastos pblicos entre 10%
e 15% do PIB
Avano e consolidao de suas bases
materiais e institucionais;
Forte intervencionismo na vida econmica e
social;
Carga tributria e gastos oramentrios ainda
reduzidos (entre 15% e 20% do PIB) devido
estreiteza das bases de tributao e dos
compromissos polticos (Estado de
compromisso);
Mecanismos complementares de
financiamento: empresas pblicas, fundos
vinculados, dficits e dvida
Reformas do quadro instrumental e
institucional (tributria, administrativa,
financeira etc.) para aumentar eficincia e
capacidade de financiamento;
Forte intervencionismo na economia, com
ampliao das empresas estatais;
Elevao da carga tributria e dos gastos
oramentrios para 25% do PIB
Crise fiscal;
Predomnio das idias neoliberais;
Retirada da atividade econmica, com
privatizao de estatais, desregulamentao e
desmonte de polticas sociais e regionais;
Reformas das instituies, ajustes e
compromissos com a poltica de
sustentabilidade da dvida;
Elevao da carga tributria para promover o
ajuste fiscal, que ultrapassa a casa dos 35%
do PIB;
Aumento dos gastos com o pagamento dos
juros da dvida, para evitar seu descontrole

BIBLIOGRAFIA
1. Affonso, Rui de Brito lvares (2003). O federalismo e as teorias hegemnicas da
Economia do Setor Pblico na segunda metade do sculo XX: um balano crtico.
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CAPTULO II
O ORAMENTO PBLICO: ORIGENS, PAPIS E GESTO*

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Captulo II do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura
luz do processo de globalizao e da realidade brasileira, 2007.

SUMRIO

1. INTRODUO
2. O ESPAO ORAMENTRIO
2.1. As Origens e o Contedo do Oramento Pblico
2.2. O oramento nas escolas do pensamento econmico
2.3. Tipos, trajetria e Princpios do Oramento
3. O PROCESSO ORAMENTRIO NO BRASIL
3.1. A evoluo do processo oramentrio: 1824-1964
3.2. O regime militar e a desfigurao do processo oramentrio: 1964-1985
3.3. A Constituio de 1988: resgatando os papis do oramento como instrumento da
democracia, do controle e do planejamento
3.4. Crise e reformas do processo oramentrio na dcada de 1990
3.5. As limitaes atuais: o oramento como varivel de ajuste das contas pblicas

Bibliografia

1. INTRODUO
A anlise desenvolvida no Captulo I sobre a evoluo e os papis do Estado na
economia teve o propsito de demonstrar que, de acordo com as tarefas que lhe so
atribudas historicamente, deve ele dispor de um determinado montante de recursos para
desempenh-las. A dimenso que estes podem assumir e as foras que governam a
distribuio de seu nus entre os membros da sociedade, questes insatisfatoriamente
tratadas pela teoria convencional das Finanas Pblicas, tm profundas implicaes no
somente pelos impactos que podem acarretar para o aparelho produtivo como tambm
pelos efeitos que engendram na rbita da distribuio. Assim, qualquer tentativa de avaliar
os impactos macroeconmicos e sociais da poltica fiscal, no pode deixar de investigar: a)
os mecanismos e instrumentos de que ele dispe para a obteno desses recursos; b) a
forma que assumem as relaes entre o Estado e a sociedade, que conferem ao primeiro o
poder de extrao de recursos, com a anuncia da segunda; e c) os princpios que norteiam
a distribuio do nus que a tributao representa para os membros que compem a
sociedade.
Stricto sensu as receitas pblicas do Estado moderno provm fundamentalmente
de duas fontes: 1) da explorao de seu patrimnio e das atividades de suas empresas,
resultantes do desempenho de seu papel de Estado-empresrio; 2) da tributao imposta
sociedade. Podem-se apontar, ainda, outras fontes de receitas resultantes, por exemplo, do
exerccio de seu poder de polcia, como as decorrentes da cobrana de multas, que no se
classificam como tributos ou, ainda que raras, as referentes s doaes que so recebidas
pelo governo, seja por residentes do pas, seja pela ajuda financeira a ele prestada por
outros governos.
Lato sensu costumam-se incluir no rol das receitas, os emprstimos (ou dvidas)
realizados pelo setor pblico, na forma de ttulos ou contratos, medida que os mesmos
configuram entradas de recursos nos cofres pblicos. Embora pela sua importncia no
financiamento do setor pblico e pela sua crescente participao nos sistemas financeiros
modernos, tal instrumento merea uma anlise detida de suas implicaes
macroeconmicas, no pode ele ser considerado uma receita propriamente dita do setor
pblico, mas uma alternativa de financiamento de seus gastos em face da insuficincia de
recursos prprios para materializ-los. O fato que, embora se possa identificar uma
diversidade de fontes de onde se originam as receitas pblicas, so predominantes as que
se vinculam ao Estado-empresrio e tributao.
Ambas so de natureza distinta, sendo, portanto, diversos os efeitos por elas
engendrados sobre a produo e a distribuio. As receitas provenientes da atividade
empresarial do Estado no constituem nus para a sociedade - a no ser nos casos em que
o governo tenha de lanar mo de recursos fiscais para viabilizar sua implantao ou cobrir
eventuais prejuzos que elas apresentem - mas afetam, via de regra de forma positiva, a
riqueza gerada no pas, contribuindo para a valorizao do capital em geral, medida que
geralmente se tratam de empresas que fornecem matrias-primas e bens intermedirios
para o setor privado a preos subsidiados.
J a tributao, que significa a extrao de recursos do setor privado pelo Estado
para o financiamento de seus gastos previstos no espao oramentrio, no somente tem
implicaes que podem ser perversas para o funcionamento do aparelho produtivo, se no
forem observados determinados princpios relativos sua neutralidade e capacidade da

economia de suportar o peso de sua incidncia, como representa nus direto para a
sociedade, podendo afetar, de forma positiva ou negativa, a estrutura de distribuio de
renda prvia sua cobrana.
A anlise que feita, em seguida, contempla apenas a rea de atuao do Estado
que ocorre dentro do espao oramentrio, onde se avalia o significado e as origens da
pea oramentria e os determinantes e implicaes para a economia e a sociedade das
receitas e dos gastos estatais, seu papel como instrumento de poltica econmica e de
planejamento e sua importncia para a valorizao do capital em geral e para a
reproduo do sistema.
2. 0 ESPAO ORAMENTRIO
2.1. Origens, Contedo e papis do Oramento Pblico
Costuma ser de indiferena, de uma maneira geral, a atitude que os cidados
adotam em relao elaborao e ao processo de negociao da pea oramentria entre
os poderes Executivo e Legislativo. Envolto em nmeros aparentemente frios e contendo
tecnicalidades muitas vezes indecifrveis para o cidado comum, o Oramento Pblico,
onde esto dispostas as receitas e os gastos administrados pelo Estado, parece uma figura
de fico que somente interessa e inteligvel para os que so responsveis pela sua
elaborao/aprovao/execuo. nessa arena, entretanto, que so tomadas decises sobre
os objetivos de gasto do Estado e dos recursos necessrios para o seu financiamento, que
afetaro, para melhor ou pior, a vida dos cidados. Vejamos essa questo mais de perto.
Nas finanas pblicas, o Oramento constitui, stricto sensu, a pea atravs da qual
se administram as receitas, as despesas e a dvida dos poderes pblicos. Como todo
instrumento, ele tambm determinado historicamente, tendo assumido em diferentes
perodos, papis e feies distintas. No perodo liberal, por exemplo, prevaleceria entre
economistas e financistas, a opinio de que a obteno de um Oramento Equilibrado situao em que as receitas no so inferiores s despesas - constitua um indicador
inquestionvel de uma boa e sadia administrao financeira.
Todavia, as adversidades econmicas resultantes da crise de 1929 e a difuso e
aceitao das idias keynesianas sobre o papel do Estado na economia, provocariam uma
ruptura com essa concepo e o Oramento, de uma simples pea de escriturao
contbil, assumiria o importante papel de um poderoso instrumento de poltica econmica,
manejado quer para amortecer as flutuaes cclicas da economia, ao ser direcionado para
influir sobre o nvel de investimento e de emprego, quer para combater as oscilaes do
nvel de preos e mesmo para promover uma melhor distribuio de renda.
Como se percebe, o Oramento teria evoludo, nesta breve incurso histrica
realizada, de uma mera pea de escriturao contbil para um importante instrumento de
poltica econmica, transformando-se, tambm, em elemento indispensvel para o
processo de planejamento. Essa sua funcionalidade instrumental oblitera, entretanto, as
relaes sociais e polticas que esto envolvidas na definio dos objetivos de gastos e
receitas do Estado, colocando, com isso, uma cortina de fumaa na dimenso poltica da
pea oramentria.

Na verdade, a deciso sobre os objetivos de gastos do Estado e a definio sobre a


origem dos recursos para financi-los obedecem a critrios no somente econmicos, mas
predominantemente polticos, espelhando a direo tomada na sua definio e a correlao
das foras sociais e polticas atuantes na sociedade. aqui que reside a feio poltica da
pea oramentria, no seio da qual se travam os embates entre os representantes das classes
e de suas fraes para definir a direo e a forma de ao do Estado, ao mesmo tempo em
que se transforma ela em um importante instrumento de controle que a sociedade possui
sobre o Executivo, atravs de seus representantes polticos. No por outra razo Baleeiro
afirma que:
A origem do oramento no se prende a elucubraes de tcnicas nem
preocupao de racionalizar a mquina financeira. Uma pequena e
multissecular cadeia de lutas polticas tornou a elaborao oramentria
indispensvel ao equilbrio dos interesses antagnicos em volta do
poder. (1978:398)

Os estudos que tratam da origem do oramento pblico costumam identificar seu


embrio no art. 12 da Carta Magna da Inglaterra, promulgada pelo rei conhecido como
Joo Sem Terra (....), em 1215, conforme mostra Giacomoni (1992, Cap. 3), onde se
estabelecia que
Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu
Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei,
fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez,
e os auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante.

Na verdade, este artigo, que considerado, ao mesmo tempo, como o nascedouro


do imposto consentido e embrio do oramento pblico, no foi resultado da livre
vontade do rei, mas fruto das exigncias e presses feitas pela nobreza feudal para limitar o
seu poder na cobrana de impostos, em reao infrutfera tentativa por ele feita, poca,
de deles exigir maior contribuio para a cobertura de suas despesas. Enfraquecido, o rei
viu-se instado a promulgar a Carta Magna e fazer concesses nobreza, igreja e s
cidades, condicionando a cobrana de novos impostos sua aprovao pelos rgos de
representao poltica da poca.7
Obliterado pelo absolutismo, este pequeno ensaio de legitimao do imposto e de
controle das finanas do rei, as quais se confundiam, como visto no captulo anterior, com
as do reino (do Estado), seria retomado com maior vigor quando os pesados encargos
impostos a seus sditos, na forma da cobrana de tributos e de tomada compulsria de
emprstimos, conduziram deflagrao da Revoluo Inglesa de 1648, que culminou com
o julgamento, a condenao e decapitao do rei Carlos I e com a confirmao, pelo
Parlamento, da legitimidade do imposto apenas quando aprovado pelo rgo de
representao poltica.
Esta representou, contudo, apenas mais uma etapa na longa marcha deste processo,
7

A Carta Magna (na verdade, uma declarao de direitos) foi assinada pelo rei Joo da Inglaterra (11991216), dito Joo Sem Terra, irmo de Ricardo Corao de Leo, em 15 de junho de 1215, perante o alto
clero e os bares do reino, e alm do compromisso com ela assumido pelo rei de s cobrar impostos e
decidir sobre questes de guerras consultado o Conselho de Nobres, incluiu o direito de locomoo e de
permanncia dos cidados no reino (o direito de ir e vir), sendo considerada precursora do instituto do
hbeas corpus, no campo jurdico.

que somente seria concludo em 1688, com a ecloso de uma nova revoluo inglesa,
conhecida na literatura como Revoluo Gloriosa, que consolidaria o princpio do
consentimento do tributo e estabeleceria, de forma definitiva, a separao entre as finanas
do rei e as do Estado, dando incio estruturao de mecanismos para exercer o controle
tambm de seus gastos. Os aperfeioamentos que gradualmente foram sendo introduzidos
nestes instrumentos de controle das finanas do Estado, pelos representantes polticos da
sociedade, conduziriam, em 1822, aprovao, pela primeira vez, no Parlamento ingls, da
pea que atualmente conhecemos como oramento pblico, com a qual se passou a fixar e
a autorizar, em cada exerccio, no somente a receita, mas tambm a despesa do Estado.
Da mesma forma que ocorreu na Inglaterra, foram as resistncias polticas colocadas
ao poder indiscriminado e arbitrrio dos governantes, em geral, cobrana de impostos
e/ou tomada compulsria de emprstimos, que se encontram na raiz do surgimento de
instrumentos de controle sobre o Estado, e, portanto, dos oramentos pblicos. Na Frana,
somente aps a Revoluo de 1789, que deu fim, com seus desdobramentos, ordem
feudal que predominava e aos desvarios de Lus XVI e Maria Antonieta, que foi adotado
o princpio do consentimento popular do imposto, dando origem ao oramento para a
administrao e controle das contas do Estado. Em 1815, como desdobramento dessa
iniciativa, passou-se a aprovar a lei oramentria anual, mas ainda sem maiores
detalhamentos das dotaes expressas neste documento, o que s viria a ocorrer em 1831,
quando o controle parlamentar sobre as finanas do governo se tornou completo. Da
experincia francesa, neste campo, surgiram princpios importantes para melhorar o
controle das finanas do Estado, via oramento, como os da anualidade, da universalidade
e o de no afetao das receitas, cujo contedo discute-se mais frente.
Nos EUA, aps a conquista da independncia, tambm motivada pelo excesso de
impostos cobrados pelo governo ingls, a instituio oramentria comeou a ser erguida:
desde 1802, a Cmara dos Representantes passou a contar com uma Comisso de Meios e
Recursos, a qual manteve, at 1865, pleno controle sobre as finanas do governo. A partir
da, com o objetivo de evitar os vcios, desperdcios e corrupo inerentes a uma
administrao permanente e centralizada, esse poder foi distribudo entre vrias comisses,
melhorando a qualidade das decises e do controle sobre as aes e gastos do governo.
Essa breve incurso histria do oramento confirma que, na sua origem, sua
criao deveu-se necessidade de se contar com um instrumento de controle efetivo das
aes do Estado, no que tange s suas decises sobre a extrao de impostos da sociedade
e sobre a realizao de seus gastos, numa poca em que a atividade do planejamento
governamental, ou seja, do manejo de suas receitas e gastos para o atingimento de
determinados objetivos, sequer era cogitado, at mesmo pelo desperdcio e esterilidade que
representavam as finanas pblicas para o pensamento dominante.
Destinadas, assim, precipuamente ao sustento do Estado (da a expresso Lei de
Meios), as receitas extradas da sociedade, que passaram a ser administradas por meio do
oramento, fizeram deste um instrumento de controle poltico e financeiro de suas aes,
ajudando a mant-lo dentro de certos limites ento considerados suportveis para o
funcionamento da economia. Somente quando o Estado expande consideravelmente suas
atividades no sculo XX e desloca parte considervel da riqueza produzida para o
oramento e a ele incorpora tambm a atividade do planejamento para garantir a obteno
de melhores resultados com as suas aes, que ganha maior fora, no seu interior, o
processo das escolhas oramentrias, traduzidas na definio de seus objetivos de gastos,

que afetam a equao da distribuio da renda e da riqueza.


De uma arena de controle sobre o montante de receitas cobradas para o seu
sustento, por meio de registros contbeis de suas contas, este se transforma numa
importante arena de negociao, onde se decide como se distribuir o nus da tributao
entre os membros da sociedade e quem ou quais setores se beneficiaro com a sua
destinao/uso, em funo das prioridades pblicas estabelecidas como resultado dos
embates que se travam entre as foras polticas representadas nos Poderes Executivo e
Legislativo no processo de escolhas dos programas governamentais.
O Oramento pode ser visto, portanto, como o espelho da vida poltica de uma
sociedade, medida que registra e revela, em sua estrutura de gastos e receitas, sobre que
classe ou frao de classe recai o maior ou o menor nus da tributao e as que mais se
beneficiam com os seus gastos. ainda Baleeiro quem afirma revelar
... o oramento [uma] transparncia em proveito de que grupos
sociais e regies ou para soluo de que problemas e necessidades
funcionar precipuamente a aparelhagem de servios pblicos. Por
exemplo, se o custeio relativo ser suportado com mais sacrifcio por
esses mesmos grupos sociais ou por outros; enfim, a maior ou menor
liberdade de ao do Poder Executivo na determinao de todos
esses fatos do ponto de vista das regies, classes, partidos, interesses
e aspiraes, etc. (1978:397/8)

Schumpeter, que tambm percebeu muito bem essa dimenso do Oramento,


escreveria que
"As finanas pblicas so um dos melhores pontos de partida para
uma pesquisa da sociedade, embora no exclusivamente, de sua vida
poltica." (Schumpeter apud OConnor, 1977:16)

2.2. O oramento nas escolas do pensamento econmico


Para os autores das escolas clssica e neoclssica, o oramento era apenas um instrumento
de controle das contas governamentais, elaborado com o objetivo de conter suas aes e
seus gastos dentro de limites que no se tornassem disfuncionais para a eficincia do
sistema econmico. Prevalecia, portanto, para essa escola, a viso do oramento como um
instrumento contbil, enquanto mecanismo de controle de suas receitas e de sua aplicao
de acordo com as finalidades estabelecidas pelos parlamentos, na condio de
representantes da sociedade. A obteno de um Oramento Equilibrado, ou seja, de uma
situao em que os gastos no so superiores s receitas, no somente era vista e apontada
como uma virtude do governante, mas tambm como condio necessria para garantir o
equilbrio do sistema econmico, como foi visto no captulo I.
Para a escola keynesiana, que no v o Estado como um agente passivo,
improdutivo, mas como um agente capaz, por meio de suas aes, de influenciar o nvel,
a intensidade e a trajetria da atividade econmica, o oramento o instrumento que lhe
permite coordenar e planejar suas atividades, visando otimizar seus resultados e
alcanar seus objetivos nos campos econmico e social. Mesmo que para isso tenha de
operar com um Oramento Desequilibrado, ou seja, incorrendo em dficit pblico, tal
situao seria plenamente justificada para garantir a correo dos problemas do sistema

e permitir seu retorno a uma situao de equilbrio, propiciando as condies para o


financiamento dos dficits que foram gerados.
J para os representantes da escola neoliberal (na perspectiva da escolha
pblica) diferem, em relao viso marxista, os atores que atuam nessa arena, a forma
como se articulam e os resultados que so produzidos, como decorrncia de sua ao, no
tocante distribuio do nus tributrio, dos gastos pblicos e gesto das finanas,
bem como de sua funcionalidade para o sistema. Para o primeiro grupo, os polticos
profissionais, que tomam decises sobre a estrutura das receitas e dos gastos estatais
representam indivduos que os elegeram atravs de votos, visando a maximizao de
suas utilidades por determinados bens pblicos, e so influenciados, nesse processo,
pela formao de grupos de presso, lobbies etc., que disputam determinadas polticas
pblicas, cuja ao, em interao com os objetivos desses polticos a maximizao e
garantia de apoios termina provocando distores na alocao de recursos,
conduzindo a desvios em relao s demandas dos eleitores, gerao de monumentais
dficits oramentrios e ao aumento da ineficincia do sistema.
Na viso marxista, que opera com o esquema de classes sociais, os governos
agem, segundo Miliband (Miliband apud Przeworski, 1995:116-8) no interesse do
capitalismo, porque os capitalistas controlam as instituies estatais e as utilizam como
instrumentos para a realizao de seus interesses. Para ele, controlando uma enorme
parcela da riqueza, a classe dominante consegue, atravs de seu poder econmico,
colocar uma elite no poder para defender os seus interesses. E essa elite
polticos eleitos, funcionrios nomeados (a burocracia), juzes etc. que vai tomar
decises para preservar e garantir as condies de reproduo do sistema e de
valorizao do capital, sendo, portanto, altamente funcional para a sua existncia.
nessa perspectiva que OConnor (1977:203) considera as finanas tributrias
como uma forma de explorao econmica que requer, por isso, anlise de classe. Para
ele
"cada mudana importante no equilbrio das foras polticas e classistas
registrada pela estrutura tributria. Dizendo-o de outro modo, os
sistemas tributrios so apenas formas particulares dos sistemas de
classes."

O oramento no pode ser entendido, portanto, apenas como uma pea tcnica e
instrumental de poltica econmica e de planejamento, atravs da qual o Poder Executivo
procura cumprir determinado programa de governo ou viabilizar determinados objetivos
macroeconmicos. A definio sobre o programa a ser implementado para a sociedade,
atravs do Estado, implcito no oramento, ou os objetivos de poltica econmica a serem
atingidos, por afetarem de forma diferenciada os interesses das classes e de suas fraes
envolvem, necessariamente, negociaes entre os seus representantes polticos, tornando-o
o canal atravs do qual se expressam suas reivindicaes, ocorrendo sua aprovao
somente quando obtido o consenso em torno das questes mais polmicas.

2.3. Tipos, trajetrias e Princpios do Oramento


importante conhecer os tipos e a trajetria percorrida pelo oramento desde a sua
elaborao at a sua concluso para se ter clareza sobre as etapas deste processo, sobre o

seu significado e sobre os problemas que podem surgir na sua tramitao. De modo geral,
os oramentos podem ser elaborados de maneiras distintas, dependendo dos sistemas de
governo dominantes no pas. De acordo com Silva (2002), os oramentos podem, de
acordo com essa definio, serem de trs tipos: i) legislativo, que o tipo de oramento
utilizado em pases de governo parlamentarista, cuja elaborao, votao e aprovao de
responsabilidade do Poder Legislativo, cabendo ao Poder Executivo sua execuo; ii)
misto, que o tipo de oramento utilizado como resultado da interao entre os Poderes
Executivo e Legislativo na sua elaborao e definio, cabendo ao ltimo sua execuo e
ao primeiro acompanhar e fiscalizar essa execuo; iii) executivo, que o tipo do
oramento praticado em pases de regimes autoritrios, cuja elaborao, aprovao,
execuo e controle cabem ao Poder Executivo, mesmo que se atribua ao Legislativo
algum papel, que geralmente decorativo, neste processo.
No caso do tipo misto, que a forma de elaborao atual do oramento no Brasil,
sua elaborao atribuio do Poder Executivo, que o define em funo dos planos e
programas de governo, os quais sofrem a influncia dos representantes das classes e de
suas fraes instalados nos aparelhos do Estado. Em seguida, o oramento submetido
aprovao do Poder Legislativo, que possui, nessas sociedades, autonomia para confirmlo, rejeit-lo ou modific-lo. O seu resultado final depender, obviamente, da correlao
das foras sociais ali representadas e das alianas e composies polticas estabelecidas em
torno de questes mais polmicas, como, por exemplo, as que se referem distribuio do
nus tributrio e s prioridades conferidas aos gastos pblicos.
O oramento afigura-se, assim, em princpio, pea atravs da qual a sociedade
decide, atravs de seus representantes polticos, sobre os objetivos de gastos do Estado e
sobre a origem dos recursos para financi-los e, alm disso, pea atravs da qual ela
exerce um controle sobre a ao do Estado. Em princpio, porque, na prtica da execuo
oramentria, o Executivo pode modificar prioridades que foram nele includas,
enfatizando umas em detrimento de outras, ou simplesmente no as materializando, pelo
fato do oramento ser apenas de carter autorizativo. De qualquer forma, da leitura de seus
resultados (da execuo) sempre possvel, luz das reas e setores com eles
beneficiados, fazer inferncias sobre o estgio em que se encontra a estrutura das relaes
sociais e polticas de uma dada sociedade.
Enquanto pea de controle da sociedade sobre o Estado, h de se ter clareza que o
papel do Poder Legislativo no se esgota com a sua aprovao. Aps aprov-lo, deve ele
fazer um acompanhamento de sua implementao e exigir
"... demonstrao completa e minuciosa de cada tributo e de cada
gasto programado, com especificao dos fins e limites para que os
parlamentos [e a sociedade] no sejam ludibriados pelos monarcas
[ou presidentes e ministros]." (Baleeiro, 1978:404)

tambm atravs do oramento que se pode avaliar a situao financeira do


governo, fazendo-se um cotejo entre suas receitas e despesas. preciso ter clareza sobre o
fato de que o mesmo pode apresentar-se, como resultado da estratgia da poltica
econmica adotada, ora superavitrio, ora deficitrio, no significando a ocorrncia deste
ltimo caso encontrar-se o governo em condies financeiras e fiscais frgeis. Mas se o
oramento apresentar-se cronicamente deficitrio, com crescente endividamento pblico,
este pode ser visto como um indicador de que o Estado se encontra com insuficincia de
recursos para o desempenho de suas funes, devendo rever/reorientar sua estrutura de

gastos e/ou reciclar seus mecanismos de financiamento.


O cumprimento pelo oramento de seus papis como instrumento de planejamento,
de controle sobre o Estado etc. exige, em contrapartida, a observncia e vigncia de
determinados princpios (ou regras) que do consistncia e eficcia instituio
oramentria. Embora sujeitos s injunes histricas e modificaes em seus contedos,
alguns dos princpios que ainda esto contemplados no corpo das constituies modernas,
so indispensveis para possibilitar, ao oramento, o cumprimento de sua finalidade
primordial, que consiste em ser uma pea importante do processo de planejamento e de
controle da sociedade sobre o Executivo. Entre estes se destacam:
a) os princpios da unidade, da totalidade e da universalidade, os quais,
simplificadamente, significam que os oramentos das unidades governamentais
devem englobar todas as receitas, de um lado, e todas as despesas, de outro, e
serem reunidos e consolidados em uma nica pea que permita a avaliao, o
acompanhamento e a fiscalizao das contas pblicas pelos representantes da
sociedade;
b) o princpio do oramento bruto, o qual estabelece que as receitas e despesas
devem ser dispostas na pea oramentria pelos seus valores brutos e no
lquidos, visando evitar dvidas sobre os seus montantes realmente envolvidos;
c) os princpios da anualidade - autorizao do oramento por um perodo
determinado, que geralmente de um ano;
d) o da no-afetao das receitas, que visa impedir o comprometimento de
receitas com o estabelecimento de vinculaes;
e) os da discriminao e especializao, que tem por objetivo deixar claras, e de
forma pormenorizada, a origem e a destinao dos recursos oramentrios;
f) o da exclusividade, que restringe o tratamento da lei oramentria matria
estritamente financeira, dela excluindo outros dispositivos estranhos
estimativa de receitas e fixao das despesas para o exerccio fiscal; e
g) os princpios da clareza (transparncia), da publicidade (divulgao do
oramento) e da exatido da pea oramentria, indispensveis para que a
sociedade se inteire e acompanhe os movimentos do Estado na gesto dos
gastos pblicos.8
Alm destes ainda pode ser apontado o princpio do equilbrio - herana clssica
que expressa a preocupao dessa corrente com as conseqncias para a estabilidade
monetria de um excesso de gastos sobre as receitas.
Todavia, numa sociedade onde os ideais democrticos encontram-se fragilizados, o
Poder Executivo tende a adquirir autonomia em relao ao Legislativo, passando ele, por
moto prprio, a decidir sobre os destinos do pas. Neste processo ocorre, via de regra, um
8

Para os pontos acima, consultar: Giacomoni, James. Oramento Pblico. 4 edio. So Paulo, Atlas,
1992.

enfraquecimento ou violao destes princpios pelos governantes, perdendo a pea


oramentria as condies para o cumprimento de suas funes, ao mesmo tempo em que
fica livre o caminho para que o Executivo formule programas de governo que certamente
tendero a beneficiar as fraes de classes que lhe do sustentao poltica. Segundo
Baleeiro
"Quanto mais um regime se afasta do ideal do Estado-de-direito,
tanto menos o Parlamento decide sobre o contedo do oramento
pblico, sobre a tributao e as despesas." (Baleeiro,1978)

Quando isso ocorre, tudo se passa como se o Estado se corporificasse apenas no


Executivo, que passa a constituir a fonte de onde emana todo o poder, e se afastasse da
sociedade ao transformar, em peas decorativas ou esvaziadas de seu papel, os demais
poderes constitucionais. Reinando soberano, a pea oramentria passa a refletir, nessa
situao, os objetivos do Executivo e de suas bases polticas, deixando de ser um
instrumento de controle que a sociedade possui sobre as aes do Estado. Com isso, as
questes relativas distribuio do nus tributrio e destinao dos gastos pblicos
passam a ser decididas no mbito do Executivo, impondo ao Poder Legislativo perda de
autonomia para influir na sua definio e para desempenhar o seu papel no concerto dos
poderes constitucionais. O Executivo se v livre, assim, para estabelecer, com as foras
que constituem suas bases de sustentao, os objetivos a serem perseguidos atravs da
poltica econmica. Nessa situao, somente ocorrendo mudanas na correlao das foras
sociais ou situaes que provoquem o debilitamento das bases do autoritarismo, que se
torna possvel resgatar o oramento como uma pea que permita sociedade, em seus
vrios segmentos politicamente representados, impedir que os governantes continuem a
decidir, como os Deuses do Olimpo, sobre os desgnios da nao.
Esse maior poder de influncia do Executivo na feitura e determinao da pea
oramentria no , contudo, exclusividade de regimes autoritrios. Mesmo em sociedades
democrticas, a evoluo do sistema capitalista, marcado por crises peridicas, guerras e
conflitos entre as naes e pela necessidade de interveno do Estado na economia e na
vida social, tendeu, historicamente, a conduzir a uma progressiva concentrao de poderes
e de recursos nas mos do Estado Nacional e, dentro dele, do Executivo, em detrimento
dos demais poderes, enfraquecendo a frmula idealizada por Montesquieu, na sua obra O
esprito das leis, a respeito da diviso de atribuies e de equilbrio entre os poderes
constitudos.
No bastasse esse fortalecimento progressivo do Executivo, ao conduzir criao
de mecanismos legais/institucionais que lhe atribuem maior liberdade e autonomia para
tomar decises sobre vrias questes, alterando a equao deste equilbrio, tambm as
caractersticas do prprio processo oramentrio favorecem e reforam essa tendncia. Por
ser geralmente de carter autorizativo condio que no obriga o Executivo a gastar o
que foi aprovado, a no ser no caso de despesas consideradas obrigatrias amplo o seu
espao e forte o poder de presso que detm sobre os parlamentares para ajustar, na sua
execuo, o oramento de acordo com os seus interesses e objetivos.

Instrumentos que fazem parte da execuo, como contingenciamentos de gastos,


abertura de crditos adicionais, empenho, liquidao e liberao de recursos para projetos
autorizados no oramento, transformam-se, nas mos do Executivo, em mecanismos de
presso e negociao para impor seus desideratos e submeter o Congresso sua vontade.
Neste caso, em que predomina ainda que em graus variados os objetivos do Executivo,
a pea oramentria deixa de traduzir, em sua plenitude, os interesses da sociedade como
um todo expressos por seus representantes polticos. Para resgatar este papel, ou um novo
arranjo oramentrio-institucional teria de ser construdo ou revista a frmula proposta por
Montesquieu sobre a soberania dos poderes para contrabalanar o excessivo avano do
Poder Executivo.
3. O PROCESSO ORAMENTRIO NO BRASIL
3.1. A evoluo do processo oramentrio no Brasil: 1824-1964
Data de 1824 a primeira exigncia de elaborao formal do oramento no Brasil
determinada pela Constituio Imperial deste mesmo ano, aps a conquista da
independncia de Portugal em 1822. Dificuldades na sua implementao, poca, levam
alguns autores a considerar, segundo Giacomoni (1992), a Lei de 14/12/1827 como a
primeira lei de oramento do Brasil, embora essa tambm tenha esbarrado em dificuldades
para ser implementada. Por isso, considera-se que, efetivamente, o primeiro oramento no
pas somente viria luz em 1830, quando foram aprovadas a previso das receitas e a
fixao das despesas para o exerccio fiscal de 1831. Sua elaborao, de competncia do
Poder Executivo, e a atribuio de sua aprovao ao Poder Legislativo, o configuram como
um oramento do tipo misto, embora se deva considerar que, enquanto predominou o
Imprio no pas, o 4 Poder (o Poder Moderador) dispusesse de condies para fazer
prevalecer sua vontade.
No perodo da Repblica, que se inicia em 1889 com a transformao da forma de
organizao poltica do pas em uma federao, as formas de elaborao do oramento vo
oscilar de acordo com os regimes polticos que nele se alternam. No perodo que vai at
1930, marcado por forte influncia liberal e descentralizao do poder, at mesmo como
resposta forte centralizao do perodo imperial, a elaborao do oramento determinada
pela Constituio de 1891, bem como a fiscalizao das contas do Executivo, passaram
responsabilidade do Congresso Nacional. Um oramento, portanto, caracteristicamente, do
tipo legislativo, restringindo-se o papel do Executivo sua execuo.
Com a Revoluo de 1930 e a reacomodao das novas foras polticas, a
Constituio de 1934 reatribuiria ao Poder Executivo a competncia de sua elaborao e,
ao Legislativo, a votao e aprovao de suas contas, configurando um oramento do tipo
misto. Com o advento do Estado Novo em 1937 e o mergulho do pas em um regime
ditatorial que se estenderia at 1945, todo o controle e todas as decises sobre matria
oramentria passariam para as mos do Poder Executivo, que reinaria soberano, neste
perodo, impondo suas vontades sociedade em vrios campos, caracterizando um
oramento, portanto, do tipo executivo. A redemocratizao do pas iniciada em 1945,
cujos anseios foram incorporados nova Carta Constitucional de 1946, reatribuiu ao Poder
Legislativo a competncia de votar e aprovar as contas do Executivo, que seria responsvel
pela sua elaborao e execuo, reintroduzindo o processo oramentrio do tipo misto, no
qual Executivo e Legislativo interagem na sua definio.

Essa situao perduraria at 1964, quando um novo golpe de Estado comandado


pelos militares instalaria novamente, no pas, um regime autoritrio, transformando, inter
alia, o oramento numa pea utilizada para viabilizar e materializar seus objetivos como
donos do poder, sem terem de prestar contas sociedade, caracterizando o oramento,
mais uma vez, como de tipo executivo. Antes de examinar um pouco mais detalhadamente
as caractersticas do oramento vigente at 1988, quando foi aprovada uma nova Carta
Magna do pas comprometida com os objetivos de redemocratizao, aps a queda do
regime militar em 1985, convm tecer alguns comentrios sobre a evoluo da instituio
oramentria no Brasil entre 1831 e 1964, luz dos papis que lhe so atribudos.
Enquanto pea instrumental das finanas do Estado, o oramento no Brasil, no
longo perodo que se estende de 1831 a 1964, desempenhou papis limitados, podendo-se
destacar a de ter servido como registro e administrao de suas contas.
Como arena de negociao sobre as suas decises de gastos, apenas no breve
perodo que vai de 1946 a 1964 essas condies efetivamente existiram, tendo sido nos
demais a expresso de interesses mais particulares e localizados que dominavam o
aparelho do Estado, como foi no Imprio, na Repblica Velha (a poltica dos governadores
conhecida como caf com leite) e durante a ditadura Vargas.
Como instrumento de planejamento, que ganha importncia aps a Segunda
Guerra, a instituio oramentria no havia evoludo o suficiente para absorver e
incorporar este benefcio. Com o golpe de 1964 reimplanta-se, no pas, o oramento do
tipo executivo, tornando-o expresso dos interesses e projetos dos novos donos do poder,
impedindo o desempenho de seu papel como arena de negociao, como instrumento de
planejamento, inclusive pela conjuntura macroeconmica que se mostra desfavorvel para
essa finalidade, e como instrumento capaz de revelar a verdadeira situao das contas do
Estado, ou seja, at mesmo como instrumento contbil. o que se discute em seguida.
3.2. O processo oramentrio aps 1964
3.2.1. O regime militar e a desfigurao do processo oramentrio
O Brasil, no perodo compreendido entre 1964-1984, quando vigorou o Estado
burocrtico-autoritrio, constitui um exemplo conspcuo de ocorrncia de uma completa
desfigurao do processo oramentrio. Seus principais princpios foram violados e/ou
obscurecidos, como os da unicidade, da transparncia e do equilbrio, e o oramento
transformado em um instrumento funcional para os novos donos do poder viabilizar seus
planos e projetos, descaracterizando-o enquanto instrumento de controle do Estado, da
gesto de suas contas e de planejamento. Isso por algumas importantes razes.
Em primeiro lugar, porque retirou-se, do Legislativo, o seu poder de decidir sobre
matria oramentria ao atribuir-lhe o papel meramente decorativo de aprovar ou rejeitar
integralmente a mensagem do governo, sem autonomia para modific-la atravs de
emendas, o que, na prtica, o transformou em um oramento do tipo executivo. Em
segundo, porque se esvaziou gradativamente o Oramento Fiscal, ao mesmo tempo em que
se criaram outros oramentos - como o monetrio, o das estatais, o do sistema financeiro
habitacional, o da Previdncia Social etc. -, cuja aprovao era decidida no nvel do
Executivo, para ele transferindo a responsabilidade pela gesto de expressiva parcela dos

recursos pblicos, com o que o princpio da unicidade e da transparncia oramentrias


viram-se eclipsados.
Na parafernlia oramentria que se estruturou, o Executivo ainda se viu de mos
livres para decidir, sombra do oramento por ele prprio elaborado, sobre a distribuio
de benesses para setores conjunturalmente em dificuldades que lhe davam apoio poltico
ou para a realizao de obras que lhe rendessem dividendos, medida que detinha pleno
controle, inter alia, da administrao da dvida pblica, outorgada pela Lei Complementar
no. 12, de 1971, com a qual cobria suas necessidades adicionais de recursos sem ter de
prestar conta ao Congresso - e sociedade - de seus atos. O resultado destes vinte anos de
arbtrio foi, como mostra a histria brasileira recente, um Estado falido, desestruturado
institucional e financeiramente, mergulhado em dficits colossais e incapaz de cumprir,
minimamente, suas tarefas sociais.
Nessas condies, o oramento no cumpria nenhum dos papis anteriormente
discutidos: absorvendo apenas 20% dos recursos mobilizados pelo setor pblico, no era
capaz de refletir a verdadeira situao das contas pblicas, com o Oramento Geral da
Unio (OGU), apresentando-se praticamente superavitrio em todos os anos, quando, na
realidade, o governo j se encontrava mergulhado numa profunda crise financeira e fiscal,
traduzida na gerao de elevados dficits, que eram mascarados pelo arranjo institucional e
oramentrio adotado; dispondo na principal pea oramentria de uma parcela reduzida
dos recursos pblicos, inviabilizava-se sua utilizao como instrumento efetivo de
planejamento, contra o que tambm jogava o quadro macroeconmico de elevada inflao
e acentuada instabilidade que marcou este perodo, acompanhada de permanentes tenses
polticas; espelho das vontades do Executivo, no desempenhava o papel de arena de
negociao sobre a origem das receitas cobradas na forma de tributos e sobre a definio
das prioridades pblicas.
Com o fim do regime militar em meados da dcada de 1980, seguiu-se a
convocao de um Congresso Constituinte para elaborar uma nova Carta Constitucional
para o Pas, onde se desmontou, inter alia, a armadilha oramentria que havia sido
erigida pelo Estado autoritrio em seu benefcio. Em sua nova arquitetura, foram
reatribudos poderes ao Legislativo para modificar, observadas certas condies, a
proposta oramentria, transformando-o em um oramento do tipo misto; ampliou-se o
Oramento Geral da Unio (OGU), resgatando-se, formalmente, os princpios da unidadeuniversalidade, incorporando-se, a ele, outras peas oramentrias antes sob a iniciativa
exclusiva do Executivo; e criaram-se condies e mecanismos, tambm formais, para o
exerccio do controle do dficit pblico, para sua utilizao como instrumento do
planejamento e para o acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria por parte
do Congresso. Vale a pena, assim, conhecer mais detalhadamente, as principais peas do
novo sistema que surgiu e a dinmica do processo oramentrio que potencialmente se
descortinou.

Quadro II.1
Tipos de oramento praticados no Brasil
Perodo
1831-1891
1891-1934
1934-1937
1937-1945
1946-1964
1964-1988
1988-(...)

Tipo
Misto
Legislativo
Misto
Executivo
Misto
Executivo
Misto

3.2.2. A moldura oramentria na Constituio de 1988: recuperando o oramento


como instrumento da democracia, de controle do Estado e de planejamento
So trs as peas que passaram a integrar o sistema e o novo processo
oramentrio: o Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e os Oramentos Anuais (Lei Oramentria). Entre elas estabeleceu-se uma forte
interao, medida que se determinou que as mesmas fossem compatibilizadas entre si,
tendo como referncia as prioridades definidas no PPA.
O Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), que deve ter a durao correspondente ao
perodo de um mandato de governo, e ser encaminhado ao Congresso Nacional at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro presidencial, vigorando,
portanto, at o final do primeiro ano da administrao subseqente, deve fixar, de forma
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital, bem como para as despesas de custeio delas decorrentes e ainda
para as relativas aos programas de durao continuada (art. 165, I, 1).
Com o PPA, procurou-se, assim, sanar um dos problemas limitadores do
oramento como um instrumento do planejamento, presente na verso anterior do
Oramento Plurianual dos Investimentos (OPI), que consistia no estabelecimento de meras
dotaes financeiras, excluindo a definio de metas fsicas, o que se revelou invivel em
ambientes inflacionrios. Alm de contornar estes problemas, e permitir sua retificao por
lei durante sua vigncia, flexibilizando, portanto, a possibilidade de reviso de seus
objetivos e metas, o PPA cumpre o papel de balizar a elaborao das outras peas do
sistema - a LDO e a Lei Oramentria Anual - que, com ele, devem ser compatibilizados.
Com isso, alm de espelhar, efetivamente, o contedo de um programa de governo,
ele representa, nessa perspectiva, um importante instrumento para a ao do planejamento
e, ao condicionar a elaborao da LDO e da Lei Oramentria, ele se transforma, tambm,
em um instrumento de controle dos objetivos do gasto governamental. Foi com essa
preocupao que o texto constitucional estabeleceu que os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais nele previstos deveriam ser elaborados em consonncia com o Plano
Plurianual e serem apreciados pelo Congresso Nacional.
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que representou, por sua vez, uma
novidade no processo oramentrio, so atribudas as seguintes funes: a) definir as metas

e prioridades da administrao pblica federal - ou seja, do Plano Plurianual -, incluindo as


despesas de capital para o perodo subseqente; b) orientar a elaborao da lei
oramentria anual; c) dispor sobre alteraes na legislao tributria; d) estabelecer a
poltica de aplicao de recursos das agncias financeiras de fomento (BNDES e Caixa
Econmica Federal, por exemplo); e e) autorizar a criao de cargos e carreiras, concesso
de vantagens ao funcionalismo e contratao de pessoal.
Devendo ser encaminhada pelo Executivo para a apreciao do Legislativo at o
dia 15 de abril de cada ano, que dispor de dois meses e meio para vot-lo e devolv-lo
Presidncia para sano - at 30 de junho, portanto -, a LDO representa, na prtica, a arena
de negociao do oramento, podendo, por essa razo, ser apontada como a fase mais
importante de todo o processo. a que devem ser negociadas as alteraes na legislao
tributria, decididos quais os setores que devero ser contemplados com financiamentos
governamentais, negociada a concesso de vantagens e o aumento do quadro do
funcionalismo etc. Como ao Congresso passou a ser permitida a apresentao de emendas
modificadoras do oramento - desde que compatveis com o PPA e acompanhadas da
indicao dos recursos necessrios -, tornando-se co-responsvel de todo o processo,
ampliaram-se as possibilidades de que os projetos aprovados e as mudanas requeridas
para viabiliz-los estejam em consonncia com as prioridades estabelecidas pelos
participantes do jogo oramentrio, na perspectiva da public choice, ou como resultado
dos embates travados entre as classes e as fraes de classes, de acordo com viso
marxista.
A Lei Oramentria Anual compreende, por sua vez, trs segmentos: o Oramento
Fiscal, o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade
Social. Deve ser encaminhada pelo Executivo para o Congresso at o dia 31 de agosto de
cada ano, votado e devolvido ao Presidente da Repblica at o dia 30 de novembro, o qual,
por sua vez, tem a responsabilidade de sancion-lo e promulg-lo at 31 de dezembro.
A Lei Oramentria deveria representar, na verdade, o oramento que foi
negociado na fase da LDO. A abrangncia com que foi contemplada na Constituio de
1988 indica a preocupao dos constituintes em resgatar os princpios da unidadeuniversalidade oramentrios e criar condies, com isso, para seu manejo como
instrumento de planejamento e de controle do Executivo e de seus gastos. Condies
reforadas com a exigncia de que o Oramento Fiscal seja acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e as despesas, das isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
Ademais, a proibio da realizao de operaes de crdito acima das despesas de
capital e do uso da dvida publica para o pagamento de pessoal, bem como a limitao dos
gastos com folha de salrio do funcionalismo - para as trs esferas da federao - revelam
uma preocupao com um maior controle das contas pblicas e, portanto, com o princpio
do equilbrio. Assim, como a proibio de vinculao entre receitas e despesas refora o
princpio da no-afetao das receitas, prisioneiras, em perodos anteriores, de interesses
cartoriais e fisiolgicos no espao oramentrio.
Fechando o processo, a fiscalizao interna da execuo do oramento aprovado
atribuda, por sua vez, a uma Comisso Mista Permanente, formada por senadores e
deputados do Congresso, a quem cabe, tambm, examinar e emitir parecer sobre o Plano
Plurianual, a LDO, o Oramento Anual e os crditos adicionais solicitados e tambm sobre

os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio. Para o


desempenho da tarefa de fiscalizao por essa Comisso, determina a Constituio que o
Executivo deve publicar, at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio
resumido da execuo oramentria, constituindo este, portanto, o instrumento utilizado
para avaliar a compatibilizao entre as contas do governo e as diretrizes estabelecidas. O
controle externo, por sua vez, tambm de responsabilidade do Congresso Nacional, que
conta, para o desempenho desse papel, com a participao dos Tribunais de Contas, a
quem cabe, entre outras funes, apreciar e julgar as contas prestadas anualmente pelo
Executivo, na figura do presidente da Repblica.
As etapas do processo oramentrio anual no Brasil definidas na nova moldura que
brotou da Constituio de 1988 e de seus desdobramentos, neste includas as inovaes
contempladas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que abordada em seguida, se
encontram retratadas no quadro II.2. Como se percebe, prev-se uma interao entre o
Executivo e o Legislativo desde o incio do processo com a LDO at a sua concluso, com
o primeiro apresentando a prestao final da execuo e de suas contas ao segundo, que
tem a responsabilidade de avali-las e aprov-las.
A nova moldura oramentria legada pela Constituio de 1988 representou, de
fato, uma grande contribuio para a construo de um Estado democrtico. Recuperou
formalmente as condies para o processo de planejamento, fortaleceu o poder do
Legislativo na sua definio, integrou os nveis nacional, regional e setorial, preocupou-se
com a questo relativa s desigualdades regionais de renda e transformou-se num
instrumento potencial de controle da sociedade sobre o Estado.
Apesar de todos esses avanos, na prtica quase nada funcionou e o oramento,
longe de se transformar em um eficiente instrumento de administrao e planejamento das
contas pblicas funcionou, na realidade, como um esquema de corrupo e malversao de
recursos pblicos. Situao que, ao lado dos sistemticos atrasos que passaram a ocorrer na
sua aprovao pelo Congresso Nacional, terminou desaguando na formao de uma
Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), em 1993, para investigar a raiz de seus
problemas e desvios, depois que veio tona o seu manejo por alguns parlamentares
integrantes da Comisso Mista de Oramento, responsvel pela avaliao e aprovao da
proposta do Executivo (que ficaram conhecidos como anes do oramento) para aprovar
projetos de seus interesses e de seus pares. Com a crise do oramento dos primeiros anos
da dcada de 1990 abriu-se uma nova oportunidade, com as mudanas que a se iniciam,
para mais uma vez se avanar no aprimoramento de sua gesto.
3.2.3. Crise e reformas no campo oramentrio na dcada de 1990
Guardia (1997), que avaliou em sua dissertao de mestrado os primeiros anos de
implementao do novo processo oramentrio contemplado na Constituio Federal de
1988, identificou trs aspectos que continuavam bloqueando o seu papel como instrumento
de planejamento e de controle da sociedade sobre os gastos do Executivo. Segundo seu
estudo, eram eles:
1. a continuidade da prtica de subestimao das receitas, atravs de projees
irreais para as taxas inflacionrias, o que terminava se traduzindo em aumentos
nominais da arrecadao ao longo do exerccio fiscal e exigindo a aprovao de
leis de excesso para sua alocao. Numa situao de despesas desindexadas,

ou de indexaes diferenciadas, e diante das barganhas que se realizam entre o


Executivo e o Legislativo para a aprovao de crditos adicionais, dificilmente
a redistribuio desses recursos seria feita de forma a garantir as dotaes
originais previstas para determinadas despesas, alterando sua composio e,
portanto, os objetivos de gasto previamente acertados e estabelecidos;
2. a precariedade da sistemtica de elaborao da proposta oramentria do poder
pblico, que continuava no contando com critrios para a definio de
prioridades e de diretrizes dos gastos; de procedimentos para a avaliao das
despesas, em termos da eficincia e eficcia dos gastos; e da ausncia de bases
para a estruturao do oramento e do planejamento -, j que o instrumento
voltado para este objetivo a classificao funcional-programtica
continuava relegada a um plano secundrio;
3. o desinteresse do prprio legislativo em cumprir e aprimorar as novas regras
estabelecidas, porque contrrias aos interesses particulares de seus membros,
quer no que se refere previsibilidade mais realista das receitas, apresentao
de emendas mais consentneas ao bem pblico (menos clientelistas) ou
observncia dos prazos estipulados para a aprovao do oramento. Com isso,
tanto superestimativas irreais de receitas terminavam sendo realizadas pelo
Congresso para abrigar maior quantidade de emendas essas, uma vez
aprovadas, cristalizam interesses difceis de serem contrariados, mesmo na
ausncia de recursos como os recursos sofriam um processo de pulverizao
para atender a essas demandas, comprometendo o processo de planejamento e
modificando as tomadas de decises anteriores sobre a alocao dos recursos
pblicos.

Quadro II.2.
ETAPAS E FASES DO PROCESO ORAMENTRIO
ETAPA 1: ELABORAO E DEFINIO DO ORAMENTO

Elaborao, discusso e aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), luz do PPA


Perodo: 15 de abril a 30 de junho

Elaborao, pelo Executivo, luz da LDO, do Projeto de Lei Oramentria (PL), a ser
encaminhado para apreciao do Congresso Nacional
Perodo: 01 de julho a 31 de agosto

Avaliao pela Comisso Mista de Oramento do Congresso (CMO) da proposta do Executivo,


a quem cabe elaborar um relatrio substitutivo para votao no plenrio do Congresso para ser
transformado em lei.
Perodo: 01 de setembro a 30 de novembro, podendo ser prorrogado at 31 de dezembro

Avaliao pelo Executivo da consistncia das reestimativas de receitas e gastos realizadas pelo
Legislativo, luz do cenrio macroeconmico da poca e das metas fiscais estabelecidas, e
correo de eventuais desequilbrios que forem identificados, atravs do processo de
contingenciamento dos gastos.
Perodo: at 30 dias aps a sano da Lei Oramentria Anual pelo presidente da
Repblica

ETAPA 2: EXECUO E FISCALIZAO

Execuo, ao longo de doze meses, do oramento autorizado. Devido s flutuaes da


conjuntura, o oramento, nessa fase, pode sofrer ajustes, atravs da abertura de crditos
adicionais suplementares, especiais, e extraordinrios -, a maioria sujeita a negociaes entre
o Executivo e o Legislativo.

Acompanhamento e Fiscalizao, pelo Legislativo, da execuo do oramento, ao longo do


exerccio fiscal, atravs do exame de relatrios periodicamente produzidos pelo Executivo para
essa finalidade, como os de execuo oramentria simplificada, de gesto fiscal e de prestao
de contas.

ETAPA 3: PRESTAO DE CONTAS

Encaminhamento pelo Executivo at __/__/__ da prestao de contas do oramento executado


do ano anterior, que ser apreciado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), rgo auxiliar do
Legislativo, que pode sugerir sua aprovao ou rejeio.

Deve-se tambm ressaltar, como apontado anteriormente, a responsabilidade do


Executivo com a manuteno e continuidade dessa situao, omitindo-se no
encaminhamento e negociao de propostas para materializar os objetivos, neste campo,
perseguidos com a Constituio de 1988. Dispondo de instrumento legais da execuo
oramentria e, sendo o oramento de carter apenas autorizativo, era e continua
grande a sua margem de manobra e de poder para continuar garantindo a aprovao de
seus projetos no Congresso, por meio de negociaes na liberao de recursos de emendas
parlamentares. Alm disso, com o manejo desses instrumentos (contingenciamentos,
abertura de crditos especiais, empenho etc.) torna-se sempre possvel ajustar o oramento
aos seus objetivos. Uma situao, portanto, que, se desfavorvel para a sociedade, no
constitua motivo de preocupao tambm para o Executivo, j que continuava funcional,
assim como para o Legislativo, para seus propsitos.
Este era, no entanto, apenas um lado da moeda, explicado por interesses
particulares dos parlamentares e mesmo despreparo do Congresso para exercer as novas
prerrogativas que lhe foram reservadas no captulo oramentrio, contando com a omisso
do Executivo nessa questo, o que era obscurecido por um ambiente inflacionrio em que
se tornam irreais as projees oramentrias. Do outro lado, subsistiam, do perodo
anterior, normas e regras do processo decisrio oramentrio, que mantiveram abertas
brechas para a ao ilcita e deletria destes grupos na gesto dos recursos pblicos,
ajudados tambm por um quadro macroeconmico marcado por alta inflao e acentuada
instabilidade monetria que mascarava os nmeros do oramento continuamente revistos e
reajustados com a aprovao de crditos adicionais para as diversas rubricas. A profunda
crise fiscal em que se encontrava mergulhado o setor pblico desde a dcada de 1980
aparecia como um complicador adicional a dificultar a utilizao do oramento como
instrumento eficiente para o atingimento dos objetivos de governo.
Mudanas no campo da gesto e do controle oramentrios oriundas da CPI do
Oramento e no campo institucional motivadas pela exigncia de um ajuste fiscal confivel
para o programa de estabilizao, o Plano Real, lanado em 1994, bem como os prprios
benefcios com este gerados para a realizao de projees mais realistas de receitas e
gastos, com o fim da inflao, se somaram, a partir de meados da dcada de 1990, para que
o oramento pudesse ser retirado do mundo da fico.
As novidades introduzidas no processo oramentrio aps a concluso dos
trabalhos da CPI, em abril de 1994, no foram pequenas, como apontam Rezende e Cunha
(2004, Cap. 3). Com a Resoluo no. 2, do Congresso Nacional, aprovada em 1995, a
autonomia do relator-geral foi bastante reduzida. Como coordenador da equipe responsvel
pela avaliao da proposta do Executivo e a apresentao de um projeto substitutivo do
oramento para votao no plenrio do Congresso, o relator-geral passou a compartilhar
essa tarefa com sete relatores adjuntos, tambm responsveis pelos trabalhos das
subcomisses, vedando-se a designao de mais de dois parlamentares pertencentes ao
mesmo partido ou bloco parlamentar.
Caso algum partido poltico no contasse com a indicao de algum de seus
parlamentares para as relatorias, passou a ser lhe permitido indicar observadores para o
acompanhamento destes trabalhos, reforando sua fiscalizao. Em 2001, os relatores
adjuntos foram extintos, mas foi mantido o carter colegiado das relatorias, que passaram a
se distribuir em dez reas temticas (Poderes do Estado e Representao; Justia e Defesa;
Agricultura e Desenvolvimento Agrrio; Infra-estrutura; Educao, Cultura, Cincia e

Tecnologia, Esporte e Turismo; Sade; Assistncia e Previdncia Social; Integrao


Nacional e Meio Ambiente; Planejamento e Desenvolvimento urbano). Nessa mudana, a
idia de que entre olhares vigilantes que se cruzam e se fiscalizam, se nem todos estiverem
maculados, h sempre uma chance para a tica.
A mudana de composio da Comisso, com a qual se procurou reforar os
mecanismos de controle e fiscalizao, veio acompanhada da exigncia de registro,
definio de critrios, de parmetros e de regras para a apresentao e acolhimento das
emendas de parlamentares individuais e coletivas no Parecer Preliminar por ela
emitido sobre a proposta oramentria apresentada pelo Executivo, devendo ser aqueles
rigorosamente observados. J no Parecer Preliminar, documento que marca o incio
formal da apreciao da Proposta de Lei Oramentria (PL), devem ser, assim,
estabelecidos, alm dos critrios para a apresentao de emendas pelos deputados, os
recursos com que contaro os relatores setoriais para atend-las e os tetos previstos para
remanejamentos que podero ser feitos no interior das dotaes globais de cada funo.
A definio de valores uniformes para cada parlamentar, que podem ser
distribudos em at 20 emendas, visou retirar deste instrumento o poder que antes dispunha
o relator-geral para cooptar, favorecer ou mesmo atrair parlamentares para apoiar seus
interesses. J para as emendas coletivas, que podem ser apresentadas pelas comisses do
Senado e da Cmara e pelas bancadas estaduais e regionais, buscou-se incentiv-las, pelo
que representam em termos de melhor otimizao dos recursos pblicos, ao no terem
definidos os limites de seus valores, embora devam observar, em conjunto, os tetos globais
destinados pelo relator-geral para essa finalidade. A partir de 2000, passou-se a reservar
para o acolhimento das emendas parlamentares, diante da escassez de recursos previstos
para essa finalidade, parcela das dotaes conta da reserva de contingncia no oramento,
abrindo, com isso, uma frente de conflito com o Executivo para o seu uso.9
Limitado o poder do relator-geral, definidas regras claras para a apresentao de
emendas parlamentares, inclusive com o estabelecimento de limites para os seus valores,
garantida a transparncia das decises com sua divulgao no Parecer Preliminar, com as
mudanas no campo oramentrio adotadas aps a concluso dos trabalhos da CPI, o
Congresso se colocou, aparentemente, em melhores condies, apesar dos limites
existentes sua atuao, de participar da elaborao do oramento e torn-lo mais
confivel. Nessa mesma direo, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000,
tambm contribuiria para o fortalecimento da instituio oramentria no Brasil, ao exigir
maior realismo na sua elaborao e compromissos dos governantes com uma gesto fiscal
responsvel.
Embora no tenha sido criada especificamente para essa finalidade, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) aprovada pelo Congresso Nacional, no ms de maio do ano
2000, foi mais um instrumento que surgiu, neste perodo, para fortalecer o oramento para
os objetivos do planejamento governamental e para o controle das finanas do Estado.
Criada para ser um instrumento de controle e de equilbrio fiscal, a LRF, ao exigir das
administraes pblicas responsabilidade na gesto de suas finanas, sob pena de severas
punies, forneceu as condies legais e formais necessrias para o planejamento, o
controle e a transparncia das contas pblicas. Isso, por algumas razes.

Para os pontos acima, consultar o trabalho coordenado por Rezende & Cunha (2004).

Em primeiro lugar, porque o seu cumprimento pressupe a elaborao de um


oramento realista, a existncia de mecanismos de reduo das despesas no caso de
frustrao das receitas projetadas e de medidas que disciplinam os acrscimos de gastos de
natureza continuada no tocante clara identificao dos recursos necessrios para o
financiamento de suas atividades de custeio. Alm disso, a LRF estabelece limites para os
gastos com pessoal e para o endividamento das trs esferas de governo, controlando canais
importantes que garantiam a multiplicao dos gastos pblicos. Respeitadas essas
condies, o oramento poderia deixar de ser uma pea de fico e transformar-se em um
instrumento efetivo para a atividade de planejamento.
Em segundo porque, para assegurar o controle e a transparncia dos atos pblicos,
a LRF estabeleceu que os Planos Plurianuais (PPAs), as Leis de Diretrizes Oramentrias
(LDOs) e as Leis Oramentrias Anuais (LOAs), assim como pareceres prvios,
prestaes de contas e relatrios definidos em lei, devem ser amplamente divulgados pelas
administraes pblicas, inclusive por meio eletrnico. Ao dar nfase publicidade para a
transparncia e controle das contas pblicas, a LRF reforou a importncia desse princpio
do oramento, crucial para a sociedade acompanhar e fiscalizar os atos dessas
administraes. A exigncia de elaborao peridica de suas contas, prevista em seus
artigos, por meio do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (bimestral) e do
Relatrio de Gesto Fiscal (quadrimestral), bem como sua divulgao obrigatria, abriu as
portas para a sociedade ter acesso a informaes, at ento praticamente fechadas a sete
chaves, e se inteirar tanto dos atos como da situao financeira dos entes governamentais,
capacitando-se a melhor julgar os governantes e cobrar os resultados de sua administrao.
Em terceiro, porque a LRF contempla, tambm, a participao popular no processo
de elaborao e discusso dos PPAs, LDOs e LOAS, atravs da realizao de audincias
pblicas, criando canais para a sociedade influenciar diretamente nas decises de gastos
dos governos, tornando mais democrtico esse processo.
Embora tenha surgido num contexto de demandas e exigncias da ideologia
neoliberal, preocupada com a criao de instrumentos e instituies voltadas para garantir
uma gesto fiscal responsvel e, com isso, assegurar condies de sustentabilidade da
dvida pblica, como se analisa no captulo V, o importante a destacar, para o que nos
interessa aqui, que a LRF abriu boas perspectivas para se contar com maior realismo do
oramento. Com ela volta-se a consagrar o princpio do equilbrio do oramento herana
clssica e neoclssica -, prevendo-se, inclusive, punies prisionais, administrativas e
pecunirias em caso de seu descumprimento.
Se cumpridas e materializadas, as mudanas nela contempladas poderiam retirar o
oramento e as suas peas PPAs, LDOs e LOAs - do mundo da fico e transform-los
em instrumentos efetivos de planejamento, de controle da sociedade sobre o Estado e em
canais diretos de participao da sociedade nas decises tomadas sobre os objetivos de
gastos dos governos em geral.
As melhorias introduzidas pelo Congresso no processo oramentrio, como
resultado dos trabalhos da CPI do Oramento10, somadas aprovao da LRF, que
O escndalo da chamada mfia das ambulncias, desvelado em meados de 2006, que levou
instalao da CPI dos Sanguessugas para investigar dezenas de parlamentares envolvidos no esquema,
revelou que essas foram insuficientes para barrar/dificultar a prtica de pilhagem do Estado, dentro do
Legislativo, com as reformas e mudanas introduzidas no controle e fiscalizao do processo
10

representou um importante avano institucional para tornar o oramento mais realista e


mais eficiente o controle dos gastos governamentais, juntamente com a estabilidade
monetria alcanada com o Plano Real, a partir de 1994, dando mais consistncia s
previses de gastos e receitas dos governos em geral, aparecem como mudanas que
indicavam para uma melhor organizao oramentria e para o resgate deste instrumento
enquanto mecanismo de controle, planejamento etc. O que se tem assistido, contudo, a
partir da segunda metade dos anos de 1990, reprise de um perodo de grandes
incertezas e de acentuada desorganizao oramentria, situao que se mantm at os dias
atuais.
3.2.4. As limitaes atuais: o oramento como instrumento do ajuste fiscal
Apesar das melhorias e inovaes introduzidas no processo oramentrio brasileiro, o fato
que este instrumento no Brasil do Plano Real, no tem conseguido desempenhar pelo
menos dois importantes papis que lhe so reservados: o de instrumento de planejamento e
o de campo de escolhas oramentrias e de definio/reorientao das prioridades pblicas.
Tal situao se explica, por um lado, pelo forte e crescente engessamento
(enrijecimento) que tem marcado o oramento pblico federal, com o avano de despesas
obrigatrias em sua estrutura, a partir da Constituio Federal de 1988, e, de outro, pelo
compromisso assumido pelo pas, a partir de 1999, de destinar parcela considervel de sua
receita para o pagamento dos juros da dvida pblica, tornando-o um compromisso
sagrado, inescapvel, por adquirir, nessa situao, o status de uma despesa obrigatria.
Para esse enrijecimento concorrem tanto as receitas que so vinculadas ao
financiamento de uma rea especfica como as despesas que decorrem de direitos
legalmente constitudos. A ttulo de exemplo, o quadro II.2 mostra, no primeiro caso, as
principais vinculaes de impostos e contribuies contempladas no oramento federal de
2002, onde se destacam, como reas beneficiadas, a educao, sade e a seguridade social.
J entre as despesas obrigatrias, incluem-se, entre as mais importantes, as do custeio dos
benefcios da Previdncia Social e do pagamento dos servidores ativos e inativos da Unio,
alm das transferncias constitucionais que so previstas para estados e municpios. O
avano dessas vinculaes combinado com o aumento das despesas obrigatrias no
oramento, entre as quais se incluem o pagamento de parcela dos juros da dvida
propiciado pela gerao do supervit primrio, tm sido responsveis por limitar as
polticas do governo em prol do desenvolvimento, por ser pequeno o percentual de
recursos que sobra para ser usado para essa finalidade.

oramentrio aps os resultados apresentados pela CPI do Oramento, em 1994. O esquema armado
pelos parlamentares que dele participavam consistia em aprovar no oramento e conseguir a liberao de
recursos para a compra de ambulncias para prefeituras do pas (uma demanda de forte apelo social), com
preos superfaturados, em troca do recebimento de polpudas comisses (propinas) das empresas
beneficiadas com suas vendas. Como ocorreu poca do escndalo dos anes do oramento, tornou-se
ainda mais claro a necessidade de se ir mais longe no aprimoramento dos instrumentos de controle e de
fiscalizao de poderes que, como representantes da sociedade, deveriam proteger/defender seus
interesses, e no promover e participar do assalto ao dinheiro pblico, desvirtuando os papis do
oramento.

Quadro II.2
Vinculaes das Principais Receitas de Impostos e de Contribuies Sociais no Oramento de 2002
(em %)
Receitas
Impostos
Importao
Exportao
ITR
IR

IPI

IOF
IOF-ouro

Vinculaes
18% para a educao aps deduo de 20% para a DRU
18% para a educao aps deduo de 20% para a DRU
50% para os Municpios
Educao: 18% aps transferncias constitucionais e
DRU
FPE: 21,5%
FPM:22,5%
Fundos
Educao: 18%, aps transferncias
Regionais:
constitucionais e deduo para a DRU
3%
FPE: 21,5%
FPM:22,5%
Fundos
Fundo
Educao: 18%,
Regionais:
Compensao s
aps Transf.
3%
Exportaes:
Const. e DRU
10%
18% para a educao aps deduo de 20% para a DRU
Estados: 30% Municpios: 50%
Educao: 18% aps transferncias Constitucionais e
DRU

Contribuies Sociais
Cofins
Seguridade/Previdncia: 80%
Pis/Pasep
FAT: 60%
BNDES: 40%
Salrio-Educao
FNDE: 1/3
Secretarias Estaduais de Educao: 2/3
CPMF
Sade: 42,1%
Previdncia: 21%
Fundo de Pobreza: 21,1%
Cont. Prev. RGPS
Custeio dos Benefcios Previdencirios: 100%
Cont. Prev. Serv.
Aposentadoria do Setor Pblico: 100%
CSSL
Seguridade Social: 80%
Fonte: Cunha, Armando & Rezende, Fernando (2003)

Nessa situao, nem o oramento se apresenta como um campo onde so decididos


os objetivos de gastos do governo, j que parcela expressiva destes se encontra prdefinida, nem como instrumento confivel de planejamento, medida que os reduzidos
gastos de natureza discricionria, ou seja, aqueles que podem sofrer cortes (entre os quais
se incluem os investimentos) podem continuamente ser ajustados para garantir o
pagamento dos juros, tornando-se, portanto, incertos.

Quadro II.3
Conceitos de Despesas
Despesas Obrigatrias: so despesas protegidas por alguma norma constitucional ou legal, cuja cobertura
conta com fontes especficas de receitas vinculadas (educao, sade, por exemplo) ou que decorrem de
direitos legalmente constitudos, como as que se referem, entre outras, ao custeio dos benefcios da
Previdncia Social, o pagamento dos servidores pblicos ativos e inativos e as transferncias constitucionais
e legais intergovernamentais. A partir de 1999, o supervit primrio, ao ser includo no oramento federal
como meta prioritria a ser atingida, adquiriu tambm o status de despesa obrigatria.
Despesa Contingencivel ou Discricionria: Despesas que no so de carter obrigatrio, sendo
passveis, portanto, de remanejamento, contingenciamento e de cortes no oramento, como as que dizem
respeito a investimentos, ao custeio da mquina pblica e s polticas sociais no protegidas por algum
dispositivo constitucional/legal.

como as que dizem respeito a investimentos, ao custeio da mquina pblica e s polticas


sociais no protegidas por algum dispositivo constitucional/legal.

A tabela II.1 fornece uma boa viso dessa situao. Em 2004, o peso das chamadas
despesas discricionrias se encontrava reduzido a 8,5% do bolo oramentrio, contra cerca
de 80% das obrigatrias e quase 12% referentes ao pagamento dos juros, uma tendncia
que tem se acentuado no tempo, como se pode confirmar pelo exame dos nmeros ali
apresentados. Como as despesas discricionrias incluem, tambm, os gastos com o custeio
da mquina pblica, isso significa que o grau de liberdade que se dispe no oramento para
a realizao de escolhas oramentrias ainda menor que os 8,5% mencionados,
recaindo predominantemente os ajustes, quando estes se tornam necessrios para garantir o
atingimento das metas fiscais, sobre os investimentos e sobre as polticas sociais que no
contam, semelhana do que ocorre com a educao e a sade, com proteo legal que
lhes garanta recursos no oramento. Nessa situao, qualquer atividade de planejamento
tambm se torna comprometida, inviabilizando as metas a serem atingidas, pelo governo,
nos campos econmico e social, que dependem da realizao e materializao destes
investimentos.

Tabela II.1
EVOLUO DAS DESPESAS DO GOVERNO FEDERAL: 1998-2004
Participao (%) no Total
ANO
Evoluo das Despesas
Obrigatrias
Discricionrias
Juros Pagos
1998
84,9
12,1
3,0
1999
79,2
9,9
10,9
2000
81,0
10,5
8,5
2001
80,1
12,0
7,9
2002
80,2
10,2
9,6
2003
81,7
7,6
10,6
2004
79,9
8,5
11,7
Fonte: CMO/Congresso Nacional. Elaborao do autor

Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Os dados contidos na tabela II.2 no deixam dvidas sobre essa questo. Como
nela se observa, os investimentos do governo tm sido crescentemente sacrificados em
relao s dotaes autorizadas pelo Congresso, especialmente depois de 1999, para
garantir o cumprimento de metas fiscais estabelecidas para o pagamento dos juros da
dvida, visando sustentar o padro de ajuste fiscal adotado, inviabilizando, com isso,
qualquer tentativa ou proposta de planejamento de longo prazo. Apenas em 2004 constatase uma ligeira reverso desta tendncia, mas sem, contudo, nenhuma garantia de sua
continuidade, medida que no se verificou nenhuma mudana relevante nas peas do
modelo econmico vigente no pas, o que, por sinal, se confirma pelos resultados da
execuo de 2005.
Como os nmeros de sua execuo demonstram, isso significa que, por opo da
poltica econmica e das foras polticas que apiam o governo, os interesses beneficiados
com os pagamentos dos juros o capital financeiro nacional e internacional
conseguiram incrustar-se no oramento e passaram a comandar as decises de gastos em
seu benefcio, com prejuzo para o desenvolvimento e para a oferta de polticas pblicas
sociedade pelo Estado. Um tema que ser retomado mais detidamente nos prximos
captulos.

Tabela II.2
Gastos oramentrios com investimentos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
1999 2004 (em R$ bilhes correntes)
Ano
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Lei + Crditos
(A)
9,08
14,72
19,50
18,18
13,95
15,25
23,42

Liquidado (B)

Pago (C)

6,97
10,10
14,58
10,13
6,45
10,87
ND

3,77
5,20
5,83
4,55
2,30
5,10
5,97

Restos a Pagar
Pagos (D)
0,57
2,23
3,95
7,08
1,36
1,31
ND

C/A (%)

D/C (%)

41,52
35,33
29,90
25,03
16,49
33,44
25,50

15,12
42,88
67,75
155,60
59,13
25,69
ND

Fontes: i) 1999-2004: SIAFI/STN; 2005: www.contasabertas.uol.com

Visto como normalmente divulgado no Brasil, o oramento apresenta-se como


um documento simples, podendo-se dizer at inocente, que apenas registra as receitas e
despesas do governo e os resultados financeiros alcanados pela administrao pblica.
Um retrato sinttico deste documento apresentado no quadro II.4, onde seus
componentes de receitas e gastos so classificados por categorias e subcategorias
econmicas, podendo-se confirmar que pouco revelam para o leigo em finanas pblicas
extrair informaes sobre a natureza do Estado. Mesmo quando a classificao das
despesas aparece divulgada por funes (ou por reas de atuao do Estado), isso pouco
muda, porque muitas dessas aes ficam escondidas em atividades do Estado no
claramente nelas explicitadas. Por trs desses nmeros atuam, contudo, foras polticas e
sociais que produzem esses resultados tanto das receitas como dos gastos os quais, pela
sua dimenso, afetam, de forma importante, a situao econmica e social da populao,
pelos impactos que exercem sobre a produo e a estrutura de distribuio de renda.
Quadro II.4
Oramento Sinttico da Unio
RECEITAS
Receitas Correntes
Tributria
Contribuies
Patrimonial
Agropecuria, Industrial e Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
Receita Oramentria Total (ROT)
Fonte: Lei 4.320/64

DESPESAS
Despesas Correntes
Custeio
Transferncias Correntes
Despesas de Capital
Investimentos
Inverses Financeiras
Transferncias de Capital

Despesa Oramentria Total (DOT)

Por isso, considerando a necessidade de se ir alm deste quadro e investigar os


objetivos de gastos do Estado enfim, suas prioridades -, as fontes que os financiam e as
foras que influenciam e determinam quais as classes e fraes de classes, bem como os
setores e regies, que se beneficiam com suas despesas, e os que arcam com o seu nus,
coloca-se a necessidade de se transpor essa cortina que estampa esses nmeros e resultados
e adentrar a arena onde essas decises foram e so tomadas. o que se procura fazer, em
seguida, para a despesa e a receita pblicas, desagregando-as em suas vrias formas de
apresentao e procurando compreender seus principais determinantes.

BIBLIOGRAFIA
1. Baleeiro, A. (1978). Uma Introduo Cincia das Finanas. 12a. edio. Rio de
Janeiro, Forense;
2. Comparato, Fbio Konder (1999). A afirmao histrica dos direitos humanos. So
Paulo, Editora Saraiava;
3. Giacomoni, J. (1992). Oramento Pblico. 4a. edio. So Paulo, Atlas;
4. Guardia, E. (1992). Oramento Pblico e Poltica Fiscal: aspectos institucionais e a
experincia recente (1985-1991). Campinas, IE/UNICAMP, novembro (Dissertao
de Mestrado);
5. OConnor, J. (1978). USA: A Crise do Estado Capitalista. Rio de Janeiro, Paz e Terra.
6. Przeworski, A. (1995). Estado e Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro, RelumeDamar;
7. Rezende, F. & Cunha, A. (coordenadores), 2002. Contribuintes e cidados:
compreendendo o oramento federal. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas;
8. _______________________________________, 2003. O oramento pblico e a
transio de poder. Rio de janeiro, Fundao Getlio Vargas;
9. Site: www.contasabertas.uol.com;
10. Silva, Lino Martins (2002). Contabilidade governamental: um enfoque administrativo.
5 edio. So Paulo, Atlas.
11. Soboul, Albert (1981). 3 edio. Histria da Revoluo Francesa. Rio de Janeiro,
Zahar;

CAPTULO III
OS GASTOS PBLICOS:
CLASSIFICAO E DETERMINANTES*

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Captulo III do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura
luz do processo de globalizao e da realidade brasileira, 2007.

SUMRIO

1. INTRODUO
2. A CLASSIFICAO DOS GASTOS
2.1. Institucional
2.2. Funcional
2.3. Categorias Econmicas
3. CRESCIMENTO E COMPOSIO DOS GASTOS PBLICOS: EXPLICAES
TERICAS
3.1. As explicaes empricas de Wagner, Peacock e Wiseman
3.2. Os determinantes gerais de Musgrave & Musgrave
3.3. A viso neoliberal
3.4. A viso marxista de OConnor
3.5. Um balano das posies tericas sobre os determinantes dos gastos pblicos
4. OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL
5. O ESTADO DO CAPITAL: DA PRODUO AO RENTISMO

1. INTRODUO
Hoje pode parecer estranho, mas durante um longo perodo na histria do capitalismo os
gastos realizados pelo governo, embora considerados necessrios para a reproduo da
sociedade capitalista, eram vistos como improdutivos, incapazes, por isso, de gerar efeitos
multiplicadores para a economia. Essa viso, que nasce com o pensamento liberal e segue
dominante na teoria econmica at as trs primeiras dcadas do sculo XX, que d
suporte s posies que recomendam que, sendo o Estado uma fonte de desperdcio da
riqueza produzida, e, portanto, de reduo do bem-estar social, devem ser reduzidas suas
atribuies para evitar maiores prejuzos para a economia e a sociedade.
Essa era uma viso ainda influenciada tanto pelo estilo de vida faustosa e
dispendiosa que levavam os monarcas e seus familiares nos primrdios do capitalismo
como pelo custo que representava o sustento da corte e dos parasitas que nela
gravitavam para a sociedade e a economia: considerados improdutivos, os recursos
retirados do setor privado para o financiamento do Estado, via tributao, reduziam a
capacidade de poupana e investimento da economia e, portanto, suas bases de
desenvolvimento, sem nenhuma compensao pelos gastos por ele efetuados.
Musgrave (1973:95/6) cita uma passagem da obra de Adam Smith, a Riqueza
das Naes, em que este parece condenar a cobrana de impostos sobre o capital porque
(...) so todos eles impostos mais ou menos antieconmicos que provocam o
crescimento da receita do soberano, que raramente mantm seno trabalhadores
improdutivos s expensas do capital do povo, que mantm trabalhadores produtivos
(Smith, apud Musgrave, 1973:95/6). Embora Musgrave afirme que Smith tenha sido
mal interpretado, chamando a ateno para o fato de o termo improdutivo, da maneira
por ele empregada, no querer dizer intil, mas apenas que no contribui para a
formao de capital, era essa a viso predominante poca, entre vrios autores, sobre
o desperdcio que significavam as despesas pblicas.
Ainda segundo Musgrave (1973:97) Ricardo, por sua vez, (...) julgava as
despesas pblicas um tal desperdcio que no sentiu necessidade de discuti-las em sua
obra Os Princpios da Economia Poltica e da Tributao. Satisfez-se em endossar
(...) a mxima dourada de M. Say, de que o melhor de todos os planos financeiros o
de menor montante (Musgrave, 1973:97). Por isso, Musgrave conclui no ser de
admirar que (...) ao fim do sculo havia se tornado um hbito entre os autores de
tratados das finanas pblicas, na Europa Continental, especialmente entre os franceses
e alemes, considerar Finanas Pblicas como cincia da tributao e dar pouca ateno
ao aspecto de despesas do problema.
Vozes isoladas que discordavam dessa posio, como a de Stuart Mill (1995: 95-6)
argumentavam, sem resultados prticos, que os gastos governamentais, dependendo de sua
destinao, poderiam gerar efeitos multiplicadores ainda maiores que os gastos privados.
Para ele
se o governo como provavelmente acontece gastar livremente
tanto da importncia recolhida quanto teriam gasto os pagadores de
impostos no emprego direto da mo-de-obra, como na contratao de
marinheiros, soldados e policiais, ou em liquidar dvidas operao
esta que at aumenta o capital -, as classes trabalhadoras no somente
no perdem o emprego com o imposto, seno que possivelmente podem

at ganhar algum outro, e a totalidade do imposto, nesse caso, recai


exclusivamente sobre quem recai.

Foi, assim, somente com as formulaes keynesianas sobre os efeitos gerados


pelo gasto pblico sobre o nvel de renda e do emprego da economia que a tese existente
sobre sua improdutividade seria desmistificada. Como visto, a preocupao central da
obra de Keynes foi a de buscar respostas para a grave crise em que mergulhou o sistema
capitalista na dcada de 1930, ignorando solenemente os argumentos tericos do
pensamento ortodoxo de que mecanismos automticos estabilizadores do sistema, uma
vez acionados, seriam capazes de resolv-la. Ao introduzir, em seu trabalho, a
investigao dos determinantes dos nveis de renda e emprego nas economias
industriais, bem como as causas das flutuaes econmicas, Keynes chegou a resultados
muito distintos dos considerados pela teoria dominante e demonstrado tanto a
irrealidade de seus principais pressupostos a Lei dos Mercados de Say, que negava a
possibilidade de crises de superproduo; a lei walrasiana do mercado de trabalho, que
descartava a existncia de desemprego de carter voluntrio -, como a de que, se
aplicados ao organismo econmico os remdios por ela prescritos, a situao tenderia a
se agravar ainda mais.
Na anlise de Keynes, o mundo econmico se defrontava, naquele perodo com
um problema de insuficincia de demanda agregada fenmeno no previsto no corpo
terico neoclssico -, causando desemprego, reduo do nvel de investimentos e
aumento progressivo da crise. Neste caso, os remdios convencionais, como o de
reduo dos salrios para reduzir o desemprego, mesmo se possvel diante do maior
poder e resistncia adquiridos pelos sindicatos para impedi-lo, s tenderia a agravar a
situao, pois deprimiria ainda mais a demanda, reduzindo a renda agregada, e,
consequentemente, os investimentos, que teriam nesta seu principal determinante (e no
na taxa de juros, como considerava a teoria convencional). Ora, se a despesa privada de
consumo mais a de investimento eram insuficientes para retirar a economia da crise e
assegurar uma renda de pleno emprego, isso s poderia ser resolvido por meio do
aumento da despesa pblica. De acordo com Napoleoni (1979:96) essa concluso
representa uma mudana radical em relao teoria tradicional: com ela confiada ao
Estado a tarefa no somente de assegurar certos servios [para a sociedade], mas, num
sentido bem mais imperativo, de assegurar certo nvel de renda naciona.
Keynes apoiou-se, nessa construo terica, no artigo de Richard Ferdinand
Kahn, que fora publicado na revista britnica Economic Journal, em 1931, intitulado A
relao do investimento nacional com o desemprego. Nele, este autor procurou
demonstrar, segundo Denis (1974:700) que os investimentos nos trabalhos pblicos,
tais como a construo de estradas, podem ser um remdio extremamente eficaz contra
o desemprego. Construiu, nessa demonstrao, o instrumento de poltica econmica
conhecido como o multiplicador do investimento, que ocuparia posio vital no modelo
keynesiano para a compreenso das flutuaes econmicas do sistema e para a
determinao do volume de demanda adicional que teria de ser criada para se alcanar o
nvel de renda necessrio para o atingimento dos objetivos do pleno emprego da fora
de trabalho. Mas, para Keynes, ainda segundo Napoleoni (1979:100), se o desemprego
decorre de um problema de insuficincia de demanda efetiva e no de deficincia da
capacidade produtiva, ento o que importa na despesa pblica apenas o seu montante
e no o seu contedo [composio].

Em sua argumentao Keynes reconhecia, contudo, que a m distribuio de


renda resultante da existncia de mercados operando em situao de concorrncia
imperfeita um mero desvio no modelo convencional no colocava apenas um
problema social de igualdade, mas tambm um problema estritamente econmico, em
termos da possibilidade de se conseguir altos nveis de emprego (Napoleoni, 1979:95).
A poltica fiscal, bem implementada, poderia contribuir, de acordo com essa
perspectiva, por meio de polticas redistributivas, para fortalecer as condies
necessrias para a revitalizao das foras da demanda agregada e, portanto, para a
expanso da renda e do emprego.
Com a aceitao e difuso das idias keynesianas, especialmente aps a Segunda
Guerra (o prprio Keynes previa que seriam necessrios dez ou mais anos para suas
idias serem aceitas), o Estado foi colocado no centro do sistema econmico e social e a
poltica fiscal adquiriu posio nuclear entre os instrumentos de poltica econmica.
Como observa Napoleoni (1979:96) ... com a despesa pblica [...] como elemento
determinante do nvel de renda e emprego, ento o Estado [foi] automaticamente
includo nas foras economicamente decisivas que compem um sistema social.
Estavam derrubadas, com isso, do ponto de vista terico, as barreiras que o impediam
de intervir na economia, possibilidade que passou a ser considerada necessria para
salvar o sistema, com a ampliao de suas funes como agente indispensvel
tambm para assegurar a estabilidade econmica e uma melhor distribuio de renda.
Como conseqncia, a poltica fiscal passou a ocupar lugar privilegiado entre os
instrumentos de poltica econmica colocados sua disposio, dando origem a estudos
sobre os efeitos dos gastos governamentais, bem como s causas de seu crescimento,
sobre a produo e a distribuio e ao aprimoramento dos planos de contas dos
governos (os oramentos), de forma a torn-los instrumentos mais eficientes de
planejamento.
Segundo Dalton (1970: Caps.18 e 19), que reconhece o carter eminentemente
poltico da teoria das finanas pblicas, uma estrutura de gastos ideal, que brotou dessa
nova concepo, deveria contemplar pelo menos dois objetivos:
i)

contribuir para expandir ao mximo a produo, de forma a compensar


os efeitos negativos engendrados na economia pela tributao. Nesse
sentido, torna-se recomendvel evitar as aplicaes estreis e
improdutivas, a menos que a situao econmica ou algum fato poltico o
exija;

ii)

ser voltada para reduzir as desigualdades da renda social, priorizando-se


os gastos nas reas que mais favoream as camadas mais pobres da
sociedade, como as de educao, sade, habitao popular etc.

Com armas tericas renovadas, a ortodoxia procurou desmontar, com a crise do


capitalismo a partir da dcada de 1970, como foi visto no Captulo I, a viso keynesiana
sobre os efeitos e impactos engendrados pelos gastos pblicos sobre a atividade
produtiva, os nveis de renda e de emprego, retornando-se viso pr-keynesiana
existente sobre a inocuidade da poltica fiscal para esses objetivos e sobre as
perturbaes por ela causadas no tecido econmico, associando-a e responsabilizando-a

pelos fenmenos da inflao e da instabilidade, que marcaram o capitalismo a partir


dessa poca.
Apesar disso, e das presses que se seguiram para a reduo do papel do Estado,
continuou significativa sua participao na apropriao da riqueza gerada, por meio da
cobrana de tributos, e elevados os seus gastos no conjunto da economia. Ou seja, pelo
oramento continuou e continua transitando um volume expressivo dessa riqueza,
garantindo-lhe a condio de um poderoso instrumento que pode alterar a distribuio
de renda do pas e uma arena, na qual, por essa razo, travam-se embates entre as
classes sociais e suas fraes visando melhorar suas posies.
No que diz respeito ao tamanho do Estado, trabalho de Batista Jr. (1996) revela
que, apesar do discurso neoliberal, tanto os gastos pblicos como os nveis de
tributao, como proporo do produto nacional bruto (PNB), continuaram a aumentar
nos pases membros da OCDE. Apoiado em estudo produzido por este organismo, este
autor conclui que tal fato teria se verificado no somente em pases como EUA, Japo e
Alemanha como tambm no conjunto de pases que integram o G-7 e os da OCDE entre
os perodos de 1978-81 e 1992-1995, como mostra a tabela 3.1.

Tabela 3.1
Setor Pblico nos Pases Desenvolvidos
(Mdia dos perodos em % do PIB)
Pases

Carga tributria

Gasto pblico

Dvida Pblica
Lquida
1978-81
1992-1995
1978-81 1992-1995 1978-814 1992-95
EUA
30,2
30,6
30,7
33,7
21,6
49,0
Japo
31,5
33,8
31,5
33,8
15,1
6,5
Alemanha
44,9
46,1
47,8
49,2
12,0
36,4
G-7
33,2
35,9
35,8
39,6
21,2
42,0
OCDE
34,0
37,0
36,7
41,0
20,55
41,86
Fonte: Organisation for Economic Cooperation and Development. OECD Economic Outlook,
June 1995 & June 1996. In: Batista Jr. (1997)
(1) Inclui governos centrais, estaduais e locais
(2) Inclui Alemanha, Canad, Frana, Itlia, Japo, Reino Unido e EUA;
(3) Subconjunto dos pases membros da OCDE. Inclui pases do G-7 e Austrlia, ustria,
Blgica, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Grcia, Holanda, Islndia, Noruega, Portugal e
Sucia;
(4) Exclui Islndia
(5) Exclui Austrlia, ustria, Grcia, Irlanda e Portugal;
(6) Exclui Grcia, Irlanda e Portugal

a mesma concluso a que chega Dupas, em trabalho de 2001 (Dupas,


2001:105/6), onde confirma que em todas as economias avanadas, os gastos dos
governos tm crescido, e rapidamente, como proporo do produto nacional bruto
(PNB). Ainda segundo este autor, nos pases desenvolvidos, sua mdia manteve-se
em vigorosa ascenso: 27,9% (1960), 42,6% (1980), 44,8% (1990) e 45,9% (1996).
Dentre esses pases, EUA e Japo [registraram] as menores propores de gastos de

governo com relao ao seu PNB (33% e 36%, respectivamente). [Mas] neles tambm
se observaram taxas crescentes de 1960 a 1996. O que o leva a concluir que em plena
era da globalizao e do discurso neoliberal sobre o Estado, a participao dos gastos do
governo no produto nacional continua a aumentar.
A distribuio dessa expressiva e crescente parte da riqueza que apropriada
pelo Estado, via tributao, entre as classes, fraes de classes, regies e setores da
sociedade, decidida durante as fases do processo de elaborao, discusso e aprovao
da pea oramentria, pelos poderes Executivo e Legislativo, onde essas foras se
encontram politicamente representadas, transformando-o, portanto, na arena em que
essas escolhas so realizadas e definidos os beneficirios desses gastos.
essa condio do oramento de funcionar como arena poltica, na qual se
manifestam e se expressam esses interesses, que permite compreender por que uma
estrutura de gastos ideal dificilmente garantida pela realidade do Estado
interpenetrado, em suas vrias dimenses e instncias, por foras polticas que atuam
para defender os interesses de quem representam e negociam as decises de seus gastos,
de forma a acomodar e garantir seus ganhos. Especialmente aps o espetacular
crescimento que conheceria o Estado (e os seus gastos), transferindo para o oramento
parcela expressiva da riqueza gerada pelo setor privado, tornaram-se ainda mais
renhidas as disputas entre as classes e suas fraes (ou pelos vrios grupos de interesse)
pela apropriao desse quinho, raramente produzindo os resultados esperados por
Keynes, especialmente no tocante questo distributiva. Isso no significa que esses
no possam ser alcanados, mas para isso, ou a sociedade em todos os seus segmentos,
deve contemplar entre os seus objetivos, a preocupao com o compromisso de maior
igualdade, ou a correlao das foras sociais e polticas deve estar pendendo para as
classes menos favorecidas. neste sentido, que deve ser entendida a afirmao feita por
Baleeiro em seu trabalho (Baleeiro, 19876:86), de que
Em todos os tempos e lugares, a escolha da despesa envolve um ato
poltico, que tambm se funda em critrios polticos, isto , nas idias,
convices e interesses revelados nos entrechoques dos grupos
detentores do poder.

Dela depreende-se que a estrutura da despesa governamental deve revelar, em


cada realidade e em cada contexto histrico, as foras econmicas e polticas que, com
maior poder de influncia sobre as decises de gasto do Estado ou seja, as que
determinam sua direo e tendncias -, conseguem acomodar, no oramento, seus
interesses. Uma situao que pode ser apreendida por meio da leitura dos resultados de
suas contas, cujos registros foram aprimorados aps as formulaes keynesianas para
viabiliz-lo tambm como instrumento de planejamento, embora no revelem as
negociaes, acordos e acertos realizados nos bastidores do Executivo e do Legislativo
para definir as polticas que devero ser priorizadas.
Como tal, o oramento faz parte da grande casa de negcios comandada pelo
Estado, e dele embora no somente que o capital, assim como os mais poderosos
econmica e politicamente, em disputa com os setores menos favorecidos que, em tese,
deveriam ser seus principais beneficirios, procuram tambm se valer para se apropriar
da parcela da riqueza gerada pelo conjunto da sociedade. As decises sobre o destino

do dinheiro nunca so, quando no convm politicamente, claramente explicitadas,


porque negociadas num domiclio oculto com o dono do poder poltico, ao qual poucos
tm acesso, para usar uma imagem de Braudel (apud Arrighi, 1996:250). O resultado
dessas decises aparece, contudo, registrado nos oramentos em diversas e muitas
vezes propositadamente obscuras rubricas, cuja leitura pode fornecer pistas e
elementos para identificar os que esto se beneficiando de seus gastos. Contudo, para
fazer essa leitura necessrio conhecer, minimamente, o significado das categorias e
subcategorias das despesas que nele so inscritas.
2. A CLASSIFICAO DOS GASTOS
So vrias as formas de classificao dos gastos e de sua apresentao na pea
oramentria, variando de pas para pas, os dispositivos que normatizam a matria. De
uma maneira geral, sua classificao obedece a critrios que visam propiciar condies ao
Poderes Constitudos - Legislativo, Executivo e Judicirio e tambm sociedade de
exercerem controle sobre os seus nveis e sobre a execuo das decises tomadas a respeito
de seu destino, bem como para viabilizar as atividades de planejamento, de avaliao de
seus impactos sobre a economia como um todo e de controle das contas pblicas.
No oramento brasileiro e nas publicaes oficiais que divulgam os seus resultados
consolidados, as despesas pblicas aparecem classificadas segundo trs critrios distintos,
contemplados na Lei 4320, de 17/3/64, e nas modificaes posteriores introduzidas nessa
matria. Cada um deles fornece elementos, tambm distintos, para a sua anlise, que vo
da identificao dos rgos responsveis pela sua execuo - as chamadas unidades
administrativas ou ministrios - aos que revelam as realizaes do governo, atravs dos
objetivos de seus gastos traduzidos na destinao que dada aos recursos de que dispe o
governo e ainda aos que desvelam suas implicaes macroeconmicas e propiciam a
construo de indicadores para a avaliao de sua situao financeira e para a identificao
de seus principais pontos de estrangulamento e das potencialidades que podem ser
exploradas para sua melhoria. So eles: a) a classificao institucional ou departamental; b)
a funcional programtica; c) a classificao por categorias econmicas, por elementos e
subelementos.
2.1. A classificao institucional
Segundo Giacomoni (1992:87), "... este o mais antigo critrio de classificao da
despesa", sendo o seu objetivo principal o de "... evidenciar as unidades administrativas
responsveis pela sua execuo." um critrio til para que se identifiquem, portanto, os
rgos para os quais so destinados os recursos e para que se cobrem responsabilidades,
atravs de avaliaes que venham a ser realizadas, sobre os resultados efetivamente
alcanados pelo governo. A classificao parte dos trs nveis de Poderes - Legislativo,
Judicirio e Executivo - os quais, por sua vez, so desdobrados em rgos e seus
respectivos subrgos. Integram o Executivo, por exemplo, a Presidncia da Repblica e
os ministrios - educao, sade, transportes etc. Estes, por sua vez, so compostos por
vrias unidades administrativas, responsveis pela execuo dos projetos e das atividades
estabelecidas no programa de governo.
Embora permita identificar a distribuio dos recursos pelos rgos
governamentais e o agente responsvel pela execuo dos projetos e atividades, a
classificao institucional, se utilizada isoladamente, no possibilita uma viso clara sobre

os objetivos de gastos do governo e nem fornece elementos para avaliar os seus impactos
na vida social e econmica como um todo. Isso pode ser obtido somente atravs do exame
dos demais critrios de classificao dos gastos.
2.2. A classificao funcional
A classificao funcional-programtica, instrumento indispensvel para a utilizao
do oramento como pea de planejamento, representou um aperfeioamento da
classificao funcional que, adotada no Brasil de forma embrionria a partir de 1933,
evoluiu nas dcadas seguintes at a sua consolidao pela Lei 4320, de 17/3/64, que
confirmou sua estrutura com dez funes, cada uma sendo subdividida em dez subfunes.
Este foi um passo importante para a criao das condies para a implantao das tcnicas
do Oramento-Programa, no Pas, o que, contudo, s viria a ocorrer, em 1974, com a
introduo da classificao funcional-programtica, atravs da Portaria no. 9, de 28/0l/74.
Com ela, as funes foram ampliadas de 10 para 16 e desdobradas em programas, os quais,
por sua vez, foram subdivididos em subprogramas e estes em projetos e atividades. Nessa
nova estrutura, a funo de Educao e Cultura, por exemplo, teria, entre outros, um
programa voltado para o Ensino Superior e, neste, subprogramas contemplando o Ensino
da Graduao, a Ps-Graduao etc. (Giocomoni, 1992:93). Os Projetos e Atividades
seriam os instrumentos, com os quais, se procuraria materializar os objetivos estabelecidos.
Apesar de representar um avano em relao ao sistema anterior, a classificao
funcional-programtica tornou invivel, na prtica, a estruturao de um oramento capaz
de aferir os resultados produzidos para a populao. De acordo com sua concepo,
enquanto classificao funcional caberia definir as reas beneficiadas com o gasto
pblico, programtica seria reservado o papel de definio de seu objetivo. Como esses
no so padronizveis entre as distintas esferas de governo, esse papel passou a caber
classificao funcional, tornando-se o gasto meramente classificatrio, prejudicando a
lgica do oramento-programa e, consequentemente, a atividade do planejamento.
Para superar essas dificuldades e aprimorar o sistema como instrumento mais
adequado para o planejamento, nova mudana foi introduzida nessa estrutura, em 1999,
pela Portaria no. 42, de 14/04, do Ministrio de Oramento e Gesto (MOG). Com a
mudana, a funcional-programtica foi extinta, e a classificao funcional passou a se
subdividir em subfunes, tornadas obrigatrias para todas as unidades da federao
tornando-se, portanto, comparveis -, e os programas deixaram de ser classificatrios,
tornando-se flexveis para cada esfera de governo, definidos de acordo com os seus
objetivos.
Neste novo modelo, as funes foram elevadas para 28, passando a explicitar
atividades surgidas com as transformaes decorrentes do desenvolvimento econmico e
social mais recentes e a destacar outras que, embora importantes, se encontravam
agregadas a outras funes, tendo-se criado, tambm, uma categoria chamada de
operaes especiais, na qual so agrupadas as despesas que no contribuem para a
manuteno das aes do governo, das quais no resulta um produto, e no geram
contraprestao direta de bens ou servios. Apesar das dificuldades que ainda subsistem
para o manejo deste instrumento para as atividades do planejamento, essas mudanas
contriburam para melhorar a leitura das reas beneficiadas pelos gastos governamentais
e, portanto, de suas prioridades, inclusive com a apropriao na conta operaes
especiais de dispndios que no se encontram com elas relacionadas O quadro III.1

relaciona as 28 funes, bem como apresenta, a ttulo de exemplo, uma de suas subfunes
contempladas na Portaria 42/99.

Quadro III.1
Oramento da Unio:
Classificao funcional das despesas
Funes
Subfunes (exemplo)
01 Legislativa
Ao Legislativa
02 Ao Judiciria
Ao Judiciria
03 Essencial Justia
Defesa da Ordem Jurdica
04 Administrao
Planejamento e Oramento
05 Defesa Nacional
Defesa Area
06 Segurana Pblica
Policiamento
07 Relaes Exteriores
Relaes Diplomticas
08 Assistncia Social
Assistncia ao Idoso
09 Previdncia Social
Previdncia Bsica
10 Sade
Ateno Bsica
11 Trabalho
Fomento ao Trabalho
12 Educao
Ensino Fundamental
13 Cultura
Difuso Cultural
14 Direitos da Cidadania
Assistncia aos Povos Indgenas
15 Urbanismo
Servios urbanos
16 Habitao
Habitao Rural
17 Saneamento
Saneamento Bsico Rural
18 Gesto Ambiental
Controle Ambiental
19 Cincia e Tecnologia
Desenvolvimento Cientfico
20 Agricultura
Promoo de Produo Vegetal
21 Organizao Agrria
Reforma Agrria
22 Indstria
Promoo Industrial
23 Comrcio e Servios
Promoo Comercial
24 Comunicaes
Comunicaes Postais
25 Energia
Conservao de Energia
26 Transporte
Transporte Areo
27 Desporto e Lazer
Desporto Comunitrio
28 Encargos Especiais
Refinanciamento da Dvida Interna
Fonte: Portaria MOG no. 42, de 14/4/1999 (DOU de 15/4/1999)

Necessria, do ponto de vista da tcnica oramentria, para a atividade do


planejamento, a classificao funcional dos gastos pblicos permite, ao mesmo tempo,
analisar os objetivos de programa de um governo, traduzidos nas prioridades econmicas e
sociais estabelecidas pelas suas diversas rubricas, tais como, educao, sade, saneamento,
agricultura, indstria etc. Atravs de suas informaes, torna-se possvel construir alguns
indicadores e avaliar o peso e a importncia atribudos, por exemplo, aos programas
sociais, como os que se referem aos gastos com habitao e urbanismo, educao e cultura
e sade e saneamento. Assim, como tambm possvel extrair ilaes sobre o montante
relativo de recursos destinados a amparar os setores produtivos e a infra-estrutura
econmica, como os que dizem respeito, agricultura, indstria, comrcio, servios,
comunicaes etc. Ou ainda a determinar o volume de despesas requeridas para
manuteno das atividades de governo nas suas funes legislativa, judiciria, de

administrao e planejamento etc. O fato que, com essa classificao do gasto tornou-se
possvel obter elementos para traar um retrato do governo que revele suas prioridades nos
campos econmico, social, regional etc. e identificar os grupos, os setores econmicos e as
regies que mais dele se beneficiam.
2.3. A classificao por categorias econmicas
A classificao das despesas por categorias econmicas o resultado da
importncia que passou a adquirir, especialmente a partir do predomnio das idias
keynesianas sobre o papel do Estado na economia, o conhecimento da situao das contas
pblicas, em seus vrios componentes, para a avaliao de seus impactos e implicaes
para a economia como um todo. Alm da importncia de seu conhecimento para as contas
nacionais, medida que fornecem indispensveis informaes para calcular a contribuio
do governo gerao de renda nacional, atravs dos investimentos pblicos e de seu
consumo - e tambm para captar a influncia de sua gesto no processo inflacionrio -, a
anlise das despesas por categorias econmicas importante, nas finanas pblicas, por
algumas importantes razes: a) por ser possvel classific-las de acordo com o seu grau de
rigidez e, com isso, determinar a vulnerabilidade das finanas em estudo e os
estrangulamentos existentes; b) por poder se identificar, a partir do peso relativo de cada
componente no seu total, os que exigem e so passveis de ajustamento, especialmente
numa situao de desequilbrios fiscais e financeiros do Estado; e c) por se ter maior
clareza sobre os que podem ser usados como variveis de ajuste sem que seja afetado o
funcionamento normal da mquina pblica.
A adoo da classificao da despesa, de acordo com o critrio econmico no
Brasil, ocorreu, como visto anteriormente, com a promulgao da Lei 4320/64, que
estabeleceu duas categorias - as despesas correntes e as despesas de capital - e cinco
subcategorias a elas vinculadas - as despesas de custeio e as transferncias correntes, no
caso da primeira, e os investimentos, as inverses financeiras e as transferncias de capital,
para a segunda. Sobre estes componentes algumas palavras devem ser ditas.
Os gastos de custeio so aqueles destinados a garantir o funcionamento da mquina
pblica e a oferta de servios pblicos e compem-se, predominantemente, dos gastos com
pessoal - ativos e inativos - e das demais despesas, especialmente material de consumo.
atravs deles que se mede a participao do governo no consumo global da economia. As
transferncias correntes dizem respeito ao repasse de recursos realizado entre as esferas
governamentais - constitucionais ou voluntrias - destinada ao financiamento de uma
despesa corrente.
As despesas com investimentos encontram-se, por sua vez, vinculadas realizao
de obras pela administrao pblica, incluindo as que so destinadas aquisio de
imveis para sua realizao, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio
de instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do capital
de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. Representa a contribuio
do governo formao bruta de capital fixo da economia. J as inverses financeiras
referem-se tanto aquisio de imveis ou de bens de capital j em utilizao como
aquisio de ttulos representativos de capital de empresas j constitudas ou constituio
ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem aos objetivos comerciais e
financeiros. Note-se que a distino entre as despesas com Investimentos e as classificadas
como Inverses Financeiras deve-se, simplesmente, aos seu efeitos multiplicadores

diferenciados sobre a economia: as primeiras representam a criao de riqueza nova,


irradiando efeitos multiplicadores mais poderosos para a economia e a renda nacional; as
segundas, por dizerem respeito riquezas existentes, no geram efeitos positivos para a
renda nacional, implicando apenas a transferncia de propriedades entre os agentes
econmicos. J as Transferncias de Capital, semelhana do que foi observado para as
Transferncias Correntes, referem-se aos repasses de recursos, previstos ou no
constitucionalmente, entre as esferas governamentais, para a realizao de investimentos
ou inverses financeiras.
Vale chamar a ateno para o fato de que na consolidao das contas
governamentais, considerando as distintas esferas de governo, essas subcategorias se
reduzem s Despesas de Custeio, Investimentos e Inverses, que so as informaes que
interessam mais de perto para o clculo das contas nacionais.
A classificao por elementos complementa, por sua vez, a classificao por
categorias econmicas, ao revelar, a um nvel mais desagregado, os componentes
responsveis pelas despesas. Assim, as Despesas Correntes (categoria econmica) inclui as
Despesas de Custeio (subcategoria econmica), as quais, por sua vez, se subdividem em
Pessoal, Material de Consumo, Servios de Terceiros e Encargos, Diversas Despesas de
Custeio (elementos). Estes podem ainda ser desagregados em subelementos, embora essa
discriminao no seja uma exigncia obrigatria da Lei 4320/64 (Giocomoni, 1992:101).
O elemento Pessoal desdobra-se, por exemplo, em Pessoal civil, militar e obrigaes
patronais. Servios de Terceiros e Encargos em Remunerao de Servios Pessoais e
Outros Servios e Encargos. Diversas Despesas de Custeio em Sentenas Judicirias e
Despesas de Exerccio Anteriores. E assim por diante para as demais subcategorias. A
importncia desse critrio que, alm de facilitar o controle contbil dos gastos, tanto a
nvel interno como externo, ele propicia a construo de uma srie de indicadores de
grande utilidade para a avaliao da situao das finanas governamentais, para a
identificao de seus pontos de estrangulamento e das potencialidades que podem ser
exploradas para melhorar/equilibrar receitas e despesas.
No Quadro III.2 apresenta-se, de forma sinttica, como essas despesas aparecem
dispostas na pea oramentria, de acordo com essas diversas classificaes categorias e
subcategorias econmicas, elementos e subelementos. O exemplo utilizado o do
oramento da Unio, mas nem todos os desdobramentos da classificao por elementos e
subelementos so neles considerados, servindo apenas para ilustrar sua estrutura.11
Ressalte-se que essas informaes podem ser obtidas para cada rgo, departamento ou
ministrios/secretarias de governo e tambm por objetivos de gastos, de acordo com o
critrio funcional. Isso significa que o cruzamento das informaes contidas nos diversos
critrios de classificao dos gastos institucional, funcional e categorias econmicas,
elementos e subelementos fornece amplo material para balizar anlises sobre
desempenho e resultados alcanados pelo governo em seus diversos campos de atuao e
tambm para avaliar o estado de sua sade financeira, suas principais vulnerabilidades e as
alternativas mais favorveis para a correo de eventuais desequilbrios existentes.
To ou mais importante, que propiciam, tambm, uma leitura no somente dos
setores econmicos mais priorizados no oramento, em cada poca o setor produtivo,
financeiro etc. como os que so mais sacrificados, neste processo, para que o Estado
acomode/inscreva seus interesses no oramento.
11

Para a classificao completa desses componentes, consultar a Lei 4320/64

QUADRO III.2
ORAMENTO DA UNIO:
Classificao das despesas por categorias econmicas
ESPECIFICAO
DESPESAS CORRENTES (1)
Despesas de Custeio
Pessoal
Pessoal Civil
Material de Consumo
Servio de Terceiros e Encargos
Remunerao Servios Pessoais
Diversas Despesas de Custeio
Sentenas Judicirias
Transferncias Correntes
Transferncias Intragovernamentais
Subvenes Econmicas
Transferncias a Instituies Privadas
Subvenes Sociais
Transferncias Intergovernamentais
Transferncias a Estados e D. Federal
Encargos da Dvida Interna
Juros da Dvida Contratada
Encargos da Dvida Externa
Juros da Dvida Contratada
Contribuio p/ o Patrimnio Servidor.Pblico/Pasep
Diversas Transferncias Correntes
DESPESAS DE CAPITAL(2)
Investimentos
Obras e Instalaes
Inverses Financeiras
Aquisio de Imveis
Transferncias de Capital
Transferncias Intragovernamentais
Auxlio para Territrios
Transferncias Intergovernamentais
Transferncias a Estados e Municpios
Transferncias ao Exterior
Amortizao da Dvida Interna
Amortizao da Dvida
Amortizao da Dvida Externa
Amortizao da Dvida
Diferenas de Cmbio
Diversas Transferncias de Capital
DESPESAS OR. TOTAL (DOT) = (1+2)
Fonte: Lei 4.320/64

3. CRESCIMENTO E COMPOSIO
EXPLICAES TERICAS

CLASSIFICAO
Categoria Econmica
Subcategoria Econmica
Elemento
Subelemento
Elemento
Elemento
Subelemento
Elemento
Subelemento
Subcategoria Econmica
Elemento
Subelemento
Elemento
Subelemento
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Subelemento
Elemento
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Subelemento
Elemento
Elemento
Categoria Econmica
Subcategoria Econmica
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Subcategoria Econmica
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Subcategoria Econmica
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Subelemento
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Subelemento
Elemento
Elemento
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Subelemento
Elemento
Elemento

DOS

GASTOS

PBLICOS:

O forte crescimento dos gastos pblicos (do Estado), bem como a multiplicidade de
papis e funes que passaram a ser-lhe atribudas aps a revoluo keynesiana,
despertaram o interesse, nos meios acadmicos, pela realizao de estudos voltados

para explicar as razes deste crescimento e/ou identificar as foras que influenciam a
composio de seus gastos. De vertentes tericas distintas, as respostas dadas por esses
autores (ou escolas de pensamento) para essas questes, nem sempre foram
satisfatrias, quando no limitadas. Mas possvel identificar, em alguns casos,
elementos importantes que ajudam a compreender as foras que governam
(influenciam) sua composio e tambm seu crescimento e a razo do Estado,
recorrentemente, esbarrar em crises financeiras peridicas, colocando a necessidade de
realizar reformas tanto em seus instrumentos como na sua forma de atuao e em suas
bases de financiamento.
A rigor, as teorias que tratam dessas questes podem ser classificadas em dois
tipos: um, que se preocupa, utilizando dados empricos sobre a evoluo dos gastos do
Estado, em demonstrar sua tendncia de crescimento e arrolar as suas causas, mas sem
se preocupar em compreender as foras que interagem no seu interior e influenciam
(determinam) suas decises. Tudo se passa, como colocado por OConnor (1977),
como se foras estranhas atuassem definindo as atribuies do Estado, com este
respondendo passivamente a essas influncias. Neste grupo, se encontram as
explicaes de Wagner, Peacock e Wiseman e, com algumas diferenas, a de Musgrave
& Musgrave. Outro, que procura apreender, embora com perspectivas distintas, como
essa disputa se trava dentro do oramento e como os interesses representados no Estado
influem e moldam sua estrutura de gastos, bem como as conseqncias que essa
situao pode ocasionar para a sua sade financeira. Aqui, a poltica perpassa todo o
Estado, invade e se expressa no oramento, mas diferem a forma e os objetivos de sua
instrumentalizao, bem como os beneficirios e os resultados finais dos gastos por ele
realizados. Neste destacam-se as escolas neoliberal e marxista. Um breve relato delas
feito em seguida.
3.1. As Explicaes Empricas de Wagner, Peacock e Wiseman
A Lei de Wagner, como ficou conhecida na literatura econmica a formulao terica
elaborada por Adolf Wagner sobre o "crescimento incessante das atividades estatais",
encontra, no enunciado, que se segue, os principais elementos que a sustentam:
medida que cresce o nvel de renda em pases industrializados, o
setor pblico cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a
participao relativa do governo na economia cresce com o prprio
ritmo de crescimento econmico do pas. (apud Rezende, 1977:30)

Confirmada empiricamente por Richard Bird, que constatou ser maior que a
unidade a elasticidade das despesas pblicas em relao renda nacional para um conjunto
de pases pesquisados - Reino Unido, Alemanha e Sucia - entre 1910 e 1960, algumas
causas foram por ele tambm apontadas como determinantes para este crescimento: a) a
expanso das funes administrativas e de segurana do governo e as crescentes
demandas, por parte da populao, por maior bem-estar social, especialmente nas reas de
sade e educao, determinadas pelo avano dos processos de industrializao e
urbanizao conhecido pelas sociedades capitalistas modernas; b) o aumento da
interveno direta e indireta do governo na economia, resultante do papel chave que lhe foi
atribudo no controle dos monoplios e na harmonizao do processo de desenvolvimento
econmico, especialmente a partir da disseminao das idias keynesianas. interessante
observar que mesmo aps a crise conhecida pelo pensamento keynesiano, na dcada de
1970, que propiciou o retorno ao cenrio da retrica liberal, os gastos dos pases

desenvolvidos continuaram em trajetria de crescimento, como foi visto na Introduo


deste captulo, contrariando as propostas de encolhimento do Estado dessa doutrina.
Na perspectiva terica de Wagner, portanto, como observa Rezende (1977:30), a
demanda global por bens produzidos pelo governo, que, determinada por variveis, tais
como, renda per capita, densidade demogrfica, grau de urbanizao etc., que evoluem,
por sua vez, com o prprio crescimento da renda, que reponta como a varivel explicativa
da expanso dos gastos pblicos e, portanto, do tamanho do Estado, podendo ser
parcialmente comprovada. Mas como ele mesmo chama a ateno, uma vez que "... a
hiptese formulada se refere ao crescimento dinmico da participao do governo em um
mesmo pas, no pode, evidentemente, ser comprovada a partir de comparaes
internacionais, que utilizem a relao Gastos/PIB em um ponto do tempo para diferentes
pases."
Alm disso, preciso salientar, que, devido sua descontextualizao histrica,
vrias perguntas a respeito do comportamento dos gastos pblicos e do papel do Estado
permanecem sem resposta na perspectiva wagneriana: a) o simples aumento da demanda
por bens e servios produzidos pelo Estado implica conseqente aumento de sua oferta?;
b) que foras - polticas, econmicas e sociais - surgem, em certos contextos, de forma
decisiva para determinar modificaes na natureza do Estado, diversificando e ampliando
suas atividades?; c) como este define a prioridade de seus gastos, que beneficiaro classes,
fraes de classes, setores, regies etc., em face da ampliao da demanda por bens
pblicos?
A perspectiva adotada por Peacock e Wiseman, por sua vez, para explicar o
crescimento dos gastos estatais difere da explorada por Wagner (Rezende, 1977:30-31).
Mas se conseguem responder primeira indagao acima colocada - o aumento da
demanda por bens pblicos implica conseqente aumento da oferta? - tambm no
avanam no sentido de permitirem compreender os reais determinantes de sua expanso e
de sua composio.
Para Peacock e Wiseman, mais do que a expanso dos fatores que explicam o
crescimento da demanda por bens e servios produzidos pelo governo, a possibilidade de
obteno de recursos para o seu financiamento, que explica o crescimento dos gastos
estatais em um determinado pas. Isso significa que, ao contrrio da formulao
wagneriana, o crescimento da demanda de servios pblicos no encontra, de imediato,
uma oferta em expanso para atend-la, j que esta limitada pelas possibilidades de
incremento na tributao, que s ocorrer quando a sociedade se mostrar disposta a arcar
com o seu nus.
Para eles, como observa Rezende (1977:31), os indivduos adotam um
comportamento distinto no tocante demanda por servios produzidos pelo governo e
sua disposio de contribuir com recursos para a sua produo. Podem desejar maior
consumo destes bens e servios, mas no se revelarem dispostos a pagar maiores impostos
para financi-los. Assim haveria, em perodos de estabilidade - econmica e poltica -, a
percepo, por parte dos indivduos, de que o montante de tributos cobrado pelo Estado se
encontra em nveis adequados, no se justificando elevaes da carga tributria, ainda que
se observem presses de demanda para o crescimento dos gastos. Todavia, em perodos de
perturbaes da ordem scio-econmica, causadas, por exemplo, por depresses
econmicas, guerras etc., essas resistncias tenderiam a arrefecer diante do reconhecimento

de ser necessrio fortalecer o Estado para super-las, abrindo-se espaos para o aumento da
carga tributria e, portanto, para o financiamento de gastos adicionais. Tendo estes se
tornados efetivos, a sociedade tenderia a aceitar, mesmo nos perodos posteriores s
perturbaes ocorridas, nveis mais elevados de tributao, sancionando, ainda que
parcialmente, o crescimento das despesas verificado.
A influncia destes fatores sobre os gastos, chamada pelos autores de efeito
translao, foi confirmada em seus estudos empricos sobre as despesas governamentais
para a Gr-Bretanha. Mas Musgrave & Musgrave (1980:Cap.6) que a testaram para os
Estados Unidos, nos perodos anteriores e posteriores s duas grandes guerras e s da
Coria e do Vietn, concluram que, embora tenha ocorrido uma elevao dos gastos,
predominantemente militares, estes se reduziram expressivamente aps o trmino dos
conflitos, estabilizando-se em um nvel mais elevado do que o anteriormente verificado, o
que aparentemente daria alguma consistncia tese de Peacock e Wiseman, cujos efeitos
eles denominam de efeito limite. Mas esses autores chamam a ateno para o fato de que
teria ocorrido, mesmo no perodo das duas grandes guerras, aumento dos gastos civis, que
explicam, parcialmente, o crescimento dos gastos totais, e ainda que no se verificou, com
a Guerra do Vietn, expanso significativa com os gastos militares como proporo do
PNB americano. O que os leva a aceit-la parcialmente, mas no verem na teoria de
Peacock e Wiseman "... uma explicao definitiva para o crescimento dos dispndios
pblicos () pelo menos para os EUA" (Musgrave & Musgrave, 1980:122).
De qualquer forma, a tese de Peacock e Wiseman no se revela capaz de explicar
porque, mesmo na ausncia de significativas perturbaes polticas e econmicas, que
teriam caracterizado o mundo capitalista no perodo aps a segunda grande guerra, o
Estado - e os seus nveis de gastos - teria conhecido um crescimento contnuo e altamente
expressivo, pelo menos at a dcada de 1970, muito como resultado do desenvolvimento e
consolidao do Estado do bem-estar social.
3.2. Os Determinantes Gerais de Musgrave & Musgrave
Musgrave & Musgrave (1980, pp.117-123) percorrem o caminho aparentemente mais fcil
para identificar essa determinao e arrolam, por sua vez, combinando as teses de Wagner
e Peacock e Wiseman, e contemplando as possibilidades - e os mecanismos - de seu
financiamento, um conjunto de causas que estariam na raiz da explicao do crescimento
dos gastos pblicos:
a) o crescimento da renda per capita que, ao promover uma alterao na
composio eficiente de bens privados e pblicos, acarreta um aumento da participao
dos ltimos, confirmado atravs de pesquisas realizadas para o caso americano, cuja
elasticidade das despesas civis per capita em relao ao PNB foi superior unidade para
os perodos 1890-1929 e 1929-1969;
b) mudanas tecnolgicas e populacionais. As primeiras, ao alterarem o processo
produtivo e a composio da produo, afetam os gastos pblicos. Como eles mostram, a
inveno do motor combusto e o resultante crescimento da indstria automobilstica
ampliaram significativamente a demanda por viagens e rodovias, onerando
consideravelmente as finanas pblicas, o mesmo acontecendo com o desenvolvimento da
indstria blica, cujo processo produtivo apia-se predominantemente no uso de capitalintensivo. Aumentos da populao, alteraes na sua distribuio etria e intensificao

dos fluxos migratrios do campo para a cidade afetam, por sua vez, a demanda por
educao, sade e moradias, repercutindo sobre o nvel dos gastos pblicos;
c) os custos relativos dos servios pblicos: devido s suas caractersticas de
trabalho-intensivo, como ocorre, por exemplo, com os servios de sade e educao, os
custos relativos dos servios pblicos tendem a ampliar-se ao longo do tempo, por serem
menos sensveis a redues propiciadas pelo progresso tecnolgico;
d) mudanas no alcance das transferncias: aumentos no nvel de renda per capita
e alteraes na estrutura da sociedade e na composio das foras polticas tendem a
aumentar as transferncias realizadas pelo governo para as famlias e o nmero de
programas redistributivos, visando reduzir as desigualdades de renda, o que se traduz em
ampliaes do nvel de gastos estatais;
e) disponibilidade de alternativas para a tributao: pases em estgios de
desenvolvimento mais avanados apresentam alternativas mais viveis de tributao e,
portanto, para a obteno de recursos indispensveis para o financiamento de maiores
gastos como proporo do produto interno gerado. Caractersticas que no se observam em
pases menos desenvolvidos, cujas bases econmicas e tributrias, assentadas
predominantemente sobre impostos que incidem sobre o comrcio exterior e sobre bens e
servios, limitam a expanso da arrecadao;
f) efeito translao ou efeito limite: diz respeito s hipteses de Peacock e
Wiseman sobre as resistncias aos aumentos de tributao, por parte dos contribuintes, que
terminam sendo abrandadas/reduzidas diante de perturbaes de ordem econmica e/ou
polticas - guerras, depresses econmicas etc. -, levando-os a aceitar, mesmo quando
essas so superadas, nveis mais elevados de carga tributria, rompendo-se os limites
anteriores e sancionando, ainda que parcialmente, os aumentos registrados nos gastos;
g) fatores polticos e sociais: resulta da influncia que as modificaes polticas e
sociais ocorridas ao longo dos ltimos cem anos, traduzidas em uma srie de mudanas na
filosofia social e nas alteraes no equilbrio das foras polticas, exerceriam no apenas
em relao s preferncias individuais em relao ao tamanho do setor pblico desejado,
mas tambm sobre a determinao do processo de deciso poltica em relao ao nvel e
composio dos gastos pblicos.
Embora listem fatores de natureza econmica e poltica como elementos
explicativos para o crescimento dos gastos pblicos ao longo do tempo - e, portanto, para o
aumento da participao do Estado na economia - Musgrave & Musgrave (1980:122-3)
chamam a ateno para o fato de ser
"... bem possvel que o efeito da evoluo destes fatores particularmente o crescimento dos pagamentos de transferncia como
subproduto da apario incipiente do "estado do bem-estar" - seja mais
significativo do que as repercusses dos fatores econmicos e
estruturais que analisamos anteriormente. Entretanto, ainda mais
provvel que ocorra uma combinao de todos eles na determinao do
caminho a ser trilhado. Qualquer que tenha sido a particular influncia
de cada um deles, evidente que a combinao dos mesmos tem
resultado numa crescente participao do setor pblico no PNB."

possvel perceber que a posio de Musgrave & Musgrave apresenta-se mais


promissora do que as de Wagner e Peacock & Wiseman para que se desvelem os
determinantes dos nveis e da composio dos gastos pblicos. Ao enfatizarem a
importncia dos aspectos poltico-sociais tanto no seu montante quanto na sua estrutura, o
aprofundamento desta investigao fatalmente os conduziria a situar as transformaes
conhecidas pelo sistema capitalista, especialmente a partir do final do sculo XIX e da
grande depresso mundial da dcada de 1930. Principalmente essa crise deu origem a um
exrcito de desempregados em nvel mundial, produziu os horrores do nazi-fascimo,
desvelou a necessidade de reformar o capitalismo, o que foi reforado pelo avano
comunista aps a 2 Grande Guerra, e objetivou as formulaes keynesianas sobre o novo
papel que caberia ao Estado nessa nova realidade.
Foi assim, neste contexto, principalmente com a ameaa do comunismo de se
espalhar por uma Europa em runas, aps a Segunda Guerra Mundial, que as idias de
Keynes ganharam fora como antdoto para impedi-la, justificando sua maior interveno
no campo econmico e o surgimento e fortalecimento de instituies, como o Estado do
bem-estar (welfare state), que revolucionariam suas estruturas de financiamento e de
despesas, como visto no captulo I. Como aqueles autores, contudo, no aprofundam essa
investigao, por eles mesmos sugerida, contentando-se em agreg-la s que se supem as
demais causas, perdem a oportunidade de avanar na compreenso dos reais determinantes
do crescimento dos gastos e de sua estrutura e caem na mesma vala comum de autores,
como Wagner, Peacock e Wiseman, que perseguiram o mesmo objetivo.
3.3. A Viso Neoliberal: public choice e neo-institucionalismo
Com a crise financeira em que mergulharam os Estados, de uma maneira geral, a partir da
dcada de 1970, (re)surgiram contribuies tericas, como visto no captulo I, que tm,
como objeto de investigao, a economia do governo, e que incorporam, em seu
arcabouo, elementos que pretendem identificar tanto as causas da ineficincia e
iniqidade dos gastos pblicos como seu crescimento, no tempo, e as foras que conduzem
o Estado gerao de elevados dficits, os quais identificam como a causa dos
desequilbrios e das crises mais recentes do sistema capitalista.
Para os autores dessa escola, conhecida como escolha pblica (public choice),
so os conflitos de interesses existentes entre os agentes envolvidos no processo de
definio dos gastos pblicos - eleitores, polticos, burocratas etc. que explicam no
somente a sua composio como tambm o seu crescimento descomunal, provocando
gigantescos dficits, que terminam minando o sistema e colocando em risco sua
capacidade de reproduo. Contribuies que, aparentemente, podem ser consideradas
teis para se compreender no somente porque o governo - assim como o mercado - falha
quando se considera aqueles critrios mas tambm porque os gastos apresentam
determinada composio, beneficiando setores, regies e grupos especficos da sociedade,
em detrimento de outros.
A transposio do mtodo de anlise da Teoria da Escolha Pblica - o mesmo
utilizado pela Teoria Econmica convencional no sentido de que considera, como hiptese
de trabalho, o homem um animal egosta, racional, maximizador de utilidades - para o
campo do setor governamental, procurando entender o comportamento e a interao entre
os atores que dele participam, compe a base terica sobre a qual se assenta e vai se mover
essa escola para explicar a dinmica - e falhas - dos gastos governamentais.

Seu ponto de partida o reconhecimento de que o processo de "trocas econmicas"


mais simples do que o de "trocas polticas", medida que, enquanto o primeiro envolve
apenas dois membros, que decidem por si realiz-las desde que o resultado seja benfico
para ambos - maximizando suas utilidades -, o segundo envolve, necessariamente, os
membros mais relevantes da sociedade, cujas decises tm de levar em conta a ordem legal
constitucional do pas. Ou seja, de um lado, a Carta Constitucional aparece estabelecendo
os limites at onde pode ocorrer o processo de negociaes/trocas, enquanto, de outro, a
heterogeneidade de interesses dos membros envolvidos torna mais difcil sua
materializao nos termos que atendam os critrios de equidade e eficincia. Cabe
recordar, como discutido no Captulo 1, que o conceito de eficincia adotado por essa
escola de pensamento, vincula-se perspectiva utilitarista em que os agentes econmicos
ao procurarem maximizar seus ganhos de utilidade (consumo e fatores de produo),
conduzem o sistema para um ponto de equilbrio de mxima eficincia.
Derivam deste reconhecimento duas reas de investigao que integram o corpo
terico da public choice: a) a que contempla a moldura constitucional legal, chamada por
seus autores de Teoria Econmica da Constituio; e b) as que tratam das instituies
polticas e dos agentes que entram nessa ordem, cujos limites esto estabelecidos,
chamadas de Teorias das Instituies Polticas", que so integradas pelas teorias que tratam
do papel do eleitor, do processo eleitoral e da burocracia governamental.
Segundo Buchanan (Buchanan, 1979), um de seus principais autores, num cenrio
ps-constitucional, onde uma ordem legal esteja definida, com os contornos do papel do
Estado devidamente delimitados Estado mnimo ou protecionista? existiro
oportunidades para a realizao de trocas polticas que tragam vantagens mtuas para os
participantes do processo em torno do contrato constitucional estabelecido. Mas as
filtragens que tm de ser feitas e os interesses distintos dos agentes envolvidos no
somente tornam mais problemtica a obteno dessas vantagens como podem transformar
o prprio governo em sinnimo de desperdcio, mau gestor de recursos etc.,
comprometendo a credibilidade das instituies pblicas.
De um lado, surgem as dificuldades para conciliar, por parte dos consumidores de
bens pblicos, as diferentes preferncias individuais, que, expressas atravs do processo
eleitoral, devem ser harmonizadas e constiturem a sntese de um resultado de demanda
coletiva, o que to mais complexo quanto mais mltiplas as demandas e alternativas de
gastos postas para que decises sejam tomadas pelos representantes polticos.
De outro, os polticos que recebem, processam e organizam essas demandas e que,
para aprov-las e garantir a soberania do eleitor/consumidor, vem-se limitados sua
posio e de seu partido na hierarquia legislativa. Isto porque, ao contrrio do mercado
onde as decises so feitas na margem, a disputa eleitoral excludente, no sentido de que o
partido que eleito torna-se o grande vitorioso, o que d as cartas sobre o programa a ser
implementado e sobre os principais gastos a serem realizados. Com isso, o poltico
pertencente a um partido que no foi guindado ao poder, e que tem como principal objetivo
o de garantir a sua reeleio, tem de submeter-se a um complexo processo de negociaes
e composies, para assegurar que pelo menos parcela das demandas de seu eleitorado seja
atendida. Os resultados obtidos, nessas condies, podem revelar-se em desacordo com as
demandas expressas e colocar em risco seu objetivo de reeleger-se.

Como se no bastasse, se cabe ao Legislativo mapear e fazer a seleo entre vrias


polticas alternativas de gastos, tarefa de outro grupo - a burocracia estatal - a sua
implementao. Dotado de interesses prprios que podem diferir tanto daqueles que dizem
respeito aos eleitores como aos parlamentares, este grupo, que desfruta de autonomia para
o desempenho de suas atividades e que no se encontra submetido a mecanismos de
controle por parte do Legislativo, ao priorizar seus interesses e exercer influncias sobre os
parlamentares para materializ-los, pode conduzir o processo para uma situao em que o
Estado seja visto pela populao apenas como explorador de tributos do cidado, sem
garantir-lhe ressarcimentos, colocando em questionamento a credibilidade das instituies
pblicas.
Diante deste quadro, a Teoria da Escolha Pblica levanta como principal bandeira a
necessidade de estabelecer limites constitucionais aos poderes governamentais e impor
regras rgidas para o comportamento dos polticos e da burocracia estatal, visando
recuperar a confiana do povo nas instituies polticas tradicionais. neste sentido que se
pode entender a adoo em pases como os EUA a partir do final dos anos 70 - e como
uma contribuio da Teoria da Escolha Pblica - de limitaes, contempladas em lei,
gerao de dficits pblicos, de crescimento da dvida etc. Para pases onde as instituies
so fortes, a teoria pode at obter xito em sua proposta de alcanar algum controle sobre
governo, governantes e outros agentes envolvidos no processo. Naqueles, entretanto, em
que tanto leis como instituies so facilmente desconsiderados quando deixam de
interessar s elites, suas possibilidades de sucesso so remotas.
A Theory of Rent Seeking", por sua vez tambm conhecida como a "Teoria dos
Caadores de Renda", como desdobramento da escolha pblica, pressupe que haja uma
busca caa permanente dos agentes econmicos de uma renda que criada pelo poder
pblico e de que estes se organizam para sua apropriao, atravs do espao oramentrio,
visando maximizar suas utilidades.
Entre os jogadores participantes do processo se encontram os grupos de interesse,
os polticos, os burocratas e a mdia, com interesses e objetivos distintos, que podem se
beneficiar atravs de barganhas mtuas que venham ou estejam dispostos a realizar. O
poltico, que tem como principal objetivo permanecer e ascender na carreira, o burocrata
que visa assegurar sua posio de relativa influncia no processo e manter seu prestgio, os
grupos de interesse que buscam maximizar seus ganhos e a mdia no seu suposto papel de
defensora/guardi dos interesses da sociedade pode se aliar a alguns desses grupos nas suas
demandas, reforando seus pleitos.
Neste processo, onde smbolos e ideologias jogam papel fundamental, que se
pode entender como as investidas sobre o espao oramentrio se do de forma organizada
pelos grupos de presso em sintonia com os demais jogadores do processo e como, uma
vez garantida a apropriao dessa renda, ela tende a se cristalizar e a se transformar em
uma espcie de direito adquirido, colocando uma camisa-de-fora na pea oramentria
(Hartle, 1983). O que alm de gerar ineficincias termina se traduzindo em gastos
excessivos e em elevados dficits do setor pblico, j que essa dinmica no comporta
restries oramentrias.
bem provvel que, levadas ao p-da-letra, as recomendaes da public choice
teriam reduzido substancialmente o tamanho do Estado na vida econmica e social,
transferindo para ao mercado muitas de suas aes. Todavia, embora tal movimento tenha

se iniciado com a onda de privatizaes que varreu os pases desenvolvidos a partir da


dcada de 1980, o fato que ele perdeu fora na dcada seguinte, quando os efeitos dessa
poltica revelaram, claramente, que o inevitvel aumento da pobreza dele decorrente como
a administrao das crises que se sucederam em efeito-domin, no poderia dispensar a
ao do Estado.
Com isso, a proposta do Estado mnimo da corrente mais radical da public choice
terminou sendo substituda pela do Estado eficiente da corrente neo-institucionalista, a
quem caberia no somente garantir o equilbrio mnimo indispensvel para a reproduo
do sistema, mas tambm a converso da riqueza financeira em riqueza real. Nessa nova
equao, ao mesmo tempo em que se manteve elevada e crescente, em alguns casos a
carga tributria no mundo capitalista, alteraram-se suas estruturas de gastos para abrigar e
ampliar o espao dos novas foras dominantes do sistema, no oramento, representadas
pelo capital financeiro.
Apesar, portanto, do discurso neoliberal sobre o Estado, o fato, como conclui Dupas
(2001:106), que em plena era da globalizao (...) a participao do governo no produto
nacional [continuava] a aumentar. E que isso se devia ao fato de que diante da tendncia
de crescente excluso social decorrente do atual modelo econmico, a participao
atuante do Estado, que passou a ser defendida pela corrente neo-institucionalista e tambm
por organizaes internacionais, como o Banco Mundial, substituiu a proposta do Estado
mnimo e foi colocado como decisiva para o desenvolvimento econmico e social e para
garantir a reproduo do sistema. Se se manteve nessa trajetria, modificaram-se, contudo,
as estruturas de seus gastos, j que os oramentos pblicos passaram a ser ajustados para
abrigar os novos interesses dominantes nessa etapa de desenvolvimento do capitalismo,
visando garantir a sustentabilidade da dvida pblica e o pagamento de seus encargos ou, o
que significa a mesma coisa, a preservao da riqueza financeira.
A configurao da poltica fiscal a partir dessa nova perspectiva sobre o papel do
Estado e da importncia adquirida por compromissos assumidos pelos governos com
polticas de preservao da riqueza financeira pode ser avaliada pelas alteraes registradas
na composio dos gastos nos oramentos pblicos. Ainda segundo Dupas (2001), apoiado
em artigo do The Economist sobre o assunto, os gastos pblicos, nos pases desenvolvidos,
conheceram crescimento significativo, entre 1960 e 1990, em quase todos seus
componentes, com maior destaque para os juros da dvida, exceo dos investimentos
pblicos, que declinaram. As mesmas tendncias confirmam-se para os pases da OCDE a
partir dos anos 1980 e para os pases do Oriente Mdio, da frica, da sia, do Pacfico, da
Amrica Latina e do Caribe (Dupas, 1998:106).
Os dados extrados do trabalho de Batista Jr. (1997) tambm confirmam, como
anteriormente visto, no somente a tendncia de aumento dos gastos pblicos como o
maior avano, no oramento, dos juros da dvida, como mostra a tabela 3.2. exceo do
Japo, que manteve deprimida a taxa de juros na tentativa de escapar de uma recesso
prolongada, todos os demais pases (e conjuntos de pases), includos na tabela, viram
aumentar consideravelmente no oramento a participao dos juros da dvida, abrigando e
acomodando os interesses do capital financeiro neste espao.

Tabela 3.2
Total de gastos oramentrios e despesas com juros da dvida, por pases e grupos de
pases
(Mdia de perodos, em % do PIB)
Pases

1978-81
1992-1995
Total
Juros
2/1 (%)
Total
Juros
2/1 (%)
Gastos (1) Lquidos (2)
Gastos (1) Lquidos (2)
EUA
30,7
1,2
3,9
33,7
2,1
6,2
Japo
31,5
0,3
0,9
33,8
0,3
0,9
Alemanha
47,8
1,2
2,5
49,2
2,7
6,4
G-7
35,8
1,5
4,2
39,6
2,7
6,8
OCDE
36,7
1,5
4,1
41,0
3,0
7,3
Fonte: Fonte: Organisation for Economic Cooperation and Development. OECD Economic
Outlook, June 1995 & June 1996. In: Batista Jr. (1997)

A posio mais realista sobre o papel do Estado da corrente neo-institucionalista


vis--vis a da public choice no modificou, contudo, as novas prioridades para ele
definidas nessa nova etapa de desenvolvimento do capitalismo, que a de garantir a
sustentabilidade da dvida e o pagamento de seus encargos, por meio da gerao de
supervits fiscais, mesmo que, se necessrio, tenha de comprometer/sacrificar polticas
essenciais para o desenvolvimento sustentado. Uma recomendao que, na perspectiva da
teoria marxista, embora atenda os interesses de um segmento do capital e lhe garanta a
apropriao da riqueza, coloca srios problemas para a reproduo global do sistema.
3.4. A Viso Marxista de OConnor
Para OConnor, cujo trabalho tem como objetivo central desvendar os princpios que
governam o volume e alocao das finanas e despesas pblicas e a distribuio do nus
fiscal pelas diversas classes sociais (OConnor, 1977) nem a teoria normativa de Musgrave
nem a optimal da escolha pblica do respostas adequadas para essa questo. Ainda
segundo suas palavras elas apenas contentam-se em reconhecer a necessidade do Estado
para ajudar o mercado e a traar regras e princpios que servem a uma conduta eficiente da
economia.
Na sua perspectiva, o crescimento e a composio dos gastos do Estado capitalista
so determinados pelas duas funes bsicas s vezes contraditrias que ele tem de
desempenhar para garantir a reproduo a longo prazo do sistema, que so: a) a da
acumulao, que constitui as prprias bases de seu poder e arrecadao; e b) a de
legitimao, com a qual busca garantir a coeso e consenso das classes e fraes de
classes em torno de um projeto econmico hegemnico.
o cumprimento dessas funes, cuja natureza e amplitude variam de acordo com
a evoluo e as necessidades histricas colocadas para a reproduo do sistema, que
explica, no tempo, o crescimento dos gastos estatais - bem como a sua composio -, e
tambm a origem das crises fiscais a que esto sujeitos os Estados. Isto porque, para ele,
o crescimento do setor estatal e da despesa estatal funciona cada vez mais como a base
de crescimento monopolista e da produo total (...) porque, dado o aumento do carter
social da produo [aprofundamento da especializao, necessidades crescentes de
educao etc.] e da tendncia ao declnio da taxa de lucro e da estagnao econmica,
atravs do Estado que se garante a lucratividade do sistema, atravs da socializao do

investimento social e do capital de consumo. E como o crescimento do setor


monopolista irracional, no sentido de se fazer acompanhar pelo desemprego, pobreza
etc. tambm o Estado que tem, para assegurar a lealdade das massas e manter sua
legitimidade, de responder s vrias demandas daqueles que sofrem os custos do
crescimento econmico. (OConnor, 1977)
, portanto, o cumprimento dessas funes contraditrias com as quais se busca
garantir a valorizao global do capital, crescentemente dependente dos gastos estatais
funo acumulao e de atendimento das demandas sociais funo legitimao -, que
tambm absorve recursos crescentes, dada a irracionalidade do sistema, que gera
tendncias inexorveis para a gerao de crises econmicas, sociais, polticas e,
inevitavelmente, de crises fiscais, j que as despesas tendem a crescer mais rapidamente
que as receitas para financi-las. Neste sentido, so crises geradas pelas prprias
contradies do sistema, e os dficits fiscais ou brechas fiscais como ele os chama
no resultam da ao egosta dos indivduos, como quer a teoria da escolha pblica, mas
das prprias necessidades de sobrevivncia e reproduo do sistema.
Nessa perspectiva, se o Estado deixar o mercado operar livremente, como
aparentemente o seu desejo, e as classes dominadas prpria sorte, o sistema capitalista,
pelas suas prprias contradies e pelas convulses sociais que podem se acentuar com o
aumento dos excludos e do questionamento de suas bases, pode muito rapidamente
caminhar para a derrocada. As turbulncias econmicas e sociais que tm se verificado no
mundo desde os anos 1990 apenas parecem confirmar que, de fato, esse no um bom
caminho para ser percorrido.
3.5. Um balano das posies tericas sobre os determinantes dos gastos pblicos
Um pequeno balano das diversas posies tericas apresentadas nesse captulo que
procuram explicar os determinantes do crescimento dos gastos pblicos e, portanto, o
tamanho do Estado -, permite que sejam extradas as seguintes concluses:
1. as explicaes empricas de Wagner, Peacock e Wiseman revelam-se
insatisfatrias para dar conta desse fenmeno. A de Wagner considera um
Estado que sempre responde de forma positiva ampliao da demanda por
bens e servios pblicos da sociedade, sem problematizar a questo de suas
fontes de financiamento, o que torna frgeis suas bases. A de Peacock e
Wiseman enfrenta essa questo, mas ao associar esse crescimento a
significativas perturbaes polticas e econmicas no se habilita a explicar a
razo pela qual na ausncia dessas condies, como ocorreu aps a Segunda
Guerra Mundial, as despesas do Estado continuaram, de modo geral,
expandindo-se no sistema capitalista;
2. a de Musgrave & Musgrave, embora promissora em alguns de seus aspectos,
no chega a constituir-se numa explicao teoricamente fundamentada. Isso
porque, ao resultar de um apanhado de diversas causas que estariam na raiz
deste crescimento, no desvela o seu motor primus, considerando a idia
correta - de que onde h muitas causas no se conseguiu identificar a principal,
a que comanda as transformaes e mudanas ocorridas;

3. a dos neoliberais, embora possa exercer um certo fascnio ao abordar os


conflitos e interesses entre os agentes que participam do processo poltico, no
tambm satisfatria. A public choice, alm de conceber um Estado sem vida
prpria, que apenas responde s demandas da sociedade, filtradas por polticos
e burocratas, a hiptese que utiliza na sua construo de agregao das
preferncias individuais de difcil formatao e nunca foi comprovada. Com
isso, fica comprometido todo o seu arcabouo terico.
4. A corrente neo-institucionalista, apesar de reconhecer a importncia do Estado
para garantir a sobrevivncia e reproduo do sistema, subordina suas aes ao
cumprimento de compromissos com a sustentabilidade da dvida, mesmo que,
para isso, tenha de abrir mo de seu papel como agente conciliador do
sistema, estabelecendo, portanto, limites claros para sua atuao neste campo;
5. a marxista , dentre as demais, a que melhores elementos fornece para a
compreenso desse fenmeno. No somente porque se apia em leis
tendenciais e reais do capitalismo tendncia de declnio da taxa de lucro,
por exemplo para demonstrar a necessidade do Estado para assegurar sua
lucratividade e reproduo atravs do aumento dos gastos pblicos, mas
tambm porque desvela como a necessidade de legitimar o sistema e com
isso garantir o consenso entre classes dominantes e dominadas atua nessa
mesma direo e influencia a sua composio. Mesmo que a teoria ainda no
tenha conseguido identificar com clareza os mecanismos utilizados para essa
finalidade, no h dvidas de ser a que apresenta maior consistncia e maior
riqueza para o entendimento e explicao dessa questo.

O importante a retirar dessa discusso que o oramento, na perspectiva analisada,


fornece, por meio das propostas e resultados dos gastos oramentrios do Estado, uma
leitura dos que mais deles se beneficiam, em cada poca, e, portanto, de suas prioridades,
que so basicamente definidas embora no somente sob a influncia dos que exercem
maior controle sobre as suas decises.
Embora o Estado tenha de atender a mltiplos interesses, com o objetivo de manter
a coeso social indispensvel para a reproduo do sistema, certo que, em cada etapa
histrica, predominam, no oramento, os interesses da frao de classe hegemnica. Foi
assim com o capital produtivo, enquanto este manteve subordinados o capital comercial e o
financeiro e quando o investimento pblico era visto como essencial para garantir sua
reproduo em escala ampliada. Foi assim com o capitalismo democrtico keynesiano,
quando o avano do welfare state colocou-se como indispensvel para afastar os temores
de alastramento das bandeiras comunistas no Ocidente, conduzindo a um grande
crescimento dos gastos sociais. E assim tem ocorrido na etapa atual de desenvolvimento do
capitalismo globalizado, em que a fora do capital financeiro manifesta-se nessas
estruturas do oramento com o aumento significativo das despesas financeiras com o
pagamento de juros da dvida pblica, dando uma nova conformao poltica fiscal.
Alguns exemplos ajudam a entender melhor essa questo.
Num contexto em que predominam os interesses do capital financeiro, como ocorre
na atualidade, que do poltica fiscal uma determinada configurao, tendem a ganhar
maior importncia, na estrutura de gastos do Estado, as despesas financeiras com o

pagamento de juros da dvida pblica (que aparecem registrados na rubrica Juros da


Dvida na classificao por categorias econmicas, e na de Administrao ou
Encargos Especiais na classificao funcional), vis--vis os gastos com o setor
produtivo, por exemplo, na rubrica Investimentos, que so essenciais para garantir a
lucratividade do capital produtivo, embora o resultado final obtido seja a valorizao
global do capital. Neste caso, as polticas sociais e compensatrias costumam tambm ser
reduzidas ou mesmo sacrificadas para garantir aquele objetivo.
Contrariamente, um Estado comprometido com o social o que pode ser resultado
de uma correlao de foras polticas mais favorvel para as classes dominadas ou mesmo
das necessidades de reproduo do sistema tende a priorizar, em sua estrutura, maiores
gastos com polticas sociais, como foi no caso do welfare state. Tudo isso significa que a
estrutura ideal de gastos postulada pela teoria das finanas pblicas, como colocado por
Dalton (1970), que deveria refletir o compromisso com uma maior produo e melhor
distribuio, no necessariamente corresponde que se observa na prtica oramentria do
Estado, j que esta sofre forte influncia dos interesses das classes e fraes de classes que
influenciam e governam suas decises.
Entre estes dois exemplos existem vrias situaes possveis, considerando o seu
papel de garantir a coeso social que essencial para a reproduo do sistema. Quando,
contudo, o Estado instado, pelas foras que o dominam, a abandonar essa posio em que
exerce o papel de conciliador, como ocorre na atualidade, para garantir a apropriao e
materializao da riqueza financeira, que nasce de seu prprio ventre ao cumprir funes
essenciais para o sistema, os resultados revelaram-se desastrosos e exigiram revises e
readaptao de seu papel para evitar que as foras autofgicas do mercado o conduzissem
ao colapso.
4. OS GASTOS PBLICOS NO BRASIL
No existem estatsticas sobre os gastos pblicos no Brasil, considerando as trs esferas de
governo, para analisar sua evoluo em todas as dimenses aqui tratadas e nem este o
objetivo deste trabalho. S a partir de 1947, ano em que comearam a ser calculadas as
contas nacionais, passou-se a contar com dados mais confiveis sobre os gastos pblicos,
mas, ainda assim, as mudanas de metodologias utilizadas para essa mensurao
dificultam avaliaes comparativas sobre sua evoluo, sendo grande o risco de se incorrer
em equvocos.
Diante dessas limitaes, essa seo modesta: dedica-se apenas, com as
informaes disponveis, avaliar a evoluo desses gastos, luz da trajetria conhecida
pela economia brasileira nas vrias etapas de seu desenvolvimento e do papel que o Estado
nelas desempenhou, luz de algumas posies tericas apresentadas. Seu objetivo,
portanto, restringe-se em detectar essas tendncias, conhecendo as limitaes dessas
estatsticas.
Com essa perspectiva, desenha um panorama geral da evoluo desses gastos,
procurando situ-los nos distintos contextos histricos, e foca a anlise de alguns aspectos
importantes da atualidade composio dos gastos por categorias econmicas e avaliao
das prioridades a eles conferidas, bem como a sua conformao diante da predominncia,
no aparelho do Estado, dos interesses do capital financeiro -, restringindo-a apenas aos do
governo federal para o perodo 1994-2005. Perdem-se, com isso, alguns elementos dessa

evoluo, mas para os propsitos deste trabalho, esses no so to significativos.


5.1. A evoluo dos gastos pblicos nas fases de desenvolvimento da economia
brasileira
Estatsticas recentemente divulgadas pelo IBGE (2006), relacionados no quadro III.3
mostram terem sido inferiores a 20% do PIB os gastos efetuados pelas trs esferas de
governo no Brasil Unio, Estados e Municpios -, no perodo que vai at 1930,
confirmando as tendncias que se observavam em nvel mundial no sistema capitalista e o
papel no intervencionista do Estado na vida econmica, em consonncia com as idias
preconizadas pelo pensamento liberal. Apenas entre 1907 e 1914 registraram-se gastos das
trs esferas de governo, como proporo do PIB prximos deste percentual, com estes
mantendo-se nos anos restantes do perodo, e mais especialmente durante a Primeira
Guerra Mundial, abaixo dos 15%. Ainda assim, os nveis de arrecadao deste perodo
foram inferiores aos gastos primrios realizados12, indicando a existncia de acentuados
desequilbrios oramentrios nessa etapa.
Como foi visto na parte final do Captulo I, eram restritas, neste perodo, as
atividades do Estado na vida econmica e social, no necessitando este, portanto, de contar
com volumes mais significativos de receitas para desempenh-las. Frgil fiscal e
financeiramente, o Estado que ainda engatinhava no processo de construo de suas bases
materiais, financeiras e institucionais, prisioneiro das oligarquias regionais e , sob o
comando destas, que formula e implementa polticas intervencionistas nas reas de seu
interesse poltica cambial, de defesa e proteo do caf etc. , mas muito pouco
imiscuindo-se no mundo dos negcios. Por isso, so mais reduzidas suas necessidades de
receitas, com essas raramente ultrapassando o montante de 15% do PIB.
Com a crise de 1929 e a mudana no comando poltico do pas, que ps fim era de
hegemonia da poltica dos governadores, o Estado avanou, a partir da mais
rapidamente, no processo de construo de suas bases, desprendendo-se dos interesses que
antes tutelavam suas aes e tornando-se mais fortemente intervencionista nos campos
econmico e social.
Neste processo, que antecede e posteriormente avalizado pelas formulaes
keynesianas, de acordo com a vertente terica do pensamento da CEPAL (Comisso de
Estudos Econmicos para a Amrica Latina), cujas principais caractersticas foram
discutidas no captulo I, que delas deriva, o Estado colocou-se como agente impulsionador
e organizador do processo de industrializao, como o agente responsvel pelo
alargamento de suas bases, o que lhe conferiu o status de Estado desenvolvimentista. A
economia agro-exportadora, dominante no perodo anterior, cede a liderana, neste
processo, para a industrializao, inaugurando-se um novo padro de acumulao, que se
liberta, ainda que com limitaes, da dependncia externa para a obteno de lucros, e que
passa a ter sua dinmica determinada pela varivel endgena investimento.13
O Estado que surge neste contexto necessita para desempenhar suas novas atividades
de contar com volumes bem mais expressivos de receitas para o financiamento do aumento
12

Gastos oramentrios primrios excluem as despesas financeiras decorrentes da dvida pblica (correo
e juros), referindo-se, portanto, ao que se pode chamar de gastos reais, no sentido de no financeiros.
13

Para estes pontos ver Cardoso de Mello (1998)

de suas despesas. No isso, entretanto, o que ocorre com as finanas das trs esferas de
governo, tendo-se registrado, at 1964, pequenos aumentos da carga tributria e dos gastos
pblicos oramentrios dessas administraes, como proporo do PIB. Cabe, diante disso,
a pergunta: por que no se avanou no financiamento tributrio, neste perodo, e de que
alternativas se valeu o Estado para desempenhar seu novo papel?
O aumento da carga tributria esbarrou em problemas tanto de ordem econmica
como poltica. No campo econmico, o avano da industrializao no propiciou, de
imediato, a constituio de bases internas tributao, que permitisse a sua expanso na
dimenso requerida pelo novo papel do Estado, o que seria viabilizado s mais a
mdio/longo prazo. No campo poltico, o pacto populista em que se apoiou o Estado no
perodo que vai at o incio dos anos 1960, impediu a realizao de reformas mais
profundas do sistema tributrio, j que poderiam provocar descontentamentos e fissuras
nas bases polticas e sociais que o sustentavam.
Diante dessas dificuldades, o Estado lanou mo, como alternativa de financiamento
de suas atividades, das empresas pblicas, e criou, em boa medida, fundos vinculados para
garantir recursos para as reas e setores especficos, margem do sistema tributrio, como
apontam os trabalhos de Prado (1985), Draibe (1985) e Martins (1985). Alm disso, fez
uso do instrumento do endividamento e da emisso de moeda para atender suas
necessidades, como se constata pelo exame do Quadro III.3, neste perodo, que revela, em
boa parte dos anos, uma carga tributria inferior aos gastos primrios realizados.
Tal situao s comearia a ser modificada a partir de 1964, com a realizao de um
golpe militar no pas, com o qual se fechariam as janelas de negociao e se abririam,
autoritariamente, as portas para os novos donos do poder realizar as reformas instrumentais
do Estado, impondo sociedade o seu projeto de nao. Neste contexto, vrias reformas
foram realizadas em pouco tempo administrativa, tributria, financeira, do mercado de
capitais, entre outras -, permitindo ao Estado recuperar e ampliar sua capacidade de
financiamento no inflacionria e colocar-se em condies de continuar operando como
principal comandante do processo de crescimento do pas.
Com finanas revitalizadas e contando, a partir da, com a dvida pblica como
instrumento complementar de financiamento, os gastos pblicos conheceram novo
impulso, at mesmo pelo papel mais proeminente que o Estado passou a ocupar na
conduo deste processo. Como se percebe na tabela III.3, se at 1964 os gastos primrios
oramentrios dos trs nveis de governo se situaram em torno de 20% do PIB, seu
crescimento foi significativo, a partir da, atingindo um nvel prximo de 25% em 1970, o
qual se manter, com algumas oscilaes, at 1985 ltimo ano do regime militar
devido s crises econmicas que conhecer o pas em vrios destes subperodos e perda
de receitas tributrias em que o Estado incorrer para favorecer o capital, as altas e mdias
rendas da sociedade, destinando-lhes uma srie de incentivos, isenes e benefcios fiscais
para garantir sua sustentao com o apoio destes setores/segmentos (Oliveira, 1991).
O envolvimento exacerbado do Estado no processo de acumulao, que ocorreu
durante o regime militar (1964-1985), em detrimento de sua funo legitimao, medida
que as polticas sociais foram relegadas a uma segundo plano, conduziu-o, j na segunda
metade da dcada de 1970, a se defrontar com um forte desequilbrio nas contas pblicas,
tornando disfuncional o padro de financiamento estruturado em meados da dcada de
1960.

Apesar de os nveis da carga tributria contidos na tabela III.3 se mostrarem


superiores s despesas primrias dos trs nveis de governo, esses nmeros ocultam os
fortes desequilbrios fiscais deste perodo, por duas importantes razes: i) parte dos gastos
fiscais do governo federal se encontravam sendo contabilizados no Oramento Monetrio,
do Banco Central, subestimando os seus gastos totais, que apareciam registrados no
Oramento Geral da Unio (OGU); ii) os encargos da dvida j haviam conhecido um
significativo crescimento, representando uma fonte importante de desequilbrio dessas
contas, se considerados os seus resultados nos conceitos operacional ou nominal, como
ser visto no Captulo V.
Com a economia mundial mergulhando numa prolongada crise econmica, que se
estender at a primeira metade da dcada de 1980, a situao do pas se agravaria, ao ser
castigado tambm pelos efeitos da crise da dvida externa, em 1982, obrigando-o a
promover sucessivos processos de ajustes recessivos, o que conduzir o Estado
burocrtico-autoritrio a perder o apoio de suas bases polticas de sustentao e,
finalmente, sua queda e substituio, em 1985, por um novo governo civil.
Na verdade, no elevado endividamento externo, exacerbado com os investimentos
do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), do Governo Geisel (1974-1978), que se
encontra a raiz dos problemas que conduziram crise do Estado desenvolvimentista e
progressiva perda de apoio do governo militar, em decorrncia dos ajustamentos, de
contedo recessivo, que este optou por realizar na dcada de 1980.
A crise da dvida externa, que j dava sinais evidentes de ecloso no final de dcada
de 1970, terminou ganhando foras com o 2 choque do petrleo, em 1979, e com a forte
elevao dos juros norte-americanos, em 1980, que praticamente triplicaram, aumentando
acentuadamente os desequilbrios da balana de pagamentos dos pases endividados,
notadamente dos subdesenvolvidos, exigindo ajustamentos em suas economia, via
contrao da demanda agregada.
A crise da dvida externa, em 1982, agravou essa situao, com a exausto das fontes
externas de financiamento da economia e fez o mundo capitalista mergulhar numa
prolongada recesso, incluindo o Brasil, que tambm optou por trilhar esse caminho, da
qual s comearia a sair em 1984/85. Trs anos seguidos de aguda crise econmica foram
suficientes para acabar de minar as bases do autoritarismo, no Brasil, e, em 1985, depois de
vinte anos de domnio do Estado autoritrio-burocrtico, o poder se transferiria para um
governo civil.
O novo governo que assumiu em 1985, cujo mandato se estende at 1989,
imprimiria, para atender demandas sociais reprimidas, durante o regime militar, uma
expressiva elevao dos gastos oramentrios primrios, como se constata na tabela III.3,
mesmo numa situao de reduo da carga tributria, devido crise econmica que
enfrenta o pas, do estreitamento das bases de tributao, com o aumento do peso das
exportaes na formao do produto nacional, j que essas so praticamente isentas da
incidncia de impostos, e da instabilidade monetria que marcou a segunda metade dessa
dcada no Brasil.
Os resultados desses anos de transio de um governo militar para um governo civil
democraticamente eleito, em que os gastos pblicos correram soltos, foram a gerao de

elevados e gigantescos dficits do setor pblico, acompanhados de uma considervel


elevao da relao Dvida Lquida do Setor Pblico/PIB, que ultrapassou a casa dos 50%,
e a manuteno da economia numa permanente situao de instabilidade, prestes a
ingressar, a qualquer momento, num processo de hiperinflao. Neste cenrio, que marca o
ocaso do Estado desenvolvimentista, cuja crise j se tornara evidente desde o incio dos
anos 1980, que comeam a ganhar fora e apoio, as propostas do pensamento neoliberal
de reduo do papel do Estado na economia, consubstanciadas no declogo do Consenso
de Washington, de 1989. Aderindo ao seu receiturio, os governos que assumiro o
comando do pas, a partir de 1990, daro uma nova conformao ao Estado no pas, mas
nem por isso, ironicamente, os gastos pblicos, como proporo do PIB, deixaro de
manter-se numa trajetria de contnuo crescimento.
O contedo da poltica econmica que passou a ser implementada a partir deste
perodo e que permanece at os dias atuais tem expressado, com pequenas variaes e
nfases diferenciadas em um ou outro aspecto as recomendaes do pensamento
ortodoxo: saneamento financeiro do Estado, com retirada gradual de seu papel na oferta de
polticas de cunho social e regional, juntamente com o deslocamento de suas prioridades
para garantir o pagamento da dvida pblica e de seus encargos financeiros, por meio da
gerao de elevados e crescentes supervits fiscais.
Nessa nova equao, o Estado desenvolvimentista viu-se substitudo por um Estado
rentista, dado a prioridade conferida ao ajuste fiscal, sustentabilidade da dvida e
manuteno de elevadas taxas de juros para manter sob controle a demanda e garantir
fontes de financiamento pblico. Com isso, enfraqueceram-se os recursos destinados para
os investimentos pblicos e as polticas sociais, com as ltimas s conseguindo se
sustentar, paradoxalmente, pela natureza do ajuste implementado, que fez do aumento da
carga tributria e, principalmente das contribuies sociais, seu instrumento preferencial.
este fato que explica por que, mesmo sendo fiis, ainda que com algumas
diferenas, aos postulados da doutrina neoliberal, os governos Collor (1990-1992), Itamar
Franco (1992-1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e, posteriormente, Luiz
Incio Lula da Silva (2003-2006), no conseguiram reverter a trajetria de crescimento dos
gastos oramentrios, o que exigiu uma elevao contnua da carga tributria para seu
financiamento, contrariando a tese de encolhimento do Estado. De fato, como mostra a
tabela III.3, depois de atingirem 29% do PIB em 1989, esses gastos ultrapassaram a casa
dos 30% j a partir de 1990 e fecharam a dcada em torno de 35-36% do PIB, sendo
sustentados, em parte, por expressivos aumentos da carga tributria e, em boa medida, pelo
aumento do endividamento pblico.
Este comportamento dos gastos representa um paradoxo no corpo da nova doutrina e
pode colocar dvidas sobre as verdadeiras intenes dos governantes a respeito de seu
comprometimento com seus postulados. Em vrias questes essas dvidas no existem: foi
nestes governos que se promoveu a abertura rpida da economia, deu-se incio venda das
empresas estatais, inclusive altamente lucrativas, para o setor privado, a preos de
liquidao, avanou-se no desmonte definitivo do Estado desenvolvimentista, reformando
e renovando as estruturas do aparelho estatal para torn-lo eficiente e responsvel
fiscalmente, tudo bem de acordo com as propostas neoliberais, que vem essas aes como
indispensveis para remover os obstculos para o reencontro da economia com o
crescimento e a estabilidade monetria. Como entender que esses governos que tanto se
empenharam e tm se empenhado em seguir essa cartilha tenham fracassado, pelo

menos at 2006, no propsito de reduzir o tamanho de seus gastos, os quais continuam em


trajetria de elevao?
Para entender isso, e essa histria ser contada de forma sinttica, possvel comear
afirmando que isso tem acontecido porque caram numa armadilha, da qual ainda no
conseguiram se libertar, ao adotarem um padro de ajuste das contas pblicas, atendendo
s exigncias de compromissos com maior responsabilidade fiscal e com a sustentabilidade
da dvida pblica, o qual carrega uma contradio intrnseca: apoiado predominantemente
no aumento da carga tributria, visando garantir as receitas adicionais para a gerao de
supervits primrios, indispensveis para manter a relao dvida/PIB sob controle, este
aumento termina garantindo, tambm, a elevao dos gastos, por contarem os impostos e,
principalmente as contribuies sociais, com normas legais e constitucionais que
garantem boa parte de sua arrecadao (cerca de 80%) para determinados beneficirios
(estados e municpios) e para o financiamento de determinadas reas sociais.
Neste caso, o governo ao aumentar as receitas, visando garantir ganhos adicionais
para o pagamento dos juros da dvida, coloca em movimento mecanismos de ampliao de
transferncias intergovernamentais para estados e municpios e de outros gastos correntes
para diversas reas sociais (educao, sade, assistncia, previdncia, combate pobreza),
dada essa vinculao, em desacordo com o ajuste pretendido e com o receiturio
neoliberal, medida que esse movimento termina alimentando o prprio crescimento do
Estado.
No sem razo tm ganhado fora, neste processo, propostas de reformas que
contemplam ou priorizam a desvinculao das receitas com esses gastos. Se aprovadas,
essa armadilha poder ser desfeita, o ajuste e a reduo da relao Dvida/PIB podero ser
alcanados, e o Estado e as polticas sociais finalmente enquadradas no receiturio
neoliberal, o qual tem, como diretrizes, o predomnio e a soberania do mercado. Neste
caso, em que polticas essenciais para o desenvolvimento correm o risco de ser
fragilizadas, quando no abandonadas, para garantir o ajuste fiscal e o compromisso com o
objetivo de sustentabilidade da dvida, o Estado poder estar se enfraquecendo enquanto
agente responsvel por garantir a coeso social necessria para a reproduo do sistema.
As conseqncias de todo este processo grau de vinculao das receitas,
enrijecimento oramentrio, necessidade de gerao de supervits primrios fiscais para o
pagamento dos juros da dvida etc. para os investimentos pblicos, as polticas sociais, o
crescimento econmico e para o prprio processo oramentrio, so analisadas, em
seguidas, tendo como foco a estrutura de gastos apenas do governo federal, para o perodo
de 1994-2005, quando o compromisso com o ajuste fiscal tornou-se prioridade absoluta.

Quadro III.3
Evoluo das Despesas Primrias e da Carga Tributria das trs esferas de governo
1948-1999
Fases Desenvolvimento/
Caractersticas

1 Repblica
Estado liberal e economia agroexportadora
(1889-1930)

Estado Desenvolvimentista e Industrializao:


1 fase: 1930-1964

Estado Desenvolvimentista e Autoritarismo:


2 fase: 1964-1985
Transio Democrtica
e Constituio de 1988:
1985-1989

Anos e
mdias de
Perodos

Despesas
Primrias/
PIB (%)*

1900-1905
1906-1910
1911-1915
1916-1920
1921-1925
1926-1930
1931-1935
1936-1940
1941-1945
1946-1950
1951-1955
1956-1960
1961-1965
1966-1970
1971-1975
1976-1980
1981-1985

13,98
17,40
19,14
11,30
11,57
13,12
15,32
16,25
14,91
16,98
18,78
20,38
21,02
23,86
22,46
22,52
23,14

Carga
Tributria
Bruta
(% do PIB)**
12,59
12,41
11,14
7,00
7,53
8,89
10,23
12,50
12,71
13,88
15,44
17,42
16,98
23,99
25,31
25,10
25,25

1986-1990

27,55

25,15

1991-1995
32,63
26,99
1996
33,93
28,63
Crise Fiscal, Globalizao e Ajustes:
1997
33,25
28,58
1990-(...)
1998
36,00
29,33
1999
35,81
31,74
2000
32,74
Fonte primria dos dados: IBGE. Estatsticas do Sculo XX. Rio de Janeiro, FIBGE, 2006. Elaborao do
autor.
(*) Exclui despesas com juros e encargos da dvida e empresas estatais
(**) Inclui as trs esferas de governo

5.2. Os gastos federais e sua finalidade


No causa surpresa, diante dessa nova configurao da poltica fiscal, que a estrutura dos
gastos do governo federal revele, no perodo 1994-2005, expressiva mudana na sua
composio, registrando perda crescente de participao dos investimentos pblicos e
contnuo avano das despesas com juros e encargos da dvida, com benefcios
previdencirios e com as transferncias para estados e municpios.
Como mostra a tabela 3.3, o aumento da participao das despesas correntes, na
despesa total, de 66%, em 1994, para mais de 80%, em 2004, explica-se pelo crescimento
da participao relativa dos gastos com juros e encargos em mais de 4 pontos
percentuais, nessa estrutura, neste perodo, de 6 pontos dos gastos com benefcios
previdencirios e tambm de 6 pontos percentuais a mais das despesas com
transferncias realizadas para os governos subnacionais estados e municpios. A
execuo oramentria de 2005 confirma a continuidade dessa tendncia, com o aumento

da participao dessas despesas no bolo oramentrio total, fazendo com que as despesas
correntes atingissem 85%.

Tabela 3.3.
Composio da Despesa Liquidada do Governo Federal: 1994/2005
(em %)
Grupo de Despesa

Composio da Despesa (% no total)


1994
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Despesas Correntes
66,2
65,7
71,5
79,3
76,6
77,2
77,8
Pessoal e Encargos Sociais
17,2
15,8
16,2
18,5
17,1
17,1
16,0
Juros e Encargos da Dvida
9,3
10,2
14,2
12,3
13,8
12,6
13,3
Outras Despesas Correntes
39,7
39,7
41,1
48,5
45,7
45,5
48,5
Transf. A Estados e Municpios
11,4
12,4
13,1
16,4
15,6
16,8
16,3
Benefcios Previdencirios
16,1
17,6
18,2
20,5
19,5
19,9
22,0
Demais Despesas Correntes
12,2
9,7
9,8
11,6
10,6
10,8
10,2
Despesas de Capital
33,8
34,3
28,5
20,7
23,4
22,8
22,2
Investimentos
3,6
2,7
2,2
3,2
3,8
2,3
1,3
Inverses Financeiras
5,4
23,5
17,8
3,6
5,3
4,8
4,8
Amortizao da Dvida*
24,7
8,0
8,5
13,9
14,3
15,7
16,1
Outras Despesas de Capital
0,1
0,1
Total*
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte primria dos dados: Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda. Elaborao do autor.
(*) Exclui refinanciamento da dvida

2004
80,9
16,4
13,7
50,7
17,0
22,6
11,1
19,1
2,0
4,0
13,1
100,0

Como os demais componentes das despesas correntes praticamente conseguiram


manter sua participao relativa nos gastos totais, caso dos grupos pessoal e encargos
sociais e demais despesas correntes, o avano daqueles gastos na estrutura oramentria
s tem sido possvel com o aumento da carga tributria combinado com a reduo das
despesas de capital, estreitando-se o espao no oramento para este tipo de gasto do
governo federal. De fato, tendo representado, em 1994, 34% dos gastos oramentrios, as
despesas de capital ingressaram, a partir da, numa trajetria de declnio, atingindo 19%
em 2004 e apenas 14,6% em 2005. Este processo evidencia a perda de capacidade do
governo de garantir a oferta de infra-estrutura econmica adequada para o crescimento
sustentado, com os gastos em investimentos, que tiveram sua participao relativa
reduzida em quase 50% no total de gastos entre 1994 e 2004, registrando ligeira
recuperao em 2005.
Entre as leituras que podem ser feitas sobre as mudanas na composio dessa
estrutura a de que o avano no espao oramentrio dos ganhos do capital financeiro com
a dvida pblica, resultado da poltica econmica de elevadas taxas de juros, que se
acentuaram com o Plano Real, combinado com o crescimento de algumas despesas
obrigatrias benefcios previdencirios e transferncias para estados e municpios tm
restringido, crescentemente, a capacidade de oferta do Estado de polticas essenciais para o
desenvolvimento, principalmente por exigirem o sacrifcio dos investimentos. Capturado
por estes interesses, o oramento enfraqueceu-se como instrumento de planejamento e os
gastos pblicos como propulsores do crescimento, esterilizando, com o peso dos custos
financeiros da dvida, em sua estrutura, parcela significativa dos impostos arrecadados da
sociedade para o financiamento de seus gastos.

2005
85,4
15,5
14,8
55,1
19,4
23,5
12,2
14,6
2,9
3,6
8,1
100,0

A pergunta que se procura responder em seguida a seguinte: ainda que reduzidos


proporcionalmente, os recursos do oramento que so destinados para o financiamento das
polticas sociais atendem ao objetivo de contribuir para a reduo das desigualdades
interpessoais de renda? Essa questo relevante, considerando que, diante da configurao
anti-redistributiva exigida da poltica tributria no processo de globalizao, cujo contedo
examinado no prximo captulo, a responsabilidade pelo cumprimento deste papel (de
reduo das disparidades sociais) tem sido atribuda, pelos tericos do novo modelo de
desenvolvimento do capitalismo, exclusivamente aos gastos pblicos, medida que se
considera que os impostos, pelas distores que acarretam na alocao de recursos na
economia e na questo da competitividade, no devem ser utilizados para essa finalidade.
5.3. Gastos federais e desigualdades: redistribuio s avessas14
Como instrumento de reduo das desigualdades sociais, o gasto pblico federal,
no Brasil, encontra-se longe de cumprir esse papel, o que, como visto anteriormente, deve
representar um objetivo a ser alcanado, para as finanas pblicas, numa estrutura ideal
de gastos realizados pelo Estado. Estudo realizado pela Secretaria de Poltica Econmica,
do Ministrio da Fazenda, em 2005, reconhece que a ao do Estado [...] , ainda, pouco
eficaz em reduzir a desigualdade de renda. [E] enquanto nos demais pases combinam-se
polticas universais com polticas especficas de modo que uma frao das transferncias
lquidas de recursos pblicos seja destinada aos grupos de menor renda, no Brasil as
transferncias lquidas essencialmente preservam a desigualdade de renda. Isso significa
que um montante maior de recurso per capita destinado aos grupos de maior renda.
(SPE/MF, 2005:1)
Contrria aos objetivos do crescimento, porque priorizando crescentemente os
interesses do capital financeiro, a estrutura de gastos do governo federal opera, tambm,
como um instrumento que contribui para as desigualdades de renda no pas, reforando o
perfil altamente regressivo do sistema tributrio. Vejamos a razo disso.
A tabela 3.4, extrada do estudo da SPE (2005), apresenta a estrutura do gasto
social do governo federal para o perodo 2001-2004. Como se percebe, 3/5 (60%) destes
gastos referem-se, em 2004, cobertura de benefcios da previdncia social, 11,6%
sade, 5,6% assistncia social, 4,4% educao e cultura e 3,8% aos programas de
proteo ao trabalhador. Programas como os de organizao agrria e habitao e
saneamento absorveram, cada um, apenas 0,6% do total, cabendo aos programas de
benefcios ao servidor pblico e ao sistema S cerca de 1,3%.
No preciso muito esforo para concluir, como se faz neste estudo, ser esse
padro de gasto inadequado para melhorar a estrutura da distribuio de renda no pas.
Absorvendo 60% do total dos gastos, grande parcela dos benefcios previdencirios, como
se aponta neste trabalho (2005), apropriada por pessoas que se encontram nos grupos de
renda mais alta. O que se explica pelas desigualdades existentes no mercado de trabalho,
que favorece com maiores salrios e, consequentemente, com maiores valores de
aposentadorias, as camadas de renda mais favorecidas da populao, que possuem
melhores condies de estudo, de preparao/aprendizado e de emprego. A maior
expectativa de vida desses grupos vis--vis os mais pobres, garante-lhe, tambm, desfrutar
por um tempo mais longo desses benefcios, pressionando os gastos previdencirios no
14

A anlise que se segue apia-se predominantemente no trabalho da Secretaria de Poltica Econmica do


Ministrio da Fazenda Oramento Social no Brasil, divulgado pelo governo em 2005.

tempo. O argumento de que esse grupo contribui com valores mais elevados no se
justifica, neste caso, medida que boa parte do benefcio financiada pelo conjunto da
sociedade, j que no caso da contribuio patronal seu custo transferido para os preos
dos produtos das empresas e, no caso da do governo, coberta com impostos gerais. Um
tpico caso de concentrao de benefcios e difuso de custos, tornando a Previdncia
tambm um instrumento que contribui para reforar a m distribuio de renda no pas.
Tabela 3.4
Oramento Social do Governo Federal

2001-2004
Componentes do Gasto
Social Federal

2001
2002
2003
2004
% PIB
% no
% PIB
% no
% PIB
% no % PIB % no
total
total
total
total
Gasto Direto
13,3
83,6
13,6
90,0
13,8
90,8
14,2
88,8
Previdncia Social
8,8
55,3
9,1
60,3
9,4
61,8
9,6
60,0
Sade
1,8
11,3
1,8
11,9
1,7
11,2
1,8
11,2
Assistncia Social
0,7
4,4
0,8
5,3
0,8
5,3
0,9
5,6
Educao e Cultura
0,7
4,4
0,7
4,6
0,7
4,6
0,7
4,4
Proteo ao trabalhador
0,6
3,7
0,6
3,9
0,6
3,9
0,6
3,8
Organizao Agrria
0,1
0,6
0,1
0,7
0,1
0,7
0,1
0,6
Habitao e saneamento
0,2
1,3
0,1
0,7
0,1
0,7
0,1
0,6
Benefcios ao servidor
0,2
1,3
0,2
1,3
0,2
1,3
0,2
1,3
Sistema S
0,2
1,3
0,2
1,3
0,2
1,3
0,2
1,3
Outros*
2,6
16,4
1,5
10,0
1,4
9,2
1,9
11,2
Total
15,9
100,0
15,1
100,0
15,2
100,0
16,0
100,0
Fonte primria dos dados: Secretaria de Poltica Econmica/MF (2005). Elaborao do autor.
(*) Inclui: i) renncias tributrias; ii) emprstimos; iii) subsdios implcitos; iv) ajuste patrimonial.

O oposto ocorre na rea da Assistncia social a qual, pelas caractersticas


predominantes de seus beneficirios, considera-se dotada de forte poder redistributivo, j
que seus programas tm, como objetivo, igualar/reduzir diferenas no acesso de
oportunidades da populao e garantir algum tipo de proteo social para idosos,
deficientes fsicos e para outros grupos que dela tambm necessitam. O programa Bolsa
Famlia, que absorveu perto de 30% dos recursos destinados para essa rea, em 2004,
constitui um bom exemplo deste poder redistributivo, medida que se estima que mais de
80% de seu gasto seja apropriado pelo grupo dos 40% mais pobres da populao.
O mesmo no se verifica, pelo menos com essa intensidade, no programa de
proteo do trabalhador, que tem como principais subprogramas o Seguro-Desemprego e o
Abono Salarial, os quais, apesar de desenhados para beneficiar os trabalhadores de mais
baixa renda, tm seus recursos distribudos de forma aproximadamente proporcional entre
as diversas classes de renda. Como so programas de natureza contributiva, ou seja, que
exigem, para seu recebimento, o pagamento de contribuies por parte do beneficirio,
deles so excludos os trabalhadores do setor informal, que compem, em sua maioria, a
base da distribuio de renda no pas.
No caso da educao, os programas de ensino pblico mais favorveis aos grupos
mais pobres so os da pr-escola e do ensino fundamental, enquanto no ensino superior
quase 50% dos estudantes se encontram no topo da distribuio de renda. Todavia,

enquanto o ensino fundamental recebeu 15% dos recursos destinados a essa rea, em 2004,
o ensino superior respondeu por cerca de 55% do total dos gastos realizados.
Em se tratando da sade, embora no existam estimativas sobre o seu poder
redistributivo, necessrio considerar, nessa avaliao, que gastos elevados do SUS so
realizados com a cobertura de tratamentos de tipos de doenas que exigem aparelhos
sofisticados e de alta complexidade, mais comuns na populao idosa, que composta, em
boa medida, por pessoas que figuram no topo de distribuio de renda, at mesmo pela
maior expectativa de vida que este grupo possui.
Embora importantes para a questo distributiva, os reduzidos gastos do governo
federal com habitao e saneamento e organizao agrria, polticas que no possuem
proteo legal no oramento, estando por isso sujeita a contingenciamento de seus gastos
sempre que estes se tornam necessrios, no permitem vislumbrar impactos e mudanas
significativas na estrutura da distribuio de renda no pas.
No surpreende, diante disso, que uma importante concluso do trabalho seja a de
que essa situao reala a importncia de se prosseguir com o debate sobre o papel do
oramento social no Brasil e sobre reformas que possam elevar sua eficincia e eficcia na
reduo da pobreza e das desigualdades sociais. (Cf. SPE/MF, 2005:1).
6. O ESTADO DO CAPITAL: DA PRODUO AO RENTISMO
Constitui caracterstica dos pases subdesenvolvidos, como apontam Salama e Mathias
(1983:9-11), priorizarem mais as intervenes no setor produtivo, objetivando avanar no
processo de constituio das foras produtivas, do que na reproduo da fora de trabalho
(esta, tambm, integrante da funo acumulao, na classificao de OConnor) e na
diminuio dos excludos do sistema (funo legitimao), como se verifica nos pases
desenvolvidos, onde aquelas, por j se encontrarem devidamente constitudas, exigem
menos de suas aes neste campo.
No Brasil, o Estado desenvolvimentista que brotou da crise de 1930 e legitimou
suas aes, nos planos terico e intelectual, com as idias keynesianas/cepalinas,
empreendeu um gigantesco esforo para construir as bases materiais do sistema e
alavancar o processo de desenvolvimento, intervindo fortemente na esfera produtiva, via
participao de empresas estatais em vrios setores da atividade econmica e da
implementao de polticas econmicas destinadas a estimular e incentivar o investimento
privado, tendo muito pouco se dedicado a realizar esforos para garantir a reproduo da
fora de trabalho e promover polticas de incluso social, no longo perodo de seu domnio,
que se estende at o final da dcada de 1980.
A prioridade conferida acumulao, justificada pelo baixo nvel de
desenvolvimento das foras produtivas e pela necessidade de garantir seu avano, como
condio para libertar o pas da situao de atraso econmico, desemprego e pobreza da
populao, impediu que nele se construsse um Estado do bem-estar, nos moldes dos
pases desenvolvidos, onde este j se tornara uma realidade, influenciado pelos laos de
solidariedade que se fortaleceram aps o trmino da Segunda Guerra Mundial e que
encontraram, na teoria keynesiana, justificativa terica.

Embora o Brasil tenha dado passos importantes nessa direo desde a dcada de
1940, no campo dos direitos trabalhistas e previdencirios, esforos que foram ampliados
com as reformas realizadas na dcada de 1960, as quais aumentaram a capacidade de
financiamento do Estado, esses avanos, vistos em conjunto, ficaram longe de configurar
um Estado de bem-estar, com as necessidades da acumulao continuando a exigir e a
absorver a maior fatia dos recursos e receitas que transitavam pelo oramento pblico, via
incentivos, isenes, benefcios fiscais, subsdios creditcios e pesados investimentos nas
reas de infra-estrutura e da indstria de base. A nfase no setor produtivo, em detrimento
de gastos em reas sociais (incluindo as necessrias para a reproduo da fora de
trabalho), permitiu ao pas a construo de suas bases econmicas, mas reforou e ampliou
desigualdades j acentuadas de renda interpessoais e inter-regionais -, e aumentou os
nveis de pobreza, colocando-o entre os campees no mundo capitalista nestes quesitos.
Com o fim do regime militar, em 1985, e sua substituio por um governo civil,
demandas reprimidas por polticas de incluso social procuraram ser atendidas na nova
Constituio promulgada em 1988, principalmente com a destinao de maiores recursos
para o financiamento das reas contempladas na Seguridade Social sade, previdncia e
assistncia. Este objetivo, que poderia promover uma mudana nas prioridades do Estado,
finalmente ao dedicar maior ateno a este campo, terminou, contudo, sendo
comprometido por duas razes que merecem ser repisadas.
A primeira refere-se ao inconsistente arranjo financeiro que foi estruturado para o
seu financiamento, apoiado principalmente em contribuies sociais e descolado de um
projeto de redistribuio de encargos entre os entes da federao brasileira. Como o
governo federal inicialmente perdeu receitas para estados e municpios com a
descentralizao tributria promovida, tal situao, diante da ampliao de suas
responsabilidades no atendimento das demandas sociais, levou-o a adotar um padro de
ajuste fiscal, inclusive com mecanismos de desvinculao de receitas para as reas sociais
que, em pouco tempo, conduziu imploso do conceito de Seguridade Social, nas
palavras de Rezende (2004), enfraquecendo suas bases de financiamento.
A segunda mais importante deve-se ao fato de o pas, tendo aderido, a partir da
dcada de 1990, ao receiturio neoliberal, ter se comprometido em retirar ou reduzir o
papel do Estado de seu compromisso com a oferta de polticas pblicas e de inscrever,
entre suas obrigaes no oramento, a garantia de pagamento da remunerao do capital
financeiro. Tornado sagrado, o pagamento dos juros da dvida passou a ocupar um espao
crescente no oramento, como mostram os dados apresentados para o governo federal na
seo anterior, expulsando, gradativamente, entre os seus beneficirios, as polticas sociais
e os gastos com investimentos pblicos. O Estado desenvolvimentista voltado para a
produo transformou-se rapidamente, assim, depois de apenas comear a lanar os olhos
para os interesses sociais, em agente do capital financeiro. o que revela a estrutura de
gastos do governo federal na atualidade.

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18. Rezende, F. (1977). Finanas Pblicas. So Paulo: Editora Atlas.
19. Rezende, F. (2004). Reforma tributria, federalismo fiscal e desenvolvimento regional.
Braslia, ms.

CAPTULO IV
AS RECEITAS PBLICAS:
CLASSIFICAO, CONCEITOS E DETERMINANTES
DA CARGA TRIBUTRIA E DE SUA DISTRIBUIO

Fabrcio Augusto de Oliveira

(*) Captulo IV do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas: um guia de leitura
luz do processo de globalizao e da realidade brasileira, Belo Horizonte, 2007.

1. INTRODUO
O governo financia os seus gastos oramentrios predominantemente por meio da
cobrana de tributos. Complementarmente, pode lanar mo da contratao de dvida, sob
a forma de ttulos e contratos, quando a arrecadao se revela insuficiente para cobrir seus
gastos ou para financiar projetos e programas que no contam com dotaes
oramentrias. Neste captulo, analisa-se o primeiro componente a tributao -, com
nfase nos seus aspectos conceituais, nos seus determinantes e na sua composio. Pela
sua importncia e suas implicaes macroeconmicas, a dvida pblica tratada
separadamente no captulo V.15
Assim como ocorre com os gastos que podem impactar positiva ou
negativamente o crescimento e a distribuio, tambm a tributao afeta a economia e a
posio dos agentes econmicos nessa estrutura. Ao extrair recursos do setor privado
para financiar os seus gastos, o Estado pode modificar a equao da distribuio de
renda, que poder melhorar, caso seu maior nus seja lanado sobre as rendas mais
altas, ou piorar, caso ocorra o contrrio. So vrias as combinaes possveis relativas
ao mix de impostos que podem ser feitas e diversos os impactos que delas podem
resultar para essas questes, assim como so vrios os argumentos tericos utilizados
para justificar a opo feita por uma delas.
Para conhecer os argumentos tericos utilizados para justificar essa escolha, bem
como as prprias limitaes historicamente colocadas pelo prprio sistema tributrio a
este processo, torna-se necessrio apreender e esclarecer a natureza e caractersticas dos
impostos e tambm analisar, criticamente, as recomendaes feitas pela teoria
convencional para a construo de sistemas ideais, luz dessas caractersticas e dos
princpios que defende para o que considera uma desejvel estrutura de tributao.
Conhecidas essas caractersticas e as limitaes que a teoria enfrenta para materializar
este objetivo, abre-se o caminho para a apresentao de uma proposta alternativa com
vistas a identificar os determinantes do tamanho e da composio da carga tributria,
procurando-se resgatar e enfatizar a historicidade de suas estruturas.
2. AS RECEITAS NO ORAMENTO
Tal como aparecem no oramento, as receitas de que o Estado lana mo para financiar
os seus gastos, no se restringem s que so recolhidas por meio da cobrana de tributos
e de contribuies sociais e econmicas. Alm dessas, conta com receitas oriundas: i) da
explorao de atividades econmicas por seus rgos e unidades oramentrias,
classificadas como receitas agropecuria, industrial e de servios; ii) da explorao de
seu patrimnio, na forma de juros, aluguis e dividendos (receitas patrimoniais); iii) das
transferncias que recebe de pessoas jurdicas, fsicas e tambm de outras unidades de
governo (transferncias correntes e de capital); iv) da venda de seu patrimnio
(alienao de bens); e v) da dvida contratada, que aparece contabilizada, no oramento,
como operaes de crdito, que analisada com maiores detalhes no captulo V. A

15

Como senhor da moeda conta, tambm, com o instrumento da seignoriage (senhoriagem) para financilo, por meio da colocao de base monetria no sistema necessria para viabilizar os processos de troca,
da produo, do consumo e dos investimentos. Quando isso acontece, a base monetria emitida pelas
autoridades monetria tambm contabilizada como dvida do governo junto ao pblico e includa no seu
passivo.

tabela IV.1 apresenta, para o caso brasileiro, uma sntese dessas receitas, de acordo com
a sua classificao por categorias econmicas e por fontes.
As receitas aparecem classificadas nos oramentos brasileiros em duas grandes
categorias: a) as Receitas Correntes; e b) as Receitas de Capital. As caractersticas e
especificidades desses dois grupos de receitas so abordadas por diversos autores, entre os
quais Rezende (1978:154) para quem a distino entre elas baseia-se na existncia ou
no de algum pr-requisito para [sua] aplicao () bem como no carter recorrente ou
no do ingresso. Assim que as Receitas Correntes so definidas como o conjunto das
receitas Tributria, Patrimonial, Industrial e Diversas, mais os recursos obtidos mediante
transferncias para aplicao em despesas correntes. Por seu turno, as Receitas de Capital
so aquelas cujos fluxos so mais irregulares incluindo as operaes de crdito e o
resultado de alienao do patrimnio ou as que se referem a transferncias previamente
vinculadas a despesas de capital. J a classificao por fontes identifica a origem dessas
receitas, de acordo com sua vinculao s Receitas Correntes e de Capital (Giacomoni,
1992:128).

Quadro IV.1
Componentes da Receita Pblica, por Categoria Econmica e Fontes
Componentes da Receita
Receitas Correntes
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
Receita Oramentria Total (ROT)
Fonte: Lei 4.320/64

Classificao
Categoria Econmica
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte
Categoria Econmica
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte
Fonte

Para os objetivos deste trabalho, a anlise que se segue centra-se na investigao


dos componentes de financiamento compreendidos pelas receitas tributrias e de
contribuies, por algumas razes que devem ser ressaltadas: i) so elas que representam,
de fato, nus monetrio direto para a sociedade, j que os demais derivam diretamente da
explorao de atividades econmicas e de seu patrimnio, incluindo a sua venda, pelo
Estado ou de transferncias recebidas, cujo nus j se encontram contabilizados por outras

unidades de governo ou no representam custos para a sociedade, se realizadas por pessoas


fsicas ou jurdicas; ii) no caso da dvida, embora esta se transforme no imposto de amanh
e, portanto, em nus futuro, a anlise de suas caractersticas e implicaes
macroeconmicas feita de maneira mais detalhada no captulo V. O conjunto das receitas
de tributos e contribuies compe o que definido, nas finanas pblicas, como Carga
Tributria.
3. A CARGA TRIBUTRIA
3.1. Conceituao
Conceitualmente, a Carga Tributria um indicador que expressa a relao entre o
volume de recursos, que o Estado extrai da sociedade para financiar as atividades que se
encontram sob sua responsabilidade, e o produto ou a renda nacional de um determinado
pas.16 Visto dessa maneira, este indicador obtido atravs da seguinte frmula:
Carga Tributria (Ct) = Tributos/(PIB,PNB)
Essas atividades, entretanto, so diversas e podem envolver desde as tarefas
vinculadas s funes bsicas do Estado - primordialmente financiadas atravs de tributos s decorrentes de seu papel de avalista ou administrador de determinados contratos - como
o da Previdncia Social, por exemplo - ou ainda de mobilizador de recursos para viabilizar
atividades consideradas relevantes do ponto de vista econmico e social. Existem, ainda,
no Brasil, outros tipos de contribuies sociais e econmicas - que apresentam
caractersticas semelhantes s dos tributos, cuja receita destinada para o financiamento de
uma despesa especfica. Em todos esses casos, as contribuies so tambm consideradas
na medio da Carga Tributria, pois tambm constituem prestaes pecunirias de carter
compulsrio institudas em lei e cobradas mediante atividade administrativa plenamente
vinculada (artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional), implicando extrao de recursos da
sociedade, embora o Estado atue, em alguns casos, apenas como intermedirio deste
processo.
por essa razo que a mensurao da Carga Tributria no Brasil considera,
segundo Afonso & Vilela (1991), "... tanto a receita de impostos, taxas e contribuies de
melhoria como [...] as receitas provenientes da cobrana de contribuies (para financiar a
interveno estatal em reas sociais e econmicas) e, no caso de recolhimentos atrasados,
da dvida ativa e de multa e juros de mora."17 Neste caso, a frmula para o clculo da
Carga Tributria se transforma em:
Carga Tributria (Ct) = Impostos + Taxas + Contribuies de Melhoria +
Contribuies Sociais e Econmicas/(PIB, PNB)

16
No caso da renda transferida para o exterior ser inexpressiva no faz muita diferena usar o Produto
Interno Bruto (PIB) ou o Produto Nacional Bruto (PNB) para estabelecer o nvel da carga tributria.
Todavia, sendo essa transferncia elevada, o agregado mais adequado de ser considerado o PIB para evitar
distores no seu clculo. (Ver Afonso & Vilela, 1991)
17
Juridicamente, as multas no so consideradas tributos, pois representam sano de ato ilcito. Todavia,
as multas oriundas de tributos no pagos so, obviamente, decorrentes dos tributos, e as outras multas (de
trnsito, por exemplo) so includas em razo de seu carter compulsrio, embora juridicamente no
representem tributao, mas punio de ato ilcito.

Todavia, segundo a classificao das contas nacionais, e para confuso da anlise


de sua composio, tais receitas costumam ser apresentadas de forma agregada, reunidas
sob a forma de impostos diretos e indiretos. Tal classificao deve ser observada com
cuidado, dependendo dos objetivos de anlise que se realiza sobre o tema, pois pode
conduzir a equvocos sobre a incidncia e a natureza dos tributos. Isso porque, com ela,
termina-se atribuindo caractersticas indevidas de incidncia a alguns de seus
componentes, como ocorre, por exemplo, com a Contribuio Previdenciria paga pelo
empregador, que includa no primeiro grupo, quando se sabe que, por constituir custos de
produo, ela repassada para os preos. De outro lado, porque classifica como impostos,
tributos de outra natureza, como as taxas e contribuies de melhoria, os quais,
diferentemente dos primeiros, pressupem contrapartida direta de benefcios prestados pela
administrao pblica aos contribuintes que os recolhem, como visto em seguida. De
acordo com essa classificao, a Carga Tributria dada por:
Carga Tributria (Ct) = (Impostos Diretos + Impostos Indiretos)/(PIB, PNB)
Pelos desestmulos que os impostos podem provocar para a produo, o trabalho
etc. e tambm pelos efeitos que irradia sobre a distribuio - medida que a tributao
nada mais significa que a apropriao, pelo Estado, de parcela da renda gerada pelo setor
privado - uma preocupao, na rea das finanas pblicas, tem sido a de procurar
identificar limites considerados suportveis pela economia para o tamanho da carga
tributria e para a sua composio.
Mas existe, de fato, uma carga tributria que pode ser considerada ideal para todas
as economias ou esta determinada historicamente, alterando-se de acordo com as
condies poltico-econmicas da realidade em que se insere o Estado? Em outras
palavras, existe um nvel timo de tributao - e de sua composio - que pode ser
considerado adequado, indagando como o faz Hinrich (1972) "para todas as sociedades ou
para uma sociedade em todos os tempos?" Para responder a esta pergunta, necessrio,
antes, conhecer as caractersticas dos principais componentes da carga tributria, visando
obter elementos que permitam avaliar os seus efeitos diferenciados sobre a atividade
econmica e sobre a distribuio de renda, bem como as distintas vises tericas que
existem sobre estes impactos.
3.2. Os Componentes da Carga Tributria
No Brasil, so trs as categorias de tributos que podem ser cobrados pelos poderes
pblicos, de acordo com a Constituio Federal de 1988 (art. 145) e o Cdigo Tributrio
Nacional: a) os impostos; b) as taxas; e c) as contribuies de melhoria. Alm desses
tributos previstos no captulo tributrio, a Constituio tambm autoriza, Unio, no art.
149, instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse
das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas
respectivas reas. Pelas suas caractersticas e, dado tambm o seu carter compulsrio,
essas tambm so includas na medio da carga tributria. Uma discusso sobre as
principais caractersticas destes componentes, bem como do que representam para o
contribuinte em termos de nus e benefcios, feita em seguida.

3.2.1. Os tributos: impostos, taxas e contribuies de melhoria


O imposto representa, na viso mais moderna derivada da teoria keynesiana, uma
contribuio compulsria instituda e cobrada pelo Estado para o financiamento das
atividades que lhe so atribudas pela sociedade. Nessa viso, sua cobrana no pressupe
ressarcimento ou contrapartida direta para o contribuinte, atravs da prestao de servios
ou da concesso de benefcios por parte do poder pblico, constituindo-se, portanto, em
nus tributrio direto para a populao. Isso no significa, entretanto, que o Poder
Executivo tenha plena liberdade para decidir sobre o destino a ser dado aos recursos
arrecadados atravs deste instrumento, devendo suas decises de gastos ser aprovadas e
sancionadas pelo Legislativo.
Assim como no detm, em princpio, liberdade plena para decidir sobre o destino
dos recursos que arrecada, por razes que sero discutidas mais frente, a instituio e
cobrana de tributos pelo Estado devem respeitar determinados princpios, nas sociedades
modernas, que tm, por objetivo, defender os contribuintes de eventuais abusos que
possam vir a ser cometidos pelos governantes no tocante tributao. So esses princpios
que informam as relaes Estado/contribuinte no tocante a essa matria e estabelecem
limites ao seu poder de tributar, ao mesmo tempo em que podem estabelecer exigncias e
condies para impedir que sejam criados impostos de m qualidade, prejudiciais tanto
para a sociedade como para a economia.
No Brasil, os princpios que regulam e balizam as condies de cobrana dos
impostos, visando estabelecer limites ao poder de tributar do Estado e proteger o
contribuinte contra a ao do Estado, encontram-se claramente explicitados no captulo da
Ordem Tributria da Constituio de 1988, como os da legalidade, anterioridade,
anualidade e isonomia. Alm disso, para evitar a instituio de impostos de m qualidade
para o sistema, o texto constitucional proibiu, no art. 154, inciso I, a criao de impostos de
incidncia cumulativa (em cascata), ao mesmo tempo em que garantiu, por se tratar de um
pas de organizao federativa, que todo novo imposto criado, cuja competncia passou a
ser exclusiva da Unio, deve ter 20% de sua arrecadao destinados para os governos
subnacionais estados e municpios (art. 157, I).18
As taxas, ao contrrio dos impostos, pressupem, por sua vez, para sua cobrana, a
prestao de alguma espcie de servio pblico ou o exerccio de atividades regulares
inscritas no mbito do poder de polcia da administrao pblica. De acordo com isso, elas
podem ser classificadas em: a) taxas regulatrias; e b) taxas remuneratrias.
As taxas regulatrias so cobradas como resultado do exerccio regular do poder de
polcia pelo poder pblico, autoridade que detm o monoplio para conceder autorizao
para a prtica de determinados atos. Segundo Baleeiro (Baleeiro, 1978:245) "... as taxas
fundadas no exerccio regular do poder de polcia devem ser entendidas como aquelas que
tm, por objetivo, impedir ou restringir atividades no interesse da populao. Em segundo
lugar, as taxas para custear servios com essa finalidade, caso das licenas para localizao
de estabelecimento ou atividades; das edificaes e modificaes nos edifcios; das
diverses sujeitas ao controle da segurana, ordem, bons costumes; da fiscalizao em
geral; da posse ou porte de armas; da aferio de pesos e medidas etc." Para a sua
cobrana, a administrao pblica no pode levar em conta somente o custo das atividades,
18

Pelas suas caractersticas e por se tratarem da principal fonte de financiamento do governo, os impostos
so examinados mais detidamente nas prximas sees deste captulo.

mas tambm, e principalmente, o interesse pblico - segurana, higiene, ordem, costumes,


importncia para a economia etc. isto que lhes d o carter de regulatrias.
As taxas remuneratrias so resultado da prestao de algum servio oferecido pelo
setor pblico comunidade, os quais, por envolverem custos, devem ser distribudos entre
os seus usurios diretos. Assim, os servios de iluminao pblica19, coleta domiciliar de
lixo, conservao de pavimentao, por exemplo, permitem s distintas esferas de governo
institurem taxas a serem cobradas dos beneficirios destes servios. Para o rateio de seu
custo, a administrao pblica deve considerar o nmero dos usurios e ter sempre em
conta que o valor total a ser cobrado no pode ultrapassar o montante dos custos.
importante ter clareza que a cobrana da taxa independe da utilizao do servio
pelo contribuinte. Para a sua cobrana basta o servio estar disposio do contribuinte,
independentemente deste utiliz-lo. Por exemplo: se a prefeitura de determinado municpio
implantar um sistema de coleta de lixo em um bairro, os custos deste servio podero ser
distribudos entre todos os imveis nele localizados, independente de sua ocupao,
devendo o seu proprietrio arcar com o nus que lhe cabe.
Cabe destacar, ainda, que as taxas, quer ou no ancoradas no poder de polcia,
devem sempre se revestir do carter de contraprestao inerente a essa espcie de tributo.
Devem arcar, com o seu nus, os que usufruem dos servios prestados, ou que provocam,
de alguma forma, despesas dos cofres pblicos ao realizar algum ato.
J a contribuio de melhorias encontra, em outro fato gerador, a justificativa para
sua cobrana. Contemplada no Brasil na Constituio de 1934, esquecida na de 1937 e
novamente referida nas de 1946 e 1967, a Contribuio de Melhorias conheceu uma
importante reformulao na de 1988 no tocante justificativa para a sua cobrana.
Explica-se a razo.
At a promulgao da atual Carta Constitucional, a cobrana da Contribuio de
Melhorias estava sujeita a dois limites: a) o custo da obra; e b) a valorizao individual de
cada imvel dela resultante. Se o custo da obra atingisse um valor superior soma da
valorizao individual dos imveis, a administrao pblica teria de se contentar com uma
arrecadao menor em relao aos dispndios efetivos realizados, j que no poderia, em
hiptese alguma, exigir dos contribuintes pagamento que excedesse aquele valor. Caso a
soma da valorizao individual se revelasse superior ao custo da obra, o valor desta seria
considerada como limite para a cobrana da Contribuio de Melhorias.
A maior dificuldade para sua instituio residia exatamente na necessidade de
definir a valorizao individual dos imveis, por duas importantes razes: em primeiro
lugar, pelos problemas colocados em relao determinao da abrangncia dos efeitos
decorrentes da realizao da obra, indispensvel para definir os imveis que dela se
beneficiaram e os contribuintes entre os quais deveriam ser rateados os seus custos.
Somente atravs de estudos tcnicos rigorosos seria possvel detectar essa rea de
abrangncia, o que, entretanto, no resolvia o segundo problema: o julgamento, isento de
fatores subjetivos, da valorizao conhecida por cada imvel nessa rea, em funo de seu
padro de construo, tamanho etc.

19

No Brasil, com sua cobrana questionada judicialmente, a Emenda no. 39, de 19/12/2002, transformou
a cobrana da taxa de iluminao pblica em contribuio de custeio deste servio.

Essas exigncias previstas em lei praticamente tornavam inexeqvel a cobrana


das Contribuies de Melhorias pelas administraes pblicas, as quais, na prtica, as
substituam pela cobrana de taxas sobre as obras realizadas. A Constituio de 1988
procurou contornar essas dificuldades tcnicas do tributo, ao estabelecer a possibilidade de
sua instituio, pelas esferas governamentais, apenas em funo da realizao de obras
pblicas, sem as limitaes anteriores.20 Apesar disso, permanecem dificuldades para sua
cobrana, sendo raras as administraes que lanam mo deste tributo para cobrirem os
custos de obras que realizam, substituindo-o, em geral, pela cobrana de taxas.
Como fcil perceber da argumentao acima, as taxas e as contribuies de
melhoria ao pressuporem uma contraprestao de servios ou resultarem de benefcios
ofertados/transferidos para os detentores de um imvel, diferem dos impostos, que tm,
como caracterstica, exatamente a ausncia de contrapartida direta para os contribuintes,
configurando-se, efetivamente, como um nus monetrio direto a eles imposto.
3.2.2. As contribuies sociais e econmicas
As Contribuies Sociais, utilizadas como fontes de financiamento das atividades
do Estado um fenmeno tpico do sculo XX, que trouxe, nas transformaes ocorridas a
partir da dcada de 1930, a necessidade de reformar o capitalismo e criar/expandir o
Estado do bem-estar, consubstanciado na ampliao dos benefcios sociais previdencirios, seguro-desemprego etc. - para a populao. O esquema de financiamento,
adotado pela maioria dos pases que decidiram pela sua construo, foi estruturado,
embora com diferenas no tocante s alquotas de contribuio e aos contribuintes do
sistema - empresas, empregados, governos -, com fontes vinculadas de receitas incidentes,
de uma maneira geral, sobre as folhas de salrios, assumindo, assim, as caractersticas de
um imposto indireto, j que repassado para os preos, pelo menos no tocante parcela de
responsabilidade da empresa.
No Brasil, o grande impulso conhecido pelas Contribuies Sociais ocorreu a partir
do golpe de 1964, quando se instaurou, no Pas, o Estado burocrtico-autoritrio com o
objetivo de garantir o crescimento acelerado a qualquer custo. Comprometido com este
objetivo e com a necessidade de liberar recursos oramentrios para amparar e fomentar o
processo de acumulao procurou-se criar mecanismos que permitissem, s polticas
sociais, capacidade de se autofinanciarem, funcionando nos moldes de uma empresa
privada, sem a necessidade de contarem com recursos fiscais.
Ao mesmo tempo, diante da incapacidade do setor privado de constituir um
funding de longo prazo para o financiamento dos investimentos requeridos para o
crescimento econmico, buscou-se, tambm, com a criao de algumas dessas
contribuies, complementar, lado-a-lado com a "poupana externa", as necessidades de
recursos do sistema. A maior facilidade de criao das contribuies vis--vis os tributos
tradicionais, que devem, em geral, obedecer ao princpio da anualidade, juntamente com a
maior agilidade e autonomia que desfrutavam as autoridades governamentais para a gesto
e liberao dos recursos oriundos das Contribuies Sociais, repontavam como fatores
importantes que justificavam a preferncia pela sua criao em detrimento dos impostos
tradicionais.

20

Constituio Federal de 1988, art. 145, inciso III

Com isso, alm da Contribuio Previdenciria de empregados e empregadores


voltada para o financiamento das aposentadorias e atendimento sade21, liberando o
espao oramentrio dos gastos nessa rea, seguiu-se a criao do Salrio-Educao, cujos
recursos seriam destinados para o ensino fundamental, em 1964; do Fundo de Garantia de
Tempo de Servio (FGTS), em 1967, para a habitao popular e saneamento; do Programa
de Incentivo Formao do Programa do Trabalhador - pblico e privado - (PIS/PASEP)
em 1970/71; do Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL) em 1982, para a cobertura
de vrias reas sociais - habitao popular, alimentao etc. Alm dessas contribuies
voltadas para o financiamento pblico, outras destinadas cobertura de atividades do
prprio setor privado - ensino, apoio tcnico etc. - passaram a integrar a estrutura da carga
tributria no Brasil, a partir dessa poca, como as que dizem respeito, por exemplo, ao
Sistema S (SENAC, SESI, SESC, SEBRAE etc).
Mas foi a partir da Constituio de 1988, com a qual se promoveu um processo de
descentralizao tributria em prol dos estados e municpios, combinada com uma
ampliao dos direitos sociais, inscritos no captulo da Ordem Social, que as
contribuies ganharam maior impulso e viram sua participao aumentar rapidamente na
composio da carga tributria. Explica-se a razo.
Preocupados em ampliar e garantir recursos cativos e estveis para o financiamento
das polticas sociais, os constituintes de 1988 procuraram: i) substituir o sistema de
proteo social vigente at 1988, marcado, do ponto de vista de seu alcance e cobertura,
pelo carter excludente dos programas, por outro mais amplo, de carter universal,
incluindo, no texto constitucional, o conceito de Seguridade Social, que incorporou esses
compromissos; ii) ampliar e diversificar as bases de financiamento deste sistema,
reduzindo sua dependncia das contribuies incidentes sobre a folha de salrios, com o
objetivo de atenuar sua sensibilidade aos ciclos econmicos, diminuindo incertezas sobre
suas receitas, e de romper com a associao at ento existente entre contribuies e
benefcios, o que era indispensvel para o compromisso com a sua universalizao. Para
isso, alm das contribuies sobre as folhas de salrios, estendeu-se, Seguridade, a
possibilidade de financiamento de suas atividades por meio da criao de contribuies
incidentes sobre o lucro e o faturamento das empresas, de acordo com o art. 195, da
Constituio; iii) visando tornar essas receitas exclusivas da Seguridade Social, a esta foi
atribudo oramento prprio, o Oramento da Seguridade Social (OSS), formalmente
separado do Oramento Fiscal.
possvel que essa nova institucionalidade no trouxesse maiores implicaes para
a ordem tributria, caso s contribuies fossem estendidos os mesmos princpios e
limitaes previstos para os tributos. Tratadas, no entanto, margem do sistema do sistema
tributrio, as contribuies tiveram tratamento diferenciado e, ao contrrio dos tributos
contemplados na Ordem Tributria, ficaram fora do alcance de vrios princpios e
condies estabelecidos para a sua criao.
De um lado, combinados, o art. 149 da Constituio, que atribuiu competncia
exclusiva Unio para instituir contribuies sociais para o financiamento de suas reas de
atuao, com o art. 195, 5, que veda a criao, ampliao ou extenso de qualquer
benefcio sem a correspondente fonte de custeio, abriram a janela para sua maior

21

Com a Constituio de 1988, a Contribuio Previdenciria passou a integrar as fontes de


financiamento da Seguridade Social.

explorao em caso de eventual insuficincia de recursos para os programas contemplados


na Seguridade Social.
De outro, ao contrrio dos tributos, cuja criao foi condicionada, inter alia,
observncia dos princpios da anualidade e da no cumulatividade, a cobrana das
contribuies foi limitada apenas exigncia da noventena (art. 195, 6) e, no tendo sido
discriminados seus fatos geradores, sua incidncia ficou fora, na prtica, das regras que
limitam o exerccio da competncia residual (art. 154, I). Alm disso, diferentemente da
exigncia da destinao, para os governos subnacionais, de 20% da arrecadao dos
impostos institudos pela Unio, no exerccio de sua competncia residual (art. 157, I),
nenhuma regra de partilha foi estabelecida para as contribuies sociais, significando que
suas receitas seriam inteiramente apropriadas pelo governo federal.22
A separao formal entre o Oramento Fiscal e o da Seguridade Social, bem como
de suas receitas, combinada com regras diferentes para a criao e administrao de suas
fontes de financiamento, daria origem a um sistema de tributos, que alguns autores
(Rezende et. al., 2007) caracterizam como de dualidade tributria, o qual estaria na raiz
de vrios problemas que a economia brasileira se defrontaria posteriormente: enquanto o
sistema de tributos, da Ordem Tributria, contou com regras claras sobre o poder de
tributar do Estado, sobre a partilha de receitas com os demais entres da federao e sobre a
proibio da criao de impostos cumulativos (em cascata), o de contribuies, da Ordem
Social, viu flexibilizadas ou simplesmente ignoradas essas condies, ficando livre para
garantir as fontes de custeio necessrias para a Seguridade, como se pode constatar no
exame do quadro IV.2.

Quadro IV.2
Dualidade tributria:
dois sistemas de impostos com regras diferentes
Regras
Impostos
Tradicionais
Princpios
Legalidade
Anualidade
Vinculao a despesa especfica
Incidncia
No cumulativos
Repartio das receitas com outras esferas

Contribuies
Sociais

Sim
Sim
No

Sim
No (noventena)
Sim

Sim
Sim

No
No

Fonte: Rezende, Oliveira & Arajo (2007)

Foram essas vantagens e facilidades que levaram o governo federal a


intensificar a explorao dessas contribuies em detrimento dos impostos tradicionais
aps a Constituio de 1988: inicialmente visando recuperar perdas de receitas que lhe
haviam sido impostas com as mudanas introduzidas no captulo tributrio e a capacitar-se
a atender as novas responsabilidades que lhe foram atribudas na proviso de polticas
22

Uma exceo a essa regra foi introduzida, pela primeira vez, em 2003, com a aprovao da Emenda
Constitucional n. 42/03, quando, por presso dos estados e municpios, o governo federal, para impedir a
rejeio de sua proposta, concordou em destinar 25% (percentual posteriormente ampliado para 29%) da
arrecadao da CIDE-combustveis para esses nveis de governo.

sociais; posteriormente, para garantir melhores condies fiscais para o programa de


estabilizao, o Plano Real, que foi implementado em 1994, e para assegurar receitas
indispensveis para o cumprimento da poltica de austeridade fiscal adotada a partir de
1999.
Um exame do quadro IV.3 no deixa dvidas sobre a maior explorao dessas
contribuies que passou a ser feita pelo governo federal a partir dessa poca, aproveitando
a janela aberta pelo art. 195 da Constituio Federal e beneficiando-se das facilidades e
vantagens de sua criao. J em 1988, mal promulgada a Constituio, criou a
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, que teve sua cobrana iniciada em 1989; em
1990, mudanas na forma de incidncia do PIS, entre as medidas adotadas pelo Plano
Collor para realizar um ajuste fiscal mais confivel, contriburam tambm para elevar sua
arrecadao, ao mesmo tempo em que a alquota do Finsocial foi elevada de 0,6% para
2%; em 1991, diante dos questionamentos judiciais sobre a legalidade da cobrana do
Finsocial, este foi substitudo pela Contribuio ao Financiamento Social (Cofins), cujas
alquotas e base de clculo seriam tambm posteriormente ampliadas; em 1996, com o
objetivo de garantir fontes mais estveis e seguras de receitas para a rea da sade foi
criada a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), que substituiu
o Imposto Provisrio sobre a Movimentao Financeira (IPMF), que vigorou em 1994,
para ajudar a fortalecer o ajuste fiscal provisrio que foi realizado para viabilizar a
implementao do programa de estabilizao, o Plano Real; em 2001, a criao da
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) incidente sobre o consumo
de combustveis.

Quadro IV.3.
Contribuies Sociais e Econmicas no Brasil
Contribuies
Ano de instituio
Contribuio Previdenciria
1964
Salrio Educao
1964
Sistema S
1964
FGTS
1967
PIS/PASEP
1970/1971
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL)
1989
Finsocial/COFINS
1982/1991
IPMF/CPMF
1994/1996
CIDE Combustveis
2001

Benficas para os objetivos de arrecadao do governo, devido sua elevada


produtividade e por no terem de ser partilhadas com os governos subnacionais, as
contribuies, que passaram a ocupar espao crescente na estrutura tributria, geram, pelas
suas caractersticas de incidncia, vrios problemas para a sociedade, a economia e a
federao: no tendo de obedecer ao princpio da anualidade, mas apenas ao da noventena,
enfraquece os mecanismos de defesa do cidado contra as investidas tributrias do Estado;
espcie de tributo indireto, com incidncia em cascata, prejudica a questo da equidade,
tornando o sistema tributrio mais inquo; incidindo cumulativamente (em cascata)
tambm prejudicial para as questes da neutralidade e da competitividade externa da
economia, por terem como fatos geradores, em geral, o faturamento/receita bruta das

empresas e a folha de salrios do setor privado e do setor pblico, operando como fora
contrria ao crescimento econmico; sem ter suas receitas divididas com estados e
municpios, enfraquece a autonomia destes governos e aumenta sua dependncia de
recursos do Poder Central.
Como ser visto na ltima seo deste captulo, onde se analisa a evoluo do
sistema tributrio brasileiro, reside na prioridade conferida pelo governo federal cobrana
das contribuies em detrimento dos impostos tradicionais, como fonte de arrecadao,
uma das principais causas que o conduziria rapidamente a uma situao de
degenerescncia e o transformaria em um instrumento antpoda da equidade, da federao
e do crescimento econmico.23
Avaliadas de acordo com a sua natureza, essas contribuies assumem
caractersticas distintas. H, por um lado, as que podem ser classificadas como
patrimoniais, como o FGTS e, na sua origem, o PIS/PASEP, que constituem fundos dos
trabalhadores administrados pelo Estado e que, sob certas condies especificadas em lei,
podem ter seus recursos por eles retirados. H, por outro, as que so vinculadas a uma
modalidade no escrita de contrato social, atravs das quais o Estado garante determinados
benefcios aos trabalhadores, como os que se referem aposentadoria, auxlio-famlia etc. no caso da Contribuio Previdenciria24. E as que podem ser classificadas tipicamente
como tributos vinculados ao financiamento de gastos sociais, como as da COFINS e da
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e da Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira (CPMF), por exemplo. Por se tratarem de extrao compulsria
de recursos do contribuinte, assemelham-se a tributos, de incidncia indireta25, porque
passveis, em princpio, de serem transferidas para os preos dos produtos, e apresentam
caractersticas, como os da cumulatividade e da iniqidade, por exemplo, prejudiciais para
o sistema tributrio enquanto instrumento de desenvolvimento econmico e social de um
determinado pas.
4. AS ORIGENS DOS IMPOSTOS E OS PRINCPIOS DE DEFESA DOS
CONTRIBUINTES
Uma breve incurso na histria da humanidade revela que as receitas pblicas na
Antigidade eram obtidas ou pela mera extorso ou confisco das riquezas dos povos
subjugados e/ou pela imposio coercitiva de tributos sobre os povos aliados (Gaspar
Filho, 1982: 34-5). O Estado estabelece e distribui, nesse perodo, como soberano pleno,
"quotas de sacrifcio" entre os seus sditos, sem quaisquer preocupaes com a obteno
de seu consentimento.
Essa situao perduraria no perodo feudal, mas alguns progressos seriam a
registrados no que toca s receitas pblicas e ao poder de tributar do Estado. Como ocorria
23

Como ser visto na parte final deste captulo que trata da evoluo do sistema tributrio no Brasil, as
contribuies sociais com incidncia cumulativa, depois de verem crescer expressivamente sua
participao na carga tributria, comearam a ser reduzidas, a partir de 2002, com a extino parcial da
cumulatividade do PIS e da Cofins, diante das presses exercidas pelo empresariado nessa questo e,
principalmente, das exigncias feitas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) para a modernizao da
estrutura tributria brasileira.
24
A partir de 1993, a arrecadao do INSS passou a financiar, com exclusividade, os benefcios da
Previdncia Social.
25
A rigor, apenas a contribuio previdenciria recolhida pelo trabalhador no se enquadra nessa
classificao, por ser diretamente descontada, pela empresa, de seu salrio.

na Antigidade, parcela importante da produo dos servos continuava a ser apropriada,


compulsoriamente, para atender s necessidades de recursos dos monarcas e dos senhores
feudais. Mas nessa evoluo surgiriam novas formas e regras tambm distintas de um
sistema de coleta de impostos, que iro constituir a base dos sistemas tributrios modernos.
Explicam-se as origens deste processo.
Ainda que os monarcas vivessem dos rendimentos dominiais de suas terras, nem
sempre estes se mostravam suficientes para cobrir suas necessidades, especialmente diante
da ocorrncia de certos eventos, comuns poca, como eram as guerras. Em virtude dos
pactos de lealdade e cooperao recproca estabelecidos entre monarcas e senhores feudais,
estes se viam instados a atender s solicitaes que lhes eram feitas por aqueles, sendo suas
"quotas de contribuio" definidas atravs de Conselhos ou Assemblias, que constituam
o locus onde se buscava o consenso em torno dessa questo. Representam estes Conselhos,
onde se estabelecia a partilha da "quota de sacrifcio" entre os que gravitavam em torno do
poder, o nascedouro do imposto consentido, que constituiria a forma de coibir os abusos
de tributao exercidos pelo Estado, e que viria a constituir a pedra angular das sociedades
modernas democrticas na defesa e garantia dos contribuintes.(Baleeiro,1978:397-408).
Por isso, ele afirma que:
"... desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os
monarcas encontravam dificuldades em criar impostos novos e
majorar os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o
consentimento de certos rgos colegiados que pretendiam falar em
nome dos contribuintes."26

O princpio do consentimento do tributo pelos representantes dos contribuintes,


que remonta poca feudal, seria, entretanto, eclipsado, em graus variados, durante a
vigncia do Absolutismo. A Revoluo Britnica de 1688, a Independncia Americana e a
Revoluo Francesa em 1789, o resgatariam e, a partir da, ele se difundiria por toda a
Europa e Amrica, sendo incorporado s Constituies dos regimes democrticos dos
sculos XIX e XX. Conquistado o direito de autorizar as receitas do Estado como forma de
defender e garantir os contribuintes dos abusos dos governantes, conquistou-se, tambm, o
direito do Poder Legislativo de autorizar tambm as despesas do poder pblico e de
exercer controle e fiscalizao sobre os gastos programados, visando coibir mordomias e
gastos excessivos por parte dos governantes.
Assim, embora continue dispondo de sua fora soberana para instituir e cobrar
tributos, o Estado moderno viu limitado o seu poder de tributao pelas exigncias,
previstas em lei, de s poder faz-lo se contar com o consentimento da sociedade, atravs
de seus representantes polticos, em obedincia aos princpios constitucionais
universalmente consagrados nas constituies democrticas. conquista do Legislativo
para a autorizao das receitas e despesas pblicas, as sociedades modernas incorporariam,
em suas cartas constitucionais, outros princpios que informam o Estado sobre o seu poder
e que tm, por objetivo, proteger os contribuintes de eventuais abusos dos governantes.
Entre estes princpios, devem ser destacados os que se referem legalidade do
tributo, anualidade e irretroatividade (anterioridade) da lei tributria. O primeiro
Formalmente, o nascedouro do imposto consentido encontra-se associado edio da Carta Magna
da Inglaterra, em 1215, pelo rei Joo Sem Terra, como visto no captulo II, que trata do Oramento
Pblico.
26

estabelece que um imposto s possa ser cobrado uma vez que tenha sido institudo em lei.
O segundo assegura ao contribuinte, salvo nos casos previstos no prprio texto
constitucional, que alteraes introduzidas no quadro tributrio - criao de novos
impostos ou majorao de suas alquotas - s podero entrar em vigor no exerccio fiscal
seguinte. O terceiro veta essas alteraes para fatos geradores ocorridos antes da instituio
da lei, impedindo, portanto, que tenham elas efeito retroativo.
So estes princpios, que informam e respaldam a relao Estado/sociedade no
campo fiscal, que visam permitir ao cidado ter certeza quanto aos dispndios com
impostos que dever efetuar no decorrer de um exerccio fiscal, impedindo que as regras
do jogo sejam alteradas ao sabor da necessidade de recursos governamentais. Espelham,
em conjunto, uma das mximas da tributao de Smith (1983:248) que diz:

"O imposto que cada indivduo obrigado a pagar deve ser fixo e no
arbitrrio. A data do recolhimento, a forma de recolhimento, a soma a
pagar, devem ser claras e evidentes para o contribuinte e para
qualquer outra pessoa. Se assim no for, toda pessoa sujeita ao
imposto est mais ou menos exposta ao arbtrio do coletor, o qual
pode aumentar o imposto para qualquer contribuinte que lhe odioso
ou ento extorquir, mediante a ameaa de aumento do imposto,
algum presente ou gorjeta para si mesmo. A indefinio da taxao
estimula a insolncia e favorece a corrupo de uma categoria de
pessoas, que so, por natureza, impopulares, mesmo quando no
insolentes ou corruptas. A certeza sobre aquilo que cada indivduo
deve pagar , em matria de tributao, de tal relevncia que,
segundo entendo e com base na experincia de todas as naes, um
grau muito elevado de falta de equidade de impostos nem de longe
representa um mal to grande quanto um grau muito pequeno de
incerteza ou indefinio."

Mas se estes princpios repontam - desde que respeitados - como fundamentais para
que o sistema tributrio contribua para democratizar as relaes entre o Estado e os
cidados, a influncia exercida pelos tributos sobre as rbitas produtiva e distributiva,
medida que implicam transferncias de recursos do setor privado para o setor pblico, e o
seu papel para o equilbrio poltico em naes organizadas sob a forma de federao,
terminaram dando luz a outros princpios tambm contemplados nas finanas pblicas
relativos necessidade do sistema ser estruturado de forma a ser neutro no tocante ao
processo produtivo, de contribuir para melhorar a estrutura da distribuio de renda e
propiciar, atravs de uma adequada distribuio das receitas entre as esferas
governamentais, o equilbrio federativo.
Por essa razo, uma das questes mais polmicas a respeito dos tributos - e de
difcil consenso entre os economistas e os que lidam com o tema - refere-se sua
distribuio entre impostos diretos e indiretos ou combinao entre ambos, que
provocariam menores distores no funcionamento do sistema econmico e na estrutura da
distribuio de renda, bem como qual seria e repartio mais adequada da arrecadao
entre as unidades da federao - Governo Federal, Estaduais e Municipais. Antes de
entrarmos na discusso destes princpios - e problematizar as vrias posies a seu respeito
- cabe, entretanto, apresentar as principais caractersticas desses grupos de impostos.

5. OS IMPOSTOS: CARACTERSTICAS, CONCEITOS E INCIDNCIA


5.1. Impostos Regressivos, Progressivos e Proporcionais
Na teoria das finanas pblicas, os impostos assumem, em funo de sua incidncia
e de seu comportamento em relao ao nvel de renda dos contribuintes, trs formas: os
impostos regressivos, os progressivos e os proporcionais.
Um imposto considerado regressivo medida que mantm uma relao inversa
ao nvel de renda do contribuinte. Neste caso, a participao do imposto no nvel de renda
maior para os contribuintes que se situam nas faixas inferiores, decrescendo medida
que se passa para faixas mais elevadas. isso que lhe imprime um carter regressivo: a
regresso que ocorre em funo do crescimento da renda, penalizando mais os
contribuintes de menor poder aquisitivo.
O imposto considerado progressivo quando a situao ocorre de forma inversa,
com ele mantendo uma relao positiva com o nvel de renda. Assim, sua participao na
renda aumenta medida que essa cresce, o que lhe imprime o carter de progressividade e
de justia fiscal: arcam com maior nus da tributao os indivduos em melhores
condies de suport-lo, ou seja, aqueles que obtm maiores rendimentos.
O imposto proporcional aqueles cuja imposio no promove alteraes na
estrutura da distribuio de renda. Sua relao com o nvel de renda ocorre, portanto, de
forma proporcional. O nus do tributo , nesse caso, idntico, em termos relativos, para
nveis diferenciados de renda.
O Grfico 1 ilustra bem essas situaes. Como se percebe, quando o imposto
progressivo, sua participao no nvel de renda do contribuinte, medida pela relao (I/Y),
aumenta medida que essa cresce. No caso do imposto regressivo, comportamento oposto
se verifica. E, quando proporcional, essa relao se mantm constante.
Grfico 1: Relao Tributo/Renda por
Tipo de Imposto

I/Y
progressivo

proporcional

regressivo

renda (Y)

O mesmo raciocnio pode ser feito para a avaliao do grau de equidade de um


sistema tributrio, considerando o conjunto dos impostos que o integram. Embora
composto por impostos de natureza progressiva, regressiva ou proporcional, o sistema
ser considerado progressivo, em seu conjunto se, aps a cobrana dos impostos,
registrar-se melhoria na estrutura da distribuio de renda. Regressivo, se essa piorar. E
proporcional se ela mantiver-se intacta. Essa questo importante, porque no se pode
avaliar um sistema considerando isoladamente cada tributo. Dadas as bases de
incidncia dos impostos, um sistema tributrio sempre contar com a presena de
impostos progressivos, regressivos e proporcionais (Cf. Dalton, 1972). Importa avaliar,
diante disso, quais so predominantes em termos de nus para a sociedade, porque a
regressividade de alguns impostos podem muito bem estar sendo mais do que
compensada com a progressividade de outros e vice-versa.
5.2. Impostos Diretos e Indiretos: existe uma composio ideal?
O fato de um sistema tributrio incorporar impostos progressivos, regressivos e
proporcionais, resulta das prprias caractersticas dos fatores que lhes do origem. Para
esclarecer esse ponto deve-se considerar que as bases modernas de incidncia dos impostos
so a renda, a propriedade, a produo, a circulao e o consumo de bens e servios. De
acordo com essas bases, pode-se agrup-los em dois grandes conjuntos: os impostos
diretos e os impostos indiretos.
Os impostos diretos so os que incidem diretamente sobre a renda e o patrimnio,
sendo assim chamados porque, em princpio, no so passveis de transferncia para
terceiros, significando que o contribuinte que o recolhe aos cofres pblicos o mesmo que
efetivamente arca com o seu nus. Os impostos indiretos so os que incidem sobre a
produo e o consumo de bens e servios, sendo passveis, tambm em princpio, de
transferncia para terceiros o consumidor desses bens/servios -, significando que sua
incidncia econmica real ocorre de forma indireta, mediada pela participao do
contribuinte legal o empresrio produtor/vendedor no processo.
Independente de se tratar de um imposto direto ou indireto, sua cobrana afeta, de
imediato, a renda do contribuinte, o que termina interferindo nas suas decises sobre
consumo, investimento, trabalho, lazer etc., modificando as combinaes dessas
possibilidades que considera mais vantajosas para si nessa nova situao. Essa mudana
afeta, por sua vez e em alguma medida -, a produo, com reflexos sobre a eficincia do
sistema. Essa influncia pode se dar, entretanto, de forma diferenciada, caso se tratem de
impostos diretos ou indiretos ou de combinaes distintas destes, o que sempre despertou
polmicas entre os que se dedicam em todos os tempos aos estudos das finanas
pblicas sobre sua melhor composio ou que impostos seriam preferveis a outros, do
ponto de vista dessa eficincia. Mas outras caractersticas dos impostos tambm
influenciam esse debate.
Teoricamente e sem entrar no mrito da questo de sua incidncia econmica
os impostos diretos, por terem como base para sua cobrana a renda e o patrimnio dos
contribuintes, so considerados impostos mais adequados para a questo da
progressividade, e, portanto, para polticas redistributivas de renda, j que suas alquotas
podem ser estabelecidas em funo daquelas bases. Os impostos indiretos, por sua vez,
por terem como base de incidncia o consumo e no a renda so considerados
impostos regressivos, cujos efeitos nocivos sobre a estrutura da distribuio de renda

podem ser atenuados mas no eliminados com a definio de alquotas seletivas e


diferenciadas de acordo com a essencialidade do produto que gravam.
Ora, se assim , considerando que a questo da equidade, assim como a da
neutralidade da tributao (com o objetivo de assegurar a eficincia do sistema)
fundamental na sua construo, seria de esperar que impostos progressivos diretos seriam preferveis a impostos regressivos indiretos ou que, dada a necessidade de
combin-los, considerando as bases de incidncia da economia, os primeiros seriam
predominantes nessas estruturas.
O que parece bvio, entretanto, primeira vista, no to simples para a teoria,
porque ao se contemplar a questo da equidade, no raro sacrifica-se algum grau de
eficincia do sistema, estabelecendo-se, portanto, um trade-off entre esses dois princpios,
que se no pode ser inteiramente equacionado deve, pelo menos, ser atenuado com uma
estrutura de impostos que acarrete menos prejuzos para o seu bom funcionamento. Ou
que, na medida do possvel, que os ganhos obtidos com a questo da equidade compensem
as perdas decorrentes da perda de sua eficincia. Alm disso, porque, dado o mal resolvido
problema da incidncia da tributao, no haveria nenhuma garantia de que impostos
progressivos contribuam, de fato, para melhorar a estrutura da distribuio de renda.
Essas no so questes triviais para a teoria econmica convencional das finanas
pblicas. Pelo contrrio, so questes que constituem os principais alicerces sobre os quais
se apia para sugerir a construo ideal de estruturas tributrias que no alterem, a ponto
de conduzir ao desmoronamento, o equilbrio do edifcio central da vida econmica
garantido pelas leis do mercado.
Nem todos, entretanto, pensam assim. Por isso, antes de discutir essas questes,
cabe dar uma rpida passada em algumas vises distintas a respeito do que poderia ser
considerada a composio "ideal" destes impostos na estrutura tributria, mais
recomendada para atender queles princpios, considerando que essas sero retomadas
frente para serem contrapostas ao pensamento convencional.
De incio, no se pode esquecer da viso mais simplista irnica e flica - atribuda
alegoria de Gladstone (apud Dalton, 1972:54) que comparava, segundo Dalton, "essas
duas fontes de renda a "duas simpticas irms" entre as quais ele tinha de ser
"perfeitamente imparcial", por acreditar que, como Chanceler do Errio, "no somente lhe
era permitido, mas era mesmo de seu dever prestar homenagem a ambas", costuma ser a
referncia preferida de vrios autores para reforarem sua linha de argumentao em outra
direo.
Para Hinrich (1974:12) ... essa abordagem de que a receita deve provir, em partes
aproximadamente iguais, dos impostos diretos e dos indiretos" carece de uma perspectiva,
quer histrica, quer terica. Isto porque, segundo ele "no h um sistema ideal que seja o
melhor para todos os pases ou para um determinado pas em todos os tempos", visto que
"o processo de mobilizao social e desenvolvimento econmico significa necessariamente
que os tipos, dimenses e propores de crescimento das bases tributrias e econmicas
(...) modificam-se no curso do desenvolvimento, necessitando constantemente de
modificaes nas alquotas e formas de tributao...".

Na mesma linha de argumentao, Musgrave & Musgrave (1980:646) sustentam


que "os problemas associados formulao e administrao dos diversos impostos diferem
da estrutura da economia em que eles so aplicados e das atitudes do pblico com relao
tributao. Porm, eles tambm diferem com o estgio do desenvolvimento econmico...".
Ou seja, o que se pode deduzir dessas posies, que constitui um equvoco
definir, a priori, como o faz a alegoria de Gladstone, ao sugerir o desejvel equilbrio
entre impostos diretos e indiretos, uma composio "ideal" da carga tributria, e que, antes,
essa composio resultado de um processo histrico determinado por foras polticas,
econmicas, sociais etc. Mas essa tese, sobre a qual esse trabalho se apia para apresentar
nosso entendimento da questo, no nos dispensa de avaliar criticamente as respostas que a
teoria econmica buscou para essa questo, procurando resolver, simultaneamente, os
limites de ao do Estado - e, portanto, de seu tamanho -, as tarefas que deveria
desempenhar no sistema e a cobertura de recursos - e sua distribuio entre os membros da
sociedade - necessria para tanto.
Duas correntes tericas destacam-se neste sentido: a) as das vertentes clssica e
neoclssica, que procuram, atravs de uma construo terica derivada de princpios
abstratos formulados para a tributao - os princpios da neutralidade e da equidade e, mais
recentemente, da competitividade -, fornecer propostas prticas para estruturas desejveis
da tributao; e b) a de filiao keynesiana, que, questionando as posies da teoria
dominante no tocante, inter alia, ao papel do Estado, da poltica fiscal, e dos dficits
oramentrios, amplia as funes estatais na economia e sugere, com isso, a possibilidade
de outras estruturas.
Cabe, assim, para os propsitos deste trabalho, percorrer criticamente, os
argumentos tericos desenvolvidos por seus autores, visando avaliar seu contedo, alcance
e limites para explicar as estruturas tributrias. Antes disso, porm, coloca-se como
necessrio conhecer as caractersticas e a evoluo dos impostos diretos e indiretos, de
forma a obter elementos que permitam justificar/compreender determinados argumentos
que nelas so desenvolvidos.
5.2.1. Os Impostos Diretos
Os impostos diretos so aqueles cuja gerao do fato fiscal ocorre a partir do
momento em que uma determinada renda (ou lucro) ganha (auferida) ou da existncia de
uma riqueza acumulada (materializada) no tempo. No primeiro caso so conhecidos como
impostos incidentes sobre a renda (Imposto de Renda) e, no segundo, sobre o patrimnio.
Incidem, portanto, sobre os rendimentos auferidos pelos trabalhadores em geral, sobre os
juros e ganhos financeiros, os aluguis e demais arrendamentos, os lucros das empresas e
ganhos de capital (ou seja, sobre a renda em suas diversas formas) e ainda sobre a
propriedade e a riqueza (a riqueza, tambm em suas diversas formas).
No so, por isso, pelo menos a nvel terico, passveis de transferncia para
terceiros, ocorrendo, caso isso se confirme, uma coincidncia entre o que, na linguagem
jurdica, denomina-se contribuinte de direito e contribuinte de fato e, na linguagem da
economia, de incidncia legal e de incidncia econmica, que , de fato, a que interessa do
ponto de vista de seu gravame. Isto significa que o contribuinte responsvel pelo
recolhimento do imposto aos cofres pblicos seria, pelo menos teoricamente, o mesmo que
arca efetivamente com o seu nus.

O Imposto de Renda moderno um imposto tpico da sociedade capitalista, onde


os conceitos de renda e fortuna se desprenderam da base imobiliria da propriedade e
se vincularam ao de riqueza gerada no processo de produo. Mas mesmo com a
instaurao desse modo de produo, somente com o fortalecimento de suas bases, que
tambm exigiu maior capacidade tributria do Estado para participar da vida econmica e
social do pas, foi que se tornou possvel sua cobrana, num contexto de expanso da
produo, de elevao dos nveis de renda per capita da populao e de declnio da
importncia da propriedade basicamente imobiliria como principal fonte de riqueza e
de gerao de recursos para o financiamento estatal. No capitalismo financeirizado, como
ser visto mais frente, alm da produo, aumentariam potencialmente seu espao nas
estruturas de tributao os impostos incidentes sobre os rendimentos financeiros, embora
essa possibilidade tenha sido enfraquecida com as regras limitadoras estendidas sua
cobrana em virtude da considervel mobilidade espacial destes recursos.
Sua origem data de 1798, conforme aponta Baleeiro (1978:321-2), quando W.Pitt o
criou em carter extraordinrio para financiar as despesas da guerra que a Inglaterra
ento travava com Napoleo Bonaparte. Com o seu trmino, o imposto foi extinto em
1816, mas, restabelecido em 1842, novamente como fonte extraordinria e emergencial
de receita, terminou definitivamente integrado, a partir da, estrutura tributria inglesa.
Seu potencial de receita e sua adequao s novas formas de gerao de riquezas
do sistema econmico, levaram a Sua a adot-lo em 1840, a ustria em 1849 e a Itlia
em 1864. Na ltima dcada do sculo XIX, Austrlia, Nova Zelndia, Prssia e Holanda
seguiram o mesmo caminho. A Frana, depois de tentar cri-lo infrutiferamente, nessa
mesma poca, conseguiu aprov-lo em 1913 e iniciar sua cobrana quatro anos depois, em
1917.
Nos EUA, depois de criado tambm como imposto extraordinrio durante a Guerra
da Secesso e de sua cobrana ter sido feita tambm em 1894, a Corte Suprema, segundo
Baleeiro (1978:321-2) terminou declarando-o inconstitucional em 1896. Somente em
1913, depois de aprovada a 16 Emenda Constituio, o imposto seria legalizado e teria
reiniciada sua cobrana. No Brasil, sua criao ocorreria em 1922 e, vinte anos depois, na
Argentina.
Institudo, portanto, como um imposto extraordinrio, destinado inicialmente
financiamento de despesas de guerra, o Imposto de Renda, pelas suas caractersticas
incidncia e potencial de arrecadao, acabou se generalizando por todos os pases
mundo capitalista depois da Segunda Guerra e se transformando na principal fonte
receita do Estado nas economias mais desenvolvidas.

ao
de
do
de

Para seus defensores, o Imposto de Renda apresenta virtudes que o tornam uma
forma superior de tributao em relao s demais. Por um lado, a base de sua incidncia
a renda espelha melhor a capacidade de contribuio dos indivduos e propicia melhores
condies para a aplicao do princpio da equidade, de acordo com a mxima de que
quem ganha mais deve pagar mais, j que permite o estabelecimento de alquotas
diferenciadas e progressivas definidas em funo de seus nveis, o que no ocorre com
a tributao indireta.

Por outro, ao possibilitar ao contribuinte conhecer o montante de sua contribuio


para o financiamento do Estado, porque diretamente por ele recolhida, reponta como um
instrumento importante para a formao e o desenvolvimento da conscincia tributria e
para o fortalecimento de mecanismos de controle sobre as atividades do governo. Outras
vantagens, como a maior eficcia dos impostos progressivos para a estabilizao da
economia, surgiriam posteriormente com as idias keynesianas sobre o papel do Estado e
da poltica fiscal nesse processo.
Como tudo em economia envolve controvrsias, no poderia ser diferente com a
questo da tributao. Para Kaldor, de acordo com Rezende (Rezende, 1974:21) um
mesmo nvel de rendimento total em um determinado ano no representa necessariamente
uma mesma capacidade de gasto, o que enfraquece o critrio nvel de renda como
indicador da capacidade de contribuio. Isso porque no somente as vrias formas de
rendimentos (trabalho, aluguis, ganhos de capital etc.) envolvem riscos diferentes em
relao s oscilaes do comportamento da economia como atendem a diferentes
necessidades dos contribuintes e so, s vezes, distintas em relao regularidade de seus
fluxos, com alguns sendo, inclusive, de carter transitrio.
Nesse caso, segundo Rezende, para Kaldor se os critrios de equidade
baseiam-se em noes de utilidade de renda do ponto de vista da satisfao das
necessidades individuais, a capacidade de satisfazer essas necessidades atravs da
aquisio de bens e servios que deve medir a respectiva capacidade de contribuio
(Rezende, 1974:22). Ou seja, a capacidade de gastos seria, nessa perspectiva, tecnicamente
superior ao fluxo anual de renda como indicador dessa capacidade.
Mas h outros argumentos, que sero discutidos detalhadamente nesse captulo,
que procuram tambm questionar a tributao progressiva como instrumento eficaz para
garantir a equidade da tributao. De acordo com essa linha de argumentao, por
subordinar-se a um conceito subjetivo de igual sacrifcio, a tese de que a equidade na
tributao pressupe uma distribuio progressiva da carga tributria implica admitir duas
hipteses nunca comprovadas: a) que a utilidade marginal da renda decresce com o seu
aumento; e b) que a taxa desse decrscimo se comporta de acordo com os requisitos
referentes a diferentes critrios de igualdade de sacrifcio, seja ela proporcional,
marginal ou mesmo de igualdade absoluta.
Finalmente, embora se reconhea a maior eficincia do imposto de renda para a
implementao de polticas agregadas pelo Estado, pelos seus efeitos mais diretos e
imediatos sobre a renda disponvel da populao, e tambm para a implementao de
polticas econmicas voltadas para o desenvolvimento econmico, social etc., dada sua
maior abrangncia e sua maior capacidade de alterar os sinais de mercado, argumenta-se
que se este imposto recair sobre as rendas mais elevadas e os lucros das empresas, afeta
adversamente a capacidade de poupana global da economia, atuando como fator inibidor
dos investimentos e, consequentemente, do crescimento econmico.
Controvrsias parte, o Imposto de Renda viu aumentar, ao longo do tempo e
medida que o capitalismo consolidava suas bases, sua participao na gerao de receitas
tributrias, principalmente nos pases desenvolvidos.
No Brasil, depois de sua criao em 1922, o imposto apresentou um desempenho
extremamente modesto at o incio da dcada de 1940, quando respondeu por pouco mais

de 10% do total da receita tributria da Unio. Com o avano do processo de


industrializao e com a reforma administrativa do imposto de renda realizada em 1941,
que aumentaram expressivamente sua capacidade de arrecadao, essa participao
ingressou numa trajetria de rpido crescimento, atingindo cerca de 40% em meados da
dcada de 1950.
A partir da, com o maior crescimento da tributao indireta verificado, poca,
essa participao relativa ingressaria numa nova fase de declnio, vindo a situar-se prxima
de 30% em 1964. Com o golpe militar perpetrado nesse ano, e o deslocamento da
prioridade da arrecadao, que se seguiu, para a tributao indireta, com o imposto de
renda passando a ser manejado como um importante instrumento de apoio ao processo de
acumulao, atravs da concesso de um elenco de incentivos para o capital e as camadas
mdia e alta de renda da sociedade, esse imposto diminuiu, ainda mais, sua participao na
gerao das receitas tributrias da Unio, chegando em alguns anos a responder por menos
de 20% de seu total, conforme Tabela IV.1. Alm do governo ter aberto mo de sua
arrecadao para atender os objetivos do processo de acumulao, com essas isenes e
renncias fiscais, a expressiva queda de sua participao na estrutura de receitas da Unio
explica-se, tambm, pelo avano das contribuies sociais (includas as contribuies
previdencirias, que nela no figuravam antes de 1964) na sua composio.
A partir da dcada de 1980, quando o Estado brasileiro mergulhou numa profunda
crise fiscal, o governo deu incio a um processo de reduo/extino de incentivos e
benefcios fiscais concedidos, via Imposto de Renda, e promoveu vrias alteraes em sua
legislao para melhorar sua arrecadao, o que aumentou significativamente sua
participao relativa na estrutura de receitas da Unio. Apesar disso, a maior nfase que
passou a ser dada explorao das contribuies sociais para o financiamento de seus
gastos, aps a Constituio de 1988, em detrimentos dos impostos tradicionais, visando
permitir ao governo recuperar sua fatia no bolo tributrio, j que aquelas, alm de mais
produtivas, no tm sua receita compartilhada com Estados e Municpios, o Imposto de
Renda, apesar de continuar como importante fonte de financiamento tributrio, continuou
mantendo participao relativa reduzida na gerao dessas receitas, enquanto a estrutura de
impostos avanou rapidamente num processo de degenerao, crescentemente
descomprometida com princpios caros das finanas pblicas para a teoria convencional,
como os da neutralidade, da competitividade e da equidade.

Tabela IV.1
Participao do Imposto de Renda na Receita Tributria da Unio

(em %)
ANO
PARTICIPAO (%)
1923
5,1
1924
2,2
1925
2,6
1930
5,0
1935
8,1
1940
15,1
1945
33,2
1950
35.8
1955
39,8
1960
31,6
1965
33,8
1970
14,5
1975
13,5
1980
16,4
1985
29,3
1990
26,6
1995
24,6
2000
21,8
2001
22,8
2002
24,0
2003
23,7
2004
22,2
Fontes: i) 1923-1965: Direo Geral da Fazenda Nacional Assessoria de
Estudos, Programao e Avaliao. 78 anos de Receita Federal:1890-1967.
Rio de Janeiro, 1968; ii) 1970-1999: dados disponibilizados pela extinta
Secretaria para Assuntos Fiscais do BNDES; e iii) a partir de 2000: dados
atualizados por Afonso e Meirelles (2006).

Ao contrrio do imposto de renda, o imposto sobre o patrimnio o estoque de


riqueza , de modo geral, antigo nas estruturas tributrias dos mais diversos pases.
No perodo da sociedade capitalista em que a produo voltada para o mercado ainda
no modificara, de forma visvel, a equao da gerao de riqueza, a propriedade se
destacava como uma das principais bases tributveis, assegurando sua importncia na
gerao de recursos para o financiamento do Estado.
Tratava-se de um imposto que incidia sobre as mais diversas formas de
propriedade terra, gado, moblia, imveis etc. -, cuja importncia comeou a declinar
com o avano e consolidao do modo de produo capitalista, com suas bases de
incidncia tornando-se mais restritas e seletivas, e o imposto incidente sobre a
propriedade imobiliria transformando-se em um tributo tipicamente local, de
competncia dos municpios/localidades. Atualmente, o imposto incide, de modo geral,
sobre a riqueza no-financeira (imveis, automveis, terra etc.) e financeira (aes,
ttulos etc.), sendo cobrado de vrias formas: imposto sobre patrimnio, herana e
doaes, propriedades urbanas e rurais etc.
Apesar da resistncia secular das classes dominantes sua cobrana, atualmente
um imposto adotado por quase todos os pases do mundo capitalista, principalmente
pelos mais desenvolvidos, ainda que no seja considerado uma fonte importante de
gerao de recursos para o financiamento do Estado. Seu principal papel tem sido o de

contribuir para atenuar/corrigir iniqidades da tributao e para evitar que a excessiva


concentrao da riqueza produza fortes questionamentos do sistema.
O Brasil conta atualmente em sua estrutura tributria com seis impostos que
incidem sobre o patrimnio: o imposto sobre grandes fortunas (IGF); sobre a
propriedade rural (ITR); heranas e doaes (ITCD); propriedade de veculos
automotores (IPVA); propriedade imobiliria urbana (IPTU); e transmisso de bens
imveis inter-vivos (ITBI).
Apesar desse nmero abundante, esses impostos, em conjunto, geram receitas
desprezveis, que se situam em torno de 1% do PIB. Ausncia de regulamentao que
impede sua cobrana (caso do IGF); ou de regulamentao apenas parcial (caso do
ITCD), que restringe suas bases de incidncia; de grandes nveis de sonegao e de
fiscalizao extremamente precria (ITR); e ainda de pouco empenho na sua cobrana,
como acontece com o IPTU, principalmente por parte dos pequenos/mdios municpios,
so causas que explicam, em alguma medida, essa baixa produtividade e o fato da
propriedade ser sub-taxada no pas.27

Quadro IV.4
Brasil: Impostos Diretos
Imposto
Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR)
Propriedade Territorial Rural (ITR)
Propriedade Territorial Urbana (IPTU)
Grandes Fortunas (IGF)
Transmisso Causa-Mortis e Doaes (ITCD)
Transmisso de Imveis Inter-Vivos
Propriedade de Veculos Auto-Motores
Fonte: Brasil. Constituio Federal

Ano da instituio
1922
1891/1934
1891/1934
1988
1891/1988
1934/1988
1986

5.2.2. Os Impostos Indiretos


Os impostos indiretos so aqueles que tm justificada a sua cobrana no fato de
uma determinada renda ser gasta (despendida). Incidem, portanto, sobre a produo, a
circulao e o consumo de bens e servios. Sua principal caracterstica a de que,
contrariamente, aos impostos diretos, podem ser objeto de repercusso para terceiros, os
quais, no final das contas, so os que arcam com o seu nus, embora os mesmos sejam
recolhidos aos cofres pblicos pelos vendedores. Ocorre, neste caso, uma ntida separao
entre o contribuinte de direito (a empresa que produz e vende bens e servios) e o
contribuinte de fato (o consumidor que os adquire).
27

Dificuldades de financiamento dos municpios no Brasil, somadas, na atualidade, s exigncias da Lei


de Responsabilidade Fiscal aprovada, no ano 2000, de coibir a prtica da renncia fiscal, tm contribudo
para o seu aumento, principalmente do IPTU e do IPVA, mas o fato que sua contribuio ainda continua
pouca expressiva diante de seu potencial de arrecadao.

Essa separao termina gerando o que pode ser chamado de fetiche do imposto:
por um lado, o responsvel pelo seu recolhimento - o vendedor - nutre a iluso de que
recai, sobre seus ombros, o seu nus, quando se sabe que este, ao integrar a sua estrutura
de custos, termina sendo, via de regra, repassado para os preos e utilizado, enquanto no
recolhido, como fonte de financiamento de seu capital de giro a custo zero; por outro, o
consumidor - o contribuinte de fato -, especialmente quando o imposto no destacado do
preo da mercadoria, tende a no perceber a contribuio tributria envolvida no ato da
compra - para no dizer sobre o seu montante -, inibindo o reforo da conscincia que
poderia resultar deste processo sobre os vnculos existentes entre impostos, cidadania e
Estado.
So duas as bases de incidncia que existem como alternativa para o
estabelecimento do imposto sobre as vendas: a) a que contempla como fato gerador o valor
das transaes realizadas (faturamento da empresa, receita bruta etc.); e b) a que considera
apenas o valor agregado do produto (a remunerao dos fatores de produo) durante o seu
ciclo de vida at chegar s mos do consumidor final. Neste caso, ele pode ser institudo
como um imposto geral de base ampla sobre as vendas - o consumo em ltima instncia ou como um imposto seletivo sobre alguns poucos produtos. Uma combinao de
impostos gerais complementados com impostos seletivos costuma ser encontrada em
vrias estruturas tributrias, seja com objetivos arrecadatrios, seja com o objetivo de
coibir/penalizar/desestimular o consumo de certos bens.
Ambas as formas permitem situar o momento de sua cobrana em apenas um
estgio do processo de produo e comercializao - chamado de imposto uniestgio - ou
nas suas vrias etapas - imposto multiestgio -, com a diferena de que o imposto sobre
transaes no permite, pela sua natureza, dedues/redues tributrias pagas nos ciclos
antecedentes, o que contraria o princpio da neutralidade da tributao, como veremos. O
mesmo no ocorre, entretanto, com o imposto sobre o valor agregado, embora aqui,
algumas qualificaes tenham de ser feitas entre impostos gerais e seletivos.
A existncia do imposto sobre transaes remonta, segundo Due (Due, 1974:158)
Idade Mdia, mas sua adoo moderna teria incio somente em 1904 nas Filipinas, onde se
estabeleceu uma baixa alquota sobre as transaes realizadas. Incidindo inicialmente sobre
as atividades comerciais terminou evoluindo para um imposto geral sobre as vendas. A
partir da foi, gradativamente, sendo adotado por outros pases: Alemanha em 1918, Frana
em 1920, seguidos por Itlia, Blgica e ustria, at se difundir e ser adotado em vrios
continentes. (Due, 1974:158-159). No Brasil, os principais impostos sobre transaes
integraram sua estrutura at 1958 e 1966, respectivamente nas figuras do Imposto de
Consumo (IC), de competncia federal, e do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC),
criado em 1934, de competncia estadual.
Due (1974) aponta duas vantagens que possui o imposto sobre o movimento de
transaes: a) no ser necessria a delimitao de setores especficos e a identificao dos
negociantes, uma vez que incide uniformemente sobre todas as firmas; e b) a maximizao
da receita, por serem todas as transaes tributveis. Mas assinala, em contrapartida, tantas
desvantagens, que chega a considerar "[...] seu emprego contnuo [...] intolervel em
termos de eficincia, melhor desenvolvimento e equidade." Entre as principais, cabe
apontar: a) os efeitos engendrados na organizao da produo e da distribuio, visto a
tributao fomentar intensamente a conexo entre produo e circuitos de distribuio,

promovendo artificialmente a integrao e tolhendo a especializao; b) as influncias


perversas na alocao de recursos, ao distorcer os preos relativos da economia, em funo
do nmero variado de transaes para diferentes produtos; e c) os nocivos efeitos
distributivos causados pelo imposto, visto penalizar mais os consumidores que demandam
bens, cujas etapas de comercializao alcanam maior nmero. (Due,1974:162-6)
Nocivo, assim, para o funcionamento do aparelho produtivo e gerador de efeitos
perversos para a questo distributiva, o imposto sobre transaes viu ampliado este seu
anacronismo no estgio atual do sistema capitalista, marcado pelo avano do processo de
globalizao e abertura dos mercados, que tem conduzido ao aumento do grau de
exposio das economias que a ele se integram, concorrncia internacional.
Destarte, embora de mais fcil cobrana, por se tratar de um imposto cumulativo,
no sentido econmico (ou em "cascata", medida que o imposto pago nas etapas
anteriores vai integrando a base de seu clculo nas etapas seguintes), afigura-se a um
tributo que, incompatvel com os princpios da equidade, da neutralidade e da
competitividade, por no permitir a plena desonerao de sua incidncia da produo, dos
investimentos e das exportaes, est sendo removido dos sistemas de impostos, em geral,
e sendo remetido para ser inscrito na histria, como exemplo a no ser adotado.
J o imposto sobre o valor adicionado (IVA), uma forma mais moderna do imposto
sobre as vendas, teve sua apario como idia proposta por Von Siemens ao Governo
Alemo em 1918 ( Due, 1974:168). Entretanto, somente em 1935, a Argentina, e em 1948,
a Frana, o introduziram em seus sistemas de impostos, mas com sua incidncia restrita
produo industrial. Em 1954, a Frana ampliou essa base de incidncia, a ela
incorporando o estgio atacadista. Somente a partir de meados da dcada de 60, sua
incidncia, em todos os estgios da produo e da distribuio, se tornaria uma realidade.
O Brasil, pioneiramente, o adotou em 1966, na forma do Imposto sobre a Circulao de
Mercadorias (ICM), seguido, posteriormente, dos pases da Europa pertencentes ao
Mercado Comum at se disseminar, na atualidade, pela maioria das economias (Quadros,
1995:89).
O Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) apresenta o mrito, ainda segundo Due
(1974:171), de ao ser "... aplicado unicamente ao valor adicionado de cada firma, e no s
receitas brutas, no afetar a organizao da produo, o grau de integrao e a alocao de
funes particulares, com a condio de que todos os setores, inclusive o varejista, sejam
abrangidos".
Apesar de pioneiramente ter caminhado no sentido de remover os impostos
indiretos "em cascata" de sua estrutura em 1966, o Brasil acabou adotando, na verdade,
dois IVAs, poca, sendo um de base ampla e de competncia estadual - o Imposto sobre
Circulao de Mercadorias (ICM), que substituiu o Imposto sobre Vendas e Consignaes
(IVC) - e outro de competncia federal e com base restrita aos produtos industrializados - o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que substituiu o antigo Imposto de
Consumo (IC). Alm disso, manteve, na esfera municipal, o Imposto sobre Servios (ISS),
que incide sobre a receita bruta das empresas prestadoras de servios, com caractersticas
cumulativas ("em cascata"), j que, cobrado nas etapas intermedirias da cadeia de
produo e circulao, no pode ser compensado nas etapas posteriores.

No bastasse essa complexidade da estrutura, dada a superposio da incidncia


destes impostos, com efeitos de cumulatividade sobre o consumo, que no pode ser
integralmente desonerado, este quadro viu-se agravado, a partir de 1980, pela adoo de
um princpio misto de origem e destino, no caso do ento ICM - mantido com a criao do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios de Transportes Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) em 1988 - na tributao das transaes
interestaduais, que facilita a sonegao e estimula as "guerras fiscais" entre os estados. (
Quadros, 1995:78)
Segundo Quadros (1995:75-6) so duas as principais alternativas para a adoo do
IVA, sendo ambas capazes de gerar o mesmo efeito do ponto de vista da arrecadao:
a) um imposto de estgio nico, incidente apenas na ltima etapa do processo, ou
seja, no momento da venda ao consumidor final. Esta alternativa, adotada nos EUA., onde
o imposto acrescentado ao preo da mercadoria adquirida pelo consumidor, apresenta
como vantagens o fato de no gravar as etapas anteriores do ciclo de produo e
comercializao do produto e de reforar o conceito de cidadania tributria. Em
contrapartida, caso no sejam fortes os laos de solidariedade tributria existentes no pas,
sua adoo requer, para coibir a sonegao, a montagem de um eficiente mecanismo de
administrao e fiscalizao do imposto, cujos custos podem no compensar os ganhos
com ele obtidos;
b) um imposto de mltiplos estgios, que incide sobre o valor que adicionado na
forma de remunerao aos fatores de produo - lucros, salrios etc. - em todas as etapas
do ciclo de produo e comercializao do produto. Segundo Quadros (1995), este o
imposto que se conhece na literatura como IVA, adotado no Brasil, Europa e na maioria
dos pases, o qual pressupe que o imposto recolhido na fase precedente seja compensado
na posterior, conduzindo, num processo em cadeia, seu valor para o preo final do produto.
So trs os mtodos utilizados para a apurao de seu valor: o mtodo da adio, o
da subtrao e o do crdito do imposto.
Segundo Rezende, (Rezende, 1977:61), pelo primeiro, o valor adicionado
calculado, atravs da soma dos pagamentos realizados aos fatores de produo - salrios,
lucros etc. - num determinado perodo de tempo. Ao valor encontrado, aplica-se a alquota
estipulada em lei, obtendo-se o valor do imposto a pagar.
Pelo segundo, o valor adicionado calculado, subtraindo-se do total de vendas o
valor das compras realizadas, inclusive as referentes s de bens de capital, o que torna
isentos os rendimentos lquidos do capital. diferena encontrada, aplica-se a alquota
estabelecida para obter o imposto devido.
Pelo terceiro, que "... uma variante do mtodo da subtrao, ao total das vendas
efetuadas no perodo t aplica-se a alquota do IVA e subtrai-se deste resultado o total do
IVA referente ao total das compras efetuadas, tambm no perodo t." Ainda segundo
Rezende (idem:61), "este mtodo apresenta a vantagem de autofiscalizao tributria, uma
vez que o direito ao uso do crdito fiscal est condicionado ao lanamento do imposto
recolhido na nota fiscal."

O imposto, por sua vez, pode ser calculado segundo dois critrios: a) "por fora"; e
b) "por dentro". A diferena entre estes dois critrios diz respeito ao fato de se excluir
(primeiro critrio) ou no (segundo critrio) o imposto da sua base de clculo. Isso
significa que, no primeiro caso (cobrana por fora) o imposto no incide sobre ele
prprio (em cascata), encarecendo o preo do bem, j que o seu valor no faz parte de
sua base de clculo. No segundo (cobrana por dentro), o valor do imposto ao ser
incorporado ao preo do bem para ser calculado pela alquota legal (em cascata),
aumenta o seu preo final, pois ser mais elevado que na situao anterior.
Quando o imposto cobrado "por fora" tem-se, assim, que a alquota nominal
idntica alquota efetiva para ele estabelecida. Quando o imposto o imposto includo na
sua base de clculo, a alquota efetiva maior do que a alquota nominal (legal). Isso
significa que o preo final da mercadoria maior, a uma mesma alquota nominal, se o
imposto calculado "por dentro" do que aquele que cobrado "por fora". (Rezende,
1977:60)28
Outra caracterstica deste imposto diz respeito ao princpio que governa sua
cobrana de acordo com o momentum de incidncia: a) o da origem (ou da produo) e o
do destino (ou do consumo). A opo por uma ou outra forma de cobrana tem
implicaes para o comrcio exterior, para o gravame dos bens de capital e para as
relaes intergovernamentais, quando os pases que o adotam se encontram organizados
sob a forma de uma federao e o imposto de mbito estadual.
Quando governado pelo princpio da origem (produo), a existncia de "fronteiras
econmicas" entre pases e dentro de um mesmo pas - caso no seja ele de mbito
nacional - torna mais difcil a desonerao plena das exportaes de sua incidncia, bem
como os bens de capital, assim como se tornam mais complexas, do ponto de vista da
administrao, cobrana e distribuio de sua arrecadao, as relaes
intergovernamentais.
Se, pelo contrrio, sua incidncia se d pelo princpio do destino, a desonerao das
exportaes e dos bens de capital pode ser facilmente garantida pelo estabelecimento de
alquota zero para estes setores, assim como ficam equacionados os problemas causados
pela existncia de "fronteiras econmicas" dentro de um mesmo pas federativo, caso seja
ele de competncia das esferas estaduais. Em face dessas suas caractersticas, a tendncia
moderna, diante do processo de abertura das economias e de integrao dos blocos
regionais, a de adoo dos IVAs pelo princpio do destino.
Segundo Quadros (1995:76) "as principais caractersticas do IVA europeu so:
incidncia de forma ampla sobre toda a cadeia de produo e circulao; incidncia de
forma no cumulativa; no-incidncia sobre bens de capital - onera apenas o consumo -, o
que o caracteriza como um IVA-consumo; no tributao das exportaes, caracterizandoo como um imposto cobrado segundo o princpio do destino nas relaes internacionais; e
28
O clculo "por fora" do imposto dado pela frmula: PF = PP + rPP, onde PF corresponde ao preo final
da mercadoria, PP o preo do produtor e r a alquota do imposto. J o clculo "por dentro" feito atravs da
seguinte frmula: PF = PP + rPF. Neste caso, como fcil perceber, o imposto integra a base de seu clculo,
tornando a alquota efetiva maior que a nominal. Um exemplo ajuda a esclarecer melhor essa questo. Um
imposto com uma alquota legal de 25% ter, se cobrado por dentro, uma alquota efetiva de 33,3%, de
acordo com a frmula acima, onde, resumidamente, PP /1-r.

incidncia seletiva em funo da essencialidade dos bens. Complementarmente, nesses


pases, a tributao do consumo suplementada por "excise taxes" incidentes sobre alguns
produtos especficos de consumo final."

Quadro IV.5
Brasil: Impostos Indiretos
Imposto
Importao (II)
Exportao (IEx)
Produtos Industrializados (IPI)
Operaes Financeiras (IOF)
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
Servios de Qualquer Natureza (ISSQN)
Fonte: Brasil. Constituio Federal

Ano da instituio
1808
1818
1966
1966
1923/1988
1891/1966

5.2.3.As opes e os dilemas da teoria convencional


Aparentemente, e conhecendo-se as caractersticas dos impostos, pode parecer
trivial, uma vez definido o montante de recursos de que o Estado necessita para o
desempenho de suas funes, escolher o mix - a composio ideal - da carga tributria,
abstraindo, obviamente, da capacidade da economia de comportar essa combinao, como
o faz a teoria convencional das finanas pblicas.

Se corretas as caractersticas dos impostos, anteriormente apontadas, a preferncia


pela cobrana de impostos diretos, especialmente incidentes sobre a renda, combinados
com impostos indiretos gerais sobre o consumo - isentando-se os bens de capital, por
exemplo - pareceria uma opo mais adequada para o atingimento daqueles objetivos.
Para a teoria convencional, essa nunca foi vista, contudo, como uma questo trivial.
Isso porque a cobrana de impostos afeta, de uma maneira geral, a estrutura prvia de
distribuio de renda e interfere no processo de alocao de recursos da economia,
podendo comprometer o ponto de equilbrio de mxima eficincia em que o sistema opera
um de seus pressupostos. Para ela, diante disso, o melhor sistema de tributao seria o
que menos interferisse nesse processo, ou que se apresentasse, digamos, neutro, para que
o sistema no se desviasse de seu leito natural de equilbrio, causando perda de bem-estar
para a sociedade. Para garantir isso, seria necessrio identificar esses efeitos e estabelecer
normas de tributao adequadas para conciliar os objetivos da equidade com o da
neutralidade da tributao, procurando encontrar uma soluo para os inevitveis trades-off
em que estes incorreriam.
Alguns exemplos sobre os efeitos causados pelos impostos sobre a produo e a
distribuio ajudam a compreender melhor a razo de a teoria convencional ter procurado,
embora sem sucesso, construir alguns princpios tericos de tributao para permitir ao

sistema continuar operando com eficincia, os quais nem sempre garantiriam as estruturas
que, primeira vista pareceriam as mais adequadas, pelas caractersticas dos impostos que
foram apresentadas.
De acordo com os manuais de finanas pblicas, os impostos podem gerar, de uma
maneira geral, de acordo com sua incidncia, dois efeitos - o efeito-renda e o efeitosubstituio - que repercutem no comportamento dos agentes econmicos, alterando suas
decises no tocante poupana, lazer, trabalho etc., e aumentando, consequentemente, os
custos de eficincia do sistema.
Considerando esses efeitos, impostos que aparentemente revelam-se mais
favorveis para a questo da equidade - como o Imposto de Renda, por exemplo - podem
mostrar-se, em contrapartida, desfavorveis para a questo da neutralidade da tributao. O
mesmo podendo ser dito em relao aos impostos considerados mais adequados para o
princpio da neutralidade - imposto uniforme per capita, por exemplo - mas contrrios
equidade. Vejamos essa questo mais de perto.
Se possvel considerar que o Imposto de Renda da Pessoa Fsica no seja, pelo
menos em grande parte, repassado para os preos, e se cobrado com alquotas progressivas
atende ao princpio da equidade, isso no significa que ele no gere efeito-substituio que
reduz a eficincia do sistema.
Isto porque, segundo se argumenta, taxaes - principalmente progressivas - sobre
a renda, podem atuar como fator de desestmulo ao trabalho, poupana e, por
decorrncia, aos investimentos.
O primeiro, porque reduz a satisfao propiciada pela renda do indivduo, podendo
induzi-lo a despender mais seu tempo em lazer, embora, como veremos, no faltem
tambm argumentos de que se sua procura de renda for inelstica - ou se a motivao por
essa procura for explicada por outros fatores, como status, prestgio, poder etc. - poder,
contrariamente ao que se pensa, ocorrer incentivo ao trabalho.
O segundo, porque cobranas de impostos sobre rendas mdio-altas e sobre os
lucros, que possuem baixas propenses ao consumo, podem alterar a disposio da
populao tributada em renunciar ao consumo presente para desfrut-lo no futuro,
reduzindo os recursos para investimentos e atuando, portanto, como inibidor do
crescimento econmico, ainda que para isso seja necessrio acreditar que, de fato, aqueles
dependem das poupanas pessoais, o que no corresponde realidade do capitalismo em
sua fase atual.
J a incidncia do Imposto de Renda das Empresas ( imposto sobre os lucros ) pode
revelar-se, ao contrrio do pretendido, em termos de equidade, perverso para a questo da
distribuio e para a eficincia do sistema. Isto porque, embora seu nus possa recair
efetivamente nas empresas que operam em mercados onde predomina o princpio da
maximizao dos lucros, isso no ocorre em estruturas de mercados oligoplicos, podendo
gerar efeito-substituio." Isto se deve ao fato de que, neste caso, o imposto sobre o lucro
termina recaindo sobre os consumidores de seus produtos e transformando-se, na prtica,
num imposto indireto, podendo, inclusive, se existirem tratamento tributrios diferentes,
provocar alteraes intersetoriais das unidades produtivas.

De qualquer forma, a predominarem esses efeitos, a tributao provocaria o que


Musgrave & Musgrave (1980: Cap.XXI) denominam de excesso de gravame, ou seja, um
custo de eficincia para o sistema, indicador de que o gravame total para a economia
supera o montante de receita arrecadada pelo Estado, medida que interfere em decises
tidas como eficientes tomadas pelos agentes econmicos. Assim, se atendem mais aos
requisitos da progressividade, os impostos diretos podem provocar um aumento dos custos
de eficincia do sistema.
Se assim com os impostos diretos, o mesmo pode ser colocado em relao aos
indiretos tanto em termos de incidncia quanto de seus efeitos sobre a produo. Assim,
embora se considere que os impostos gerais sobre o consumo recaiam sobre os
consumidores e sejam menos capazes de provocar distores no sistema de preos, porque
geram uma espcie de efeito-renda e, portanto, de minimizar o excesso de gravame, os
impostos seletivos so apontados como potencializadores deste custo de eficincia por
apresentarem tambm um forte efeito-substituio, com sua incidncia sendo distribuda
entre consumidores e empresas de acordo com as elasticidades da demanda e da oferta do
produto.
Segundo Musgrave & Musgrave (1980:385) se a demanda por um determinado
produto for completamente inelstica em relao aos preos, a totalidade do gravame do
imposto recai sobre os preos. Se, contrariamente, a oferta que for inelstica, sero os
produtores que tero de suportar o seu nus. Se ambas as curvas - de demanda e oferta so elsticas aos preos, o imposto tender a ser partilhado, de acordo com o grau de
elasticidade de cada um, entre produtores e consumidores.
Isso o leva a concluir que "essa diviso depender das elasticidades da demanda e
da oferta, com a participao dos compradores sendo to maior quo menor for a
elasticidade da demanda" (idem:386). Posio que corresponde de Dalton (1972:66-73),
quando este estabelece duas proposies gerais sobre a incidncia dos impostos sobre as
mercadorias e servios. Segundo ele, a primeira que "em igualdade de condies, quanto
mais elstica for a procura do objeto tributado, mais o imposto incidir no vendedor; a
segunda de que, quanto mais elstica for a oferta do objeto da tributao, mais o imposto
incidir sobre o comprador."
Se os impostos anteriores apresentam-se, nessa perspectiva, difceis de serem
conciliados para o atendimento dos princpios da tributao relativos equidade e
neutralidade, parecem no restar dvidas de que os impostos sobre vendas "em cascata",
bem como as Contribuies Sociais incidentes sobre folhas de salrios, receita bruta e
faturamento, so considerados perversos tanto para a questo da neutralidade e da
competitividade, por amplificarem as distores dos preos relativos, consoante o ciclo de
vida da mercadoria, e aumentarem seus custos, como para a questo da equidade, dada a
sua regressividade, predominando o consenso de que seriam figuras tributrias que no
deveriam integrar os sistemas de impostos de um dado pas.
Na verdade, do ponto de vista da neutralidade do sistema, predomina o consenso,
na teoria convencional, de que a nica figura tributria que poderia gerar um excesso de
gravame nulo (isto , que seria plenamente neutro) seria um ... imposto per capita
uniforme", uma vez que "o nus de cada contribuinte no estaria relacionado de forma
alguma com o seu comportamento econmico" (Musgrave & Musgrave, 1980:Cap. XXI).

Imposto, entretanto, considerado totalmente inaceitvel, quando se considera a questo da


equidade na tributao.
De qualquer forma, foi para encontrar uma soluo menos indesejvel para a
questo da eficincia do sistema, que a teoria convencional desenvolveu ou construiu
teoricamente dois princpios tericos da tributao o da neutralidade e o da equidade
que deveriam ser observados na construo de sistemas tributrios considerados ideais,
que minimizassem as perdas de bem-estar da sociedade provocadas pela cobrana de
impostos. Prisioneira da busca por solues para os trades-off existentes entre eficincia e
equidade, no conseguiria, contudo, conciliar satisfatoriamente essas questes, que
permaneceram irresolvidas em seu arcabouo, tendo de se contentar em recomendar
estruturas menos ineficientes ou que as perdas delas decorrentes fossem compensadas por
ganhos obtidos com uma maior equidade da tributao.
Deste dilema, que a conduziu a verdadeiros becos sem sada, s se libertaria na
etapa atual do capitalismo, quando a norma da competitividade se tornou dominante, no
importando, para sua materializao, o abandono do princpio da equidade da tributao
ou, o que significa a mesma coisa, o descompromisso com a utilizao de polticas
tributrias com objetivos redistributivos. Com a abertura das economias e o processo de
integrao econmica, em nvel mundial, a questo da competitividade nos mercados
globalizados imps-se como princpio superior, subordinando os demais princpios sua
vigncia. Com isso, uma nova abordagem sobre a estrutura ideal de impostos ganhou
fora e, liberta dos compromissos abstratos anteriores com a questo da equidade, a teoria
passou a enfatizar a questo da eficincia, desvencilhando-se das restries que enfrentava
para conciliar objetivos de tributao conflitantes para este propsito.
A prxima seo discute estes princpios de tributao que orientaram a
formulao de propostas tericas para a construo de sistemas tributrios ideais, bem
como as dificuldades com eles colocadas para a teoria concili-los, luz da eficincia do
sistema, assim como o novo tratamento que passou a ser dado a essa questo na etapa atual
de desenvolvimento do capitalismo, quando o princpio da competitividade se tornou
dominante.
6. A TEORIA CONVENCIONAL E AS ESTRUTURAS FISCAIS
Apoiada, por um longo perodo na histria do capitalismo, em dois princpios
tericos abstratos - o da "neutralidade ou eficincia" e o da "equidade" - a teoria
convencional procurou, inter alia, sugerir as estruturas tributrias - e, portanto, o sistema
de impostos -, mais adequadas para o bom funcionamento do sistema. Sua preocupao
no foi bem o de procurar compreender os determinantes ou buscar explicaes para a
formao e composio das estruturas tributrias, mas o de identificar as condies e
sugerir normas que deveriam ser observadas na construo dos sistemas tributrios, de
forma a no provocar, ou pelo menos minimizar, perdas de eficincia que a cobrana de
impostos pode provocar, nessa viso, para o sistema econmico, e, portanto, para o bemestar social. A rigor, tanto o princpio da neutralidade como o da equidade vinculam-se,
na sua origem, a este objetivo, embora, posteriormente, ao ltimo tenham passado a ser
atribudos compromissos com a questo redistributiva.
Com a abertura das economias no capitalismo globalizado, o princpio da
competitividade, um desdobramento do princpio da neutralidade/eficincia assumiu, por

sua vez, a condio de norma superior da tributao, passando a orientar as reformas nos
sistemas tributrios dos pases integrados a este processo, com recomendaes de excluso
ou reduo da incidncia/cobrana de impostos da produo, dos investimentos, das
exportaes e dos fatores de produo que apresentam alta mobilidade espacial, como, por
exemplo, a mo-de-obra tcnica mais qualificada. Examinar o contedo de cada um deles,
bem como o seu significado e os problemas e dificuldades contidos na teoria no tocante ao
seu contedo e as recomendaes deles derivados para aqueles propsitos constitui o
objetivo dessa seo.
6.1. O Princpio da Neutralidade ou da Eficincia
O princpio de que a tributao deve ser neutra em relao produo, baseia-se na
hiptese neoclssica de ser o sistema de mercado dotado de mecanismos que lhe permitem
operar com a maior eficincia possvel. Considera-se que essa soluo atingida, de
acordo com o critrio de eficincia de Pareto, quando modificaes em dada alocao de
recursos no se revelam capazes de melhorar o nvel de bem-estar de um indivduo sem
que outro veja a sua situao piorar.
Em linguagem matemtica, diz-se que esta soluo representada pelo ponto em
que a taxa marginal de substituio do consumo - de um bem por outro - iguala-se taxa
marginal tcnica dos mesmos bens; ou seja, assumindo-se que os consumidores em cada
pas tm preferncias idnticas e homotticas, isto , que a sociedade pode maximizar seu
bem-estar como se fosse um indivduo, pelo ponto em que a tangente da curva de
indiferena iguala-se tangente da curva de possibilidades de produo, indicando que as
decises de escolha dos agentes econmicos - unidades familiares, unidades produtivas
etc. - atingiram a mxima eficincia, valendo o mesmo argumento para as demais decises
tomadas em relao s possibilidades de combinaes possveis entre lazer, trabalho,
poupana, consumo corrente etc.
Em parte, essa concepo inspira-se na viso liberal dos economistas clssicos que
viam o mercado, tido como governado por "foras naturais" - a chamada "mo invisvel"
de Smith - como sinnimo de eficincia, garantido pela existncia de mecanismos
automticos estabilizadores, os quais, to logo desencadeados desequilbrios indesejveis
para o sistema, entravam em ao para reproduzirem uma nova situao de equilbrio da
economia.
Tal viso, onde a ao dos indivduos tende a conduzir obteno da mxima
felicidade coletiva, apia-se tambm no pressuposto da vigncia da lei dos mercados de
Say (a oferta cria sua prpria procura) e da teoria quantitativa de moeda, ao mesmo tempo
em que, considerando o Estado como uma fora externa - "estranha" - ao funcionamento
deste sistema, cuja interveno poderia provocar frices e reduzir sua eficincia,
recomendava que este deveria restringir, sua ao, tarefas bastante especficas e
limitadas, como as que dizem respeito ao fornecimento de alguns poucos bens pblicos
no atendidos pela iniciativa privada, tais como os de defesa e segurana, os que
contribuem para gerar externalidades positivas e para combater/coibir as que se revelam
negativas para a economia e a sociedade.
O Estado deveria, assim, cingir suas atividades ao mnimo exigido pelo sistema e
operar sempre numa situao de oramento equilibrado, evitando gastos superiores sua
arrecadao. Note-se que na perspectiva dos clssicos - e tambm dos neoclssicos - as

funes do Estado, que discutimos no Captulo I, confinam-se s de natureza alocativa,


no cabendo espao - e nem havendo necessidade, j que se considera que os mecanismos
de mercado operam numa situao de mxima eficincia e equidade - para as funes
distributivas e estabilizadoras.
neste mundo panglossiano, onde a busca da felicidade individual capaz de
conduzir mxima felicidade geral, aprimorado e refinado matematicamente pela
ortodoxia marginalista, que se considera que qualquer interferncia que modifique/afete as
decises dos agentes econmicos - seja alterando os preos relativos determinados pelo
mercado, seja suas decises em relao capacidade e ao desejo de trabalhar, economizar
e investir - implicaria uma reduo da eficincia do sistema, provocando perda no nvel de
bem-estar da sociedade. neste mundo, portanto, que a tributao, se descomprometida
com a questo da neutralidade, pode mostrar-se extremamente prejudicial para a produo
e, por decorrncia, para a prpria sociedade.
Note-se que essa perda de eficincia no decorre da tributao em si, j que se
supe que o gravame - o nus - imposto ao setor privado, pode ser compensado por uma
poltica eficiente de dispndios por parte do governo, o que, se de fato ocorrer, no geraria
custos adicionais para a sociedade. Neste sentido, como bem observa Pires (Pires, 1995,
cap.3) o princpio, medida que trata simultaneamente das receitas e das despesas do
Estado, pode ser visto como um princpio "fiscal" e no de tributao, como comumente
conhecido. 29
A perda ocorre, porque a tributao ao interferir nas decises dos agentes
econmicos - consumidores, poupadores, empresas etc. - leva-os a tomar posies que
geram um excesso de gravame provocado pela perda de eficincia do sistema, fazendo
com que o gravame total seja maior do que a receita que foi arrecadada. Neste sentido, a
tributao somente seria neutra se no interferisse nessas decises, fazendo com que o
gravame total se equiparasse receita extrada do setor privado, o que continuaria
mantendo o sistema na soluo tima de Pareto.
Nas palavras de Musgrave & Musgrave (1980:398) "o conceito de excesso de
gravame mede a diferena entre a perda total de bem-estar (ou o custo econmico) gerado
por um imposto em sua aplicao prtica, e a perda que ocorreria se a mesma receita
tributria fosse coletada sem introduzir distores nas decises econmicas do setor
privado." Cabe, diante disso, a pergunta: por que razo e como isso ocorre?
Para facilitar a resposta, consideremos como se caracteriza a posio de equilbrio,
ou seja, aquela posio que garante a soluo tima de eficincia, dos agentes relevantes
do sistema: as unidades familiares e as empresas.
Para a teoria, como vimos anteriormente, o arranjo pode ser considerado o mais
eficiente possvel, para ambos os casos, quando no mais forem possveis arranjos
alternativos que permitam aos indivduos ou empresas melhorar de posio sem que
outro/outra saia prejudicado. A cobrana de um imposto, nessa posio, no gera
necessariamente ineficincias, desde que ele no interfira no processo de decises/escolhas
dos agentes econmicos, condio que s poderia ser atendida por um imposto uniforme
per capita, considerado o nico capaz de gerar um gravame total nulo. No caso de
29

Para uma discusso aprofundada desses princpios, consultar o trabalho de Valdemir Pires. Estado,
Mercado e Tributao. Piracicaba: Editora Unimepe, 1996

impostos de outra natureza, as interferncias sobre as escolhas eficientes dos agentes


econmicos sero inevitveis, gerando-se repercusses negativas tanto sobre a produo
como sobre o seu padro - sua composio -, reduzindo-se o nvel de bem-estar da
sociedade.
As decises que as unidades familiares - os indivduos - tomam para otimizar sua
satisfao/suas utilidades dizem respeito escolha: a) entre bens alternativos de consumo
que demandar; b) entre o consumo presente e o consumo futuro, que traduz seu ato de
poupar; e c) entre a sua procura de renda, necessria para garantir a aquisio dos bens
necessrios para sua reproduo (consumo presente) e o seu consumo futuro (poupana), e
o tempo que se dispe a destinar ao lazer.
Para se encontrar em equilbrio necessrio que no seja mais possvel o efeitosubstituio de uma escolha por outra, o que significa ter-se atingido o ponto de equilbrio
mais eficiente entre o consumo de bens alternativos, expresso na razo de seus preos
relativos; a distribuio maximizadora da renda obtida entre consumo e poupana, que tem
como elemento balizador a taxa de juros; e as decises relativas ao tempo que se deseja
trabalhar, determinado pela procura (necessidade) da renda, e o tempo reservado para o
lazer, as quais tero como referncia a taxa salarial. Se algumas dessas condies no se
observar, sero possveis rearranjos no sistema que aumente sua eficincia.
Neste quadro, afora o imposto uniforme per capita, que no interfere nas
decises/escolhas dos agentes, todos os demais impostos - em maior ou menor grau terminam gerando ineficincias - ou um excesso de gravame conforme Musgrave &
Musgrave (1980: Cap.21) - que se refletem na reduo da produo e, portanto, na reduo
de bem-estar da sociedade.
Um Imposto Geral sobre a Renda, ao reduzir a renda disponvel, coloca para o
indivduo a necessidade de reavaliar suas escolhas, afastando-se, portanto, do ponto de
equilbrio em que se encontrava, entre consumo presente e futuro (poupana), entre
trabalho e lazer etc., gerando custos de eficincia. E, no caso de alquotas progressivas,
maiores seriam as possibilidades de desestmulo ao trabalho, embora no faltem
argumentos contrrios a essa posio, que subordinam a reao do indivduo elasticidade
de sua procura por renda, que pode sofrer a influncia de outros fatores - prestgio, poder
etc.
Um Imposto Geral sobre o Consumo, embora no interfira nas escolhas entre bens
de consumo alternativos e entre consumo presente e futuro, no gerando, portanto, efeitosubstituio nestes casos, gera um efeito-renda, reduzindo o poder de compra do
indivduo e, portanto, suas aquisies de bens, induzindo ao estabelecimento de novas
equaes entre bens e lazer, consumo e poupana e a um afastamento da soluo tima de
eficincia.
Um Imposto Seletivo sobre o Consumo, por sua vez, ao baratear/encarecer uma
mercadoria em relao a outra, gerando um "efeito substituio", e implicar reduo do
poder aquisitivo do indivduo, interfere nas decises relativas a escolha de bens de
consumo e s decises entre desejo de trabalho e de lazer, comprometendo, tambm, a
eficincia econmica.

Em todos estes casos, em maior ou menor grau, dependendo dos impostos


cobrados, tenderia a ocorrer um excesso de gravame, alterando a composio da produo
e a eficincia do sistema. Alguns impostos, entretanto, seriam menos danosos que outros,
segundo essa viso, minimizando essas distores. Um Imposto Geral sobre o Consumo
seria prefervel a um Imposto Geral sobre a Renda e este a um Imposto Seletivo. Por seu
turno, um Imposto de Renda com alquotas proporcionais geraria menos distores - ainda
que contrrio questo da equidade - do que um Imposto de Renda com alquotas
progressivas. E assim por diante.
Da mesma forma que afeta a escolha das unidades familiares entre alternativas de
consumo corrente, bens e lazer e entre consumo presente e futuro, a tributao pode gerar
ineficincias no processo produtivo, aumentando os custos de produo.
Tratamentos tributrios diferenciados sobre os lucros das empresas podem
promover realocao de recursos para os setores beneficiados, independente das
sinalizaes do mercado, provocando distores na oferta; assim como tratamentos
tributrios preferenciais para determinados setores, traduzidos em regras distintas de
depreciao, abatimentos do imposto de renda etc. tenderiam a atuar no mesmo sentido;
igualmente, impostos seletivos cobrados de determinados setores ou impostos em
"cascata", que alterassem os preos relativos e implicassem reduo de competitividade
das empresas poderiam gerar, por parte destas, rearranjos e fugas para outros setores
beneficiados, aumentando os custos de eficincia do sistema e reduzindo, portanto, o bemestar da sociedade.
Por essas razes, para a teoria convencional, o imposto uniforme cobrado de todos
os cidados seria o nico capaz de satisfazer ao princpio da neutralidade da tributao,
evitando gerar ineficincias para o sistema e perda de bem-estar social. Todavia, como um
imposto desta natureza representa uma antpoda da equidade, sugere-se que as distores
provocadas pela tributao deveriam ser, pelo menos, minimizadas, adotando-se impostos
que provocam menos distores, tais como, o Imposto Geral sobre o Consumo, o Imposto
Geral sobre a Renda, mas com alquotas proporcionais. Impostos Seletivos sobre o
Consumo, ou impostos que tm incidncia "em cascata" no deveriam, nessa perspectiva,
fazer parte integrante das estruturas tributrias.
Embora se possa concordar com essa abordagem sobre os efeitos perversos
causados para a produo - e mais modernamente para questo da competitividade - pela
cobrana de impostos e contribuies que tm incidncia "em cascata" - cabe, uma vez
exposto o seu contedo, apresentar algumas de suas deficincias, contradies, e o seu
alcance e capacidade de influenciar as decises que so tomadas a respeito da construo e
das mudanas no formato tributrio dos mais diversos pases. A crtica que se segue
procura questionar, no prprio terreno da teoria, as premissas construdas para sustentar o
princpio buscando, em seguida, levantar questes relativas ao seu contedo e a outros
aspectos da tributao por ela desconsiderados.
Como vimos, a teoria pressupe que a tributao pode provocar excesso de
gravame - e, portanto, ineficincias - ao afetar a posio dos agentes econmicos no
tocante ao desejo de trabalhar, de poupar, de investir e ao modificar os preos relativos das
mercadorias, provocando desvios na produo. Mas ser que de fato isso ocorre, com os
agentes reagindo conforme preconiza a teoria?

Dalton (1972:109), por exemplo, coloca vrias restries a essas premissas, apesar
de seu trabalho no se apoiar nas interpretaes modernas das curvas de indiferena e das
distines feitas entre efeito-renda e efeito-substituio.
No tocante aos efeitos da tributao sobre o desejo de trabalhar do indivduo tudo
vai depender "... da elasticidade de sua procura de renda, nos termos do esforo e sacrifcio
que faz para obt-la. Se a procura inelstica, a tributao, ou o seu aumento, constitui
incentivo para o trabalho; se inelstica, desestmulo." Depois de questionar a tese que
atribui alta elasticidade procura da renda, apresentando argumentos que justificam,
contrariamente, sua inelasticidade, conclui no ser possvel uma opinio definitiva sobre a
elasticidade da procura de renda pelos indivduos e, portanto, sobre os efeitos da tributao
sobre o esforo de trabalhar e economizar. E, se verdadeira a hiptese de inelasticidade, os
impostos em geral (sobre consumo e renda) ... constituiro incentivo ao trabalho e
economia" (idem: 116) sendo, portanto, benficos para a produo.
Reconhecendo, por outro lado, que o imposto reduz a capacidade de poupana dos
indivduos, seu argumento de que tal fato no compromete, conforme se coloca, os
investimentos e o crescimento econmico, j que, no estgio atual do capitalismo, so as
empresas que predominantemente realizam poupanas com a obteno de lucros, os quais
comumente so preservados/defendidos atravs de tratamentos tributrios favorecidos, tais
como a imposio de alquotas mais baixas sobre lucros no distribudos etc. E ainda que a
reduo dessa capacidade provocada pela tributao pode ser compensada "...pelo
aproveitamento de algum saldo oramentrio destinado ao pagamento de dvidas e por
outras modalidades de despesas pblica." (Dalton, 1972)
Em relao aos desvios da produo provocados pela tributao, Dalton (idem:
123) concorda que prejuzos seriam gerados para a economia e, portanto, para o bem-estar
da sociedade, mas somente no caso em que o produto arrecadado "...fosse aplicado em
desperdcios que em nada contribussem para o bem-estar econmico." Mas, ainda
segundo sua argumentao, "... se os resultados da tributao forem bem aplicados, o
estmulo produo resultante dessa despesa poder ser muito mais forte que a reduo da
produo resultante da tributao. As finanas pblicas, consideradas em conjunto, seriam,
ento, responsveis pelo aumento da produo."
essa a mesma linha de argumentao apresentada por Musgrave & Musgrave
(1980:325/333) quando apontam a tendenciosidade da abordagem tradicional na anlise
dessa questo por no levar em conta o lado - e os efeitos - dos dispndios, mas apenas o
da tributao. Para eles, o que importa o efeito lquido dos gravames e benefcios. Se o
valor dos ltimos for superior perda de renda provocada pela tributao, ser gerado um
ganho para a sociedade e, ao contrrio do que afirma a teoria convencional ser ampliado
seu bem-estar.
As posies de Musgrave & Musgrave e de Dalton filiam-se, na verdade, vertente
keynesiana, que realizou uma crtica da teoria neoclssica sobre a hiptese da eficincia do
mercado e dos seus mecanismos automticos estabilizadores. Como resultado dessa crtica,
o Estado viu-se lanado tarefa de corrigir os desvios do sistema e de suprir suas "falhas",
que no se restringiam a meras questes alocativas, abrindo espaos para o surgimento do
Princpio do Maior Benefcio Social, apoiado na anlise da relao custo-benefcio, onde o
que interessa, de fato, o resultado lquido produzido pela tributao e pelas despesas
governamentais para a sociedade.

Tendo como partida a crtica Lei de Say (a oferta cria sua prpria procura )
Keynes demonstrou que a economia, apesar de se encontrar em equilbrio, poderia estar
operando abaixo do pleno emprego dos fatores produtivos - uma posio considerada
ineficiente no mundo neoclssico - sem que as foras de mercado consigam reconduzi-la
ao que se considerava o nico equilbrio possvel desejvel e eficiente.
De seu argumento, derivou o Princpio da Demanda Efetiva, que encontrar no
Estado seu principal agente regulador, visando atenuar as flutuaes cclicas do
capitalismo, atravs principalmente da poltica fiscal, no importando se, para tanto,
dficits oramentrios sejam gerados - uma situao impensvel para a teoria ento
dominante.
O desnudamento das "falhas" do mercado e de sua incapacidade para corrigi-las,
mostrando a importncia da interveno governamental para sua superao, no somente
levou substituio da racionalidade microeconmica dos agentes individuais pela
racionalidade macroeconmica do governo, como colocou em cena, e de forma
importante, o Princpio do Maior Benefcio Social - oposto ao princpio da Neutralidade que considera positiva a ao do governo no campo econmico sempre que necessria para
aumentar a produo e o emprego e para melhorar a distribuio de renda, ainda que
operando com um oramento desequilibrado.
Enfim, com este Princpio, descolado da obsesso neoclssica com a neutralidade,
o que passou a importar foi o resultado lquido obtido para a economia e a sociedade da
cobrana de impostos e realizao de gastos. Com isso, entraram em cena tambm as
funes distributiva e estabilizadora atribudas ao Estado, como vimos no Captulo I.30
Dalton (apud Pires:29) sintetiza bem este Princpio, j em 1936, em seu trabalho
sobre Finanas Pblicas:
Na base das finanas pblicas h um princpio que no se pode
esquecer. o que se pode chamar de princpio do maior benefcio
social. Toda operao de finanas pblicas se traduz numa srie de
alteraes do poder aquisitivo total e de modificaes subseqentes
na utilizao dos recursos econmicos. Essas mutaes so feitas
atravs de tributao ou por outros meios (...) As variaes no poder
aquisitivo total processam-se atravs do oramento, dos bancos ou de
ambos simultaneamente. De um modo geral, ocorre visvel aumento
de poder aquisitivo sempre que o oramento apresenta dficit ou
quando os bancos ampliam o crdito; visvel diminuio desse poder
se verifica quando o oramento apresenta saldo ou quando os bancos
restringem o crdito (...) O melhor sistema de finanas pblicas o
que assegura maior benefcio social como resultado das operaes
que leva a efeito."

Foram tempos em que a teoria keynesiana ensaiava os primeiros passos de uma


trajetria que se mostraria vitoriosa para o desenvolvimento vigoroso do capitalismo
at os primeiros anos da dcada de 1970. Tendo eclipsado, mas no desalojado dos
manuais da teoria convencional, o princpio da neutralidade e colocado em cena o
30

Para uma avaliao mais cuidadosa desses princpios, consultar o trabalho de Valdemir Pires (1996)

princpio do maior benefcio social, este perderia fora quando a crise que se abateu
sobre o sistema nessa dcada colocou em questionamento as idias de Keynes, bem
como o papel da poltica fiscal como produtora de benefcios econmicos e sociais. No
retorno triunfante da ortodoxia, o princpio da neutralidade voltaria a ocupar papel
preponderante, dele sendo derivado, nas transformaes conhecidas pelo capitalismo
nas dcadas de 1980 e 1990, o princpio da competitividade.
6.2. O Princpio da Equidade e a Distribuio do nus da Tributao
Definidas as necessidades de recursos que o Governo necessita para o desempenho
de suas tarefas, observados os preceitos constitucionais para a sua arrecadao e
determinada a estrutura de impostos menos prejudicial para a produo, a teoria
convencional das finanas pblicas preocupou-se em responder a seguinte questo: como
deve ser feita a distribuio do nus tributrio para a sociedade, quando se sabe que nela
coexistem classes e fraes de classes distintas, diferenciadas no que diz respeito relao
de propriedade dos meios de produo, dos nveis de renda e de riqueza?
Tal preocupao importante porque se sabe que, mesmo no interior de cada
classe, existem fraes heterogneas que a compem. Assim, existe o grande, o mdio e o
pequeno capital. O prprio capital assume diversas formas, como o industrial, o financeiro,
agrrio etc. E, no caso do trabalho, no menos acentuada essa heterogeneidade. Este
mundo afigura-se, portanto, a um mundo de desiguais que no podem, em hiptese
alguma, ser tratados de forma igual. Como ento, diante disso, distribuir o nus tributrio
de forma a no prejudicar um segmento da sociedade em favor de outro?
A questo relativa distribuio do nus tributrio entre os diferentes membros e
segmentos que compem a sociedade mereceu a ateno, de uma maneira geral, de todos
os pensadores que se dedicaram ao estudo da tributao. Existe entre eles uma quase
unanimidade, tirante aqueles que do maior nfase aos aspectos econmicos, de que o nus
deve ser repartido da forma mais eqitativa possvel entre os contribuintes. Smith (1983),
por exemplo, que discutiu e apontou em sua obra A Riqueza das Naes algumas
qualidades que deveria possuir um sistema de tributao, endossaria o princpio da
capacidade de contribuio, afirmando que
"Os sditos de cada Estado devem contribuir para a manuteno do
governo, na medida mxima possvel, proporcionalmente s suas
capacidades respectivas, isto , em proporo com a renda de que
desfrutam sob a proteo do Estado. Na observncia ou no no
cumprimento dessa mxima consiste o que se denomina igualdade ou
desigualdade da tributao." (Smith, 1983: 247-8)

As constituies das sociedades modernas contemplam essa questo, vinculando-a


no apenas capacidade contributiva, como no caso de Smith, mas a princpios genricos
como os relativos, por exemplo, redistribuio.
Mas nem sempre o conceito de equidade - mesmo em Smith, como aponta Myrdal
(Myrdal,1984) - carregou, consigo, o sentido de redistribuio ou de justia fiscal, como
mais modernamente a entendemos. Os tericos que inicialmente formularam os princpios
que poderiam assegurar a equidade da tributao estavam mais preocupados, na verdade,
em evitar que a cobrana de impostos pelo governo, para o desempenho de suas tarefas,

afetasse a distribuio da renda e da propriedade, o que revela seu maior compromisso


com a questo da neutralidade, indispensvel para manter a eficincia do sistema.
Isso significa que tinham como verdadeira a hiptese de ser correta a distribuio
de renda e da propriedade preexistente, coerente com sua viso sobre a eficcia do
mercado, no cabendo tributao alter-la. As palavras de J.Mill (apud Myrdal,
1984:143, nota de p-de-pgina n 11) no poderiam ser mais claras a este respeito: "um
imposto atuando justamente devia deixar a condio relativa das diferentes classes de
contribuinte sendo a mesma antes e depois do tributo." Da, a preferncia por muitos destes
autores pelos impostos proporcionais, com os quais se poderia assegurar, nas palavras de
Myrdal "(...) que a distribuio relativa da renda e da propriedade no [seria] perturbada."
(1984:173)
Essa viso comearia a ser modificada na Alemanha, ainda segundo Myrdal (idem:
143/4), na escola de Wagner, que operando com vrios critrios fiscais, entre os quais o
princpio de justia e o princpio scio-poltico, passou a defender, ou pelo menos a
fazer concesses, a reformas distributivas por meio de impostos." E, posteriormente, com o
desenvolvimento da teoria marginalista, que substituiu a regra de "igualdade absoluta entre
sacrifcios individuais" pela da "igualdade absoluta de sacrifcios marginais", e a das
"trocas voluntrias", que contemplariam, tambm, a possibilidade de se operar com
estruturas de tributao progressivas.
Novos avanos ocorreriam, nessa direo, numa outra perspectiva terica, com as
formulaes keynesianas, com as quais entrou em cena o Princpio do Maior Benefcio
Social, passando-se a justificar no somente a importncia da ao do Estado para o
sistema como a admitir, com maior nfase, o exerccio de sua funo redistributiva. A
anlise dos dois critrios que se faz em seguida, contemplados na teoria para a
materializao do princpio da equidade, baseados na verso mais moderna da teoria das
finanas pblicas, tem por objetivo desvelar seu contedo e identificar suas limitaes e
inconsistncias - e mesmo incapacidade - para a formulao de propostas prticas para a
adoo de uma adequada estrutura de impostos comprometida com este propsito.
Os economistas, filsofos e escritores que se preocuparam com este assunto,
dedicaram-se a desenvolver e a construir critrios relativos melhor forma de tributao
que proporcionassem um sistema justo de impostos, ainda que baseados em princpios
cientficos "abstratos. 31
Dois so os critrios geralmente apresentados nos manuais de finanas pblicas: a)
o critrio do benefcio; e b) o critrio da capacidade de contribuio. (Kaldor,1963).
Chama-se a ateno para o fato de que estes critrios - ou princpios - com os quais se
procura legitimar a cobrana de impostos por parte do Estado, tm uma determinao
histrica, no se justificando em pocas em que essas bases inexistem.

31

Segundo Kaldor, "os primeiros escritores consideram justo um sistema de impostos distribudos de
acordo com os benefcios conferidos pelo Estado; a tradio inglesa, baseada na filosofia utilitria do sculo
XIX, considera a distribuio da carga tributria de acordo com a capacidade, como o critrio bsico de um
sistema justo de impostos." (Kaldor, N. Impuesto al Gasto. Buenos Aires-Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1963, pp.25-26)

Assim, o princpio do benefcio pressupe um Estado devidamente constitudo, que


fornece determinados tipos de bens e servios sociedade como contrapartida dos
impostos recebidos, o que o torna um produto da sociedade capitalista.
O da capacidade de contribuio, por sua vez, exige a existncia de alguma base de
gerao/apropriao/posse de riqueza/renda individual (terra, capital, trabalho etc.) para
sua mensurao, o que, embora possvel em outros padres histricos de acumulao,
tambm s atinge sua plenitude no capitalismo.
6.2.1. O Critrio do Benefcio
Baseado na idia de que o Estado se baseia num contrato social, sendo preferido e
defendido por vrios autores dos sc. XVII e XVIII - como Hobbes, Locke, fisiocratas,
Hume, Rosseau, Say e mesmo Adam Smith -, como o critrio mais adequado e desejvel
para justificar a cobrana do imposto pelo Estado, o critrio do benefcio, ou o que
significa a mesma coisa, a associao direta do tributo (do preo) aos bens e servios
prestados/ fornecidos diretamente ao contribuinte, no encontrou explicao ou
justificativa terica satisfatria, a no ser nos casos em que sua oferta podia ser cobrada
atravs de taxas, contribuies, preos pblicos, pedgios etc.
Na verdade, desde os seus primrdios, os tericos que formularam o princpio se
viram em dificuldades para torn-lo operacionalizvel. De sua vinculao, nos sec. XVII e
XVIII, para justificar a cobrana do imposto, proteo propiciada ao contribuinte pelo
Estado, passando pela sua associao a um mero prmio de seguro da tributao contra
riscos, feita por McCulloch e Thiers no sc. XIX, e verso mais moderna da escola
marginalista, que adaptou suas bases troca legitimada pelo mercado - oferta de bens e
servios pblicos como contrapartida do pagamento de impostos - as dificuldades para sua
utilizao como instrumento de determinao da poltica fiscal permaneceram. (Cf.
Musgrave, 1973). Vejamos a razo disso.
De acordo com sua verso moderna, o critrio do benefcio prope que o nus
tributrio a ser suportado pelo indivduo deve ser equivalente aos benefcios que ele recebe
de forma indireta como resultado da execuo das obras pblicas e da prestao de
servios governamentais. Segundo este critrio, portanto, o benefcio marginal deveria
igualar-se ao custo dos servios oferecidos pelo governo. Ora, isso pressupe que os custos
dos servios prestados aos indivduos pelas vrias formas de despesas pblicas possam ser
mensurados, caso contrrio os benefcios tambm no podero s-lo. E a o critrio no se
sustenta. Vejamos algumas dificuldades que se apresentam.
Segundo Rezende (1977:170) "... a avaliao do benefcio marginal para cada
indivduo baseia-se na identificao de curvas de demanda para as diferentes espcies de
bens produzidos pelo governo. Dadas as curvas de demanda que identificam as
preferncias de vrios indivduos por um bem pblico qualquer, seria possvel determinar,
simultaneamente, a quantidade a ser produzida, o total dos recursos necessrios ao
financiamento da produo e a distribuio desse nus pelos indivduos, de acordo com as
respectivas preferncias. O preo unitrio que cada indivduo pagaria seria igual ao
respectivo benefcio marginal, satisfazendo, portanto, a condio a que se refere o critrio
do benefcio."

Todavia, algumas restries de ordem prtica para a aplicao genrica deste


critrio podem ser apontadas. A primeira refere-se dificuldade de se obter verses
quantitativas de curvas de demanda individual por bens pblicos que cada indivduo atribui
ao consumo de diferentes quantidades do bem em questo. A segunda ao fato de que, ainda
que fosse possvel obter curvas de demanda a partir da identificao das preferncias
individuais, no seria possvel agregar as preferncias, que refletem padres
essencialmente subjetivos de avaliao. E, sendo o consumo coletivo, no haveria qualquer
incentivo para que os indivduos revelassem corretamente as suas preferncias, o que
dificultaria mensurar o montante individual de contribuio. Portanto, no caso dos bens
pblicos, seria praticamente impossvel a aplicao do critrio do benefcio. (Rezende,
1977:170)
A dificuldade, entretanto, no reside apenas pelo lado da determinao dos
benefcios. Para que o critrio fosse vivel seria necessrio determinar, tambm, o custo
dos servios prestados a cada indivduo. Ora, os servios prestados aos membros da
sociedade, como aqueles que se referem defesa e segurana, praas e parques pblicos
etc. no podem, de fato, ser discriminados e, por conseguinte, o custo da prestao desses
servios a cada indivduo no pode ser determinado. Assim, uma vez que o custo dos
servios prestados aos indivduos no pode ser determinado, tambm no o podem os
benefcios proporcionados aos mesmos por esses servios. (Cf. Dalton, 1972:93-4)
No bastassem essas dificuldades prticas para sua materializao, o
princpio do benefcio, ao contrrio do que se buscou com a sua construo, no se afigura
capaz de garantir que a questo da equidade na tributao seja alcanada. Isto porque,
segundo Musgrave & Musgrave (1980:179-180, op. cit.) ao admitir, pelas suas
caractersticas, "... que o estado da distribuio de renda pr-existente... [este] princpio
alocar, idealmente, aquela parcela da receita tributria que custeia os servios pblicos,
mas no tratar dos impostos necessrios para o financiamento de pagamento de
transferncias e para a implementao de polticas redistributivas." O que representa, para
estes autores, "... uma sria deficincia, especialmente ser observarmos que, na prtica, no
existe uma separao entre os impostos utilizados para o financiamento dos servios
pblicos e os impostos utilizados com finalidades redistributivas".
Mesmo com os desdobramentos mais modernos da teoria marginalista, que conduz
formulao por Lindahl da "teoria das trocas voluntrias", na qual so considerados
simultaneamente benefcios e capacidade de pagar do contribuinte, num contexto de
equilbrio parcial, com o critrio da equidade subordinando-se ou praticamente
equivalendo ao de eficincia, e onde se procura resolver o problema da manifestao das
preferncias individuais atravs do "mercado de votos" com a herica hiptese de "uma
revelao voluntria" dos indivduos por bens e servios pblicos, pode-se falar numa
resposta satisfatria.
Isto porque, como veremos, mesmo na vertente mais recente dessa corrente,
conhecida como a "teoria da escolha pblica", no somente permanecem dvidas tanto
sobre os mecanismos sugeridos para canalizar e computar as manifestaes dessas
preferncias - que , usualmente, a regra da maioria - como de que forma, e com que
meios, se alcanar o objetivo da justia fiscal, o que no de se estranhar, pois afinal,
com o modelo de Lindahl visa-se apenas "solucionar o problema fiscal sem perturbar o
estado da distribuio de renda prevalecente." (Cf. Pires, 1996)

De difcil implementao e incapaz de respostas satisfatrias para a questo da


equidade na tributao, este princpio carrega, tambm, hipteses falsas sobre os
beneficirios de alguns tipos de servios pblicos.
Com ele pressupe-se que os bens pblicos - os bens de consumo coletivo oferecidos pelo governo beneficiam a todos os cidados, indistintamente. Todos devem,
portanto, contribuir para pagar o seu custo na proporo dos benefcios usufrudos. Mas se
isso pode ser verdadeiro para alguns tipos especficos de bens pblicos, especialmente para
os que so fornecidos diretamente para os contribuintes, permitindo a cobrana de taxas,
contribuies etc., o mesmo no se pode dizer com relao a outras categorias desses bens,
que so indivisveis para o consumo individual (no excludentes) como, por exemplo, os
que se referem defesa e segurana.
A quem primordialmente esses gastos do Estado favorecem? Ningum dir que o
desamparado que, sem alternativa, enveredou na avenida da marginalidade, que deles se
beneficiam. Muito menos aqueles que, por nada possurem, no precisam contar com o
auxlio da fora policial para defender suas no-propriedades. Menos ainda os
trabalhadores que, em greve ou em contestao ao regime, sofrem severas represses
policiais.
As despesas com ordem e segurana visam, isto sim, garantir em ltima instncia,
tanto a ordem dentro dos limites do sistema, evitando que o mesmo seja colocado em
xeque, como proteger a propriedade privada. Neste sentido, os gastos com defesa e
segurana tendem a favorecer primordialmente os interesses da classe dominante,
garantindo, a longo prazo, a reproduo dessa dominao.
Como ento exigir que os membros da sociedade concorram, indistintamente, para
o pagamento de seu nus? Com isso, as classes subalternas terminam contribuindo para
financiar os custos que caberiam s classes dominantes. E os gastos com infra-estrutura
econmica, a quem prioritariamente beneficiam? medida que contribuem para a
valorizao do capital em geral, parece no haver dvida de que a classe capitalista, e no
os trabalhadores, que deles mais se beneficiam. E assim por diante.
A par disso, e para os nossos propsitos e isso o mais importante a ressaltar fica evidente, pelas crticas anteriormente desenvolvidas, que o princpio no capaz de
dar respostas adequadas para as estruturas tributrias que seriam mais condizentes com os
seus objetivos.
Como aponta Myrdal (1984), o mesmo princpio foi usado no somente para apoiar
recomendaes de impostos proporcionais - especialmente em sua verso predominante
at o sc. XIX -, como de impostos regressivos, justificados no fato de que o Estado
defende, alm da propriedade, a vida e a liberdade, e, tambm, de impostos progressivos,
sob o argumento de que os ricos so beneficiados mais do que proporcionalmente com o
aumento da renda e da riqueza.
Isto, sem considerar o importante fato de que no h nenhuma base terica que
relacione benefcios com a propriedade ou renda, que constituiriam a base para a
incidncia do imposto e, ainda que isso se verificasse, permaneceria irresolvido a questo
da configurao que deveria ter o sistema tributrio. E qualquer que fosse o sistema
adotado - proporcional, progressivo ou regressivo -, no se teria descartado a hiptese da

justa distribuio prvia aos impostos, visto que, com um sistema baseado neste princpio,
o Estado no poderia assumir funes redistributivas.
6.2.2. O Critrio da Capacidade de Contribuio
No por outra razo outros autores - e um de seus expoentes foi J.S.Mill (Myrdal,
1983; Musgrave, 1973) - preferiram trilhar o caminho mais prtico oferecido pelo critrio
da capacidade de contribuio, com o qual se livravam da incmoda limitao colocada
pela necessidade de determinar o benefcio recebido pelo contribuinte para justificar a
cobrana do imposto.
Anterior ao princpio do benefcio, o critrio da capacidade de pagar veria suas
bases se fortalecerem, medida que a sociedade mercantil avanava, dando origem a
novas formas de rendimentos/riqueza - e, portanto, alm da terra, novas bases para sua
mensurao -, com a vantagem de que permitia o tratamento da tributao independente de
consideraes sobre as despesas. A base de legitimidade para a cobrana do imposto era
formada pela idia de que, sendo a ao do Estado voltada para o interesse e a felicidade
de todos, suas necessidades de recursos deveriam ser cobertas pelos contribuintes, de
acordo com suas respectivas capacidades de contribuio.
Apesar de teoricamente aplicvel e, por isso, mais defensvel como instrumento de
determinao do sistema de impostos, o princpio da capacidade de pagar identificou-se,
desde a sua formulao, com o do benefcio no tocante hiptese de existncia de uma
adequada estrutura de distribuio prvia cobrana de tributos, e colocou, para seus
defensores, uma questo de difcil soluo, que consiste na determinao dessa capacidade
para cada contribuinte.
A soluo dada por J.S.Mill, a essa ltima questo, de estabelecer - e isentar do
imposto - uma parcela da renda tida como necessria para a sobrevivncia (a mesma cesta
de consumo para todos?), cobrando-se o tributo sobre a renda lquida (renda total menos
renda de sobrevivncia), de forma proporcional, visando garantir "igual sacrifcio" para os
contribuintes, reveladora das dificuldades encontradas para sua operacionalizao e para
a determinao de uma estrutura tributria adequada, ao mesmo tempo em que confirma
seu compromisso mais com a questo da eficincia e neutralidade da tributao do que
com a justia fiscal.
Nem com o avano conseguido pela escola marginalista nessa direo, que
conduziu a imprecisa idia de J.S.Mill de "igual sacrifcio" de "igual sacrifcio marginal"
- mas mantendo a hiptese da correta distribuio prvia aos impostos - e abriu espaos
para a introduo de conceitos como "equidade horizontal" e "equidade vertical", obtevese um tratamento satisfatrio, quer para a questo da justia fiscal, quer para a
determinao da estrutura tributria. Vejamos a razo disso.
De acordo com este critrio, os indivduos deveriam colaborar para o
financiamento dos gastos governamentais, levando-se em conta a sua capacidade de
contribuio. No entra em jogo, portanto, a questo dos benefcios recebidos com os
gastos do governo. O critrio supe que se deva dar tratamento igual para os indivduos
com o mesmo nvel de renda anual e tratamento diferenciado para os desiguais. No
primeiro caso, segundo Musgrave & Musgrave (1980:182-183) seria observado o conceito
de "equidade horizontal" - impostos iguais para as pessoas que ocupam posies iguais na

escala da renda - enquanto no segundo, o conceito de "equidade vertical" - impostos


desiguais para pessoas com rendas diferentes. Como, porm, possvel medir a capacidade
de contribuio individual?
A resposta da teoria converge para o sacrifcio que o pagamento de tributos
representa para o indivduo. Assim, a equidade na tributao seria obtida quando esse
sacrifcio fosse igual para todos os contribuintes. A avaliao da capacidade de
contribuio passa, assim, a subordinar-se a um conceito subjetivo de "igual sacrifcio",
traduzido na mesma perda de bem-estar para os contribuintes, que se encontra relacionada
com a perda da renda provocada pela tributao.
Arma-se, em torno disso, para se avaliar o sacrifcio que representaria a tributao,
do ponto de vista individual, um esquema que incorpora no somente o nvel de renda do
indivduo como a avaliao subjetiva de sua utilidade. Conforme Rezende (1977:173) "(...)
se, de acordo com a suposio tradicional, a utilidade marginal da renda decresce medida
que a renda aumenta, a avaliao do sacrifcio tributrio deveria relacionar-se
inversamente com o nvel de renda individual. Nessas condies, o princpio de "igual
sacrifcio" seria satisfeito medida que a contribuio individual fosse maior para os nveis
de renda mais elevados".
Embora parea um princpio simples de ser materializado, so grandes as
dificuldades para tanto. Ainda segundo Musgrave & Musgrave (idem: 182-183) se "(...) a
implementao da equidade horizontal de fcil consecuo (...) o mesmo no se pode
dizer a respeito da equidade vertical e do padro de tributao para pessoas com diferentes
nveis de renda." Interessa a estes autores, neste campo, responderem se, conforme sugere
a teoria, a regra de "igual sacrifcio" exige, de fato, uma tributao progressiva. Para eles, a
"(...) resposta a essa indagao vai depender tanto do formato da curva da utilidade da
renda, quanto da regra utilizada para a definio do conceito de "igualdade de sacrifcio",
que pode significar: a) igual sacrifcio absoluto; b) igual sacrifcio proporcional; e c) igual
sacrifcio marginal.
Examinando essas trs regras para o caso de dois contribuintes com nveis
diferentes de renda para ver se necessria uma tributao progressiva para que o conceito
de "igual sacrifcio" seja observado, Musgrave & Musgrave (idem:185), embora
reconhecendo que a responsabilidade tributria deve crescer com o aumento da renda,
terminam por concluir que "(...) o princpio da capacidade de pagamento () incapaz de
fornecer concluses [para definir isso e em que grau deveria ocorrer a progressividade], j
que dependem: a) da frmula de "igual sacrifcio" escolhida; b) do formato preciso das
curvas de utilidade marginal."
Isto porque, segundo eles "(...) embora a hiptese de curvas de utilidade marginal
decrescentes parea razovel, a inclinao exata de cada ponto dessas curvas no
conhecida e as curvas podem variar entre os indivduos [alm do fato] de que a prpria
proposio de comparabilidade interpessoal questionvel" (idem: 185).
Ou, como observou Myrdal (1984), o princpio no nos diz como deve ser
distribudo o nus tributrio entre os contribuintes, porque no formula nenhum ndice
aceitvel de capacidade de contribuio. E, mesmo aceitando-se a hiptese de "igual
sacrifcio" para todos, a indeterminao, no tocante estrutura do sistema de impostos,
permaneceria, pois, dependendo do conceito de que se parte - "igual sacrifcio absoluto,

proporcional ou marginal" - pode-se chegar a proposies de estruturas regressivas,


proporcionais ou progressivas, sendo uma to boa quanto a outra. E isto, com hipteses
questionveis, ou para as quais no h prova, como a de que a utilidade marginal da renda
decresce, medida que esta aumenta, e de serem possveis comparaes interpessoais.
A sugesto de Musgrave & Musgrave (1980:185-86), diante disso, a de que ...
seria mais realista enfocar o problema em termos de uma curva de utilidade social derivada
da avaliao feita pela sociedade em relao a sucessivas unidades de renda, do que utilizar
um enfoque, que se baseia na mensurao de nveis subjetivos de utilidade individual." O
que significa, na prtica, transferir as decises relativas tributao para o mbito
essencialmente poltico.
Como bem aponta Myrdal (1984:146):
"(...) a teoria da capacidade falha de ponta a ponta. Nem a tributao
proporcional nem, como alguns prefeririam, a progressiva, pode ser
deduzida da exigncia de igual sacrifcio. No conhecemos o tipo da
curva de utilidade marginal da renda. Nem poderemos jamais conhecla, pois o conceito todo metafsico. Demais, no podemos determinar o
significado de "igual sacrifcio", sem ambigidade. Est aberta a vrias
interpretaes possveis, cada uma das quais to boa ou to m quanto
qualquer outra. Alm disso, o argumento repousa sob a suposio de que
a distribuio existente correta (...) hiptese logicamente incompatvel
com o argumento que ela se baseia. Finalmente, no s o sacrifcio igual
no deriva do princpio utilitarista da maximizao da utilidade, como,
na realidade, o contradiz."

As dificuldades tcnicas para a observncia deste princpio, explicadas


principalmente pela impreciso que permeia o significado de "igual sacrifcio" e pelo
desconhecimento da exata inclinao das curvas de utilidade da renda dos contribuintes,
no esgotam, entretanto, as crticas que podem ser feitas ao seu contedo. Mas ainda que
tudo isso fosse possvel, restaria resolver os problemas que uma tributao progressiva
poderia gerar para a eficincia do sistema, em termos de desestmulo ao trabalho, das
escolhas entre consumo futuro e presente, poupana e lazer etc., recolocando o dilema
existente entre as questes da equidade e da eficincia, como visto nessa seo. Mas
algumas outras crticas consideradas substantivas devem ser colocadas.
Em primeiro lugar, medida que o critrio da capacidade de contribuio no
considera os benefcios resultantes do pagamento do imposto, mas somente o "sacrifcio",
ele est, implicitamente, supondo que toda a sociedade seja beneficiada com as obras
governamentais. No necessrio muito esforo e nem ser especialista do ramo para
perceber a falcia desta hiptese. Numa sociedade de desiguais, fica claro que muitos esto
patrocinando, compulsoriamente, benefcios para serem usufrudos por poucos, que detm
o controle do aparelho do Estado.
Em segundo lugar, toda a doutrina da capacidade de pagar tende a desmoronar
quando entra em cena a velha questo do incentivo. Essa questo, levada aos seus limites
no perodo mercantilista, sempre aprisionou os tericos das finanas pblicas nas suas
teias, comprometendo suas brilhantes, e s vezes bem intencionadas idias sobre a questo
da equidade.

Isto porque, a crena prevalecente de que uma excessiva tributao sobre os lucros
desestimula a acumulao de capital, repercutindo negativamente sobre a produo e o
emprego, como igualmente a cobrana de tributos sobre a renda das famlias mais
abastadas pode reduzir a oferta de fundos para os investimentos, leva-os a abandonar o
critrio da capacidade de contribuio sempre que ela entra em conflito com a doutrina dos
incentivos, tornando letra morta o Princpio da Equidade. E isso com refinadas
justificativas tericas.
Para os pases que se encontram nas etapas iniciais de seu processo de
desenvolvimento, pondera-se que, para sua continuidade, a questo da equidade deve ser
temporariamente adiada at que haja condies de distribuio do "bolo" da riqueza
produzida, sob pena de se interromper este processo. Isto porque, taxar o capital e as altas
rendas, neste estgio, implica desacelerar o crescimento e adiar, sine die, o progresso.
Superada essa fase, a argumentao se volta, embora nem sempre de forma convincente,
para o fato de ser imperioso manter o nvel do investimento e do emprego crescente, de
forma a absorver a mo-de-obra que anualmente ingressa no mercado de trabalho. E
tributar os lucros e as altas rendas inibe a poupana e afeta adversamente os investimentos
e o nvel de emprego da economia (Cf. OConnor, 1977).
Mill, que foi um dos pensadores a se opor a essa tese, qualificou-a nada mais nada
menos, como uma impostura. S reconhecia sua prevalncia caso os impostos cobrados
dos ricos fossem aplicados improdutivamente. Mas para ele no havia dvidas de que
"Se... o governo - como provavelmente acontece - gastar livremente
tanto da importncia recolhida quanto teriam gasto os pagadores do
imposto no emprego direto de mo-de-obra, como na contratao de
marinheiros, soldados e policiais, ou em liquidar dvidas - operao
esta que at aumenta o capital - as classes trabalhadoras no somente
no perdem o emprego com o imposto, seno que, possivelmente,
podem at ganhar algum outro, e a totalidade do imposto nesse caso
recai exclusivamente sobre quem recai." (Mill, 1983:95-6)

Mas sero mesmo as formulaes keynesianas relativas aos impactos engendrados


pelos gastos pblicos sobre o nvel de renda e do emprego na economia que sero mais
incisivas e determinantes no questionamento dessa tese32, e modificaro, por um bom
tempo, no campo da teoria tradicional, essa viso sobre o papel do Estado, dos tributos e
dos gastos na vida econmica. Somente com o retorno triunfante da ortodoxia na dcada
de 1970, como visto anteriormente, a ao ineficaz do Estado e os efeitos perversos dos
impostos para a produo, os lucros e os investimentos retomaro o seu lugar, como
motivo de preocupao, na perspectiva apontada, no pensamento econmico hegemnico.
Independentemente disso, o fato que a teoria das finanas pblicas no conseguiu
encontrar respostas satisfatrias para dar um tratamento simultneo aos princpios da
neutralidade e da equidade, visando assegurar a eficincia do sistema econmico. No caso
do Princpio da Equidade, se tecnicamente possvel concluir com Musgrave & Musgrave
(1980:179) que, dadas suas limitaes em relao aos problemas distributivos - critrio do
benefcio - e indeterminao no fornecimento dos servios pblicos - critrio da
capacidade de pagamento -, alm das dificuldades prticas que existem para sua
32

Para as formulaes keynesianas sobre a poltica fiscal ver: DILLARD, D. A Teoria Econmica de
John Maynard Keynes. So Paulo, Pioneira, 1976, cap. VI.

mensurao, "nenhuma dessas abordagens de fcil interpretao ou implementao",


torna-se possvel tambm concluir serem tais critrios meras figuras de fico, utilizadas
para justificar a imposio, atravs de consenso, da cobrana de tributos da sociedade.
Uma dificuldade que vai ser resolvida com a adoo do princpio da competitividade na
etapa atual de desenvolvimento do capitalismo, com o qual sero abandonadas as
preocupaes com a questo da distribuio mais eqitativa do nus da tributao, em
nome da eficincia e do maior poder de competio e concorrncia das economias
inseridas no mundo globalizado.
6.2.3. O princpio moderno da competitividade
A globalizao dos mercados financeiros e de produtos, um fenmeno que vem se
aprofundando desde a dcada de 1980, juntamente com o avano e consolidao dos
blocos regionais e a formao de reas de livre comrcio, colocaram a exigncia de
reformas nos sistemas de tributao dos pases envolvidos neste processo, visando adequlos a essa nova realidade do capitalismo. Assim como novos parmetros de referncia
foram estabelecidos para a poltica fiscal no campo do gasto pblico, da dvida, do dficit,
nessa etapa de desenvolvimento do capitalismo, luz do pensamento dominante, tambm
no campo da tributao a preocupao com a questo da competitividade e da eficincia
conduziu formulao de novas diretrizes e normas que devem ser observadas na
estruturao dos sistemas tributrios que se considera a ela mais adequadas.
Tornado norma superior da tributao, o princpio da competitividade passou a
orientar as mudanas que tiveram incio, a partir dessa poca, nas estruturas tributrias dos
pases participantes do comrcio e do fluxo mundial de capitais, com o objetivo de
retirar/atenuar o nus dos impostos incidentes sobre o capital, em suas diversas formas, e
desonerar a produo, os investimentos e as exportaes, sob pena de reduo dos
investimentos e/ou das exportaes.
Ou seja, para neutralizar efeitos adversos para a competitividade de sua produo
provocados por incidncias diferenciadas de tributos vis--vis os concorrentes no mercado
internacional, e para participar, em melhores condies de igualdade, do fluxo mundial de
capitais, a estes pases passou a ser recomendada a reforma de suas estruturas tributrias,
visando harmoniz-la com as dos demais, o que significa dar tratamento privilegiado ao
capital, remover impostos de m qualidade de seus sistemas (como os impostos
cumulativos, que distorcem preos relativos e aumentam o custo da produo) e
desonerar a produo, de uma maneira geral, transferindo o custo de financiamento do
Estado para outras bases impositivas.
Com essa perspectiva, a harmonizao das polticas tributria deve ser alcanada,
de acordo com Rezende (2001, Cap. 14) com o ajustamento dos impostos incidentes nos
mercados financeiro, de produtos e do trabalho. No mercado financeiro, onde, como
lembra este autor, o dinheiro a mercadoria que circula com maior facilidade e rapidez,
os ajustes devem tambm ser feitos em curto espao de tempo, extinguindo prticas
tributrias diferenciadas que fogem ao padro aceitvel internacionalmente. Isso significa,
para ele, ...abandonar prticas comuns no passado [como a de tributar] o lucro auferido
por empresas estrangeiras (no momento da realizao e por ocasio de sua remessa ao pas
de origem), ajustar a incidncia do imposto sobre as aplicaes financeiras ao padro
internacional e garantir a estabilidade das regras tributrias.

No mercado de produtos, a regra a ser seguida a de extinguir completamente os


impostos que afetam a competitividade no mercado internacional e isentar as exportaes
de qualquer incidncia tributria. Para isso, necessrio: i) proteger os investimentos de
sua cobrana; ii) extinguir impostos cumulativos de sua estrutura, pois estes encarecem as
exportaes, j que no conseguem ser integralmente compensados, e colocam em
desvantagem a produo voltada para o mercado domstico em relao ao produto
importado, quando este no sofre, nos pases de origem, a incidncia de impostos dessa
natureza; e iii) priorizar a cobrana de impostos, de base ampla, incidentes sobre o valor
agregado, os IVAs, por no provocarem distores nos preos relativos, permitirem mais
facilmente a desonerao dos investimentos e das exportaes e, por isso, serem mais
condizentes com a questo da competitividade.
J no mercado de trabalho, segundo Rezende (2001, Cap. 14), as presses
internacionais para a harmonizao so menores no somente pelas diferenas que existem
nas estruturas e dinmicas destes mercados nos distintos pases como tambm porque a
cobrana de contribuies sobre a folha de salrios constitui uma prtica
internacionalmente comum.
De qualquer forma, a recomendao, nas suas palavras, a de reduzir custos
decorrentes de pesados encargos trabalhistas para ganhar melhores condies de competir
no mercado internacional, o que significa desonerar as empresas das contribuies
previdencirias e extinguir direitos trabalhistas (a exemplo do instituto do 13 salrio e o
das frias constitucionais existentes no Brasil) que oneram seus custos de produo. Da
mesma forma, para evitar o desestmulo ao trabalho e a fuga de mo-de-obra tcnica mais
qualificada para outros pases, que do tratamento tributrio mais favorecido para essa
fonte de renda, sugere-se a reduo do leque das alquotas marginais do Imposto de Renda
incidente sobre as pessoas fsicas, retirando tambm deste imposto qualquer compromisso
com a questo da equidade, o que j vem sendo realizado em diversos pases, entre os
quais o Brasil.
De acordo com essas recomendaes, caso seguidas risca, as estruturas dos
sistemas tributrios devero adquirir uma configurao em que as bases impositivas sero
as de menor mobilidade territorial (para evitar deslocamentos dos fatores de produo
motivados por diferenciais tributrios), enquanto o mix de impostos dever ser formado
preponderantemente pelos que incidem sobre a renda pessoal (de preferncia com
alquotas proporcionais), sobre o consumo (na forma do IVA, complementado com
impostos especiais cobrados sobre alguns produtos bebidas, fumo, combustveis etc.), e
sobre a folha de salrios (contribuies), dos quais as empresas muito certamente devero
ser isentas.
Como se percebe, uma estrutura em que a preocupao com a eficincia e a
competitividade no deixa mais lugar para compromissos com a questo da equidade pelo
lado da tributao e para a distribuio de seu nus de forma mais justa, como sempre
defenderam os economistas e pensadores das finanas pblicas.
Com o princpio da competitividade, desfaz-se a mscara do pensamento
dominante em relao a essas preocupaes, anteriormente expressas nos princpios do
benefcio e da capacidade de contribuio, sob o argumento de no ser o sistema tributrio,
pelas distores que acarreta para o bom funcionamento do sistema econmico, o campo
propcio para a correo das desigualdades interpessoais de renda, cuja soluo seria

melhor encontrada no campo do gasto pblico. por isso, que muito da nfase das
recomendaes das polticas fiscais, inclusive oriundas de instituies como BIRD, BID
etc. se deslocam para este campo, visando melhorar a eficincia e resultados dos gastos
para a sociedade, por meio de instrumentos como os da descentralizao das polticas
sociais, aumento da participao direta de seus representantes na definio do oramento,
formao de conselhos gestores dessas polticas, em geral etc.
Para OConnor (1977:204) as classes dominantes ou tentam esconder ou justificar
e racionalizar ideologicamente a explorao tributria [por meio] de slogans como os de
justia ou equidade tributria ou incentivos ao progresso. Normas como essas fazem
parte do jogo da dissimulao para justificar estruturas que terminam lanando o maior
nus da tributao sobre os ombros mais fracos, sempre em nome do progresso, da
eficincia e, na atualidade, da competitividade.
Para os arautos dessa nova ordem (e norma) no h espaos, no campo tributrio,
para polticas redistributivas, as quais devem ser confinadas ao campo do gasto pblico,
que no , como se sabe, propriamente um campo que consegue atender os interesses das
classes menos favorecidas da sociedade.
Para o capital e as classes e fraes mais favorecidas, a nova norma no poderia ser
mais bem-vinda: com ela retira-se qualquer veleidade distributiva do espao tributrio,
torna praticamente imunes ou apenas suavemente taxados o capital e as altas rendas, e
transfere a responsabilidade deste processo para um campo em que os mais poderosos
poltica e economicamente exercem maior influncia na sua definio: o do gasto pblico.
E, o que tambm importante, liberta a teoria da incmoda tarefa de continuar insistindo
em encontrar solues mais adequadas ou menos indesejveis para os inevitveis tradesoff existentes entre eficincia e equidade.
Uma importante questo no pode deixar de ser considerada como conseqncia
deste processo. O estreitamento das bases de incidncia da tributao indica que o Estado
poder ter de se contentar com menores receitas para financiar suas atividades o que est
de acordo com o pensamento neoliberal ou, caso contrrio, aumentar o esforo tributrio
de setores que atualmente arcam com o seu nus.
Como o tamanho da dvida pblica e o compromisso de pagamento de seus
encargos aos credores do Estado no permitem redues significativas na carga tributria,
dados os seus compromissos com a defesa dos interesses do capital financeiro, mais
razovel contar com o deslocamento da tributao para os segmentos atualmente mais
penalizados com essa contribuio, entre os quais se inclui, de forma importante, a classe
mdia. Neste caso, e h evidncias de que este segmento da sociedade tem tambm sido
conduzido a um grau crescente de empobrecimento, o Estado pode estar perdendo a
legitimidade de sua atuao e o sistema correndo riscos de ter questionadas as estruturas
que garantem sua reproduo.
6.3.

Um balano das limitaes da teoria convencional na explicao e


determinao das estruturas tributrias

A principal concluso que pode ser extrada da discusso anterior a de que so


insuficientes as bases da teoria das finanas pblicas para explicar e determinar as
estruturas tributrias. Apoiada em normas e princpios abstratos que considera

indispensveis para a construo de sistemas tributrios ideais, visando manter o sistema


operando com eficincia, a teoria desconsidera as foras polticas, econmicas e sociais
que determinam suas estruturas, as quais, ao contrrio do que preconiza, podem lhe dar
uma conformao distinta ou no comportarem as combinaes de impostos que sugere.
A norma, por um lado, apresenta-se problemtica para aplicao geral em
realidades econmicas diferenciadas, alm de inconsistncia em seus objetivos diretores de
preservar o funcionamento com eficincia do sistema e promover, ao mesmo tempo,
redistribuio dos frutos do crescimento, sem sacrific-lo em alguma medida. A
descontextualizao histrica dos princpios com que opera a impede, por outro lado, de
compreender por que a realidade das estruturas tributrias destoa, em geral, de seus
ensinamentos, raramente os sancionando.
Como vimos, a anlise do contedo dos princpios da neutralidade e da equidade,
considerados tanto o critrio do benefcio como o da capacidade de pagamento, revelou,
por um lado, como no se consegue, atravs deles, determinar os nveis de tributao e dos
gastos - e, portanto, a prpria dimenso do Estado, como pretendido pela ortodoxia
neoclssica - ao mesmo tempo que indicou, por outro, as dificuldades prticas de sua
aplicabilidade e as questionveis recomendaes deles derivadas para a configurao dos
sistemas tributrios.
Procurando explicar as razes dessa fragilidade e limitao da teoria, Myrdal
(1984:133) chama a ateno para o fato de que, alm do problema da incidncia
econmica do imposto que continua mal resolvido "...em nenhum outro campo fez a
intruso da metafsica to mal quanto aqui [sendo] quase toda a teoria das finanas
pblicas um [mero] refinamento de certos princpios diretores, tais como "economia" ou
"equidade". E ainda que "...as doutrinas econmicas normativas so em grande parte
racionalizaes de atitudes polticas e, na teoria das finanas pblicas, provavelmente
ainda mais do que alhures, porque presses polticas mais fortes atuam sobre ela."
(idem:133/4)
Essas limitaes da teoria convencional das finanas pblicas, muito em razo de
se ter como ponto de partida esses princpios diretores, terminam indeterminando o
sistema, porque
" caracterstico da teoria que concluses concretas de todo tipo
podem ser e foram, de fato, tiradas de qualquer srie de princpios.
Assim, a tributao regressiva, proporcional, progressiva e
degressiva, foram todas justificadas e refutadas tanto pelo princpio
da capacidade como pelo princpio do interesse." (idem:134)

E, de forma ainda mais clara, sobre as razes dessas divergncias e indeterminao:


"todos os participantes nessa discusso de princpios compartilham a
convico de que h de haver uma norma superior que toda a poltica
oramentria deveria obedecer. Para comear, essa norma
estabelecida. uma frmula vazia; por exemplo: que toda tributao
deve ser "justa"; que a despesa deve ser "econmica"; que os indivduos
devem ser tratados como "iguais" etc. Quase qualquer frase servir se
for suficientemente destituda de significao. Nenhuma significao
emprica concreta determinada, e naturalmente nenhuma significao
a priori pode ser deduzida. A norma , ento, usada como se fosse

significativa, isto , pergunta-se que polticas prticas se podem seguir a


partir delas. Um contedo concreto nela se introduz, e assim, as
diferenas de opinio surgem obviamente. (idem:134/5)

Nem mesmo o surgimento da teoria da "escolha pblica a partir da dcada de 70,


no sculo XX, operando com o conceito de democracia representativa e transpondo para a
determinao das demandas por bens pblicos a soberania do eleitor, em substituio
soberania do consumidor prevalecente para o caso dos bens privados, atravs do mercado
de votos, conseguiria respostas satisfatrias para essa questo, pela debilidade de seu
arcabouo terico.
J a vertente keynesiana, apesar de no operar com os princpios da teoria
convencional - os da equidade e da neutralidade - e atribuir outras funes ao Estado,
como as de natureza distributiva e estabilizadora, que deram substncia ao princpio do
maior benefcio social, e outro status para a poltica fiscal e para os dficits oramentrios,
tambm no logrou estabelecer parmetros/referncias para a estruturao mais
recomendada dos sistemas de impostos. A no ser naqueles casos em que os rendimentos e
a riqueza se revelam, nas mos de seus detentores, desfavorveis para a propenso a
consumir da economia e, portanto, para a fragilidade da demanda efetiva e para os
estmulos ao crescimento, como o caso dos ganhos originrios dos lucros de capital, das
heranas etc. (Keynes, 1983:253/4).
bem verdade que com a norma mais moderna da competitividade, a teoria
consegue libertar-se das restries colocadas pelo compromisso com a equidade e, em
nome da eficincia num mundo globalizado, recomendar a construo de sistemas que
dem tratamento privilegiado produo, aos lucros, s exportaes e aos fatores de alta
mobilidade espacial (incluindo a mo-de-obra qualificada), livrando-se dos incmodos
trades-off que a limitavam.
Contudo, como norma derivada de um contexto em que predomina a concorrncia
internacional, as estruturas de impostos com ela propostas, que esto orientando as
reformas tributrias de diversas economias no mundo, ao ignorar as foras polticas que
influenciam essas estruturas e privilegiar o capital e as altas rendas neste processo,
transferindo o nus da tributao em que estes incorriam para os setores menos
favorecidos da sociedade, descomprometendo-se com polticas redistributivas neste
campo, pode estar abrindo uma senda de conflitos com esses setores, cuja reao poder
neutralizar seus propsitos e produzir um formato distinto do que preconiza. Para entender
isso, apresenta-se, em seguida, uma viso alternativa dos determinantes do tamanho e da
composio da carga tributria, procurando apreender como as foras econmicas,
polticas e sociais interagem neste processo.
7.

UMA VISO ALTERNATIVA DOS DETERMINANTES DO TAMANHO E


DA COMPOSIO DA CARGA TRIBUTRIA

Segundo Dalton (1970:155) "sei l" (no how) foi considerada a melhor resposta
dada por Edwin Cannan, em 1921, pergunta dirigida a vrios economistas pela
Associao Britnica, preocupada com os nveis atingidos pela carga tributria na GrBretanha, sobre a capacidade tributvel de um pas. Traduzida, a pergunta referia-se, em
outras palavras, ao peso da carga tributria que uma economia pode suportar sem provocar
desestmulos aos investimentos, produo e ao trabalho.

A resposta de Cannan, que parece transmitir desconhecimento do assunto,


reveladora, na verdade, de sua complexidade e das mltiplas variveis que entram na
determinao no somente do tamanho, mas tambm da composio da carga tributria.
Por isso, os que se arriscaram, como Colin Clarck, como ainda aponta Dalton (1970:156),
a estabelecer o teto de 25% do produto nacional como limite para a tributao de uma
economia, com vistas a evitar o seu ingresso numa trajetria de elevao dos preos e de
estagnao da produo, viram suas teses rurem, especialmente a partir do momento em
que a reforma do capitalismo se tornou necessria e o Estado do bem-estar vital para sua
reproduo no longo prazo. Afinal, ao contrrio do que a tese de Clarck indicava, o mundo
desenvolvido viu seus nveis de tributao atingir percentuais correspondentes a 30%, 40%
e, em alguns casos, como nos pases escandinavos, a at 50% do produto nacional, no bojo
de um ciclo de crescimento, que se iniciou no perodo aps a Segunda Guerra Mundial e se
estendeu at os anos 70, sem precedentes na histria do capitalismo.
Mas se no possvel estabelecer um tamanho ideal de carga tributria, mesmo
porque, lembrando as palavras de Hinrich (1972:12) ... no existe um sistema tributrio
ideal para todas as sociedades ou para uma sociedade em todos os tempos", tambm no se
pode concordar com a posio de Dalton (1972:157), que sugere eliminar a expresso
capacidade tributvel de qualquer discusso sria nas finanas pblicas. Isto porque,
atravs do exame de seus determinantes torna-se possvel obter elementos que permitem
extrair ilaes sobre as condies histrico-concretas em que ela pode apresentar-se mais
ou menos elevada e em avaliar as possibilidades e limites postos para a realizao de
eventuais reformas que se coloquem como necessrias para determinadas estruturas
tributrias.
Hinrich (1972), que realizou um amplo estudo sobre o nvel de arrecadao e sobre
as mudanas registradas nas estruturas tributrias durante o processo de desenvolvimento,
para um conjunto de pases, aponta trs variveis determinantes do tamanho e da
composio da carga tributria:
a) o grau de abertura da economia, medida que o comrcio exterior enseja, por
um lado, a cobrana de impostos de importao e exportao, ampliando as bases da
tributao dos pases que iniciam este processo, e irradia, por outro, efeitos benficos para
outros setores da economia, aumentando a capacidade de extrao de recursos, atravs de
tributos, por parte do Estado;
b) o nvel de renda per capita, que, como indicador do grau de desenvolvimento
do pas, delimita a dimenso dos recursos a serem obtidos pelo Estado, via tributao, ao
constituir a expresso da base real de sua incidncia. Pases com baixos nveis de renda
per capita, neste caso, apresentariam reduzido potencial para a cobrana de impostos,
dado a alta propenso ao consumo da populao, ao contrrio de pases com elevada renda
per capita, onde as menores propenses ao consumo e ao investimento ampliam espaos
para o aumento da receita governamental;
c) o estilo cultural, que entendido, por Hinrich (1972:25), como a "... a tradio
tributria que se desenvolveu em certo pas ou que lhe foi imposta". Este estilo cultural
estaria, segundo ele, na raiz da explicao das preferncias que determinados pases
revelam pela adoo de impostos diretos em detrimentos dos indiretos e vice-versa,
repontando como o principal fator explicativo, portanto, da composio da carga tributria.

Analisando a importncia que assumem estes determinantes para explicar o nvel e


as mudanas tributrias ocorridas nos pases estudados, de acordo com os estgios de
desenvolvimento em que se situam, Hinrich conclui serem distintas as influncias de cada
um no processo, com o seu peso alterando-se em funo da evoluo da sociedade e da
economia. Considerando, assim, uma linha evolutiva da humanidade, que teria como ponto
de partida as sociedades tradicionais, passando pelo que ele chama de sociedades
transicionais, para chegar s sociedades ditas modernas, ele resume, em cada uma, o que
seriam os determinantes mais significativos da estrutura da receita governamental:
a) nas primeiras - as chamadas sociedades tradicionais - o poder militar, derivando
a receita governamental predominantemente "... de fontes no tributrias e/ou de impostos
diretos tradicionais - impostos sobre a terra, rebanho, impostos capitais, produo agrcola,
direitos sobre a gua e outros do mesmo gnero" (pp.38-45);
b) nas segundas - sociedades transicionais - a abertura econmica ou comrcio
exterior, numa primeira etapa, dando origem aos impostos sobre importao e exportao,
com os impostos tradicionais entrando em declnio relativo tanto em relao receita
arrecadada como renda nacional. Numa segunda etapa, medida que o pas ingressa num
processo de desenvolvimento de suas atividades internas, e a renda per capita se expande,
os impostos sobre o comrcio exterior comeam a declinar e a serem suplantados pelos
que incidem sobre a produo e o consumo internos, aos quais se agregam, mais no final
do processo, os impostos diretos, ditos modernos, incidentes sobre a renda das pessoas
fsicas e jurdicas;
c) nas sociedades modernas, "... dentro dos limites estabelecidos pela prevalncia
da tributao interna, o estilo fixado pelos fatores culturais e/ou polticos que vai
determinar no somente o tamanho da carga tributria - e, portanto, do Estado -, mas
tambm a sua composio, ou seja, o mix de impostos diretos e indiretos.
Em sntese, e de acordo com a argumentao desenvolvida por Hinrich se
considerarmos os pases de acordo com o seu grau de desenvolvimento, distintos sero os
determinantes do tamanho e da composio da carga tributria em cada etapa deste
processo.
Nos pases subdesenvolvidos33, onde baixo o nvel de renda per capita, a
abertura econmica a varivel chave para explicar o nvel e a estrutura da receita
governamental. Como a base da tributao estreita e pouco diversificada, j que apoiada
predominantemente nas atividades do comrcio exterior, tendero a ser mais reduzidos os
nveis de receita do governo, assim como sero predominantemente os impostos indiretos
os responsveis pela sua gerao.
Nos pases em desenvolvimento (emergentes, na atualidade), que deram incio ao
seu processo de industrializao e de intensificao de suas atividades internas, observa-se
uma forte correlao entre nveis de renda per capita e receita governamental, dada a
33

Era essa a classificao que se fazia dos pases, poca, considerando o seu grau de desenvolvimento.
Os pases pobres, que ainda no haviam dado incio a este processo, integravam o grupo dos
subdesenvolvidos. Os que o haviam iniciado (take-off). o grupo dos pases em desenvolvimento. Um
terceiro era composto pelos pases desenvolvidos. Na atualidade, essa classificao restringe-se s
economias desenvolvidas e s emergentes, desconsiderando-se o primeiro grupo.

ampliao e diversificao da base tributria, ao mesmo tempo em que os impostos


indiretos internos, numa primeira etapa, adquirem maior importncia que os externos,
sendo acompanhados, numa fase posterior, dos impostos diretos modernos.
Por fim, nas economias desenvolvidas, que apresentam maior diversidade da base
da tributao e nveis elevados de renda per capita, so as preferncias poltico-culturais
por impostos diretos ou indiretos e pelos servios que o Estado pode prestar, os
determinantes do tamanho e da composio das estruturas tributrias.
Sua concluso, diante disso, a de que "... os fatores determinantes das estruturas
tributrias para os pases em desenvolvimento parecem ser mais fundamentalmente
econmicos que culturais - o carter das bases econmicas a serem tributadas, tais como o
setor de comrcio exterior, e as modificaes dessas bases so mais importantes do que
alguns estilos de tributaes hereditrios, [como], por exemplo, o [do] modelo britnico de
impostos sobre a renda ou [o das] patentes francesas" (idem: 28).
A maior influncia dos fatores poltico-culturais no nvel e na composio das
receitas governamentais constituiria, assim, um privilgio de economias desenvolvidas,
que apresentam nveis elevados de renda per capita e uma base de tributao
diversificada, que permite tanto escolhas entre impostos diretos e indiretos como a opo
por maiores ou menores servios prestados pelo Estado.
Tanto isso verdade, que Hinrich argumenta que "... um complexo estado
democrtico industrializado poderia funcionar com setor pblico, digamos, entre 20 e 40%
[do produto nacional]. O ponto onde ele se fixa dentro ou acima, desta faixa, mais
provavelmente, determinado no pelas necessidades estruturais - que demandariam,
digamos, apenas 20% - mas pelos compromissos ideolgicos, visando um estado do bemestar social e/ou a segurana e defesa de um sistema ideolgico existente" (idem: 5).
O exame dos dados contidos no Tabela IV.2, extrado do trabalho de Musgrave &
Musgrave (p.647), que fornece comparaes entre as estruturas tributrias de amostras de
pases com diferentes nveis de renda per capita, confirma muito a tese de Hinrich.
Fica evidente, pela sua anlise que, quanto mais baixos os nveis de renda per
capita, menor o tamanho da carga tributria, tendendo esta a se elevar, medida que
aqueles se elevam, trazendo, consigo, uma ampliao da demanda dos bens e servios
pblicos, o que coloca a questo das bases econmicas - e tributrias - como um fator
condicionante de sua dimenso.
Tambm fica evidente, por outro lado, que nos pases de mais baixo nvel de renda
per capita, so predominantes os impostos sobre o comrcio exterior - importao e
exportao - e sobre a produo e vendas de bens e servios, sendo reduzida a contribuio
dos impostos diretos para a gerao de receitas do Estado.
medida, entretanto, que se eleva a renda per capita, tende a aumentar a
participao desses impostos na arrecadao, especialmente do imposto de renda, assim
como tambm se eleva a dos impostos incidentes sobre a folha de pagamentos, voltados
predominantemente para financiar os benefcios providos pelos sistemas de previdncia
social.

Essa configurao dos sistemas tributrios, que tm como condicionante o estgio


de desenvolvimento atingido pela economia de um dado pas, o papel atribudo ao Estado,
que determinado historicamente, e as prprias lutas polticas em torno da composio dos
impostos, no encontra explicaes nas teorias dominantes sobre as finanas pblicas,
como vimos anteriormente. O que no deve causar estranheza.
Dado o seu carter a-histrico e normativo, a teoria convencional das finanas
pblicas, ancorada em trs princpios abstratos da tributao - o da neutralidade e o da
equidade e, mais recentemente, da competitividade -, contenta-se em formular propostas
concretas para o que considera o melhor sistema de impostos, mas despidas de qualquer
contextualizao histrica. Com isso, "o que deve ser" para a teoria no encontra respaldo
na realidade objetiva.
Ainda que se tratasse de estruturas econmicas e bases tributrias homogneas - o
que no o caso - e a teoria no apresentasse as inconsistncias e dificuldades de
aplicabilidade destes princpios, que apresentamos, no se conseguiria explicaes para as
diferenas existentes entre os pases que se situam no mesmo estgio de desenvolvimento,
mas que apresentam dissimilitudes em relao dimenso do Estado e de seus papis, do
tamanho da carga tributria e de sua distribuio entre impostos diretos e indiretos. Neste
caso, as explicaes teriam de ser buscadas essencialmente no campo poltico-social, nas
concepes predominantes nesta realidade sobre o papel do Estado e dos impostos nos
campos da economia e da distribuio.
A tese de Hinrich, apoiada em fortes evidncias empricas das estruturas dos pases
pesquisados no parece, contudo, ter sido bem aceita pelo pensamento dominante ou ter
sido mal entendida por outras correntes das finanas pblicas que se dedicaram sua
anlise. Ao negar as normas como elementos estruturadores dos sistemas tributrios e
colocar em ao as foras econmicas, polticas, sociais e culturais na sua determinao,
Hinrich resgata a historicidade dessas estruturas e rejeita a pretenso ortodoxa de ser
possvel construir sistemas tributrios ideais coerentes com o equilbrio geral do sistema,
apoiada naqueles princpios abstratos.
Ora, na viso de Hinrich no existe um sistema tributrio ideal para uma
sociedade em todos os tempos e nem para todas as sociedades ao mesmo tempo, porque
so distintos os estgios de desenvolvimento de suas economias, as suas bases de
tributao e, consequentemente, o mix de impostos que pode ser cobrado em cada poca.
Isso significa que as recomendaes que brotam das normas nem sempre podem ser
atendidas, porque no encontram uma realidade histrico-concreta capaz de abrigar
impostos que satisfaam queles princpios.

Tabela IV.2
Composio Mdia das Estruturas Tributrias para uma Amostra de Pases com
Vrios Nveis de Renda Per Capita
Impostos

Renda per capita (em US$)


At 100 100-200 200-300 300-400 400-500 500-900 EUA
Como percentagem do PNB (%)
Renda
1,9
2,6
2,8
3,6
3,4
4,8
14,8
Propriedade
0,5
0,3
0,6
1,0
1,2
1,4
5,7
Comrcio Exterior
4,6
4,4
5,5
4,6
3,5
2,6
0,3
Produo e Vendas
3,4
4,5
4,3
5,2
4,2
1,7
5,3
Subtotal
11,6
12,7
14,4
13,4
12,1
16,7
25,0
Folha de Pagamentos
0,5
0,5
1,4
3,0
2,1
2,9
5,7
Total
12,0
13,2
15,8
16,4
14,3
19,6
30,8
Como percentagem da Receita Tributria Total (%)
Renda
16,3
19,6
17,5
22,3
23,4
24,7
48,2
Propriedade
4,1
2,0
3,9
5,9
8,4
7,5
11,9
Comrcio Exterior
38,5
33,4
35,2
27,9
34,7
13,5
0,9
Produo e Vendas
28,0
33,8
27,3
30,6
29,2
8,5
17,2
Subtotal
96,7
96,3
91,3
81,8
84,9
85,3
81,5
Folha de Pagamentos
3,3
3,7
8,7
18,2
15,1
14,7
18,5
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0 100,0
Fonte: Musgrave & Musgrave (1980:647)

Em algumas sociedades, ainda que predominem preocupaes com a questo da


equidade, seu nvel de desenvolvimento pode no viabilizar a cobrana de impostos sobre
a renda, tendo esta de se contentar com impostos indiretos, reconhecidamente regressivos.
Em outras, devem predominar os impostos sobre o comrcio exterior, visto o mercado
interno ainda no se encontrar devidamente constitudo e, portanto, as bases de tributao
para a cobrana dos impostos internos (indiretos e diretos) no se encontrarem formadas.
Apenas nas sociedades desenvolvidas torna-se possvel, na sua argumentao, optar entre a
cobrana de impostos diretos ou indiretos (as bases da tributao j se encontram
devidamente constitudas, permitindo essa escolha) ou por uma melhor composio de
ambos, uma deciso cuja influncia ele atribui a fatores culturais e/ou polticos, ou s
preferncias da sociedade por impostos diretos ou indiretos. O peso por ele atribudo a
fatores culturais nessa escolha abriu brechas para crticas desabonadoras sua tese.
Segundo Rezende (2001:251) a argumentao racional [da tese de Hinrich, a este
respeito] escondia uma boa dose de preconceitos. A supremacia da cultura anglosaxonnica, em comparao com a latina, do ponto de vista da atitude do contribuinte
perante o fisco, foi freqentemente citada com um atributo importante para explicar as
diferenas encontradas na comparao internacional de pases ocidentais, com respeito s
respectivas estruturas de tributao. O comportamento cronicamente irresponsvel dos
cidados latinos seria a causa da menor nfase nos tributos sobre a renda e a propriedade
encontrada em pases latino-americanos subdesenvolvidos, vis--vis aqueles que sofreram
a influncia colonizadora de outras culturas.
Rezende (2001:251) parece ter reduzido a tese de Hinrich a apenas um aspecto.
Tanto que afirma que seu objetivo foi o de ter procurado dar uma roupagem cientfica

tese de que o aumento da participao do imposto de renda no oramento pblico seria um


resultado natural do prprio desenvolvimento. Tese que teria sido desmontada a partir da
dcada de 1980, quando a nfase que a literatura ocidental atribua ao papel do imposto
sobre a renda comeou a arrefecer, em virtude das novas exigncias colocadas pelo
processo de globalizao com a abertura das economias e com a importncia assumida,
neste processo, pela norma da competitividade.
No foi bem essa a inteno de Hinrich. Sua preocupao foi a de estabelecer uma
Lei Geral de Evoluo das Estruturas Tributrias durante o Processo de Desenvolvimento
Econmico, tendo concludo que, quando este se completa, as bases da tributao
permitem escolhas entre vrias composies possveis de impostos diretos e indiretos.
O problema, que originou essas crticas, deve-se ao fato deste autor, ao procurar
compreender a razo de alguns pases contarem com mais impostos diretos, em sua
estrutura, do que de indiretos, e vice-versa, ter atribudo a fatores culturais (preferncias)
essas causas. Para ele, os pases anglo-saxnicos teriam, por essa razo, preferncia pela
tributao direta, enquanto os latinos, includos os latino-americanos subdesenvolvidos,
pela indireta, o que parece estar em desacordo com sua prpria tese. Por isso procura-se,
em seguida, fazer algumas qualificaes sobre sua tese e, a partir disso, reorient-la para
melhor definir os determinantes que efetivamente influenciam, condicionam e moldam as
estruturas tributrias, luz da diversidade das estruturas das economias existentes e dos
contextos sociais e polticos em que se inserem.

7.1. Uma reviso da tese de Hinrich sobre os determinantes da Carga Tributria


A posio de Hinrich correta em relao influncia exercida pelos fatores
econmicos nos nveis e na composio da carga tributria, mas imprecisa ao atribuir, ao
estilo cultural, uma vez diversificada a base da tributao, a responsabilidade pela
preferncia de um pas por impostos diretos e indiretos.
Impostos diretos so, consensualmente na literatura sobre finanas pblicas,
impostos mais adequados e mais eficazes para a implementao de polticas
comprometidas com a justia fiscal, ao contrrio dos impostos indiretos, que tm a
regressividade como sua principal caracterstica. Mas se podem ser considerados impostos
mais civilizados, medida que mais consentneos com a questo da equidade, geralmente
forte a resistncia das classes dominantes sua imposio, ancoradas em argumentos que
pretendem provar seus efeitos perversos para os investimentos, a formao de poupanas
etc. Por isso, remeter para o estilo cultural de uma sociedade o poder de determinao da
composio da carga tributria significa, na verdade, enfraquecer o contedo de sua tese, e,
com isso, renunciar ao entendimento de ser a luta distributiva, que se desenvolve no campo
essencialmente poltico, que se encontra em sua raiz.
Em vrias passagens de seu trabalho, o prprio Hinrich parece concordar com isso,
como, por exemplo, onde afirma que "tais sistemas tributrios so produto do interrelacionamento histrico das foras polticas e econmicas dentro de cada pas" ou ainda
que "mudanas nos sistemas tributrios podem acelerar ou retardar a realocao dessas
foras polticas e econmicas subjacentes" (Hinrich,1972:24). Neste sentido, o
determinante "estilo cultural" poderia ser mais propriamente entendido, e com maior
capacidade de expressar o seu sentido e de propiciar elementos mais realistas para a anlise

dos resultados dessa disputa/luta entre as classes sociais e suas fraes em torno do sistema
tributrio, como a relao de fora entre as classes sociais e polticas ou, de forma mais
simplificada, a correlao das foras polticas e sociais.
No mesmo sentido, possvel fazer algumas qualificaes em relao ao papel que
o Estado desempenha neste processo. Produto da sociedade, o Estado cumpre
determinados papis na vida econmica e social de um pas, que so determinados
historicamente. So esses papis que lhe so atribudos e que pressupem que a sociedade
esteja disposta a contribuir com recursos para o seu financiamento, que determinam,
abstraindo das limitaes colocadas pelas bases da tributao, os nveis da carga tributria.
assim que se pode compreender porque o Estado, de cunho liberal, no precisa
contar com volumes significativos de recursos para suas atividades, j que estas esto
restritas ao fornecimento sociedade de alguns poucos bens e servios, como os de defesa
e segurana da ordem interna e externa do pas. Da mesma forma que se entende, porque
a falncia conhecida pelo liberalismo por mais de meio sculo, a partir dos
desdobramentos da crise dos anos 30, introduziu, pela necessidade de salvar o sistema e de
garantir a sua reproduo no longo prazo, demandas ampliadas para o Estado nos campos
econmico e do bem-estar, o que exigiu elevaes expressivas nos seus nveis de
arrecadao. Assim como, se vitoriosas, as teses neoliberais da atualidade, diante da crise
do pensamento keynesiano e do Estado do bem-estar, poderiam ser decisivas para sua
reduo e, portanto, para a diminuio dos nveis das cargas tributrias no mundo
capitalista.
Por isso, que parece problemtico, e parcial, como o faz Hinrich, determinar, para
uma economia desenvolvida, as necessidades estruturais mnimas de recursos por parte do
Estado - que ele, hipoteticamente, situa em torno de 20% do produto nacional - e atribuir
nveis mais elevados de tributao - e a sua determinao - aos "... compromissos
ideolgicos, visando um Estado do bem-estar social e/ou segurana e defesa de um sistema
ideolgico existente." Seja porque essas necessidades estruturais mnimas sofrem uma
determinao histrica, podendo o prprio Estado do bem-estar nelas ter se transformado
para garantir a reproduo do capital, necessrio apreender, em toda a sua complexidade,
o papel que, historicamente, o Estado desempenha na sociedade e na economia, para
extrair ilaes sobre o nvel da carga tributria exigida para o cumprimento de suas
funes.
Em face da discusso acima, possvel reorientar/aprimorar a tese de Hinrich a
respeito dos determinantes do nvel e da composio da carga tributria. As trs variveis
por ele apontadas na sua determinao - abertura da econmica, nvel de renda per capita
e estilo cultural - podem perfeitamente, e sem prejuzos para os resultados de seu trabalho,
ser substitudas por outras que expressam/revelam mais corretamente essa influncia. So
elas:
a) o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento da economia de um
dado pas;
b) o papel que o Estado desempenha na sua vida econmica e social; e
c) a correlao das foras sociais e polticas.

O padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido pelo pas,


medido por indicadores como o nvel de renda per capita, condiciona as bases de
incidncia da tributao e, portanto, as possibilidades da arrecadao e de sua distribuio
entre impostos diretos e indiretos. Economias predominantemente agro-exportadoras, por
exemplo, com um mercado interno restrito e reduzidos nveis de renda per capita, tero
suas bases tributrias formadas principalmente pelos impostos indiretos sobre o comrcio
exterior e por alguns poucos impostos internos, limitando as possibilidades de ampliao
das receitas tributrias. Nestes, de fato, os fatores econmicos tendem a se sobrepor aos
polticos tanto na determinao do nvel como na composio da carga fiscal.
Diferentemente, pases que apresentam uma estrutura econmica industrializada e
diversificada, com nveis de renda per capita mais elevados, ao contarem com uma base
de tributao mais ampla e com maior diversidade, que permite a cobrana de impostos
internos diretos e indiretos, alm dos externos, so dotados de maior flexibilidade, tanto
para estabelecerem nveis mais elevados de arrecadao, como para optarem por
composies diferenciadas da estrutura de seus impostos. Nessa determinao, so os
fatores polticos que tendem a se sobrepor aos econmicos.
Assim, que o nvel da carga tributria ser definido em funo do papel que ser
atribudo ao Estado pela sociedade. Se a interveno do Estado na vida econmica e social
do pas considerada nociva para o funcionamento do sistema, como preconiza o iderio
liberal, suas atividades tendero a ser mnimas e reduzidas suas necessidades de recursos.
Se, contrariamente, a sua atuao no campo econmico e social considerada vital para a
reproduo do sistema, ampliando-se e diversificando-se as demandas que lhe so
endereadas por bens e servios pblicos, suas necessidades de recursos sero maiores e a
carga tributria mais elevada. Definido o montante de recursos que ele ter de contar para
o desempenho de suas tarefas, que so determinadas historicamente, que se coloca a
questo da distribuio de seu nus entre os membros da sociedade, cuja definio tender a
ocorrer como resultado da correlao das foras polticas e sociais que tm inscrito seus
interesses no interior de seus aparelhos.
neste sentido que a correlao das foras polticas e sociais atuantes no sistema
encontra-se na base da determinao da distribuio dos impostos em diretos e indiretos,
ou seja, na composio da carga tributria. Caso essa correlao seja desfavorvel aos
trabalhadores, por exemplo, tendero a predominar, na estrutura tributria, os impostos
indiretos, que so caracteristicamente regressivos e instrumentos que contribuem para
piorar a distribuio de renda, com baixas incidncias sobre a renda, os lucros e o
patrimnio. Caso a luta poltica se revele favorvel para a atenuao das desigualdades
sociais, certamente os impostos diretos adquiriro maior importncia, como o comprovam
a experincia dos pases desenvolvidos. Distante, portanto, do estilo cultural, o que aparece
como decisivo, nessa determinao da composio da carga tributria, so as lutas
polticas, sendo os resultados alcanados explicados pela correlao das foras sociais.
Vistas as posies doutrinrias da teoria das finanas a respeito da incidncia e dos
efeitos da tributao, direta e indireta, nos campos econmico e social, no restam dvidas
de que so nelas que se apiam defensores e crticos de uma ou de outra para a formulao
de propostas concretas para o sistema de impostos. Encoberta por discusses que priorizam
essas tecnicalidades tributrias e os seus impactos na economia e na distribuio, as
disputas em torno dessa questo obliteram, na verdade, uma luta que se trava entre as

classes sociais e suas fraes, cuja deciso vai ocorrer no mbito essencialmente poltico,
em funo da relao das foras sociais e polticas representadas nos parlamentos.
Os autores (e escolas de pensamento) que se apiam em normas para sugerir
construes ideais de sistemas tributrios ignoram essa complexidade da questo
tributria ou no a levam em conta nas suas proposies. Estabelecida, a norma se torna
universal e deve ser acatada, sob pena do pas que no adot-la incorrer em prejuzos,
independentemente de sua estrutura econmica, de suas bases de tributao e das
condies de vida de sua populao, comport-la ou no. Por isso no conseguem
compreender, na maioria das vezes, porque suas propostas de reformas no vingam.
A regra moderna da competitividade apenas mais um exemplo dentre as que
foram discutidas neste trabalho, diferenciando-se das demais apenas porque despida do
pudor com que as ltimas terminam justificando um tratamento privilegiado para o capital,
em suas vrias formas, e para as altas rendas. Com ela, estabelecida a necessidade, ditada
pelo novo padro de acumulao do capitalismo globalizado, de que nem o capital, nem a
produo, nem as exportaes devem ser tributados, assim como no deve haver
tratamento tributrio diferenciado para os fatores de produo com grande mobilidade
espacial (inclusive da fora de trabalho qualificada) seguiram-se as recomendaes para a
realizao de reformas dos sistemas tributrios, visando adequ-los ao novo padro, no
qual no h mais espaos para polticas redistributivas por meio da tributao.
bem verdade que o padro de acumulao se alterou com o surgimento de novas
bases impositivas criadas com a revoluo ocorrida nos sistemas de informao e
telecomunicaes e com a globalizao dos mercados financeiros e de produtos, exigindo e
condicionando mudanas no quadro tributrio, em nome da harmonizao e da
competitividade. tambm verdadeiro que modificou-se a concepo a respeito do papel
do Estado, primeiramente na perspectiva da public choice, para quem este deveria reduzir
ao mnimo suas atividades, e, posteriormente, com a corrente neo-institucionalista, a qual,
embora reconhecendo sua importncia para a sobrevivncia do sistema, sugere uma srie
de reformas em seus aparelhos, as quais, ao fim e ao cabo, tambm reduzem sua
participao na economia.
Apesar disso, o passo mais importante que foi dado com a nova norma tributria de
desonerar, em boa medida, o capital e as altas rendas e transferir o nus em que estes
incorrem para os setores menos favorecidos, s encontram explicao no fato da
correlao das foras polticas ter se alterado significativamente em prol dos primeiros,
com a queda do muro de Berlim e o afastamento de cena de seu principal oponente o
comunismo. Com o caminho livre, o capital no encontraria resistncias e/ou deixaria de
ter motivos para continuar mantendo a poltica tributria como instrumento desfavorvel
aos seus interesses, procurando garantir, por meio do Estado, mudanas em seu contedo,
justificadas em nome da competitividade. Funcional para o sistema, essas mudanas
carregam, contudo, fortes conflitos que podem inviabiliz-las.
Se levadas ao p-da-letra, essas recomendaes implicam promover uma
redistribuio do nus tributrio entre os membros da sociedade, isentando ou reduzindo a
tributao sobre os setores que com elas se busca proteger, o que exigir a transferncia de
uma carga adicional, mantido o tamanho atual do Estado, para os demais. O que pode no
encontrar correspondncia nem nas bases de tributao de muitos pases, principalmente
dos que se encontram em fases mais incipientes de desenvolvimento, nem na capacidade

de muitos setores arcarem com esse nus adicional, abrindo espaos para a possibilidade
de deflagrao de movimentos de revolta tributria e de oposio s propostas de reformas
nessa direo.
No sem razo, mesmo nos pases mais desenvolvidos, que apresentam melhores
condies de promover essa redistribuio, os avanos tm sido lentos nessa direo, pois,
afinal, h resistncias a vencer, e continua elevada a participao dos impostos diretos na
sua estrutura. Como mostra a tabela IV.3., nos pases desenvolvidos, apesar do avano da
tributao indireta, em relao aos perodos anteriores, como resultado deste processo, os
impostos diretos renda e propriedade ainda respondiam, na mdia dos primeiros anos
do sculo XXI, por mais de 40% de sua arrecadao. Nos pases em desenvolvimento, que
apresentam estruturas bem menos homogneas de distribuio de renda, as mudanas
promovidas nessa direo tm, tambm, reduzido a participao dos impostos diretos,
tornando o sistema mais inquo, mas estes ainda representam, em mdia no perodo
considerado, quase 30% da carga tributria. J o Brasil, que tem destoado do restante do
mundo capitalista em matria de tributao e explorado, com denodo, impostos indiretos
de incidncia cumulativa, a carga tributria registrada em 2005, de 39% do PIB, superior
mdia dos pases desenvolvidos, apresentou uma predominncia ainda maior da tributao
indireta (cerca de 50%) e menor participao dos impostos incidentes sobre a renda e o
patrimnio (cerca de 23%), o que o torna um caso exemplar de utilizao do sistema
tributrio como poderoso instrumento concentrador da distribuio de renda.
A continuidade dessas tendncias, como exigncia do estgio atual do
desenvolvimento capitalista, deve continuar, embora com ritmos diferentes para cada pas,
ou conjunto de pases, aumentando o predomnio da tributao indireta nas estruturas
tributrias e enfraquecendo o seu papel como instrumento redistributivo. Com isso, a
norma da competitividade, que ignora a historicidade das estruturas e o conflito
distributivo da tributao, as condies econmicas, sociais e polticas existentes em cada
pas, pode conduzir ao enfraquecimento da legitimidade do Estado na cobrana de
impostos e produzir um resultado que no corresponda aos pretendidos pelos abnegados
defensores dos interesses do capital e das classes dominantes. Pois, sem justia fiscal
difcil garantir a coeso social, no meio de tanta desigualdade produzida pelo sistema, e
essa muito dificilmente vai encontrar respostas do lado do gasto pblico, como pretendem
alguns tericos que defendem essa neutralidade da tributao sobre o funcionamento do
sistema econmico.
Tabela IV.3.
Carga tributria Bruta, por conjuntos de pases, de acordo com suas bases de incidncia
Bases de Incidncia

Bens e servios
Renda, lucros e ganhos
Propriedade
Contribuies sociais sobre salrios
Outros
Carga tributria total

Fonte: Afonso & Meirelles (2006)

Brasil (2005)

Carga
% no
Tributria total
19,50
50,1
7,88
20,4
1,22
3,1
8,65
22,2
1,69
4,3
38,94 100,0

Pases
Pases em
Desenvolvidos
Desenvolvimento
(mdia)
(mdia
Carga
% no
Carga
% na
Tributria total Tributria CTB
10,57
27,3
10,43 39,9
14,41
37,2
6,48 24,8
1,93
5,0
1,06
4,1
10,51
27,2
6,34 24,2
1,27
3,3
1,84
7,0
38,70 100,0
26,15 100,0

8.

A EVOLUO
REPBLICA

DO

SISTEMA

TRIBUTRIO

BRASILEIRO

NA

A anlise da evoluo da estrutura tributria brasileira no perodo republicano


desenvolvida nessa seo tem como referncia a tese de Hinrich, que aqui revisamos, luz,
portanto, dos determinantes que apresentamos anteriormente, quais sejam, o padro de
acumulao e o grau de desenvolvimento da economia, o papel do Estado e a correlao
das foras sociais e polticas atuantes no sistema. Os dados contidos na tabela IV.4
confirmam que, de fato, os nveis de tributao no somente se elevaram, medida que o
Pas foi se desenvolvendo e elevando seus nveis de renda per capita, como a sua
composio entre impostos indiretos (externos e internos) e diretos parece ter
acompanhado, com algumas diferenas os padres detectados em seu estudo.
Em relao ao tamanho da carga tributria, possvel perceber que o seu aumento
tende a ocorrer sempre em perodos marcados por alteraes em sua estrutura econmica e
em seu processo de industrializao, com a intensificao de suas atividades internas e
elevao dos nveis da renda per capita.
At 1930, com a economia apoiada na atividade agro-exportadora, altamente
dependente do comrcio exterior para a realizao dos lucros do sistema e contando com
um mercado interno incipiente e um Estado limitado em suas funes na vida econmica e
social, de acordo com os ideais do liberalismo, a carga tributria manteve-se em torno de
12%, exceo do ano de 1913, quando foi superior a 15%.
Entre 1930 e 1964, apesar da reorientao do padro de acumulao da economia,
cujo eixo dinmico foi deslocado para dentro do pas, com os investimentos internos
passando a impulsionar o seu processo de industrializao, apoiados pelo Estado, que se
torna fortemente intervencionista, ao se responsabilizar pela construo da infra-estrutura e
da produo dos bens intermedirios necessrios para viabiliz-la, a carga tributria deu
um salto, passando de 12,5% em 1929 para 17% em 1964. Este processo esbarrou,
contudo, em dificuldades, porque encontrou, especialmente nas suas etapas iniciais, um
Estado limitado em suas condies fiscais e financeiras, sem condies de realizar
reformas mais profundas no sistema tributrio, que ampliasse sua capacidade de
financiamento, e sem poder contar com aportes de recursos externos, dada a interrupo
destes fluxos resultante da crise internacional da dcada de 1930.
As dificuldades de uma reforma mais ampla do sistema tributrio esbarravam, de
um lado, na prpria estreiteza das atividades internas e, portanto, nas ainda limitadas bases
de tributao do pas; e, de outro, na vigncia do pacto poltico que foi estabelecido entre o
Estado e as classes dirigentes pacto conhecido como Estado de compromisso que
inibiria a adoo de medidas voltadas para o aumento da tributao. Nessas condies,
para levar frente o projeto de industrializao que teve incio neste perodo e foi
ampliado, mas enfrentando as mesmas limitaes, nos perodos seguintes, o Estado teve de
contar, primordialmente, com outras fontes de recursos, o que conseguiu com a criao de
uma srie de fundos vinculados destinados ao financiamento de setores especficos
(transportes, energia etc.) e com o envolvimento da empresa pblica neste processo, como
analisado em Prado (1985), Draibe (1986) e Martins (1985).

J durante o perodo do Plano de Metas (1956/61), quando se implementou no pas


o que Lessa (1981) considerou ...a deciso mais slida tomada de forma consciente em
prol do processo de industrializao no Brasil, o sistema tributrio, que poderia ter se
beneficiado dessas transformaes e do aumento significativo da renda per capita, no
conheceu qualquer mudana significativa em sua estrutura, em virtude da continuidade
daquele pacto, tendo-se explorado seu novo potencial apenas na margem, com a carga
tributria aumentando cerca de 2 pontos percentuais do PIB. Com essas limitaes, o
Estado teve de lanar mo, nesse perodo, do mecanismo inflacionrio de financiamento de
seus gastos (emisso de moeda) para complementar suas necessidades de recursos.
S depois deste perodo, que conduziu ao colapso do pacto populista, crise
econmica da primeira metade da dcada de 1960 e ao golpe militar de 1964, quando se
redefiniram as alianas polticas entre as classes dominantes e as fraes do capital a elas
associadas, que foram criadas as condies para a realizao de uma srie de reformas na
economia brasileira, entre as quais figurava, de forma importante, a do sistema tributrio,
propiciando um crescimento mais rpido da carga tributria e adequando-a s necessidades
de financiamento no inflacionrio do governo. Como o aprofundamento do processo de
industrializao, no perodo anterior, fortaleceu e diversificou as bases econmicas do pas,
a reforma realizada, sob o comando do regime militar, encontrou campo frtil para garantir
mudanas de vulto na estrutura tributria e expandir a arrecadao.
Com a reforma tributria de 1966 promoveu-se uma grande modernizao do
sistema, substituindo-se impostos cumulativos por impostos sobre o valor agregado e
criando-se, ao mesmo tempo, condies para o imposto de renda assumir participao mais
relevante em sua estrutura. Presidida, contudo, pelo compromisso com o processo de
acumulao, o sistema foi ajustado para transferir parcela importante da receita arrecadada
para o capital, as mdias e altas rendas, reduzindo o potencial das mudanas realizadas
para a obteno de uma carga tributria mais robusta e o papel do imposto de renda na sua
gerao, o que manteria ou mesmo aprofundaria o seu grau de iniqidade. 34
A partir da reforma de 1966 at os dias atuais distinguem-se trs perodos que
apresentam comportamento distinto para a carga tributria.
No primeiro, que vai at o final da dcada de 70, a carga tributria, apesar do forte
engajamento do Estado no processo de acumulao - engajamento marcado por
expressivas renncias de receitas pblicas e generosas concesses de incentivos fiscais -,
manteve-se em torno de 25% do PIB. Isto, como se pode perceber na tabela IV.4, apesar
do considervel crescimento que conheceu a economia brasileira, neste perodo e do
aumento da renda per capita (esta mais que dobra entre 1965 e 1980), devido utilizao
exacerbada do instrumento tributrio como ferramenta da acumulao, transformando o
pas em um verdadeiro paraso fiscal para o capital, as mdias e altas rendas, o que
conduzir o Estado a defrontar-se, no final da dcada, com uma grave crise fiscal.

34

Para uma anlise aprofundada do papel do sistema tributrio como ferramenta da acumulao neste
perodo consultar: Oliveira, F. A. de. A Reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil.
Belo Horizonte, Oficina de Livros, 1991 (2 edio).

Tabela IV.4
Evoluo da Carga Tributaria no Brasil, nos ciclos de desenvolvimento econmico
1913-2004
Perodos/Caractersticas

ANO

Carga
PIB per
Tributria
capita (em
(% do PIB) US$ de 2004)
1900
10,6
(..)
1905
15,1
(..)
1 Repblica (1889/1930):
1910
12,5
(..)
Economia Agroexportadora
1915
8,4
(..)
1920
7,0
(..)
1925
7,9
(..)
1930
8,4
(..)
1935
10,7
(..)
1940
13,6
(..)
Industrializao e Estado Desenvolvimentista:
1945
12,6
(..)
1 fase (1930-1964)
1950
14,4
(..)
1955
15,1
828
1960
17,4
986
1964
17,0
1,343
1965
19,7
1,337
1970
26,0
1,713
Estado Desenvolvimentista (2 fase)
1975
25,2
2,403
e Autoritarismo: 1964-1985
1980
24,5
3,078
1985
24,1
2,924
1988
22,4
3,060
1989
24,1
3,098
1990
28,8
2,911
Redemocratizao,
1994
29,8
3,044
Crise Fiscal e Globalizao: 1985-(...)
1995
29,4
3,124
2000
32,7
3,235
2001
34,3
2,230
2002
35,8
2,244
2003
35,2
3,215
2004
36,6
3,325
Fontes: i) at 2000: IBGE. Estatsticas do Sculo XX. Rio de Janeiro, FIBGE, 2006; ii) 2001-2004:
Dados disponibilizados pela extinta Secretaria de Assuntos Fiscais do BNDES; iii) PIB per capita:
Ipeadata: acesso em 13/03/2006.
(..) dado no disponvel

No segundo, que se estende ao longo de toda a dcada de 80, a carga tributria


reduz-se em conseqncia da crise econmica em que o Pas se viu mergulhado, que afeta
mais negativamente a tributao indireta, e tambm do estreitamento da base de tributao
provocado pelo redirecionamento da economia para o exterior, visando a obteno de
elevados saldos na balana comercial. Imunes, em boa medida, tributao, o aumento da
participao das exportaes no PIB reduziria os recursos gerados para o Estado atravs da
cobrana de impostos. Com isso, se aprofundaria a crise fiscal em que este se viu
enredado, de um lado, pelo excessivo engajamento com a acumulao; e de outro, como
conseqncia do elevado endividamento externo contrado nos anos 1970, cujos custos

foram dramaticamente ampliados com a exploso dos juros norte-americanos no final


dessa dcada e com a crise da dvida externa que ajudou a paralisar a economia mundial
e brasileira na primeira metade dos anos 1980. Como resultado, a economia brasileira
passou, desde essa poca, a defrontar-se, recorrentemente, com a ameaa de instaurao de
um processo hiperinflacionrio, o qual somente seria afastado em 1994, com a
implementao do Plano Real.
Como se percebe, no ocorre, a partir desta dcada, mudanas significativas na
renda per capita do pas, nem se consegue, durante a vigncia do regime militar, realizar
quaisquer reformas de maior profundidade no sistema tributrio, dado que a correlao de
foras polticas tornou-se, diante do agravamento da crise, desfavorvel para essa
iniciativa. Tal reforma s viria a ocorrer em 1988, quando a queda do regime militar levou
convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte para elaborar uma nova Carta
Magna para o pas.
No terceiro, que se inicia, em 1990, com a edio do programa de estabilizao,
conhecido como Plano Collor, e se estende at os nossos dias, a carga tributria conheceria
uma expressiva elevao, vindo a atingir 35% do PIB na dcada seguinte, sem que
mudanas estruturais importantes tenham sido introduzidas no sistema. Vale notar que o
grande salto registrado no seu tamanho, neste perodo, no se explica nem pelo fato de que
o pas tenha conhecido um intenso processo de desenvolvimento e ampliado suas bases de
tributao ou mesmo como decorrncia, de forma expressiva, do Estado do bem-estar. Pelo
contrrio, tanto a economia permaneceu praticamente estagnada a partir da dcada de 1980
como foi inexpressivo o aumento da renda per capita.
Neste caso, o aumento da carga tributria, antes que produto do desenvolvimento
foi obtido praticamente com as mesmas bases da tributao existentes, elevando
exacerbadamente o nus imposto sociedade para atender lgica do ajuste que passou a
orientar a poltica econmica, visando garantir a cobertura de dficits pblicos e o
pagamento de juros das dvidas contradas pelo Estado para apoiar e alimentar, em parte,
os ciclos de acumulao dos perodos anteriores, e, de forma mais significativa a partir da
dcada de 1980, como resultado das polticas de ajuste implementadas que mantiveram
permanentemente elevadas as taxas de juros, garantindo a vitria do capital financeiro
sobre o capital industrial. Como conseqncia deste processo, o sistema tributrio foi
sendo transformado, gradativamente, em antpoda do crescimento e da justia fiscal.
Note-se que, voltado para sustentar a lgica do ajuste fiscal e o pagamento dos
juros dos credores do Estado, o sistema tributrio perdeu sua conexo com o setor
produtivo, tendo se transformando, inclusive, em seu adversrio, e que o custo adicional
com ele exigido passou a penalizar no somente a prpria produo e, portanto, fraes
importantes do capital, como tambm as classes trabalhadoras, j que o aumento da carga
tributria tem sido obtido predominante por meio de impostos indiretos e contribuies
sociais e econmicas. Uma mudana de equao na forma de atuao do Estado, ditada
pelo novo padro do capitalismo internacional, que prioriza os interesses do capital
financeiro, e que, tudo indica, tem gerado questionamentos crescentes legitimidade de
seu papel atual.
Tambm com algumas diferenas, em alguns perodos, a mesma trajetria
observada para a evoluo da carga tributria, pode ser confirmada para a de sua
composio, como mostra a tabela IV.5 para os impostos federais. Nela percebe-se que

at 1930, com o dinamismo da economia apoiado no comrcio exterior, o imposto de


importao aparece como o principal responsvel pela gerao das receitas pblicas,
respondendo por mais de 50% da arrecadao, enquanto no alcanava 30% a
participao dos impostos sobre a produo, principalmente na figura do Imposto sobre
o Consumo (IC), o atual IPI, sendo desprezvel a gerao de receitas pelo Imposto de
Renda. Contando com incipiente atividade industrial, mercados urbanos em fase de
constituio e com a classe operria em formao, a estreiteza do mercado interno e,
como conseqncia, das bases de tributao, no oferece condies para a cobrana
adequada destes impostos, especialmente do imposto de renda, cabendo aos impostos
sobre o comrcio exterior este papel.
Com a mudana no padro de acumulao ocorrido a partir dos anos 30, a
intensificao dos processos de industrializao e de urbanizao, os impostos indiretos
internos vo, gradativamente, adquirindo maior importncia, enquanto entram em
declnio os impostos incidentes sobre o comrcio exterior. Note-se que este processo se
aprofunda a partir da dcada de 40, quando comea a adquirir maior importncia
tambm os impostos diretos, na figura do Imposto de Renda, o qual, apesar de criado
em 1922, vinha se apresentando como fonte desprezvel de receita. O que chama a ateno
em relao aos padres identificados por Hinrich que, a partir de meados dos anos 50, e
mais ainda dos anos 60, a participao dos impostos diretos - do IR, em especial - declina
como proporo da carga tributria, aumentando a dos impostos indiretos internos. Tal
comportamento poderia estar confirmando sua hiptese da influncia dos fatores culturais
na determinao da composio da carga tributria, sendo os indiretos preferidos pelos
pases latinos, includos os latino-americanos subdesenvolvidos. Algumas consideraes
devem ser feitas, contudo, a respeito dessa sua trajetria no Brasil.
A estrutura tributria brasileira vigente at os anos 1960 primava pelo
anacronismo, dela fazendo parte, inclusive, impostos de contedo medieval, caso do
Imposto sobre Indstrias e Profisses, alm de outros que no possuam muito bem
definido seu fato gerador. Impostos indiretos de incidncia cumulativa (em cascata), casos
do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC) e do Imposto de Consumo (IC), este at
1958, conviviam com um Imposto de Renda, com base estreita de incidncia e reduzido
potencial de arrecadao. Tudo isso apontava para a existncia de estrutura ineficiente para
a arrecadao, de natureza pr-cclica, que foi altamente prejudicada com a crise que se
abateu sobre a economia brasileira no final dos anos 1950 e se prolongou at os ltimos
anos da dcada seguinte. No de se estranhar, portanto, diante deste quadro, as oscilaes
que conhece a composio da carga tributria at meados dos anos 1960.
A reforma modernizadora do sistema de 1965/67 depurou a estrutura tributria da
maioria dos impostos de m qualidade, introduziu a figura do imposto sobre o valor
agregado (ICM e IPI) e modernizou, ampliando consideravelmente sua base de incidncia
e reajustando suas alquotas, o Imposto de Renda, criando, assim, condies para este
aumentar sua contribuio na gerao de receitas para o Estado. Contudo, a opo feita
pelos donos do poder, poca, de utiliz-lo como instrumento em favor da acumulao,
isentando, reduzindo alquotas e concedendo uma srie interminvel de incentivos para os
setores que se pretendia priorizar, esvaziou seu potencial de arrecadao e reforou o papel
da tributao indireta no financiamento dos gastos pblicos, dotando o sistema, com essa
composio, de um perfil perverso para a questo da equidade, ao lanar o maior peso do
nus tributrio sobre os ombros mais fracos.

Tabela IV.5
Composio da Arrecadao Federal (*)
1923/1964
ANO Importao
Produtos
Rendas e
Selos e
Outros
Total
Industrializados*
Proventos
Afins
Tributos
1923
50,3
29,8
5,1
14,7
0,1
100,0
1924
51,9
27,3
2,2
18,5
0,1
100,0
1925
56,0
24,2
2,6
17,1
0,1
100,0
1926
47,8
30,1
2,9
19,0
0,2
100,0
1928
55,2
25,9
4,0
14,8
0,1
100,0
1929
54,8
25,2
4,5
15,3
0,2
100,0
1930
50,2
28,3
5,0
16,4
0,1
100,0
1933
47,3
28,7
6,8
16,3
0,9
100,0
1935
47,6
27,2
8,1
16,4
0,7
100,0
1940
35,9
38,7
15,1
10,2
0,1
100,0
1945
14,5
40,0
33,2
12,2
0,1
100,0
1950
10,9
41,0
35,8
12,2
0,1
100,0
1955
4,6
36,0
39,8
13,3
12,9
100,0
1960
11,2
42,4
31,6
12,9
1,9
100,0
1964
7,2
51,3
28,1
10,9
2,5
100,0
Fonte: Direo Geral da Fazenda Nacional. Assessoria de Estudos, Programao e Avaliao. 78
anos de Receita Federal: 1890/1967. Rio de Janeiro, 1968
(*) Imposto de Consumo at 1966

No possvel atribuir, nessa situao, a influncia de fatores culturais


composio da carga tributria no Brasil, aps a reforma de 1965/67, mas a uma deciso
consciente de poltica econmica destinada a incentivar o crescimento econmico a
qualquer custo e expandir a renda das classes mdia e alta da sociedade, o que foi
considerado estratgico para injetar foras estrutura industrial implantada no perodo
anterior. Excludente e concentracionista, o modelo econmico que implementado a partir
deste perodo, nasce exclusivamente como projeto dos novos donos do poder, margem e
divorciado, portanto, dessas influncias culturais, e que faz, dada a sua essncia, do sistema
tributrio regressivo (inquo) um de seus principais pilares. Uma deciso, portanto,
essencialmente poltica, que no encontra oposio num quadro de forte represso do
aparelho do Estado, cujo contedo ser mantido at que o prprio Estado comea a
sucumbir diante do grande esforo realizado para amparar o capital e as foras polticas
que o apoiaram nesse projeto.
Passado o perodo de ufanismo no pas, que ficou conhecido na literatura como o
que produziu o milagre econmico brasileiro (1968-1974), e tambm o do mal sucedido
projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), do Governo Geisel (19741979), de incluir a economia brasileira no rol das potncias do Primeiro Mundo, a ressaca
dos projetos do regime autoritrio esbarrou, sem tempo para recuperar-se, na crise da
dvida externa, que veio tona no incio dos anos 1980, e aprofundou a crise vivida pelo
Brasil, a qual, por sua vez, se viu acompanhada de uma crise fiscal, poltica e de Estado,
medida que este passou a ter questionadas suas aes, inclusive pelas foras polticas e
econmicas que constituam suas bases de sustentao.

O perodo que vai de 1980 a 1994 marcado, em virtude deste quadro, por fortes
tenses, mesclado por um ambiente macroeconmico de instabilidade, paralisia da poltica
econmica voltada para objetivos de curto prazo (crise fiscal e ameaa de hiperinflao),
enfraquecimento e queda do regime militar e resgate da democracia, com a subida de um
governo civil ao poder, que renovou, em 1985, as esperanas da populao num futuro
melhor. Apesar disso, no foi possvel transformar o sistema tributrio num instrumento de
justia fiscal e corrigir as mazelas que este apresentava como resultado de sua utilizao
como instrumento da acumulao.
Mergulhado numa crise fiscal de grandes propores, enfrentando uma grave crise
econmica nos primeiros anos da dcada de 1980, e questionado em suas bases de atuao,
o Estado autoritrio no conseguiu avanar nenhuma reforma de profundidade do sistema
tributrio, que fosse capaz de recompor sua capacidade de financiamento, porque isso
exigiria a formao de um novo arco de alianas que o ocaso do regime militar no
propiciava. Enfrentando os mesmos problemas e contando, na sua conduo, com os
mesmos atores da ordem anterior, dadas as alianas polticas que foram estabelecidas para
garantir a transio poltica, o Estado que surgiu, no perodo seguinte, tambm no
conseguiu, nem mesmo com a elaborao de uma nova Constituio para o pas,
modificar, de forma importante, o formato da estrutura tributria vigente. Com isso, essa
continuaria assentada nas mesmas bases anteriores, com o peso dos impostos indiretos e
das contribuies sociais aumentando, inclusive, sua participao na carga tributria.
A tabela IV.6 no deixa dvidas a este respeito. Como se percebe, considerando os
tributos cobrados pelas trs esferas de governo Unio, estados e municpios os
impostos diretos renda e patrimnio raramente ultrapassaram a participao de 20% no
total da carga tributria, enquanto os que incidem sobre bens e servios situaram-se em
torno de 50% at 1994. Se aos ltimos forem adicionadas as contribuies sociais que
recaem sobre a mo-de-obra (Contribuio Previdenciria, FGTS, Salrio-Educao etc.)
essa participao se eleva para cerca de 75-80%, desvelando o acentuado peso da
tributao indireta na estrutura de impostos do pas.
preciso ter clareza, contudo, de que algumas iniciativas voltadas para melhorar o
perfil da estrutura tributria brasileira no captulo tributrio da nova Constituio no
foram bem sucedidas, sendo barradas, s vezes, pelos representantes das classes
dominantes, ou inviabilizadas, em sua regulamentao, pela justificativa de mudanas de
prioridades do governo. Entre essas se deve destacar a proposta apresentada no Congresso
constituinte de instituio de um imposto sobre o patrimnio lquido, o qual, na Comisso
de Sistematizao, foi substitudo por um vago imposto incidente sobre as grandes fortunas
inscrito na Constituio mas no regulamentado (portanto, sem condies de ser cobrado)
at os dias atuais (Oliveira, 1995:80). Outra, aos princpios da isonomia e da
progressividade do imposto de renda, os quais, tambm contemplados na Constituio, em
momento algum foram observados, continuando-se a garantir tratamento favorecido no
somente para os lucros das empresas como para os ganhos de capital em geral (aplicaes
financeiras, em bolsas de valores etc.).35

35

Para os pontos acima, ver: Oliveira, Fabrcio Augusto de. Crise, reforma e desordem do sistema
tributrio nacional. Campinas, Editora da UNICAMP, 1995, Cap. IV.

Tabela IV.6
Composio da Receita Tributria Brasileira
1980-2004
ANO

Comrcio
Exterior

Bens e
Servios

Patrimnio

Renda

Mo-deobra

Outros

Total

1980
2,9
40,7
1,1
12,3
24,3
18,8
100,0
1985
1,7
41,8
0,7
21,3
24,3
10,2
100,0
1988
1,9
45,0
0,9
20,8
23,6
7,8
100,0
1990
1,3
48,9
1,0
19,7
22,8
6,3
100,0
1994
1,7
51,6
1,3
16,1
22,2
7,0
100,0
1998
2,4
43,8
3,3
17,5
23,4
9,6
100,0
1999
2,6
46,8
3,0
17,0
21,7
8,9
100,0
2004
1,4
45,5
2,8
18,0
18,6
13,7
100,0
Fontes: i) at 1999: dados disponibilizados pela extinta Secretaria para Assuntos Fiscais do
BNDES; ii) a partir de 1999: dados atualizados por Afonso e Meirelles (2006)

Alis, o prprio governo civil j estava se encarregando, em outras frentes, de


enfraquecer o imposto de renda como instrumento de justia fiscal. No final de 1988, na
gesto de Malson da Nbrega no Ministrio da Fazenda, no Governo Sarney (1985-1990),
aprovou-se um pacote fiscal para entrar em vigor em 1989, que contemplou, entre outras
medidas voltadas para minorar a crtica situao das contas pblicas, a reduo de
alquotas do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF), ento em nmero de oito,
distribudas progressivamente de acordo com os nveis de renda dos contribuintes, para
apenas duas (10% e 25%), estreitando, ainda mais, suas condies de atuar como
instrumento mais eficiente de distribuio eqitativa do nus tributrio entre os membros
da sociedade.
Justificada como necessria para o pas comear a ajustar sua estrutura s
tendncias internacionais da tributao, determinadas pelas novas regras do processo de
harmonizao tributria e pela questo da competitividade, a mudana, que permanece at
os dias atuais (posteriormente, a alquota de 10% foi aumentada para 15% e a de 25% para
27,5%, em 1994) foi prejudicial para o princpio da progressividade e para a garantia de
contribuio mais significativa das rendas mais elevadas para os cofres pblicos. 36
Se essa possibilidade se desfez nos primeiros anos do governo civil e na prpria
Constituio, elaborada ao calor dos anseios da populao por mais direitos sociais e
justia fiscal, a situao da estrutura tributria pioraria ainda mais, a partir dos anos 90,
caminhando na contramo de todos os princpios das finanas pblicas. O padro de ajuste
fiscal adotado pelo governo federal para recuperar perdas de receitas para estados e
municpios provocadas pelas mudanas nas regras de competncia e de repartio
federativa de recursos, no captulo tributrio da Constituio, contou predominantemente
com a explorao de contribuies sociais, de natureza cumulativa, o que tornou o sistema
tributrio ainda mais regressivo e divorciado de compromissos com a questo da
competitividade, onerando mais pesadamente a produo e as exportaes.

36

Cf. Oliveira, F. A. de. A poltica fiscal e o reordenamento institucional do setor pblico na Nova
Repblica. Campinas, IE/UNICAMP, mimeo, 1990.

Posteriormente, com a implementao do Plano Real, a exigncia de se contar com


uma situao fiscal mais confortvel levou o governo a aprofundar esse mesmo padro de
ajuste, procurando ampliar a carga tributria para atender seus novos compromissos, sem a
realizao de reformas de modernizao do sistema. Explorando, como no quadro anterior,
principalmente as contribuies sociais e econmicas, o sistema aprofundou seu grau de
degenerao e descaracterizou-se, de vez, como instrumento de justia fiscal e de poltica
econmica. Comandado pela lgica do ajuste fiscal e tratado como avalista do pagamento
dos ganhos do capital financeiro (dos juros da dvida do Estado), renunciou aos princpios
estabelecidos at mesmo pela teoria convencional, a includo o da competitividade, e
transformou-se num obstculo para o crescimento econmico e para a reduo das
desigualdades.
Um exame da tabela IV.7 sobre a sua composio no deixa dvidas sobre a
situao de degenerescncia que apresenta na atualidade. Em 2005, como resultado deste
ajuste, a carga tributria foi superior a 37% do PIB, apesar do medocre crescimento
conhecido pela economia desde o lanamento do Plano Real (mdia anual de 2,5%). Em
relao a 1998, ano que antecede o incio do compromisso assumido pelo governo com a
gerao de elevados supervits primrios, a carga tributria cresceu, neste perodo, 7,6
pontos percentuais do PIB. Por si s, esse expressivo aumento da carga tributria em to
pouco tempo, num perodo em que a economia se manteve praticamente estagnada, j seria
suficiente para alimentar as foras anticrescimento com o aumento do custo da produo
nacional e a reduo da renda disponvel da sociedade, conduzindo ao estreitamento do
mercado interno. Mas assim como sua dimenso tambm sua composio se mostra
bastante desfavorvel para este objetivo.
Como se depreende dos dados contidos na mesma tabela, o aumento da carga
tributria explica-se, em sua quase totalidade, pelo avano das contribuies sociais
destinadas ao financiamento da seguridade social (+ 4,7 % do PIB), de outras
contribuies econmicas e sociais (+0,2% do PIB), do Imposto de Renda (+1,6% do PIB)
e da arrecadao do ICMS (+1,3% do PIB). Todavia, embora a Unio tenha contado com
um aumento considervel da arrecadao do Imposto de Renda, de 1,6 pontos percentuais
do PIB, entre 1998 e 2003, este aumento foi parcialmente neutralizado pela reduo
observada de 0,4% do PIB na arrecadao do IPI e por um declnio de 0,3% do PIB nos
demais tributos do oramento fiscal, com a contribuio deste evoluindo de 8,15% para
apenas 9,01% do PIB na gerao da carga tributria.
Dada a sistemtica de incidncia em cascata das contribuies sociais, do ISS e at
mesmo em parte do ICMS, em virtude das dificuldades de aproveitamento de seus crditos
pelos exportadores, parece inquestionvel que a carga tributria tem caminhado na
contramo das exigncias colocadas pelo processo de globalizao e de abertura da
economia, que transformou em norma superior o princpio da competitividade, e da
questo da equidade com o aumento, em sua estrutura, do peso dos impostos indiretos.
De fato, considerando apenas as contribuies que financiam a seguridade social,
juntamente com as demais contribuies econmicas e sociais cobradas pela Unio
(FGTS, Cide-combustveis, salrio-educao), sua participao na carga tributria chegou
a 46% em 2004/2005, o que d uma boa idia do acentuado grau de cumulatividade da
estrutura tributria brasileira, e, portanto, das dificuldades que representa para a
competitividade da produo nacional e para o crescimento econmico. Apesar de o

governo ter aprovado a extino parcial da cumulatividade do PIS, a partir de 2003, e da


COFINS, a partir de 2004, pode-se dizer que essa distoro foi apenas mitigada, diante do
elevado peso das contribuies nessa estrutura.
Do ponto de vista da equidade, confirma-se, tambm, o elevado peso da tributao
indireta nessa estrutura (contribuies e impostos indiretos tradicionais), que respondem,
em conjunto, por cerca de 80% da carga tributria gerada, cabendo apenas 20% aos
impostos diretos (imposto de renda e impostos sobre o patrimnio). Dadas as
caractersticas de incidncia destes tributos, no nenhum exagero afirmar que a estrutura
tributria opera mais como instrumento de aumento do que de reduo da concentrao da
renda no Pas, inibindo a expanso do mercado interno e as foras do crescimento
sustentado.
Tal como se apresenta na atualidade, possvel confirmar que a estrutura tributria
brasileira se encontra divorciada de qualquer um dos princpios recomendados pela teoria
convencional, at mesmo o da competitividade. Visto pelo lado do comprometimento de
suas receitas com o pagamento dos juros da dvida, pode-se entender que o Estado
subordinou at mesmo dogmas dessa teoria para garantir a felicidade do capital financeiro
e a valorizao do capital em geral, ainda que penalizando outras fraes do capital (o setor
produtivo) e abrindo mo do crescimento e do papel do instrumento tributrio como
redutor das desigualdades. O que nada tem a ver com influncias culturais, mas com
interesses concretos das fraes do capital que dominam, na atualidade, o aparelho do
Estado e influenciam/determinam a direo e o contedo da poltica econmica.

Tabela IV.7.
Composio da Carga tributria Brasileira
1998-2005
(em % do PIB)
Esferas de
1998
1999
2000
2002
2003
2004
2005
Governo/Tributos
UNIO
20,41
22,14
22,47
24,84
24,21
25,04
26,18
Oramento Fiscal
8,15
8,71
8,23
9,11
8,51
8,38
9,01
Imposto de Renda
5,22
5,67
5,43
6,72
6,41
6,24
6,83
IPI
1,76
1,67
1,70
1,46
1,26
1,28
1,35
Outros
1,17
1,37
1,10
0,93
0,84
0,86
0,83
Oramento Seguridade
9,78
10,97
11,96
12,88
12,95
13,95
14,50
Contr. Previdenciria
5,10
4,87
5,06
5,28
5,19
5,31
5,60
Cofins
1,93
3,17
3,50
3,77
3,74
4,39
4,48
CPMF
0,89
0,82
1,31
1,51
1,48
1,49
1,50
CSLL
0,72
0,69
0,79
0,92
1,04
1,11
1,25
PIS
0,78
0,97
0,87
0,83
0,94
0,97
0,96
Outras
0,36
0,45
0,43
0,57
0,56
0,68
0,71
Demais
2,47
2,46
2,28
2,85
2,75
2,70
2,66
FGTS
1,84
1,79
1,70
1,67
1,60
1,60
1,66
Cide-combustveis
0,0
0,0
0,0
0,56
0,54
0,44
0,40
Outras
0,63
0,67
0,58
0,52
0,61
0,66
0,60
ESTADOS
7,78
8,06
8,56
9,19
9,14
9,36
9,62
ICMS
6,66
6,97
7,47
7,83
7,73
7,83
7,99
Outros
1,12
1,09
1,09
1,36
1,41
1,53
1,63
MUNICPIOS
1,55
1,54
1,47
1,50
1,53
1,52
1,57
ISS
0,58
0,60
0,55
0,59
0,59
0,55
0,66
IPTU
0,46
0,43
0,41
0,48
0,50
0,51
0,49
Outros
0,51
0,51
0,51
0,43
0,41
0,46
0,42
TOTAL(*)
29,74
31,74
32,49
35,53
34,88
35,91
37,37
Fonte: Fonte: Secretaria da Receita Federal. Carga Tributria no Brasil 2001, 2003, 2005. Braslia, Receita
Federal. Coordenao Geral de Poltica Tributria, dezembro de 2004 (Estudos Tributrios 11 a 15).
(*) Calculada com metodologia distinta da utilizada pelo IBGE, os nmeros da carga tributria da SRF
apresentam algumas diferenas em relao aos apresentados nas tabelas anteriores, que no so, contudo,
significativas.

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