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UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MXICO

DERECHO ADUANERO MEXICANO 01-11-10


LAS REGULACIONES Y RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS
1. INTRODUCCIN
Desde el Captulo Primero qued explicado que la actividad aduanera es de
naturaleza compleja pues se constituye de diversos actos, procedimientos y
formalidades que son ejecutados tanto por las autoridades, como por los
particulares que intervienen en la introduccin al pas o extraccin del mismo
de bienes y medios de transporte.
Al formar parte de la actividad aduanera la verificacin y comprobacin de las
regulaciones y restricciones no arancelarias que establece el Estado para
permitir la importacin, exportacin o trnsito de los indicados bienes, en el
presente captulo se expone el concepto general, naturaleza jurdica y
evolucin reglamentaria de cada una de ellas. El estudio de todas estas
regulaciones se ha titulado aqu bajo la denominacin genrica de
"regulaciones o restricciones no arancelarias", por cuanto que esta expresin
es la que recogen las disposiciones legales vigentes, aunque no refleje
cabalmente su caracterstica principal consistente en que para poder llevar a
cabo legalmente la importacin o exportacin se requiere, de modo directo o
indirecto, la previa aprobacin estatal.
Por lo tanto, cuando los ordenamientos legales exijan las citadas regulaciones
no arancelarias (RNA), el cumplimiento de ellas constituir el presupuesto
jurdico indispensable para que los interesados desplieguen vlidamente los
actos que les correspondan dentro del despacho aduanero y por lo mismo, se
considera conveniente que se analicen al inicio del estudio de las diversas
facetas de la referida actividad aduanera, mismo que inicia con el presente
captulo.
En un inicio los principales instrumentos regulatorios del comercio exterior eran
el arancel y las prohibiciones, de tal suerte que ante una poltica de apertura
comercial la nica barrera era la arancelaria, es decir, las contribuciones a las
importaciones y a las exportaciones.
Con el devenir del tiempo surgieron medidas menos inflexibles que la
prohibicin que permitieron que el Estado graduara las importaciones y las
exportaciones con base en ciertos criterios: por volumen; por valor; por tiempo;
por mercaderas; por pas; etc., como son los permisos, las autorizaciones y las
cuotas. Estos permisos o cuotas se usaron de manera intensa y junto con los
aranceles constituyeron principalmente, hasta el segundo tercio de la presente
centuria, los instrumentos nicos con que contaban las naciones para regular
limitar su comercio exterior, por lo que hasta ese entonces se vena hablando
de medidas arancelarias (los aranceles) y de medidas cuantitativas (las
prohibiciones y permisos).

A partir del ltimo tercio de este siglo se produjo una verdadera explosin en la
produccin de diversas medidas cuyos objetivos formales son regular y
proteger actividades e intereses diferentes al comercio exterior, pero que, sin
embargo, en su aplicacin producen su limitacin restriccin, agrupndolas
con el nombre genrico de medidas no arancelarias, dentro de un fenmeno al
que se le ha llamado neoproteccionismo.
Por lo que hace a los aranceles, se har su estudio en un futuro Captulo,
mientras que en este momento se analizarn con cierto detalle estas medidas
no arancelarias, tanto de las que tienen el objeto directo y principal de que el
Estado autorice o no los movimientos internacionales de mercancas como de
aquellas que indirectamente producen el mismo resultado.
2. LA TERMINOLOGA EN LA DOCTRINA, LOS TRATADOS
INTERNACIONALES Y LAS LEYES MEXICANAS
En la doctrina contempornea tanto nacional como extranjera, a cualquier
mecanismo de regulacin de las corrientes de comercio exterior de un pas que
sea diferente del arancel se le designa con los trminos de Barrera no
Arancelaria, Regulacin no Arancelaria u Obstculo no Tarifario, mismos que
bien se pueden considerar como sinnimos.
Por lo que hace a los tratados internacionales suscritos por Mxico se puede
observar que aquellos que tienen cierta antigedad no utilizan el trmino
"regulaciones no arancelarias", como es el caso del GATT, que elaborado con
fecha 30 de Octubre de 1947, en sus artculos XX y XXI menciona a las
medidas de excepcin general (la enorme puerta por donde entr gran parte
del proteccionismo administrativo) y medidas de excepcin relativas a la
seguridad, regulando solamente a una parte de esas regulaciones en sus
artculos XI, XII y XIII que son las restricciones cuantitativas, y que eran las ms
usadas y conocidas en esa poca. Posterior mente y hasta nuestros das ese
organismo (ahora OMC) se ha ocupado ms de este tipo de regulaciones no
arancelarias en sus Negociaciones Comerciales Multilaterales (NCM).
En tratados internacionales de ms reciente celebracin (bilaterales y
multilaterales) se han usado los trminos "restricciones no arancelarias",
"medidas no arancelarias" y "paraarancelarias" e incluso se han definido en sus
propios textos.
En e| Tratado de Montevideo de 1980, que instituy la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI), promulgado en el D.O.F. de fecha 31
de marzo de 1981 se menciona en el artculo 49 a las restricciones no
arancelarias y en el 50 seala las medidas de excepcin similar al artculo XX
del GATT.
Entre los bilaterales, por ejemplo, el Acuerdo Comercial celebrado con Costa
Rica el da 22 de Julio de 1982 y promulgado en el D.O.F. de 24 de julio de 1984
se destina el captulo IV a las Restricciones no Arancelarias, las que define el
artculo 8o. como toda medida de carcter administrativo, financiero, cambiarlo

o de cualquier naturaleza, mediante la cual se impida o dificulte por decisin


unilateral, las importaciones.
En los Acuerdos de Alcance Parcial, por ejemplo el celebrado con Cuba
publicado en el D.O.F. de 23 de enero de 1986, en su artculo 3o., se define a
las restricciones como toda medida no arancelaria de cualquier naturaleza que
impida o limite las importaciones.
Es importante comentar que ambos tipos de convenios internacionales sealan
que no constituyen restricciones no arancelarias las medidas de excepcin, que
como se ver, constituyen hoy una de las principales barreras no arancelarias
(regulaciones sanitarias, fitosanitarias, de consumidor, etc.) y es tambin
importante observar que dichas definiciones son parciales puesto que slo se
referan a las importaciones, ms que a establecer un marco regulatorio al
comercio exterior en general.
Ms recientemente, el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias
Comerciales entre Pases en Desarrollo, adoptado en Belgrado, publicado en el
D.O.F. de fecha 21 de julio de 1989, en su artculo 1o. define a las Medidas no
Arancelarias como toda medida, reglamento o prctica, con excepcin de los
derechos arancelarios o de las medidas paraarancelarias, cuyo efecto sea
restringir las importaciones o introducir una distorsin importante en el
comercio; y a las "medidas paraarancelarias" como los derechos y
gravmenes, con excepcin de los derechos arancelarios, percibidos en
frontera sobre las transacciones de comercio exterior que tienen efectos
anlogos a los derechos de aduana y que gravan las importaciones, con
excepcin de los causados por determinados servicios prestados.
El trmino paraarancelario ya se vena usando en los estudios de algunos
tratadistas para referirse a aquellas restricciones no arancelarias que afectan el
valor de la mercanca y que son una categora de las regulaciones no
arancelarias.
De este recorrido se desprende que toda la gama de requisitos, reglamentos,
medidas y otras formas administrativas que impiden o limitan el comercio
exterior de un pas diferentes a los aranceles, se pueden denominar como
regulaciones o restricciones no arancelarias, acepciones que como se expuso
se recogen en la prctica internacional y en la teora comercial.
En nuestra legislacin, los artculos 2o. y 11 del Cdigo Aduanero de 1952 se
refera a ellas con los nombres de "restricciones y requisitos especiales"
mismos que pasaron a la ALA de 1982.
La Ley Reglamentaria del artculo 131 Constitucional en materia de comercio
exterior (LRMCE) de 1986, ya las llam en el artculo 1o. fraccin II "medidas de
regulacin o restricciones" y mediante reforma a su artculo 2o. fraccin II y a
mltiples artculos de la ALA publicadas en el D.O.F. de 23 de junio y 20 de julio
de 1992, respectivamente, se sustituyeron los trminos de restricciones y
requisitos especiales por los de "restricciones o regulaciones no arancelarias",
trmino que provena del artculo 3o. de la LIGIde1988.

La Ley de Comercio Exterior de 27 de julio de 1993, en los nombres del Ttulo


IV, del Captulo II, y en los artculos 15 y 16, solamente invirti los trminos
regulacin y restriccin lo que tambin hizo la NLA, modificacin que resulta
intrascendente porque del tratamiento legal y sus consecuencias se deriva que
regulacin y restriccin son sinnimos; porque si no lo fueran, el adjetivo no les
abarcara a ambos y, finalmente, porque no existen disposiciones legales que
slo se refieran a las regulaciones y otras que slo abarquen a las restricciones.
En el desarrollo de este captulo se denominar a ambos nicamente con la
designacin comn de regulaciones no arancelarias (RNA).
3. LA CLASIFICACIN DE LAS REGULACIONES NO ARANCELARIAS
Pretender clasificar a las regulaciones no arancelarias es una tarea difcil si se
considera que tienen la ms diversa naturaleza; que existen en gran nmero;
que su redaccin en las disposiciones legales no es siempre transparente y
que, en muchos de los casos, su finalidad se aparta tenue, pero eficazmente de
su objetivo formal. Para apreciar la magnitud de simplemente identificar estas
medidas, basta decir que ya en 1975 el GATT haba detectado 844 tipos de
estas regulaciones no arancelarias.
A pesar de estas importantes limitaciones, se considera til formular con fines
ejemplificativos una clasificacin que permita entender la di-versa naturaleza
de estas regulaciones y facilite la exposicin de las principales clases y tipos.
En el cuadro 1 se anotan tanto las medidas arancelarias como no arancelarias
y las clases y tipos de estas ltimas.
Cuadro 1. Barreras Arancelarias y No Arancelaras al
Comercio Exterior
1.

Barreras Arancelarias
a) Los aranceles a las importaciones y exportaciones.
b) El Tipo de Cambio.

2.

Barreras No Arancelarias
1.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)

Las Barreras Paraarancelarias.


Los ajustes tributarios en frontera.
Las sobretasas.
Los derechos consulares.
Los mtodos de aforo aduanero.
Los precios oficiales de importacin.
Los aranceles especficos.
El depsito previo.
El manejo del tipo de cambio.
Las restricciones para combatir prcticas desleales.

2.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
3.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)

Las Barreras Cuantitativas.


Las prohibiciones.
El embargo.
La salvaguarda.
Las limitaciones o restricciones voluntarias.
Las cuotas, cupos o contingentes.
Los permisos o licencias previas.
El control de cambios.
Los requisitos de desempeo.
Las compras del Sector Pblico.
Las Barreras Cualitativas.
Los permisos para proteger la paz y la seguridad pblica.
Los permisos para proteger la salud humana.
Las autorizaciones para proteger la sanidad animal y vegetal.
Las autorizaciones para proteger la ecologa y los recursos nacionales.
Las autorizaciones para proteger la cultura nacional.
Los requisitos de etiquetado, marcado e informacin comercial y las
Normas Obligatorias Mexicanas.
El canal oficial de comercializacin.
Las medidas en materia de propiedad intelectual.
El marcado de origen.
Los padrones de importadores.
Los requerimientos de documentacin.

4. LOS REQUISITOS LEGALES DE LAS REGULACIONES O RESTRICCIONES


NO ARANCELARIAS
Uno de los principales perjuicios que produce esta multiplicidad de
instrumentos es la falta de conocimiento y certidumbre sobre los requisitos o
regulaciones que debe cumplir la importacin o exportacin de determinada
mercanca. La legislacin mexicana ha pretendido evitar que se produzca esa
incertidumbre para lo cual ha dispuesto que dichas regulaciones no
arancelarias se establezcan de tal manera que permita su identificacin y fcil
conocimiento por parte de los obligados a cumplirlas.
I. Antecedentes histrico jurdicos
La revisin histrica puede iniciar en el artculo 2o. del Cdigo Aduanero de
1952 que dispuso que en las tarifas de los impuestos de importacin o
exportacin se consignaran los requisitos especiales o prohibiciones relativos a
la entrada o salida de las mercancas que las leyes establecieran o que
acordara el gobierno federal.
Otro antecedente posterior de esa identificacin se puede encontrar en el
artculo 3o. de la Ley del Impuesto General de Importacin, publicada en el
D.O.F. de 12 de febrero de 1988, que dispuso:

"Cuando por razones de salud pblica, preservacin de la flora o fauna,


del medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecuaria, de
compromisos internacionales o de cualesquiera otro fin, las
dependencias del Ejecutivo Federal competentes establezcan
restricciones o regulaciones no arancelarias a la importacin de
mercancas, stas debern identificarse en trminos de la fraccin
arancelaria y la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa
del artculo 1o."
Continuando con los esfuerzos para eliminar la inseguridad que generan estas
regulaciones no arancelarias, por Decreto publicado en el D.O.F. de fecha 23 de
junio de 1992 se derogo el citado artculo 3o. y se reform el artculo 2o.
fraccin II de la LRMCE, para estipular no slo la manera en que deban
identificarse las regulaciones no arancelarias, sino tambin y por primera vez,
establecer el procedimiento general de creacin de cualquier tipo de regulacin
de esa naturaleza.
Este precepto legal, en su texto ya reformado, estableca:
"Las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importacin o
exportacin de mercancas por razones de seguridad nacional, salud
pblica, preservacin de la flora o fauna, del medio ambiente, sanidad
fitopecuaria, normas, etiquetas, compromisos internacionales,
requerimientos de orden pblico o cualquier otras regulaciones debern
someterse previamente a la opinin de la Comisin de Aranceles y
Controles al Comercio Exterior, expedirse por acuerdo de la Secretara de
Comercio y Fomento Industrial, o, en su caso, conjuntamente con las
dependencias del Ejecutivo Federal competentes, y publicarse en el
Diario Oficial de la Federacin. Dichas mercancas se identificarn en
trminos de sus fracciones arancelarias y de la nomenclatura que les
corresponda conforme a la tarifa respectiva."
Casi un mes despus, 20 de julio de 1992, se reform el artculo 25 fracciones I
inciso c) y II inciso b) de la ALA para establecer que los pedimentos de
importacin o exportacin se deberan de acompaar de:
"Los documentos que comprueben el cumplimiento de los requisitos en
materia de restricciones o regulaciones no arancelarias a la importacin
o exportacin, que se hubieren sometido previamente a la opinin de la
Comisin de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, establecido por
Acuerdo de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, o en su caso,
conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes,
siempre que las mismas se publiquen en el Diario Oficial de la
Federacin y se identifiquen en trminos de la fraccin arancelaria y de
la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa de las Leyes de
los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin."
Esta disposicin en la Ley Aduanera remarc la obligatoriedad del
procedimiento de creacin y de las formas que deben observar las RNA, pues

de lo contrario no sera obligatorio anexarlas o cumplirlas en los respectivos


pedimentos de importacin o exportacin, ni tampoco su omisin sera
constitutiva de la infraccin prevista en la fraccin II del artculo 127 de la ALA.
La Ley de Comercio Exterior de 1993, actualmente en vigor, destina el Captulo
II del Ttulo IV a establecer el rgimen general de las medidas de regulacin y
restriccin no arancelaria, mismo que se expone en el siguiente apartado.
II. El rgimen legal vigente
Conforme con una poltica librecambista y de suscripcin de convenios
internacionales que son acordes con esa poltica de liberalizacin comercial, los
artculos 15 y 16 de la Ley identifican taxativamente las medidas de regulacin
no arancelaria y slo permiten que se establezcan en casos singularmente por
ella sealados. De este modo, la premisa fundamental sobre la cual descansa
el rgimen mexicano de las RNA's consiste en que la autoridad no tiene
facultades limitadas para establecerlas, sino que deber ceirse solamente a
aquellos casos que permite la ley.
A. Supuestos legales de las RNA's a la exportacin
Conforme con el artculo 15 de la LCE son:
1.

Para asegurar el abasto de los productos destinados al consumo


bsico de la poblacin y el abastecimiento de materias primas a los
productores nacionales o para regular o controlar los recursos
naturales no renovables, de conformidad con las necesidades del
mercado interno y las condiciones del mercado internacional.

2.

Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales de


los que Mxico sea parte.

3.

Cuando se trate de productos cuya comercializacin est sujeta, por


disposicin constitucional, a restricciones especficas.

4.

Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en peligro de


extincin o de asegurar la conservacin o aprovechamiento de
especies.

5.

Cuando se requiera conservar los bienes de valor histrico, artstico o


arqueolgico.

6.

Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales


mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pblica,
sanidad fitopecuaria o ecolgica, de acuerdo a la legislacin en la
materia.

B. Supuestos legales de las RNA's a la importacin


Las hiptesis legales estn en el artculo 16 de la LCE y son las siguientes:

1.

Cuando se requieran de modo temporal para corregir desequilibrios


en la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios
internacionales de los que Mxico sea parte.

2.

Para regular la entrada de productos usados, de desecho o que


carezcan de mercado sustancial en su pas de origen o procedencia.

3.

Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales de


los que Mxico sea parte.

4.

Como respuesta a las restricciones a exportaciones mexicanas


aplicadas unilateralmente por otros pases.

5.

Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercado interno de


mercancas en condiciones que impliquen prcticas desleales de
comercio internacional, conforme a o dispuesto en esta Ley.

6.

Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales


mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pblica,
sanidad fitopecuaria o ecologa, de acuerdo a la legislacin en la
materia.

Si se observa detenidamente se podr comprobar que el legislador estableci


nicamente supuestos permitidos por el GATT. En el caso de las exportaciones,
los supuestos del punto 1 se encuentran autorizados por los artculos XI, 2.
inciso a) y XX, incisos g) e i); los del punto 2 son, entre otros, los referidos a los
convenios de productos bsicos o sensibles tales como el Multifibras; del caf y
otros sealados en el artculo XX, incisos c), e) y h); los del punto 3 se
encuadran en el artculo XX inciso d); los del punto 4 en dicho artculo XX inciso
b) y los supuestos del punto 5 en dicho artculo XX inciso f).
En cuanto hace a los supuestos para establecer las regulaciones a las
importaciones, se puede notar la misma intencin de ajustarse con las
disposiciones del GATT ya que los supuestos del punto 1 se encuentran en los
artculos XII y XVIII; los del punto 2 en la excepcin que otorga el artculo XI, 2.
inciso b) para establecer restricciones sobre la clasificacin, el control de la
calidad o la venta de productos destinados al comercio inter-nacional; los del
punto 3 en los artculos XI, 2. inciso c), XIX y XX inciso a); los del punto 4 en el
mismo artculo XIX.
Resulta importante observar que la legislacin mexicana establece que las
medidas para combatir las importaciones en condiciones de prctica desleal
constituyen regulaciones no arancelarias, situacin que se aparta de la
definicin del GATT, pues para l se trata de derechos, es decir, de gravmenes
y no de obstculos no arancelarios al comercio exterior. Esta peculiaridad de la
ley mexicana se estudiar en su lugar y se explicar el porqu de esa
determinacin que, por cierto, no se produjo por error o desconocimiento del
legislador.

Por otra parte, la enunciacin de las regulaciones no arancelarias que hace el


segundo prrafo del artculo 17 de la LCE es genrica cuando dispone que esas
medidas consisten en permisos previos, cupos mximos, marcado de pas de
origen, certificaciones, cuotas compensatorias y dems instrumentos que se
consideren adecuados para los fines de esta ley y, es limitada, si se compara
con la lista ejemplificativa que se ha presentado en pginas anteriores.
3.

Los requisitos de las regulaciones no arancelarias

Los requisitos que ordena la LCE en vigor, son los mismos que ordenaba la
anterior ley, reformada en 1992, mismos que por su importancia aqu se
reproducen:
1.

Se debern establecer a travs de acuerdos expedidos por SECOFI y,


en su caso, conjuntamente con la autoridad competente (art. 4o.
fraccin III y 17 segundo prrafo). Su novedad consiste en que obliga
a que las dependencias competentes publiquen en el Diario Oficial de
la Federacin los procedimientos para su expedicin y cumplimiento
(art. 17 primer prrafo).

2.

Acorde con lo ordenado por el artculo 17, la SECOFI debe obtener


previamente la opinin de la Comisin de Comercio Exterior (COCEX).
Ntese que la ley slo obliga a que la SECOFI obtenga la opinin de
la COCEX pero no dispone que la citada opinin sea favorable al
establecimiento de la regulacin, por lo que la circunstancia de que la
opinin haya sido negativa, no provocar ningn impedimento legal
para la emisin del acuerdo respectivo.

En virtud de su carcter de rgano de consulta obligatoria (art. 6o.), la COCEX


tiene las facultades para evaluar los proyectos de medidas de regulacin no
arancelaria que se sometan a su opinin; revisar peridicamente las medidas
vigentes y celebrar audiencias pblicas con los interesados.
El artculo 19 de la LCE establece que en los casos de situaciones de
emergencia susceptibles de producir un dao difcilmente reparable de
seguirse el procedimiento anterior, la autoridad podr excepcionalmente-te
establecer la regulacin sin haberla sometido a la opinin de la COCEX,
siempre que se trate de las regulaciones que mencionan las fracciones III a VI
del artculo 15 y VI del artculo 16 que se refieren a las cuestiones de segundad
nacional, salud pblica, sanidad fitopecuaria, ecologa, conservacin de
especies y a la conservacin de bienes de valor histrico, artstico o
arqueolgico y con una vigencia lmite de hasta 20 das hbiles.
3.

Los citados acuerdos debern ser publicados en el Diario Oficial de la


Federacin conforme con los artculos 4o. fraccin III y 17 de la LCE.

4.

En todos los casos, las mercancas sujetas a dichas regulaciones se


identificarn en trminos de la fraccin arancelaria y de la
nomenclatura que les corresponda conforme a las tarifas de
importacin o exportacin (art. 20).

En los apartados siguientes se har el anlisis de las barreras no arancelarias


que muestra el cuadro 1 y se determinar cules de ellas renen las
caractersticas de regulacin no arancelaria, conforme a los requisitos
establecidos en la LCE.
III. La normalizacin de las mercancas
El artculo 26 de la LCE otorg la naturaleza jurdica de RNA a las Normas
Oficiales Mexicanas (NOM's) que SECOFI determine que las autoridades
aduaneras deban hacer cumplir en el punto de entrada de las mercancas al
pas y estableci el rgimen jurdico al que se sujetarn en ese carcter.
Con objeto de fijar la naturaleza jurdica de esta regulacin no arancelaria, es
menester hacer una brevsima exposicin de la reglamentacin administrativa
conocida como normalizacin, de las materias que le estn reservadas por la
ley y del contenido propio y exclusivo de las disposiciones de normalizacin.
A.

El concepto

La Ley Federal de Metrologa y Normalizacin (LFMN) publicada en el D.O.F. de


1o. de julio de 1992, en vigor 15 das naturales despus de esa fecha,
modificada por decreto publicado en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1996,
dispone en su artculo 40 que las NOM's establecern las caractersticas y/o
especificaciones de los productos y procesos que puedan constituir un riesgo
para la seguridad de las personas o daar la salud humana, animal, vegetal o
el medio ambiente y la ecologa, generando un procedimiento administrativo
reglamentario al que se le denomina normalizacin, trmino del cual no se
aporta concepto alguno a pesar de un extenso artculo 3o. destinado a
definiciones.
La palabra normalizacin proviene del anglicismo standarizacin y segn el
Diccionario significa "la determinacin de normas y aplicacin de las mismas
en la fabricacin de los objetos y productos industriales".
Con esta ley, Mxico adecu su legislacin a la corriente comercial
internacional que propugna por la uniformidad de las reglamentaciones
tcnicas sobre las mercancas que, segn esa corriente, estn obstaculizando
injustificadamente el libre comercio y someti las atribuciones de las
dependencias pblicas que consistan en regular las especificaciones de
elaboracin de todas las mercancas a la normalizacin. En efecto, la LFMN
establece en su artculo 38 que corresponde a las dependencias, segn su
mbito de competencia, contribuir a la integracin del Programa Nacional de
Normalizacin con propuestas de NOM's; expedir las que sean materia de su
competencia y certificar, verificar e inspeccionar que los productos y procesos
cumplan con las citadas NOM's. Para apreciar la amplitud de la normalizacin
consltese el Programa Nacional para 1995 que apareci publicado en el D.O.F.
de 19 de abril de 1995.
B.

El proceso de creacin de las NOM's

Se prev en los artculos 44 y siguientes de la LFMN que disponen


obligatoriamente:
1. La presentacin de un anteproyecto por parte de la autoridad ante los
Comits Consultivos Nacionales de Normalizacin.
2. La publicacin del proyecto en el Diario Oficial de la Federacin.
3. La apertura de un plazo para que todo interesado pueda presentar
comentarios al proyecto.
4. El estudio de los comentarios recibidos.
5. La publicacin en dicho Diario de los comentarios y sus respuestas.
6. La aprobacin de la NOM por parte del Comit Consultivo Nacional
correspondiente.
7. La expedicin de dicha NOM.
8. Su publicacin en el citado Diario Federal.
En casos de emergencia la dependencia competente podr expedir una NOM
de esa naturaleza, pero su vigencia no puede ser mayor de seis meses,
pudiendo ser prorrogada por una ocasin ms por otros seis meses,
transcurridos los cuales perder vigencia. Si la dependencia desea prorrogar su
vigencia o hacerla permanente deber observar los pasos antes enumerados.
C.

Las materias reservadas a la normalizacin

Conforme con el artculo 40 de la LFMN la reglamentacin de las mercancas o


productos es materia que se encuentra reservada a NOM's cuando presenten
alguna de las siguientes peculiaridades:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Que
Que
Que
Que
Que
Que

puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas.


puedan daar a la salud humana.
puedan daar a la salud animal.
puedan daar a la salud vegetal.
puedan daar al medio ambiente.
se pretenda preservar los recursos naturales.

De tal suerte que cuando alguna mercanca sea susceptible de producir o


amenazar producir algn tipo de dao de los arriba enumerados y la
dependencia competente pretenda regular sus especificaciones de elaboracin,
fabricacin o presentacin, deber hacerlo obligatoriamente a travs de una
NOM, pues de lo contrario se estara contraviniendo el artculo 3o. fraccin XI
de la LFMN.
D.

El contenido de las disposiciones de normalizacin

Acorde con dicha ley, las NOM's solamente pueden establecer medidas o reglas
con los siguientes contenidos, mismos que constituyen su materia propia y
exclusiva (art. 40):
1. Caractersticas y especificaciones que deben reunir las mercancas, los
productos y sus insumos (fracciones I y II).
2. Caractersticas y especificaciones de sus envases y embalajes (fraccin
V).
3. Nomenclatura, abreviaturas y smbolos en el lenguaje comercial
(fraccin VIII).
4. Descripcin de emblemas y smbolos (fraccin IX).
5. Determinacin de informacin comercial, sanitaria, ecolgica, de calidad,
etc. (fraccin XII).
6. Denominacin de origen para productos del pas (fraccin XV).
Es muy claro que las NOM's tienen la finalidad y el alcance bien delimitado
consistente en establecer requisitos sobre las especificaciones de fabricacin;
envases; mensajes y diversa informacin de las mercancas de inters o
proteccin al consumidor, sin que puedan legalmente establecer prohibiciones
a la fabricacin, manufactura, comercializacin o importacin de cualquier tipo
de mercanca o producto, pues no existe precepto legal alguno que as lo
permita.
E.

Situaciones no previstas en NOM's

La LCE ya no establece que las regulaciones no arancelarias se puedan


establecer por razones de salud pblica, preservacin de la flora o fauna, del
medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecuaria, normas y
etiquetas a las cuales aludan los preceptos legales ya derogados, sino que slo
regula algunas de esas razones de manera indirecta, al sealar que se podrn
establecer regulaciones no arancelarias en los casos de situaciones no
previstas por la normalizacin, en lo referente a seguridad nacional, salud
pblica, sanidad fitopecuaria o ecologa.
Es obvio que las situaciones que no pudieron haber sido previstas por las
NOM's son aquellas que no se dirijan a regular las especificaciones del
producto, sus empaques y envases, smbolos y requisitos de contenido e
informacin de utilidad para el consumidor, que como ya se anot son el
contenido de las disposiciones legales de normalizacin.
Entre estas situaciones no previstas se pueden encontrar disposiciones que
establezcan restricciones basadas en leyes con requerimientos de orden
pblico y que se plasman en permisos, autorizaciones y otras medidas incluso
como la prohibicin, pero que requerirn en todo caso que una ley lo ordene, le

conceda atribuciones a la dependencia pblica y se cumplan los requisitos de


los artculos 17, 20 y 26 de la LCE.
En el caso de que dicha regulacin fuese competencia de una entidad pblica
diferente a la SECOFI entonces le sera aplicable lo dispuesto por el artculo 27
de la LCE que dispone:
"Cualquier otra medida administrativa de las dependencias y entidades
de la Administracin Pblica Federal, que tenga como propsito regular o
restringir el comercio exterior del pas y la circulacin o trnsito de
mercancas extranjeras, deber someterse a la opinin de la Comisin
previamente a su expedicin, a fin de procurar su mejor coordinacin
con las medidas arancelarias y no arancelarias previstas en esta Ley".
Resumiendo, para que proceda una regulacin no arancelaria basada en las
fracciones VI de los artculos 15 y 16 de la LCE se requiere que:
1. La materia sea exclusivamente referida a seguridad nacional,
salud pblica, sanidad fitopecuaria o ecologa.
2. La regulacin no se refiera al contenido reservado a las
disposiciones de normalizacin.
3. Exista una ley que otorgue atribuciones a la dependencia para
regular el producto, mercanca o actividad de que se trate.
4. Cumpla con los dems requisitos exigibles para toda regulacin no
arancelaria.
F.

Requisitos legales de las NOM's como regulaciones no


arancelarias

Para que las autoridades aduaneras puedan legalmente exigir el cumplimiento


de las citadas normas en el momento de la importacin o exportacin de las
mercancas, se deben observar obligatoriamente las prescripciones del artculo
26 de la LCE que se anotan en los incisos siguientes:
1)

En todo caso, la importacin, circulacin o trnsito de mercancas


estarn sujetos a las NOM's, disposicin que complementa el artculo
53 de la LFMN que ordena que todos los productos de importacin
similares a los nacionales obligados a cumplir con cierta NOM
tambin debern cumplir las especificaciones establecidas en dicha
norma.

2)

No podrn establecerse disposiciones de normalizacin a los


productos diferentes a las NOM's, que se reafirma por lo dispuesto en
el artculo 3o. fraccin XI segundo prrafo de la LFMN que estipula
que las dependencias slo podrn expedir normas o especificaciones
tcnicas, criterios, reglas, instructivos, circulares, lineamentos y

dems disposiciones de naturaleza anloga de carcter obligatorio


siempre que se expidan como NOM.
3)

Las mercancas sujetas a NOM se identificarn en trminos de la


fraccin arancelara y nomenclatura que les corresponda.

4)

La SECOFI determinar, previa opinin de la COCEX, las NOM's que se


debern cumplir en el punto de entrada de la mercanca al pas.

5)

Esa determinacin deber publicarse en el Diario Oficial de la


Federacin.

De la lectura del precepto legal se concluye que no podr exigirse ninguna


NOM sin que se cumplan los mismos requisitos que para las dems
regulaciones no arancelarias establece la ley.
IV. poca de cumplimiento
La LCE, su Reglamento y los ordenamientos que establecen las regulaciones no
arancelarias no se refieren al momento de su cumplimiento, mas sin embargo,
la NLA s es clara al respecto, que en su artculo 36 fraccin I inciso c) y
fraccin II inciso b), dispone que quienes importen o exporten mercancas
estn obligados a presentar ante la aduana un pedimento, en la forma oficial
aprobada, que se acompaar de los documentos que comprueben el
cumplimiento de las requisitos en materia de regulaciones y restricciones no
arancelarias.
Por su parte, el artculo 176 fraccin II, que establece las infracciones a cargo
de quien introduce al pas o extrae del mismo mercancas, seala que comete
la infraccin relacionada con la importacin o exportacin quien sin el permiso
de autoridad competente o sin la firma electrnica en el pedimento que
demuestre el descargo total o parcial del permiso antes de realizar los trmites
del despacho aduanero o sin cumplir cualquier otra regulacin o restriccin no
arancelaria emitida conforme a la LCE.
De las disposiciones anotadas se desprende indubitablemente que las
regulaciones no arancelarias se deben cumplir en cualquier tiempo o momento
siempre y cuando sea antes de realizar los trmites del despacho aduanero,
que se inicia con la presentacin de las mercancas ante la autoridad aduanera
y la activacin del mecanismo de seleccin automatizado, acorde con el
artculo 43 de la NLA.
Esta aseveracin tiene variantes tcticas, dependiendo del tipo de trfico por
medio del cual ingrese al pas o salga del mismo la mercanca, pues en trfico
terrestre tanto pronto las mercancas cruzan la lnea divisoria internacional se
presentan ante el mdulo de la autoridad aduanera, que aplica, en ese
momento, el mecanismo de seleccin automatizado, es decir, en ese trfico
coincidir el momento de la introduccin con el momento del inicio del
despacho aduanero de las mercancas, por lo cual las regulaciones no
arancelarias deben estar ya cumplidas.

Por el contrario, en trficos martimo y areo las mercancas se introducen al


territorio nacional y quedan obligatoriamente en depsito ante la aduana (en
recinto fiscal o fiscalizado) con el propsito de ser destinadas a un rgimen
aduanero, sin que se presenten, en ese momento, las mismas ante la autoridad
para realizar los trmites del despacho aduanero. Por lo tanto, en estos trficos
durante el tiempo en que las mercancas se encuentren en depsito, pueden
obtenerse o cumplirse las RNA's, pues no se han iniciado los trmites del
despacho aduanero. Estas consideraciones son aplicables en el caso del trfico
terrestre cuando la autoridad aduanera autoriza el depsito ante la aduana de
las mercancas, de acuerdo con el artculo 23 de la NLA.
Congruente con las anteriores disposiciones, el artculo 92 de la misma NLA
permite el retorno al extranjero de mercancas en depsito ante la aduana,
hasta antes de activar el mecanismo de seleccin automatizado, y entre las
limitaciones que seala, no se encuentra que las mercancas estn sujetas a
regulaciones no arancelarias.
Algunas disposiciones que reafirman que las RNA's se cumplen junta-mente
con el pedimento cuando se inician los trmites del despacho aduanero son las
de sanidad animal y vegetal, que establecen que el certificado fitozoosanitario
se acompaar al pedimento de importacin (art. 5 del Acuerdo de 8 de
diciembre de 1997) y la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos (LFAFE)
que dispone en el artculo 58, que los particulares que adquieran armas de
fuego y municiones en el extranjero debern solicitar el permiso extraordinario
para retirarlas del dominio fiscal y posteriormente obtener el permiso, pero
siempre de manera previa al des pacho aduanero.
5. LAS BARRERAS PARAARANCELARIAS
Se conoce de esta manera a las medidas que afectan directamente o costo
financiero ex-aduana de las mercancas importadas, diferentes y adicionales
del pago de los aranceles y derechos por servicios aduaneros, razn por lo cual
desempean un papel semejante al tipo de cambio y al propio arancel.
En realidad, este tipo de restricciones al comercio seleccionan como objeto a
gravar o encarecer uno de los elementos de que se compone el arancel,
incrementando el costo financiero de los productos importados y por lo mismo,
reduciendo su nivel de competencia frente a los productos similares
nacionales.
Las restricciones paraarancelarias tienen las caractersticas de ser pecuniarias
y fiscales, es decir, se manifiestan como un pago o erogacin que tiene que
realizar el importador de las mercaderas a favor del erario pblico y se
establecen en torno a uno de los elementos del arancel, como la base gravable
(incrementando el valor de las mercancas); la tasa de conversin
(incrementando el tipo de cambio); la tasa (estableciendo sobretasas a la
general de la tarifa); cobrando derechos por servicios aduaneros (que exceden
el costo de los servicios) exigiendo depsitos en garanta (que implican un
costo financiero); etc.

Estos instrumentos paraarancelarios pueden ser de las clases que se


mencionan a continuacin.
I.

Los ajustes tributarios en frontera

Se conoce de esta manera a los impuestos interiores que aplican los Estados a
la produccin, venta o consumo de los productos nacionales que se exigen a la
introduccin al pas de productos similares de importacin, a efecto de
colocarlos en igualdad de condiciones de competencia, pues de otra manera
los extranjeros ingresaran con una menor carga tributaria, mxime que la
mayora de los pases exenta de dichos impuestos interiores a sus productos de
exportacin.
En la prctica y en los convenios internacionales se aceptan a los impuestos
indirectos (al consumo o a las ventas) como elegibles para estos ajustes en
frontera, mas no as a los impuestos directos (al ingreso, al patrimonio p a las
utilidades), que se refieren ms a las empresas que a las mercancas. Los
artculos II prrafo 2 y III del GATT establecen que la existencia de concesiones
no impedir a toda parte contratante a percibir, en todo momento, sobre la
importacin de un producto cualquiera una carga equivalente a un impuesto
interior aplicado a un producto nacional similar o a una mercanca que haya
servido, en todo o en parte, para fabricar el producto importado, siempre que
dichos impuestos interiores aplicados a las mercancas importadas no sean
superiores que los aplicados a las de produccin nacional y tampoco se
apliquen de manera que se proteja a la misma.
En Mxico, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto Especial Sobre
Produccin y Servicios y el Impuesto Federal Sobre Automviles Nuevos
establecen gravmenes a las importaciones, siendo todos ellos impuestos
Indirectos que gravan el consumo o las ventas en los trminos anotados, y por
lo tanto, en la legislacin mexicana no constituyen regulaciones no
arancelarias.
II.

Las sobretasas

Por el contrario, en el comercio internacional librecambista no se considera


aceptable establecer tasas adicionales a la general prevista en la tarifa que
grave las importaciones, debido a que se contraponen a las finalidades de
liberalizacin del comercio por el camino de la desgrava-clon arancelaria
negociada.
En Mxico, la ley haba establecido diversas sobretasas a la importacin y
exportacin, (art. 35 de la ALA) bajo el nombre de impuestos adicionales,
mismos que empezaron a ser suprimidos a partir de la apertura comercial y la
adopcin del GATT, hasta llegar a su desaparicin total mediante la reforma a
la ALA para 1994, que derog el apartado B de la fraccin II del artculo 35 que
contemplaba los impuestos adicionales del 3% y 2% sobre la exportacin de
petrleo y gas natural, y sobre productos diversos a los anteriores,
respectivamente, y del 10% a las exportaciones por la va postal.

En todo caso, para la LCE estas sobretasas no seran regulaciones no


arancelarias.
III.

Los derechos consulares

Se ubican aqu a las exacciones por concepto de derechos por la certificacin o


legalizacin de documentacin que se debe acompaar a las mercancas, tales
como facturas, manifiestos, certificados y declaraciones, los que para su
validez, la autoridad o la ley obligan a que estn legalizados o visados por sus
oficinas en el extranjero o por entidades privadas.
Adems de la obstaculizacin que implica la obtencin y certificacin de la
documentacin, el costo financiero de tales derechos consulares puede
encarecer la mercanca de manera que reduzca su nivel de competitividad con
la produccin del pas importador, sin perder su naturaleza de contribucin y
no llegar a tener la de regulacin no arancelaria.
IV.

Los mtodos de aforo aduanero

Los principios generales del aforo consignados en el artculo Vil del GATT se
deben aplicar a todos los productos sujetos a aranceles, derechos, cargas y
dems restricciones a la importacin y exportacin basa-dos en el valor de las
mercancas o fijados de algn modo en relacin con ste.
Estos principios consisten, bsicamente, en que el aforo de las mercancas
importadas debe basarse en el valor real de la mercanca importada o una
similar y no en el valor de una mercanca de origen nacional, ni en valores
arbitrarios o ficticios. El valor real, por su parte, es el precio al que las
mercancas son vendidas en el curso de operaciones comerciales normales y
en condiciones de libre competencia.
Sin embargo, pueden generarse restricciones al comercio cuando no se
respetan estos principios y se establecen mtodos de valoracin que
aumentan, para efectos de aplicacin de los aranceles, el valor de las
mercancas importadas, conduciendo a precios ficticios o tericos que se
apartan de los precios realmente pagados por los importadores de las
mercancas.
Un ejemplo en la legislacin mexicana de la fijacin de reglas tericas de
valoracin de mercancas de importacin lo constituy el Decreto por el que se
Reforma la Tarifa de la LIGI que se public en el D.O.F. de 31 de enero de 1991,
relativo a diversas fracciones arancelarias de azcar, derogado desde el 31 de
agosto de 1992.
Ese Decreto estableca que la tasa arancelaria aplicable a las importaciones de
azcar se determinara por la SECOFI, a travs de calcular y expresar en un
porcentaje el coeficiente resultante de restar a un precio de importacin de
referencia, fijado unilateralmente por ese Decreto, un precio usual de
competencia, que sera determinado por esa Secretara.

En el Diario Oficial de la Federacin de 14 de febrero de 1991 se public el


Acuerdo que establece el procedimiento para determinar el precio usual de
competencia de las fracciones arancelarias del azcar, por medio del cual se
dispuso que dicho precio se determinara por esa Secretara con base en los
promedios mensuales de precios de ciertos contratos operados en ciertas
"bolsas" burstiles extranjeras del "mercado de futuros", que precisamente por
no implicar la entrega de la mercanca y por ser un mercado de excedentes no
reflejaba operaciones comerciales normales del mercado de fsicos y tampoco
los precios que haban pagado los importadores mexicanos por la compra e
introduccin fsica de ese producto a territorio nacional.
El resultado de esa determinacin terica del valor del producto fue un elevado
arancel nominal de importacin.
Estas medidas que afectan el mtodo de valoracin, si bien obstruyen las
importaciones, caen en la esfera de la tributacin y no constituyen
regulaciones no arancelarias, en los trminos de la LCE.
V.

Los precios oficiales de Importacin

Son el valor de las mercancas de importacin que determina la propia


autoridad, como base mnima para efectos de aplicar la tasa sealada en la
tarifa del impuesto de importacin, es decir, se aplican siempre que el precio
pagado por el importador sea menor que dicho valor oficial. Su establecimiento
y aplicacin sirve para proteger a la industria nacional en contra de prcticas
desleales de comercio exterior tales como el dumping y los subsidios a las
exportaciones y generalmente son muy eficientes en los pases
subdesarrollados en donde las limitaciones de informacin y divulgacin no
permiten implementar oportunamente las medidas en contra de esas prcticas
por la va de la investigacin en forma de juicio, de productores nacionales
frente a importadores nacionales y exportadores extranjeros. Adems de lo
anterior, eficientan las funciones estatales de recaudacin pues evitan la
evasin por el camino de la subvaluacin.
Permitidos anteriormente por los artculos 48 quinto, y sexto prrafos de la ALA
y 3o. y 4o. de la LIGI de 1988, el proceso de apertura y la adopcin de las
normas internacionales librecambistas implicaron su abrogacin, tal y como
aparece en el "Memorndum sobre el Rgimen de Comercio Exterior de
Mxico", dirigido por el Gobierno de Mxico a las Partes Contratantes del GATT
(Punto II Instrumentos de Poltica Comercial. Apartado C. Valoracin Aduanera)
donde se manifiesto la intencin de mantenerlos en vigor hasta finales de
1987. Esta obligacin se ratific en el "Informe que sobre la Solicitud de
Adhesin de Mxico al Acuerdo General" del Grupo de Trabajo creado por el
Consejo de Representantes (punto 24) y se cumpli con el Acuerdo que Deroga
los Precios Oficiales que Constituyeron la Base Gravable Mnima para la
Aplicacin del Impuesto General de Importacin, publicado en el D.O.F. de
fecha 11 de enero de 1988, cuyo artculo transitorio dispuso retroactivamente
la entrada en vigor a partir del da 1o. de enero de 1988, as como con la
posterior reforma de julio de 1992 al artculo 48 de la ALA suprimiendo los

prrafos citados y consignando como valor en aduana el valor de transaccin


de las mercancas.
Bien se puede observar que estos precios oficiales atienden al valor de las
mercancas para efectos de la aplicacin y cobro de los aranceles, por lo que,
aun siendo una barrera, no constituyen una regulacin no arancelaria como las
define la LCE.
VI.

Los aranceles especficos

Otro medida paratributaria consiste en establecer aranceles que, en


apariencia, no consideran en absoluto el valor de la mercanca, como es el caso
de los llamados aranceles especficos y que tienden a determinar la
contribucin en montos superiores a aquella que resultara si se tomara en
consideracin el valor real de la mercanca.
Se puede anticipar aqu, que los aranceles conocidos como ad valorem se
determinan y liquidan aplicando al valor real de la mercanca o precio pagado
por el importador la tasa que seala la ley, y de este modo, la cuanta del
gravamen siempre est condicionada por el valor de la mercadera y por el
porcentaje de la tasa legal.
En el caso de los aranceles especficos, cuando el Estado los establece
simplemente los fija como una determinada cantidad de dinero, generalmente
dlares de los Estados Unidos, por cada unidad de medida, cantidad o volumen
de mercanca importada, lo que implica forzosamente que el Estado ya
previamente eligi, para l y ante l, un valor terico o ficticio de la mercanca
y una tasa hipottica aplicable a ese valor, presentando como arancel
especfico nicamente el resultado de aplicar ambos datos, que no son ni
siquiera del conocimiento de los importadores y muchas ve-ces tampoco son
posibles de deducir por las mltiples combinaciones que pueden presentarse
entre el valor y la tasa, pero que siempre resultan en una cuantificacin mayor
del gravamen que si se aplicara el arancel ad valorem.
La LCE contempla tanto los aranceles especficos como los ad valorem y los
mixtos, que son estos ltimos una combinacin de los anteriores, siendo desde
luego medidas arancelarias, a pesar de que puedan tener por objeto imponer
barreras al comercio exterior.
En la ley mexicana, el azcar brinda un ejemplo de aranceles especficos a la
importacin, ya que en el Decreto publicado en el D.O.F. de 31 de agosto de
1992 se establecieron para las fracciones arancelarias de la TIGI relativas al
azcar (expresados en dlares por kg.) y se han mantenido en los Decretos
publicados en el D.O.F. de 11 y 30 de noviembre de 1994; 14 de septiembre y
29 de diciembre de 1995.
En cuanto a los aranceles especficos a la exportacin, el Decreto publicado en
el D.O.F. de 29 de diciembre de 1995 los estableci para las exportaciones de
azcar, fijando un arancel expresado en dlares por kg.

En ambos casos, los Decretos de 29 de diciembre de 1995 tambin


establecieron los certificados de cupo, que otorgan el derecho a su titular a
importar o exportar el producto exento de esos aranceles.
En estos Decretos no se seala cules fueron los valores y la tasa que
consider el Ejecutivo Federal, ni tampoco el procedimiento empleado para
llegar al monto del arancel, pero en operaciones de importacin concretas se
puede apreciar que el porcentaje resulta ms elevado que el nivel general
arancelario que guarda la tarifa actualmente para el resto de los productos.
Los productos con contenido de azcar son un ejemplo de los aranceles mixtos
a la importacin, pues se establecen en el Decreto publicado en el D.O.F. de 29
de diciembre de 1995, que abroga su similar publicado en el D.O.F. de 29 de
noviembre de 1994, por el cual a los citados productos se aplica un arancel
mixto de importacin resultante de sumar al arancel ad valorem aplicable al
producto el monto del arancel especfico aplicable al azcar.
VII.

Los depsitos previos

Consisten en la entrega o afectacin de cierto valor econmico, no


necesariamente en dinero, que ser restituido o liberado bajo ciertos
supuestos, como el registro p revisin de la operacin por parte de las
autoridades, la certificacin de la documentacin o el simple transcurso del
tiempo.
El recargo sobre el valor de la mercanca importada ser igual al costo
financiero que significa para el importador mantener su dinero o valores
inactivos durante el plazo de vigencia del depsito.
Un ejemplo de esta medida lo podra constituir el rgimen de precios estimados
a la importacin, que exigi desde su primera Resolucin, que junto con el
pedimento de importacin se acompaara obligatoriamente un depsito en
dinero a favor de la Tesorera de la Federacin, una fianza o un billete de
depsito emitido por Nacional Financiera a favor de la citada Tesorera, para
garantizar la posible e hipottica diferencia de contribuciones, garanta que
sera cancelada y devuelta cuando se presentaran, siempre posteriormente, las
facturas certificadas que ampararan las mercancas a otra diversa autoridad
fiscalizadora.
Si bien posteriormente se reform la mencionada resolucin para hacer
consistir la garanta en slo una fianza, el pago de la pliza respectiva tiene el
mismo efecto econmico que el depsito, pues es una carga financiera que
tiene que sufragar el importador de las mercancas, encarecindolas y por lo
mismo, restringiendo en alguna medida los flujos de las mercancas que deben
de cubrir ese requisito.
Si antes se dijo que los precios estimados podran ubicarse como medidas de
depsito previo, es en virtud de que tambin podran calificarse de precios
oficiales a la importacin, que en el caso de Mxico implicaran una violacin a
sus obligaciones internacionales contradas en el GATT.

A continuacin se expondrn las principales caractersticas de los precios


estimados de la reciente legislacin mexicana.
A. Las resoluciones que establecen los precios estimados de las
mercancas
Este sistema se inici con la reforma de julio de 1993 a los artculos 25, 29 y
116 fraccin XIII de la ALA, consignando la obligacin de anexar al pedimento
la garanta, la orden de entregar las mercancas si no se omiti la misma y la
facultad de la SHCP para establecer dichos precios. En la fraccin I del artculo
Primero Transitorio del Decreto correspondiente, se estableci que la obligacin
de anexar la garanta al pedimento entrara en vigor dos meses despus de su
publicacin o sea, el 26 de septiembre de 1993, y en la reforma legal para
1994 se cre la fraccin II del artculo 147 para establecer como causal de
suspensin del agente aduanal no haber anexado al pedimento dicha garanta.
La primera resolucin de precios estimados se llam "Resolucin que establece
los precios estimados de mercancas objeto de subvaluacin, para efectos de
que los importadores garanticen la posible diferencia de contribuciones entre
los citados precios y los valores declarados por el importador" y fue publicada
en el D.O.F. de 4 de agosto de 1993, entrando en vigor al da siguiente, por lo
cual el importador estaba obligado nicamente a obtener la garanta desde el 5
de agosto de 1993 y el agente aduanal a acompaarla al pedimento de
importacin slo despus del 26 de septiembre de 1993.
Esta resolucin sufri reformas tanto a las reglas como a su anexo, segn
resoluciones publicadas en el D.O.F de fechas 31 de agosto, 9, 20 y 23 de
septiembre y 4 de octubre de 1993.
La segunda resolucin emitida por la SHCP derog la anterior y se llam
"Resolucin que establece el mecanismo para garantizar el posible pago de
contribuciones en los casos de subvaluacin de mercancas de importacin"
que se public en el D.O.F. de 16 de noviembre de 1993 y que como se observa
en su propia denominacin suprimi el trmino de precios estimados y
conserv en vigor el anexo en el que se contenan las mercancas y sus
respectivos precios estimados.
La tercera resolucin, en vigor, se denomina "Resolucin que establece el
mecanismo para garantizar el pago de contribuciones de mercancas sujetas a
precios estimados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico",
suprimiendo |os trminos "posible" y "subvaluacin" que usaban las anteriores
resoluciones y regresa-al trmino de precios estimados en su denominacin.
Esta resolucin se public en el D.O.F. de 28 de febrero de 1994 y entr en
vigor el da 15 de marzo de ese ao, incluyendo entre sus fundamentos lo
dispuesto por el artculo 126-A de la ALA, que permita la retencin de la
mercanca por la aduana cuando no se hubiera anexado al pedimento la
garanta de referencia y ordenaba que subsanada dicha omisin se entregara
de inmediato.

Esta resolucin est vigente y ha sido modificada con fechas 27 de junio de


1997, 4 de septiembre de 1998; 21 de septiembre, 5 y 29 de octubre de 1999.
El anexo de esta resolucin se ha modificado diversas ocasiones mediante
resoluciones publicadas en el Diario Oficial de la Federacin de fechas 4 de
mayo, 21 de octubre y 19 de diciembre de 1994; 21 de abril y 21 de agosto de
1995 y 22 de enero, 13 de mayo y 9 de julio de 1996. La publicacin de 13 de
mayo de 1996 modific y public en su totalidad el anexo, debido a los
cambios en la tarifa de la LIGI para 1996.
Posteriormente, el anexo se ha modificado con fechas 10 de marzo y 27 de
junio de 1997; 4 de septiembre y 12 de octubre de 1998; y 26 de febrero y 12
de julio de 1999. Con fecha 31 de agosto de 1999 se public un nuevo anexo
que se modific el 5 de noviembre de 1999.
En 1996, el rgimen de los precios estimados estaba previsto en los artculos
36 fraccin I inciso e); 43 cuarto prrafo; 144 fraccin XIII; 158 y 184 de la NLA,
cuyos cambios en relacin con la ALA fueron los siguientes:
1. Anexar la garanta al pedimento. Se mantuvo esta obligacin en el nuevo
ordenamiento aduanero.
2. Retencin y entrega de la mercanca. Se precis que deber entregarse
la mercanca retenida tan pronto se anexe el documento en el que
conste la garanta, cuando haya sido omitido.
3. Previa opinin de la SECOFI. Se adicion que para el establecimiento de
los precios estimados la SHCP debera obtener la previa opinin de la
SECOFI, misma que se suprimi con la reforma legal para 1999.
4. Objeto de la certificacin de la factura. Se precis que esta certificacin,
necesaria para cancelar la garanta, tendr por objeto hacer constar que
el proveedor efectivamente expidi la factura. Con la derogacin del
segundo prrafo del artculo 158 de la NLA, se traslad esta disposicin
a la Resolucin respectiva.
5. Suspensin del agente aduanal. Se suprimi del artculo 164 de la NLA,
como supuesto de esta suspensin, no anexar la garanta al pedimento.
6. Infraccin y sancin. Se tipific como una infraccin relacionada con la
no presentacin de documentacin o hacerlo extemporneamente que
debe ameritar la sancin prevista en la fraccin III del artculo 185 de la
NLA.
7. Nacimiento de la obligacin. Se precis en el primer prrafo del artculo
56 de la NLA que los precios estimados aplicables sern los vigentes en
los supuestos que seala dicho precepto, confirmando que no eran los
vigentes en el momento de presentar el pedimento, resolviendo con ello

la duda que en la prctica se gener y dejando sin efecto un criterio


administrativo en ese sentido.
La reforma a los artculos 36 fraccin I inciso e, 43, 84-A, 86-A, 143 fraccin XIII
y 158 de la NLA, publicada el 31 de diciembre de 1998 y en vigor el 1o. de abril
de 1999, estableci que la garanta en el caso de precios estimados debera ser
en forma de depsito en cuentas aduaneras de garanta por un monto igual por
las contribuciones que se causaran por la diferencia entre el valor en aduana
declarado y el precio estimado.
A pesar de la disposicin legal, la regla 3.13.11 vino posponiendo su aplicacin,
hasta que mediante la modificacin publicada el 29 de octubre de 1999 se
pospuso hasta el 31 de marzo de 2000.
B. La finalidad de los precios estimados
Si como se expone en las resoluciones anotadas, su objeto es la aplicacin de
garantas a mercancas "subvaluadas" y establecer mecanismos para asegurar
el pago de contribuciones que se causen por la diferencia entre los precios
declarados por el importador y los precios estimados por la SHCP, no deba
haber impedimento alguno para que el importador, si as lo deseara, pagara las
contribuciones conforme a dichos precios y no anexara garanta alguna. Sin
embargo, la interpretacin de la autoridad aduanera ha sido diferente a la
naturaleza formal de los citados precios estimados, pues ha ordenado que la
obligacin de acompaar la fianza debe cumplirse, en todos los casos, sin que
se permita su sustitucin por el pago de la posible diferencia de contribuciones
y accesorios (telex 326-A-lll-588 de 10 de enero de 1994 de la Administracin
General de Aduanas).
Esta circunstancia viene a confirmar que los citados precios estimados podran
ser cuestionados de precios oficiales a la importacin, ya que si se permitiera
el pago de las contribuciones conforme a dicho precio, se mostrara en su
plenitud como un precio oficial para la aplicacin de los gravmenes.
En contra de esa suposicin, el artculo primero de la Resolucin modificado el
5 de octubre de 1999, ordena que el precio estimado no podr usarse para
determinar la base gravable del Impuesto General de Importacin
C. mbito de aplicacin de los precios estimados
Su aplicacin abarca las importaciones definitivas de las mercancas listadas en
el anexo, en donde exista causacin y pago de contribuciones, excepto en
aquellos casos en los que no se causen las contribuciones o no exista la
obligacin de pagarlas, como es el caso de las importaciones temporales o las
exentas conforme a la Ley Aduanera. Como un caso expreso de excepcin,
tambin la resolucin liber de esta obligacin a las empresas inscritas para
realizar el despacho con revisin en origen a que se refiere el artculo 98 de la
NLA y grandes empresas inscritas en un padrn, hiptesis suprimidas desde el
1 o. de noviembre de 1999, cuyas autorizaciones, estuvieron vigentes hasta el
1o. de abril de 2000.

D. Anexos
Todas las resoluciones han remitido a un anexo en que aparecen la descripcin
comercial de la mercanca que se sujeta, su fraccin arancelaria y el monto del
precio estimado por cada unidad comercial. Con las modificaciones a esos
anexos se ha-incrementado el nmero de productos que se sujetan a dicho
precio estimado y precisado el clculo del precio para acercarlo ms a la
prctica comercial que se recoge en la facturas que amparan las mercancas.
E. Formas de garantizar
La regla general es, de conformidad con las reglas vigentes, anexar una
garanta individual para cada operacin de importacin, de la que puede
excepcionarse el importador con la presentacin de una garanta global.
La garanta ser cancelada a los seis meses de haberse efectuado la
importacin, o antes, cuando se presente ante la autoridad fiscal la factura
debidamente certificada por las autoridades competentes del pas de
procedencia o, a falta de disposicin expresa, las cmaras de comercio o
industria, haciendo constar que la factura fue efectivamente expedida por el
proveedor. Esta facilidad de certificacin por las cmaras se amplio porque en
alguna resolucin anterior (20 de septiembre de 1993) slo se permiti para
importaciones procedentes de pases miembros de la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE).
Las normas vigentes, admiten en lugar de la factura certificada, un informe
expedido por una empresa de verificacin, en los trminos de las reglas
publicadas el da 10 de septiembre de 1998.
F. Identificacin y codificacin
Las mercancas sujetas a dichos precios se encuentran en el anexo,
identificadas y codificadas en trminos de la nomenclatura de la tarifa, pero
debe precisarse que para la LCE no constituyen RNA's, sino ms bien medidas
relativas al arancel y por lo mismo, no estn sujetos a los requisitos que deben
cumplir aqullas, como es el caso de la previa opinin de la COCEX.
VIII.

El manejo del tipo de cambio

Para determinar y liquidar los aranceles aplicables a las importaciones y


exportaciones basados en el valor de las mercaderas, se hace menester
convertir la moneda extranjera a moneda nacional y la regla es que debe
aplicarse un tipo de conversin o cambio basado en el valor real de la moneda
nacional. Un tipo de cambio bajo provocar una propensin mayor a efectuar
compras en el extranjero y desestimular las exportaciones mientras que, por
el contrario, un tipo de cambio alto limitar las importaciones y acrecentar las
ventas al exterior.

Por lo mismo, el manejo que haga la autoridad para fijar esa paridad puede
estar basado en criterios meramente financieros y/o en finalidades
comerciales. El establecimiento de un tipo de cambio fijo o su devaluacin
constante y gradual o bien desmedida y abrupta, son polticas monetarias que
afectan de manera directa a los flujos comerciales ya sea restringindolos o
promovindolos.
El manejo del tipo de cambio limita las importaciones pero no las restringe
formalmente, por lo que no debe confundirse este manejo con el control de
cambios que s tiene la finalidad de limitar la cantidad y el valor de las divisas
destinadas a pagar importaciones.
Los tipos de cambio diferenciales aplicables a las importaciones y a las
exportaciones se tratarn en el apartado relativo al control de cambios, toda
vez que implican una determinacin de la autoridad de asignar un cierto
volumen de divisas que slo alcanzar para adquirir una cantidad limitada de
importaciones de mercancas o sea, se trata de una medida cuantitativa.
Indudablemente, el manejo del tipo de cambio podra usarse como una barrera
no arancelaria, pero por su naturaleza financiera, la LCE no lo regula como una
regulacin no arancelaria.
IX.

Las restricciones para combatir prcticas desleales

Con la finalidad de fijar el alcance y naturaleza de estas medidas se ex-ponen


algunas consideraciones generales sobre las reglas y principios que rigen el
"comercio libre mundial". El conocimiento cabal de estas regulaciones, que la
ley mexicana califica de no arancelarias, requiere un estudio, aunque breve,
que se presenta en las pginas siguientes.
El GATT (ahora OMC) contempla en sus preceptos bsicamente tres principios:
a) el comercio libre (free trade); la liberalizacin negociada multilateralmente
(NCM) y el comercio justo (fair trade).
Entre las normas e instituciones que contribuyen a la consecucin del primer
principio se puede mencionar, por ejemplo: la clusula de la nacin ms
favorecida (NMF); el tratamiento nacional no menos favorable; la desgravacin
arancelaria y la condena al uso de licencias o permisos, todas ellas dirigidas a
suprimir obstculos al libre flujo del comercio entre las naciones.
Las normas que aplican el segundo principio se refieren a la liberalizacin
comercial por el camino de la negociacin continua, progresiva y recproca
entre los Estados, es decir, que los pases para obtener concesiones
comerciales deben tambin otorgar ciertas concesiones equivalentes, mismas
que tendern a ser no reversibles dado el principio de la consolidacin. La
reciprocidad est tambin presente en caso del retiro posterior de la concesin
a travs de la figura de la compensacin o represalia comercial.
El comercio justo se inspira en los principios de la teora liberal del comercio,
segn los cuales las mercancas se compran o se venden conforme a la oferta y

la demanda que de ellas exista en el mercado, de tal suerte que las


exportaciones de una nacin slo debieran fundarse en dichas condiciones, y
por lo mismo, no se catalogan de justas aquellas prcticas pblicas o privadas
que reducen el costo o el precio de las exportaciones incrementando
"artificialmente" su volumen en el mercado de otro pas en perjuicio de la
industria domstica del mismo. Como una consecuencia de este principio de
"juego limpio", el GATT prev la aplicacin de medidas de naturaleza
arancelaria que contrarresten las importaciones sometidas a tales prcticas e
impidan su introduccin al pas o parte afectada.
A. El concepto de prcticas desleales de comercio internacional
El artculo 28 de la LCE seala este concepto, estableciendo que es:
"La importacin de mercancas en condiciones de discriminacin de
precios u objeto de subvenciones en su pas de origen o procedencia,
que causen o amenacen causar un dao a la produccin nacional".
De esta definicin legal se pueden desprender los siguientes elementos:
a) La conducta de la prctica desleal
No obstante que la prctica desleal se disea, implementa y ejecuta desde el
pas exportador, la ley la hace configurar como la importacin y no la
exportacin, lo que obedece a diversas razones como son: la sujecin del
importador a la ley mexicana y al hecho de que la prctica ejecutada en el
extranjero, por s misma, no afecta al pas sino hasta que la mercanca es
importada a territorio nacional.
Consecuente con lo anterior, el mismo artculo 28 establece que el sujeto
pasivo de las prcticas desleales es el importador al ordenar que: "Las
personas fsicas o morales que importan mercancas en condiciones de
prcticas desleales de comercio internacional estn obligadas a pagar una
cuota compensatoria conforme a lo dispuesto en esta Ley", lo que ratifica el
artculo 89 cuando dispone que: "Los importadores o sus consignatarios
estarn obligados a calcular en el pedimento de importacin correspondiente
los montos de las cuotas compensatorias provisionales y definitivas, o de
salvaguarda, y a pagarlas junto con los impuestos al comercio exterior, sin
perjuicio de que las cuotas compensatorias provisionales sean garantizadas
conforme al artculo 65 y las cuotas compensatorias definitivas conforme a la
fraccin III del artculo 98".
b) Las clases de prctica desleal
De la definicin legal se desprenden slo dos tipos de prcticas desleales: la
discriminacin de precios y la subvencin a la exportacin.
1.

La discriminacin de precios.

Conocida en la teora, en los tratados internacionales y an en la prctica


mexicana como dumping, el artculo 30 de la LCE la hace consistir en la
"introduccin de mercancas al territorio nacional a un precio inferior a su valor
normal", entendiendo por valor normal el precio comparable de una mercanca
idntica o similar que se destine al mercado interno en el pas de origen en el
curso de operaciones comerciales normales, o sea, en condiciones de mercado,
habitualmente y entre compradores y vendedores independientes entre s.
Para efectos de determinar el dumping la autoridad debe considerar y calcular
los ajustes necesarios para hacer los precios internos y de exportacin
comparables, considerar los precios a un tercer pas o el valor reconstruido,
cuando no se realicen ventas en el mercado de origen o cuando tales ventas no
permitan una comparacin vlida.
2.

La subvencin.

El artculo 37 de la LCE consigna su definicin sealando que es "el beneficio


que otorga un gobierno extranjero, sus organismos pblicos o mixtos, o sus
entidades, directa o indirectamente, a los productores, transformadores,
comercializadores o exportadores de mercancas, para fortalecer
inequitativamente su posicin competitiva internacional, salvo que se trate de
prcticas internacionalmente aceptadas. Este beneficio podr tomar la forma
de estmulos, incentivos, primas, subsidios o ayudas de cualquier clase". A
pesar de que el precepto seala que la SECOFI emitir un acuerdo que
publicar en el Diario Oficial de la Federacin, mediante el cual enunciar de
manera ejemplificativa una lista de subvenciones a la exportacin, hasta la
fecha no ha sido emitido.
c) El dao a la produccin domstica
A las prcticas desleales de comercio internacional se les suele clasificar de
dainas y no dainas, dependiendo de lo cual sern o no punibles. Para el GATT
slo son condenables o punibles aquellas prcticas que ocasionen o amenacen
ocasionar un perjuicio importante a la industria domstica del pas importador,
es decir, slo sern punibles las dainas o depredatorias. Sin embargo, la
legislacin de algunos pases hacen depender la aplicacin de las medidas
punibles con la simple existencia de la prctica desleal con independencia de si
producen o no dao a su industria de la mercanca de que se trate.
En el caso de Mxico, el artculo 29 de la LCE dispone, imitando una frmula
similar a la prevista en la Ley de Convenios Comerciales de 1979 de los
Estados Unidos, que la prueba del dao o amenaza de dao se otorgar
siempre y cuando en el pas de origen o procedencia de las mercancas exista
reciprocidad, en caso contrario, la autoridad podr imponer las cuotas
compensatorias sin necesidad de probar dao o amenaza de dao. En el caso
de los pases miembros del GATT/OMC se da el supuesto de reciprocidad, pues
ste los obliga a probar el dao, por lo que la norma en todo caso slo va
dirigida a aquellos pases que no se han adherido a dicho Acuerdo General.

En cuanto a su concepcin, el artculo 39 de la LCE establece que para los


efectos de la misma ley "dao es la prdida o menoscabo patrimonial o la
privacin de cualquier ganancia lcita y normal que sufra o pueda sufrir la
produccin nacional de las mercancas de que se trate, o el obstculo al
establecimiento de nuevas industrias, con lo cual se incluye en la definicin
tambin a los perjuicios.
Es importante remarcar que no slo se protege a la produccin nacional del
dao sino tambin de la amenaza de dao, el cual se define, por el mismo
precepto legal, como el peligro inminente y claramente previsto de dao a la
produccin nacional.
d) La relacin causal prctica desleal-dao
Conforme con el segundo prrafo del artculo 39 de la LCE, el dao a la
industria domstica deber ser consecuencia directa y sin duda de las
importaciones en condiciones de prctica desleal.