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Administracin Pblica y Sociedad

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POLITICAS EDUCATIVAS Y REFORMA ESTATAL


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Jorge Ahumada

INTRODUCCIN
El presente trabajo contiene reflexiones a partir de los resultados de dos lneas de Investigacin sobre la
Crisis del Estado de Bienestar y la Racionalizacin de Polticas, y sobre los cambios ocurridos al interior del campo
Educativo en la dcada del 90. Los mencionados estudios se desarrollan desde el rea de Polticas Sociales del
Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica, y son dirigidos por el Mter. Carlos La Serna.
Los objetivos ms generales del programa de investigacin tienden al logro de una caracterizacin de las
formas y los lmites que asume la gobernabilidad del sistema de gestin de polticas sociales y sus efectos sobre la
orientacin de las polticas de salud y educacin a nivel provincial.
El anlisis se ha desarrollado en base a la revisin de la legislacin, informacin periodstica, entrevistas,
grupos de discusin con los actores relevantes y aplicacin de encuestas poblacionales por muestreo. El
Universo de estudio es la Provincia de Crdoba y especialmente el Municipio de Crdoba.

LA EDUCACIN COMO POLTICA DE ESTADO


La dimensin de la problemtica educativa para el Estado acepta diversas perspectivas que guardan relacin directa
con el tamao de este Servicio. Una forma de abordarlo es identificar los destinatarios potenciales con lo cual se
incluye a toda la poblacin de un pas cuya edad est comprendida en el grupo etreo que va desde los 3 aos a los 30
aos. Esta poblacin representa, aproximadamente, el 50% de los habitantes de la mayora de los pases de
Latinoamrica, pero en aquellos que no realizaron la transicin demogrfica (pases con poblacin joven y alta tasa
de natalidad) se extiende al 60% o ms.
Adems del volumen poblacional se plantean otros desafos de magnitud equivalente como la necesidad de
cobertura geogrfica en todo el territorio para garantizar accesibilidad, las diferencias biolgicas y psicolgicas entre
los distintos subgrupos etreos, la diversidad cultural por regiones y/o por clases sociales y sobre todo por la forma
mano de obra intensiva en la prestacin del Servicio, con lo cual si el volumen de los destinatarios es grande
tambin lo es el personal prestador.
En Argentina durante la dcada del '60, cuando se hallaba incorporada al sistema educativo el 85 % de la
poblacin de 6 a 14 aos de edad, comienzan a visualizarse inconvenientes en el financiamiento del sistema
educativo. Este proceso conducira durante el ltimo gobierno de facto, y a posteriori, en el ao 1992, a la
transferencia de la mayor parte de las Escuelas Nacionales a las jurisdicciones provinciales.
En nuestro pas y tambin en nuestra Provincia hay un ciclo escolar que es obligatorio, lo que implica la
responsabilidad estatal en garantizar no slo su cobertura Financiera sino tambin atender toda la complejidad que
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Investigador del Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica, Universidad Nacional de Crdoba.

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antes slo enunciamos. Fcilmente se puede argir que el tamao del problema guarda correspondencia con las
dificultades que histricamente ha presentado, dificultades que van desde la impotencia crnica de los Estados para
financiar el servicio, hasta las diversas patologas burocrticas que naturalmente han formado parte del Aparato
Educativo.
Sin embargo la trascendencia del sistema Educativo en la integracin Nacional, como factor clave para el
desarrollo Econmico y Social y su papel fundante en la reproduccin cultural de las sociedades es tambin
largamente reconocido. No slo es un ejercicio acadmico este reconocimiento, sino sobre todo poblacional, lo cual
tambin es objeto de estudio de nuestra investigacin.2
La importante cobertura social del Servicio Educativo incluye las diferencias propias de la poblacin que
atiende y que han generado en el tiempo una segmentacin al interior del aparato educativo que atiende grupos
sociales diferentes. La diferencia entre las escuelas Pblicas y Privadas est centrada en la clientela que cada una
atiende, ms que en diferencias claras de calidad, el origen social es entonces un carcter distintivo de los
establecimientos Educativos y salvo excepciones, los mecanismos de ingreso continan reproduciendo los grupos
educativos por origen de clase.3
Las presiones sobre el Gasto Social impactan tambin en el Financiamiento Educativo. El ajuste
estructural ha encontrado grandes dificultades para operar linealmente en el sector Servicios al generar gran
resistencia poblacional a estas restricciones. La demanda por estos Salarios Indirectos se aumenta en un momento
histrico donde justamente es el Salario una de las Instituciones Bienestaristas que est en decadencia.4 Los efectos
de la globalizacin afectan de diversa manera al sector Servicios, pero, un mecanismo de gran potencial es la
incorporacin al interior del Estado de relaciones de mercado.
La tendencia progresiva de ubicar al mercado como el gran asignador de recursos pone en cuestin la
esencia de los Servicios Pblicos tal y como fueron concebidos histricamente en nuestro pas. Un ejemplo est
dado por la Soberana del Consumidor que es posible en el mercado de Bienes pero que en el caso de los Servicios
como Salud5 y Educacin es difcilmente lograble por lo cual son Mercados Imperfectos por naturaleza.
Por otro lado en la produccin de bienes la calidad se puede regular por el mercado, pero en el Servicio
Educativo el mercado acepta o rechaza al producto pero no al productor con lo cual el mercado slo incide muy
indirectamente en la calidad, ejemplo de esto es la baja relacin positiva existente entre permanencia en el sistema
Educativo por un lado e inclusin y/o ascenso en el Mercado de Trabajo por otro, fenmeno explicado por la
creciente refractariedad del mercado laboral para incorporar fuerza de trabajo . Esta correspondencia negativa es

Es abundante la bibliografa que desde diversas vertientes tericas interpreta el fenmeno Educativo, sin embargo no hay
negaciones de su trascendencia an en propuestas extremas como las de Ivn Ilich, ver Juan Carlos Tedesco El desafo
educativo: calidad y democracia. Grupo Editor latinoamericano, Bs. As. 1987, Parra Rodrigo y otros La Educacin popular en
Amrica Latina Edit.. Kapelusz. Bs. AS. 1986. Germn Rama y varios autores Desarrollo y Educacin en Amrica latina y el
Caribe CEPAL,UNESCO,PNUD Edit. Kapelusz, Bs. As. 1987. R. nassif, G. Rama y J. C. Tedesco El Sistema educativo en
Amrica Latina edit. Kapelusz, Bs. as. 1986
3
La funcin reproductora de la Escuela ha sido claramente descripta por diversos autores entre los que vale citar a Pierre
Bourdieu, Louis Althusser, Basil Bernstein, Baudelot y Establet.
4
Para Robert Castel en el Estado de Bienestar hay un compromiso social donde el trabajo funciona como un rgimen de
empleo asegurando proteccin social, a esto denomina Castel sociedad salarial, el trabajo ya no es regido totalmente por el
mercado sino que la intervencin estatal modera los riesgos. Robert Castel, entrevista publicada en el Suplemento Temas,
pag. 17, Diario La Voz del Interior, 6/4/97. Ver tambin del mismo autor La Metamorfosis de la Cuestin Social, una crnica del
salariado, Editorial Paids, Buenos Aires 1997
5
ver Jorge Katz Salud : puja distributiva y equidad Edit CEAL Bs As 1989

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mucho mayor entre origen social de estratos bajos e inclusin al mercado de trabajo6.
A este respecto Germn Rama plantea que an los jvenes pertenecientes a sectores sociales de medios y
altos ingresos tienen un futuro laboral incierto, porque la tendencia histrica a ocupar posiciones ocupacionales por
adscripcin comienza a deteriorarse ante la exigencia de logros competitivos7, aqu tambin se puede observar un
efecto de la Globalizacin: la demanda del mercado laboral es de capacitacin instrumental especializada, que de
ninguna manera puede brindar un sistema educativo construido en base a reproduccin social cultural y capacitacin
en conocimientos bsicos de los diversos desarrollos de la Ciencia y de la Tcnica. La capacitacin instrumental
especializada implica tal diversidad que no puede ser cubierto por un sistema unificado por normas bsicas, pero esta
bsqueda puede implicar la prdida de gran parte de sus anteriores funciones (este riesgo est implcito en la actual
reforma educativa en Argentina).
Esta breve perspectiva del Sistema Educativo permite plantear al menos dos interrogantes: qu efecto
tendrn los cambios actuales? y a qu factores obedecen los mismos?.

EDUCACIN Y DESARROLLO
La necesidad de legitimacin del Aparato Estatal conduce necesariamente a la contradiccin entre atender las
necesidades poblacionales y atender a las presiones de equilibrio fiscal, contradiccin que se agudiza en perodos
recesivos como el actual, al decir de Offe situaciones donde lo necesario se hace imposible y lo imposible se hace
necesario. Esta frase es ilustrativa de la actual encrucijada para el Estado y para el sistema educativo en particular: la
educacin debera aportar soluciones al desempleo facilitando el ingreso al mercado de trabajo cubriendo la
necesidad de capacitarse para trabajar, sin embargo el mercado de trabajo est tan restringido que no solamente
dificulta la creacin de nuevos puestos sino que adems expulsa fuerza de trabajo.
Esta ecuacin entre necesidades e imposibilidades muestra descarnadamente algunas contradicciones entre
el Capital y el Trabajo, por ejemplo:

Un distanciamiento cada vez mayor con el pleno empleo pero una indita variedad de puestos de trabajo.

Un desequilibrio en aumento entre la creciente propensin al consumo y la decreciente capacidad econmica de


consumir.

Aqu es donde se espera de la Educacin un resultado inalcanzable: suplir a la economa como factor de
generacin de empleo e ingresos. Esto podra ser denominado como aquello que Marx nombr como fetichismo de
las mercancas. Este importante concepto encierra una explicacin antropolgica de la propensin generalizada al
consumo en nuestras sociedades capitalistas.

ver Roger Girod Poltica Educativa. Lo ilusorio y lo posible Editorial Kapelusz, Bs. As. 1984. Este autor plantea el fracaso de
los postulados de la corriente de pensamiento educativo que asigna a la escuela un rol privilegiado en la formacin del
Recurso Humano, centra su crtica en los mecanismos no educativos que rigen en la incorporacin y ascenso en el mundo
del trabajo.
7
Germn Rama Educacin y cambios en la estructura social en Amrica Latina Revista Proyecto Principal de Educacin en
Amrica Latina y el Caribe. Nro. 35, UNESCO, OREALC,Chile Diciembre 1994

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Tambin el Servicio Educativo es consumido como mercanca y al decir de Adam Smith los servicios
perecen en el mismo instante de su realizacin con lo cual se diferencian de los bienes, pero al igual que stos
poseen cualidades construidas subjetivamente (asignarles un valor de cambio que no necesariamente se corresponde
con el valor de uso). El discurso oficial sobre el Servicio Educativo muestra la capacidad asignada a la escuela de
favorecer el ingreso al mercado laboral, sobre todo recientemente quienes disean los cambios afirman esta
capacidad. Sin embargo lejos est la Educacin de poder resolver el problema del empleo; slo aporta
condicionamientos al mercado de trabajo pero de ninguna manera es la causa de su expansin.
Por otro lado, la terciarizacin de la Economa ha generado una nueva oferta Educativa desde el sector
privado, altamente lucrativa, que incorpora modernas tcnicas de marketing y publicidad. Esta oferta se basa en la
promesa de proveer de cualidades para ingresar y ascender en el mercado laboral, as estas imgenes de
consumo8 han permeado la sociedad y hay una nueva demanda social de capacitacin laboral a la escuela Pblica
que esta no puede satisfacer y que cabra interrogarse si debe.
La funcin histrica de la escuela es su rol inclusivo en lo cultural pero secundariamente en lo econmico,
adems la inclusin cultural es tan importante como la econmica y es condicin indispensable para la inclusin
plena. En la etapa actual la expulsin de fuerza de trabajo est agudizando la exclusin de sectores estructuralmente
pobres, pero adems est generando nuevos pobres9
Las condiciones de marginalidad son tambin culturales, por lo cual en este perodo la funcin integradora
de la escuela es trascendente, sin embargo es cuando est ms debilitada para cumplir ese papel. Parte de la
explicacin de ese debilitamiento est en la diversificacin de los procesos de socializacin que antes eran resumidos
en la escuela,10 pero tambin en un nuevo direccionamiento de la escuela hacia el mercado de trabajo, lo cual le resta
capacidad a su rol de promocin de valores comunes e ideales cvicos, aspectos centrales en la inclusin cultural.
Europa es un buen ejemplo de cmo los logros en igualdad fueron mayores por medio de la distribucin del
ingreso monetario por tributos progresivos y redistribucin por las polticas sociales, que los obtenidos mediante la
ampliacin de oportunidades por la educacin. La expansin de la educacin en esos pases tuvo ms que ver con el
propsito de asegurar la formacin bsica que se requera para cada etapa de desarrollo (mayor complejidad en la
interaccin social, mayores requerimientos de calificacin de los recursos humanos) y la educacin necesaria para
que una parte de la poblacin no quedara rezagada frente a la cultura promedio, en esta perspectiva la Educacin
cumpla un rol subalterno a otras Polticas de Estado como facilitador de oportunidades, siendo el proyecto
Econmico de cada pas el gran asignador social, nuestro pas no es una excepcin, sin embargo esta obviedad dista
de ser reconocida, pues justamente hay un dficit creciente en la asignacin de oportunidades mediante el proyecto
Econmico de pas.
Como consecuencia lgica, la participacin de los distintos estratos sociales en los distintos niveles
educativos fue resultado de los cambios inducidos por la diferenciacin tcnica y social (que modific la estructura
de las ocupaciones y sus calificaciones), por los cambios en el consumo cultural (y por ende en los requerimientos
8

Stuart Ewen Todas las imgenes del consumismo Editorial Grijalbo, Mxico, 1996
Gabriel Kessler y Alberto Minujin La nueva pobreza en Argentina Edit. Planeta. Bs. As. 1995
10
Las imgenes societales integradoras eran aportadas mayoritariamente por la escuela hasta mediados de este siglo, la
construccin de ideales cvicos y la aceptacin del Rgimen Poltico imperante eran operaciones de homogeneizacin colectiva
que realizaba el sistema educativo en todos sus niveles, actualmente, estas funciones estn distribuidas en mltiples
mecanismos por los cuales se reproduce la nomatividad y la valoracin del orden legtimo, nos referimos a la capacidad
creciente del poder performativo de la actividad poltica, la capacidad meditica de los medios de comunicacin masivos y la
capacidad instituyente de las distintas instituciones de la sociedad para operar en sus instituidos.
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educativos) y slo marginalmente fue el resultado de una movilizacin social por la participacin en la educacin.
Este es un claro ejemplo que muestra cmo el desarrollo general plantea demandas al sector y no es el sector
educativo el que define el desarrollo de un pas o regin.11
En Amrica Latina este proceso se dio a la inversa que en Europa, pues mientras el acceso a la educacin en
general y en especial a la media y superior tendi a la igualdad de oportunidades, y Argentina es un buen ejemplo
con la masificacin de las profesiones universitarias, la sociedad en su conjunto continu siendo profundamente no
igualitaria.
Este proceso se agrava a partir de los 80 con una espectacular concentracin de la riqueza, que en pases
donde sta ya era la caracterstica, profundiz las diferencias, pero en pases como el nuestro signific un vuelco en
la igualdad de oportunidades sociales. Este proceso des-igualador an no se ha dado con toda intensidad en las
oportunidades de acceso y permanencia en el sistema educativo. Tal vez aqu resida la explicacin de las importantes
presiones sociales a las que se ve sometido el sistema educativo, tal como mencionramos al comentar las
expectativas puestas en la educacin como ampliador de oportunidades en el mercado laboral. (Un ejemplo: la ley de
educacin tiene un espritu bienestarista y universalista contradictorio con las otras polticas del estado).
La Educacin como prctica social ha generado o estimulado el desarrollo de importantes disciplinas
soporte, basta citar la pedagoga como patrn de referencia para la definicin curricular y la Psicologa evolutiva para
fundamentar la didctica12. Otros ejemplos son la Lingstica, la Sociologa, la Historia, etc. que incluso han iniciado
verdaderas especialidades en sus respectivos ejercicios profesionales y desarrollos conceptuales dedicadas al mbito
Educativo. Este es un reflejo de la importancia socialmente asignada al hecho educacional, tambin lo es la creciente
cobertura que tiene el servicio educativo como fenmeno mundial.

LA ESTRUCTURACIN DEL CAMPO DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS:


En nuestros trabajos anteriores13 analizamos cmo los beneficios escolares son bsicamente culturales; uno de
los estudios se bas en un trabajo de campo en una zona de extrema pobreza y pudimos observar la valoracin
del sistema educativo como proveedor de Educacin o sea como un fin en s mismo. La importancia de la
escuela como escaln de ingreso al mercado laboral estaba totalmente desvalorizada por la poblacin, teniendo
as una percepcin ajustada de lo que muestran importantes estudios internacionales14.
Cabe preguntarse si la tendencia actual de los cambios Educativos tiene coherencia con los cambios
sociales que estn aconteciendo, si encierran una lgica voluntarista o por el contrario un sentido perverso al
ofrecer cobertura de demandas que pertenecen al mercado laboral.

11

G. Rama, obra citada, 1994


G. Rama Obra Citada 1994
13
La Serna Carlos, Burijovich Jacinta, Carrizo Cecilia y Ahumada Jorge, Oferta y Demanda de Polticas sociales: la percepcin
de los beneficiarios (Subsidio CONICOR, 1994) Oferta y Demanda de Polticas Sociales: los beneficiarios ante la reforma
estructural (Subsidio CONICOR1996), Demanda de Servicios Pblicos de Salud y Educacin: caractersticas del nuevo
consenso (Subsidio CONICOR, 1998), Crisis del Estado de Bienestar y Racionalizacin de Polticas: el caso del Estado
Provincial, periodo 1995-99 (Subsidio SECYT, UNC, 1998)
14
Roger Girod, obra citada.
12

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Kessler y Minujin en su libro "La nueva pobreza en la Argentina" describen la percepcin de los nuevos
pobres respecto a su situacin como beneficiarios del sistema educativo. Nos parece interesante tomar su estudio y
comparar con los resultados de la presente investigacin llevada adelante en grupos de pobres estructurales.
La problemtica de la educacin en los nuevos pobres es central ya que la crisis cuestiona profundamente
sus proyectos de vida basados en el ascenso social. El sacrificio, la educacin y el progreso se relacionaban
ntimamente, hasta el punto de ser prcticamente vistos como la nica alternativa para el desarrollo material, social
y cultural. Esta visin surgida a partir de la situacin de cada que viven estos grupos, se ha tornado en una ilusin.
El empobrecimiento al que se hayan sometidos cuestiona profundamente estos valores por lo que la "crisis de la
educacin" es una preocupacin que aparece dominante en estos sectores.
La crisis de la educacin puede ser vista desde dos lugares, por un lado, el lugar de la educacin en los
proyectos de vida de las personas; y por el otro, la crisis del Sistema Educativo Argentino.
Con respecto al primer punto, como ya se sealara, hay una prdida de confianza en las calificaciones
profesionales como va de ascenso social. Con respecto al segundo punto, el referido al sistema educativo argentino,
la mayora percibe un descenso del nivel educativo en la escuela pblica. La causa central es percibida y atribuda
por estos sectores al bajo presupuesto destinado a educacin, que implica que el Estado no se hace ms responsable
de las nuevas generaciones.
Adems de reclamar una mejora en la calidad de la enseanza, las demandas se orientan a solicitar que la
educacin se adecue a las nuevas exigencias Sociales. Sus exigencias corresponden con los tipos de servicios
brindados en las escuelas privadas: "perciben lo que los estudiosos han llamado segmentacin educativa, la
existencia de escuelas de distintas calidades y temen por el futuro de sus hijos, que concurren a las que quedaron
peor posicionadas; las escuelas pblicas"15.
Para Bourdieu, el Capital Cultural puede manifestarse de dos maneras: como Estado Institucionalizado o
como Estado Incorporado. El estado institucionalizado se refiere a los ttulos obtenidos a travs del sistema
educativo que habilitan para el mercado de trabajo. El estado incorporado son las actitudes e inclinaciones que
funcionan como principios de eleccin, percepcin y reflexin.
Ante la prdida de la certeza de ascenso a travs de los ttulos, las demandas se han orientado ms hacia el
capital cultural como estado incorporado lo que, consideran la mayora de los nuevos pobres, les permitir a sus
hijos una mejor integracin social. La escuela es valorada tambin por el capital social que aporta. La posibilidad de
construir all redes sociales slidas es percibido como un beneficio importante el cual, en el pasado, no era tomado
tan en cuenta.
Otro aspecto caracterstico de la nueva pobreza es la circulacin de sus nios por escuelas pblicas y
privadas. Se intenta con esto adecuar los bajos presupuestos familiares con las mejores ofertas que se puedan
obtener: cambios de escuelas privadas a escuelas pblicas, de escuelas privadas caras a otras de menor costo y
tambin, en algunos casos, ante la percepcin del deterioro de la escuela pblica, aumento de los sacrificios de los
padres, para enviar a los nios a escuelas privadas.
Una forma adicional de afrontar la crisis de la educacin en los nuevos pobres reside en que gradualmente
las familias van supliendo el rol tradicional de la escuela y tomando nuevas responsalidades en la enseanza de sus
hijos: correccin de los cuadernos, completar los contenidos no vistos en las escuelas, horarios especiales de
15

Kessler, Gabriel y Minujin, Alberto: La nueva pobreza en la Argentina. 1995, Editorial Planeta, Argentina.

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estudios, etc. Esta organizacin no est prevista slo para los nios rezagados sino que sera una nueva modalidad
generalizada para suplir el dficit en la formacin de sus hijos y que no pueden ser satisfechos de otra manera por
carecer de un nivel de ingresos suficiente.

EDUCACIN Y MARGINALIDAD URBANA:


Las dificultades que la marginalidad genera a cualquier sistema educativo han sido largamente estudiados, desde los
trabajos de Bourdieu y Passeron sobre la "barrera cultural" y los "cdigos lingsticos" de Basil Bernstein16 y los
importantes trabajos desarrollados en Amrica Latina sobre marginalidad urbana y educacin17, por lo cual no
redundaremos en ello, pero s es de nuestro inters rastrear la utilidad esperable de la educacin. Desde los padres
de los alumnos su percepcin guarda una relacin directa tanto con la experiencia que tuvieron como alumnos, o
con la falta de esta experiencia, como con su grado actual y pasado de marginalidad y exclusin del sistema de
produccin y consumo.
En este sentido la experiencia como alumno da a los padres una visin ms valorizada de la educacin
como recurso para "defenderse en la vida" y a la vez las incorporaciones, aunque sean espordicas, al mercado
laboral dan un sentido ms dirigido de la utilidad de las credenciales educativas pero tambin de su insuficiencia.
"Tener la primaria completa" es un piso indispensable pero no es suficiente, por lo contrario la condicin de
analfabetos o pobres extremos opera como un verdadero impedimento de "autovaloracin".
Otro aspecto a contemplar es el grado de "calificacin" que efectivamente produce la escuela y en este
sentido est bastamente estudiado el fenmeno de una suerte de "complacencia" del sistema educativo con los
alumnos de sectores marginales. De las entrevistas con docentes surge un objetivo prioritario de "socializacin" en
el sentido de inculcar hbitos bsicos, sobre todo en el primer ciclo del servicio educativo.
En las escuelas asentadas en zonas marginales de la Ciudad de Crdoba, nos preguntamos si la funcin de
socializacin no tuvo tal grado de preeminencia que opac las funciones estrictamente pedaggicas; pareciera,
segn se desprende de nuestros trabajos de campo, que actualmente hay una demanda ms especfica tanto de los
padres como de las autoridades para mejorar la calidad y los resultados escolares. De lo cual se observa que en una
primera etapa los objetivos eran ms bsicos y que una vez cumplidos se est avanzando en un proceso "ms"
educacional.

CADA O LMITES DE LAS EXPECTATIVAS?


A diferencia de los nuevos pobres, los pobres estructurales parecen haber abandonado hace tiempo las
expectativas de ascenso a partir de la educacin. La educacin para estos est ligada no al progreso sino a las
posibilidades de integracin y asimilacin en el sentido de acortar las distancias que los separan del resto de la
16

Bernstein, Basil: Poder, educacin y conciencia. Sociologa de la transmisin cultural. Cristian Cox, Chile 1988.
Bourdieu, Pierre y Jean Claude Passeron: La reproduccin: Elementos para una teora del sistema de enseanza. Editorial
Laia, Barcelona 1977.
17
Parra, Rodrigo y otros: La educacin popular en Amrica Latina. Editorial Kapelusz , Buenos Aires 1986.
Nassif, Ricardo y otros: El sistema educativo en Amrica Latina. Editorial Kapelusz, Buenos Aires 1986.
Tedesco, Juan Carlos: Conceptos de sociologa de la educacin. Centro Editor de Amrica Latina, Buenos Aires 1986.

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sociedad y los alejan de los caminos de marginalidad, citando una entrevistada "les ensean otra materias, otra
cultura, salen con otra cultura....
Se valora de los servicios educativos sus aspectos asistenciales materiales tales como guardapolvos, tiles,
comida y otros aspectos a los que hemos dado en llamar organizadores simblicos tales como la disciplina y el
control. El sistema educativo funciona en estos grupos como un organizador familiar alrededor del cual se
establecen horarios, responsabilidades, plazos.
En este sentido la escuela cumple un rol de "periodizador" de la vida cotidiana estableciendo das escolares,
de descanso, feriados, vacaciones, que en otros sectores sociales a ese rol lo cumple otra instancia que es la
insercin laboral. As, en las familias cuyos jefes estn insertos en el mercado laboral es el empleo el periodizador
por excelencia y se complementa con la escuela que marca el ritmo de la vida cotidiana de los nios. De esta
manera, a diferencia de lo que sucede en otras clases sociales, en los pobres la escuela no cumple un rol subalterno
sino por el contrario, cumple un rol principal en el sentido que organiza la vida cotidiana de los nios y de los
adultos, sobre todo de las madres.
Por ser el sistema educativo un servicio consumido en forma continua, a diferencia del sector salud que es
utilizado en forma espordica, logra un disciplinamiento importante alrededor de la actividad educativa misma.
Al privilegiar los usuarios los aspectos asistenciales y los organizadores simblicos, no ocupa un lugar
central su preocupacin por los contenidos. Segn una maestra: "los padres se quejan porque dejamos de poner la
marcha de la bandera al entrar..." (Maestra de la escuela).
Esta demanda es interpretada claramente por los maestros que incorporan una mirada social a la
problemtica educativa, hecho que se ve reflejado en la siguiente frase: yo no puedo a un chiquito implementarle
grandes mtodos de enseanza cuando est sufriendo un dolor por un latigazo en la espalda, yo tengo que subsanar
muchas otras cosas para llegar a l, al intelecto...(maestra de la escuela).
En estos comentarios est latente el objetivo de brindar otras oportunidades a los nios de estos sectores
marginales, explcitamente fue uno de los objetivos de la poltica educativa Municipal "lograr ofrecer la igualdad de
oportunidades mediante la satisfaccin de las urgentes necesidades en materia de educacin, alimentacin y salud
que presentan los sectores perifricos".
Sin embargo, es un fenmeno comprobado el bajo impacto que tiene la educacin en la movilidad social y
para disminuir la desigualdad de las oportunidades sociales18. Dice Girod cuando una maestra se esfuerza por
hacer progresar en clculos aritmticos a un alumno que tiene dificultades en particular a causa de las pauprrimas
condiciones de su familia, la tarea es difcil pero clara. Ahora bien, qu puede hacer esa educadora o el sistema
docente en su conjunto, para controlar los mecanismos que determinan la carrera futura de ese alumno o de
cualquier otro?". Esta cita de Roger Girod muestra el eje del debate sobre el impacto del sistema educativo como
promotor de oportunidades frente a otras variables como origen social y mercado laboral.
As, la ilusin de ubicar a la educacin en un rol preponderante en el desarrollo econmico ha
empalidecido a la luz de los resultados obtenidos y este hecho es percibido claramente tanto por los padres de los
alumnos como por los docentes: "algunos chicos, alumnos nuestros, excelentes, inteligentes, que llegan a los 14, 15
aos y se dedican a robar porque no pueden conseguir trabajo..." "Al terminar la escuela primaria el chico no tiene
otra salida"... (Maestra de la escuela).
18

Girod, Roger: Poltica educativa. Lo ilusorio y lo posible. Editorial Kapelusz, Bs.As. 1984

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Sobre este mismo fenmeno es posible hacer distintas miradas. Por un lado, hay un intento desesperado de
superar el lmite de la escuela primaria, que es la actual lnea de corte de la oferta educativa municipal. Por otro
lado, tambin hay un registro que la escuela secundaria es condicin necesaria pero no suficiente para romper los
"designios del origen social". Al percibir esta contradiccin los dirigentes barriales demandan dramticamente la
escuela secundaria y la capacitacin en oficios, lo cual tambin ha sido registrado como indispensable por los
docentes. Sin embargo, la mayora de los entrevistados acepta este lmite como algo natural.
En este mismo sentido, se puede explicar la separacin que establecen los entrevistados, entre educacin e
insercin laboral, quitando la tradicional vinculacin entre ambos hechos. (una frase tradicional podra ser "hay que
estudiar para no tener que trabajar como un burro" y una frase actual "de nada sirve estudiar porque no hay
trabajo"). Atribuimos este registro a una correspondencia con la realidad por un lado, pero tambin a un proceso
adaptativo al fracaso sistemtico en la insercin laboral, adaptacin que aparece como una visin fatalista y
naturalizada del fracaso, la cual hemos denominado como "identificacin melanclica". Esta visin opera como
adaptacin por cuanto provee una explicacin causal a la imposibilidad de cambio, y esta explicacin se termina
poniendo en el mundo conocido, lo propio, lo interno, lo cercano. Esto nos pasa por ser pobres es una frase
representativa.
Al igual que los nuevos pobres, los pobres estructurales analizados perciben el fenmeno de la
segmentacin educativa, sin embargo adoptan conductas diferentes, ya que perciben a las escuelas mejor
posicionadas como inaccesibles, autoexcluyndose de las mismas.

EL ROL ASIGNADO A LOS MAESTROS:


Uno de los mecanismos racionalizadores de la gestin escolar es la bsqueda de la participacin de los padres en la
enseanza, esto es percibido por el lado de los usuarios como un medio para desentenderse del rol tradicionalmente
asignado: "las maestras nos tiran la responsabilidad a nosotras, y para qu estn ellas?".
Interpretamos este hecho como una tendencia a la depositacin masiva del nio en la escuela lo cual surge
por claros elementos objetivos relacionados con el analfabetismo, con el nmero de hijos, con la falta de hbitos en
este sentido.
Asistimos a otra evidencia ms de que an cuando las intenciones subjetivas de los maestros son acercar la
familia a la escuela (formar la comunidad educativa), hecho en s mismo altamente positivo, las consecuencias son
el rechazo por parte de los beneficiarios que interpretan este requerimiento como otra forma ms de abandono,
rechazo que se explica por la impotencia para desempear roles ms activos en general, roles activos en terrenos
desconocidos, en particular el mbito de la educacin. Otro aspecto relevante es la relacin causal que se establece
entre ignorancia y pobreza, siendo para ellos el primer factor causa del segundo.

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LA LNEA DE CORTE:
Amartya Sen ha renovado el debate sobre la pobreza incorporando una rica discusin sobre las visiones tcnicas a
la condicin de pobre, una visin absolutista le otorga caracteres identificatorios que van ms all del contexto y
una visin relativa alude a la condicin de pobre en tanto es sobre determinada por el contexto.
Este debate nos es de gran utilidad por cuanto nos permite interrogar a la poltica Municipal sobre el
tratamiento dado al tema de la pobreza y cmo ha sido percibido por los usuarios. No cabe duda sobre la
direccionalidad de los Servicios Educativos hacia sectores que claramente puedan ser identificados como pobres,
aunque en el nivel discursivo hay un cierto "universalismo", es muy clara la selectividad en la direccin de los
servicios.
Ahora bien, la estrategia priorizaba una visin transformadora de la pobreza o una visin asistencial sobre
la misma?. Creemos que en el nivel de los prestadores el "campo de servicios" tiene una perspectiva predominante
de transformacin en el sentido de mejora de las condiciones de vida, pero no en el sentido de cambio de las
perspectivas de vida. Los docentes identifican como logros la incorporacin de valores sociales y de convivencia
familiar, sin embargo esta incorporacin no es identificada por los docentes como valores de tal magnitud que
posibiliten el cambio del "destino" de los usuarios, pues la visin de futuro es vista frecuentemente como una
repeticin del presente "no les queda otra opcin que robar".
En este sentido los maestros reproducen la visin fatalista sobre el futuro de los usuarios que estos mismos
portan como representacin de la vida (identificacin melanclica). Podra argumentarse que en tanto la visin
sobre el resultado de los servicios es slo de mejora de algunos aspectos de la vida (como la satisfaccin de algunas
necesidades), es una perspectiva asistencial a la pobreza; sin embargo los intereses puestos de manifiesto por los
maestros exceden largamente una visin asistencialista y de hecho incorporan intereses de compartir e inculcar sus
propios valores de clase como la cultura del esfuerzo, la previsin de la composicin de la familia, la riqueza de
matices de la vida cotidiana en oposicin a la monotona u opacidad de vidas grises y en general un sentido de la
vida ligado estrechamente a la capacidad de acumulacin (en el sentido que Bourdieu otorga a este trmino: no
perder el tiempo, ganar dinero, conseguir trabajo, etc.)
Es esta una lgica inevitable en el contacto cotidiano entre prestadores y usuarios, que muestra que toda
prctica tcnica lleva implcita una valoracin ideolgica que trasciende el sentido originario del servicio, y que
en los casos de servicios en sectores marginales la carga ideolgica en la valoracin de la forma de vida es una
parte de estos, que seguramente ocupa tanto o ms inters del lado de los docentes que la currcula educativa
misma

EFECTOS NO BUSCADOS DE LAS ESTRATEGIAS DE RACIONALIZACIN


Los temas anteriormente planteados deben ser investigados, no slo desde la perspectiva de los servicios, sino
tambin de los usuarios. Entendemos que de ello depende la posibilidad de obtener una visin ms comprensiva
sobre el impacto real que estn teniendo las estrategias racionalizadoras en el campo de las polticas sociales.

Administracin Pblica y Sociedad

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Especialmente porque posibilitan conocer los cambios que tambin se estn produciendo en las formas en que se
consumen los servicios, ya sea porque obedezcan a estrategias de resistencia a las innovaciones producidas por el
sistema poltico administrativo o a estrategias adaptativas frente a los cambios y, por otro lado, porque permitira
una mejor informacin acerca de la eficacia de los programas.
En el nivel del consumo propiamente dicho, los servicios han impuesto formas de utilizacin que se han
construido histricamente como visiones legtimas y comportamientos esperados, construccin en la que han
intervenido dos actores privilegiados: los prestadores de servicios y los usuarios de los mismos. Esta relacin
implica una forma de dominacin donde se esperaba de los alumnos y su familia pasividad en el desempeo de
su rol de usuario, sta era la modalidad en que la dominacin era ejercida.
Esta modalidad es la que actualmente est en entredicho pues por efecto de las estrategias de
racionalizacin los servicios intentan imponer vas distintas de consumo o nuevas conductas en aquellos aspectos
de la vida cotidiana vinculados directamente al servicio. Consideramos que este aspecto es una clave para
comprender y predecir la conducta de los usuarios tanto en sus formas individuales como colectivas, frente a los
cambios. Conductas de adaptacin pasiva o resistencia activa.

LAS IMGENES SOCIETALES SOBRE LA EDUCACIN

En nuestra investigacin nos ha preocupado la percepcin poblacional sobre los Servicios Pblicos de Salud y
Educacin. En la primera y segunda etapa, la problemtica de los cambios en el Estado y la Legitimidad social
de los mismos fue un orientador importante. En la tercera etapa, de caracterizacin de las percepciones
poblacionales, el eje es un elemento surgido de las dos etapas previas: el nuevo consenso19.
Cabe interrogarse sobre las formas, que debi asumir la accin estatal en Amrica Latina para mantener
19

Norberto Bobbio define el consenso como la existencia de un acuerdo entre los miembros de una unidad social acerca de
principios, valores, normas y respeto de la deseabilidad de ciertos objetivos de la comunidad y de los medios aptos para
lograrlos. El consenso se evidencia, por lo tanto, en la existencia de creencias que son ms o menos ampliamente compartidas
por los miembros de una sociedad. Dada la variedad de fenmenos sobre los cuales puede o no haber acuerdo y dada la
intensidad de la adhesin a las distintas creencias, es improbable un consenso total an en unidades sociales mnimas y es
impensable en sociedades complejas, por ello el consenso se entiende en un sentido gradualista y no de presencia o ausencia.
ver Bobbio Norberto y otros Diccionario de Poltica, Sptima edicin en espaol. Siglo XXI Editores. Mxico 1997.
Claus Offe interpreta que la formacin del consenso en el Estado Bienestarista se sostuvo en el llamado sndrome
productivista, los supuestos de este sndrome estn centrados en la nocin de que produccin y productividad son deseables
tanto individual como colectivamente. Los cinco supuestos productivistas son : la familia como institucin, un mercado de
trabajo inclusivo, el sistema de intermediacin de las negociaciones entre los actores colectivos, la efectividad de la seguridad
social y de la asistencia social en la cobertura de todas las categoras sociales y sustantivas de necesidad y riesgo y el
consenso que sustenta este conjunto de arreglos institucionales. Estos supuestos se hallan cuestionados en las sociedades
industriales avanzadas a partir de la dcada del 70, y an ms por las recientes tendencias de los cambios econmicos y
sociales. Por ello, actualmente, son ms difciles de aceptar como vlidos y como representaciones fidedignas de la realidad
social y econmica en las sociedades industrialmente avanzadas. Ver: Claus Offe Un diseo no productivista para las Polticas
Socialesen Lo Vuolo Ruben(Compilador ) Contra la Exclusin : La propuesta del ingreso ciudadano CIEPP, Mio y Dvila
Editores, Buenos Aires 1995.
En Amrica Latina y especialmente en nuestro pas este sndrome productivista no tuvo el desarrollo que logr en los pases
industriales avanzados en la dcada del 50 y del 60. La forma en que el Estado Bienestarista se desarroll en nuestra sociedad,
corresponda a una gran coherencia en el plano econmico macro y de acuerdo a los perodos respondi a alianzas de
intereses econmicos nacionales o internacionales, (ver ODonnell Guillermo Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976
includo en la seleccin de textos del mismo autor
Contrapuntos: ensayos escogidos sobre autoritarismo y
democratizacinEditorial Paidos. Buenos Aires 1997). Cabe mencionar que esta coherencia al interior de la dinmica
econmica no guard correspondencia con la dinmica social de contexto. Ejemplo de este hecho es la progresiva, continua y
sostenida inclusin de sectores poblacionales en el servicio educativo pblico y la no inclusin de algunos de estos sectores en
la produccin econmica (inclusin educativa con exclusin social).

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Administracin Pblica y Sociedad

la integracin social; y en esta perspectiva pueden explicarse los regmenes autoritarios como formas extremas
surgidas de la necesidad de mantener la cohesin social.
La etapa actual requiere de grandes esfuerzos para lograr legitimidad en la accin gubernamental, y
representa un desafo a las ciencias sociales identificar las estrategias mediante las cuales se busca lograr consenso
social y/o arreglos institucionales para resolver, en el plano poltico-cultural, la contradiccin entre expectativas
sociales de incorporacin a la distribucin de la riqueza con disminucin en el tamao del Mercado de Trabajo, por
un lado (necesidades del campo productivo). Adems cmo se busca aceptacin de la disminucin de la actuacin
Estatal va Servicios gratuitos (imperativos del campo fiscal) en un momento donde las necesidades de los mismos
son mayores.

EDUCACIN E INTEGRACIN SOCIAL


En las tensiones descriptas, la Educacin juega un rol importante pues tradicionalmente funcion como un
igualador de oportunidades y aunque esta representacin social est en decadencia, hay importantes motivos de
integracin econmica y no econmica que sostienen la demanda de todos los estratos sociales sobre el sector
educacional. La demanda de los sectores ms desfavorecidos es de integracin cultural (no econmica) y
priorizan el acceso educacional como una forma de mantener o lograr generacionalmente una determinada
visin del mundo, propia de los estratos sociales medios y superiores20.
En los sectores de pobreza estructural la demanda educativa funciona como un nuevo derecho adquirido
y de all su defensa, en los llamados nuevos pobres la educacin mantiene un nexo con el anterior capital
social y contiene una expectativa de progreso futuro al mediano plazo. En los sectores insertos plenamente en el
sector productivo es un requisisto para mantenerse en l y en los sectores ms acomodados de la sociedad el
conocimiento tecnolgico y las destrezas necesarias son indispensables para entender la lgica productiva de un
sistema internacionalizado21.
Diversos autores han estudiado las correspondencias entre Educacin y Desarrollo, y desde las ms
distintas posiciones se acepta esta correspondencia, ya sea ubicando al sistema educativo en una misin unvoca
o en escenarios cambiantes y contradictorios.
Incluso hay importantes investigaciones que han estudiado el aporte de la educacin al desarrollo, desde
su funcin de construccin y fortalecimiento de la Nacin22 hasta la formacin de Recursos Humanos aptos para
20

Varios planteos en este sentido se pueden encontrar en Sociologa de la Educacin: corrientes contemporneas obra
colectiva coordinada por Carlos Alberto Torres y Guillermo Gonzlez Rivera, Mio y Dvila Editores, Buenos Aires 1994.
21
El debate sobre la relacin entre Mercado de Trabajo, fuerza de trabajo til y mecanismos de reclutamiento se puede hallar
en el trabajo colectivo Trabajo y Empleo: un abordaje interdisciplinario compilado por Marta Panaia, coediciones EUDEBA,
PAITE, Buenos Aires 1996 y en Revolucin Tecnolgica y reestructuracin Productiva: Impactos y desafos territoriales
Edicin preparada por Francisco Alburquerque Llorens, Carlos A. de Mattos y Ricardo Jordn Fuchs, ILPES/ONU, IEU/PUC y
Grupo editor de Amrica Latina, Buenos Aires 1990.
22
En Argentina algunos trabajos importantes son: Emilio Tenti Fanfani: El Estado Educador en Isuani E. Estado Democrtico
y Poltica Social. EUDEBA. Buenos Aires 1989. Tedesco Juan Carlos: Educacin y sociedad en Argentina (1880-1945)
Ediciones solar. Buenos Aires 1986, Paiva Vanilda: Educacin Bienestar Social y Trabajo, Libros del Quirquincho, Buenos
Aires 1992.
Para Amrica Latina vale citar el importante estudio que constituy el proyecto Desarrollo y Educacin en Amrica Latina y el
Caribe, realizado entre 1976 y 1981. Proyecto financiado por la UNESCO, CEPAL Y PNUD. La coordinacin general estuvo a
cargo de Germn W. Rama y participaron importantes investigadores del campo educativo como J.C. Tedesco, J. Rivero
Herrera, R. Parra y R. Nassif entre otros. Hay varias publicaciones de los resultados del proyecto editados por Kapelusz, y son
los textos de dicha editorial citados en el presente trabajo.

Administracin Pblica y Sociedad

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incluirse en sistemas productivos en expansin. Tenti analiza la funcin educativa en relacin a la construccin
de ciudadana, En la Argentina al igual que en la gran mayora de los pases de Amrica Latina el Estado tuvo
que ser educador para constituirse nacional, formando a los ciudadanos en sujetos de una nueva forma de vida
social y poltica.23 24
La utilidad de caracterizar el proceso educativo en nuestro pas, consiste en facilitar la identificacin y
explicacin de orientaciones comunes de la poltica general y de la poltica educativa. Germn Rama comenta al
respecto que hay tantos proyectos educativos como proyectos de pas. Hay una imagen societal que se desea
construir, la bsqueda de esta construccin es integrada y coherente en aquellos grupos con mayor conciencia de
su papel histrico25.

LA RACIONALIZACIN DEL SISTEMA EDUCATIVO


En el caso de Educacin, al igual que las otras polticas sociales, los cambios han estado directamente vinculados a la
crisis fiscal y la legitimidad de los mismos se vincula a la necesidad de ordenamiento econmico de las cuentas del
Estado; de aqu surge una hipottica correspondencia entre restriccin y consenso.
En las dos etapas anteriores de esta investigacin hemos abordado la relacin entre crisis fiscal y acciones
de racionalizacin (administrativo-organizacional y de coberturas), tambin hemos tomado los trabajos de Claus Offe
quien provee de una explicacin poltico cultural para entender el soporte social de la nueva estructura Econmica
Internacional y su correlato en el ordenamiento social interno de cada pas.
En Amrica Latina y en nuestro pas, los cambios especialmente en la estructura econmica y en la
dinmica social, han sido relevantes. La orientacin general en el campo de lo pblico muestra una evidente
retraccin estatal en el financiamiento, prestacin o regulacin de servicios pblicos. En el campo Educativo este
fenmeno ha sido particularmente llamativo y su inicio puede rastrearse claramente desde la dcada de 1980 con la
transferencia de Servicios Educativos Nacionales a las Provincias y contina con la progresiva orientacin a la
racionalizacin Administrativo-Organizacional y de Cobertura26.
Una autora Brasilera, Vanilda Paiva, sita en el debate a la Educacin como el ncleo inicial del Estado
de Bienestar, y esta historizacin en nuestro pas se puede rastrear hasta el siglo pasado, explicacin central de las
23

Tenti Fanfani Emilio, Obra citada


Ver Estela Grassi, Susana Hintze y Mara Rosa Neufeld Crisis Y Ajuste Estructural Espacio Editorial, Buenos Aires 1994.
25
Ver German W. Rama Educacin, Participacin y Estilos de Desarrollo en Amrica Latina CEPAL-KAPELUSZ, Buenos
Aires 1986.
26
Un aporte terico en este sentido es el de Claus Offe, ver Contradicciones en el Estado del Bienestar, Alianza Editorial,
Mxico 1990 y La Sociedad del Trabajo Alianza Editorial, Madrid 1992. En esta vertiente terica y en nuestro pas se pueden
citar entre otros: Minujin Alberto (editor) Desigualdad y Exclusin UNICEF- Losada, Buenos Aires 1993. Lo Vuolo Rubn y
Barbeito Alberto La Nueva Oscuridad de la Poltica Social Mio y Dvila Editores, Buenos Aires 1994, Lo Vuolo R. Y Barbeito
A. La Modernizacin Excluyente UNICEF-CIEPP-Losada, Buenos Aires 1992. En nuestra Provincia el Instituto de
Investigacin y Formacin en Administracin Pblica tiene programas de investigacin con esta orientacin, el presente trabajo
es uno de ellos, que estn reflejados en parte en la publicacin Administracin Pblica y Sociedad, por ejemplo: La Serna
Carlos: Actores y Procesos en la Crisis del Estado de Bienestar Administracin Pblica y Sociedad, Nro. 10, Crdoba 1997.
Una interesante caracterizacin de la orientacin general del Sistema Educativo actual en nuestro pas ha sido desarrollada por
dos prestigiados autores del campo educativo, Paviglianiti y Marquez, quienes bsicamente identifican las relaciones entre las
formas y los contenidos de la Poltica Educativa Nacional y la estrategia de ordenamiento econmico interno y
reacomodamiento internacional, Ver Paviglianiti Norma Neoconservadurismo y Educacin, un debate silenciado en la
Argentina del 90. Libros del Quirquincho, Buenos Aires 1991 y Marquez Angel Diego La Quiebra del Sistema Educativo
Argentino: Poltica Educacional del Neoconservadurismo Libros del Quirquincho, Buenos Aires 1995.
24

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resistencias masivas que generan los continuados embates para modificar la orientacin histrica del Servicio
Educativo.27
Si bien esta autora reconoce los desarrollos tericos sobre la funcin histrica del Sistema Educativo en la
Reproduccin Social, de autores como Pierre Bourdieu o Basil Bernstein, discute con ellos sobre el rol educativo
como igualador de oportunidades.
El planteo se centra en lo siguiente En pocas de expansin econmica y de pleno empleo, el sistema
educativo, al contribuir a la reproduccin ampliada del sistema, contribuye tambin a la democratizacin que se da en
el interior de tendencias generales. Cuyo efecto en la posguerra fue vincular las oportunidades de la educacin con
las oportunidades de movilidad vertical en un sistema de ocupacin y expansin econmica. Las tendencias
dominantes en la ltima dcada no van ms en esta direccin, especialmente en la medida en que el terciario dej de
ser fuente de expansin del empleo. Y en la medida en que la sociedad se petrifica en sus clases sociales y sus
estamentos, el sistema educativo pasa a tener una funcin democratizante muy reducida28.
Este planteo es de gran inters para entender la resolucin del conflicto entre demanda poblacional creciente
sobre el servicio educativo y reorientaciones de oferta que implican restricciones de acceso, ya sea por disminucin
de la variedad de oferta (Racionalizacin de Cobertura) o disminucin de cantidad de Oferta (Racionalizacin
Administrativo Organizacional).29
La demanda poblacional creciente funcion, en Amrica Latina, como motor de una expansin educativa
cuantitativa concentrada en los niveles medios y superior, an en pases donde el analfabetismo juvenil segua siendo
el problema principal. Esta dimensin poblacional de la dinmica del campo educativo ha sido descripta claramente y
se ha observado repetidamente que la expansin de la cobertura educativa haba promovido una explosin de las
expectativas sociales imposible de satisfacer, dada la incongruencia entre el pronunciado incremento de los niveles
educativos y la mucha ms lenta expansin de las posiciones sociales medias y superiores....Se haba producido una
devaluacin de las credenciales educativas y disminuy el aporte real de la educacin al aporte econmico y
social.30
Sin embargo, la demanda poblacional contina creciendo hasta la actualidad y a los intensos requerimientos
de los sectores medios urbanos, se agregaron las ms modestas demandas de educacin bsica de la poblacin rural
que requiri escuelas primarias para hacer viable la incorporacin de las nuevas generaciones a las sociedades
urbanas. Esta tendencia gener contradicciones como la inclusin educativa de sectores sociales excluidos
econmicamente. En este contexto de demanda creciente se inscriben los cambios actuales instrumentados desde el
Estado que merced a la crisis fiscal necesita racionalizar el Sistema y sus costos.
Este conflicto entre demanda creciente y restricciones de oferta se evidencia en diversos escenarios, sin
embargo y contradictoriamente hay aceptacin pasiva de una responsabilidad menor del Estado en todos los Campos
27

Paiva Vanilda Educacin Bienestar Social y Trabajo, Libros del Quirquincho, Buenos Aires 1992.
Paiva Vanilda, ibidem.
29
En cuanto a las restricciones de acceso, nuestra provincia sigue una tendencia nacional e internacional, la Racionalizacin
de Cobertura se observa sobre todo en el nivel Primario (ejemplo la nuclearizacin Educativa, la organizacin de la matrcula
escolar por radios geogrficos y un mnimo de alumnos por grado). La racionalizacin Administrativo-Organizacional se
observa en los niveles Pre-primario, Secundario y Terciario (Ejemplo el cierre de establecimientos o el cambio de oferta
educativa, promovido por el diferenciado perfil que se exige a cada establecimiento), Ver La Serna Carlos, Carrizo Cecilia,
Ahumada Jorge y Burijovich Jacinta Crisis del estado de Bienestar y Racionalizacin de Polticas. Informe de investigacin
SECYT, 1999.
30
Varios Autores, Direccin y Coordinacin de Germn Rama. Informe del Proyecto Desarrollo y Educacin en Amrica Latina
y el Caribe, KAPELUSZ, CEPAL, UNESCO, PNUD, Buenos Aires .1987.
28

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de su actuacin.
Creemos que esta puede ser una encrucujada para entender futuros escenarios de conflicto, el planteo de
Paiva puede orientar hacia una incipiente disminucin del inters social por la Educacin, pues la dinmica interna
del mercado de trabajo es cada vez ms refractaria a la estrategia educativa de formacin de recursos humanos.31

EL CAMPO EDUCATIVO Y EL AJUSTE ESTRUCTURAL


Pese a la deteriorada valoracin educativa, desde una perspectiva Poltica Cultural vale el interrogante sobre: Cmo
la restriccin en variedad y cantidad en el acceso a Servicios Pblicos en General y Educativos en particular, ha
podido ser aceptada? Una particular convergencia histrica puede permitir interpretar que hay una base de consenso
sobre el ajuste.32
Si bien una interpretacin de este tipo es plausible, no necesariamente lo es una explicacin en este sentido,
as puede interrogarse la misma nocin de consenso como un concepto lmite cuando hay una aparente contradiccin
entre racionalidad y realidad.
Hemos planteado dos elementos que consideramos de inters para el debate, en primer lugar, pese a la
disminucin de su rol de igualador de oportunidades, se sigue demandando masivamente el Servicio Educativo por
funciones que hemos descrito como de ndole econmica y socio-cultural. En segundo lugar, si esta demanda
contina siendo masiva, cmo se ha hecho posible la aceptacin social de las restricciones impuestas a la oferta
educativa por necesidades de racionalidad fiscal?
Creemos que las respuestas a estos interrogantes estn en el mismo Sistema Educativo. Todos o la gran
mayora de los sujetos que componen los distintos Actores Sociales agregados del campo educativo, han participado
del servicio Educativo y es previsible que cuanta mayor importancia tenga un determinado actor en una organizacin
o institucin, mayor habr sido su permanencia en el sistema educativo.
Desde esta perspectiva la posicin de los actores no puede ser independiente de su pertenencia a una visin
dominante del mundo que transmite el sistema educativo. Por ello es ms previsible que los cambios en el campo
educativo respondan a una fuerte tendencia endgena, esto es, ocurren en gran parte desde el interior del mismo. El
sistema tiene una gran capacidad para resistir los embates externos al ser un campo que construye y reproduce
representaciones, valores, intereses y estrategias en el conjunto de la sociedad.
Este enfoque ayuda a entender que la necesidad de racionalidad por imperio de la crisis fiscal, ha podido
penetrar lentamente en el sector educativo porque previamente tuvo un cierto grado de aceptacin en su interior; pues
si algo caracteriza al campo educativo es que sus integrantes son vulnerables frente a los argumentos tcnicos. Es el

31

Incluso la formacin tcnica especializada se est dando en forma progresiva fuera del mbito estatal y merced al cambio
tecnolgico hay una polarizacin creciente en la fuerza de trabajo: a: el trabajador con baja calificacin para empleo rutinizado,
altamente normatizado y con precarizacin laboral, que mantiene su condicin ocupacional slo en el perodo activo de la
Economa y b: el trabajador calificado con manejo fluido del lenguaje informtico, con mayor tiempo real de ocupacin pero con
gran movilidad en las distintas fuentes laborales. Para ambos casos la escuela tradicional no es til, para el primer caso es
demasiado y para el segundo es demasiado poco. Ver Paiva Vanilda, Obra citada.
32
Reviste especial inters mencionar que ha llamado la atencin de diversos autores el comportamiento poblacional ante el
ajuste. Un autor Cordobs, Mario Navarro, ha desarrollado una importante revisin sobre el debate alrededor de esta
tolerancia popular al ajuste econmico, el autor adems esboza una Hiptesis sobre los cambios en la cultura poltica y social
como puntas explicativas de la tolerancia ante el ajuste. Navarro Mario Democracia y Reformas Estructurales: Explicaciones
de la tolerancia popular al ajuste econmico Desarrollo Econmico - Revista de Ciencias Sociales, vol. 35, Nro. 139 Bs. As.
Octubre - Diciembre 1995

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Administracin Pblica y Sociedad

sistema educativo el principal productor y reproductor de conocimientos tcnico-cientficos y la necesidad del ajuste
fiscal se basa en este tipo de argumentos, despolitizndolos.
Para el caso de nuestra provincia, hemos observado que la principal fuente de conflictos entre el gobierno y
los actores sindicales no radic en los cambios mismos, que en algunos casos hasta fueron aceptados, sino en la
exclusin de los actores sindicales del acuerdo institucional (prdida del Neocorporatismo tpico del Estado
Bienestarista).

PERCEPCIONES SOBRE LA REFORMA EDUCATIVA EN CRDOBA


A partir de lo desarrollado sobre las caractersticas del consenso histrico y de las transformaciones que en el
campo educativo se estn operando, el anlisis se orient hacia la necesidad de construir categoras inclusivas de
los componentes sobre los cuales se construye el consenso, necesidad que nos llev a construir 6 categoras para
analizar el nuevo consenso.

a.

Percepcin sobre la educacin como facilitadora de oportunidades


sociales:

El servicio educativo cumpli una funcin de ampliador de las oportunidades de inclusin social, base ideolgica
del campo educativo que existe desde sus orgenes en 1880. Sobre esta funcin es que actualmente hay tensiones
entre oferta y demanda. Por ello hemos considerado que la educacin como facilitador de oportunidades sociales
es una primera categora en la cual se puede observar si hay cambios en el consenso.
Del conjunto de las expresiones observadas en los trabajos de campo, se observa un primer elemento en
comn, claramente se identifican los cambios que estn ocurriendo como cambios de la forma estatal
bienestarista, en este sentido se valora la educacin por su funcin Educativa y no por su capacidad de generar
o mejorar oportunidades sociales.

Administracin Pblica y Sociedad

b.

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Percepcin de los actores sociales sobre su actuacin en el Campo

Educativo33:
De las expresiones en torno a la categora de percepcin sobre la participacin de los actores del campo
educativo, surge una clara identificacin de cambio de escenario y de luchas al interior del campo.
La conformacin del campo actual se presenta con una disminucin del protagonismo de las entidades
sindicales y el surgimiento de otros actores agregados como las ONGs, que disputan la capacidad de
interlocucin con el gobierno y la representacin de intereses sectoriales.
En segundo lugar, se observa una disminucin de la potencia de los actores tradicionales del campo
merced a su baja capacidad de movilizacin que se inscribe dentro del contexto general de desmovilizacin de
los sectores trabajadores tanto por las polticas de flexibilizacin laboral y ajuste del sector pblico, como de una
nueva representacin sobre la ineficacia de la movilizacin como recurso para obtener respuestas a demandas.
En tercer lugar, la posibilidad de acciones en conjunto entre los actores del campo, se restringe a
cuestiones puntuales y coyunturales. Aparecen sntomas de desconfianza y descrdito entre los actores, lo cual
conlleva una prdida de solidaridad entre los mismos.
Este ltimo proceso se agudiza y toma especial carcter en la puja distributiva. Resulta reiterativo el
antagonismo manifiesto entre los representantes de los sectores medios y entre los nuevos pobres. Por otro lado
hay antagonismos entre pobres estructurales y nuevos pobres. Mientras el primer antagonismo se expresa en la
arena de los actores sociales agregados, el segundo se manifiesta en la lucha por la posibilidad de utilizacin del
servicio, en los establecimientos.

c.

Percepcin sobre las caractersticas del Financiamiento Educativo34:

Como tendencia el conjunto de los actores percibe una imposibilidad del estado de sostener el conjunto de
aspectos que hacen al financiamiento educativo. Pero cabe sealar que mientras desde la perspectiva oficial,
estas restricciones objetivas del financiamiento no constituyen una imposibilidad de sostener niveles de garanta
de los servicios, el desfinanciamiento es percibido por los usuarios como una prdida de la prestacin. Ante ello
la alternativa del voluntarismo es claramente objetada, aunque vista como una complementariedad inevitable.
Los actores vinculados al consumo del servicio perciben como inevitable el desplazamiento de la

33

La segunda dimensin analizada intenta dar cuenta de los mecanismos de inclusin, condicionamientos y exclusin de
actores participantes en esta arena de poltica. La relevancia de esta dimensin se basa en que histricamente el desarrollo
del sistema educativo se conform con la inclusin creciente, ms an en la particular forma que adquiri la forma bienestarista
de estado en la Argentina. La ampliacin de actores en el campo fue un factor facilitador de la expansin educativa, cobrando
fuerte relevancia la actuacin de actores sindicales, la iglesia y las familias a travs de las cooperadoras escolares. Este
protagonismo es obturado desde los cambios en curso, justificados desde distintos argumentos. La desmovilizacin de los
actores cumple dos objetivos, uno poltico, que consiste en disminuir los condicionamientos a la gestin gubernamental por la
presin de acuerdos neocorporativos; otro econmico y vinculado estrechamente al anterior, por cuanto el protagonismo de los
actores contribuy continuamente a la expansin del gasto.
34
La categora intenta dar cuenta de las percepciones de los actores sobre los distintos elementos que hacen al financiamiento
de la educacin. Histricamente la representacin fijaba al financiamiento educativo como una tarea que deba ser asumida por
el estado, sostena la gratuidad de la escuela pblica y tambin el acceso a la escuela privada.

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responsabilidad estatal hacia la sociedad, hecho que sin dejar de ser resistido, los moviliza a asumirlo para
mantener las prestaciones bsicas.
Estas nuevas actuaciones incorporan en s una nueva representacin sobre los condicionamientos
actuales a la gratuidad de la educacin. El rol de la comunidad educativa en la escuela est cambiando desde la
participacin en las actividades escolares propiamente dichas hacia actividades de apoyo a la gestin escolar.

d.

Percepcin sobre la productividad y calidad del Servicio Educativo35:

En primer lugar, del discurso de los actores se desprende una insuficiente identificacin de la calidad educativa,
denota una falta de comprensin de los componentes de la capacidad institucional para la prestacin del servicio.
Por otro lado, la productividad est vinculada solamente al tamao y costos del servicio, quedando fuera los
resultados del servicio.

e.

La percepcin de los actores sobre la Responsabilidad Estatal36:

La tendencia mas importante que se asume como inevitable es aquella que reconoce una limitacin de la
responsabilidad estatal. Desde la necesidad de abandono de una visin binestarista protectora hasta aquella que
reconoce una focalizacin de la intervencin en los sectores ms carenciados. Dentro de esta tendencia, resulta
un planteamiento comn la delegacin de la misin estatal en la sociedad, aunque rescatando su funcin
reguladora. Por otro lado, se identifican los cambios en la prestacin directa del servicio por parte del estado,
como as tambin los cambios en los mecanismos de financiamiento por parte del este. En ambos casos, hay una
representacin de retraccin estatal, tanto por la reorganizacin de las prestaciones como por los progresivos
condicionamientos en el financiamiento.

f.

La percepcin de los actores sobre el Derecho al acceso Educativo37:

El acentuamiento de criterios de equidad como mecanismo para hacer frente a los inevitables ajustes del sistema
educativo, va selectividad y focalizacin, introducen una distorsin que lleva a una redefincin del concepto de

35

La percepcin sobre la productividad (relacin entre costos y resultados) y calidad (relacin entre eficacia y efectividad) del
servicio resulta tal vez una de las categoras que ms refleja las visiones que estn en juego, en torno a la definicin de un
nuevo consenso en el campo educativo. En cierta forma constituira a nivel representacional los lmites de una transaccin,
mediante la cual se aceptan progresivamente las restricciones en la variedad y tipo de oferta a cambio de mantener un piso de
calidad del servicio. Por otro lado, la calidad educativa es ofrecida desde el nivel oficial como el nuevo objetivo de la reforma y
que para lograrlo necesita de reconversiones en la oferta (racionalizacin de coberturas y administrativo-organizacional).
36
Esta categora refiere al conjunto de representaciones en base a las cuales los actores visualizan el rol del estado.
Consideramos a este categora como central en tanto define las nuevas posiciones sobre la forma estatal post-bienestarista.
Las creencias al respecto definen los lmites y posibilidades de la intervencin estatal, ya sea resistiendo a los cambios o
aceptando la retraccin estatal.
37
Esta categora responde a una construccin histrico-social que vincula la condicin de ciudadana con derechos plenos al
acceso educativo. La percepcin sobre este aspecto estara reflejando el impacto de estos cambios sobre las posibilidades de
inclusin poltica y social del sistema educativo en nuestras sociedades. Como ha sido sealado ms arriba y en oposicin a
los planteamientos realizados en los pases centrales, la educacin habra constituido en nuestro pas un sistema con fuertes
capacidades para sostener niveles de inclusin que contrarrestaron las inequidades del sistema econmico. Esta funcin de
mejorar las condiciones de igualdad y equidad en relacin a la inclusin social, que la escuela cumpli desde fines de siglo
pasado, actualmente est en entredicho, sobre todo el componente igualitario.

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ciudadana. La misma se produce porque la equidad refiere a un relacin de reciprocidad entre necesidades
tcnicamente evaluadas y la oferta del servicio, con lo cual la dimensin poltica de la definicin de necesidad
queda subsumida en una valoracin tcnica. Desde esta perspectiva, los derechos ciudadanos al acceso educativo
son definidos tcnicamente como estratificados. Esta restriccin del ejercicio ciudadano (ciudadana de baja
intensidad) 38, es claramente percibida como uno de los componentes tanto de la desmovilizacin social como de
la exclusin y visto como una prdida del potencial de inclusin tanto para la generacin presente como para las
futuras. Una frase representativa de los entrevistados es a nadie le importa lo que opinamos, total nada va a
cambiar.

38

Categoria utilizada por ODonnell, ver Otra Institucionalizacin en Obra Citada.