LOS SISTEMAS DE

ORGANIZACIN DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA.
-Juritex 17.Los sistemas de organizacin de la administracin pblica, son formas,
estructuras o el modo de ordenar las partes que la integran dentro del
Estado, en el organismo ejecutivo y en sus entidades pblicas llamadas en
Guatemala descentralizadas y autnomas, con la finalidad de lograr la unidad
de accin, direccin y ejecucin y evitar la duplicidad de esfuerzos alcanzando
econmicamente a travs de la eficiencia y la eficacia, los fines del Estado
para que cumpla las obligaciones sociales que le seala la Constitucin
Poltica.
En la Teora del Derecho Administrativo se describen tres sistemas,
tcnicas o formas de organizacin y reciben las denominaciones siguientes:
SISTEMA DE RGANOS CENTRALIZADOS O CENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA
y
SISTEMA
DE
RGANOS
DESCONCENTRADOS
O
DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA. EL TERCER SISTEMA ES DE LAS ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS, AUTNOMAS O AUTRQUICAS, O
SISTEMA DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA.
En la primera forma encontramos rganos administrativos
centralizados y desconcentrados que forman parte del organismo ejecutivo y
que tambin se encuentran en las entidades descentralizadas. El tercer
sistema se refiere a la creacin de entidades distintas al Estado, con
personalidad jurdica propia y funciones descentralizadas o autnomas y que
poseen la capacidad de administrarse as mismas (auto-arqua).
En Guatemala, la legislacin difiere de la teora en este ltimo sistema,
al clasificar a las entidades administrativas: unas como entidades
descentralizadas y otras como entidades autnomas. En el sistema
constitucional anterior (1965) se lleg a clasificarlas como entidades
descentralizadas autnomas y semi-autnomas. Estas ltimas actualmente se
denominan entidades descentralizadas.

224

LA CENTRALIZACIN O CONCENTRACION
ADMINISTRATIVA.
Este sistema consiste en colocar los rganos administrativos en orden
jerrquico rgido (superiores-intermedios-menores),
en donde le
corresponde al rgano superior colocado en el primer grado de la escala
jerrquica, la decisin y la direccin de los asuntos administrativos. En el
organismo ejecutivo el rgano superior es el Presidente de la Repblica. En
las entidades descentralizadas y en las autnomas, es la Junta Directiva (en el
IGSS o en el INDE), el Concejo (Municipios) Consejo (Universidad de San
Carlos), el Comit (Confederacin Deportiva), el Directorio (de la SAT o de los
Bomberos Voluntarios) o el Director General (del INGUAT), segn lo
establezca la ley orgnica correspondiente.
Los dems rganos existentes en todas esas entidades administrativas,
son subordinados y deben ejecutar las rdenes que emanan del rgano
mximo de la institucin.

CARACTERSTICAS DE LA CENTRALIZACIN
O CONCENTRACION ADMINISTRATIVA.
1. Existe un rgano supremo o de mxima superioridad unipersonal
(Presidente, Director, Gerente) o pluripersonal (Junta Directiva,
Concejo Municipal, Consejo Directivo, Consejo Superior, Comit
Ejecutivo, Directorio, etc.)
2. Los otros rganos administrativos existentes en la institucin son
subordinados o infra-ordinados, colocados en grados de la escala
jerrquica administrativa, con mayor o menor mbito de
responsabilidades y de decisin tcnica.
3. Corresponde al rgano administrativo colocado en el primer grado
jerrquico (superior, mximo o supra-ordinado) tomar decisiones,
dictar rdenes, nombrar y destituir a los dems funcionarios pblicos
de la institucin, as como fiscalizarlos, revisar sus actos para
modificarlos o confirmarlos, imponer sanciones y definir
competencias.
4. Los rganos subordinados deben ejecutar las rdenes superiores, sin
mayor poder de decisin.

225

ELEMENTOS DE LA CENTRALIZACIN O
CONCENTRACION ADMINISTRATIVA.
a.
b.
c.
d.
e.
f.

Unidad de decisin y ejecucin.

Unidad de nombramiento destitucin.
Unidad de control o vigilancia.
Unidad de disciplina o sancin.
Unidad de revisin de los actos de los inferiores.
Unidad de la facultad de para decidir las competencias de los
subordinados.

VENTAJAS DE LA CENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA.
1. El rgano supremo asegura el control poltico dentro de todo el Estado,
2. Las actuaciones de los subordinados son controladas por el centro
poltico y hay moralidad.
3. Los procedimientos son uniformes y los particulares conocen a dnde
dirigir sus peticiones.
4. Los servicios pblicos cubren todo el territorio y el costo se reparte
entre toda la poblacin.

DESVENTAJAS O INCONVENIENTES DE LA
CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA.
1. Se produce centralismo burocrtico y las oficinas de la administracin
del Estado se ubican mayoritariamente en la sede poltica del gobierno
o en la capital (macrocefalia administrativa).
2. La administracin es ineficiente en los territorios alejados de la capital
del Estado.
3. Para que las peticiones de los habitantes ubicados fuera de la capital
sean conocidas y resueltas, deben seguir largos trmites hasta llegar al
centro del poder, perdindose tiempo y dinero.
4. Se politiza excesivamente la administracin y se produce el
clientelismo y la solicitud de favores para lograr decisiones oficiales.

DEFINICIN DE CENTRALIZACIN O
CONCENTRACION ADMINISTRATIVA.
Es un sistema de organizacin de la administracin pblica que ordena
jerrquicamente a sus rganos, mediante normas legales que le otorgan a un
226

rgano supremo unipersonal o colegiado el ejercicio del poder pblico,

originando facultades de decisin poltica y tcnica, nombramientos y
destituciones, revisin de actos, establecer competencias e imponer sanciones
a sus rganos subordinados, que deben obedecer sin mayor mbito de
decisin.
En Guatemala aparece este sistema en el Organismo Ejecutivo, aunque
no con exclusividad, pues tambin se da dentro de otros sistemas como en la
descentralizacin y en la autonoma pues en las entidades que funcionan as,
al igual que en el organismo ejecutivo, hay escalas jerrquicas. Actualmente
no se acepta ningn rgimen que se califique como democrtico y
constitucional, que absorba el ejercicio del poder pblico por un solo rgano
(dictaduras o autocracias).

LA DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA.
Se ha planteado la desconcentracin administrativa como un sistema
que combinado con la centralizacin, que evita la macrocefalia en la sede
poltica del gobierno y la rigidez en la tramitacin y resolucin de las
peticiones de los habitantes, Tambin se considera un sistema previo a la
total descentralizacin. Consiste en otorgar legalmente un mayor mbito de
independencia de decisin a algunos rganos que desarrollan funciones
especiales y altamente tcnicas, La ley les dota de mayor capacidad de
decisin tcnica y funcional.
Estos rganos de la administracin tienen especialidad legal para
prestar determinados servicios pblicos, pero sus recursos patrimoniales y
financieros, sus reglamentos, el nombramiento de sus funcionarios y la
direccin de la poltica que deben desarrollar depende directamente (aunque
no dentro de la escala jerrquica) del rgano supremo de la institucin, pues
como se apunt el sistema centralizado no desaparece. Su razn de ser o el
fundamento lgico, es la especialidad, caracterstica que no es atributo de los
rganos polticos y jerarquizados, pues cada servicio pblico requiere de
conocimientos tcnicos que permitan implementarlos y prestarlos con
seguridad, economa y funcionalidad. A esto se debe sumar el avance de la
tecnologa que cada vez ms requiere de mano de obra altamente calificada y
de directores tcnicos que conozcan el manejo de esa tecnologa y puedan
tomar decisiones cuando sea necesario y sobre todo, urgente.
En este sistema el rgano central se debe desprender de ciertas
facultades y las debe trasladar (legalmente) al rgano tcnico desconcentrado,
de all que polticamente muchas veces se prefiere no aplicarlo por la prdida
de control y de poder poltico que esto supone. Por ejemplo, en muchos
227

pases funcionan los rganos de polica de prevencin, de trnsito, de trfico

areo, de investigacin criminal, etctera, en forma desconcentrada. Esto
supone que la polica logra tener alta capacidad tcnica porque sus mandos
superiores e intermedios y el personal en general estn suficientemente
capacitados para realizar su labor sin interferencias polticas (como las
policas britnica y francesa. En nuestro medio, apenas se ensaya este sistema
(polica municipal de trnsito de la capital).

CARACTERSTICAS DE LA DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA.
1. Hay centralizacin y contina como el principal sistema de
organizacin de la administracin estatal.
2. Se otorga a rganos administrativos inferiores, competencia para
tomar decisiones tcnicas relacionadas con el servicio pblico que
prestan en nombre del Estado.
3. Los rganos desconcentrados se especializan en la prestacin de
servicios pblicos especficos.
4. El rgano administrativo superior, controla a los rganos
desconcentrados mediante lineamientos polticos, asignacin de
presupuesto y de patrimonio, autorizacin de reglamentos, tarifas y
cobertura.
5. El superior mantiene la potestad de nombramiento y de destitucin
aunque sometido a procedimientos administrativo laborales, debido a
que el personal desconcentrado ingresa al servicio civil por oposicin y
nicamente puede ser destituido por causas legales y justificadas.

FORMAS DE CREACIN DE RGANOS

DESCONCENTRADOS.
A) Por decretos del Congreso de la Repblica; B) Por Acuerdos
Gubernativos dictados por el Presidente en Consejo de Ministros; y, C) Por
Acuerdos de entidades autnomas (USAC, MUNICIPIOS, IGSS)
Podemos afirmar que en Guatemala rganos desconcentrados como las
Gobernaciones Departamentales, las Secretarias de la Presidencia y
Vicepresidencia, la Oficina Nacional de Servicio Civil, el sistema de Consejos
de Desarrollo Urbano y rural y las Regiones fueron creados mediante decretos
del Congreso de la Repblica (Ley del Organismo Ejecutivo, Ley de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural y Ley Preliminar de Regionalizacin).

228

Por medio de Acuerdos Gubernativos se han creado en Guatemala, las

Unidades ejecutoras (proyectos hidroelctricos, carreteras, escuelas,
introduccin de agua potable), Fondos Sociales, Comisiones y Comisionados,
En el rea de las entidades autnomas, los juzgados municipales, las
policas de trnsito, la empresa de transporte municipal Emetra en la
capital-, se han creado mediante Acuerdos Municipales. Por de Acuerdos del
Consejo Superior Universitario, los centros universitarios regionales, las
escuelas facultativas que dependen de rectora, la escuela superior de arte,
etc.

VENTAJAS DE LA DESCONCENTRACIN
ADMINISTRATIVA.
a. Este sistema facilita las actividades de la administracin pblica pues
se logra atender mayor territorio y habitantes.
b. La actividad administrativa relacionada con el servicio pblico que
prestan se torna ms flexible y por lo tanto ms rpida, eficiente y
eficaz pues se fundamenta en la agilidad y capacidad tcnica.
c. Se conserva la unidad poltica pues el rgano supremo o central
mantiene el control poltico.
d. Adems de mejorar la prestacin del servicio pblico en forma ms
segura y regular tambin se logra hacerlo econmico por la capacidad
tcnica de quienes lo planifican, dirigen y ejecutan.

DESVENTAJAS O INCONVENIENTES DE LA
DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA.
a. La mayora de autores del Derecho Administrativo coinciden en que
las causas ms frecuentes del fracaso de este sistema es la politizacin
de estos rganos, pues se tiende a nombrar polticos sin conocimientos
tcnicos y administrativos para dirigirlos.
b. Aumenta la burocracia y el gasto pblico en sueldos y prestaciones
laborales.
c. Se corre el riesgo de prestar servicios ineficientes por incapacidad
tcnica del personal.
d. Se utilizan polticamente para propaganda electoral del partido en el
gobierno del Estado.

229

DEFINICION DE DESCONCENTRACION
ADMINISTRATIVA.
Es un sistema o forma de organizacin de la Administracin Pblica
que consiste en crear rganos con facultades para tomar decisiones tcnicas,
especializados en la prestacin de determinados servicios pblicos, sin que
desaparezca su relacin de dependencia con la autoridad mxima de la
institucin y que son dirigidos y operados por funcionarios por personal
altamente tecnificado que proyecta su actividad en todo el territorio del
Estado que les provee de patrimonio y recursos, a partir de las lneas
polticas y los reglamentos que les son asignados por el rgano supremo y que
son creados mediante Decretos del Congreso de la Repblica o mediante
Acuerdos Gubernativos y Acuerdos Ministeriales o Acuerdos de entidades
autnomas.

LA DESCENTRALIZACION, AUTONOMA O
AUTOARQUIA ADMINISTRATIVA.
Desde el punto de vista terico, el Sistema de la Descentralizacin
Administrativa que funciona por medio de entidades autnomas (de all
autonoma administrativa) y entidades autrquicas (auto-arqua
administrativa), es uno y se caracteriza por la independencia que les otorga la
ley constitucional o la ley orgnica de su creacin a estas entidades pblicas
que son personas de derecho pblico diferentes al Estado, pero que forman
parte del mismo.
En Guatemala existe gran confusin en relacin con este tipo de
organizacin administrativa, pues la Constitucin y las leyes orgnicas
utilizan las denominaciones sin mayor tcnica y se tiende a diferenciar lo
descentralizado de lo autnomo, cuando doctrinariamente, la
descentralizacin abarca tanto lo autnomo como lo autrquico o capacidad
de estas entidades pblicas para auto-administrarse.
Es tal la confusin, que el Estado ha pretendido controlar, pretende
controlar, lo hace y lo desea hacer a las entidades autnomas, sobre todo las
no creadas por la Constitucin y hasta las constitucionales como el IGSS que
por muchos aos fue objeto de la interferencia poltica del ejecutivo,
mediante el nombramiento de sus principales funcionarios, situacin
corregida hasta en tres sentencias de la Corte de Constitucionalidad,
finalmente acatadas por el presidente de la Repblica hace muy pocos aos.
Desde el punto de vista jurdico, doctrinario y tcnico debe sealarse
que una entidad autnoma o descentralizada es la que tiene capacidad legal
230

como persona de derecho pblico, para administrar su patrimonio, su

presupuesto, su programa de trabajo y funcionamiento en todo el territorio o
en parte de l para prestar uno o ms servicios pblicos, emitir su
reglamentacin y la integracin de sus autoridades mediante elecciones. Las
entidades descentralizadas, autrquicas o autnomas la nica caracterstica
que NO PUEDEN TENER es la soberana, porque es exclusiva del Estado
que la posee por delegacin de los habitantes. Se puede hablar de
independencia tcnica o funcional, pero no de soberana administrativa.

CARACTERSTICAS DE LA DESCENTRALIZACION,
AUTONOMIA O AUTOARQUIA ADMINISTRATIVA
SEGN LA DOCTRINA JURDICA.
1) Se crea y organiza una persona jurdica de derecho pblico por
disposicin constitucional o por medio de una ley orgnica emitida por
el Congreso de la Repblica, que es distinta al Estado pero integrada a
l, con capacidad plena para adquirir derechos y obligaciones,
mediante el ejercicio de su personera legal a travs de sus personeros
legales. (AUTONOMIA JURDICA).
2) Se le otorga legalmente patrimonio a la entidad del que puede disponer
par el cumplimiento de sus fines, conforme a su ley orgnica y la
legislacin vigente en el Estado. (AUTONOMIA PATRIMONIAL).
3) Se faculta legalmente a la entidad para que prepare su presupuesto,
disponga de sus ingresos y egresos para cumplir sus obligaciones de
funcionamiento e inversin en la prestacin del o de los servicios
pblicos a su cargo. El Estado tiene obligacin legal de entregarle un
aporte de su presupuesto y la entidad puede disponer de sus ingresos
por la venta de sus servicios (tarifas y tasas) o de sus productos.
(AUTONOMA FINANCIERA).
4) Legalmente se le dota a la entidad de la capacidad para planificar
tcnicamente sus funciones y prestar el servicio o los servicios que
tiene a su cargo en todo el territorio del Estado (como la USAC o el
IGSS) o en determinada porcin territorial (como los MUNICIPIOS).
(AUTONOMA FUNCIONAL).
5) La ley le otorga a estas entidades la facultad para emitir sus propios
estatutos y reglamentos, mediante decisiones de sus rganos
superiores generalmente colegiados o pluripersonales, sin infringir la
legislacin ordinaria vigente, ni su ley orgnica, ni las leyes
constitucionales ni la Constitucin. En caso de infraccin a las leyes se
231

les puede deducir a sus personeros legales las responsabilidades

legales que corresponda (civiles, penales, laborales, administrativas,
etc.) (AUTONOMIA REGLAMENTARIA).
6) Estas entidades tambin deben contar con la capacidad necesaria para
integrar sus rganos de direccin o autoridades, con aplicacin del
principio de Alternatividad en el ejercicio del poder pblico, mediante
elecciones que se deben desarrollar en el mbito gremial al que
pertenecen (estudiantes, profesionales y docentes de la USAC por
ejemplo) o en el mbito territorial que tienen asignado (los vecinos de
un MUNICIPIO por ejemplo). (AUTONOMIA POLITICA).
Para cumplir la ley en Guatemala, cuando una entidad pblica
administrativa sea denominada legalmente como autnoma, pero no
cumple con las seis caractersticas descritas, debe ser calificada (insisto
solo LEGALMENTE) como entidad descentralizada, aunque desde
el punto de vista de la teora del derecho, esto resulte en un grave
error. La calificacin doctrinaria de una entidad pblica administrativa que
no posee todas las caractersticas apuntadas se asemeja ms a un rgano
desconcentrado que a una entidad descentralizada.
Personalmente
opto
por
denominarlas
ENTIDADES
DESCONCENTRADAS. Jurdicamente es cientfico caracterizar a estas
organizaciones y tipificarlas denominndolas de esa manera, creando una
nueva figura con raz legal guatemalteca, pero tericamente debidamente
sistematizada.
En otro punto, cuando la ley crea una entidad
descentralizada o una institucin descentralizada o autnoma
PERO NO le otorga personalidad jurdica, aunque se diga que sus
funcionarios ejercen la personera del Estado en cumplimiento de sus
funciones.
Esa facultad de representar al Estado de ninguna manera es
jurdicamente una razn para poderlas considerar y llamarlas entidades ya
que al caracterizarlas concluimos que jurdicamente son ORGANOS
DESCONCENTRADOS y no entidades de derecho pblico,
porque carecen de personalidad jurdica propia, aunque sus
funcionarios puedan ejercer legalmente la representacin del Estado en la
materia de su especialidad, (Ministerio Pblico, la Contralora de Cuentas,
el Tribunal Supremo Electoral, etc.) Pues solo poseen independencia tcnica
para el ejercicio de sus funciones y responsabilidades, su dependencia con el
poder central no desaparece y esa dependencia se manifiesta poltica, tcnica,
funcional, patrimonial y reglamentariamente hacia el organismo ejecutivo,
especficamente hacia la presidencia del Estado. Se argumenta que este es un
paso previo a la completa descentralizacin que debe ser implementada
paulatinamente, sin embargo el proceso (si verdaderamente existe), ya ha
232

consumido ms de veinte aos desde el inicio de vigencia de la actual

Constitucin. En este sentido era ms real la denominacin que adopt la
Constitucin de 1965 que las calificaba como semi-autnomas.

LMITES Y CONTROLES EN LA
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA.
Como se apunt, la descentralizacin o autonoma, significa autoarqua o capacidad para auto-administrarse, significa independencia
funcional, tcnica, patrimonial, financiera, etc. pero nunca, soberana. La
Constitucin Poltica establece que entre las entidades descentralizadas y
autnomas con el Estado deben guardar relaciones de colaboracin, pues en
todos los casos se busca satisfacer necesidades de la poblacin que al final, es
su razn principal de existencia. La tutela estatal sobre las entidades
descentralizadas es obligada por la Constitucin y este es un motivo ms para
caracterizar su desconcentracin y se manifiesta por diversos medios de
control:
a. Transferencia de fondos del presupuesto general del Estado por medio
de asignaciones mensuales que muchas veces se retrasan o se
disminuyen;
b. Intervencin permanente de la contralora general de cuentas en el
manejo del presupuesto.
c. Emisin y reformas de las leyes orgnicas de estas entidades por
disposicin del Congreso de la Repblica;
d. Aprobacin del ejecutivo o del Legislativo de tasas, arbitrios,
contribuciones, deudas, etc.
e. Aprobacin por el ejecutivo y el ministerio del ramo, de sus
reglamentos;
f. Facultad del ejecutivo para decidir su intervencin por mala
administracin;
g. En el orden judicial sus funcionarios pueden ser sometidas a tribunales
para deducirles responsabilidades penales, civiles, administrativas, de
cuentas, y en el orden poltico responden ante el Tribunal Supremo
Electoral, procuradura de derechos humanos y tambin a la Corte de
Constitucionalidad.
DEBE COMPLETAR ESTA PARTE DEL TEMA CON EL ANLISIS
DE LOS ARTCULOS 115, 120, 152, 154, 168, 203, 212, 221, 232, 237,
238(e), 239, 241, 253, 257, 268, 274, 276, de la Constitucin
Poltica.

233

LA COORDINACION DEL ESTADO CON SUS

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS (Y
AUTNOMAS).
El artculo 134
de la Constitucin establece las normas de
coordinacin entre el Estado y las entidades descentralizadas y autnomas.
Establece que dichas entidades existen por delegacin de las funciones que le
corresponden al Estado y se seala que la autonoma nicamente se puede
otorgar si confluyen dos razones: lograr mayor eficiencia y mejorar el
cumplimiento de las funciones pblicas mediante el voto favorable de 2/3 del
total de diputados al Congreso de la Repblica. La excepcin es cuando las
entidades han recibido su investidura de autonoma por medio de la
Constitucin (los municipios, la USAC, el IGSS, la CDAG, son
entidades autnomas constitucionales), pues en esos casos se requiere
del procedimiento especial de reforma constitucional.
En todo caso, debera ser el usuario el consultado para otorgar
autonoma y para intervenirlas en casos de ineficiencia, pues la tal eficacia no
se logra simplemente mediante la emisin de leyes sobre todo en esta poca,
cuando hasta la empresa privada concesionaria de estos servicios antes a
cargo de entidades del Estado, han adquirido sus activos para desarrollar el
servicio, con tarifas y cobros leoninos, parece que tambin han adquirido la
soberbia, la mala atencin y todos los vicios que sufre cualquier persona que
requiere del servicio pblico (telfonos, pasaportes. ferrocarriles, peajes, etc.).
DEBE analizar cada uno de los incisos del artculo 134 y
seale las obligaciones mnimas de las entidades pblicas
descentralizadas y autnomas hacia el Estado y las excepciones
que all se regulan.

ESPECIES DE DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA.
A) DESCENTRALIZACION TERRITORIAL.
Existe cuando la entidad descentralizada tiene facultades legales para
prestar varios servicios pblicos a la poblacin, posee la potestad de prestar
otros o suprimirlos, cuando lo considere oportunos y conveniente.
En Guatemala pertenecen a esta especie los Municipios y ojal en el
futuro, los departamentos y las regiones al concluir el proceso legal de
descentralizacin administrativa.
234

B) DESCENTRALIZACION INSTITUCIONAL O POR SERVICIO.

Consiste en organizar y crear entidades descentralizadas o autnomas
para desarrollar y prestar especialmente un servicio pblico o social. En
nuestro medio: IGSS, CDAG, INDE, GUATEL, USAC. Analice los artculos
de la Constitucin que se refieran a algunas de estas entidades y
explique la especialidad asignada.

C) DESCENTRALIZACION POR COLABORACION.

En la actualidad este es el modelo que tiene mayor frecuencia en
Estados como el nuestro, pues es el producto de las iniciativas ciudadanas,
algunas por inters propio como los empresarios privados, otras como
resultado de la organizacin popular siguiendo el modelo de la autogestin,
otras como resultado de la solidaridad de Estados colaboradores y tambin de
sectores de la poblacin con mayores ingresos econmicos, que desean
apoyar a personas con menos recursos. Entre estos modelos encontramos:
C.1) CONCESIONES DE SERVICIOS PBLICOS.
El Estado o los Municipios autorizan a los particulares en empresas
individuales o societarias para que presten servicios pblicos bajo las normas
y condiciones que se establecen en los Acuerdos o Resoluciones de concesin
o en los contratos administrativos que se suscriben.
En caso de interrupciones o de fallas, el Estado debe intervenirlos y apoyarlos
financieramente con subsidios cuando demuestran prdidas, para no
interrumpir el servicio. Este sistema lo observamos en el servicio de
transporte urbano y extra-urbano de pasajeros, el correo nacional, agua
potable, energa elctrica, establecimientos educativos, ya que el Estado es
obligado constitucionalmente a prestarlos pero no puede, ya por incapacidad
econmica, ya por incapacidad burocrtica lo ms frecuente-.
C.2) CONCESIONES A ESTABLECIMIENTOS O ASOCIACIONES DE
UTILIDAD PBLICA.
Son entidades que prestan servicios pblicos a bajo costo o servicios
sociales gratuitos, los organizan los particulares pertenecientes a asociaciones
o fundaciones de beneficencia y tambin con el apoyo de Estados Donantes.
En este grupo ubicamos: Liga Guatemalteca del Corazn, Liga contra la
Tuberculosis, APROFAM, Eventos Catlicos, Cruz Roja, Patronato contra la
Mendicidad, Asociacin Pro-ciegos y sordomudos, Cooperativas, Clubes como
235

Rotarios, 4-S, Leones, Fundacin Castillo Crdova, Casa Central, Fundacin

Soros, Cabecitas de Algodn, Hospicio San Jos de la Montaa para nios con
sida, etc. Son muchas las personas organizadas para paliar la falta de accin
de los gobiernos que ha tenido el Estado, pese a los cada vez ms onerosos
presupuestos.
C.4) CONCESIONES A EMPRESAS DE ECONOMIA MIXTA.
Estas entidades funcionan con capital del Estado y capital privado o
comunitario, dependiendo del origen, en el ltimo caso, su origen puede ser
la autogestin. El Estado siempre es el socio mayoritario y por sus fines
sociales no lucrativos se rige por normas legales de orden pblico. Este
sistema de participacin pblico-privada no est desarrollado en la actualidad
en Guatemala. Experiencias anteriores fueron desastrosas por las grandes
prdidas econmicas para la poblacin, que debe responder a travs de los
impuestos y el pago de la deuda pblica, entre los ejemplos podemos
mencionar: Telgua, Guatel, Aviateca, Fegua, Empresa Elctrica, Corfina,
Crdito Hipotecario Nacional, algunas de ellas liquidadas, unas en perpetua
cada, otras abandonadas y otras exitosamente explotadas por la empresa
privada con formas monopolsticas amparadas por el Estado,

VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA.

1. Se descongestiona la administracin central, se libera de presiones
sociales y de la obligacin directa de prestar los servicios.
2.
Los
particulares deberan recibir servicios ms eficientes, tcnicos y generalizados
a todo el territorio. 3. Se supone que el servicio se moderniza, se controla el
lucro natural de la empresa privada, pero procurando que se pueda
autofinanciar. 4. El patrimonio se utiliza con criterio econmico y se
racionalizan los beneficios entre toda la poblacin, pues las utilidades se
reinvierten en mantenimiento, mejoras y ampliaciones del servicio. 5. Se
elimina el empirismo administrativo y tcnico. 6. Se aleja la influencia
poltico partidista y el clientelismo 7. Los usuarios eligen a las autoridades
que dirigen esas entidades. 8. Los usuarios tambin pueden organizarse para
prestar el servicio mediante comits, cooperativas, asociaciones,
organizaciones de desarrollo, etc.
9. Tambin se pueden organizar estas entidades como resultado de la
autogestin de los consejos de desarrollo urbano y rural.
INCONVENIENTES DE LA DESCENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA.

236

Este sistema suele presentar deficiencias (especialmente en Estados como el

nuestro):
a. Crece la burocracia y el pasivo laboral del Estado, pues los funcionarios
que los dirigen hasta piden indemnizacin al dejar sus cargos.
b. Se manipula polticamente a las organizaciones con la finalidad de
lograr puestos suficientes que repartir entre los correligionarios luego
de tomar el poder el partido oficial, concluidas las elecciones, lo
comnmente llamado botn poltico.
c. Se organizan sin planificacin, improvisadamente y con grandes dosis
de corrupcin, ocurriendo desastres financieros, sociales y empujando
al Estado a la situacin de Estado fallido.
Cito entre cientos de ejemplos: los supuestos proyectos habitacionales
del IGSS; el Instituto Nacional Forestal (INAFOR) y DIGEBOS
incapaces de impedir la deforestacin, la contaminacin y la prdida
de mantos acuferos; los silos del INDECA abandonados y anhelados
en tiempos de sequa y hambruna.
El FYDEP o empresa de fomento del desarrollo de Peten desaparecida
por incapaz y ahora convertida en vice-ministerios especficos para
Peten si ningn resultado positivo.
Aviateca mal administrada y perdida por el Estado ahora absorbida
por TACA, los ferrocarriles dados en concesin sin planificar y ejecutar
el derecho de va, situacin que no permite su funcionamiento y que se
ha traducido en demanda multimillonaria por parte de la empresa
concesionaria,
los fraudes constantes en el comit olmpico
guatemalteco y en la confederacin deportiva autnoma, la quiebra de
la financiera estatal CORFINA, la quiebra del BANVI o banco de la
vivienda ahora convertido en un insignificante banco de la vivienda
(vivibanco), pero si en una eficiente extraccin de fondos pblicos, las
hidroelctricas que ya no controla el INDE, GUATEL, supuestamente a
cargo de la telefona rural que no existe; el floreciente negocio de
seguridad privada policas, seguros, aparatos electrnicos como
alarmas, GPS, etc.- que suplen la incapacidad y complicidad?
perpetua de los funcionarios del Estado en esta materia, etctera.
Ojal no sea este el destino del trans-metro, cuando se concluya la
inversin en infraestructura y todos los ramales estn completos y
alegando prdidas por funcionamiento e inversin, se decida venderlo
como activo del Estado y del Municipio, convirtiendo a los
funcionarios en empresarios privados solapados.
237

d. Las prdidas de estas entidades pblicas, as como de las empresas

privadas cuando tienen concesiones de servicios pblicos, deben ser
absorbidas por la poblacin, pues las prdidas se pagan con dinero que
proviene del presupuesto estatal y de la deuda pblica.
Como escribi el uruguayo EDUARDO GALEANO: la socializacin
de la deuda privada. Yo agrego la socializacin de la deuda de la empresa
privada y de la corrupcin de los funcionarios pblicos. Hasta qu
generacin de quien lee estas lneas, estar pagado la deuda del Estado? Ser
que los nios ya no traen el pan bajo su brazo (es obvio en el rea rural
guatemalteca y en los sectores econmicos ms desposedos de las ciudades)?,
ser que ahora lo que traen los nios guatemaltecos es un pagar en blanco
de la deuda pblica? Y los de siempre, ahora enfilan sus esfuerzos para
constitucionalizar el estatus quo de la patria del criollo como apunt la mente
preclara del Doctor Severo Martnez, y asegurar la falta de educacin y la
mano de obra por salarios miserables. Hasta parece copia de una antigua
constitucin europea y otra vez, la declaracin de independencia.

DEFINICION DE DESCENTRALIZACION,
AUTONOMIA O AUTARQUIA ADMINISTRATIVA.
Sistema de organizacin administrativa del Estado que consiste en
crear en la Constitucin Poltica o por leyes orgnicas emitidas por el
Congreso de la Repblica, entidades de derecho pblico con personalidad
jurdica propia y capacidad jurdica para adquirir derechos y obligaciones,
manejar su presupuesto y patrimonio, planificar y prestar los servicios
sociales y pblicos en todo o en parte del territorio estatal, emitir sus
reglamentos, estatutos y ordenanzas sin infringir la legislacin superior
vigente, con facultades para elegir sus autoridades y nombrar o contratar
personal, coordinando sus actividades con el plan general del gobierno y que
se originan a iniciativa del Estado o de la poblacin que en ejercicio de
autogestin participa en los consejos de desarrollo.
En Guatemala, algunas entidades descentralizadas no cuentan con
todas estas caractersticas y no dejan de ser entidades desconcentradas y en
algunos casos, rganos desconcentrados.

238

LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
-Juritex 18.-

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

El funcionamiento de la administracin adems de las competencias
asignadas por la ley a los rganos y entidades, depende de las actividades
efectivamente ejecutadas por los funcionarios pblicos, que tienen a su cargo
desarrollar las funciones que la ley asigna a la administracin estatal.
Esas actividades se clasifican segn el proceso de administracin, en
actividades de planificacin o preparatorias de lo que ser el plan de
gobierno y el presupuesto general del Estado. Esta actividad es desarrollada
por los rganos de planificacin y de conformidad con la Constitucin
Poltica, con la participacin de la poblacin organizada en los Consejos de
Desarrollo. Agregamos las actividades de decisin poltica, a cargo de los
funcionarios superiores del Organismo Ejecutivo y los diputados del
Congreso de la Repblica, cuando eligen los proyectos de planes y
presupuesto para ser aplicados durante el prximo ao. Tambin se
desarrolla la actividad de ejecucin, que legalmente es competencia de la
totalidad de funcionarios pblicos superiores, intermedios y menores,
asignados a los rganos y dependencias del Organismo Ejecutivo as como a
las entidades descentralizadas y autnomas, encargados de la prestacin de
servicios, construccin y mantenimiento de la obra pblica y de la atencin a
los requerimientos y solicitudes de los usuarios, particulares, o poblacin en
general. Los funcionarios ejecutores son apoyados por tcnicos y
profesionales, que atienden sus consultas por dudas o problemas derivados
de la ejecucin de planes, programas y proyectos, quienes tienen a su cargo la
actividad de asesora y consultora. Todos ellos supervisados, controlados o
fiscalizados por tcnicos y por los propios funcionarios pblicos que tienen
esta responsabilidad, como parte de las potestades o facultades derivadas de
su calidad de funcionarios superiores.
Los actos derivados de la actividad de planificacin se denominan en
general, planes de gobierno y estn integrados por programas, proyectos y
presupuesto. Los programas cubren cierta materia administrativa dirigida a
toda la poblacin (por ejemplo el programa de salud preventiva) y los
proyectos, van dirigidos a la ejecucin de programas para poblaciones
determinadas (por ejemplo, el programa de salud preventiva dirigido a los
239

pobladores de los municipios fronterizos con El Salvador, de los

departamentos de Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Esta actividad tambin
puede producir proyectos de leyes, reglamentos, instructivos, etctera. En la
planificacin como se apunt, participan los rganos de planificacin como la
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia y las unidades
de planificacin de los Ministerios y de las entidades descentralizadas y
autnomas.
Los actos relacionados con la decisin para escoger el plan de gobierno
y el presupuesto, revisten caractersticas esencialmente polticas y
econmicas. Los funcionarios superiores que tienen a su cargo esta actividad,
se fundamentan en la Constitucin, los Acuerdos de Paz, los compromisos
internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos
originados en los partidos polticos que los llevaron al poder. La decisin da
como resultado el Presupuesto General del Estado de cada ao, que lleva
implcito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe existir una
poltica de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las
posibilidades financieras del Estado.
Luego de tomar esa decisin como se expuso, esencialmente
econmica y poltica, los planes de gobierno y el presupuesto deben ser
ejecutados. La actividad de ejecucin est a cargo de los rganos ejecutivos
del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autnomas de
la administracin estatal. Durante el proceso de ejecucin, surgen dudas y
problemas de naturaleza tcnica, financiera o contable y jurdica que dan
lugar a que las consultas que se dirigen a los tcnicos para que mediante
dictmenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la aclaracin
de las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y ste toma
una decisin, el rgano que dirigi la consulta, recibe una orden o
instruccin (no un dictamen), pues el superior qued avocado del asunto y
conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad de tomar una
decisin que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que
proceda de conformidad con sus rdenes.
De igual forma, durante el proceso de ejecucin los actos de los
funcionarios, deben ser objeto de control tcnico, financiero o de cuentas y
jurdico. El control est encomendado a tcnicos en las reas del
conocimiento humano aplicable al asunto objeto de la supervisin
(ingeniera, arquitectura, urbanismo, medicina preventiva, salubridad,
educacin, contralores o auditores, abogados, etc.) y da como resultado que
la actividad sometida a fiscalizacin pueda ser aprobada o por el contrario,
objeto de modificacin y hasta revocacin.
El control tambin lo debe ejercer el funcionario superior ex oficio
(como parte de sus funciones, atribuciones y responsabilidades) y lo efectan
240

regular y oficiosamente, enterndose de las actividades del personal a su

cargo o a solicitud de las personas que en determinado momento resulten
perjudicadas en sus intereses legtimos, como efecto de las actividades de
ejecucin, especialmente cuando esa actividad viola las normas legales. En
estos casos, los afectados tienen la posibilidad de solicitar la intervencin del
superior, con la finalidad de revisar los actos de los inferiores, mediante el
uso o interposicin de los recursos administrativos.
En lo relacionado con la actividad de ejecucin, los actos tcnicos y
presupuestarios son parte del rea de conocimiento, estudio y aplicacin de
otras ciencias. En nuestro caso, nos interesa abordar el tema desde el punto
de vista jurdico. Sin embargo, el abogado siempre debe tener conocimientos
bsicos en materia tcnica y contable, cuando su ejercicio profesional se
relaciona con la administracin estatal, pues esto le permitir dar una
respuesta adecuada a la problemtica administrativa que debe ser entendida
integralmente y por lo tanto, debe abordar el tema mediante el estudio de los
diferentes aspectos interrelacionados. El abogado debe estar preparado para
entender el lenguaje tcnico de los economistas, de los auditores, de los
mdicos salubristas, etc.
Al abordar la actividad de ejecucin desde el punto de vista jurdico, el
tema principal es el Acto Administrativo. Se denomina as, porque se
desarrolla durante el proceso de administracin, especialmente durante la
ejecucin de los planes de gobierno, el presupuesto general del Estado y la
aplicacin del sistema legal que regula a la Administracin Pblica. Los actos
administrativos revisten diversas formas.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al
concluir un expediente administrativo; las providencias que impulsan el
trmite de los expedientes; las instrucciones y circulares que se emiten para
facilitar la ejecucin, etc.

CARACTERSTICAS DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.
RACIONAL.
El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de anlisis
lgico jurdico, en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma
legal (constitucional, ordinaria o reglamentaria y en su caso las clusulas
contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisin, se tramit un
expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una
conclusin sobre la pertinencia o impertinencia de determinada actuacin.
241

Esa evidencia es contrastada (comparada, homologada) con la normativa

legal, para determinar la procedencia o improcedencia de determinado o
determinados actos administrativos.
El acto administrativo debe ser producto del
ejercicio mental
(anlisis y sntesis) del funcionario, pues se trata de una DECLARACIN
DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el funcionario que tiene la
competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurdico que
resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaracin.
No se trata pues, de una simple manifestacin de voluntad, sino de un acto
racional de adaptacin de la realidad que enfrenta el funcionario, a la
normativa legal vigente.

UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el
ejercicio de sus funciones tienen la representacin legal del Estado, este el
Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del acto de ejecucin.
Esa decisin se toma en el seno de la administracin estatal y por ello
es unilateral. Es el caso contrario a la bilateralidad tpica de los contratos. Se
trata de una decisin unilateral del Estado.

DIRECTO Y CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos especficos, se
resuelven situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo
un Ministro resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a
una empresa que la solicit. Un polica mediante su accin material y directa,
detiene el trfico y da va a los vehculos que se conducen en sentido
contrario. La entrega de una certificacin o de una constancia administrativa,
es un acto administrativo concreto. Las acciones del operador y del
registrador civil al asentar una partida de nacimiento, constituyen un acto
administrativo real.
Lo anterior significa que el acto administrativo que tiene efectos
directos y concretos, no debe ser confundido con los actos reglamentarios que
tienen efectos generales pues van dirigidos a toda la poblacin o a un sector
de esta, que en el momento de la emisin del reglamento no son susceptibles
de ser identificados o individualizados.

242

PBLICO.
Todos los actos de la administracin estatal deben ser conocidos por
aquellos a quienes afecta directamente, as como por todas las personas que
estn interesadas en conocerlos o que por diferentes razones tengan relacin
con los efectos de los actos administrativos o por el mero inters de conocer
las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones acadmicas,
cuando los estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no estn bajo
garanta de confidencialidad otorgada por la ley), en aplicacin de los
principios de publicidad y de libre acceso a la informacin contenida en los
archivos del Estado, reconocidos por la Constitucin Poltica.
LA
EXCEPCION ES LA GARANTA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA
MISMA CONSTITUCIN RECONOCE, POR EJEMPLO EN EL
CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.
La violacin a esta garanta constitucional de publicidad, ha producido
la discusin del proyecto de ley de habeas data (emitida finalmente
como ley de acceso a la informacin), como resultado de presiones
internacionales ante un Estado que no muestra transparencia y que est
acostumbrado por los gobiernos a esconder sus acciones y constancias.
El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos
administrativos- por las personas a quienes va dirigido, puede ser material
cuando el acto se conoce por expresiones o seales directas de los
funcionarios (el alto que marca un polica con su mano, con un silbato o con
una figura o rtulo internacional de trnsito).
Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la
administracin estatal, son conocidos por los interesados por medio de otros
actos que se denominan notificaciones y que consiste en la entrega personal
de una cdula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la resolucin.
El conocimiento pblico a travs de expresiones materiales o por
medio de las notificaciones, marcan el momento en que el acto administrativo
puede producir sus efectos legales. Nadie est obligado a reconocer efectos
legales de un acto administrativo supuestamente dirigido a esa persona, si el
afectado no conoce la existencia del mismo, por los medios legales de
publicidad o de notificacin.
Los efectos legales que se producen por el acto pblicamente conocido
o notificado, se traducen en derechos y obligaciones para el Estado y para los
particulares directamente involucrados en la actividad. Esta es la diferencia
principal entre los actos administrativos de ejecucin y la actividad
administrativa de consulta, que a travs de los dictmenes tcnicos o jurdicos
dan respuesta a la consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas
243

y a las dudas tcnicas o jurdicas. De all que los dictmenes no produzcan

efectos jurdicos directos a los particulares y por lo tanto, no son notificados
porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario
superior racionalice el asunto, lo analice y haga la declaracin final, en
nombre del Estado por medio de un acto administrativo.
LEGTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una funcin
pblica otorgada al funcionario por medio de la competencia legal, se
presume legtimo. Esto significa que cuando el acto administrativo es el
producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los
requisitos legales de fondo y de forma, adquiere
presuncin de
legitimidad.
En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto
administrativo cumple con todos los requisitos legales y desde el momento de
su notificacin o publicidad, est preparado para empezar a producir efectos
jurdicos.
Sin embargo, como se trata de una presuncin de legitimidad, esa
legitimidad puede ser sometida a revisin. Cuando el acto administrativo
afecta los intereses tambin legtimos de uno o varios particulares, tanto la
teora como la legislacin reconocen la fiabilidad de la administracin del
Estado y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones,
errores y hasta actos irregulares.
La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos,
produce a su vez la posibilidad de solicitar la revisin del acto a travs del
control jurdico.
En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en
sus derechos, puede solicitar la revisin de la actuacin administrativa
mediante la interposicin del recurso administrativo (tutela
administrativa) que le otorgue la ley.
Esa revisin da como resultado, al concluir el procedimiento
administrativo de impugnacin, otro acto administrativo que confirma o
revoca total o parcialmente el sometido a la revisin.
Esa ltima actuacin se considera como decisin unilateral y definitiva
de la administracin pblica, que sin embargo no produce efectos de cosa
juzgada, pues en caso de continuar la afectacin negativa a los intereses
legtimos del particular, el interesado puede acudir a la va judicial (tutela
judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante
244

sentencia o sentencias, adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la

ltima sentencia queda firme.

DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel
que se revis a solicitud del afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna
modificacin o el nuevo acto que se emiti en sustitucin de aquel que se
reconoci viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al interesado
nunca lo atac por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales,
se considera como acto firme y por lo tanto definitivo.
Ese acto contiene la posicin final de la administracin del Estado
sobre el asunto o asuntos concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible
de revisin a solicitud del particular por adquiri firmeza de cosa juzgada
formal (cuando concluy en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando no
fue atacado en la va administrativa o en la va judicial).
En relacin a la definitividad del acto administrativo es importante
referirse a la lesividad de los actos de la administracin pblica.
La lesividad del acto administrativo es una figura jurdica que se
produce cuando un acto ya es definitivo (es firme porque fue aceptado por el
Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y es una excepcin a la
legitimidad y definitividad del acto.
La lesividad resulta durante el proceso de ejecucin del acto, cuando
dicho acto produce efectos en contra del Estado (daos y perjuicios).
Por ser un acto definitivo y en aplicacin del principio de seguridad
jurdica, no puede ser revocado de oficio por la administracin pblica (ya
est consentido o aceptado).
Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto
o el contrato, emitiendo el Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo
Gubernativo que se debe publicar en los medios de comunicacin masiva,
entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la
Nacin, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, solicitando la anulacin judicial del acto o contrato lesivo.
Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos aos a partir de la
fecha en que el acto se emiti. Transcurridos dos aos sin que se declare la
lesividad y sin que se pida la anulacin judicial, queda firme y los
funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos judiciales por los
245

delitos y los daos y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en

contra de los intereses pblicos.

IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicacin o de
la notificacin, siempre que no sea impugnado pues la interposicin de un
recurso interrumpe la ejecucin y los efectos del acto, mientras se resuelve el
o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es prohibido por
la Constitucin Poltica, salvo las excepciones legales (arto. 15).

EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con
todos los requisitos de fondo y de forma de conformidad con la ley, produce
efectos jurdicos. Para esto, se procede a su ejecucin o cumplimiento.
La ejecucin del acto puede ser por dos vas. La ejecucin
administrativa o directa y la ejecucin judicial o indirecta.
La ejecucin directa, administrativa, voluntaria o no
coactiva, tiene lugar cuando el acto surte efectos sin la intervencin de un
rgano jurisdiccional. La ejecucin en este caso es normal, el acto produce
sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administracin estatal
y los interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.
Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital
privado. Una vez que la licencia queda firme, el interesado inicia sus
operaciones en forma totalmente normal.
O cuando un particular es
notificado de una resolucin, en donde se le ordena que proceda a derrumbar
una pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolucin.
La ejecucin judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene
lugar cuando la resolucin que contiene el acto queda firme y se inicia la
vigencia del mismo para su ejecucin, sin que los afectados procedan
voluntariamente a cumplir. En este caso, la administracin estatal debe
proceder por la va judicial a solicitar la ejecucin coactiva del contenido de
la resolucin que contiene el acto administrativo.
Por ejemplo, ante una liquidacin fiscal que ya est firme, si el
contribuyente no paga los impuestos, multas e intereses, puede ser sometido
246

a proceso econmico coactivo. En casos de hacer, no hacer o entregar algo, se

puede pedir la intervencin del juez penal para que ordene la ejecucin
forzosa.
Por ejemplo cuando hay mercadera de contrabando, la administracin
tributaria puede pedir el secuestro de esos bienes. O cuando se orden la
clausura de un local y no se cumple, el juez puede ordenar que con el auxilio
de la fuerza pblica se proceda al cierre.

DEFINICIN DE ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo es una declaracin de voluntad emitida
unilateralmente por los rganos centralizados y desconcentrados y las
entidades descentralizadas y autnomas de la Administracin Pblica, en
forma concreta y que producen efectos jurdicos directos e inmediatos, entre
el Estado y las personas a quienes va dirigido, a partir de su conocimiento
(por medio de la publicacin o de la notificacin) y desde que se consideren
firmes y definitivos.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma.
Cuando los actos contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las
caractersticas enunciadas.

ELEMENTOS DE FONDO.
CAPACIDAD:
El funcionario que dicta el acto a travs del rgano administrativo que
dirige o en donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitacin o
competencia legal para poder hacerlo. En sentido contrario, cuando el rgano
y el funcionario no tienen competencia legal para actuar y desarrollar
determinadas materias administrativas, entonces se produce un acto ilegal
producto de la funcin de hecho y el afectado por esa decisin puede
interponer los medios legales de defensa (recursos administrativos o medios
de impugnacin) que la legislacin le otorga. En caso de tratarse de un acto
expresamente inimpugnable por disposicin legal, el afectado puede solicitar
amparo.

247

CONTENIDO Y OBJETO:
El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento de materias
relacionadas con la organizacin, el funcionamiento o los controles de la
administracin estatal. Su objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los
fines de la administracin pblica, de lo contrario el funcionario que lo emite
puede caer en abuso de poder o arbitrariedad o en desviacin del poder
pblico, cuando hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los fines de sus
actos para obtener beneficios personales o poltico partidistas.
Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos
deben ser posibles de cumplir tanto fsica como jurdicamente. En sentido
contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto imposibles de cumplir en la
realidad o que son antijurdicos e ilegales, entonces puede ser calificado como
acto viciado (ilegal y antijurdico), el que tambin puede
ser
constitutivo de delito y el afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por
los medios legales de defensa. Por ejemplo, un ministro de Estado ordena el
desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del Estado. El
acto est viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la
administracin y por el otro, contendra un vicio de competencia (no es juez).
En el ejemplo existen vicios de incompetencia y abuso de poder.
Tambin debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o
posible de ser determinado.
En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o
personas a quienes va dirigido identificndolas plenamente, indicar el tiempo
y el lugar en donde se producirn sus efectos jurdicos (derechos y
obligaciones), para producir certeza y seguridad jurdicas para el
Estado y para las personas a quienes afecta.
CLUSULAS ACCESORIAS:
Los actos administrativos pueden contener clusulas accesorias y si
carecen de ellas porque no son necesarias, no se afecta su validez. Sin
embargo, cuando es necesario aclarar aspectos y circunstancias relacionadas
con la ejecucin del acto administrativo, las clusulas accesorias son
necesarias y deben aparecer obligadamente. Las clusulas accesorias pueden
ser:
LA CONDICIN que consiste en la indicacin de los hechos y
acontecimientos que afectan el acto, en el sentido de que al aparecer esos
hechos el acto puede iniciar la produccin de sus efectos jurdicos o dejar de
producirlos o al contrario, al desaparecer los hechos, el acto deja de producir
o empieza a producir efectos jurdicos. Esos hechos y acontecimientos
248

pueden ser naturales y humanos, Por ejemplo, si las lluvias continan, las
poblaciones estn avisadas que debern ser evacuadas. Si la sequa persiste,
empezar a funcionar un programa de riego artificial que concluir al
empezar a llover.
EL MODO es una clusula accesoria que consiste en imponer una
carga a la persona a quien se dirige la decisin administrativa que la favorece
o que la obliga. Por ejemplo, cuando a un beneficiario de una pensin estatal
se le indica al momento de notificarle la decisin estatal, que la pensin debe
cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.
EL TRMINO consiste en agregar una clusula en donde se seala
expresamente a partir de cundo o hasta qu fecha, el acto producir sus
efectos jurdicos. Cuando se otorga el registro de una marca industrial se
indica que el plazo es de diez aos contados a partir de la fecha de inscripcin
en el registro.
ELEMENTOS DE FORMA.

Para garantizar a los usuarios de la administracin el orden, la certeza,

la legalidad y la juridicidad en la actuacin administrativa, debe existir por
escrito, una resolucin, constancia o razn del acto o decisin pblica.
Otros requisitos formales que tambin deben aparecer son la fecha, el lugar,
la identificacin del rgano o entidad que emite el acto, la identificacin del
expediente en donde qued la evidencia que fundamenta la necesidad del
acto, las firmas y los sellos de los funcionarios responsables de la actuacin y
la constancia o acta de notificacin al o los interesados.

LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los
actos administrativos, determinan que puedan ser calificados como actos
viciados y susceptibles de ser impugnados por el interesado. Las clases de
vicios en los actos administrativos pueden ser:

ACTOS JURDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).

El acto no tiene vida jurdica cuando carece de alguno de los requisitos
esenciales de fondo o de forma y es manifiestamente ilegal (se califica como
acto nulo o ipso facto). Este tipo de acto carece de presuncin de
legitimidad y el afectado puede oponerse a su cumplimiento.

249

Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el
acto, sino efectos que son producto de la ilegalidad cometida como la
responsabilidad penal, la responsabilidad civil (indemnizar los daos y
perjuicios) y administrativa (destitucin o sanciones administrativas). Por
ejemplo, la destitucin de un maestro de educacin primaria por el Jefe de
Personal del Ministerio de Trabajo; o que un comisario de polica ordene la
captura de una persona sin orden judicial. En esos casos hay nulidad
absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de
poder.
(ANALICE LOS ARTCULOS 152 AL 156 DE LA
CONSTITUCIN).

ACTOS ANULABLES.
Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el
afectado los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de
fondo o de forma. Esos actos se presumen legtimos y pueden producir
efectos jurdicos (se convalidan), salvo que el afectado los impugne.
Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto
posterior los revoque o modifique al resolver la impugnacin que se plantee
en su contra. Cuando la impugnacin se declara improcedente y el recurso se
declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la va judicial que
corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso
tributaria, de trabajo, etc. para que el rgano jurisdiccional competente revise
el o los actos y los confirme o modifique total o parcialmente.
En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la
persona afectada otorgue su consentimiento y se convierte en acto vlido y
perfecto.
Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin
efecto y el afectado podr deducir las responsabilidades que se provoquen,
especialmente el pago por los daos y perjuicios que se produzcan por la
negligencia o mala prctica profesional de los funcionarios responsables.
Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la
importancia del profesional de la abogaca (como asesor jurdico de la
administracin o de la persona interesada en el caso), que con su intervencin
preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos,
de all que la preparacin del profesional en todas las reas del derecho, pero
principalmente en las bsicas como los actos, los hechos y los negocios
jurdicos, revistan especial trascendencia.

250

El acto anulable segn el grado de importancia del defecto que

contiene puede ser:
ACTO VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA (NULO):
Es el acto que no puede ser subsanado porque el defecto de fondo es
grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna
relacin con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su
establecimiento porque no cumple con las medidas implementadas por el
Ministerio de Relaciones Exteriores).
ACTO VICIADO DE NULIDAD RELATIVA (CONVALIDABLE):
Es el acto que puede ser convalidado al ser subsanado el defecto que no
es grave y que generalmente es de forma. (Por ejemplo, la falta de un sello en
la notificacin, un error de fecha o de nmero del expediente o el nombre
incompleto).

CLASIFICACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.
Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su
clasificacin. Las generalmente aceptadas son las siguientes:
POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:
ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.
Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurdicos dentro
de la propia administracin estatal, sin afectar directamente a los particulares
(por ejemplo un nombramiento, una destitucin, la compra de equipo o de
suministros). Los actos administrativos externos surten efectos en el
mbito externo o exterior a la administracin pblica y adems de afectar
jurdicamente al rgano o a la entidad que produce el acto, tambin afecta o
puede afectar directamente a los particulares y a otros rganos y entidades
del Estado (por ejemplo, autorizar la apertura o el cierre de un banco; otorgar
licencias para portar armas o para rutas de transportes, autorizar la donacin
de un terreno del Ministerio de la defensa al de educacin o viceversa, o
autorizar a una municipalidad para que utilice un bien propiedad del Estado).

251

POR EL RGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO:

SIMPLES Y COMPLEJOS.
El acto administrativo es simple cuando lo dicta un solo rgano o
entidad (una resolucin ministerial, una resolucin del aLCAlde de Panzs,
una resolucin del director general de Trnsito, etc.).
El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la
decisin de dos o ms rganos administrativos o entidades del Estado. (por
ejemplo una resolucin emitida por una mancomunidad de municipalidades
integrada por Taxisco,
Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio. Una
resolucin dictada por el Ministerio de Salud Pblica y el Ministerio de
Ambiente para autorizar una empresa dedicada al control y combate de la
llamada planta extraterrestre la hidrila).

POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:

LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIN.
El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce
consisten en prohibiciones o cargas que disminuyen el patrimonio o el
ejercicio de los derechos de las personas a quienes va dirigido. Por ejemplo
cuando no se permite una manifestacin pblica porque hay fuertes indicios
de rompimiento del orden pblico; prohibir la venta de licores despus de las
3.00 hrs. Cancelar una ruta de operacin de transporte extraurbano, cerrar
un restaurante por medidas higinicas, etc.
El acto es de ampliacin cuando aumenta la esfera de los derechos
de los particulares a quienes va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de
derechos o cuando les elimina obstculos para que se ejerciten los derechos;
cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc. Por
ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de
una marca comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el ttulo de
perito contador, etc.)

POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:

VLIDOS O PERFECTOS Y VICIADOS O IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y
de forma, est conforme a Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo
252

impugn o porque se declar sin lugar la impugnacin, se procede a su

cumplimiento o ejecucin en forma voluntaria (ejecucin directa) o coactiva
(ejecucin indirecta).
Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un
acto inexistente, nulo de plena nulidad; y si no cumple elementos que pueden
ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son actos viciados y solo la
segunda categora puede corregirse.

POR LA DECISIN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:

REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley seala el
procedimiento, los requisitos y el sentido de la resolucin final que puede ser
de ampliacin o de limitacin.
La ley indica el contenido de la resolucin, por lo que se convierte de
observancia obligatoria y el funcionario no puede variar el sentido de la
decisin contenida en la ley.
Por ejemplo, cuando un trabajador rene los requisitos para recibir
una pensin por jubilacin porque trabaj ms de treinta aos con el Estado y
su edad es mayor a sesenta aos, el Servicio Civil no puede negarle esa
pensin. Si un comerciante paga los aforos de importacin de una
mercadera, puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y
venderlos al pblico.
Cuando la ley seala los requisitos y el procedimiento para la emisin
de un acto, pero no indica el sentido del mismo y deja a discrecin del
funcionario que debe decidir que lo haga con base a los intereses del Estado,
la oportunidad y la conveniencia pblicas, pero sin extralimitarse en el
ejercicio de sus funciones ni violentar el sistema jurdico se produce un acto
discrecional.
Estas decisiones discrecionales generalmente estn relacionadas con el
mbito poltico o con situaciones extraordinarias o anormales (de
emergencia) como disturbios sociales o fenmenos naturales. Por ejemplo
autorizar o denegar a una empresa area para que opere en Guatemala; abrir
o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros pases. Conceder la
explotacin de recursos naturales o de servicios pblicos, nombrar Ministros,
conceder condecoraciones o pensiones extraordinarias, disolver una
manifestacin pblica, etc.
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El artculo 221 de la Constitucin Poltica (que debe analizar)

seala la facultad o el derecho que tienen las personas que se sientan
afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados, para que
puedan someterlos a los rganos jurisdiccionales su caso derivado del acto
reglado o discrecional, por la va contencioso administrativa. La accin de
amparo tambin puede ser ejercitada.

LA IMPUGNACIN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.
Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o
extranjeras, pblicas o privadas se consideran afectas por los actos y
resoluciones de la administracin estatal, pueden impugnarlos por medio de
los recursos administrativos (control a peticin de sujeto legitimado).
Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo
funcionario que dict la resolucin que contiene el acto impugnado. En este
caso el sistema se denomina justicia retenida. Por ejemplo, un ministro
resuelve el recurso de reposicin en contra de la resolucin que el dict. El
consejo municipal resuelve la reposicin planteada en contra de sus
decisiones.
En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el
superior jerrquico del funcionario que tom la decisin o por otro rgano
administrativo, distinto al emisor del acto. Este sistema se denomina de
justicia delegada.
Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migracin la
resuelve el Ministro de Gobernacin; la Apelacin contra el director de
Servicio Civil la resuelve la Junta Nacional de Servicio Civil; la apelacin
contra la decisin del gerente del IGSS la resuelve la Junta Directiva; la
apelacin contra una Junta Directiva de alguna facultad de la Universidad de
San Carlos la resuelve el Consejo Superior Universitario.
Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolucin es
confirmada, el sujeto legitimado puede ejercer su accin en la va judicial
porque la va administrativa ya se agot y la resolucin qued firme para la
administracin estatal.
Es definitiva para la administracin, pero puede ser revisada en la va
judicial por el tribunal de lo contencioso administrativo mediante sentencia
que puede ser objeto de aclaracin y ampliacin. En caso de obtener una
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sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casacin, la que producir

efectos de cosa juzgada formal en relacin al acto motivo de la revisin
judicial.
Cuando el caso se relaciona con violacin a derechos o garantas
constitucionales y derechos humanos, todava existe la posibilidad de solicitar
amparo. Y si existe resguardo internacional del derecho que se alega fue
violentado por la administracin oficial, al concluir el amparo sin resultado
favorable para el afectado, este puede acudir a la jurisdiccin internacional
(Comisin Interamericana de DDHH y Corte Interamericana de DDHH).
En consecuencia, para que el acto administrativo sea
impugnado se requiere:
a. que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administracin
estatal o de las entidades del Estado;
b. que el acto sea notificado al afectado;
c. que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;
d. que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro
del plazo que establece la ley.
Cuando el recurso se resuelve, la resolucin queda firme, es definitiva
para la Administracin, se agota la va administrativa y el perjudicado puede
acudir a la va judicial para que mediante demanda exija el respeto a sus
derechos e intereses legtimos.

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