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PERFILES

MACROFISCALES

Por una poltica fiscal para


la democracia y el desarrollo

DE CENTROAMRICA
Diciembre 2016

icefi.org

No. 07 Ao 3

Cifras comparativas disponibles a octubre de 2016;


estimacin de cierre para 2016, y comentarios sobre los
proyectos de presupuesto para 2017

La Especializacin en Herramientas de Poltica Fiscal


y la Maestra en Poltica Fiscal para el Desarrollo
nacen como un esfuerzo entre la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Rafael
Landvar y el Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales (Icefi). Nuestros principales propsitos son
complementar la formacin profesional de quienes
desean profundizar conocimientos tericos y prcticos
Mayor informacin al:
PBX (502) 2426-2626, extensiones: 2372, 2264 y 2288

sobre la relacin entre la poltica fiscal y el logro de


objetivos de desarrollo y consolidacin democrtica;
perfeccionar las competencias para la resolucin de
problemas en el diseo, implementacin, evaluacin
y financiamiento de las polticas pblicas, y fomentar
las habilidades para la comprensin de los fenmenos
polticos que influyen en las decisiones de poltica
fiscal.

www.icefi.org / www.url.edu.gt

Diciembre 2016

icefi.org

PERFILES

MACROFISCALES

DE CENTROAMRICA
Cifras comparativas disponibles a
octubre de 2016; estimacin de cierre
para 2016, y comentarios sobre los
proyectos de presupuesto para 2017

CRDITOS
Supervisin
Jonathan Menkos Zeissig
Director ejecutivo, Icefi

Colaboracin especial
scar Velsquez
Profesional en pasanta, Icefi

Coordinacin
Abelardo Medina Bermejo
Economista snior, Icefi

Ricardo Castaneda Ancheta


Economista investigador, Icefi

Investigacin y redaccin
Abelardo Medina Bermejo
Economista snior, Icefi
Juan Jos Urbina Membreo
Economista investigador, Icefi
Edicin:
Isabel Aguilar Umaa

Enrique Maldonado
Economista snior, Icefi
Juan Pablo Ozaeta,
Oficial de Comunicacin, Icefi
Produccin editorial:
Diana De Len Dardn
Coordinadora de Comunicacin, Icefi

Diseo y diagramacin:
Duare Pinto
Ilustraciones de portada
e interiores:
Pablo Piloa, Angel Garca e Icefi
Fotografas:
Shutterstock y Pixabay
Administracin
Iliana Pea de Barrientos
Coordinadora administrativa y
financiera, Icefi

Jos Antonio Hernndez


Comunicador digital, Icefi

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales- 12 avenida 14-41, Zona 10, Colonia Oakland,
Guatemala, Centroamrica PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org

Con el apoyo
financiero de:

SUECIA

ISBN: 978-9929-674-39-4

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Su contenido es responsabilidad exclusiva del Icefi;
en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de las instituciones cooperantes antes mencionadas. Cualquier parte de este volumen
puede reproducirse total o parcialmente sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se d crdito a la publicacin y las copias se
distribuyan gratuitamente.
Cualquier reproduccin comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: comunicacion@icefi.org e info@icefi.org. Puede descargarse la
versin electrnica en: www.icefi.org.
En Icefi consideramos que el conocimiento siempre est en construccin, por lo que cualquier comentario u observacin es bienvenido en el correo
electrnico: info@icefi.org.

Diciembre 2016

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

05 NOTA DEL DIRECTOR


06 I. Perspectiva econmica:
2017 entre la estabilidad
econmica domstica y los
nubarrones externos

CONTENIDO

09 II. Perspectiva social: ms


all de los nmeros, una
sociedad de excluidos

13 III. Perspectiva fiscal de Centroamrica


13 1. Los ingresos tributarios reportaron un ligero crecimiento
15 2. El gasto pblico contina siendo la variable de ajuste para evitar
el crecimiento de la deuda
17 3. El dficit fiscal contina presente en la regin
19 4. La deuda pblica roza niveles de insostenibilidad
22 IV. La situacin macrofiscal en los pases de la regin,

captulos nacionales

22

76

a. Ingresos pblicos
b. Gasto pblico y situacin
financiera general
c. Deuda pblica
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

2. EL SALVADOR

41

3. GUATEMALA

Alfredo Guerra Borges


1925-2016

1. COSTA RICA

31

50

Seleccione los enlaces


para consultar
el perfil de cada pas

a. Ingresos pblicos
b. Gasto pblico y situacin
financiera general
c. Deuda pblica
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

a. Ingresos pblicos
b. Gasto pblico y situacin
financiera general
c. Deuda pblica
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

4. HONDURAS

a. Ingresos pblicos
b. Gasto pblico y situacin
financiera general
c. Deuda pblica
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

77

Anexo estadstico

59
5. NICARAGUA

a. Ingresos pblicos
b. Gasto pblico y situacin
financiera general
c. Deuda pblica
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

68
6. PANAM

a. Ingresos pblicos
b. Gasto pblico y situacin
financiera general
c. Deuda pblica
d. Presupuesto 2017
e. Transparencia fiscal

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

NOTA DEL
DIRECTOR
Los datos que se
muestran en esta
edicin revelan que
la poltica fiscal
centroamericana
deber cambiar
el prximo ao
para sustentar
cualquiera de las
opciones, la de
sobrevivencia o la
de avance.

I.

Esta edicin de Perfiles Macrofiscales


de Centroamrica revela un panorama
econmico y social sombro para
la regin con un crecimiento
econmico relativamente alto en
comparacin con otras regiones,
pero menos dinmico que en aos
anteriores como resultado de una
dbil economa internacional y de
problemas estructurales que continan
sin ser atendidos y que afectan tanto la
productividad como el bienestar social
y la gobernabilidad democrtica.
En lo poltico, los importantes vnculos
econmicos de Centroamrica con
Estados Unidos obligan a estudiar
con detenimiento los compromisos
asumidos por Donald Trump con el
electorado y su impacto en la regin.
Si se llegaran a cumplir sus promesas
sobre migracin, comercio e inversiones
privadas, los Estados centroamericanos
tendrn dos alternativas de accin.
La primera es asumir los costos de un
modelo econmico muy dependiente
de esta economa y esperar a que,
tarde o temprano, cambien los vientos.
Mientras tanto, los gobiernos pueden
conformarse con intentar avanzar
hacia una mayor apertura comercial
que satisfaga a algunos sectores
empresariales. Esta es la alternativa
ms cmoda, quiz la ms probable,
aun cuando sea la que genera mayor
incertidumbre y costos sociales.
La segunda alternativa, la ms
compleja, es comenzar a advertir
que Centroamrica, en el mundo
actual, no debe continuar sujetando
su xito en funcin de lo que suceda
en el exterior. En ese sentido, los
gobiernos deben impulsar acciones

icefi.org
PERSPECTIVA ECONMICA

conjuntas que estimulen la integracin


centroamericana tanto econmica
como social, con metas concretas
para la transformacin productiva, el
crecimiento endgeno y la generacin de
empleo al tiempo en que se implementa
un piso de proteccin social que
asegure un apoyo mnimo para todos
los hogares, evitando as la migracin y
el desencanto con la democracia.
Finalmente, los datos que se muestran
en esta edicin revelan que la poltica
fiscal centroamericana deber cambiar
el prximo ao para sustentar cualquiera
de las opciones, la de sobrevivencia o
la de avance. La primera alternativa
seguro se respaldar con el aumento
de impuestos indirectos y mayores
exenciones fiscales para sectores
econmicos privilegiados, as como
disminuciones en el gasto social,
aumento del gasto en seguridad y defensa
y menos inversin pblica.
La segunda requiere fundamentarse
en un pacto poltico y social del
que se desprenda una agenda fiscal
centroamericana para la democracia y
el desarrollo que supere la crisis actual
de la finanzas pblicas al tiempo en que
se transita por una hoja de ruta para la
transparencia y rendicin de cuentas y se
mejoran los ingresos pblicos buscando
la progresividad, sostenibilidad y
suficiencia. En cuanto al gasto pblico,
este deber vincularse a metas de
desarrollo y crecimiento, as como a
procesos de evaluacin y contralora.
En los prximos meses sabremos si
ha pesado ms el conformismo o las
fuerzas por construir una Centroamrica
ms prspera y democrtica.

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

I.

PERSPECTIVA
ECONMICA:

2017, entre la
estabilidad econmica
domstica y los
nubarrones externos
En Perspectivas econmicas de
Amrica Latina 2017 (2016), la
Organizacin para la Cooperacin
y
el
Desarrollo
Econmico
(OCDE) comenta que Amrica
Latina est experimentando una
notable desaceleracin mientras el
crecimiento global se estabiliza con
tasas de crecimiento ms modestas.
Aunque en 2016 solo cuatro
pases registrarn un crecimiento
negativo del PIB (Argentina,
Brasil, Ecuador y Venezuela), la
ralentizacin general de la actividad
econmica es una realidad. Esto
revela no solo la exposicin de la
regin a perturbaciones externas,
sino tambin la existencia de
debilidades
estructurales
que
socavan el crecimiento potencial.
En el escenario base, el producto se
contraer de nuevo en 2016 entre un
-0.5 y un -1%, exhibiendo un pequeo
repunte en 2017. Por su parte, el
Fondo Monetario Internacional
(FMI), en sus Perspectivas de la
economa mundial (2016), estima
que el PIB de Amrica Latina
y el Caribe experimentar una
contraccin del 0.6% en 2016, aun

cuando espera una recuperacin


por el orden del 1.6% para 2017.

relativa prdida de dinamismo en


Panam, Nicaragua y Guatemala.

No obstante, dada la heterogeneidad


regional, la OCDE estima que el
crecimiento ser ms dinmico en
las economas con mayores vnculos
con Estados Unidos, mientras que
ser ms dbil en Amrica del Sur
por su dependencia de los precios de
las materias primas. As, considera
que Mxico y las economas
centroamericanas
crecern
en
promedio entre el 2.3 y el 2.6% en
2016. Por su parte, el FMI considera
que la regin centroamericana tendr
un crecimiento del 3.9% en 2016,
ligeramente por debajo del 4.2%
reportado en 2015, con tendencia a la
recuperacin hacia un 4.1% en 2017.
Asimismo, la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, Cepal,
en un reporte publicado en febrero
pasado (Centroamrica y Repblica
Dominicana: Evolucin econmica
en 2015 y perspectivas para 2016)
adverta que la regin tendr en 2016
un crecimiento del 3.8%, ligeramente
por debajo del 4.2% observado en
2015; ello, como consecuencia de la

De acuerdo con las Perspectivas


econmicas globales del Banco
Mundial (2016), las mayores tasas de
crecimiento econmico las seguir
experimentando Panam, que aun
cuando lejos de los valores de aos
pasados, presenta estimaciones de
crecimiento del 6.0 y el 6.1% para
2016 y 2017, respectivamente. Le
siguen Nicaragua, con 4.4 y 4.2%
en 2016 y 2017, respectivamente;
Guatemala, con el 3.5% de
crecimiento del PIB para ambos
aos; Honduras, con 3.4 y 3.5%; Costa
Rica, con 3.3 y 3.6%, mientras que
El Salvador reportar incrementos
del 2.2 y el 2.3%, respectivamente.
Los datos del Banco Mundial son
particularmente interesantes porque
muestran que algunas economas de
la regin Guatemala, Honduras y El
Salvador manifiestan pronsticos
estables para el presente ao y los
prximos dos, lo que hace pensar
que el tringulo norte de la regin
prcticamente se encuentra en

I.
una fase de estancamiento, que
incluso sugiere la necesidad de
evaluar con mayor detenimiento
la matriz productiva con el fin de
dinamizar la economa. Por su
parte, Costa Rica, luego de algunos
aos de experimentar tasas bajas
de crecimiento, crecer a tasas
mayores en los siguientes aos,
lo que podra interpretarse como
una recuperacin de su dinmica.
El caso que llama la atencin, de
acuerdo con los pronsticos del
Banco Mundial, es Nicaragua,
que luego de experimentar tasas
crecientes hasta 2014 en donde
alcanz un 4.6% de crecimiento
econmico reporta reduccin en
su dinmica econmica a partir de
2016, tendencia que se mantendr

PERSPECTIVA ECONMICA

en 2017 y 2018, estimndose un


crecimiento anual alrededor del 4.1%.
Los pronsticos del FMI y de la Cepal
son relativamente similares a los del
Banco Mundial, con la excepcin
de que ambos entes estiman una
menor dinmica en Panam y un
mayor crecimiento econmico en
Costa Rica a partir del presente ao.

la inflacin muestran que Guatemala


despus de disfrutar muy bajas
tasas de inflacin, tanto por la
disminucin de los precios de los
carburantes como por la apreciacin
del tipo de cambio promedio
nominal desde 2013 (2.67%) espera
tasas inflacionarias ligeramente
superiores, de alrededor del 4.3%,
ms acordes con la experiencia
histrica reciente. Por su parte, Costa
Rica, luego de experimentar una
deflacin en 2015 del 0.8% resultado
del efecto final de la reduccin de
los precios internacionales de los
carburantes, estima recuperar su
dinmica inflacionaria, acorde con
un tipo de cambio relativamente
constante en el corto plazo.

Las relativamente buenas tasas


de crecimiento econmico sern
acompaadas de bajos niveles
inflacionarios, producto de los
bajos precios internacionales del
petrleo, as como por una relativa
disciplina
monetaria
impuesta
por los bancos centrales, con
excepcin de El Salvador y Panam,
pues son economas dolarizadas.
Las proyecciones del FMI (2016) para

Tasas de crecimiento econmico entre 2013 y 2015, y pronstico para 2016 y 2017
Proyecciones segn
Pas o regin

2013

2014

2015

Banco Mundial
( junio)

2016

Cepal
(octubre)

FMI
(octubre)

2017

2016

2017

2016

2017

Centroamrica

3.5

3.7

4.2

3.8

3.9

3.8

4.0

3.9

4.1

Costa Rica

1.8

3.0

3.7

3.3

3.6

4.2

4.1

4.2

4.2

El Salvador

1.8

1.4

2.5

2.3

2.3

2.2

2.3

2.4

2.4

Guatemala

3.7

4.2

4.1

3.3

3.5

3.3

3.4

3.5

3.8

Honduras
Nicaragua
Panam

2.8
4.5
6.6

3.1
4.6
6.1

3.6
4.5
5.8

3.4
4.4
6.0

3.5
4.2
6.1

3.5
4.5
5.4

3.7
4.5
5.7

3.6
4.5
5.2

3.7
4.3
5.8

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales, Banco Mundial, Cepal y FMI.

Centroamrica: comportamiento de la inflacin (2013-2017)


8.0
6.0
4.0

4.4
2.9 3.1

2.0
0.0
-2.0

4.9

4.3 4.0
0.8 0.5 1.0

Guatemala

5.8

4.7 4.5

5.7

6.5

7.3

3.1

2.4

2.0

6.2

5.1
3.7
2.3

3.0

3.7
1.0

0.3

El Salvador

Honduras

2013

2014

2015

Nicaragua

2016

Costa Rica -0.8

0.3

1.0

1.5

Panam

2017

Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Panam y El Salvador, que


tradicionalmente disponen de bajas
tasas de inflacin, continuarn
reportando
inflaciones
por
debajo del 1.0% para 2016, aun
cuando el FMI pronostica ligeros
aumentos
inflacionarios
para
2017,
posiblemente
producto
de
los
esperados,
aunque
pequeos, incrementos de precios
internacionales de los commodities.
Por su parte, Honduras y Nicaragua
experimentarn tasas de crecimiento
de precios ligeramente ms altas,
ambas producto del comportamiento
normal
de
la
inflacin
subyacente de los pases.
En materia comercial, los pases
centroamericanos han continuado
experimentando
una
sensible
reduccin de los precios de algunos

de sus principales productos de


exportacin, entre ellos el caf,
azcar y aceite de palma; adems, en
el caso de aquellos pases en los que
existen explotaciones mineras, el oro
y la plata tambin han disminuido
drsticamente sus valores en el
mercado mundial. Por fortuna para
la regin, la sensible cada de los
precios internacionales del petrleo,
cercana a los 47.3%, ha impedido
un deterioro de los trminos de
intercambio y de la balanza comercial.
De acuerdo con la Cepal, aun
cuando la regin centroamericana
experimenta un alto grado de
heterogeneidad, la mayor parte de
los pases ha reflejado en los ltimos
aos un desempeo negativo de
las exportaciones nacionales, en
especial debido a la reduccin de

los precios de las materias primas.


Afortunadamente, las manufacturas
de las zonas francas y regmenes
especiales, como consecuencia de un
aumento en la demanda de los Estados
Unidos, permitieron compensar de
manera parcial esta cada.
La fuerte cada de los precios
internacionales del petrleo, que
tambin provoc una disminucin
del cobro de impuestos al comercio
exterior, produjo inicialmente una
contraccin de las importaciones; sin
embargo, el ritmo de crecimiento ya
fue normalizado y, conforme a datos
del FMI, se estima que los pases
recuperarn en los aos venideros
los niveles de crecimiento en
el comercio internacional.

Centroamrica: comportamiento de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios (2013-2017py)


Pas

Exportaciones
2013

2014

2015

Costa Rica

2.2

3.1

El Salvador

6.1

Guatemala

Importaciones

2016

2017

2013

2014

2015

2016py

2017py

1.9

7.2

7.3

1.1

6.2

4.4

5.3

8.0

-0.5

2.9

7.7

5.1

5.3

0.0

8.2

4.8

5.8

5.6

6.3

3.6

2.7

3.5

5.2

7.8

15.1

7.1

4.1

Honduras

-2.5

2.0

2.6

6.3

4.7

-1.8

3.9

9.7

4.0

4.0

Nicaragua

3.4

6.4

-1.8

-0.2

3.4

1.5

2.9

11.7

4.1

4.4

Panam

4.2

5.2

2.1

6.4

11.8

6.7

8.3

5.9

5.4

3.0

py

py= proyeccin
Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

py

II.

II.

PERSPECTIVA SOCIAL

PERSPECTIVA
SOCIAL:

ms all de los nmeros,


una sociedad de
excluidos
De acuerdo con la tendencia de
perodos previos, la estable dinmica
macrofiscal no se ha transformado
en un derrame hacia mejoras en
las condiciones de vida de los
centroamericanos. Como primera
prueba de ello se encuentra el nivel
de desempleo abierto que, conforme
cifras oficiales y de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), se
mantendr constante, salvo en Costa
Rica, en donde se prev, para 2017, una
reduccin del desempleo imperante.
Segn las cifras oficiales, el pas
de la regin con el mayor nivel
de desempleo abierto hasta la
fecha es Costa Rica, que reporta
cerca del 10.0% de la poblacin
econmicamente activa (PEA) en
esta condicin. Los otros pases con

altas tasas de desempleo abierto son


Nicaragua y Panam, que registran
6.0 y 5.1%, respectivamente. En
sentido contrario, los pases de
la regin que muestran menores
niveles de desempleo abierto son
Guatemala y Honduras, con 2.7
y 3.9%, respectivamente. Estos
datos, no obstante, son sumamente
engaosos, dado que conforme
cifras del Instituto Nacional de
Estadstica (INE) de Guatemala
y de la OIT para el resto de pases
de la regin, Nicaragua, Honduras
y Guatemala presentan niveles de
empleo informal por encima del
70.0% de la PEA, lo cual redunda de
manera directa en la obtencin de
bajos salarios y, consecuentemente,
en precarios niveles de vida. Por
su parte, Panam y Costa Rica, aun

cuando presentan mayores niveles


de desempleo abierto, son los pases
de la regin que tienen menores
niveles de informalidad, con 40.4 y
44.0% de la PEA, respectivamente.
Las escasas oportunidades de
empleo bien remunerado y la dbil
cobertura de las polticas sociales
implementadas por los Estados de
la regin, a pesar de que los valores
macroeconmicos se muestren
sumamente
sanos,
continan
exacerbando las condiciones sociales
de los habitantes centroamericanos.
Segn el Quinto informe estado de la
regin en desarrollo humano sostenible
(2016), a pesar de la mejora en algunos
indicadores clave como esperanza
de vida, mortalidad infantil, acceso
a los servicios pblicos y cobertura

Centroamrica: niveles de desempleo abierto (2013-2017). Como porcentaje de la poblacin


econmicamente activa (PEA)
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

2013

2014

Honduras

2015

2016

Nicaragua

Panam

2017

Fuente: Icefi, con base en World Economic Outlook database, FMI, octubre de 2016.

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

educativa, persisten desafos para


garantizar condiciones de vida
digna para los centroamericanos,
tales como altos niveles de pobreza,
exclusin social, la desnutricin
crnica y la violencia.
Por su parte, el Informe de desarrollo
humano 2015 (PNUD, 2015) clasifica
a Panam y Costa Rica como pases de
alto desarrollo humano, ocupando las
posiciones 60 y 69, respectivamente,
mientras que el resto de los pases
est clasificado como de desarrollo
humano
medio,
acaparando
posiciones entre las casillas 116 y 131.
Si bien en la serie de datos del ndice
de Desarrollo Humano (IDH) se
percibe una fuerte correlacin entre
el nivel del PIB per cpita reportado y
el ndice, los resultados parecen estar
ms asociados con el nivel medio de
aos de escolaridad de los habitantes
de la regin. De la serie de datos de
los pases de la regin, los resultados
que muestran una menor asociacin
con el nivel del PIB per cpita son los
de Guatemala, en donde a pesar de
registrarse un mayor nivel de ingreso
por persona, el nivel de desarrollo
que ha alcanzado la sociedad es
menor, empezando por una menor

escolaridad, producto de un limitado


sistema pblico de educacin y
una menor expectativa de vida,
fuertemente relacionada con los
rezagos del sistema pblico de salud.
En general, la mayor parte de
los pases de la regin mostr
una mejora en el IDH durante el
perodo 1990-2014; sin embargo, los
mayores avances relativos los han
obtenido Guatemala, El Salvador y
Nicaragua. Y es que debe recordarse
que el IDH resulta de una posicin
relativa con respecto a los pases
de mayor desarrollo mundial. As,
si se comparan las cifras internas
de la regin, se puede observar
que Guatemala y Nicaragua siguen
manifestando resultados inferiores a
los que presentaron Panam y Costa
Rica en sus ndices hacia 1990.
Con
una
tasa
media
de
crecimiento
poblacional,
en
2017 los centroamericanos sern
aproximadamente 46.3 millones;
de los cuales, si se conservan las
distribuciones de 2014, el 67.1% de
ellos vivir en el tringulo norte.
La regin es relativamente joven al
disfrutar de una edad mediana de

23.4 aos; sin embargo, es importante


observar que tanto Costa Rica como
Panam disponen de poblaciones
ms maduras al reportar 30.6 y 28.5
aos, respectivamente. En sentido
contrario, Guatemala tiene la
poblacin ms joven de la regin, con
una edad mediana de 19.5 aos.
Con respecto a los indicadores de
salud, la poblacin reporta una tasa
de mortalidad infantil de 19.3 por
cada mil nios nacidos vivos; se
observa que los niveles de mortalidad
infantil son mayores en Guatemala y
Nicaragua, mientras que Costa Rica
refleja solo un 8.5 por cada mil nios
nacidos vivos. Por su parte, en materia
de desnutricin infantil Guatemala
reporta un alarmante 48.0%, lo cual
conduce a que el 29.1% de los nios
de la regin presente esta condicin.
En sentido contrario, Costa Rica
reporta un nivel de desnutricin
de solo el 5.6%, acorde con su
nivel de desarrollo humano.
En materia de educacin, la regin
presenta un 84.0% de alfabetismo.
Destacan Costa Rica y Panam, que
tienen un promedio de alfabetismo
del 97.4 y el 94.1%, respectivamente;

Centroamrica: composicin del ndice de Desarrollo Humano (2015)


Pas

Posicin

IDH

Expectativa de vida

Media de aos
de escolaridad

PIB per cpita


(ajustado PPP
2011)

Costa Rica

69

0.766

79.4

8.4

13,413

El Salvador

116

0.666

73.0

6.5

7,349

Guatemala

128

0.627

71.8

5.6

6,929

Honduras

131

0.606

73.1

5.5

3,938

Nicaragua

125

0.631

74.9

6.0

4,457

60

0.780

77.6

9.3

18,192

Panam

Fuente: Icefi, con base en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

10

II.
Centroamrica: poblacin total, en millones de habitantes (2016)
4.1

4.9

Costa Rica

6.3

El Salvador

6.1

Guatemala
Honduras

8.2

Nicaragua

16.7

Panam

Fuente: Icefi, con base a cifras del FMI.

en sentido contrario, Nicaragua


y Guatemala reflejan niveles de
alfabetismo inferiores al 80.0%
durante el perodo en estudio.
Finalmente, los niveles de pobreza
total y extrema de la regin
ascienden al 45.2 y el 19.2% de la
poblacin, respectivamente, lo que
implica que cerca de 21 millones
de centroamericanos viven en
condiciones de pobreza y, de ellos, 9
lo hacen en condiciones de miseria.
Lo ms preocupante de eso es que
solo en el tringulo norte de la
regin habitan cerca de 17 millones
de personas en pobreza total y cerca
de 8 en condiciones de miseria. Esta
situacin, aunada a los factores
de violencia que se manifiestan

en la regin (y se exacerban en la
referida subregin), constituyen
la causa principal de los flujos
masivos de migracin hacia los
Estados Unidos de Amrica.

PERSPECTIVA SOCIAL

De acuerdo a la informacin a datos


de la Secretara de Gobernacin de
Mxico, de la oficina de Aduanas y
Proteccin de Fronteras de Estados
Unidos de Amrica (U.S. Customs and
Border Protection), al mes de octubre
de 2016 se reporta la detencin
en frontera de 46,893 menores no
acompaados y de 211,221 personas
viajando en familia. El significativo
flujo de migrantes, especialmente
desde el tringulo norte de la regin,
ha producido una significativa
deportacin de personas hacia
sus pases de origen. Conforme la
informacin obtenida, durante 2016
(hasta octubre) se han deportado
38,794 personas desde Estados
Unidos, mientras que desde Mxico el
nmero asciende a 109,029 personas.

Centroamrica: pobreza total y pobreza extrema (2014).


Como porcentaje de la poblacin
Pas

Pobreza total

Pobreza extrema

Centroamrica

45.2

19.2

Costa Rica

22.4

6.7

El Salvador

31.8

7.6

Guatemala

59.3

23.4

Honduras
Nicaragua
Panam

62.8

39.7

29.6

8.3

25.8

11.0

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Centroamrica: datos de personas migrantes y deportadas. Perodo 2014-2016


450,000
350,000
250,000

107,814
30,044

150,000

184,002

50,000

51,705

-50,000

2014

109,029
181,163

38,794

40,655

211,221

103,089
28,387

46,893

2015

2016

Menores no acompaados (CNA) detenidos


en frontera entre Estados Unidos y Mxico

Personas viajando en familia detenidas en frontera entre Estados Unidos


y Mxico

Personas deportadas desde Estados Unidos

Personas deportadas desde Mxico

Fuente: Icefi, con datos de la Secretara General de Mxico; U.S. Customs and Border Protection; Transactional Records Access Clearinghouse.

11

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Los resultados comentados en los


apartados previos son materia de
tratamiento de la poltica fiscal de
cada uno de los pases de la regin
y la mejora de los indicadores de
bienestar, de pobreza y de condiciones
de vida, en algunos pases, pareceran
ser convergentes con polticas fiscales
que logran disminuir la desigualdad
por medio del gasto pblico, pero que
aumentan la pobreza al momento de
cobrar los impuestos.
Estudios elaborados por Icefi/FIDA
(2016), muestran que en trminos
generales,
las
intervenciones
fiscales (impuestos, transferencias
y subsidios) que afectan de
manera contundente el ingreso

Los principales
retos de la
proteccin social
en Centroamrica

de las familias en Centroamrica


aumentan la pobreza en la regin.
Al analizar la pobreza utilizando la
lnea internacional de USD4 PPP
(paridad del poder adquisitivo, por
sus siglas en ingls) para la pobreza
total se puede apreciar cmo este
fenmeno se suscita en todos los
pases denominados del CA4.
Honduras quiz sea el caso ms
dramtico, pues all la pobreza se
incrementa casi un 8%, en Nicaragua
un 5.9%, en Guatemala un 4.6%,
mientras que en El Salvador un
3.6%. En todos los pases el aumento
de la pobreza se da cuando se
agrega el pago de los impuestos
indirectos. Esto se debe a que este

tipo de impuestos afectan ms,


proporcionalmente hablando, a
quienes menos recursos tienen.
Respecto a la desigualdad, el pas
donde la poltica fiscal tiene una
mayor incidencia en su reduccin
de la desigualdad es El Salvador,
donde disminuye en 10.4%; le
siguen Nicaragua, con un 9.2%;
Guatemala, con un 5.3% y Honduras,
donde el impacto es menor, pues
la desigualdad disminuye un 3.6%.
Esta reduccin de la desigualdad es
explicada principalmente por las
erogaciones en educacin y salud;
es decir, que la reduccin de la
desigualdad viene por el lado del gasto
pblico no de los impuestos.

La proteccin social debe entenderse como el conjunto


de polticas y programas que resguardan a los ciudadanos
frente a diversas contingencias y procuran su bienestar
en las diferentes etapas del ciclo de vida.

Entre 2007 y 2014, los Estados centroamericanos


destinaron en promedio entre 4.7 y 5.2% del PIB a los
programas de proteccin social. Sin embargo, El Salvador,
Guatemala y Nicaragua, han registrado inversiones muy
por debajo del promedio regional, si bien es cierto con una
tendencia al aumento. En contraste, Honduras y Panam,
al final del perodo analizado, mostraban una tendencia
a la reduccin de su presupuesto para proteccin social,
mientras Costa Rica, con la mayor asignacin en la
regin, presentaba una estabilizacin en torno al 8.5%
del PIB. En trminos per cpita, las inversiones pblicas
en proteccin social en Centroamrica han pasado de
USD 186.6 anuales en 2007 a USD341.9 en 2014. En el
ltimo ao analizado, Nicaragua registr la inversin per
cpita anual ms baja del Istmo con tan solo USD63.7, en
contraste con los USD823.5 registrados en Costa Rica.
Estudios que evalan la proteccin social en la regin
advierten que El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua tienen una brecha severa de bienestar, en
contraste con las brechas modestas determinadas para

Costa Rica y Panam. Entre las caractersticas de los


primeros se encuentran un mayor gasto privado y de
bolsillo en salud, menor acceso a la seguridad social, mayor
incidencia de trabajo infantil, baja cobertura escolar y
altos niveles de pobreza y migracin. En los pases con
brechas modestas, se reconoce todava una insuficiente
capacidad de los gobiernos para crear condiciones de
igualdad de acceso a programas de proteccin social.
Lograr un buen sistema de proteccin social es
complicado, pues entran en juego mltiples variables
econmicas, polticas y sociales. Sin embargo, los rditos
de una proteccin social exitosa se observan en mejoras
del bienestar econmico y social, en una mayor identidad
colectiva y en una mayor certidumbre social sobre el
futuro. La poltica fiscal centroamericana puede y debe
conseguir poner en marcha sistemas de proteccin social
que constituyan una base democrtica para ayudar a
distribuir la riqueza y el bienestar al tiempo en que asegura
un crecimiento econmico sostenido e incluyente.

Para conocer el artculo completo, visite: http://icefi.org/blog/los-principales-retos-de-la-proteccion-social-en-centroamerica

12

III.

PERSPECTIVA FISCAL

III.

PANORAMA FISCAL
de Centroamrica
Aun cuando algunos de los pases
centroamericanos se encuentran
realizando esfuerzos significativos
para garantizar la sostenibilidad de sus
finanzas pblicas, muchos de ellos se
han alejado de manera sistemtica de
la suficiencia requerida para atender
las necesidades de sus habitantes.
Tambin se han distanciado de
la construccin de estructuras
tributarias que, fundamentadas
en el principio de capacidad de
pago, sean justas y equitativas.
En general, durante 2016 el tamao de
los Gobiernos de los pases de la regin
creci muy ligeramente, pasando de
alrededor del 18.4% del PIB, en 2015,
al 18.5% del PIB, en 2016, mientras
que la carga tributaria creci hasta
alcanzar un 14.3%, dejando espacio
para un dficit fiscal promedio de
alrededor del 2.8% del PIB, y para una
deuda que continu creciendo hasta
alcanzar el 41.3% del PIB regional.
Los datos muestran la persistencia
de
problemas
fiscales
que
justifican la necesidad de iniciar
discusiones
profundas
para
alcanzar soluciones estructurales
que resuelvan la carencia de los
recursos que cada nacin requiere

1.

para garantizar la atencin de


los derechos fundamentales de
los pobladores, sin comprometer
la
estabilidad
macrofiscal
y
econmica de largo plazo.

Los ingresos
tributarios reportan un
ligero crecimiento

Honduras ya inici su proceso de


discusin sobre un pacto fiscal, aun
cuando previamente someti todo su
esfuerzo a la aprobacin de una ley de
responsabilidad fiscal que limita el
accionar del sector pblico, mientras
se alcanzan consensos sociales; por
su parte, parece que El Salvador
sigue el mismo camino trazado por
Honduras, aun cuando todava no se
han adoptado medidas de poltica que
hagan operativos los compromisos
plasmados en la recin aprobada ley
de responsabilidad fiscal. Parece que
los dems pases pronto se vern en la
necesidad de discutir las alternativas
de solucin a su difcil situacin
fiscal, especialmente Costa Rica
y Guatemala, aunque por razones
diferentes. En general, se observa
que se acerca cada vez ms la hora de
que la regin en conjunto discuta sus
horizontes de largo plazo en materia
fiscal y fortalezca sus mecanismos
fiscales para la construccin
de
sociedades
prsperas,
competitivas y democrticas.

De acuerdo con la informacin de


los ministerios de Hacienda de la
regin, la carga tributaria del istmo
creci del 13.7%, en 2014, al 13.9%,
en 2015, y se estima que contine
hacindolo hasta alcanzar el 14.3%
en 2016, debido principalmente a los
efectos rezagados de las reformas
tributarias en Honduras y Nicaragua.
El primero de estos pases, si se
cumplen los pronsticos planteados,
mostrar un incremento de la carga
tributaria por el orden del 1.8%
entre 2014 y 2016, mientras que
Nicaragua presentar un aumento
del 1.3% en el mismo perodo. Por
su parte, Costa Rica, motivado
principalmente por mejoras en la
eficiencia recaudatoria, presentar
aumentos en la carga tributaria del
0.8% de 2014 a 2016, lo que deber
verse reflejado en la disminucin del
nivel de evasin de los impuestos.
Lamentablemente, la trayectoria
positiva mostrada en los pases
descritos no fue seguida por

13

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Guatemala y El Salvador, en donde


durante los dos aos en anlisis la
recaudacin disminuy un 0.6 y un
0.2%, respectivamente, mientras
que en Panam la recaudacin
permaneci
constante.
Merece
especial atencin el caso de El Salvador
que, a partir de un cambio en la forma
de devolucin del crdito fiscal,
muestra resultados ms confiables
en su recaudacin tributaria,
pues a partir de 2016 reporta la
recaudacin posterior al registro de
lo devuelto a los exportadores y a
otros agentes econmicos.
De acuerdo con la informacin
oficial, la carga tributaria promedio
de la regin estimada para 2017 se
ubica en un 14.0%, por debajo del
promedio previsto para 2016 (14.3%)
y convergente con el observado en
2015 (13.9%). Esto indica, de alguna
manera, que atendiendo al perodo
de preparacin de los proyectos de
presupuesto, los Gobiernos ponen
ms atencin a los resultados del
perodo fiscal inmediato anterior
concluido que al vigente, el cual
debiera ser el orientador estratgico
para la toma de decisiones a futuro.
Los
ingresos
por
impuestos
considerados en los proyectos
de presupuesto 2017 muestran

resultados
razonablemente
alcanzables, aun cuando para el caso
de Honduras y Nicaragua, fieles a su
prctica de subestimacin de ingresos
para evitar la rigidez presupuestaria,
los valores previstos son menores
a los proyectados para el cierre del
presente ejercicio. Esto constituye
una prctica comn de opacidad
en estos pases. Por su parte, El
Salvador, sin mediar ninguna reforma
tributaria o cambios tributarios
fundamentales, estima una elevacin
del 0.6% del PIB en su percepcin
de impuestos, lo cual parece muy
difcil de alcanzar. El otro pas que
considera una elevacin en su carga
tributaria para 2017 es Guatemala;
en este caso, aun cuando el pas
ha estimado nicamente el 0.2%
de aumento, deber fortalecer sus
acciones recaudadoras mediante un
plan efectivo para combatir la evasin
y defraudacin tributarias, conforme
a los compromisos adquiridos por el
jefe de la administracin tributaria.
El pronstico de Panam contina
mostrando un comportamiento
tributario errtico en un pas que
debe avanzar en el perfeccionamiento
del trabajo y monitoreo de su
sistema tributario.
Los resultados antes comentados
pese a que en Nicaragua y Honduras

todava se observen los efectos


finales de sus reformas tributarias
recientes no incluyeron ninguna
reforma tributaria en materia
de tasas, impuestos, o aspectos
fundamentales en el clculo de los
impuestos, aunque, como fuera
indicado, algunos pases incluyeron
ciertos elementos que le dan mayor
fortaleza y capacidad administrativa
al ente recaudador.
La estructura tributaria en la
regin contina siendo dominada
por los impuestos indirectos, por
lo que, en ausencia de estudios
de
incidencia
tributaria
que
muestren con claridad la situacin,
se estima que los efectos de los
tributos son regresivos, afectando
ms
que
proporcionalmente
a
los
contribuyentes
y
pobladores centroamericanos de
menores ingresos.
Esta situacin se observa con
claridad en Costa Rica, en donde los
impuestos directos solo representan,
conforme los datos disponibles en
2016, el 35.1% de la recaudacin,
dejando el restante 64.9% a los
impuestos
indirectos.
Similar
situacin se presenta en El Salvador,
con un 41.2% de la recaudacin en
impuestos directos; en Guatemala,

Centroamrica: carga tributaria 2014-2017 (presupuestado para este ltimo ao)


20.0
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0

13.2 13.7 14.0 13.9

18.5 17.6
16.7 17.7

15.9 15.8 15.7 16.3

16.4 16.7 15.8

10.8 10.2 10.2 10.4

Costa Rica

El Salvador

2014

Fuente: Icefi, con base en informacin de fuentes oficiales.

14

15.4

Guatemala

2015

13.7 13.9 14.3 14.0


10.4

Honduras

Proyec. 2016

Nicaragua

Presupuesto 2017

9.4 10.4 10.0

Panam

Centroamrica

III.
con el 47.8%, aun cuando estas cifras
se vean afectadas por algunos cobros
extraordinarios realizados por la
administracin tributaria al ejecutar
casos antiguos de defraudacin
tributaria; en Honduras, con el 32.3%
de la percepcin fiscal, y en Nicaragua,
con el 41.4%. En sentido contrario y
consecuente con su prctica histrica,
Panam continu mostrando un
52.0% de la recaudacin obtenida
por impuestos directos, lo que podra
sugerir la existencia de un sistema
tributario limitado en trminos de
recaudacin, pero ms justo.
Es importante comentar que, luego
de la drstica cada de la recaudacin
de los impuestos al comercio
exterior que experiment la regin
durante los aos 2014 y 2015 como
consecuencia de la reduccin de
los precios internacionales del
petrleo (y pese a que todava en
2016 se percibieron ciertos efectos
por esta misma razn), se estima
que los efectos se normalizaron y,
consecuentemente, la recaudacin
recuperar su elasticidad histrica
con respecto al PIB. No obstante, es
pertinente recordar la vulnerabilidad
tributaria de la regin ante
cambios abruptos en los resultados
comerciales internacionales.

2.

El gasto pblico
contina siendo la
variable de ajuste para
evitar el crecimiento
de la deuda
Debido al magro crecimiento en la
recaudacin fiscal y al objetivo de
varios de los pases de la regin de
controlar el nivel de dficit fiscal
aun a costa de sacrificar inversiones
estratgicas, en 2016 solo se reportar
un ligero crecimiento del tamao

promedio de los Gobiernos de la


regin con respecto a 2015, al pasar
del 18.4% del PIB al 18.5%.
Pese a ello, los resultados no son
necesariamente
representativos
del comportamiento de toda la
regin. Mientras el tamao de los
Gobiernos de Honduras, Nicaragua
y Panam tuvo un repunte con
respecto a 2015 como consecuencia
de diferentes polticas vinculadas
con reacomodo presupuestario,
Costa Rica y El Salvador continuaron
reportando un empequeecimiento
del tamao de su sector pblico, con
el propsito de evitar un incremento
en los niveles de dficit fiscal.
El caso particular de Honduras que
ver crecer el tamao de su gobierno
central del 23.1%, en 2014, al 23.6%
estimado para 2016 es producto
ms de un reacomodo debido a la
implementacin de un drstico
plan de ajuste que en 2015 llev al
Gobierno a reducir su tamao en
un 0.5%, sacrificando diferentes
aspectos de los servicios pblicos.
Situacin
similar
experiment
Panam que, como resultado del
cambio de administracin, redujo
el gasto ejecutado por el Gobierno
(que en aos previos estuvo marcado
por la ejecucin de grandes obras)
para evaluar su plan estratgico y
replantear las necesidades de gasto;
como consecuencia, Panam elevar
su gasto pblico del 18.4%, en 2014,
al 18.6%, en 2016. El nico pas de
la regin que ha manifestado una
tendencia creciente del tamao del
sector pblico es Nicaragua y que,
de acuerdo con cifras proyectadas,
culminar con un gobierno central del
19.7% del PIB, por encima del 19.3%
reportado en 2015 y que adems de
reflejar los gastos normales de un ao
electoral, tambin incluye un cambio
en la filosofa pblica desde hace un
par de aos. El otro pas que reportar

PERSPECTIVA FISCAL

un crecimiento en el tamao del


gobierno central es Guatemala,
pues se estima que crecer del 12.3
al 12.6% del PIB de 2015 a 2016;
sin embargo, la incapacidad de
ejecucin de las autoridades actuales
y la decisin de las autoridades
monetarias de condicionar el nivel
de endeudamiento aun no permitir
recuperar el nivel mnimo de
gasto observado en 2014, cuando
se report un 1.4% del PIB.
En sentido contrario, Costa Rica y
El Salvador vern una reduccin
del tamao de sus Gobiernos como
consecuencia de los esfuerzos
dirigidos a controlar el nivel de
dficit fiscal y de endeudamiento.
Esta situacin demuestra cmo la
regin suele adaptar el gasto pblico
a las decisiones de endeudamiento y
a la estabilidad monetaria en general.
Costa Rica ver reducir su gasto
pblico, si se mantiene la trayectoria
mostrada hasta la fecha, del 20.8%, en
2015, al 19.7%, en 2016; mientras, El
Salvador tambin lo reducir, pasando
del 17.6 al 16.8% del PIB en los aos de
referencia, producto de la necesidad
de habilitar nuevos espacios fiscales
para atender los pagos vinculados
con el sistema de previsin social.
El esfuerzo de ajuste de Costa Rica se
focaliz, hasta septiembre de 2016, en
los gastos de capital, que reportaron
una drstica cada del 25.0% en
comparacin con el ao inmediato
anterior; adems, la adquisicin de
bienes y servicios nicamente mostr
un aumento del 1.2%, mientras que
los sueldos y salarios lo hicieron en
un 3.4%. El problema ms grande de
Costa Rica es que, conforme los datos
suministrados por el Ministerio
de Hacienda, al mes de septiembre
de 2016 el 34.1% de los recursos
fiscales se destin a la atencin de
la deuda, lo que se convierte en una
pesada carga y pone en peligro la

15

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

preservacin del estado de bienestar


que esta nacin centroamericana
ha construido desde aos atrs.
Por su parte, El Salvador aun cuando
report un ligero incremento del
1.0% en los gastos corrientes, gran
parte de dicho aumento fue producto
del incremento del aumento de los
intereses para atender la deuda que
reportaron un incremento del 9.5%
y de las remuneraciones que vieron
un aumento del 3.5%, mientras que
se reportaron fuertes contracciones
del 9.0% en la compra de bienes y
servicios, muchos de ellos vinculados
con el mantenimiento de servicios
bsicos. Tambin se report un 2.3%
de disminucin en las transferencias,
y una nueva cada del 4.4% en los
gastos de capital. Lo paradjico para
las finanzas pblicas salvadoreas
es que el gobierno central genera
supervit primario, sin embargo,
debido al peso que implica el
sistema previsional, no es suficiente
para hacer sostenible la deuda.
Guatemala report, al 30 de
septiembre, una contraccin total

de los gastos por el orden del 2.0%,


como consecuencia, ms que de
la carencia de recursos para hacer
frente a los gastos, o del esfuerzo por
evitar el incremento de la deuda, de
la incapacidad de las autoridades
electas de poner en funcionamiento el
aparato burocrtico. Como resultado,
las compras de bienes y servicios
reportan una contraccin del 16.7%;
los arrendamientos, del 27.7%, y
los gastos de capital, del 16.3%. El
argumento que han manejado las
autoridades del Ejecutivo frente
a estos resultados se vincula con
las dificultades que implic la
vigencia de la Ley de Compras y
Contrataciones del Estado, la cual
fue reformada recientemente, por lo
que se podra esperar una pequea
mejora en la ejecucin financiera
durante los meses finales del ao.
Honduras, por su parte, haba
incrementado, al 30 de agosto de
2016, sus gastos totales en un 12.9%
debido, entre otros, al aumento de la
compra de bienes y servicios en un
25.7%; al aumento de transferencias
hacia otros entes por el orden del
16.2%, y de los gastos de capital,

por el orden del 26.3%. Como se


indicara anteriormente, lo que puede
deducirse
del
comportamiento
hondureo es la necesidad de ajustar
los gastos como producto de un
ajuste excesivo realizado en los aos
previos, por lo que prcticamente
estos incrementos se encuentran
vinculados con una normalizacin del
funcionamiento del sector pblico, no
necesariamente con un esfuerzo por
profundizar el tamao del Gobierno y
los servicios pblicos asociados.
Probablemente, en la actualidad
el caso ms emblemtico sobre la
intencin de incrementar el tamao
del sector pblico en Centroamrica
sea el de Nicaragua, pas que report
un aumento del 19.9% en sus gastos
totales, liderado por un incremento
del 31.4% en los gastos de capital y
del 16.2% en los gastos corrientes.
Se observa que solo los gastos de
consumo, que incluyen sueldos,
salarios, compras de bienes y servicios
y arrendamientos, reportaron un
aumento del 18.7%. No obstante,
tambin es pertinente recordar
que este ao contempl un perodo

Centroamrica: tamao de los gobiernos centrales en el perodo 2014-2017


(presupuestado para este ltimo ao)
18.7
18.5
18.4
18.3

Centroamrica
Panam

17.7

Nicaragua

18.6
18.4
18.6

17.8

19.7

19.3

19.7
22.2
22.6

Honduras
Guatemala

12.3

12.6

13.3
13.4

16.7
16.8
17.6
16.8

El Salvador
Costa Rica
10.0

19.7
20.8
20.0

12.0

14.0

16.0

Presupuesto 2017
Fuente: Icefi, con base en informacin de fuentes oficiales.

16

18.0
Proyec. 2016

20.0
2015

21.9

22.0
2014

23.6
23.1

24.0

26.0

III.
electoral en Nicaragua, por lo que
habra que observar cuidadosamente
en los meses venideros la
sostenibilidad de estos gastos.
Finalmente, Panam reporta al
30 de septiembre un aumento del
4.9% en sus gastos totales debido al
incremento de las contrataciones de
servicios personales (por el orden
del 13.4%) y la compra de bienes y
servicios en (por el orden del 10.4%).
Independientemente de los valores
presentados en el gasto, uno de los
temas pendientes a nivel regional
contina siendo el avance de la
transparencia presupuestaria, pues
pese a la presencia de logros en esta
direccin en algunos pases, los
esfuerzos son todava insuficientes
para garantizar una oportuna
publicidad, el acceso a la informacin
por parte de la poblacin y, sobre
todo, la participacin de la sociedad
en la formulacin presupuestaria.
De acuerdo con el ms reciente
informe Open Budget Index, los
pases que mostraron ms avances
en la apertura presupuestaria
fueron Costa Rica y El Salvador, al
reportar en 2015 calificaciones de
54 y 53, respectivamente. Pese a
ello, en este ltimo pas se ha notado
cierto debilitamiento del esfuerzo
por publicar cifras presupuestarias

oportunamente, lo cual podra


denotar cierta opacidad en su
manejo, o por lo menos un menor
inters para entregar las cifras
oportunamente a la ciudadana.
Por su parte, aun cuando la
calificacin nicaragense mejor
hasta alcanzar los 46 puntos, el pas
todava se encuentra muy alejado de
las mejores prcticas internacionales
y por debajo de las experiencias
de Costa Rica y El Salvador. De
esa cuenta, la calificacin del
presupuesto abierto de Nicaragua
puede compararse con las vigentes
en Honduras y Guatemala.
Ms all de la evaluacin de la OBI,
que se realiza a partir de ciertas
medidas estandarizadas que debieran
ser de fcil cumplimiento para los
gobiernos, resulta muy preocupante
en Nicaragua la falta de acceso
sistemtico a las cifras fiscales, tanto
de gasto pblico como tributarias, a
un mayor grado de desagregacin,
incluso cuando se realizan solicitudes
de informacin aparentemente
pblica, lo cual impide realizar
apropiadas
evaluaciones
sobre
el comportamiento, trayectoria
y solidez de las finanzas pblicas
y la poltica fiscal del pas.

Complementariamente
con
lo
apuntado por el ndice anterior,

PERSPECTIVA FISCAL

Transparencia Internacional, en su
ndice de percepcin de corrupcin,
para el ao 2015, coloca a Costa Rica
como el pas de la regin con mejor
calificacin al obtener 55 puntos y
posicionarse en el puesto 40 a nivel
mundial. De alguna forma, esto se
convierte en uno de los principales
incentivos que tiene la inversin
extranjera para ubicarse en esta
nacin centroamericana. Por su parte,
El Salvador y Panam comparten la
posicin 72, con 39 puntos, mientras
que Honduras ocupa la posicin
112, con 31 puntos. Los pases que
segn la evaluacin presentan la
mayor percepcin de corrupcin
son Guatemala y Nicaragua, que
ocupan los puestos 123 y 130, con 28
y 27 puntos, respectivamente.

3.

El dficit fiscal
contina presente en la
regin
El dficit fiscal de los estados
centroamericanos disminuy del
3.3% del PIB, en 2014, al 3.0%, en
2015, y se estima que se reducir
ligeramente hacia un 2.9% al cierre
de 2016, liderado sobre todo por
el programa de control de gasto de
Costa Rica, que se prev terminar
con un dficit del 4.8% del PIB, por
debajo del 5.9% reportado en 2015.

Centroamrica: calificacin de los pases de la regin en el Open Budget Index (2010-2015)


60
50
40
30
20
10
0

47

50

54
37

43

53

50

51

53

46

43

37

42

46

11

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

2010

2012

Honduras

Nicaragua

2015

Fuente: Icefi, con base en datos del Open Budget Index.

17

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Similar resultado, aunque no en


la misma dimensin, presentar
El Salvador, cuyo dficit se ver
reducido del 3.0 al 2.9% del PIB.
Cuatro pases de la regin vern
incrementarse su dficit, con
excepcin de Honduras, sin que
ello implique un riesgo significativo
con respecto a lo ejecutado en
2015. En ese sentido, Guatemala,
tratando de recuperar su capacidad
administrativa del pasado, tendr un
dficit por el orden del 1.7%, superior
al 1.4% observado en 2015; mientras
que Nicaragua y Panam tendrn un
incremento previsto del 0.1% del PIB.
Dada la trayectoria de los resultados
fiscales
disponibles,
Honduras
reportar un incremento del dficit
equivalente al 0.5% del PIB, el cual
estar vinculado con la recuperacin
de la adquisicin de bienes y servicios
relacionados con la prestacin de
servicios pblicos y con el aumento
salarial acordado por el Gobierno con
los trabajadores pblicos.
Es importante mencionar que, a pesar
de los resultados obtenidos en el
ejercicio fiscal 2015 y la imposibilidad
real de alcanzar una reforma
tributaria, el Gobierno de Costa Rica
contina evaluando mecanismos que

permitan evitar una crisis ms severa


en las finanzas pblicas. Actualmente,
el Ejecutivo se encuentra impulsando
una serie de medidas de orden legal
que podran fortalecer las cuentas
fiscales sin aumentar el nmero o
las tasas de los impuestos. Dichas
medidas estn concentradas en:
a) propuesta que posibilita a la
Tesorera Nacional limitar el
traslado de recursos a entidades
que mantienen fondos de aos
anteriores, y permite la caducidad
de fondos con ms de dos aos en
la Caja nica; b) iniciativa de lucha
contra el fraude fiscal (herramienta
legal que incluye la mejora normativa
y procura crear mecanismos
para fortalecer a la Direccin de
Tributacin, dotndola de ms
atribuciones en el cobro coactivo
y el registro de contribuyentes;
c) mecanismos para mejorar e
implementar legislacin en favor
de la lucha contra el contrabando;
y d) una ley que busca regular de
mejor manera todo lo atinente a las
exenciones y privilegios fiscales.
Por su parte, El Salvador ha logrado
controlar la dimensin del dficit
fiscal con el nico propsito de evitar
que el nivel de deuda general del pas
contine avanzando, aun cuando

esta situacin ha producido una seria


contraccin del gasto pblico, lo que
definitivamente atenta contra la
suficiencia fiscal. La situacin fiscal
salvadorea se ha complicado de
manera significativa por la costumbre
de los administradores fiscales de
esta nacin centroamericana de no
registrar en el presupuesto todos sus
gastos y el endeudamiento vinculado,
lo que ocasiona presiones adicionales
por falta de liquidez. Este ltimo
aspecto ha detonado una situacin
muy grande de riesgo que produjo
que las entidades calificadores
redujeran de manera sistemtica
el grado de la deuda soberana de
El Salvador, ante el inminente
impago.
Afortunadamente,
se
espera que el pas salga de esta
situacin como consecuencia de
los acuerdos recin alcanzados
entre el Gobierno de la Repblica
y el principal partido de oposicin.
El nivel de dficit fiscal de Guatemala
es el ms bajo de la regin y, si bien
se estima que se incrementar
ligeramente hasta el 1.7% en 2016
(luego de reportar 1.4% en 2015),
el aumento no produce ningn
riesgo en la administracin pblica
ni en el manejo de la deuda.
Los dems pases de la regin,

Centroamrica: dficit fiscal como porcentaje del PIB en el perodo 2014-2017


(presupuestado para este ltimo ao)
2.0

Costa Rica

El Salvador

-2.0
-6.0 -5.7 -5.9
-8.0

-3.4 -3.0

-4.8

-2.9

-1.9

-1.4 -1.7

Nicaragua

Panam

Centroamrica

-0.3 -0.6 -0.7 -0.9

-2.2
-4.4

-3.0

-3.5 -3.7

-4.2 -3.9 -4.0 -4.5

-6.7

2014
Fuente: Icefi, con base en informacin de fuentes oficiales.

18

Honduras

0.2

0.0
-4.0

Guatemala

2015

Proyec. 2016 Presupuesto 2017

-3.3

-3.0 -2.9 -3.0

III.
salvo
Honduras,
mantuvieron
constante la gestin de su poltica
de administracin fiscal, lo que
deriv en niveles de dficit fiscal
prcticamente
constantes.
Por
ello, en Nicaragua y Panam debe
avanzarse en la realizacin de una
mejor evaluacin sobre la calidad
de esta poltica y sus efectos en el
bienestar de la poblacin, mientras
que en Honduras debe fortalecerse
el proceso de planificacin para
evitar fluctuaciones excesivas en
la ejecucin presupuestaria y la
trayectoria fiscal, lo que permitira
identificar las necesidades del Estado
y la discusin sobre los espacios
fiscales necesarios para cubrir los
requerimientos de la poblacin.
2017 no muestra un panorama
diferente para los pases de
Centroamrica
que
presentan
un dficit combinado del 3.0%;
similar a lo reportado en 2015 y
al pronstico de cierre de Icefi
para 2016 (2.9%).
Sin embargo,
el escenario fiscal si presenta un
incremento en la preocupacin de
la sostenibilidad fiscal de Costa Rica
y Honduras que presupuestaron
dficits fiscales del orden de 6.7%
y 3.7% lo que indiscutiblemente se
reflejar en un incremento de la

deuda del sector pblico y un relativo


mantenimiento de las condiciones
generales en Nicaragua, Guatemala
y Panam, aunque este ltimo pas
iniciando a mostrar ciertos sntomas
de insostenibilidad fiscal. El gran
desafo lo enfrenta El Salvador,
quien con su recin aprobada Ley de
Responsabilidad Fiscal, enfrenta el
compromiso de lograr sostenibilidad
fiscal sin sacrificar ms la suficiencia;
por lo pronto, presuponen un
supervit fiscal de 0.2% del
PIB, el cual lamentablemente,
debido a la opacidad regular
de sus cuentas fiscales, es
poco probable que se alcance.

4.

La deuda pblica
roza niveles de
insostenibilidad
Finalmente, la deuda regional
de los gobiernos centrales se
increment del 37.3% del PIB, en
2014, al 39.9%, en 2015, y al 41.4%,
en 2016. Si se toma en cuenta que
prcticamente todos los pases de
la regin tienen ingresos medios
bajos, se tiene que los niveles de la
deuda rozan la insostenibilidad fiscal.

PERSPECTIVA FISCAL

El aumento de la deuda previsto


para 2016 deriva principalmente
del incremento de las obligaciones
soberanas de Costa Rica, pas que
reporta un aumento del 41.5 al
43.6% del PIB; El Salvador, por su
parte, aumenta su deuda del 58.5 al
61.8% del PIB (incluyendo el sistema
previsional); y Panam tiene un
incremento del 38.5 al 41.0%. Estos
tres pases reportan incrementos
de la deuda por el orden del 2.6%
del PIB debido a que los saldos de
las obligaciones de pago se han
incrementado sostenidamente por
encima del crecimiento nominal del
PIB, lo que repercute inmediatamente
en los niveles de ingresos que
debern ser destinados en el futuro al
pago de este compromiso.
El nico pas de la regin que, sin
incluir la deuda contingente ante
Venezuela, se estima que reportar
una reduccin de las obligaciones
con terceros privados es Nicaragua,
que reducir su deuda del 30.7 al
29.9%. Por su parte, Guatemala
reportar un ligero incremento del
24.3 al 24.5% del PIB, mientras que
Honduras incrementar sus saldos
en alrededor del 1.4% al aumentar
su deuda soberana del 46.1 al 47.5%.

Centroamrica: saldo de la deuda pblica del gobierno central como porcentaje del PIB
en el perodo 2013-2016 (proyecciones para este ltimo ao)
80.0
60.0
40.0

58.5
43.6
39.3 41.5

61.8
30.9 30.7 29.9

24.4 24.3 24.5

20.0
0.0

45.6 46.1 47.5

44.6

Costa Rica

El Salvador

Guatemala
2014

Honduras
2015

Nicaragua

39.1 38.5 41.0

Panam

37.3 39.9 41.4

Centroamrica

Proyec. 2016

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

19

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Si se toma como base del anlisis


el criterio discutible de que los
pases de la regin manifiestan
vulnerabilidad cuando los saldos
de la deuda sobrepasan el 40.0%
del PIB, se tiene que nicamente
Guatemala y Nicaragua encontraran
una posicin de seguridad ante los
niveles generales de la deuda.
El anlisis se complementa al
introducir la evaluacin de la
relacin de la deuda pblica con
los ingresos tributarios cobrados
por el pas; en este caso, se observa
nuevamente que cuatro pases de
la regin son vulnerables ante los
niveles de la deuda existente y, en este
punto, debido a los bajos niveles de
recaudacin tributaria. Atendiendo
a este ndice, se estima que los pases
son vulnerables cuando el ndice de
deuda con respecto a la recaudacin
realizada sobrepasa el 250.0%.
De esta cuenta, Costa Rica reporta
un coeficiente del 321.3%; mientras
que El Salvador dispone del 411.7%;
Honduras, del 257.4%; y Panam
del 392.4%. Los nicos pases que
no son vulnerables al saldo de la
deuda, conforme este ndice, son
Guatemala y Nicaragua, que reportan
un 239.8 y un 180.6% de los ingresos
tributarios, respectivamente.
Como consecuencia del desempeo
fiscal de los pases de la regin, las
principales empresas calificadoras
de riesgo a nivel internacional han
procedido a reducir la calificacin
de la mayor parte de naciones
centroamericanas, estando en la
mayor parte de los casos lejos del grado
de inversin deseado para obtener
tasas de inters favorables.
En el caso de Costa Rica, la
calificacin de Moodys se ha
mantenido constante en Ba1, lo

20

cual supone una perspectiva estable


para el futuro; sin embargo, segn
Fitch Ratings la perspectiva actual
es negativa, aun cuando el pas ha
mantenido constante la calificacin
en BB+ durante los ltimos tres aos.
Standard and Poors ha mantenido su
calificacin para esta nacin en BB con
trayectoria negativa para el futuro.
La calificacin de Costa Rica ha sido
relativamente estable, a pesar de su
situacin fiscal, posiblemente debido
a la trayectoria democrtica del pas;
sin embargo, sin una reforma fiscal
real no sera raro que, en el futuro,
se observen nuevas reducciones
en la calificacin de riesgo de
este pas centroamericano.
Por su parte, El Salvador vio
reducida su calificacin con Fitch
Ratings de BB- a B+, aunque con
perspectiva estable; mientras que
Moodys le redujo la calificacin
de Ba3 a B1, mostrando una seria
preocupacin sobre las perspectivas
futuras;
finalmente,
Standard
and Poors redujo la calificacin
de B+ a B, cayendo en el rango de
valores altamente especulativos.
La calificacin de El Salvador est
fuertemente
influenciada
por
el rpido crecimiento del nivel
de deuda, especialmente la del
sistema previsional, y aun cuando se
reconocen los esfuerzos del Gobierno
por tratar de mantener controlado
el dficit fiscal, los esfuerzos son
insuficientes
para
garantizar
sostenibilidad fiscal en el mediano
plazo. Es posible que la recin
aprobada ley de responsabilidad
fiscal contribuya a mejorar las
perspectivas fiscales del pas, sin
embargo, todava no se han adoptado
decisiones de poltica fiscal que hagan
pensar que ser de esa forma.
Guatemala ha mantenido su
calificacin en Fitch Ratings en BB

con perspectiva estable, calificacin


similar a la sugerida por Standard and
Poors. Por su parte, Moodys mantuvo
su calificacin de Ba1, aunque
reform la perspectiva de estable a
negativa para el futuro. El problema
de Guatemala es eminentemente
tributario, debido a que aun cuando
los niveles de deuda pblica y los de
dficit fiscal son pequeos y han sido
mantenidos por la vigencia de una
especie de regla monetaria que hace
acomodaticia la poltica fiscal, los
ingresos tributarios han presentado
una tendencia decreciente que
dificulta la expansin del Gobierno
y pone en riesgo la posibilidad
de hacer frente en el futuro a los
pagos del servicio de la deuda.
Por su parte, Nicaragua vio mejorar su
calificacin de B3 a B2 con perspectiva
estable de acuerdo con Moodys y, por
primera vez en el perodo, obtuvo
una nota de B+ por Fitch Ratings
con perspectiva estable, y de B+ con
perspectiva estable. La evaluacin
de este pas obedece a la trayectoria
constante en los resultados fiscales
que ha manifestado en los ltimos
aos, sobre todo luego de la
reforma tributaria de 2013.
Honduras recuper un poco su
calificacin en Moodys al pasar de
B3 a B2, como consecuencia de los
esfuerzos de control del dficit fiscal y
el monto creciente de la deuda. Por su
parte, Standard and Poors dio al pas
una mejora en su nota al asignarle B+,
con perspectiva estable. Honduras no
dispone de calificacin por parte de
Fitch Ratings. Los resultados de este
pas estn fuertemente atados a la
poltica fiscal puesta en vigencia por el
presidente Juan Orlando Hernndez,
dirigida a restringir el crecimiento
de la deuda y el nivel de dficit fiscal,
y que incluy una reforma tributaria
regresiva de gran magnitud.

III.
Finalmente,
Panam
continu
disponiendo de grado de inversin
conforme las tres calificadoras, las
cuales en todo caso le otorgaron
perspectiva estable. Esta calificacin

se fundamenta primariamente en los


niveles de crecimiento econmico
del pas, adems de que gran parte
del endeudamiento ha sido utilizado
para la creacin de infraestructura

PERSPECTIVA FISCAL

productiva que puede mantener


dicho crecimiento; no obstante,
deber observarse el escaso nivel
tributario del pas que pone en
riesgo las expectativas futuras.

Centroamrica: calificacin de riesgo otorgada a la deuda soberana de los pases


Pas

Fitch Ratings

Moody's Investors Service

2014

2015

2016

2014

2015

2016

Costa Rica

BB+

BB+

BB+

Ba1

Ba1

Ba1

El Salvador

BB-

B+

B+

Ba3

Ba3

Guatemala

BB

BB

BB

Ba1

Honduras

n/d

n/d

n/d

Nicaragua

n/d

B+

Panam

BBB

BBB

Standard and Poor's

2014

2015

2016

BB

BB

BB-

B1

B+

B+

Ba1

Ba1

BB

BB

BB

B3

B3

B2

B+

B+

B+

B3

B2

B2

n/d

n/d

B+

BBB

Baa2

Baa2

Baa2

BBB

BBB

BBB

Fuente: Icefi, con base a datos de las entidades calificadoras de riesgo.

Es posible
la sostenibilidad
de la deuda
en Centroamrica?

Recientemente Icefi public La sostenibilidad de la deuda en


Centroamrica que contiene la descripcin de la evolucin de la
deuda y la medicin de la sostenibilidad de la poltica fiscal de los
pases de la regin. Dentro de sus recomendaciones estn:

a. Todos los pases deben establecer mecanismos de


gestin integral de su endeudamiento, de manera que se
pueda realizar un apropiado anlisis de beneficio-costo
que garantice tanto el mayor retorno social como las
mejores condiciones contractuales de endeudamiento.
b. Todos los pases necesitan un sistema de monitoreo
permanente que defina su nivel apropiado de
deuda; que se entiende como deuda sostenible, y
cuando se considera insostenible, a partir de su
planificacin estratgica y operativa de largo plazo.
Tambin debe monitorear el impacto de la deuda
sobre las finanzas pblicas de cada nacin.
c. El Salvador y Nicaragua deben mejorar sus
prcticas de transparencia en el cmputo de las cifras
de endeudamiento. El Salvador debe incluir en el
presupuesto todas sus necesidades de endeudamiento
y evitar el mantenimiento de deuda flotante de
corto plazo. Nicaragua debe transparentar la

responsabilidad gubernamental sobre los prstamos


adquiridos en el marco de la cooperacin venezolana.

d. El Salvador, Honduras y Costa Rica debern avanzar en
el corto plazo hacia la suscripcin de un Acuerdo Marco
de Sostenibilidad Fiscal que permita tanto garantizar la
suficiencia de recursos para atender las necesidades de
su poblacin, como la sostenibilidad de la deuda del pas.
Igual situacin se recomienda para Panam, aunque la
urgencia de este pas es menor en la actual coyuntura.
e. Es pertinente evaluar la sujecin que, en algunas
naciones especialmente en Guatemala y Costa Rica,
existe de la poltica fiscal con respecto a la poltica
monetaria, de tal forma que se establezca si el manejo
de los estndares actuales y las reglas fiscales implcitas
(no escritas) representan en realidad una mejora en el
bienestar social, o simplemente son una camisa de fuerza
que impide alcanzar niveles apropiados de desarrollo.

Para conocer el estudio completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/la-sostenibilidad-de-la-deuda-publica-en-los-paises-de-centroamerica

21

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

1.

COSTA RICA:
Al borde del
precipicio?
El Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), en su
portal
web
(www.cr.undp.org),
destaca que Costa Rica es una de
las democracias ms consolidadas
de Amrica y ocupa el lugar 62 en
el ndice de Desarrollo Humano
(IDH), adems de que dispone de
una cobertura casi universal de la
seguridad social, todo lo cual hace
del pas un referente internacional.
De acuerdo con esta informacin,
en 2011 Costa Rica registr un gasto
social (educacin, salud, seguridad y
asistencia social, as como vivienda
y otros) del 22.6% del PIB, mientras
que el promedio latinoamericano
fue del 18.1%. Adicionalmente,
las transferencias en especie en
materia de salud y educacin tienen
el mayor impacto en la reduccin
de la desigualdad, al disminuirla un
22.0% con respecto a los ingresos
que reciben las personas del mercado
antes del pago de impuestos. Por
otro lado, como consecuencia de sus
polticas sociales, la clase media ha
crecido sistemticamente en el pas,
al pasar de un 18.0%, en 1992, a un
40.0%, en 2009, convirtiendo a Costa
Rica en el cuarto pas latinoamericano
con mayor porcentaje de clase media.

22

Por su parte, de acuerdo con el


informe nmero 21 del Estado de
la Nacin (2015), Costa Rica ha
disfrutado de ventajas histricas
que la colocaron en posiciones
de liderazgo en Amrica Latina,
sealando entre ellas las siguientes:
a) avanzado rgimen de bienestar
social; b) polticas de conservacin
ambiental innovadoras y efectivas; c)
un Estado democrtico de derecho;
d) un robusto sistema de libertades
pblicas; e) una economa abierta
y moderna. Dichas ventajas han
perdido dinamismo en los ltimos
aos, lo cual se debe, en gran medida,
a la conflictividad poltica que ha
impedido el alcance de consensos
en pro del beneficio del Estado,
especialmente en materia fiscal, y que
han producido incertidumbre sobre
el avance e incluso la preservacin de
los logros de la sociedad costarricense.
Como consecuencia de lo anterior,
Costa Rica se ha acercado de
manera sistemtica a un estado de
insuficiencia fiscal caracterizado por
la disponibilidad limitada de recursos
para continuar financiando el
desarrollo alcanzado por la sociedad,
adems de producir continuos dficits

fiscales e incremento de la deuda que


ponen en riesgo la sostenibilidad de
estos logros en el futuro y, sobre todo,
el mantenimiento del bienestar que,
hasta hoy, ha sido uno de los mayores
orgullos de este pas centroamericano.
La situacin de Costa Rica, sobre todo
en los temas referentes a la fiscalidad,
puede clasificarse como compleja. La
Asamblea Legislativa, en su mayora
conformada por miembros del Partido
de Liberacin Nacional (PLN) y del
Partido Accin Ciudadana (PAC), del
cual sali electo el actual presidente,
ha alargado la discusin de la reforma
fiscal en el pas, hasta un punto en
el que la ciudadana no tiene idea
de lo que suceder con la situacin
futura de las finanzas pblicas.
La pugna por el tema fiscal no ha
sido solo un fenmeno del actual
gobierno, ya que tambin en el
gobierno de la presidenta Laura
Chinchilla, del PLN, tampoco se
pudo aprobar la propuesta de una
reforma fiscal, que fue declarada
inconstitucional en 2012. Lo anterior
demarca una divisin poltica
sustantiva en temas de fiscalidad
que est creando la imposibilidad

1.
de resolver los problemas en esta
materia; el divisionismo de los
diferentes partidos polticos ha
llevado a que las discusiones no
prosperen, mientras los niveles de
deuda y los recursos del presupuesto
que son necesarios para atender el
servicio de dicha deuda continan
aumentando, limitando la eficacia
de la poltica fiscal y convirtiendo al
Gobierno, y por ende al Ministerio
de Hacienda, en un administrador
de la escasez de recursos fiscales y
en un optimizador financiero, ms
que en un agente de promocin del
desarrollo y el bienestar del pas.

a.

Los ingresos
tributarios reportan un
ligero crecimiento
Conforme los datos al 30 de
septiembre de 2016 suministrados
por el Ministerio de Hacienda de
Costa Rica, los ingresos totales
percibidos por el gobierno central
ascendieron a 3,201.2 millardos, un
9.6% por encima de lo reportado al

COSTA RICA

mismo perodo del ao anterior. Los


ingresos corrientes representaron el
99.9% del total, lo que denota la poca
importancia que tienen los ingresos
de capital en las finanzas pblicas
costarricenses. Conforme la previsin
contenida en el Presupuesto de
Ingresos para el presente ao,
los ingresos percibidos al final de
septiembre representaban el 73.6%
del total, y se estima que al final de
2016 los valores presupuestados
sean sobrepasados en cerca de
204.3 millones, principalmente
como consecuencia de la dinmica
mostrada por la recaudacin
tributaria, que representa el
91.9% de los ingresos totales.

final del ejercicio, un 13.6%, monto


por encima del 13.3% reportado en
2015 y del muy conservador 12.7%
establecido en el Presupuesto
de Ingresos y Egresos de 2016.

La recaudacin tributaria al 30 de
septiembre alcanz los 2,942.2
millardos, un 8.8% por encima de
lo percibido en el mismo perodo
de 2015 y equivalente a una carga
tributaria acumulada del 9.5%,
ligeramente por encima del 9.3%
reportado al mismo perodo del
ao anterior. Si se mantiene la
trayectoria mostrada, la carga
tributaria de Costa Rica alcanzar, al

Resulta importante indicar que


la recaudacin est presentando
crecimiento por encima del PIB, por
lo que se estima que la carga tributaria
crecer por segundo ao consecutivo;
sin embargo, de acuerdo con el ltimo
estudio de evasin del impuesto
sobre ventas (ISV) y el impuesto
sobre la renta (ISR), en el perodo
2013 todava se present un nivel de
incumplimiento del 33.1% para el

Se estima que el monto tributario


que ser recaudado en exceso a
lo considerado en el presupuesto
alcance unos 254.5 millones,
situacin que implica que el Gobierno
dispondr de mayores recursos para
atender sus necesidades financieras,
pero tambin podra esconder un
proceso de opacidad al establecer
montos menores a los que se estima
sern recaudados, con el fin de restarle
rigidez a la ejecucin del gasto.

Costa Rica: carga tributaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, y proyeccin al cierre de 2016
16.0%
14.0%

13.3%

13.6%
12.7%

12.0%
10.0%

9.3%

9.5%

8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%

2015

Carga tributaria
septiembre

2016

Carga tributaria
septiembre

Cierre 2015

Proyeccin 2016
Carga tributaria

Presupuesto 2016

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

23

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

primero, mientras que el ISR mostr


una evasin por el orden del 57.26%
para los asalariados y del 70.0%
para las personas jurdicas, lo que
permite intuir que la administracin
tributaria tiene mucho espacio para
mejorar el cumplimiento tributario.
Por otro lado, aun cuando no existe un
estudio especfico sobre la incidencia
tributaria en Costa Rica, se considera
que la estructura de la recaudacin
es fuertemente regresiva debido
a que nicamente el 35.1% de la
recaudacin proviene de impuestos
que pueden considerarse como
directos, mientras que el restante
64.9% proviene de indirectos. El
impuesto de mayor recaudacin
contina siendo el impuesto general
sobre ventas, que represent a
septiembre de 2016 el 35.5% de la
recaudacin, y que present un
crecimiento del 7.5% con respecto
al ao inmediato anterior. Por su
parte, los impuestos sobre ingresos
y utilidades, que representaron el
33.8% de la recaudacin, presentaron
un incremento del 13.6% con respecto
al mismo perodo de 2016.

b.

Gasto pblico y
situacin financiera
general
Conforme la informacin del
Ministerio de Hacienda al 30 de
septiembre del ao en curso, los gastos
totales ejecutados por el gobierno
central ascendieron a 4,261.6
millardos, un 2.7% por encima de lo
reportado en el mismo perodo del ao
anterior y equivalente al 66.7% de lo
presupuestado para el presente ao.
Del monto ejecutado, el 93.9%
corresponde a gastos corrientes,
que reportaron un crecimiento

24

Costa Rica: estructura de recaudacin tributaria


acumulada al mes de septiembre de 2016
17.5%
33.8%

Impuestos a los ingresos y utilidades


Otros directos
Ventas
Combustible
Otros indirectos

11.9%

1.3%

35.5%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

del 5.1% con respecto al ejercicio


anterior. Los gastos corrientes fueron
liderados por las transferencias
hacia otros entes del Estado
que en gran parte se destinan al
pago de sueldos y salarios de otros
entes pblicos, y que absorbieron
el 42.2% del total, reportando una
tasa de crecimiento del 6.0% y
por las remuneraciones a cargo del
gobierno central, que absorbieron
el 38.8% de los gastos corrientes. Es
importante observar que los rubros
de remuneraciones y adquisicin
de bienes y servicios registraron
muy bajas tasas de crecimiento, del
3.4 y el 1.2%, respectivamente, lo
que en definitiva es consecuencia
de la poltica de austeridad que ha
tratado de implementar el Gobierno
de la Repblica con el propsito de
frenar el creciente dficit fiscal y el
endeudamiento derivado.
Por su parte, el pago de intereses
absorbi el equivalente al 16.0% de
los recursos considerados en el gasto
pblico, lo que implica que dicho
monto se convierte en una fuerte
rigidez en la ejecucin presupuestaria.
Por su parte, los gastos de capital
presentan una fuerte reduccin del

25.0% en comparacin con el mismo


perodo acumulado en 2015. La
trayectoria de la contraccin de los
gastos de capital y de la reduccin de
la adquisicin de bienes y servicios,
especialmente en mantenimiento
de los bienes pblicos, constituye
una prctica muy comn de poltica
de administracin fiscal cuando se
produce la necesidad de implementar
planes de austeridad; sin embargo,
este tipo de prctica tiene el costo
de sacrificar a la poblacin tanto
en la cobertura como en la calidad
de los servicios ofrecidos.
Del total de recursos ejecutados
al 30 de septiembre, el 34.1% ha
sido destinado a la atencin del
servicio de la deuda (incluyendo
amortizaciones), lo que implica que
un poco ms de un tercio del esfuerzo
que realiza el pas se canaliza
actualmente hacia el financiamiento
de las obligaciones del Estado.
Dicho monto, aunque ligeramente
inferior al 35.0% reportado en el
mismo perodo de 2015, define
claramente la necesidad de avanzar
en la discusin fiscal para establecer
los propsitos y perspectivas de
una sociedad que durante mucho
tiempo ha sido ejemplo para

1.

COSTA RICA

Latinoamrica en lo referente a
proteccin social y promocin
de la inclusin de los pobladores.

Costa Rica: situacin financiera de la administracin central, datos


acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de colones)

El segundo destino del presupuesto


lo represent el ramo de educacin,
debido a que el Ministerio de
Educacin absorbi el 29.5% del total
disponible, ligeramente por encima
del 28.6% observado en 2015.

Septiembre
2015

La ejecucin financiera al 30 de
septiembre muestra un dficit fiscal
equivalente al 3.4% del PIB, inferior al
4.2% reportado en el mismo perodo
del ao anterior, lo que podra ser
resultado de la implementacin
de la poltica de austeridad
gubernamental. Si se mantiene la
misma trayectoria de ingresos y
gastos mostrada a la fecha, se estima
que el dficit fiscal podra cerrar en
alrededor del 4.8%, por debajo del
5.8% de 2015 y muy por debajo del
6.6% establecido en el presupuesto
vigente; no obstante, debido a la
restriccin que se ha observado en
la adquisicin de bienes y servicios
y los gastos normales programados
para final de ao, es posible que el
valor exceda el pronstico realizado.

Ingresos totales

Septiembre
2016

Variacin

2,921,896.45

3,201,238.69

9.6%

Ingresos corrientes

2,921,037.56

3,196,759.21

9.4%

Ingresos tributarios

2,704,203.15

2,942,221.57

8.8%

Contribuciones sociales

47,770.57

74,910.87

56.8%

Ingresos no tributarios

25,780.77

28,012.84

8.7%

143,283.07

151,613.93

5.8%

858.90

4,479.49

421.5%

Gastos totales

4,150,994.81

4,261,594.75

2.7%

Gastos corrientes

Transferencias
Ingresos de capital

3,806,092.14

4,001,739.51

5.1%

Remuneraciones

1,503,115.22

1,553,718.92

3.4%

Bienes y servicios

118,286.82

119,753.88

1.2%

Intereses

592,769.14

640,547.80

8.1%

1,591,920.97

1,687,718.92

6.0%

341,025.56

255,893.00

-25.0%

3,877.12

3,962.23

2.2%

-636,329.22

-419,808.26

-34.0%

-1,229,098.36

-1,060,356.05

-13.7%

-4.2%

-3.4%

Transferencias
Gastos de capital
Concesin neta de
prstamos
Resultado primario
Resultado presupuestal
Resultado presupuestal
como porcentaje del PIB
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

Costa Rica: participacin porcentual en la ejecucin presupuestaria acumulada a septiembre de


2015 y 2016, clasificada por rea de ejecucin
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%

34.1% 34.1%
29.5% 29.5%

10.5% 10.5%
5.1% 5.1%
Servicio de la
deuda pblica

Ministerio de
Educacin
Pblica

4.9% 4.9%

2.9% 2.9%

Regmenes
Ministerio
Poder judicial Ministerio de
especiales de
de Trabajo y
Obras Pblicas y
pensiones Seguridad Social
Transporte

Participacin 2015

3.7% 3.7%

2.6% 2.6%

Ministerio
de Salud

Ministerio
de Seguridad
Pblica

6.7% 6.7%
Otros

Participacin 2016

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

25

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

c.

Deuda pblica

De acuerdo con la informacin


obtenida, al 30 de septiembre de 2016
la deuda pblica ascenda a 13,668.2
millardos, equivalentes al 44.1%
del PIB; sin embargo, se estima que
dentro de la ejecucin presupuestaria
todava
hay
amortizaciones
pendientes de ejecutar, lo cual,
aunado al dficit que se acumular
en el ltimo trimestre, produce una
estimacin del saldo de la deuda al

final de 2016 por el orden de 13,489.1


millones, equivalentes al 43.6%
del PIB y superiores en un 12.4%
al saldo reportado al final de 2015.

internacionales (IFI); tambin el saldo


de la deuda se encuentra por encima
del 40.0% del PIB recomendado
por
dichas
organizaciones.

En trminos de vulnerabilidad, al
contrastar el monto de la deuda
al final de 2016 como relacin de
los ingresos tributarios netos, se
observa que Costa Rica presentar
obligaciones por un 321.3% de
los ingresos tributarios, muy por
encima del 250.0% recomendado
por las instituciones financieras

Aun cuando los dos valores


anteriores muestran claramente
la vulnerabilidad de las finanzas
pblicas de Costa Rica ante la presin
de la deuda, el volumen de intereses
todava se encuentra por debajo de
los estndares recomendados por las
IFI, por lo que puede considerarse
manejable. Este ltimo aspecto es

Costa Rica: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016 y proyeccin al


cierre de 2016
Resultado presupuestario agosto
2015

Porcentaje del PIB

0.0%

Resultado presupuestario
Cierre 2015

2016

Proyeccin 2016

Presupuesto vigente
2016

-1.0%
-2.0%
-3.0%
-3.4%

-4.0%
-5.0%

-4.8%

-6.0%

-4.2%

-7.0%

-5.8%

-6.6%

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

Millardos de colones

16,000
14,000
12,000
10,000

28.4%

29.9%

2010

2011

36.0%

38.9%

2012

2013

2014

43.6%

2015

Proy. 2016

8,000
6,000
4,000
2,000
0

Externa
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

26

34.3%

41.5%

Interna

Deuda como porcentaje del PIB

50.0%
45.0%
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%

Porcentaje del PIB

Costa Rica: estructura de la deuda pblica del gobierno central, cifras en millardos de colones y
como porcentaje del PIB, perodo 2010-2016 (estimaciones para este ltimo ao)

1.
resultado de un apropiado manejo
de cartera que si bien indica que las
negociaciones han sido relativamente
positivas, no elimina el riesgo de
caer en mora en los prximos aos.
Los indicadores de sostenibilidad
ms comunes permiten concluir
que las finanzas pblicas de Costa
Rica son insostenibles debido a que
los resultados fiscales obtenidos
son insuficientes para mantener
el nivel de deuda constante, lo que
implica que el nivel de la deuda es
creciente en el corto y largo plazos.
Finalmente, es importante comentar
que el incremento de la deuda y
los problemas fiscales por los que
atraviesa Costa Rica han producido
que en los ltimos perodos las
entidades calificadoras de riesgo ms
reconocidas a nivel mundial reduzcan
el nivel de calificacin de riesgo de la
deuda soberana de Costa Rica. Esta
se ha ido alejando del nivel bajo de
inversin en la que estuvo hasta 2012,
conforme la percepcin de Moodys,
hasta un grado de no inversin,
con tendencia a reducirse si las
autoridades fiscales no incorporan
cambios radicales en la poltica fiscal
que permitan al pas una reduccin

de los niveles de la deuda pblica.


Desafortunadamente, esta situacin
impacta de manera directa en la tasa
de inters que los agentes econmicos
pagan, por lo que es un tema que debe
atenderse en el muy corto plazo.

d.

Presupuesto 2017

El presupuesto para 2017 asciende


a 8.9 billones y registra un
aumento del 12.1% con respecto

COSTA RICA

al presupuesto vigente en 2016, y


del 15.7% en comparacin con la
ejecucin presupuestaria de 2015 en
ingresos, y del 22.2% en gastos. El
presupuesto planteado representa
el 26.6% del PIB, por encima del
25.8% vigente para 2016 y del 25.3%
ejecutado en el ejercicio 2015. Uno
de los aspectos ms preocupantes
del presupuesto es que nicamente
se financia el 54.1% de los gastos con
los ingresos derivados de la actividad
propia del Estado, mientras que el

Costa Rica: nivel de calificacin de riesgo y perspectivas de corto


plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de
2016)
Baa3 y BBB(Estable)

Grado de
inversin
bajo

Baa3 y BBB(Negativa)
Baa3 y BBB(Negativa)
Ba1 y BB+
(Estable)
Ba1 y BB+
(Negativa)

Grado
de no
inversin

Ba2 y BB
(Estable)
Ba2 y BB
(Negativa)
Ba3 y BB(Estable)
Ba3 y BB(Negativa)

2011

2012

2013
Moodys

2014
S&P

2015

2016

Fitch

Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

Costa Rica: situacin financiera de la administracin central, datos acumulados a septiembre de 2015 y
2016 (en millones de colones)
Indicador

Resultados
2015

Estimacin 2016

Valor crtico

Situacin

Deuda total / Ingresos tributarios

310.0%

321.3%

250%

Vulnerable

Tipo

Vulnerabilidad

Sostenibilidad

Deuda total / PIB

41.5%

43.6%

40%

Vulnerable

Intereses / Ingresos totales

19.1%

19.9%

25%

Manejable

Intereses / PIB

2.8%

2.6%

3%

Manejable

Corto plazo
Blanchard

Resultado primario
requerido

-0.1%

0.2%

Resultado primario
obtenido

-3.0%

-1.9%

4.6%

3.3%

Resultado primario macroajustado


(Talvi & Vegh)

Insostenible

Insostenible

Icefi, con base en estimaciones propias basadas en datos oficiales.

27

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

restante 45.9% necesita recursos de


la deuda para financiarse.
En materia de ingresos tributarios,
se estima que la recaudacin se
incrementar en 568.1 millardos
en comparacin con lo previsto en
2016, con lo que la carga tributaria
alcanzara un 13.4% en 2017, por
debajo del 13.5% que el mismo
Ministerio de Hacienda considera
como valor de cierre para 2016
(aunque muy por encima del 12.7%
considerado originalmente en el
presupuesto 2016). Resulta obvio
que los valores contenidos en el
presupuesto 2016 se encontraban

sumamente
subestimados
con
respecto al cierre de 2015; sin
embargo, originalmente se previ
que ello obedeca a una falta de
previsin sobre la potencial mejora
en la recaudacin pero, al reportarse
nuevamente una subestimacin
en los valores considerados para
2017, ms parece que se trata de
una nueva prctica presupuestaria
de
subestimar
los
ingresos
tributarios para que la recaudacin
extraordinaria no quede atada a las
rigideces constitucionales y, por
ende, el Ministerio de Hacienda
disponga
de
mayor
libertad
en la asignacin del gasto.

Lo que es preocupante sobre este


tema es que la estimacin de ingresos
tributarios no incorpora ninguna
intencionalidad concreta de parte
de la administracin tributaria por
mejorar la eficiencia en el cobro de
impuestos. La mejora en la eficiencia
recaudatoria de cualquier pas es
deseable, sin embargo, esta debe
provenir tanto de la conciencia de
altos niveles de evasin tributaria
en el pas, como de la existencia de
un plan concreto de trabajo dirigido
a reducir las limitaciones en la labor
administrativa del ente recaudador,
lo cual no parece ser una prioridad de
las autoridades hacendarias.

Costa Rica: comparacin entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecucin
presupuestaria 2015

Ejecucin 2015
Ingresos totales

Presupuesto
aprobado 2016

Proyecto de
presupuesto 2017

Variacin
presupuesto 2017 /
presupuesto 2016

4,180,896.5

4,349,300.9

4,838,966.6

11.3%

Ingresos corrientes

4,180,153.3

4,344,821.4

4,836,929.7

11.3%

Ingresos tributarios

3,861,913.1

3,943,917.5

4,512,052.8

14.4%

63,458.3

148,109.8

37,375.0

-74.8%

Contribuciones sociales
Ingresos no tributarios

51,183.8

41,664.2

43,674.7

4.8%

203,598.1

211,129.9

213,827.2

1.3%

743.2

4,479.5

2,036.9

-54.5%

Gastos totales y concesin neta


de prstamos

5,847,059.8

6,438,167.5

7,103,434.4

10.3%

Gastos corrientes

5,317,321.4

6,032,859.2

6,469,680.3

7.2%

Remuneraciones

2,113,306.8

2,436,539.3

2,457,010.4

0.8%

Bienes y servicios

193,529.6

262,923.3

284,407.8

8.2%

Intereses

799,960.2

938,239.1

1,089,361.0

16.1%

Transferencias
Ingresos de capital

Transferencias

2,210,524.8

2,395,157.4

2,638,901.1

10.2%

Gastos de capital

525,861.3

405,308.3

633,754.2

56.4%

97,573.4

83,022.4

79,938.3

-3.7%

428,287.9

276,776.9

499,758.9

80.6%

-866,203.1

-1,150,627.5

-1,175,106.8

2.1%

-1,666,163.3

-2,088,866.6

-2,264,467.8

8.4%

-5.8%

-6.6%

-6.7%

Formacin de capital
Transferencias
Resultado primario
Resultado presupuestal
Resultado presupuestal / PIB
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

28

1.
De acuerdo con las cifras proyectadas
para 2017, el gasto se estima en
un 21.1% del PIB, superior al
20.6% vigente para 2016 y al 19.8%
ejecutado en 2015, que deja entrever
con suma claridad que no parece ser
una opcin viable para el gobierno
actual de Costa Rica la ejecucin
de un plan de reduccin de gastos,
especialmente cuando se destacan
las rigideces presupuestarias y la
necesidad de aumentar el gasto
pblico como consecuencia de
diferentes disposiciones judiciales
que han obligado a las autoridades a
considerar aumentos sucesivos en
las asignaciones presupuestarias.
El gasto total planificado asciende
a 7.1 billones, un 11.2% por encima
del presupuesto vigente en 2016.
Los rubros que manifiestan el mayor
incremento son los gastos de capital,
que consideran un incremento del
25.9% y en los cuales destacan las
transferencias a otras dependencias,
en donde se registran aumentos del
32.4%, mientras que la formacin
de capital solo reporta una mejora

del 4.4% con respecto a 2016.



El elemento de las transferencias a
otras entidades es particularmente
importante porque es conocido que,
a nivel mundial, una de las formas
de opacar la rendicin de cuentas
presupuestarias es trasladar recursos
a otras dependencias, que incluso
pueden tener ms rigideces en su
ejecucin que el propio Organismo
Ejecutivo y que, en muchos casos, se
trata de una prctica que obedece al
intento de mantener el statu quo de
ciertos grupos sociales o polticos. En
consecuencia, es pertinente avanzar
en definir con claridad los planes en
los que sern utilizados dichos montos
incrementales de recursos.
Es preocupante observar que el 32.8%
de los recursos presupuestados se est
dirigiendo al pago de la deuda, lo que
implica que una tercera parte de los
recursos del gobierno central no ser
utilizada para financiar el desarrollo
futuro de los costarricenses.
Complementariamente, el 60.2% de

COSTA RICA

lo presupuestado obedece a gastos


corrientes, sin incluir los intereses a
pagar; el restante 7.1% ser destinado
al financiamiento de gastos de capital.
Aun cuando es evidente el esfuerzo
por atender el servicio de la deuda,
el dficit fiscal es persistente y
creciente: mientras en 2015 se
registr un dficit primario (sin el
pago de intereses) del 2.6% y total
del 5.3%, en el presupuesto de 2016
el dficit previo al pago de intereses
salt al 3.6%, mientras que el dficit
fiscal total se previ en un 6.6%.
Montos similares al 3.5% en dficit
primario y al 6.7% de dficit total
estn programados para 2017.
El servicio de la deuda (amortizaciones
de capital ms pago de intereses)
considerado en el presupuesto
alcanza el 8.7% del PIB, por encima
del 8.1% previsto en el presupuesto
2016
y del 8.3% ejecutado en
2015. De este rubro, alrededor del
5.5% del PIB corresponde a las
amortizaciones de capital, y un 3.2%
del PIB al pago de intereses.

Porcentaje del PIB

Costa Rica: estructura presupuestaria por rea de gestin (proyecto de presupuesto 2017,
presupuesto vigente 2016 y ejecucin presupuestaria 2015)
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%

7.4%

7.9%7.9%
5.7%
5.6%
5.1%

4.3%
3.7%4.2%

4.2% 4.2%4.2%
2.4% 2.5%2.4%

1.5%1.4%

1.8%
0.9%0.9% 0.9%
0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

Servicios
pblicos
generales

rden pblico
Asuntos
y seguridad econmicos

Asuntos
econmicos

Ejecutado 2015

Vivienda y
otros servicios
comunitarios

0.2% 0.2% 0.2%


Salud

Aprobado 2016

Servicios
Educacin
recreativos,
deportivos, de
cultura y religion

Proteccin
social

Transacciones
no asociadas a
funciones

Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

29

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Conforme la estructura del proyecto


de presupuesto para 2017, se puede
observar que el esfuerzo del Gobierno
gira en torno al mantenimiento de las
condiciones estructurales, tratando
de no afectar la situacin del Estado
de bienestar alcanzado; sin embargo,
existe cierto pequeo aumento en
los rubros de asuntos econmicos,
ms relacionado con mantenimiento
de servicios pblicos para el
fortalecimiento del Estado, y del
rubro de servicios pblicos generales,
relacionado con el aumento del
pago de la deuda. En sentido
contrario, se observa una pequea
reduccin en los rubros destinados a
orden pblico y seguridad.

e.

Transparencia fiscal

De los pases centroamericanos,


Costa Rica se ha caracterizado

por disponer de un entorno de


negocios ms atractivo, producto
de ambientes con bajos niveles de
corrupcin y de la disponibilidad
de infraestructura fsica, social y
fortaleza institucional apropiadas
para promover el crecimiento y
el ulterior desarrollo econmico.
La situacin descrita se ha mantenido
razonablemente constante en los
ltimos cuatro aos, lo cual puede
interpretarse como algo positivo
en el sentido de que las condiciones
productivas son estables; sin
embargo,
tambin
se
puede
interpretar como una situacin de
no mejora, que dificulta el avance del
Estado. En ese sentido, Transparencia
Internacional reporta una muy ligera
mejora en el ndice de percepcin
de corrupcin que, sin embargo,
parece estar en contradiccin
con el reporte de competitividad
global en lo relacionado con la
desviacin de fondos pblicos, lo

cual presenta un empeoramiento


de 2012 a 2015 y que puede
resultar sumamente preocupante
si se toma en consideracin que
dicho aspecto es medular en la
formacin de la moral tributaria.
Afortunadamente y aun cuando hay
cierta persistencia de elementos
opacos en la formulacin y
ejecucin presupuestaria, algunos
ya
comentados
previamente,
existi cierta mejora en el ndice
de Presupuesto Abierto durante los
ltimos cuatro aos. Pese a ello, la
evaluacin todava se encuentra lejos
de considerar una transparencia
extensa en materia presupuestaria.

Costa Rica: indicadores de transparencia fiscal


Institucin / reporte
Transparencia Internacional
Reporte de Competitividad
Global
International Budget
Partnership

Indicador

Escala

2012

2013

2014

2015

ndice de Percepcin de la
Corrupcin

0 (corrupcin alta)
a 100 (muy limpia)

54

53

54

55

Desviacin de los fondos


pblicos

0 (muy comn) a
7 (nunca ocurre)

3.8

3.7

3.7

3.4

ndice de Presupuesto
Abierto

41-60 (alguna)
81-100 (extensa)

50

Fuente: Icefi, con base en International Budget Partnership, Transparencia Internacional y Foro Econmico Mundial.

30

54

2.

EL SALVADOR

2.

EL SALVADOR:
un nudo poltico
que atenta contra
el desarrollo
Durante 2016 se cumpli el segundo
ao de gobierno de Salvador
Snchez Cern, quien ocupa la
primera magistratura de la nacin
en el segundo mandato del Frente
Farabundo Mart para la Liberacin
Nacional (FMLN). El gobierno actual
muestra continuidad en muchos
de los aspectos fiscales del anterior
ejercicio presidencial, lo cual denota
poco margen de maniobra producto
del creciente peso de la deuda
previsional que ha desnudado la
fragilidad de las finanzas pblicas y
ha imposibilitado el cumplimiento
del plan quinquenal de desarrollo
propuesto por el referido partido
poltico. A esta situacin se puede
adicionar un elevado nivel de
polarizacin poltica que reduce las
posibilidades concretas de alcanzar
acuerdos que hagan mejorar la
situacin social y econmica del
pas. Muestra de ello han sido las
dificultades para lograr consensos en
la aprobacin de medidas de ajuste
fiscal, las cuales han condicionado,
a la vez, la inminente necesidad de
emisin de Eurobonos para realizar
un rollover de la deuda de corto plazo.

Esta situacin ha llevado al pas a


enfrentar una crisis de iliquidez que
incluso produjo rebajas sucesivas
en la calificacin de riesgo del pas.
La difcil situacin poltica ha
generado mayores dificultades para
que la poltica fiscal cumpla su rol
potenciador de las condiciones de
vida de los salvadoreos, lo que,
sumado al estancamiento econmico
por el cual atraviesa el pas desde
hace varios aos, ha generado un
revs en el combate a la pobreza.
De acuerdo con la ltima Encuesta
de hogares de propsitos mltiples
(EHPM), este flagelo pas del 31.8%,
en 2014, al 34.9%, en 2015. A pesar
de esto, el coeficiente de Gini que,
como se sabe, constituye uno de
los indicadores ms utilizados para
medir la desigualdad muestra una
mejora leve al pasar de 0.38 a 0.37
en 2015, lo cual indica una aparente
mejor distribucin del ingreso
de la poblacin salvadorea. Una
expresin de las dificultades sociales
que se viven en El Salvador es la
existencia a nivel nacional de 358,627
jvenes entre 15 y 24 aos que no

estudian ni trabajan; este grupo y el


resto de grupos vulnerables tienen
que enfrentar la difcil realidad de
vivir en uno de los pases ms violentos
del mundo, ttulo obtenido al haberse
contabilizado 103 homicidios por
cada 100 mil habitantes durante 2015.
Estos rasgos, adems de otros,
producen un efecto en la poblacin,
la cual termina estimando que la
migracin hacia los Estados Unidos
de Amrica es la nica estrategia para
aliviar las carencias y privaciones de
quienes viven en las condiciones ms
difciles. El fenmeno migratorio
presenta
actualmente
nuevas
manifestaciones, como ha sido el
boom de nios y nias migrantes
observado en los ltimos tiempos,
tal y como lo muestran los datos de la
U.S. Customs and Border Protection
que establecen que solo durante
2016 fueron detenidos 17,512 nios,
nias y adolescentes salvadoreos
que viajaban sin acompaamiento (lo
cual significa un 28.9% de aumento
con respecto al ao anterior).

31

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

a.

Ingresos pblicos

Hacia septiembre de 2016, los


resultados de los ingresos totales
de la administracin central
reportados por el Banco Central
de Reserva (BCR) presentaban un
aumento del 5.7% en comparacin
con el mismo perodo del ejercicio
fiscal 2015. Entre los ingresos,
los tributarios netos son los ms
relevantes, al representar el 95.4%
de lo percibido por la administracin.
Antes de continuar, es pertinente
sealar la falta de convergencia entre
los datos reportados por el BCR y
el Ministerio de Hacienda, ya que
ambos presentan cifras oficiales
que se diferencian unas de otras, sin
tener una clara explicacin sobre el
particular. Ello, como podr colegirse,
dificulta el anlisis y da muestras de
opacidad en el manejo de las cifras.
En ese escenario y de acuerdo con
los datos preliminares al 31 de
octubre, se tiene que la recaudacin
tributaria salvadorea alcanz los
USD3,579.9 millones, equivalentes
a una ejecucin presupuestaria del
80.6% y superiores en un 2.4% a la

El monto no recaudado equivaldra


a USD224.5 millones, e implicara
una ejecucin del 94.9% de
lo considerado en la meta del
presupuesto de ingresos de 2016.

No. 71, aprobado en julio de 2015,


el cual modifica los procedimientos
establecidos para la devolucin del
impuesto al valor agregado (IVA)
a los exportadores. A partir de esta
pieza legislativa, este tributo dejar
de ser estrictamente obligatorio para
ser pagado en efectivo, abrindose
la posibilidad de mantener un
crdito por el saldo pendiente,
el cual podr agotarse contra las
obligaciones en otras operaciones
locales. Este nuevo mecanismo
de reintegro reduce la percepcin
inmediata en la recaudacin del IVA
por importaciones y, en el primer
momento, produce la presentacin
parcial de los valores netos en la
recaudacin, desconocindose los
montos pendientes de crdito del
que disponen los exportadores
y que si bien reducen la presin
de liquidez para las cajas fiscales,
introducen un nuevo elemento
de falta de transparencia y de
riesgo a las cuentas tributarias.

Es oportuno recordar que los


resultados
mencionados
se
encuentran influenciados por la
aprobacin del Decreto Legislativo

Pese a ello, las cifras presentadas por


el Ministerio de Hacienda siguen
sin considerar las devoluciones del
impuesto sobre la renta (ISR) y la

recaudacin realizada durante el


mismo perodo de 2015. La carga
tributaria acumulada a la fecha, segn
la previsin del PIB considerada
por el Ministerio de Hacienda
para 2016, asciende al 13.3%,
ligeramente por debajo del 13.5%
reportado a la misma fecha en 2015.
La informacin obtenida permite
concluir que, si contina la
trayectoria y no se efectan cambios
administrativos en la entidad
recaudadora que tengan efectos de
corto plazo, los ingresos tributarios
cerrarn el perodo con una carga
tributaria del 15.7%, por debajo de
lo reportado el ao anterior (15.9%)
y por debajo de la meta prevista en
el presupuesto aprobado (16.6%).

El Salvador: carga tributaria acumulada a octubre de 2015 y 2016, y proyeccin al cierre de 2016
20.0%
15.0%

13.5%

13.3%

2015

2016

15.9%

15.7%

16.6%

10.0%
5.0%
0.0%

Carga tributaria octubre

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

32

Cierre 2015

Proyeccin 2016
Carga tributaria (bruta)

Presupuesto 2016

2.

devolucin del IVA a los exportadores


que no opten por el nuevo mecanismo
de crdito, por lo que, ante el cambio
de procedimiento, habr que esperar
los resultados finales del ao para
verificar el impacto de la nueva
medida de poltica adoptada por
Hacienda. Sin embargo, y dado que
las devoluciones mencionadas no
fueron adecuadamente registradas
en el presupuesto aprobado por
la Asamblea Legislativa para el
presente ao, representan un
gasto extraordinario que deber
ser pagado con letras de Tesorera.
Considerando
los
elementos
mencionados, aun cuando habr
que dar mayor seguimiento a los
crditos que podrn acumular los
exportadores a su favor, se esperara
que la carga tributaria neta al final
de 2016 alcance el 15.4% del PIB.
En la estructura de los ingresos
tributarios del perodo, el IVA es el
que ms aport a las arcas del Estado
al totalizar USD1,533.8 millones (un
42.8% del total); sin embargo, sus
resultados son un 5.2% menor que

lo observado en octubre de 2015.


Esto es producto de una fuerte cada
en el IVA de importaciones (10.6%),
sin embargo, como fue mencionado
en los prrafos previos, tambin es
consecuencia de la aplicacin del
nuevo mecanismo de devolucin de
impuestos a los exportadores.
El segundo lugar de aportes lo ocupa
el ISR, que report USD1,474.1
millones (41.2% del total), es decir,
un 6.9% por encima de lo observado
en 2015. Ello obedece posiblemente
a una mejora en los sistemas
electrnicos de declaracin y control.
En el comportamiento del resto de
tributos se puede observar que los ms
dinmicos fueron los relacionados con
las contribuciones especiales, que
reportan un crecimiento del 50.4%
con respecto al mismo perodo del ao
anterior. Este efecto es consecuencia
de la introduccin de dos nuevos
aportes a finales de 2015; el primero
de ellos es la aprobacin de una
contribucin especial del 5.0% a los
servicios de telecomunicaciones, la

El Salvador: estructura de la recaudacin


tributaria acumulada al mes de octubre de 2016
11.3%
41.2%

4.7%

Impuestos sobre la renta


IVA domstico
IVA importaciones
DAI
Otros indirectos

22.3%

20.5%
Fuente: Icefi, con datos del Ministerio de Hacienda.

EL SALVADOR

cual estara aportando a la fecha unos


USD40.2 millones adicionales. El
segundo es una sobretasa del 5.0%
a las ganancias netas empresariales
mayores a USD500,000.00, con
la cual se logr recaudar USD7
millones. Ambos impuestos
estaran destinados a financiar
el Plan El Salvador seguro.
Los resultados en la recaudacin
tributaria salvadorea muestran, en
definitiva, la carencia de reformas
fiscales integrales. La situacin est
plagada de mltiples intentos aislados
por mejorar los niveles de percepcin
fiscal, aunados al bajo dinamismo
de una economa que, de acuerdo
con los indicadores proporcionados
por el BCR, reporta un incremento
del ndice del volumen de actividad
econmica (IVAE) de nicamente
el 1.6% (al mes de agosto), as como
una deflacin acumulada del 0.8% (a
octubre de 2016). Estos resultados
no permiten el crecimiento de
los valores comercializados en
el territorio nacional, que son la
base tributaria general para la
aplicacin del sistema tributario.
La
trayectoria
relativamente
constante de los dos ltimos factores
mencionados explica por qu la
recaudacin vegetativa del pas se
mantiene prcticamente constante
ao tras ao; adems, permite
documentar por qu al conjugarse
con el aumento del PIB nominal
que reporta el BCR produce una
carga
tributaria
secularmente
descendente y, por ende, cualquier
incremento de los gastos pblicos,
incluso en pequea dimensin,
produce un aumento del dficit fiscal.
Por ello, el nico camino viable
a corto plazo para aumentar los

33

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

tributos disponibles es una mejora


en la eficiencia administrativa de la
recaudacin por medio del combate
directo a la evasin, elusin y
defraudacin tributaria, el cual debe
partir de una medicin de dichos
problemas y del ofrecimiento de
enfrentarlos, con transparencia
total de parte de las autoridades.
Por supuesto, sin descuidar la
necesaria discusin de largo plazo
para alcanzar acuerdos efectivos que
permitan la colocacin de la carga
tributaria en los niveles apropiados
a los requerimientos de las
necesidades de la poblacin del pas.
Un primer paso se dio en los ltimos
das, cuando el Ministerio de
Hacienda hizo pblico un listado de
deudores del Estado actualizado al
30 de septiembre de 2016, en el cual
se incluyen las deudas que tienen ms
de diez aos. Segn la publicacin,
el monto en mora acumula cerca
de USD210 millones, por lo que la
informacin ha sido trasladada a la
Fiscala General de la Repblica (FGR)
para que inicie el procedimiento
correspondiente de cobro judicial.

b.

Gasto pblico y
situacin financiera
general
Hacia septiembre de 2016, la situacin
financiera de la administracin
central reportada por el BCR
presentaba un leve aumento del 0.1%
en los gastos totales, en comparacin
con el ejercicio fiscal del ao anterior.
Los gastos corrientes representaron
el 85.6% del total de erogaciones
realizadas por el Estado, y
experimentaron un aumento del
1.0%, mientras que los gastos de

34

capital se redujeron en un 4.4%


con respecto a la ejecucin de 2015.
Entre los rubros ms dinmicos se
reporta el pago de intereses, que
registr un crecimiento del 9.5%.
Al respecto, es importante destacar
que por concepto de intereses de
la deuda se ha utilizado el 15.8% de
los ingresos disponibles del Estado.
Por su parte, las remuneraciones a los
trabajadores del Estado aumentaron
nicamente un 3.5%, mientras las
adquisiciones de bienes y servicios
y las transferencias corrientes
reportaron reducciones significativas,
del 9.0 y el 2.3%, respectivamente.
El comportamiento de los gastos
totales parece responder al llamado
de austeridad realizado ao con

ao por parte del Ejecutivo durante


el actual perodo presidencial;
sin embargo, en la prctica
gubernamental persiste la ejecucin
de gastos que no se encuentran
debidamente presupuestados, por
lo que para su financiamiento se
utilizan letras de Tesorera, las cuales
tampoco se registran en el programa
gubernamental. Como consecuencia
de esta prctica opaca, las finanzas
pblicas
del
pas
atraviesan
problemas de liquidez, producto del
entrampamiento en la aprobacin
de una emisin de Eurobonos por
USD1,200 millones, los cuales son
necesarios para realizar el pago
de Letras del Tesoro (Letes) con
vencimientos del corriente ao y que
fueron utilizadas para el pago de gastos
no considerados en el presupuesto.

El Salvador: situacin financiera de la administracin central,


datos acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de dlares)
Rubro

Septiembre
2015

Septiembre
2016

Ingresos totales

3,178.1

3,359.8

5.7%

3,145.2

3,337.5

6.1%

0.0

0.0

0.0%

3,300.5

3,305.4

0.1%

Gastos corrientes

2,801.7

2,828.5

1.0%

Remuneraciones

1,107.8

1,146.9

3.5%

Bienes y servicios

450.0

409.3

-9.0%

Intereses

484.2

530.0

9.5%

Transferencias

759.8

742.3

-2.3%

Gastos de capital

499.3

477.3

-4.4%

Balance en cuenta
corriente

343.5

509.0

48.2%

Ingresos corrientes
Ingresos de capital
Gastos totales

Balance primario

Variacin

827.7

1,039.1

25.5%

Balance presupuestal

-122.4

54.4

-144.4%

Balance incluyendo
pensiones y fideicomisos

-465.3

-312.2

-32.9%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

2.
Debido a la falta de disponibilidad
de fondos extraordinarios, ha sido
necesario utilizar los ingresos
corrientes para honrar el pago de los
referidos instrumentos de deuda;
no obstante, esto ha restringido la
ejecucin de otras responsabilidades,
como la transferencia de fondos
a las municipalidades y el pago
por concepto de subsidios a la
energa elctrica y el gas licuado a
las empresas que brindaron estos
servicios a la ciudadana. Otro
elemento de riesgo es la decisin
de reducir las compras de bienes
y servicios para mantenimiento
del equipo, instalaciones y activos
pblicos, lo que conducir en el
corto plazo a un fuerte deterioro
del servicio de estos bienes.
De acuerdo con el resumen ejecutivo
de gastos del gobierno central a
octubre de 2016 presentado por
el Ministerio de Hacienda, el
presupuesto modificado incluyendo
la amortizacin de endeudamiento
asciende a USD4,945.8 millones,
de los cuales han sido ejecutados
USD3,828.6 millones, es decir, un
77.4% del total. En la ejecucin, el
ramo de educacin signific la mayor

erogacin para el gobierno central,


al acumular USD771.8 millones, un
20.2% de la ejecucin del perodo;
le siguen los costes relacionados
con el servicio de la deuda, que
representaron USD730.3 millones
(19.1% del total). El servicio de la deuda
presenta un crecimiento del 16.0% en
comparacin con el mismo perodo
del ao anterior, lo que lo convierte
en el rubro de mayor crecimiento en
la ejecucin presupuestaria. Por otra
parte, la reduccin ms significativa
se observa en las transferencias
generales del Estado, las cuales
sufrieron una contraccin muy severa
al bajar del 14.1 al 12.7% de la ejecucin
presupuestaria (8.0% de reduccin).
Se estima que al final del ejercicio
fiscal la ejecucin presupuestaria
del gasto alcanzar el 97.1% del
total, equivalente a US4,502.0
millones, un 16.8% del PIB si no
se incluyen los gastos derivados
del sistema previsional y 18.7%
si se incluyen dichos gastos.
Por otra parte, las cifras fiscales
acumuladas al 30 de septiembre,
disponibles en el BCR, presentan
supervit
presupuestal,
sin
considerar los gastos derivados del

EL SALVADOR

sistema previsional, por USD54.4


millones, equivalentes al 0.2% del
PIB. Sin embargo, si dentro del
anlisis, como es pertinente, se
incluyen dichos gastos, el resultado se
transforma en un dficit de USD312.2
millones, equivalentes al 1.2% del
PIB, porcentaje ligeramente inferior
al reportado en el mismo perodo del
ao anterior (del 1.8% del PIB).
De acuerdo con estimaciones
realizadas, si se mantiene la
trayectoria observada a la fecha, el
dficit presupuestario total podra
cerrar en alrededor del 2.9%, por
lo que se ubicara por debajo de
la meta planteada en la poltica
presupuestaria de 2016, en la cual
se esperaba obtener un valor del
4.0%. Este resultado, de concretarse,
permitira inferir que las medidas
de austeridad implementadas por el
Ejecutivo han logrado contrarrestar
el aumento del dficit mediante
una contingencia en el aumento
reportado en algunos rubros de gasto.
No obstante, es preciso recordar que
dichas medidas se concibieron debido
a la falta de liquidez que presentan las
finanzas pblicas del pas.

El Salvador: participacin porcentual en la ejecucin presupuestaria acumulada a octubre de 2015


y 2016, clasificada por rea de ejecucin
25.0%
20.0% 20.2% 20.2%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Educacon

16.8%

19.4% 18.4%

19.1%
14.1%
12.7%

12.1% 12.4%

8.5% 8.5%
4.7% 4.8%

Servicio de la
deuda

Transferencias

Salud

Participacin porcentual 2015

Justicia y
seguridad
pblica

4.1% 3.9%

rgano judicial Obras pblicas,


Resto de
transporte y dependencias
vivienda

Participacin porcentual 2016

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

35

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Sobre este aspecto, es conveniente


indicar que el resultado final
depender del tratamiento a las
Letes y de los gastos que se registren
fuera del presupuesto de gastos
del Estado, situacin en la que
deber avanzarse en los prximos
aos con el afn de mejorar la
transparencia
presupuestaria.

c.

Deuda pblica

Hasta agosto, la deuda pblica del


gobierno central creci un 2.1% con
respecto al cierre de 2015, alcanzando
los USD11,886.1 millones. Si se

mantiene la trayectoria observada


y el PIB reporta un crecimiento
conforme lo pronosticado, si
adems se concreta la colocacin
de Eurobonos para sustituir a las
Letes (USD1,200 millones), se
estima que la deuda pblica del
gobierno central representar el
47.7% del PIB al cierre de 2016, lo
cual significa un crecimiento del
10.0% con respecto al cierre de 2015.

existencia de la deuda del Fideicomiso


de Obligaciones Previsionales (FOP)
que, a septiembre de 2016, acumulaba
un 14.2% del PIB, lo que estara
elevando el nivel de endeudamiento
total del gobierno central hasta un
61.8% del PIB, muy por encima de los
lmites recomendados para un pas
del tamao econmico de El Salvador .
En cuanto a vulnerabilidad, al
contrastar los ingresos tributarios
netos estimados al cierre de 2016 con
el potencial nivel de endeudamiento
se tiene como resultado una relacin
del 308.9%, porcentaje que se sita
por encima del 250.0% recomendado

En principio, aun cuando pareciera


que la dinmica fiscal de los ltimos
aos ha logrado estabilizar los niveles
de endeudamiento, debe recordarse,
para el caso de El Salvador, la

El Salvador: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016, y proyeccin al


cierre de 2016
Resultado presupuestario

Porcentaje del PIB

Resultado presupuestario septiembre


0.0%
-0.5%
-1.0%
-1.5%
-2.0%
-2.5%
-3.0%
-3.5%
-4.0%
-4.5%

2016

2015

Cierre 2015

Presupuesto 2016

Proyeccin 2016

-1.2%
-1.8%
-2.9%

3.0%

-4.0%

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

El Salvador: estructura de la deuda pblica de la administracin central, en millones de dlares y


como porcentaje del PIB (2010-2016*)
14,000.00
12,000.00
10,000.00

49.5%

50.0%

43.0%

42.2%

55.3%
46.1%

55.1%
44.4%

56.9%
44.8%

58.5%
45.0%

50.0%

30.0%

6,000.00

20.0%

4,000.00

10.0%

2,000.00
2010

2011
Interna

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

36

60.0%
47.7%

40.0%

8,000.00

0.00

61.8%

2012
Externa

* Nota: estimaciones para este ltimo ao.

2013
Deuda GC

2014

2015
Deuda GC + FOP

0.0%
Estimacon
2016

Porcentaje del PIB

Millardos de dlares

16,000.00

2.
por las IFI. De igual forma, el nivel
potencial del 47.7% sobre el PIB
estara sobrepasando el valor crtico
del 40.0% recomendado por las IFI.
Ambos indicadores dan muestra
de la existencia de vulnerabilidad
de las finanzas pblicas ante el
posible nivel de endeudamiento
que se pueda alcanzar al final del
ejercicio corriente. No obstante,
los
indicadores
relacionados
con el pago de intereses an se
encuentran en niveles manejables.

atencin a las obligaciones del FOP,


se tiene que la deuda de El Salvador
es insostenible, en el sentido de que
los resultados fiscales no permiten
mantener constante el saldo del
endeudamiento vigente a la fecha.
Vale aclarar que para el clculo inicial
de indicadores no se consideraron
los niveles de endeudamiento
del sistema previsional, dado
que este es amortizado a travs
del FOP; por consiguiente y de
acuerdo con la legislacin actual,
no es responsabilidad directa del
gobierno central. Sin embargo,
la creciente acumulacin en el
monto de dicho mecanismo es
motivo de preocupacin, y podra
en el futuro convertirse en una
amenaza para las finanzas pblicas.

Por otra parte, los resultados de los


indicadores de sostenibilidad de
corto plazo de Blanchard y de dficit
primario macroajustado muestran
que la deuda del gobierno central,
sin incluir la deuda previsional, se
encuentra en un nivel sostenible.
Esto obedece a que las finanzas
salvadoreas siguen presentado
supervits primarios, es decir, la
diferencia entre ingresos y gastos
arroja resultados suficientes para al
menos realizar el pago de los intereses
generados por el endeudamiento. No
obstante, si en el clculo se incluye la

No obstante lo anterior, gran parte


de la sostenibilidad de la deuda
pblica salvadorea depender
de la reciente aprobada Ley de
Responsabilidad
Fiscal
y
del
cumplimiento de los procesos de
ajuste, as como de las reglas fiscales

EL SALVADOR

en ella establecida. La referida ley


privilegia la sostenibilidad fiscal y
deja claro que cualquier esfuerzo por
mejorar la atencin a las necesidades
de la poblacin deber venir por
el lado del aumento de impuestos
en el mediano y largo plazos.
Por ltimo, las distintas dificultades
fiscales por las que atraviesan las
finanzas salvadoreas han llevado
a una degradacin en la calificacin
de riesgo soberano otorgada por las
distintas agencias calificadoras de
crdito. Estas ltimas han bajado la
previsin de los bonos emitidos por
el Gobierno salvadoreo durante
el ltimo ao, hasta un nivel que
indica una alta especulacin en la
inversin para aquellos que decidan
invertir en dichos instrumentos de
deuda. Sin embargo, el principal
efecto relacionado con las finanzas
pblicas podra ser un aumento en
las tasas de inters al cual se debern
colocar las nuevas emisiones, con
el fin de hacerlas atractivas para
los inversores adversos al riesgo.

El Salvador: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre para 2016
Tipo

Vulnerabilidad

Sostenibilidad

Indicador

Resultados
2015

Estimacin
2016

Valor
crtico

Situacin

Deuda total / ingresos tributarios

385.9%

411.7%

250.0%

Vulnerable

Deuda total / PIB

58.5%

61.8%

40.0%

Vulnerable

Intereses / ingresos totales

15.2%

16.7%

25.0%

Manejable

Intereses / PIB

2.4%

2.6%

3.0%

Manejable

Corto plazo
Blanchard

Resultado
primario
requerido

0.7%

Resultado
primario
obtenido

-0.6%

-0.3%

1.6%

1.7%

Resultado primario macroajustado


(Talvi & Vegh)

0.5%
Insostenible

Insostenible

Fuente: Icefi, estimaciones de cierre 2016, con base en cifras del Ministerio de Hacienda y el BCR.

37

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

El Salvador: nivel de calificacin de riesgo y perspectiva de corto


plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de
2016)

Ba2 y BB
(Estable)

Grado
de no
inversin

Ba2 y BB
(Negativa)
Ba3 y BB(Estable)
Ba3 y BB(Negativa)
B1 y B+
(Estable)

Altamente
especulativa

B1 y B+
(Negativa)

2010

2011

2012

2013

Moodys

2014

S&P

2015

2016

2017

Fitch

Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

d.

Presupuesto 2017

Previo al inicio del anlisis del proyecto


de presupuesto, es conveniente
comentar que, atendiendo a la recin
aprobada Ley de Responsabilidad
Fiscal y a los acuerdos alcanzados
entre el Gobierno de la Repblica
y el partido Alianza Republicana
Nacionalista (Arena), existe la
posibilidad de que el proyecto de
presupuesto sufra modificaciones
sustantivas que an no se conocen;
por ello, la evaluacin se realiza
a partir del proyecto entregado
oportunamente por el Gobierno
a la Asamblea Legislativa.
En comparacin con el presupuesto
aprobado para 2016, el proyecto de
presupuesto para 2017 presenta un
aumento del 2.2% en los ingresos
totales y del 1.9% en los gastos. Con
esto, la participacin del gobierno
central en la economa salvadorea

38

ser del 16.7%, de acuerdo con el


PIB previsto por el Ministerio de
Hacienda. Tambin considera un
aumento del 2.3% en los ingresos
corrientes, similar al previsto para
los ingresos tributarios; se estima que
estos ltimos representarn el 96.4%
del total de los ingresos percibidos
por el Estado y se establecera una
meta de carga tributaria bruta del
16.3%, ligeramente inferior a la
presupuestada en 2016 (16.6%).
Por su parte, los gastos corrientes
presupuestados
reportan
un
aumento del 4.5% con relacin al
presupuesto de 2016, y representan
el 83.8% del total de gastos previstos.
Entre los gastos corrientes, la
asignacin en remuneraciones se
incrementa en 2.6% y el pago de
intereses por concepto de deuda
se incrementa en un 18.1%. Por
su parte, los gastos de capital
presentan una aumento del 3.7%.

La obtencin de emprstitos para


el financiamiento del dficit se
plantea en USD309.6 millones, lo
que representa un leve aumento con
respecto al presupuesto aprobado
para 2016 (3.2%); sin embargo, esta
lnea suele registrar modificaciones
a lo largo del ao, dada la
continua necesidad de contraer
endeudamiento para hacer cumplir
los gastos no considerados dentro
del presupuesto, lo que produce
poca certeza en los niveles de gasto
y endeudamiento del Gobierno
de El Salvador. Como muestra de
ello, basta indicar que, de acuerdo
con el informe semestral de las
finanzas pblicas presentado por el
Ministerio de Hacienda, solo entre
enero y julio de 2017 deber honrarse
pagos de Letes por un monto de
USD361.2 millones, a menos que
el cumplimiento de lo establecido
en el presupuesto est supeditado
a la aprobacin de Eurobonos
que se mantienen en discusin
durante el presente ao.
Tambin es pertinente indicar que
dentro de la cuantificacin del gasto
para 2017 se elimina el monto a
erogar por el costo previsional. Para
2016 se consideraron USD106.8
millones dentro del presupuesto
votado, sin embargo, una reciente
reforma a la ley del FOP estara
explicando dicha omisin. El
principal cambio permite emitir
deuda a travs del FOP para pagar
los intereses y amortizar los saldos
generados por este, lo cual constituye
un claro esquema de Ponzi, en el cual
se emite deuda para pagar la misma
deuda. No obstante, esta reforma
puede tener un revs dado que, a la
fecha, ya han sido interpuestas dos
acciones de inconstitucionalidad en
su contra, por lo que, si procede la

2.

derogacin, las finanzas salvadoreas


estaran enfrentando una presin
adicional
provocada
por
la
omisin de dicha lnea de gasto.
Los datos muestran que, en trminos
nominales, existe un esfuerzo de
contencin del gasto; no obstante,
esto ha obligado la realizacin de
reacomodos en la estructura interna
del presupuesto, de manera que se
pueda cumplir con los compromisos
u
objetivos
que
requieren
erogaciones adicionales.
Sobre este particular, el Gobierno de

El Salvador ha dispuesto dos objetivos


fundamentales. El primero de ellos
est relacionado con solventar la grave
situacin de violencia que vive el pas,
por lo que dentro del presupuesto
2017 el rea de administracin de
justicia y seguridad ciudadana cobra
una mayor relevancia, al destinarle
recursos equivalentes al 3.4% del PIB,
con un 19.0% del total de erogaciones
presupuestadas. Esto significa un
1.7% adicional a la participacin
de este rubro en el presupuesto
votado del ao anterior. El segundo
propsito se encuentra vinculado
con la atencin del endeudamiento,

EL SALVADOR

de tal manera que la asignacin para


el servicio de la deuda pblica tome
una mayor preponderancia y pase
del 17.5% del total de asignaciones,
en 2016, al 18.5%, en 2017. Como
contrapeso en la bsqueda de
contencin del gasto, las asignaciones
en desarrollo social muestran una
cada estrepitosa, al reducirse del
8.3 al 7.6% del PIB (disminucin del
8.4%), lo que deja claro que el esfuerzo
por alcanzar la sostenibilidad fiscal
no va de la mano con la poltica
de desarrollo prevista por el
actual gobierno de El Salvador.

El Salvador: comparacin entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016


y la ejecucin presupuestaria 2015 (cifras en millones de dlares)
Ejecucin 2015

Presupuesto
aprobado 2016

Proyecto de
presupuesto 2017

Variacin
2017 / 2016

Total de ingresos

4,123.60

4,610.64

4,712.81

2.2%

I. Ingresos corrientes

4,091.50

4,588.95

4,695.43

2.3%

4,091.60

4,442.40

4,544.19

2.3%

1,547.50

1,716.20

1,782.60

3.9%

194.20

194.10

222.80

14.8%

Impuesto al valor agregado

1,934.50

2,115.50

2,001.30

-5.4%

Contribuciones especiales

132.40

164.50

276.70

68.2%

32.10

21.70

17.38

-19.9%

4,542.80

4,560.72

4,648.21

1.9%

I. Gastos corrientes

3,710.30

3,728.87

3,896.63

4.5%

Remuneraciones

1,675.50

1,739.97

1,785.68

2.6%

Bienes y servicios

501.00

450.20

370.89

-17.6%

Gastos financieros y otros

594.70

592.48

699.79

18.1%

Transferencias

762.90

781.75

763.57

-2.3%

II. Gastos de capital

697.20

725.07

751.57

3.7%

Ingresos tributarios
Impuesto sobre la renta
Derechos arancelarios a la
importacin

II. Ingresos de capital


Total de gastos

III. Costo previsional

135.30

106.78

0.00

-100.0%

Resultado primario

175.50

642.40

764.39

19.0%

-419.20

49.92

64.61

29.4%

Resultado presupuestal
Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda.

39

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Porcentaje del PIB

El Salvador: estructura presupuestaria por rea de gestin en la ejecucin de 2015, el presupuesto


votado 2016 y el proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)
8.6% 8.3%
7.6%

10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%

1.9% 1.8% 1.7%

0.0%

Conduccin
administrativa

3.1%

3.1% 3.4%

Administracin de
justicia y seguridad
ciudadana
Ejecutado 2015

3.1% 3.2% 3.3%

1.7% 1.5%
1.6%
Desarrolle social

0.1% 0.1% 0.3%


Deuda pblica

Apoyo al desarrollo
econmico

Presupuesto 2016

Obligaciones
generales del Estado

Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Hacienda.

e.

Transparencia fiscal

En cuanto a transparencia en el
manejo de las finanzas pblicas, El
Salvador presenta muy pocos avances
y, en algunos casos, ciertos retrocesos.
Por ejemplo, el ndice de Percepcin
de la Corrupcin, elaborado por
Transparencia Internacional, da
muestras de un estancamiento dado
que prcticamente ha permanecido
constante en los ltimos aos, a
pesar de los esfuerzos ms bien
tericos realizados (legislacin,
institucionalidad, gestin, entre
otros), los cuales claramente
continan siendo insuficientes.
El ndice de Competitividad

Global, elaborado por el Foro


Econmico Mundial, plantea un
retroceso en la apreciacin del
manejo gubernamental de las
finanzas, especficamente en la
apreciacin de la desviacin de los
fondos pblicos, lo que se refleja
en un deterioro de la valoracin,
que se reduce de 3.2 puntos, en
2014, a 2.7 puntos, en 2015-2016.
Por otra parte, el ndice de
Presupuesto Abierto, emitido por
International Budget Partnership
(IBP), verifica el cumplimiento por
parte del Gobierno de la publicacin
de ocho documentos clave para el
proceso presupuestario, as como
la existencia de apertura en la

participacin ciudadana. En el caso


de El Salvador, ha tenido una mejora
al pasar de 43 de 100 puntos posibles
en 2012, a 53 en la ltima edicin de
2015. Sin embargo, de acuerdo con
IBP, el principal componente que
debe trabajar el pas es la mejora
en la apertura para la participacin
ciudadana en el proceso de
elaboracin del presupuesto, dado
que la disponibilidad de informacin
de carcter pblico contina
siendo limitada; asimismo, IBP
considera que las oportunidades
que se ofrecen para participar del
proceso presupuestario continan
siendo muy dbiles.

El Salvador: indicadores de transparencia fiscal


Institucin /
reporte

Indicador

Escala

2012

2013

2014

2015

ndice de Percepcin
de la Corrupcin

0 (corrupcin alta) a
100 (muy limpia)

38

38

39

39

Reporte de
competitividad global

Desviacin de los
fondos pblicos

0 (peor) a 7 (mejor)

2.6

2.9

3.2

2.7

International Budget
Partnership

ndice de
Presupuesto Abierto

41-60 (alguna) 81-100


(extensa)

43

Transparencia
Internacional

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Econmico Mundial.

40

53

3.

GUATEMALA

3.

GUATEMALA:
un despertar
que no alcanza
a llegar
De acuerdo con la Encuesta nacional
de condiciones de vida (Encovi)
realizada en 2014, Guatemala es un
pas con una poblacin de 16 millones
de habitantes, aproximadamente, de
los cuales, de acuerdo con su historia,
tradiciones y costumbres, un 38.8%
considera pertenecer al pueblo
maya, xinka o garfuna. Tambin
se puede establecer que el 51.4% de
la poblacin est conformado por
mujeres, en tanto que el 68.2% de
la poblacin infantil y adolescente
habita en hogares pobres.
Por
otro lado y conforme a
informacin del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), de 2003 a 2013, en la regin
latinoamericana, 72 millones de
personas salieron de la pobreza y
94 millones ingresaron en la clase
media. En contraste, Guatemala
fue el nico pas de la regin
donde la pobreza aument casi 7
puntos
porcentuales,
situacin
que afect la vida de ms de 3
millones de personas. De manera
preocupante, adems, la clase media
parece haberse reducido, pues de

representar el 12.3% de la poblacin


en el ao 2000, pas a representar
el 9.0%, en 2011. A estas perspectivas
se aade que en Guatemala [] la
intervencin fiscal convierte a la
poblacin en situacin de pobreza
extrema en pagadora neta del sistema
impositivo (PNUD, 2016).
La ciudadana guatemalteca se
encuentra en una disyuntiva
compleja, porque mientras por
un lado es imprescindible hacer
crecer el aparato fiscal para reducir
significativamente los niveles de
pobreza, exclusin social y carencia
de proteccin social, por el otro los
numerosos escndalos de corrupcin
perpetrados durante el gobierno de
Otto Prez Molina y que el Ministerio
Pblico (MP) y la Comisin
Internacional contra la Impunidad en
Guatemala (Cicig) estn investigando
y han denunciado en los tribunales
de justicia, han generado en la
ciudadana desconfianza profunda en
las autoridades gubernamentales, lo
que produce desconfianza hacia los
incrementos en las asignaciones de
gasto pblico, en el endeudamiento

pblico, o hacia medidas de


poltica
tributaria
orientadas
a elevar la carga tributaria.
Mientras tanto, la ciudadana
contina
enfrentando
graves
carencias por la incapacidad del
Gobierno de cumplir plenamente
con su mandatos constitucionales
fundamentales,
particularmente
agudos en materia de educacin,
salud,
seguridad
ciudadana,
infraestructura pblica, entre otros.
Uno de los factores que propician
esta incapacidad gubernamental es la
insuficiencia de recursos financieros
y, con ello, del gasto pblico en
general. De esta cuenta, las demandas
y necesidades ciudadanas siguen
creciendo, en dramtico contraste
con un crecimiento de los ndices
de pobreza o persistencia de dramas
humanos como el conflicto agrario,
o la desnutricin infantil.
Este escenario complicado, as como
el reconocimiento de la realidad
heterognea que caracteriza a
Guatemala, pone de relieve que
el debate para el abordaje de

41

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

la problemtica es de carcter
estructural, en donde el papel
de la poltica fiscal, como brazo
articulador de las polticas pblicas,
requiere todava una conduccin
que garantice un impacto real en
la poblacin, pues la realizacin
de los derechos establecidos en la
Constitucin Poltica de la Repblica
parece ser todava una utopa.

a.

Ingresos pblicos

De acuerdo con la informacin del


Ministerio de Finanzas Pblicas
(Minfn) de Guatemala, al 30 de
septiembre del ao en curso los
ingresos totales del gobierno central
ascendan a Q42,614.9 millones,
reportando una tasa de crecimiento
del 7.8% con respecto al mismo
perodo del ao anterior, equivalente
al 73.2 % de lo presupuestado para
el perodo. Del total de ingresos
reportados por el Gobierno, los
ingresos tributarios representaron,
a la fecha del informe del Minfn,
el 94.3%, mientras que los ingresos
no tributarios apenas significaron
el 5.7% de los ingresos totales.

En materia tributaria, la recaudacin


acumulada al 31 de octubre ascendi
a Q45,852.6 millones, un 7.6% por
encima de lo observado en el mismo
perodo del ao inmediato anterior y
equivalente al 98.8% de lo planificado
en el presupuesto para el ao 2016.
De acuerdo con la previsin del PIB
para 2016, la recaudacin acumulada
a la fecha representa el 8.8% del PIB,
ligeramente por encima del 8.7%
reportado en el mismo perodo de
2015. De continuar con la trayectoria
y de mantenerse la eficiencia
administrativa de la administracin
tributaria, se estima que los ingresos
tributarios cerrarn el perodo
con una carga tributaria del 10.2%,
similar a la observada en 2015,
aunque por debajo de la estimacin
considerada en el presupuesto
2016 (10.4%). De concretarse esta
estimacin, el valor no recaudado
por la administracin tributaria
estar ligeramente por encima de los
Q1,000.0 millones, lo cual implicar,
como ha sido la costumbre del
Minfn en Guatemala, la necesidad
de recortar gastos con el fin de
mantener el dficit fiscal controlado.

El nivel de ejecucin de los ingresos


tributarios al final del ejercicio fiscal
ser de alrededor del 96.3%.
El
nivel
recaudado
por
la
administracin tributaria en 2016,
aun cuando esencialmente conserva
la carga tributaria del ao anterior,
s representa resultados mucho
mejores a los previstos al inicio
del ejercicio, cuando la estimacin
realizada a partir de la trayectoria
mostrada sugera un nivel de
ejecucin cercano al 95.0%. Esta
estimacin parta del supuesto de
que la eficiencia administrativa de la
Superintendencia de Administracin
Tributaria (SAT) de los aos 2014
y 2015 permanecera constante
durante 2016; sin embargo, la
dinmica de cobro, especialmente
en casos de perodos pasados,
produjo una mejora en los resultados
obtenidos, aunque sin alcanzar el
valor considerado en el presupuesto
de ingresos y gastos del Estado.
La
percepcin
tributaria
extraordinaria obtenida por la SAT
a partir de la ejecucin judicial de
casos antiguos permiti mejorar la

Guatemala: carga tributaria acumulada a octubre de 2016 y 2015, y proyeccin al cierre de 2016
11.0%
10.5%
10.0%
9.5%
9.0%
8.5%
8.0%
7.5%

10.2%
8.7%

8.8%

2015

2016

Carga tributaria
septiembre

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

42

Carga tributaria
septiembre

Cierre 2015

10.2%

10.4%

Proyeccin 2016

Presupuesto 2016

Carga tributaria

3.
eficiencia tributaria; sin embargo, lo
recaudado an se queda muy lejos
de lo esperado, ya que, conforme los
datos previstos, el nivel de evasin
del impuesto al valor agregado (IVA)
se increment en cerca del 2.8%,
al terminar en niveles similares al
42.1% del potencial terico de dicho
impuesto. Se estima, sin datos para
confirmar el planteamiento, que la
evasin del impuesto sobre la renta
(ISR) manifest una mejora debido a
que la recaudacin prevista para 2016
reportara un crecimiento del 17.3%,
por encima del 6.6% que plantea
de crecimiento del PIB nominal el
Banco de Guatemala (Banguat) y que
puede ser utilizado como un proxy del
aumento de las rentas del pas.
En cuanto a la estructura tributaria
se estima sin que exista un
estudio de incidencia tributaria
para demostrarlo con toda la
certeza del caso la pervivencia
de rasgos fuertemente regresivos:
la recaudacin al 31 de octubre
incluy un 39.7% de impuestos
directos y un 60.3% de impuestos
indirectos. Para 2016, la recaudacin

de impuestos directos ha mejorado


ostensiblemente debido a los cobros
extraordinarios que realiz la SAT
de casos de defraudacin tributaria
de perodos pasados, especialmente
en materia de ISR.

recaudacin, por lo que se demuestra


que cualquier aspecto que afecte el
comportamiento de las rentas brutas
y netas del pas impacta directamente
sobre el potencial recaudatorio de
Guatemala de manera inmediata.

El impuesto de mayor recaudacin


contina siendo el IVA, que
represent el 43.5% de la recaudacin
total y manifest una tasa de
crecimiento del 3.2% en comparacin
con el mismo perodo del ao 2015.
Este crecimiento sigui siendo
afectado por la reduccin de los
precios internacionales del petrleo
y la apreciacin del tipo de cambio
promedio nominal. Por su parte, el
ISR report una tasa extraordinaria
de incremento del 18.7%, lo cual,
segn se ha referido, obedeci a cobros
no previstos originalmente.

En general, aun cuando los


resultados tributarios son mejores
a los originalmente previstos por
el Icefi a inicios de 2016, la carga
tributaria continu estancada en
un 10.2%, por lo que no se perciben
caminos en el corto plazo para que
la sociedad guatemalteca disponga
de mayores recursos para financiar
el gasto social indispensable para
promover el desarrollo del pas.

Por su parte, el resto de impuestos


manifest un comportamiento acorde
con su participacin en la actividad
econmica y su peso relativo en la
estructura tributaria. Solo el IVA,
el ISR y el impuesto de solidaridad
(ISO) representan el 84.2% de la

Guatemala: estructura de recaudacin tributaria


acumulada al mes de octubre de 2016

16.8%

31.0%
Impuestos sobre la renta
Otros impuestos directos
IVA domstico
IVA importaciones

22.0%

Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

GUATEMALA

8.7%

Otros impuestos indirectos

b.

Gasto pblico y
situacin financiera
general
En materia de gasto, al 30 de
septiembre del ao en curso las
erogaciones del gobierno central
ascendieron a Q43,837.9 millones,
un 2.0% por debajo de lo reportado
en el mismo perodo de 2015, el
cual fue fuertemente afectado por
una crisis significativa de liquidez.
Este porcentaje es equivalente
al 64.5% de lo considerado en el
presupuesto de gastos para 2016. El
monto ejecutado equivale al 8.4%
del PIB, por encima del tamao de
gobierno al mismo perodo de 2015, que
representaba un 9.2% del PIB.
Los datos observados demuestran con
claridad que existe cierta dificultad en
la ejecucin presupuestaria, debido
tanto al nivel de gasto realizado
con respecto al presupuesto, como
al comparativo contra 2015, el
cual, aun siendo el ao de mayor
problema histrico de ejecucin de

43

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

gasto por razones de liquidez del


gobierno central, todava reporta
mayores niveles de ejecucin. Los
dos principales rubros que presentan
una cada en la ejecucin en
comparacin con el ao anterior son
la adquisicin de bienes y servicios
(16.7% de reduccin) y los gastos
de capital (16.3% de reduccin),
ambos asociados con la incapacidad
de ciertas entidades ejecutoras
del Estado de poner en prctica la
nueva Ley de Contrataciones del
Estado, que introdujo nuevas figuras
de control, pero que, sin embargo,
fue rechazada por ciertos sectores
burocrticos que pretendan el
mantenimiento del statu quo. La
situacin tambin obedece al relativo
desconocimiento de los funcionarios
designados para encargarse de la
administracin pblica durante el
gobierno de Jimmy Morales.
No obstante lo anterior, la reforma
a la Ley de Contrataciones del
Estado, as como la culminacin del
prolongado perodo de aprendizaje
de las autoridades actuales, hace
pensar una mejora en la ejecucin
presupuestaria para los meses
finales. De esa cuenta, se estima que
la ejecucin cerrar en alrededor
del 96.3% del total; sin embargo, el
gasto total del Estado apenas seguir
representando alrededor del 12.6%
del PIB. Se refuerza as la posicin del
Gobierno de Guatemala como uno
de los ms pequeos del mundo y,
consecuentemente, de los que menos
preocupacin
demuestran
con
respecto al bienestar de su poblacin.
A la fecha, del total de gastos
ejecutados, el 84.8% lo representan
gastos corrientes y solo el
15.2%, gastos de capital. Las
remuneraciones
representaron
el 34.6% del total ejecutado de
gastos, mientras que los intereses

44

Guatemala: situacin financiera de la administracin central, datos


acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de quetzales)
Rubro

Septiembre
2015

Septiembre
2016

39.528,5

42.614,9

7,8%

39.523,8

42.612,0

7,8%

36.984,1

40.175,3

8,6%

Ingresos totales
Ingresos corrientes
Ingresos tributarios
Ingresos de capital
Gastos totales

4,8

Variacin

3,0

-38,0%

44.746,7

43.837,9

-2,0%

36.798,7

37.183,7

1,0%

Remuneraciones

14.804,9

15.180,6

2,5%

Bienes y servicios

5.815,6

4.844,9

-16,7%

5.675,6

5.535,0

-2,5%

Gastos de capital

7.948,0

6.654,1

-16,3%

Balance en cuenta
corriente

2.725,1

5.428,2

99,2%

457,4

4.312,1

842,8%

Balance presupuestal

-5.218,2

-1.222,9

-76,6%

Balance presupuestal
/ PIB

-1,1%

-0,2%

0,0%

Gastos corrientes

Intereses

Balance primario

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

sobre la deuda, el 12.6% del total.


En
cuanto
a
distribucin
presupuestaria,
el
gobierno
de Jimmy Morales logr una
reasignacin del presupuesto vigente
en 2016, priorizando algunos rubros
considerados fundamentales en el
plan de gobierno. De esa manera,
las obligaciones del Estado a cargo
del Tesoro que incluyen las
asignaciones al sector justicia y al
MP presentaron una mejora en
el peso relativo del presupuesto
ejecutado, al pasar del 33.1 al 35.8%
del total; la educacin, por su parte,
mejor del 19.3 al 20.1%; y el rubro
de salud mejor de un 8.6 a un 8.7%
del gasto asignado. En sentido
contrario, el reacondicionamiento
presupuestario implic una prdida
de importancia del gasto asignado

a comunicaciones, infraestructura
y vivienda, sector que se ha visto
involucrado en casos de corrupcin
de alto nivel y se redujo del 5.1 al
2.3% del gasto asignado. Lo mismo
sucedi con el rea de gobernacin,
lo cual resulta paradjico para
un pas que enfrenta uno de los
mayores ndices de violencia a
nivel mundial; en este caso, el gasto
se redujo del 6.4 al 6.1% del total.
Las cifras acumuladas al 30 de
septiembre reportan un dficit fiscal
de apenas un 0.2% del PIB, porcentaje
que obedece ms a deficiencias en la
ejecucin del gasto que a incrementos
recaudatorios. El dficit acumulado
a la fecha es sensiblemente inferior
al 1.1% reportado en el mismo
perodo de 2015, ao en el que, como

3.

GUATEMALA

Guatemala: participacin porcentual en la ejecucin presupuestaria acumulada


a septiembre de 2015 y 2016, clasificada por rea de ejecucin
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%

33.1% 35.8%

19.3%

20.1%

16.6%

16.7%
8.6%

Obligaciones del
Estado a cargo
del Tesoro

Educacon

Servicio de la
deuda pblica

8.7%

6.4%

Salud Pblica y
Asistencia Social

Gobernacin

Participacin porcentual 2015

7.8%

6.1%

3.1%

3.1%

5.1%

7.3%

2.3%

Defensa Nacional Comunicaciones,


Infraestrutura y
Vivienda

Otros

Participacin porcentual 2016

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

fuera comentado previamente, el


Gobierno report serios problemas
de liquidez para ejecutar su gasto.
No obstante, si atendiendo a la
reforma de la Ley de Contrataciones
del Estado y a la finalizacin del
perodo de aprendizaje de los nuevos
funcionarios
gubernamentales
mejora la ejecucin en los ltimos
meses del ao, se estima que el dficit
fiscal podra ubicarse en alrededor
del 1.7% de PIB, ligeramente por
encima del 1.4% de 2015, pero
por debajo del 1.9% considerado
en el presupuesto de 2016.

c.

Deuda pblica

Conforme la informacin publicada


por el Minfn, la deuda de Guatemala
al 30 de septiembre de 2016 ascendi
a Q124,330.7 millones, monto
equivalente al 23.9% del PIB y
superior en un 4.8% a lo reportado al
cierre del ejercicio fiscal 2015. Si se
mantiene la trayectoria y dinmica
proyectada para los ingresos y
gastos establecidos en los prrafos
previos, se estima que la deuda del
gobierno central representar el
24.5% del PIB, y ser equivalente al

239.8% de los ingresos tributarios


percibidos,
manifestando
un
crecimiento del 7.6% con respecto
al saldo observado a finales de 2015.
Es pertinente indicar que la dinmica
fiscal de Guatemala gira en torno
a mantener constante el saldo de
la deuda con respecto al PIB, de
tal manera que la Junta Monetaria
autoriza
nicamente
aquellos
niveles de endeudamiento que
prcticamente mantienen constante
el valor. No obstante, las deficiencias
tributarias que se presentan en la
ejecucin presupuestaria producen,
en determinados aos, el incremento

Guatemala: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016


y proyeccin al cierre de 2016

Porcentaje del PIB

Resultado presupuestario septiembre


0.0%
-0.2%
-0.4%
-0.6%
-0.8%
-1.0%
-1.2%
-1.4%
-1.6%
-1.8%
-2.0%

2015

2016

Resultado presupuestario
Cierre 2015

Proyeccin 2016

Presupuesto 2016

-0.2%

-1.1%
-1.4%

-1.7%

-1.9%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

45

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

del saldo de la deuda, aun cuando


esto sucede de manera infinitesimal.

2015, aunque ello implique reducir la


ejecucin presupuestaria esperada.
La deuda de Guatemala sigue siendo
muy manejable, ya que tanto los
niveles de deuda con respecto
al PIB, como los intereses con
respecto a los intereses totales y
el PIB se encuentran bajo el rango
de lo considerado como lmite
por los organismos financieros
internacionales. No obstante, y
aun cuando el ndice de la deuda

La
ejecucin
presupuestaria
pronosticada
y
descrita
con
anterioridad hara que la deuda de
Guatemala se incrementase del 24.3%
reportado en 2015 al 24.5% de 2016;
sin embargo, dada la experiencia de
aos previos, es posible que el Minfn
restrinja los gastos de tal forma que
mantenga la deuda en los niveles de

total con respecto a los ingresos


tributarios tambin se encuentra
bajo el rango recomendado, tambin
es cierto que el valor ya es muy
cercano al lmite aconsejado, lo
que produce que regularmente las
calificadoras de riesgo recomienden
a Guatemala que, para mejorar su
calificacin de crdito, proceda a
elevar la carga tributaria del pas.

Guatemala: estructura de la deuda pblica del gobierno central, cifras en millones de quetzales y
como porcentaje del PIB (2010-2016*)
25.0%

24.8%

24.8%

24.6%

24.4%

24.5%

24.4%

24.2%

24.6%
24.4%

24.3%

24.2%
24.0%
2010

2011

2012

Externa

2013

Interna

2014

2015

23.8%

Proy. 2016

Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este ltimo ao.

Guatemala: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad a partir de estimaciones de cierre 2016


Tipo

Vulnerabilidad

Sostenibilidad

Indicador

Resultados
2015

Estimacin
2016

Valor
crtico

Situacin

Deuda total / ingresos tributarios

238.5%

239.8%

250.0%

Manejable

Deuda total / PIB

24.3%

24.5%

40.0%

Manejable

Intereses / ingresos totales

14.4%

14.0%

25.0%

Manejable

Intereses / PIB

1.6%

1.5%

3.0%

Manejable

Corto plazo
Blanchard

Resultado
primario
requerido

-0.2%

Resultado
primario
obtenido

0.1%

-0.2%

0.5%

1.0%

Resultado primario macroajustado


(Talvi & Vegh)
Fuente: Icefi, estimacin propia con base en cifras oficiales.

46

0.0%
Insostenible

Insostenible

Porcentaje del PIB

Millones de quetzales

140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0

3.
Por otro lado, los indicadores de
sostenibilidad que se utilizan
para establecer si los resultados
fiscales actuales permiten el
mantenimiento de la deuda en
trminos
constantes
arrojan
resultados
de
insostenibilidad,
atendiendo al hecho de que tanto
el resultado de 2016, como los
valores estructurales previstos,
sugieren que el sistema fiscal no
genera los suficientes recursos
para hacer frente a las obligaciones
de la deuda y, por ende, aunque
de manera muy lenta, se estima
que esta seguir creciendo.
Lo apuntado en especial lo relativo
a la escasa carga tributaria ha
producido que la deuda de Guatemala,
aun cuando el pas es considerado
como muy buen pagador, no se
encuentre calificada en el rango de
inversin. Como puede observarse en
la serie, que abarca de 2011 a 2016, la
deuda de Guatemala se ha mantenido
con una calificacin relativamente

estable, salvo la planteada por Fitch


Ratings, que s ha reducido el grado
otorgado ante la existencia de un
mayor nivel de riesgo de impago.
El mantenimiento de los niveles
descritos, en gran parte debido a la falta
de un buen nivel tributario, produce
un encarecimiento sistemtico de la
deuda, por lo que resulta apropiado
evaluar este extremo para tratar
que la deuda soberana emitida por
el pas llegue al nivel de inversin.

b.

Presupuesto 2017

El presupuesto para 2017 asciende a


Q79,830.1 millones, monto superior
en un 12.3% al presupuesto vigente
para 2016, y en un 27.7% a la ejecucin
presupuestaria de 2015, que dej
muchas operaciones pendientes de
pago para el siguiente ejercicio fiscal.
En el rubro de ingresos, el 78.1%
provendr de ingresos corrientes,

Guatemala: nivel de calificacin de riesgo y perspectivas de corto


plazo, principales agencias calificadoras (2011 - septiembre de 2016)

Ba1 y BB+
(Estable)
Ba1 y BB+
(Negativa)

Grado
de no
inversin

Ba2 y BB
(Estable)
Ba2 y BB
(Negativa)

2011

2012

2013

Moodys

2014

S&P

2015

Fitch

Fuente: Icefi, con base en datos de las entidades calificadoras de crdito.

2016

GUATEMALA

mientras el restante 21.8%, de


operaciones de endeudamiento; del
total presupuestado, el 72.6% procede
del rubro de impuestos (Q57,994.8
millones), lo cual demuestra, una
vez ms, que la debilidad relativa del
Estado guatemalteco se focaliza en
la imposibilidad de elevar de manera
sostenida su capacidad tributaria.
Conforme las estimaciones del
PIB realizadas por el Banguat, la
carga tributaria se mantendr en
los mismos niveles presupuestados
en
2016
(10.4%),
aunque
implicar un ligero incremento
con respecto a los valores reales
esperados conforme la trayectoria
recaudatoria actual (10.2%).
Por su parte, el rubro de gastos
pblicos totales asciende a Q74,471.2
millones, un 12.3% por encima
del presupuesto vigente en 2016 y
un 24.3% superior a la ejecucin
realizada en 2015. De acuerdo con el
valor calculado para el PIB, el tamao
del gobierno central se incrementara
del 12.3% del PIB ejecutado en 2015 al
12.9% previsto en el presupuesto de
2016, llegando al 13.3% considerado
en la planificacin de 2017. No
obstante, aun cuando el presupuesto
se increment un 1.0% del PIB en los
ltimos dos aos, todava se encuentra
por debajo del promedio histrico
del pas en los ltimos aos.
Los
recursos
presupuestarios
se orientarn en un 74.5% al
financiamiento de gastos corrientes;
un 18.8% a gastos de capital y, el
resto (6.7%), al pago de deuda
procedente de perodos anteriores.
En la planificacin prevista, las
remuneraciones tendrn un pequeo
incremento del 4.2% con respecto a
la programacin de 2016, mientras
que las compras de bienes y servicios
reportan un incremento esperado

47

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

del 30.5%, y las transferencias a otros


entes pblicos y privados muestran
un aumento del 14.4%. Por su parte,
los gastos de inversin registran un
incremento del 21.9%. Es importante
comentar
que
los
intereses
vinculados con el servicio de la deuda
reportan una reduccin del 4.9% en
comparacin con lo planificado en
2016, y denotan una reduccin en el
peso con respecto al presupuesto, al
reducirse del 11.3 al 9.5% de 2016 a
2017. Queda pendiente verificar si esto
es consecuencia de un mejor manejo
financiero de la deuda o simplemente
obedece
a
la
programacin
normal de vencimientos de esta.

Como consecuencia de los valores


descritos, el dficit fiscal se ubicar
en alrededor del 2.2%. Se estima que
este porcentaje no tendr impacto
significativo en el objetivo primario
de estabilidad monetaria que ha
mantenido Guatemala durante los
ltimos aos. No obstante, el dficit
primario previsto s reporta un
incremento del 0.1% del PIB para
2016 al 0.8% del PIB para 2017, lo
que implica, aunque poco, que la
situacin fiscal del Gobierno contina
deteriorndose por la falta de ingresos
tributarios en cantidades apropiadas.
De mantenerse la trayectoria prevista
en el presupuesto, la deuda total

documentada del gobierno central


de Guatemala alcanzar alrededor
del 25.1% del PIB, ligeramente por
encima del 24.5% estimado para
el cierre de 2016. Este monto, que
representar el 241.8% de los ingresos
tributarios programados, an est
por debajo de los lmites sugeridos
por las instituciones financieras
internacionales (IFI); sin embargo, se
trata de un monto que ha mantenido
una tendencia creciente en los
ltimos aos debido a la imposibilidad
real de incrementar de manera
sostenida la recaudacin fiscal.

Guatemala: comparacin entre el proyecto de presupuesto 2017, el presupuesto vigente 2016 y la ejecucin
presupuestaria 2015 (cifras en millones de quetzales)
Ejecucin 2015

Presupuesto
aprobado 2016

Proyecto de
presupuesto 2017

Variacin
2017 / 2016

Ingresos totales

52.883,7

57.946,7

62.390,8

7,7%

Ingresos corrientes

52.857,6

57.941,0

62.385,3

7,7%

49.730,7

54.555,8

57.994,8

6,3%

1.650,9

1.621,5

2.490,6

53,6%

Ingresos no tributarios

0,0

602,5

603,1

0,1%

Transferencias

0,0

543,4

601,8

10,8%

Ingresos de capital

26,1

5,7

5,6

-1,8%

Gastos totales

59.891,2

66.326,3

74.471,2

12,3%

Gastos corrientes

49.257,0

54.025,7

59.474,0

10,1%

Remuneraciones

Ingresos tributarios
Contribuciones sociales

20.303,8

21.375,9

22.264,7

4,2%

Bienes y servicios

7.995,8

9.120,4

11.904,7

30,5%

Intereses

7.616,8

7.978,9

7.590,3

-4,9%

Transferencias

9.398,9

10.858,6

12.426,7

14,4%

10.634,2

12.300,6

14.997,2

21,9%

Inversin

2.062,3

2.265,8

4.214,2

86,0%

Transferencias

8.571,9

9.970,2

10.661,4

6,9%

609,3

-400,7

-4.490,1

1020,6%

-7.007,5

-8.379,6

-12.080,4

44,2%

Gastos de capital

Resultado primario
Resultado presupuestal
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

48

3.

GUATEMALA

Porcentaje del PIB

Guatemala: estructura presupuestaria por rea de gestin en el proyecto de presupuesto 2017, el


presupuesto vigente 2016 y la ejecucin presupuestaria de 2015
3.5%
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%

3.12%
3.0% 3.05%
2.38%

0.91%
0.86%
0.8%

1.78%
1.5%
1.4%

0.28%
0.3% 0.27%

Servicios
pblicos
generales

1.42%
1.21%
1.4% 1.4%
1.1%1.04%

1.26%
1.18%
1.1%
0.23%
0.1% 0.19%

0.1% 0.1%0.1%

Defensa rden pblico

Atencin a
desastres y
gestin
de riesgos

y seguridad
ciudadana

Asuntos
econmicos

Ejecutado 2015

2.1%
1.44%
1.37%
1.3%

0.21%
0.2%0.2%

Proteccin Urbanizacin
ambiental y servicios
comunitarios

Aprobado 2016

2.31%

Salud

Actividades
deportivas,
recreativas,
cultura y
religion

Educacin

Proteccin
social

Transacciones
de la deuda
pblica

Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este ltimo ao.

El
proyecto
de
presupuesto
presentado dispone de algunos
cambios adicionales a las lneas
mostradas
en
las
reformas
presupuestarias
de
2016,
privilegiando el orden pblico y la
seguridad ciudadana, pues se propone
un aumento de su peso relativo
del 1.5 al 1.8% del PIB; tambin el
rubro de salud experimenta un
ligero aumento del 1.0 al 1.2% del
PIB, mientras que educacin se
incrementa del 3.0 al 3.1%. El nico
rubro que realmente muestra una
disminucin significativa es el de
transacciones de la deuda pblica,
que baja del 2.4 al 2.3% del PIB, lo
cual est tericamente vinculado con
la reduccin de pagos programados
para el presente ejercicio fiscal.

e.

Transparencia fiscal

Una materia pendiente por parte


de las autoridades fiscales del pas
contina siendo el campo de la
transparencia fiscal, aunque debe
reconocerse que las autoridades
actuales han tratado de dar un rpido
giro a la situacin para mejorar
la percepcin de los entes que
preparan los ndices internacionales
sobre la temtica.
Conforme el ndice de Percepcin de la
Corrupcin, durante el perodo 20122015, la transparencia en el sector
pblico decay ostensiblemente, de
manera que el pas se convirti, junto
a Nicaragua, en el de mayor opacidad

en el nivel regional. Esta calificacin


fue reforzada por el ndice de
Presupuesto Abierto que present
International Budget Partnership
(IBP) durante el gobierno anterior,
cuando la transparencia fiscal,
especialmente la vinculada con el
funcionamiento de las autoridades
centrales, decay rpidamente.
Finalmente, en el reporte de
competitividad global, la temtica
relativa a la desviacin de fondos
pblicos continu sin cambio, lo cual
otorga una muy baja calificacin al
Gobierno de la Repblica. De esa
cuenta, para los empresarios y agentes
econmicos el nivel de corrupcin
contina siendo sumamente alto.

Guatemala: indicadores de transparencia fiscal


Institucin /
reporte

Indicador

Escala

2012

2013

2014

2015

ndice de Percepcin
de la Corrupcin

0 (corrupcin alta) a
100 (muy limpia)

38

38

39

39

Reporte de
competitividad global

Desviacin de los
fondos pblicos

0 (peor) a 7 (mejor)

2.6

2.9

3.2

2.7

International Budget
Partnership

ndice de
Presupuesto Abierto

41-60 (alguna) 81-100


(extensa)

43

Transparencia
Internacional

53

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Econmico Mundial.

49

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

4.

HONDURAS:

entre la opacidad
y el desorden fiscal
En los ltimos das se ha suscitado
una nueva controversia poltica
en torno al actual presidente Juan
Orlando Hernndez, del Partido
Nacional (PN), quien el prximo 27
de enero de 2017 estara cumpliendo
su tercer y penltimo ao en el poder.
El actual gobernante ha decidido
buscar la reeleccin presidencial
amparado en un fallo judicial que
despenaliza la prohibicin de un
segundo mandato. Esta decisin ha
suscitado malestar y disgusto entre
algunos sectores de la poblacin,
que ven el hecho como una amenaza
para la democracia del pas.
A pesar de la situacin poltica, en
lo social Honduras ha visto avances
en la reduccin de la pobreza total y
la desigualdad en el ingreso. Segn
los resultados de las encuestas
permanentes
de
hogares
de
propsitos mltiples (EPHPM), al
comparar el nivel de pobreza de 2012
con la ms reciente encuesta de junio
de 2016 se evidencia una reduccin
en este indicador de bienestar, el
cual pas del 66.5 al 60.9%. No
obstante, de acuerdo con los ltimos
resultados, 3 de cada 5 hondureos
que viven en condiciones de pobreza
se encuentran en una situacin de
pobreza extrema. Por otro lado, la

50

medida de la desigualdad, expresada


en el coeficiente de Gini, ha
acompaado esta mejora al pasar de
0.57 a 0.52, lo que supone la existencia
de una reduccin en las diferencias
de ingresos entre los hondureos.
Estos resultados permiten deducir
que al mismo tiempo que los
ingresos aumentaron y permitieron
la reduccin de un porcentaje de la
poblacin en condiciones de pobreza,
el incremento de los ingresos fue
distribuido de una forma ms
equitativa. No obstante, de acuerdo
con informacin presentada por
la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), casi tres cuartas
partes de la poblacin (72.8%)
obtienen sus ingresos en la economa
informal, lo cual muestra problemas
en la oferta de empleo de calidad
en el pas y deja vulnerable a este
grupo poblacional ante la ausencia
de acceso a la seguridad social
(servicios del Instituto Hondureo
de
Seguridad
Social,
IHSS)
disponible nicamente para aquellos
con un trabajo formal y con acceso a
empleos bien remunerados.
A pesar de la aparente reduccin en
los niveles de pobreza, la persistente
carencia de oportunidades de
empleo formal y el elevado ndice

de violencia (con cerca de 60


muertes violentas por cada 100,000
habitantes en 2015, segn datos
del Observatorio de Violencia de la
Universidad Nacional Autnoma de
Honduras, UNAH) han producido
prcticamente una duplicacin de la
migracin de hondureos hacia los
Estados Unidos en 2016, tal y como
muestran las estadsticas de capturas
realizadas hasta el mes de septiembre
por la patrulla fronteriza de aquel
pas, que report la aprehensin de
20,226 unidades familiares (lo cual
marca un 89.5% de aumento con
respecto al ao anterior). Advirtase
en ello el an ms preocupante
hecho de que fueron aprehendidos
10,468 nios viajando solos hacia
el pas norteo, lo cual representa
un incremento del 93.5% en
comparacin con el ao anterior.

a.

Ingresos pblicos

Conforme los datos suministrados


por la Secretara de Finanzas (Sefn)
al 31 de agosto de 2016, los ingresos
totales percibido por el gobierno
central ascendieron a L63,184.4
millones, lo cual representa un
13.3% ms de lo reportado hacia el

4.
mismo perodo del ao inmediato
anterior, as como una ejecucin
del 68.4% de la meta planteada
en el presupuesto aprobado. Por
otra parte, los ingresos corrientes
representaron el 96.8% del total, lo
que denota la poca importancia que
representan los ingresos de capital en
las finanzas pblicas hondureas.
Al 31 de agosto, la recaudacin
tributaria haba alcanzado L58,172
millones (incluyendo los aportes por
tasa de seguridad); esto es un 15.0%
ms de lo percibido en el mismo
perodo de 2015 y equivale a una
carga tributaria acumulada del 12.3%,
por encima del 11.2% reportado hacia
el mismo perodo del ao anterior. Si
se mantiene la trayectoria mostrada,
la carga tributaria de Honduras al
final del ejercicio alcanzar alrededor
del 18.5%, porcentaje por encima
del 17.7% reportado en 2015 y del
muy conservador 17.5% que fuera
establecido en el Presupuesto General
de Ingresos y Egresos de 2016.
Segn estimaciones, el monto
que ser recaudado en exceso a
lo considerado en el presupuesto
alcanzar unos L4,403.7 millones.
Esto implica que el Gobierno
dispondr de mayores recursos para
atender sus necesidades financieras,
pero tambin podra esconder un

proceso de opacidad al establecer


montos menores a los que se estima
recaudar, con el fin de restarle rigidez
a la ejecucin presupuestaria.
Por otro lado, aun cuando no existe un
estudio especfico sobre la incidencia
tributaria en Honduras, la estructura
de la recaudacin se considera
fuertemente regresiva debido a que
nicamente el 32.4% de lo colectado
proviene de impuestos que pueden
considerarse como directos, mientras
que el restante 67.6% corresponde
a impuestos indirectos. El tributo
ms significativo contina siendo
el impuesto sobre ventas (ISV), que

HONDURAS

hacia agosto de 2016 representaba


el 41.0% de la recaudacin, y que
present un crecimiento del 13.4% con
respecto al ao inmediato anterior.
Por su parte, el impuesto sobre la
renta (ISR) represent el 29.4%
de la recaudacin, mostrando un
incremento del 21.1% en comparacin
con el mismo perodo de 2016.
De acuerdo con las autoridades, el
crecimiento extraordinario de la
recaudacin se debe a que en abril
de 2015 se implement la factura
electrnica, lo cual se considera una
de las medidas importantes contra
la evasin tributaria. No obstante,

Honduras: estructura de recaudacin tributaria


acumulada al mes de agosto de 2016
2.7%
4.2%

6.5%
29.4%

13.2%

Impuestos sobre la renta


Otros directos
Ventas
Aporte vial y gasto social

2.9%

Comercio exterior
Tasa de seguridad
Otros indirectos

41.0%
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

Honduras: carga tributaria acumulada a agosto de 2016 y 2015, y proyeccin al cierre de 2016

Porcentaje del PIB

20.0%
15.0%

11.2%

12.3%

2015

2016

17.7%

18.5%

17.5%

10.0%
5.0%
0.0%

Cierre 2015

Carga tributaria octubre

Proyeccin 2016

Presupuesto 2016

Carga tributaria

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales . *Nota: estimaciones para este ltimo ao.

51

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

an podran estarse observando


los efectos de la agresiva reforma
tributaria implementada en 2014, que
incluy entre sus principales medidas
un aumento de la tasa del ISV y la
incorporacin de un cobro del 1.5%
por concepto de ISR sobre ingresos
brutos a las empresas que reportan
ventas superiores a los diez millones
de lempiras (ello, pese a la resistencia
de algunos sectores econmicos
que consideran esta medida una
herramienta estatal confiscatoria).
Vale la pena mencionar que durante
el presente ao se inici un proceso
de modernizacin de la entidad
encargada del cobro de los tributos,
la cual, a partir de 2017 estar a cargo
del Servicio de Administracin de
Rentas (SAR), en sustitucin de la
Direccin Ejecutiva de Ingresos
(DEI). Se espera que esta medida
pueda traer un mayor crecimiento en
la recaudacin tributaria hondurea.

b.

Gasto pblico y
situacin financiera
general
Conforme la informacin de la Sefn
al 31 de agosto de 2016, los gastos
totales ejecutados por el gobierno
central ascendieron a L67,023.8
millones, un 12.9% por encima de
lo reportado en el mismo perodo
del ao anterior, y equivalente
al 63.2% de lo presupuestado
para el presente ao.
Del monto ejecutado, el 79.3%
corresponde a gastos corrientes, que
reportaron un crecimiento del 9.9%
con respecto al ejercicio anterior.
Los gastos corrientes fueron
liderados por el pago de sueldo y
salarios, que absorbieron el 41.8%
del total y presentaron una tasa

52

Honduras: situacin financiera del gobierno central, datos


acumulados a agosto de 2015 y 2016 (cifras en millones de lempiras)
Rubro

Septiembre
2015

Septiembre
2016

Variacin

Ingresos totales

55,773.0

63,184.4

13.3%

Ingresos corrientes

53,329.5

61,167.4

14.7%

50,580.9

58,172.0

15.0%

1,125.3

760.9

-32.4%

0.0

0.0%

Tributarios
Donaciones
Ingresos de capital

0.0

Total gastos netos

59,346.5

67,023.8

12.9%

Gasto corriente

48,345.6

53,144.3

9.9%

21,427.9

22,226.7

3.7%

Aportes patronales

2,461.3

2,587.6

5.1%

Bienes y servicios

6,241.9

7,843.4

25.7%

7,572.0

8,116.2

7.2%

10,642.3

12,370.3

16.2%

11,000.9

13,897.5

26.3%

-3,573.4

-3,839.4

7.4%

Sueldos y salarios

Servicio de deuda por


intereses y comisiones
Transferencias
corrientes
Gasto de capital y
prstamos netos
Resultado presupuestal
Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefn.

de crecimiento del 3.7%; y por las


transferencias hacia otros entes del
Estado que, en gran parte, se destinan
al pago de sueldos y salarios de otras
instituciones pblicas, absorbiendo
el 23.3% de los gastos corrientes. En
contraposicin al bajo crecimiento de
los sueldos y salarios, la adquisicin
de bienes y servicios registr un
incremento elevado del 25.7%, lo
que muestra una expansin de las
actividades del Gobierno y, a la vez,
evidencia el intento por mantener el
coste del personal. Este incremento
en las compras de bienes y servicios
puede estar relacionado con la etapa
normal de reacomodo financiero
que presentan los Gobiernos que
durante un perodo de austeridad
sacrifican de manera significativa las

adquisiciones de bienes y servicios


dirigidos al mantenimiento, pese a
la prdida de calidad de los bienes
pblicos. En materia de salarios, a
inicios de ao se establecieron los
topes salariales que estaran vigentes
durante el perodo presupuestario
2016; sin embargo, se estima que
esta tendencia cambiar durante el
ltimo trimestre del ao debido al
acuerdo alcanzado en junio entre
las autoridades y los miembros de la
Asociacin Nacional de Empleados
Pblicos de Honduras, segn el cual
se aumenta la cantidad de L800 al
salario de los 23,000 empleados
pblicos y los 69,000 docentes.
Por su parte, el pago de intereses
absorbi el equivalente al 13.9% de

4.
los recursos considerados en el gasto
pblico, lo que implica que dicho
monto se convierte en una fuerte
rigidez en la ejecucin presupuestaria.
Los gastos de capital, en consonancia
con la etapa normal de reacomodo
fiscal luego de una etapa fuerte de
austeridad, presentan un fuerte
aumento del 26.3% en comparacin
con el mismo perodo acumulado
en 2015. Esta expansin puede
ser interpretada como producto
de la bonanza generada por el
alto incremento de los ingresos
y por las polticas expansionistas
del Estado hondureo como una
forma de mantener el dinamismo
econmico del pas, segn lo
declarado por las autoridades; sin
embargo, parece ser ms resultado de
un reacomodo institucional.
Por otro lado, de acuerdo con el
informe de evaluacin presupuestaria
al tercer trimestre, el 22.0% del
total de recursos ha sido destinado
a la Secretara de Educacin, y se
asigna mayoritariamente a salarios
de los maestros (90.0%), quienes a
travs de sus asociaciones sindicales
continuamente han logrado negociar
aumentos salariales. Aun cuando este
destino sigue siendo muy importante

en el funcionamiento del Estado


hondureo, muestra una reduccin
con respecto al mismo perodo del
ao anterior, cuando concentr
el 28.0% de las asignaciones
presupuestarias. El segundo destino
del presupuesto es el servicio
de la deuda pblica (incluyendo
amortizaciones), que implica que un
21.2% del esfuerzo que realiza el pas
se canalice hacia el financiamiento de
las obligaciones del Estado.
Es necesario mencionar que
existe un retroceso en la claridad
con que se expone la ejecucin
presupuestaria, ya que a partir de
2016 se dej de publicar el informe
de ejecucin mensual y nicamente
se ha mantenido el informe
trimestral; sin embargo, el referido
informe trimestral no muestra un
conglomerado de ejecucin por
instituciones, por lo que para hacer
el anlisis se debe ingresar al informe
de cada institucin por separado,
dificultndose la rendicin de
cuentas global del Estado hondureo.
De acuerdo con las cifras fiscales
presentadas por la Sefn, la
ejecucin financiera al 31 de agosto
mostraba un dficit equivalente al
0.8% del PIB, porcentaje similar
al reportado en el mismo perodo

HONDURAS

del ao anterior. Esto podra ser


resultado de un mantenimiento en
el ritmo de ejecucin de la poltica
fiscal hondurea; sin embargo,
dadas las expectativas de expansin
normal de gasto en la etapa final
del ao, incluyendo la vigencia de
la renegociacin salarial con los
trabajadores, se estima que el dficit
fiscal podra cerrar en alrededor
del 3.5% del PIB, por encima de
lo planteado en el presupuesto
de ingresos y gastos vigente.

c.

Deuda pblica

Segn informacin proporcionada


por la Direccin General de Crdito
Pblico, el saldo de la deuda pblica del
gobierno central alcanzaba, hacia el
segundo trimestre del ao, un monto
de L212,559.4 millones, un 2.1% por
encima del porcentaje observado en
diciembre de 2015. Si bien la cantidad
es mayor en trminos nominales, si
se compara como porcentaje del PIB
el saldo de la deuda resulta menor,
pues a junio de 2016 alcanzaba el
44.9% del PIB, mientras que al cierre
de 2015 este indicador representaba
el 46.1% de la produccin del pas.

Honduras: participacin porcentual en la ejecucin presupuestaria acumulada al tercer trimestre


de 2015 y 2016, clasificada por rea de ejecucin
40.0%
30.0%
20.0%

23.8%

25.0%
22.0%

10.0%
0.0%

4.3%
Secretara de
Educacon

4.6%

Secretara
de Derechos
humanos Justicia
Gobernacin

10.7%

11.5%
3.8%

Secretara de
Salud

4.8%

Secretara de
Seguridad

Participacin porcentual 2015

5.9%

21.2%

26.5%

30.0%

5.9%

Secretara de
Defensa

Deuda
Pblica

Resto de
instituciones

Participacin porcentual 2016

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

53

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

Honduras: resultado presupuestario acumulado a agosto de 2015 y 2016, y proyeccin al cierre de 2016

Porcentaje del PIB

Resultado presupuestario agosto


0.0%
-0.5%
-1.0%
-1.5%
-2.0%
-2.5%
-3.0%
-3.5%
-4.0%

2015

2016

-0.8%

-0.8%

Resultado presupuestario
Proyeccin 2016

Cierre 2015

Presupuesto vigente
2016

-3.0%

-2.9%
-3.5%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Pese a ello, si se mantiene la


trayectoria fiscal observada
especialmente en lo referente al
dficit fiscal y en el hecho de que
el PIB reporta un crecimiento
conforme lo pronosticado por
las autoridades monetarias y
hacendarias del pas se estima
que la deuda pblica del gobierno
central representar el 47.5% del PIB
al cierre de 2016, manifestando un
crecimiento del 7.9% en comparacin
con el cierre de 2015.
En cuanto a vulnerabilidad, cabe
indicar que, al contrastar los
ingresos
tributarios
estimados

al cierre de 2016 con el potencial


nivel de endeudamiento, se obtiene
como resultado una relacin del
257.4%, porcentaje que se sita
levemente por encima del 250.0%
recomendado por las IFI. Por otro
lado, el nivel potencial de 47.5% del
saldo de la deuda sobre el PIB estara
sobrepasando el valor crtico del
40.0% recomendado por las IFI. Por
ello, al contrastar ambos indicadores,
se puede concluir que Honduras
sigue presentando vulnerabilidad en
su sistema fiscal como consecuencia
del saldo acumulado de la deuda
nacional. Afortunadamente, debido
a los reajustes fiscales efectuados en

los ltimos tres aos el nivel de los


intereses que desembolsa el Gobierno
como consecuencia de la atencin
al servicio de la deuda es manejable,
lo que puede dar a las autoridades
cierto
espacio
de
maniobra
para seguir con el proceso de
fortalecimiento de la sostenibilidad
fiscal de largo plazo.
La variacin en los resultados de
los indicadores de sostenibilidad
de corto plazo de Blanchard y los
indicadores de dficit primario
macroajustado
muestran
un
deterioro en la sostenibilidad
de la deuda del gobierno central

250,000
200,000
150,000

30.4%

32.7%

43.8%

35.4%

46.1%

47.5%

50.0%
40.0%
30.0%

100,000

20.0%

50,000

10.0%

2010

2011
Externa

2012

2013

Interna

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. *Nota: estimaciones para este ltimo ao.

54

45.6%

2014

2015

Deuda como porcentaje del PIB

Proyeccin
2016

0.0%

Porcentaje del PIB

Millones de lempiras

Honduras: estructura de la deuda pblica de la administracin central, perodo 2010-2016*


(cifras en millones de lempiras y como porcentaje del PIB)

4.

HONDURAS

Honduras: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016


Indicador

Resultados
2015

Estimacin
2016

Valor
crtico

Situacin

Deuda total / ingresos tributarios

260.8%

257.4%

250%

Vulnerable

Deuda total / PIB

46.1%

47.5%

40%

Vulnerable

Intereses / ingresos totales

13.7%

13.7%

25%

Manejable

Intereses / PIB

2.7%

2.8%

3%

Manejable

Tipo

Vulnerabilidad

Sostenibilidad

Corto plazo
Blanchard

Resultado
primario
requerido

-1.3%

Resultado
primario
obtenido

-0.4%

-0.7%

1.6%

1.6%

Resultado primario macroajustado


(Talvi & Vegh)

0.3%
Insostenible

Insostenible

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

hondureo. Por un lado, el resultado


primario estimado para mantener el
nivel de endeudamiento es inferior
al nivel requerido, lo que denota
la imposibilidad de que, dados los
resultados
fiscales
observados,
el nivel de la deuda permanezca
constante; por su parte, el resultado
primario macroajustado indica que la
obtencin de dficits primarios no es
suficiente para mantener la relacin
deuda/PIB constante. Frente a ello,
la poltica fiscal hondurea contina
siendo insostenible y produce que la
deuda aumente de manera constante
y ponga en riesgo la sostenibilidad
de las finanzas hondureas.
Por ltimo, los distintos esfuerzos
por sanear las finanzas pblicas
hondureas
han
producido
una mejora en la calificacin de
riesgo soberano otorgada por las
agencias calificadoras de crdito
Moodys
Investors
Service
y
Standard and Poors. Honduras no
dispone de calificacin soberana
otorgada por Fitch Ratings.

Honduras: nivel de calificacin de riesgo y perspectiva de corto


plazo, principales agencias calificadoras (2010 - septiembre de 2016)

B1 y B+
(Positiva)
Ba1 y B+
(Estable)
B1 y B+
(Negativa)

B2 y B
(Positiva)

Altamente
especualtiva

B2 y B
(Estable)
B2 y B
(Negativa)

B3 y B(Positiva)
B3 y B(Estable)

2011

2012

2013

Moodys

2014

2015

2016

S&P

Fuente: Icefi, con base en Moodys y Standard & Poors.

55

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

A pesar de lo indicado previamente,


la calificacin otorgada an se
encuentra en un nivel que indica una
alta especulacin en la inversin para
aquellos que decidan invertir en los
instrumentos de deuda; aun as, la
perspectiva positiva que mantienen
dichos entes calificadores podra
hacer que este nivel mejore, lo que
tendra como principal efecto una
disminucin en las tasas de inters
de las nuevas emisiones, lo que
podra representar un ahorro fiscal
en los prximos perodos.

d.

Presupuesto 2017

El proyecto de presupuesto 2017


alcanza los L94,707.8 millones para

los ingresos, lo cual es equivalente


al 19.3% del PIB; no obstante,
la programacin de gastos es
de L113,883.7 millones, lo que
estara representando un 22.2%
del PIB estimado por la Sefn.
El proyecto de presupuesto 2017
contempla un aumento del 2.5% en
los ingresos corrientes; el mayor
aporte lo tendrn los ingresos
tributarios (95.1% del total de
ingresos), cuyo aumento se estima
en un 8.7% en comparacin con el
presupuesto aprobado para 2016.
Con esto se estara estableciendo
una meta de carga tributaria del
17.6%, similar a la presupuestada en
2016 (17.5%), pero por debajo de la
observada realmente al final de 2015 y
a la esperada en 2016. Esta situacin,

sin embargo, obedece al hecho de que


las autoridades fiscales acostumbran
subestimar la meta tributaria
con el fin de restarle rigidez a la
ejecucin presupuestaria. De manera
complementaria, los ingresos por
donaciones estaran disminuyendo
en un 16.5%, debido principalmente
a una reduccin en las concesiones
de alivio de deuda de que ha venido
gozando Honduras a la fecha.
Por otro lado, los gastos corrientes
presupuestados reportan un aumento
del 7.3% con respecto al presupuesto
de 2016, representando el 77.3% del
total de gastos previstos. Entre los
gastos corrientes, la asignacin en
sueldos y salarios se incrementa en
un 3.3% (no obstante, esto podra
modificarse durante el ejercicio con el

Honduras: comparacin del proyecto de presupuesto 2017 con el presupuesto 2016


y con la ejecucin presupuestaria 2015
Ejecucin 2015

Presupuesto
aprobado 2016

Proyecto de
presupuesto 2017

Variacin
2017 / 2016

Ingresos totales + donaciones

88,217.7

92,413.6

94,707.8

2.5%

Ingresos corrientes

84,111.0

87,573.6

90,664.3

3.5%

79,863.0

82,895.4

90,110.0

8.7%

4,248.0

4,109.5

3,873.5

-5.7%

0.0

0.0

0.0

4,106.7

4,840.0

4,043.5

-16.5%

101,967.5

106,098.9

113,883.7

7.3%

81,013.2

83,023.9

88,002.7

6.0%

Sueldos y salarios

38,440.9

41,874.6

43,270.6

3.3%

Bienes y servicios

13,764.4

10,673.8

9,159.2

-14.2%

Intereses y comisiones

12,122.5

12,329.2

13,954.4

13.2%

Transferencias corrientes

16,685.4

12,058.5

13,519.0

12.1%

20,954.3

23,074.9

25,881.0

12.2%

12,225.0

7,852.6

6,692.8

-14.8%

-2,530.2

-2,733.7

-6,719.2

145.8%

-13,749.8

-13,685.2

-19,175.9

40.1%

Ingresos tributarios
Ingresos no tributarios
Ingresos de capital
Transferencias y donaciones
de capital
Gastos totales
Gastos corrientes

Gastos de capital
Transferencias de capital
Resultado primario
Resultado presupuestal
Fuente: Icefi, con base en cifras de la Sefn.

56

4.
objeto de atender el aumento salarial
ya mencionado); el pago de intereses
de la deuda asciende en un 13.2% y,
segn lo planteado en el proyecto de
presupuesto, la adquisicin de bienes
y servicios reportara una trayectoria
contraria a la observada en 2016,
lo que nuevamente podra ser una
seal de un intento de replantear
los esfuerzos de austeridad que
ha tratado de implementar el
Gobierno hondureo.
Por su parte, la asignacin de los
gastos de capital muestra un aumento
del 12.2%, lo que concuerda con las
declaraciones de las autoridades
sobre retomar las inversiones
estatales como una fuente de
empleo y, por ende, de crecimiento
econmico para el pas. No obstante,
atendiendo al creciente dficit fiscal
derivado y a la aparente intencin
de controlar el dficit fiscal, dicha
trayectoria podra ser incierta.
En trminos nominales, los datos
muestran una mejora en la situacin
fiscal hondurea; sin embargo, la
presin continua de los aumentos
salariales y el peso de la amortizacin
del endeudamiento dificultan que
el incremento sustancial en los
recursos disponibles se traduzca en

polticas dirigidas a la atencin de las


necesidades de la poblacin del pas.
Muestra de ello es el elevado
incremento en los servicios pblicos
generales, en los cuales se estara
incluyendo un aumento sustancial en
la amortizacin del endeudamiento
pblico (L19,192 millones), as como
el aumento de los sueldos y salarios,
que estaran incrementando su
participacin con respecto al PIB,
pasando del 4.9%, en 2016, al 7.9%,
en 2017. Los aumentos mencionados
producirn indefectiblemente el
recorte en algunas reas de inters
social, como salud y educacin, que
sufrirn una reduccin en la prioridad
de gasto del Gobierno hondureo.
Esto demuestra el cambio de
prioridades del Estado, pues se trata
de garantizar la sostenibilidad fiscal
aun a costa de la suficiencia en las
reas de proteccin social.
Por otra parte, pareciera que el peso
relativo de los intereses y comisiones
de la deuda se reduce drsticamente,
no obstante, esto puede deberse a
una maniobra para subestimar el
gasto y mantener la flexibilidad en
el aumento de los techos de gasto de
las otras funciones. Esta reduccin
en la meta planteada queda en tela
de juicio, dado que hasta agosto se

HONDURAS

presentaba un aumento del 6.0% en


el pago de intereses, y un aumento
del 21.4% en las comisiones en
comparacin con el mismo perodo
de 2015. Por ello, habr que esperar
al cierre presupuestal de dichas
lneas de gastos para tener una
mayor certeza sobre la posibilidad de
cumplimiento de la meta.

e.

Transparencia fiscal

En cuanto a transparencia en el
manejo de las finanzas pblicas,
Honduras presenta muy pocos
avances y, en algunos casos, ciertos
retrocesos. Por ejemplo, el ndice
de Percepcin de la Corrupcin
elaborado
por
Transparencia
Internacional da muestras de un
relativo estancamiento, dado que
prcticamente ha permanecido
constante en los ltimos aos, a
pesar de los esfuerzos tericamente
realizados. Sin embargo, esta
percepcin podra mejorar en los
prximos aos, dado que se ha
visto voluntad poltica por parte
de las autoridades en cuanto a
avanzar en el fortalecimiento de la
transparencia; muestra de ello es
la reciente creacin de la Misin

Honduras: estructura presupuestaria por rea de gestin en el proyecto de presupuesto 2017, el


presupuesto vigente 2016 y la ejecucin presupuestaria 2015 (como porcentaje del PIB)

Porcentaje del PIB

10.0%
7.9%

8.0%

6.6%

6.0%
4.0%

4.7%
3.5%

2.0%
0.0%

2.8%

5.1% 5.3%5.1%

3.6%
3.5%
1.4%

Servicios
pblicos
generales

Defensa
y
seguridad

2.8%3.1% 2.7%

1.9% 2.2%

0.8%

0.2%
0.2%
0.1% 0.1% 0.3% 0.1%

Asuntos
econmicos

Ejecutado 2015

Proteccin
del medio
ambiente

Vivienda
y esrvicios
comunitarios

Aprobado 2016

Servicios de
salud

Educacin,
investigacin
y cultura

0.8%

1.6%

Proteccin
social

6.2%

2.3%

Deuda pblica

Proyectado 2017

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

57

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

de Apoyo contra la Corrupcin y la


Impunidad en Honduras (Maccih).
En la misma va, el ndice de
Competitividad Global elaborado por
el Foro Econmico Mundial plantea
una leve mejora en la valoracin
del manejo gubernamental de las
finanzas, especficamente en la
apreciacin de la desviacin de los
fondos pblicos. Este indicador
pas de 2.5 puntos en 2014 a 3.0
puntos en el reporte 2015-2016.
El ndice de Presupuesto Abierto,
emitido por International Budget

Partnership (IBP), que verifica el


cumplimiento del Gobierno en la
publicacin de 8 documentos clave
para el proceso presupuestario, as
como la existencia de apertura en la
participacin ciudadana, muestra un
fuerte retroceso en su resultado al
pasar de 53 de 100 puntos posibles
en 2012, a 43 en la ltima edicin de
2015. De acuerdo con IBP, el principal
motivo de retroceso es la reduccin
de informacin disponible para la
ciudadana, dado que en la ltima
revisin se encontr que el proyecto

de ley del presupuesto careca de


los documentos de respaldo que
se presentaron en el ciclo anterior
de la encuesta. Otro componente
negativo es la baja apertura hacia la
participacin ciudadana en el proceso
de elaboracin del presupuesto,
dado que la disponibilidad de
informacin de carcter pblico
contina siendo limitada; asimismo,
IBP considera que las oportunidades
que se ofrecen para participar
en el proceso presupuestario
continan siendo muy limitadas.

Honduras: indicadores de transparencia fiscal


Institucin /
reporte

Indicador

Escala

2012

2013

2014

2015

ndice de Percepcin
de la Corrupcin

0 (corrupcin alta) a
100 (muy limpia)

28

26

29

31

Reporte de
competitividad global

Desviacin de los
fondos pblicos

0 (muy comn) a 7
(nunca ocurre)

2.7

2.2

2.5

International Budget
Partnership

ndice de
Presupuesto Abierto

41-60 (alguna) 81-100


(extensa)

53

Transparencia
Internacional

43

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Econmico Mundial.

Incidencia de la poltica fiscal


en la reduccin de la pobreza y
la desigualdad en Honduras
En trminos globales, la poltica fiscal hondurea
aumenta la pobreza en el pas. En los niveles urbano
y rural, la accin del Estado no es capaz de reducir ni
la pobreza total (menos de USD4 PPP), ni la extrema
(menos de USD2.5 PPP). Para el sector rural, la
poltica fiscal aumenta la pobreza extrema, al pasar de
un 32.1 a un 35.5%, y adems incrementa la pobreza
total al moverse del 49.7 al 54.1%. Asimismo, en el
sector urbano la pobreza total se incrementa un 21%.
Al analizar qu explica tal situacin, se puede apreciar
que, para sobrepasar el umbral de la lnea de pobreza, la
accin de las transferencias directas aumenta el ingreso
disponible y, con ello, se produce un efecto de reduccin de

la pobreza; sin embargo, dicho efecto no es suficiente para


compensar la disminucin del ingreso una vez pagados
los impuestos y recibidos los subsidios indirectos. En
otras palabras, la amplitud y magnitud del gasto pblico
entre el grupo de personas en pobreza no es mayor al
efecto de disminucin del ingreso debido al pago de los
impuestos, especialmente los indirectos. Ello implica
que, en trminos netos, la pobreza resulta siendo ms alta.
En cuanto a la desigualdad, las estimaciones muestran
que, a nivel nacional y antes de la participacin de la
poltica fiscal, la desigualdad, es la ms alta de los pases
centroamericanos. Despus de tomar en cuenta todas las
intervenciones fiscales, es decir, despus de los impuestos
(directos e indirectos netos de subsidios), transferencias
directas y gastos en educacin y salud pblica, la
desigualdad disminuye apenas un 4.7% en el rea rural y
solo 2.9% en la urbanos. Estos resultados, muestran que son
la educacin y la salud las que contribuyen de forma ms
significativa a la reduccin de la desigualdad en Honduras.

Para conocer el informe completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/honduras-incidencia-de-la-politica-fiscal-en-la-desigualdad-y-pobreza

58

5.

NICARAGUA

5.

NICARAGUA:

entre el continuismo
poltico y la opacidad
fiscal
Recientemente, el dirigente del
Frente Sandinista de Liberacin
Nacional (FSLN), Daniel Ortega,
fue reelecto para su tercer mandato
como presidente de Nicaragua. Sin
embargo, los comicios fueron muy
cuestionados desde sus inicios,
debido a un fallo del Tribunal
Electoral que dej fuera de los
escaos a los diputados del Partido
Liberal
Independiente
(PLI),
principal partido de oposicin,
por lo que prcticamente el FSLN
tom el control total del congreso
nicaragense. Al mismo tiempo,
dicha resolucin excluy al partido
de oposicin de la contienda electoral
de noviembre, la cual tambin se
llev a cabo ante la ausencia de
observadores internacionales. Ya en
el pasado el presidente Ortega haba
sido cuestionado por realizar cambios
en la legislacin para favorecer su
reeleccin indefinidamente.
Los
diversos
cuestionamientos
motivaron que el 21 de septiembre
de 2016 la Cmara Baja del Congreso
de los Estados Unidos aprobara
por unanimidad la Nicaraguan
Investment
Conditionality
Act,
comnmente
conocida
como
Nica Act, con la cual se estara
condicionando al pas el acceso a

fondos internacionales, de persistir


las condiciones polticas actuales.
De acuerdo con declaraciones
oficiales, esta medida estara
poniendo en riesgo la obtencin
de cerca de USD300 millones de
financiamiento solicitado.
De manera complementaria, la
elevada opacidad y hermetismo
de las autoridades nicaragenses
permiten cuestionar las cifras de
bienestar social presentadas por las
autoridades, en las que pareciera
que el nivel de vida de la poblacin
nicaragense ha mejorado o al menos
se ha mantenido durante los ltimos
aos. Por ejemplo, de acuerdo con la
Encuesta nacional de hogares sobre
medicin de nivel de vida 2014 (EMNV
2014), el porcentaje de poblacin
nicaragense en condiciones de
pobreza arrib a un 29.6%, lo cual
significa una mejora importante con
respecto a la anterior medicin de
42.5%, realizada en 2009; mientras,
en cuanto a desigualdad el ndice de
Gini mostr un muy leve deterioro
durante el intervalo de los cinco
aos transcurridos entre las ltimas
mediciones, al pasar de 0.37, en 2009,
a 0.38, en 2014, lo que posicionara a
Nicaragua como una de las naciones
centroamericanas con la distribucin

del ingreso ms equitativa. Las


autoridades tambin reportan que
Nicaragua es el pas de la regin
con la tasa ms baja de homicidios,
pues segn los informes de la Polica
Nacional, en 2015 se tuvo un total de
8 muertes violentas por cada 100,000
habitantes. No obstante, de acuerdo
con la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), en el pas se tiene
el porcentaje ms alto de empleo
informal de Centroamrica: un 74.4%
de la poblacin econmicamente
activa (PEA) del ao 2013.
Nicaragua al igual que sus pares
Honduras, Guatemala y El Salvador
se encuentra entre el grupo de
pases con un nivel de desarrollo
humano medio. Esta consideracin
se realiza a travs de la medicin
del ndice de Desarrollo Humano
(IDH), indicador compuesto que
toma en cuenta la esperanza de vida
al nacer, el promedio de aos de
escolaridad y el PIB per cpita. Segn
este indicador, Nicaragua ocup el
puesto 125 de los 188 pases incluidos
en el listado clasificatorio, con un
IDH de 0.631, lo cual representa una
pequea mejora con respecto al valor
de 0.619 obtenido en 2010.

59

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

a.

Ingresos pblicos

Las cifras publicadas en el portal


web del Ministerio de Hacienda de
Nicaragua, en el documento Informe
ejecucin
presupuestaria
eneroseptiembre 2016, mostraron que los
ingresos totales del gobierno central
haban logrado percibir un monto
de C$50,772.0 millones, un 15.7%
ms de lo recaudado en el ejercicio
fiscal anterior. Esto representa
una ejecucin del 80.2% de la meta
presupuestaria planteada, porcentaje
del cual los ingresos corrientes
representaron el 95.8% del total,
lo cual denota la casi inexistente
participacin de ingresos de capital, de
manera que son entonces los ingresos
por concepto de donaciones los que
complementan el 4.2% restante.
La recaudacin tributaria al 30 de
septiembre alcanz los C$47,300
millones, un 15.6% ms de lo
percibido en el mismo perodo
de 2015 y equivalente a una carga
tributaria acumulada del 12.5%,
por encima del 11.8% reportado al
mismo perodo del ao anterior. Si
se mantiene la trayectoria mostrada,
la carga tributaria de Nicaragua al

final del ejercicio alcanzar un 16.6%,


por encima del 15.6% reportado
en 2015 y del muy mesurado 15.6%
establecido en el Presupuesto
General de la Repblica de 2016.

de opacidad al establecer montos


menores a los que se estima que sern
recaudados, con el fin de ampliar el
margen de discrecionalidad en la
ejecucin presupuestaria.

Se estima que el monto que ser


recaudado en exceso a lo considerado
en el presupuesto alcanzar unos
C$3,653.1 millones. Aunque esta
situacin implica que el Gobierno
dispondr de mayores recursos para
atender sus necesidades financieras,
tambin podra esconder un proceso

El primer pilar en el que se bas


la estructura tributaria en el
acumulado a septiembre de 2016
fue el impuesto sobre la renta (IR),
que recaud el 41.4% de los ingresos
tributarios, percibiendo C$19,577.6
millones, un 17.4% por encima de lo
reportado el ao inmediato anterior.

Nicaragua: estructura de la recaudacin tributaria


acumulada al mes de septiembre de 2016
4.0%

1.11%
Impuestos sobre la renta

17.0%
41.4%

Impuesto al valor agregado


Selectivos al consumo
Impuestos al comercio
y transacciones internacionales

36.6%

Otros impuestos
Fuente: Icefi, con base en fuentes oficiales.

Nicaragua: carga tributaria acumulada a septiembre de 2015 y 2016, y proyeccin al cierre de 2016
20.0%
15.0%

11.8%

12.5%

15.6%

16.6%

15.6%

Proyeccin 2016

Presupuesto aprobado
2016

10.0%
5.0%
0.0%

2015

2016

Carga tributaria septiembre

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

60

Cierre 2015

Carga tributaria

5.

En segundo lugar se encuentra el


impuesto al valor agregado (IVA),
que recaud C$17,296.3 millones,
un 36.6% del total y con un aumento
del 12.6% en comparacin con lo
recaudado en el mismo perodo del
ao anterior. Por ltimo, el conjunto
de impuestos llamados selectivos
al consumo represent el 11.8% de
los ingresos totales, equivalentes a
C$6,626.1 millones.
Por otro lado, aun cuando no existe un
estudio especfico sobre la incidencia
tributaria en Nicaragua, la estructura
de la recaudacin se considera en
cierta medida regresiva debido
a que el 42.3% de la recaudacin

proviene de impuestos que pueden


considerarse como directos, y el
restante 57.7%, indirectos.
Aun cuando no existen cambios
recientes ni en la administracin
ni en la legislacin tributaria que
expliquen el dinamismo en la
recaudacin de impuestos (salvo
los potenciales efectos finales de
la implementacin de la Ley de
Concertacin Tributaria), es posible
intuir que la dinmica recaudatoria
puede deberse al crecimiento
de la actividad econmica que,
conforme a las cifras presentadas
por el Banco Central de Nicaragua
(BCN), registr en agosto de 2016

Nicaragua: situacin financiera de la administracin central, datos


acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de crdobas)
Septiembre
2015

Septiembre
2016

Ingresos totales

43,902.4

50,772.0

15.6%

Ingresos corrientes

43,897.3

50,770.2

15.7%

40,902.7

47,300.4

15.6%

5.1

1.8

-64.2%

42,340.6

50,781.5

19.9%

31,966.8

37,149.4

16.2%

Remuneraciones

13,846.5

15,541.1

12.2%

Bienes y servicios

6,946.7

9,138.6

31.6%

Transferencias

8,982.3

9,876.8

10.0%

Intereses

2,191.2

2,592.9

18.3%

Gastos de capital

10,373.9

13,632.1

31.4%

Balance en cuenta
corriente

11,930.5

13,620.8

14.2%

Balance primario

5,397.3

4,817.2

-10.7%

Balance presupuestal
incluyendo donaciones

3,206.0

2,224.3

-30.6%

Rubro

Ingresos tributarios
Ingresos de capital
Gastos totales
Gastos corrientes

Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

Variacin

NICARAGUA

un ndice mensual de actividad


econmica (IMAE) del 4.4%, en
comparacin con el ao anterior,
y una tasa de inflacin interanual
acumulada a octubre del 2.0%.

b.

Gasto pblico y
situacin financiera
general
Conforme la informacin del
Ministerio de Hacienda al cierre del
tercer trimestre del ao en curso,
los gastos totales ejecutados por
el gobierno central ascendieron
a C$50,781.5 millones, un 19.9%
por encima de lo reportado en el
mismo perodo del ao anterior
y equivalente al 70.6% de lo
presupuestado para el presente ao.
Del monto ejecutado, el 73.1%
corresponde a gastos corrientes que
reportaron un crecimiento del 16.2%
en comparacin con el ejercicio
anterior. Los gastos corrientes fueron
liderados por los gastos de consumo,
que incluyen los salarios de los
trabajadores pblicos y la adquisicin
de bienes y servicios, que absorbieron
el 48.6% del total y presentaron una
tasa de crecimiento del 18.7%; y por las
transferencias hacia otros entes del
Estado que en gran parte se destinan
al pago de sueldos y salarios de otros
entes pblicos, que absorbieron
el 26.6% de los gastos corrientes.
Por su parte, las rentas de la
propiedad en las que se contemplan
los intereses y comisiones asociados
con la deuda pblica representan
un 5.1% del total de gastos, lo
cual da muestras del alto nivel de
concesionalidad que existe en el

61

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

endeudamiento
nicaragense.
Esto implica que, a pesar de que
nominalmente los montos de
deuda siguen creciendo, estos no
representan una presin significativa
sobre la ejecucin presupuestaria.
Los gastos de capital evidencian
un fuerte aumento del 31.4% en
comparacin con el mismo perodo
acumulado en 2015; de acuerdo con
las autoridades, ello responde a la
ejecucin del Programa de Inversin
Pblica (PIP), como un mecanismo
para el combate a la pobreza, y que
incluy
inversiones
relevantes
en sectores como transporte,
agua y saneamiento, y energa.
De acuerdo con el Informe de
ejecucin presupuestaria al tercer
trimestre, el 29.3% del total de
recursos ha sido destinado a las
asignaciones y subvenciones de
entes descentralizados, es decir, a los
gastos de consumo de las entidades.
El segundo mayor destino de la
ejecucin se dirigi al Ministerio
de Salud, seguido por el Ministerio
de Educacin; ambos absorben el
17.4 y el 15.6%, respectivamente. De
acuerdo con las autoridades, la meta

de la poltica fiscal de los ltimos aos


ha sido fortalecer el nivel educativo
del pas e incrementar los proyectos
de inversin pblica; por ello se
puede observar un incremento en
ambas entidades. Por otra parte, el
hecho de que Nicaragua fue uno de los
beneficiarios de la iniciativa para los
pases pobres altamente endeudados
(HIPC, por sus siglas en ingls) hace
que el peso del servicio de la deuda
sea relativamente bajo con respecto
al resto de pases de la regin, pues
nicamente se le dedica un 5.8% de
los esfuerzos fiscales del pas.

De acuerdo con las cifras fiscales
presentadas por Hacienda, la
ejecucin financiera al 30 de
septiembre muestra un supervit
fiscal equivalente al 0.6% del PIB,
levemente menor al reportado en
el mismo perodo del ao anterior
(0.9%). Esto es resultado de un mayor
dinamismo en el ritmo de crecimiento
de los ingresos en comparacin con
el de los gastos. Sin embargo, de
mantenerse la misma trayectoria
de ingresos y tomando en cuenta la
trayectoria del gasto mostrada a la
fecha, se estima que el dficit fiscal

podra cerrar en alrededor del 0.7%,


resultado que estara ubicndose por
debajo de la meta considerada en el
presupuesto vigente. No obstante,
tal resultado est supeditado a la
ejecucin de las donaciones recibidas
por el Estado nicaragense.

c.

Deuda pblica

Segn la informacin obtenida del


portal de estadsticas del Banco
Central de Nicaragua, al 30 de
agosto de 2016 el saldo de la deuda
del gobierno central alcanz los
C$113,829.2 millones, un 5.1% ms
que el observado a diciembre de
2015. Si bien el monto es mayor en
trminos nominales, si se compara
como porcentaje del PIB resulta
menor, pues hasta agosto de 2016
alcanzaba el 30.1%, mientras que
al cierre de 2015 este indicador
representaba el 30.7%. Adems, si el
indicador sealado anteriormente
se analiza hacia atrs en el tiempo,
tambin se evidenciar que ha
venido en descenso desde 2010,
cuando alcanz un 33.4% del PIB.

Nicaragua: participacin porcentual en la ejecucin presupuestaria acumulada al tercer trimestre


de 2015 y 2016, clasificada segn gasto por entidades
35.0%
30.0%

30.7%

29.3%

25.0%

17.9%

20.0%

17.4%
14.4% 14.9%

15.0%

8.6% 10.0%

10.0%

5.7%

5.0%
0.0%

Asignaciones y
subvenciones

Ministerio de
Salud

Ministerio
de Educacin

Ministerio de
Transporte e
Infraestructura

Participacin porcentual 2015


Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

62

5.8%

Servicio de la
deuda pblica

3.7%

3.6%

Corte
Suprema de
Justicia

3.6%

3.5%

Polica Nacional

Participacin porcentual 2016

Otros

5.

NICARAGUA

Nicaragua: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016


y proyeccin al cierre de 2016

Porcentaje del PIB

Resultados presupuestario septiembre


2015

1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
-0.5%
-1.0%

Resultado presupuestario

2016

0.9%

Cierre 2015

Proyeccin 2016

Presupuesto vigente 2016

-0.7%

-0.9%

0.6%

-0.6%

-1.5%
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Si se mantiene la trayectoria
observada sobre todo en el
crecimiento de las donaciones
para el alivio del endeudamiento
y el PIB reporta un crecimiento
conforme lo pronosticado, se estima
que la deuda pblica del gobierno
central representar el 29.9% del
PIB al cierre de 2016, manifestando
una reduccin del 2.9% con
respecto al cierre de 2015.
No
obstante,
es
importante
mencionar un hecho que puede
cambiar la dinmica hasta ahora
manifestada: la preocupacin latente
de la ciudadana y expertos fiscales

sobre la deuda que anualmente


adquiere Albanisa, pues a pesar de que
esta es, en principio, privada, al ser
los dos socios principales empresas
pblicas de Nicaragua y Venezuela es
el Estado nicaragense el que podra
asumirla ante una eventualidad
financiera o econmica internacional.
La falta de transparencia en el uso
de estos recursos impide hacer un
anlisis profundo sobre las cuentas de
esta entidad; no obstante, el Informe
semestral de cooperacin oficial
externa provee algunas luces sobre el
monto de la deuda que anualmente
adquiere esta empresa: a junio de
2016 se haba recibido alrededor de

USD3,652.3 millones, cantidad que,


al sumarse con la deuda del gobierno
central estara elevando el nivel de
endeudamiento hasta un 58.1% del
PIB. De complicarse, este escenario
pondra a Nicaragua nuevamente
ante una situacin de dificultades
fiscales como las observadas antes de
pertenecer a la iniciativa HIPC.
En cuanto a vulnerabilidad, si se
contrastan los ingresos tributarios
estimados al cierre de 2016 con el
potencial nivel de endeudamiento,
se tiene como resultado una relacin
del 180.6%, porcentaje que se sita
por debajo del 250.0% recomendado

Nicaragua: estructura de la deuda pblica de la administracin central en millones de crdobas y


como porcentaje del PIB (2010-2016*)
100,000
80,000
60,000

45.9%

48.8%

33.4%

31.9%

52.7%
31.6%

57.0%
31.5%

58.5%

58.6%

58.1%

50.0%

31.0%

30.7%

29.9%

40,000

40.0%
30.0%
20.0%

20,000
0

70.0%
60.0%

10.0%

2010

2011
Externa

2012
Interna

2013
Deuda GC / PIB

2014

2015

Proyeccin
2016

Porcentaje del PIB

Millardos de crdobas

120,000

0.0%

Deuda GC + prstamos PDVSA

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales . *Nota: estimaciones para este ltimo ao.

63

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

por las instituciones financieras


internacionales (IFI). Por otro lado, el
nivel potencial del 29.9% sobre el PIB
estara an por debajo del valor crtico
del 40.0% recomendado por las IFI.
De la misma manera, los indicadores
relacionados con el pago de intereses
an se encuentran en niveles
manejables. No obstante, la falta de
transparencia en la responsabilidad
del endeudamiento de Albanisa
impide incorporar el efecto en el
presente anlisis, aunque esto, como
fue mencionado anteriormente,
podra generar una complicacin en
las finanzas pblicas.

Por un lado, el resultado primario


estimado para mantener el nivel de
endeudamiento es sustancialmente
inferior al nivel requerido, lo que
denota un margen muy amplio de
sostenibilidad; mientras que el
resultado primario macroajustado
indica que la obtencin de dficits
primarios no es suficiente para
mantener la relacin deuda/PIB
constante y, por consiguiente, la
poltica fiscal de Nicaragua corre el
riesgo de volverse insostenible.
Por ltimo, la baja emisin de
instrumentos de deuda soberana
haba mantenido a Nicaragua
fuera del radar de las instituciones
calificadoras de riesgo. No obstante, al
comenzar a reducirse las donaciones
por alivio de endeudamiento ha
generado que las autoridades
comiencen
a
utilizar
dicha
herramienta y, por consiguiente, las
agencias Fitch y Standard & Poors
comenzaron a evaluar al pas a

Por otra parte, el elevado crecimiento


econmico y los bajos resultados
deficitarios hacen que los indicadores
de sostenibilidad de corto plazo
de Blanchard y de dficit primario
macroajustado muestren resultados
mixtos en el mantenimiento de
la sostenibilidad de la deuda del
gobierno central nicaragense.

partir de 2015. A pesar de la relativa


sanidad de las finanzas pblicas,
estas entidades otorgaron un nivel
de calificacin que indica una alta
especulacin en la inversin para
quienes decidan invertir en dichos
instrumentos de deuda, lo cual
tiene como efecto directo que los
instrumentos de endeudamiento que
se emitan tengan que pagar un nivel de
inters elevado, con el fin de volverlos
atractivos para los inversionistas.

d.

Presupuesto 2017

El proyecto de presupuesto para


2017 alcanza los C$76,174.5 millones
por concepto de ingresos, lo que
equivaldr al 17.7% del PIB. La
programacin de gastos es, por
su parte, de C$80,008.1 millones,
lo que estara representando
un 18.6% del PIB estimado
por el Ministerio de Hacienda

Nicaragua: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016


Tipo

Vulnerabilidad

Sostenibilidad

Indicador

Resultados
2015

Estimacin
2016

Valor
crtico

Situacin

Deuda total / ingresos tributarios

196.1%

180.6%

250.0%

Manejable

Deuda total / PIB

30.7%

29.9%

40.0%

Manejable

Intereses / ingresos totales

4.7%

4.6%

25.0%

Manejable

Intereses / PIB

0.8%

0.8%

3.0%

Manejable

Corto plazo
Blanchard

Resultado
primario
requerido

-3.1%

Resultado
primario
obtenido

-0.8%

-1.0%

0.2%

0.5%

Resultado primario macroajustado


(Talvi & Vegh)
Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

64

-3.2%
Sostenible

Insostenible

5.
El
proyecto
de
presupuesto
contempla un incremento del
15.0% en los ingresos corrientes;
el mayor aporte lo tendrn los
ingresos tributarios (con un 93.3%
del total de ingresos), que podran
aumentar en un 15.2% con respecto
al presupuesto aprobado para 2016.
Con esto se estara estableciendo
una meta de carga tributaria del
15.8%, ligeramente superior a la
presupuestada en 2016 (15.6%). Sin
embargo, como fue mencionado
anteriormente,
las
autoridades
suelen subestimar la meta tributaria
con el fin de restarle rigidez a la
ejecucin presupuestaria, mientras
los ingresos por donaciones estaran
disminuyendo en un 33.9%, debido
principalmente a una reduccin en

NICARAGUA

Nicaragua: nivel de calificacin de riesgo y perspectiva de


corto plazo segn las principales agencias calificadoras
(2010 - septiembre de 2016)
B1 y B+
(Estable)

B2 y B
(Estable)

Altamente
especualtiva

B3 y B(Estable)

2011

2012

2013

Moodys

2014
S&P

2015

2016

Fitch

Fuente: Icefi, con base en Moodys y Standard & Poors.

Nicaragua: comparacin entre el proyecto de presupuesto 2017, y el presupuesto vigente 2016 y la ejecucin
presupuestaria 2015 (cifras en millones de crdobas)
Ejecucin 2015

Presupuesto
aprobado 2016

Proyecto de
presupuesto 2017

Variacin
2017 / 2016

Ingresos totales + donaciones

61,618.4

68,413.5

76,174.5

11.3%

Ingresos corrientes

58,164.7

63,305.1

72,799.4

15.0%

54,127.9

58,952.5

67,902.2

15.2%

Ingresos no tributarios

Ingresos tributarios

3,823.2

4,170.8

4,690.3

12.5%

Rentas de la propiedad

196.9

131.8

151.9

15.3%

16.7

50.0

55.0

10.0%

5.8

7.7

5.0

-35.4%

Transferencias corrientes
Ingresos de capital
Donaciones

3,447.9

5,100.6

3,370.1

-33.9%

63,640.7

71,946.9

80,008.1

11.2%

Gastos corrientes

46,005.6

52,507.7

57,753.4

10.0%

Gastos de consumo

30,393.5

34,956.4

38,185.7

9.2%

Gastos totales

Rentas de la propiedad

2,711.8

3,769.5

4,042.9

7.3%

12,900.3

13,781.8

15,524.8

12.6%

17,635.2

19,439.2

22,254.7

14.5%

Inversin

8,276.2

10,463.7

11,323.7

8.2%

Transferencias

9,293.5

8,975.4

10,931.0

21.8%

65.5

0.0

0.0

0.0%

689.5

236.1

209.3

-11.4%

-2,022.3

-3,533.4

-3,833.6

8.5%

Transferencias corrientes
Gastos de capital

Inversin financiera
Resultado primario
Resultado presupuestal
Fuente: Icefi, con base en datos del Ministerio de Hacienda.

65

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

las concesiones de alivio de deuda


de las cuales gozaba Nicaragua hasta
la fecha, en consonancia con la baja
que han venido experimentado las
donaciones de Venezuela.

y gastos acordes con la dinmica


experimentada durante 2016 y
que, a pesar de una disminucin
en las donaciones, ha generado en
el pas las condiciones para poder
mantener el nivel de participacin
del Gobierno en la economa.

Por su parte, los gastos corrientes


presupuestados reportan un aumento
del 10.0% con respecto al presupuesto
de 2016, y representan el 72.2% del
total de gastos previstos. Entre los
gastos corrientes, la asignacin para
gastos de consumo (relacionados con
el pago de empleados y la contratacin
de bienes y servicios) se increment
en un 9.2%; por su parte, el pago
de inters de la deuda (rentas de la
propiedad) se increment en un 7.3%.
Mientras, la asignacin de los gastos
de capital presenta un aumento
del 14.5%, lo que concuerda con las
declaraciones de las autoridades con
respecto a retomar las inversiones
estatales como una forma de
continuar potenciando el crecimiento
econmico y combatir la pobreza.

Al observar la estructura de las


metas de gasto por finalidad y
funcin planteadas en el proyecto de
presupuesto 2017, pareciera existir
una reduccin en la participacin
de ciertas reas (educacin, salud,
servicios econmicos); no obstante,
ello podra evidenciar cierto nivel de
cautela por parte de las autoridades
en el sentido de no incrementar
el gasto pblico al mismo ritmo
del crecimiento econmico, de
manera que, de llegarse a reducir
dicho crecimiento, el margen
de maniobra de las finanzas
pblicas no se vera afectado.

e. Transparencia fiscal

En trminos nominales, los datos


nos muestran un mantenimiento de
la sanidad fiscal nicaragense, con
metas en la variacin de ingresos

La transparencia fiscal contina


siendo el taln de Aquiles de las

finanzas pblicas nicaragenses.


Es en ellas donde se presentan
los menores avances y, en ciertos
casos, algn nivel de retroceso. Por
ejemplo, el ndice de Percepcin
de la Corrupcin elaborado por
Transparencia Internacional da
muestras de un estancamiento e,
incluso, de un retroceso en los ltimos
aos. La expedita aprobacin de la
concesin del canal interocenico
y la opacidad en el manejo de los
fondos de cooperacin venezolana
son algunos de los ejemplos
ms notorios que disminuyen la
credibilidad en las autoridades.
En la misma va, el ndice de
Competitividad Global realizado por
el Foro Econmico Mundial plantea
una leve desmejora en la valoracin
sobre el manejo gubernamental de
las finanzas, especficamente en la
apreciacin de la desviacin de los
fondos pblicos. Dicho indicador
pas de 2.6 puntos, en 2014,
a 2.5 puntos en 2015-2016.
El ndice de Presupuesto Abierto,
emitido por International Budget
Partnership (IBP) que verifica el

Porcentaje del PIB

Nicaragua: estructura presupuestaria por finalidad y funcin segn la ejecucin 2015,


el presupuesto votado 2016, y el proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)

5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%

4.6%
4.3%

1.6%

1.7%

1.8%

Administracin
gubernamental

3.6%

3.5%

2.5% 2.5%
2.4%

3.2%

Servicios de
defensa, orden
pblico y
seguridad

Educacin

Ejecutado 2015

Salud

3.2% 3.1%

2.4%
2.1% 2.1%
0.6%
0.5% 0.5%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

66

4.3%

Servicios
sociales y
asistencia
social

Aprobado 2016

2.9%
0.9% 1.1% 1.0%

0.2% 0.2% 0.2%


Vivienda
y servicios
comunitarios

Servicios
recreativos,
culturales y
religiosos

Proyectado 2017

Servicios
econmicos

Deuda pblica,
intereses y
gastos

5.

cumplimiento del Gobierno en la


publicacin de ocho documentos
clave para el proceso presupuestario,
as como la existencia de apertura
hacia la participacin ciudadana,
solo ha mejorado parcialmente al
pasar de 42 de 100 puntos posibles
en 2012, llegando a 46 en la ltima
edicin de 2015. De acuerdo con
IBP, los principales motivos de la

limitada trasparencia obedecen a


la escasa vigilancia realizada por el
ente auditor superior de Nicaragua
(nicamente 42 de 100 puntos en
la encuesta realizada), producto
de una alta discrecionalidad en la
gestin e insuficiente disponibilidad
de recursos para llevar a cabo su
mandato. El segundo motivo es la casi
inexistente participacin del pblico

NICARAGUA

en el proceso de presupuesto, donde


nicamente se obtienen 6 de 100
puntos posibles (lo que constituye el
resultado ms bajo de la regin); esto
pone en evidencia el alto grado de
hermetismo en la toma de decisiones
sobre poltica fiscal en el pas.

Nicaragua: indicadores de transparencia fiscal


Institucin /
reporte

Indicador

Escala

2012

2013

ndice de Percepcin
de la Corrupcin

0 (corrupcin alta) a
100 (muy limpia)

29

Reporte de
competitividad global

Desviacin de los
fondos pblicos

0 (muy comn) a 7
(nunca ocurre)

2.7

International Budget
Partnership

ndice de
Presupuesto Abierto

41-60 (alguna) 81-100


(extensa)

42

Transparencia
Internacional

2014

2015

28

28

27

2.9

2.6

2.5
46

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Econmico Mundial.

Incidencia de la poltica fiscal


en la reduccin de la pobreza y
la desigualdad en Nicaragua
La poltica fiscal nicaragense aumenta la pobreza en el
pas. En los niveles urbano y rural, la accin del Estado
no es capaz de reducir ni la pobreza total (menos de
USD4 PPP), ni la extrema (menos de USD2.5 PPP). Para
el sector rural la poltica fiscal es capaz de disminuir
levemente la pobreza extrema, al pasar de un 43.2 a un
42.8%, pero incrementa la pobreza total al aumentar
de 67.9 a 68.6%. En el caso del sector urbano, la pobreza
total se incrementa un 4% luego de la intervencin de la
poltica fiscal. Es decir, en la medida en que el ingreso es
bajo, la accin fiscal del Estado para reducir la pobreza
es mayor. En contraste, en la medida en que el ingreso
aumenta, la accin fiscal del Estado se debilita y, en lugar
de presentar un efecto reductivo, la pobreza aumenta. En
cualquier caso, los niveles de pobreza son alarmantes.
Lo anterior denota que, para sobrepasar el umbral de la
lnea de pobreza, la accin de las transferencias directas

aumenta el ingreso disponible y, con ello, se produce un


efecto de reduccin de la pobreza; sin embargo, dicho
efecto no es suficiente para compensar la disminucin
del ingreso una vez pagados los impuestos y recibidos
los subsidios indirectos. En otras palabras, la amplitud
y magnitud del gasto pblico, entre el grupo de personas
en pobreza, no es mayor al efecto de disminucin del
ingreso debido al pago de los impuestos. Ello implica que,
en trminos netos, la pobreza resulta siendo ms alta.
En tanto, respecto a la desigualdad, despus de tomar
en cuenta todas las intervenciones fiscales, es decir,
despus de impuestos (directos e indirectos netos de
subsidios), transferencias directas y gastos en educacin
y salud pblica, la desigualdad a nivel nacional se reduce
un 10%, siendo mayo el efecto en el rea rural que en
lo urbano. En general, estos resultados son explicados
por el efecto que tienen las erogaciones en educacin y
salud, las cuales contribuyen de manera ms significativa
a la reduccin de la desigualdad en Nicaragua. La
segunda intervencin ms importante es la poltica
de impuestos directos, mientras que los impuestos
indirectos y las transferencias son aproximadamente
neutrales en trminos de distribucin del ingreso.

Para conocer el informe completo, visite: http://icefi.org/publicaciones/nicaragua-incidencia-de-la-politica-fiscal-en-la-desigualdad-y-la-pobreza

67

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

6.

PANAM:

con la esperanza
en el crecimiento
econmico
El 1 de julio de 2016 se conmemor el
segundo ao de mandato del actual
presidente panameo, Juan Carlos
Varela, quien asumi el cargo ante
la salida de Ricardo Martinelli. Este
ltimo se vio envuelto en distintos
sealamientos de corrupcin entre
los que destaca el relacionado con
la empresa Cobranzas del Istmo,
anterior responsable de cobrar
los tributos a los contribuyentes
que presentaran retrasos. El
incumplimiento de esta empresa, que
no realiz la transferencia completa
de los recursos recaudados, dio como
lugar, luego de un fallo judicial, que
nuevamente la responsabilidad de
cobro fuera tomada por la Direccin
General de Ingresos (DGI); adems,
se inici la persecucin legal
del expresidente.
El presidente Varela ha tenido que
enfrentar otros retos ms all de
este, al haberse destapado una red
de corrupcin para ocultar flujos de
dinero lcito e ilcito por medio de la
apertura de empresas fuera de plaza
con sede en Panam, gran parte de las

68

cuales tiene el fin especfico de evadir


el pago de impuestos. El caso se
conoce como los Panama Papers, y
tiene a la empresa Mossack Fonseca
como la principal protagonista.
Como producto del escndalo,
Francia reinscribi a Panam en su
lista de parasos fiscales, mientras que
la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE)
acus al pas centroamericano de
no luchar lo suficiente contra el
blanqueo de capitales. Esto, pese a los
avances en transparencia financiera
del pas: cerca de treinta acuerdos
bilaterales de doble tributacin e
intercambio de informacin; avance a
la segunda etapa de revisin paritaria
del Foro Global sobre Transparencia
e Intercambio de Informacin
Tributaria de la OCDE; remocin del
pas de la lista gris creada por el
Grupo de Accin Financiera (GAFI),
entre otros. No obstante, a pesar de
los esfuerzos por procurar mayor
trasparencia financiera, la legislacin
comercial y tributaria no ha visto
mayores cambios que le permitan

cerrar los espacios grises que an


tiene, los cuales ganan a Panam el
apelativo de paraso fiscal.
En aspectos sociales, Panam
tiene uno de los porcentajes ms
bajos de pobreza de los pases
centroamericanos; en efecto, de
acuerdo con la ltima medicin
hecha por el Ministerio de Economa
y Finanzas (MEF) en marzo de 2015,
la poblacin en dichas condiciones
alcanzaba el 23.0% del total, lo cual
significa una reduccin de casi 3
puntos porcentuales en comparacin
con el ao anterior, cuando la
cantidad fue de 25.6%. Por otra parte,
la medicin de la desigualdad en los
ingresos medida por el ndice de
Gini report un valor de 0.48 en
2015, el ms bajo de los ltimos 23
aos, lo que significa una mejora
de la equidad en la distribucin
de los ingresos entre la poblacin
panamea. Panam es tambin
el pas de la regin con el mejor
desempeo en desarrollo humano
pues, de acuerdo con el ndice de
Desarrollo Humano (IDH), se le

6.

clasifica, al igual que a Costa Rica,


entre los pases con alto grado de
desarrollo humano. En el IDH
Panam obtuvo un resultado de 0.78.

a.

Ingresos pblicos

De acuerdo con el reporte trimestral


de balance fiscal presentado por
el MEF, a septiembre de 2016 los
ingresos totales del gobierno central
ascendieron a B/.5,076 millones,
lo cual significa un 6.8% ms de
ingresos para las arcas del Estado
que lo percibido durante el mismo
perodo del ao anterior. Esto
tambin
estara
representando
una ejecucin del 64.3% de la meta
presupuestaria
planteada.
De
ese total, los ingresos corrientes
representaron el 99.5%, lo cual denota
la casi inexistente participacin de
ingresos de capital.
No obstante, entre los ingresos
corrientes los tributarios nicamente
representan el 69.9%, lo cual es
un hecho que diferencia a Panam
del resto de pases de la regin

que tienen una alta dependencia


hacia este tipo de ingresos.
Al 30 de septiembre, la DGI report
por concepto de ingresos tributarios
una recaudacin preliminar de
B/.3,935.6 millones, un 10.1% ms
de lo percibido en el mismo perodo
de 2015 y equivalente a una carga
tributaria acumulada del 7.3%, por
encima del 6.9% reportado hacia el
mismo perodo del ao anterior.
De mantenerse la dinmica de
crecimiento, se espera que la carga
tributaria al final del ejercicio alcance
un 10.4%, por encima del 9.4%
reportado en 2015 y marginalmente
por encima del 10.1% establecido en
el Presupuesto General del Estado de
2016. Se estima que el monto que ser
recaudado en exceso a lo considerado
en el presupuesto alcance unos
B/.169.3 millones, situacin que
brindar al Gobierno una mayor
disposicin de recursos para atender
sus necesidades financieras.
La estructura de los ingresos
tributarios percibidos a septiembre de
2016 muestra que el impuesto sobre la

PANAM

renta (ISR) es el gravamen con mayor


aportacin a las arcas del Estado, al
totalizar B/.1,774.5 millones, lo que
representa el 45.1% de la recaudacin
total. El ISR present un incremento
del 15.4% en comparacin con el
mismo perodo del ao anterior. El
segundo impuesto de importancia es
el de transferencia de bienes muebles
y servicios (ITBMS), que aport
B/.1,078.6 millones, equivalentes a
un 27.4% de la recepcin total. Por
su parte, los impuestos selectivos
al consumo y los derechos de
importacin aportaron el 7.2 y el 5.8%
del total, respectivamente.
Por otro lado, aun cuando no existe
un estudio especfico sobre la
incidencia tributaria en Panam,
la estructura de la recaudacin de
impuestos se considera una de las ms
balanceadas de la regin debido a que
el 53.3% de los ingresos tributarios
proviene de impuestos que pueden
considerarse como directos, y el
restante 46.7%, indirectos.
Durante 2016 no se efectuaron
cambios
sustanciales
en
la

Panam: carga tributaria a septiembre de 2015 y 2016 y proyeccin al cierre de 2016


12.0%
9.4%

10.0%
8.0%
6.0%

6.9%

10.4%

10.1%

Proyeccin 2016

Presupuesto 2016

7.3%

4.0%
2.0%
0.0%

2015

2016

Carga tributaria septiembre

Cierre 2015

Carga tributaria

Fuente: Icefi, con base en datos de la DGI/MEF.

69

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

legislacin tributaria que expliquen


el dinamismo en la recaudacin de
impuestos. No obstante, una serie de
medidas administrativas aprobadas
ha tenido resultados sustanciales;
entre ellas, la extensin de los agentes
de retencin a empresas privadas, en
donde las empresas que compran
ms de US10 millones al ao deben
retener la mitad del ITBMS que
pagan a sus proveedores y remitirlo al
fisco. De acuerdo con las autoridades,
esta medida, que entr en vigor
en el primer tercio del ao, hizo
que en el primer mes aparecieran
12,000 contribuyentes que estaban
operando,
ejercan
actividades
gravadas y no estaban en el radar de
la administracin tributaria.
Asimismo, durante el ao se lanz la
plataforma e-Tax 2.0, la cual simplifica
la presentacin de las declaraciones
de impuestos, a pesar de que el pago
deber seguir realizndose a travs

de los bancos autorizados. Debe


recordarse que este es el segundo ao
de funcionamiento de la DGI, luego
de que un fallo judicial extinguiera
a la Autoridad Nacional de Ingresos
Pblicos (ANIP) por anomalas en
su funcionamiento; de esa cuenta,
se puede observar un asentamiento
en la gestin de la administracin
tributaria y una potencial mejora en
la eficiencia recaudatoria.
Al mismo tiempo, el dinamismo
econmico de Panam contina en
auge. Por un lado, el crecimiento del
PIB a valores nominales fue del 5.2%
durante el segundo semestre del
ao y, por el otro, el nivel de precios
medido por el ndice de Precios al
Consumidor tuvo una variacin al
alza del 1.4%. El incremento en ambos
indicadores tiene una influencia
directa en la recaudacin, ya que al
mantenerse la dinmica econmica
la oportunidad de cobrar tributos
aumenta en la misma direccin.

Panam: estructura de la recaudacin tributaria


acumulada al mes de septiembre de 2016

19.3%

Impuestos sobre la renta


Otros impuestos directos
45.1%

9.3%

I.T.B.M.S Ventas
I.T.B.M.S Importacin
Otros impuestos indirectos

18.1%
8.2%

Fuente: Icefi, con base en datos de la DGI/MEF.

70

b. Gasto pblico y

situacin financiera
general
Conforme la informacin del MEF al
cierre del tercer trimestre del ao en
curso, los gastos totales ejecutados
por el gobierno central ascendieron a
B/.7,156 millones, un 4.9% por encima
de lo reportado en el mismo perodo
del ao anterior, y equivalente al
66.4% de lo presupuestado para 2016.
Del monto ejecutado, el 66.3%
corresponde a gastos corrientes,
que reportaron un crecimiento del
4.8% en comparacin con el ejercicio
anterior y fueron liderados por el
pago de servicios personales (que
absorbieron el 37.5% del total y
presentaron una tasa de crecimiento
del 13.4%) y por las transferencias
hacia otros entes del Estado que,
en gran parte, se destinan al pago
de sueldos y salarios de otros
entes pblicos, que absorbieron
el 31.6% de los gastos corrientes.
Por su parte, los intereses asociados
con la deuda pblica representaron
un 18.1% del total de gastos
corrientes, o un 12.5% de la totalidad
de erogaciones del Estado; ambas
cifras son ligeramente superiores a
las experimentadas el ao anterior
(18.6 y 12.4%, respectivamente),
lo que implica que el crecimiento
nominal de los montos de deuda
comienza a presionar las finanzas
pblicas panameas.
Por su parte, los gastos de capital
presentaron un aumento del 5.1% con
respecto al mismo perodo acumulado
en 2015. De acuerdo con las
autoridades, este resultado responde

6.
a la ejecucin del Plan Quinquenal
de Inversiones (PQI) que detalla las
iniciativas de inversin programadas
por las entidades de gobierno, entre
las cuales destacan inversiones como
la segunda lnea del metro, el cuarto
puente sobre el canal, la renovacin
urbana de Coln y el saneamiento
de la baha. Estas inversiones tienen
el objetivo de continuar potenciando
el crecimiento econmico de
Panam, luego de que durante
2016 se finalizara la ampliacin del
canal interocenico.
Lamentablemente,
entre
los
documentos
de
ejecucin
presupuestaria disponibles en el
MEF no existe informacin que
permita realizar un comparativo de
la utilizacin del gasto de acuerdo
con las entidades ejecutoras. Esta
es una carencia que el Gobierno
panameo
deber
solucionar
con miras a transparentar la
utilizacin de los recursos.
De acuerdo con las cifras fiscales
presentadas por el MEF, la ejecucin
financiera al 30 de septiembre

PANAM

Panam: situacin financiera de la administracin central, datos


acumulados a septiembre de 2015 y 2016 (en millones de balboas)
Septiembre
2015

Rubro

Septiembre
2016

Variacin

Ingresos totales

4,754

5,076

6.8%

Ingresos corrientes

4,723

5,051

6.9%

Tributarios

3,712

4,048

9.1%

Directos

1,913

2,160

12.9%

Indirectos

1,799

1,888

4.9%

No tributarios

1,011

1,003

-0.8%

20

20

0.0%

11

-54.5%

Ingresos de capital
Donaciones
Gastos totales

6,820

7,156

4.9%

Gastos corrientes

4,522

4,741

4.8%

1,566

1,776

13.4%

385

425

10.4%

1,497

1,498

0.1%

Intereses de la deuda

844

892

5.7%

Otros

230

150

-34.8%

2,416

5.1%

-2,080.00

0.7%

Servicios personales
Bienes y servicios
Transferencias

Gastos de capital

2,298

Balance presupuestal

-2,066.00

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

Panam: resultado presupuestario acumulado a septiembre de 2015 y 2016


y proyeccin al cierre de 2016

Porcentaje del PIB

Resultado presupuestario agosto


0.0%
-1.0%
-2.0%
-3.0%
-4.0%
-5.0%
-6.0%

Resultado presupuestario

2015

2016

Cierre 2015

Proyeccin 2016

-4.0%

-3.9%

-3.9%

-4.0%

Presupuesto 2016

-5.4%

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

71

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

muestra un dficit fiscal equivalente


al 3.9% del PIB, levemente menor al
reportado en el mismo perodo del
ao anterior (4.0%). Esto es resultado
de un mayor dinamismo en el ritmo
de crecimiento de los ingresos que
en el de los gastos; sin embargo, de
mantenerse la misma trayectoria
de ingresos y tomando en cuenta la
trayectoria del gasto mostrada a la
fecha, se estima que el dficit fiscal
podra cerrar en alrededor del 4.0%,
resultado que se estara ubicando por
debajo de la meta considerada en el
presupuesto vigente. No obstante, tal
resultado se encuentra supeditado a
la ejecucin del gasto de capital, cuya
utilizacin suele presentar retrasos.

c. Deuda pblica
Segn la informacin obtenida
del portal de la Direccin de
Financiamiento Pblico, el saldo de
la deuda pblica del gobierno central
alcanzaba, en septiembre de 2016, un
monto de B/.21,589.8 millones, un 7.6%
superior al observado en diciembre
de 2015 y equivalente al 40.1% del PIB

(cantidad mayor que el 38.5% del PIB


reportado a finales del ao anterior).
Si se mantiene la trayectoria observada
y el PIB reporta un crecimiento
conforme lo pronosticado, se estima
que la deuda pblica del gobierno
central representar el 41.0% del
PIB al cierre de 2016, manifestando
un crecimiento del 9.1% con
respecto al cierre de 2015.
En cuanto a vulnerabilidad, si se
contrastan los ingresos tributarios
estimados al cierre de 2016 con el
potencial nivel de endeudamiento,
se tiene como resultado una relacin
de 392.4%, porcentaje que se sita
por encima del 250.0% recomendado
por las instituciones financieras
internacionales (IFI). No obstante,
como discutimos anteriormente,
Panam no obtiene la totalidad
de sus entradas de los ingresos
tributarios, por lo que al hacer la
comparacin con los ingresos totales
el resultado disminuye a 357.6%, lo
cual an se ubica por encima del nivel
recomendado. Por otro lado, el nivel
potencial del 41.0% de endeudamiento
como porcentaje del PIB tambin

se encontrara por encima del valor


crtico de 40.0% recomendado por las
IFI. En conjunto, ambos indicadores
estaran mostrando la existencia de
vulnerabilidad por endeudamiento.
En contraposicin, los indicadores
relacionados con el pago de
intereses todava se encuentran en
niveles manejables.
Por otra parte, la variacin en los
resultados de los indicadores de
sostenibilidad de corto plazo de
Blanchard y de dficit primario
macroajustado muestra un deterioro
en la sostenibilidad de deuda del
gobierno central panameo. Por
un lado, el resultado primario
estimado para mantener el nivel
de endeudamiento es inferior al
requerido, lo que denota la necesidad
de un ajuste fiscal de casi un punto del
PIB para lograr la sostenibilidad de
largo plazo; por el otro, el resultado
primario macroajustado indica que
la obtencin de dficits primarios
no es suficiente para mantener la
relacin deuda/PIB constante y,
por consiguiente, la poltica fiscal
contina siendo insostenible.

Panam: estructura de la deuda pblica de la administracin central (en millones de balboas y


como porcentaje del PIB, 2010-2016*)

20,000.00

41.0%

39.7%

38.5%
36.7%

15,000.00
10,000.00

35.0%

40.0%

36.8%

38.0%
36.0%
34.0%

5,000.00
0.00

32.0%

2010

2011
Externa

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

72

35.2%

42.0%

2012
Interna

2013

2014

Deuda como porcentaje del PIB

*Nota: estimaciones para este ltimo ao.

2015

Proyeccin
2016

30.0%

Porcentaje del PIB

Millardos de balboas

25,000.00

6.

PANAM

Panam: indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de acuerdo con estimaciones de cierre 2016


Indicador

Resultados
2015

Estimacin
2016

Valor
crtico

Situacin

Deuda total / ingresos tributarios

411.4%

392.4%

250.0%

Vulnerable

Deuda total / PIB

38.5%

41.0%

40.0%

Vulnerable

Intereses / ingresos totales

8.8%

13.1%

25.0%

Manejable

Intereses / PIB

1.8%

1.9%

3.0%

Manejable

Tipo

Vulnerabilidad

Sostenibilidad

Corto plazo
Blanchard

Resultado
primario
requerido

-0.3%

Resultado
primario
obtenido

-2.8%

-2.0%

0.8%

1.63%

Resultado primario macroajustado


(Talvi & Vegh)

-1.1%
Insostenible

Insostenible

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales.

Por ltimo, la estabilidad en el


crecimiento econmico, la estabilidad
poltica del actual gobierno y el
alto potencial para la generacin
de recursos que las empresas
gubernamentales tienen, hacen
que Panam merezca la calificacin
de riesgo soberano ms alta de la
regin nicamente Costa Rica
logr calificaciones similares en el
pasado. No obstante, la legislacin
comercial y tributaria de Panam
permite la creacin de un rea de
accin gris para empresas que buscan
ocultar riquezas y evadir el pago de
impuestos, lo cual le ha ganado al pas
estar entre los listados de parasos
fiscales. A pesar de ello, la calificacin
an se encuentra en un nivel de
inversin con una perspectiva estable.

d. Presupuesto 2017
El proyecto de presupuesto para 2017
fue aprobado por el parlamento el
pasado 26 de octubre y contempla
una planificacin equivalente a

Panam: nivel de calificacin de riesgo y perspectiva de corto


plazo segn principales agencias calificadoras
(2010 - septiembre de 2016)

Baa2 y BBB
(Estable)

Grado de
inversin
bajo
B3 y BBB(Positivo)

2011

2012

2013
Moodys

2014
S&P

2015

2016

Fitch

Fuente: Icefi, con base en Fitch Ratings, Moodys y Standard & Poors.

73

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

B/.8,900.8 millones por concepto de


ingresos, lo que equivaldr al 15.2%
del PIB. Por su parte, la programacin
de gastos es de B/.11,523.9 millones,
lo que estara representando un
19.7% del PIB estimado por el MEF.

por concepto de utilidades de estas


empresas, unos B/.1,378.5 millones;
los dividendos del canal estaran
aportando B/.1,150 millones, lo que es
igual a un 12.9% del total de ingresos,
o un equivalente al 2.0% del PIB.

El
proyecto
de
presupuesto
contempla un incremento del 13.3%
en los ingresos corrientes, en donde
el mayor aporte lo tendrn los
ingresos tributarios (66.0% del total
de ingresos) que, segn estimaciones,
podran aumentar en un 7.6% en
comparacin con el presupuesto
aprobado para 2016. Aun as, la
estimacin de la carga tributaria sera
del 10.0%, ligeramente inferior a la
presupuestada en 2016 (10.1%) y al
cierre previsto para ese mismo ao.
Sin embargo, como fue mencionado
anteriormente, a diferencia de sus
pares centroamericanos, en Panam
las
empresas
gubernamentales
aportan un buen porcentaje de los
recursos por concepto de ingresos
no tributarios. Por ejemplo, el
presupuesto de 2017 estima que
el gobierno central espera recibir,

Por su parte, los gastos corrientes


presupuestados reportan un aumento
del 3.5% con respecto al presupuesto
de 2016 y representan el 62.9% del
total de gastos previstos. Entre los
gastos corrientes, la asignacin para
gastos de consumo (relacionados
con el pago de empleados y la
contratacin de bienes y servicios)
se incrementa en un 4.1%, mientras
que el pago de intereses de la deuda
se eleva un 7.3%. La asignacin de
gastos de capital muestra un aumento
del 13.4%, lo que concuerda con las
declaraciones de las autoridades con
respecto a mantener la ejecucin
del programa de inversiones
pblicas en infraestructura como
un mecanismo para potenciar el
crecimiento econmico del pas.
En trminos nominales, los datos

muestran un mantenimiento de
la sanidad fiscal panamea, con
metas en la variacin de ingresos
y gastos acordes con la dinmica
experimentada
durante
2016;
asimismo, muestran que, pese a
que el endeudamiento contina
creciendo,
el
Gobierno
tiene
confianza en que las inversiones
potenciarn el crecimiento y,
por consiguiente, dicho nivel de
endeudamiento volver a decrecer.
De
manera
complementaria,
al observar la estructura de la
poltica sectorial del gasto pblico
planteada en el presupuesto 2017,
pareciera existir una reduccin en
la participacin del gasto dedicado
al desarrollo de los servicios civiles
(el cual comprende el gasto de los
sectores educacin, salud, seguridad
social, vivienda y trabajo). No
obstante, este fenmeno responde a
un reacomodo en la poltica sectorial
del gasto, la cual busca incrementar
el desarrollo de infraestructura, al
tiempo que reduce la participacin
de desarrollo y fomento de la

Panam: presupuesto de la administracin central ejecutado en 2015, comparado con los aprobados para 2016 y 2017
(cifras en millones de balboas)
Ejecucin 2015

Presupuesto
aprobado 2016

Proyecto de
presupuesto 2017

Variacin
2017 / 2016

Ingresos totales

7,223.00

7,892.77

8,900.78

12.8%

Ingresos corrientes

13.3%

7,162.00

7,799.07

8,833.27

Tributarios

5,037.00

5,459.35

5,875.92

7.6%

No tributarios

2,125.00

2,121.61

2,714.04

27.9%

45.20

93.70

67.51

-28.0%

Ingresos de capital
Gastos totales
Gastos corrientes
Servicios personales
Bienes y servicios
Transferencias

9,249.00

10,777.94

11,523.94

6.9%

5,993.00

7,007.10

7,249.01

3.5%

2,187.00

3,594.5

3,742.3

4.1%

543.00
2,108.00

2,322.55

903.79

-61.1%

933.00

1,090.09

1,224.14

12.3%

3,256.00

3,770.84

4,274.92

13.4%

Resultado primario

-1,093.00

-1,795.09

-1,399.01

-22.1%

Resultado presupuestal

-2,026.00

-2,885.18

-2,623.16

-9.1%

Intereses de la deuda
Gastos de capital

Fuente: Icefi, con datos del MEF.

74

6.

PANAM

Porcentaje del PIB

Panam: estructura presupuestaria por poltica sectorial del gasto pblico segn ejecucin de
2015, presupuesto votado 2016 y proyecto de presupuesto 2017 (como porcentaje del PIB)
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%

15.5% 16.2%15.5%
5.8%
4.6%
3.8% 4.3%
0.4% 0.3%0.3%
Desarrollo de los
servicios sociales

Desarrollo
ambiental y
tecnolgico

Desarrollo de la
infraestructura

Presupuesto aprobado 2015

Fuente: Icefi, con base en datos del MEF.

4.0%
3.8%

0.8%

Desarrollo y fomento
de la produccin

5.9%

5.7%

3.5% 6.3%
3.6%
Servicios
financieros

Presupuesto aprobado 2016

4.5% 3.4% 3.6%


Servicios generales

No clasificables

Proyecto de presupuesto 2017

*Nota: estimaciones para este ltimo ao.

produccin con el fin de incrementar


los gastos por servicios financieros.
Lastimosamente, el documento de
presupuesto no realiza un desglose
del gasto sectorial, lo cual dificulta
conocer las intenciones finales de las
autoridades al realizar los referidos
acomodamientos en el presupuesto.

e. Transparencia fiscal
La transparencia fiscal es una de las
tareas pendientes en las finanzas
pblicas panameas. Cada institucin
pone a disposicin de la ciudadana
una serie de documentos referidos a
las planillas, las contrataciones y los
viajes de los funcionarios; no obstante,
estos se encuentran dispersos en los
portales de las distintas entidades.
De igual manera, la autoridad fiscal
an falla en poner al alcance de la

sociedad civil algn documento sobre


el proceso presupuestario, abriendo
el espacio para participar en la toma
de decisiones al respecto; muestra
de ello es la ausencia de Panam en
la encuesta de presupuesto abierto
realizada por IBP. Tal parece que
la mayora de los esfuerzos en
transparencia se dirige al esfuerzo
por sacar al pas de la lista de pases
que funcionan como parasos fiscales,
es decir, todo parece indicar que a las
autoridades panameas les importa
la bsqueda de la transferencia
financiera, pero no fiscal.
Anlogamente,
el
ndice
de
Percepcin de la Corrupcin
elaborado
por
Transparencia
Internacional da muestras de un
estancamiento al no tener una
mejora significativa del indicador
durante los ltimos aos. Ello, pese
a los escndalos de corrupcin

asociados con el expresidente


Martinelli, y pese a que el pas
cuenta con un nuevo mandatario. El
resultado indica, entonces, que los
agentes econmicos perciben que,
en esencia, se mantienen las mismas
caractersticas del funcionamiento
pblico a pesar de los cambios en
la direccin del Ejecutivo.
En la misma va, el ndice de
Competitividad Global elaborado por
el Foro Econmico Mundial plantea
una leve desmejora en la valoracin
sobre el manejo gubernamental de
las finanzas, especficamente en la
apreciacin sobre la desviacin de
los fondos pblicos. Este indicador
pasa de 2.8 puntos en 2014 a 2.5
puntos en el reporte 2015-2016, lo
cual podra estar relacionado, como
se ha dicho, con los escndalos
del expresidente Martinelli.

Panam: indicadores de transparencia fiscal


Institucin /
reporte

Indicador

Escala

2012

2013

2014

2015

ndice de Percepcin
de la Corrupcin

0 (corrupcin alta) a
100 (muy limpia)

38

35

37

39

Reporte de
competitividad global

Desviacin de los
fondos pblicos

0 (muy comn) a 7
(nunca ocurre)

2.8

2.7

International Budget
Partnership

ndice de
Presupuesto Abierto

41-60 (alguna) 81-100


(extensa)

Transparencia
Internacional

No participa de la encuesta

Fuente: Icefi, con base en IBP, Transparencia Internacional y Foro Econmico Mundial.

75

PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMRICA

1925-2016
ao de la dictadura del coronel Enrique
Peralta Azurdia, que lo tuvo preso durante
ms de un ao. Como miembro de ese partido
propugn por una salida democrtica y
de conciliacin nacional, ante el avance
de los regmenes militares y como
contrapropuesta a la bsqueda de
hacer una revolucin por la va
armada. Pero no encontr eco
ante la represin que viva la
sociedad en aquellos aos, y
as fue como concluy su etapa
de militancia poltica.

Pa r a r e f e r i r s e a l a
trayectoria de Alfredo
Guerra Borges, se debe partir
desde su juventud haciendo
militancia poltica y formando
parte del gobierno de la poca
revolucionaria guatemalteca; y
luego como acadmico haciendo
obras indispensables sobre la
historia econmica de Guatemala y
sobre la integracin latinoamericana.
Estas dos temticas le dieron gran
notoriedad como un reconocido
intelectual. Tras su partida fsica, hacemos
un repaso de su vida y obra.
Guerra Borges naci en 1925, y empieza su
trayectoria poltica a los 19 aos. Particip
en la fundacin del Partido Comunista de
Guatemala y en la del Partido Guatemalteco
del Trabajo (PGT) en 1949. Fue uno de los
lderes de la revolucin guatemalteca de
1944 1954. En ese perodo fue asesor del
presidente Jacobo Arbenz Guzmn, desde
1951 hasta que tuvo que exiliarse en Chile,
tras el derrocamiento del gobierno.
Continu como lder del PGT, hasta 1963,

Se gradu como economista


de la Universidad de San
Carlos de Guatemala, y en
la Universidad Autnoma
de Mxico (Unam), obtuvo
la maestra y doctorado en
Estudios Latinoamericanos.
En los aos sesenta inici su
trayectoria acadmica como
investigador en el Instituto de
Investigaciones Econmicas
y Sociales de la Usac, y en los
setenta fue funcionario de
Sieca. Gracias a esta institucin
pudo conocer otras experiencias
de integracin en Amrica
Latina. Este acercamiento a los
procesos integracionistas le sirvi
posteriormente para su trabajo
docente y de investigacin.
Su estada en Mxico le permiti ser
parte del Instituto de Investigaciones
Econmicas (IIEC) de la Unam, y ah dirigi
la revista Problemas del Desarrollo en la
dcada de los ochenta. Tambin como parte
del IIEC, a principios de los noventa se
desempe como docente e imparti cursos
en Argentina, Ecuador y Guatemala.
Entre 2000 y 2009 promovi convenios de
colaboracin acadmica, que se firmaron
entre el IIEC, la Universidad Rafael
Landvar, la Sieca y el Icefi. En Guatemala,
adems de haber sido profesor de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la
Usac, fue docente de posgrado en Flacso
sede Guatemala. En 2010 esta institucin
lo declar profesor emrito. Para 2014,

su obra publicada sumaba 14 libros, 13


opsculos, 57 captulos en libros y 77
artculos especializados.
Sin duda, los escritos que dieron ms
relevancia al trabajo de Guerra Borges
son los referidos a la historia econmica
de Guatemala, y a la integracin
centroamericana. En 2006 publica
Guatemala, 60 aos de historia econmica,
1944-2004. Esta es una de sus obras ms
conocidas en Guatemala, y a decir del propio
autor su obra es indita y lleg a llenar un
vaco, pues nadie haba registrado la historia
de ese perodo; y aadi en una entrevista:
Hacer historia econmica es una necesidad
de nuestro pas porque la economa tambin
tiene mucho que decir del ser humano y sus
derechos. Mi obra no se limita al recuento
de datos. Como todo lo que escribo, esta
obra est en clave de economa poltica.
Su obra sobre integracin latinoamericana
fue la que ms lo destac a nivel internacional.
El aporte de Guerra Borges a la temtica
se materializ en trabajos de consultora
para organismos internacionales, como
la evaluacin de los primeros 10 aos de
la integracin centroamericana, que hizo
para la Organizacin de Naciones Unidas
para el Comercio y el Desarrollo y Sieca,
que fue publicada por el Instituto para la
Integracin de Amrica Latina, en Argetina;
y tambin por la Cepal.
Por su amplia trayectoria acadmica, Guerra
Borges recibi mltiples reconocimientos,
dentro de los cuales destaca la medalla de
centroamericano distinguido, otorgada por
el Sistema de Integracin Centroamericana
(Sica), en 2001, la Orden del Quetzal en el
Grado Cruz, del Gobierno de Guatemala en
2012. En Mxico, la Unam le otorg en 2013
el Premio Universidad Nacional; adems
de haber sido galardonado con la Ctedra
Narcisso Bassols y la Ctedra Patrimonial
de Excelencia del CONACYT.
Alfredo Guerra Borges falleci el 24 de
octubre de 2016, pero deja un legado
poltico y acadmico incalculable para
Centroamrica y Amrica Latina.

Fuentes: Resea de Alfredo Guerra Borges, publicada para la entrega del Premio Universidad Nacional, de la UNAM, 2013.
Resea de Alfredo Guerra Borges, de Gabriela Escobar, presentada en el Conversatorio La cada del presidente Arbenz Guzmn: causas y legados de una
coyuntura crtica 26/09/2014.
Artculo Hasta siempre querido Alfredo, de Carlos Figueroa Ibarra 27/10/2016.
Entrevista a Alfredo Guerra Borges, por Louisa Reynolds Inforpress Centroamericana 22/01/2008.

76

III.

V Anexo estadstico
EXPRESADO
EN:

Variable

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

PERSPECTIVA
FISCAL
ANEXO ESTADSTICO

Ao

Al mes de

Honduras

Nicaragua

Panam

Centroamrica a/

2015

dic-15

20.8

17.6

12.3

22.9

19.3

17.7

18.44

2016 Py
2017
2015

dic-16
dic-17
dic-15

19.7
21.9
13.7

16.8
16.7
15.9

0.0
13.3
10.2

24.9
22.2
17.9

19.7
18.6
16.4

20.0
19.7
9.4

16.85
18.72
13.94

2016 Py
2017 ppto
2015
2016 Py

dic-16
dic-17
dic-15
dic-16

14.0
13.9
-5.9
-4.5

15.7
16.6
-1.6
-2.9

10.2
10.4
-1.4
-1.7

19.5
17.6
-3.1
-3.0

16.7
15.8
-0.6
-0.7

10.4
10.0
-3.9
-3.4

14.43
14.04
-2.76
-2.72

2017 ppto
2014
2015
2016

dic-17
dic-14
dic-15
dic-16

-7.0
0.4
0.4
0.4

0.2
0.1
0.1
0.1

-2.2
0.2
0.2

-3.7
0.5
0.5
0.5

-0.9
0.3
0.3
0.3

-4.5
0.4
0.4
0.4

-3.00
0.31
0.33
0.35

2014
2015
2016 pre/
2014
2015
2016 pre/

dic-14
dic-15
dic-16
dic-14
dic-15
dic-16

49,238.2
52,551.3
54,077.5
3.0
3.7
4.2

24,350.9
25,850.2
26,833.4
1.4
2.5
2.3

57,877.9
63,794.4
69,420.1
4.2
4.1
3.5

17,816.1
20,152.0
20,052.5
3.1
3.6
3.6

10,860.7
12,692.5
12,951.7
4.7
4.5
4.6

42,648.1
52,113.0
53,869.0
6.1
5.8
6.5

Como porcentaje del PIB

Sector fiscal
Gasto pblico (gobierno
central)
Recaudacin tributaria
(gobierno central)
Dficit presupuestal
Deuda pblica total (saldo de
la deuda del gobierno central)

Sector real
Millones
de USD

Producto interno bruto a


precios corrientes

Porcentaje

Variacin del PIB real

202,791.9
227,153.5
237,204.3
3.7
4.0
4.1

PIB proyeccin Banco Mundial

2017Py

dic-17

3.6

2.3

3.5

3.5

4.2

6.1

3.9

Porcentaje

PIB proyeccin Cepal


PIB proyeccin FMI

2017Py
2017Py

dic-17
dic-17

4.1
4.2

2.3
2.4

3.4
3.8

3.7
3.7

4.5
4.3

5.7
5.8

4.0
4.0

Moneda
domstica

2014

promedio anual

538.4

1.0

7.7

21.1

26.0

1.0

Tipo de cambio por USD

2015

promedio anual

534.7

1.0

7.7

22.1

27.3

1.0

2016

Promedio anual

555.7

1.0

7.5

22.9

29.2

1.0

2014

promedio anual

3.4

-1.0

4.9

4.1

4.7

8.0

2015

promedio anual

3.0

1.2

3.7

4.2

4.8

4.3

3.5

2016
2014

promeido anual
promedio anual

4.2
5.1

1.6
0.5

3.2
3.0

3.7
5.8

4.8
6.5

4.1
1.0

3.6
3.6

2015

dic-15

-0.8

1.0

3.1

2.4

3.1

0.3

1.5

2016

oct-15

0.4

-0.7

3.8

2.8

2.0

1.5

1.6

Porcentaje

Porcentaje

Variacin interanual del


IMAE
Inflacin interanual
Proyeccin FMI de la inflacin

Porcentaje

Exportaciones de bienes y
servicios (Variacin anual)

Porcentaje

Importaciones de bienes y
servicios (Variacin anual)

4.0

2017

dic-17

3.0

2.0

4.0

4.5

7.3

1.5

3.7

2013
2014
2015
2016Py
2017Py
2013
2014
2015
2016Py

dic-13
dic-14
dic-15
dic-16
dic-17
dic-13
dic-14
dic-15
dic-16

2.2
3.1
1.9
7.2
7.3
1.1
6.2
4.4
5.3

6.1
-0.5
2.9
7.7
5.1
5.3
0.0
8.2
4.8

5.6
6.3
3.6
2.7
3.5
5.2
7.8
15.1
7.1

-2.5
2.0
2.6
6.3
4.7
-1.8
3.9
9.7
4.0

3.4
6.4
-1.8
-0.2
3.4
1.5
2.9
11.7
4.1

4.2
5.2
2.1
6.4
11.8
6.7
8.3
5.9
5.4

3.2
3.8
1.9
5.0
6.0
3.0
4.8
9.2
5.1

2017py

dic-17

8.0

5.8

4.1

4.0

4.4

3.0

4.9

Indicadores sociales
Variable
Pobreza (porcentaje segn lineas de pobreza nacional)

ndice de Desarrollo Humano (IDH)

IDH
Componentes

Expectativa de vida al nacer


Aos promedio de educacin
Ingreso per cpita (PPA 2012)

Poblacin
Tasa de crecimmiento poblacional
Poblacin urbana
Edad mediana
Mortalidad infantil
Desnutricin
Alfabetismo

Desempleo abierto

Medida

Ao

Total

2014

22.4

31.8

59.3

62.8

29.6

25.8

45.2

Extrema

2014

6.7

7.6

23.4

39.7

8.3

11.0

19.2

Ranking

2014

69

116

128

131

125

60

Valor

1990

0.652

0.522

0.483

0.507

0.495

0.656

Valor

1995

0.682

0.566

0.513

0.530

0.523

0.684

Valor

2000

0.704

0.603

0.552

0.557

0.565

0.714

Valor

2005

0.723

0.638

0.576

0.584

0.595

0.733

Valor

2010

0.750

0.653

0.611

0.610

0.619

0.761

Valor

2011

0.756

0.658

0.617

0.612

0.623

0.759

Valor

2012

0.761

0.662

0.624

0.607

0.625

0.772

Valor

2013

0.764

0.664

0.626

0.604

0.628

0.777

Valor

2014

0.766

0.666

0.627

0.606

0.631

0.78

79.4

73.0

71.8

73.1

74.9

77.6

8.4

6.5

5.6

5.5

6.0

9.3

13,413

7,349

6,929

3,938

4,457

18,192

Aos
Aos

2014

USD

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Centroamrica a/

6.9

Millones

2014

4.9

6.4

15.9

8.3

6.2

3.9

Porcentaje

2010-2015

1.4

0.7

2.5

1.4

1.6

7.6
1.8

Porcentaje

2014

66

66.2

51.1

53.9

58.5

77

58.6

Aos

2015

30.6

24.7

19.7

22.5

23.8

28.5

23.4

Tasa

2013

8.5

13.5

25.8

18.9

20

15.4

19.3

Porcentaje

2008-2013

5.6

20.6

48

22.7

23

19.1

29.1

Porcentaje

2005-2013

97.4

85.5

78.3

85.4

78

94.1

84.0

Porcentaje

2013

8.3

5.9

3.9

5.3

4.1

Porcentaje

2014

9.7

2.9

3.9

5.6

4.8

Porcentaje

2015

9.6

5.3

2.7

3.9

5.1

Porcentaje

2016Py

9.4

5.3

3.1

3.9

6.2

5.1

Porcentaje

2017Py

8.2

5.3

2.6

3.8

6.4

5.1

5.4

ppto: presupuesto - py:proyeccin - pre: preliminar


a/

El valor para Centroamrica se obtiene del promedio simple en el caso de los porcentajes, para los valores en dlares se utiliza la suma de los pases.

Fuente: Icefi con base en sector fiscal y sector real: ministerios y secretaras de Hacienda, Finanzas y Economa, bancos centrales y Contralora General de Panam.
Sector real: bancos centrales de CA e Instituto Nacional de Estadsticas y Censos de Panam (INEC). Indicadores sociales: Encuestas de hogares nacionales, Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), proyecciones de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y Fondo Monetario Internacional (FMI).

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