Professional Documents
Culture Documents
Alexandru-Sorin CIOBANU
Universitatea din Bucureti
Facultatea de Drept
Drept administrativ II
- Sinteze teoretice pentru nvmntul la Distan -
- Octombrie 2013 -
TEMATIC
CAPITOLUL 1
FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE
CAPITOLUL 2
PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV
CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.
CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV
CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI
CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC
CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC
CAPITOLUL 8
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZRI GENERALE.
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV - DISCIPLINAR
CAPITOLUL 9
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL
CAPITOLUL 10
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL
CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE
CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR
Precizri importante:
Acest material reprezint o prezentare n rezumat a principalelor aspecte care in de
disciplina Drept administrativ II i constituie, parial, echivalentul prelegerilor destinate
formei de nvmnt cu frecven.
n vederea susinerii examenului final, informaiile de fa urmeaz a fi completate
prin aprofundarea legislaiei i a detaliilor existente n cursurile i tratatele universitare
indicate ca bibliografie obligatorie, conform fiei disciplinei (publicat pe site-ul Facultii
de Drept).
Ca materiale de baz, n acest sens, amintim:
- Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti,
2012;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediia e, C.H. Beck, Bucureti,
2010;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediia 4, All Beck, 2005, volumul 2;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre,
Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i
completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public
n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n
Romnia i n Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012.
n egal msur, prezena studenilor la tutorialele organizate de facultate este
esenial, ntruct, cu acest prilej, vor fi prezentate eventuale elemente de noutate,
explicaii privind procedura de examinare, vor putea fi clarificate anumite probleme de drept
etc.
Ca atare, pentru ca activitatea de la tutoriale s fie ct mai eficient, studenii
trebuie s studieze pn la prima ntlnire programat cel puin primele 4 capitole
indicate n prezentul document, pentru a exista o baz de dialog cu cadrul didactic.
De asemenea, pentru a veni n sprijinul studenilor, la finalul fiecrui capitol este
indicat o bibliografie orientativ, respectiv legislaia minimal relevant.
CAPITOLUL 1
FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI
PUBLICE
1.
2.
3.
4.
5.
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 37;
Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizeaz puterea de stat (de exemplu: sesizri,
oferte de contractare) i acte contractuale - Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 209;
Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative (supuse unui regim de putere
public), contractele civile (supuse dreptului comun) Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ,
Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 276.
Una dintre cele mai uzitate clasificri este cea propus de profesorul Antonie Iorgovan (Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 10 i urm.):
a. Dup criteriul modului de manifestare a voinei emitentului.
acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) i actul juridic ce nu realizeaz
puterea public;
acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraiei publice): contractele de
drept privat, contractele administrative.
b. Dup regimul juridic aplicabil.
acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative
(actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizeaz
puterea public, contractele de drept privat, ncheiate de organele administrative ca persoane juridice de
drept privat.
4. Operaiunile administrative i faptele materiale.
Aceste forme de activitate prezint unele trsturi comune:
Nu concretizeaz o manifestare de voin exprimat n scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt
forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente;
Chiar dac unele produc anumite consecine juridice (de regul, permit continuarea unei proceduri),
acestea opereaz n baza legii, nu sunt generate n mod direct i intenionat prin respectiva operaiune;
Scopul realizrii acestora poate consta n mijlocirea emiterii/adoptrii de acte administrative (de
exemplu - avizul), sau n executarea legii la modul concret (de exemplu - activiti concrete de prestare a unor
servicii publice).
Exist mai multe clasificri, axate pe criterii diferite:
a. n funcie de regimul juridic aplicabil: operaiuni de putere (operaiunile tehnico-administrative i
cele prin care se realizeaz servicii publice), operaiuni care nu se realizeaz ntr-un regim de putere
(operaiunile productive);
b. n funcie de consecine: fapte/operaiuni productoare de efecte juridice, fapte/operaiuni care
produc efecte de alt natur, care pot avea i conotaii juridice;
c. n funcie de scopul lor: fapte/operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile administraiei
publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea n executare a unor acte
administrative); fapte/operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei publice (aanumitele operaiuni de birou sau de administraie intern operaiunile tehnico-administrative i acte cu
caracter politic); fapte materiale de producie ( Verginia Vedina, Drept administrativ Manual pentru uzul
studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 46; Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i
actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 77-79).
Ca pondere, operaiunile i faptele materiale ale administraiei publice se regsesc n proporie mai mare
dect actele juridice ale acesteia i sunt realizate, n principal, de organele de la baza sistemului
administraiei publice, care au sarcini accentuate n ceea ce privete executarea la modul concret a legii i
5. Contractul administrativ.
Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraiei publice,
fiind ncheiat n principal sub un regim de putere public, de drept administrativ i, n subsidiar (n
completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate n mod distinct n dreptul public francez ca fiind contractele
ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care sunt supuse, din punct de
vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari.
n legislaia romn actual, noiunea de contract administrativ a fost recent introdus prin noua
Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care n art. 2 lit. c) teza final precizeaz c sunt
asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au
ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziiile publice.
Este de observat faptul c lista contractelor administrative enunat n norma anterioar nu este una
exhaustiv i nici nu ar fi fost indicat acest lucru, n condiiile n care dezvoltarea continu i evoluia actelor
de natur contractual ncheiate ntre autoritile publice i persoanele de drept privat (aa-numitele contracte
de parteneriat public-privat) reprezint o realitate de necontestat. n dezvoltarea acestei idei, legea prevede n
acelai art.2 lit.c) c prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse
competenei instanelor de contencios administrativ.
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmente n acte normative
speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public etc.
Facem meniunea c, n prezent, ca urmare a modificrilor succesive aduse OUG nr. 34/2006, achiziiile
publice au fost calificate n mod expres drept contracte comerciale, deci contracte de drept privat, n ciuda
faptului c nu au fost modificate corespunztor dispoziiile art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea contenciosului
administrativ.
Pentru comparaie, amintim faptul c n dreptul francez sunt considerate contracte administrative
urmtoarele: achiziiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit
ocuparea domeniului public, contractele de recrutare a agenilor (funcionarilor) publici (Laurent Richer, Droit
e
des contrats administratifs, 4 dition, LGDJ, Paris, 2004).
Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 1-9;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
DRGANU TUDOR, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 343;
DRGANU TUDOR, Consideraii privind noiunea de fapt juridic i clasificarea faptelor juridice, n Studii
i cercetri juridice nr. 1/1980, p. 25-37;
IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 206-215,
p. 284-295;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ediia 4, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
3-87;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ediia 4, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
3-18;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA,
Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden,
Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 68-89;
IOVNA ILIE, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra activitii
administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9-14, p. 86-91;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice E.Marvan, Bucureti, 1934, p. 288-299;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 275-279;
PRISCARU VALENTIN, Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56,
p. 272-381;
RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay
Co., Bucureti, 1937, p. 13-19;
TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice
Eminescu S.A. Bucureti, 1929, p. 402-404;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 75-83;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004,
p.46 i urm.;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007, p.77-79.
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M.Of. nr. 767 din 31.10.2003);
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr.
164/02.04.2001), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat (M.Of. nr. 123 din 20.02.2007), cu
modificrile i completrile ulterioare;
H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (M.Of. nr. 319 din 14.05.2009).
CAPITOLUL 2
PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV
1. Noiune i trsturi.
2. Clasificare.
1. Noiune i trsturi.
1.1. Noiune:
Actul administrativ reprezint cea mai important dintre formele prin care administraia public i
realizeaz sarcinile.
Terminologia utilizat n doctrin nu este uniform, fiind folosite noiunile de act administrativ, act de
drept administrativ, act de autoritate, act administrativ de autoritate, toate pentru a desemna aceeai
categorie de acte juridice ale administraiei publice. Legislaia n vigoare, pornind de la dispoziiile
constituionale (art. 52, art. 126), folosete noiunea de act administrativ, fapt care recomand utilizarea
general a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridic corect i univoc.
2.2. Definiii formulate:
a) Definiii formulate n doctrin:
- act fcut de un funcionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativ, care intr n
atribuiunile acelui funcionar (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale,
Bucureti, 1925, p. 344);
- form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare
unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea
puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoret. (Antonie Iorgovan, op.cit.,
2005, p. 25);
- forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin
expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor
judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin
care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative (Verginia Vedina, op.cit., 2007, p.80);
b) Definiii formulate n acte normative:
- actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii
ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect
punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor
publice, achiziiile publice (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile
i completrile ulterioare);
- actul juridic emis/adoptat de o persoan administrativ n mod unilateral, n regim de putere public,
prin care se organizeaz sau se aplic n concret legea (art. 13 din Proiectul Codului de procedur
administrativ al Romniei).
10
11
12
d. Emitentul poate fi o autoritate public sau o persoan de drept privat autorizat de puterea
public s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public.
Dispoziiile art. 52 din Constituie se refer la actele administrative emise de autoriti publice, nu
doar la cele emise de autoriti/organe administrative;
Connform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare
autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public;
Actele administrative pot proveni i de la autoriti din afara sferei Executivului (de exemplu:
Parlament, instanele de judecat, Avocatul Poporului, Curtea Constituional, Consiliul Legislativ etc.), fiind
vorba despre acte emise n realizarea unei activiti administrative specifice, de natur intern, ca mijloc de
realizare a competenei acestor autoriti;
Inclusiv doctrina i jurisprudena instanelor de contencios administrativ admit faptul c pot fi emise
acte de autoritate i de unele entiti cu caracter privat i cu activitate non-profit (denumite n perioada
interbelic stabilimente de utilitate public) care satisfac un interes public, de regul prin prestarea unor
servicii publice (de exemplu: universitile, Uniunea Naional a Barourilor din Romnia, Uniunea Naional a
Notarilor Publici din Romnia etc.). Calificarea acestor persoane juridice de drept privat ca fiind de interes
public, prin raportare la activitatea desfurat, se face numai de ctre autoritile statale, fie direct prin lege,
fie, dup caz, prin acte administrative subsecvente unei legi.
e. Actul administrativ roduce efecte juridice, n sensul c d natere, modific sau stinge drepturi
i obligaii, specifice raporturilor de drept administrativ.
Din moment ce actul administrativ reprezint o specie a actului juridic, rezult c acesta este
emis/adoptat n scopul producerii de efecte juridice: naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i
obligaii specifice raporturilor de drept administrativ;
Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere public);
Administraia public se angreneaz i n raporturi de drept privat, atunci cnd este vorba despre
gestionarea domeniului privat, dar n aceast ipotez nu apeleaz la acte administrative, ci la acte de drept
privat.
13
Acte administrative individuale (cu caracter individual) produc efecte juridice fa de unul sau mai
multe subiecte de drept determinate;
Acte administrative cu caracter intern ale unei autoriti/instituii publice (care, la rndul lor pot fi
normative sau individuale).
2.3. Actele administrative individuale sunt mprite n:
Acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii unui subiect de drept determinat;
Acte de atribuire a unui statut personal;
Acte de aplicare a constrngerii administrative;
Acte cu caracter jurisdicional.
2.4. Problema actelor administrative de autoritate i a actelor administrative de gestiune:
O delimitare important, reinut n doctrina de drept administrativ interbelic i preluat inclusiv de unii
autori contemporani, sau chiar n practica instanelor de contencios administrativ, a fost cea dintre actele
administrative de autoritate i actele administrative de gestiune.
n aceast terminologie, termenul administrativ evoc nu regimul juridic aplicabil cel de drept public,
de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul n cauz - organele administraiei publice.
Actele de gestiune, ntr-o viziune clasic, reprezint toate acele acte juridice cu caracter contractual
sau fcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, svrite de Stat n calitate de persoan juridic i
pentru administrarea patrimoniului su (C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a,
Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1937, p. 147), respectiv actele prin care se conserv, se mrete
sau se micoreaz activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implic cu nimic ideea de
suveranitate, cum ar fi arendarea unei moii a Statului, nchirierea unui imobil de ctre primar (P. Negulescu,
Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice E.
Marvan, Bucureti, 1925, p. 346).
Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit i actul
administrativ de putere public, ar reprezenta acea declaraie de voin cu caracter unilateral i executoriu,
emannd de la autoritile administrative ale Statului i svrite n vederea funcionrii serviciilor publice
(C.G. Rarincescu, op. cit., p. 146-147), respectiv acel act prin care se ordon sau se interzice ceva
administrailor, emis de autoritile administrative n calitate de deintoare ale suveranitii naionale, cum ar
fi regulamentele, ordonanele, decretele de numiri sau destituiri de funcionari, deciziunile (P. Negulescu, op.
cit., p. 346).
n prezent, conceptul actului de gestiune, n abordarea sa interbelic, nu are un fundament juridic,
ntruct legislaia nu mai face nicio difereniere ntre actele unilaterale ale administraiei publice prin care se
iau decizii cu privire la patrimoniul public i celelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o
anumit conduit, se confer/modific/retrage un statul personal, se aplic o sanciune etc.
Desigur, n mod metaforic i pentru a pstra terminologia tradiional, pot fi denumite acte de gestiune
contractele de drept privat ncheiate de autoritile publice, nu i actele administrative care le-au precedat
(spre exemplu nu poate fi act de gestiune, adic act de drept privat, o hotrre de consiliu prin care s-a
aprobat procedura de nchiriere a unor bunuri din patrimoniul localitii).
14
Amintim faptul c, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituie, jurisdiciile speciale administrative sunt
facultative i gratuite, dispoziie care este dezvoltat, sub aspect procedural, n art. 6 din Legea
contenciosului administrativ.
Actele administrativ jurisdicionale pot fi contestate mai departe la instana de contencios administarativ
(calea de atac este, de regul, cea a recursului, etapa de jurisdicie administrativ fiind considerat
echivalentul primei instane).
n doctrina recent, actele administrativ-jurisdicionale sunt prezentate ca acte administrative tipice,
ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr legal i dup o
procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la nivelul administraiei active
(D. A. Tofan, Drept administrativ, vol. II, All Beck, Bucureti, 2004, p. 21).
Trsturile actului administrativ jurisdicional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):
este un act administrativ tipic, adic este emis numai de ctre organele administraiei de stat;
are un caracter de excepie, n sensul c intervine numai n situaii riguros precizate de normele
juridice;
este emis n soluionarea unor litigii ce se ivesc ntr-un domeniu sau altul de activitate din administraia
de stat ( administraia active);
este emis dup o procedur special, administrativ-jurisdicional, care cuprinde i principiul
independenei organului care emite actul fa de prile n litigiu, respectiv, principiul contradictorialitii;
este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative (mai exact al retractrii), fr a se
nelege c are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare dect actele administrative obinuite;
este susceptibil de a fi atacat n contenciosul administrativ general, potrivit dispoziiilor legale ( a se vedea
art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare).
Dup revizuirea Constituiei Romniei (a se vedea modificarea de substan a art. 21, referitoare la
caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale), urmat de adoptarea noii Legi a contenciosului
administrativ nr. 554/2004, s-a precizat n doctrin (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez
i explicaii, Editura Kullusys, ediia a II-a, Bucureti, 2006, p. 139) c pentru a ne afla n prezena unui act
administrativ jurisdicional se impune ca:
actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de stat sau al
administraiei locale (deci nu de orice autoritate public, inclusiv din sfera puterii judectoreti i nu de
autoriti ale structurilor nestatale organizaii profesionale, fundaii etc.);
autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un organ
administrativ jurisdicional;
conflictul s se soluioneze cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii;
prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Ca exemple de autoriti publice cu atribuii de jurisdicie administrativ n prezent, se indic de ctre unii
autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n
Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activeaz n diverse domenii de activitate, cum
ar fi: comisiile de soluionare a ntmpinrilor prevzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauz de utilitate public, comisiile mixte i Comisia Central de Rechiziii prevzute n Legea nr. 132/1997
privind rechiziiile de bunuri i prestrile de servicii n interes public, comisiile de disciplin din cadrul
autoritilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Comisia de
reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve fa de includerea unora dintre
ele n sfera autoritilor care dein atribuii jurisdicionale, ntruct un criteriu esenial pentru a ne afla n faa
unei asemenea autoriti este competena sa de a pronuna efectiv o decizie, un act administrativjurisdicional, pentru soluionarea conflictului dedus judecii administrative; aceast cerin nu se regsete,
de exemplu, n cazul comisiilor de disciplin instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competena de a
investiga svrirea de abateri disciplinare de ctre funcionarii publice i de a formula propuneri de aplicare
a unei sanciuni, nu de a aplica sanciunea efectiv.
15
Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 12-39;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
DRGANU TUDOR, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p.
34-106;
IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 216-229,
p. 243-248;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, ediia 4, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
20-38;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA,
Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden,
Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 78-84, p. 157-166;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 290-308;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte
Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p.344 i urm.;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 285-296;
POPESCU CORNELIU LIVIU, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n
Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98;
PRISCARU VALENTIN Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56,
p. 57-67;
RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay
Co., Bucureti, 1937, p. 308-309, 376-386;
TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944,
p. 443-461;
TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice
Eminescu S.A. Bucureti, 1929, p. 402-404;
VEDINA,VERGINIA Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 83-91;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004,
p. 47-51;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007, p.79-84;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII, Universul Juridic, Bucureti, 2012.
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/ 31.10.2003);
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr.
164/02.04.2001), cu modificrile i completrile;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie
2007),cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare;
16
O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite (M. Of. nr. 291/25.04.2003), aprobat cu
modificri prin Legea nr. 486 /2003;
O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor (M. Of. nr.
84/01.02.2002),cu modificrile i completrile aduse prin Legea nr. 233/2002;
H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (M.Of. nr. 319 din 14.05.2009).
17
CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII
PROCEDURALE. EFECTE JURIDICE.
Prin legalitatea actelor administrative, ntr-un sens strict, se nelege obligativitatea conformrii
acestora cu dispoziiile constituionale, legile adoptate de Parlament i celelalte acte normative cu o for
juridic superioar actului adoptat, cumulat cu obligativitatea respectrii competenei organului emitent i a
condiiilor de form i de procedur prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedina, op.cit.,
2007, p. 86; D.A.Tofan, op. cit., p. 26).
n esen, condiiile generale de legalitate constau n:
Emiterea actului n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament
i cu toate actele normative de for juridic superioar;
Actul s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale;
Actul s fie emis n forma i prin procedura prevzut de lege.
18
administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implic aplicarea unui act administrativ (V. Vedina, op. cit.,
2007, p. 86 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49).
n esen, oportunitatea se raporteaz la: momentul adoptrii actului administrativ, locul i condiiile
concrete n care urmeaz s se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i
interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 28).
Exist dou mari modaliti de abordare a relaiei legalitate-oportunitate n literatura de specialitate:
a. Teza colii de drept public de la Bucureti: Oportunitatea reprezint ea nsi un element al
legalitii, neputnd fi analizat distinct de aceasta.
b. Teza colii de drept public de la Cluj: Legalitatea i oportunitatea reprezint condiii distincte de
validitate a unui act administrativ.
(Titulatura celor dou coli aparine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, n prezent trebuie
reinut i faptul c reprezentanii celor dou centre universitare mbrieaz, de multe ori, aceeai
concepie, inclusiv n materia actului administrativ, conflictul ideologic la care ne referim fiind mult
atenuat).
Importana practic a acestor teze: posibilitatea anulrii de ctre instana de contencios administrativ a
unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru nclcarea expres a unui text legal (de exemplu,
dac mijloacele i resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depesc posibilitile
reale existente) este recunoscut de coala de la Bucureti, nu i de coala de la Cluj.
B. Condiiile de form.
Regula actele administrative se emit/adopt n form scris (cerin ad validitatem);
Ca excepie, anumite acte administrative individuale pot mbrca i forma oral de exemplu:
avertismentul, ca sanciune contravenional; actele normative mbrac ntotdeauna forma scris, pentru a
putea fi aduse la cunotin public.
Limba n care se redacteaz toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficial a
statului romn - limba romn; totodat, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public
local, republicat, n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au
o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin
public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se
comunic, la cerere, i n limba matern.
ntotdeauna, ns, va avea valoare oficial numai actul redactat n limba romn.
Motivarea actelor administrative reprezint o cerin care trebuie respectat de emitent n funcie de tipul
actului administrativ individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin note de fundamentare (pentru
hotrrile i ordonanele Guvernului) sau prin referate de aprobare (pentru celelalte acte normative) a se
vedea dispoziiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, H.G.
nr.1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative
supuse aprobrii Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii.
Potrivit dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare i motivare
al actului normativ include coninutul evalurii impactului acestuia, cuprinznd urmtoarele seciuni:
a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la
insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare; principiile de baz i finalitatea reglementrilor
propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrrilor de cercetare, evalurilor statistice;
referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a cror implementare este elaborat
19
respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei
extraordinare care impune reglementarea imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de
urgen, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului
nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe
termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n
vigoare; compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea exact a acestora i, dac
este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curii de Justiie a Comunitilor Europene
i alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective;
implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale,
precum i msurile de adaptare necesare; preocuprile n materie de armonizare legislativ;
e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii
consultai, esena recomandrilor primite;
f) activitile de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ;
g) msurile de implementare-modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice
centrale i locale.
De asemenea, n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ,
motivarea trebuie s cuprind referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite.
Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprind
referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a Tarii, Curii de Conturi
sau Consiliului Economic i Social.
Competena de a stabili strutura i coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare pentru
actele normative iniiate de Guvern aparine chiar acestuia.
Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivrii att n fapt ct i n drept
este de necontestat n privina actelor administrativ-jurisdicionale i a celor sancionatorii; pentru celelalte
categorii de acte administrative individuale, doctrina i, mai nou, chiar jurisprudena naltei Curi de Casaie i
Justiie ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunat de Secia de Contencios
Administrativ i Fiscal a .C.C.J. n dosarul nr. 21214/2/2005), se pronun n mod constant n sensul
necesitii motivrii acestora att n drept ct i n fapt, indiferent dac legea prevede sau nu expres
aceast obligaie, fiind dat ca argument, printre altele, i existena dreptului la informaie prevzut de art. 31
din Constituie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62-63). De lege lata, actele normative care consacr
aceast obligaie se refer la anumite tipuri de acte, nu la ntreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, n
care se prevede obligaia de a se indica, n rspunsul remis petiionarului, temeiul legal i Legea nr. 544/2001,
n care se prevede c refuzul de a pune la dispoziia solicitantului informaiile solicitate trebuie motivat).
Actualmente, motivarea actelor administrative individuale se rezum, de regul, n practica administrativ,
la indicarea textelor legale pe care se ntemeiaz, adic la motivarea n drept, cu precizarea eventualelor
operaiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).
20
AVIZELE:
Reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit unei alte autoriti, ntr-o
problem sau mai multe, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. (R.N. Petrescu, op. cit.,
2004, p. 300).
Reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele nsele.
Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative nu exist obligaia pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita, nici
de a le respecta, dac le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Autoritii Naionale pentru
Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, n baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public);
o avizele consultative exist obligaia de a fi solicitate, dar nu i obligaia de a fi respectate (de
exemplu: avizele emise de prefect, n condiiile art.9 din Legea nr.340/2004, republicat);
o avizele conforme exist obligaia pentru emitent de a le solicita i de a se conforma lor (de exemplu:
avizele emise Inspectoratele Judeene colare, n baza Legea educaiei naionale nr. 1/2011 (art. 42, de
exemplu), avizul emis de Ministerul Transporturilor n legtur cu statutul Casei Asigurrilor de Sntate a
Ministerului Transporturilor, Construciilor i Turismului, n baza art. 266 alin. 3 din Legea nr. 95/2006 privind
reforma n domeniul sntii, cu modificrile i completrile ulterioare).
Contribuie la ntrirea caracterului legal al actului administrativ ce urmeaz a fi emis/adoptat.
Nu pot fi atacate n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu actul
administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
Poate fi, n schimb, cerut instanei de contencios administrativ, obligarea autoritii competente la
emiterea avizului la care reclamantul ar fi ndreptit.
ACORDUL PREALABIL:
Reprezint o specie a acordului, ca operaiune administrativ ce reprezint acceptul pe care l d un
organ public altui organ public, n vederea emiterii de ctre ultimul a unui act administrativ.
Este o manifestare de voin cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat denumit
n doctrin act administrativ complex (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V. Vedina, op. cit.,
2007, p. 93-94; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p. 32-33).
ntrete legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoper viciile de legalitate ale acestuia.
Nu produce prin el nsui efecte juridice.
Nu poate fi atacat n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu actul
administrativ pe care l fundamenteaz.
ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, n Legea nr. 52/2003 privind
transparena decizional n administraia public, cu modificrile i completrile ulterioare. Astfel, conform
art.6, autoritile administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun privind intenia de
a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la sediul propriu, ntr-un spaiu
accesibil publicului i pe care l vot transmite i ctre mass-media.
De asemenea, n art.8 alin.2 al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de
editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, cu modificrile i completrile ulterioare,
se consacr obligaia organelor administraiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care
cad sub incidena Legii nr. 52/2003 n aceste monitoare oficiale judeene sau, dup caz, oreneti (
dac exist ).
21
22
autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor
nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i
precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei
publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite.
- Confirmarea = operaiune care poate primi trei accepiuni, analizate n doctrin:
actul prin care organul administrativ ncunotiineaz un subiect de drept interesat c nelege s
menin un act administrativ emis anterior;
act administrativ distinct prin care organul administrativ urmrete s acopere un viciu al unui act
propriu emis anterior, sau s acopere un viciu al unui act inferior ca for juridic;
aprobare dat de organul administrativ superior, fr de care nu se poate pune n aplicare un act
anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2004, p.36.)
O alt formalitate procedural ulterioar o reprezint i publicarea minutei ntocmite cu ocazia edinelor
autoritilor administraiei locale pe site-ul propriu, precum i afiarea acesteia la sediul autoritii.
23
comunica celor interesai, respectiv obligaia de a nu l modifica sau abroga dect prin parcurgerea procedurii
prevzute de lege (V. Vedina, op. cit., 2007, p.99).
b. Pentru celelalte subiecte de drept:
actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicrii lor, cu excepia
hotrrilor Guvernului i a decretelor Preedintelui Romniei, care trebuie publicate n Monitorul Oficial al
Romniei, sub sanciunea inexistenei;
actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunotin public
(prin publicare), n modalitile prevzute de lege.
n esen, ca REGUL actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul n
care au fost aduse la cunotina destinatarului sau, dup caz, a publicului, n formele prevzute de
lege.
EXCEPIILE de la regula sus-menionat:
actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de exemplu:
certificate de stare civil - natere, de deces etc.), din categoria crora se apreciaz c fac parte i actele de
revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administrative interpretative, actele
administrative jurisdicionale (D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 46-47). Dup cum se observ, este vorba
despre acte individuale.
actele administrative care produc efecte de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin, fie datorit
stabilirii n cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii de exemplu, conform art. 4
din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniior, actele normative n materie contravenional intr
n vigoare n termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar n cazuri urgente, la minim 10 zile.
n privina actelor normative emise de autoritile centrale, Legea nr. 24/2000, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare, precizeaz la art. 11:
(1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3
zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul
lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul
lor nu este prevzut o dat ulterioar.
(3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n vigoare
la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat
ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul
acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text.
Desigur, ne intereseaz, n principal, data intrrii n vigoare a actelor administrative normative,
legile i chiar ordonanele neintrnd n aceast categorie.
Pentru actele emise de autoritile administraiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale, republicat, prevede n art. 49, aplicabil pentru hotrrile consiliilor locale, c
Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public,
iar cele individuale, de la data comunicrii (regul valabil i n ceea ce privete hotrrile consiliului
judeean). De asemenea, potrivit art. 68, n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter
normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce
au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz.
Aadar, n privina actelor administrative emise la nivel local se menine regula intrrii n vigoare de la
data aducerii lor la cunotin, raportat la clasica distincie dintre actele normative i cele individuale.
24
Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Relaia legalitate-oportunitate n teoria recursului pentru exces de putere, n
Studii de drept romnesc, serie nou, nr. 3-4/1999;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 26-54;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck,
Bucureti, 1999;
CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA,
Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 139;
DRGANU TUDOR Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p.
72-77, p. 107-147, p. 168-179;
IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 230-243, p.
249-252;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA,
25
Legislaie de baz:
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr.
164/02.04.2001), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),
cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public (M.Of. nr. 663/23.10.2001),
cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare aduse;
O.U.G. nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite (M. Of. nr. 291/25.04.2003), aprobat cu
modificri prin Legea nr. 486 /2003;
26
Ordonana nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor (M.Of. nr.
84/01.02.2002), cu modificrile i completrile aduse prin Legea nr. 233/2002;
H.G. nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (M.Of. nr. 716 din 23.10.2007).
27
CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI
ADMINISTRATIV
1. Suspendarea executrii actelor administrative.
2. Revocarea i retractarea actelor administrative.
3. Anularea actelor administrative.
4. Inexistena actelor administrative.
1. Suspendarea executrii actelor administrative.
1.1. Noiune: reprezint ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedina, op.cit., 2007, p.102; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2004, p. 54).
1.2. Trsturi:
are caracter de excepie, se dispune numai n cazuri bine ntemeiate;
reprezint o situaie temporar, vremelnic;
constituie o garanie a legalitii i a respectrii drepturilor subiective i intereselor legitime ale
persoanelor;
are n vedere ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice sau amnarea temporar a
producerii efectelor juridice;
poate s intervin numai dup intrarea n vigoare a actului;
poate fi dispus de organul competent (instana de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct n baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din Constituie,
depunerea de ctre prefect a unei aciuni mpotriva actelor emise de autoritile autonome locale duce,
automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, n ipoteza n
care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este
suspendat de drept etc.).
1.3. Regimul general aplicabil:
a.
b. Tipuri de suspendare:
n baza legii de jure - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituie, art. 3 din Legea nr. 554/2004,
referitoare la aciunile introduse n baza atribuiilor de tutel administrativ de ctre prefect sau de Agenia
Naional a Funcionarilor Publici);
dispus de organul competent instan de judecat (a se vedea art. 14, 15 din Legea
contenciosului administrativ) sau alt autoritate public (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).
c. Cauze de suspendare:
n Legea contenciosului administrativ regsim dou motive care pot justifica (dac sunt ntrunite
cumulativ) admiterea de ctre instan a unei cereri de suspendare a executrii actului administrativ:
existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt
28
de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t) din
Legea contenciosului administrativ);
necesitatea evitrii producerii unei pagube iminente (adic prejudiciul material viitor i previzibil sau,
dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public, potrivit
art. 2 alin. 1 lit. ) din Legea contenciosului administrativ).
Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute n vedere (alturi de motive care in chiar de
oportunitate) i n cazul suspendrii dispuse de ctre organele administrative, pentru propriile acte sau cele
ale organelor inferioare ierarhic.
d. Efecte juridice:
suspendarea produce ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice de ctre actul suspendat,
inclusiv stoparea oricrei proceduri de executare silit a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr.
554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare). De asemenea, cel puin provizoriu, adic pn la
clarificarea irevocabil a legalitii sau nelegalitii actului, se va reveni la situaia anterioar emiterii acestuia.
1.4. Reglementarea suspendrii judiciare, n baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:
a. Regimul suspendrii n baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:
Se dispune la cererea persoanei vtmate, dup formularea plngerii administrative prealabile;
Trebuie probat existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de
drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ; art.2
alin.1 lit.t) din lege);
Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definit n art. 2 alin. 1 lit. ), ca prejudiciul material
viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui
serviciu public);
n cazul actelor administrative normative care vatm un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ
poate fi introdus i de Ministerul Public;
Judecarea cererii se face de urgen i cu precdere, cu citarea prilor;
Efectele suspendrii dureaz pn la pronunarea instanei de fond asupra viitoarei aciuni n
anularea actului administrativ, dar nceteaz de drept dac aceast aciune nu este introdus n termen de 60
de zile de la acordarea suspendrii (este vorba despre soluia dat de prima instan, nu de hotrrea din
recurs);
n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre
instan, acesta este suspendat de drept, fr a mai fi obligatorie nregistrarea unei alte plngeri prealabile;
Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen
de 5 zile de la comunicare;
Recursul nu suspend executarea primei sentine, n sensul c suspendarea executrii actului
administrativ rmne valabil (n schimb, recursul declarat mpotriva sentinei prin care s-a anulat un act
administrativ suspend executarea hotrrii judectoreti, adic actul administrativ i menine caracterul
executoriu, dac nu se acord suspendarea executrii sale).
b. Regimul suspendrii n baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:
Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau n mod distinct, dup nregistrarea
acesteia pe rolul instanei de contencios administrativ, dar pn la pronunarea instanei de fond;
Trebuie ndeplinite aceleai condiii: existena cazului bine justificat i necesitatea prevenirii pagubii
iminente;
Procedura de judecat este similar cererii n baza art. 14;
Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept, iar recursul declarat mpotriva ei nu
suspend executarea;
29
n ipoteza admiterii aciunii de fond, msura suspendrii, dispus n condiiile art. 14, se
prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, chiar dac reclamantul nu a
solicitat expres suspendarea executrii actului administrativ n temeiul art.15.
(A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vian, D.I. Pasre, Legea contenciosului administrativ cu modificrile i
completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008)
Dup cum se observ, excepiile de mai-sus vizeaz numai acte administrative individuale, nu i acte
normative, pentru c ultimele pot fi oricnd retrase de administraie sau anulate de ctre instana de
contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totui desfiinate de ctre instana de judecat, prin
anulare, ipotez la care se refer i art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: Autoritatea public
emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n
care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
n egal msur, chiar dac de lege lata nu exist o astfel de dispoziie, specialitii consider c
30
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocat dac acesta a fost emis
ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dac actul era inexistent,
neavnd nici un moment o aparen de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj
Napoca, 2004, p. 330 i urm; D. A. Tofan, op. cit., 2002, p. 62-63; T. Drganu, Actele de drept administrativ,
Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 244).
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocrii actului administrativ cu regimul juridic al
revocrii dintr-o funcie/demnitate public, chiar dac i ultima operaiune presupune emiterea sau
desfiinarea unor acte administrative.
31
administrativ);
nu se poate considera c viciile de form sunt, ntotdeauna, mai puin grave dect cele de fond;
problema acoperirii (remedierii) viciilor este cel puin discutabil i, oricum, interpretabil,
ntruct nu exist o reglementare expres n acest sens, ci doar chestiunea principial c, pn cnd
este solicitat instana (sau o jurisdicie special administrativ) s se pronune asupra nulitii,
autoritatea administrativ poate s ncerce ndreptarea carenelor iniiale i intrarea n legalitate, dac
nu exist o interdicie legal n acest sens i dac nu vatm, astfel, alte drepturi sau interese
legitime (a se vedea i Ilie Iovna, op.cit., 1977).
32
33
Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 54-77;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, All Beck,
Bucureti, 1999;
APOSTOL TOFAN DANA, Relaia legalitate-oportunitate n teoria recursului pentru exces de putere, n
Studii de drept romnesc, serie nou, nr. 3-4/1999;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Suspendarea judiciar a executrii actelor administrative n baza Legii
contenciosului administrativ, n Revista de drept public nr. 1/2005, p. 78-101;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Consideraii asupra posibilitii revocrii din funcie a preedintelui i
vicepreedinilor consiliului judeean, n Curierul Judiciar nr. 4/2006;
CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA,
Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 263;
DRGANU TUDOR, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 148179, p. 179-296;
DRGANU TUDOR, Nulitile actelor administrative individuale, n Studia Napocensia, seria Drept I,
Editura Academiei R.S.R., 1974, p. 55-69;
DRGANU TUDOR, Cteva consideraii cu privire la actele de drept administrativ obinute prin manevre
frauduloase sau dolosive, n Justiia nou nr. 5/1961, p. 17-31;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE IULIANA DIANA,
Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden,
Universul Juridic, Bucureti, 2008;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
72-95;
IORGOVAN ANTONIE, MORARU ION, MUSTEA DOREL, Legalitatea actelor administrative, Editura
Politic, Bucureti, 1985, p. 64-67;
IORGOVAN ANTONIE, Noua lege a contenciosului administrativ.Genez, explicaii i jurispruden,
ediia a II-a, Ed. Kullusys, Bucureti, 2006;
IONESCU ROMULUS, Drept administrativ, Editura Didactic i pedagogic, Bucureti, 1970, p. 266-271,
p. 275-283;
IOVNA ILIE, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 54-66;
LAZR ROZALIA ANA, Relaia legalitate oportunitate n statul de drept, n Curierul judiciar, serie nou,
p. 105-119;
LAZR ROZALIA ANA, Legalitatea actului administrativ, All Beck, Bucureti, 2004;
LAZR ROZALIA ANA,Consideraii privind nulitatea i inexistena actului administrativ, n Revista de
drept public nr. 1/2002 p. 26-46;
MUREAN MIRCEA, Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de
drept procesual civil, n Revista romn de drept nr. 11/1973, p. 70-74;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte
Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p. 424 i urm.;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 297-319, p.
319-324, p. 324-334;
PETRESCU RODICA NARCISA, Revocarea i suspendarea modaliti de ncetare a efectelor juridice
ale actelor administrative, n Dinamica relaiilor sociale reglementate de lege oglindit n teoria i practica
dreptului, Cluj-Napoca, 1990;
PRISCARU VALENTIN, Actele i faptele de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 3-56,
p. 89-97, p. 109-127;
RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universal Alcalay
Co., Bucureti, 1937, p. 117-135, p. 337-362;
SANTAI IOAN, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p.
135-156;
TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice
34
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M.Of. nr. 767/ 31.10.2003) - art. 21, 52, 123, 126 etc.;
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat (M.Of. nr. 777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare; republicat (M.Of. nr.
777/25.08.2004), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (M.Of. nr.
164/02.04.2001), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),
cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 340/2004 (M. Of. nr. 658/21.07.2004) privind instituia prefectului, cu modificrile i
completrile ulterioare;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare aduse;
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006 (M. Of. nr. 453 din 25/05/2006);
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat (M. Of. nr. 513/31.08.2007) cu
modificrile i completrile ulterioare;
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificrile i
completrile ulterioare.
35
CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI
Partea I
Sinteze teoretice
1.
2.
3.
4.
5.
6.
36
- regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea
acestuia, calificate n doctrina francez drept adevrate delapidri;
- n contrapondere, a aprut ulterior principiul inalienabilitii domeniului public consacrat prin Ordonana
(Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea;
- tot din secolul al XVI-lea se enun i regula imprescriptibilitii (o prim referire apare n cadrul unui Edict
Regal din 1539, dar consacrarea definitiv este realizat de-abia n 1667, n cadrul Regulamentului general al
domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
- regele devine administratorul legal al acestui domeniu public.
n urma Revoluiei franceze din 1789:
- naiunea devine proprietara fostului domeniu public;
- s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 (Codul domenial) care trece proprietatea domeniului public de la
rege la naiune, o dat cu toate proprietile productoare de venituri;
- bunurile din acest domeniu devin alienabile, n baza unei simple autorizri prealabile dat de corpul
legislativ;
- ia natere domeniul naional.
Perioada Codului civil francez i a codurilor (inclusiv Codul civil romn din 1864) adoptate sub
influena sa:
- s-a evitat formularea unei definiii sau a unei enumerri exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
- Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dac bunurile domeniului public aparin naiunii sau
statului, folosind ambele concepte;
- nu se fcea distincia ntre domeniul public i cel privat, prin sintagma de domeniu public fiind
desemnat de fapt domeniul administrativ (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului de proprietate i
de regimul juridic aplicabil, aparinnd puterii publice).
Teoria sfritului secolului al XIX-lea (Victor Proudhon) i a nceputului secolului al XX-lea:
- bunurile care aparin persoanelor administrative sunt de dou categorii: bunuri care constituie o
surs de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca i orice alt proprietate particular, respectiv
bunuri care servesc publicului n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public organizat de puterea
public, care trebuie protejate;
- noiunea de domeniu public poate prezenta 3 semnificaii: domeniul suveranitii, domeniul public i
domeniul privat;
- relativitatea principiului inalienabilitii, aplicabil ct timp bunurile n cauz servesc efectiv unui
serviciu public;
- preocuparea doctrinei de a stabili ct mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public i a
naturii juridice a dreptului care se exercit asupra acestuia.
Doctrina interbelic:
- se remarc 4 teze importante, susinute att de autori francezi, ct i de autori romni:
o teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate - din domeniul public fac parte
bunurile afectate folosinei tuturor, asupra crora administraia nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate domeniul public este alctuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile i imprescriptibile, aflate n proprietatea administraiei, care se deosebeau
de bunurile din domeniul privat al administraiei, neafectate uzului tuturor, alienabile i prescriptibile;
o teoria serviciului public aparineau domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate unui
serviciu public, care datorit acestei afectaiuni speciale sunt inalienabile i imprescriptibile;
o teoria interesului general domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general,
asupra crora exist un drept de proprietate administrativ, fiind supuse unui regim juridic special,
exorbitant, n raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
37
38
39
ASTFEL:
aceasta este garantat i ocrotit de lege;
poate aparine numai statului sau unitilor administrativ-teritoriale (comun, ora, jude);
se stabilesc categoriile de bunuri care intr EXCLUSIV n sfera proprietii publice, fr a se face o
enumerare exhaustiv: Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic
valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului
continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
Bunurile proprietate public sunt inalienabile;
Pot fi date n administrare, concesionate, nchiriate sau date n folosin gratuit.
Regimul juridic al bunurilor proprietate public, deci al domeniului public, este detaliat n cadrul art. 858875 din NCC, texte la care se adaug dispoziiile rmase n vigoare din Legea nr. 213/1998.
40
Domeniul public lato-sensu (n viziunea propus de o serie de autori de drept public, n special
profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziia expres a
legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de
putere este dominant, aflate n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op.
cit., 2005, p. 173; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 203-204; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p.125-126).
Domeniul public stricto-sensu = ansamblul bunurilor care formeaz obiectul dreptului de proprietate public.
(a se vedea Legea nr. 213/1998, art. 1-4; D. A. Tofan, op. cit., p. 125; Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele
sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 70).
Este de reinut c domeniul public (ca, de altfel, i domeniul privat) este perceput ca o universalitate de fapt,
deci ca un ansamblu de bunuri privite n materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte
din domeniul public chiar plaja Mrii Negre, nu dreptul de proprietate public deinut de stat asupra acesteia.
Aceasta este i explicaia pentru care Legea administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare nu
tocmai tradiional a noiunii de patrimoniu, n care include nu doar drepturi i obligaii, ci i bunuri n sensul substanial:
Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului
public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu
caracter patrimonial (art. 119).
Trsturile domeniului public lato-sensu:
Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau destinaia
expres a legii intr n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare;
Bunurile domeniului public au o utilitate public, avnd rolul de a satisface interesul public, n mod
direct sau prin intermediul unui serviciu public;
Este guvernat de un regim de putere public care poate fi:
regim de limitare a exercitrii dreptului de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat incluse n
domeniul public.
Bunurile componente se afl n proprietatea public sau, dup caz, cel puin n paza unei persoane
de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 204; D.A. Tofan, op. cit., 2004, p.
126-128)
6. Clasificarea domeniului public.
Criterii:
n funcie de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, delimitarea dintre domeniul public naiona, judeean i local se face n
condiiile legii.
Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, Domeniul public este alctuit din bunurile
prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art. 136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din cele
stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile
prevzute de lege.
Conform aceluiai articol:
Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art.
136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din cele prevzute la pct. I din anex, precum i
din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de
uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt
41
Bibliografie orientativ:
ANGHENE MIRCEA, Utilizarea domeniului public, tez de doctorat n drept, Imprimeriile Romne,
Bucureti, 1943;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 54-77; p. 88128;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Corelaia proprietate public-domeniu public, potrivit Constituiei i legislaiei
n vigoare, n Juridica nr. 11-12/2000, p. 455-463;
ADAM IOAN, Noiunea i natura domeniului public, domeniului privat i proprietii private, n Dreptul nr. 8/1994, p.
28-34;
BLAN EMIL, Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1998;
BRSAN CORNELIU, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, All Beck, Bucureti, 2001, p. 61-75,
85-98;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul
romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n
Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA,
Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 94-96;
42
COJOCARU ASPAZIA, Discuii privind noiunile de proprietate public i proprietate privat a statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale, n Dreptul nr. 11/1998, p. 42-46;
FILIPESCU ION, CIOBANU VIOREL MIHAI, Practica Curii Constituionale romne privind garantarea
proprietii, n Dreptul nr. 2/1995, p. 9-14;
FRANESCU LAURIAN, Noiunile de domeniu public i domeniu privat al statului. Coninut i regim
juridic., n Dreptul nr. 10-11/1993, p. 41-47;
GIURGIU LIVIU, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997;
IORGOVAN ANTONIE, Noiunea de domeniu public i dreptul de administrare pentru uzul public, n
Revista romn de drept nr. 12/1988, p. 14-22;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
121-204;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice E.Marvan, Bucureti, 1934, p. 231-239;
NICOLAE MARIAN, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic
al acesteia, n Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 243-254;
POP LIVIU, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 70 i urm.
POP LIVIU, Consideraii n legtur cu domeniul public, n Dreptul nr. 8/1995, p. 40-42;
RARINCESCU CONSTANTIN, Teoria serviciului public, curs predat la doctoratul juridic, nerevzut,
Editura cursurilor litografiate, Bucureti, 1941;
SANTAI IOAN, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p.
135-156;
TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944,
p. 358;
ULIESCU MARILENA, Proprietatea public i proprietatea privat-actualul cadru legislativ, n Studii de
drept romnesc nr. 3/1992, p. 211-226;
VRARU MARIN, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co, Bucureti, 1928, p.
452-457, 476-486;
VERMEULEN JEAN, Noiunea domeniului public, n Revista de drept public, 1927, p. 282-298;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 442-479;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004,
p. 127-134;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007, p.195-204;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
VEDINA VERGINIA, CIOBANU ALEXANDRU, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri
proprietate privat, Lumina Lex, Bucureti, 2001.
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M.Of. nr. 767/ 31.10.2003);
Codul civil romn din 1864, art. 475 i urm.;
Noul Cod Civil (NCC), republicat (M.Of. nr. 505 din 15.07.2011);
Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil (M.Of. nr. 409
din 10.06.2011);
Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (redenumit din 2011
Lege privind bunurile proprietate public) (M. Of. nr. 448 din 24/11/1998), cu modificrile i completrile
ulterioare;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),
cu modificrile i completrile ulterioare;
43
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare.
44
CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE
PUBLIC
1. Regimul juridic aplicabil domeniului public principii de baz.
2. Modalitile de punere n valoare a domeniului public. Baze constituionale i
legale.
1. Regimul juridic aplicabil domeniului public principii de baz.
Conform teoriei domeniului public lato-sensu:
bunurile proprietate public sunt supuse n exclusivitate unui regim juridic de drept public (drept
administrativ);
bunurile proprietate privat care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim juridic mixt
de drept public i de drept privat, primul fiind predominant.
n ceea ce privete soluia de lege lata a domeniului public stricto-sensu (compus numai din bunuri
proprietate public), pot fi identificate n doctrin i legislaie patru mari principii (consacrate de Constituie i
de NCC), aplicabile bunurilor proprietate public i, automat, domeniului public, cel puin celui strictosensu:
inalienabilitatea;
imprescriptibilitatea;
insesizabilitatea;
imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui.
1.1. Inalienabilitatea:
Reprezint un principiu de rang constituional, consacrat de art. 136 alin. 4 Bunurile proprietate public
sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice
sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate
public.
nainte de intrarea n vigoare a NCC (01.10.2011), aceast regul a fost enunat i de art. 11 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic aplicabil acesteia, conform cruia Bunurile din domeniul
public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date
numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii.
n prezent, art. 861 din NCC se refer la Caracterele dreptului de proprietate public, preciznd c
astfel de bunuri sunt inalienabile.
Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea nstrinrii n orice form (oneroas sau
gratuit), ns nu exclude integrarea acestora n circuitul juridic, prin instrumentele prevzute de Constituie, NCC
i de Legea organic nr. 213/1998: concesionarea, darea n administrare, nchirierea, darea n folosin gratuit.
Principiul inalienabilitii bunurilor publice este aplicabil numai ct timp acestea fac efectiv parte
din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-213), deci se poate spune c
are un caracter relativ.
45
Este de reinut c bunurile exclusiv proprietate public, enumerate expres n art. 136 din Constituie
(bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes
naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental), nu pot
fi dezafectate, n timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate public printr-o lege organic pot fi trecute n
domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adic prin modificarea legii
organice n discuie (art. 860 alin. 3 din NCC).
De la 01.10.2011, dispoziiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de folosin
gratuit i concesionare au fost abrogate, fiind preluate n Codul civil.
n ceea ce privete aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privat avute n vedere de
teoria domeniului public lato-sensu, adepii acestei teze aduc urmtoarele precizri:
se poate discuta despre o alienabilitate limitat a acestora, n condiii restrictive;
exercitarea prerogativelor proprietarului se efectueaz sub paza unei persoane de drept public, a
unei autoriti publice;
se impune existena unor autorizri anterioare nstrinrii, avize, drept de preemiune al statului sau al
autoritilor locale etc.
(Verginia Vedina, op.cit., 2007, p. 223.)
Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea
absolut a bunurilor publice din domeniul public i despre alienabilitatea relativ, limitat a bunurilor
proprietate privat din domeniul public.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-211; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 223; D. A. Tofan, op.cit., 2004, p.
128-129)
1.2. Imprescriptibilitatea:
deriv din principiul inalienabilitii;
nu este prevzut expres n Constituie, dar apare n legislaia subsecvent;
a fost consacrat tot n vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667 privind
Regulamentul general al domeniului Coroanei;
este analizat sub dou aspecte:
bunurile publice nu pot fi dobndite de teri prin prescripie achizitiv (uzucapiune) sau, dup caz, prin
posesie de bun credin;
dreptul de proprietate public nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripiei extinctive;
pn la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public nu pot fi
dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor
mobile..Dup aceast dat, acest articol a fost abrogat, iar dispoziiile referitoare la principiile (caracterele)
aplicabile proprietii publice au fost preluate n Noul Cod Civil. Astfel, art. 861 alin. 1 din NCC arat c
bunurile proprietate public sunt (...) imprescriptibile (...).
alin. 2 al art. 861 din NCC explic i ce se nelege prin imprescriptibilitate: proprietatea asupra
acestor bunuri (bunurile proprietate public - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz i nu poate fi dobndit
de teri prin uzucapiune sau, dup caz, prin posesia de bun-credin asupra bunurilor mobile.
(D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 129; V. Vedina, op. cit., 2007, p. 224.)
n privina bunurilor proprietate privat care ar compune domeniul public, conform teoriei profesorului
Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora dect ca un deziderat de lege ferenda; n
prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilitii i asupra acestor categorii de bunuri.
46
1.3. Insesizabilitatea:
presupune imposibilitatea urmririi sau executrii silite a bunurilor proprietate public; pn la intrarea
n vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea nu pot fi supuse executrii silite i
asupra lor nu se pot constitui garanii reale; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menioneaz doar c
bunurile proprietate public sunt i insesizabile.
bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii, n condiiile
n care se admite unanim n doctrin c dreptul de proprietate public nu este susceptibil de
dezmembrminte.
(D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 130)
Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabiliti limitate, n sensul c legile speciale
impun o serie de condiii stricte n privina scoaterii lor la vnzare, chiar prin executare silit, cum ar fi: instituirea unui
drept de preemiune al statului, restrngerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice
strine, licitaie public obligatorie etc. (V. Vedina, op. cit., 2007, p. 223-224; V. Vedina, A. Ciobanu, Reguli de
protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 98 i urm.).
Dreptul de proprietate public este susceptibil de orice limite reglementate pentru dreptul
de proprietate privat, n msura compatibilitii lor cu uzul sau interesul public cruia i
sunt destinate bunurile afectate;
Limitele juridice ale dreptului de proprietate privat sunt reglementate de Capitolul III al Titlului
II (Proprietatea privat), din Cartea a III-a (Despre bunuri), ele fiind mprite n: limite
legale (art. 602-625), limite convenionale (art. 626-629) i limite judiciare (art. 630).
Dintre aceste limite, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, pictura
streinii, distana i lucrrile intermediare cerute pentru anumite construcii, lucrri i plantaii,
vederea asupra proprietii vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor servitui
naturale i legale la care se referea Codul civil din 1864, cu meniunea c ele nu erau
considerate nici nainte veritabile dezmembrminte ale dreptului de proprietate, ci doar simple
ngrdiri ale exercitrii dreptului de proprietate privat;
n ceea ce privete servituile propriu-zise, ele sunt definite n art. 755 al NCC ca acele sarcini care
greveaz un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultnd din destinaia
economic a fondului dominant sau constnd ntr-o sporire a confortului acestuia.
Din formularea art. 862 din NCC rezult c nu este permis constituirea de servitui asupra
domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitrii dreptului de proprietate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A. Tofan, op. cit., 2004, p. 130-132; V. Vedina, op. cit., 2007, p.
224.)
47
48
49
Regiile autonome:
Doctrina interbelic a realizat o distincie ntre:
regia direct (regia administrativ) = procedeul prin care administraia public organiza un serviciu
public i l exploata n mod direct, lund asupra sa riscurile i beneficiile ntreprinderii;
i
regia public comercial = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o ntreprindere
care dobndea personalitate i autonomie n conducere.
Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i
societi comerciale, s-a stabilit c Unitile economice de stat, indiferent de organul n subordinea cruia
i desfoara activitatea, se organizeaz i funcioneaz, n conformitate cu dispoziiile prezentei legi, sub
form de regii autonome sau societi comerciale.
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice nfiintate prin hotrre a Guvernului (pentru cele de
interes naional), sau prin hotrre a organelor judeene i municipale ale administraiei de stat, i funcionau
pe baz de gestiune economic i autonomie financiar; ele se organizau i funcionau n ramurile strategice
ale economiei naionale - industria de armament, energetic, exploatarea minelor i a gazelor naturale, pot
i transporturi feroviare -, precum i unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de Guvern. (a se vedea
art. 1, 2 i 3 din lege).
Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societi comerciale a regiilor autonome
organizate n baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea n coordonarea creia i desfurau activitatea,
urmnd ca societile comerciale pe aciuni rezultate n urma reorganizrii regiilor autonome avnd ca obiect
activiti de interes public naional s fie denumite companii naionale sau societi naionale, dup caz, i s
fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate n prestarea unor activiti
publice i/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonom "Monitorul Oficial", Regia Autonom "Loteria
Naional", Regia Autonom "Imprimeria Naional", Regia Autonom "Monetria Statului" i Regia Autonom
"Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au adugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a
O.U.G.nr.30/1997, i Regia Naional a Pdurilor, Regia Autonom "Administraia Patrimoniului Protocolului
de Stat", Regia Autonom "Administraia Naional a Drumurilor din Romnia", Regia Autonom "Rasirom",
Regia Autonom "Arsenalul Armatei", Regia Autonom "Rami - Dacia", Regia Autonom "Romtehnica",
precum i alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de
interes naional.
Instituiile publice:
Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate public pot fi date n administrarea () autoritilor
administraiei publice centrale sau locale i altor instituii publice de interes naional, judeean ori local,
formulare mai detaliat care i gsete echivalent n conceptul sintetic de instituie public cu care
opereaz art. 136 din Constituie;
n doctrin s-a precizat c noiunea de instituie public vizeaz, prin eliminare, orice organ de stat sau
al administraiei locale autonome care nu este nici regie autonom i nici societate comercial.
n aceast interpretare, s-a fcut i precizarea c art. 136 din Constituie are n vedere un sens restrns
al noiunii de instituie public, n sensul c:
nu ar putea intra n discuie dect instituiile publice finanate exclusiv din bani publici i care se afl sub
controlul Curii de Conturi;
nu se refer la marile instituii ale Republicii Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea
Constituional, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul
Poporului, Ministerul Public i nici la consiliul local/judeean;
interpretat n sens restrictiv, aceast noiune vizeaz: ministerele i alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autoritile centrale autonome, autoritile subordonate ministerelor
sau autoritilor centrale autonome, instituiile subordonate consiliului judeean/local.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)
50
n concluzie, din reglementarea NCC rezult c orice organ public poate primi, n principiu, n
administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricii exprese.
51
Nu intr n aceast categorie instituiile publice, pentru c pentru ele a fost reglementat, n mod distinct,
un alt drept real cel de administrare.
Dreptul de folosin gratuit este calificat de NCC (art. 874-875) ca un drept real corespunztor
proprietii publice (nefiind un dezmembrmnt al acestuia, pentru c dreptul de proprietate public nu este
susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acord pentru o perioad limitat de timp, deci nu este
admisibil o perioad nedeterminat.
Potrivit art. 874 din. 3 din NCC, dispoziiile privind constituirea i ncetarea dreptului de administrare se
aplic n mod corespunztor, de unde rezult urmtoarele:
Atribuirea dreptului de folosin gratuit se face prin mijloace de drept administrativ,
respectiv prin adoptarea, dup caz, a unei hotrri a Guvernului (pentru bunurile publice
proprietate a statului) sau a unei hotrri a consiliului judeean/local (pentru bunurile publice de
interes judeean/local).
Stingerea dreptului de folosin gratuit opereaz odat cu ncetarea dreptului de proprietate
public sau prin revocare, pentru motive de interes public.
Titularul dreptului nu beneficiaz de fructele civile ale bunului dect dac o asemenea posibilitate i este
recunoscut prin actul de atribuire.
De asemenea, aprarea n justiie a dreptului de folosin gratuit revine beneficiarului su.
Cu privire la bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr. 215/2001,
republicat prevede: Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat,
bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice
fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice.
Din acest text, reiese c pot fi date n folosin gratuit i bunuri din domeniul privat, nu doar cele din
domeniul public.
Este de remarcat c nici Constituia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincie ntre
bunurile imobile i bunurile mobile, rezultnd c ambele categorii pot face obiectul dreptului de folosin
gratuit.
Bibliografie orientativ:
ADAM IOAN, Noiunea i natura domeniului public, domeniului privat i proprietii private, n Dreptul nr. 8/1994, p.
28-34;
ANGHENE MIRCEA, Utilizarea domeniului public, tez de doctorat n drept, Imprimeriile Romne,
Bucureti, 1943;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Aspecte controversate privind regiile autonome n raport cu legislaia de dup
1990, n Dreptul nr. 4/2000, p. 21-29;
APOSTOL TOFAN DANA, Corelaia proprietate public-domeniu public, potrivit Constituiei i legislaiei
n vigoare,n Juridica nr. 11-12/2000, p. 455-463;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 125-139;
BRSAN CORNELIU, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, All Beck, Bucureti, 2001, p. 98-111;
BLAN EMIL, Domeniul administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1998;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul
romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n
Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
COJOCARU ASPAZIA, Discuii privind noiunile de proprietate public i proprietate privat a statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale, n Dreptul nr. 11/1998, p. 42-46;
52
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 44, 136;
Noul Cod Civil (Legea nr. 287/2009, republicat n M. Of. nr. 505 din 15.07.2011);
Codul civil romn, art. 475 i urm.;
Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (M. Of. nr. 448 din
24/11/1998), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 182/2000 (M. Of. nr. 530 din 27/10/2000) privind protejarea patrimoniului cultural naional
mobil, cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 422/2001 privind protecia monumentelor istorice, republicat (M. Of. nr. 938 din
20.11.2006), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),
53
54
CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC
1.
2.
3.
4.
55
conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate (P.
Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan,
Bucureti, 1934, p. 154).
n prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al
statului sau unitilor administrativ-teritoriale, de lucrri i servicii publice.
Rmne discutabil posibilitatea ncheierii n prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din
domeniul privat, mai precis eventuala procedur aplicabil n acest sens, n condiiile n care, dup abrogarea fostei
Legi a concesiunilor nr.219/1998, O.U.G.nr.54/2006 reglementeaz numai regimul general al concesionrii de bunuri
proprietate public.
Pe de alt parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, menioneaz c
pot fi concesionate att bunurile din domeniul public, ct i bunurile din domeniul privat.
Anterior, prin O.U.G.nr. 34/2006 s-au abrogat vechile reglementri n materia concesiunii (Legea nr.
219/1998, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 528/2004, respectiv O.G. nr. 16/2002 privind
contractele de parteneriat public-privat, cu modificrile i completrile ulterioare) i au fost reglementate
procedurile de atribuire a contractului de achiziie public, a contractului de concesiune de lucrri publice i de
servicii, precum i modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur cu
aceste proceduri.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G.nr. 54/2006 privind
regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, aprobat cu modificri prin Legea
nr. 337/2006.
De asemenea, au fost abrogate fostele reglementri din acest domeniu: O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile
publice (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001, aprobat cu modificri i
completri prin Legea nr. 212/2002, cu modificrile i completrile ulterioare), inclusiv actele normative emise n
aplicarea acesteia, O.G.nr.16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat (publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 94 din 2 februarie 2002, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 470/2002, cu
modificrile i completrile ulterioare) i actele normative emise n aplicarea acesteia, O.G. nr. 20/2002 privind
achiziiile publice prin licitaii electronice (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 86 din 1 februarie
2002, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 468/2002, cu modificrile i completrile ulterioare), i actele
normative emise n aplicarea acesteia, H.G. nr. 1.186/2001 pentru aprobarea Procedurilor privind achiziiile publice de
produse i servicii care implic aprarea naional, ordinea public, sigurana i securitatea naional i a listei
aferente acestora (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 815 din 18 decembrie 2001, cu modificrile
i completrile ulterioare) .a.
n vederea punerii n aplicare a celor dou reglementri din materia achiziiilor publice i a concesiunilor, au fost
adoptate o serie acte administrative subsecvente cu caracter normativ: H.G. nr.925/2006 pentru aprobarea
normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public (Monitorul
Oficial nr.625 din 20 iulie 2006); H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii prevzute n Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii
(Monitorul Oficial nr. 98 din 8 februarie 2007); H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate public (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007); Ordinul nr.
11/2007 emis de Preedintele Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor
Publice pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor
de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii (Monitorul Oficial, Partea I nr. 609 din 4 septembrie 2007); Ordinul Ministrului Economiei i
Finanelor nr. 2181/2007 privind aprobarea Manualului operaional pentru activitatea de observare i
verificare a atribuirii contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii (Monitorul Oficial, Partea I nr. 55 din 24 ianuarie 2008) .a.
56
57
este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a),
sau de ctre un alt organism de drept public;
se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante, astfel cum este
definit la lit. a), sau unui alt organism de drept public;
c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit. a),
b), d) sau e);
d) oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la
cap. VIII seciunea 1 (este vorba despre activiti relevante n urmtoarele domenii: ap, energie,
transport, pot), atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie/concesiune sau ncheie acorduricadru destinate efecturii respectivelor activiti;
e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a)d), care desfoar una sau mai
multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, n baza unui drept special sau exclusiv,
astfel cum este acesta definit la art. 3 lit. k) (adic dreptul care rezult din orice form de autorizare
acordat, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate
competent i care are ca efect rezervarea desfurrii de activiti n domeniul anumitor servicii publice
numai de ctre una sau de ctre un numr limitat de persoane, afectnd n mod substanial posibilitatea
altor persoane de a desfura o astfel de activitate), acordat de o autoritate competent, atunci cnd
acesta atribuie contracte de achiziie/concesiune sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii
respectivelor activiti.
Potrivit Capitolului II din H.G. nr. 71/2007, autoritatea contractant are obligaia de a elabora un studiu
de fundamentare n orice situaie n care intenioneaz s atribuie un contract de concesiune de lucrri
publice sau un contract de concesiune de servicii.
Elementele specifice acestui studiu (art. 9-11 din H.G. nr. 71/2007):
58
trebuie s se axeze pe analiza unor elemente relevante n care se includ: aspectele generale,
fezabilitatea tehnic, fezabilitatea economic i financiar, aspectele de mediu, aspectele sociale
i aspectele instituionale ale proiectului n cauz;
n cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrri publice, la baza studiului de
fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate;
Dup aprobarea studiului de fundamentare, autoritatea contractant, are obligaia s asigure ntocmirea
documentaiei de atribuire (art. 14).
Dincolo de regulile care se aplic pentru redactarea caietului de sarcini, n materia achiziiilor
publice, sunt impuse i unele elemente specifice (art. 16):
obiectivele pe termen lung, mediu i imediate ale proiectului;
modul de operare vizat pentru derularea proiectului, inclusiv, dac este cazul,
investiiile pe care concesionarul va fi obligat s le realizeze i termenul de realizare a
acestora;
descrierea activitilor, condiii generale tehnice i de calitate;
dac exist, condiii speciale impuse de natura activitilor care vor intra n obiectul
contractului de concesiune, cum ar fi condiii de siguran n exploatare, protecia
mediului, protecia muncii, condiii privind folosirea i conservarea patrimoniului sau
privind protejarea i punerea n valoare a patrimoniului naional, condiii privind
protejarea secretului de stat, utilizarea unor materiale cu regim special, condiii
speciale impuse de acorduri i convenii la care Romnia este parte;
propunerea autoritii contractante de distribuie a riscurilor de proiect;
dac este cazul, opiunea concedentului pentru forma de organizare a
concesionarului;
dac este cazul, opiunea pentru crearea unei companii de proiect;
clauze financiare i de asigurri;
dac este cazul, regimul bunurilor utilizate i/sau realizate de concesionar n timpul
derulrii contractului de concesiune;
cuantumul garaniilor care urmeaz a fi constituite, dup caz.
Criteriile de selecie pe care dorete s le utilizeze autoritatea contractant trebuie anunate n cadrul
anunului de participare i pot consta exclusiv n:
situaia personal a candidatului sau a ofertantului;
capacitatea de exercitare a activitii profesionale;
situaia economic i financiar;
capacitatea tehnic i/sau profesional;
standarde de asigurare a calitii;
standarde de protecie a mediului.
Criteriile de atribuire a contractului (art. 18) trebuie, de asemenea, anunate prin anunul de
participare i pot avea n vedere:
nivelul tarifelor de utilizare pltibile de ctre beneficiarii finali;
nivelul redevenei;
gradul de preluare a riscului de ctre concesionar;
planurile de finanare i dezvoltare prezentate;
nivelul calitativ, tehnic i funcional al soluiilor tehnice propuse;
modul de asigurare a proteciei mediului;
modul de rezolvare a unor probleme sociale;
59
Ca regul, procedurile de atribuire admise, potrivit art. 26 din H.G. nr. 71/2007, raportate la
1
dispoziiile 218 din O.U.G. nr. 34/2006, sunt urmtoarele:
licitaia deschis, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a
depune oferta;
licitaia restrns, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune
candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune oferta;
dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune
candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul
identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza
soluiei/soluiilor, candidaii selectai s elaboreze oferta final.
Se va opta pentru licitaia deschis sau restrns atunci cnd autoritatea contractant poate defini
clar specificaiile tehnice i poate stabili precis montajul financiar i/sau cadrul juridic de
implementare a proiectului (art. 28 din H.G. nr. 71/2007), n caz contrar fiind aplicabil dialogul competitiv.
n mod excepional, atunci cnd n cadrul acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna
dintre acestea nu au fost corespunztoare, se poate aplica procedura negocierii cu publicarea prealabil a
unui anun de participare.
60
Cu privire la soluiile pe care le poate da CNSC, sunt aplicabile urmtoarele reguli (art. 278 din
ordonan):
o
Consiliul se pronun mai nti asupra excepiilor de procedur i de fond, iar cnd
se constat c acestea sunt ntemeiate, nu se mai procedeaz la analiza pe fond a
cauzei.
n cazul n care Consiliul admite contestaia i dispune luarea unei msuri de remediere a
actului atacat, va preciza i termenul n care aceasta trebuie dus la ndeplinire, care
nu va fi mai mare dect termenul de exercitare a cii de atac mpotriva deciziei
Consiliului;
61
Consiliul poate obliga, la cerere, partea n culp la plata cheltuielilor efectuate n cursul
soluionrii contestaiei;
130.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dac autoritatea contractant se ncadreaz
n una dintre categoriile prevzute la art. 8 lit. a)c) ;
400.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dac autoritatea contractant se ncadreaz
n una dintre categoriile prevzute la art. 8 lit. d) sau e);
62
dac nu a fost depus nicio ofert sau dac au fost depuse oferte care, dei pot fi luate n
considerare, nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluiilor tehnice i/ori financiare;
dac abateri grave de la prevederile legislative afecteaz procedura de atribuire sau dac este
imposibil ncheierea contractului.
Scopul contractului (art. 49 din H.G. nr. 71/2007):
n acest sens, indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor de ctre
concesionar trebuie stabilit astfel nct s l determine pe acesta s depun toate diligenele necesare pentru
reducerea costurilor respective.
Prile contractului:
-
n mod obligatoriu, concesionarul trebuia s preia cea mai mare parte a riscurilor presupuse
de derularea concesiunii: riscul de disponibilitate i riscul de pia;
Dac riscurile sunt preluate integral de ctre concesionar, concedentul nu poate fi obligat la
plata vreunei sume de bani;
Dac o parte din riscuri au fost asumate de ctre concedent, contractul trebuie s stabileasc
explicit contribuia financiar a acestuia i alte mijloace de sprijin complementar;
Clauzele contractuale:
Clauzele generale i specifice inserate n contract nu pot contraveni cerinele eseniale din caietul de
sarcini i nici angajamentelor asumate prin oferta concesionarului;
63
dreptul de a exploata, n tot sau n parte, rezultatul lucrrilor sau de a presta serviciile care fac
obiectul contractului, potrivit obiectivelor i standardelor de calitate stabilite de concedent;
dreptul de a folosi i de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii
bunului i scopului stabilit de pri prin contractul de concesiune;
obligaia de plat unei redevene ctre concedent, dac exist o astfel de clauz n contract;
n cazul constatrii unor abateri grave ale concedentului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale,
prin rezilierea unilateral de ctre concesionar i cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului;
n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre
concedent, dar numai cu plata de despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului;
n cazuri de for major sau caz fortuit, cnd concesionarul se afl n imposibilitatea de a continua
contractul, prin renunare fr plata unei despgubiri.
64
65
Etape procedurale:
concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, ntr-un cotidian de
circulaie naional i ntr-unul de circulaie local anunul de licitaie, care va fi trimis spre publicare cu cel
puin 20 de zile calendaristice nainte de data limit pentru depunerea ofertelor;
persoana interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire, respectiv dreptul de
a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire, iar
concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la orice clarificare solicitat,
ntr-o perioad care nu trebuie s depeasc 4 zile lucrtoare de la primirea unei astfel de solicitri;
procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de licitaie au fost
depuse cel puin 3 oferte valabile;
n cazul n care n urma publicrii anunului de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile,
concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o nou licitaie;
ofertantul are obligaia de a elabora oferta n conformitate cu prevederile documentaiei de atribuire;
oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al coninutului, pe toat perioada de valabilitate
stabilit de concedent;
coninutul ofertelor trebuie s rmn confidenial pn la data stabilit pentru deschiderea acestora,
concedentul urmnd a lua cunotin de coninutul respectivelor oferte numai dup aceast dat;
concedentul are obligaia de a stabili oferta ctigtoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire
precizate n documentaia de atribuire;
criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei, dar
concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a ofertanilor;
protecia mediului nconjurtor; condiii specifice impuse de natura bunului concesionat;
concedentul are dreptul de a solicita clarificri sau completri ale documentelor prezentate de
ofertani pentru demonstrarea conformitii ofertei cu cerinele solicitate, fr ca prin acestea s determine
apariia unui avantaj evident n favoarea unui ofertant;
contractul de concesiune se va ncheia cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare;
concendentul are obligaia de a informa ofertanii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului
de concesiune, n scris, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la emiterea acestora;
concedentul poate s ncheie contractul de concesiune numai dup mplinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizrii informrii.
B. Procedura concesionarii prin negociere direct:
procedura de negociere direct poate fi parcurs numai n situaia n care, dup repetarea procedurii
de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile;
procedura de publicare a anunului de negociere direct este similar procedurii de licitaie public;
anunul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puin 10 zile calendaristice nainte de data
limit pentru depunerea ofertelor;
concedentul are obligaia de a pune documentaia de atribuire la dispoziia persoanei interesate, ntro perioad care nu trebuie s depeasc dou zile lucrtoare de la primirea unei solicitri din partea
acesteia;
persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire;
concedentul are obligaia de a transmite rspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puin dou
zile lucrtoare nainte de data limit pentru depunerea ofertelor;
concedentul deruleaz negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofert valabil.
66
C. Atribuirea direct:
bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor
naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitilor care
pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea regiilor autonome i care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pn la
finalizarea privatizrii acestora;
n acest caz nu este necesar ntocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevzut se aprob
prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup
caz;
n msura n care se constat c exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implic n mod necesar i
executarea unor lucrri i/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaia de a ncheia contracte
pe care, n funcie de scopul urmrit i de activitile desfurate, s le califice conform prevederilor Ordonanei de
urgen a Guvernului nr. 34/2006.
67
68
3.3.10. Subconcesionarea:
Ca regul subconcesionarea nu este permis.
Ca excepie:
companiile naionale, societile naionale sau societile comerciale care pot beneficia de
atribuirea direct a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate public;
studiul de oportunitate al subconcesionrii se aprob de ctre persoanele care, potrivit art. 5 din
ordonan, au calitatea de concedent n contractul de concesiune;
subconcesionarea se aprob, pe baza studiului de oportunitate, prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale,
judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz;
subconcesionarea poate fi aprobat i prin hotrrea de aprobare a concesiunii;
regimul juridic al subconcesionrii este cel instituit de prezenta ordonan de urgen pentru concesionare, iar
redevena obinut prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naionale, societilor naionale sau
societilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparinnd proprietii publice;
sumele reprezentnd redevena sunt utilizate numai pentru ntreinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea i/sau dezvoltarea bunurilor proprietate public care au fcut obiectul concesionrii i nu pot fi
recuperate prin amortizare conform prevederilor legale n vigoare.
3.3.11. Modificarea contractului de concesiune:
modificarea prii convenionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voin al
prilor;
modificarea prii reglementare se poate face prin manifestarea de voin unilateral a
concedentului, cu notificarea prealabil a concesionarului, pentru motive excepionale legate de interesul
naional sau local, dup caz;
dac modificarea unilateral a contractului i aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul s
primeasc, fr ntrziere, o just despgubire, stabilit de pri sau, n caz de dezacord, de instana de
judecat;
dezacordul prilor nu poate, n nici un caz, s permit concesionarului s se sustrag obligaiilor sale
contractuale.
3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaiilor:
relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al
concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i
sarcinile care i sunt impuse;
concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul
n care aceast cretere rezult n urma unei msuri dispuse de o autoritate public, unui caz de for major
sau a unui caz fortuit.
S-a artat c obligaia concesionarului de a realiza, n mod direct, obiectul concesiunii, este o obligaie
continu, ceea ce duce la concluzia imposibilitii de renunare la concesiune, de ctre concesionar, fr
acordul concedentului, orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005,
p.241).
Aceast concluzie, care poate prea mult prea sever pentru concesionar, dar este n acord cu
necesitatea protejrii interesului public (salvgardarea, de regul, a unui serviciu public), rezult i din cuprinsul
art.57 din ordonan, referitoare la modalitile de ncetare a concesiunii, text n care nu este prevzut i
posibilitatea denunrii unilaterale de ctre concesionar, pe motivul eventualei destabilizri a echilibrului
financiar al contraprestaiilor.
3.3.13. ncetarea contractului de concesiune:
69
Regula:
la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune.
Pe cale de excepie, poate nceta nainte de termen:
n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind
competent instana de judecat;
n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului;
n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre
concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului;
la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii
obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri.
La ncetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat s restituie, n deplin proprietate,
liber de orice sarcin, bunul concesionat.
3.3.14. Msuri asigurtorii:
concesionarul are obligaia ca n termen de cel mult 90 de zile de la data semnrii contractului de
concesiune s depun, cu titlu de garanie, o sum fix reprezentnd o cot-parte din suma obligaiei de
plat ctre concedent, stabilit de acesta i datorat pentru primul an de exploatare;
din aceast sum sunt reinute, dac este cazul, penalitile i alte sume datorate concedentului de
ctre concesionar, n baza contractului de concesiune;
concesionarul poate constitui drept garanie i titluri de credit, asupra crora se va institui garanie
real mobiliar, cu acordul concedentului.
3.3.15. Dreptul de control:
concedentul are dreptul s verifice, n perioada derulrii contractului de concesiune, modul n care se
respect condiiile i clauzele acestuia de ctre concesionar;
persoana care consider c un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate
public, cu nerespectarea prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006, poate solicita punctul de
vedere al Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice;
ministerele de resort i Ministerul Finanelor Publice, prin structurile cu atribuii specifice de control, realizeaz
verificarea concesiunilor de bunuri proprietate public de interes naional, iar Direcia general de administrare a
marilor contribuabili, direciile generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti realizeaz verificarea
concesiunilor de bunuri proprietate public de interes local, urmrind n special respectarea dispoziiilor referitoare la:
aplicarea hotrrii de concesionare, publicitate, documentaia de atribuire, aplicarea procedurii de atribuire a
contractului de concesiune, dosarul concesiunii, ndeplinirea obligaiilor contractuale de ctre concedent i
concesionar.
3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune:
contractele de concesiune a terenurilor de orice natur vor fi nregistrate de ctre concesionar n
registrele de publicitate imobiliar sau n cartea funciar;
concedentul are obligaia ntocmirii unui dosar al fiecrei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.
70
71
1928, p.94);
Anibal Teodorescu serviciul nfiinat i organizat de ctre stat sau submpririle sale
administrative, pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive (A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.I,
op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul orice activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes
general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu (E.D. Tarangul,
op.cit., p.15)
Caracteristici ale serviciului public, n viziunea clasic:
conform teoriei clasice, serviciul public traseaz frontierele dreptului administrativ, precum i ale
competenei instanelor de contencios administrativ;
dei exist dificulti la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea domeniilor de
interes public, se apreciaz c exist trei servicii publice eseniale n orice stat: justiia; sigurana,
ordinea i linitea intern; aprarea naional;
numrul serviciilor publice este direct proporional cu gradul de civilizaie i invers proporional cu
iniiativa particular;
statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (pot, poliie, ci ferate etc.) i servicii fr
titlu de monopol (nvmnt, teatre etc.);
72
serviciul public reprezint noiunea cea mai complex, schimbtoare, controversat i esenial a
dreptului administrativ;
satisfacerea interesului public reprezint criteriul de baz care justific nfiinarea unui serviciu public,
o asemenea decizie a unei autoriti publice fiind chiar supus controlului de legalitate exercitat de
judectorul administrativ;
gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja ntre o autoritate public i o persoan de
drept privat, rmnnd, ns, ntotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanii puterii
publice;
regimul juridic n care se presteaz serviciul public este unul exorbitant, de drept public, indiferent de
natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final: satisfacerea interesului
general.
realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimentele publice) sau de ageni
privai autorizai de puterea public i aflai sub controlul permanent al acesteia (stabilimentele de
utilitate public);
prestarea serviciului public trebuie s fie continu (principiul continuitii), pentru a nu se aduce grave
tulburri n viaa colectivitii;
73
echitii);
adaptabilitatea serviciului public, n raport de evoluia societii i de nevoile reale ale acesteia;
serviciul public poate fi prestat ntr-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci cnd este n
sarcina unui subiect de drept public, respectiv ntr-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dac este gestionat de ctre o persoan de
drept privat, autorizat de o autoritate public;
litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competena instanei de contencios
administrativ, dup cum prevede, de altfel, i Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2
lit.c).
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedina, op.cit., 2007, p. 228-229; Jacqueline Morand Deviller, op.cit.,
2003, p.485-512).
4.2. Clasificarea serviciilor publice.
a.
b.
c.
Bibliografie orientativ:
ANGHENE MIRCEA, Utilizarea domeniului public, tez de doctorat n drept, Imprimeriile Romne,
Bucureti, 1943;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 150-164;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
AVRAM IULIAN, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureti, 2003;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul
romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012, p. 337-377;
DELEANU ION, Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n legtur cu atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, n Dreptul nr. 3/2008, p. 42-54;
74
GHERGHINA SIMONA, SEBENI ALADAR, Efectele i ncetarea contractului de concesiune, n Dreptul nr. 11/1999,
p. 3-22;
GIURGIU LIVIU, Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare, n Curierul Judiciar
nt.5/2008, p.43-53;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
178-188, p. 221-248;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA,
Legea contenciosului administrativ (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden,
Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 68-78, p. 94 -100, p. 188-189, p. 313-315;
MNDREANU ST. ILIE, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridic, Tipografia Remus Cioflec,
Bucureti, 1943;
e
MORAND-DEVILLER JACQUELINE, Cours de droit administratif, 8 edition, Montchrestien, 2003, p.
461-544;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte
Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 154-169;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale, ediia a III-a, Institutul de Arte
Grafice E. Marvan, Bucureti, 1925, p. 215-252 ;
NICOLAE MARIAN, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic
al acesteia, n Dreptul nr. 6/1999, p. 3-21;
OROVEANU MIHAI, Teoria general a serviciului public, n Studii de drept romnesc, serie nou, nr. ,
nr.3/1994, p. 219-226;
OROVEANU MIHAI, Concesiunea serviciului public, n Studii de drept romnesc, serie nou, nr.2/1995,
p. 157-164;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 32-38, p.
344-346;
PETRESCU RODICA NARCISA, Impactul adoptrii O.U.G. nr. 34/2006 asupra contractului de
parteneriat public-privat, n Revista de drept public nr. 1/2007, p. 96-104;
POP LIVIU, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Lumina Lex, Bucureti, 2001.p. 87-93;
RARINCESCU CONSTANTIN, Teoria serviciului public, Curs predat la doctoratul juridic, nerevzut,
Editura cursurilor litografiate, Bucureti, 1941;
SEBENI ALADAR, Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia, n Dreptul nr. 8/1999, p.
3-20;
STOICA VALERIU, Drept civil Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureti, 2004, p. 446456;
TARANGUL ERAST DITI, Tratat de drept administrativ romn, Editura Glasul Bucovinei, Cernui, 1944,
p. 15 i urm., p. 385-397, p. 411-445;
VRARU MARIN, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co., Bucureti, 1928,
p.89-107;
VERMEULEN JEAN, Contractul de concesiune de serviciu public, Editura Scrisul Romnesc, Craiova,
1930;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 497-510;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007,p.208-216, p.226-
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 44,136;
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (M. Of. nr. 448 din
24/11/1998), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat (M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007),
cu modificrile i completrile ulterioare;
75
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile;
Legea serviciilor comunitare de utiliti publice nr.51/2006 (M.Of. nr. 254 din 21.03.2006), cu
modificrile i completrile ulterioare:
O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii (M.Of. nr. 418 din 15/05/2006), aprobat cu
modificri prin Legea nr. 337/2006, cu modificrile i completrile ulterioare;
O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public
(M. Of. nr. 569/30.06.2006) aprobat cu modificri prin Legea nr.22/2007;
H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii (M. Of. nr.
98/08.02.2007);
H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public (Monitorul
Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007).
76
CAPITOLUL 8
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV.
PRECIZRI GENERALE. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV
DISCIPLINAR
5.
6.
7.
8.
Noiuni introductive.
Constrngerea administrativ.
Subiectele rspunderii administrative i formele acesteia.
Rspunderea administrativ-disciplinar.
1. Noiuni introductive.
Plecnd de la premisa c norma de drept reglementeaz o anumit conduit, noiunile de rspundere i
responsabilitate sunt strns legate de modul n care destinatarii acestei norme neleg sau nu s se conformeze
regulilor de conduit stabilite de puterea public.
Pentru aceste considerente, s-a exprimat n doctrin opinia c cele dou noiuni nu sunt identice
(Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 581).
Astfel:
Ct timp un subiect de drept are o conduit conform sistemului de valori al societii, el este
responsabil;
Cnd subiectul de drept deviaz de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
rspunztor.
Aadar, rspunderea intervine atunci cnd nceteaz responsabilitatea, adic pe trmul rului
nfptuit.
Doctrina interbelic nu a fundamentat o asemenea distincie, autorii de la acea vreme analiznd
problema responsabilitii n dreptul administrativ, n special a responsabilitii puterii publice i a agenilor
si pentru prejudiciile cauzate prin acte i fapte nelegale.
Noiunea de poliie administrativ - nu se confund cu organul competent s asigure ordinea i
linitea public, ci evoc acea prerogativ a puterii publice prin care aceasta reuete s menin ordinea public,
s garanteze securitatea persoanelor i a bunurilor.
Executarea silit = intervenia n for, manu militari, a puterii publice, n vederea nfrngerii
rezistenei unui subiect de drept care nu se conformeaz de bun-voie anumitor obligaii.
Se recurge la executare silit:
- Cnd subiectul de drept se mpotrivete i nu execut de bun-voie obligaiile ce i revin n cadrul unor
raporturi de drept administrativ, indiferent dac s-a comis o fapt antisocial sau nu;
- Cnd subiectele de drept nu execut de bun-voie decizii obligatorii luate de diferite autoriti publice, de
regul cu atribuii jurisdicionale.
2. Constrngerea administrativ.
2.1. Elementele raportului rspundere constrngere:
A. Cauze:
Rspunderea este atras de svrirea unei fapte antisociale, pe cnd constrngerea intervine i n
77
78
79
4. Rspunderea administrativ-disciplinar.
1.1
Noiune i definiie:
Reprezint acea form a rspunderii administrative care intervine n ipoteza ilicitului administrativ
denumit generic abatere disciplinar.
Sanciunile sunt diversificate att ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvntului, excludere
temporar, suspendri, retrogradri din funcie, destituire etc), ct i ca regim juridic, neexistnd o lege-cadru
n aceast materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367).
Aceast form a rspunderii este regsit n materia funciei publice, dar i atunci cnd se comit abateri
de la exercitarea atribuiilor legale de ctre demnitarii publici din administraia de stat sau de ctre aleii locali.
Acelai tip de rspundere se antreneaz i n ipoteza nesocotirii altor obligaii legale dect cele specifice
funcionarilor publici, coninute n raporturi administrative de subordonare sau de conformare; practic, prin
eliminare, orice form de rspundere declanat n cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este
reglementat de acte normative contravenionale, intr sub incidena rspunderii administrativ-disciplinare
clasice.
Aadar, sintagma rspundere disciplinar nu evoc doar nclcarea unor norme de conduit referitoare la
exercitarea atribuiilor de serviciu de ctre funcionari publici, demnitari sau alei locali (personalul administrativ, n
general), ci ea vizeaz multiple abateri de la disciplina social creionat de normele dreptului administrativ.
De principiu, abaterile disciplinare prezint un pericol social mai redus dect cel al abaterilor
contravenionale.
Rspunderea administrativ-disciplinar nu trebuie confundat cu rspunderea disciplinar din
dreptul muncii, specific salariatului i reglementat n cadrul Codului Muncii (art. 263-268 din Legea nr.
52/2003, cu modificrile i completrile ulterioare).
80
art. 73 lit. j) Categorii de legi, include statutul funcionarilor publici n categoria reglementrilor de
rang organic; n prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu
modificrile i completrile ulterioare;
art. 95 Suspendarea din funcie, instituie posibilitatea sancionrii Preedintelui Romniei pentru
comiterea unor fapte grave de nclcare a Constituiei, adic pentru abateri de la disciplina naional;
art. 109 Rspunderea membrilor Guvernului instituie o form de rspundere disciplinar
aplicabil minitrilor, prin suspendarea lor din funcie de ctre Preedintele Romniei, n cazul nceperii
urmririi penale, respectiv al trimiterii n judecat, dispoziii reluate i de Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerial, cu modificrile i completrile ulterioare.
4.3. Rspunderea administrativ - disciplinar reglementat de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, i H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a
comisiilor de disciplin:.
Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici este reglementat n Capitolul 8 al legii, intitulat
Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor
corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de
lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora.
81
atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea
funciei publice;
integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s
accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei
publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie;
libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i exprime i
s-i fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri;
cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea
atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin;
deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici
n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor.
Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicat, instituie n Capitolul II Norme generale
de conduit profesional a funcionarilor publici, reguli de comportament referitoare la asigurarea unui
serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituie i lege (art. 6); loialitatea fa de autoritile i
instituiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea public (art.9); activitatea politic (art.10);
folosirea imaginii (art.11); cadrul relaiilor (art.12); conduita n cadrul relaiilor internaionale (art.13); interdicia
privind acceptarea cadourilor, serviciilor i avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a deciziilor
(art.15); obiectivitate n evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere public (art.17); utilizarea
resurselor publice (art.18); limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri (art.19).
4.3.2. Sanciunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:
mustrarea scris;
diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni;
suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia
public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un
an;
4.3.3. Procedura angajrii rspunderii disciplinare:
Se instituie o procedur prealabil obligatorie, constnd n cercetarea prealabil a faptei svrite i
audierea funcionarului public, consemnat n scris, sub sanciunea nulitii.
Organul competent s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea
aplicabil funcionarilor publici este comisia de disciplin, constituit n cadrul autoritilor sau instituiilor
publice, comisie care prezint urmtoarele caracteristici:
are competena s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea
aplicabil funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice respective;
n funcie de numrul funcionarilor publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, comisia de
disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai multe;
din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative sau,
dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este organizat
comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt
organizai n sindicat;
n cazul unei comisii de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice, aceasta
va fi compus dintr-un numr egal de reprezentani ai acestor autoriti sau instituii publice;
comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus din 5 inali funcionari publici,
numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.
n cazul n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca abatere disciplinar i ca infraciune,
procedura angajrii rspunderii disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi penale,
82
scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii urmririi penale sau pn la data la care instana judectoreasc
dispune achitarea sau ncetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).
Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplin are la baz urmtoarele
principii:
prezumia de nevinovie - funcionarul public este considerat nevinovat att timp ct vinovia sa
nu a fost dovedit;
garantarea dreptului la aprare - se recunoate dreptul funcionarului public de a fi audiat, de a
prezenta probe n aprarea sa i de a fi asistat sau reprezentat n cursul procedurii de cercetare;
celeritatea procedurii, care presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda fr ntrziere la
soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a regulilor prevzute de lege i de
hotrre;
contradictorialitatea - comisia de disciplin are obligaia de a asigura persoanelor aflate pe poziii
divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea
disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin;
proporionalitatea - trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus s fie aplicat;
legalitatea sanciunii - comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare
prevzute de lege;
unicitatea sanciunii - pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune
disciplinar.
obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplin are obligaia de a se pronuna
pentru fiecare sesizare aflat pe rolul comisiei de disciplin.
Atribuiile funcionale ale comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):
propune sanciunea disciplinar aplicabil sau, dup caz, propune clasarea sesizrii n condiiile
prezentei hotrri, cu votul majoritii membrilor comisiei;
propune meninerea sau anularea sanciunii disciplinare a mustrrii scrise, n cazul n care aceasta a
fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplin se poate face de ctre de orice persoan care se consider vtmat
prin fapta unui funcionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).
Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizeaz cu celeritate i impune:
audierea persoanei care a formulat sesizarea i a funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca
abatere disciplinar, a altor persoane care pot oferi informaii cu privire la soluionarea cazului sau a
persoanelor desemnate s efectueze cercetarea disciplinar;
administrarea probelor propuse de pri, precum i, dac este cazul, a celor solicitate de comisia de
disciplin;
dezbaterea cazului.
83
au obligaia de a propune mijloacele de prob (hotrri, nscrisuri sau martori) pe care le consider necesare;
n procesul-verbal se stabilete n mod obligatoriu termenul pn la care mijloacele de prob care nu
au fost solicitate n timpul audierii vor mai putea fi invocate n faa comisiei de disciplin sau a persoanelor
desemnate s efectueze cercetarea administrativ, dar nu mai trziu de termenul limit la care comisia de
disciplin administreaz probele
dac persoanele audiate nu vor sau nu pot s semneze, se va meniona acest lucru n procesulverbal;
refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menioneaz n procesul-verbal i nu
mpiedic desfurarea cercetrii administrative.
Administrarea probelor:
presupune analizarea probelor propuse n timpul audierii de ctre persoana care a formulat sesizarea
i de ctre funcionarul public a crui fapt este cercetat, precum i a probelor pe care comisia de disciplin
le consider necesare;
la audierea martorilor se urmeaz procedura prevzut pentru audierea funcionarului sau a
persoanei care a formulat sesizarea;
trebuie asigurat accesul nengrdit al persoanei care a formulat sesizarea i al funcionarului public a
crui fapt a fost sesizat la documentele utilizate n sau rezultate din activitatea comisiei;
dac sunt indicii c funcionarul public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar poate
influena cercetarea administrativ, comisia de disciplin are obligaia de a ntocmi un raport de propunere de
mutare temporar a acestuia n cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituiei ori autoritii publice
i/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influena cercetarea sau, dup caz, de
suspendare a raportului de serviciu.
84
Modul de aplicare:
Contestarea sanciunii disciplinare se poate face de ctre funcionarul public n condiiile Legii
contenciosului administrativ.
Contestaia cu privire la sanciunea mustrrii scrise se depune la conductorul instituiei, n termen de 5
zile lucrtoare de la data comunicrii actului administrativ sancionator, competena de analizare aparinnd
comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune meninerea sau anularea ei.
85
86
pentru preedintele consiliului judeean) este detaliat n art.55 i art.70 din Legea nr. 215/2001, republicat:
Bibliografie orientativ:
ANGHENE MIRCEA, Trsturile juridice ale sanciunilor administrative, n Revista romn de drept nr.
5/1979;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Ediia 2, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2012;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
361-373; 175- 183;
IOVNA ILIE, Consideraii teoretice cu privire la natura rspunderii administrative, n Studia
Universitatis Babe-Bolyai, Cluj, 1968, p. 28-33;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 505-506;
POPESCU CORNELIU-LIVIU, Aspecte de contencios administrativ privind sanciunile administrativpreventive aplicate autoritilor administraiei publice locale autonome, n Dreptul nr. 12/1996, p. 55-60;
RDULESCU OCTAVIAN, ROSENBERG PAULA, RDULESCU AMALIA, Despre sanciunile cu
1
caracter administrativ aplicate n baza art. 18 din Codul penal, n Dreptul nr. 8/2002, p. 139-143;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 586-593;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004;
VEDINA VERGINIA, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, comentat, Lumina Lex,
ediia a III-a, Bucureti, 2004, p. 418-425;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007, p.236-240;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2012.
87
Legislaie de baz:
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, republicat (M. Of. nr. 200 din
23.03.2007), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat (M. Of. nr. 365 din 29.05.2007),
cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat (M. Of. nr. 525 din
02.08.2007);
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali (M. Of. nr. 912 din 07/10/2004), cu modificrile i
completrile ulterioare;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare;
H.G. nr. 1.344/2007 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare
din cadrul autoritilor i instituiilor publice (M. Of. nr. 768 din 13.11.2007).
88
CAPITOLUL 9
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL
1.
2.
3.
4.
5.
6.
89
90
vinovie necesar.
B. Fapta i sanciunile aplicabile trebuie s fie expres prevzute n actele normative enumerate n
art. 1 din O.G. nr. 2/2001:
Organele competente s adopte acte normative n materie contravenional:
Parlamentul prin legi, n orice domeniu;
Guvernul prin hotrri i ordonane, n orice domeniu;
Consiliile judeene/locale prin hotrri, n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite
atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri
ale Guvernului;
Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureti prin hotrri, n urmtoarele domenii: salubritate;
activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de
joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane;
ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i
altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea
gunoaielor i a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor
locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)
Dispoziii obligatorii ale actelor normative care reglementeaz contravenii:
descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre
acestea;
n cazul sanciunii cu amenda se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote
procentuale din anumite valori;
n cuprinsul acestor acte normative se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele
pricinuite prin svrirea contraveniilor.
Principiul legalitii n materie contravenional presupune:
legalitatea contravenionalizrii = reprezint contravenii numai faptele calificate ca atare prin legi,
ordonane, hotrri ale Guvernului i alte acte normative prevzute de lege;
legalitatea sancionrii contravenionale =
o
posibilitatea aplicrii numai a acelor sanciuni stabilite de organele competente n materie
contravenional;
o
redactarea i emiterea actelor normative contravenionale cu respectarea dispoziiilor impuse de
legiuitor.
3. Sanciunile contravenionale.
3.1. Criterii de clasificare.
a. Actul normativ care le reglementeaz:
o sanciuni prevzute n legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
o sanciuni prevzute n legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sanciuni complementare
prevzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice).
b. Natura sanciunilor:
o sanciuni principale;
o sanciuni complementare.
91
A. AVERTISMENTUL:
const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale;
se poate aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic;
se aplic n cazul n care fapta este de o gravitate redus;
se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede
expres aceast sanciune.
B. AMENDA CONTRAVENIONAL:
limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON;
limita maxim nu poate depi:
o 100.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan;
o 50.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului;
o 5.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului
General al municipiului Bucureti;
o 2.500 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor,
municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
C. PRESTAREA UNEI ACTIVITI N FOLOSUL COMUNITII:
Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:
sanciunea muncii n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i pe o durat ce nu poate
depi 300 de ore;
se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda;
poate fi dispus de instan i n ipoteza n care contravenientul nu a achitat amenda contravenional
n termen de 30 de zile de rmnerea definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite;
minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n folosul
comunitii.
Reglementarea special se regsete n O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii
prestrii unei activiti n folosul comunitii.
Principii consacrate de acest act normativ:
sanciunea poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului;
se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de judecat;
se aplic numai contravenienilor persoane fizice;
se execut dup programul de munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o
durat total cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore pe zi n zilele
nelucrtoare.
pentru minorul ntre 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminueaz la jumtate (se poate aplica o
sanciune ntre 25-150 de ore);
92
93
94
juridic;
Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz,
chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ ( n acest sens a se vedea
Decizia nr. 228/2007 a Curii Constituionale, prin care s-a constatat c aceast dispoziie, cuprins n
art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituional n msura n care prin sintagma nu se mai
sancioneaz se nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale, nu i executarea acesteia.)
Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta. n cazul n
care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat
conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia;
Hotrrea judectoreasc prin care se aplic sanciunea activitii n folosul comunitii este
irevocabil (art. 9 din O.G. nr. 55/2002);
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi
faptei; n cazul contraveniilor continue, termenul curge de la data constatrii faptei.
Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie,
prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de
cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul
termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n
termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. (art.
13 din OG nr. 2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare).
n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a
acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al
persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
5.3. Executarea sanciunilor contravenionale.
AVERTISMENTUL: se aplic n scris sau verbal.
AMENDA:
n situatia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la
despgubiri, o dat cu procesul-verbal acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat, n care se va face
meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la
comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit;
Contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii
procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute n
actul normativ (aa-numitul sistem al ablaiunii), agentul constatator fcnd meniune despre aceast
posibilitate n procesul-verbal; n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast posibilitate trebuie
menionat n mod expres;
Pentru contraveniile unde sunt prevzute alternativ sanciunile amenzii i a activitii n folosul comunitii, n
cazul n care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o n termen de 30 de zile de la data rmnerii definitive
a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, va fi sesizat instana n circumscripia creia s-a svrit
contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu munca n folosul comunitii, pe o durat maxim de 50 de ore, respectiv de
maxim 25 de ore pentru minorii de peste 16 ani;
Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare
a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii
sanciunii.
ACTIVITATEA N FOLOSUL COMUNITII:
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre prima instan
de judecat, prin emiterea unui mandat de executare;
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut n raza unitii administrativteritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina;
Activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea
95
6. Ci de atac.
6.1. Formularea plngerii:
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n
termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia;
Prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 s-a stabilit neconstituionalitatea dispoziiilor art.32
alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plngerii, nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei, la organul din care face parte agentul constatator, ntruct prin aceast
procedur se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiie;
Dei textul ordonanei-cadru nu a fost, nc, modificat n mod expres, rezult c soluia, dup
publicarea deciziei menionate, o reprezint nregistrarea plngerii direct la instana de judecat (de
altfel, o asemenea dispoziie a fost inserat n acte normative speciale n materie contravenional, cum ar fi
O.U.G.nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, republicat), fr a fi exclus, n opinia noastr,
i depunerea plngerii la organul administrativ, dac petentul prefer aceast variant.
Plngerea suspend executarea sanciunilor contravenionale.
6.2. Procedura de judecat:
Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz
cu precdere;
Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile;
Se va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a
organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a
oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei;
Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n
termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat,
96
administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei
procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii;
Dac prin legile speciale nu se stabilete o alt soluie, hotrrea judectoreasc prin care s-a
soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la secia
contencios administrativ a tribunalului;
Motivarea recursului nu este obligatorie; motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei;
Recursul suspend executarea sentinei judectoriei;
Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, recursul formulat
mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte cereri incidente sunt
scutite de taxa judiciar de timbru.
Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, 186-252;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Regimul juridic actual aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept material, n
Curierul Judiciar nr. 6/2002, p. 1-22;
APOSTOL TOFAN DANA, Regimul juridic actual aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept material,
n Curierul Judiciar. Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar nr. 7/2002, p. 1 -23;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
374-440;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 506-534;
POPESCU CORNELIU LIVIU, Reglementarea constituional a contraveniilor, n Revista de drept public
nr. 1-2/1996;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 593-621;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004,
p. 162-182;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Unversul Juridic,
Bucureti, 2007, p.243-262;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Unversul Juridic, Bucureti, 2012.
Legislaie de baz:
Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a
ordinii i linitii publice, republicat (M. Of. nr. 77/31.01.2011), cu modificrile i completrile ulterioare;
O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, republicat (M.Of. nr.670 din 03.08.2006),
cu modificrile i completrile ulterioare;
O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003),
aprobat prin Legea nr. 28/2004;
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificrile i
completrile ulterioare;
O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii (M. Of.
nr. 642 din 30/08/2002), aprobat prin Legea nr. 641/2002, cu modificrile i completrile ulterioare.
97
CAPITOLUL 10
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL
Noiune i evoluie.
Dispoziii constituionale incidente.
Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale.
Categorii de acte care pot fundamenta aciunea n rspundere administrativpatrimonial.
5. Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale.
6. Autoritile publice competente s soluioneze aciunea n rspundere
administrativ-patrimonial.
7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere
administrativ-patrimonial.
1.
2.
3.
4.
1. Noiune i evoluie.
Rspunderea administrativ-patrimonial are n vedere posibilitatea persoanelor vtmate prin activitatea
autoritilor publice, n special prin acte administrative ilegale, de a solicita i obine repararea prejudiciului
cauzat.
Iniial, doctrina francez din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilitii puterii publice, tez
fundamentat n urma Revoluiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la naiune; se
admitea doar posibilitatea despgubirii n caz de expropriere pentru cauz de utilitate public.
Treptat, s-a impus i regula rspunderii funcionarilor publici.
Schimbarea de optic n privina rspunderii statului francez pentru daunele cauzate particularilor s-a
impus pe cale jurisprudenial, prin Decizia Blanco, din 1873, a Tribunalului de Conflicte (n spea de
fond s-a pus problema acordrii unor daune materiale ca urmare a unui accident suferit de o persoan, din
cauza manevrelor greite ale angajailor unei ntreprinderi publice).
n aceast decizie s-a afirmat principiul competenei instanei administrative n soluionarea cauzelor
avnd ca obiect angajarea rspunderii patrimoniale a statului. Competena instanei administrative (de
contencios administrativ) a fost justificat pe teza autonomiei rspunderii administraiei, care exclude posibilitatea
aplicrii regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmnd a fi supus unor reguli
speciale, variabile n raport de nevoile serviciului public i de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu
drepturile particularilor.
Pornind de la aceast bre, s-a admis rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a funcionarului
sau proasta funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public, rspundere care se angajeaz
ntr-un regim de putere public (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 i urm.; D. A. Tofan, op. cit., p. 253-254).
n Romnia au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea rspunderii patrimoniale a
autoritilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunat treptat la principiul iresponsabilitii statului, preluat din doctrina francez, i a fost formulat, n
perioada interbelic, principiul egalitii cetenilor n faa sarcinilor publice i cel al solidaritii sociale, fapt care
presupunea ca pagubele pricinuite cetenilor prin acte de autoritate, menite s serveasc interesului public, s fie
preluate de ctre ntreaga colectivitate (Paul Negulescu Tratat de drept adminis-trativ. Principii generale,vol. I,
ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., p. 254-255).
Anterior, Consiliul de Stat, nfiinat n 1864, avea competena de a soluiona cererile particularilor care
98
vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere i acordarea de despgubiri.
Dup desfiinarea Consiliului de Stat, n 1866, s-a prevzut la nivel legislativ soluionarea afacerilor de
natur contencioas de ctre instanele judectoreti de drept comun, potrivit procedurii ordinare.
Constituia din 1866 a prevzut att despgubirea particularilor, n caz de expropriere, ct i posibilitatea
promovrii unei aciuni civile n ipoteza responsabilitii ministeriale, ambele soluii fiind meninute i ulterior
adoptrii Constituiei din 1923 i a Legii contenciosului administrativ din 1925.
n plus, sub imperiul noii Constituii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despgubii, indiferent de
natura sau emitentul actului administrativ vtmtor, sub rezerva anumitor excepii (fine de neprimire).
Dup 1925, s-a apreciat c aciunea n despgubiri reprezint un accesoriu al aciunii n anulare, de
competena instanei de contencios administrativ, fiind ns admis i competena instanei civile, n ipoteza
formulrii unei aciuni n despgubiri distincte i ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil rspunderii patrimoniale a administraiei publice a format obiect de controvers,
fiind promovate, n sintez, dou mari teorii:
Teza naturii civile a rspunderii calificat ca o rspundere civil delictual;
Teza naturii administrative a rspunderii pornind de la premisa c ea intervine n cmpul relaiilor
de subordonare a organelor administraiei de stat.
99
Rspunderea statului pentru erori judiciare este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea
judectorilor i procurorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
Cazurile n care persoana vtmat are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare
svrite n procese penale sunt stabilite de Codul de procedur penal.
Dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare svrite
n alte procese dect cele penale nu se va putea exercita dect n cazul n care s-a stabilit, n
prealabil, printr-o hotrre definitiv, rspunderea penal sau disciplinar, dup caz, a judectorului
sau procurorului pentru o fapt svrit n cursul judecii procesului i dac aceast fapt este de
natur s determine o eroare judiciar.
Nu este ndreptit la repararea pagubei persoana care, n cursul procesului, a contribuit n orice
mod la svrirea erorii judiciare de ctre judector sau procuror.
Pentru repararea prejudiciului, persoana vtmat se poate ndrepta cu aciune numai mpotriva
statului, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice.
Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul hotrrii irevocabile date cu respectarea
prevederilor alin. (6), statul se poate ndrepta cu o aciune n despgubiri mpotriva judectorului sau
procurorului care, cu rea-credin sau grav neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare de
prejudicii.
Termenul de prescripie a dreptului la aciune n toate cazurile prevzute de prezentul articol este de
un an.
100
101
termenul de prescripie de un an, calculat din momentul n care reclamantul a cunoscut sau trebuia s
cunoasc ntinderea pagubei.
7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere
administrativ-patrimonial.
Potrivit art. 52 din Constituie i art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care urmeaz a fi
reparat poate fi unul material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru.
Bibliografie orientativ :
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 253-265;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
ALBU IOAN, URSA VICTOR, Rspunderea civil pentru daune morale, Editura Dacia, Cluj-Napoca,
1979;
CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA,
Constituia Romniei revizuit Comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 107-108;
DRGANU TUDOR, Natura rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat, potrivit Legii nr.
1/1967;
ELIESCU MIRCEA, Rspunderea civil pentru daune morale, Editura Academiei, Bucureti, 1972;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA,
Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i
jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
443-476;
LEPDTESCU MIRCEA, Natura juridic a rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat
pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale, n Analele Universitii Bucureti, seria tiine Sociale, tiine
Juridice, 1968, p. 9-14;
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 258-288;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 535-544;
PTULEA VASILE, Rspunderea patrimonial a statului pentru pagubele rezultate ca urmare a aplicrii
legilor, n Dreptul nr. 7/2000, p. 19-23;
PTULEA VASILE, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin actele
lor, n Dreptul nr. 4/1997, p. 19-21;
POP LIVIU, Unele aspecte n legtur cu rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative
ilegale, n Dreptul nr. 9/1994;
RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universala Alcalay
Co., Bucureti, 1937, p. 83-86, p. 179-182;
TARHON V.G., Rspunderea patrimonial a organelor administraiei de stat i controlul jurisdicional indirect
al legalitii actelor administrative, Editura tiinific, Bucureti, 1967;
TEODORESCU ANIBAL, Teoria rspunderii administraiei publice pentru daune, Bucureti, 1942;
TEODORESCU ANIBAL, Le fondement juridique de la responsabilit dans le droit administratif, n
Mlanges Negulesco, 1935, p. 751-769;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 622-636;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004,
p. 183-188;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007, p.266-272;
102
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012.
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 21, 52, 53, 126 .a.;
Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor, republicat (M. Of. nr. 826 din
13.09.2005), cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare.
103
CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE
NEPRIMIRE
1. Noiune.
2. Fundamente constituionale.
3. Trsturile contenciosului administrativ, n baza art. 52 din Constituie i a Legii
nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
4. Condiiile aciunii directe, n baza Legii nr. 554/2004.
5. Excepii de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios
administrativ.
1. Noiune.
Noiunea de contencios administrativ cunoate, n esen, dou mari accepiuni:
Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice i
persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau
asimilate, litigii care sunt de competena instanelor de contencios administrativ i sunt soluionate n baza
unui regim de putere public guvernat de legea-cadru n materie (actualmente este vorba despre Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004).
Latosensu: contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice i cei
vtmai prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instana competent sau procedura de
soluionare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2004, p. 281 i urm.; V. Vedina,
op.cit., 2007, p.135-136,144.)
O abordare similar regsim nc din perioada interbelic, cnd termenul de contencios administrativ
a primit dou accepiuni:
n sens larg evoca toate litigiile din sfera administraiei publice, indiferent de autoritatea care le
soluiona;
n sens restrns evoca exclusiv litigiile care intrau n competena de soluionare a instanelor
judectoreti.
Doctrina francez actual definete contenciosul administrativ ca ansamblul de reguli aplicabile
soluionrii jurisdicionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativ (Charles Debbasch, Jean Claude
Ricci Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).
Sisteme juridice de soluionare a litigiilor dintre administraie (autoriti publice) i administrai:
sistemul administratorului judector organele din cadrul administraiei sunt nvestite cu
soluionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat n Frana pn la Revoluia din 1789);
sistemul instanelor speciale i specializate de contencios administrativ, separate de instanele
judiciare obinuite - existent actualmente n Frana, n forma tribunalelor administrative n fruntea crora se
afl, ca instan suprem, Consiliul de Stat;
sistemul anglo-saxon litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de drept comun.
n Romnia exist un sistem hibrid, n sensul n care Legea nr. 554/2004 prevede soluionarea litigiilor
104
2. Fundamente constituionale.
2.1. Norme constituionale de baz:
art. 52 - Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public reprezint principalul text constituional
cu inciden n materia contenciosului administrativ; alturi de dreptul la petiionare intr n categoria
drepturilor garanii;
art. 21 Liberul acces la justiie - reglementeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite pe
calea justiiei, preciznd caracterul gratuit i facultativ al jurisdiciilor administrative speciale;
art. 53 reglementeaz principiile care pot duce la restrngerea exerciiului unor drepturi sau liberti,
inclusiv dreptul fundamental prevzut de art. 52;
art. 123 alin. 5 Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept. - consacr o form a contenciosului obiectiv, declanat de exercitarea
prerogativelor de tutel administrativ de ctre prefect;
art. 126 alin. 6 Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exc epia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios
administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtamate prin ordonane sau, dup
caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. este sediul finelor de neprimire absolute
n materia contenciosului administrativ;
art. 126 alin. 5 Este interzis nfiinarea de instane extraordinare. Prin lege organic pot fi nfiinate
instane specializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor persoane din afara
magistraturii. legitimeaz, din punct de vedere constituional, posibilitatea constituirii de instane
specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
art. 73 alin. 3 lit. k) reine contenciosul administrativ n sfera reglementrilor de natur organic;
art. 115 alin. 6 Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot
afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de
Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. este incident n situaia reglementrii prin ordonan de urgen a unor instituii/proceduri ce in de
contenciosul administrativ i de exercitarea dreptului fundamental prevzut de art. 52;
105
106
107
108
administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare,
dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte,
a acestuia.
Pentru motive temeinice, plngerea prealabil, n cazul actelor administrative individuale, poate fi
introdus de ctre destinatarul actului (cel cruia i s-a comunicat actul n discuie) i peste acest termen,
dar fr a se depi 6 luni de zile de la data emiterii.
Terele persoane vtmate prin actul individual adresat altei persoane pot depune plngerea prelabil n
termen de 6 luni de la momentul la care au luat cunotin de existena actului.
Prin lege special, pot fi stabilite excepii de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci cnd se contest sanciunile
disciplinare aplicate aleilor locali, conform art.70 din Legea nr. 393/2004).
n plus, n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd
1
(art.7 alin.1 ). Din interpretarea textelor legale rezult c i n cazul actelor administrative cu caracter
normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmnd ca dup epuizarea acestei etape s
devin incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, tot fr limit de timp, a aciunii n anulare.
Reclamaia administrativ poate fi adresat organului emitent sau organului ierarhic superior, n
primul caz fiind vorba de un recurs graios, iar n al doilea caz de un recurs ierarhic, cu aceeai
semnificaie procedural.
Evident, n unele cazuri, cum ar fi cel al autoritilor administraiei publice locale autonome, nu se poate
identifica un organ superior ierarhic (situaia Preedintelui Romniei, a Guvernului, primarului etc), astfel nct
va fi posibil numai recursul graios.
La plngerea prealabil trebuie formulat rspunsul oficial n termenul-regul de 30 de zile de la
nregistrare, sau ntr-un alt termen stabilit prin lege special (a se vedea, de exemplu, dispoziiile Codului de
procedur fiscal).
n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte administrative, plngerea prealabil are semnificaia
concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod
corespunztor.
Odat cu intrarea n vigoare a Noului Cod de procedur civil (15 februarie 2013), procedura
concilierii comerciale a disprut, ca atare rmne o problem real modul de aplicare, pentru viitor, a
dispoziiilor privind procedura prealabil n cazul contractelor administrative.
ntruct, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite alegaiile privind incidena medierii n
procesele de contencios administrativ, nclinm spre concluzia c, actualmente, nu mai este obligatorie
nicio procedur prealabil n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte administrative.
Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula aciuni n contencios administrativ fr
a formula plngerea prealabil administrative. Astfel, conform art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004, n cazul
aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici
sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul
prevzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul nejustificat sau nesoluionarea n termenul legal a unei cereri subl.ns.) i
la art.4 (excepia de nelegalitate subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabil..
Subliniem faptul c de la momentul intrrii n vigoare a Legii nr. 262/2007, dispoziiile din Legea
nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului referitoare la obligativitatea formulrii cererii de
reexaminare, nainte cu 10 zile de introducerea aciunii la instan, au fost abrogate.
4.5. Respectarea termenelor de introducere a aciunii n contencios administrativ.
Potrivit legii, aciunea trebuie formulat dup primirea rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz,
109
dup expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevzut de legea special), respectiv
dup ncheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile viznd contracte administrative).
Astfel, conform art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, Cererile prin care se solicit anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei
cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil ;
b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii;
b) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii termenului legal
de soluionare a cererii;
c) data expirrii termenului prevzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului administrativ
emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile;
d) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor
administrative.
(2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste
termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la
cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.
Termenul-regul de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripie, iar termenul maxim de 1
an ca termen de decdere.
De asemenea, alin. 4 prevede c Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot
fi atacate oricnd., aciunea fiind imprescriptibil n aceste situaii.
Reamintim, n acest context, c procedura concilierii nu mai exist, ca atare interpretm c termenele
curg, n cazul litigiilor privind contracte administrative, chiar de la data la care s-a cunoscut sau
trebuia (n mod rezonabil) s se cunoasc problema care a generat conflictul.
110
Bibliografie orientativ :
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 281- 329;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Legea contenciosului administrativ, n Studii de drept romnesc nr. 3-4/1991, p. 210213;
APOSTOL TOFAN DANA, Excesul de putere n jurisprudena strin francez, n Studii de drept romnesc
nr. 1-2/1998, p. 135-180;
BOGASIU GABRIELA, Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat, Universul Juridic,
Bucureti, 2008;
CHARLES DEBBASCH, JEAN CLAUDE RICCI Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris,
1999;
CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA,
Constituia Romniei revizuit Comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 151;
DACIAN DRAGO COSMIN, Procedura contenciosului administrativ, All Beck, Bucureti, 2002;
DRGANU TUDOR, IOVNA ILIE, Capacitatea procesual n cauzele privind atacarea actelor
administrative ilegale, n Revista romn de drept nr. 8/1972, p. 52-59;
111
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 21, 52, 53, 126 .a.;
Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, republicat (M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005),
cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare;
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat (M.Of. nr. 513 din 31.07.2007), cu
112
113
CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV
SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
114
contureze o practic la unele instane de contencios, n sensul constituirii completelor de apel n materia
ordonanelor preediniale, n temeiul dispoziiilor generale ale Noului Cod de procedur civil.
2.5. Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere, n sedin public, n completul
stabilit de lege ( 1 judector pentru prima instan, 3 judectori n recurs ).
2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru aciunile viznd acte unilaterale:
Potrivit art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004, Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep
taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i
completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect
contractele administrative, care se vor taxa la valoare.
Dup cum se observ, taxele de timbru n cazul litigiilor privind contracte administrative vor fi mult
mai consistente dect cele aplicabile pentru litigiile avnd ca obiect acte administrative unilaterale.
n prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogat i nlocuit de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.
Conform O.U.G. nr. 80/2013:
cererea pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins, precum i pentru eliberarea unui
certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris trebuie timbrat cu o tax judiciar de 50 de lei;
pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicit i repararea pagubei suferite, taxa de
timbru este de 10% din valoarea pretins, dar nu mai mult de 300 de lei.
Potrivit art. 3 din OUG nr. 80/2013, aciunile i cererile evaluabile n bani se taxeaz astfel:
a) pn la valoarea de 500 lei 8%, dar nu mai puin de 20 lei;
b) ntre 501 lei i 5.000 lei 40 lei + 7% pentru ce depete 500 lei;
c) ntre 5.001 lei i 25.000 lei 355 lei + 5% pentru ce depete 5.000 lei;
d) ntre 25.001 lei i 50.000 lei 1.355 lei + 3% pentru ce depete 25.000 lei;
e) ntre 50.001 lei i 250.000 lei 2.105 lei + 2% pentru ce depete 50.000 lei;
f) peste 250.000 lei 6.105 lei + 1% pentru ce depete 250.000 lei.
Aceste dispoziii urmeaz a fi avute n vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru litigiile
avnd ca obiect contracte administrative.
Facem meniunea c s-au abrogat, prin aceeai ordonan, dispoziiile privind plata timbrului
judiciar.
3. Prile n litigiile de contencios administrativ.
Calitatea de reclamant (calitate procesual activ), conform art.1 din lege, o poate avea:
Ca regul, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim,
de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri.
n aplicarea acestui text, legea consider c pot fi reclamani:
Persoana vtmat prin refuzul autoritii publice de efectuare a unei anumite operaiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
Terul vtmat n drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual adresat
altui subiect de drept;
Avocatul Poporului ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, ca urmare a unei
sesizri formulate de persoanele fizice;
115
Ministerul Public cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c
nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sau cnd prin emiterea
unui act administrativ normativ, se vatm un interes public;
Autoritatea public emitent - poate cere instanei anularea actului administrativ unilateral nelegal n situaia
n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
Persoana vtmat n drepturile sau interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din
ordonane ale Guvernului;
Persoanele vtmate prin contractele administrative prevzute de lege;
Agenia Naional a Funcionarilor Publici mpotriva actelor administrative nelegale din materia
funciei publice;
Prefectul conform art.123 alin.5 din Constituie, art.1 alin.8 i art.3 alin.1. din lege;
Orice alt subiect de drept public conform art. 1 alin. 8 din lege.
Calitatea de prt:
Autoritile publice sau persoanele de drept privat care au obinut statut de utilitate public sau au
fost autorizate s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public (conform definiiei de la art. 2
alin. 1 lit. b din lege);
Persoana fizic (funcionarul) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori,
dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.
116
litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de
pn la 1.000.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale;
cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele
care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de
1.000.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de
apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.
n mod special, toate cererile privind acte administrative emise de autoriti centrale i care au ca
obiect sume reprezentnd finanare nerambursabil din partea Uniunii Europene, indiferent de valoarea
acestora, sunt de competena material a curilor de apel.
n recurs conform art. 10 alin. 2: Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul
mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec
de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special
nu se prevede altfel.
n prim instan, completul de judecat este format dintr-un judector, iar completele de recurs sunt
formate din 3 judectori, conform dispoziiilor Codului de procedur civil.
117
va obliga autoritatea public sa emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin
sau orice alt nscris, ori s efectueze o anumit operaiune administrativ;
va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.
Dac aciunea are ca obiect un contract administrativ, instana de contencios poate :
dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
obliga autoritatea public sa ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
obliga partea n culp la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale provocate.
7. Ci de atac.
Potrivit art. 20 din lege, sentinele pronunate n fond de instanele de contencios administrativ pot fi
atacate pe calea recursului, n termen de 15 zile de la comunicare.
Efectul recursului este suspensiv de executare, n sensul c este suspendat executarea sentinei
pronunate de instana de fond, cu excepia hotrrii de prim instan privind suspendarea executrii actului
administrativ, conform art.14 i art.15 din Legea nr.554/2004.
Se consacr i principiul celeritii soluionrii cii de atac, prin precizarea c recursul se judec de
urgen.
Soluii date n recurs : potrivit art.20 alin.3 din lege, n cazul admiterii recursului, instana de recurs,
casnd sentina, va rejudeca litigiul in fond. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se
judeca fondul ori dac judecata s-a fcut n lipsa prii care a fost nelegal citat att la administrarea probelor,
ct i la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. n cazul n care
judecata n prim instan s-a fcut n lipsa prii care a fost nelegal citat la administrarea probelor, dar a fost
legal citat la dezbaterea fondului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond..
Alte ci extraordinare de atac sunt cele prevzute de Codul de procedur civil revizuirea i
contestaia n anulare.
118
Pn la data de 1 februarie 2014, vor rmne n vigoare dispoziiile art. 24 alin. 3 care prevd c
neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive si
irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii
amenzii prevzute la alin. (2) constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau
cu amend de la 2.500 la 10.000 RON (art. 24 alin. 3).
Dup aceast dat, aceste prevederi sunt abrogate, n temeiul art. 161 al Legii nr. 187/ 2012 pentru
punerea n aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal.
Precizri generale:
Potrivit art. 4 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea
nr. 202/2010 privind unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor, Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui
proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate.
n versiunea iniial (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepiei la actele individuale, fiind
folosit formula general acte administrative unilaterale. Aceast precizare a operat ulterior, prin Legea de
modificare nr. 262/2007.
Dup cum se observ, excepia de nelegalitate reprezint o modalitate indirect de paralizare a efectelor
produse de un act administrativ individual, un mijloc de aprare, astfel nct, ca orice alt excepie, prezint
relevan doar inter partes litigantes.
Din simpla lectur a dispoziiilor legale rezult c obiectul excepiei de nelegalitate l reprezint doar
actele administrative cu caracter individual (fapt ntrit i de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu i
actele administrative cu caracter normativ.
Pentru acestea din urm, legea prevede posibilitatea nelimitat n timp de introducere a aciunii n anulare,
motiv pentru care s-a apreciat c nu mai este oportun i admiterea excepiei de nelegalitate, ntruct ar fi dificil
de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotrri judectoreti de admitere; n acest sens,
amintim faptul c decizia irevocabil de anulare a unui act administrativ normativ se public n Monitorul Oficial
al Romniei i produce efecte erga omnes.
nalta Curte de Casaie i Justiie a promovat, ns, o practic contrar soluiei impuse de lege, odat cu
modificarea din 2007.
Jurisprudena constant a Seciei de contencios administrativ i fiscal a instanei supreme este
n sensul admisibilitii excepiei de nelegalitate i n privina actelor administrative normative, fiind
invocate n acest sens procedurile similare de contestare a legalitii actelor administrative emise de autoritile
Uniunii Europene, respectiv tradiia dreptului romn n materie.
De asemenea, tot instana suprem refuz sistematic s admit excepii invocate cu privire la
actela administrative emise nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentnd c aceasta nu
se poate aplica retroactiv, dei, pe de o parte, Curtea Constituional a respins o sesizare de
neconstituionalitate pe acest aspect, n cadrul controlului a priori, iar, pe de alt parte, dispoziiile art. 4 alin. 1
i ale art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007 (Excepia de nelegalitate poate fi invocat i pentru actele
administrative unilaterale emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n forma sa iniial, cauzele de
nelegalitate urmnd a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la momentul emiterii actului
administrativ.) erau, din start, extrem de clare.
Este de remarcat faptul c ultimele modificri aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea n
aplicare a Noului Cod de procedur civil menin soluia iniial, n ciuda menionatei jurisprudene a instanei
supreme.
Astfel, n forma sa actual, art. 4 alin. 4 prevede: Actele administrative cu caracter normativ nu pot
forma obiect al excepiei de nelegalitate. Controlul judectoresc al actelor administrative cu caracter normativ
119
se exercit de ctre instana de contencios administrativ n cadrul aciunii n anulare, n condiiile prevzute de
prezenta lege.
Rmne de vzut care va fi, pe viitor, reacia oficial a naltei Curi de Casaie i Justiie.
8.2.
excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocat n cadrul oricrui proces i n orice
faz a acestuia (prim-instan, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal, contencios
administrativ etc.);
obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluionarea itigiului pe fond
(nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau operaiuni administrative);
poate fi invocat att de pri, ct i de instan, din oficiu;
instana competent s o soluioneze este chiar instana n faa creia s-a ridicat excepia;
instana va soluiona excepia fie prin ncheiere interlocutorie (care va putea fi atacat numai odat
cu fondul), fie prin hotrrea dat asupra fondului cauzei;
n procesul de analizare a legalitii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la
dispoziiile legale n vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv n ipoteza actelor emise anterior intrrii
n vigoare a Legii nr. 554/2004 (5 ianuarie 2005);
ca efect al admiterii excepiei de nelegalitate, instana n faa creia s-a ridicat aceasta va soluiona
cauza fr a ine seama de actul administrativ n discuie, fr a putea s-l anuleze (acest lucru este posibil
numai pe calea unei aciuni directe).
Bibliografie orientativ:
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 281- 329;
APOSTOL TOFAN DANA, Drept administrativ, vol. II, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2010;
APOSTOL TOFAN DANA, Legea contenciosului administrativ, n Studii de drept romnesc nr. 3-4/1991, p. 210-213;
APOSTOL TOFAN DANA, Excesul de putere n jurisprudena strin francez, n Studii de drept romnesc nr. 1-2/1998,
p. 135-180;
CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, Termenul de introducere a aciunii n anulare n baza art. 1 alin. 6 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul Judiciar nr. 6/2006;
CONSTANTINESCU MIHAI, IORGOVAN ANTONIE, MURARU IOAN, TNSESCU ELENA SIMINA,
Constituia Romniei revizuit Comentarii i explicaii, All Beck, Bucureti, 2004, p. 151;
DEBBASCH CHARLES, RICCI JEAN CLAUDE Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris,
1999;
DRGANU TUDOR, IOVNA ILIE, Capacitatea procesual n cauzele privind atacarea actelor
administrative ilegale, n Revista romn de drept nr. 8/1972, p. 52-59;
DACIAN DRAGO COSMIN, Procedura contenciosului administrativ, All Beck, Bucureti, 2002;
IORGOVAN ANTONIE, VIAN LILIANA, CIOBANU ALEXANDRU-SORIN, PASRE DIANA IULIANA,
Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i
jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008;
IORGOVAN ANTONIE, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.
517-636;
IORGOVAN ANTONIE, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden,
ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p. 113-251;
IORGOVAN ANTONIE, ION MORARU, DOREL MUSTEA, Legalitatea actelor administrative, Editura
Politic, Bucureti, 1985, p. 218-219;
IORGOVAN ANTONIE, ERBAN FLOAREA, Despre actele de comandament cu caracter militar, n
Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 41.54;
IORGOVAN ANTONIE, VIDA IOAN, Constituionalizarea contenciosului administrativ romn, n Dreptul
nr. 5-6/1994;
120
NEGULESCU PAUL, Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de
Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 427- 456;
POPESCU CORNELIU LIVIU, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n
Dreptul nr. 3/2004;
POPESCU CORNELIU LIVIU, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul
administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n
Curierul judiciar nr. 11/2003, p. 100-119;
PETRESCU RODICA NARCISA, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 363-420;
PETRESCU RODICA NARCISA, Criterii de distingere ntre actele administrative de autoritate i actele
de gestiune ale statului implicaii pe planul contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 10/1992, p. 39-45;
PETRESCU RODICA NARCISA, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului
i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr. 12/1993, p. 50-53;
RARINCESCU CONSTANTIN, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Editura Universala Alcalay
Co., Bucureti, 1937;
SANTAI IOAN, Implicaii viznd unele prevederi revizuite ale Constituiei n materia contenciosului
administrativ, n Revista de drept public nr. 1/2004, p. 35-41;
TEODORESCU ANIBAL, O nou accepiune a actelor de guvernmnt. Teoria legalitii, Tipografia
Anuarul general, Bucureti, 1910;
TEODORESCU ANIBAL, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Institutul de Arte Grafice
Eminescu SA, Bucureti, 1929, p. 405-434;
VEDINA VERGINIA, Mutaii aduse contenciosului administrativ prin Legea de revizuire a
Constituiei.Privire de ansamblu, n Curierul judiciar nr. 4/2004, p. 108-118;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Lumina Lex,
Bucureti, 2002, p. 156-221;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ Manual pentru uzul studenilor, Lumina Lex, Bucureti, 2004,
p. 88-114;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a III-a, revzut i actualizat, Universul Juridic,
Bucureti, 2007, p.173-191;
VEDINA VERGINIA, Drept administrativ, Ediia a VII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2012.
Legislaie de baz:
Constituia Romniei, republicat (M. Of. nr. 767/31.10.2003) art. 21, 52, 53, 126 .a.;
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (M. Of. nr. 1154/07.12.2004), cu modificrile i
completrile ulterioare;
Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, republicat (M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005),
cu modificrile i completrile ulterioare;
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat (M.Of. nr. 513 din 31.07.2007), cu
modificrile i completrile ulterioare.
121
122