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Planificacin econmica y social en Amrica Latina

Panorama de la planificacin econmica en Uruguay

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, 2016
1

SUMARIO

Pag.
INTRODUCCIN

1. PLANIFICACIN DESINSTITUCIONALIZADA:
Doctores, militaristas y batllistas (1828-958)...

1.1. Doctores (1828-70)

1.2. Militaristas (1871-904)..

1.3. Batllistas (1905-57)...

2. EL PLAN: La experiencia de la CIDE (1958-66).

10

2.1. Cultivando el plan (1958-63).

11

2.2. Cosechando el plan (1963-6).

14

3. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) (y la Secretaria de Planeamiento,


Coordinacin y Difusin (SEPLACODI))

16

3.1. OPP: la CIDE institucionalizada (1967-1973)..

16

3.2. SEPLACODI: Planificacin en tiempos del terrorismo de Estado...

18

3.3. OPP: Muerte y resurreccin de la planificacin (1985-2015)...

19

REFLEXIONES FINALES..

21

REFERENCIAS

23

INTRODUCCIN

En el presente texto elaboramos un breve panorama general de la historia de la planificacin


en el Uruguay. Evidentemente, el trmino como tal, tuvo su auge en los aos sesenta. Pero
para no limitarnos a la experiencia concreta uruguaya en dicho tiempo (algo que tambin
lgicamente lo desarrollamos), hemos ampliado la acepcin del trmino, de modo de incluir
en l las tendencias favorables a la racionalizacin e institucionalizacin.
En base a esta concepcin amplia, hemos dividido la historia de la planificacin en Uruguay
en tres etapas. La primera est asociada a los la planificacin que no es llamada
planificacin, es la que correspondera al tiempo que va desde el comienzo de la vida
independiente hasta la elaboracin del primer plan de desarrollo a mediados de siglo XX. La
segunda etapa es la marcada por el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(PNDES), creado por la Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE), donde
directamente se trabaja con el clsico plan asociado al desarrollismo cepalino. Esta etapa se
desarrolla en los aos sesenta. En la tercera y ltima etapa, abordamos el desdoblamiento de
la CIDE en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), la cual sufri las consecuencias
del gobierno de facto primero, del neoliberalismo despus y hoy, parece estar transitando un
proceso de reactivacin.
La motivacin formal de este trabajo se debe al curso de Planificacin econmica y social en
Amrica Latina. Pero ms all de los requisitos curriculares, consideramos que es de mucho
enriquecimiento realizar una sntesis propia de un tema, ya que ayuda a incorporar una
comprensin general, que permite profundizar a posteriori. A su vez es importante avanzar en
el estudio de un tema, que teniendo en cuenta su transcendencia, carece de la bibliografa que
le competera. Por qu le pensamos que la planificacin es algo central? Nuestra respuesta
parece estar ms en el plano filosfico que econmico, ya que sostenemos que el plan
representa la accin consciente del hombre sobre las fuerzas econmicas. Dicho de otra
forma, el plan representa, en el plano colectivo, la particularidad humana de imaginar el
futuro deseable e ir tras l.

1. PLANIFICACIN DESINSTITUCIONALIZADA: Doctores, militaristas y batllistas


(1828-958)
Evidentemente la planificacin indicativa que caracteriz al pensamiento desarrollista
cepalino de mediados de siglo XX, no puede encontrarse como tal, fuera de su contexto
histrico. No obstante, pueden observarse algunos elementos que pueden ser interpretados
como antecesores naturales en el desarrollo de la planificacin econmica y social indicativa.
Aqu trabajaremos tres actores que consideramos atinado aludir.
1.1. Doctores (1828-70)
Los Estados latinoamericanos tienen un componente artificial importante - si partimos, de
que a lo largo de los ltimos dos siglos de hegemona liberal, el Estado es legitimado a partir
de la nacin -. Basta ver que sus territorios son la representacin de las administraciones
coloniales de los imperios ibricos.
Dentro de los mismos, la Repblica Oriental del Uruguay tiene un lugar destacado. Adems
de ser producto de la praxis hispano-lusa, es tambin creacin de la diplomacia imperial
britnica. El Uruguay, literalmente, es la solucin britnica al conflicto entre las Provincias
Unidas (Argentina) y el Imperio del Brasil.
Esta situacin ha llevado, entre otras cosas, a que la consolidacin del Estado uruguayo haya
sido un proceso histrico extenso y complejo. Desde 1828, cuando Argentina, Brasil y el
Imperio Britnico acuerdan la creacin del Estado independiente; hasta 1870, cuando termina
la Guerra de la Triple Alianza; la existencia del Uruguay era simplemente formal. En los
hechos, el panorama se defina por guerras civiles entre las divisas de los caudillos blancos y
colorados, las cuales estaban asociadas a los conflictos regionales.
A qu viene nuestro marco introductorio? A que en el caos de las guerras civiles, comienzan
a surgir como oposicin a los caudillos, lo que la historiografa nacional uruguaya denomina
doctores - sus tipos ideales pueden encontrarse en las figuras de los presidentes Juan

Francisco Gir, Gabriel Pereira y Bernardo Berro -. Los doctores buscaban la consolidacin
del Estado, como la necesidad para poner fin a la anarqua imperante.
Es en este anhelo, donde nacen las primeras expresiones de algo cercano a la planificacin.
Dicho de otro modo, en los doctores tenemos a los representantes iniciales de la praxis de la
planificacin. Los mismos jugaron en su tiempo histrico un rol subalterno, no obstante el
camino emprendido por ellos, se transformar y ser un elemento protagonista del Uruguay
del futuro. Nada se pierde, todo se transforma, la ley Lomonsov-Lavoisier rige en la
superestructura,
1.2. Militaristas (1871-904)
De 1865 a 1870 se desarroll en la regin del Plata, la Guerra de la Triple Alianza 1. En la
periodificacin que estamos realizando, consideramos a este evento un punto de inflexin.
Por qu? Porque el conflicto comenz como un guerra civil regionalizada, pero termin
como una guerra interestatal.2 En el caso particular de Uruguay, el enfrentamiento entre
blancos y colorados cedi la posta ante el Ejrcito Nacional. Ese smbolo simboliza la
inauguracin de una nueva etapa de la historia del Uruguay: el militarismo.

1 Se le llama Triple Alianza, por el acuerdo secreto firmado en 1965, entre los colorados uruguayos, los unitarios
argentinos y los monarquistas brasileos. Tambin llamada Guerra del Paraguay (fundamentalmente en la
historiografa brasilea).
2 En los hechos concretos, en las aos previos al evento blico, el Gobierno de Francisco Solano Lpez en el
Paraguay (el Estado sustancialmente ms consolidado en la regin) era aliado de los blancos uruguayos, quienes
estaban a cargo del Gobierno uruguayo. Ante la insurreccin de los colorados uruguayos, el Paraguay interviene
en la defensa de sus socios Como los colorados eran aliados de los unitarios argentinos y monarquistas
brasileos, Paraguay tambin entr en conflicto tambin contra estos ltimos. A su vez, los unitarios argentinos
tenan su propio enfrentamiento contra los federalistas, mientras que los monarquistas brasileos lo tenan con
los separatistas riograndenses1. Es decir, la Guerra de la Triple Alianza comienza como una gran guerra civil
regional entre: los colorados de Uruguay, los monarquistas de Brasil y los unitarios de Argentina; frente al
Gobierno del Paraguay, los blancos de Uruguay, el Paraguay, los federales argentinos y los separatistas
riograndenses.
En el desarrollo del conflicto, los blancos uruguayos son derrotados, los federales argentinos traicionados por
su lder Justo Jos de Urquiza tambin lo son y los separatistas brasileos, en soledad, no opusieron gran
resistencia. Efecto de esto, la inicial gran guerra civil regional muta en una guerra interestatal entre el Paraguay
y los pases de la Triple Alianza (Argentina, Brasil y Uruguay). La cual culmina, como es conocido, con la
victoria de la Alianza y un Paraguay literalmente destruido2.
La Guerra de la Triple alianza es un smbolo claro para periodificar, puede decirse (sin contar el caso del
Paraguay, que ya era un Estado consolidado desde la Dictadura Revolucionaria de Jos Rodrguez de Francia)
que se comienza en Estados proyectados y se termina en Estado realizados.

Qu significa el trmino militarismo? La historiografa uruguaya utiliza el trmino


militarismo para referir al periodo de la historia uruguaya, donde colorados cercanos a las
fuerzas armadas toman el control del Estado. Consensuadamente, abarca a los gobiernos de
Lorenzo Latorre (1876-80), Francismo Vidal (1980-2), Mximo Santos (1882-6) y Mximo
Tajes (1886-90). No obstante, aqu haremos una apreciacin ms amplia, referiremos con este
trmino, al tiempo donde el Uruguay, ya con un Ejrcito, desarrolla su incorporacin
En el marco de la consolidacin de la divisin del trabajo capitalista contempornea, la
caracterstica esencial era del militarismo era la modernizacin de la formacin social del
pas. Entre otras cosas, eso necesit del alambramiento de los campos, de la incorporacin a
gran escala del ferrocarril, de la extensin a nivel nacional del telgrafo, de la fundacin de
localidades, de la reforma educativa3, del dotacin de armas tecnolgicamente avanzadas para
el Estado poder cumplir con su funcin coercitiva, con smbolos nacionales (con base cierta o
no) que fomenten el sentimiento de pertenencia al Estado4, etc.
Por esta titnica tarea organizativa, fruto de las propias necesidades de su tiempo, es que
podemos colocar a los militaristas como la segunda generacin de planificadores. A
diferencia de los doctores, los cuales estaban subordinados a los caudillos, los militaristas
supieron protagonizar su tiempo histrico.
1.3. Batllistas (1905-57)
La etapa marcada por la impronta militarista dej un pas integrado a la Divisin
Internacional del Trabajo, de un capitalismo ya monoplico. El Estado uruguayo principios de
3 La Reforma Vareliana (por el Ministro de Educacin Jos Pedro Varela) de 1876 estableci la obligatoriedad,
gratuidad y laicidad de la Escuela Pblica. Sin lugar a dudas, ese elemento radicalmente progresista para la
poca, ha sido importante para entender al prspero Uruguay de los primeros 60 aos del siglo XX.
4 El ejemplo ms claro lo vemos en la cuestin del hroe Jos Artigas. Hasta los das de hoy, Artigas es
presentado en la educacin formal bsica, como el hroe independentista del Estado uruguayo. Cuando eso
nunca lo fue. Artigas fue un criollo montevideano de pensamiento avanzado, que de muy joven se identific con
los sectores marginados rurales. Su carcter popular le hizo ganar la hostilidad de la oligarqua montevideana,
bonaerense y lusa. Derrotado, Artigas se exilia en el Paraguay en 1820, donde cont con el respaldo de Jos
Gaspar Rodrguez de Francia otro lder de carcter popular -. La creacin del Uruguay independiente slo
aparece en la discusin ocho aos despus. Desde ese 1828, hasta 1850, ao en el que muere, Artigas nunca piso
el suelo uruguayo. Artigas, hasta el militarismo, era para el discurso de las clases dominantes un mal recuerdo.
Los militaristas, en el marco de la consolidacin del Estado, rescataron a Jos Gervasio Artigas, pero no en su
naturaleza popular revolucionaria, sino en su aspecto militar mstico algo que no se ajusta a lo que fue su
esencia.

siglo XX era capaz de garantizar dicha insercin internacional, mediante el control efectivo
del territorio mediante la capacidad de coercin.
Frecuentemente se habla desde la historiografa nacional, que las ltimas guerras entre
blancos y colorados (1897 y 1904) fueron las ltimas expresiones del Uruguay caudillesco. A
nuestro entender, esa visin no es correcta. Al margen de los simbolismos de blancos y
colorados frente a frente, las ltimas guerras civiles distan mucho de ser las guerras civiles
que caracterizaron al Uruguay en el siglo XIX. Por qu? Porque las guerras civiles
caudillescas se caracterizaban por el enfrentamiento de fuerzas comparables, donde ninguna
tena la potestad institucional, ya que la misma no exista. En el caso de las guerras blancocoloradas, la situacin era otra. Los colorados, en el Gobierno tuvieron que enfrentar una
rebelin popular rural, compuesta por la base social que haba sido marginada a los pueblos
de ratas, tras el alambramiento de los campos. Es decir, una guerra entre el Estado,
representante de las clases dominantes ms avanzadas, contra los sectores sociales
desplazados con los cambios. Para ser ms claros, podramos decir que el tipo ideal de
gaucho colorado, que luchaba por su divisa en 1870, en una forma de conflicto de tipo
feudal; en 1904, tras haber sido condenado a vivir miserablemente en el pueblo, pasa a
combatir en contra del Estado colorado que lo conden a la miseria rural de la cual los
blancos se nutrieron.
Por esta razn, la resolucin del conflicto no es una victoria de la divisa colorada (en ese
momento en el Estado) contra la blanca, sino que es el triunfo del nuevo Estado, capaz de
controlar el orden necesario para el desenvolvimiento de la modernizacin capitalista, la cual
llevaba consigo cambios impopulares.
Qu es el batllismo? La denominacin se debe a Jos Batlle y Ordez (hijo del expresidente
Lorenzo Batlle) (1856-929), quien fue el principal lder colorado en las primeras dcadas del
siglo XX. Colorados que desde finales del siglo XIX, representaban ms a un partido poltico
contemporneo, que a una asociacin de caudillos rurales decimonnicos. Por lo tanto, el
batllismo, consecuentemente a su denominacin, representa al movimiento emparentado a la
praxis de Batlle y Ordez. Esta identificacin es a su vez fortalecida, tras ser su sobrino,
Luis Batlle Berres (1897-64), quien lider al movimiento desde 1947 a 1964.
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El batllismo, que domin la vida poltica del pas hasta el comienzo de la crisis econmica
estructural en los aos sesenta, se caracteriz por promover un Estado interventor que genere
las condiciones para promover el desarrollo capitalista por un lado, y un sistema de
proteccin social por otro. As, durante este periodo, el Estado uruguayo se dot de
instrumentos que han sido claves para entender la economa uruguaya. El batllismo incorpor
al Estado empresas como: el Banco de la Repblica Oriental del Uruguay (1897), el Banco
Hipotecario (1911), el Banco de Seguros del Estado (1911), la Administracin Nacional de
Usinas y Transmisiones Elctricas (UTE) (1912), la Administracin de Ferrocarriles y Trenes
del Estado (FTE) (1915), Frigorfico Nacional (1928), la Administracin Nacional de
Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) (1931), Servicio de Oceanografa y Pesca
(SOYP) (1945), Administracin Municipal de Transportes Colectivos de Montevideo
(AMDET) (1947), Primeras Lneas Uruguayas de Navegacin Area (PLUNA) (1951), etc.
Adolfo Garc (2002) marca una diferencia sustancial entre la etapa batllista de Batlle y
Ordez y la de Batlle Berres. Asegura que la primera etapa del batllismo, la dirigida por
Batlle y Ordez, ha sido uno de los antecedentes centrales del pensamiento desarrollista y su
planificacin indicativa. En cambio, no considera de igual modo a la segunda fase del
batllismo, la dirigida por Luis Batlle Berres. Estas consideraciones de Garc nos da lugar a
realizar dos observaciones. La primera, que no hay una ruptura entre el primer y segundo
batllismo, algo que compartimos con la mayora de las corrientes interpretativas. La segunda,
que el segundo batllismo, el de Batlle Berres, justamente es el que se encuentra ms cerca del
pensamiento desarrollista. Por qu? Bsicamente por razones histricas, el pensamiento
desarrollista cepalino est asociado al modelo de sustitucin de importaciones (ISI), ya que
de cierta forma, el estructuralismo cepalino es la teorizacin de la prctica. Si el ISI en
Uruguay se desarroll en los aos de protagonismo poltico de Batlle Berres, cmo podemos
disociar esta etapa del desarrollismo? De igual modo, coincidimos en al idea macro, de ver en
el batllismo a un elemento sustancial, para entender los matices nacionales de la cuestin de
la planificacin en el Uruguay.
***

En sntesis, en esta primera etapa, pretendimos hacer referencia a actores polticoeconmicos, que si bien no institucionalizaron planes indicativos de forma directa, s han sido
abstractamente los representantes del pensamiento planificador en el Uruguay. Por lo tanto,
son parte del tema. En un primer lugar, hicimos referencia a los doctores, que desde la
oposicin a los caudillos, se esforzaban por darle un orden al movimiento del nuevo pas. En
segundo lugar, nos enfocamos en los militaristas, los cuales han sido capaces de consolidar
un Estado hasta entonces inexistente. Finalmente, en tercer lugar, hacemos referencias a los
batllistas, que durante dcadas dotaron al pas de resortes aptos de encaminar al Uruguay en
un desarrollo capitalista ordenado - una literal utopa, pero lo dejamos plasmado de igual
forma, no pretendemos aqu desarrollar las contradicciones ontolgicas del modo de
produccin capitalista -.

2. EL PLAN: La experiencia de la CIDE (1958-66).


A nivel global, los xitos de la planificaciones imperativa socialista 5 e indicativa capitalista
caracterizaron el tercer cuarto de siglo. Amrica Latina - parte del conjunto, pero con sus
particularidades no fue indiferente ante las mencionadas experiencias positivas. A su vez,
Estados Unidos incentivo en su patio trasero la planificacin indicativa basada 1) en la
experiencia del Plan Marshall, que logr detener la expansin del bloque socialista hacia
Europa Occidental y 2) en la oportunidad, que abre un plan basado en el fomento de la
industria, de permitir al pas trasladar una industria que en la competencia interimperialista,
haba quedado obsoleta ante una Alemania y un Japn que usando las tecnologas de la
Segunda Guerra Mundial, lograron una productividad muy superior. Por ltimo, hay que
sumarle que la Comisin Econmica para Amrica Latina6 (CEPAL) teoriz sobre el deterioro
de los trminos de intercambio, impulsando la industrializacin, la cual deba desarrollarse a
travs de un plan. Adolfo Garc (2002:43) ilustr con claridad la apariencia del tiempo:
Los aos sesenta fueron, por supuesto, la poca de mayor esplendor
de la planificacin. Socialista o democrtica, imperativa o indicativa,
participativa o democrtica, centralizada o descentralizada,
adoptando muy diversas modalidades, la planificacin se transform
en la forma normal de orientar las polticas pblicas y de gobernar la
economa en virtualmente el mundo entero [...]

Siguiendo la ley dialctica general/particular, hay que tener en cuenta que Amrica Latina es
una y diversa7. Coherentemente se debe considerar el desarrollo particular del Uruguay. Un
Estado contradictorio, ya que basado en la renta diferencial de la tierra, como bien dice
Alberto Methol Ferr, el pas era definido por [] una sociedad fundamentalmente
agropecuaria, exportadora de materia prima, con consumos y hbitos de sociedad industrial.
Su subdesarrollo no impeda adquirir un nivel desarrollado [...] (Methol Ferr,
2016:38).

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Por ejemplo, la Unin Sovitica creci un 300% en los dos primeros planes quinquenales, desde 1928 hasta
1939, ritmo que fue interrumpido por la invasin nazifascista en 1941, pero que se retom tras la victoria
sovitica en 1945 (Souza, 2001).
Actualmente Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
Gernimo de Sierra desarrolla, un artculo titulado Amrica Latina: Una y diversa, lneas metodolgicas
que se deben tener en cuenta a la hora de abordar las cuestiones latinoamericanas . Vase Sierra (2008).

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En este segmento, abordaremos la llegada al Uruguay de la moda 8 del plan en los aos
sesenta, la cual se expres ntidamente en la experiencia Comisin de Inversiones y
Desarrollo Econmico (CIDE).
2.1. Cultivando la planificacin indicativa (1958-63)
El Uruguay, producto de la diplomacia britnica, que entr en crisis como tal, tas la cada del
Reino Unido como potencia dirigente, pudo postergar la crisis existencial algunos aos
mediante los altos precios pagados por sus productos en los aos de guerra y la posibilidad de
desarrollar la economa mediante el ISI. Pero ya en los aos cincuenta, una Europa
recuperada puso fin a esos aos de prosperidad, desnudando a un Uruguay que perdi su
razn original de ser. As el descontento de las masas, embarcadas en un proceso de
empobrecimiento, dio lugar a que en las elecciones de 1957, los colorados deban dejar el
Gobierno del pas tras 97 aos consecutivos.
El Partido Nacional (blancos), histricamente a la derecha liberal econmica del batllismo
colorado, gan las elecciones del 30 de noviembre de 1958 y asumi el Gobierno Nacional el
1 de marzo de 1959. Para desgracia de su ideologa, es en este momento que la planificacin
es impulsada discursivamente en Amrica Latina. As que como dice el proverbio rabe, que
los hombres se parecen ms a su tiempo que a sus padres, aqu lo podramos aplicar a los
partidos polticos9 y decir que el Partido Blanco fue el que levant la bandera de la
planificacin impulsada desde el desarrollismo (huelga aclarar, armnico con los intereses de
los Estados Unidos).
El paso inicial en ese sentido fue la creacin de la CIDE, el 27 de enero de 1960 por Decreto
de Juan Eduardo Azzini, el Ministro de Hacienda del Consejo Nacional de Gobierno 10. El
8 Queremos tener precaucin a la hora de hablar de plan, relativizar el concepto, dejar la cuestin en el plano
aparente. Ya que hecho de hablar de planificacin, no hace a la misma. Primero, porque la elaboracin de planes
es algo incompleto en si el mismo no se ejecuta algo que sucedi objetivamente en el Uruguay - . Segundo,
porque los trminos deben ser definidos ser reducidos en sus lmites claros, ya que un concepto que abarca todo,
no es til para el anlisis. En este caso, el propio tiempo le daba al concepto de plan una amplitud que no ayuda.
Es decir, se puede decir contundentemente de que el desarrollismo tena planes ms claros que el
neoliberalismo? Acaso la aplicacin de los diez mandamientos del Consenso de Washington no es
esencialmente un plan econmico-poltico, que genera un determinado tipo de sociedad?
9 Claro est, dentro de los partidos polticos conservadores en el sentido que no cuestionan el sistema vigente.
10 Uruguay sustituy la figura del Presidente por la de Consejo Nacional de Gobierno en cuatros periodos de
Gobierno. El Consejo era compuestos por nueve miembros: seis del partido poltico que triunfa y tres del partido

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estableca que la CIDE se ocupar de formular planes orgnicos de desarrollo econmico,


proyectar y buscar su financiacin interna y externa, coordinar toda labor tendiente a
aumentar la productividad nacional y vigilar la puesta en prctica de los planes que se
apruebe [...]. (CIDE apud Garc, 2002:47-8). Sus primeros integrantes fueron el Ministro
de Hacienda (Presidente de la Comisin), de Obras Pblicas, de Industrias, de Trabajo, de
Ganadera y Agricultura, el Contador General de la Nacin, el Director de Crdito Pblico y
el Director del Banco de la Repblica.
Inclusive, no slo este liberal11 Partido Nacional termin aceptando la elaboracin de un plan,
sino que fue a ms, actu con ms celeridad que los propias organizaciones declaradas
desarrollistas. Vase que ante la lanzamiento de la Alianza para el Progreso12, por parte John
F. Kennedy el 13 de marzo de 1961, el Gobierno uruguayo, el 29 de mayo de 1961, envi a
Nueva York al Ministro Azzini y Ral Ybarra San Martn (protagonista en la creacin de la
CIDE, posterior Ministro de Hacienda) a negociar en torno a la financiacin del plan.
Recurdese que recin el 17 de agosto del mismo ao se firma la Carta de Punta del Este,
donde se formaliza la Alianza para el Progreso. El fruto de la agilidad blanca, se concretiza el
12 de enero de 1962 ratificada el 9 de febrero de 1962 -, cuando se firma la Carta de
Entendimiento entre el Gobierno uruguayo, la Organizacin de Estados Americanos (OEA),
el Banco Interamericano de Desarrollo y la CEPAL.
La CIDE, desde su creacin, hasta la firma de la Carta de Punta del Este, estuvo a cargo de
cuadros polticos partidarios. Luego de la misma, hubo un giro importante en la cuestin, ya
que se crea la Secretaria Tcnica, la cual va a estar a cargo de cuadros universitarios. El ms
reconocido, era el entonces joven, Enrique Vicente Iglesias, quien pas desde la Facultad de
Economa de la Universidad de la Repblica al cargo de Director de la Secretara Tcnica de
la CIDE. Sin dudas el mensaje aparente era quitarle a la CIDE el carcter partidario, dndole
una perspectiva nacional en base a la falacia de que no existen contradicciones de clase en
que lo escolta. Exista un Presidente del rgano, que rotaba anualmente entre los integrantes del partido ganador.
Hubieron dos Consejos de mayora colorada (1952-5) (1955-59) y dos de mayora blanca (1959-63) (1963-7).
11 No Liberal en el sentido poltico, sino econmico, ms precisamente economicista para no caer en la
separacin liberal ideolgica de las disciplinas -, no tanto poltico, que en ese entonces, sera mejor representado
por el Partido Colorado. Hoy nos tentara decir neoliberal, pero teniendo en cuenta la ubicacin histrica, hablar
de neoliberalismo sera caer en cierto teleologismo. Por lo tanto nos limitamos a hablar de liberalismo
economicista.
12 El programa del Gobierno de EUA para financiar proyectos de desarrollo. El mismo tena como condicin la
presentacin de planes indicativos.

12

una sociedad dada -13. Claro que en una perspectiva ms profunda, el hecho conlleva un
mensaje partidario, lase mostrar al Partido Nacional como una organizacin comprometida
altruistamente con la nacin14.
Salvo la izquierda revolucionaria, el espectro poltico del sistema, mostr consenso en el
apoyo a la CIDE. Desde nuestra interpretacin, el mismo no nace en el acuerdo que se da en
relacin a su solidez tcnica, sino lo contrario. El consenso en torno al plan se da en un
eclecticismo que lleva amplia el espectro, al mismo que tiempo que pierde su aspecto robusto
de un claro programa de clase. El propio Garc, que desde su marco terico opuesto al
nuestro separa lo poltico de lo tcnico, confiesa nuestra tesis, declarando el eclecticismo
que contena la CIDE15:
[] Algunas veces tiene un inconfundible aroma liberal, blanco,
como si hubiera salido de la pluma del ministro Azzini: por ejemplo,
cuando se critica 64 el proteccionismo indiscriminado y se propone
limitar la intervencin del Estado. Otros veces, el PNDES parece
mucho ms dirigista, colorado, como si expresara las preferencias de
Faroppa: pienso en la defensa de ciertas industrias consideradas
estratgicas como el azcar y la siderurgia [] (Garc, 2002: 63-4)

Conformada la Secretara Tcnica, se comenz a trabajar en la elaboracin del Plan Nacional


de Desarrollo Econmico y Social (PNDES) para el periodo 1965-74. Cerca de un centenar
de expertos directos, ms trecientos colaboradores, trabajaron en los siguientes grupos de
trabajo fueron: Programacin general, Cuentas Nacionales, Demografa, Presupuesto por
programa, Problemas monetarios y bancarios, Agropecuario, Industrial, Pblico (Finanzas
pblicas), Proyectos de inversin, Mano de obra-Previsin Social, Energa, Transporte,
13 El Secretario del Partido Socialista, Vivan Tras expresa de forma ms clara la idea: [] En su conjunto el
planteo desarrollista adolece de un error bsico, primordial. Se mueve en un campo estrictamente econmico y
tcnico, en un mundo ideal, donde se hubiera practicado el concienzudo vaco de la lucha de clases. En los casos
de buena fe, el desarrollista entiende, y entiende falazmente, que la economa es una ciencia pura, incontaminada
de poltica y contradicciones sociales [] El subdesarrollo es la obra del imperialismo, la fuente y el cimiento
de su supervivencia, cmo puede concebirse que la burguesa monopolista y metropolitana arriesgue un solo
paso que suponga su superacin? [] lo verdaderamente efectivo del desarrollismo. Su capacidad para enervar,
para desorientar, para dividir a las clases sociales cuya nica salida es la unidad y la lucha antiimperialista.
(apud Garc, 2002:163)
14 Puede decirse que tuvo la tctica fue exitosa electoralmente. El 25 de noviembre de 1962 los blancos son
reelegidos como mayora en el Consejo Nacional de Gobierno.
15 Garc hace una descripcin a partir de todo el periodo. Nosotros tan slo estamos en la primera etapa del
proceso. Pero igual lo citamos, porque lo que nos interesa es mostrar el amplio y contradictorio espectro
ideolgico entre ciertas clases y sectores de clase. Por ejemplo, el plan intenta combinar los intereses de los
industriales nacionales con los de la oligarqua, lo cual es contradictorio.

13

Educacin, Programacin regional, Salud, Vivienda, Turismo, Telecomunicaciones, Marco


institucional, Externo. El fruto de este esfuerzo ha sido la publicacin del Estudio Econmico
del Uruguay en mayo de 1963, donde se expuso informacin estadstica sobre el estado de
situacin. Algo que verdaderamente haca falta, vase por ejemplo, que el pas no tena un
censo demogrfico desde 1908 en este marco, en octubre de 1963 se realiza el mismo -.
2.2. Cosechando el plan (1963-66)
En el segundo gobierno colegiado del Partido Nacional, luego del diagnstico hecho durante
el primer gobierno, la CIDE comenz con intensidad a trabajar en la realizacin del plan. En
octubre de 1965 se lleg al primer (y nico) PNDES para el decenio 1965-74, el cual es
aprobado por las autoridades gubernamentales el 10 de febrero de 1966. El plan general
contaba con planes sectoriales en los siguientes tems: agro, industria, energa, transporte,
comunicaciones, turismo, educacin, vivienda, territorio, recursos hdricos, administracin
pblica, tributos, seguridad social, salud pblica, comercio exterior, finanzas y estabilizacin
de precios.
Teniendo en cuenta que ganadera es el sector dinmico de la formacin econmico social
uruguaya, el plan agropecuario ha sido el centro de atencin. El objetivo de la CIDE era
aumentar la productividad, para lograrlo, el plan recomendaba: 1) reformar las estructuras de
propiedad agropecuaria, expropiando grandes latifundios y limitando la tenencia de tierra a
futuro, 2) incentivar la mejora de la calidad mediante la incorporacin de semillas
modificadas genricamente, 3) impulsar la forestacin mediante incentivos fiscales, 4)
resguardar jurdicamente a los suelos y aguas, 5) fomentar el uso de fertilizantes para el
aumento cuantitativo, 6) facilitar la creacin de cooperativas agropecuarias y 7) ordenar la
comercializacin de los productos agrcolas.
La industria es otro de los puntos clave del PNDES. Respecto a la misma, el plan estable que
el Estado debe intervenir en algunos sectores claves, lase metalrgica, azcar y fertilizantes.
Al mismo tiempo debe promover la industria, sin subvencionar la ineficiencia y no debe
discriminar por nacionalidad. Algo que a nuestro entender es un tanto contradictorio, se dice

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que se debe fomentar la industria, pero al mismo tiempo se la pone en igualdad de


condiciones contra monopolios extranjeros y se le condiciona la ayuda a la competitividad.
En otras cuestiones podramos destacar que el plan sugiere que los entes energticos UTE
(energa elctrica), ANCAP (combustibles) se autofinanancien cortando con los subsidios
batllistas. Al mismo tiempo que plantea que la administracin pblica se asocie con sectores
privados, aumentando la eficiencia. En cuento a reformas en la seguridad social, se proponen
medidas claramente regresivas, como aumentar la edad jubilatoria, justificndose en el hecho
que Uruguay tena la edad de retiro ms baja de toda la OIT 16. Por otro lado, se propona que
la previsin social convine la solidaridad intergeneracional tradicional con sistemas de ahorro
individual17. Para el control de precios, el plan propone una salida corporativa, reuniendo a las
organizaciones de trabajadores y capitalistas para negociar.
***
Grosso modo puede decirse que la CIDE, en la creacin del PNDES, fue la mayor experiencia
en torno a la planificacin capitalista indicativa en el Uruguay. La misma no logr
completarse, ya que el plan no fue aplicado tal cual fue pensado. Sin embargo muchas de las
recomendaciones han sido aplicadas en los aos venideros. Desde nuestra lgica, el plan en
Uruguay tuvo un carcter regresivo, por eso, puede entenderse que las sugerencias
desarrollistas fueron paradjicamente ms aplicadas en el marco las clsicas reformas
neoliberales. Creemos que la diferencia radica, en que el pas, ya tena una sociedad
desarrollada en cuanto a hbitos de consumo (en otros Estados era el fin en s mismo) claro
est, sin base para sostenerla y obligado a cambiar.

Adems, no necesariamente el

desarrollismo cepalino antagoniza con el Consenso de Washington, estamos ante dos


iniciativas, que en distintos tiempos, contaron con la aprobacin estadounidense.
16 Organizacin Internacional del Trabajo.
17 Es interesante observar los efectos actuales de esta recomendacin. En 1996, en el segundo mandato de Julio
Mara Sanguinetti (1995-2000), se incorpora este sistema, a travs de la creacin de las Administradoras de
fondos de ahorro provisional (AFAP) para administrar los aportes jubilatorios individuales. El sistema en un
principio tena cierto grado de eleccin para los aportantes, quien quisiera poda mantenerse en el sistema
tradicional de solidaridad intergeneracional -, quien no, poda combinar lo tradicional con lo privado. En la
actualidad estn jubilndose los primeros que han ingresado a las AFAP. Existe un gran descontento y
consecuente movilizacin, ya que los trabajadores que han escogido el nuevo sistema, estn recibiendo
jubilaciones muy por debajo de las jubilaciones dadas a travs del sistema de solidaridad intergeneracional, por
el mismo trabajo en la misma cantidad de tiempo.

15

3. LA OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO (OPP) (y la SEPLACODI)


En 1967 una nueva Constitucin comienza a regir la vida de la Repblica. Se vuelve a la
figura del Presidente como autoridad mxima del Poder Ejecutivo. En lo que nos compete a la
cuestin, lo ms importante es que en la nueva carta magna, se crea la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP). La misma vendra a ser una institucionalizacin
constitucional de la CIDE. En el ao 1973, esa Constitucin deja de regir ante el Golpe de
Estado cvico militar del 27 de junio. En ese marco, la OPP formalmente deja de actuar. Sin
embargo, los militares y civiles organizaron instancias de planificacin en medida
inspirados por el relativo xito de la Dictadura militar brasilea -, que en los hechos
ocuparan el lugar dejado por la OPP. Ese rgano fue llamado, luego de algunos aos de
inercia con el nombre antiguo, Secretara de Planeamiento, Coordinacin y Difusin
(SEPLACODI). En 1985 la Constitucin vuelve a regir, volviendo la OPP, sin embargo, poco
se parece a la OPP que fue cierta continuidad de la CIDE, tras la reforma constitucional de
1967. Aqu desarrollaremos con ms detalles este proceso, que llega hasta nuestros das.
3.1. OPP: la CIDE institucionalizada (1967-1973)
Como bien decamos, la Constitucin de 1967, actualmente vigente, cre la OPP, rgano
tericamente destinado a la planificacin. Veamos lo establecido por el artculo 230:
Habr una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que depender
directamente de la Presidencia de la Repblica. Estar dirigida por
una Comisin integrada con representantes de los Ministros
vinculados al desarrollo y por un Director designado por el Presidente
de la Repblica, que la presidir. [] El Director deber reunir las
condiciones necesarias para ser Ministro y ser persona de reconocida
competencia en la materia. Su cargo ser de particular confianza del
Presidente de la Repblica. [] La Oficina de Planeamiento y
Presupuesto se comunicar directamente con los Ministerios y
Organismos Pblicos para el cumplimiento de sus funciones. []
Formar Comisiones Sectoriales en las que debern estar
representados los trabajadores y las empresas pblicas y privadas. [...]
La Oficina de Planeamiento y Presupuesto, asistir al Poder Ejecutivo
en la formulacin de los planes y programas de desarrollo 18. []
Tendr adems los cometidos que por otras disposiciones se le
asignen expresamente, as como los que la ley determine. (Uruguay,
2016)
18 El subrayado es propio.

16

La participacin fundamental de la OPP est en el Presupuesto Nacional, realizado


quinquenalmente, al asumir un nuevo Gobierno. Evidentemente se prioriza lo que sera
presupuestario, pero esto naturalmente ese aspecto est unido incuestionablemente a la
planificacin en el sentido estricto. El artculo 214 establece:
El Poder Ejecutivo proyectar con el asesoramiento de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que regir para
su perodo de Gobierno y lo presentar al Poder Legislativo dentro de
los seis primeros meses del ejercicio de su mandato. [] El
Presupuesto Nacional se proyectar y aprobar con una estructura que
contendr: A) Los gastos corrientes e inversiones del Estado []. B)
Los escalafones y sueldos [] C) Los recursos y la estimacin de su
producido. D) Las normas para la ejecucin e interpretacin del
presupuesto. lo presentar al Poder Legislativo dentro de los seis
primeros meses del ejercicio de su mandato.

El las elecciones de 1966 gana la Presidencia de la Repblica, el General Oscar Gestido del
Partido Colorado. En el marco del cambio de Gobierno, de la Reforma Constitucional, de un
intenso clima de agitacin poltica, la OPP como CIDE institucionalizadas sufri importantes
cambios, perdiendo la centralidad que tuvo en los gobiernos colegiados blancos. Basta ver
que el PNDES, pensado para un decenio, se reduce a un plan quinquenal. No obstante,
sostenemos que de cierta forma, el plan sigui adelante durante el periodo que antecedi a al
Dictadura (junio de 1973).
As, en los Gobiernos de Oscar Gestido (sustituido por Jorge Pacheco Areco, tras su muerte
en 1967) y el posterior Dictador Juan Mara Bordaberry, vamos a ver aprobadas leyes
recomendadas por la CIDE en su plan de diez aos, como: Fertilizantes (1968), Semillas
(1968), Conservacin de Suelos y Aguas (1968), Forestacin (1968), Productividad, Precios e
Ingresos (1968), Vivienda (1968), Riqueza del Mar (1969), Granjas (1969), Industria
automotriz (1970), Calzado (1970), Industria pesquera (1970), Ctricos (1971), Educacin
(1973) y Promocin Industrial (1973). Por estos motivos, caracterizamos a este periodo, como
marcado por la OPP como continuidad formal y relativamente real de la CIDE.

17

3.2. SEPLACODI: Planificacin en tiempos del terrorismo de Estado (1973-85)19


El 27 de junio de 1973, el electo Presidente Juan Mara Bordaberry ilegaliza el Parlamento
de la Repblica y comienza a gobernar con la Junta Militar. En ese marco, la OPP deja de
funcional como lo estaba haciendo, pasando a funcional a travs de cnclaves (oficialmente
SEPLACODI a partir de 1976).
Los cnclaves eran encuentros protagonizados por el Presidente de la Repblica y los
Comandantes de las tres armas (Ejrcito, Fuerzas Armadas y Armada), en compaa de los
funcionarios tcnicos de la otrora OPP. Se realizaron en el rgimen de facto cuatro cnclaves:
en octubre de 1973 en la ciudad de Colonia Suiza (Departamento de Colonia), en diciembre
de 1976 ya oficialmente SEPLACODI en Montevideo (Departamento de Montevideo), en
noviembre de 1977 en Sols (Departamento de Maldonado) y en noviembre de 1981 en
Piripolis (Departamento de Maldonado).
Segn Mara Teresa lvarez Berro (s.d.), la estructura militar de las Fuerzas Armadas
permiti cierto que la planificacin en tiempos de la Dictadura funcionar correctamente. Lo
cual es muy probable, si vemos, por ejemplo, que una de las mayores obras de infraestructura,
la Represa Hidroelctrica de Salto Grande (que es la actual mayor fuente proveedora de
energa elctrica) se realiz en tiempos de la dictadura. Sin embargo, no podemos caracterizar
a la dictadura uruguaya como desarrollista. Abiertamente, la dictadura fascista identific lo
Estatal y la planificacin al fantasma del comunismo, lo cual la transform quien inaugur el
neoliberalismo en el Uruguay.
De hecho claramente, la poltica econmica de la dictadura se acerc ms al proyecto del
Chicago Boys Martnez de Oz en la Argentina, que a la iniciativa del Brasil grande 20 en el
pas norteo (al Uruguay).

19 Oficialmente, la SEPLACODI se crea en 1976, en los tres primeros aos funcion como OPP, pero a modo
de agilizar la lectura, utilizaremos slo SEPLACODI. Ya que tanto la OPP a partir de 1973, como la
SEPLACODI a partir de 1976. Constituyen instituciones inconstitucionales.
20 El trmino Brasil Grande fue un consigna lanzada por la dictadura brasilea en los aos setenta, para referir
a los grandes proyectos de infraestructura. Particularmente en lo que refiere a la ocupacin de todo el territorio,
lo cual requera que se llegue al control efectivo de la Amazona, construyendo carreteras en terreno casi
imposibles de penetrar y sumamente costosos por la abundancia de cursos fluviales.

18

3.3. OPP: Muerte y resurreccin de la planificacin (1985-2015)


Tras la vuelta a la democracia liberal burguesa en 1985, la Constitucin de 1967 volvi a
tener vigencia oficial. En ese marco, la OPP vuelve formalmente como OPP, retomando su
estructura previa a la dictadura.
Sin embargo, en 1985 era otra poca. El discurso desarrollista fue opacado por los
economistas neoclsicos monetaristas, que estigmatizaron la propia palabra plan. En ese
contexto, la OPP, surgida en otro tiempo, sufri un gran cambio. Su seccin relativa a la
planificacin

fue

prcticamente

reducida

cero.

El

organismo

pas

tareas

fundamentalmente asociadas al contralor.


No obstante, el neoliberalismo tambin lleg a un punto de cuestionamiento, tanto a nivel
internacional, como nacional. As, el Frente Amplio, una coalicin originalmente de
izquierda, triunf en las elecciones de 2004 con un discurso contrario al neoliberalismo.
Primera vez en la historia uruguaya que un partido, que no sea ni el Colorado, ni el Blanco,
llega al Gobierno nacional. Es interesante apuntar que en la campaa de 2004, la bandera de
la fuerza poltica fue el Plan de Emergencia, una propuesta de 200 millones de dlares,
destinada al combate a la extrema pobreza. Evidentemente poco tiene que ver este plan con la
planificacin de la economa nacional, pero de igual modo consideramos importante hacer
referencia al smbolo que implica la palabra plan.
Por otro lado, es interesante observar que la OPP sufri una reestructuracin, que retoma en
sus declaraciones retoma la funcin de planeamiento. Vase los conceptos vertidos:
[Sobre la lnea histrica] La creacin de la Direccin de Planificacin
a partir de este perodo de gobierno reconoce lneas de continuidad
histricas. Una de ellas, quiz la de mayor huella en el tiempo, es la
obra de la CIDE, la legendaria Comisin de Inversiones y Desarrollo
Econmico que funcion entre 1960 y 1967 encabezada por Enrique
Iglesias. [] (OPP, 2016 (a))
[Sobre el la funcin de planeamiento de la oficia] La unidad de
Planificacin Estratgica identificar las decisiones estratgicas
necesarias para traducir la visin en accin institucional, mediante
planes, programas y proyectos. Desempear un papel indispensable
en lo que respecta a enriquecer las polticas pblicas para el

19

desarrollo, al dar profundidad e integralidad al anlisis de las


transformaciones de la sociedad y reflexionar sobre la
interdependencia entre todas las dimensiones del desarrollo. (OPP,
2016 (a))
[Sobre el plan nacional] Se trata de estructurar para 2020 un Plan
Nacional de Desarrollo, bajo el convencimiento de que planificando
correctamente y a largo plazo se puede mejorar la asignacin de
recursos presupuestales. En funcin de ese objetivo es que la nueva
direccin de Planificacin de la OPP y la secretara ejecutiva del
Sistema Nacional de Competitividad trabajarn de manera conjunta
para obtener los mejores resultados. La mirada de largo plazo est
permanentemente ligada a las preocupaciones del presente, de cmo
se ejecuta mejor, por eso es imprescindible la sinergia entre esas dos
reas. (OPP, 2016 (b))

Vale aclarar, que en base a nuestra interpretacin, las declaraciones son declaraciones, para
convertirse en algo que las transcienda, deben que ser contrastadas ante la realidad misma. El
actual Gobierno del Frente Amplio, ms all de lo que establezcan sus cuadros en la OPP,
tiene pocas perspectivas de intentar desarrollar la planificacin indicativa. Por qu decimos
esto? Porque el Frente Amplio, a pesar de ser fruto de un proceso de dcadas de unidad de las
fuerzas populares, hoy ya no lo es. Las ansias por ganar en el clima del fin de la historia21
llev, a que el programa de liberacin nacional original d tantas concesiones, que lo
transformaron en una mera organizacin para la administracin de la estructura dependiente.
Tanto es as, que la desigualdad, en el primer periodo de gobierno del Frente Amplio, creci
(REDIU, 2010). Algo que muchas veces no se percibe, ya que el crecimiento general fue tan
algo, que permiti que en el marco de un proceso de polarizacin, se aumente
simultneamente el salario real. Cuando esta situacin se agot, las contradicciones afloran y
es lo que parece estar sucediendo.

El contexto en los aos sesenta, marcado por el florecimiento de las contradicciones de clase,
sacudi el ambiente poltico, decretando la muerte del viejo PNDES de la CIDE. La pregunta
se renueva en esencia, habr posibilidades de avanzar en la planificacin indicativa, en el
advenimiento de una nueva crisis, nacida en la cada de los altos precios de las materias
primas que el Uruguay exporta?

21 En referencia al clebre concepto de Francis Fukuyama (2012)

20

REFLEXIONES FINALES
La planificacin es una herramienta fundamental, representa el dominio por parte del ser
humano de las fuerzas econmicas que hacen a su vida. Por lo tanto, es deseable en tanto el
plan est asociado a la consciencia. No obstante, en una sociedad con intereses
contradicciones, el mismo est subordinado a los distintos intereses de clases y sectores de
clase. Por lo tanto, el plan no debera pensarse como una cuestin puramente tcnica, alejada
de los intereses concretas. El plan tiene un carcter poltico fundamental. Como dice Adolfo
Snchez Vzquez (2003), la autodeclarada neutralidad ideolgica es profundamente
conservadora ideolgicamente.
En Uruguay, hasta la experiencia de la CIDE, no se haba declarado literalmente la necesidad
de la planificacin de la economa nacional. Cuando se lo hizo, fruto del tiempo, se cometi
el error de presentarlo como una cuestin puramente tcnica, que buscaba favorecer de
alguna u otra forma al conjunto de la sociedad, sin perjudicar a nadie. A travs de esta
inconsistencia, se gener un eclecticismo que anulaba al plan como un todo armnico y lo
condenaba a un callejn sin salida. Con la mayor humildad, diramos que la realidad
comprob de cierta forma esta idea.
El es un Estado que surgi sin nacin, como la mayora de los Estados americanos. Pero esa
disociacin fue ms all de la norma regional. El Uruguay fue la solucin britnica a las
incompletudes de la Argentina y el Brasil. Cmo bien dice Methol Ferr (2016:52) Nuestras
posibilidades histricas fueron tres: Banda Oriental, solucin argentina; Provincia
Cisplatina, solucin brasilea; Uruguay, solucin inglesa [...]. (p. 52). Esa caracterstica, le
dio una caracterstica sui generis en Amrica Latina. En base a la misma, se dio un fenmeno
a contramano de la historia, donde en un pas dependiente, exportador de primarios, se form
una sociedad con altos niveles de consumo. Vase que en Uruguay se decreto la
obligatoriedad de la escuela en 1876, que se construy la primera hidroelctrica de Amrica
del Sur en 1882 (Represa de Cuapir) o que en 1907 era el segundo pas con mayor stock de
oro por habitante del mundo Francia ostentaba 185,55 francos en oro per cpita, Uruguay
124,85 e Inglaterra 89,2522. Esa particularidad fue apagndose con la decadencia del Imperio
22 Rivera: Ciudades y Pueblos (2006).

21

Britnico, as en los aos sesenta, Uruguay comenzaba la crisis estructural que lo caracteriza
has el da de hoy. La particularidad de ese movimiento genera que un plan desarrollista, que a
nivel general parece ser progresista, sea en los hechos concretos regresivo. Dicho claramente,
la mayor iniciativa entorno a la planificacin indicativa, teniendo en cuenta las
particularidades, lejos estaba de generar el entusiasmo que en otros lares pudo generar.

22

REFERENCIAS
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FUKUYAMA,

Francis.

El

fin

de

la

historia.

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