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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Economia e
Gesto Sustentvel das guas
Manual de Capacitao
e
Guia Prtico
Maro de 2008

Economia e Gesto Sustentvel das guas

AGRADECIMENTOS
Este manual de capacitao foi elaborado em parceria entre Cap-Net, GWP e EUWIFWG. Ns somos gratos pelas contribuies e assistncias valiosas de Alan Hall e
Daniel Lopez da GWP, e Vanessa Celosse de EUWI-FWG. Ns somos gratos
WaterNet (Bekithemba Gumbo e Nicholas Tandi) e Global Water PartnershipSouthern Africa (GWP-SA) (Alex Simalabwi) pela assistncia e comentrios sobre o
material. A equipe de colaboradores consistiu de Damin Indij da LA-WETnet (chefe
de equipe), Michelle Mycoo da Caribbean Waternet e a University of the West Indies,
Eduardo Zegarra da GRADE e Agricultural University La Molina no Peru, Catarina
Fonseca e Deirdre Casella do IRC, Meine Pieter van Dijk da UNESCO-IHE e a
Erasmus University of Rotterdam, Jim Winpenny pela GWP, e Kees Leendertse da
Cap-Net. Mampiti Matete da National University of Lesotho apresentou observaes
e comentrios equipe durante a oficina para elaborao do material quem ns
somos muito gratos. Comentrios importantes foram recebidos de participantes de
cursos de capacitao no Mxico e frica do Sul, que fundamentaram a elaborao
deste material foi elaborado.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

PREFCIO
gua essencial vida, desenvolvimento, sade, e erradicao da pobreza. Ns
vivemos em um tempo onde o mundo apresenta grandes necessidades e desafios
para assegurar melhor acesso gua potvel e servios de saneamento a bilhes
de pessoas. Isto tem sido devidamente identificado nas Metas de Desenvolvimento
do Milnio (MDM) e muitas outras resolues globais, regionais, e locais. Existe
consenso geral que melhor eficincia no setor de guas, e as conseqncias
positivas que uma melhor gesto de recursos hdricos e acesso gua e
saneamento, conduziro aos principais objetivos de desenvolvimento.
Para melhor acesso e gesto, existem muitas ferramentas e instrumentos
disponveis ao gestor hdrico. Este manual de capacitao tem foco nos
instrumentos econmicos e financeiros. Instrumentos econmicos providenciam
incentivos ao uso mais eficiente de gua, em termos de reduo de quantidade de
gua ou aumento do returno de investimentos na gesto e infra-estrutura hdrica.
Ferramentas financeiras so aplicadas para financiar gesto e infra-estrutura hdrica,
reformas no setor de guas e planejamento para gesto integrada do recurso.
Espera-se de gestores hdricos decises racionais quanto alocao de guas com
base na efetividade e na eficincia. Neste contexto, Cap-Net, Global Water
Partnership (GWP), e European Union Water Initiative Finance Working Group
(EUWI-FWG) uniram esforos para desenvolver este manual de capacitao em
instrumentos econmicos e financeiros para Gesto Integrada de Recursos Hdricos.
A demanda por este manual se evidencia pela quantidade de cursos de capacitao
organizados, seguindo a oficina tcnica internacional de capacitao ocorrida no
Mxico, em maio de 2007 e organizada pela Cap-Net e seus parceiros. nosso
objetivo que este manual alcance profissionais na rea, que pretendam organizar
atividades de capacitao em economia para Gesto Integrada e Sustentvel de
Recursos Hdricos (GIRH), e que podero se inspirar e orientar por este trabalho.
Maro de 2008
Paul Taylor

Emilio Gabbrielli

Johan Holmberg

Cap-Net

GWP

EUWI-FWG

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

PARTE 1
Manual de
Capacitao

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

SUMRIO
PARTE 1: MANUAL DE CAPACITAO

INTRODUO ......................................................................................................................................... 1
CAPTULO 1 ............................................................................................................................................ 2
1.1
Introduo ..................................................................................................................................... 2
1.2
O que Gesto integrada dos Recursos Hdricos? ...................................................................... 4
1.3
Estrutura da Gesto dos Recursos Hdricos ................................................................................. 5
1.4
Princpios da Gesto dos Recursos Hdricos ............................................................................... 6
1.5
A importncia dos instrumentos econmicos e financeiros na GIRH ......................................... 12
1.6
Implementando a GIRH .............................................................................................................. 13
CAPTULO 2 .......................................................................................................................................... 16
2.1
Introduo ................................................................................................................................... 16
2.2
Os problemas: desde a definio de MDM at o envolvimento de atores .................................. 17
2.3
Bem econmico e social: um uso mais racional dos recursos .................................................... 18
2.4
Instrumentos econmicos e financeiros ...................................................................................... 19
2.5
A importncia das instituies .................................................................................................... 20
2.6
Instrumentos financeiros ............................................................................................................. 20
2.7
Polticas de gesto, uso e financiamento de recursos hdricos: facilitando fluxos financeiros .... 21
2.8
Concluso: Participao do setor privado e outras fontes de financiamento .............................. 25
CAPTULO 3 .......................................................................................................................................... 27
3.1. Identificando os benefcios da gua como um bem econmico .................................................. 27
3.2. Oferta e demanda: o comportamento do produtor e do consumidor .......................................... 29
3.3. Definindo instrumentos econmicos para gesto de guas ....................................................... 34
3.4. Instrumentos econmicos e situaes distintas da gua ............................................................ 36
3.5. Valorao da gua e instrumentos econmicos ......................................................................... 38
3.6
Critrios de avaliao para elaborar os instrumentos econmicos ............................................. 43
CAPTULO 4 .......................................................................................................................................... 46
4.1
Instrumentos de gesto: Uma viso ampla ................................................................................ 46
4.2
Tipos de instrumentos econmicos ............................................................................................ 49
4.3
Prs e contras de instrumentos econmicos .............................................................................. 58
CAPTULO 5 .......................................................................................................................................... 60
5.1
Introduo ................................................................................................................................... 60
5.2
Instrumentos econmicos e de financiamento ............................................................................ 60
5.3. Financiamento do setor de guas ............................................................................................... 61
5.4. Quais custos devem ser financiados, e de onde? ...................................................................... 62
5.5. Construindo uma estratgia de financiamento para a GIRH ...................................................... 63
5.6. O alcance dos instrumentos financeiros ..................................................................................... 66
5.7. Estudo de Caso: Dois exemplos de financiamentos coerentes .................................................. 67
CAPTULO 6 .......................................................................................................................................... 70
6.1. Introduo ................................................................................................................................... 70
6.2. Encargos financeiros pelo uso de gua & servios de gua ...................................................... 70
6.3. Subvenes do governo nacional, emprstimos e garantias ...................................................... 73
6.4. Intermedirios financeiros & bancos de desenvolvimento .......................................................... 74
6.5. Subvenes externas (assistncia oficial para o desenvolvimento) .............................................. 75
6.6. Agncias filantrpicas e sem fins lucrativos & parcerias ............................................................... 76
6.7. Emprstimos comerciais, ttulos & lanamento de aes .............................................................. 76
CAPTULO 7 .......................................................................................................................................... 83
7.1 Introduo ...................................................................................................................................... 83
7.2 Argumentos para o desenvolvimento de parcerias com o setor privado ....................................... 84
7.3 Instrumentos financeiros, ttulos legais e COT .............................................................................. 86
7.4 Mercados de ttulos municipais em geral ...................................................................................... 87
7.5 O desenvolvimento do mercado de ttulos na ndia ....................................................................... 89
7.7 Iniciativas na frica para desenvolvimento de um mercado de ttulos para infra-estrutura ........... 92
7.8 Concluso ...................................................................................................................................... 92

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 8 .......................................................................................................................................... 95
8.1 Introduo ...................................................................................................................................... 95
8.2 Atores e mecanismos de financiamento para melhores servios WASH locais ............................ 96
8.3 Mecanismos no nvel municipal (e dos prestadores de servios) ................................................ 101
8.4 Operao de prestadores de servio de saneamento ambiental: visando uma gesto eficiente 102
8.5 Como ampliar a cobertura em favelas e em cidades pequenas .................................................. 102
8.6 Qual nvel de servio est disponvel a custos aceitveis? ......................................................... 104
8.8 Restries principais ................................................................................................................... 106
8.9 Oportunidades ............................................................................................................................. 109
8.10 Concluso .................................................................................................................................... 111

PARTE 2: GUIA PARA FACILITADORES


Exemplo de programa de curso ........................................................................................................... 115
Extrato do captulo 1 ............................................................................................................................ 120
Extrato do captulo 2 ............................................................................................................................ 123
Extrato do captulo 3 ............................................................................................................................ 126
Extrato do captulo 4 ............................................................................................................................ 129
Extrato do captulo 5 ............................................................................................................................ 132
Extrato do captulo 6 ............................................................................................................................ 134
Extrato do captulo 7 ............................................................................................................................ 136
Extrato do captulo 8 ............................................................................................................................ 140
Financiando planos de girh .................................................................................................................. 143
Notas do facilitador (i) : preparando e iniciando o curso ...................................................................... 144
Notas do facilitador (ii): moderao & dicas inovadoras de aprendizado ............................................. 148
Recursos teis e websites ................................................................................................................... 153
Glossrio .............................................................................................................................................. 154
Siglas ................................................................................................................................................... 159
Sobre os autores .................................................................................................................................. 160

Disclaimer
This document has been produced with the financial assistance of the European Union.
The views expressed herein can in no way be taken to reflect the official opinion of the European Union.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

INTRODUO
Este manual de capacitao e guia prtico objetiva auxiliar tcnicos a conduzir cursos curtos
de capacitao em instrumentos econmicos e financeiro para gesto integrada de recursos
hdricos. O pblico-alvo para este treinamento so gestores hdricos que tomam decises
quanto alocao de guas e objetivam uso eficiente e efetivo do recurso. No entanto, o
manual e guia tambm adequado para o uso em programas educacionais e para aes de
preveno. Encoraja-se, portanto, sua adaptao ao contexto de gesto regional ou local e
ao pblico-alvo. A estrutura do manual e material de apoio no CD deve permitir tais
adaptaes.
Este documento est estruturado em duas sees principais: o Manual de capacitao e o
guia Prtico. O manual providencia conceitos e princpios de aspectos econmicos e
financeiros de gesto sustentvel de guas e, ao mesmo tempo, a aplicao prtica de
ferramentas e instrumentos econmicos e financeiros. Mostra-se clara a necessidade de
considerar estes aspectos dentro do contexto de gesto integrada do recurso. A este
propsito, o material foi estruturado em oito captulos que apresentam:

Introduo gesto integrada de recursos hdricos


De questes relacionadas gua a instrumentos econmicos e financeiros
Introduo a instrumentos econmicos
Aplicao de instrumentos econmicos gua
Introduo aos aspectos financeiros de guas
Aplicao de ferramentas financeiras
Financiando gua e saneamento por meio de ttulos e reformas
Mecanismos de financiamento local para prestao de servios de saneamento
ambiental

As metas e objetivos didticos so especificados no incio de cada captulo e temas e


questes para reflexo so apresentados ao longo do material.
O Guia Prtico para Gestores (Seo 2 deste documento) providencia ao tcnico, um guia
prtico para a organizao e conduo de cursos no tema. Este apresenta extratos de cada
captulo, assim como, dicas e sugestes para a organizao do curso e para moderao e
ensino inovador. O guia inclui sugestes de materiais a serem usados nas sesses, o
tamanho e organizao das sesses, exerccios e sesses interativas, e elementos
motivadores que podem ser usados ao longo do curso. Inclui ainda referncias bibliogrficas
e endereos de stios eletrnicos teis. Um exemplo de programa para um curso de 5 dias
apresentado para auxiliar a estruturao de atividades similares.
Materiais de apoio providenciados no CD incluem apresentaes facilmente adaptveis para
cada uma das sesses, recursos materiais que podem ser usados no treinamento ou como
leitura de base, e referncias e estudos de casos. O CD ainda contm o manual de
capacitao em formato digital.
Embora o manual possa ser lido e usado como nico documento, experincias e discusses
com participantes tm provado, em cursos anteriores, ser material muito enriquecedor e
instrumental para repassar assuntos de aula. Pretende-se que o manual seja utilizado para
estimular interaes entre participantes, que resultar em melhor compreenso do uso e
utilidade de instrumentos econmicos e financeiros para gesto sustentvel de guas.

This document is also available on the Cap-Net web site:


www.cap-net.org > databases > training materials

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 1

INTRODUO GESTO INTEGRADA DE RECURSOS


HDRICOS
Objetivo
O objetivo deste captulo introduzir o conceito de gesto integrada de recursos
hdricos (GIRH), seus princpios, a importncia dos instrumentos econmicos e
financeiros para alcanar a GIRH, e fornecer uma viso preliminar dos desafios na
implementao da GIRH.

Objetivos da aprendizagem
Ao final dessa sesso, os participantes iro:

Ser capazes de descrever o significado da GIRH e seus fundamentos;


Compreender as principais razes para considerar a abordagem da GIRH;
Compreender a importncia dos instrumentos econmicos e financeiros da
GIRH; e
Ser capazes de descrever os principais desafios na implementao da
estratgia da GIRH em seus pases.

1.1 Introduo
A gua mantm a vida e , portanto, uma necessidade humana fundamental.
considerado um direito sem o qual os seres humanos no sobrevivem. Uma pessoa
necessita de, no mnimo, 20 a 40 litros de gua por dia para beber e realizar sua
higiene bsica. No entanto, as reservas mundiais de gua doce enfrentam
crescentes demandas devido ao crescimento da populao, atividades econmicas
e, em alguns pases, a melhoria nos padres de vida. A competio pelas demandas
e os conflitos sobre os direitos de uso da gua ocorrem em meio ao fato de que
muitas pessoas ainda no tm igual acesso gua e saneamento. Isso tem sido
apontado como uma iminente crise da gua. De acordo com as Naes Unidas, o
acesso gua potvel e saneamento bsico essencial para atingir s Metas de
Desenvolvimento do Milnio (MDM) (UN, 2006). Trata-se de um requisito
fundamental na eficcia dos cuidados primrios de sade e um pr-requisito
indispensvel para o sucesso no combate pobreza, a fome, a mortalidade infantil,
a desigualdade de gnero e os danos ambientais.
Algumas razes pelas quais muitas pessoas argumentam que o mundo enfrenta
uma crise iminente gua, esto aqui resumidas na Caixa 1,1:

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Caixa 1.1: Crise da gua Fatos

1.1 bilhes de pessoas ainda no tm fornecimento de gua potvel.

Quatro em cada dez pessoas no mundo ainda usam instalaes sanitrias bsicas.

Hoje, mais de dois bilhes de pessoas so afetadas pela escassez da gua em mais de 40
pases.
Dois milhes de toneladas por dia de resduos humanos so depositados em cursos da gua.
A cada ano, a gua no potvel e a falta de saneamento bsico matam pelo menos 1.6 milhes
de crianas com idade inferior a cinco anos.
Metade da populao do mundo em desenvolvimento est exposta a fontes de gua poluda o
que aumenta a incidncia de doenas.
Na dcada de 1990, 90% dos desastres naturais foram relacionados com a gua.
Para os prximos 50 anos, o aumento no nmero de pessoas de 6 bilhes para 9 bilhes ser a
principal razo para gesto dos recursos hdricos.

O curso da Cap-Net sobre Princpios Bsicos na Gesto Integrada dos Recursos


Hdrico observa que:

Os recursos hdricos esto cada vez mais sob presso devido ao crescimento
populacional, de atividades econmicas e intensificao da competio entre os
usurios.
As retiradas de gua tm aumentado duas vezes mais rpido que o crescimento
da populao e, atualmente, um tero da populao mundial vive em pases que
tm experimentado de mdio a alto estresse hdrico.
A poluio contribui ainda mais para a escassez da gua devido reduo da
de sua qualidade para usos jusante.
As deficincias no
Caixa 1.2: Desafios e solues
gerenciamento da gua;
o foco no
Promover o acesso gua pode ser dificultado porque a
desenvolvimento de
responsabilidade pela gesto dos recursos hdricos nos pases em
novas fontes, ao invs
desenvolvimento est, normalmente, dividida entre vrios setores
de gerenciar melhor as j
do governo. Nenhum departamento do governo pode assumir a
existentes; as
liderana j que, freqentemente, eles tm opinies conflitantes.
Por exemplo, o departamento da agricultura est normalmente
abordagens para o
mais interessado em promover a irrigao e produo de
gerenciamento da gua
alimentos, enquanto outros ministrios estaro mais interessados
de setores de alto nvel
em melhorar o abastecimento de gua potvel e saneamento.
resultam em um
Hoje, mais de 2 bilhes de pessoas so afetadas pela escassez de
desenvolvimento e
gua em mais de 40 pases.
gerenciamento dos
Para melhorar o acesso gua e saneamento, haver
recursos descoordenado.
necessidade de:
Mais e mais
Comprometimento dos governos dos pases em desenvolvimento
desenvolvimento
para torn-los mais que uma prioridade;
significa aumentar os

Financiamento de longo-prazo apropriado;


impactos sobre o
Pactos locais para resolver concorrncias de demandas pela
ambiente.
gua e outros desafios relacionados com o meio ambiente;
Preocupaes atuais

Aumentar a advocacia em prol de pessoas pobres, para garantir


sobre a variabilidade
que suas demandas sejam ouvidas;
climtica e as alteraes

Melhorar a capacidade dos governantes em proporcionar a


climticas exigem uma
entrega ou prestao de servios para todos os cidados;
melhor gesto dos

Aumentar a responsabilidade e as respostas do governo, de


recursos hdricos de
forma a satisfazer s necessidades de todos os usurios, mas,
forma a poder enfrentar
sobretudo, atender s necessidades das pessoas pobres; e
inundaes e secas mais
Gerenciamento dos recursos para os prximos 50 anos.
Fonte: Adaptado do Departamento para o Desenvolvimento Internacional
(DPDI), 2006

Economia e Gesto Sustentvel das guas

intensas.
Esta crise iminente da gua apresenta desafios para o sector da gua. Atuais
desafios com quais se defronta o setor da gua so multifacetados, e neles se
incluem: Como as pessoas podem ter acesso gua e saneamento?; Como a
concorrncia entre os diferentes usurios pode ser abordada sem comprometer os
objetivos de crescimento econmico?; e Como a proteo dos ecossistemas vitais
pode ser assegurada?. O no cumprimento destes desafios complexos afasta as
sociedades da Meta do Desenvolvimento Sustentvel, bem como da gesto e
desenvolvimento sustentvel dos recursos hdricos, em particular.
H muito debate, em curso, sobre os desafios que a gesto integrada dos recursos
hdricos pode enfrentar. Veja Caixa 1.2.

1.2 O que Gesto integrada dos Recursos Hdricos?


A gesto integrada dos recursos hdricos (GIRH) pode ser definida como um
processo sistemtico para o desenvolvimento, alocao e monitoramento
sustentvel dos recursos hdricos nos contextos social, econmico e ambiental (CapNet, 2006). transetorial e, portanto, em flagrante contraste com a tradicional
abordagem setorial que tem sido adotada por muitos pases. O conceito de GIRH
tem sido ampliado, de forma a incorporar a participao dos atores envolvidos na
tomada de deciso.
A GIRH uma mudana de paradigma. Difere das abordagens tradicionais de trs
maneiras:

As metas mltiplas e os objetivos so transversais, de maneira que o GIRH


se distingue da tradicional abordagem setorial;
O foco especial a bacia hidrogrfica, ao invs de cursos dgua;
Saiu dos estreitos limites ou perspectivas profissionais e polticas e ampliou a
participao de tomadores de deciso ao incorporar todos os atores
(Incluso versus excluso).

A base do GIRH que h uma grande variedade de usos dos recursos hdricos que
so interdependentes. A incapacidade de reconhecer essa interdependncia,
combinada com o uso sem regulao, pode conduzir a conseqncias negativas de
desperdcio dos recursos hdricos e, em longo prazo, a no sustentabilidade dos
recursos hdricos.
Caixa 1.3: Interdependncia e necessidade do
GIRH
Altas demandas para irrigao e a poluio dos rios gerada
pela agricultura reduzem a disponibilidade de gua doce
para beber ou para uso industrial; guas servidas
contaminadas despejadas pelos municpios e indstrias
poluem os rios e ameaam os ecossistemas; se a gua deve
ser deixada no rio para proteger os peixes e os
ecossistemas, menos gua pode ser derivada para os
cultivos. Essa interdependncia de usos da gua
reconhecida na GIRH.

Pergunta de base
Voc pode dar exemplos em
seu prprio pas onde esta
interdependncia de usos da
gua existe?

Fonte: Cap-Net, 2006

Economia e Gesto Sustentvel das guas

A gesto integrada no segrega usurios ou usa uma abordagem setorial, como


adotada em muitos pases. Pelo contrrio, a alocao da gua e as decises de
gerenciamento consideram os impactos de um uso, em relao ao outro. Ao faz-lo,
as metas transversais sociais, econmicas e de sustentabilidade ambiental so
consideradas coletivamente, e as polticas transetoriais so examinadas de forma
mais coerentes, gerando polticas coordenadas. Em resumo, a GIRH reconhece que
a gua um recurso natural escasso, sujeito a muitas interdependncias em seu
transporte e uso.
O conceito bsico de GIRH foi ampliado para incorporar a participao de tomada de
deciso e ser discutido em mais detalhe na seo 1.4, que trata dos princpios da
gesto da gua.
Diferentes grupos de usurios (fazendeiros, comunidades, ambientalistas, e outros)
podem influenciar nas estratgias para o desenvolvimento e gesto dos recursos
hdricos. O que traz benefcios adicionais, como informar a auto-regulao aos
usurios locais, em questes como a conservao da gua e proteo das
nascentes que produzem resultados mais eficazes do que a regulamentao central
e fiscalizao.
O termo gesto usado em seu sentido mais amplo, no qual destaca a necessidade
de focalizar, no somente o desenvolvimento dos recursos hdricos, mas tambm,
conscientemente, programar o desenvolvimento dos recursos hdricos que assegure
o uso sustentvel para futuras geraes (Cap-Net, GWP, 2005).

1.3 Estrutura da Gesto dos Recursos Hdricos


A gesto integrada dos recursos hdricos ocorre em uma estrutura holstica, que lida
com (Jaspers; 2001):

todas as guas (espacial);

todos os interesses (social);

todos os atores (participativo);

todos os nveis (administrativo);

todas as disciplinas relevantes (organizacional);

sustentabilidade (em todos os sentidos: ambiental, poltico, social, cultural,


econmico, financeiro e legal).
A estrutura to ampla, que o alvo da GIRH se desfazer das abordagens setoriais
e criar a sustentabilidade ambiental, institucional, social, tcnica e financeira, atravs
da criao de uma plataforma para governo e atores para o planejamento e
implementao, e tratar com interesses conflitantes.
No centro da estrutura da gesto dos recursos hdricos est o tratamento da gua
como um bem econmico e social combinado com o gerenciamento descentralizado
e implantao de estruturas, maior dependncia nos preos e ampla participao
dos atores envolvidos (Banco Mundial, 1993). Todos esses princpios e itens sero
discutidos em maior detalhe na seo seguinte (1.4).

O que a Estrutura de Gesto dos Recursos Hdricos far?


1) Fornece uma estrutura para a anlise das polticas e opes que guiaro as
decises sobre a gesto dos recursos hdricos em relao a:

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Escassez de gua;
Eficincia do servio;
Distribuio de gua; e
Proteo ambiental.

2) Facilita as consideraes de relaes entre ecossistemas e atividades scioeconmicas nas bacias hidrogrficas.
A anlise deve considerar objetivos sociais, ambientais e econmicos; avaliar o
estado dos recursos hdricos dentro de cada bacia hidrogrfica; e avaliar o nvel e
composio da demanda projetada. Deve ser dada ateno especial aos pontos de
vista dos atores envolvidos, que se dar atravs de atividades, destinadas a facilitar
sua participao. A Seo 1.4 fornece detalhes sobre o conceito 2 dos Princpios de
Dublin, que ressaltam os benefcios e desafios da incluso da participao social no
processo de GIRH. A Caixa 1.4 tambm indica como a participao pode ser
operacionalizada com o uso de mecanismos consultivos, criao de conscincia e
educao.

A participao dos atores da GIRH envolve, essencialmente, quatro passos:


1. Identificar os principais atores da GIRH, entre os grupos e indivduos, que podem
potencialmente afetar, ou ser afetados, por mudanas na gesto dos recursos
hdricos;
2. Avaliar os interesses dos atores envolvidos e o potencial impacto que o
planejamento da GIRH tem nesses interesses;
3. Avaliar a influncia e importncia dos atores identificados; e
4. Delinear uma estratgia de participao desses atores (um plano para envolver
os atores em diferentes estgios da preparao do plano).
Os resultados das anlises em nvel de bacia hidrogrfica devem tornar-se parte da
estratgia nacional para o gerenciamento dos recursos hdricos. A estrutura analtica
fornecer os suportes para a formulao de polticas pblicas de regulamentao,
incentivo, planos de investimento pblico, gesto ambiental, e a ligao entre eles.
Uma estrutura de suporte legal e uma capacidade adequada de regulao so
necessrias, bem como um sistema de cobrana pela gua, para dotar as entidades
que trabalham com gua, de autonomia operacional e financeira, de forma a garantir
uma prestao de servios eficiente e sustentvel.

1.4 Princpios da Gesto dos Recursos Hdricos


H uma dcada e meia atrs (na Conferncia Internacional da gua e Meio
Ambiente, realizada em 1992, em Dublin, na Irlanda), quatro grandes princpios da
gua surgiram, e se tornaram um marco fundamental das reformas subseqentes no
setor das guas.
Princpio 1: A gua doce um recurso finito e vulnervel, essencial para a
manuteno da vida, desenvolvimento e meio ambiente.
O Princpio 1 destaca que a gua essencial para manter a vida. No entanto, a
gua doce um recurso finito, porque o ciclo hidrolgico, em mdia, fornece uma
quantidade fixa de gua por perodo, e a quantidade dos recursos hdricos no pode
ser alterada significativamente pelas aes humanas. Alm disso, como um recurso,

Economia e Gesto Sustentvel das guas

a gua paradoxalmente vulnervel ao desenvolvimento e essencial ao


desenvolvimento. A gesto eficaz dos recursos hdricos, que busca assegurar que
os servios que demandam gua possam ser atendidos e sustentados ao longo do
tempo, requer uma abordagem holstica que conecte o desenvolvimento social e
econmico com a proteo dos ecossistemas naturais. A gesto eficaz no
dicotomisa entre os usos do solo e gua, mas v a integrao desses usos atravs
de toda a rea de drenagem ou bacia hidrogrfica.
O enfoque integrado da gesto dos recursos hdricos requer coordenao de toda a
gama de atividades humanas que criam demandas pela gua, determinam os usos
da terra e geram resduos transportados pela gua. O princpio reconhece tambm a
rea de drenagem ou bacia hidrogrfica como a unidade lgica de gesto dos
recursos hdricos.

Princpio 2: O desenvolvimento e a gesto da gua deve ser baseado em uma


abordagem participativa, envolvendo usurios, planejadores e os
formadores de polticas pblicas em todos os nveis.
Onde a gua uma preocupao, cada um um ator interessado. Assim,
desenvolvimento da gesto da gua deve ser baseado no enfoque participativo,
qual evoca para uma democratizao do processo decisrio, e d reconhecimento
contribuio dos vrios atores envolvidos, incluindo usurios, planejadores
tomadores de deciso em todos os nveis do processo.

o
a

A participao verdadeira somente acontece quando os atores envolvidos so parte


da tomada de deciso. Isso pode ocorrer da forma direta quando as comunidades
locais se renem para planejar o abastecimento de gua, a gesto dos recursos
hdricos e as escolhas das prioridades no uso da gua. A participao tambm
ocorre se as agncias responsveis ou os interlocutores que representar grupos de
atores so eleitos democraticamente; mas, mesmo nessa situao, o acesso
informao, processos de consulta, bem como oportunidades de participao de
usurios e consumidores.
Benefcios da Participao:

A participao enfatiza o envolvimento na tomada de deciso no nvel mais


vivel (princpio da subsidiariedade), com uma ampla consulta pblica e
insumos dos usurios no planejamento e implementao dos projetos hdricos,
o que conduz a projetos mais bem sucedidos em termos de escala de
planejamento, operao e manuteno;
A participao tambm ajuda a garantir que os recursos ambientais sejam
protegidos e que os valores culturais e direitos humanos sejam respeitados;
A participao pode ajudar a coordenar interesses, aumentar a transparncia e
responsabilidade na tomada de deciso; e
Uma maior participao tambm pode melhorar a captao de recursos
econmicos, que fundamental para a gerao de receitas e financiamento da
GIRH.

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Caixa 1.4: A participao mais que uma consulta.


A participao necessita que os atores envolvidos, em todos os nveis da estrutura social, tenham
impacto nas decises em diferentes nveis da gesto dos recursos hdricos. Os mecanismos consultivos,
que variam de questionrios a reunies dos atores envolvidos, no permitiro a real participao se eles
so aplicados meramente para legitimar uma deciso j tomada ou para desmontar oposies polticas,
ou para atrasar a implementao de medidas que poderiam afetar negativamente um poderoso grupo
de interesse.
A participao no alcanar sempre o consenso. Ser necessrio colocar em prtica processos
arbitrrios, ou outros mecanismos para a resoluo de conflitos.
A capacidade participativa necessita ser criada, particularmente entre as mulheres e outros grupos
sociais marginalizados. Isso pode envolver no somente o aumento da sensibilizao, reforo da
confiana e educao, mas tambm a proviso de recursos econmicos necessrios para facilitar a
participao e o estabelecimento de fontes de informaes boas e transparentes. Tem-se reconhecido
que a simples criao das oportunidades participativas no far nada para grupos desfavorecidos, a
menos que sua capacidade de participao seja ampliada.

Caixa 1.5: Fatores Determinantes, Condies para a Participao Efetiva e Desafios


Como se observa, a participao real ocorre somente quando os atores envolvidos fazem realmente
parte do processo de tomada de deciso. No entanto, existem fatores determinantes, condies e
desafios relacionados com a participao em muitos pases.
Fatores determinantes dos tipos de participao e das condies da participao efetiva

O tipo de participao depende da escala espacial (bacia hidrogrfica ou sistema hdrico


comunitrio) relevante para uma determinada gesto dos recursos hdricos e deciso de
investimentos.
A natureza do ambiente poltico em que as decises so tomadas.

Desafios para a abordagem participativa


A participao no atinge sempre o consenso, como revelam os seguintes desafios:

Algumas vezes so necessrios processos arbitrrios e outros mecanismos para a resoluo de


conflitos.
A interveno governamental , algumas vezes, necessria para criar um ambiente favorvel para
grupos sociais marginalizados tais como os pobres, nativos, idosos e mulheres.
As oportunidades para a participao so insuficientes para fornecer os ganhos do enfoque
participativo. Atualmente, os grupos desfavorecidos tambm devem ter a capacidade de participar.
Desenvolvimento de oportunidades para grupos desfavorecidos importante.

Fonte: Cap-Net, 2006.

Princpio 3: As mulheres desempenham um papel central na proviso,

gesto e salvaguarda da gua.

amplamente reconhecido que as mulheres desempenham um papel essencial na


coleta e salvaguarda da gua para uso domstico e, em muitos pases, para os usos
agrcolas. No entanto, as mulheres tm menos participao em reas como a
gesto, anlise de problemas e processos de tomada de deciso relacionados com
os recursos hdricos. Muitas vezes, a marginalizao do papel da mulher na gesto

Economia e Gesto Sustentvel das guas

dos recursos hdricos pode ser decorrente de tradies sociais e culturais, as


quais tambm variam entre as sociedades.
H fortes indicadores de que os gestores da gua
Pergunta de base
devem considerar que h uma necessidade urgente de
incluir o gnero na gesto integrada dos recursos
Em seu pas, todos os
hdricos, de maneira a atingir o objetivo de uma
atores esto envolvidos na
utilizao sustentvel da gua. A Cap-Net e a Aliana
tomada de deciso sobre
do Gnero e da gua (AGA) desenvolveram um
abastecimento, gesto e
programa de capacitao para gestores da gua, no
investimentos da gua?
qual explicado "Por que o gnero importa". Algumas
partes deste tutorial so discutidas nesta seo, mas
o manual dos usurios aconselham que o tutorial
seja revisitado para uma compreenso mais completa do entendimento de uma
abordagem do equilbrio de gnero em GIRH.

Relaes bsicas entre gnero e GIRH


Existem trs ligaes bsicas entre gnero e as questes da GIRH, que so
discutidas nas seguintes subsees:
1)

Relaes entre gnero e a sustentabilidade ambiental

Mulheres e os Homens afetam a sustentabilidade ambiental em diferentes


propores e de diferentes maneiras, visto que eles tm acessos, controle e
interesses diversos.
Os eventos de inundaes e secas so mais sentidos pelas mulheres,
porque elas tm pouco acesso aos meios para superar eventos crticos.

2) Relaes entre gnero e a eficincia econmica

Em muitas sociedades, as mulheres pagam pela gua potvel, mas tm


restries mobilidade e recursos financeiros limitados. Permitir que os
usurios pagassem valores menores, mais freqentes e mais prximos das
residncias so aes que fazem com que a gua seja mais acessvel a
todos. (Abastecimento)
As escolhas tecnolgicas afetam a acessibilidade. A consulta aos usurios
do sexo feminino e masculino pode resultar em um servio mais aceitvel,
amigvel e sustentvel. (Abastecimento)
A falta de acesso a financiamentos impede aos pobres e s mulheres
agricultoras de empreenderem atividades agrcolas mais eficientes e
prsperas, e limita sua participao em atividades agrcolas de subsistncia.
(Agricultura)

3) Relaes entre gnero e igualdade social

Grupos poderosos da sociedade, normalmente dominados por homens,


podem explorar os recursos de maneira mais sistemtica e em grande
escala, bem como conduzir a transformaes industriais e ambientais; assim,
seu potencial em produzir danos maior. (Meio ambiente)
Quando a gua no fornecida por um sistema de distribuio em rede, o
nus pela cobrana pela gua recai sobre as mulheres e crianas, que

Economia e Gesto Sustentvel das guas

devem gastar energia e tempo considerveis nessa atividade.


(Abastecimento)
As mulheres raramente tm igual acesso gua para usos produtivos, e so
as primeiras a serem afetadas em caso de falta. (Agricultura)
As mulheres e crianas so as mais suscetveis s doenas de veiculao
hdrica, devido s atividades de coleta de gua, lavagem de roupas e
atividades domsticas, estando em contato direto com a gua. (Saneamento)

Gnero e eficincia econmica


Para atingir o uso economicamente eficiente da gua e
de recursos financeiros limitados, necessria a
ateno a gnero. Isto permite:

Pergunta de base
Em seu pas, h um enfoque
sensvel ao gnero sendo
utilizada na gesto dos
recursos hdricos? Se no, d
as razes pelas quais essa
abordagem no tem sido
adotada.

Investimentos efetivos: A infraestrutura em


recursos hdricos pode ser mais amplamente e
otimamente utilizada, mantida e sustentada,
quando s demandas, expectativas, experincias, envolvimento e
conhecimento de homens e mulheres so considerados. Tais consideraes
permitem direcionar solues tecnolgicas, pagamentos e gesto dos
sistemas, entre outros, e podem resultar em um melhor uso de fundos
limitados, recursos humanos e gua.
Reforar a recuperao dos investimentos: A recuperao dos
investimentos em obras hdricas pode ser melhorada, se os papis
tradicionais dos homens e mulheres na gesto dos recursos hdricos so
reconhecidos e promovidos de modo eqitativa.
Reforar a participao: As comunidades sentem-se mais empenhadas em
projetos que atingem questes especficas de gnero. Um estudo do Banco
Mundial, de 1993, sobre 121 projetos em recursos hdricos, mostrou que os
sistemas que incluram aos usurios (homens e mulheres) no planejamento,
construo e gerenciamento funcionaram melhor que aqueles onde faltou a
participao (pelo menos nos casos rurais). A sensibilidade a gnero na
participao foi consistentemente um fator de sucesso na qualidade do
projeto, qualidade da implementao, eficincia do projeto, e na operao e
manuteno.
Preveno de conflitos: Os conflitos so muito dispendiosos, em termos
sociais, econmicos e polticos. A considerao do gnero na gesto dos
recursos hdricos pode ajudar a reduzir potenciais conflitos, relacionados com
a disponibilidade de gua e tarifas dos recursos hdricos. Reconhecer as
diferenas na capacidade de pagamento, e compreender quem paga a conta
de gua em uma comunidade pode reduzir o conflito potencial e a falta de
pagamento. Muitos estudos revelam que as mulheres costumam pagar pela
gua, embora os custos quando comparados com os ingressos sejam
maiores que os dos homens. Um enfoque sensvel a gnero, permite a
criao de um melhor sistema tarifrio, acessvel e economicamente
sustentvel, para o contexto scio-econmico de uma populao.

Princpio 4: A gua tem um valor econmico de uso, e deve ser reconhecida


tanto como um bem de valor econmico quanto como um bem de
valor social.
A gua tem o valor de um bem econmico, bem como o de um bem social. Muitos
fracassos no passado da GIRH so atribudos ignorncia do real valor da gua. Os

10

1
Economia e Gesto Sustentvel das guas

mximos benefcios, provenientes dos recursos hdricos, no podem ser obtidos se


ms compreenses sobre o valor da gua persistem.

Valor versus cobrana


Valor e cobrana so dois conceitos distintos. O valor da gua em usos alternativos
importante para a disponibilizao racional da gua como um recurso escasso seja
por regulamentao ou por meios econmicos.
Ao contrrio, a cobrana pela gua a aplicao de um instrumento econmico,
que visa atingir mltiplos objetivos, da seguinte forma:

Apoiar os grupos desfavorecidos;


Influenciar o comportamento frente conservao e uso eficiente da gua;
Fornecer incentivos para a gesto das demandas;
Garantir a recuperao dos custos; e
Sinalizar a vontade dos consumidores em pagar pelos investimentos
adicionais em servios de recursos hdricos.

Quando apropriado trat-la como um bem de valor econmico?


Tratar a gua como um bem econmico imperativo para uma tomada de deciso
lgica na disponibilizao da gua entre diferentes setores que competem pela
mesma, especialmente no contexto de escassez de recursos hdricos. Torna-se
necessrio quando no mais uma opo vivel aumentar a oferta de gua. Na
GIRH, o valor econmico dos usos alternativos da gua ajuda a guiar aos tomadores
de deciso na priorizao de investimentos. Em pases onde h abundncia de
recursos hdricos, menos provvel que a gua seja tratada como um bem
econmico, desde que a necessidade de uso racional da gua no seja urgente.

Por que a gua um bem de valor social?


Onde sendo a gua, um bem de valor econmico, tambm um bem social. Ela
particularmente importante para permitir a anlise da disponibilizao de gua como
um meio de satisfazer os objetivos de igualdade social, amenizao da pobreza e
salvaguarda da sade. Em pases onde h uma abundncia de recursos hdricos, h
uma tendncia maior de tratar a gua como um bem social, que atende aos
objetivos de igualdade, reduo da pobreza e sade, do que trat-la como um bem
que atende aos objetivos econmicos. A segurana e proteo do meio ambiente
tambm so parte da considerao da gua como um bem social.
Aplicando os conceitos
No mundo real, em uma situao de escassez de gua, a gua deveria ser fornecida para uma
fbrica de ao porque o fabricante tem a capacidade de pagar mais pela gua que milhes de
pessoas pobres, que no tem acesso gua potvel? Voc pode encontrar exemplos semelhantes
em seu pas? Como tal situao foi resolvida?

Detalhes sobre quando apropriado tratar a gua como um bem de valor

11

Economia e Gesto Sustentvel das guas

econmico, ou como um bem de valor social, sero discutidos no Captulo 2.

1.5 A importncia dos instrumentos econmicos e financeiros


na GIRH
A GIRH visa melhorar a eficincia, a sustentabilidade e a igualdade de acesso
gua, utilizando uma abordagem multidisciplinar, que reconhece a diversidade
cultural e as disparidades scio-econmicas, dentro das sociedades e entre elas.
Como tal, a GIRH se beneficiar de uma boa utilizao dos instrumentos
econmicos e financeiros, que permitem aos tomadores de deciso e utilizadores da
gua atingir aqueles objetivos no contexto da tomada de deciso democrtica.
Nesse sentido, a efetividade dos instrumentos econmicos e financeiros
dependente do contexto e das condies histricas e scio-econmicas. Estes
devem ser sempre cuidadosamente considerados quando for recomendado um uso
especfico dos instrumentos econmico e financeiro para a GIRH.
Antes de definir o significado de economia e dos instrumentos de financiamento dos
recursos hdricos, necessrio, primeiramente, definir o conceito de economia e
finana. Em termos muito simples, a:
Economia refere-se, sobretudo, s situaes em que uma deciso deve ser tomada
em relao alocao de recursos escassos entre usos alternativos. Uma anlise
econmica d grande ateno eficincia da alocao e distribuio de bens e
rendimentos, atrs e no entorno do processo de alocao. Os instrumentos
econmicos da GIRH so as regras de racionamento ou incentivos que influenciam
a disponibilizao e distribuio de gua ou de bens e rendimentos relacionados
com a gua. Os preos, tarifas, direito gua e as polticas e regulamentaes
esto entre os mais importantes instrumentos econmicos. Os instrumentos
econmicos so avaliados em termos de impacto sobre a eficincia, eqidade e
meio ambiente resultantes para sociedade.
Finanas, por outro lado, refere-se a aes especficas, tomadas por organizaes
ou empresas, que podem ser privadas ou pblicas, a fim de maximizar a curto ou
longo prazo, retornos aos seus bens e investimentos. Assume-se que os objetivos
da empresa so claros, e o papel dos instrumentos financeiros consiste em
assegurar que os recursos sejam disponveis (no tempo e no espao), para alcanar
estes objetivos. Os instrumentos financeiros padres so aqueles que se encontram
sob o controle da empresa, e que afetam o fluxo de recurso para atingir metas, como
emprstimos, ttulos e gerenciamento de dinheiro. Os instrumentos financeiros so
avaliados em termos de sua eficcia para atingir metas declaradas pela empresa.
Podemos concluir que, como a gua est ficando cada vez mais escassa (tanto em
quantidade, como em qualidade), as sociedades (tambm enfrentando o
crescimento da populao, e as respectivas necessidades em termos de acesso
gua, produo de alimentos e o desenvolvimento industrial) enfrentam desafios
crescentes para a disponibilizao e distribuio de gua e tambm com relao aos
bens e rendas relacionados com a gua; e isso ocasiona um crescente interesse na
utilizao de instrumentos econmicos e financeiros.

A utilizao dos instrumentos econmicos e financeiros cada vez mais


importante para a GIRH pois:

12

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Como gua est se tornando escassa, seu valor econmico est aumentando,
e a utilizao de instrumentos econmicos, para compartilhar o seu uso ou
consumo por setores ou grupos concorrentes, torna-se mais importante para
as sociedades;
Os instrumentos econmicos e financeiros so alternativas que podem ser
utilizadas para alcanar as metas da GIRH de diferentes formas; importante
considerar que os compromissos so a eficincia, eqidade e
sustentabilidade;
Sem a viabilidade financeira para projetos e decises em recursos hdricos, a
GIRH no garantir um fluxo sustentvel de benefcios para os usurios,
porque restries polticas e legais so aplicadas a atividades ou
organizaes deficitrias;
Existe uma importante coincidncia para alcanar a eficincia e as metas
ambientais da GIRH com o uso de alguns instrumentos econmicos (por
exemplo, as tarifas mais elevadas da gua para as atividades poluentes);
assim, uma adequada utilizao desses instrumentos a chave para a GIRH;
H importantes complementaridades entre usar uma economia slida e
financiar instrumentos para atingir objectivos semelhantes. Por exemplo, em
certas circunstncias, tarifas mais elevadas de gua garantiro uma maior
eficincia na utilizao com uma estrutura financeira mais adequada ou
permitiro um ambiente favorvel para retorno dos
Pergunta de base
servios relacionados com a gua e os investimentos; e
H necessidade de
Os instrumentos econmicos tendem a enviar sinais
instrumentos econmicos e
adequados para os produtores e consumidores sobre a
financeiros para gerenciar os
crescente escassez de gua (algo que menos
recursos hdricos no seu
provvel quando no so utilizadas as medidas
pas?
econmicas).

Em geral, os instrumentos econmicos e financeiros para a


GIRH esto se tornando cada vez mais importantes para a melhoria das decises
que programam a gesto das guas, no s para a atual, mas tambm para as
geraes futuras

1.6 Implementando a GIRH


Embora tenha havido progressos na compreenso do significado da GIRH, a sua
importncia no contexto da escassez, reconhecimento das principais princpios
(Dublin), e crescente reconhecimento da necessidade de utilizar a mistura certa de
instrumentos econmicos e financeiros, a implementao efetiva da GIRH um
processo desafiador.
Existem vrias barreiras para implementao da GIRH, comeando com interesses
setoriais entrincheirados, inseguranas profissionais e mitos scio-culturais. Esses
desafios so, no entanto, no insuperveis. Os obstculos para a implementao da
GIRH exigem uma abordagem gradual para negociar diferenas, integrao transsetorial e instituir reformas (incluindo as reformas poltica e jurdica).
Os conflitos entre profissionais que trabalham nos vrios sectores e o sentimento de
vulnerabilidade na adoo de abordagens alternativas para o desenvolvimento e a
gesto da gua que permeiam nos grupos profissionais, precisam de capacidade de
negociao em que todos saem ganhando para fornecimento de plataformas e

13

Economia e Gesto Sustentvel das guas

solues para atores muito diferentes para desenvolver a colaborao na execuo


da GIRH. Estes processos levam tempo e requerem pacincia.
A GIRH somente pode ser aplicada com xito, se, entre outras reformas, existe um
esforo concertado para integrar perspectivas e interesses divergentes dos vrios
usurios da gua no quadro de gesto. Mecanismos formais e meios de cooperao
e troca de informaes devem ser estabelecidas a diferentes nveis para alcanar
integrao trans-setorial. Tentativas informais passadas no foram bem sucedidas e
um conjunto de mecanismos formais deveria ter o efeito de garantir empenho nos
diferentes nveis.
As estruturas institucionais e legislativas existentes no deram resposta cabal s
exigncias e requisitos para a execuo GIRH. A implementao da GIRH vai, por
isso, exigir a reforma de vrios nveis do sistema de planejamento e gesto da gua.
Embora exista uma necessidade urgente de reforma, estas alteraes s podem ter
lugar gradativamente - algumas acontecendo imediatamente e outras aps vrios
anos de planejamento e capacitao. A reforma ir envolver a criao de um
ambiente favorvel, o desenvolvimento de um quadro institucional e ainda
instrumentos para a uma GIRH sustentvel.
Estas questes sobre implementao da GIRH sero tratadas de forma mais
aprofundada no captulo 8. O captulo 2 ir fornecer mais detalhes sobre as
questes da gesto da gua e as foras que a alimentam. Nesse captulo tambm
se explicar a necessidade de uma abordagem econmica para as questes da
GIRH e vai discutir a importncia d financiamento na resoluo destas questes.
Instrumentos econmicos e financeiros iro contribuir para criar o ambiente certo
para a gesto da gua e iro contribuir para resolver os problemas da gesto dos
recursos hdricos identificados.

Box 1.6: Crise da gua, ou estamos no caminho para acertar no alvo?


Recursos Hdricos Falhas no processo: A Meta 10 das MDM 7 reduzir para metade a proporo de
pessoas sem acesso sustentvel a gua potvel segura em 2015 (ONU, 2006). A percentagem de pessoas
em todo o mundo, com acesso a gua potvel tem continuado a subir, atingindo 83% em 2004 (aumento
desde os 78% existentes em 1990). No entanto, nas tendncias atuais, a frica Subsaariana no ir
cumprir a meta. Isto devido a fatores como altas taxas de crescimento demogrfico, o baixo
investimento pblico (especialmente em operao e manuteno), os conflitos e a instabilidade
poltica. Existem ainda grandes disparidades entre zonas rurais e urbanas que persistem na frica
subsaariana, onde os residentes urbanos tm duas vezes mais probabilidade de ter acesso gua
potvel que os seus semelhantes na rea rural.
Saneamento Falhas no processo:1,2 bilhes de pessoas tiveram acesso a saneamento entre 1990 e
2004. No entanto, para cumprir o objetivo saneamento para 2015, mais de 1,6 milhes de pessoas
precisam ter acesso a melhores condies de saneamento. Os problemas mais graves esto na frica
subsaariana e sia Meridional.
Menssagens chaves:

A frica subsaariana continua a ser a rea de maior preocupao. Durante o perodo 1990-2004, o
nmero de pessoas sem acesso a gua potvel aumentou 23% e o nmero de pessoas sem
saneamento aumentou mais de 30%.

Existem grandes disparidades entre as regies: enquanto a percentagem de pessoas que tm acesso
a gua potvel atravs de ligao domiciliar to baixa quanto 16% na frica subsaariana, muito
mais elevado na sia Oriental (70%), Norte de frica ( 76%) e sia Ocidental (81%).

Fonte: DFID, 2006

14

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Implementao da GIRH: perguntas finais em nvel de pas


Considerando os princpios bsicos da GIRH, voc provavelmente ser capaz de avaliar a situao no
seu pas, quando se trata da execuo de GIRH.Abaixo, seguem algumas perguntas que voc pode
querer responder so:

Qual a evidncia do comprometimento com a gesto integrada dos recursos hdricos no seu
pas?

H adoo de alguns princpios de gesto dos recursos hdricos em seu pas?

Como os Homens e as Mulheres so afetados diretamente por processos de gesto dos recursos
hdricos no seu pas?

Usando as informaes da Caixa 1.6, discutir como a GIRH pode ser capaz de resolver as questes
apresentadas.

Os instrumentos econmicos e financeiros so utilizados na gesto dos recursos hdricos no seu


pas? D exemplos, sempre que possvel.

REFERNCIAS
Department for International Development. 2006. Fact Sheet November 2006. Policy
Division Info series. Ref No: PD Info 048, U.K.
Jaspers, Frank, 2001. Institutions for Integrated Water Resources Management.
Training Manual. UNESCO-IHE, Delft, The Netherlands.
UN, 2006. United Nations Millennium Development Goals Report. New York, USA.

LEITURA SUGERIDA
World Bank. 1993. Water Resources Management: A World Bank Policy Paper.
Washington, D.C., USA.
Cap-Net, 2002. Capacity Building for Integrated Water Resources Management; The
importance of Local Ownership, Partnerships and Demand Responsiveness.
Global Water Partnership, 2000. TAC Background Paper No. 4, Integrated Water
Resources Management. GWP, Stockholm, Sweden.
Shamir, Y. 2003. Alternative Dispute Resolution Approaches and their Application.
UNESCO IHP WWAP. Technical Documents in Hydrology, No. 7.
United Nations Global Water Supply and Sanitation Assessment 2000 Report.
World Health Organisation and United Nations (UNICEF). 2006. Meeting the MDG
Drinking Water and Sanitation Target. The Urban and Rural Challenge of the decade.
World Health Organisation and United Nations (UNICEF). Meeting the MDG Drinking
Water and Sanitation Target, Mid-Term Assessment.

15

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 2

DE PROBLEMAS RELACIONADOS GUA AOS


INSTRUMENTOS ECONMICOS E FINANCEIROS

Meta
O objetivo do captulo 2 relacionar os problemas que os participantes esto
enfrentando na rea de GIRH, com os instrumentos econmicos e financeiros
disponveis, e explicar que outros critrios desempenham papis importantes na
tomada de deciso no setor de guas.

Objetivos didticos
Ao fim desta sesso, os participantes sero capazes de:

Atentar para os problemas que as pessoas enfrentam, relacionados gua;


Aprender a avaliar que os problemas tm aspectos tcnicos, sociais, culturais e
econmicos;

Atentar que isto implica numa diferente abordagem quanto gesto de guas;
Compreender a diferena entre instrumentos econmicos e financeiros; e
Esclarecer a diferena entre eficincia, eqidade e sustentabilidade, no caso de
decises relacionadas gua.

2.1 Introduo
Aps a introduo gesto integrada de recursos hdricos no Captulo 1, agora
iremos revisar os problemas no setor de guas que se relacionam ao uso de
instrumentos econmicos e financeiros para auxiliar em sua soluo.
Subseqentemente, uma abordagem econmica e financeira dos problemas de
gua ser explicada. Finalmente, o uso de trs importantes critrios da gesto de
guas (eficincia, eqidade e sustentabilidade) ser discutido.
Nosso ponto de partida o ciclo da gua. Em Cingapura, no se perde gua entre o
recurso captado, o uso para beber e o seu tratamento e reutilizao. Isto ilustrado
na figura seguinte.

16

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Figura 1: Uma ilustrao do ciclo da gua, mostrando onde os custos e rendimentos podem ser
esperados

GESTO DO CICLO DAS GUAS


Recurso
Hdrico

Entrada de
gua

Tratamento
de gua

Tratamento de
esgoto

Distribuio

Coleta de
Esgoto

Utilizao e
Reutilizao

Fonte: Van Dijk (2007)

Cada seta da figura representa um ponto onde ocorrem custos e rendimentos.


Tambm possvel lidar com o processo de uma maneira integrada, como feito
em Cingapura. Neste caso, o rateio e cobrana tambm poderiam ser integrados em
um exerccio (para os custos) e uma conta para os consumidores.

2.2 Os problemas: desde a definio de MDM at o


envolvimento de atores
No captulo 1, os problemas para alcanar as MDMs (Metas de Desenvolvimento do
Milnio) associadas gua e saneamento foram listados. Entretanto, existem cada
vez mais pessoas utilizando uma quantidade finita de recursos naturais (gua, por
exemplo), salientando-se a idia de escassez. Para um economista, a escassez
significa que precisamos usar recursos de um modo mais racional, como ser
explicado mais abaixo. Tomando o ciclo da gua como ponto de partida, existem
problemas na gesto do recurso e da quantidade de gua. Problemas com a
qualidade da gua surgem quando se trata do consumo humano, da agricultura, ou
indstria e quando ns queremos reciclar a gua utilizada. importante envolver os
atores em cada estgio e promover iniciativas privadas. O quadro 2.1 lista um
nmero de questes, mas no necessariamente em ordem de importncia.

17

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 2.1: Questes principais da gesto de recursos hdricos


1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.

Alcanar os MDM: melhorando o acesso gua pura e saneamentos, e limpar o ambiente


Antecipar as conseqncias da mudana climtica (ter muita gua, no ter gua suficiente, e a
grande variabilidade)
Poluio dos recursos
Distribuio inadequada dos recursos hdricos
Utilizar iniciativas privadas
A gua no suficientemente conservada.
A infra-estrutura fsica no est no lugar ou mal conservada.
No existem fundos suficientemente disponveis para a gesto de guas, e para o setor de gua e
saneamento.
As agncias governamentais no esto fazendo o que deveriam no setor de guas, faltando-lhes os
meios e qualificaes necessrios.
O papel do governo pode no ser limitado criao de um ambiente de comando-e-controle, e
regulamentar para os operadores do setor de guas.
Como os direitos da gua so alocados?
Enchentes e secas
Qual o melhor nvel para lidar com essas questes: o nacional, o regional ou o local, a bacia
hidrogrfica ou a represa?

De maneira mais sistemtica, ns podemos indicar os seguintes processos ou foras


que fazem da gua uma questo a ser trabalhada:
1. O crescimento econmico, levando a uma maior demanda por gua, e maior
poluio dos recursos existentes;
2. O crescimento populacional e a urbanizao crescente, levando a um
consumo maior e a uma maior poluio.
3. Preocupaes acerca da sade pblica e do ambiente;
4. Foras para o aumento da escala de produo e equipamentos mais
modernos;
5. Deficincia governamental para lidar adequadamente com as questes;
6. Falha do mercado (em um nmero de casos relacionados gua, o setor
privado tambm no se esforou para solucionar os problemas);
7. Aumento da crtica sobre a m gesto de servios pblicos e dos organismos
nas bacias hidrogrficas;
8. A busca para conseguir sustentabilidade econmica, ambiental e social; e
9. Mudana climtica

2.3 Bem econmico e social: um uso mais racional dos


recursos
Os princpios de Dublin (mencionados no captulo 1) estabelecem que a gua um
bem econmico e social. A conferncia de Dublin foi a primeira vez no contexto das
Naes Unidas que a natureza econmica da gua foi enfatizada. Em suma: a gua
um produto escasso, com mltiplos usos concorrentes, que precisa ser trabalhado
e que tem um valor a ser pago.
A economia trata de tomar decises quando os recursos so escassos. Este
certamente o caso quando a gua est poluda e precisa ser consumida, ou quando
os investimentos necessrios para conectar as pessoas a sistemas de
abastecimento e de saneamento. Tambm o caso se existem exigncias
concorrentes: gua para consumo humano, para agricultura e para a indstria. No
contexto de escassez, mercados surgem quando um bem trocado e um preo
pago. A palavra mercado no usada aqui no sentido de mercados de gua com

18

Economia e Gesto Sustentvel das guas

seus direitos de propriedade especialmente definidos (que sero discutidos


posteriormente), mas no sentido de um ambiente onde oferta e demanda se
encontram.
Que tipos de mecanismos ajudariam a fazer um uso mais racional dos recursos
existentes? Em primeiro lugar, os economistas acreditam que a oferta e demanda
por gua podem se encontrar se for dado um preo adequado gua,
esperanosamente realista. Isto reconhecido pelos princpios de Dublin e faz da
gua um bem econmico. Como ser explicado nos captulos a seguir, isto requer
que os mercados se compensem (a demanda seja igual oferta no preo de
mercado). Entretanto, os mercados no deveriam ser distorcidos pelos monoplios,
regulao governamental ou interesses legalmente protegidos, o que costuma ser o
caso no setor de guas. A teoria econmica provar que, sem distores, o preo
resultante uma soluo eficiente. Isto significa que no haveria uma quantidade
ideal vendida ou comprada em um preo diferenciado. Na prtica, regulao
necessria para correo de distores.

Segundo, as atividades econmicas ocorrem em um certo ambiente, que pode


direcionar ao desenvolvimento de iniciativas relacionadas gua ou no. Se h um
crescimento econmico, bem mais fcil fazer os investimentos necessrios. Do
mesmo modo, recursos financeiros podem ser obtidas mais facilmente se houver
algum tipo de mercado de capitais, e se a inflao e a taxa de juros forem baixas.
Essas so as conhecidas condies macroeconmicas para o crescimento e
distribuio. Entretanto, tambm existem fatores de nvel local, como: De quem a
gua? Est localizada prxima aos consumidores ou no?, e Para que voc precisa
de gua?. Estes so fatores que determinam se a gua um problema (digamos em
um pas Saheliano) ou no (se voc mora prximo a um grande rio que no
poludo, e no existirem exigncias concorrentes exaurindo ou poluindo o recurso).
Finalmente, todos os tipos de instrumentos econmicos tm sido desenvolvidos a
fim de amenizar o processo de produo e distribuio de gua. Se o governo
conseguisse cobrar uma taxa, teria dinheiro para alocar para gua e saneamento.
Se a concessionria usar uma tarifa razovel, poder investir em novas conexes; e
se os poluidores pagarem ao comit de guas ou aos organismos de bacias
hidrogrficas, eles podem fazer algo para melhorar a situao.
O uso racional dos recursos normalmente requer que os consumidores, fazendeiros
e industriais contribuam para o custo da gesto das guas, para limpeza e
distribuio s casas, fazendas e indstrias.

2.4 Instrumentos econmicos e financeiros


Considerando que o uso de instrumentos econmicos e financeiros nos ajuda a
alcanar muitos objetivos implcitos no Quadro 2.1. Os instrumentos econmicos nos
ajudam a criar o ambiente correto (um ambiente condutor aos projetos hdricos) e
subsequentemente ajudam a alcanar um nmero de objetivos polticos. Os
instrumentos econmicos mais conhecidos so as taxas, subsdios e a determinao
de preos, ou uma vez que esse preo tenha sido estabelecido por alguma
autoridade a tarifa. A determinao desses preos normalmente no fica merc
do mercado, por exemplo, porque um preo muito importante para os menos
favorecidos. Princpios econmicos relacionados (alm do uso racional da gua),
que tambm so usados na economia de gua e ambiental, so o custo de
recuperao e o poluidor-pagador. Os instrumentos financeiros subseqentemente

19

Economia e Gesto Sustentvel das guas

ajudam a tomar decises especficas de investimento.

2.5 A importncia das instituies


Apesar de parecer que os mercados ocorrem num vcuo institucional, de fato todos
os tipos de tradies, normas e regras determinam o funcionamento do mercado,
quer seja o do po ou da gua. Existem diversos mecanismos que garantem que
todos saibam os preos (leiles), e podem existir regras que permitam a verificao
da qualidade (experimentar a comida em um mercado de comida, por exemplo). A
questo sobre que tipo de instituies ns precisamos para a boa gesto das guas
tambm pode ser chamada de questo de manejo hdrico. Jaspers (2003) define
manejo hdrico como a capacidade social de mobilizar de maneira coerente os
recursos hdricos para alcanar o desenvolvimento sustentvel. Isto inclui a
capacidade de construir polticas pblicas aceitas, direcionadas para o
desenvolvimento sustentvel e tornar efetiva sua implementao por meio dos
atores envolvidos. Jaspers indica que o nvel de manejo hdrico em qualquer
sociedade determinado por fatores como a existncia de um consenso, o nvel de
consenso e atendimento, e a disponibilidade de um sistema de gesto que permita
dentro de uma estrutura sustentvel a implementao e monitoramento dessas
polticas.
O papel das instituies importante. Exemplos de instituies que podem ser
mencionadas so as normas e tradies, estruturas legais e polticas, regras e
procedimentos. Essas instituies tm evoludo com o tempo e aquelas
desenvolvidas desde as bases so por vezes mais eficientes que algumas impostas
de cima. A obrigatoriedade social e algum tipo de controle sobre o respeito dessas
instituies so desejveis. Finalmente, existem os arranjos institucionais. Estes so
os arranjos especficos desenvolvidos para tratar com a gesto de recursos que se
tornaram escassos, como a gua.
Se determinadas instituies no forem mais teis, elas necessitam serem
reformadas, apesar de poder ser um processo doloroso. Entretanto, novas
instituies precisam de algum tempo para serem desenvolvidas. O que as reformas
podem implicar est descrito no Quadro a seguir (2.2):
Quadro 2.2: Diferentes tipos de reformas
1.
2.
3.
4.
5.

Introduo de novas prticas por reformas legais, como a descentralizao, participao de


atores, recuperao de custos mais rigorosa, ou participao do setor privado
Um novo objetivo para a organizao
Pergunta de
Racionalizar o processo de produo
Re-elaborao de tarefas e responsabilidades
base
Mudana de diferentes procedimentos

2.6 Instrumentos financeiros

Que instituies
importantes em
seu pas governam
o uso de guas?

Uma forma de melhorar a eficincia da gua investir e melhorar a infra-estrutura.


Isso pode levar a mais ateno para as operaes e manuteno (O&M) e para a
reduo das perdas no sistema. Entretanto, qualquer investimento feito deve ser
racional e ponderar os recursos necessrios (capital, mo-de-obra, matria-prima,
etc.) para garantir o uso otimizado de tais recursos. Instrumentos desenvolvidos para
este propsito so anlise de custo-benefcio, custeio de ciclo de vida e anlise
multi-critrio. Esses instrumentos so discutidos nos captulos seguintes. O

20

Economia e Gesto Sustentvel das guas

problema torna-se ainda mais complicado se a deciso implicar no investimento em


um ou outro setor. Entretanto, fato que s vezes um investimento em educao
bsica pode ter um efeito maior do que continuar a tentar fazer as pessoas lavar
suas mos, ou tentar explicar a adultos que eles deveriam ferver a gua para
garantir que esteja sempre pura para a sade de seus filhos.

Parte da deciso de investimento identificar as fontes de financiamento. Entre os


custos a serem acrescidos esto os custos de capital. Eles podem ser zero, no caso
de uma doao, baixos no caso de um emprstimo de curto-prazo, mas altos se um
emprstimo comercial for necessrio. A mistura dos diferentes tipos de fontes de
financiamento uma forma importante para baixar os custos de um projeto de
investimento.

2.7 Polticas de gesto, uso e financiamento de recursos


hdricos: facilitando fluxos financeiros
Existem complementaridades e sinergias importantes entre as polticas de guas e
incentivos econmicos seguros e a possibilidade de ter fluxos financeiros
apropriados para a gesto de guas. Por exemplo, em uma sociedade em que a
gua realmente considerada um recurso escasso e as tarifas de guas so
ajustadas para refletir o valor econmico total da gua, ser mais fcil gerar recursos
financeiros para a gesto de guas. Neste caso, os custos do gerenciamento de
guas sero incorporados ao sistema tarifrio de guas, e as funes relacionadas
gesto de guas tero suporte financeiro. Em outras circunstncias, o financiamento
da gesto de guas no pode ser feito atravs de tarifas de guas, mas sim por
despesas fiscais, provenientes do sistema de cobranas de tributo geral. Esta
segunda soluo, entretanto, tende a ser menos eficiente do que a outra para o
gerenciamento de guas, devido a dificuldades para a correta alocao de gastos
pblicos para atividades hdricas complexas e dinmicas, e tambm devido ao fato
de que os usurios de gua no iriam apreender adequadamente os sinais relativos
escassez da gua.
Em geral, parece prefervel ter um sistema em que os usurios de gua (sejam eles
consumidores ou produtores) paguem por benefcios particulares derivados da gua
que utilizam, enquanto que o setor pblico financie principalmente atividades e
funes que so relacionadas proviso de bens pblicos em atividades referentes
gua. Isto equivale a ter um sistema tarifrio de guas que cubra os custos
residencial, industrial, eltrico e agrcola para o uso de gua (incluindo pagamentos
para atividades poluidoras de guas), enquanto o financiamento pblico ou de
tributos pode ser orientado para a proviso de gesto de gua com valores estticos
e recreativos, a preveno de desastres relacionados gua e os problemas de
sade relacionados, e para a proteo de valores de no-uso (preservao de reas
ou espcies ameaadas). Isto o que chamamos de sistema de gesto de guas
permissor, que tender a ser mais efetivo em termos de eficincia, eqidade e
sustentabilidade para o gerenciamento de guas.
Trs tipos de critrios podem ser usados para avaliar o papel e a utilidade potencial
dos diferentes atores e seus projetos. Os preos que eles cobram devem refletir os
critrios de eficincia, eqidade e ambiente esperados. Ns agora iremos explorar
esses conceitos aplicados a diferentes exemplos de investimentos no setor de guas
e o estabelecimento de diferentes tipos de tarifas.

21

Economia e Gesto Sustentvel das guas

1)

Eficincia
A meta da gesto dos recursos hdricos a sustentabilidade, mas isto
deveria ser acompanhado por eqidade social e eficincia econmica. Ns
mencionamos que os mercados garantem uma eficiente alocao de
recursos, mas esta a teoria. Na prtica, ns frequentemente precisamos
considerar outras questes. Por exemplo, questes de eqidade (Todos
esto tendo a mesma oportunidade?) E quanto sustentabilidade? (Esta
soluo ser duradoura e no afeta o ambiente negativamente a longoprazo?). Em muitos pases, a eficincia da gua pode ser melhorada. Isto
beneficiaria decises de alocao entre os diferentes tipos de uso
(agricultura, consumo humano e uso industrial), mas tambm melhoraria o
funcionamento das organizaes que tem sido criadas para este fim.
No Quadro 2.3, ns distinguiremos entre a eficincia tcnica e de alocao.
Juntas, elas so conhecidas como eficincia econmica. Outra definio,
enraizada na economia do bem-estar, a seguinte: Eficincia econmica a
organizao de produtores e consumidores de modo que todas as
possibilidades conflitantes para a melhoria do bem-estar econmico tenham
sido exauridas (Young, 1996).

Quadro 2.3: A distino entre a eficincia tcnica e de alocao


Existem duas noes bsicas de eficincia usadas na teoria da economia: eficincia tcnica e de
alocao. Juntas, essas duas so conhecidas como eficincia econmica. Eficincia tcnica est
tradicionalmente relacionada produo e refere-se ao fato de as firmas otimizarem os resultados em
cada unidade de matria-prima, ou usando o mnimo de matria-prima para um resultado especfico.
Com base em determinada tecnologia, uma firma mais eficiente do que outra, se for capaz de
produzir mais resultados a partir da mesma quantidade de insumos, ou usa menos insumos para um
dado resultado. O conceito, entretanto, pode tambm ser aplicado a consumidores, se ns definirmos
resultado como o benefcio derivado do uso de insumos. Consumidores que so mais eficientes
sero aqueles que fazem melhor uso do mesmo insumo, ou usam menos insumos para conseguir um
nvel especfico de benefcio.

Preos no intervm diretamente na definio de eficincia tcnica, que


baseada apenas nas relaes tecnolgicas. Entretanto, os preos vo definir
os incentivos para as empresas ou consumidores a fim de adotar tecnologias
de produo (ou consumo) que sejam mais eficientes. O objetivo que os
atores busquem reduzir insumos se forem ou tenham se tornado mais
onerosos para eles.
Olhando para os diferentes tipos de tarifas que podem ser cobradas e so
discutidas no Captulo 4, deveria estar claro que uma tarifa fixa dificilmente
promover qualquer eficincia tcnica para produtores ou consumidores. Sob
esse sistema, no h incentivo para poupar a gua. Por exemplo,
fazendeiros que pagam uma quantia fixa no teriam incentivos de uma tarifa
baixa por usarem uma tecnologia que economiza gua (apesar de que eles
podem adot-la porque mais lucrativa devido economia de outros custos
ou maior produtividade). Somente as tarifas com componentes variveis tm
incentivos para melhoria da eficincia tcnica em sistemas de guas.
Variaes mais acentuadas para tarifas provero maiores incentivos para
melhoria da eficincia, e usar blocos de tarifas com aumento gradativo uma
forma ainda melhor de promover a eficincia tcnica entre os usurios.

22

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Eficincia na alocao, por outro lado, um conceito mais geral e a fonte


de muita confuso quando aplicada questo das guas, como ns iremos
ver abaixo. Eficincia na alocao refere-se ao uso de matria-prima de
forma que maximize a rede de rendimentos para firmas ou que maximize os
excedentes para os consumidores. Isto implica na utilizao de matria-prima
de modo que siga os indcios de preos relativos de insumos. Os
economistas sabem que isso significa a equivalncia dos rendimentos e dos
custos marginais (ou a regra do preo de custo marginal ; ver Bahl e Linn,
1992).
2)

Um bem social: questes de eqidade


A gua tambm um bem social, o que significa que as consideraes
sociais desempenham um importante papel na deciso de alocao. Muitos
pases seguem (por exemplo) uma abordagem humanstica, o que significa
que todos precisam de pelo menos 20 litros por dia; e essa quantidade
ofertada livre de pagamento de tarifas. Se voc consumir mais, voc
precisar pagar; e por subsdios cruzados, os grandes consumidores pagam
pelos pequenos.
Quando falamos de buscar eqidade da gua, ns ponderamos a situao
dos grupos vulnerveis na sociedade, que so excludos do acesso a bens e
servios bsicos, como o caso da gua. Um problema de eqidade o
caso onde os grupos mais pobres pagam mais por unidade de gua do que
os outros grupos sociais, que uma situao encontrada em cidades com
cobertura parcial de gua potvel. A situao de mulheres e crianas
geralmente bem aguda. Elas acham difcil o acesso gua, ou isso
necessitaria de grandes esforos de tempo ou dinheiro.
Uma importante questo referente irrigao ocorre quando fazendeiros
localizados jusante recebem menos gua do que o esperado graas s
crescentes perdas na distribuio. Setores marginais em reas irrigadas so
os primeiro a sofrer com as estiagens da seca, por exemplo. Questes de
gnero tambm podem ser consideradas problema de eqidade. Estas foram
mencionadas no Captulo 1, e surgiro em outros captulos.
H um debate acerca dos potenciais efeitos adversos da realocao de
guas na eqidade. Conseqncias adversas para a eqidade podem derivar
de possveis efeitos colaterais dessas realocaes. O problema mais
importante de eqidade na realocao de guas oriundo da presena de
externalidades afetando grupos vulnerveis com poucos meios de responder
s mudanas no acesso gua. Exemplos de efeitos externos positivos so
a reduo no tempo gasto por mulheres por causa de um sistema de
abastecimento diferente, ou os efeitos da gua de boa qualidade na sade.
Como um exemplo, a abertura do mercado de guas (um mercado onde a
gua comprada e vendida com base nos direitos especficos de
propriedade) pode melhorar o bem-estar dos usurios participantes do
mercado, mas pode ter efeitos adversos no bem-estar de outros atores que
no participam, sem esses a incorporao destes efeitos ao mecanismo do
mercado. Isto seria um exemplo de um efeito colateral negativo e poderia
acontecer porque, num contexto de mercado, recursos so tambm
necessrios para corrigir as transaes que afetam negativamente a outros
grupos. possvel que os atores mais pobres sejam os afetados, isto , que
so menos providos de recursos necessrios para correo dessas

23

Economia e Gesto Sustentvel das guas

transaes. Os efeitos negativos externos mais conhecidos so os da


produo industrial no ambiente: poluio do ar e das guas, e os esgotos
no tratados oriundos dos centros urbanos.

O desafio tambm lidar com as questes de pobreza, como analisado por


Franceys e Bos (eds., 2003), por exemplo. O prximo quadro nos d cinco
diferentes sugestes, baseadas no trabalho de UN HABITAT em gua para
Quadro 2.4: Participao do setor privado, e os pobres

Oeste da frica: Canalizao ou vendedores mveis de gua nessas reas que no h sistema de
gua encanada.
frica do Sul e Gana: Abordagem humanstica, garantindo que uma quantidade mnima de gua
seja provida de graa para cada membro da famlia.
Santiago no Chile: O municpio reembolsa boa parte das contas de gua para os 20 por cento mais
pobres da populao urbana.
Micro-poupanas e crdito pela economia original e ento o pagamento de taxas de conexo de
guas e saneamento, que seriam muito caras para pessoas pobres.
Subsdio cruzado, cobrando mais dos maiores consumidores, para permitir uma menor tarifa para
os pobres.

Cidades Africanas (Van Dijk, 2004).

3)

Sustentabilidade
Ns agora iremos discutir a sustentabilidade econmica, social e ambiental, e
a sustentabilidade total (quando todas as trs so obtidas). Outras definies
de sustentabilidade foram desenvolvidas, por exemplo pela famosa Comisso
de Brundlandt, mas nossa definio de sustentabilidade consiste em
sustentabilidade econmica, social e ambiental. Pelo critrio ambiental,
Brundlandt objetiva aqueles referentes ao alcance de condies para uma
explotao sustentvel de recursos naturais e os bens e servios ambientais
valorizados pelas geraes atuais e futuras. Na verso mais restritiva, nenhum
recurso deveria ser utilizado; enquanto na mais equilibrada, tais recursos
podem ser usados se alternativas tornarem-se disponveis (por exemplo,
energia elica substituindo o leo natural). Precisariam ser adequadamente
conservados para que geraes futuras no sofram com a exausto de
recursos.
O relacionamento entre os objetivos ambientais e o funcionamento de
sistemas de gua pode ser bem complexo. Em um contexto institucional onde
os objetivos ambientais no tm expresso real (seja dentro de instituies ou
entre tomadores de deciso), o setor de guas tende a refletir esta situao e
bem improvvel que produza efeitos ambientais positivos. Por exemplo, se o
efeito holstico de polticas pblicas favorecer ao crescimento econmico
rpido com uso intensivo de processos de produo que poluam a gua, como
o caso atualmente, por exemplo, na China, o setor de guas ir ampliar isso,
uma vez que a gua ser alocada s atividades favorecidas por essas polticas
de industrializao.
No entanto, esta a considerao geral, de que um melhor gerenciamento de
guas pode ser til para alcance de objetivos ambientais sob diversas
circunstncias. Por exemplo, melhorar a gesto de guas pode ser uma forma

24

Economia e Gesto Sustentvel das guas

muito boa de lidar com a demanda crescente por este recurso. A resposta
tradicional do governo para esta crescente demanda tem sido a criao de
uma infra-estrutura de controle e distribuio de gua. Esses projetos tm
normalmente tido um impacto ambiental negativo; ento, uma melhor
gesto uma opo para evitar ou reduzir efeitos deste tipo.

Viabilidade econmica significa que os benefcios so mais do que os


custos implcitos. Sustentabilidade financeira significa que uma atividade
pode ser levada adiante sem a necessidade de financiamento externo.
Sustentabilidade ambiental definida como a soluo remanescente que
no afeta o ambiente negativamente. Sustentabilidade ambiental seria uma
soluo socialmente aceita em um determinado contexto social e cultural.
Finalmente, sustentabilidade total seria a combinao da sustentabilidade
econmica, financeira, social e ambiental.
Rogers et al (2002) concluem que a precificao da gua conceitualmente a
forma mais fcil de promover eqidade, eficincia e sustentabilidade, mas
pode ser uma das mais difceis de ser implementados do ponto de vista
poltico.
Pergunta de base
O que voc considera mais importante eqidade ou eficincia, e por que? Voc poderia
dar exemplos de gerenciamento de recursos hdricos em seu pas onde um desses
princpios priorizado? Quais so os prs e contras?

2.8 Concluso: Participao do setor privado e outras


fontes de financiamento
Ns percebemos a proliferao de modelos de gesto no setor de guas:
desde as corporaes municipais de gua at o abastecimento de gua
gerenciado pela comunidade; e desde servios pblicos at os provedores
privados. No vai ser til impor um modelo. Ao invs disso, modelos
diferentes podem convergir para um modelo com mais terceirizao e uma
regulao descentralizada no futuro.
As idias mais enfatizadas neste captulo foram as seguintes:
1. Para melhorar o gerenciamento dos recursos hdricos, importante criar um
ambiente econmico adequado.
2. Subseqentemente, todos os tipos de instrumentos econmicos podem ser
usados para alcanar as metas formuladas pela GIRH. Estes sero
discutidos em detalhes no Captulo 4.
3. Se Operao e Manuteno (O&M) ou investimentos forem necessrios,
importante falar a linguagem do mundo financeiro. Instituies financeiras
pensam em termos de custos de investimento, taxas de juros, e perodos de
retorno de investimento.
4. Entretanto, se voc puder mostrar que um projeto traz um fluxo de caixa
devido s pequenas taxas pagas pelos usurios, e que tal fluxo de caixa
permitiria um retorno do emprstimo feito para financiamento do projeto, os
banqueiros podem ser convencidos a prover o capital.
5. Outra idia interessante que ser elaborada que existem muitas fontes de
financiamento. Particularmente nos Captulos 5 e 6, muitas fontes diferentes

25

Economia e Gesto Sustentvel das guas

sero enumeradas, cada uma com suas prprias regras, procedimentos e


condies.

REFERNCIAS
Bahl, R.W. and J.F. Linn, 1992. Urban public finance in developing countries.
Washington: World Bank.
Dijk, M.P. van, 2004. Water utility reform: How to do it? Presentation during the
Water for African cities programme in Delft, The Netherlands. November 23, 2004,
16 pages.
Dijk, M.P. van, 2007. Urban management and institutional change: An integrated
approach to achieving ecological cities. Contribution to an International seminar
Sustainable Urbanisation in Libya.
Franceys, R. and A. Bos, eds, 2003. Incentives for water utilities to serve the urban
poor. Geneva: IMO Working Group, Water Supply and Sanitation Collaborative
Council.
Jaspers, Frank, 2001. Institutions for Integrated Water Resources Management.
Training Manual. UNESCO-IHE, Delft, The Netherlands.
Young R.A., 1996. Measuring Economic Benefits for Water Investments and Policies.
Technical Report. 338. Washington: World Bank
LEITURAS SUGERIDAS
Dijk, M.P. van, 2004. Water utility reform: How to do it? Presentation during the
Water for African cities programme in Delft, The Netherlands. November 23, 2004,
16 pages.
Dijk, M.P. van, 2007. Urban management and institutional change: An integrated
approach to achieving ecological cities. Contribution to an International seminar
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Scanlon, John, Cassar, Angelanand Nemes Nomi. 2004. Water as a Human Right?
IUCN, Gland, Switzerland and Cambrigde, UK. IX+53PP.
World Bank. 1996. Measuring Economic Benefits for Water Investments and Policies.
World Bank Technical Paper No. 338. Washington D.C., USA.
IUCN

26

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 3

INTRODUO AOS INSTRUMENTOS ECONMICOS


Meta

A meta do Captulo 3 introduzir os conceitos chaves da economia que balizam a


aplicao dos instrumentos econmicos para a gesto de guas.

Objetivos didticos
Ao fim desta sesso, os participantes sero capazes de:

Saber quais os aspectos de bem pblico da gua;

Administrar conceitos econmicos bsicos de oferta e demanda, e


recuperao plena dos custos;

Definir de forma clara os instrumentos econmicos para a gesto e uso dos


recursos hdricos em situaes especficas;

Compreender conceitos implcitos na avaliao da gua e anlise de custobenefcio; e

Conhecer critrios de avaliao ao usar instrumentos econmicos para


GIRH.
Como discutido nos captulos anteriores, instrumentos econmicos so cada vez
mais importantes para GIRH. A experincia mostra que usar abordagens voltadas
oferta, que geralmente ignora o uso de instrumentos econmicos e gerenciamento
de demanda, no uma forma eficaz de encontrar solues eficientes, justas e
ambientalmente sustentveis para os problemas de guas. Neste captulo, ns
introduzimos as justificativas para o uso de instrumentos econmicos na gesto de
guas, enfatizamos seu papel crucial na soluo de problemas de gua de modo
mais integrado, e vislumbramos solues com um equilbrio maior no gerenciamento
de oferta e demanda.

3.1. Identificando os benefcios da gua como um bem


econmico
A gua beneficia de diversas formas a sociedade, como por exemplo:

Uso para beber, para cozinhar e para a sade

Uso industrial

Hidroeletricidade

Transporte

Pesca

Agricultura (irrigao de plantaes, pecuria)

Benefcios de assimilao de lixo (de gua)

Valores estticos e recreao

Valores ecolgicos (s vezes como valores de no-uso)

Eliminao ou controle de riscos relacionados gua (p. exemplo: doenas de


veiculao hdrica)

27

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Muitos desses benefcios da gua tm o que os economistas chamam de aspectos


de bem pblico. Um bem pblico caracterizado por dois aspectos: o bem no
disputado (ou tem baixa rivalidade), o que significa que o seu consumo no reduz o
consumo potencial por outros usurios. A segunda caracterstica a no-excluso, o
que significa que difcil ou oneroso excluir consumidores potenciais destes
benefcios (ver Quadro 3.1).
Quadro 3.1: Definies de rivalidade e excluso

Rivalidade: Um bem ou servio tem seu consumo disputado, se o uso por uma pessoa impede ou
previne o uso de outros indivduos ou de negcios. Refere-se natureza do processo de consumo.
Comida, por exemplo, um bem disputado tpico, uma vez que consumir uma unidade de po implica
que h uma unidade a menos de po disponvel para o restante de consumidores potenciais. A luz do
Sol (at certo ponto) tem pouca ou nenhuma rivalidade, j que o consumo por uma pessoa no
necessariamente reduz sua disponibilidade para outros.
Excluso: referente possibilidade de excluir pessoas que no esto aptas ao uso do bem ou servio.
Um bem excludente se houver algum mecanismo (fsico ou institucional) que restringe os usurios
potenciais de seu consumo em algum tempo ou lugar. Os direitos de propriedade so dispositivos
institucionais para restringir ou excluir consumidores potenciais (ou usurios) dos bens ou recursos, que
so geralmente suportados por algum mecanismo fsico para restrio de acesso por terceiros (cercas,
cdigos de acesso, etc.). A terra geralmente um recurso excludente, enquanto o ar (no
necessariamente o ar puro) um recurso com muito baixa, ou sem qualquer, exclusividade.
Fonte: Young (1996)

Figura 3.1: Situando os benefcios da gua no quadrante rivalidade-excluso

Benefcios
de no-uso

Benefcios de uso

RIVALIDADE
Baixa

Alta

Baixa

E
X
C
L

Usos estticos
recreacionais
pblicos

Assimilao
de lixo

Servios ambientais
reas Protegidas

Eliminao ou
controle de riscos
relacionados gua

Irrigao
Pecuria

U
S
Industrial

Pesca

Hidreltrica

Alta

Usos estticos e
recreacionais
privados (bens de
clubes)

Transporte

Beber,
Cozinhar,
Asseio

Fonte: baseado on Randall (1988) and Young (1996)

Bens e servios so geralmente localizados num continuum para estes dois


aspectos que caracterizam bens pblicos. Na Figura 3.1, ns situamos os benefcios

28

Economia e Gesto Sustentvel das guas

da gua em um quadrante rivalidade-excluso, de modo que ns podemos


identificar aspectos de bem-pblico desses. Como a dimenso da rivalidade s se
aplica quando h uso de fato do bem ou recurso (consumo), ela s pode ser
referente aos benefcios de uso. Ns introduzimos uma categoria de no-uso na qual
a sociedade se beneficia da gua, que no consumida.
A natureza de bem pblico da gua maior no canto esquerdo-superior do
quadrante da figura 3.1. Por exemplo, uso pblico esttico e recreacional da gua
so considerados bens pblicos puros, apresentando tanto no-excluso quanto
no-rivalidade. Ns tambm podemos situar nesta categoria, usos pblicos e
estticos e benefcios oriundos do no-uso (para
Pergunta de base
gerao de servios ecolgicos, por exemplo). Tambm,
benefcios oriundos de atividades para reduo ou
Voc saberia dar exemplo
controle de riscos relacionados gua (como
com base em experincia
enchentes) podem ser considerados bens pblicos
prpria acerca da natureza
puros.
de bem pblico da gua em

diferentes circunstncias?

Alm de identificar os bens pblicos nos servios de


guas, a Figura 3.1 enfatiza o fato que benefcios
importantes da gua mostram aspectos parciais de bem pblico. Benefcios de
assimilao de resduos, por exemplo, esto localizados na parte de baixa excluso
e alta rivalidade. Isto se d porque a capacidade de qualquer curso dgua assimilar
resduos apresenta-se como um bem rapidamente congestionvel (depois de certo
ponto, no possvel que a gua providencie este benefcio sem restringir o mesmo
benefcio de outros usurios potenciais).
Servios com menos caractersticos de bem pblico (prximos de serem bens
privados) so localizados no canto inferior-direito do quadrante. Aqui ns
localizamos a gua potvel e a higiene, que geralmente tm altos graus de excluso
e rivalidade. Existem servios que so tambm excludentes mas que demonstram
menos rivalidade no uso, como a pesca, gerao de energia e transporte, que no
requerem necessariamente a extrao de gua (pelo menos no de forma
significativa) de outros usurios potenciais.
A irrigao uma atividade de consumo significativo de guas, por usar cerca de
80% da gua consumida no mundo, apresentando baixa excluso, mas alta
rivalidade. Isto se d porque, na maioria dos sistemas de irrigao (especialmente
de pases em desenvolvimento), a excluso bastante imperfeita devido baixa
mensurao de gua no nvel do usurio. E, claro, gua usada para a irrigao
majoritariamente rival no que se refere a outros usos ou dentro do prprio setor de
agricultura.
Alm disso, a maioria dos benefcios da gua tem aspectos de bem pblico, que iro
gerar desafios importantes para a aplicao de instrumentos econmicos na gesto
de guas. Isto se d pela dificuldade de se organizar mercados para os bens
pblicos, onde no h interao entre oferta e demanda. Isto no significa que no
existam oferta e demanda para esses aspectos de bem pblico da gua. Portanto,
ns precisamos discutir a natureza da oferta e demanda para compreender o papel
potencial dos instrumentos econmicos na gesto de guas. Em muitas situaes, o
problema gua pode ser definido como um em que a demanda excede oferta por
um tipo especfico de servio de gua, e a opo de usar um mercado para
solucionar o problema de demanda excessiva no est disponvel.

3.2. Oferta e demanda: o comportamento do produtor e do

29

Economia e Gesto Sustentvel das guas

consumidor
Ns iremos descrever oferta e demanda do ponto de vista dos agentes econmicos,
i.e. produtores e consumidores.
1)

Oferta e comportamento do produtor


Um produtor ter as seguintes caractersticas (Varian, 1993):

Busca maximizar os benefcios da produo de um bem ou servio.


Usa alguma tecnologia para transformar insumos em produtos (ou
mltiplos produtos).
Demanda insumos.
Reage a mudanas nos preos de insumos e produtos.

Tecnologia um fator importante para o comportamento do produtor. Mas a


tecnologia isoladamente no basta para descrever o comportamento do
produtor. Por exemplo, uma nova tecnologia pode ser gerada para produo
de mais gua potvel em uma rea; mas se no for lucrativa para os
produtores, eles no iro adotar isso. Assim, fatores chaves no
comportamento do consumidor so preos (insumos e produtos), e os
produtores buscando maximizar os lucros (vendas menos custos) para
operao de suas empresas de modo mais economicamente sustentvel.
O principal conceito a ser abordado a funo de oferta dos produtores,
que direcionada para cima quanto a preo-quantidade, como pode ser visto
na Figura 3.2.
Figura 3.2: A funo de oferta

Preo

Quantidade ofertada

Uma outra forma de compreender o comportamento do produtor


observando seus custos e funes de custo. Essas funes relacionam
custos de produo aos preos totais de insumos e produtos. Existem dois

30

Economia e Gesto Sustentvel das guas

tipos de custos, denominados variveis e fixos. Custos variveis mudam


com a produo, e custos fixos so independentes do nvel de produo1.
As funes de custos so muito importantes para caracterizar o
comportamento do consumidor. Dos custos variveis das funes de custos,
ns podemos ainda derivar a funo dos custos marginais, que
basicamente informa em algum ponto da produo qual o custo de produzir
uma unidade adicional de produto. A esta altura, o produtor em busca do
mximo lucro tentar obter um preo para a unidade adicional pelo menos
igual ao custo adicional (marginal) envolvido; caso contrrio, perder dinheiro
para produzi-lo. por isto que funes de custo marginal tambm podem ser
usadas para caracterizar o fornecimento de produtores, e em um mercado
competitivo gerar a mesma curva da Figura 3.2.
2)

Demanda e comportamento do consumidor


A gua no usada somente como um insumo, mas consumida diretamente,
em alguns casos passando por outros processos. Nesses casos, ns
precisamos pensar sobre o comportamento de consumidores que iro:

Ter preferncias definidas para bens e servios;


Buscar maximizar os benefcios obtidos com o consumo;
Considerar os custos (preo) pagos para o consumo de um bem ou
servio; e
Limitar a seus oramentos quando da tomada de decises sobre
consumo.

No processo de otimizao da extrao de benefcios do produto, os


consumidores encaram uma importante restrio de seus oramentos. Estes
se referem ao total de verba disponvel a ser gasta com os bens, e sero
referentes s fontes de renda, riqueza e capacidade de realizar
emprstimos. Maiores oramentos possibilitam a expanso do conjunto de
bens de consumo que podem ser adquiridos.
O comportamento do consumidor altamente influenciado pelas preferncias
(modo no qual eles internamente valorizam o bem), pelo preo do bem, e por
restries oramentrias. Tudo isso moldar o que conhecido como a
disposio a pagar por um bem, que a base da funo de demanda em
declive, relacionado preo e funes demandadas (Figura 3.3).
A funo de demanda crucial para a anlise econmica aplicada por
auxiliar a mensurar os benefcios totais que os consumidores podem obter de
um bem ou servio. Em mercados competitivos, oferta e demanda interagem
e resulta num preo de mercado equilibrado. No caso competitivo, o preo
refletir quanto custa para a empresa produzir um bem; e consumidores
demandaro o bem at o ponto em que sua disposio a pagar seja ao
menos equivalente ao preo do mercado. O excedente do consumidor (i.e. os

1 A noo de custos fixo e varivel dependente do tempo. Em um curto prazo, custos importantes podem ser
considerados como fixos se os produtores no forem capazes de ajust-los com as mudanas de produo. A
longo-prazo, entretanto, todos os custos podem ser considerados variveis, j que produtores podem ajustar o
tamanho (escala) de sua produo conforme necessrio. Tipicamente, custos de maquinrio ou infra-estrutura para
produo so considerados custos fixos a curto-prazo, mas podem ser custos ajustveis em longo prazo.

31

Economia e Gesto Sustentvel das guas

benefcios adicionais que os consumidores obtero desse bem) a rea


acima do preo e abaixo da funo de demanda, como apresentado na
Figura 3.3.
3)

Recuperao plena dos custos e gua


Em mercados competitivos, oferta e demanda por um bem iro interagir para
formar um equilbrio de preo, que leva alocao tima de recursos.
Empresas competitivas automaticamente recuperaro seus custos de
produo (caso contrrio, estaro fora do mercado); e cada perodo, o
mesmo bem ou servio ser ofertado aos consumidores por diferentes
preos de mercado. Este tipo de mercado competitivo, entretanto,
raramente vivel para atuar em servios de gua, devido a suas
caractersticas de bem pblico (ver Quadro 3.2). Mesmo em casos em que os
mercados podem ser organizados (como o de gua potvel), estes
apresentam comportamento de monoplio, que caracteriza proviso de gua
quando h uma grande infra-estrutura de gua implantada. Portanto, a gua
potvel geralmente fornecida diretamente ou regulada pelo Estado, e a
formao de preo no ser um resultado automtico da interao oferta-

Quadro 3.2: A falta de mercados competitivos em gua


No caso de recursos hdricos, mercados com notveis excees tm srias dificuldades em formar e
organizar a alocao do recurso, tanto entre agentes quanto entre usos alternativos. A razo
relacionada forma como os benefcios da gua so formados (ver Figura 3.1). A natureza de bem
pblico significa que as firmas no podem excluir os usurios dos benefcios atravs dos preos, por
exemplo. Outra grande dificuldade o monoplio. Em muitas situaes (como o uso domstico,
hidreltrico ou de infra-estrutura agrcola), o monoplio ir caracterizar o fornecimento de gua; e isto
ir invalidar quaisquer suposies-chave sobre mercados competitivos.

demanda.
Figura 3.3: Funo da demanda
Preo

Benefcios
adicionais quando o
preo p* cobrado

p*

Quantidade demandada

32

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Objetivando a Recuperao Sustentvel de Custos


Na incorporao da recuperao sustentvel em planos de GIRH (por exemplo), existem duas
recomendaes:

Provedores de servio deveriam almejar rendimentos suficientes para cobrir custos recorrentes, e
deveriam desenvolver polticas sustentveis de recuperao em longo prazo.

Rendimentos de cobrana deveriam ser cobertos por usurios como um grupo.

Muitas falhas anteriores em GIRH podem ser atribudas ao ignorar estes critrios.

Alm da falta de mercados, a produo de servios de gua requer o uso de


recursos escassos, e custos sero inerentes. Se o preo pago para o uso de
gua no cobrir estes custos2, ns teremos problemas em garantir a proviso
de gua num futuro prximo. Portanto, um dos mais importantes princpios
quando lidamos com gua como um recurso econmico a recuperao
plena dos custos (ver Quadro 3.3).
.
Quadro 3.3: Recuperao plena dos custos e GIRH
A recuperao de todos os custos deveria ser um objetivo para todos os usos da gua a no ser que...
existam razes compelindo para que isto no seja feito. (Artigo de GIRH da GWP)

Mas quais os custos a serem includos na equao de custos totais? Para


comear, todos os custos diretos da produo devem ser considerados.
Estes so relacionados ao uso de insumos e bens capitais no processo de
realizao do servio da gua. Mas geralmente, o
Pergunta de base
uso de servios de gua gera as chamadas
externalidades ambientais (por exemplo,
Voc acha que a poltica de
poluio quando usada para servios de
recuperao plena dos custos
atualmente aplicada em seu pas
assimilao de resduos) e os custos de gerao
no setor de guas? Como? Por
dessas externalidades precisam ser considerados
que?
em uma abordagem de recuperao plena dos
custos para questes de guas.
A recuperao plena dos custos pode incluir custos de oportunidade da
gua como um custo, significando que benefcios do uso da gua oriundos
de uma alternativa de uso precisam ser considerados tambm. A incluso de
custos de oportunidade na abordagem de recuperao plena dos custos,
entretanto, tem se mostrado impraticvel para a cobrana de tarifas de gua.
Em geral, os usurios acharo injusta a cobrana de um tributo que no
esteja diretamente relacionado ao fomento do servio que esto recebendo.
Entretanto, o clculo do custo de oportunidade pode ser interessante como
um guia para as autoridades no uso de instrumentos econmicos, na busca
de melhores alocaes de guas (ver Quadro 3.4), e tambm para
priorizao de futuros investimentos em guas, tendo em mente os recursos
escassos.
Quadro 3.4: O uso de medidas de custos de oportunidade em decises de guas
() realidades scio-econmicas em muitos pases, particularmente em pases em desenvolvimento,
faria qualquer implementao de custo de oportunidade bastante impraticvel. De fato, como a
Comisso Internacional da Conferncia Internacional de Irrigao e Drenagem de 1997 concluiu, seria
imprprio incluir custos de oportunidades em tarifas de guas, por trs principais motivos:

Porque os requisitos de informao so onerosos (custos de oportunidade variam drasticamente

pelo
lugar
e pela
ano); of the water servios. Inflated costs related to non-efficiencies and rent
These
costs
must
reflectestao
efficientdo
provision
in water
provision
notiria
be considered
as part ofde
a full
costcorreto)
recovery approach
to water
servios.
seeking
Porque
cobrar
taismust
taxas
(frequentemente
modo
ser percebido
como
expropriao
2

por aqueles que atualmente usam a gua; e

Porque desafiaria o senso comum usando os nmeros citados anteriormente, significaria que
fazendeiros, por exemplo, no Chile, Austrlia e Califrnia fossem requisitados a pagar mais do que
dez vezes o custo de uma proviso de servio que eles j recebem!

Fonte: Asad et al. (1999)

33

Economia e Gesto Sustentvel das guas

3.3. Definindo instrumentos econmicos para gesto de guas


A necessidade do uso de instrumentos econmicos na gesto de guas surge ao
haver um desequilbrio entre oferta e demanda nos servios de gua. Como
freqentemente no existem mercados para solucionar o problema, autoridades
aplicam tarifas aos usurios, buscando afetar a oferta, demanda ou ambos. Como a
oferta de servios de gua tem os bens pblicos freqentemente envolvidos,
instrumentos econmicos tambm sero usados para levantar verba, para o fomento
de bens pblicos como discutido nos Captulos 5 e 6 sobre instrumentos financeiros.
Tambm, as autoridades podem considerar a introduo de instrumentos similares a
mercados, como licenas de guas ou poluio transacionveis.

Ns definimos instrumentos econmicos como (i) tipo-preo ou instrumentos


administrados como preo, tarifas de gua, taxas e subsdios; mas tambm taxas de
conexo rede, retirada de guas (do manancial) e de lanamento; e (ii)
instrumentos tipo-mercado: permitindo que direitos sobre guas sejam plenamente
ou parcialmente comercializados no mercado.
Tarifas de gua, por exemplo, esto entre os mais importantes instrumentos
econmicos e so configurados para cobrar usurios pelo uso recorrente dos
servios de gua, Estes podem ou no cobrir os custos plenos do servio de gua.
Se o custo pleno da gua for coberto pela tarifa de gua, ns podemos definir taxas
e subsdios como desvios desta tarifa. Uma forma simples de ver como esses
instrumentos funcionam mostrada na Figura 3.4, onde t* como a tarifa que cobre
plenos custos de um determinado servio de fomento de guas.
Figura 3.4: Tarifas de gua, taxas e subsdios

t*+ taxa

t*

Demanda

t*- subsdio

Quando licenas de guas so emitidas, outros instrumentos tarifrios importantes


podem ser cobrados. Tais taxas desempenharo o papel de uma licena que est
ligada a um regime de outorgas. Taxas de guas tambm so usadas para cobrar
acesso a stios estticos e recreacionais de gua, ou so considerados como
cobranas de conexo; e essas taxas sero pagas quando o usurio quiser se
conectar a rede de guas.

34

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Cobrana pela captao de gua, por outro lado, so similares a tarifas de gua,
mas so cobradas a vrios usurios na fonte de captao de gua. Essas cobranas
so cada vez mais importantes para o financiamento de atividades GIRH. Elas
podem tanto ser cobradas por um valor fixo (como uma taxa) ou depender do uso de
gua. Tais cobranas tambm so conhecidas como precificao de gua bruta, e
pode ser diferenciada conforme os tipos de usurios (industrial, agrcola ou servio
pblico). Elas so instrumentos econmicos potencialmente importantes para gesto
inter-setorial de alocao de gua.

Cobrana pela poluio aplicada a atividades que liberam efluentes em corpos


de gua. Esses encargos so cada vez mais usados para controlar e reduzir a
poluio das guas especialmente em pases desenvolvidos e variar com base
na quantidade e qualidade da carga sendo lanada. Os custos de gerenciar e
monitorar esses lanamentos so geralmente altos. Portanto, pases mais pobres
so menos propensos a pratic-las, mesmo que exista poluio considervel devido
a atividades econmicas em seus cursos ou corpos de gua.
Instrumentos econmicos so poderosos dispositivos para o gerenciamento de
guas, especialmente quando h desequilbrio entre oferta e demanda. Um exemplo
de como as tarifas de gua podem impactar em diferentes aspectos do
gerenciamento de guas est demonstrado no Quadro 3.5.
Quadro 3.5: Efeitos do aumento de tarifas de gua no gerenciamento de guas
a)

b)

c)

d)

e)

Reduo da demanda
Substitutos tornam-se mais baratos
Mudanas nas preferncias de consumo
Aumento da oferta
Projetos marginais tornam-se viveis
Propicia incentivos econmicos para reduzir a perda de guas
Aumento da eficincia de gerenciamento devido ao aumento de rendimentos oriundos de:
Incremento na manuteno
Melhoria na capacitao do grupo de trabalho e educao
Viabilizao de tcnicas mais modernas de monitoramento e gerenciamento
Direcionamento sustentabilidade
Reduz a demanda na base do recurso
Reduz poluio devido reciclagem de gua industrial
Potencial reduo do custo de gua por unidade para as pessoas menos favorecidas
Aumenta a cobertura de populaes pobres urbanas ou peri-urbanas, devido gua adicional
disponvel por extenso do sistema
Reduz a dependncia dos pobres de vendedores de gua

Fonte: adaptado de Rogers et. al 2002

O uso de instrumentos tipo-mercado tambm um instrumento econmico


importante para a gesto de guas, especialmente para indicar o custo de
oportunidade de gua e para realocar a gua entre os setores com diferenas
significativas em valores de gua. Autorizaes transacionveis podem tambm ser
teis para o controle da poluio, onde a autoridade define o nvel mximo de
efluentes que pode ser despejado nos corpos de gua, e esses so divididos em
quotas que podem ser comercializadas pelos usurios. O uso de mercados de gua,
entretanto, ainda raro, por envolverem questes controversas e complexas
(externalidades, custos de transao) que afetam a operao correta desses. Um
pas em que os mercados de gua so permitidos o Chile, como mostrado no
Quadro 3.6.

35

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 3.6: Mercados de gua no Chile


Estudos sobre os trabalhos em mercados de gua no Chile podem ser agrupados em duas tendncias
claramente definidas. Um grupo de pesquisadores acredita que o mercado de gua no Chile tem tido
efeitos positivos em termos de eficincia (Hearne and Easter, 1995; Thobani, 1997), e que isso
contribuiu para o notvel crescimento do setor agrcola chileno na dcada 1980 e 1990. Um outro grupo
de pesquisadores tem sido mais cauteloso e sugeriu a legislao chilena, com sua clara preferncia
pelos direitos privados, acabou por criar srios problemas de acmulo e rigidez na alocao desses
direitos que no foram e no podem ser resolvidos pelo prprio mercado (Bauer, 1995; Solanes and
Dourojeanni, 1995). As crticas deste grupo so direcionadas aos defeitos nos direitos de alocao e
problemas gerados pelo controle privado do recurso, mas no necessariamente contra a operao do
mercado de gua, que pode estar tendo efeitos positivos apesar de suas fragilidades e limitaes.

Fonte: Zegarra (2004)

3.4. Instrumentos econmicos e situaes distintas da gua


O projeto e aplicao dos instrumentos econmicos para gerenciamento da gua
sero diferentes para as seguintes situaes tpicas de GIRH:

situaes de monoplio para fornecimento de gua


operao e expanso da infra-estrutura de gua
gerenciamento da qualidade da gua e bens ambientais
fornecimento dos servios de gerenciamento de gua que so bens pblicos
presses para aumentar a oferta ou realocao dos servios de gua

1)

Situaes de monoplio
Este o caso tpico do servio pblico monopolstico para o fornecimento dos
servios de gua a usos domiciliares. O servio pblico est geralmente sob
regulao; ento, decises sobre tarifas de gua esto sujeitas a regras
externas ao prprio fornecedor. A agncia regulatria buscar conduzir o
monopolista a se comportar como uma empresa competitiva, desde que isso
maximize benefcios adicionais para os consumidores. Mas ela tambm busca
garantir viabilidade econmica e expanso apropriada para o servio em
longo-prazo, situao na qual ela tem que considerar demandas futuras e a
estrutura dos custos fixos e variveis da indstria como elementos chaves para
regras regulatrias e decises. Por exemplo, a determinao de tarifas de
gua precisar levar em considerao a recuperao plena dos custos
(incluindo custos fixos), que importante para garantir viabilidade econmica
do fornecimento de servio a longo-prazo. Isto tambm sinalizar os sinais
corretos aos consumidores sobre o custo real da produo dos servios de
gua que eles esto consumindo.

36

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 3.7: Caso de monoplio: servio pblico de gua


Monoplios naturais como servios pblicos de gua so geralmente regulados por governos, e assim so
conhecidos como mercados administrados nos quais o monopolista e consumidores interagem no
mercado, mas com um regulador pblico impondo algumas condies e regras para o monopolista a fim
de garantir maiores benefcios econmicos para a sociedade do que em uma situao no regulada.
Monoplios so baseados em altos custos em infra-estrutura, ento eles iro requerer que os preos de
mercado sejam altos o suficiente para financiar esses custos fixos a longo-prazo. O monoplio requer
financiamento atravs da precificao dos custos fixos substanciais para manuteno e operao da
infra-estrutura existente (rede). Isto ir requerer um tipo de preo em duas partes para os
consumidores uma fixa, em que o consumidor paga independentemente da quantidade, e outra
varivel, dependente do consumo. O caso de uma firma monopolista em setores que fornecem servios
atravs de grandes redes muito relevante para questes de gua, como a maioria dos sistemas de
gua (gua potvel, irrigaes, e gesto da bacia de rios) tem essas, ou algumas dessas, caractersticas.

2)

Operao e manuteno da infra-estrutura de gua


Uma importante situao quando um sistema de gua (por exemplo,
irrigao) j est implantado, e a administrao do sistema no tem recursos
o suficiente para operar e manter o sistema devido a diferentes causas (e. g.
suporte fiscal se aposentou, usurios no pagam tarifas e tarifas de gua so
muito baixas). Neste caso, a administrao buscar coletar ao menos tarifas
bsicas de gua para financiar atividades referentes operao e
manuteno (O&M). Os resultados de no fazer isso significaro custos
econmicos significativos, como deteriorao mais rpida de sistemas de
irrigao, onde perdas de gua se ampliam mais rapidamente. Devido
inadequada mensurao na irrigao, essas tarifas tendem a ser bsicas
(custo por hectare plantado, por exemplo) a fim de minimizar custos
administrativos e garantir certo nvel de rendimentos.

3)

Gerenciamento da qualidade da gua e bens ambientais


Gerenciamento de gua um ingrediente chave do gerenciamento
ambiental. A qualidade e quantidade de gua tm impactos profundos em
seu meio, e tambm pode ser qualificado usurio dos servios da gua. Em
um contexto que os mercados no existem para esses servios e a gua
desempenha esse papel crucial, instrumentos econmicos tambm podem
ser usados para fazer os produtores e consumidores reconhecerem esses
benefcios. Cobranas pela poluio, taxas sobre lanamentos de efluentes e
sobre poluio provenientes de atividades contaminadoras de gua so
opes para a reduo de impactos negativos (externalidades) nos corpos
hdricos.

4)

Fornecimento dos servios de gerenciamento de gua


Outra situao comum para o uso de instrumentos econmicos quando a
administrao de guas quer inserir novas atividades ou investimentos que
so orientados melhoria da gesto de guas ou expandir os objetos de
gesto de gua em uma dada rea (como uma bacia). Pode existir
necessidade de questionar e cadastrar outorgas em uma bacia; e um
gerenciamento multi-setorial, ou aes variadas no planejamento de gesto
de gua, em prol de um melhor funcionamento dos sistemas de gua. Neste
caso, a discusso sobre tarifas de gua ir alm dos custos diretos

37

Economia e Gesto Sustentvel das guas

envolvidos na produo dos servios de


Pergunta de base
gua (e externalidades) dentro de um
Quais as situaes de gua
sistema de distribuio especfico, e ser
mais importantes em seu pas
relacionada necessidade de uma
nas quais instrumentos
abordagem de gesto integrada de guas.
econmicos sustentveis
Cobranas pela captao e precificao de
podem ser utilmente aplicados
gua esto entre os mais importantes
para melhorar a eficincia de
uso?
instrumentos que podem ser usados para
isso, como foi mencionado anteriormente.
Os requisitos financeiros dessas atividades de GIRH esto descritos em
maior detalhe no Captulo 6, no qual est discutida a aplicao de
instrumentos financeiros.
5)

Presses para aumentar a demanda ou realocar gua entre os setores


Em muitas situaes, o fornecimento presente insuficiente para atender a
crescente demanda. Grupos especficos da populao podem no ter acesso
a servios de gua, e esses demandam ateno urgente, devido a
consideraes econmicas e sociais. Dadas estas demandas adicionais,
decises sobre a expanso de sistemas de fornecimento de gua devem ser
tomadas. Surgem questes sobre a convenincia da expanso e seus custos
frente a abordagens alternativas.

O papel de instrumentos econmicos tambm crucial neste caso. Uma forma de


gerar mais gua controlar o uso desnecessrio ou desperdcio de gua, via
aumento de tarifas de guas para os usurios existentes. Freqentemente, essas
medidas so acompanhadas por uma melhor medio e controle de consumo de
gua, e tambm com aes que reduzem as perdas na distribuio. Reuso de gua
tambm uma importante alternativa para obter mais benefcios para a mesma
quantidade de gua.
Outra situao relevante aquela em que crescente demanda por realocaes de
gua entre setores com diferentes valores de gua. Neste caso, tarifas de gua
podem ser usadas para sinalizar as preferncias de autoridades para a realocao,
cobrando mais dos setores de menor valor. Esta abordagem, entretanto,
geralmente de difcil implementao devido a presses polticas dos setores de
menor valor (geralmente agricultura), que ser afetado por esta noo de
precificao aplicada ao sistema de tarifa de gua.

3.5. Valorao da gua e instrumentos econmicos


Instrumentos econmicos so importantes para a gesto de guas, especialmente
quando h notvel desequilbrio de oferta-demanda e ms alocaes. Como
dificilmente os mercados podem resolver esses problemas, autoridades de guas
decidiro sobre nveis e caractersticas dos instrumentos de gua (tarifas,
taxas,impostos) para influenciar no comportamento e alocaes. Ao decidir sobre
esses instrumentos, necessrio informar como os usurios valorizam os diferentes
servios de gua, i.e. sobre sua disponibilidade de pagar por estes servios.
Por exemplo, um importante papel dos instrumentos econmicos que eles
permitem a realocao de gua entre os usos, e tipos de usurios, sem
necessariamente incrementar a infra-estrutura. Neste caso, muito importante para
os tomadores de deciso saber o valor relativo da gua para diferentes usurios e
usos, de modo que decises consistentes possam ser tomadas sobre o uso de

38

Economia e Gesto Sustentvel das guas

instrumentos econmicos sustentveis para melhorar a alocao de guas3. Mesmo


se a infra-estrutura e/ou servios de gua precisarem ser expandidos, existem
razes que compelem mensurao de quais benefcios devem ser esperados dos
investimentos adicionais e como (e de quem) cobrar a cobertura dos custos gerados.
Nesses casos importantes, os mtodos de avaliao de gua so necessrios para
guiar adequadamente as decises de investimento de guas.
Anlise de custo-benefcio e valorao de guas

Mesmo podendo ser usados mtodos de valorao para diversos tipos de decises,
os mais importantes usos para razes prticas so geralmente definidos dentro de
uma estrutura de anlise de custo-benefcio, em que os gestores de gua devem
considerar o custo incremental e os benefcios de suas decises. Algumas decises
em que os instrumentos econmicos (como a tarifa de gua) podem ser usados so:

Para realocar gua entre usos alternativos ou tipos de usurios


Para expandir a infra-estrutura de gua
Para melhorar a qualidade da gua
Para expandir o servio de gua para incluir saneamento e tratamento de
esgoto
Para incluir aes de gesto de gua no nvel da bacia (muito importante para
GIRH)

Em todos esses casos, decises iro gerar benefcios potenciais, mas tambm
custos para os grupos de interesse de gua, sendo eles produtores, consumidores
ou unidades governamentais. O principal objetivo da anlise custo-benefcio no
projeto e configurao de instrumentos econmicos para gesto de guas a
mensurao e a atribuio adequada desses custos e benefcios.
Como visto na sesso 3.2, quaisquer benefcios para os usurios de gua podem
ser conceituados pelo uso da curva da demanda que foi baseada na disposio a
pagar dos usurios. Mesmo se um mercado no tiver estabelecido para o servio de
gua correspondente, essas curvas de demanda so dispositivos conceituais para
refletir o quanto os servios de gua so valorizados pelos consumidores. Por outro
lado, custos so o valor das oportunidades ou recursos que antecedem na gerao
de benefcios. Portanto, um importante aspecto dos mtodos de valorao da gua
para a anlise de custo-benefcio como mensurar os benefcios do servio de
gua, dadas situaes em que no existem mercados ou preos observveis para
esses servios. Igualmente importantes so as previses de custos e nveis
apropriados de tarifas a serem cobradas diretamente dos beneficirios principais
quando no existir razo (como consideraes sobre igualdade) para no faz-lo.
Existem muitas tcnicas para valorar os benefcios dos servios de gua, e ns
consideraremos algumas das mais importantes.
Valorao da gua em uso residencial
Como visto em 3.1, o uso residencial da gua o mais prximo ao de bem privado,
3

Como notado anteriormente, o uso de tarifas de gua como o nico instrumento para promover realocaes mais
eficientes pode no ser uma opo prtica, uma vez que os usurios precisam ser cobrados de acordo com a
abordagem de custos de oportunidade, que afeta usurios de menores valores que estaro pagando mais do que o
valor do servio que esto recebendo. A aplicao parcial do princpio poderia ser realizada em certas condies e
ajudaria a promover realocaes mais eficientes.

39

Economia e Gesto Sustentvel das guas

no sentido que os benefcios so altamente excludentes e rivais. Mesmo quando os


servios de gua so fornecidos por servios pblicos monopolsticos sob
regulamentao, os consumidores relevaro uma demanda pelo servio por
determinada tarifa de gua ou preo regulamentado. Esta demanda, por sua vez,
refletir a disposio dos consumidores a pagar. Portanto, podemos estimar
diretamente demanda e disposio a pagar do uso residencial, como explicado no
Quadro 3.8: Funes de demanda de dados de venda de servios pblicos de gua

Uma transao frequentemente observada referente gua ocorre quando uma autoridade pblica ou
regulamentada de gua fornece para vrios usurios individuais de gua. As condies para o mercado
livre no so encontradas, porque ao comprador apresentado um preo inquestionvel de um nico
fornecedor. Mas uma vez que o comprador pode normalmente adquirir toda a quantidade desejada pelo
preo definido, inferncias sobre a disposio a pagar e demanda podem ser feitas se um nmero
suficiente de observaes sobre transaes estiver disponvel, e as transaes exibirem variao de
preo real.
A demanda domstica de gua, assim como toda demanda de gua, tende a ser localmente bem
especfica, influenciada por um conjunto de fatores naturais e scio-econmicos. A relao de demanda
representada graficamente pela familiar curva de demanda, ou algebricamente como:
Qw = Qw(Pw,Pa,P;Y;Z)
onde Qw refere-se ao nvel individual de consumo de gua em um tempo definido; Pw refere-se ao preo
da gua; Pa denota o preo da fonte de gua alternativa; P refere-se ao ndice de preo mdio
representando todos os outros bens e servios; Y a renda do consumidor, e Z um vetor
representando outros fatores, como clima e preferncias do consumidor.
Fonte: Young (1996)

Quadro 3.8.
Quando a demanda por uso residencial no puder ser estimada pelo consumo
observvel e de preos (falta de dados, por exemplo) existem outras opes para a
valorao como estimaes hednicas e mtodos de valorao contingente, que so
mais usados para outros tipos de valorao de servios de gua.
Estimao hednica de preo
Por vezes, apesar de no haver mercado para o servio de gua ser valorado, esses
benefcios so incorporados em outros mercados. Por exemplo, transaes de
imveis perto de um local com alto valor esttico incorporaro de alguma forma
esses benefcios, apesar de agregados a outros atributos da propriedade.
O mtodo baseia-se na premissa de que o preo de um bem uma funo de seus
atributos, e que h um preo implcito para cada um deles. Uma melhor descrio
deste (e suas limitaes), como aplicado a recursos hdricos, est na Quadro 3.9.

40

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 3.9: Estimao hednica de preo para avaliao de recurso natural


Na economia de recursos naturais e ambientais, a precificao hednica tem sido mais comumente
aplicada para o mercado de imveis, para anlise de preo de venda de terrenos exibindo diferentes,
mas caractersticas ambientais mensurveis (e.g. variao de qualidade de fornecimento de gua) (...)
Como um exemplo da abordagem hednica aplicada a recursos hdricos, considere o caso estudado por
DArge and Shogren (1988). Dois lagos vizinhos em Iowa, populares por proporcionarem recreao
aqutica, exibiam distintas qualidades de gua. O preo venda de residncias no lago com melhor
qualidade de gua era maior, desconsiderando outros fatores, que o preo das casas do outro lago ()

A estimao de valores econmicos de recursos naturais com mtodos hednicos relativamente


difcil na prtica, e a tcnica est sujeita a srias limitaes. Apesar de a experincia com imveis
mostrar que relativas fortes concluses podem ser alcanadas considerando o valor de atributos
estruturais da propriedade () o valor de atributos ambientais os quais a natureza, situao futura e
impactos podem ser imperfeitamente percebidos pelos participantes do mercado so mais difceis de
isolar.
Fonte: Young (1996)

Mtodos de custos de viagens


A maior parte dos locais para lazer onde h gua cobra uma entrada fixaaos
usurios; portanto, no h variao de acordo com a demanda por esses servios.
Isto torna problemtica a estimao da demanda desses servios. Os custos de
viagem dos visitantes uma forma indireta de estimar essa demanda, uma vez que
h variao entre os visitantes quanto aos custos de viagem de acordo com
distncias e outras caractersticas e tambm nos valores do custo de oportunidade
do tempo dos consumidores, que apontam diferenas na disposio a pagar pelo
servio.
Quando isso possvel (usando pesquisas especiais, por exemplo), uma demanda
por esse tipo de servio pode ser inferida; e os excedentes do consumidor (a rea
abaixo da curva de demanda e acima dos custos de viagem) so estimados,
considerando uma medida de benefcios totais gerados pelo local. Esses benefcios
so comparados aos custos de gesto e manuteno do local, ou aos custos de
melhoria da qualidade da gua ou outros servios relacionados gua.
Mtodos de valorao contingente
Esses mtodos se tornaram muito populares para estimar valores de bens
relacionados gua que no tm mercados, ou quando o servio de gua ser
criado por um novo projeto ou poltica (poderia ser um conjunto de regulaes para
preservar a qualidade da gua, por exemplo). Desde que os consumidores no
tenham uma clara idia sobre a natureza do servio, o pesquisador precisa explicar
claramente e fazer perguntas acerca da disposio a pagar por esses servios.

41

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Diferentes tcnicas esto disponveis para elaborar a estrutura de pesquisa para


evitar tendenciosidades potenciais ao se perguntar sobre a disposio dos
consumidores a pagar. Imagens e materiais grficos sobre as mudanas
consideradas so importantes, para que as pessoas pesquisadas possam ter uma
melhor idia sobre o tpico que devem avaliar. A forma na qual a disposio a pagar
obtida tambm uma questo importante dos mtodos de valorao contingente.
Os respondentes estaro propensos a serem tendenciosos com base na informao
que obtm dos entrevistadores. Por exemplo, o entrevistador pode sugerir um preo
inicial pelo servio, e os respondentes podem usar esse ponto de referncia para
suas avaliaes. Isto leva a mtodos nos quais o ponto de partida definido
aleatoriamente para os entrevistadores (dentro de uma amplitude determinada) para
reduzir a tendenciosidade inicial. Vantagens e limitaes da abordagem esto
apresentadas no Quadro 3.10.
Quadro 3.10: Prs e contras do Mtodo de Avaliao Contingente (MAC)
A principal vantagem do Mtodo de Avaliao Contingente (MAC) a possibilidade de mensurar
potencialmente os benefcios (ou prejuzos) econmicos de uma grande variedade de efeitos benficos
(ou malficos) de um modo consistente com a teoria econmica. Uma vantagem maior a possibilidade
de avaliar propostas de bens e servios, alm dos j existentes. A tcnica pode ser direcionada a
valores, como valores de no-usurios que no poderiam ser tratados por outra abordagem. O mtodo
tem sido bem-sucedido para o estudo de demanda residencial por gua e saneamento em vilas rurais de
paises em desenvolvimento (Whittington and Swarma, 1994).
Entretanto, h efeitos negativos. Apesar de um estudo de valor contingente poder ser uma ferramenta
eficaz de mensurao quando nenhuma outra tcnica se aplicaria, se o desejado um resultado
preciso, o planejamento e a execuo da pesquisa devem ser extremamente cautelosos. Questionrios
devem ser cuidadosamente formulados e testados, e se no for enviada uma enquete por correios,
entrevistas devem ser cuidadosamente selecionadas, treinadas e supervisionadas. A anlise dos dados
pode apresentar desafios. Os estudos de MAC (se corretamente executados) requerem esforos de
pesquisa significantes, equipes bem treinadas e um oramento compatvel.
Fonte: Young (1996)

Valorao da gua como um bem intermedirio


Freqentemente, a gua no diretamente consumida, mas entra no processo
produtivo, como na agricultura, indstria ou gerao de energia hidreltrica, que so
exemplos de uso de bem intermedirio. Neste caso, a demanda refletir o que
consideramos o comportamento do produtor em 3.2 neste captulo, as chamadas
curvas de demanda de insumos. A demanda dos produtores para um insumo seu
valor marginal do produto (VMP), quando os produtores demandam um insumo de
acordo com sua produtividade marginal. Quando no h um mercado para o insumo,
como para a gua, mtodos especiais de valorao so necessrios, gerando os
preos sombra para a gua. Dois mtodos para avaliar a gua como bem
intermedirio so mais comumente usados, chamados o mtodo hednico (quando
um mercado substituto pode dar informao da VMP da gua), e a abordagem de
atribuio residual.

42

Economia e Gesto Sustentvel das guas

O mtodo residual o mais usado, particularmente para


valorar a gua para irrigao. Usando uma abordagem de
funo de produo, neste mtodo uma funo de produo
total estimada, e tambm uma contribuio marginal de
todos os insumos relevantes (incluindo a gua) com os
dados de produo e preos de outros insumos. Se esses
preos refletirem corretamente a escassez (mercados em
funcionamento), o resduo do valor total equivale
contribuio da gua.

Pergunta de base
Que mtodos de avaliao de
gua voc cr que sejam mais
teis para dirimir problemas de
gua em seu pas? Por que?

3.6 Critrios de avaliao para elaborar os instrumentos


econmicos
Os critrios de avaliao usados para planejar os instrumentos econmicos so
eficincia econmica, eqidade, viabilidade administrativa e aceitabilidade poltica.
1)

Eficincia econmica
Eficincia econmica na alocao de recursos um importante objetivo de
uma poltica de preos. Se adequadamente estruturados, os instrumentos
econmicos racionaro demanda, fornecero incentivos para evitar
desperdcios, indicaro ao fornecedor a escala tima de produo,
fornecero recursos para aumentar a oferta, e informaro aos consumidores
sobre a escassez do recurso.
Para garantir eficincia econmica, cobrana de encargos tais como tarifas
de gua a usurios deveriam cobrir o custo real de proviso de gua
(incluindo externalidades ambientais), e quando possvel, refletir o custo de
oportunidade do recurso. Cobrana deveria estar relacionada escassez de
gua, crescimento populacional e aumento de renda, desde que essas
mudanas inevitavelmente resultem em maiores desequilbrios na oferta e
demanda de gua.

2)

Eqidade
Quando ns falamos de obter eqidade na gua, ns geralmente nos
preocupamos com a situao de grupos vulnerveis da sociedade excludos
do acesso de bens e servios bsicos (neste caso, da gua). Um problema
particularmente agudo de eqidade o caso onde o grupo mais pobre paga
mais por unidade de gua do que os outros grupos sociais, que uma
situao encontrada em reas urbanas com cobertura parcial de gua
potvel. Outras questes de eqidade incluem os fazendeiros jusante que
recebem menos gua do que o prometido, devido a crescentes perdas na
distribuio; e setores marginais em reas irrigadas que so os primeiros a
sofrer de escassez com a seca, por exemplo.
Entre os usurios de gua domsticos, existem duas dimenses de eqidade
que so de responsabilidade dos tomadores de deciso de polticas de
guas, denominadas eqidade vertical e horizontal. Primeiramente, h a
eqidade vertical em que a incidncia de tarifas de gua deveria ser
equivalente para pessoas de diferentes nveis de renda. Em segundo lugar, a
equidade horizontal na qual o preo igual entre pessoas que tm a mesma
renda.

43

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 3.11: Dificuldades na Implementao do Conceito de Eqidade


H bastante confuso sobre o conceito de eqidade porque de difcil implementao na prtica. Por
exemplo:
Alguns poucos usurios podem definir a capacidade do sistema, um dos mais importantes e mais
onerosos parmetros de projeto para os sistemas de gua, que torna o sistema injusto para os menores
usurios que precisam partilhar os custos da gua.
Os grandes usurios tambm podem ter altas taxas de uso, requisies elevadas, ou ambos. Em ambos
esses casos, a maioria (pequenos usurios) est na verdade subsidiando as necessidades de alguns
grandes usurios, e um sistema de cobrana aparentemente justo na verdade injusto.

3)

Sustentabilidade ambiental
Por critrios ambientais, ns nos referimos queles relacionados ao
atendimento de condies para uma explotao sustentvel de recursos
naturais e bens ambientais a serem adequadamente conservadas para
geraes presente e futura.
A relao entre objetivos ambientais e sistemas de guas pode ser muito
complexa. Em um contexto institucional onde os objetivos ambientais no
tm expresso real dentro de instituies ou entre tomadores de deciso, o
setor de guas tender a refletir essa situao e bem improvvel que
produza efeitos ambientais positivos. Por exemplo, se o efeito geral de
polticas econmicas favorece o rpido crescimento econmico com uso
intensivo de processos poluidores, o setor de guas ir ampliar isto, j que a
gua ser alocada s atividades favorecidas por essas polticas.

4)

Viabilidade administrativa e poltica


Viabilidade administrativa e poltica um importante critrio na aplicao de
instrumentos econmicos, sendo recomendvel sua considerao. Por
exemplo, tarifas de gua baseadas em precificao de custo marginal, que
cobra a base de cada unidade adicional consumida, administrativamente
invivel sem a devida mensurao. A utilizao de
taxas de usurios um assunto delicado para
Pergunta de base
muitos governos que querem controlar a taxa de
Para qual dos critrios de
inflao, e temem as repercusses polticas do
avaliao voc daria mais
aumento de preos dos servios bsicos, j que os
importncia no planejamento de
consumidores so frequentemente enfticos em se
instrumentos econmicos em
opor, at mesmo ameaando a estabilidade poltica
seu pas? Por que?
por meio de greves (Bahl and Linn, 1992).

REFERNCIAS
Asad, M., Azebedo, L., Kemper, K. and Simpson, L. 1999. Management of water
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Economia e Gesto Sustentvel das guas

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Varian, H. 1993. Intermediate microeconomics: a Modern Approach. Third edition.
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Young, R.A. 1996. Measuring Economic Benefits for Water Investments and Policies.
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Winpenny, J. 1994. Managing water as an Economic Resource. London and New
York, Routledge.

45

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 4

APLICAO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS GUA


Meta

A meta deste captulo consiste em introduzir a aplicao de instrumentos


econmicos gua que objetivam alcanar as metas de gesto integrada de
recursos hdricos, as quais incluem equidade, eficincia e sustentabilidade
ambiental.

Objetivos didticos
Ao fim deste captulo, os participantes sero capazes de:

Entender a importncia de instrumentos econmicos em alcanar metas e


objetivos de GIRH e lidar com problemas de manejo hdrico;
Entender os critrios de avaliao que podem ser aplicados na elaborao de
instrumentos econmicos;
Entender os vrios tipos de instrumentos econmicos;
Discutir usos mltiplos e multi-setoriais e como instrumentos econmicos so
aplicados para possibilitar competio pela alocao de recursos hdricos; e
Discutir os prs e contras de instrumentos econmicos.

Neste captulo, discutiremos a aplicao de instrumentos econmicos gua com


relao s metas de gesto integrada de recursos hdricos. O captulo inicia-se por
uma apresentao ampla dos objetivos de manejo hdrico e de duas abordagens
abrangentes para sua aplicao. Em seguida, apresenta-se uma breve discusso
sobre gesto da oferta de guas e sobre a gesto da demanda de guas,
considerando usos multi-setoriais do recurso. A partir deste ponto, segue uma breve
discusso sobre os critrios de avaliao que podem ser utilizados para elaborar
instrumentos econmicos. Ento, os tipos de instrumentos econmicos que so
aplicados em gesto de guas passam a ser discutidos em detalhe. O captulo
termina pelo exame de como instrumentos econmicos so utilizados para equilibrar
competio entre os mltiplos usurios de gua.

4.1 Instrumentos de gesto: Uma viso ampla


Com uma perspectiva de GIRH, os objetivos de gesto de gua so maximizar o
bem-estar econmico e social de forma eqitativa, sem comprometer a
sustentabilidade ambiental. A caixa de ferramentas da GWP descreve o espectro de
medidas disponveis para alcanar estes objetivos.
As duas abordagens abrangentes so:

Criar um ambiente favorvel para dar suporte aos vrios atores no setor de
guas para que desempenhem suas funes (Isto compreende estabilidade
econmica, formao poltica democrtica, regulao e legislao de guas
apropriadas, reforma institucional, etc.)

46

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Criar estmulos e incentivos para o setor privado (empresas, fazendeiros e


moradores) para ajustar o comportamento deles a interesses comuns da
sociedade (Isto pode incluir coero e exortao por autoridades pblicas por
mtodos legais, administrativos e propagandas).

Essas abordagens normalmente se complementam e reforam, embora em algumas


circunstncias, possam ser alternativas isoladas. A prxima seo fornece exemplos
de opes polticas sob estas duas amplas categorias.
Balanceando gesto da oferta e gesto da demanda
Como visto no Captulo 3, instrumentos econmicos tero impactos importantes
sobre a demanda por recursos hdricos e servios. Estes atuam em concomitncia
com intervenes de outros tipos, algumas das quais atuam em outras partes do
ciclo hidrolgico. Medidas de gesto da oferta atuam na produo de gua (por
exemplo, por meio de conservao ou produo de recurso, armazenamento,
transporte e tratamento), e freqentemente compreende grandes obras fsicas de
infra-estrutura. Quanto ao suprimento de gua, mostra-se til distinguir gesto da
demanda, do ponto onde a gua entra no sistema de distribuio do ponto onde
esta alcana o consumidor final. Presso e vazamento so questes-chave em
gesto da demanda.
Quadro 4.1: Usando instrumentos econmicos na gesto de recursos hdricos
Instrumentos econmicos (tarifas, subsdios, subsdios cruzados e outras medidas baseadas em
incentivos como transao de direito de uso da gua e cobrana pelo lanamento de efluentes) so
tipicamente aplicados para promover alocao eficiente e uso do recurso hdrico. Instrumentos
econmicos podem tambm ser empregados para alcanar objetivos mais abrangentes de alocao
eqitativa e uso sustentvel dos recursos hdricos. Instrumentos econmicos atuam melhor quando
complementam (e so complementados por) instrumentos polticos, regulatrios, institucionais,
tcnicos e sociais adequados.

No existe definio direta e precisa de gesto da demanda (GD). Esta se encontra


relacionada a medidas que diretamente afetam usurios, no ponto em que gua
passa do domnio pblico para o privado (por exemplo, para a propriedade dos
usurios); e procura influenciar o uso dos consumidores de gua. Instrumentos
econmicos podem ser empregados para melhorar a eficincia da gesto da
demanda. O quadro 4.1 fornece exemplos de instrumentos econmicos e suas
aplicaes.
Usos Mltiplos e Mltiplos Setores
gua essencial sobrevivncia humana, ao promover o desenvolvimento
econmico, e a sustentabilidade ambiental. Acesso gua potvel uma
necessidade bsica em todas as sociedades. gua essencial aos propsitos de
dessendentao e cozimento sem os quais a sade humana torna-se comprometida
e a sobrevivncia ameaada. De qualquer forma, setores econmicos do meio
urbano como agricultura, manufatura, minerao e turismo, todos so usurios de
gua. Alm do mais, a energia consumida por estas atividades produtivas pode ser
obtida de gerao hidroeltrica. Competio pela gua entre consumidores
domsticos, agricultores e industriais requer um mecanismo que possa auxiliar a
compartir gua entre os usurios (Veja Figura 4.1).

47

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Figura 4.1: Diferentes usurios de gua entre os quais gua deve ser compartilhada, por meio de
instrumentos econmicos

Instrumentos econmicos podem ser aplicados para promover maior eficincia na


alocao de guas entre mltiplos usurios e setores. Precificao freqentemente
aplicado como mecanismo para alcanar eficincia na alocao de guas e para
evitar desperdcio. Se o fornecimento de guas for precificado abaixo de seu custo
econmico, no h incentivo para conservar gua. Como resultado de subprecificao, gua no usada eficientemente dentro e entre vrios setores.
Instrumentos econmicos so tambm aplicados para subsidiar mltiplos usurios
para assegurar que equidade seja obtida. Dentro dos setores, existem usurios que
necessitam de subsdios. Por exemplo, usurios domsticos pobres so subsidiados
de forma cruzada por consumidores de classe mdia e alta. Adicionalmente,
subsdio cruzado entre setores ocorre, como no caso de usurios industriais
pagando valores mais elevados para subsidiar de forma cruzada as necessidades
de fazendeiros por irrigao na agricultura.
Antes de discutir em detalhe os vrios tipos de instrumentos econmicos que so
aplicados na gesto de guas, ser discutida a avaliao de critrios empregados
para elaborar instrumentos econmicos.

48

Economia e Gesto Sustentvel das guas

4.2 Tipos de instrumentos econmicos


Os tipos de instrumentos econmicos que sero discutidos neste captulo so tarifas
de guas; cobrana da gua para irrigao; preo de extrao (tarifas de cobrana
de gua); tarifa sobre despejo de esgoto domstico e industrial; subsdios hdricos;
impostos de gua; e mercado de guas.
a)

Tarifas de guas
Tarifas de guas so definidas como todos os encargos e nus impostos aos
usurios de um servio, se tais encargos apresentam alguma relao direta
prestao do servio. O custo de captao, armazenamento, transporte,
tratamento e distribuio de gua coberto (parcial ou integralmente) via
cobrana de tarifas aos usurios de guas, especialmente a grandes
usurios domiciliares, indstrias e fazendeiros.

Objetivos da tarifao de guas


A elaborao de uma tarifa pode tomar formas diferentes, que dependem de
objetivos especficos. O Quadro 4.2 apresenta os potenciais objetivos da
aplicao de uma tarifa de guas. A melhor elaborao de tarifa para uma
comunidade e situao particular aquela que obtm o balano mais
desejado entre os objetivos que so importantes para determinada
comunidade (Boland, 1997).
Quadro 4.2: Objetivos de tarifao desejados

A tarifa deve maximizar alocao eficiente do recurso;


Usurios de guas devem considerar justa a tarifa;
ndices devem ser eqitativos entre classes diferentes de consumidores;
Devem proporcionar receitas suficientes;
Devem providenciar estabilidade de receita lquida;
O pblico deve compreender o processo de elaborao da tarifa;
Elas devem promover conservao do recurso;
Processo de elaborao de tarifa deve evitar choque de ndices;
Devem ser de fcil implementao;
gua deve ser acessvel;
Tarifas devem ter objetivo de longo-prazo;
A estrutura da tarifa deve tentar reduzir custos administrativos;
Devem incluir custos ambientais;
Preo de guas deve tambm refletir caractersticas do abastecimento como qualidade, freqncia
e disponibilidade de gua;
Estrutura da tarifa deve variar dependendo da mensurabilidade do consumo;
Estrutura de tarifas mais sofisticadas pode tambm considerar picos dirios e variaes sazonais na
demanda de guas.

Fonte: Rogers et al. 2002.

Consumidores e fornecedores de guas tm expectativas diferentes de


tarifas de guas. Como comentam Rogers et al. (2002), consumidores
demandam alta qualidade de guas a preo estvel e aceitvel. De outro
lado, fornecedores pretendem cobrir todos os custos e ter uma base estvel
de receitas. O nvel e estrutura de tarifas de guas tm expectativas de longo

49

Economia e Gesto Sustentvel das guas

alcance de gerar receitas, melhorar a eficincia do abastecimento e prestador


do servio, gerenciar demanda, facilitar desenvolvimento econmico e
melhorar o bem-estar publico e a eqidade (Potter, 1994).
Tipos de tarifas
H trs dimenses principais que definem tipos de tarifas de guas: (i) se a
tarifa est diretamente relacionada ao consumo de gua (varivel) ou no
(fixa); (ii) se ela uma combinao de partes fixa e varivel; e (iii) se o nvel
da tarifa muda se mais gua for consumida (geralmente sistema crescente ou
progressivo) no qual a mudana pode ocorrer em blocos. Os dois tipos mais
importantes de tarifas de guas com componentes variveis so
apresentados graficamente na Figura 4.1.

Figura 4.1. Principais tipos de tarifas de guas

Tarifa

Varivel (blocos)
com partes fixas

Varivel (blocos)
Sem partes fixas

Uso de gua

Uma tarifa fixa (que no varia com o uso) ser suficiente para aumentar a
receita, mas apresentar dificuldades em influenciar demanda de gua e evitar
desperdcio de gua.
Uma tarifa varivel (volumtrica): Usurios pagam estritamente de acordo com
o que consomem. Isto demanda mensurao (ou outro mtodo mais grosseiro de
mensurar o uso). Isto pode no ser necessrio ou vivel em situaes como em
conexes rurais ou no abastecimento de pequenos volumes a usurios urbanos
pobres. Geralmente, emprega-se com blocos variveis, uma vez que assim se
permite o aumento ou reduo em blocos. Estes tipos de tarifas so empregados
por concessionrias de gua em cidades, geralmente com uma quantia pequena
afixada pelo servio de distribuio.
Tarifa fixa e varivel (ou tarifa em duas-partes): Neste caso, usurios pagam
uma quantia independentemente do consumo, e tambm por unidade de
consumo. A parte varivel pode ser tambm elaborada por blocos para permitir
mudana de encargos. Este tipo o preferido em alguns sistemas de irrigao
com boa mensurao de consumo, e tambm em tarifas de cobrana de guas

50

Economia e Gesto Sustentvel das guas

onde h parte significativa de custos que fixa.


Quadro 4.3: Sistema de tarifa em duas partes
Muitos pases da OCDE (por exemplo Austrlia, ustria, Dinamarca, Finlndia e Reino Unido) com
esquemas bem-sucedidos de precificao de guas, usam a estrutura de tarifao em duas partes.
Exemplos de pases em desenvolvimento que tm empregado de forma bem-sucedida tarifas de duas
partes so frica do Sul, Argentina, ndia e Cingapura. A tarifa apresenta elementos fixos e variveis.
Uma das principais vantagens dos sistemas de tarifas em duas partes a base estabilizada de receita
que sustenta o fornecedor. O elemento fixo protege o fornecedor de flutuaes na demanda e reduz
riscos financeiros. O elemento varivel onera o consumidor de acordo com seu nvel de consumo e
portanto encoraja a conservao.
Fonte: Rogers et al. 2002

Quadro 4.4: Estrutura de bloco crescente de tarifao (EBC)

A tarifa de bloco crescente a forma mais refinada do sistema de tarifa em duas partes. EBC
providencia preos diferentes para dois ou mais blocos pr-especificados de guas. O preo aumenta
com cada bloco sucessivo. A concessionria precisa decidir o nmero de blocos, volume de uso de gua
associado a cada bloco, e preo a ser cobrado por cada bloco quando da elaborao da estrutura EBC
(Boland and Whittington, 1998).
EBC uma tarifa progressiva que permite concessionria fornecer uma faixa de manuteno para os
pobres a baixo-custo, e cobrar preos mais elevados para usos acima deste volume mnimo. Este
subsdio permite o acesso gua pelo pobre e portanto selecionado para aumentar a eqidade, que
ser discutida em maiores detalhes em uma seo subseqente deste captulo.

b)

Cobrana pela gua para irrigao


Em quase todos os esquemas pblicos de irrigao, os preos cobrados
pela gua esto bem abaixo dos custos totais para sua sustentao, cobrindo
normalmente somente uma frao dos custos recorrentes de operao e
manuteno. Muitos fazendeiros (grandes ou pequenos) no pagam taxas
formais pela gua, embora possam fazer pagamento informal para obter
acesso aos servios pblicos de irrigao. Em compensao, fazendeiros
com acesso prprio fonte de guas pagam custo integral, por exemplo, do
bombeamento de gua subterrnea (a menos que a energia seja subsidiada).
Aumentar a taxa de custo de recuperao mostra-se particularmente difcil
em estruturas pblicas de irrigao, e os nveis atuais deficientes de custo de
recuperao resultam em ciclo vicioso de construonegligenciamento
reconstruo.
Usurios de gua so potenciais fontes de finanas para infra-estrutura, por
meio de pagamento pela gua. Estas receitas so importantes para ampliar
fundos essenciais para a operao e manuteno de sistemas, e tambm por
tornar recebedores passivos de guas em consumidores pagadores,
potencialmente com voz importante quanto forma de prestao de servios.
No entanto, dvidas tm sido levantadas quanto ao alcance de tarifas em
influenciar o uso de guas por fazendeiros. Encargos necessitam ser mais
elevados que os atuais, passando a enfrentar resistncia forte. Deveria
existir, ainda, um sistema confivel de mensurao de uso da gua, e um
sistema eficiente de arrecadao. Fazendeiros podem estar mais dispostos a
pagar por um servio decente que os polticos esto querendo oner-los.
Mas, onde o servio ruim; onde as receitas so aparentemente
desperdiadas em fatores como uma burocracia exagerada; e onde
arrecadadores so corruptos, a disposio a pagar tende a ser baixa (Ver

51

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 4.5).
c)

Encargos ou cobrana de tarifas sobre extrao de guas

Quadro 4.5: Fazendeiros pagaro mais pela gua?


Melhor custo de recuperao essencial, no intuito de fornecer receitas para a operao eficiente de
estruturas e para contribuir para investimentos. No entanto, seu sucesso costuma depender do
seguinte:

O custo recorrente de esquemas deveria ser mantido mais baixo quanto possvel, para minimizar
quebras financeiras de usurios. Minimizar custos de O&M deve ser um critrio de seleo de
projetos.
Cobrana de guas para irrigao no costuma induzir ao uso agrcola de gua mais eficiente, a
menos que sejam elevadas a nveis irreais. Precificao volumtrica vivel somente em uma
minoria de casos.
Usurios de guas precisam ser convencidos de que o sistema de financiamento para irrigao
justo. O perodo de pagamento deve tambm considerar a condio sazonal do fazendeiro.
Usurios so mais susceptveis a pagar preos mais elevados quando antevem que estaro
ligados a melhorias na qualidade do servio. Isto mais comum de acontecer onde agncias de
irrigao tm autonomia financeira e tm permisso para reter tudo (ou parte) de receitas, e
onde fazendeiros tm voz nas decises operacionais.

Uma taxa sobre a extrao de guas aplicada retirada de gua de manancial


superficial ou subterrnea. Onde so viveis monitoramento e medies precisas, a
tarifao pode ser aplicada proporcionalmente quantidade de gua captada.
Quando isto no se mostra vivel, o usurio recebe permisso para extrair at um
limite especificado, e paga uma licena sujeita a monitoramento peridico. Mostrase vantajoso para as tarifas sobre guas superficiais e subterrneas considerar suas
inter-relaes, de forma a desencorajar retiradas excessivas em uma ou outra.
Em pases onde gua subterrnea largamente utilizada, o preo de energia
eltrica e os combustveis empregados no bombeamento podem servir de
indicador para a tarifao sobre extrao de guas.
Alm da funo de levantamento de fundos e controle de extraes devido a
questes ambientais, a tarifa sobre extrao tem servido (e.g. na Alemanha)
capacitao local, e ao aperfeioamento da coleta de dados em recursos
hdricos. Como em outras aplicaes de precificao em poltica ambiental, a
taxa sobre extrao somente atua em conjunto com um bom sistema de
fiscalizao e monitoramento.
Tais tipos de precificao tm crescido em importncia para GIRH, sendo
aplicados por setores diferentes. A taxa pode ser fixa ou depender do uso de
cada setor. Podem ser considerados ainda a alocao de guas e os impactos
ambientais de setores usurios de gua. Legislaes mais recentes de guas
esto incorporando este conceito como instrumento econmico chave para
influenciar alocao de guas e financiar gesto multi-setorial de guas.
d)

Encargos sobre despejo de esgoto domstico e industrial


Onde existe rede pblica de saneamento, mostra-se sensato encorajar
moradores e empreendedores a conectarem-se e utiliz-la. O custo extra no
sistema proveniente de usurios adicionais normalmente insignificante,
exceto para grandes indstrias; e h benefcios sade pblica da coleta e
tratamento central com relao a solues individuais. Mostra-se tambm

52

Economia e Gesto Sustentvel das guas

importante manter um rendimento adequado para estaes de tratamento de


esgotos para seu funcionamento apropriado.
Ento, taxas sobre efluentes (que so normalmente considerados como
sobretaxa a tarifas de abastecimento de guas) no deve ser desproporcional;
de outra forma, usurios particularmente indstrias buscaro outras opes
de pr-tratamento ou disposio que sejam menos eficientes ou apropriados.
Em alguns casos, taxas exorbitantes sobre efluentes levaram reao de
muitos usurios industriais, que resultou na diminuio do uso de sistemas
pblicos, problemas operacionais para estaes de tratamento de esgoto, e
aumento nos custos unitrios a serem cobertos por consumidores residenciais.
No caso de efluentes industriais, encargos so efetivos apenas onde existe um
sistema eficiente de medio, monitoramento e fiscalizao.
e)

Subsdios hdricos
Subsdios hdricos devem ser usados para promover eqidade social,
crescimento, empregos e rendimentos maiores em setores econmicos
particulares. Um caso para subsdio e eqidade social ocorre onde o servio
de guas beneficia primariamente o usurio individual, mas seu consumo
necessita ser encorajado para economia ou benefcio pblico.
Aproximadamente 20 a 40 litros de gua per capita por dia (lcpd) so
suficientes para alcanar necessidades essenciais e obter principais benefcios
pblicos de sade relacionados ao uso de guas. Consumidores devem, no
entanto, ser incentivados a consumir ao menos essa quantidade mnima de
gua potvel (se no desejam ou no so capazes de faz-lo) s suas
expensas prevalentes a preo de custo marginal (Veja Figura 4.2).
Figure 4.2: Consumidores devem ter acesso quantidade de gua suficiente para sua sade e
sobrevivncia.

De toda forma, existe preocupao crescente que o uso de subsdio de gua


no seja necessariamente o melhor caminho para alcanar objetivos
econmicos ou sociais. Rogers et al. (2002) identificam que algumas metas
econmicas e sociais so prejudicadas em longo-prazo pelo uso de subsdios.
Isto se aplica a exemplos onde subsdios so empregados para dar suporte a
indstrias problemticas que invariavelmente contribuem para dano ambiental
significativo (Potier, 1996). Remoo de subsdio tem sido recomendado pela

53

Economia e Gesto Sustentvel das guas

OCDE (1998) para complementar polticas que internalizam custos sociais e


ambientais de atividades perniciosas. Mesmo assim, em muitos pases,
subsdios cruzados continuam sendo empregados de usurios industriais a
fazendeiros e usurios residenciais.
Subsdios a usurios de guas so ferramentas de gesto que podem ser
justificadas para os casos em que:

Muitos usurios so pobres e no poderiam suportar tarifas de custo de


recuperao (Isto particularmente verdade de populaes noservidas, objetivo das MDMs.);
O uso de fontes seguras de gua e a higiene bsica de moradores
devem ser trabalhados uma vez que estes melhoram a sade pblica.
Da mesma forma, encorajar deposio segura de efluentes domsticos
tem benefcios para sade pblica e ambiental. Estas razes justificam
o subsdio de servios de gua/esgoto.
Subsdios podem ser aplicados para acelerar a aplicao de medidas
poupadoras de guas ou redutoras de poluio, por empresas e
residncias.

A questo quem & o que subsidiar.


Subsdios a concessionrias pblicas inteiras tm muitas desvantagens. Elas
podem prejudicar o direcionamento para o desempenho comercial eficiente;
so dissipadas atravs de organizao de vrias formas; so freqentemente
imprevisveis, causando a existncia de atuao da concessionria em bases
informais; e criam dependncia poltica, que so invariavelmente exploradas
por polticos.
Subsdios podem induzir (ou perpetuar) ineficincia e desperdcio, para os
quais no existe justificativa concebvel para sua continuao. Ou eles
podem levar tarifas a nveis sub-econmicos. Numerosos estudos (Komives,
et al, 2005) tm mostrado que benefcios de subsdios sempre migram em
direo a consumidores mais privilegiados aqueles que j possuem
contatos, ou influncia poltica. Em muitos casos, subsdios so repassados
inadvertidamente a empresas e indivduos que no pagam suas contas.
Subsdios criam uma mentalidade de dependncia que difcil de mudar e se
torna contra-produtiva. argido crescentemente que o caminho para
alcanar as MDMs em saneamento no atravs de mtodos ou infraestrutura de subsdios, mas por meio de promoo pela demanda (Quadro
4.6).
Subsidisiar termos de crdito de finanas para setor de guas ainda
insensato. Grandes somas fornecidas por agncias de assistncia a
esquemas de micro-crdito (muitas das quais operadas por ONGs, na forma
de subsdios permanentes) tm exercido presso em finanas comerciais e
prevenido esquemas de micro-crdito de se tornarem auto-financiados.

54

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 4.6: Promovendo saneamento domstico: imposio, subsdios ou persuaso?


A abordagem tradicional em saneamento tem foco no abastecimento, sendo o financiamento visto
amplamente como uma questo de subsidiar solues tcnicas. Isto tem levado a tipos errneos de
dispositivos sendo providenciados, os quais so inutilizados, negligenciados ou mesmo desviados de
outros propsitos (e.g. armazenamento). Uma abordagem mais promissora consiste em:

avaliar a demanda real para saneamento em localizaes especficas;


promover esta demanda por meio de incentivos individuais ou presso comunitria;
elaborar solues apropriadas e custo-efetivas; e
usar fundos para levantar contribuies privadas e comunitrias.

A Estratgia Nacional Etope de Saneamento (2004) tem elaborado princpios de financiamento


consistentes com a abordagem acima:
A deposio adequada de resduos humanos e esgotos domsticos tem grandes benefcios externos
sociedade, que por si s justificaria tanto cobranas elevadas a moradores (no Princpio PoluidorPagador) ou subsdios pblicos para saneamento dirigidas a comunidades carentes. Subsdios podem ter
efeitos colaterais perversos. Eles podem distorcer o mercado em favor de solues inferiores ou
indesejadas, ou podem mesmo desencorajar a demanda. Eles podem ser mal-empregados (subsidiar
aparelhos, no banheiros) ou inapropriados via corrupo. Subsdios so difceis de sustentar em pases
pobres, e agncias doadoras nem sempre podem direcionar ajuda oramentria a seus beneficirios
pretendidos. A escolha de se, como, e quanto subsidiar deve ser tomada de forma prtica.

A necessidade de subsidiar pode ser minimizada pela escolha de tecnologias de baixo-custo e


providenciar linhas de crdito para satisfazer acessibilidade. Um dos mais bem-sucedidos programas de
construo de latrinas (o Movimento de Saneamento Total em Bangladesh, Etipia e outros pases) usa
pouco ou nenhum subsdio pblico direto.

Quadro 4.7: Subsdios inteligentes so dirigidos, transparentes e decrescentes:


Dirigido a grupos populacionais, ou a propsitos, para os quais so especificamente planejados para
beneficiar, em vez de dispersos dentre a populao. Focalizar concentra recursos financeiros limitados
queles que mais necessitam. Idealmente, subsdios so dados por meio de sistemas de seguro social,
onde estes so suficientemente desenvolvidos (Chile um caso).
Transparente de forma que sejam controlveis por cidados, usurios e contribuintes: Isto melhor
obtido por meio de recursos oramentrios pagos no contexto de acordos de desempenho entre o
departamento responsvel e a concessionria ou prestador do servio.
Decrescentes Onde o objetivo diminuir subsdios com o tempo, e eventualmente elimin-los: Isto
cria sinais e incentivos para progredir em direo a reformas comerciais e financeiras com o eventual
objetivo de auto-suficincia financeira, onde isto vivel (e.g. em servios urbanos).
Haver pases e circunstncias onde custo de recuperao financeira integral uma meta mais
distante. Vrios tipos de apoio cruzado so possveis, e.g. do mais rico ao mais pobre, dos maiores
consumidores aos menores, do urbano ao rural, do industrial ao morador, etc. Em termos econmicos,
subsdios cruzados so a segunda melhor soluo uma vez que produzem distores no consumo. No
entanto, elas so geralmente vistas como solues prticas.

f)

Taxas sobre poluio


Muitos projetos pblicos e privados de investimento afetam adversamente a
qualidade da gua e degradam ecossistemas aquticos, e muitos pases no
tm padres para controle de poluio hdrica ou capacidade para fiscalizar a
aplicao da legislao existente. Alguns pases cobram tarifas ambientais
sobre o despejo de efluentes domsticos diretamente em cursos dgua
naturais. Esta prtica est baseada no princpio Poluidor-Pagador.
Estabelecer um padro apropriado para aplicar tributos sobre a poluio
requer anlise cuidadosa de custos e benefcios, em funo dos custos
elevados para operaes de limpeza e monitoramento da fiscalizao. Alm
do que, para que isto trabalhe bem, preciso que haja informao ao pblico

55

Economia e Gesto Sustentvel das guas

sobre dados relativos ao despejo de efluentes.


A elaborao de taxa sobre poluio importante se alguma vantagem for
obtida. A estrutura e a proporo do imposto de poluio so normalmente
elaboradas com base na concentrao de poluentes especficos, e objetiva
encorajar tratamentos nos empreendimentos em vez do despejo. De fato, isto
reduz custos de tratamento de esgotos. Argumenta-se ainda que a estrutura
do tributo deve tambm fornecer incentivos para a liberao de quantidade
adequada de efluente limpo, que ajudaria a manter vazes e diluir guas
poludas. Um tipo diferente de tributo imposto a atividades ou produtos
responsveis pela contaminao de guas, como laticnios e fertilizantes
nitrogenados.

A tributao tima sobre poluio de um ponto de vista econmico a que


induz o poluidor a reduzir a poluio ao ponto onde o custo (marginal) de
acrscimo de poluio igual ao custo do dano ambiental evitado. A este
ponto, o poluidor ficar indiferente entre pagar o imposto, e reduzir mais a
poluio. Do ponto de vista da sociedade, no haver nem muito nem pouca
poluio (poluio zero economicamente ineficiente).
g)

Mercado de guas
O fornecimento e alguma produo de bens puramente pblicos so
essencialmente de responsabilidade do governo, enquanto bens puramente
privados podem ser geridos eficientemente por mercados. A maior parte das
atividades hdricas, no entanto, no so estritamente bens pblicos ou
privados. Elas requerem algum tipo de regulao ou envolvimento
governamental se os recursos tiverem que ser usados eficientemente.
Na maioria dos pases, o estado tem domnio sobre os recursos hdricos e a
infra-estrutura hidrulica, e gestores pblicos decidem quem receber gua,
como ela ser usada, e quanto ser cobrado pela gua. No entanto,
ineficincias dispendiosas no abastecimento e uso da gua justificam
mudana de gerenciamento pelo governo para uma abordagem com base no
mercado que parece ser mais eficiente e gerar menos desperdcio (Thobanl,
1997).
Mercados podem permitir mudanas rpidas na alocao, em resposta a
diferentes demandas hdricas, e podem estimular investimento e emprego
uma vez que aos investidores sejam assegurados o acesso a abastecimento
seguro de gua. No entanto, instrumentos econmicos e mercados de gua
no conseguem alcan-lo sempre, a menos que existam legislao e
regulao de guas.
Comprar e vender direitos gua ferramenta potencial para gesto de
guas em trs situaes:

Assegurar que gua escassa seja transferida a usos que sejam mais
valiosos: Isto acontece quando fazendeiros vendem suas concesses
(em uma base pontual, sazonal ou permanente) a outros fazendeiros,
municpios, ou usurios de outros setores;
Uma forma custo-efetiva de ter acesso a maiores suprimentos,
comparado a outras opes como no desenvolvimento de novos
empreendimentos: Cidades em regies ridas podem conseguir comprar

56

Economia e Gesto Sustentvel das guas

fazendas com fontes ou direitos de acesso gua a custo menor que a


gerao de abastecimento de gua por outros meios; e
Excluir autoridades pblicas de compromissos de abastecimento
insustentveis: Em algumas regies (como alguns estados do Oeste
americano), fazendeiros (ou mais raramente, outros tipos de usurios)
tm ttulos histricos para receber gua, que so crescentemente difceis
ou dispendiosos para honrar. Comprar estes compromissos seria mais
fcil onde existissem mercados para estes direitos.

Mercados so a estruturao prtica do princpio de custo de oportunidade,


que seria de outra forma difcil de incluir no preo da gua. Por meio de
mercados, gua migra de usos onde tem menor valor, para onde apresenta
valor mais alto. O custo de oportunidade da gua para um usurio especfico
o seu preo no uso com valor mais prximo se for maior que seu uso
atual, o vendedor, comprador e sociedade como um todo lucram da
transao. Veja o Quadro 3.6 no Captulo 3 para saber mais sobre a
experincia de mercados de guas no Chile.

As condies prvias para mercado de guas so:

Reconhecimento legal dos direitos gua do vendedor, separada da


propriedade da terra, e liberdade para vender e comprar estas
concesses;
Possibilidade fsica para realocar a gua em questo entre os diferentes
usurios;
Proteo dos direitos (incluindo provises de compensao) de terceiros
e do meio ambiente quando estes possam provavelmente ser afetados
pelo mercado; e
Nmero suficiente de transaes potenciais para criar um mercado de
guas com bom funcionamento e evitar controles monopolsticos.

Criar mercados para poluio uma questo separada e mais problemtica.


O conceito de permisses para poluir gua transacionvel desenvolvido de
como um anlogo ao mais largamente aplicado e bem-sucedido mercado de
poluio do ar (mercado de emisses, mercado de carbono, etc).
Diferentemente da poluio do ar, no entanto, o conceito tem obtido pouco
sucesso no ambiente de guas.
A justificativa para permisses transacionveis (PTs) encontra-se no
provimento de um mtodo economicamente eficiente e flexvel para
implementao ambiental de padres hdricos. Um nvel de referncia de
poluio determinado e atribudo a poluidores existentes. Um nvel
desejado de qualidade de guas ou meta de poluio definido por
autoridades ambientais, e empresas poluidoras so
autorizadas transacionar seus ttulos. Empresas
Pergunta de base
que se vem incapazes de alcanar novos padres
exceto a custos excessivos podem comprar seus
Quais instrumentos
econmicos so aplicados em
ttulos de outras que podem gerar crditos de
seu pas? Estes alcanam
poluio. Poluidores so penalizados, enquanto
metas e objetivos de facilitar
empresas virtuosas so compensadas; e o nvel
a implementao de GIRH?
desejado de poluio que deve ser reduzido com
o tempo ser alcanado mais eficientemente que
por meio de medidas de comando e controle

57

Economia e Gesto Sustentvel das guas

aplicadas, de modo especfico para cada empresa.

4.3 Prs e contras de instrumentos econmicos


Usar preos e mercados para influenciar o comportamento de usurios de guas
apresenta as seguintes vantagens:

So flexveis, comparados a regulaes administrativas (comando e controle).


Tributos sobre poluio, por exemplo, permite empresa poluidora continuar
operando, mas a um custo penal, e onde a empresa escolhe entre os mtodos
pelos quais reduzir a poluio;
Penalizam empresas poluidoras ou grandes usurios de guas em condies
de escassez. De outra forma, eles recompensam ou concedem vantagens de
mercado a indivduos e empresas que modificam seu uso. Estes parecem ser
os que podem faz-lo de forma mais eficiente, a um menor custo sociedade;
Os incentivos que fornecem so contnuos, onde muitos mtodos de
comando e controle estabelecem uma sano determinada. Incentivos
econmicos so estimuladores de tecnologias, uma vez que fornece
incentivo permanente a conservar gua ou reduzir poluio; e
Podem ser usados para gerar renda.

Suas principais desvantagens so:

Preos so mtodos incertos de obter quantia desejvel de conservao ou


reduo de poluio (De outra forma, permisses transacionveis operam em
um sistema de regulaes que colocam um teto no total de emisses,
restaurando, portanto, certeza.).
Taxas e cobranas elevam os custos a residncias, fazendas e companhias,
que podem ser inflacionrios, e podem atrair oposio poltica. Isto pode ser
mitigado pela reduo de tributos e encargos onde possvel, tornando
medidas neutras. Deveria tambm ser salientado que regulaes tm um
custo para usurios de guas, que so menos transparentes, mas reais, do
ponto de vista fiscal.

Onde h falha de Mercado e instrumentos econmicos devem tornar-se eficientes,


regras e regulaes podem ser necessrias para governar o manejo hdrico.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Boland, J.J. 1997. Pricing urban water: Principles and compromises. Paper
presented at the World Bank seminar on Pricing of Sanitation and Water Services,
February 18-19, 1997.
Komives, K., Foster, V., Halpern J., Wodon, Q. 2005. Water, electricity and the poor:
Who benefits from utility subsidies? World Bank, Washington, D.C. USA.
OECD. 1998. Social issues in the provision and pricing of water services. In hard
copy, or from subscribers on the website www.SourceOECD.org.
Potier, M. 1996. Can the removal of economic subsidies be beneficial to the
environment? Feem News Letter. Extract from the speech on the Contributions of
Economic Instruments in Environmental Policy of OECD Countries, Manila, 6-8
February, 1996.

58

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Potter, J. 1994. Dilemmas in Water and Wastewater pricing: Case study of Bangkok,
Thailand. Masters thesis submitted to the Department of Urban Studies and
Planning, MIT.
Rogers, P., de Silva, R., Bhatia, R. 2002. Water is an economic good: How to use
prices to promote equity, efficiency, and sustainability. Water Policy (4), pp.1-17.
Thobanl, M. 1997. Formal Water Markets: Why, When, and How to Introduce
Tradable Water Rights, World Bank Research Observer, 12: 161-179, Oxford
University Press, U.K.
LEITURA SUGERIDA
Bahl, R.W., Linn, J. F. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries, Oxford
University Press, Washington, D.C. USA.
Global Water Partnership, 1998. Water as a Social and Economic Good: How to Put
the
Principle
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TAC
Background
Paper
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http://www.gwpforum.org/gwp/library/TAC2.PDF
Kraemer, A., da Motta, S., R., Castro, Z. Russell, C. 2003. Economic instruments for
Water Management: Experiences from Europe and implications for Latin America
and the Caribbean. Inter-American Development Bank, Washington. D.C. USA.
Mycoo, M. 1996. Water Provision Improvements: A Case Study of Trinidad.
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Winpenny, J. 1994. Managing Water as an Economic Resource. Routledge/
Overseas Development Institute.

59

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 5

INTRODUO AO FINANCIAMENTO DE RECURSOS


HDRICOS
Objetivo
O objetivo do Captulo 5 consiste em explicar como as os principais segmentos do
setor de guas obtm financiamento, e considerar como uma estrutura de
financiamento nacional, coerente, adequada e sustentvel, pode ser organizada.

Objetivos da aprendizagem
No final deste captulo, os participantes estaro aptos a:

Entender a variedade e complexidade do setor de guas e as necessidades


especficas de financiamento de suas partes;
Diferenciar instrumentos econmicos e de financiamento; e
Adotar uma perspectiva crtica com relao s duas opes de financiamento.

5.1 Introduo
O captulo trata de mtodos de financiamento do setor de guas. Inicia-se pela
distino entre instrumentos financeiros e econmicos. Em seguida, so expostas as
diferentes partes que constituem o setor de guas, destacando-se os principais tipos
de custos a serem financiados. Finalmente, conclui-se pela sugesto de propostas
que podem guiar uma estratgia de financiamento, apresentado um estudo de caso
de dois pases europeus.

5.2 Instrumentos econmicos e de financiamento


Alguns instrumentos podem desempenhar tanto objetivos econmicos como
financeiros:

Instrumentos Econmicos so aqueles que influenciam o comportamento dos


usurios com relao gua e alocao de recursos hdricos.

Instrumentos Financeiros geram receitas financeiras para a operao e o


desenvolvimento do setor.
Contudo, os dois efeitos podem ficar sobrepostos, e o mesmo instrumento pode
desempenhar um objetivo ou ambos os objetivos em circunstncias diferentes:

Alguns instrumentos financeiros tambm afetam o modo como os recursos


hdricos so usados ou gerenciados.
Uma tarifa de gua gera receita para financiar a operao contnua de um
sistema de recursos hdricos, mas tambm pode influir no comportamento do
consumidor em relao gua, por exemplo, estimulando seu uso de forma
mais cuidadosa, e promovendo sua conservao.

60

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Certos instrumentos econmicos, tais como subsdios e permisses para


poluir negociveis, so mecanismos de transferncia que no so destinados
para gerar receita, e sim para a implementao de polticas ambientais.
Entretanto, do ponto de vista do usurio de recursos hdricos ou beneficirio,
eles podem ser, com certeza, considerados como fontes de recursos.
Uma tarifa tima, em termos da economia clssica, aquela que gera a
receita necessria com o menor impacto sobre o consumo (mnima distoro).
Uma taxa ou imposto relacionado poluio, caso obtenha sucesso em seu
objetivo de eliminar a poluio, eventualmente, no gerar receita.

5.3. Financiamento do setor de guas


O setor de guas inclui todos os aspectos do
desenvolvimento, gerenciamento e uso da gua, bem
como infra-estrutura fsica. Outras funes e servios
(planejamento, coleta de dados, elaborao de
polticas, apoio e reforma institucional, regulao,
legislao, atendimento s regras, tomada de
conscincia etc.) tambm necessitam de recursos (ver
Quadro 5.1).

Pergunta de base
Quando os objetivos financeiros
e econmicos divergem?
Pense e responda a esta
pergunta com a sua experincia
e a aplicao no seu pas.

Quadro 5.1: Catlogo do setor de guas nacional:


O setor de guas nacional compreende uma variedade de funes e servios. O ponto de partida na
construo de uma estratgia de financiamento deve considerar, para cada parte do setor, as suas
fontes e as modalidades das finanas, a situao financeira das entidades envolvidas e a previso de
suas futuras necessidades financeiras.
Estabelecimento de polticas setoriais e coordenao do setor nacional
O estabelecimento de estratgias e planejamento, informaes pblicas e consulta aos grupos de
interesse, pesquisa, coleta e monitoramento de dados, legislao, respostas emergncias,
alocao, etc.; Financiamento de planos GIRH e processos
Regulao econmica e ambiental & Monitoramento de desempenho
Estabelecimento de padres de desempenho ambiental e econmico compulsrios para os usurios
de gua e fornecedores de servios
Desenvolvimento de recursos hdricos e gerenciamento
Desenvolvimento, gerenciamento e proteo de fontes e reas de captao, proteo contra
inundao, navegao, energia hidreltrica, conservao ambiental (inclusive reas midas),
indstria da pesca, manuteno de qualidade de gua, preveno de poluio, etc.; Preparao de
planos de desenvolvimento das bacias hidrogrficas
Grandes captaes de gua
Desenvolvimento e operao de infra-estrutura para agricultura, indstria, energia, usos municipais
entre outros
Abastecimento de gua
Armazenamento, tratamento, distribuio para usurios locais, construo e manuteno de redes
de abastecimento, etc.
Saneamento bsico
A disposio segura de esgoto e guas residuais para instalaes de campo ou para redes de esgoto
canalizadas.
Coleta de guas residuais, transporte e tratamento
Desenvolvimento e operao de sistemas para coleta de guas residuais e esgoto domstico,
indstrias e outros geradores; transporte para disposio segura e/ou tratamento; disposio de
lodo e reutilizao de efluente tratado, dependendo de circunstncias.

Na prtica, o financiamento do setor de guas desigual, sendo mais fcil obter


financiamento para certas funes/servios que para outros:

61

Economia e Gesto Sustentvel das guas

1)

Financiamento fcil: Certos subsetores so bem definidos e fornecem


servios pblicos claramente reconhecidos e vendveis. Esses subsetores,
muitas vezes, tm as suas prprias agncias pblicas para financiamento
(com oramento certo, autonomia financeira e auto-suficincia financeira, em
alguns casos). Para subsetores como energia hidreltrica, navegao,
fornecimento de gua urbana e proteo florestal de reas de recarga o
financiamento no um problema.

2)

Maior dificuldade de financiamento: Outros subsetores, como irrigao e


servios de esgoto, tendem a sofrer com insuficincia de fundos na prtica,
principalmente por causa da dificuldade de recuperao de custos dos
usurios.

3)

Mais provvel de ser negligenciado e de sofrer insuficincia de fundos:


Certas funes e os servios necessrios para o perfeito funcionamento das
partes do setor de guas, que atuam como
Pergunta de base
aglutinadores de GIRH, tendem a ser
negligenciados ou a sofrer devido insuficincia
Que partes do setor de
de fundos. Tais funes integradoras, como
gua do seu pas so
proteo do meio ambiente, gesto de reas de
apropriadamente
captao, proteo contra enchentes, pesquisa,
financiadas? Quais no so?
monitoramento
e
previso
hidrolgica,
coordenao, conscientizao pblica, consulta a
grupos de interesse e desenvolvimento de capacidade institucional so vitais,
mas muitas vezes negligenciados ou com pouco financiamento.

5.4. Quais custos devem ser financiados, e de onde?


Os servios de gua podem incorrer em custos financeiros tanto de forma regular
como de forma espordica, necessitando alocaes financeiras especficas. As duas
categorias convencionais de custos so as de custos recorrentes e as de custos de
capital:
Custos recorrentes
Custos recorrentes so as despesas ininterruptas envolvidas na operao de todas
as partes do setor de gua, incluindo encargos & salrios, combustvel, eletricidade,
produtos qumicos, peas de reposio e artigos secundrios importantes para
manter e consertar o sistema. Alguns custos recorrentes so itens de despesas
gerais que so fixos e no variam com o nvel de servio (por exemplo: salrios de
administrao, aluguel de escritrio, pesquisa, monitoramento, de medies e
manuteno rotineira). Outros itens so variveis e aumentam ou diminuem de
acordo com o nvel de servio (por exemplo: substncias qumicas para tratamento
de gua e eletricidade usada para o bombeamento).
Custos de capital
Custos de capital so relativos a grandes itens de investimento e incluem:

Infraestrutura (represas, redes de abastecimento urbano, etc.);


Desenvolvimento de recursos (por exemplo: proteo de reas de recarga e
perfurao de poos);
Grandes consertos;

62

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Modernizao (por exemplo: ampliao de estao de tratamento de gua); e


Reabilitao de instalaes antigas ou deterioradas.

Estas atividades normalmente necessitam de financiamento especfico. Em um


sistema de guas maduro, os custos de capital dos servios de gua so de
responsabilidade de usurios presentes ou futuros. Em pases em desenvolvimento,
concesses governamentais, emprstimos de curto prazo e ODA (Assistncia Oficial
para o Desenvolvimento) so mais comumente usados.
Nos anos 90 e incio dos anos 2000, as fontes de fundos para investimento de
capital em pases em desenvolvimento eram, em sua maioria:

setor pblico domstico 6570%;


setor privado domstico 5%;
agncias doadoras internacionais e IFIs 1015%; e
companhias privadas internacionais 1015%.4

Para o financiamento de custos recorrentes, a fonte mais sustentvel o encargo


pago pelo usurio, incluindo subsdios cruzados entre categorias de consumidores
diferentes. Onde os governos esto dispostos e capazes de subsidiar servios de
gua, o financiamento tambm pode ser feito pelos oramentos anuais5. Dados
precisos e abrangentes a respeito do equilbrio entre estas duas fontes no esto
disponveis.
Em economias maduras, funes integradoras eventualmente so financiadas por
uma mistura de improvisao e evoluo de polticas e instituies ao correr do
tempo. Em pases que evoluem para GIRH, os arranjos institucionais e financeiros
para funes integradoras podem estar presentes e, assim, necessitar de serem
planejados, provavelmente desde o incio. A preparao de planos de GIRH, o
envolvimento de muitos grupos de interesse, e a preparao para as reformas
necessrias governana do setor so, em si, funes do setor de guas que
precisam ser financiadas.

5.5. Construindo uma estratgia de financiamento para a GIRH


Instituies do setor de guas so preponderantemente especficas de cada pas, e
sua arquitetura financeira deve ser feita sob medida para cada caso. No h um
modelo universalmente vlido, mas podem ser oferecidos alguns princpios de senso
comum para considerao quando se trata de uma estratgia para o financiamento
dos recursos hdricos:

Uso das finanas pblicas para bens pblicos. Certas atividades possuem
caractersticas claras de bens pblicos e tm fortes externalidades (por
exemplo: pesquisa & informao, controle de inundaes, reflorestamento,
proteo de reas de captao, formao poltica e proteo da
biodiversidade de reas midas). H um forte argumento para continuar o uso
do financiamento pblico para estas atividades que devem ter prioridade
quando os oramentos esto apertados.

Desde ento, a partilha de custo privado internacional caiu; mas em alguns pases, companhias privadas locais
cresceram em importncia.
Manuteno adiada, pagamentos atrasados para fornecedores e at mesmo troca so outros meios comuns de
financiamento disfarado.

63

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Recuperao de custos de usurios para servios diretamente


produtivos. Introduzem encargos pelo uso de servios de gua onde estes
esto disponveis e onde so usados em um contexto comercial ou de lazer.
Agncias de gesto das guas podem ser capazes de empacotar juntos
servios lucrativos e improdutivos juntos a fim de prover subsdios-cruzados
para esses ltimos. Para abastecimento domiciliar e saneamento bsico, as
tarifas precisam ser projetadas com disponibilidade em mente. Se subsdios
so usados, eles deveriam visar a essa clara necessidade. Subsdios em
gua para propriedades rurais so um caso especial, e difcil.

Delegao apropriada de poderes financeiros para rgos subsoberanos e locais. (por exemplo: fixao de tarifas, contratao de
emprstimos, emisso de ttulos, cobrana de encargos por poluio, emisso
de concesses privadas e negociao direta com bancos e agncias
estrangeiras). Isto est em linha com a difundida delegao de
responsabilidades de servio para agncias sub-soberanas. H um argumento
forte para acompanhamento de suas responsabilidades com os poderes
financeiros necessrios e responsabilidades para tornar as delegaes
efetivas. Tais poderes requerero um esforo maior de desenvolvimento de
capacitados local em muitos pases, com apoio apropriado e controle do
governo central. A delegao financeira deve estar sujeita a imperativos
nacionais macroeconmicos e precisa estar sujeita a regras do Tesouro - o
que no apropriado em todos os casos.

Elevado autofinanciamento de fornecedores de servio. Deveriam ser


encorajados projetos e instituies potencialmente autofinanciveis a fim de
melhorar suas finanas e atrair larga expanso de crdito. Deveriam tambm
ser usadas comparaes de desempenho de grupos semelhantes. Agncias
de avaliao de crdito tambm tm um papel til na introduo de
transparncia ao desempenho financeiro de agncias pblicas.

Tomada de emprstimos externos. sensato maximizar a tomada de


concesses disponveis antes de buscar outras fontes financeiras. Porm, a
assitncia oficial para o desenvolvimento (ODA) deveria ser usada para
alavancar outras fontes e criar incentivos (por exemplo: por meio de ajuda
para a produo), e deveria evitar a criao de dependncia e reduzir a
presso para reformas que so essenciais a longo prazo.

Co-financiamentos deveriam ser buscados para projetos transnacionais


e aqueles com benefcios internacionais, por exemplo: arranjos
transfronteirios e projetos com dimenso "global". O argumento para isto
mais forte onde atividades montante, ou padres ambientais jusante,
imponham custos adicionais ao pas em questo.

O custo de esquemas multipropsitos pode ser compartilhado com


outros setores onde a gesto de recursos hdricos cria outros produtos e
servios (por exemplo: energia hidreltrica, proteo contra inundaes,
irrigao e recreao).

Algumas externalidades de gua podem ser capturadas em forma


monetria e a arrecadao aplicada na GIRH. A gua pode ser tanto a
vtima e quanto o culpado por males ambientais e sociais. De acordo com o

64

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Princpio Poluidor-Pagador, deveria ser taxado o lanamento em cursos


d'gua de efluentes sem tratamento. A arrecadao pode ser aplicada no
setor de gua, por exemplo: por meio da constituio de um Fundo Ambiental,
ou por doadores especficos e emprstimos para tratamento de guas
residuais e remediao de cursos d'gua. O setor de gua tambm pode se
beneficiar de pagamentos que surgem em outros setores (e outros
oramentos ministeriais), por exemplo: as muitas formas de pagamentos por
servios ambientais para fazendeiros para a prtica de um tipo diferente de
administrao rural (menos gado, uso de fertilizante orgnico e uso de
rejeitos) que impem menor necessidade de tratamento de gua ou menores
custos de armazenamento.

Parcerias (entre governos, agncias externas, ONGs, operadores


privados, fundaes sem fins lucrativos, comunidades & organizaes
da sociedade civil, etc.) um bom modo de obter novas fontes de
financiamento. Mas as parcerias devem observar os princpios da vantagem
comparativa e da diviso apropriada do risco (riscos devem ser tomados pela
parte que pode melhor administr-los, e/ou mitig-los ao mais baixo custo). O
desenvolvimento de alguns projetos de parceria multipropsitos no setor de
guas, e no abastecimento e saneamento municipais, no tem sido ideal (por
exemplo: scios privados assumiram riscos que eles administraram com
dificuldade ou a custo alto). Um tipo especfico de parceria est entre
concessionrias de servio de gua e operadores a fim de prover apoio de
grupo (por exemplo: por meio da Sociedade dos Operadores de gua
hospedado pelo Habitat da ONU). Se bem sucedidas, estas parcerias
deveriam melhorar o acesso ao financiamento.

Obteno de financiamento de custos por fontes comerciais uma


progresso lgica para agncias de gua ou fornecedores de servio que
alcanaram um grau suficiente de autonomia, capacidade e confiabilidade de
crdito (ver Quadro 5.2). Vrias fontes esto disponveis, cada uma com suas
vantagens e desvantagens (por exemplo: emprstimos de bancos comerciais,
Instituies Internacionais de Financiamento, fiadores, private equity e
agncias de microfinanciamento). Garantias do governo central e externas &
tcnicas de seguro podem melhorar as condies de acesso para estas
fontes.

65

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quadro 5.2: Esclarecendo termos financeiros bsicos


Investidores e Credores
Um investidor compartilha o risco de um projeto ou companhia, normalmente pela compra de partes
das aes. Um emprstimo no um investimento na acepo normal do termo. Bancos no investem,
exceto quando eles compram aes.
Financiamento Privado
Os emprestadores e investidores, e igualmente os devedores e tomadores de emprstimos, podem ser
do setor privado ou do setor pblico. Um banco privado pode emprestar a uma concessionria de
servios pblicos de gua, e uma corporao pblica pode adquirir aes em uma companhia de gua
privada. Uma municipalidade ou corporao pblica pode emitir ttulos (bonds) que so comprados por
instituies fdinanceiras privadas. Alternativamente, os ttulos de uma companhia privada podem ser
adquiridos pelo pblico. Para complicar o quadro, algumas companhias e bancos tm propriedade
mista. H muitas formas hbridas de financiamento. Est mais claro, e menos emotivo (dadas as paixes
acerca do termo "privatizao") referir-se a finanas comerciais, exceto onde a private equity
especificamente sugerida, ou onde equity e finanas comerciais esto sendo introduzidas em projetos
pblicos por vrios tipos de PSPs (Participaes do Setor Privado).
Participaes do Setor Privado (PSP)
H vrios modos nos quais negcios privados podem ser envolvidos no setor de guas, desde a
propriedade de ativos, passando por concesses, arrendamentos, operao e administrao de
contratos, at a subcontratao de funes especficas. Concesses, por sua vez, podem ter muitas
formas, dependendo se dizem respeito a sistemas inteiros ou a servios especficos como trabalhos de
tratamento (para qual COTs so crescentemente comuns). Este tpico tratado mais adiante no
Captulo 7.

Os princpios vistos nesta seo podem ser usados na formulao de planos


nacionais de financiamento hdrico. Os blocos integrantes de tais planos so os
instrumentos especficos que so descritos mais detalhadamente no Captulo 6, e
brevemente introduzidos na seo final abaixo.

5.6. O alcance dos instrumentos financeiros


Em ltima instncia, os servios so pagos pelos consumidores ou contribuintes em
encargos recolhidos dos usurios de gua, ou em subsdios recebidos dos governos
nacionais ou agncias de ajuda externas. Contribuies voluntrias de indivduos
canalizadas atravs de ONGs so outra fonte, secundria em tamanho global, mas
importante para projetos especficos em alguns pases. Todos os emprstimos e
investimentos de private equity tm que ser recuperados por rendas futuras ou
impostos - Eles no so alternativas a tarifas e subsdios, mas somente modos de
adiar o impacto destes custos financeiros sobre a sociedade.
Quadro 5.3: Financiando o setor de guas: mensagens chave
O tipo ideal de financiamento comercial do setor de guas o emprstimo de longo prazo a baixas
taxas de juros, disponvel em moeda corrente local para tomadores sub-locatrios.
As caractersticas mais importantes do financiamento comercial do setor de guas so que deve ser
coerente, sustentvel, e deve repassar o fundo adequado a todas as partes do setor de guas que dele
precisam. Sistemas de financiamento no tm necessariamente de ser monoltico, lgico ou "integrado".
O estudo de caso abaixo indica como duas "economias maduras" continuam a alocar finanas para seus
setores de guas.

Os diferentes instrumentos financeiros disponveis podem ser classificados em cinco


grandes categorias:

Impostos sobre uso ou benefcios

66

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Doaes governamentais nacionais ou locais ou outro apoio


Doaes externas (ODA)
Filantropia
Emprstimos comerciais e aes

Exemplos de cada categoria so apresentados no Quadro 5.4. O captulo seguinte


(Captulo 6: Aplicao de Instrumentos Financeiros) discute estas opes com maior
profundidade.
Quadro 5.4: Instrumentos para o financiamento do setor de guas
i) Taxas para o uso da gua e de servios de gua
Taxas de retirada de gua
Tarifas para o uso da gua por residncias, indstrias, propriedades rurais e outros grandes
usurios
Tarifas sobre despejo de esgoto e efluentes
Encargos e taxas de poluio das guas
Cobrana de licenas e encargos para o uso de servios especficos
Cobrana para proteo contra enchentes
ii) Doaes governamentais nacionais, emprstimos a curto prazo e garantias
Pagamentos com origem nos oramentos nacionais, estaduais ou municipais
Intermedirios financeiros e bancos de desenvolvimento
iii) Doaes externas e emprstimos a fundo perdido (ODA)
iv) Agncias filantrpicas e parcerias
Parcerias envolvendo ONGs e grupos da sociedade civil
v) Emprstimos comerciais, aes e PSP
Emprstimos de IFIs
Emprstimos de bancos comerciais e microfinanciamento
Ttulos
Aes ordinrias
Garantias externas e repartio dos riscos
vi) Contratos de vrias formas de PSP (COTs, emprstimos, etc.)

5.7. Estudo de Caso: Dois exemplos de financiamentos


coerentes
Caso 1: Frana: A gua paga pela gua
A formulao de poltica de gua, a legislao e a regulao so providas pelos
oramentos nacionais. Seis agncias regionais de gua (Agences de l'Eau)
correspondentes s bacias dos rios principais administram os recursos hdricos,
inclusive derivao e descargas de efluentes.
Cada agncia tem um Conselho (parlamento de gua) para revisar e votar os
programas de gastos. Os Conselhos incluem no s os consumidores como
tambm outros grupos de interesse regionais. A arrecadao obtida de
usurios de gua, baseada na derivao e na poluio. Recursos so
desembolsados pelas agncias de bacia para propriedades rurais e empresas
para melhorias ambientais ou medidas de gesto dos recursos hdricos.
Autoridades locais so responsveis pelos servios de gua e pelas guas
residuais. Elas podem tanto prover diretamente os servios, quanto deleg-los a

67

Economia e Gesto Sustentvel das guas

companhias por contratos de gesto, arrendamentos, ou concesses.


Investimentos so levados a cabo e financiados pela municipalidade que pode
retirar emprstimos de baixo custo do governo central. Por meio de tarifas, os
consumidores so os financiadores efetivos do setor de guas.

Pagamento pelos usurios


Agncia de Bacia

Subsdio

Imposto do Poluidor

Autoridade Local
(municipalidade ou
entidade de usurios)

Recuperao de custos

Usurios de gua
Na esfera nacional, gua paga pela gua, e somente por gua
Caso 2: Holanda: Um ciclo fechado para o financiamento de guas
O governo central responsvel pela poltica, administrao e superviso do
setor de guas, enquanto as provncias cuidam da poltica estratgica, gesto &
operao, e superviso dos Comits de Bacia e municipalidades. VEWIN (a
agncia de gesto das guas) prepara planos decenais. As agncias chaves so
os Comits de Bacia, agncias de superfcie democraticamente controladas
responsveis pela administrao de guas de superfcie (quantidade e
qualidade), controle de gua, e a administrao de vias fluviais interiores.
O Banco Holands de gua empresta apenas ao setor pblico, o que na
Holanda significa que o risco zero. A condio jurdica dos comits de bacia
semi-pblico. Eles foram treinados para submeter possveis projetos e at
mesmo pedir o preo de um emprstimo aos bancos privados. A regra que os
governos locais, empresas de servios e instituies semi-pblicas deveriam
cobrir seus custos. No caso de governos locais, significa que a provncia
verificar se no h algum dficit no oramento.
O Banco Holands de gua a fonte principal de capitais para investimento nos
comits. Esta instituio, de propriedade pblica, oferece funes bancrias para
os Comits de Bacia e isso eleva o padro do financiamento para essas
entidades. Os Comits de Bacia obtm rendas de impostos de proprietrios de
imveis, negcios e propriedades rurais instaladas nas suas reas. Companhias
de abastecimento de gua so responsveis pela produo e distribuio de
gua potvel, enquanto as municipalidades tratam do sistema de esgoto e do
tratamento de guas residuais.
Caractersticas distintivas do modelo holands:

Modelo de propriedade do setor pblico para Comits de gua


&Companhias de Abastecimento de gua (PLCs);
Estrutura democrtica dos Comits de gua, com representao forte do
grupo de interesse;

68

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Forte fluxo de renda para Comits de gua & provedores de gua para as
PLCs;
O Banco Holands de gua uma fonte exclusivamente para
emprstimos a longo prazo;
Fornecimento de gua & coleta e tratamento de guas residuais so
agora autofinanciveis (por fluxo de caixa & emprstimos);
Fortes agncias sub-soberanas que atraem finanas a longo prazo em
boas condies;
Alto grau de auto-regulao & de referncias a outros casos por Comits
de gua & PLCs.

BIBLIOGRAFIA SUGERIDA
Report of the Global Panel on Financing Water Infrastructure (chaired by Michel
Camdessus), 2003. Financing water for all. 2003 (disponveis nos stios virtuais do
GWP e WWC).
Winpenny, J.T., 2007. Financing water infrastructure and services: an introductory
guide for practitioners in developing countries. Disponvel nos websites de Cap-Net,
EUWI e GWP.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 6

APLICAO DE INSTRUMENTOS FINANCEIROS


Objetivo

Examinar em maior detalhe o que foi apresentado no Captulo 5 em relao s


principais opes de financiamento para um sistema de gua; e avaliar a relevncia
destes instrumentos para diferentes propsitos

Objetivos da aprendizagem
No final deste captulo, os participantes estaro aptos a:

Compreender as vantagens e desvantagens de cada opo de financiamento


e as circunstncias nas quais cada uma aplicvel;
Combinar opes diferentes para construir uma arquitetura financeira
coerente; e
Compreender a interdependncia dos mecanismos de financiamento e como a
sinergia pode ser produzida.

6.1. Introduo

Este captulo explora em maior profundidade as opes de financiamento


apresentadas no Captulo 5. Os instrumentos esto agrupados nas cinco categorias
identificadas no Quadro 5.4 ao trmino do captulo prvio. So apresentados em
uma sucesso lgica, de forma que os primeiros devem ter prioridade de escolha, e
os ltimos (emprstimos comerciais, eqidade e opes de PSP) s devem ser
considerados se houver pendncias, e se as instituies e projetos so
suficientemente solventes para justificar um financiamento comercial.
Parcerias, colaborao em grupo, e apoio privado tcnico e administrativo so
relevantes junto com todas as opes de financiamento. Apoios institucionais destes
tipos melhoram o acesso ao financiamento se isto sustenta a solvncia e a
viabilidade comercial de empreendimentos hdricos.

6.2. Encargos financeiros pelo uso de gua & servios de gua


Vrios tipos de tarifas e encargos financeiros so aplicados para os usurios de
gua. Se estes tm somente a inteno de influenciar o comportamento de usurios
(por exemplo: encorajando o uso mais cuidadoso da gua), no h nenhum vnculo
automtico com as finanas do setor de guas e razo alguma para que a
arrecadao seja completamente devolvida para os fornecedores de servios de
gua. Porm, mais habitual que esses encargos sejam para cobrir alguns ou todos
os custos de servios de gua, ou seja, a renda destinada para abastecimento
d'gua, sade pblica e higiene (WASH na sigla em ingls Water, Sanitation and
Hygiene).
A escolha , ento, permitir que os fornecedores de servio retenham toda a
arrecadao, ou uma proporo previamente acordada, para cobrir suas despesas,
ou devolv-la ao Tesouro Nacional para que seja desembolsada pelos processos

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

oramentrios nacionais. O caminho a ser seguido depender de fatores como:

A extenso da descentralizao no fornecimento de servios e na


oramentao;
Qual nvel de autonomia financeira e operacional desfrutam as agncias
locais; e
Quem toma decises a respeito de encargos & tarifas.

Em sociedades com um maior grau de descentralizao de servios de gua e


autonomia local e capacidade adequadas, normalmente mais eficiente para os
fornecedores de servio ter controle sobre o uso da sua prpria arrecadao. Isto
tambm remove um elemento de incerteza em pases nos quais os processos
oramentrios nacionais so arbitrrios e incmodos.
Pagamento pela retirada de gua
Pagamentos pela retirada de gua so coletados por companhias de abastecimento
d'gua, indstrias, propriedades rurais etc., e todo aquele que extrair guas
superficiais ou subterrneas. Apesar da recuperao de alguns custos pblicos
relativos gesto dos recursos hdricos, pretende-se que essas taxas incentivem a
conservao e reflitam os maiores custos para sociedade e para outros potenciais
usurios. desejvel, ainda, que os encargos sobre a aduo de guas superficiais
e sobre a explotao de guas subterrneas tenham alguma relao; caso contrrio,
um recurso poderia sofrer um sobreconsumo em relao ao outro. Em alguns pases
(por exemplo: o Reino Unido), o pagamento consiste em uma taxa para obteno de
uma outorga para extrair gua at uma quantidade pr-definida.
Tarifas de abastecimento de gua
O custo de aduo, armazenamento, transporte, tratamento e distribuio de gua
para setores principais (como moradias, indstrias e propriedades rurais)
parcialmente, ou completamente, recuperado pelas tarifas cobradas aos usurios.
Uma tarifa constante basta para elevar a arrecadao, mas uma tarifa volumtrica
necessria para influenciar o uso de gua. Uma tarifa volumtrica requer medio
(ou outros mtodos mais expeditos para medir o uso). Isto pode no ser necessrio
ou possvel em todas as situaes (por exemplo: conexes rurais ou o fornecimento
de baixos volumes para usurios urbanos de baixa renda).6
Onde servios de guas residuais (sistema de coleta de esgoto, estaes de
tratamento e/ou remoo de detritos7) so oferecidos, seus custos normalmente so
recuperados por uma sobretaxa na tarifa de abastecimento de gua potvel. Tal fato
deve-se, em parte, alta correlao entre o volume de
guas residuais geradas e o volume de gua limpa
Pergunta de base
recebida, e, em parte, resistncia do consumidor em
Como a populao de baixa
pagar por servios de guas residuais separadamente.
H vrios modos para estabelecer tarifas que possam
ser pagas por consumidores mais pobres, por
exemplo:

renda poderia pagar as tarifas


pelo uso da gua? Apresente
exemplos e lies aprendidas.

Medidores convencionais podem custar mais de US$100.


Os resduos aps tratamento (que podem ser alijados no solo ou no mar) usados na agricultura, ou na
construo de rodovias.

71

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Pergunta de base
Utilizao de subsdios cruzados originados de
outras categorias de consumidor;
O que custevel? Como a
Uma quantidade bsica de gua pode ser
capacidade de pagar pode ser
disponibilizada a todos (grtis ou a uma baixa
obtida? Como isto visto no seu
taxa unitria);
pas? Quais so os diferentes
grupos de interesse envolvidos, e
Podem ser usadas tarifas progressivas (que se
como eles percebem o conceito
tornam mais altas com o volume consumido); e
de custevel?
Evitando-se qualquer distoro no consumo, a
conta de gua de residncias de baixa renda
deveria ser coberta pela seguridade social (entretanto isto no possvel em
todos os pases).

Na fixao de tarifas, comum a considerao de que uma taxa entre 3 e 5% da


renda mdia familiar seria "suportvel" para pagamentos de servios de gua8. Na
prtica, as pessoas mais ricas (com conexes) normalmente pagam menos que isto,
e as pessoas mais pobres (que complementam o consumo com fornecedores
informais) pagam mais. Porm, existem crescentes evidncias da Disposio para
Pagar (DPP) pelo acesso gua ou por melhores nveis de servio (veja Quadro
6.1).
O quanto suportvel no um assunto para usurios industriais e comerciais.
Em muitos pases, as rendas destes setores so usadas para subsidiar o uso de
gua domstico. A situao diferente para proprietrios rurais que recebem gua
de redes pblicas de irrigao. Eles so, em geral, altamente subsidiados.

Quadro 6.1: Disposio para Pagar (DPP) pela gua


Estudos da DPP se tornaram comuns na precificao da gua e em decises de investimento. Eles so
um mtodo de amostragem das vises de potenciais consumidores sobre projetos propostos e de colher
informao sobre a situao socioeconmica dos usurios e o seus atuais hbitos em relao gua.
Eles consistem em pesquisas (postal, telefone, porta-a-porta ou grupo de enfoque) de uma amostra
representativa do grupo de consumidores.
Um estudo de DPP deve conter os seguintes elementos essenciais:

Estabelecimento de cenrios: Qual o projeto ou o propsito (o acordo) que est sendo oferecido
aos clientes?

Dados socioeconmicos do grupo de amostra (por exemplo: renda, circunstncias familiares,


arranjos presentes para obteno de gua, e quanto atualmente gasto com gua)

Questo DPP: O "acordo" oferecido ao consultado, com informao prtica dos meios de
pagamento; e perguntado pela DPP por isto. A pergunta chave pode ser em aberto (Quanto voc
est Disposto para Pagar?) ou do tipo Sim/No (voc estaria disposto a pagar a quantia "x"?)

Uma pesquisa de DPP sria e confivel um empreendimento caro e que requer elevado grau de
especializao, alm de necessitar de tempo e recursos. O questionrio precisa de cuidadoso preparo
por profissionais experientes e deve ser pr-testado em um grupo. Os avaliadores devem ser pessoal
treinado. Os resultados tm de ser coletados e interpretados por profissionais experimentes em
mtodos econmicos quantitativos e estatsticos.

Sistema de esgoto e pagamento pelo alijamento de efluentes


Residncias, indstrias e outros usurios comerciais que despejam efluentes na
rede pblica de coleta de esgoto pagam uma sobretaxa na conta d'gua para cobrir
os custos de coleta e tratamento. As principais fontes de efluentes, como as
indstrias, podem estar sujeitas a um pagamento especfico, que calibrado de

(incluindo tanto abastecimento d`agua e sistema de coleta de esgoto). Em pases com saneamento bsico
rudimentar, a tarifa reflete o custo do abastecimento com sobrecarga. medida que o sistema de esgoto evolui, sua
parcela na tarifa aumenta.

72

Economia e Gesto Sustentvel das guas

acordo com o volume do efluente que coletado pelo sistema pblico e com a
presena de contaminantes especficos.
Impostos e taxas para a poluio da gua
Estes so tributos ambientais aplicados sobre efluentes alijados diretamente em um
curso d'gua natural. A estrutura e o valor do imposto esto relacionados
concentrao dos contaminantes. Com isto, pretende-se estimular o tratamento dos
efluentes previamente sua descarga. A estrutura de imposto, em tese, tambm
deveria recompensar o lanamento de um volume adequado de efluente tratado, o
que necessrio para manter o fluxo do rio e diluir a concentrao de efluentes no
tratados (ver seo f em Captulo 4).
Taxas para licenas e pagamento por servios especficos
Alguns dos custos para manter o volume e qualidade de corpos de gua podem ser
recuperados diretamente das pessoas e companhias que dependem destes
servios. Exemplos incluem outorgas de licena para caa e pesca e para o
fornecimento de mapas e de dados hidrolgicos.
Cobranas para gesto do risco de inundao (GRI)
H vrias opes para recuperar dos usurios os custos da gesto de risco de
inundao (Quadro 6.2).
Quadro 6.2: Financiamento da Gesto de Risco de Inundao
Cobrana dos usurios da gua: Os Comits de Bacias franceses (Agences de Bassin) financiam as
atividades de gesto de recursos hdricos (incluindo o controle de inundao) por meio de
sobretaxas nas contas de gua dos clientes, s vezes chamadas de imposto dos poluidores.
Sobretaxa aos donos de propriedades: Os Comits de Bacias holandeses (Netherlands Water Boards),
responsveis para administrao de guas superficiais (inclusive pelo controle de inundao),
recupera os custos por meio de taxas cobradas aos donos de propriedade.
Contribuies negociadas dos principais beneficirios individuais: Os grandes proprietrios,
incorporadores, complexos esportivos, fbricas e usinas de energia.
Taxas e cobranas pelo uso de instalaes e recursos: Certos recursos criados para a GRI tm
benefcios recreativos e tursticos. Assim, podem ser cobradas taxas de acesso para o pblico geral
em caso de: passeios, prtica de esportes aquticos em reservatrios, licenas para caa e pesca
etc.
Compartilhamento de custos por esquemas de mltiplos propsitos: A GRI , freqentemente, um
dos propsitos de projetos de energia eltrica, de regularizao de vazes, de preservao
ambiental de reas midas, etc. Assim, seus custos podem ser compartilhados com os oramentos
destes outros setores.
Compartilhamento de custos por projetos transfronteirios: A GRI freqentemente requer projetos
transfronteirios,nos quais os custos podem ser compartilhados com pases vizinhos ou pela criao
de mecanismos de gerao de fundos internacionais para este propsito.
Seguro: Muitos governos estimulam que seus cidados se assegurem com aplices de seguro privados
para se proteger do risco de inundao. Em caso de uma inundao, as companhias de seguro
indenizam os atingidos pela inundao.

6.3. Subvenes do governo nacional, emprstimos e garantias


O governo central destina o financiamento (subvenes, emprstimos de curto prazo
e ttulos) de gastos de capital em gua para as autoridades locais ou para as
companhias pblicas de gua. Em casos de disponibilidade de assistncia
internacional, o recurso normalmente remetido ao governo central antes de ser
passado para o governo local ou para as autoridades pblicas. A renda decorrente
de tarifa do abastecimento de gua pode ser retida pela companhia local, ou ser
devolvida aos cofres pblicos. Governos centrais tambm podem prover garantias
estatais para agncias que forneam seus financiamentos.

73

Economia e Gesto Sustentvel das guas

As vantagens do financiamento do governo central para os principais projetos so:

O levantamento de recursos relacionado capacidade financeira nacional,


e pode evitar o excesso de emprstimos locais e problemas de
endividamento;
O Tesouro Nacional pode obter melhores condies de financiamento no
mercado do que as autoridades locais;
Podem-se estabelecer prioridades nacionais, de modo a garantir recursos
para casos urgentes ou prioritrios, assegurando eqidade entre partes mais
ricas e mais pobres do pas; e
O risco cambial dos emprstimos estrangeiros assumido pelo governo
central.

Por outro lado, as decises relativas ao financiamento de recursos hdricos se


tornam mais politizadas, o governo central pode dar menor prioridade ao setor de
guas do que os governos locais; o financiamento pode se tornar dependente de
uma frgil situao fiscal do pas; prestadores de servios locais so desestimulados
a desenvolver auto-suficincia financeira; e os doadores externos e outros
financiadores so impossibilitados de estabelecer uma relao prxima e contatos
com os prestadores de servios.
O oramento anual do governo central tambm pode ser usado para apoiar os
custos recorrentes do setor de guas (veja Quadro 6.3).
Quadro 6.3: Uso do oramento nacional para custos recorrentes
A seguir so listados modos pelos quais o oramento do governo central pode ser utilizado para cobrir
os custos recorrentes do setor de guas:

Cobrindo custos recorrentes do setor pblico de servios de gua (por exemplo, salrios, veculos e

escritrios)
Cobrindo custos variveis para a operao dos servios de gua (energia, produtos qumicos, etc.)
Este ponto mais problemtico: sempre que possvel, os custos devem ser repassados aos usurios.
Subscrevendo qualquer dficit financeiro incorrido por empresas locais de gua Se isto se torna um
"cheque em branco", remove qualquer incentivo para que a empresa melhore suas finanas.
Provendo subsdios para cobrir propsitos especficos (por exemplo: gua grtis para casos
meritrios, custos de um programa de saneamento e fornecimento emergencial para reas de seca)
- Subsdios direcionados ou inteligentes (ver seo 3.2) evitam algumas das desvantagens de
subsdios gerais, particularmente se tais subsdios so previsveis e transparentes.

6.4. Intermedirios financeiros & bancos de desenvolvimento


Muitas agncias financeiras ocupam uma posio entre
os governos centrais e os prestadores de servio locais,
como os bancos de desenvolvimento nacional, as
corporaes de desenvolvimento de infra-estrutura, os
bancos destinados ao setor hdrico, as corporaes de
desenvolvimento municipal, os fundos ambientais, e
outros tipos de intermedirios.

Pergunta de base
Os bancos de
desenvolvimento agregam
valor? Deveriam existir
bancos destinados a
recursos hdricos? Quais
experincias voc pode
identificar em seu pas?

Estes intermedirios canalizam o dinheiro "por atacado"


at que este atinja fornecedores regionais e locais. Eles
podem adquirir o financiamento em boas condies por causa do apoio de governo
e das garantias estatais, e tem acesso a fontes diversificadas de financiamento. Eles
so mais prximos s comunidades de base locais que o governo central; podem

74

Economia e Gesto Sustentvel das guas

desenvolver experincia em setores especficos e podem adquirir know-how em lidar


com clientes locais. O intermedirio pode conjugar experincias financeiras e
comerciais. Reembolsos de emprstimo esto disponveis para reemprstimos no
setor, em vez de serem perdidos para outros setores. Um intermedirio financeiro
bem sucedido pode exibir real sade financeira e explorar sinergias de outros
setores municipais. O Banco de gua holands um dos poucos exemplos de
constituio de fundo dedicado gua, de propriedade pblica e com garantias
governamentais.
Por outro lado, muitas destas corporaes tm um histrico pobre e so propensas a
se tornarem politizadas e burocrticas. Um pobre portflio de emprstimos e uma
gesto ruim so receitas para insolvncia. A menos que se agregue valor, o
intermedirio uma camada desnecessria entre o governo e fornecedores de
servio.

6.5. Subvenes externas (assistncia oficial para o


desenvolvimento)
Subvenes ou emprstimos com juros baixos9 esto disponveis por uma grande
variedade de agncias internacionais. Como um princpio geral, sensato para
pases em desenvolvimento maximizar emprstimos oriundos de Ajuda de
Desenvolvimento Estrangeira (ADE), antes de contemplar o financiamento comercial
para o setor. Porm, at mesmo as subvenes podem ter custos de transao
significativos e inconvenincias; e, atrair a ajuda de muitas fontes diferentes pode
impor nus s habilidades de administrao das autoridades nacionais.

Pense a respeito
Concesses de AOD bom demais para ser verdade? Olhando os dentes do cavalo ganho

Subvenes so transparentes e simples. Evitam obrigaes de reembolso e dvidas


pendentes. Podem ser mescladas com outros tipos de financiamentos para produzir
Quadro 6.4: Ajuda Baseada em Resultado (ABR)
A Ajuda Baseada em Resultado defendida freqentemente como uma soluo apropriada para o setor
de guas.
A ABR foi definida como "... uma estratgia para usar subsdios explicitamente baseados em
desempenho para apoiar a prestao de servios bsicos nos quais preocupaes polticas justificariam
o financiamento pblico para complementar ou substituir as taxas pagas pelos usurios. O ncleo da
abordagem de uma ABR a contratao da prestao de servio de terceiros, normalmente uma
empresa privada para a qual o desembolso amarrado real prestao destes servios".
Em um caso inovador no Qunia, uma ABR do Banco Mundial est sendo usada para apoiar um programa
para ampliao do fornecimento de gua e de saneamento bsico para comunidades rurais, financiado
por uma agncia de microfinanciamento local. A agncia pode obter reembolso parcial de seus
emprstimos por meio de ABR uma vez que o projeto esteja completamente implantado e a
arrecadao das taxas cobradas aos usurios seja iniciada. Mais detalhes so apresentados no Captulo
7.
9

Um emprstimo a juros baixo o que est disponvel em condies melhores que aqueles oferecidos pelo
mercado financeiro - taxas mais baixas, amortizao mais longa, e/ou perodo de carncia antes do devido
reembolso. Para que seja classificado como Ajuda de Desenvolvimento Estrangeira (ADE) reconhecida pelo Comit
de Assistncia ao Desenvolvimento da OCDE, emprstimos concessivos tm que conter uma "parcela de
concesso" de pelo menos 25%. Em termos tcnicos, a parcela de concesso o valor descontado do fluxo de
reembolso do emprstimo, taxa padro de juros do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (CAD), expresso
como uma percentagem do valor de face do emprstimo.

75

Economia e Gesto Sustentvel das guas

um pacote satisfatrio para um projeto especfico. At aqui, tudo bem; mas


concesses tambm podem embutir obrigaes polticas e comerciais (explcita ou
implicitamente). Cada doador tem um procedimento diferente que pode ser oneroso
e prolongar o perodo de desembolso. Eles tambm tendem a usar produtos
tcnicos diferentes que complicam a obteno e a formao de reserva financeira.
Doadores podem insistir nas suas prprias instituies e unidades especiais de
projeto, independentes de sistemas nacionais. Isto os faz difceis de serem
integrados com programas de setor e cria um problema de re-entrada quando a
ajuda cessa. Alm disso, as exigncias de avaliao e as condies impostas so
normalmente mais onerosas para subvenes do que para os emprstimos
comerciais.

6.6. Agncias filantrpicas e sem fins lucrativos & parcerias


Em pases em desenvolvimento, uma alta proporo de programas de
abastecimento d'gua e de saneamento bsico em reas rurais e peri-urbanas
empreendida com ONGs, Organizaes Comunitrias de base, grupos religiosos,
grupos de caridade e outras entidades filantrpicas e sem fins lucrativos. Vrias
fundaes ricas comearam recentemente programas de abastecimento d'gua e de
saneamento bsico. Algumas das ONGs mais ativas no setor de guas esto
ligadas a agncias da ONU como UNICEF, ou filiais da Cruz Vermelha Internacional.
Algumas ONGs se especializaram no abastecimento d'gua e saneamento bsico e
tem programas e experincias extensos, como a Eau Vive e a WaterAid.
Embora as maiores ONGs sejam internacionais, a maioria delas tem forte "presena"
local. Elas agem como canais para fundos de doao descentralizada (por exemplo:
eles foram os principais recipientes de capital do Fundo Europeu para gua).
Existem vrias redes internacionais de ONGs que podem ajudar a selecionar
parceiros de adequado potencial em pases especficos, por exemplo, PsEau, a
Secretaria Internacional para gua (le Secrtariat International pour l'Eau) e a
Women for Water Partnership.
Parcerias normalmente envolvem dois ou mais dos seguintes agentes: governo
local, organizaes comunitrias, ONGs ou entidades de caridade, doadores
externos, companhias privadas, bancos e organizaes de microcrdito. As funes
de patrocnio, advocacia poltica e apoio, direo profissional, financiamento,
implementao, etc. tm que ser alocadas com base na vantagem comparativa.
Normalmente, o financiamento envolve subvenes combinadas para capital inicial,
proviso de seguros e garantias, com o uso de financiamento comercial
freqentemente em um formato de consrcio.
ONGs podem atrair fundos que estariam indisponveis e
Pergunta de
podem operar em regies onde administraes oficiais
base
esto frgeis. Elas tambm podem operar de forma
Quais as
flexvel e espontnea. Por outro lado, a presena de
contribuies de uma
funcionrios de ONGs fora do controle direto ou da
responsabilidade de governos nacionais poderia causar suspeita ou ressentimento,
e seus projetos podem ser difceis de serem repetidos ou ampliados porque elas so
privilegiadas de vrios modos.

6.7. Emprstimos comerciais, ttulos & lanamento de aes


1)

Emprstimos de Instituies Financeiras Internacionais (IFIs)

76

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Emprstimos de mdio/longo prazo so disponibilizados pelas IFIs para


gesto de recursos hdricos e infra-estrutura. Os
Pergunta de base
acionistas das IFIs so os governos nacionais, e
Quais so as vantagens e
operam em muitos pases diferentes. Algumas
desvantagens da obteno de
delas so obrigadas pelos seus estatutos a
emprstimo de IFIs? Situe a
emprestar apenas aos governos nacionais,
pergunta no contexto do seu
pas.
enquanto outras tm os meios para lidar com
entidades privadas e podem lidar tambm com
tomadores de emprstimos de entidades subsoberanas (estados, provncias, departamentos, municpios). As condies
para os primeiros normalmente so mais favorveis que para os ltimos em
relao oferta de fontes comerciais, porque podem emprestar com
garantias fornecidas por seus acionistas governamentais. Elas tambm
podem constituir conselho consultivo imparcial para os tomadores de
emprstimos e podem organizar ajuda tcnica e capacitao profissional, e
conferem prestgio (o "efeito halo" possibilidade de que a avaliao de um
item possa interferir no julgamento sobre outros fatores, contaminando o
resultado geral) a um projeto ou a um cliente, fazendo com que bancos
comerciais se tornem mais aptos para co-financiamento (por exemplo: por
meio de consrcio de fornecedores).
Por outro lado, comparadas com bancos comerciais, as IFIs so mais lentas
e mais incmodas devido sua obrigao pblica de fazer investigaes
mais completas e s devidas diligncias; suas decises de emprstimo
podem estar sujeitas influncia poltica dos governos acionistas e da
ONGs; e seus emprstimos podem embutir condies mais onerosas. Lidar
com IFIs expe tambm pases clientes aos riscos cambiais, e qualquer erro
pode afetar relaes com outras IFIs por clusulas de correlao (um erro
cometido em um emprstimo de uma instituio considerado como
cometido tambm em relao a todas as outras).

Tradicionalmente, as IFIs tm tratado com governos centrais na negociao


de seus emprstimos10, mas algumas delas tm agora poderes e
instrumentos para tratar diretamente com entidades sub-soberanas e
privadas.
2)

Bancos comerciais e agncias de microcrdito


Emprstimos bancrios para infra-estrutura so de dois tipos principais e
dependem de como se criam os riscos:

Crdito corporativo, onde o emprstimo feito a uma companhia ou


corporao pblica que toma o servio da dvida (o emprstimo pode
ser usado para gastar em projetos especficos, mas o balancete
global do tomador de emprstimo o foco do credor); e,
Financiamento de projetos, onde o emprstimo feito a um "veculo
de propsito especial" que empreende o projeto, e sua segurana o
fluxo de caixa esperado do projeto.

Financiamento de projetos tambm chamado de emprstimo no-recursivo,


porque o credor no pode recorrer ao balancete do patrocinador no caso de

10

E investimentos de eqidade.

77

Economia e Gesto Sustentvel das guas

uma falha. tipicamente usado para itens identificados como "stand-alone",


por exemplo: estaes de tratamento d'gua, estaes de tratamento de
esgoto e redes de canalizaes. O projeto pode ser completamente implantado
pelo setor pblico, ou pode ter a forma de uma parceria pblico-privada (PPP).
Uma forma comum de PPP o contrato do tipo "Construo-PropriedadeOperao"11 no qual uma empresa privada obtm o financiamento, executa o
projeto e recupera seus custos pela operao do projeto por um perodo de
alguns anos, antes de devolv-lo ao setor pblico.
3)

Microfinanciamento
O Microfinanciamento est se tornando crescentemente importante no
financiamento de infra-estrutura e de instalaes em pequenas comunidades,
particularmente onde o trabalho implantado pela prpria populao, e
envolve artesos locais em pequena escala ou o setor informal. Um
emprstimo tpico para um indivduo situa-se entre US$10-US$500, e para
uma organizao comunitria situa-se acima de US$1000, mas bem abaixo de
US$1 milho. O microfinanciamento tratado com mais detalhe no Captulo 9.

4)

Ttulos
Um ttulo (bond, ou garantia com taxa de interesse fixa) um mtodo de
obteno de uma soma importante no qual o comprador (detentor do ttulo)
promete o reembolso em uma data futura especificada, pagando, enquanto
isso, uma taxa de juros fixa. O comprador pode vender a garantia a qualquer
momento (diferentemente de um emprstimo12) contanto que para isto exista
mercado. Movimentos no mercado de taxas de juros so refletidos em
mudanas no preo do ttulo13. Em um mercado financeiro bem-desenvolvido,
com suficientes compradores e vendedores, um ttulo um ativo lquido que
pode ser trocado prontamente (embora seu preo futuro de mercado varie).
Sua liquidez o faz atraente para os compradores.
As condies do ttulo (tempo de maturidade - significado - e qualquer
reembolso intermedirio) podem ser ajustadas para alcanar o fluxo de caixa
esperado. Investimentos no setor de guas tm tipicamente um perodo de
payback longo e fluxo de caixa previsvel que os tornam aptos ao
financiamento por meio de ttulos. As despesas inerentes a esse financiamento
implicam uma quantidade mnima de ttulos do ponto de vista econmico
(provavelmente US$50-100-milhes). Os ttulos para cidades de pequeno e
mdio porte so pouco econmicos, a menos que possam agrupar recursos
com outras municipalidades (veja Captulo 9).
O emissor do ttulo tem de ter uma boa situao creditcia, o que normalmente
limita seu uso para cidades maiores e financeiramente solventes. A transao
muito transparente e as agncias de avaliao do crdito investigam os
negcios financeiros do emissor no detalhe (de outro ponto de vista, isto
benfico). Qualquer deteriorao nas finanas do emissor (particularmente
qualquer coisa que cause uma perda de posio no grau de investimento)
poderia tornar o valor futuro do ttulo mais caro - implicando uma taxa de juros

11

Outras variaes so: Projeto-Construo-Operao-Transferncia, o Reabilitao-Operao-Transferncia, o


Transferncia-Operao-Transferncia, etc.
12
embora emprstimos possam ser vendidos como Obrigaes de Dvidas Colateralisadas
13
uma elevao das taxas de juros causa a queda do preo do ttulo e vice-versa.

78

Economia e Gesto Sustentvel das guas

mais alta.
Entidades sub-soberanas que ingressam no mercado de ttulos se expem
investigao das agncias de avaliao de crdito, dentre as quais Standards
& Poors, Moody's e Fitch Ratings, e seus equivalentes locais afiliados, so as
maiores (veja Quadro 6.5).
Quadro 6.5 Avaliao de crdito - uma ferramenta para transparncia e comparao
Agncias de avaliao de crdito sujeitam a situao financeira dos tomadores de ttulos a uma
consultoria rigorosa e abrangente, a fim de dar a ele uma avaliao, que um indicador chave usado
por mercados financeiros e compradores potenciais. Ttulos com um grau de investimento BBB ou mais
alto na escala Standard & Poors podem legalmente ser comprados por fundos de penso locais e outros
investidores institucionais com responsabilidade para seus poupadores. A avaliao de crdito colabora
imensamente para transparncia de financiamentos sub-soberanos. Permite avaliaes comparativas e
cria uma disciplina de mercado nos polticos e funcionrios locais.

5)

Aes ordinrias
Aes so uma forma de financiamento na qual os provedores (os
"investidores") compartilham os riscos do empreendimento em troca de
tambm compartilhar seus lucros. A Eqidade necessariamente no tem que
ser privada - as quotas (shares) tambm podem ser emitidas por uma
corporao pblica ou uma com controle acionrio pblico (uma flutuao
parcial); e elas podem ser efetuadas tanto por agncias pblicas como
tambm por indivduos e companhias privadas. Algumas IFIs podem possuir
aes.

Os riscos financeiros so suportados em ltima instncia pelo possuidor da


ao. Os pagamentos de dividendos podem ser adiados em anos com fracos
resultados financeiros; mas levando ano a ano, os acionistas esperaro
ganhar, pelo menos, o retorno da taxa de mercado sobre suas aes. Por ser,
normalmente, a taxa mais alta que o rendimento dos ttulos ou os emprstimos
de banco, aes ordinrias so uma forma cara de financiamento para infraestrutura pblica. As quotas podem ser compradas e podem ser vendidas;
conseqentemente, a propriedade ou o controle pode mudar. Este pode ser
um assunto poltico sensvel para o servio pblico bsico.
A ao age como uma "amortecedor" financeiro entre uma corporao e seus
credores: os ltimos recebem conforto da existncia da eqidade adequada,
que, por sua vez, leva o impacto de resultados ruins. Uma boa alavancagem14
pode efetuar o emprstimo em condies melhores. A ao ordinria faz a
corporao mais transparente para mercados financeiros. A investigao
regular das agncias de avaliao de crdito pode agir como um incentivo
boa prtica.
As aes ordinrias tm atrativos como uma fonte
potencial de finanas em certas situaes:

Para empresas de servios de gua com


boas finanas, bom fluxo de caixa e boa
avaliao de crdito (Isto normalmente
significa grandes empresas de servios

14

Pergunta de base
Que vantagens traz o
financiamento via mercado
de aes? Ele tem sido
usada no seu pas? De que
modo?

Alavancagem a razo entre a dvida financeira e o capital acionrio.

79

Economia e Gesto Sustentvel das guas

urbanos com autonomia financeira e orientao comercial.)


Onde a completa privatizao est sendo considerada, envolvendo
qualquer desapropriao de recursos de infra-estrutura ou a criao de
uma companhia para operar de forma pblica ativos de controle pblico.
Onde o mercado local de tamanho e de liquidez suficientes para
assegurar uma adequada e diversificada aquisio de shares (os
investidores institucionais como fundos de penso e companhias de
seguro so os atores-chave.)

Algumas das vantagens das aes ordinrias (acesso


Pergunta de base
para capitais adicionais, orientao comercial e
disciplina de mercado) podem ser obtidas sem a
Como a participao do
renncia da propriedade pblica de recursos hdricos
setor privado se diferencia
(desapropriao ou privatizao) que controversa em
de privatizao? Voc
pode dar exemplos disso
algumas sociedades. Se prefervel, recursos de infrado seu pas?
estrutura podem permanecer na propriedade pblica, e
companhias privadas podem ser escolhidas para
operar e gerenciar contratos. Alternativamente, o
capital privado pode ser envolvido em joint ventures (com minoria ou maioria
de holdings) com agncias pblicas tanto para propriedade quanto para
operao (ou para ambas)15.
Alm da injeo direta de capital para a compra de ativos, companhias
privadas podem facilitar o financiamento de outros modos. A contratao de
testes com operadoras privadas pode melhorar a eficincia e as finanas de
um empreendimento, e deve aumentar sua propenso ao crdito. Concesses
de sistema tipicamente vinculam o concessionrio usando suas prprias
finanas para manuteno essencial e investimento durante o perodo da
concesso. Construo-Operao-Transferncia (COTs)16, um modo comum
de financiamento de ativos ou de artigos de campo (por exemplo, servios de
abastecimento e tratamento de efluentes, ou redes maiores), requer que os
scios privados levantem recursos das prprias contas e recuperem seus
custos na operao, antes de devolver o recurso ao cliente pblico.

Um bom regulador independente altamente desejvel para assegurar que as


aes ordinrias trabalhem para o interesse pblico. A regulao igualmente
desejvel para fazer os prestadores de servios pblicos de gua responder
pelo seu desempenho. Na prtica, a regulao uma arte em evoluo na
maioria dos pases, e so esperadas prudncia e adaptao pela experincia.
Uma segunda alternativa para um bom regulador independente a regulao
por contrato, com recurso a um rbitro independente ou acesso ao direito
internacional.
H um corpo crescente de operadores privados de pequeno e mdio porte em
pases em desenvolvimento, alguns dos quais so capazes de explorar fontes
locais de financiamento.
6)

Garantias & compartilhamento de risco

15

Veja: Barriers and Conditions for the Involvement of Private Capital and Enterprise in Water Supply and Sanitation
in Latin America and Africa: Seeking Economic, Social and Environmental Sustainability: http://www.prinwass.org
Contratos tipo Construa-Opere-Transfira (COT). Outros tipos similares so o CPO (Construo-Posse-Operao),
o CPOT (Construo-Posse-Operao-Transferncia), o PCOT (Projeto-Construo-Operao-Transferncia), o
ROT (Reabilitao-Operao-Transferncia), etc.

16

80

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Lidar com risco implica na identificao, alocao e gerenciamento de riscos.


Seguro e garantias esto disponveis para cobrir o risco poltico, contratual,
regulatrio e de crdito, tanto de agncias multilaterais de desenvolvimento
como de bilaterais (ver Quadro 6.5). Um objetivo importante de programas de
garantia de IFIs e doadores bilaterais a promoo de mercados de capitais
locais como um mercado seguro para poupanas locais e fontes de
financiamento de longo prazo para negcios locais, microempresas e outros
objetivos.
Como a garantia funciona?

Mitigao de riscos especficos (ver Quadro 6.6) que so os pontos


crticos em um projeto
Aumento de garantias (p. ex. ttulos) para lev-los a uma melhor
avaliao de crdito
Melhoria dos termos nos quais os tomadores de emprstimo e os
patrocinadores de projeto podem ter acesso a emprstimos e
investimento
Exposio de financiadores e de investidores a mercados anteriormente
pouco conhecidos e a novos produtos financeiros

Quadro 6.6 Garantia de Financiamento


Garantias cobrem os trs principais tipos de risco:
Poltico (guerra, terrorismo, seqestro, nacionalizao, expropriao sem compensao adequada,
restries na converso e transferncia de divisas necessrias para o projeto); A cobertura de seguro
disponvel pela AGIM (Agncia de Garantia de Investimentos Multilaterais), agncias oficiais bilaterais e
seguradores privados. Este um mercado grande, bem estabelecido e ativo, com a proviso bem
combinada para atender demanda.
Regulador & contratual (violao de contrato por agentes pblico; as decises adversas por
reguladores ou outras agncias pblicas devido presso poltica); A cobertura disponvel pelas regras
de violao de contratos da MIGA e pela Garantia Parcial dos Riscos do Banco Mundial. O produto
especfico para cada caso, sendo complicado para repeti-lo, e a recuperao normalmente difcil.
Crdito (pagamentos atrasados ou inadimplncias em emprstimos, ou bens ou servios providos por
razes comerciais); As Garantias de Crdito Parciais so oferecidas pela IFC (International Finance
Corporation) e outros IFIs; alguns doadores bilaterais tm Garantias de Emprstimo Parciais; e as
aplices de seguro so vendidas por companhias privadas de atuao especfica (especializando-se no
fornecimento de garantias financeiras). O risco de desvalorizao um novo caso, mas o seguro contra
isto no uma proposio prtica, embora testes pilotos de esquemas possveis sejam encaminhados.

Este captulo revisou vrias fontes possveis de financiamento para saneamento


ambiental. Alguns destes so disponveis apenas em moeda estrangeira. Em caso
de emprstimos e aes, isto sujeita riscos cambiais aos usurios estrangeiros. Por
essa razo, entre outras, h muito a ser dito para obter fundos de fontes locais de
financiamento, que teriam o benefcio adicional de estimular o desenvolvimento de
mercados de capital locais e de economias locais. Este tema retomado no captulo
seguinte, que considera como os mercados de capital locais podem ser
desenvolvidos para fornecer fundos para o setor WASH.
Bibliografia sugerida
European Union Finance Working Group (EU-FWG). 2007. Financing Water
Infrastructure and Services: An introductory guide for practitioners in developing
countries

81

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Ministrio das Relaes Exteriores, Sucia. 2000. Development Financing. Financing


Transboundary Water Management. Policy Brief Jan/02.

82

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 7

FINANCIANDO GUA E SANEAMENTO POR MEIO DE


TTULOS, COTs E REFORMAS
Objetivos

Analisar a disponibilidade de um mercado de capitais em nvel nacional, e a


possibilidade de us-lo para o gerenciamento de recursos hdricos
Identificar as diferentes formas legais utilizadas para financiamento, que
combinam com os diferentes instrumentos financeiros que podem ser usados
no setor de gua e foram introduzidas nos captulos anteriores
Indicar como um mercado local de capitais pode ser desenvolvido com a
atitude certa e a poltica adequada

Objetivos da aprendizagem
Ao fim deste captulo, os participantes iro:

Conscientizar-se sobre a importncia de desenvolver mercados de capital


locais;
Aprender a apreciar a importncia de arranjos legais para garantir
financiamentos no setor de recursos hdricos;
Ser capazes de fornecer argumentos favorveis e contrrios participao
do setor privado na infra-estrutura do setor de recursos hdricos;
Ser capaz de demonstrar a importncia e a composio de fluxos de capital
estrangeiro;
Ser capaz de identificar riscos financeiros e discutir possibilidades para
mitig-los; e
Entender as reformas necessrias para o desenvolvimento de um mercado
de capitais local.

7.1 Introduo
Explicamos que h muitas fontes de financiamentos do setor de guas. Entretanto,
os diferentes nveis de governo (assim como as ONGs e micro-empresas) podem ter
dificuldades de acesso ao sistema formal de financiamento existente. Muito depende
de como o mercado de capitais no seu pas desenvolvido. As municipalidades
podem emitir ttulos? Os emprstimos so disponveis para projetos viveis de gua,
e as instituies de micro-finanas so capazes de organizar micro-poupanas e
fornecer emprstimos de baixo valor? Quais so as formas legais usadas para os
diferentes instrumentos financeiros?
Podemos aprender muito de experincias em diversos lugares de Governos, ONGs
e empresas de pequeno porte com relao ao uso de mercados de capitais. Estas
experincias so documentadas em estudos de caso (por exemplo, Vincent [1995] e
outras referncias listadas no fim deste captulo). A seguir, sero apresentados
exemplos da ndia e da frica do Sul.
Neste captulo, comearemos a distinguir as diferentes formas legais existentes e

83

Economia e Gesto Sustentvel das guas

que podem ser usadas para obter financiamento para o setor de guas. Em seguida,
ser analisado o desenvolvimento do mercado de ttulos para financiamento de infraestrutura na ndia. Na quarta seo, sero discutidos os mecanismos para
desenvolvimento do mercado de capitais local. Finalmente, sero revistas algumas
iniciativas na frica para desenvolvimento de um mercado de ttulos para infraestrutura. Entretanto, inicialmente so revistos alguns argumentos para o
desenvolvimento de parcerias com o setor privado.

7.2 Argumentos para o desenvolvimento de parcerias com o


setor privado
A comercializao de servios pblicos de gua em pases em desenvolvimento foi
a tendncia nos anos 1990. Depois de uma dcada de experimentos e experincias,
foi possvel atingir o equilbrio. Desapossamento, ou seja, a liquidao completa de
empresas de servios, no popular e s aconteceu na Inglaterra, no Pas de Gales
e no Chile; contudo, a participao do setor privado tornou-se muito popular. O papel
importante de prestadores de servios privados de pequeno porte em pases
africanos e asiticos justifica a ateno para outros tipos de participao do setor
privado (Van Dijk, 2006).
O debate na Participao do Setor Privado (PSP) ou Envolvimento do Setor Privado
(ESP) no setor de gua altamente politizado. Os oponentes da participao do
setor privado no setor de gua nunca o chamam PSP ou ESP, mas falam sobre a
privatizao, sugerindo que isto seja uma soluo neo-liberal que leva liquidao
com o xito limitado. De fato, a privatizao, no sentido mais amplo significa PSP ou
ESP, mas muitas vezes usado no sentido de desapossamento, ou venda de uma
empresa pblica para o setor privado. O PNUD (2006) conclui que a privatizao de
servios de gua foi uma prescrio de poltica pobre, implicando em fracassos.
Contudo, o estudo do desenvolvimento de mercado europeu indica que a PSP
estimulada pela liberalizao tambm pode ter efeitos positivos importantes
(Schouten e Van Dijk, 2006). Outros ressaltam que o ESP caro, estimula a
corrupo e leva a demisses de pessoal, aumentos tarifrios e mitigao ambiental.

Tabela 1: Pontos fortes e fracos do setor privado e do setor pblico em


Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
O setor pblico forte porque:

Espera-se que o governo oferea bens

pblicos.
usado para medir interesses.
bom para garantir aspectos legais do
projeto.
Toma responsabilidade poltica.
bom no planejamento e para formular
exigncias legais.
Pode regular o setor privado.

Pontos fracos
No podem lidar com os principais riscos
financeiros.
Projetos do governo geralmente tm
custos excedentes.

O setor privado forte porque:


estimulado pelo lucro, e
supostamente mais eficiente. Tem
habilidade
tcnica
e
oferece
continuidade em know-how.
disposto e capaz de tomar riscos.
Tem um grande grau da liberdade na
estrutura de organizao.
Pode mobilizar finanas e dirigir riscos
financeiros.
Est disposto e capaz de organizar a
O&M.
Ponto fraco
Pode inflacionar os custos.

Fonte: Van Dijk (2006)

84

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Uma forma da participao do setor privado a Parceria Pblico Privada (PPP). As


PPPs podem ser definidas como empreendimentos cooperativos entre uma entidade
pblica e uma parte privada, aspirando a desenvolver projetos comuns nos quais
eles compartilham riscos, preos e lucro. A complementaridade entre as
perspectivas dos dois setores uma razo do xito de PPPs. A Tabela 1 mostra a
razo da complementaridade entre o setor pblico e o privado.
Para avaliar os efeitos de uma perspectiva mais comercial para a gua, primeiro
precisamos saber quais foram os objetivos de tal mudana. A literatura nem sempre
concorda que o objetivo destas reformas aumentar a eficincia (que o que
desejam os economistas), ou ampliar as reas de servio (o que muitas vezes
prometido pelos polticos), ou atingir o retorno dos investimentos (o sonho dos
gerentes financeiros). Em quase todos os casos, os resultados de mais ESP so
aumentos no preo da gua, uma vez que este um instrumento relativamente fcil
de ser aplicado para atingir melhor desempenho.
O ESP muitas vezes est envolvido com fracassos do governo e do mercado. Em
segundo lugar, a ineficcia da regulao foi observada, devido a contratos
incompletos e a ocorrncia de assimetrias de informaes. Quais polticas so
necessrias para a gua? O Banco Mundial (1999) sugeriu cinco papis bsicos do
governo, provendo:
1.
2.
3.
4.
5.

Estrutura legal
Polticas econmicas
Infra-estrutura bsica
Cuidar dos menos favorecidos
Cuidar do meio ambiente

A gua no est nesta lista, ao menos que a considere como parte da infra-estrutura
bsica. Entretanto, mesmo transformando a gua como parte da responsabilidade
do governo, isto no significa necessariamente que o governo tem de executar
corretamente a tarefa. Esta tarefa pode ser subcontratada. interessante ressaltar
que o estado tenha se fortalecido em muitas sociedades ps-privatizao (porque
ele um estado regulador).
O governo pode se limitar criao de condies de desenvolvimento para o setor
privado e ao controle pela regulao de modo a garantir que o setor privado far um
bom trabalho. Desta forma, o governo ter de criar um ambiente regulador e talvez
uma agncia reguladora para o setor de gua potvel, visando garantir que as
regras criadas sejam respeitadas. Na prtica, outras formas de ESP so muito
importantes devido ao nmero de pessoal empregado. Fornecedores de gua de
pequeno porte so responsveis por 69% do abastecimento de gua em Cotonou
(Benin). Em alguns casos, tais fornecedores so responsveis por 90% dos servios
de saneamento (principalmente no contexto africano e do sul da sia).
Trs tipos de critrios podem ser adotados para avaliar o papel e a utilidade
potencial dos diferentes atores e seus projetos. Os preos cobrados podem refletir a
eficincia esperada, a eqidade e critrios ambientais. A seguir analisa-se a
aplicao destes conceitos em diferentes casos de investimentos no setor de gua e
na fixao de diferentes tipos de tarifas.

85

Economia e Gesto Sustentvel das guas

7.3 Instrumentos financeiros, ttulos legais e COT


Os esforos feitos pela ndia para financiamento da infra-estrutura urbana
especialmente abastecimento de gua e saneamento, por meio da emisso de
ttulos e de planos de ConstruoOperaoTransferncia (COT) sero
analisados, porque essa a melhor forma de envolver o setor privado na proviso
de infra-estrutura. H quarenta e quatro iniciativas em vinte e cinco cidades na ndia
para atrair capital privado ou atrair, de alguma forma, a participao de setor privado
para servios de gua e saneamento.Tradicionalmente, as organizaes que
financiam infra-estrutura seriam fundadas como organizaes governamentais.
Contudo, nos anos 90, instituies privadas ou semi-pblicas indicaram, na ndia,
que esto dispostas a financiar a infra-estrutura urbana. O envolvimento do setor
privado atualmente uma tendncia na ndia. A razo dessas abordagens
heterodoxas para o financiamento de infra-estrutura urbana o temor do governo
quanto possvel restrio de crescimento causada pela carncia de infra-estrutura,
uma vez que a ndia finalmente desponta como uma economia emergente (com
mais de seis por cento de crescimento anual)
O financiamento de infra-estrutura depende at certo ponto da estrutura legal e do
modelo de gesto. Blokland et al. (2005) distinguem sete modelos de gesto, a
saber: o ESP de Recursos Hdricos Pblicos, o Joint Venture, o ESP de Recursos
Hdricos Privados, a entidade corporativa prestadora de servios, a entidade
prestadora de servios (supra) municipal, o Modelo Francs (a concesso), e
Diferentes Tipos da Gesto de Usurios. O ponto principal abordado por Blokland
et al. (2005) refere-se ao fato de que a propriedade pblica de uma entidade
prestadora de servios no necessariamente exclui a sua gesto 'privada'. Um dos
problemas principais, contudo, que no est claro aquilo que a gesto privada
incorpora. O modelo coloca os prestadores de servio municipais no cerne da
gesto pblica, e a ESP de Recursos Hdricos Pblicos na categoria da gesto
privada.

O principal critrio adotado por Blokland et al. (2005) est baseado na estrutura legal
na qual a entidade prestadora de servio opera. Os ESPs de Recursos Hdricos
Pblicos operam segundo leis privadas, enquanto os prestadores de servios
municipais operam segundo leis pblicas. O Modelo Francs (a concesso) d ao
contratante privado ou concessionria a responsabilidade total pelos servios
(inclusive operao, manuteno e gesto, e investimentos de capital para a
expanso de servios). As caractersticas dos acordos de concesso esto
apresentadas no Quadro 7.1.
Quadro 7.1 Acordos de concesso: Contratos de Arrendamento-e-operao
Contratos de Arrendamento e Operao: Um contrato de arrendamento liga um arrendatrio (operador
privado), que aluga a entidade prestadora de servio, a uma autoridade pblica, que a possui. O
arrendatrio fica responsvel pela operao, manuteno e gesto do sistema. A autoridade pblica
permanece responsvel por novos investimentos no sistema. Os operadores privados pagaro uma taxa
para arrendar os ativos e assumiro o risco comercial. Esses contratos normalmente duram entre oito e
quinze anos. Os contratos de arrendamento exigem servios administrativos devido necessidade de
estabelecer e monitorar as metas de desempenho. O contratante privado responsvel pelo
fornecimento do servio no seu prprio risco, inclusive operao e manuteno da infra-estrutura, a

O conceito de financiamento de projeto definido como o desenvolvimento ou a


explorao de um direito, um recurso natural ou qualquer outro bem, onde a segurana
dos arrendatrios e a recuperao do investimento dependem do prprio projeto (p.
ex.: o Canal entre Inglaterra e a Frana). Devem ser consideradas as seguintes

86

Economia e Gesto Sustentvel das guas

questes: em que situao o financiamento do projeto a soluo? Quais so as


implicaes de usar esta frmula legal para financiamento? Em geral, h a
necessidade de uma organizao autnoma para assumir o projeto de infra-estrutura.
Autnomo refere-se a uma agncia com uma personalidade jurdica e autnoma
(Separate Legal and Financial Identity- SLFI), p. ex. um pas/cidade pode decidir criar
um Mecanismo de Objetivo Especial (Special Purpose Vehicle - SPV). Um SLFI pode
contribuir para a criao de um SPV de projetos de infra-estrutura.
Tabela 2: Diferentes formas legais e instrumentos de financiamento
Formas legais

SPV: ConstruoOperao
Transferncia (COT) e suas
variantes, tais como Construo
OperaoPropriedade (Build
OperateOwn - BOO) e Construo
OperaoArrendamento (Build
OperateLease - BOL)
PPPs
Propriedade conjunta, por exemplo joint
ventures
Concesses
Servios e gesto de contratos

Instrumentos de financiamento

Ttulos
Emprstimos
Quotas
Acordos de arrendamento
Consrcios de capital
Contribuies
Disponibilidade de mo-de-obra
Microfinanciamento e micro-crdito

Fonte: Van Dijk (2006)

s vezes, a prpria comunidade, a partir de alguma forma de organizao, um


parceiro em um acordo de PPP. Desta forma, o termo parceria pblico-privada e
comunidade (PPPc) utilizado, como, por exemplo, em projetos de renovao
urbana ou melhoria da coleta de rejeitos.
Quadro 7.2 Um exemplo de SPV

A Companhia do Setor Privada para Desenvolvimento de Infra-estrutura no Sri Lanka (Private Sector
Infrastructure Development Company - PSIDC) uma empresa pblica que financia e executa
projetos. Funciona como a Corporao de Finanas e Desenvolvimento de Infra-estrutura Urbana de
Karnataka (Karnataka Urban Infrastructure Development and Finance Corporation - KUIDFC) no
projeto costeiro. A companhia permite a participao do setor privado, que fornece at vinte por
cento do capital para a criao do Veculo de Objetivo Especial (Special Purpose Vehicle - SPV) a ser
criado. Quarenta por cento da soma total sai do mercado como dvida e quarenta por cento do
Projeto de Infra-estrutura do Setor Privado (Private Sector Infrastructure Project- PSIP) como
quotas. Aspectos interessantes so:
1. A formula de SPV usada para financiamento de projetos.
2. O capital levantado por uma frmula de 60:40.
3. Compartilhamento de capital: o setor privado contribui com, no mximo, 20, e o PSIP deve
levantar at 40.
4. Financiamento a longo prazo.
5. Tomadores de emprstimos estrangeiros e locais podem comprar dbito

7.4 Mercados de ttulos municipais em geral


Ttulos so uma dvida a termo fixo com uma taxa fixa de juros e prioridade de
tratamento em caso de falncia. Ttulos municipais se referem na ndia obteno
de emprstimos no mercado por parte de uma variedade de autarquias e agncias,
inclusive municipais e estaduais ou autarquias de servio intermedirias,
companhias do setor privado ou joint, intermedirios financeiros ou mecanismos de
propsito especiais para financiamento de servios urbanos (Economic Times of

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Ahmedabad, 3-5-1996).
Mercados de ttulos municipais so um mercado crescente em pases em
desenvolvimento. A United States Agency for International Development (USAID
Agncia Americana paraDesenvolvimento Internacional) (1996) est ajudando
cidades na ndia, por exemplo, a preparar projetos de modo que possam ser
emitidos ttulos no mercado de capitais norte-americano e possa ser usada uma
garantia parcial da USAID. Em princpio, poderiam ser financiados redes de
abastecimento de gua, sistemas de esgoto, estradas, desenvolvimento fundirio,
educao e instalaes de sade.

Algumas autoridades municipais indianas haviam emitido securities no passado,


mas estes eram ttulos obrigatrios, apoiados por garantias estatais para pequenas
quantias que foram colocadas reservadamente em bancos ou instituies locais
(Economic Times Ahmedabad, 3-5-1996). Os ttulos tm vigncia de dez anos e eles
seriam pagos em trs parcelas iguais a partir do fim do oitavo ano. A taxa durante os
primeiros dois anos de quinze por cento, e de dezoito por cento para o resto do
perodo (The Economic Times Ahmedabad, 30-4-1996).
Quadro 7.3 Mercados de Ttulos Municipais
O emprstimo por meio de ttulos uma importante fonte de financiamento para pases em
desenvolvimento. Porm, dez pases desenvolvidos emitiram 90 por cento de todos os ttulos adquiridos
por pases em desenvolvimento em 1993. A sia ultrapassou a Amrica Latina em 1994. A tendncia
atual que tomadores de emprstimos soberanos (governos) diminuam sua participao, enquanto
entidades privadas aumentem. O Tesouro dos EUA decidiu emitir ttulos indexados inflao, que
forneceriam um ativo de baixo risco para um investidor e uma indicao para o mercado sobre a
expectativa de taxa de juros a longo prazo (Financial Times, 17-5-1996).

As Instituies Financeiras de Reestruturao pretenderam criar possibilidades para


que governos locais ganhassem acesso aos mercados de capital locais e
internacionais para lhes permitir o financiamento de suas infra-estruturas. As
perguntas realizadas (e respondidas nas suas publicaes e nos seus stios virtuais)
eram: Quais so as condies prvias para fazer de uma PPP um sucesso?, Que
tipo de arranjo legal requerido? e De onde viria o capital?. A nfase estava nas
condies que precisam ser atendidas para atrair diferentes fontes de financiamento.

Para obter capital para investimentos em infra-estrutura, deveriam ser unidos os


quadros governamentais aos mercados de capitais (Van Dijk, 1999), mas vrias
condies devem ser satisfeitas antes que as cidades possam ter acesso ao
mercado de capitais. Isso requer para a maioria dos governos locais uma melhoria
significativa da contabilidade municipal e, tambm, outras reformas do sistema de
gesto financeira. Porm, a introduo de reformas em nvel municipal, melhorando
padres de contabilidade de todos os governos locais indianos e desenvolvendo
padres uniformes de relatrios de informaes financeiras, leva tempo.
Por exemplo, Bangalore (capital do estado indiano de Karnataka) pde emitir ttulos
para financiar os investimentos necessrios. A Bangalore Water Supply and
Sewerage Board (BWSSB) subsidia completamente as tarifas de acesso para as
classes baixas urbanas e est caminhando em direo a instalaes individuais no
caso de abastecimento de gua. As taxas de consumo permanecem as mesmas
para todos os usurios na cidade.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

7.5 O desenvolvimento do mercado de ttulos na ndia


Permita-nos levar em conta mais exemplos da experincia indiana com o
desenvolvimento de mercados de ttulos nacionais e municipais para financiar infraestrutura. Trataremos primeiro com o estado de Gujarat e subseqentemente iremos
resumir algumas das iniciativas em outros estados.
O desenvolvimento da infra-estrutura no estado de Gujarat (um dos dinmicos
estados indianos no norte do pas) dificultado em maior grau pela limitada
capacidade de obteno de emprstimos das municipalidades do que pela reduzida
disponibilidade de capital. Leis municipais restritivas precisam de emenda para
permitir participao do setor e do capital privados. O setor de guas e de servio de
saneamento tm estado preparados em Gujarat para uma abordagem diferente. A
maior cidade deste estado, Ahmedabad, j ganhou experincia com a obteno de
avaliao de crdito e emitindo ttulos, e instituies financeiras privadas esto
dispostas a se envolverem nos projetos de infra-estrutura. O governo do estado
preparou e lanou o Infrastructure 2000 Plan (Plano 2000 de Infraestrutura) que d o
diagnstico e a estratgia (Gujarat, 2000). O estado de Gujarat foi o primeiro no pas
a elaborar uma lei para Construo-Operao-Transferncia (COTs) e tem
experincia em dar concesses ao setor privado.
Sob o Indo-US Financial Institutions Reform and Expansion Plan (Projeto IndoAmericano de Reforma das Instituies Financeiras e Expanso FIRE, 1996), o
acesso ao mercado financeiro para gua urbana e servio de saneamento teve xito
no pas. A Ahmedabad Municipal Corporation (Empresa Municipal de Ahmedabad)
foi a primeira a ter acesso ao mercado de capitais pela emisso de ttulos municipais
em 1998. Desde ento, outras doze emisses de ttulos municipais levantaram 12,7
bilhes de rpias (US$ 270 milhes) e foram emitidas na ndia para financiamento
da infra-estrutura urbana. O Governo da ndia deu fora a este processo por iseno
de imposto para ttulos municipais em 1999. Modelos para a melhoria de servios
para as classes pobres urbanas esto gradualmente emergindo no pas.
Os esforos para buscar a participao de setor privado no abastecimento de gua
urbano e nos sistemas de esgoto podem ser divididos em duas fases distintas
(Satyanarayana, 2005). A primeira fase corresponde ao perodo de 1994 a 1999, e a
segunda fase corresponde de 2000 a presente. Seguindo a liberalizao pelo
Governo da ndia e os esforos de descentralizao, havia um entusiasmo
desenfreado por inovaes no setor urbano em meados da dcada de noventa do
sculo passado. O setor de guas urbano seguiu o que aconteceu no setor de
energia, onde o enfoque estava em atrair capital privado desde que os recursos no
estivessem disponveis no setor pblico.
Somente alguns projetos como Tiruppur Water and Sewerage Project, Alandur
Sewerage Project (Projeto de gua e Esgoto de Tiruppur, Projeto de Esgoto de
Alandur) e os contratos de operao e manuteno em Chennai lograram xito at
ento. A maioria dos projetos restantes falhou devido combinao de algumas das
seguintes razes (Satyanarayana, 2005):

Falta de um compromisso genuno para reformas, j que as reformas indianas


foram iniciadas mais por necessidade do que por convico;
Falta de transparncia no escopo e na estrutura para PSP (muitas das
iniciativas no setor so para projetos de desenvolvimento de fonte do tipo

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

COT, sem a preocupao adequada com melhorias de gesto dos sistemas


de distribuio e atendimento ao consumidor);
Falta de rigor no projeto e no desenvolvimento do contrato, inclusive na
gesto do risco, e falta de preocupao adequada com a viabilidade
financeira;
Falta de apoio de qualidade e de recursos para desenvolvimento do projeto;
Falta de apoio poltico e de uma estrutura regulatria apropriada nos nveis
mais altos de governo;
Falta de participao e capacidade de uma larga variedade de grupos de
interesse;
Falta de continuidade de liderana para os projetos (porque os lderes foram
transferidos ou derrotados em eleies);
Falta de ampla apropriao do projeto na cidade; e
Forte oposio de especuladores, que se sentiram ameaados

H uma quantidade surpreendente de opinies convergentes no que precisa ser


feito, mas com pequena urgncia na frente de ao. Durante a segunda fase, o
governo central e alguns governos estaduais tomaram iniciativas para desenvolver
um arranjo poltico apropriado e uma estrutura de incentivo para reformas do setor
de guas do pas. essencial continuar explorando a participao do setor privado
na gesto e no financiamento da infra-estrutura urbana. Modelos alternativos so:
contratos de servio baseados em desempenhos anuais; aumento de eficincia para
reduzir custos de participao do setor privado; e parcerias entre prestadores de
servios. Uma lista importante de assuntos ainda est para ser tratada nas esferas
municipais e estaduais. Essa agenda inacabada relaciona-se com reformas de
governo nas esferas municipais e estaduais. As reformas do setor pblico nos nveis
locais e estaduais so necessrias para iniciar e apoiar processos de reforma
amplos e sustentveis no setor urbano (Satyanarayana, 2005). A agenda inacabada
inclui:

Reestruturao institucional para criar empresas de servio autnomas e


responsveis por trazer orientaes de consumo e comercial;
Troca do atual enfoque dos rgos locais urbanos de fornecedores para
serem facilitadores, e reestruturao dos conselhos de guas e de sistemas
de esgoto estaduais;
Incentivo melhor avaliao de crdito das cidades por meio de uma
inovadora mobilizao de recursos, reduzindo as responsabilidades de
despesa em favor de participao do setor privado, de melhoria da eficincia,
etc;
Reestruturao dos arranjos de financiamento existentes em favor de
instrumentos de mercado e de incentivos e transferncias baseadas em
desempenho;
Estabelecimento de um fundo de gesto da transio pelos governos
estaduais e central para amenizar o sacrifcio imposto pelas reformas dos
estados e do governo central;
Reforma trabalhista, incluindo a construo de redes de segurana;
Reestruturao e desenvolvimento de um programa estatal e nacional para de
incentivo das abordagens em prol da demanda por servios para as classes
urbanas mais pobres;
Estabelecimento de estruturas regulatrias independentes para abastecimento
de gua e coleta, tratamento de esgoto e reciclagem;

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Simplificao ou modificao de legislaes municipais para criar uma


responsabilidade compartilhada e facilitar reformas;
Genuna descentralizao (autonomia para as cidades) e combinao da
responsabilidade funcional com autonomia fiscal; e
Desenvolvimento de um arranjo em nvel estadual ou nacional para o
desenvolvimento de capacidades profissionais pr-reformas em nvel de
cidade.

Um dos instrumentos chave de mudana est relacionado ao estabelecimento de


uma estrutura regulatria independente para gua e esgoto em nvel de estado para
regular todos os prestadores de servio, inclusive aqueles do setor pblico. Os
objetivos prioritrios sero melhorar a qualidade de servio, proteger os
consumidores de abuso dos prestadores de servio, assegurar a sustentabilidade do
servio, e criar um ambiente que seja apropriado para investimentos. Seu
estabelecimento servir como um catalisador de reformas, removendo a
arbitrariedade e fixando tarifas e padres de servio e promovendo investimentos
em novos setores. Tambm ajudar a trazer transparncia, responsabilidade e
orientao aos consumidores entre as instituies do setor.

7.6

Mecanismos para financiamento da gua e


saneamento: O desenvolvimento de um
mercado de capitais local

O desenvolvimento de mercados domsticos de dvidas requer um mercado


eficiente e lquido de dvidas do governo, alm de necessitar do desenvolvimento de
instituies comprometidas com a mobilizao de poupanas de longo prazo,
seguros especficos e fundos de penses. Os pases tambm precisam de agncias
de avaliao de crdito.
Outra alternativa seria o aumento de crdito por garantias parciais de risco de
crdito do tipo que agora oferecido por bancos multilaterais de desenvolvimento
(Sinha, 1995). Alm disso, necessrio continuar explorando fundos de agncias de
emprstimo internacionais e utilizar esses recursos para gerar fundos de
financiamento de mercado.
A experincia indiana na adoo de ttulos levou a abordagens diferentes para o
financiamento de infra-estrutura. Gradualmente o foco passa a ser a reestruturao
institucional e a separao de papis (elaborao de polticas, regulao e
operao) de modo a fornecer uma orientao comercial e ao consumidor sobre o
financiamento de infra-estruturas.
Mesmo os estados indianos esto em estgios diferentes em relao ao
desenvolvimento de mercado de capital local e a extenso qual o seu setor de
gua tem o acesso a este setor. O estado de Maharashtra empreendeu, por
exemplo, uma reviso abrangente do setor da gua e de saneamento, consultando
os grupos de interesse; e desenvolveu recomendaes para o desenvolvimento do
setor. Tambm reestruturou o Programa de Subvenes de Capital que cobre trinta
por cento das subvenes estatais para incentivo melhoria da eficincia, tal como
economia de energia e a reduo do consumo de gua sem responsabilidade. Ainda
editou diretrizes para a participao do setor privado e preparou uma minuta de nota
sobre uma estrutura regulatria independente para gua e esgoto. O estado de

91

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Karnataka est trabalhando atualmente no desenvolvimento de uma poltica urbana


da gua. Mesmo na fase atual, no h muitos casos bem sucedidos para atrair a
participao do setor privado em nvel municipal, com excees dos contratos de
servio em Navi-Mumbai e contratos de gesto em Bangalore.

7.7 Iniciativas na frica para


desenvolvimento de um
mercado de ttulos para
infra-estrutura

Pergunta de base
Considerando as seguintes questes e
revendo a experincia de seu pas:

Em que medida complexo atingir a


autonomia local?

Vrios
pases
tentaram
desenvolver
Voc est disposto a oferecer uma
mercados de capitais locais, ansiosos para
garantia estatal para levantar fundos
usar o mercado de ttulos e aes para
locais?
financiamento da infra-estrutura. A Etipia
Qual a sua opinio com relao questo
tem um mercado de ttulos onde o ministrio
da dependncia do governo central versus
de finanas regularmente organiza leiles
autonomia local?
para venda de ttulos. Atualmente, esses
Voc tem a capacidade para negociar com
financiadores?
ttulos so emitidos em nvel nacional.
Contudo, o pas quer mover-se ao que
Como voc garantiria a capacidade de
pagamento de ttulos e aes?
chamado um mercado de ttulos subsoberano, onde tambm entes pblicos
abaixo do nvel do estado nacional possam emitir ttulos. Particularmente, as cidades
etopes podero financiar a sua infra-estrutura deste modo. A Zmbia tambm tem
planos semelhantes para desenvolver um mercado de ttulos para financiar a infraestrutura.
A frica do Sul um dos raros pases onde isto j aconteceu. Johannesburg emitiu
ttulos com uma garantia do IFC (International Finance Corporation - o brao
comercial do Banco Mundial) e o governo nacional (pelo Banco de Desenvolvimento
da frica do Sul, Development Bank of South Africa - DBSA). Embora a cidade no
tenha feito auditoria das suas contas nos anos anteriores, to grande e importante
para a economia sul africana que o governo nacional e a IFC esto dispostos a
garantir os ttulos. Os ttulos foram tomados (comprados) pelas companhias de
seguro locais e por fundos de investimento.
Depois da crise de dvidas (iniciada em 1982), muitos pases foram relutantes
emisso de ttulos. Recentemente, alguns dos principais pases (Nigria e Gana)
testaram a emisso de ttulos do setor da gua em mercados internacionais. Esperase que eles faro posteriormente mais esforos para desenvolver o mercado local e
introduzir o emprstimo sub-soberano.

7.8 Concluso
Em concluso, a ndia e suas cidades iniciaram vrios passos positivos durante a
ltima dcada para desenvolver um mercado de ttulos municipais que lhes permite
financiar a infra-estrutura de um modo diferente. A concluso sobre participao do
setor privado em atividades de infra-estrutura (telecomunicaes, por exemplo)
que o desenvolvimento de novas tecnologias, combinado com desburocratizao e
mais competio, levou a preos muito mais baixos para os consumidores. O
governo ainda ter um papel importante como supervisor e ver que os preos

92

Economia e Gesto Sustentvel das guas

permanecem adequados (em particular para o pobre) e que a qualidade dos


servios continua em um determinado nvel.
O instrumento mais fcil para financiar a infra-estrutura de gua permanece o COT.
Esta viso geral indicou vrios fatores que contribuem para seu sucesso.
necessrio haver a legislao adequada; importante ter projetos financiveis; e a
unidade que vai pelo COT deveria ter uma boa anlise custo-benefcio. Finalmente,
a infra-estrutura financiada deveria gerar um fluxo de caixa que permita o reembolso
dos investimentos feito pela iniciativa privada. Se estas pr-condies tem lugar, os
COTs podem ser um instrumento importante para financiar infra-estrutura - assim
como a emisso de ttulos ajuda aos governos locais a melhorar seus setores de
gua e de saneamento. O COT tambm politicamente mais aceitvel, porque
freqentemente uma adio (algo novo); e, todavia, se tornar propriedade
governamental aps uns vinte e cinco anos.
Em pases com mercado de capitais e financeiros mais fracos e com um ambiente
poltico e regulatrio menos desenvolvido (como muitos pases africanos), podem
ser buscadas outras solues. Em tais casos, o desenvolvimento de capacidades
importante; e a designao de um o doador "lder" para o setor de guas pode
ajudar. O financiamento de instalaes de aconselhamento a micro-infra-estrutura
tambm pode ajudar. Elas focalizariam o abastecimento de gua e servios de
saneamento, mas optariam por projetos em pequena escala e tecnologias
apropriadas. notvel que a ateno para o desenvolvimento de projetos
necessria, o que inclui a anlise de uso apropriado de mecanismos de
financiamento diferentes (subvenes ou dvida) para assegurar o estmulo de idias
inovadoras em escalas muito pequena, em lugar de reduzir inovao. Finalmente, a
Ajuda Oficial de Desenvolvimento precisa ter uma seqncia para permitir apoio no
nvel da comunidade. Os objetivos de longo prazo seriam, ento, desenvolvimento
de capacidades e aumento da escala.
Implementao da GIRH: perguntas finais na esfera nacional

Tendo passado por este captulo, voc est agora em consies de considerar as seguintes perguntas
colocadas no contexto de seu pas onde a GIRH precisa ser financiada e implementada:

Voc quer manter controle sobre os fluxos de financiamento, ou voc est contente por serem as
decises descentralizadas?

Como voc monitoraria o uso de capitais? Como voc controlaria as inadimplncias locais?

O financiamento do governo central flui facilmente at seu nvel? H bloqueios?

Voc est confiante em ter acesso a dinheiro novo (por exemplo: de ajuda, oramento, ttulos,
etc.), ou voc prefere deixar que as autoridades locais tomem os financiamentos?

REFERNCIAS
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Economia e Gesto Sustentvel das guas

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prices to promote equity, efficiency and sustainability. Water Policy 4. Pp1-17

94

Economia e Gesto Sustentvel das guas

CAPTULO 8

MECANISMOS DE FINANCIAMENTO LOCAIS PARA


PRESTAO DE SERVIOS EM SANEAMENTO AMBIENTAL
Objetivo

Aprofundar o conhecimento dos participantes sobre as questes relacionadas aos


mecanismos locais de financiamento no contexto dos servios de abastecimento de
gua, saneamento e higiene.

Objetivos da aprendizagem
Ao fim desta seo o participante ser:

Capaz de refletir sobre sua prpria experincia e conhecimento a respeito de


mecanismos locais de financiamento;
Familiarizado com as vrias opes de financiamento e seus respectivos prs
e contras;
Capaz de considerar as condies que proporcionem um melhor ambiente
para arranjos locais de financiamento; e
Capaz de identificar as principais restries e oportunidades para estabelecer
mecanismos locais efetivos de financiamento.

8.1 Introduo
Os governos locais, as agncias de desenvolvimento e as comunidades em
diferentes partes do mundo esto lutando com a questo da descentralizao e
recuperao de custos dos servios pblicos, tais como gerao de energia,
educao, gua e saneamento. Quanto a servios de abastecimento de gua, de
saneamento e de higiene (comumente mencionado como servios WASH), poucos
pases tm polticas realistas, estratgias operacionais ou planos para recuperao
de custos e financiamento sustentvel para ampliar a cobertura dos servios, em
particular para os menos favorecidos.
Os financiamentos devem ser considerados um meio para um fim, com o fim sendo
o abastecimento dgua e saneamento seguros, adequados, acessveis, disponveis
e sustentveis para todos, independente de quem responsvel por gerir e fornecer
os servios (isto , comunidade, empresas ou municipalidade).
Este captulo foi concebido com intuito de proporcionar maior compreenso sobre
questes relacionadas aos mecanismos locais de financiamento. Snteses sobre a
experincia prtica de implementao de poltica de recuperao de custos e sobre
mecanismos inovadores de financiamento (como recursos consorciados e
microfinanciamentos) para servios WASH esto disponveis.

95

Economia e Gesto Sustentvel das guas

8.2 Atores e mecanismos de financiamento para melhores


servios WASH locais
Uma grande variedade de mecanismos de financiamento est disponvel para
prestao sustentvel de servios em favor das classes menos favorecidas dos
pases em desenvolvimento. Na prtica, mecanismos diferentes so freqentemente
usados em conjunto para satisfazer s necessidades de uma situao particular. O
Quadro 8.1 apresenta detalhes de seus elementos comuns.
Quadro 8.1 Elementos de Mecanismos Locais de Financiamento
O estabelecimento de servios eqitativos, financeiramente viveis e sustentveis do tipo WASH requer
uma srie de passos financeiros e administrativos como parte do processo de avaliar, planejar,
implementar, monitorar e ajustar os meios de prestao dos servios. Esses passos incluem:

Fixao de objetivos de recuperao de custos


Anlise da capacidade e da disposio para pagar
Clculo do que "suportvel" pagar
Fixao de metas de servio
Clculo das bases dos encargos
Estabelecimento de tarifas
Emisso de conta e cobrana
Contabilidade
Controle financeiro e monitoramento

Relevantemente, a maior parte dos mecanismos inovadores focaliza o entendimento


e o estmulo para a demanda por financiamento do acesso a servios WASH. Um
enfoque crtico adicional emergiu na forma de desenvolvimento de capacidades para
"novos" mecanismos e abordagens para estabelecer e, o que seria ideal, ganhar
escala.
Abordagens para recuperao de custos de nvel nacional, regional e especfica e
mecanismos de financiamento variam amplamente, de acordo com quem financia e
prov os servios. Os doadores e as ONGs geralmente tomam decises de
investimento locais e de projetos especficos, e importante notar que esses podem
conduzir disparidade poltica entre projetos e o fornecimento do setor pblico ou
governana.

Pases de baixa renda, tradicionalmente, apoiaram os prestadores pblicos de


servios WASH por subvenes e emprstimos baratos e sem requerer o retorno
total do investimento. O resultado tem sido, freqentemente, servios de baixa
qualidade, acessveis, principalmente, por grupos de renda alta, e com debilidades
na operao do sistema e na sua manuteno (O&M). O enfoque dos prestadores
de servio tem sido atender as necessidades governamentais, do que a dos
consumidores e seus interesses. At mesmo em sistemas administrados pela
prpria comunidade, a falta de renda suficiente causa impacto na manuteno do
capital a longo prazo; assim a prxima gerao de usurios se v obrigada a
financiar uma maior proporo de custos de manuteno e de reabilitao.
Quadro 8.2 Objetivos de mecanismos locais de financiamento no setor de servios de
saneamento ambiental:

Assegurar renda suficiente para a prestao de servios em longo prazo

Assegurar o melhor uso dos escassos recursos hdricos e o gerenciamento da disposio final de
guas residuais para conservar o meio-ambiente natural

Assegurar renda suficiente para apoiar a melhoria de qualidade dos servios


Assegurar renda suficiente para ampliar a cobertura do servio, particularmente entre
consumidores de baixa renda

96

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Opes de financiamento para servios


locais de saneamento ambiental: Recursos
consorciados e capital de giro

Pergunta de base
Voc poderia dar exemplos em seu
prprio pas de polticas que se dirigem
ao retorno de investimentos e ao
financiamento da prestao de servios
WASH? Faa uma lista dos objetivos
polticos aos quais voc est
familiarizado (ou seja, qual o
propsito declarado de retorno de
investimentos na poltica de seu pas)?

O capital de giro um consrcio de fundos


criado e reservado para atividades especficas.
O capital de giro criado como uma abordagem
voltada para demanda e usado na prestao
de servios WASH para cobrir custos como
desenvolvimento de infra-estrutura de servios
de gua e de saneamento, O&M, ampliao do
sistema ou reabilitao. A condio bsica geral do capital de giro que o dinheiro
emprestado seja devolvido ao fundo para novo uso em atividades semelhantes por
outros contribuintes do fundo. Os arranjos para um programa do tipo em Gana so
discutidos em detalhe no Quadro 8.3 abaixo.
Quadro 8.3 Uso de capital de giro para a infra-estrutura hdrica em Gana
A Ghana Association of Water and Sanitation Development Boards (Associao de Gana de Conselhos de
gua e Saneamento AWSDB) foi fundada em 1995, depois de um projeto de reabilitao CIDA1 que
envolveu quatorze comunidades. Um depsito mnimo foi requerido para O&M, exceto das comunidades
mais pobres, representando 5% dos custos de capital do projeto. As comunidades formaram uma
associao privada para abrir uma conta bancria de depsito que, por sua vez, transferia o montante
economizado para a agncia do setor WASH. O acmulo de recursos cresceu desde ento, e mais vinte e
duas comunidades se uniram ao projeto.
Uma estratgia chave para a mobilizao de depsitos foi estabelecer um fundo de reserva para
investimentos de curto prazo e alto retorno. O juro representa uma larga base de capital para membros
dos conselhos de cada distrito para atividades WASH. O fornecimento de crdito comeou em 2001 com
capital dado a vinte comits de gua para trabalhos maiores de substituio. Nenhum juro foi aplicado
em emprstimos at 2004. Emprstimos concedidos a membros dos comits variaram de 2m (US$220)
a 50m (US$6.000), com uma mdia de 14m (US$1.555).
A AWSDB comeou, agora, a assegurar rentabilidade cobrando taxas comerciais. Porm, uma baixa taxa
de recuperao de emprstimo (32%) e retirada contnua est esvaziando as reservas disponveis para
investimento e para despesas operacionais. Baixos investimentos significam baixos lucros, reduzindo sua
capacidade de apoiar os membros dos conselhos.
De maneira interessante, uma recente visita AWSDB revelou que as taxas de retorno de investimentos
caram a meros 5%, com membros dos conselhos que citam uma falta de renda devido a falhas
freqentes nos servios de gua, e necessidade de maiores reparos e de reabilitao antes de
recuperar os custos dos usurios. Isso sugere que a ineficincia organizacional dos prestadores de
servio de gua no est sendo corrigida, talvez em parte devido disponibilidade de financiamento
barato em outro lugar. Os membros dos conselhos esto agora impossibilitados de gerar renda
suficiente para contribuir para o prprio fundo, o qual, combinado com a poltica de investir
(principalmente) em contas-T, tem resultado em um declnio da base de capital.

As principais restries ao sucesso da AWSDB so:

baixo nvel de recuperao de emprstimos;


falta de autonomia dos conselhos;
falta de planejamento e de habilidade gerencial;
instabilidade macroeconmica; e
nvel de pobreza ascendente.

97

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Opes de Financiamento para servios locais de saneamento ambiental:


Microfinanciamento
O microfinanciamento existe ao redor do mundo h sculos, mas o ano de 2005 (o
Ano da ONU para o Microcrdito) foi fundamental na sua difuso. Tanto o
microcrdito quanto o microfinanciamento so implantados como estratgias para
desenvolvimento de infra-estrutura, alvio da pobreza e gerao de renda.
Quadro 8.4 Microcrdito e microfinanciamento
Microcrdito o princpio de conceder pequenos emprstimos para as camadas muito pobres a fim de
ajudar a gerao de renda prpria (Wheat, 1997).
Microfinanciamento (mais amplo que microcrdito): incorpora poupanas e seguros tambm como
crdito. Significa literalmente a disponibilizao de uma quantia pequena que embute a proviso de
diversos servios financeiros para pessoas de baixa renda. Porm, no h nenhum consenso a respeito
do termo, e pode significar qualquer coisa desde capital de giro para a comunidade at os produtos
oferecidos por grandes bancos a clientes especficos (no necessariamente os mais pobres).
O prprio termo est ficando obsoleto e "a elaborao de sistemas financeiros inclusivos para os menos
favorecidos" a expresso crescentemente usada medida que as instituies que provem servios
financeiros para os menos favorecidos se tornam mais diversificadas e no podem ser descritas somente
como Instituies de Microfinanciamento (IMFs).

medida que o tpico de financiamento de servios de saneamento ambiental tem


movimentado a agenda poltica recente, o microfinanciamento tem recebido mais
ateno, j que pode fazer uma contribuio importante para alcanar das Metas de
Desenvolvimento do Milnio (MDMs). Usado corretamente, pode ajudar a reduzir
pobreza, a diminuir a vulnerabilidade dos mais pobres, a empoderar as mulheres e a
ajudar os mais pobres a ter acesso aos servios. Alguns argumentam que o
obstculo principal para o aumento do microfinanciamento no setor WASH a falta
de interesse do mundo empresarial por esses projetos (CREPA/IRC, 2006).
H vrios exemplos que seguem a estratgia do Banco Grameen de prover
emprstimos em grupo para atividades de micro-finanas tradicionais no setor de
gua. Esses tendem a ser bem sucedidos em reas rurais; porm, muitos
argumentam que aqueles emprstimos solidrios funcionam apenas nessas reas
ou em situaes onde as pessoas e as comunidades so prximas e com fortes
redes sociais. medida que os negcios crescem para alguns membros de grupo, o
financiamento individual necessita ser mudado. Uma vez que os emprstimos so
reembolsados e um indivduo constri uma histria de crdito, no pode haver
nenhuma necessidade adicional de garantias coletivas.

Quadro 8.5
Microfinanciamento como forma de ampliar o nmero de conexes
residenciais na Costa do Marfim
O microfinanciamento pode ser essencial para o acesso a servios WASH em residncias peri-urbanas,
como o caso da Costa do Marfim onde 300 casas se beneficiaram do microcrdito provido por uma
ONG para financiar os custos de conexo da SODECI1 (a companhia de distribuio de gua da Costa do
Marfim). Em trs cidades vizinhas de Abidjan, a CREPA Costa do Marfim1 (uma ONG) em parceria com a
SODECI possibilitou que casas pobres fizessem conexes rede pblica de abastecimento.
Com concesso de fundos do PNUD, a CREPA pr-financiou a quantia total (US$36 cada) das taxas de
conexo como um emprstimo para todas as 300 casas. Ao mesmo tempo, a CREPA ofereceu um
programa de desenvolvimento de capacidades voltado ao incentivo de poupanas domsticas para
reembolso de emprstimos e pagamento de contas de gua.
Os micro-emprstimos foram reembolsados em dezessete meses. Este exemplo est sendo reproduzido
agora em Ouagadougou onde o crdito administrado por uma Instituio de Microfinanciamento (MFI).
(Kouassi-Komlan, E. e T. Gnagne, 2005)

98

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Microfinanciamento e saneamento bsico


Questo de base

As intervenes de servio de saneamento


adequado tiveram impacto relativamente baixo
considerando a escala do problema 2,4
bilhes de pessoas no mundo no tm acesso a
ele. Alguns programas alcanaram mais de
100.000 pessoas. E at mesmo quando foram
construdas latrinas, muitas no so usadas, ou
no so usadas como tal.

H exemplos de microfinanciamento
para servios locais de saneamento
ambiental em seu pas? Se no, voc
pode dar exemplos de esquemas de
microfinanciamento e mencionar
como so estruturados e conectados
a iniciativas em outros setores?

A baixa cobertura pode ser explicada em parte pelo fato de que as melhorias no
saneamento, e nos componentes de educao e higiene que esto conexos,
comeam como projetos-piloto altamente subsidiados e so incapazes de fazer a
transio do piloto para os programas incorporados devido falta de planos de
financiamento adequado.
Apesar disto, tm surgido casos onde o microfinanciamento foi usado para
construo de latrinas domsticas, construo de banheiros pblicos, servios de
limpeza de latrina e veculos de suco para esvaziamento de valas. Potenciais
clientes de microfinanciamento para servio de saneamento bsico ou servios a ele
relacionados incluem Provedores Independentes de Pequena Escala (SSIPs na sigla
em ingls) e residncias.
A alavancagem de recursos domsticos e de recursos da comunidade para
melhorias de saneamento bsico foi verificada em pases como a ndia, Lesoto,
Vietn, Paquisto e Burkina Faso (Mehta e Knapp, 2004). O capital de giro para
projetos de saneamento em pequenas aldeias no requer fontes colaterais. O
dinheiro economizado e emprestado em rodzio sem a inteno de cobrir o custo
de uma fossa sptica bsica, por exemplo. As moradias freqentemente contribuem
com mo-de-obra.
Algumas regras gerais obtidas de microfinanciamento para empresas se aplicam
igualmente ao microfinanciamento para prestao de servios de saneamento. Um
esquema de crdito deve ser baseado em pesquisa de mercado da demanda local,
no apropriado sistema financeiro e de contabilidade, e na completa compreenso
das capacidades dos intermedirios e dos tomadores de emprstimo. As taxas de
juros precisam estar baseadas no custo de administrao do fundo e nos custos de
mo-de-obra, nas perdas de emprstimo, na margem inflacionria e nos retornos de
capital. O retorno de capital um aspecto central para mecanismos de
financiamento; j que, deste modo, pode ser alcanado um sistema financeiro
sustentvel. Em vez de subsidiar diretamente os servios de saneamento bsico
domstico, a ajuda pode ser usada para cobrir alguns destes custos. A
administrao de emprstimos e os sistemas de arrecadao precisam ser simples e
adaptados s necessidades especficas dos clientes.
Organizaes Comunitrias de Base (OCBs)
Por causa das estratgias de recuperao de custos e da necessidade da
comunidade se apropriar dos sistemas de gua, um nmero crescente de
comunidades pobres precisa pagar adiantado, em dinheiro, entre 10 e 20% dos
investimentos em infra-estrutura hdrica. Normalmente, eles tm que economizar
durante alguns anos antes que eles possam pagar os custos exigidos. Uma vez que
sistema est em operao, os fundos raramente esto disponveis para reabilitao

99

Economia e Gesto Sustentvel das guas

ou maiores reparos.
Para superar este ltimo, a ASCI na Etipia e a K-Rep no Qunia provem servios
financeiros para Organizaes Comunitrias de Base (OCBs) para abastecimento de
gua em reas rurais. As OCBs tm uma conta separada para investimentos da
comunidade e fazem depsitos regulares de poupana que as permitem ter acesso
a capital para maiores reparos e para manuteno.

Prestadores de servio independentes


Prestadores de servio em pequena escala tendem a possuir pequeno acesso ao
crdito para comprar instalaes de armazenamento de gua, ou para comprar e
consertar tanques de gua para transporte. Perfuradores de poo precisam de
financiamento para perfurar poos ou para construir pequenas redes hidrulicas.
Sem acesso, a maioria dos operadores depende de emprstimos familiares ou
informais, limitando seu potencial de crescimento.
A PAPME, uma IMF em Benin, prov crdito para clientes que obtm dinheiro
emprestado para a compra de tubos, torneiras e mangueiras. Igualmente, a CMFL
(uma IMF de Uganda) oferece emprstimos para construo de poos, tanto para
residncias quanto para empresrios urbanos que revendem a gua. A CMFL
considera as atividades empreendedoras dos fornecedores de gua independentes
como um investimento dinmico.
Municipalidades e pequenas entidades
Muitas municipalidades no esto autorizadas a ter acesso a crdito por restries
legais ou porque no podem obter uma avaliao de crdito (uma avaliao
independente da viabilidade do crdito), ou porque so insolventes ou por no terem
recursos para pagar a avaliao. Esta a principal restrio sua capacidade de
fornecer servios de abastecimento de gua.
Como resultado, os juros de Instituies de Financiamento Internacionais (IFIs) e
bilaterais para conceder emprstimos sub-soberanos e garantias para o setor de
gua est aumentando. Estas precisam adaptar-se realidade de pases com
mercados financeiros fracos ou inexistentes.
Um exemplo o mecanismo de compartilhamento de custo estabelecido pelo
municpio de Butwal no Nepal que adotou uma abordagem de compartilhamento
para abastecimento d'gua na qual 80% dos custos de capital so pagos pelos
usurios e 20% so como uma subveno municipal. Os usurios pagam seus 80%
em parcelas (US$1 por ms por casa), sobre um perodo acordado. Os pagamentos
so depositados em um Fundo de Gerenciamento de gua Potvel administrado
pela municipalidade17.
Os riscos que restringem o emprstimo sub-soberano incluem:

17

contabilidade e capacidade financeira relativamente fracas de algumas


entidades;

Mais informaes sobre essa prtica no Nepal pode ser encontrada na WaterAid.

100

Economia e Gesto Sustentvel das guas

riscos cambiais externos onde as tarifas so arrecadadas na moeda local,


mas o emprstimo est em moeda estrangeira (a maioria dos IFIs e doadores
so proibidos de financiar em moeda corrente local);
as exigncias de capital, at mesmo para entidades menores, so mais
intensivas do que para proviso independente ou de servios da comunidade;
alta confiana nas taxas cobradas dos usurios para recuperar custos; e
a interferncia poltica na fixao de preos, como tarifas de gua, so como
pontos sensveis.

Residncias
Outra fonte de liquidez local so as residncias. Experincias com associaes de
moradores de favelas mostram que casas e comunidades podem mobilizar finanas
por meio de poupanas comuns e investimentos autnomos em servios de
saneamento ambiental, freqentemente como parte de iniciativa maior para
melhorias. Outro modo de levantar financiamento domstico consiste nos subsdios
cruzados ou nas sobretaxas em contas de servios bsicos, depositados em um
fundo para novas conexes ou investimentos em favor dos mais pobres.

8.3 Mecanismos no nvel municipal (e dos prestadores de


servios)
As municipalidades e provedores de servios pblicos, como principais fornecedores
de servio em reas urbanas, enfrentam presses considerveis para ampliar os
servios devido urbanizao e ao crescimento demogrfico. Mesmo instituies
bem administradas no podem manter o ritmo de extenses de servio (em parte
porque a maior parte dos novos residentes urbanos pobre, porque as extenses
situam-se em reas rurais onde as expectativas de recuperao dos custos so
limitadas; e porque a expanso urbana est muitas vezes em reas sem segurana
em relao titularidade da terra).
Figura 8.1: Caractersticas da inovao nos mecanismos de financiamento no nvel municipal

Municipalidade

Abordagem tradicional

Relaes da
municipalidade
com prestadores
de servio

Relaes dos
prestadores de
servio com os
consumidores

Relaes das
instituies
com mercados de
capitais

Utilidade de uma dvida


municipal com baixa
expectativa para
recuperao de
investimento

Foco nos consumidores/


cidados, no nas
necessidades e
interesses de
consumidores

Inexistente

Inovaes no cenrio
urbano

Como as instituies podem


se tornar comercialmente
viveis?

Como
atender
a
cobertura em rea de
favelas ou pequenas
cidades?

Como promover a
liquidez local?

Mecanismos de
Financiamento
Tarifas
Troca de dvida/eqidade
Parcerias pblico-privadas
Aumento de crdito
Subsdio de conexo
Garantia parcial dos riscos
Capital de giro
Assistncia tcnica
Microfinanciamentos
Fundo de amortizao
Impostos
Ttulo municipal
Consrcio de crdito
municipal
Garantia de crdito parcial
Arrendamento
Emprstimo de capital de
trabalho

Fonte: Trmolet, S., Cardone, R., da Silva, C. and Fonseca, C. (2007)

101

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Os mecanismos apresentados na Figura 8.1 tm como premissas a recuperao dos


custos, apenas de taxas de usurios (improvvel em pases de baixa ou mdia
renda) ou de uma combinao de taxas de usurios e transferncias fiscais de
governo.

8.4 Operao de prestadores de servio de saneamento


ambiental: visando uma gesto eficiente
Um consenso crescente tem surgido de que, embora prestadores de servio de
saneamento ambiental devam pertencer e ser controladas pelo poder pblico, elas
devem operar segundo princpios de negcios, inclusive na gesto de receitas, na
oferta de servios eficientes ao consumidor, nas operaes competentes, e na
governana corporativa. A lgica de uma instituio eficaz a capacidade de
autofinanciamento de seu balano patrimonial, atravs de emprstimos com juros
comerciais ou pelo lanamento de ttulos para beneficiar e se beneficiar de juros
mais baixos que liberar o governo e a ODA que focalizam em atividades a favor
dos mais vulnerveis.
Tanto os fatores internos e quanto os externos podem influenciar na transformao
do prestador de servio. Uma srie de fatores que influenciam no bom desempenho
de tais instituies listada na Tabela 1.
Tabela 1: Fatores internos e externos que influenciam o desempenho das instituies

Fatores externos
Apoio do governo
Autonomia
Compreenso dos riscos externos
Compreenso da base econmica

Fatores internos
Gesto financeira e de crdito
Gesto da qualidade e capacidade
Desempenho operacional
Planejamento estratgico e
transformao interna
Recursos Humanos e utilizao de setor
privado
Relacionamento com clientes

8.5 Como ampliar a cobertura em favelas e em cidades


pequenas
As abordagens tradicionais para melhorar o fornecimento de gua e saneamento
(FAS) muitas vezes comeam com as operaes existentes dos prestadores de
servio, ao invs de enfrentar questes especficas para reas de favelas e cidades
pequenas com grande crescimento demogrfico. Em contraste, abordagens
inovadoras tendem a comear com discusses sobre o financiamento de servios
em reas urbanas pobres, peri-urbanas ou de cidades pequenas, por meio de
instituies ou meios alternativos como provedores de mdio porte.
1)

Mecanismos usados pelo setor privado nacional


Modelos tradicionais de financiamento para servios de saneamento
ambiental tendem a no reconhecer o setor privado nacional, que inclui
prestadores de servio independentes de pequeno porte (Small-scale
Independent Providers - SSIPs), instituies de microfinanciamento e bancos
comerciais. SSIPs urbanos tendem a operar sem formalidades e fora do

102

Economia e Gesto Sustentvel das guas

escopo dos prestadores de servio formais e do governo. Do mesmo modo,


as micro-finanas e os servios bancrios comerciais no setor so
inexistentes, j que o financiamento (formal) do setor de saneamento
ambiental provm do setor pblico. As inovaes clamam por
empreendedorismo e pelo alcance da cobertura de SSIPs, bem como por
explorar financiamento de instituies de micro-financiamento e de bancos
comerciais. A figura 8.2 apresenta algumas perguntas-chave abordadas por
financiamentos inovadores, junto com alguns mecanismos de financiamento.
Figura 8.2: Caractersticas da inovao em mecanismos de financiamento pelo setor nacional privado

Setor privado
nacional

Abordagem tradicional

Relaes
SSIPs
com
municipalidade/
prestadores
de
servio
Bancos e
microfinanciamento

Inovaes em cenrios urbanos

No reconhecido
oficialmente, informal e
arriscado

Inexistente

Como criar um melhor


ambiente de operao para
a descentralizao e o
fornecimento de servios
via SSIPs?

Como aplicar produtos


de micro-financiamento
no setor de gua?

Fonte: Trmolet, S., Cardone, R., da Silva, C. and Fonseca, C. (2007)

2)

Mecanismos de
financiamento
Assistncia tcnica
Micro-finanas
Auxlio produo
Fundos para projetos
Capital fixo

Assistncia tcnica
Financiamento de projetos
de pequeno porte
Garantias
Auxlio produo

Como criar um melhor ambiente operacional para o fornecimento de servios


descentralizados via SSIPs
As SSIPs podem ser formais ou informais, trabalhando como prestadores de
servio ou como empregados da construo civil (p. ex. pedreiros, auxiliares
e serventes). Embora os prestadores de servio informais operem sob maior
incerteza de regulao do que os SSIPs formais, ambos sofrem restries
pelo acesso limitado ao crdito. Entretanto, os prestadores de servio muitas
vezes tm uma licena para fornecer servios em reas onde SSIPs operam,
porm no so capazes de cumprir tal licena devido falta da capacidade
financeira e/ou tcnica
Uma forma de melhorar o ambiente operacional de servios descentralizados
a partir do desenvolvimento de oportunidades de colaborao entre os
prestadores de servio e SSIPs. Exemplos de tais parcerias incluem o uso de
contratos do tipo "projetoarrendamentoconstruo".

3)

Mecanismos adotados por usurios de baixa renda


Usurios de baixa renda, em geral, so aqueles que pagam pela maior parte
dos servios de gua e saneamento, devido a desembolsos em espcie (p.
ex. pagamento pelo consumo dirio de gua) e por meio de gastos com
sade, educao, perdas sociais e econmicas, devido carncia de
servios seguros e limpos. Em sistemas tradicionais de financiamento do
setor de gua, os usurios no so considerados, como nas discusses
sobre o financiamento em Instituio de Financiamento para
Desenvolvimento (Development Finance Institution - DFI), ou em ONGs
internacionais e Agncias de Suporte Externas (External Support Agencies ESAs). As inovaes recentes mudam o foco para uma abordagem

103

Economia e Gesto Sustentvel das guas

relacionada demanda, com governo e parceiros internacionais que


oferecem apoio, ao invs de terem papis de liderana. A Figura 8.3 examina
esta relao e as opes por ela oferecidas.
Figura 8.3: Caractersticas da inovao nos mecanismos de financiamento por usurios de baixa renda

Usurios
(menos favorecidos)

Abordagem tradicional

Relao com a
prestadora de servio

Relao dos usurios


com os SSIPs

No considerada,
segundo abordagem
relacionada ao
fornecimento
Informal, paga de 5 a 10
vezes a taxa pelos servios
do prestador

Inovaes no cenrio urbano

Mecanismos
de financiamento

Como uma abordagem


relacionada demanda?

Gerenciamento
comunitrio de tarifas

Qual nvel de servio


disponvel a custos
aceitveis?

Conexo dos subsdios


Subsdios em funo da
produtividade
Micro-financiamento

Fonte: Trmolet, S., Cardone, R., da Silva, C. and Fonseca, C. (2007)

8.6 Qual nvel de servio est disponvel a custos aceitveis?


Uma variedade de financiamentos fornecida por usurios, incluindo tarifas,
esquemas conduzidos pela comunidade, subsdios conexos, ajuda relacionada com
a produo e microfinanciamento. Os nveis de servio fornecidos por esses meios
variam de acordo com a qualidade inicial da gua, a posio do saneamento quanto
a pontos de distribuio de gua e o tipo da tecnologia adotada. A experincia
sugere que os custos unitrios de prestao de servio e o preo unitrio cobrado
aos consumidores so reduzidos por abordagens relacionadas demanda.
O desenvolvimento de cadeias eficazes de prestao de produtos de saneamento e
a promoo de demanda tem provado subsdios mais eficientes. O
microfinanciamento pode ser usado tanto para as atividades iniciais necessrias
para prover servios WASH, quanto para aquelas geridas pelas prprias
comunidades.
A Tabela 2 articula um nmero de questes sobre os arranjos de financiamento para
sistemas gerenciados pelas comunidades, que so teis para processos de
planejamento.
Tabela 2: Elementos de Mecanismos de Financiamento em Sistemas Gerenciados pela Comunidade

Fatores chaves para


discusso
Quais custos devem ser
cobertos?

Quais financiamentos devem


ser adotados?

Fatores a serem considerados


Pagamento, dinheiro ou espcie, responsvel pela operao e manuteno
Aquisio de ferramentas
Custos do comit de saneamento ambiental
Expanso de sistemas
Pagamento de emprstimos
Contribuies dos usurios/comunidade
Juros das poupanas da comunidade
Financiamento externo (de doadores, governo nacional, etc.)

104

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Quais tarifas devem ser


adotadas?

Como coletar contribuies?

Quando as contribuies
devem ser coletadas?

O que fazer com maus


pagadores?

Onde o dinheiro deve ser


depositado?
O que deve ser considerado
na administrao de fundos?

Quem deve administrar os


fundos?
Como pagar equipe pela
operao e manuteno?

Tarifas fixas, isto , a mesma para todas as moradias, independente do


montante de gua usado
A tarifa fixa por consumidor, isto o pagamento depende do nmero de
pessoas na casa e no no montante real de gua usado.
Tarifa por unidade de gua consumida
Tarifa baixa para casas pobres; tarifas mais alta para casas mais ricas
Tarifa baixa para as primeiras poucas unidades por pessoa; alta tarifa para as
unidades subseqentes por pessoa
As contribuies dos usurios para estabelecer um fundo de depsito bancrio
para servios WASH
Taxas de usurio, pagamentos por ponto de gua medido ou pagamento
semanal/mensal ao tesoureiro
Submisso de propostas para financiamento externo
Mensalmente
No incio do ano fiscal
Como e quando necessrio
De acordo com a colheita ou produtividade
Anlise das causas para o pagamento ruim ou no pagamento e ao sobre
estes.
Organizao de campanha para promover o pagamento.
Melhoria de servios.
Imposio de sanes.
Conta da comunidade
Conta especfica
Em objetivos que podem servir como investimento
Recibos para contabilidade
Controle financeiro
Autorizao para sacar o dinheiro da conta bancria
Comentrios e recomendaes dos usurios
Comit comunitrio
Contador da comunidade
Contador externo
Em espcie
Depois que uma tarefa for cumprida
Mensalmente
Cada ano, aps a colheita ou a produtividade atendida

Fonte: Adaptado de Bolt and Fonseca (2001)

8.7 Elementos chaves: Um ambiente favorvel para aumentar


o fluxo local de financiamentos
Alguns fatores parecem estimular a emergncia de mecanismos de financiamento
locais para manuteno e expanso de servios de abastecimento de gua potvel
e de saneamento aos mais pobres.

No nvel poltico, o suporte e uma estrutura legal so necessrios para o aumento


de investimentos do setor privado e para o desenvolvimento de instituies de microfinanciamento. A transparncia percebida dos processos de financiamento e os
gestores de fundos so as chaves para a sua sustentabilidade.
No nvel intermedirio, a descentralizao entendida como o elemento mais
crucial de um ambiente favorvel, porque permite a identificao de prioridades no
nvel local (distrito, subdistrito, pequenas cidades) dentro do processo de
planejamento. A descentralizao de receitas fiscais e a permisso do governo
descentralizado para levantamento e manuteno de impostos locais,
acompanhados pelo desenvolvimento de capacidades, so fatores importantes para
alavancar financiamento local com outros mecanismos de financiamento.

No nvel da comunidade, a tomada de conscincia em relao poupana e

105

Economia e Gesto Sustentvel das guas

gesto de fundos relativamente simples e altamente efetiva. O reconhecimento do


capital social torna mecanismos de financiamento locais sustentveis por meio de
confiana mtua e presso social. As ONGs internacionais, as ONGs e os lderes
locais costumam formar uma ponte entre organizaes de micro-financiamento,
prestadores de servio de gua e os clientes mais pobres.

8.8 Restries principais

Necessidade de maiores prazos e combinao de abordagens baseadas


no suprimento e demanda
Considerado os mecanismos inovadores de financiamento, a compreenso
da abordagem e do contexto em nvel local essencial. A eficcia
contingente sobre o equilbrio apropriado entre as abordagens baseadas na
demanda por questes operacionais e gesto financeira, e abordagens
baseadas na oferta para estimular o desenvolvimento de capacidade
estratgica e facilitar o apoio para favorecer o incremento.
Abordagens pragmticas e baseadas na demanda levam tempo para serem
desenvolvidas e, quando apropriado, so participatrias. Essas abordagens
precisam de ligaes claras com finanas efetivas, seja oramentria ou
fonte de financiamento. A prestao de contas e a transparncia so crticas
em todos os mecanismos inovadores.
Mecanismos de financiamento tradicionais e seu pensamento relacionado ao
suprimento so, muitas vezes, limitados pelos estmulos e estruturas de
desenvolvimento de instituies de financiamento, governos nacionais e
outras ESAs, bem como pela mentalidade em relao aos mais pobres, que
so tradicionalmente vistos como beneficirios da ajuda ao invs de serem
empoderados como agentes de mudana. O xito de mecanismos
inovadores requer perodos mais longos, com aprendizagem e componentes
de coordenao, pacincia, e presena local consistente dentro de
comunidades pobres.

Novos riscos requerem intervenes holsticas


A mudana de mecanismos de financiamento tradicionais para os inovadores
envolvem diferentes e novas formas de risco, particularmente mecanismos
para recuperao de custos. A mobilizao social necessria para
estimular a recuperao de custos, e para que usurios e prestadores de
servio faam a conexo entre a melhor oferta de servio e recuperao de
custos. As combinaes de mecanismos de financiamentos inovadores e
diferentes abordagens so necessrias para a gesto de diferentes riscos.
A gua e o saneamento devem ser vistos dentro de um contexto mais amplo
de moradia e condies de vida para a reduo de pobreza. Os custos
associados com o acesso a financiamento para servios de saneamento
ambiental devem considerar: reduo dos custos de servios de sade,
melhorias de educao e habitao, e aumento da atividade econmica.

Mecanismos de financiamento inovadores ainda so pitorescos e de


contexto especfico

106

Economia e Gesto Sustentvel das guas

A maior disseminao de experincia e informao sobre sucessos,


fracassos e lies aprendidas necessria, em particular quanto ao uso de
abordagens inovadoras.
Todas as regies consideradas tm a experincia com mecanismos de
financiamento inovadores; contudo, o xito varia de acordo com a
especificidade do contexto. Embora as prestadoras de servio na frica do
Sul sejam capazes de lanar ttulos, isto no significa necessariamente que
todas as prestadoras de servio na frica do Sul so capazes de fazer assim,
ou que o lanamento de ttulos uma abordagem desejvel de financiamento
para atingir os mais pobres em todas as regies.
Diferenas entre pases pobres e pases com renda mdia podem ser menos
importante quando so discutidas as necessidades dos pobres. O que
importa como o setor capaz de trabalhar, e influenciar, em um ambiente
favorvel no pas.

Inovao no equivalente a ser em favor do pobre


Muitos mecanismos inovadores de financiamento so interessantes devido
s formas pelas quais eles gerem os riscos postos pelo setor de saneamento
ambiental, ainda que o impacto sobre os mais pobres nem sempre esteja
evidente. Por exemplo, o uso de garantias apoiado por muitas agncias;
embora este mecanismo imponha desafios considerveis (inclusive questes
monetrias, uma vez que a maior parte de agncias financiadoras no
capaz de financiar em moeda local).
Muitos argumentam que obter lucro sobre os mais pobres no eticamente
aceitvel, mesmo que as taxas de juros de instituies de microfinanciamento sejam mais baixas do que aquelas cobradas por agiotas.
Contudo, para muitos financiadores, fundaes e investidores privados, a
noo do justo relevante: os pobres merecem ter acesso a servios de
financiamento tanto quanto aqueles que tm o dinheiro.

O longo caminho para aprovao e desembolso, para impactar


O sucesso de apoio pragmtico varia e depende da capacidade de
implementao pelo governo: as municipalidades precisam ser bem
organizadas, o financiamento necessita ser canalizado para o nvel local to
diretamente quanto possvel e o financiamento pblico tem de estar
disponvel para outros atores-chave a fim de apoiar o processo (p. ex. ONG).
Existe o perigo de estabelecer o foco no investimento e no na sua
sustentabilidade, que leva ao acesso duradouro para os pobres. Alm disso,
os mais pobres permanecem como um mercado sem atrativos. Os atrasos na
implementao podem ser enormes, e o mecanismo de desembolso pblico
pode precisar de reviso. Os sistemas de monitoramento so indicadores
notoriamente fracos e o estabelecimento de indicadores insuficiente para
assegurar a continuidade.

Integrao de habilidades de facilitao e o suporte necessrio por


meio de programas-piloto para evitar a criao de ilhas de xito
O xito foi obtido em casos onde ESAs fornecem apoio para transao,

107

Economia e Gesto Sustentvel das guas

trabalhando para facilitar o desenvolvimento de habilidades tcnicas e


financeiras de implementadores (indivduos, comunidades, ou prestadores
privados). Em alguns casos (como WSP-AF no Qunia), este apoio para
transao institucionalizado por um projeto-piloto, que aspira a construo
de um novo mercado local de especialistas em desenvolvimento de negcios
que podem fornecer auditorias tcnicas e financeiras, bem como apoiar
projetos pela implantao e ps-implantao. Isto promove o incremento, e
impede que o projeto se transforme em uma ilha de sucesso.

Tornando o financiamento mais acessvel


H muitas estruturas de financiamento e fundos que podem ser acessados
no setor de saneamento ambiental. Contudo, s algumas organizaes
(principalmente internacionais) so capazes de captar tais fundos. O
processo de desenvolvimento de projetos e os custos devem ser
simplificados, e so necessrios os procedimentos operacionais padres
para avaliar a viabilidade de projetos. Esses devem ser desenvolvidos com
membros de comunidade para assegurar que eles os compreendam, de
modo que as estruturas de financiamento e os fundos possam ser acessados
por uma variedade muito maior de grupos de interesse, especialmente
instituies e grupos locais.

s vezes, financiamentos adicionais no a soluo.


O aumento de financiamento, muitas vezes, entendido como fonte de
mobilizao de recursos adicionais para financiar servios de saneamento
ambiental. Uma alternativa de compreenso mais adequada o aumento de
servios de saneamento ambiental com financiamentos (inovadores) como
catalisadores para tal modificao. Enquanto abordagens relacionadas
demanda so consideradas mais efetivas do que abordagens relacionadas
ao suprimento, as mais bem sucedidas conservam elementos-chave que
proporcionaram o seu xito: a proximidade dos consumidores, elementos de
recuperao de investimento, tomada de deciso conduzida pela
comunidade e gesto efetiva.
A habilidade de prestadores de servio para prover servios eficientes e
efetivos de saneamento ambiental depende fortemente do seu ambiente
operacional interno e cultura, bem como o favorvel ambiente externo,
inclusive o ambiente dos servios WASH e de financiamento.

Abrangncia limitada
Em 2000, havia aproximadamente 30 milhes de famlias em todo mundo
com acesso ao microfinanciamento, das quais 19 milhes so identificadas
como muito pobres. Nove por cento (9%) das famlias mais pobres tm
acesso a microcrdito na sia; e na frica Subsaariana, este nmero de
aproximadamente 6% (Daley-Harris, 2002).

Diversificao limitada de produtos


A abrangncia limitada tambm ligada ao fraco desenvolvimento de
produto para os clientes mais pobres. A maior parte de emprstimos
projetada para atividades que geram renda; alm disso, quando os
emprstimos so estendidos a outras reas, tal como moradias, as condies

108

Economia e Gesto Sustentvel das guas

iniciais de emprstimo permanecem inalteradas, isto os ciclos de


emprstimos no so adaptados.

Sustentabilidade financeira de instituies de micro-financiamento


Os custos para promover micro-financiamento no so baixos. Os
emprstimos de pequeno vulto e a grande necessidade de seqenciamento
durante ciclos de emprstimo elevam os custos, os quais so includos nos
emprstimos, aumentando as taxas de juros. Tambm, muitas MFIs
reivindicam que so sustentveis e que as perdas de emprstimo so mais
baixas do que as taxas de inadimplncia entre clientes de grandes bancos.
Porm, muitos sistemas de monitoramento com falta de transparncia esto
altamente subsidiados por doadores. Uma pesquisa com 1.000 MFIs na
frica subsaariana, concluiu que apenas vinte foram considerados
financeiramente sustentveis; e alguns deles passaram cinco anos
sobrevivendo de apoio de doadores (como emprstimos a juros baixos e
subvenes) antes, at mesmo, de quebrar.
Outra restrio relaciona-se aos arranjos regulatrios dos pases. Estes,
geralmente, no acomodam redes mais flexveis que auxiliem os mais pobres
a ter acesso aos servios financeiros. At mesmo se as MFIs so eficientes,
um bom sistema bancrio no pode fazer muito com um governo ruim que
limita o crescimento de MFIs, impedindo os investidores privados de explorar
o mercado.

O papel do nvel intermedirio no incremento das inovaes da


comunidade
Os campees da inovao em mecanismos de financiamentos so,
freqentemente, as pequenas comunidades, sustentadas por lderes fortes
dispostos e capazes de correr riscos. Porm, pode ser difcil disseminar o
sucesso de uma abordagem local, voltada para demanda sem que haja
subsdios do governo regional e apoio das ESAs. As ESAs com uma forte
presena local e com enfoque na implantao tm se provado benficas no
desenvolvimento de capacidades e na proviso de habilidades especficas
necessrias para incentivar iniciativas de contextos especficos.

8.9 Oportunidades

Oportunidades para alavancar recursos


Em vez de subsidiar latrinas domsticas, existe uma real oportunidade para
melhor uso da ajuda por meio de capital de giro para as conexes sanitrias
em reas rurais ou em residncias peri-urbanas.
O microfinanciamento e o desenvolvimento de projetos comerciais podem ser
unidos com atividades subsidiadas (principalmente por ONGs), tais como:
promoo de saneamento bsico e outros apoios tcnicos para solues de
reduo de custo e para controle de qualidade (preveno e mitigao de
contaminao de fontes de gua).

109

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Parcerias estratgicas para desenvolver solues em escala


Dada a necessidade de construo de novos mercados e de ampliao da
base de clientes, algumas MFIs buscaram alianas estratgicas com ONGs e
outros intermedirios financeiros que oferecessem as habilidades
complementares para alcanar estes mercados, com custos mais baixos. H
vrios exemplos onde os doadores montaram fundos de garantia como
incentivo para que as MFIs concedessem emprstimos especficos para
atividades de saneamento bsico.

De caridade a negcios
Um crescente nmero de novas MFIs no resultado de caridade ou de
ONGs criadas para assistir os mais pobres. Instituies existentes como
bancos comerciais privados, companhias financeiras, companhias de seguro,
e muitas ONGs que tambm passaram a ser reguladas pelas MFIs esto
buscando novos clientes entre os segmentos de baixa renda, vistos
anteriormente como "fora do sistema bancrio" e no atrativos ao crdito.

Competio acirrada
Embora algumas MFIs reclamem que os seus melhores clientes estejam
migrando para bancos formais, que passaram tambm a oferecer
microfinanciamento, o nmero crescente de instituies que oferecem
microfinanciamento est estimulando a competio e induzindo inovao,
aumentando, assim, o nmero de clientes alcanados.

Atraindo financiamentos privados


A maioria dos bancos formais em pases desenvolvidos confia em agncias
de avaliao para atrair investidores. As agncias de avaliao estabelecem
parmetros de crdito como objetivo, o que permite que outros confiram e
comparem o desempenho, avaliem, assumam riscos, etc. a partir de uma
organizao de emprstimo.
As agncias especializadas em avaliao emergiram recentemente para
satisfazer a necessidade de avaliar as MFIs, e um grande nmero de
instituies de microfinanciamento tm sido avaliadas (www.mixmarket.org).
A MFI paga pela avaliao e repassa os custos para os tomadores de
emprstimos. Esta tendncia reflete o reconhecimento de investidores
privados de que o microfinanciamento pode ser lucrativo

Diversificao
O microfinanciamento oferece uma oportunidade para maior coordenao
dos servios, dado seu potencial em combinar sade, nutrio, melhor
habitao e educao. Em reas onde emprstimos em grupo so
maximizados, uma tendncia crescente a migrao desses a emprstimos
individuais a fim de permitir mais emprstimos e que estes sejam mais
rpidos. A avaliao positiva de um cliente construda com o passar do
tempo, com credores que concedem quantias maiores por perodos mais
longos.

110

Economia e Gesto Sustentvel das guas

A ampliao de emprstimos para incluir esquemas de poupana e micro


seguros tambm permite que pequenas MFIs possam receber depsitos,
formar capital, reduzir custos e aumentar o potencial de acesso a mais
financiamentos at mesmo de instituies maiores que se interessem por
microfinanciamento.

Desenvolvimento de cadeias de servios de saneamento


O microfinanciamento para servios de saneamento bsico e a ele
relacionados pode melhorar o acesso disposio segura de esgoto
sanitrio e melhoria das condies de higiene e dos servios de sade
pblica ambientais. O desenvolvimento de cadeias de suprimento efetivas
para produtos de servios de saneamento bsico e de promoo da
demanda tem se provado mais efetivo do que subsdios domsticos. O
microfinanciamento pode ser usado para iniciar atividades exigidas para
prover servios de saneamento, tais como: fornecimento de materiais de
construo e limpeza de valas.
O setor privado de menor vulto pode atingir mercados para servio de
saneamento ou produtos relacionados. Porm, as atividades iniciais
requerem crdito. Prestadores de servio tm o objetivo de lucro; e como tal,
h um incentivo para criar demanda e assegurar o suprimento honesto.
essencial a tecnologia apropriada e disponvel. Apoio tcnico e ajuda com
contratos, alm de bem-vindos, so caractersticas atraentes de qualquer
esquema de saneamento. A oferta de uma variedade de opes de servios
diferentes para satisfazer necessidades individuais especficas
aconselhvel.

8.10 Concluso
Nesta seo, vimos que a inovao no diz respeito somente como o
mecanismo de financiamento se apresenta, mas tambm a quem dele usufrui
e como o faz. Examinamos casos de regies diferentes, pela observao das
opes de financiamento usadas em um determinado contexto, pelos atores
envolvidos e pelos detalhes de como cada opo foi organizada.
Mecanismos de financiamentos locais inovadores
projeto mal planejado ou administrado em um
podem ajudar a corrigir algumas restries
financiamentos enfrentado por donos de
municipalidades.

no podem transformar um
bom projeto. Porm, eles
diferentes ao acesso a
casa, OCBs, SSIPs e

Embora o microfinanciamento seja uma forma de alavancar capital para o


setor, as medidas no financeiras so freqentemente mais crticas que a
simples alavancagem. Por exemplo, a exigncia da maioria das entidades
para que os custos de conexo sejam pagos em uma nica vez permanece
como uma barreira chave para a ampliao da cobertura para os mais
pobres.
Alocaes financeiras devem ser conectadas com envolvimento e o
fortalecimento popular. Alguns casos demonstram que a conexo entre
projetos de gua e de saneamento com atividades produtivas e de
marketing social decresce o risco de inadimplncia.

111

Economia e Gesto Sustentvel das guas

A unio do microfinanciamento com ajuda para alavancagem de recursos


locais tem o potencial para aumentar o alcance externo da ajuda. Doadores
podem prover garantias para permitir que bancos pequenos ou cooperativas
ofeream microfinanciamento para o setor de gua que, caso contrrio, seria
considerado muito arriscado.
Finalmente, intermedirios financeiros podem agrupar esquemas de
economia existentes junto a OCBs para agregar pequenos projetos para
possveis economias de escala e para ter acesso a produtos de
microfinanciamento mais interessantes, que podem ser usados, ento, para
diferentes necessidades das comunidades.
REFERNCIAS
Acheampong. 2007. Association of Water and Sanitation Development Boards
(AWSDBs), Ghana. Case Studies Supplement: Innovations in Financing Water &
Sanitation Background Paper, Rockefeller Foundation Urban Summit. IRC
International Water and Sanitation Centre, Delft/Nova York.
Bolt, E., Fonseca, C. 2001. Keep It Working: A field manual to support community
management of rural water supply. IRC International Water and Sanitation Centre.
Delft, Holanda.
CREPA/IRC. 2006. Report of conference on Microfinance for water and sanitation
sector. Dakar, 1214 Dezembro, 2005. http://www.irc.nl/page/26456.
Daley-Harris, S. 2002. Pathways out of Poverty: Innovations in Microfinance for the
Poorest Families. Bloomfield. CT Kumarian Press.
Kouassi-Komlan, E., Gnagne, T. 2005. Financing household connections for the
poor in peri-urban areas in Cte d'Ivoire in Waterlines, Outubro 2005 issue, ITDG.
Mehta, M., Knapp, A. 2004. The Challenge of Financing Sanitation for meeting the
Millennium Development Goals. WSP Water Supply and Sanitation Programme
www.wsp.org/publications/af_finsan_mdg.pdf.
Trmolet, S., Cardone, R., da Silva, C., Fonseca, C. 2007. Innovations in Financing
Urban Water & Sanitation. Background Paper, Rockefeller Foundation Urban
Summit. IRC International Water and Sanitation Centre, Delft/New York.

Wheat, S. 1997. Banking on the poor. Geographical Magazine, Vol. 69, No. 3, March,
pp. 202. http://www.geographical.co.uk/Home/index.html.
LEITURA SUGERIDA
Fonseca, C. 2006. Microfinance for Water Supply Services. WELL Fact Sheet.
WEDC, UK.
Fonseca, C. 2006. Microfinance for Sanitation. WELL Fact Sheet. WEDC, UK.
Mehta, M., Virjee, K. 2003. Financing Small Water Supply and Sanitation Service
Providers. Exploring the microfinance option in Sub-Saharan Africa. WSP Water
and Sanitation Programme. www.wsp.org/publications/af_fin_small.pdf.

112

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Satterthwaite, D. 2006. Appropriate Sanitation Technologies for Addressing


Deficiencies in Provision in Low- and Middle-Income Nations. With Arif Hassan,
Perween Rahman, Sheela Patel and Allan Cain.
Virjee, K. (2006). Microfinance for Rural Piped Water Services in Kenya: Using an
output-based approach for leveraging and increasing sustainability. WSP-AF,
Nairobi.
Whittington, D., Lauria, D.T., Kyeongae, C. 1993. Household sanitation in Kumasi,
Ghana: A Description of Current Practices, Attitudes and Perceptions, World
Development, Vol. 21, No. 5, pp. 733748.

113

Economia e Gesto Sustentvel das guas

PARTE 2
Guia para
facilitadores

114

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXEMPLO DE PROGRAMA DE CURSO


Turno
Manh 1

Assunto

Contedo/Propsito
Dia 1: Princpios e Conceitos
Recepo, Abertura e
Recepo e apresentao do curso. Reviso do
Apresentaes
programa do curso, objetivos, facilitadores, material
didtico, mtodos, etc. Reviso da logstica.
Apresentao dos participantes
Compartilhamento de expectativas
Questes
Abordagem: Primeira sesso amigvel e informal.
Seja receptivo.

Manh 2

Princpios bsicos de
GIRH

Pausa para o caf


Princpios de GIRH Reviso em GIRH, questes
respondidas.
Contedo: Captulo 1
Abordagem: Perguntas e respostas da apresentao
Esta uma boa sesso para avaliar o grau de
conhecimento bsico do grupo em GIRH. Uma sesso
aberta para discusso em grupo pode seguir.
Sugesto a ser discutida: Colocar instrumentos
econmicos e de financiamento na perspectiva de GIRH

Tarde 1

Implementando GIRH:
Por que instrumentos
econmicos e
financeiros so
necessrios?

Almoo
Esta sesso serve criao de uma viso de muitos
outros contedos que sero aprofundados ao longo da
semana. O facilitador deve ter em mente e apresentar
uma viso abrangente sobre o tema. Questes podem
ser levantadas e respondidas ao longo da semana.
Contedo: Captulos 4 e 5 podem ser considerados.
Abordagem: Duas sesses diferentes podem ser
apresentadas:
i) A natureza da gua como bem econmico e ambiental;
ii) Implementando GIRH: Por que instrumentos
econmicos e financeiros so necessrios?

Tarde 2

Instituies em gesto
de guas

Pausa para o caf


As Instituies e ambiente favorveis so chave para
implementao de GIRH. Esta sesso serve ligao de
instrumentos econmicos e financeiros a um contexto
mais amplo e a refletir que estes instrumentos no so
ferramentas isoladas que traro soluo per se.
Contedo: Captulos 1, 2, e 4 podem ser considerados.
Abordagem: Apresentao e discusso
A sesso flui naturalmente at a ltima sesso do dia
uma sesso aberta para discutir e esclarecer conceitos e
questes principais.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Dia 2: Questes relacionadas gua e instrumentos econmicos


Apresentao de participantes
Manh 1

Questes de gesto de
guas: eficincia,
equidade e
sustentabilidade

Reviso do dia anterior


No 2 Dia, o programa aborda instrumentos econmicos
e financeiros. Esta primeira sesso inicia e relaciona
metas de gesto de guas ao uso de tais instrumentos.
Contedo: Captulo 2
Abordagem: Dividir a sesso em partes, apresenta e
discute questes, e ento segue apresentando. Finalizar
com um exerccio ou dinmica breve.

Manh 2

Introduo a
instrumentos
econmicos de guas

Pausa para o caf


Introduz conceitos econmicos chaves presentes em
aplicaes de instrumentos econmicos na gesto de
guas.
Contedo: Captulo 3
Abordagem: Esta sesso pode ter o contedo mais
acadmico do curso. Princpios econmicos so
importantes. Manter em mente o nvel de conhecimento
dos participantes no tema em especfico. Planejar uma
apresentao aberta com questes e interao.
Continuar com exerccio em grupo ou discusso
aprofundada.

Tarde 1

Aplicao de
instrumentos
econmicos gua

Almoo
Os contedos tm maior profundidade, esta sesso cria
um movimento entre conceitos puros e instrumentos e
viso ampla de GIRH.
Contedo: Captulo 4
Abordagem: Apresentao, questes e exerccios de
grupo

Tarde 2

Estudo de caso e
exerccio de grupo

Pausa para o caf


apresentado um estudo de caso com experincia de
base. Um palestrante local pode ser convidado para isto.
importante deixar claras as metas do curso, o objetivo
e os detalhes da sesso para extrair o melhor da
apresentao. Objetivo est em conhecer e compartilhar
experincias e lies.
Um exerccio de grupo na aplicao de instrumentos
econmicos em diferentes setores encerra o 2 dia.

116

S
C
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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Dia 3: Valorao da gua e instrumentos de financiamento


Apresentao de participantes
Reviso do dia anterior
Mtodos de valorao
Manh 1
Nesta sesso so apresentados os principais mtodos
da gua
de valorao da gua para subsidiar o uso de
instrumentos econmicos e possibilitar avaliar os prs e
contras de utilizar mtodos especficos de valorao de
guas em diferentes situaes de gesto de guas.
Contedo: Captulo 3
Abordagem: Apresentao e questionamentos

Manh 2

Aplicao de tcnicas
de valorao de guas

Pausa para o caf


Apresentar a complexidade e necessidade de
implementar os conceitos chave no curso. Nesta
sesso, so apresentados dois estudos de caso
caracterizados por experincias bsicas.
Um exerccio de grupo e discusso pode finalizar a
sesso.

Tarde 1

Introduo a
instrumentos de
finanas

Almoo
Esta sesso apresenta o modo em que as principais
partes constituintes do setor de guas obtm suas
finanas e considera como pode ser trabalhada uma
estrutura nacional de financiamento coerente, adequada
e sustentvel.
Contedo: Captulo 5
Abordagem: Apresentao, questionamentos e exerccios
de grupo

Tarde 2

Aplicao de
instrumentos de
financiamento de guas

Pausa para o caf


Esta sesso examina em maior detalhe que o Captulo 5
as principais opes de financiamento para o sistema de
guas, e avalia a relevncia destes instrumentos de
financiamento para diferentes propsitos.
Contedo: Captulo 6
Abordagem: Apresentao, questionamentos.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Dia 4: Valorao da gua e instrumentos de financiamento


Apresentao de participantes
Reviso do dia anterior
Aplicao de
Manh 1
Esta sesso aprofunda o que foi apresentado na sesso
instrumentos
anterior.
financeiros
Contedo: Captulo 6
Abordagem: Apresentation e questionamentos
A sesso seguida por um estudo de caso que
apresenta experincias e lies aprendidas do uso de
tais instrumentos.

Manh 2

Tarde 1

Exerccio em grupo:
dinmica de aplicao
de instrumentos
financeiros

Mercados capitais

Pausa para o caf


Uma sugesto de dinmica apresentada nos extratos
da Sesso 6.
Considere tempo suficiente para a dinmica, incluindo
tempo para a partilha de insights pelos participantes e
levantamento de questionamentos e idias-chave.
Almoo
Esta sesso explora mercados capitais, e formas legais
usadas para complementar o financiamento com
instrumentos financiamentos.
Contedo: Captulo 7
Abordagem: Dividir a sesso em partes, apresenta e
discute questes, e ento segue apresentando. Finalizar
com um exerccio ou dinmica.

Tarde 2

Incorporar
instrumentos
econmicos e
financeiros aos planos
de GIRH, e planos de
financiamento de GIRH

Pausa para o caf


Esta sesso pretende apresentar os desafios para
financiar a implementao de um plano de GIRH; mas
antes, participantes devem conhecer as etapas principais
do processo de preparao do plano e as dificuldades
encontradas na preparao do plano de GIRH.
Contedo: O captulo 1 pode ser usado como base geral
de conhecimento em planos de GIRH; e desta forma,
relacionar o contedo especfico apresentado com a
necessidade de implementao concreta de GIRH,
especialmente, seus planos. Um exerccio de grupo para
esta sesso apresentado no extrato do captulo 8.
Abordagem: Apresentao, questionamentos e exerccios
de grupo

118

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Dia 5: Estratgias de financiamento


Encerramento do Curso
Apresentao de participantes
Reviso do dia anterior.
Financiando iniciativas Esta sesso pretende aprofundar o conhecimento de
Manh 1
locais
participantes em questes relacionadas aos mecanismos
de financiamento local, quanto ao provimento local de
gua, saneamento e servios de higiene.
Contedo: Captulo 8
Abordagem: Apresentao e questionamentos
A sesso segue com um estudo de caso que apresenta
experincias de base, e um exerccio em grupo ou
discusso aberta.

Manh 2

Trabalho em grupo:
aes estratgicas para
implementao

Tarde 1

Apresentao
discusso em grupo

Tarde 2

Avaliao do curso e
comentrios dos
participantes

Palavras finais,
encerramento e
certificados do curso

Pausa para o caf


Participantes agrupados por regio trabalham em
conjunto para apresentar um plano estratgico para
implementar os conceitos do curso em favor da
implementao de GIRH.
Almoo
Grupos apresentam em sesso plenria, e recebem
resposta de facilitadores e participantes.
Pausa para o caf
Participantes avaliam o curso. Depois, durante sesso
aberta, apresentam resultados da avaliao a
facilitadores e organizadores. Expectativas do Dia 1 so
revistas. Foram elas alcanadas?
O curso finaliza com palavras finais, e participantes
recebem seus certificados.

119

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 1

INTRODUO GESTO INTEGRADA DE RECURSOS


HDRICOS
Meta
A meta do captulo 1 consiste em introduzir o conceito de Gesto Integrada de
Recursos Hdricos (GIRH), seus princpios, a importncia de instrumentos
econmicos e financeiros em alcanar GIRH e providenciar uma viso preliminar
geral dos desafios para implementar a GIRH.

Objetivos didticos
Ao fim desta sesso, participantes:

Sero capazes de descrever o significado de


GIRH e seus princpios
fundamentais;
Compreendero as principais razes para empregar uma abordagem de GIRH;
Compreendero a importncia de instrumentos econmicos e financeiros em
GIRH; e
Sero capazes de descrever os principais desafios para implementar uma
estratgia em GIRH em seu pas.

Mtodos didticos
O manual apresenta instrumentos econmicos e financeiros para gesto integrada
de recursos hdricos. Mostra-se essencial, portanto, que o significado de GIRH e a
importncia da estrutura de gesto de guas seja bem entendida ou relembrada.
Orientados pela estrutura do tutorial da Cap-Net GIRH, a sesso uma troca
contnua entre participantes e o facilitador, e entre participantes em temas
relevantes. O menu de apresentao fornece questes introdutrias em questes de
GIRH. Este mtodo parece efetivo quando existe nvel bsico de compreenso mas
com diferenas substanciais entre participantes. Um dialogo contnuo extrai
conhecimento existente no grupo sobre o tema e providencia esclarecimentos
necessrios para aqueles com conhecimento mnimo sobre o assunto.
Trs apresentaes em PowerPoint so apresentadas a serem repassadas ao longo
do contedo do Captulo 1. Leituras subseqentes, incluindo o texto do tutorial da
Cap-Net sobre GIRH, so recomendadas na seo de Leituras sugeridas contidas
no CD.
Questes dentro do contedo do captulo deveriam ser consideradas como pontos
de discusso e ser trabalhadas em grupos.

120

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Termos-chave relacionados a este captulo


Capacitao: Capacitao o processo de implementao de desenvolvimento
institucional. Isto fornece ferramentas e conhecimento para iniciar, guiar e dar
suporte ao desenvolvimento institucional. A maioria das atividades sob interesse de
transferncia de conhecimento de desenvolvimento institucional, desenvolvimento
de habilidades, e facilitar o uso destas capacidades. Capacitar a habilidade de
indivduos e organizaes ou unidades organizacionais para desempenhar funes
com sustentabilidade. Isto implica que capacitar no uma postura passiva mas
parte de um processo contnuo.
Igualdade de gnero em GIRH: Trabalhar gnero e gua em conjunto reconhece
desigualdade e esteretipos existentes com respeito relao de homens e
mulheres e a gesto e uso de guas. Isto busca assegurar que contribuies de
homens e mulheres sejam reconhecidas. Para gerenciar guas de forma eficiente e
sustentvel, mostra-se importante compreender as diferentes funes de homens e
mulheres e direcionar aes de forma apropriada.
Gesto Integrada de Recursos Hdricos pode ser definida como um processo
sistemtico para o desenvolvimento sustentvel, alocao e monitoramento de uso
dos recursos hdricos no contexto de objetivos sociais, econmicos e ambientais.
Isto envolve aes setoriais e, portanto, apresenta-se em grande contraste
abordagem setorial tradicional que tem sido adotada por muitos pases. Isto tem sido
ampliado para incorporar tomada de decises participativa, por todos os atores. O
termo gesto integrada objetiva uma perspectiva completa no uso dos recursos
hdricos, e, portanto, gesto. O termo gesto usado em sentido mais amplo, onde
of foco est no desenvolvimento e gesto de recursos hdricos, que asseguram uso
sustentvel de geraes futuras.
Ator: Termo geral aplicado para descrever uma agncia, grupo de interesse,
companhia, indivduos, usurios de gua, abastecedores de gua e comunidades ou
representantes, portanto, que tomam parte na GIRH ou no processo participativo
correlato.
Subsidiariedade: O princpio de subsidiariedade implica que todo planejamento e
tomada de deciso sejam feitos ao nvel mais vivel.

Material necessrio para a sesso

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, cavaletes, canetas


e papel
Pontos e questes para discusso (no contedo dos captulos)

Dicas para a sesso

Confira o conhecimento dos participantes para ajustar a durao da sesso.


Isto pode ser apresentado como uma reviso em uma hora, ou tomar a manh
inteira para um grupo menos experiente.
Tente obter cpias do tutorial de GIRH da Cap-Net para os participantes
previamente, de forma que possam estar preparados e que tenham maior
capacidade de discutir.

121

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Divida sua apresentao, de tempos em tempos, para avaliar como os


participantes esto acompanhando. Use perguntas do manual e do tutorial da
Cap-Net para ajud-lo.
Dependendo da regio, perguntas desafiadoras podem surgir, por exemplo,
em princpios bsicos de pagamento para questes de gua ou de gnero.
Facilite a discusso com participantes. No tente se desvencilhar das dvidas,
mas tambm no deixe que ocupem muito tempo.

122

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 2

INSTRUMENTOS E QUESTES DE GESTO DE GUAS


PARA EFICINCIA, EQUIDADE E SUSTENTABILIDADE
Meta

A meta do Captulo 2 relacionar questes que participantes esto enfrentando com


instrumentos econmicos e financeiros disponveis, e explicar que outros critrios
so importantes nas tomadas de decises no setor de guas.

Objetivos didticos
Ao fim desta sesso, participantes:

Estaro conscientes dos problemas enfrentados pela populao com respeito


gua;
Sero capazes de apreciar que as questes tm aspectos tcnicos, sociais,
culturais e econmicos;
Estaro conscientes que isto implica em uma abordagem diferenciada para a
gesto de guas;
Compreender a diferena entre instrumentos econmicos e financeiros;
Sero capazes de diferenciar claramente eficincia, equidade e sustentabilidade
no caso de decises relacionadas gua.

Mtodos didticos
Relacione as questes de guas que os participantes esto enfrentando a um
extrato do que pode ser esperado com este manual. Revise antecipadamente o
contedo do captulo e apresentao em PowerPoint, e organize a sesso em trs
partes. Depois de lecionar a primeira parte, organize uma discusso; e uma outra
depois da segunda parte. Ao fim da terceira parte, deve ter restado tempo o
suficiente para um exerccio ou dinmica.
1a.

Questes presentes.

1b.

Discuta como estas questes se encontram ao nvel do pas de cada


participante.

2a.

Introduza uma abordagem econmica s questes.

2b.

Discuta e partilhe experincias de participantes com tal abordagem.

3a.

Extraia concluses e fornea uma viso geral do manual.

3b.

Exerccio ou dinmica

123

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Exerccio 1: Grupos
Forme grupos: Divida participantes em grupos por pas ou regio (isto
recomendado para exerccios que considerem questes locais, ou planos para
implementao). Alternativamente, forme grupos aleatrios.

Passe uma tarefa: Grupos selecionaro uma questo de gesto de guas e


desenvolvero uma abordagem para resolver a questo e listar consideraes
econmicas e financeiras. Discuta que pesos deveriam ser atribudos eficincia,
equidade e sustentabilidade para questes de gesto de guas. Como estes
objetivos podem ser combinados?
Apresentao de relatrio: Aps vinte minutos de trabalho em grupo, cada grupo
apresenta seus resultados, e passa a acontecer uma discusso aberta que objetiva
a apresentao de diferentes solues.

Dinmica
O exerccio pode tambm ser adaptado e conduzido como uma dinmica.
Ns confrontamos dois grupos com questes importantes. Ns pedimos para que
defendam a forma setorial tradicional de lidar com questes relativas a guas, e
solicitamos que um grupo lide com a questo de forma integrada, pelo uso de
diferentes critrios sugeridos. Os argumentos para as duas abordagens so
apresentados na reunio s grupos (este o momento em que cada grupo representa
seu papel e abordagem) e diferenas so discutidas.
Tempo deve ser alocado para: i) formar grupos; ii) para cada grupo preparar sua
apresentao (interesses, argumentos, exposio); iii) dinmica; e iv) reflexo e
reviso de resultados.

Pontos para discusso


1.

Discuta acerca das questes hdricas mais importantes relativas gua em


seu pas.

2.

Discuta experincias, em seu pas, com uma abordagem mais econmica


gua, enquanto respeita valores culturais da gua e com observao de
problemas sociais na comunidade.

Termos-chave relacionados para este captulo


Eficincia de alocao refere-se ao uso de informaes de forma a maximizar
receita lquida total para empresas ou o lucro dos consumidores.
Eficincia econmica: Eficincia econmica definida pela eficincia tcnica e de
alocao associadas. Outra definio a organizao de produtores e
consumidores de forma que possibilidades no-ambguas para melhoria da situao
econmica tenham sido aplicadas exausto. Uma definio mais solta: produtores
ou consumidores eficientes sero aqueles que mais lucrarem (produtores) ou
utilizarem (consumidores) para as mesmas condies, ou usarem menos insumos

124

Economia e Gesto Sustentvel das guas

para obteno de um certo nvel de lucro ou uso.


Sustentabilidade econmica: Uma atividade pode ser conduzida sem a
necessidade de financiamento adicional externo.
Viabilidade econmica: Os benefcios so maiores que os custos.

Sustentabilidade ambiental: Uma atividade que no existe s expensas do meio


ambiente (Brundlandt: no afeta a situao para geraes futuras)
Equidade: Assegurar que grupos vulnerveis da sociedade no so excludos do
acesso a bens e servios bsicos, neste caso a gua
Falha de governo: Instituies governamentais no tm conseguido lidar
adequadamente com questes hdricas.
Operao & manuteno (O&M) so expensas necessrias para deixar a infraestrutura trabalhar e se manter funcionando.
Sustentabilidade social: Uma soluo socialmente aceitvel em um dado
contexto social e cultural.
Eficincia tcnica est tradicionalmente relacionada produo e se refere a
empresas que obtm mxima produo por unidade de insumo, ou usam mnimo
insumo para um dado objetivo de produo.
Sustentabilidade total: A combinao de sustentabilidade econmica, financeira,
social e ambiental (no entanto, demandando sua ponderao a diferentes
componentes)
Ciclo da gua: Ligao entre o manancial, seu uso para consumo e eventual reuso
para permitir seu retorno ao manancial

Material necessrio para a sesso

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, cavaletes, canetas


e papel
Espao para trabalho em grupo e dinmica
Pontos para discusso

Dicas para a sesso

Olhar com ateno o contedo deste manual. Voc notar que ns samos
da introduo para a discusso de questes, para o uso de diferentes
instrumentos para lidar com as questes.
Se existirem muitos participantes do mesmo pas, pea-os para enumerar o
maior nmero possvel de diferenas regionais ou entre meio urbano e rural.
Ajuste a apresentao s questes identificadas pelos participantes.

125

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 3

INTRODUO INSTRUMENTOS ECONMICOS


Meta
A meta do captulo 3 introduzir conceitos econmicos chave por meio da aplicao
de instrumentos econmicos para a gesto de guas.

Objetivos didticos

Ao fim desta sesso, participantes:

Sabero quais so os bons aspectos pblicos de benefcios hdricos;


Sero capazes de gerenciar conceitos econmicos bsicos de oferta e demanda,
e completa recuperao de custos;
Tero definies claras de instrumentos econmicos para gesto de guas; e
Sero capazes de analisar situaes especficas onde instrumentos econmicos
podem ser aplicados para melhorar a gesto de guas.

Mtodos didticos

Inicie a sesso com uma discusso acerca de atributos especiais de benefcios


de gua como bem pblico, que essencial compreenso de instrumentos
econmicos para GIRH.
Em seguida, introduza os conceitos de oferta e demanda, e enfatize o papel de
instrumentos econmicos, mesmo quando mercados de guas no so viveis.
Introduza e enfatize a abordagem de recuperao plena de custos em gesto de
guas.
Introduza diferentes situaes de guas para aplicao de instrumentos
econmicos alternativos.
Explique mtodos de valorao de guas por fim, e enfatize sua utilidade para
tomada de deciso em GIRH.
Promova exerccios para aplicao de conceitos principais do captulo.

Pontos de discusso

A profundidade at onde a natureza especial da gua nos conduza mudar


conceitos econmicos tradicionais de oferta e demanda
Quo viveis so mercados de gua em seus pases e o que a economia tem
a dizer quanto a gerir gua quando no existem mercados
Porque to difcil obter recuperao plena de custos no setor de guas
Quo til o conceito de custo de oportunidade de gua para a elaborao e
implementao de instrumentos econmicos para GIRH
Que mtodos de valorao so mais teis para tomar decises de GIRH em
pases em desenvolvimento, dada sua limitao de recursos para medir e
desenvolver pesquisas

126

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Termos-chave relacionados ao captulo


Consumidores: Agentes que esto interessados em comprar e consumir bens e
servios em um mercado. Suas preferncias de consumo refletiro o quanto eles
querem ou valoram alguns bens ou conjunto de bens.
Valorao contingente: Um mtodo de valorao usado para valorar um dado bem
ou situaes hipotticas construdas de recursos para consumidores, de forma que
eles possam valorar diferentes alternativas de suprimento de bens e servios.
Anlise de custo-benefcio: Tcnicas para medir e atribuir benefcios e custos a
projetos alternativos ou alternativas para algum projeto. Projetos ou alternativas com
maiores taxas de custo-benefcio so mais eficientes.

Demanda: Agregao de demandas de consumidores, que sensvel a


preferncias, preos e preo de substitutos, entre outras variveis
Recuperao plena de custo: Quando um produtor incide preos (ou tarifas) que
cobrem todos os custos envolvidos no processo de produo do produto
correspondente
Preo hednico: Valorar um bem para o qual no h mercado, mas que valorado
conjuntamente com outro que tem um mercado
Mercado: Interao de oferta e demanda, que conformam um preo de mercado
Custo de oportunidade: Benefcio previsto de alternativa de uso de recursos
escassos em uma dada atividade
Bens privados: So o oposto de bens pblicos, apresentam alta exclusividade e
rivalidade, e em sua maioria so bens consumveis, como alimentos, roupas e
manufaturados.
Produtores: Agentes que empregam tecnologia para produzir, usando insumos;
buscaro maximizar renda lquida pela venda de produtos, e assim sero sensveis
aos custos de insumos e preos de venda
Bens pblicos: So bens cuja exclusividade (exclui usurios) no vivel ou
muito dispendiosa, e que tambm apresentam rivalidade nula, i.e. o consumo de
uma unidade do bem no afeta a possibilidade de consumo do mesmo bem por
outro usurio. Bens pblicos tpicos so iluminao pblica, ar, radiao solar, praias
e paisagens.
Oferta: Agregao de ofertas de produtores, que sensvel produo de
tecnologia, preos, custos de insumos e outros fatores
Tecnologia: Alternativa de combinao tcnica de insumos para a produo
Mtodo do custo de viagem: Mtodo para estimar os benefcios de usar stios
(como parques) de visitantes que no poderiam demandar mais servios de acordo
com preos de acesso. A variao dos custos de viagem para visitantes usada
para estimar a funo da demanda para o servio correspondente.
Disposio a pagar: Quanto os consumidores esto dispostos a pagar (em

127

Economia e Gesto Sustentvel das guas

dinheiro) para obter benefcios de um dado bem ou servio base para a curva de
demanda e a estimativa de benefcios agregados.

Material necessrio para a sesso

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, cavaletes, canetas


e papel
Espao para trabalho em grupo
Pontos para discusso

Exerccio: trabalho em grupo

Formao de grupos: Proponha quatro situaes onde a demanda por servios de


gua seja maior que a oferta, e em cujos casos a autoridade no setor de guas
necessite tomar decises para resolver o problema. Participantes deveriam
organizar grupos, escolher a situao e identificar:

Caractersticas de bens pblicos do tipo de benefcio de guas envolvido


Estrutura mais provvel de custos da indstria de abastecimento
Caractersticas do comportamento de produtores e consumidores
O escopo de polticas de recuperao de custos para resolver o problema
Uso potencial de instrumentos econmicos para diminuir a distncia entre
oferta e demanda
Que mtodo de valorao de guas pode ser usado para auxiliar a tomada de
deciso

Apresentao: Membros de cada grupo apresentaro os resultados do exerccio ao


resto dos participantes.

128

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 4

APLICAO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS GUA


Meta
A meta do Captulo 4 introduzir a aplicao de instrumentos econmicos gua
com o objetivo de alcanar metas de gesto integrada de recursos hdricos, que
inclui equidade, eficincia e sustentabilidade ambiental.

Objetivos didticos
Ao fim do captulo, participantes sero capazes de:

Compreender a importncia de instrumentos econmicos para alcanar metas e


objetivos de GIRH, e resolver problemas de gesto de guas;
Compreender os critrios de avaliao que podem ser aplicados na elaborao
de instrumentos econmicos;
Compreender os vrios tipos de instrumentos econmicos;
Discutir usos mltiplos e setoriais e como instrumentos econmicos so
aplicados para equilibrar a competio pela alocao de recursos hdricos; e
Discutir prs e contras de instrumentos econmicos.

Mtodos didticos

Apresentao, discusso aberta e partilha de opinies e questes (veja


questes para discusso no contedo do captulo.)

Exerccios
Exerccio 1: Trabalho em grupo
Formao de grupos: Divida participantes em grupos por pas ou regio (isto
recomendado para exerccios que considerem questes locais, ou planos para
implementao). Alternativamente, forme grupos aleatrios.
Escolha uma tarefa: Selecione dois ou trs das principais questes de gesto de
guas de seu pas. Como podem contribuir os instrumentos econmicos soluo
destes problemas? Apresente os prs e contras de empregar taxas sobre poluio
como mtodo para solucionar problemas de poluio de guas. Outros mtodos
parecem mais eficientes? Quais os pr-requisitos para o uso bem-sucedido de taxas
sobre poluio? Proponha um conjunto de medidas para lidar com secas. Que
funes devem desempenhar a precificao de guas e outros instrumentos de
mercado?
Apresentao: Aps vinte minutos de trabalho em grupo, cada grupo apresenta
seus resultados, e uma discusso aberta que objetiva a apresentao de diferentes
solues passa a acontecer.

129

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Exerccio 2: Trabalho em grupo


Forme grupos: Divida participantes em grupos por pas ou regio (isto
recomendado para exerccios que considerem questes locais, ou planos para
implementao). Alternativamente, forme grupos aleatrios.
Tarefa:
Em uma rea urbana com trs usos principais de guas: domstico, industrial e
depurao de resduos. Na regio existem fontes disponveis para obteno
adicional de gua, mas explor-las demandar a implementao de um projeto de
guas muito caro. A autoridade de guas da cidade est enfrentando os seguintes
problemas:

Quarenta por cento da populao da cidade no tem acesso ao servio de


guas (obtendo a de vendedores).
Usurios domsticos e industriais pagam suas tarifas de guas que esto
50% e 70% abaixo do custo de recuperao plena.
No h tratamento de efluentes na cidade, assim guas altamente poludas
so usadas por outros usurios localizados jusante da cidade.

A autoridade de guas da cidade busca resolver estes problemas pelo uso de


instrumentos econmicos, e o grupo tem que apresentar uma proposta para
implementar estes instrumentos. O grupo tem que apresentar o seguinte:

Avaliao de cada instrumento em termos de critrios discutidos na sesso;


Um conjunto de instrumentos econmicos recomendados, e os problemas
para os quais cada um destes ser aplicado; e
Impactos projetados na reduo de problemas.

Apresentao: Aps quarenta minutos de trabalho em grupo, cada grupo apresenta


seus resultados, e passa a acontecer uma discusso aberta que objetiva a
apresentao de diferentes solues.

Termos-chave relacionados para este captulo


Gesto da demanda: Induzindo mudanas na demanda por gua pelo uso de
instrumentos econmicos, regras e regulaes.
Eficincia econmica: Eficincia econmica definida pela eficincia tcnica e de
alocao associadas. Outra definio a organizao de produtores e
consumidores de forma que possibilidades no-ambguas para melhoria da situao
econmica tenham sido exauridas. Uma definio simples: produtores ou
consumidores eficientes sero aqueles que mais lucrarem (produtores) ou utilizarem
(consumidores) para as mesmas condies, ou usarem menos insumos para
obteno de um certo nvel de lucro ou uso.
Ambientes favorveis: Formulao de polticas, reformas legislativas, regulatrias
e institucionais que forneam suporte a vrios atores no setor de guas para
desempenhar suas funes
Sustentabilidade ambiental: Uma atividade que no existe s expensas do meio

130

Economia e Gesto Sustentvel das guas

ambiente (Brundlandt: no afeta a situao para geraes futuras)


Sustentabilidade econmica: Uma atividade pode ser conduzida sem a
necessidade de financiamento adicional externo.
Equidade: Assegurar que grupos vulnerveis da sociedade no sejam excludos do
acesso a bens e servios bsicos, neste caso a gua
Critrios de avaliao: Os critrios usados para elaborar instrumentos econmicos
de forma que atinjam os critrios de eficincia econmica, equidade,
sustentabilidade ambiental, viabilidade administrativa e aceitabilidade poltica.
Mercados de guas: Estes podem existir quando os direitos de uso de guas so
transacionveis entre usurios, de um mesmo setor ou entre setores. Um preo real
de gua pode ocorrer quando demanda e oferta interagem. Estes mercados so
especficos ao local e esto sujeitos aos custos de transao e externalidades,
enfrentando geralmente desafios para obter resultados eficientes e eqitativos.
Subsdios de guas: Subsdios de gua so usados para promover igualdade
social, crescimento econmico e empregos, e para aumentar rendas entre os vrios
usurios de guas.
Tarifas de guas: Tarifas de guas so amplamente definidas como todos os
encargos e impostos aos usurios do servio, se tais encargos possuem alguma
relao direta oferta do servio.
Impostos de guas: Muitos projetos pblicos e privados de investimento
adversamente afetam qualidade de guas e degradam ecossistemas aquticos, e
muitos pases no tm padres para controlar poluio hdrica ou capacidade de
impor a aplicao da legislao existente. Alguns pases impem impostos
ambientais ao despejo direto de efluentes em corpos dgua naturais. Esta prtica se
baseia no princpio Poluidor Pagador.

Material necessrio para a sesso

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, cavaletes, canetas


e papel
Espao para trabalho em grupo
Pontos para discusso

131

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 5

INTRODUO AO FINANCIAMENTO DE RECURSOS


HDRICOS
Objetivo
O objetivo do Captulo 5 consiste em explicar como as partes que constituem o setor
de guas obtm financiamento, bem como em considerar como uma estrutura de
financiamento nacional pode ser organizada, que seja coerente, adequada e autosustentvel.

Objetivos da aprendizagem
No final deste captulo, os participantes estaro aptos a:

Entender a variedade e complexidade do setor de guas e as necessidades


especficas de financiamento de suas partes;
Diferenciar instrumentos econmicos e de financiamento;
Adotar uma perspectiva crtica com relao s opes de financiamento.

Mtodos de Aprendizagem

Apresentao, discusso e compartilhamentoo de opinies e questes (ver


questes para discusses no contedo do captulo.)
Exerccios

Exerccio: trabalho em grupo


Formao de grupos: Divida os participantes em grupos por pases ou regies
(recomendado para exerccios que considerem assuntos locais ou planos de
implantao). Alternativamente, forme grupos aleatrios.
Defina uma tarefa: Divida o setor de guas do seu pas em suas partes principais e
prepare um inventrio das fontes de financiamento para cada uma delas
(distinguindo custos recorrentes de itens de custo de capital). A estrutura de
financiamento corrente racional e sensata? Sugira modos em que poderia ser
melhorada. Faa sugestes para atrair mais recursos financeiros para o setor.
Relatrio: Depois de vinte minutos de trabalho, cada grupo apresenta seus
resultados, ocorrendo uma discusso aberta tendo em vista as diferentes solues.

Termos-chave relacionados ao captulo


Construo-operao-transferncia (COT): Uma forma de contrato de
participao do setor privado na qual uma companhia recebe uma concesso para
construir uma instalao, com financiamento prprio, recuperao dos custos e lucra

132

Economia e Gesto Sustentvel das guas

com a operao da instalao por um perodo de tempo, aps o qual a instalao


revertida ao poder pblico
Custos de capital: Custo de grandes itens de investimento em infra-estrutura,
desenvolvimento de recursos, reparos principais e modernizao
Externalidades: Impacto econmico e financeiro de uma ao do usurio A nos
custos ou preos de B, C e D, no sendo levados em conta na deciso original de A,
nem diretamente refletida no prprio balancete de A
Instrumento econmico: Medida voltada para influenciar o comportamento de
usurios de gua e para a alocao de recursos hdricos
Instrumento financeiro: Meio de gerar renda para a operao e desenvolvimento
do setor de gua
Investidor: Pessoa ou companhia que compartilha os riscos de um projeto,
normalmente comprando aes ordinrias
Participao do Setor Privado (PSP): Envolvimento de entidades privadas na
gesto ou operao de empreendimentos de gua, por exemplo: na subcontratao
de servios especficos, nos contratos para administrao e operao, no
arrendamento de ativos pblicos, nas concesses para financiamento, operao e
eventualmente reverso para o setor pblico de sistemas e instalaes

Privatizao: Transferncia (por exemplo, venda) de propriedade pblica para mos


privadas
Custos recorrentes: Despesas contnuas envolvidas na operao de todas as
partes do setor de guas, incluindo salrios, combustvel, eletricidade, substncias
qumicas, peas de reposio e itens secundrios de capital, necessrios para
manter e reparar os sistemas
Corpos sub-soberanos: Nveis da administrao pblica e agncias autnomas
abaixo do nvel do governo central (estados e governos locais, entidades
paraestatais, prestadores de servio)

Necessidades para a seo

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, flip chart,


grficos, caneta e papel
Espao para trabalho em grupo
Temas de discusso

Dicas para a seo

Estimule os participantes a desafiar as generalizaes e a "sabedoria


convencional". Insista em uma abordagem crtica.
Promova competio entre os participantes, dividindo-os em grupos para
resolverem os mesmos exerccios e selecione apresentaes opostas.
Jogos interativos so apropriados para lidar com o contedo do captulo.
Perguntas nas caixas de texto podem ser colocadas para a audincia.

133

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 6

APLICAO DE INSTRUMENTOS FINANCEIROS


Objetivo

Examinar em maior detalhe o que foi apresentado no Captulo 5 em relao s


principais opes de financiamento para um sistema de gua; e
Avaliar a relevncia destes instrumentos para diferentes propsitos

Objetivos de aprendizagem
No final deste captulo, os participantes estaro aptos a:

Compreender as vantagens e desvantagens de cada opo de financiamento


e as circunstncias nas quais cada uma aplicvel;
Combinar opes diferentes para prover uma arquitetura financeira coerente;
e
Controlar a interdependncia dos mecanismos de financiamento e o quanto de
sinergia pode ser produzido.

Mtodos de aprendizagem

Apresentao, discusso e colocao de opinies e questes (ver questes


para discusses no contedo do captulo.)
Exerccios/jogos interativos

Jogos interativos
Forme dois grupos: um grupo para representar o Governo Central e outro para
representar uma autoridade local. A autoridade local deseja melhorar o acesso da
populao gua e ao saneamento bsico. Ambos os grupos assistiro uma mesa
redonda para negociar um esquema de financiamento apropriado. Os grupos tm
vinte e cinco minutos para preparar seus argumentos antes que a mesa redonda
comece. Um dos facilitadores do curso ou um dos participantes agir como
moderador.
A mesa redonda acontece por no mais de trinta minutos. Depois, todos os
participantes compartilham suas idias e assuntos-chave, e so levantadas
perguntas adicionais.
Sugestes:
Governo central:

Voc quer manter controle dos fluxos de investimento, ou voc est contente
de as decises serem descentralizadas?
Como voc monitoraria o uso de capitais? Como voc controlaria o
endividamento local?

134

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Voc est confiante em ter acesso a dinheiro novo (ajuda, oramento e


ttulos), ou voc prefere deixar que autoridades locais levantem fundos?
Voc pretende oferecer uma garantia estatal para o financiamento local?

Autoridades locais:

Onde voc se situa na questo da dependncia de um governo central em


relao autonomia local?
Voc tem a capacidade para negociar com financiadores?
Como voc asseguraria a capacidade de reembolso de emprstimos ou aes
ordinrias?
O financiamento do governo central flui facilmente at seu nvel? H
bloqueios?

Termos-chave relacionados ao captulo


Veja termos-chave para o Captulo 5.

Necessidades para a seo

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, flip chart,


grficos, caneta e papel
Espao para trabalho em grupo/jogos participativos
Temas de discusso

Dicas para a seo:

Estimule os participantes a desafiar as generalizaes e a "sabedoria


convencional". Insista em uma abordagem crtica.
Promova competio entre os participantes, dividindo-os em grupos para
resolverem os mesmos exerccios e selecione apresentaes opostas.
Jogos interativos so apropriados para lidar com o contedo do captulo.
Perguntas nas caixas de texto podem ser colocadas para os participantes.

135

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 7

APLICAO DE INSTRUMENTOS FINANCEIROS


Objetivos

Os objetivos do Captulo 7 so:


Analisar a disponibilidade de um mercado de capitais em nvel nacional, e a
possibilidade de us-lo para o gerenciamento de recursos hdricos
Identificar as diferentes formas legais utilizadas para financiamento, que
combinam com os diferentes instrumentos financeiros que podem ser usados
no setor de gua e foram introduzidas nos captulos anteriores
Indicar como um mercado local de capitais pode ser desenvolvido com a
atitude certa e a poltica adequada

Objetivos de aprendizagem
Ao fim deste captulo, os participantes iro:

Conscientizar-se sobre a importncia de desenvolver mercados de capitais


locais;
Aprender a apreciar a importncia de arranjos legais para garantir
financiamentos no setor de recursos hdricos;
Fornecer argumentos favorveis e contrrios participao do setor privado
na infra-estrutura do setor de recursos hdricos e exemplificar tais posies;
Ser capaz de mostrar a importncia e a composio de fluxos de capital
estrangeiro;
Identificar riscos financeiros e discutir possibilidades para mitig-los; e
Entender as reformas necessrias para o desenvolvimento de um mercado
de capitais local.

Mtodos de aprendizagem
Revise os contedos do captulo e a apresentao em PowerPoint e organize a
sesso em trs partes. Depois de ensinar a primeira parte, organize uma discusso,
e aps a segunda parte, outra discusso. Ao trmino da terceira parte, deve sobrar
tempo para um exerccio ou um trabalho interativo. Veja as perguntas para
discusso e/ou trabalho em grupo no contedo do captulo.
Relacione os temas de recursos hdricos que os participantes esto enfrentando
com o que pode ser alcanado por meio de mobilizao de capital a partir do
mercado local. Explique que, com fontes diferentes de financiamentos, voc pode ter
tambm formas legais diferentes e que isto requer um estrutura legal.
1a.
1b.
1c.

Apresente a distino entre formas legais e instrumentos de financiamento.


Introduza a noo de mercado de capitais.
Discuta a importncia do mercado de capitais nos pases dos participantes.

2a.
2b

Introduza as experincias indianas com tal abordagem.


Discuta o mecanismo para desenvolver um mercado de capitais local.

136

Economia e Gesto Sustentvel das guas

3a.
3b.
3c.

Introduza a experincia na frica com mercados de ttulos.


Discuta como desenvolver um mercado de capitais local.
Exerccio ou jogo interativo (veja abaixo)

Exerccios
Grupos de discusso
Enumere os argumentos a favor e contra o envolvimento do setor privado na oferta
de infraestrutura em pases em desenvolvimento.

Jogo interativo
Confrontaremos dois grupos com um assunto importante e pedimos que os
participantes defendam o modo financeiro tradicional de lidar com o assunto, e
pedimos para um grupo lidar com o assunto de um modo alternativo, por meio do
uso do mercado de capitais local. So apresentados os argumentos para as duas
abordagens e as diferenas so discutidas.
Os grupos tm vinte e cinco minutos para preparar os casos, e so incentivados a
convencer uma audincia que tomar uma deciso. Os grupos tm dez minutos para
apresentar seus casos e propostas e, ento, outros cinco minutos para responder
proposta do outro grupo. Uns quinze minutos adicionais destinam-se a perguntas
abertas.
Assim que o jogo encerrado, os participantes tm trinta minutos para compartilhar
suas experincias e constataes e identificar assuntos-chave e novas perguntas.
Pontos de Discusso
1.

Discuta a existncia de regulaes legais em seu pas, necessrias ao uso de


instrumentos financeiros mais sofisticados.

2.

Discuta sua experincia com um modo mais sofisticado de financiamento para


o setor de guas, indicando vantagens e desvantagens de cada abordagem.

Termos-chave relacionados ao captulo


Investidores dinmicos so os provedores de capital que participam em
empreendimentos arriscados e esperam adquirir um retorno alto quando a
companhia transformada em um sucesso e ento vendida.
Subveno d para o contratante privado ou para o concessionrio a
responsabilidade total pelos servios, inclusive operao, manuteno e gesto,
assim como investimentos para a expanso dos servios.
Construo-operao-arrendamento (COA) como COT, mas continua com
arrendamento (leasing) ao final.
Construo-operao-posse (COP) como COT, com a titularidade ao final.
Construo-operao-transferncia (COT): Forma de contrato de participao do
setor privado na qual uma companhia recebe uma concesso para construir uma

137

Economia e Gesto Sustentvel das guas

instalao, financiada pelos seus prprios recursos, recupera os custos e lucra com
a operao da instalao por um perodo de tempo, aps o qual a instalao reverte
ao poder pblico.
Contrato de gesto um contrato que repassa a gesto de uma instalao para
uma entidade privada por um perodo limitado.
Contratos de servio se referem a arranjos por meio dos quais uma autoridade
pblica permanece responsvel pela operao e manuteno do sistema de
abastecimento d'gua, mas onde atividades especficas so contratadas de
entidades privadas, mediante taxa.
Fundo municipal de desenvolvimento uma quantia em dinheiro que operada a
um nvel acima da municipalidade, para investimento em infra-estrutura urbana e
servios e que empreendida pelo governo municipal ou suas subsidirias.
Instrumentos legais para obter recursos: Um acordo legal que estabelece as
condies de cooperao entre partes diferentes como a base para a tomada de
compromissos financeiros.
Joint ventures: A ONU (1990) define uma joint venture como um instrumento
flexvel de cooperao econmica entre empresas.
Mercados de capitais: Lugar onde se encontram oferta e demanda por capital.
Mercados de capitais internacionais: Lugares onde os provedores de capital
internacionais entram em contato com demanda internacional de capital.
Mercado municipal de ttulos: Parte do mercado de capitais onde ttulos
municipais so emitidos e comprados.
Parcerias pblico-privadas (PPPs) podem ser definidas como associaes
cooperativas entre uma entidade pblica e uma privada com o objetivo de realisar
projetos comuns nos quais compartilham riscos, custos e lucro.
Aes so participaes no capital de uma empresa.
Securitizao: Uma instituio de financiamento especializada pode segurar
qualquer fluxo de caixa de emprstimos fornecidos por consrcio operando projetos
de infra-estrutura, com sucesso.
Ttulos so dvidas de prazo fixo com uma taxa fixa de juros e um tratamento de
prioridade no caso de falncia.

Necessidades para a seo

Material de apresentao, apresentaes em PowerPoint, flip chart, caneta


e papel
Espao para trabalho em grupo/jogos participativos
Temas de discusso

138

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Dicas para a seo

Olhe com cuidado o ndice deste manual. Voc notar que movemos de uma
introduo a uma discusso dos assuntos, e para o uso de instrumentos
diferentes para lidar com esses assuntos.
Se h vrios participantes do mesmo pas, pea que eles enumerem as
diferenas regionais ou diferenas entre os meios rurais e urbanos no que diz
respeito aos assuntos tratados.
Ajuste a apresentao para os assuntos identificados pelos participantes.

139

Economia e Gesto Sustentvel das guas

EXTRATO DO CAPTULO 8

MECANISMOS DE FINANCIAMENTO LOCAIS PARA


PRESTAO DE SERVIOS DE SANEAMENTO AMBIENTAL
Objetivo

Aprofundar o conhecimento dos participantes sobre as questes relacionadas aos


mecanismos de financiamento locais no contexto dos servios de abastecimento de
gua, saneamento e higiene.

Objetivos da aprendizagem
Ao fim desta seo o participante ser:

Capaz de refletir sobre sua prpria experincia e conhecimento a respeito de


mecanismos locais de financiamento;
Familiarizado com vrias opes de financiamento e seus respectivos prs e
contras;
Capaz de considerar as condies que proporcionem um favorvel ambiente
para acordos de financiamento locais; e
Capaz de identificar as principais restries e oportunidades para estabelecer
mecanismos locais efetivos de financiamento.

Mtodos de aprendizagem

Apresentao, discusso aberta em grupos pequenos, compartilhamento de


opinies, agrupamento de posicionamentos e tempestade de idias

Exerccios
Exerccio 1: Reflexo em grupo dos participantes sobre suas prprias experincias
com mecanismos de financiamento local.
Formao de grupos de discusso (2 minutos): Cada participante forma uma
dupla com aquele que estiver ao seu lado.

Grupos de discusso & Atividade METAPLAN (510 minutos): Em pares, os


participantes compartilham suas experincias com mecanismos de financiamento
em nvel local e escrevem um mecanismo por carto METAPLAN.
Associao facilitada: Os cartes so colocados em painel ou na parede central.
Os participantes identificam os principais mecanismos de financiamento.
Subdivises so agrupadas sob os principais tipos. O facilitador preenche quaisquer
lacunas remanescentes.
Exerccio 2: Grupos de discusso respondem pergunta: Por que a recuperao
dos custos de financiamento e do investimento so cruciais para a melhoria da
prestao de servios locais de saneamento ambiental?

140

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Formao de grupos de discusso (2 minutos): Distribua os participantes em


pares diferentes daqueles formados na atividade anterior.
Grupo de discusso & Atividade METAPLAN (510 minutos): Responda a
pergunta em cartes METAPLAN: Por que a recuperao dos custos e do
financiamento so cruciais para a melhoria da prestao de servios locais de
saneamento ambiental? Os cartes so recolhidos e so colocados no centro.
Relatrio (10 minutos): Grupos apresentam, de forma rpida, os resultados e
verificam dvidas.
Resumo: O facilitator usa os slides 9 a 12 sobre o por que os custos de
financiamento e a recuperao de custos so importantes aos servios de
saneamento ambiental, e cobre pontos que no so abordados nos grupos de
discusso ou nas sesses plenrias.
Exerccio 3: Leitura estruturada nos Grupos de Discusso
Formao de grupos de discusso (2 minutos): Distribua os participantes em
pares diferentes daqueles formados na atividade anterior.
Grupo de discusso: Leia os estudos de caso, e resuma a soluo adotada e o seu
contexto.
Relatrio dos Resultados (10 minutos): Grupos apresentam, de forma rpida, os
resultados e esclarecem dvidas, em discusso plenria.
Discusso plenria: Esclarea diferentes mecanismos de microfinanciamento.
Exerccio 4: Em grupos de discusso, o participante identifica elementos-chave de
um ambiente favorvel.
Grupos de discusso & METAPLAN: Em grupos de dois participantes, enumere
elementos-chave de um ambiente propcio em cartes METAPLAN um por carto.
Colhendo & Associando: Os cartes METAPLAN so exibidos centralmente. O
facilitador guia os grupos na associao dos cartes com as categorias principais do
ambiente propcio, inclusive em relao aos nveis "poltico", "intermedirio" e
"comunitrio".

Concluso: Facilitador usa o slide 24 para concluso, abordando pontos no


citados pelos grupos.
Exerccio 5: Uma sesso plenria de tempestade de idias para identificar
restries e oportunidades para mecanismos de financiamento locais efetivos e
sustentveis.
Brainstorm (10 minutos): Incentive indivduos e grupos para articular tantos
pensamentos, respostas, idias sobre restries, oportunidades para mecanismos
locais de financiamento efetivos e sustentveis quantos sejam possveis em um
intervalo fixo de tempo. Brainstorming uma oportunidade para dar asas
imaginao. No h certo nem errado e nenhum juzo colocado sobre qualquer
comentrio.

141

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Colhendo & exibindo resultados: Tcnicas visuais diferentes (por exemplo cartes
METAPLAN e mapas em forma de teia de aranha) podem ser usadas com grupos
at doze pessoas, com um facilitador encorajando e coletando os resultados.
Relatrio de Reviso: Facilitador usa os slides 25 a 28 para concluir a sesso,
cobrindo pontos adicionais no debatidos na sesso de brainstorming.

Termos-chave relacionados a esse captulo


Orientado pela demanda processo de desenvolvimento onde os beneficirios so
envolvidos, e idealmente conduzem, na tomada de deciso sobre tecnologia,
governana e finanas
Mecanismos locais de financiamento (para servios de saneamento ambiental)
Quaisquer meios pelos quais o financiamento fornecido para cobrir operao
sustentvel, a prestao e os custos de manuteno de servios locais de
saneamento ambiental. Isto pode incluir subvenes, emprstimos, aes ordinrias,
garantias e seguro, estruturados de diversas formas para se adequarem ao perfil de
risco dos beneficirios.
Microcrdito Princpio de conceder pequenos emprstimos para ajudar os mais
pobres a gerar renda prpria
Microfinanciamento (mais amplo que microcrdito) incorpora poupanas e
seguros assim como crdito, e significa literalmente que uma quantia pequena
fornecida junto com diversos outros servios financeiros para pessoas de baixa
renda.
Recursos em consrcio ou capital de giro Montante criado e reservado para
atividades especficas
Tarifas Taxas cobradas por gua ou fornecimento de servio de saneamento
bsico. Podem ser cobradas tarifas ao custo total de fornecer o servio (ou mais
alto, ou mais baixo), dependendo do esquema de subsdio.

Necessidades para a seo


Apresentao em PowerPoint

Cartes METAPLAN (ZOPP), marcadores, fita adesiva e papel para psteres

Dicas para a sesso


importante enfatizar que no o mecanismo, em si, o mais importante, mas como
ele foi desenvolvido e aplicado para um determinado contexto e quais os impactos
para os usurios-fim, especialmente para os mais vulnerveis.

142

Economia e Gesto Sustentvel das guas

FINANCIANDO PLANOS DE GIRH


UM EXERCCIO EM GRUPO
fortemente recomendado que o curso considere o assunto de planos de GIRH e,
especificamente, seus financiamentos. Cap-Net e GWP desenvolveram um pacote
amplo de treinamento neste assunto muito importante. O pacote est livremente
disponvel em CD-ROM, como tambm pelo stio virtual da Cap-Net, www.capnet.org. Os participantes do curso e os treinadores so fortemente encorajados a
conhecer este material e a oferecer cursos especficos neste tema, como outro
passo pertinente no desenvolvimento de capacidades para GIRH.
A amostra do programa do curso considera uma sesso na tarde do Dia 4 para este
assunto. A meta desta sesso ajudar pessoas que esto envolvidas no
desenvolvimento de plano de gerenciamento de recursos hdricos para seus prprios
pases a entender o desafio de financiar a implantao do plano; porm, eles devem
ter, em primeiro lugar, uma avaliao das fases principais do processo de
preparao do plano e das dificuldades encontradas na preparao de planos de
GIRH.

Exerccio
Programando o ciclo de
implementao do plano.

planejamento,

discuindo

financiamento

da

Forme grupos (5 minutos). Divida os participantes em grupos por pas ou regio.


Alternativamente, forme grupos aleatrios se for um exerccio terico ou se todos os
participantes so de um mesmo pas.
Estabelea uma tarefa (30 minutos). Pediu-se a seu grupo a preparao de um
plano de GIRH para a bacia hidrgrfica da qual voc responsvel como gestor do
comit. Identifique todas as fases de planejamento envolvidas em tal processo,
elaborando todas as tarefas envolvidas e as dificuldades que voc pode encontrar
em cada fase. Desenvolva um esboo de programa com um cronograma para o todo
o ciclo do plano de GIRH. Quais mudanas so necessrias (em relao
abordagem setorial corrente) para passar pelo processo de planejamento? Quais as
opes de financiamento que voc considerar? Apresente argumentos razoveis
para a escolha de financiamento do processo planejado.
Retorno e discusso aberta (25 minutos): D uma clara orientao a como se
espera que o retorno do exerccio acontea, incluindo o tempo para cada
apresentao. Tenha certeza de que os materiais necessrios esto disponveis
para o relator (computador, psteres, como apropriado).

143

Economia e Gesto Sustentvel das guas

NOTAS DO FACILITADOR (I)

PREPARANDO E INICIANDO O CURSO

I.

Antes do curso

Como primeiro passo, aconselhvel ter uma noo dos recursos que sua
organizao tem para desenvolver o curso. A meta de curso, a abordagem, o pblico
alvo, e o programa foram identificados? Os facilitadores e os participantes esto
disponveis? Quando e onde o curso ser oferecido? H bastante tempo disponvel
para o planejamento, o preparo, o anncio e a realizao do curso? Todos os custos
e suas fontes foram considerados?
Dicas para os plenrios
Tanto quanto possvel, procure sempre uma sala com boa iluminao que seja grande o bastante para
mover tudo com facilidade e faa o pblico se sentir confortvel. Temperatura e ar fresco so
fundamentais para a concentrao de participantes. Eles tm uma semana longa frente e precisam
do melhor ambiente para treinamento! Uma sala diferente para trabalho em grupo gerar movimento
e uma mudana de paisagem que tambm contribuir para descontrao. Alm de caf e ch durante
os intervalos, gua deveria estar disponvel a toda hora.

Se todas essas coisas foram refletidas com cuidado e providenciadas, muito bem!
Voc est pronto para oferecer o curso.

II.

Programa e sesses

Um programa bem-preparado deve estar disponvel antes do curso, e as sesses


deveriam ser distribudas a facilitadores especficos.
Sempre bom a preparao de algumas sesses por participantes. A partir do Dia 2
do curso, a primeira meia hora poderia ser para um par de participantes (definidos
de antemo) compartilhar uma recapitulao do dia anterior. Isto positivo para
atribuir responsabilidade a diferentes participantes, e para comear o dia com uma
reviso dos contedos vistos antes.
Sesses adicionais para discusses abertas e esclarecimentos tambm so
positivas, para gerar um intervalo entre apresentaes de contedo e para permitir
algum tempo para as coisas fluirem. No obstante, estas sesses devem ser
cuidadosamente facilitadas
O equilbrio deve ser procurado no momento do planejamento do programa.
Sesses de contedo no devem ser preponderantes no curso. Elas deverm ser
complementadas com sesses para discusso e esclarecimentos, apresentaes de
estudo de caso, e vrias sesses de exerccio em grupo.
Sempre bom comear o curso com uma "sesso de boas vindas", e, ento,
finaliz-la com uma discusso aberta onde os participantes avaliaro o curso e
daro retorno aos organizadores.
Uma viagem de campo deve ser parte do programa de curso apenas quando soma

144

Economia e Gesto Sustentvel das guas

para o curso em termos de contedo, experincia e possibilidade de interao


experincias locais e grupos de interesse. Deve ser planejada cuidadosamente.
Para sesses de contedo, recomendada uma distribuio equilibrada do tempo,
geralmente 1/3 para apresentao, 1/3 para perguntas e 1/3 para exerccios (quando
aplicvel). A considerao do conhecimento e da experincia dos participantes
fundamental, especialmente para seminrios relacionados GIRH que apontam
para a implantao efetiva destes princpios de gesto das guas. Algumas
recomendaes especficas e mais notas para o facilitador (inclusive dicas de
aprendizagem e energizao) so vistas a seguir.

III.

Necessidades para a sesso

A abertura de um curso sempre um momento importante para assegurar que as


expectativas estejam em linha com o propsito do curso. Use a oportunidade das
primeiras duas horas para:

Apresentar o curso e seu objetivo, e explicar por que est sendo oferecido
naquela localizao;
Os participantes se conhecerem;
Construo de canais de comunicao e de esprito de equipe entre os
participantes;
Apresentao da organizao anfitri e de qualquer outro parceiro;
Nivelar expectativas para o curso e uni-las programao geral prevista; e
Discutir a gesto da oficina, questes como horrios de incio, etc.

1)

Boas vindas e acolhimento.

Algumas idias e dicas:


Pense o que algum provavelmente pensaria vindo oficina, treinamento ou
curso. Que problemas ou preocupaes eles teriam? Haveria alguns com
problemas especiais? O que voc poderia fazer para ajud-los? O que voc
pode pedir a outros para ajudar?
9
9
9
9

2)

Ponha notas de boas vindas.


Seja participativo desde o comeo. Pea ajuda aos que chegam mais
cedo. Sempre existem coisas para fazer, como mover cadeiras e mesas,
cortar papel e achar algum que possa fazer o equipamento funcionar
Comece de forma relaxada e amigvel. Tente ser livre e descontrado.
Aquilo que acontece nas boas-vindas e no comeo pode dar o tom para
o resto do tempo.
Faa com que aqueles que chegam tarde se sintam bem-vindos. Pea
que os outros faam um resumo do que aconteceu at ento e que os
ajudem de outros modos.

Lista de controle inicial


Isso uma lista de controle, no uma sequncia. Faa ao seu modo, na ordem
em que fizer sentido.

Boas vindas

145

Economia e Gesto Sustentvel das guas

3)

Administrao e logstica (refeies, hotel, transportes, etc.)


Expectativas, esperanas e receios
Histrico e propsito: Isso ajuda a apresentar or discutir objetivos, at
mesmo se eles j foram apresentados ao grupo anteriormente.
Resumo do programa e/ou processo.
Informao em documentos, fontes, vdeos etc.

Expectativas e esperana
Para encorajar que os participantes pensem no que eles esperam; e para sua
informao, pergunte quais so suas expectativas, esperanas ou receios.
As opes incluem

Pea para os participantes pegarem cartes, escreverem suas


expectativas e afixar os cartes em uma parede ou quadro.
Pea que duplas ou que pequenos grupos escrevam expectativas (ou
esperanas e receios) em cartes (um item por carto), que so, ento,
colocados no cho, afixados e exibidos.
As contribuies podem ser grandes. Elas tambm podem ser muitas, ou
embarassadamente imprprias. Seja cauteloso.

As expectativas, esperanas e receios podem ser enviadas e comentadas


antes do comeo. Normalmente h alguns receios curiosos. Organizadores de
curso podem desejar voltar a estes cartes durante o curso, como um modo de
visualizar o avano do curso com estas expectativas. No ltimo dia do curso,
quando so pedidos para os participantes que analisem o curso, as
expectativas podem ser revisadas desde o incio e podem ser comentadas
novamente. Elas foram atendidas?

4)

Apresentaes mtuas
Participantes em pares, apresentam-se uns aos outros, e ento cada um
introduz o outro ao grupo inteiro. Os pares podem ser formados de modos
diferentes:

Aleatoriamente ou selecionado pelos prprios participantes


Pr-estabelecidos pelo facilitator (dois cartes, com um nome cada,
podem ser sorteados, e os dois participantes cujos nomes estejam
nesses cartes formam um par).
Diversificao deliberada: por exemplo, uma pessoa que esteve em um
seminrio anterior com uma que no esteve; ou uma mulher e um
homem; um velho e um jovem; ou participantes de pases diferentes.
Seleo de "chapu": Cada pessoa escreve detalhes pessoais (por
exemplo, data de nascimento, altura, cor de favorita, bebida favorita,
passa-tempo e estrela de cinema favorita) em um pedao de papel. Os
pedaos de papel so dobrados e misturados em um chapu, e cada
pessoa puxa um e procura por quem o escreveu.

146

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Variante
Tambm pode ser feito com trios em vez de pares (A apresenta B, B apresenta
C, e C apresenta A).
5)

Nome e lanamento
Para ajudar que todos aprendam seus nomes de uma maneira agradvel e
no ameaadora (satisfatrio para grupos de 20 a 25 pessoas)
Voc precisa de etiquetas de nome grandes, legveis e uma bola de borracha
(ou um rolo de barbante para a variante). Assegure que todas as etiquetas de
nome sejam visveis de longe. Forme um crculo. Aquele que segura a bola
chama o nome de outro e lana a bola a ela ou ele. Ela ou ele fazem ento o
mesmo para algum que no teve a bola. Continue at que todos estejam
participando.
Variante
Use um rolo de barbante e segure o fio. Ao fim, uma rede estar conectando
todo o mundo. Isto particularmente interessante para formao de grupos de
trabalho!

147

Economia e Gesto Sustentvel das guas

NOTAS DO FACILITADOR (II)

MODERAO & DICAS INOVADORAS DE APRENDIZADO


I.

Grupo de discusso: todos se envolvem

Para ativar um grupo/platia (de qualquer tamanho). Grupos de discusso so


compostos de duas a quatro pessoas para que trabalhem juntas, por pouco tempo,
(5-10 minutos) para discutir um tpico ou fazer uma pequena tarefa.
Grupos de discusso possuem duas caractersticas:
1.
2.

Geralmente h um zumbido ruidoso na sala.


Trabalhar deste modo fixa idias no grupo e nas mentes das pessoas.
Dicas

simples 'neutralizar as pessoas que dominam a discusso em sesses plenrias. O uso de


grupos de discusso no princpio de uma sesso ajuda a criar uma atmosfera informal.
H muitas perguntas levantadas em cada um dos captulos deste manual. Use grupos de discusso
em seu curso para que os participantes pensem sobre essas perguntas.

Objetivos
Algumas razes para usar grupos de discusso:

Ajuda a manter o interesse e as pessoas envolvidas.


Estimula a aprendizagem por meio da discusso e da expresso de
pensamento.
Oferece informao e experincia para aprofundamento durante a conferncia
ou sesso de treinamento.
Ajuda aos participantes a se familiarizarem uns com os outros.

Resultados

Um grupo ou platia envolvida e dinmica


Contribuies interativas para o programa

Quando usar

Especialmente em grandes grupos onde alguma interao e participao so


necessrias
Grupos de qualquer tamanho
510 minutos

Processo

Forme grupos de discusso de duas a quatro pessoas, pedindo para que


todos se virem para seus vizinhos, sem que saiam de onde esto sentados.
D-lhes uma tarefa ou faa-lhes uma pergunta simples que leve entre cinco e
dez minutos (mximo).

148

Economia e Gesto Sustentvel das guas

II.

Depois de completar a tarefa, pea que algumas pessoas reportem ou


expressem suas experincias.

Metaplan: Uma visvel tempestade de idias e tcnica de


discusso

"Metaplan" uma tcnica de brainstorming visual que incorpora elementos de


escrita e mapeamento cerebral, grupos de discusso, e jogos, para (sub) grupos de
at doze pessoas. um modo efetivo e eficiente para envolver todos os
participantes.
O Metaplan cria uma atmosfera aberta e informal qual todos os participantes
podem contribuir. Os resultados so diretamente visveis e podem, facilmente, ser
usados para fazer relatrios.
Quando usar
Em geral, para grupos de at doze pessoas. Grupos maiores podem ser divididos
em subgrupos, cada um dos quais com sua prpria sesso Metaplan. Uma sesso
leva entre 30 e 45 minutos, mas, em muitos casos, um ciclo de trs a cinco sesses
exigido para explorar e discutir completamente um tpico.
Processo

Comece com uma pergunta


Escreva a pergunta na parte de cima de uma folha grande de papel. Verifique
se todos compreenderam a pergunta. Comear com a pergunta certa
extremamente importante.

Visualizao
Pea aos participantes que escrevam suas idias, comentrios, e
observaes nos cartes. Eles devem usar um marcador e devem escrever,
de modo legvel, em cartes. S uma idia deveria ser escrita em cada
carto e os participantes podem escrever em mais de um carto.

Associao
Recolha os cartes e leia-os aleatoriamente em voz alta. Deixe que os
participantes faam as associaes e pendurem os cartes de acordo com os
grupos formados.

Contribuies informativas
Se houver necessidade de mais informao, permita uma contribuio
informativa. Isto deve levar no mais que cinco minutos. Pea aos
participantes que dem nomes a cada dos agrupamentos formados.
Como resultado, existem vrias respostas agrupadas (de acordo com as
respostas e critrios dos participantes) para a pergunta que foi proposta ao
grupo. um bom processo para assegurar: (i) que todos participem; (ii) que
respostas sejam annimas, o que pode ser muito bom quando o assunto
delicado.

149

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Necessidades

III.

Folhas grandes de papel


Cartes e marcadores
Fita para afixar as folhas na parede
Mais conveniente so painis para afixao com alfinete de folhas e cartes,
para ser mais flexvel
Uma mquina fotogrfica para fazer o registro
Um ambiente agradvel com bastante espao para uma disposio apropriada

Tempestade de idias: Uma oportunidade para dar asas


imaginao e puxar para fora tantas idias sobre um
tpico quanto possvel em um determinado tempo

Brainstorming uma oportunidade para dar asas imaginao. No h certo nem


errado e nenhum juzo colocado em qualquer comentrio. Brainstorming permite
que indivduos e grupos tentem capturar todas as possveis idias ou perspectivas
em um determinado tpico, dentro de um determinado (normalmente pequeno)
intervalo de tempo.
Resultados
Os resultados so as idias, pensamentos, perguntas, etc. que so documentados
de alguma maneira (preferenciamente visvel, de forma que os membros do grupo
possam interagir com os resultados para que tenham idias adicionais).
Regras gerais

IV.

No julgue ou critique qualquer idia.


Deixe as idias fluirem - seja criativo.
Construa sobre as idias de outras pessoas.
Escolha quantidade, no qualidade.
Esclarea. Expanda uma idia, sem avali-la.
Registre todas as idias, no importa quo trivial possa parecer.
Assim que todas as idias forem listadas, assimile-as e avalie-as
abertamente, em discusso com todos os participantes.

Uso inteligente de apresentao em PowerPoint

Apresentaes em PowerPoint esto presentes em todos os cursos e na maioria


das sesses. uma real ferramenta para facilitao; porm, deve ser usada
corretamente para alcanar seus melhores resultados. Aqui esto algumas dicas:

Voc gastar, em mdia, dois a trs minutos para explicar cada slide.
Portanto, no mais de 10-15 slides para uma apresentao de 45 minutos.
Evite textos grandes em um slide e no os leia simplesmente.
Ponha declaraes pequenas no slide como ttulos e lembranas para voc
sobre o que dizer e em que ordem.
Evite cores que sejam difceis de ler, como vermelho e amarelo.
O mais importante: visualize os slides de onde os participantes estaro se

150

Economia e Gesto Sustentvel das guas

sentando para ver se so legveis.


Para mais dicas e ferramentas de Power Point, visite:
www.knowwiththeflow.org

V.

Energizadores

Existem situaes em que o nvel de energia e de ateno decrescem. O final da


manh um momento ruim. O incio da tarde, depois do almoo pior. Outros
tempos difceis vm com apresentaes pesadas, tpicos desinteressantes e calor
excessivo. Tente evit-los. Os momentos ruins podem ser moderados com
energizadores.
Dicas de energizadores:

Respeite aqueles que no querem participar.

Participe e d exemplos voc mesmo.

Com qualquer grupo que seja duro no princpio, comece com suavidade e gradualmente
trabalhe mais forte.
Seja sensvel a cultura, gnero e inaptido.
Se as pessoas esto cansadas, voc pode perguntar "precisamos de um energizador "? e ser
saudado por "NO!". Porm, no se espante. Dizer "No" desperta os participantes. Gritar
mais e mais alto faz o ar entrar mais e cada vez mais nos pulmes. E para justificar a
negao da necessidade alguns podem at lutar mais para ficar alertas.

Tips for energisers

1)

Voc se move, todos se movem


Simples e natural: Mude sua posio. Se voc est falando, v para outra
parte da sala e fale de l. A maioria dos no adormecidos se mexer nos
seus assentos, ou dobrar o pescoo.
Ponha cartazes ao redor da sala, e convide todos a se levantarem, caminhe
e pare enquanto voc aponta para eles e fala sobre eles. O movimento
estimula a circulao.

2)

As e Bs
Faa-os se levantar e formar um crculo. Pea para todos olharem ao redor e
escolherem outra pessoa e levantarem a mo depois disso. Aquela outra
pessoa o A de cada um. Ento pergunte para todo o mundo escolher uma
segunda pessoa e levantar a mo. Aquela segunda pessoa o B de cada
um. Quando voc disser, "J!, cada um chega to perto quanto puder do seu
A e to longe quanto puder do seu B. Ento, faa o contrrio, ou seja, pea
para se aproximarem de seus Bs e se afastarem de seus As.
Dica: Enfatize a necessidade por velocidade.

3)

Todos que ... devem se mudar!


Pea que todos fiquem de p em frente s suas cadeiras ou sentem-se nas

151

Economia e Gesto Sustentvel das guas

cadeiras (em um crculo), com uma pessoa (voc primeiro) no meio. Diga,
"Todos que devem ser mudar!" e, ento, acrescente, por exemplo:

4)

Esto usando algo azul;


Viajaram mais de um dia para chegar aqui;
Falam mais de dois idiomas;
Levantaram esta manh antes das 6;
Comeram ovo no caf da manh;
E assim por diante

Nmeros
Fiquem de p em crculo. Contem em voz alta, um de cada vez. Aquele que
tiver de dizer um mltiplo de cinco (5, 10, 15, etc.) tem de bater palmas em
vez de dizer o nmero. Aquele com um mltiplo de sete ou um nmero com
um algarismo sete tem de se virar uma vez em vez de dizer o nmero. Quem
errar eliminado. Os nmeros e aes podem variar de muitas maneiras; por
exemplo: menos ativamente dizendo outras palavras (no nmeros), ou mais
ativamente se sentando no cho.

5)

Matando mosquitos
A sala est cheia de mosquitos. Eles esto ao redor de ns - aterrissando e
picando. Esmague-os com suas mos - na frente, desa por seus tornozelos,
atrs de sua cabea, em sua face, esquerda, direita, em seu vizinho (?).
Opo: Ao mesmo tempo, faa rudos de mosquito e grite, "Peguei!" (em
vrios idiomas).

6)

Espelhos
Forme pares. Uma pessoa o ator, o outro o espelho. O espelho faz tudo o
que o ator faz, refletindo as aes. Continue durante alguns minutos e ento
inverta os papis. Demonstre com um parceiro para fixar um exemplo com o
vigor apropriado.

7)

Jogos de representao e exerccios de grupo


Como verificado, mantenha um bom equilbrio no programa do curso,
deixando um tempo suficiente para sesses abertas, sesses para exerccios
de grupo, grupos de discusso, e sesses para jogos de representao que
so, normalmente, divertidos e muito apreciados.
Dica para jogo de representao: Destine bastante tempo para preparao,
para o jogo em si e, ento, para improvisao geral e uma reviso do que
aconteceu.
Para dicas mais interessantes sobre energizadores e organizao de cursos:

Chambers, R. (2002). Participatory Workshops. Earthscan, London.

152

Economia e Gesto Sustentvel das guas

RECURSOS TEIS E STIOS VIRTUAIS


H muitos recursos de auto-aprendizado disponveis se voc deseja aprofundar seu
conhecimento sobre GIRH. Voc ter acesso a tais materiais se voc visitar o stio
virtual www.cap-net.org
Alm disso, a Internet oferece valiosas ferramentas, referncias, relatrios e outros
documentos que ajudaro a encontrar materiais adequados para auxiliar seu
conhecimento e treinamento. Voc precisa, apenas, de um pouco de pacincia e de
olhar na direo certa.

Recursos de aprendizagem recomendados


Cap-Net, 2006. Tutorial on Basic Principles of Integrated Water Resources
Management. Cap-Net, Capacity Building Network for Integrated Water Resources
Management.
Cap-Net and GWA. 2006. Why gender matters. Tutorial for water managers. CapNet, Capacity Building Network for Integrated Water Resources Management; GWA,
Gender and Water Alliance.
Cap-Net and GWP, 2005. Integrated Water Resources Management Plans. Training
Manual and Operational Guide. Cap-Net, Capacity Building Network for Integrated
Water Resources Management. GWP, Global Water Partnership.

Stios virtuais recomendados


www.cap-net.org (Cap-Net PNUD, International Network for Capacity Building in
IWRM)
www.genderandwater.org (Gender and Water Alliance)
www.gwpforum.org (Global Water Partnership)
www.unesco.org/water/wwap/pccp/about.shtml (UNESCO, From Potential Conflict to
Cooperation Potential Programme)
www.wsp.org (Banco Mundial, Programa para gua e Saneamento)
www.euwi.net (EU Water Initiative)
www.irc.nl (IRC, International Water and Sanitation Centre, Pases Baixos)
www.worldwatercouncil.org (World Water Council)

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

GLOSSRIO
Ambientes favorveis: Formulao de polticas, reformas legislativas, regulatrias e
institucionais que forneam suporte a vrios atores no setor de guas para desempenhar
suas funes
Anlise de custo-benefcio: Tcnicas para medir e atribuir benefcios e custos a projetos
alternativos ou alternativas para algum projeto. Projetos ou alternativas com maiores taxas
de custo-benefcio so mais eficientes.
Ator: Termo geral aplicado para descrever uma agncia, grupo de interesse, companhia,
indivduos, usurios de gua, abastecedores de gua e comunidades ou representantes,
portanto, que tomam parte na GIRH ou no processo participativo correlato.
Bens privados: So o oposto de bens pblicos, apresentam alta exclusividade e rivalidade,
e em sua maioria so bens consumveis, como alimentos, roupas e manufaturados.
Bens pblicos: So bens cuja exclusividade (exclui usurios) no vivel ou muito
dispendiosa, e que tambm apresentam rivalidade nula, i.e. o consumo de uma unidade do
bem no afeta a possibilidade de consumo do mesmo bem por outro usurio. Bens pblicos
tpicos so iluminao pblica, ar, radiao solar, praias e paisagens.
Capacitao: Capacitao o processo de implementao de desenvolvimento institucional.
Isto fornece ferramentas e conhecimento para iniciar, guiar e dar suporte ao desenvolvimento
institucional. A maioria das atividades sob interesse de transferncia de conhecimento de
desenvolvimento institucional, desenvolvimento de habilidades, e facilitar o uso destas
capacidades. Capacitar a habilidade de indivduos e organizaes ou unidades
organizacionais para desempenhar funes com sustentabilidade. Isto implica que capacitar
no uma postura passiva mas parte de um processo contnuo.
Capitalistas aventureiros so os provedores de capital que participam em
empreendimentos arriscados e esperam adquirir um retorno alto quando a companhia
transformada em um sucesso e, ento, vendida.
Ciclo da gua: Ligao entre o manancial, seu uso para consumo e eventual reuso para
permitir seu retorno ao manancial
Concesso d para o contratante privado ou para o concessionrio a responsabilidade
global pelos servios, inclusive operao, manuteno e administrao, assim como
investimentos para a expanso dos servios.
Conduzido pela demanda processo de desenvolvimento onde os beneficirios so
envolvidos, e idealmente conduzem, na tomada de deciso sobre tecnologia, governana e
finanas.
Construo-operao-arrendamento
arrendamento (leasing) ao fim.

(COA)

como

COT,

mas

continua

com

Construo-operao-posse (COP) como COT, com a posse no fim.


Construo-operao-transferncia (COT): Uma forma de contrato de participao do
setor privado no qual uma companhia recebe uma concesso para construir uma instalao,
com financiamento prprio, recupera os custos e lucra com a operao da instalao por um
perodo de tempo, aps o qual a instalao revertida ao poder pblico.
Consumidores: Agentes que esto interessados em comprar e consumir bens e servios em
um mercado. Suas preferncias de consumo refletiro o quanto eles querem ou valoram
alguns bens ou conjunto de bens.

154

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Contrato de administrao um contrato que repassa a administrao de uma instalao


para uma entidade privada para um perodo limitado.
Contratos de servio se referem a arranjos por meio dos quais uma autoridade pblica
permanece responsvel pela operao e manuteno do sistema de abastecimento d'gua,
mas onde atividades especficas so contratadas de empreendimentos privados por uma
taxa.
Corpos sub-soberanos: Camadas da administrao pblica e agncias autnomas abaixo
do nvel do governo central (estados e governos locais, entidades paraestatais).
Critrios de avaliao: Os critrios usados para elaborar instrumentos econmicos de forma
que atinjam os critrios de eficincia econmica, equidade, sustentabilidade ambiental,
viabilidade administrativa e aceitabilidade poltica.

Custos de capital: Custo de grandes itens de investimento em infra-estrutura,


desenvolvimento de recursos, reparos principais e modernizao.
Custo de oportunidade: Benefcio previsto de alternativa de uso de recursos escassos em
uma dada atividade
Custos recorrentes: Despesas contnuas envolvidas na operao de todas as partes do
setor de guas, incluindo salrios, combustvel, eletricidade, substncias qumicas, peas de
reposio e itens de capital secundrios, necessrios para manter e reparar os sistemas.
Demanda: Agregao de demandas de consumidores, que sensvel a preferncias, preos
e preo de substitutos, entre outras variveis
Disposio a pagar: Quanto os consumidores esto dispostos a pagar (em dinheiro) para
obter benefcios de um dado bem ou servio base para a curva de demanda e a estimativa
de benefcios agregados.
Eficincia de alocao refere-se ao uso de informaes de forma a maximizar receita
lquida total para empresas ou o lucro dos consumidores.
Eficincia econmica: Eficincia econmica definida pela eficincia tcnica e de alocao
associadas. Outra definio a organizao de produtores e consumidores de forma que
possibilidades no-ambguas para melhoria da situao econmica tenham sido aplicadas
exausto. Uma definio mais solta: produtores ou consumidores eficientes sero aqueles
que mais lucrarem (produtores) ou utilizarem (consumidores) para as mesmas condies, ou
usarem menos insumos para obteno de um certo nvel de lucro ou uso.
Eficincia tcnica est tradicionalmente relacionada produo e se refere a empresas que
obtm mxima produo por unidade de insumo, ou usam mnimo insumo para um dado
objetivo de produo.
Equidade: Assegurar que grupos vulnerveis da sociedade no so excludos do acesso a
bens e servios bsicos, neste caso a gua
Externalidades: Impacto econmico e financeiro de uma ao do usurio A nos custos ou
preos de B, C e D, no sendo levada em conta na deciso original de A, nem diretamente
refletida no prprio balancete de A.
Falha de governo: Instituies governamentais no tm conseguido lidar adequadamente
com questes hdricas.
Fundo de desenvolvimento municipal uma quantia de dinheiro que operada a um nvel
acima da municipalidade, para investimento em infra-estrutura urbana e servios e que
empreendida pelo governo municipal ou suas subsidirias.

155

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Gesto da demanda: Induzindo mudanas na demanda por gua pelo uso de instrumentos
econmicos, regras e regulaes.
Igualdade de gnero em GIRH: Trabalhar gnero e gua em conjunto reconhece
desigualdade e esteretipos existentes com respeito relao de homens e mulheres e a
gesto e uso de guas. Isto busca assegurar que contribuies de homens e mulheres sejam
reconhecidas. Para gerenciar guas de forma eficiente e sustentvel, mostra-se importante
compreender as diferentes funes de homens e mulheres e direcionar aes de forma
apropriada.
Gesto Integrada de Recursos Hdricos pode ser definida como um processo sistemtico
para o desenvolvimento sustentvel, alocao e monitoramento de uso dos recursos hdricos
no contexto de objetivos sociais, econmicos e ambientais. Isto envolve aes setoriais e,
portanto, apresenta-se em grande contraste abordagem setorial tradicional que tem sido
adotada por muitos pases. Isto tem sido ampliado para incorporar tomada de decises
participativa, por todos os atores. O termo gesto integrada objetiva uma perspectiva
completa no uso dos recursos hdricos, e, portanto, gesto. O termo gesto usado em
sentido mais amplo, onde of foco est no desenvolvimento e gesto de recursos hdricos,
que asseguram uso sustentvel de geraes futuras.
Impostos de guas: Muitos projetos pblicos e privados de investimento adversamente
afetam qualidade de guas e degradam ecossistemas aquticos, e muitos pases no tm
padres para controlar poluio hdrica ou capacidade de impor a aplicao da legislao
existente. Alguns pases impem impostos ambientais ao despejo direto de efluentes em
corpos dgua naturais. Esta prtica se baseia no princpio Poluidor Pagador.
Instrumento econmico: Medida voltada para influenciar o comportamento de usurios de
gua e para a alocao de recursos hdricos.
Instrumento financeiro: Meio de gerar renda para a operao e desenvolvimento do setor
de gua.
Instrumentos legais para obter finanas: Um acordo legal que estabelece as condies de
cooperao entre partes diferentes como a base para a tomada de compromissos
financeiros.
Investidor: Pessoa ou companhia que compartilha os riscos de um projeto, normalmente
comprando equity shares.
Joint ventures: A ONU (1990) define uma joint venture como um instrumento flexvel de
cooperao econmica entre empresas.
Mecanismos locais de financiamento (para servios WASH) Quaisquer meios pelos
quais o financiamento provido para cobrir operao sustentvel, a prestao e os custos de
manuteno de servios WASH locais. Isto pode incluir concesses, emprstimos, private
equity, garantias e seguro, estruturados de diversas formas para se adequarem ao perfil de
risco dos recipientes.
Mercado: Interao de oferta e demanda, que conformam um preo de mercado
Mercados de guas: Estes podem existir quando os direitos de uso de guas so
transacionveis entre usurios, de um mesmo setor ou entre setores. Um preo real de gua
pode ocorrer quando demanda e oferta interagem. Estes mercados so especficos ao local
e esto sujeitos aos custos de transao e externalidades, enfrentando geralmente desafios
para obter resultados eficientes e eqitativos.
Mercados de capitais: Lugar onde se encontram oferta e demanda por capital.

156

Economia e Gesto Sustentvel das guas

Mercado de ttulos municipal: Parte do mercado de capitais onde ttulos municipais so


emitidos e comprados.
Mercados internacionais de capitais: Lugares onde a proviso internacional de capital
entra em contato com demanda internacional de capital.
Mtodo do custo de viagem: Mtodo para estimar os benefcios de usar stios (como
parques) de visitantes que no poderiam demandar mais servios de acordo com preos de
acesso. A variao dos custos de viagem para visitantes usada para estimar a funo da
demanda para o servio correspondente.
Microcrdito Princpio de conceder pequenos emprstimos para ajudar os mais pobres a
gerar uma renda prpria.
Microfinanciamento (mais amplo que microcrdito) incorpora poupanas e seguros assim
como crdito, e significa literalmente que uma quantia pequena provida junto com diversos
outros servios financeiros para pessoas de baixa renda.
Oferta: Agregao de ofertas de produtores, que sensvel produo de tecnologia,
preos, custos de insumos e outros fatores
Operao & manuteno (O&M) so expensas necessrias para deixar a infra-estrutura
trabalhar e se manter funcionando.
Parcerias pblico-privadas (PPPs) podem ser definidas como aventuras cooperativas entre
uma entidade pblica e uma privada com o objetivo de receber projetos comuns nos quais
compartilham riscos, custos e lucro.
Partes (shares) so participaes no capital de um empreendimento.
Participao do Setor Privado (PSP): Envolvimento de entidades privadas na
administrao ou operao de empresas de gua, por exemplo: na subcontratao de
servios especficos, nos contratos para administrao e operaes, no arrendamento de
ativos pblicos, nas concesses para financiamento, operao e eventualmente transferncia
para o setor pblico de sistemas e instalaes.
Preo hednico: Valorar um bem para o qual no h mercado, mas que valorado
conjuntamente com outro que tem um mercado
Privatizao: Transferncia (venda) de propriedade pblica para mos privadas.
Produtores: Agentes que empregam tecnologia para produzir, usando insumos; buscaro
maximizar renda lquida pela venda de produtos, e assim sero sensveis aos custos de
insumos e preos de venda
Recursos conjunto ou capital de giro Montante criado e reservado para atividades
especficas.
Recuperao plena de custo: Quando um produtor incide preos (ou tarifas) que cobrem
todos os custos envolvidos no processo de produo do produto correspondente
Securitizao: Uma instituio de financiamento especializada pode segurar qualquer fluxo
de caixa de emprstimos providos pela unio de prsperos projetos de infra-estrutura em
operao.
Subsidiariedade: O princpio de subsidiariedade implica que todo planejamento e tomada de
deciso sejam feitos ao nvel mais vivel.
Subsdios de guas: Subsdios de gua so usados para promover igualdade social,
crescimento econmico e empregos, e para aumentar rendas entre os vrios usurios de

157

Economia e Gesto Sustentvel das guas

guas.
Sustentabilidade ambiental: Uma atividade que no existe s expensas do meio ambiente
(Brundlandt: no afeta a situao para geraes futuras)
Sustentabilidade econmica: Uma atividade pode ser conduzida sem a necessidade de
financiamento adicional externo.

Sustentabilidade social: Uma soluo socialmente aceitvel em um dado contexto social


e cultural.
Sustentabilidade total: A combinao de sustentabilidade econmica, financeira, social e
ambiental (no entanto, demandando sua ponderao a diferentes componentes)
Tarifas Taxas cobradas por gua ou proviso de servio de saneamento bsico. Podem
ser cobradas tarifas ao custo cheio de prover o servio (ou mais alto, ou mais baixo),
dependendo do esquema de subsdio.
Tarifas de guas: Tarifas de guas so amplamente definidas como todos os encargos e
impostos aos usurios do servio, se tais encargos possuem alguma relao direta oferta
do servio.
Tecnologia: Alternativa de combinao tcnica de insumos para a produo
Ttulos so dvidas de termo fixo com uma taxa fixa de interesse e um tratamento de
prioridade no caso de falncia.
Valorao contingente: Um mtodo de valorao usado para valorar um dado bem ou
situaes hipotticas construdas de recursos para consumidores, de forma que eles possam
valorar diferentes alternativas de suprimento de bens e servios.
Viabilidade econmica: Os benefcios so maiores que os custos.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

SIGLAS
C-O-A
C-O-P
C-O-T
OCB
MAC
GD
EUWI-FWG
GRI
AGA
GWP
EBC
GIRH
KUIDFC
MDMs
VMP
ONG
O&M
ABO
AOD
OCDE
PLC
PPcP
PPP
PSI
PSIDC
PSP
ROT
Rs
SPV
ONU
USAID
WS&S
WASH
DPP

Construo-Operao-Arrendamento
Construo-Operao-Posse
Construo-Operao -Transferncia
Organizao Comunitria de Base
Mtodo de Avaliao Contingente
Gesto da Demanda
European Union Water Initiative-Finance Working Group
Gesto de Risco de Inundao
Aliana do Gnero e da gua
Global Water Partnership
Estrutura de bloco crescente de tarifao
Gesto Integrada de Recursos Hdricos
Karnataka Urban Infrastructure Development and Finance Corporation
(ndia)
Millennium Development Goals Metas de Desenvolvimento do Milnio
Valor Marginal do Produto
Organizao No Governamental
Operao e Manuteno
Ajuda Baseada em Resultado
Ajuda Oficial para o Desenvolvimento
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
Public Limited Company (Companhia de Propriedade Pblica Limitada)
Private Public community Partnership (Parceria Pblico-Privada
comunitria)
Parceria Pblico Privada
Public Sector Involvement (Envolvimento do Setor Pblico)
Private Sector Infrastructure Development Company (Sri Lanka)
Participao do Setor Privado
Reabillitao-Operao-Transferncia
Rpias (moeda da ndia)
Special Purpose Vehicle Veculo de Propsito Especial
Organizao das Naes Unidas
United States Agency for International Development (Agncia
Americana para o Desenvolvimento Internacional)
Water Supply and Sanitation (Abastecimento de gua e Saneamento)
Water And Sanitation and Hygiene Servios de abastecimento de
gua, saneamento e higiene (saneamento ambiental)
Disposio para Pagar

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

SOBRE OS AUTORES
Deirdre Casella
A Sra. Deirdre Casella demgrafa social o grupo temtico do IRC em
desenvolvimento de capacidade para fortalecimento da governana local em
servios WASH. Outras reas de enfoque em seu trabalho incluem gua peri-urbana
e servios de saneamento, monitoramento participativo e mtodos de avaliao e
financiamento para servios sustentveis.
Antes do IRC, trabalhou dois anos com o National Community Water and Sanitation
Training Institute na frica do Sul, apoiando o desenvolvimento de um programa de
treinamento nacional em gnero e igualdade para governana local de servios
WASH na frica do Sul. Com o IRC, tem seis anos de experincia em
desenvolvimento de capacidade para apoio da gesto de abastecimento de gua e
saneamento bsico voltados para a comunidade e, especificamente, em ferramentas
de participao com enfoque em pobreza e gnero, alm do abastecimento de gua
e saneamento bsico em reas peri-urbanas. Suas experincias de campo no IRC
incluem trabalhos na frica (frica do Sul, Uganda, Cabo Verde), no Oriente Mdio
(Egito) e sia (Sri Lanka e Vietn), incluindo trabalhos de consultoria para vrias
organizaes internacionais e governos.
Sra. Casella possui mestrado em Estudos de Desenvolvimento, Especializados em
Populao e Estudos de Desenvolvimento (The Hague, Pases Baixos) e formada,
originalmente, em Sociologia (Universidade da Califrnia, EUA e Universidade de
Hull, Reino Unido).
Catarina Fonseca
A Sra. Catarina Fonseca responsvel pela rea de financiamento e recuperao
de custos do IRC International Water and Sanitation Centre. Como economista
snior, ela coordena o supervisionamento de vrias atividades, tais como: pesquisa
de ao, a produo de publicaes em assuntos-chave e o desenvolvimento e
facilitao de cursos de treinamento com parceiros do Sul.
Antes do IRC, trabalhou trs anos em uma ONG portuguesa em abordagens
participativas com nfase em gnero e eqidade. Com IRC, ela tem oito anos de
experincia em gesto de servios de abastecimento de gua e saneamento bsico
voltados para comunidades e, especificamente, em inovao em finanas,
mecanismos de recuperao de custos, precificao de tarifas, microfinanciamento e
custos unitrios. As experincias de campo no IRC incluem trabalhos desenvolvidos,
principalmente, na frica (Moambique, Burkina Faso, Cabo Verde e Etipia) e
consultorias para vrias Fundaes, organizaes internacionais e governos.
Sra. Fonseca mestre em Estudos de Desenvolvimento Especializados em
Agricultura e Desenvolvimento Rural (The Hague, Pases Baixos) e formada
originalmente como Economista (MA, Lisboa, Portugal). Ela est trabalhando
atualmente para obter o ttulo de PhD (Cranfield, Reino Unido).
Kees Leendertse
Kees Leendertse mestre em cincias sociais pela Universidade de Utrecht (Pases
Baixos). Especializou-se em desenvolvimento rural e econmico, com enfoque em
recursos hdricos. Sua experincia de trabalho est em zonas litorneas e

160

Economia e Gesto Sustentvel das guas

planejamento do desenvolvimento de corpos d'gua interiores, alm do


gerenciamento integrado em tarefas de organizaes internacionais. Seu foco tem
sido na organizao institucional de gesto de recursos, e ele gerenciou diversos
projetos e seminrios em assuntos relacionados. Trabalhou na conceitualizao de
aspectos econmicos, sociais e institucionais de gesto sustentvel da gua.
Lecionou na Universidade de Utrecht e na Universidade Livre de Amsterd. Kees
scio do Grupo de Trabalho Impactos Socioeconmico e Questes Polticas do ICID.
Contribuiu em foros internacionais e publicou alguns artigos em aspectos sociais,
econmicos e institucionais de gesto de recursos hdricos. Kees juntou-se ao
programa de Cap-Net em 2002 como especialista snior de desenvolvimento de
recursos humanos.

Michelle Mycoo
Michelle Mycoo bacharel em Geografia e Cincias Sociais, mestre em
Planejamento Urbano e PhD em Gesto da Demanda de gua com enfoque na
disposio para pagar. Foi conferencista em tempo integral por dez anos no
Departamento de Agrimensura e Informao de Terra da Universidade de West
Indies, Faculdade de Engenharia de St. Augustine, Trinidad. Leciona em vrios
programas universitrios; o mestrado em Planejamento e Desenvolvimento, o
mestrado em Engenharia Civil e Ambiental, o mestrado em Engenharia de Zona
Costeira e Administrao, Diploma em Gesto do Solo e o bacharelado em Pesquisa
e Informao da Terra.
Dr. Mycoo publicou artigos em gesto de gua em renomados dirios internacionais.
Facilitou seminrios de treinamento em IWRM em Trinidad, St. Lcia, Mxico e
frica do Sul. Na Rede Caribenha de guas ela membro do comit de direo e
treinadora na Regio Caribenha. Trabalhou como consultora para o Banco Mundial,
Departamento para Desenvolvimento Internacional (DID), Reino Unido, para a
UNESCO, para o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, para a
Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe, para a
Agncia dos Estados Unidos para Desenvolvimento Internacional, para o Banco
Caribenho de Desenvolvimento.
Meine Pieter van Dijk
Meine Pieter van Dijk (PhD em Economia pela Universidade Livre de Amsterd)
economista e professor de Gesto de Servios de gua no UNESCO-IHE Instituto
para Educao de gua, em Delft e professor de Gesto Urbana em Economias
Emergentes na Faculdade de Economia da Universidade de Erasmus, em
Rotterdam (EUR), ambos nos Pases Baixos. Meine Pieter membro da Escola de
Pesquisa CERES. Trabalhou para e em pases em desenvolvimento desde 1973 e
como consultor para ONGs, para o Banco Asitico de Desenvolvimento, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento, para o Banco Mundial, para doadores
diferentes bilaterais e para agncias da ONU. Seus recentes livros so em
administrao de cidades em pases em desenvolvimento, teoria e prtica de
gerenciamento urbano (2006, Cheltenham: Edgar Elgar) e com C. Sijbesma (eds.,
2006): gua na ndia (Nova Delhi: Manohar).
James Winpenny
James Winpenny um consultor econmico independente, especializado no setor
de gua internacional. Ele diplomado em economia (BA, MA) pela Universidade de

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

Cambridge e tem grau de mestre (M.Phil) pela Universidade East Anglia. Foi
Conselheiro Econmico Snior do DFID do Reino Unido, Diretor Econmico de uma
empresa de consultoria em administrao, Membro de Pesquisa Professoral no
Overseas Development Institute, e Economista Snior no European Investment
Bank. autor de sete livros e numerosos documentos e relatrios sobre
desenvolvimento, ambiente, e tpicos de gua. Foi autor do Camdessus Report
sobre o Financiamento de gua para Todos e um consultor regular para a Global
Water Partnership, OCDE, UE, ONU, DFID e outras agncias internacionais. Ele
vive e trabalha perto de Oxford, Reino Unido.
Eduardo Zegarra
Eduardo Zegarra peruano, tem 41 anos, mora em Lima, casado com Liliana
Herrera e tem dois filhos (10 e 7). Eduardo estudou economia na Universidade
Catolica do Peru e obteve o ttulao de PhD em Economia Agrcola e Aplicada pela
Universidade de Wisconsin-Madison, EUA, em 2002. Sua tese de doutorado trata
das vantagens e das limitaes de mercados agrcolas de gua no norte do Chile,
no Vale de Limar. Ele trabalha atualmente como Pesquisador Snior do Group for
the Analysis of Development-GRADE, um grupo de pesquisa fundado em Lima,
www.grade.org.pe.
Os trabalhos do Eduardo em assuntos de gua tm enfoque em sistemas de tarifa,
avaliao de projeto, mudanas na legislao de gua e mercados de gua. Ele
ensina Economia da gua em curso de doutorado da Universidade Agrcola La
Molina no Peru, e tambm Projeto e Avaliao Poltica em cursos de mestrado na
Universidade Catolica. Entre as publicaes relacionadas a GIRH est o livro "gua,
Mercado e Estado: uma Abordagem Econmica e Institucional", e um artigo
intitulado "A reforma do mercado e da gesto de gua no Peru em Cepal Review N
83.
Damin Indij Lder da equipe
Damin possui graduao em administrao de empresas e mestrado em educao
com especializao em administrao educacional. Ele freqentou um curso de psgraduao em administrao de organizaes de sem fins lucrativos. Tem vasta
experincia em desenvolvimento de equipes de trabalho e em iniciativas para
construo de alianas como parte de foras-tarefa multidisciplinares e
multisetoriais. Nacional da Argentina, Damin trabalhou em nvel nacional e regional
na Amrica Latina, e em nveis globais, em agncias pblicas e da ONU, em redes
de trabalho, e ONGs internacionais. Participou como treinador e facilitador em vrios
cursos em nveis nacionais e internacionais. Realizou atividades nos campos de
gesto do conhecimento e de redes de trabalho, projeto e implantao de programas
de desenvolvimento, planejamento estratgico e fortalecimento institucional. Foi
ativamente envolvido no programa da Cap-Net desde 2002 e na coordenao de LAWETnet, Latin American Water Education and Training Network, desde a formao
da rede, tambm em 2002.

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Economia e Gesto Sustentvel das guas

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