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DO ANTIGO AO NOVO DESENVOLVIMENTISMO

NA AMRICA LATINA
Luiz Carlos Bresser-Pereira
Artigo a ser publicado em livro organizado pelo Centro Internacional
Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. Enviado para
publicao em 11 de novembro de 2010. Corresponde a From old to
new developmentalism in Latin America (Jos Antnio Ocampo e
Jaime Ross, orgs. (2011) Handbook of Latin American Economics,
Oxford University Press: 108-129).
Abstract. The failure of the Washington Consensus and of macroeconomic policies based on
high interest rates and non-competitive exchange rates to generate economic growth
prompted Latin America to formulate national development strategies. New
developmentalism is an alternative strategy not only to conventional orthodoxy but also to
old-style Latin American national developmentalism. While national developmentalism was
based on the tendency of the terms of trade to deteriorate and, adopting a microeconomic
approach, proposed economic planning and industrialization, national-developmentalism
assumes that industrialization has been achieved, although in different degrees by each
country, and argues that, in order to assure fast growth rates and catching up, the tendency
that must be neutralized is that of the exchange rate to overvaluation. Contrary to the claims
of conventional economics, a capable state remains the key instrument to ensure economic
development, and industrial policy continues to be necessary; but what distinguishes the new
approach is principally growth with domestic savings instead of with foreign savings, a
macroeconomic policy based on moderate interest rates and a competitive exchange rate
instead of the high interest rates and the overvalued currencies prescribed by conventional
orthodoxy.

Resumo. O fracasso do Consenso de Washington e das polticas macroeconmicas baseadas


em altas taxas de juros e taxas de cmbio no competitivas em gerar crescimento econmico
levou a Amrica Latina necessidade de formular estratgias nacionais de desenvolvimento.
O novo desenvolvimentismo uma estratgia alternativa, no apenas ortodoxia
convencional mas tambm ao antigo nacional-desenvolvimentismo latino-americano.
Enquanto o nacional-desenvolvimentismo se baseava na tendncia deteriorao dos termos
de troca e, adotando uma abordagem microeconmica, propunha planejamento econmico e
industrializao, o novo desenvolvimentismo assume que a industrializao foi alcanada,
embora em graus diferentes para cada pas, e argumenta que, a fim de garantir taxas rpidas
de crescimento e alcanar os pases desenvolvidos, o que precisa ser neutralizado a
tendncia da taxa de cmbio sobrevalorizao. Contrariamente s alegaes do pensamento
econmico convencional, um Estado capaz continua sendo o instrumento chave para garantir
o desenvolvimento econmico, e a poltica industrial continua a ser necessria; mas o que
distingue a nova abordagem principalmente o crescimento com poupana interna, em lugar
do crescimento com poupana externa, uma poltica macroeconmica baseada em taxas
moderadas de juros e uma taxa de cmbio competitiva, em lugar das altas taxas de juros e das
moedas sobrevalorizadas preconizadas pela ortodoxia convencional.

Palavras-chave: estratgia nacional, estruturalismo, desenvolvimentismo ortodoxia

Classificao JEL: O10 011 O54

____________
Luiz Carlos Bresser-Pereira Professor Emrito da Fundao Getulio Vargas.
lcbresser@uol.com.br www.bresserpereira.org.br
Em uma poca de globalizao e democracia, a competio econmica generalizou-se
mundialmente, compreendendo no apenas empresas comerciais mas Estados-nao, de tal
forma que a reeleio de polticos depende agora do sucesso que obtiveram em promover
o crescimento econmico e em reduzir a desigualdade econmica. Assim, embora os
Estados-nao tenham se tornado mais interdependentes e precisem cooperar para alcanar
objetivos comuns e para definir as regras da competio, o papel das estratgias nacionais
de desenvolvimento e dos Estados nessa competio tornou-se no menos, mas mais
estratgico do que era antes da globalizao. A partir dos anos 1930 ou, pelo menos, dos
anos 1950, os pases latino-americanos adotaram uma estratgia nacional de
desenvolvimento bem-sucedida, a saber, o nacional-desenvolvimentismo, baseado na
teoria econmica do desenvolvimento e na teoria econmica estruturalista latino-
americana. No final dos anos 1980, depois de dez anos de crise da dvida externa
combinada com altas taxas de inflao, essa estratgia exigiu uma redefinio. Ela foi
substituda pelo Consenso de Washington, ou ortodoxia convencional uma estratgia
importada baseada na desregulao dos mercados, no crescimento com poupana externa,
em altas taxas de juros e em taxas de cmbio sobrevalorizadas. Dez anos depois, aps as
crises financeiras do Mxico em 1994, do Brasil em 1998 e da Argentina em 2001, o
fracasso dessa estratgia se tornou evidente, na medida em que ela provocou repetidas
crises do balano de pagamentos e no foi capaz de melhorar os padres de vida. Assim,
desde o incio dos anos 2000, os pases da Amrica Latina esto novamente procurando
uma estratgia nacional de desenvolvimento. Na esfera poltica, essa busca de uma
alternativa tem sido expressa pelas sucessivas eleies de lderes polticos de centro-
esquerda e nacionalistas. Mas o sucesso dessa busca no est garantido. Qual a teoria e a
poltica econmica alternativas ortodoxia convencional? Que reformas institucionais e
que polticas econmicas esto implicadas nesse projeto?

Para responder a essas questes precisamos fazer uma anlise realista das diferentes
realidades e nveis de desenvolvimento existentes na Amrica Latina. Quanto mais pobre
for um pas, mais desigual e menos instrudo ser seu povo, e mais difcil ser governar e
formular polticas econmicas apropriadas. Os desafios que todos os pases em
desenvolvimento enfrentaram nos anos 1950, quando essa questo foi levantada pela

2
primeira vez pelos pioneiros da teoria econmica do desenvolvimento,1 variam de pas
para pas de acordo com o estgio de desenvolvimento. Primeiramente, os pases devem
realizar a acumulao primitiva e criar uma classe capitalista mnima; em segundo lugar,
devem completar sua modernizao ou revoluo capitalista, o que envolve a formao de
um Estado verdadeiramente nacional e a industrializao; e, em terceiro lugar, agora
dotados de uma moderna classe empresarial, uma ampla classe mdia profissional e uma
ampla classe assalariada, e das instituies bsicas necessrias para o crescimento
econmico, os pases devem provar que so capazes de continuar a crescer rapidamente e
de gradualmente chegar aos nveis de crescimento dos pases ricos. Na Amrica Latina, eu
diria que todos os pases, com a possvel exceo do Haiti e talvez da Nicargua,
completaram a acumulao primitiva, e que um grupo de pases, incluindo pelo menos
Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Uruguai e Costa Rica, completaram suas revolues
capitalistas e podem ser considerados como pases de renda mdia. Sendo assim, no basta
apenas perguntar qual a alternativa ortodoxia convencional; para definir essa
alternativa tambm necessrio distinguir os pases de renda mdia dos pases pobres na
regio, pois os desafios que eles enfrentam so diferentes.

Levando em conta as questes e as ressalvas feitas acima, adotarei um mtodo histrico


para comparar as duas estratgias concorrentes que a Amrica Latina tem diante de si
atualmente: a ortodoxia convencional e o novo desenvolvimentismo. O estudo divide-se
em sete breves sees. Na primeira, discuto a necessidade de uma estratgia nacional de
desenvolvimento para competir no estgio atual do capitalismo; na segunda, discuto o
antigo desenvolvimentismo ou desenvolvimentismo nacional, sua relao com a escola de
pensamento estruturalista latino-americana e seu sucesso em promover o crescimento
econmico entre 1930 e 1980. Na terceira seo, pergunto por que o nacional-
desenvolvimentismo foi descartado no final dos anos 1980 e substitudo pela ortodoxia
convencional e sugiro cinco causas para isso: a hegemonia da interpretao da
dependncia associada da Amrica Latina nos anos 1970 e 1980, a exausto da
industrializao por substituio de importaes, a crise da dvida da dcada de 1980, a
nova hegemonia das idias neoliberais e o treinamento de economistas latino-americanos
no exterior. Na quarta seo, discuto brevemente por que essa estratgia importada no

1
Refiro-me a economistas como Albert Hirschman, Arthur Lewis, Celso Furtado, Gunnar
Myrdal, Hans Singer, Michel Kalecki, Ragnar Nurse, Raul Presbisch e Paul Rosenstein-
Rodan.

3
conseguiu gerar crescimento e por que, durante seu curto predomnio, as taxas de
crescimento foram menores do que antes, a instabilidade financeira cresceu e a
desigualdade se aprofundou. Por fim, na quinta e sexta sees, comparo inicialmente o
novo desenvolvimentismo com o antigo desenvolvimentismo e, em seguida, o novo
desenvolvimentismo com a ortodoxia convencional. Minha preocupao nessas duas
sees demonstrar que h uma alternativa razovel ao Consenso de Washington.

A necessidade de estratgias nacionais de desenvolvimento

O desenvolvimento econmico exige uma estratgia nacional de desenvolvimento.


Historicamente, pases que conseguiram alcanar o nvel de desenvolvimento dos pases
ricos adotaram estratgias de desenvolvimento nacional ou de competio nacional. O que
uma estratgia nacional de desenvolvimento? um conjunto de valores, idias, leis e
polticas orientados para o desenvolvimento econmico, que levam criao de
oportunidades para que empresrios dispostos a assumir riscos possam investir e inovar. A
instituio chave ou o grupo de instituies por trs do crescimento econmico no a
garantia dos direitos de propriedade e dos contratos, como sugerem os novos
institucionalistas, mas a estratgia nacional de desenvolvimento.2 menos do que um
projeto ou plano nacional de desenvolvimento, porque no formal; falta-lhe um
documento que descreva com preciso os objetivos ou as polticas a serem implementados
para atingir esses objetivos, porque o acordo inerente entre as classes sociais no tem nem
texto nem assinaturas. E mais do que um projeto ou plano nacional de desenvolvimento
porque abrange informalmente o conjunto da sociedade, ou uma grande parte dela; ilumina
para todos um caminho a ser trilhado e estabelece certas diretrizes bem gerais a serem
observadas; e, embora no pressuponha uma sociedade sem conflitos, exige um razovel
consenso quando se trata de competir internacionalmente. mais flexvel do que um
projeto, e leva sempre em conta as aes dos oponentes ou concorrentes. Reconhece que o
fator que impulsiona o comportamento individual no apenas o interesse pessoal, mas a
competio com outras naes. Uma estratgia nacional de desenvolvimento reflete tudo
isso. Sua liderana cabe ao governo e aos elementos mais ativos da sociedade civil. Seu
instrumento fundamental o prprio Estado: suas normas, polticas e organizao. Seu

2
A garantia dos direitos de propriedade e dos contratos naturalmente importante, mas difcil de
ser assegurada na fase inicial do desenvolvimento econmico. Por outro lado, empresrios so
indivduos ou grupos dispostos a assumir riscos, motivados por sua necessidade interior de realizar
e pelas oportunidades de lucro (Bresser-Pereira, 2010: ch. 2).

4
resultado, quando se estabelece um grande acordo, quando a estratgia se torna realmente
nacional, quando a sociedade comea a compartilhar, frouxa mas efetivamente, mtodos e
objetivos, a acelerao do desenvolvimento um perodo durante o qual o pas goza de
alta renda per capita e altas taxas de crescimento dos padres de vida.

Uma estratgia nacional de desenvolvimento implica um conjunto de variveis


fundamentais para o desenvolvimento econmico. Essas variveis so tanto reais quanto
institucionais. O aumento da capacidade de poupana e de investimento da nao; os
meios pelos quais ela incorpora o progresso tcnico na produo; o desenvolvimento do
capital humano; o aumento da coeso social, resultando em capital social ou em uma
nao mais forte, mais democrtica; uma poltica macroeconmica capaz de assegurar a
sade financeira do Estado e do Estado-nao, levando a ndices moderados de
endividamento interno e externo todos esses so elementos constitutivos de uma
estratgia nacional de desenvolvimento. Nesse processo, em vez de meras abstraes
vlidas para todas as situaes, as instituies so vistas e pensadas de maneira concreta e
histrica. Uma estratgia nacional de desenvolvimento ganhar sentido e fora quando
suas instituies sejam elas de curto prazo (polticas pblicas) ou relativamente
permanentes (leis, instituies propriamente ditas) responderem a necessidades da
sociedade, quando forem compatveis com a dotao de fatores da economia ou, mais
amplamente, quando forem compatveis com os elementos que formam a estrutura da
sociedade.

Todos os pases, comeando com a Inglaterra, precisaram de uma estratgia nacional de


desenvolvimento para realizar suas revolues industriais e para continuar a se
desenvolver. O uso de uma estratgia nacional de desenvolvimento foi particularmente
evidente entre os pases de desenvolvimento tardio como a Alemanha e o Japo, que nunca
se caracterizaram pela dependncia. Os pases perifricos, por outro lado, como o Brasil e
outros pases latino-americanos que passaram pela experincia colonial, continuaram
ideologicamente dependentes do centro aps sua independncia formal. Tanto os pases
centrais de desenvolvimento tardio como as antigas colnias precisaram formular
estratgias nacionais de desenvolvimento, mas a tarefa foi mais fcil para os primeiros. No
caso dos pases perifricos, havia o obstculo adicional de enfrentar sua prpria
dependncia, ou seja, a subordinao das elites locais s elites dos pases centrais. Os
cientistas sociais estruturalistas que participaram do nacional-desenvolvimentismo na

5
Amrica Latina no ignoraram esse fenmeno, mas presumiam que o desenvolvimento
econmico se caracterizasse por uma diviso entre a elite progressista ou nacionalista
associada industrializao e a elite conservadora associada ao modelo de exportao de
produtos primrios que prevaleceu antes de 1930. Eles eram nacionalistas porque
reconheciam a existncia do imperialismo econmico, caracterizado pelas presses dos
pases ricos para impedir a industrializao dos pases em desenvolvimento ou, quando a
industrializao havia se tornado um fato consumado, para se apoderarem dos mercados
internos para suas empresas manufatureiras multinacionais por meio da explorao
financeira e do cmbio desigual nos mercados internacionais. Alm disso, seu
nacionalismo era a ideologia para fortalecer a capacidade do Estado e formar Estados
nacionais genuinamente autnomos; era a afirmao de que, para se desenvolverem, os
pases precisavam definir suas prprias polticas e instituies, suas prprias estratgias
nacionais de desenvolvimento.3

Nacional-desenvolvimentismo e estruturalismo

Entre os anos 1930 e 1970, o Brasil e outros pases latino-americanos cresceram em ritmo
extraordinrio. Eles se aproveitaram da fragilidade do centro nos anos 1930 para formular
estratgias nacionais de desenvolvimento que, essencialmente, implicavam a proteo da
indstria nascente nacional (ou industrializao por substituio de importaes) e a
promoo de poupana forada pelo Estado. Alm disso, julgava-se que o Estado deveria
fazer investimentos diretos em infraestrutura e em certas indstrias de base cujos riscos e
necessidades de capital eram grandes. Essa estratgia foi chamada de nacional-
desenvolvimentismo. Esse nome tinha por objetivo enfatizar que, em primeiro lugar, o
objetivo bsico da poltica era promover o desenvolvimento econmico e, em segundo
lugar, para que isso acontecesse, a nao ou seja, os empresrios, a burocracia do
Estado, as classes mdias e os trabalhadores unidos na competio internacional
precisava definir os meios para alcanar esse objetivo no mbito do sistema capitalista,
tendo o Estado como o principal instrumento de ao coletiva. O estadista que primeiro

3
O nacionalismo tambm pode ser definido, como fez Ernest Geller (1983), como a ideologia que
tenta dotar cada nao de um Estado. Embora seja uma boa definio, ela mais aplicvel
Europa Central do que Amrica Latina. Na Amrica Latina, as naes ainda no estavam
plenamente formadas, mas mesmo assim eram dotadas de Estados. No entanto, elas estavam
incompletas e seus regimes eram semicoloniais; com a independncia, a principal mudana foi que
o poder dominante passou da Espanha ou de Portugal para a Inglaterra e outros importantes pases
europeus centrais.

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imaginou o nacional-desenvolvimentismo na Amrica Latina foi Getlio Vargas, que
governou o Brasil nos perodos de 193045 e 19504. Por outro lado, os notveis
economistas, socilogos, cientistas polticos e filsofos latino-americanos que formularam
essa estratgia nos anos 1950 reuniram-se na Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (CEPAL) em Santiago, Chile, e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros
(ISEB) no Rio de Janeiro. Eles desenvolveram uma teoria do subdesenvolvimento e uma
viso nacionalista do desenvolvimento econmico com base na crtica do imperialismo ou
da relao centroperiferia um eufemismo prprio de intelectuais pblicos associados
a uma organizao das Naes Unidas. Os economistas latino-americanos, entre eles Raul
Prebisch, Celso Furtado, Osvaldo Sunkel, Anbal Pinto e Ignacio Rangel, inspiraram-se na
economia poltica clssica de Adam Smith e Karl Marx, na teoria macroeconmica de
John Maynard Keynes e Michael Kalecki, e nas novas idias da escola da economia do
desenvolvimento (da qual faziam parte) para constituir a escola estruturalista latino-
americana. Os elementos centrais do estruturalismo eram a crtica da lei da vantagem
comparativa no comrcio internacional, o carter dualista das economias subdesenvolvidas
com oferta ilimitada de mo-de-obra, o papel do Estado na produo de poupana forada
e no investimento direto em setores chave, a existncia de uma inflao estrutural e a
proposta de uma estratgia nacional-desenvolvimentista baseada na industrializao por
substituio de importaes. um erro qualificar a estratgia econmica associada
abordagem estruturalista latino-americana apenas como uma estratgia de substituio das
importaes. Como Cardenas, Ocampo e Thorp (2001) argumentaram, ela tambm inclua
bancos de desenvolvimento, investimentos estatais em infraestrutura, empresas do setor
pblico para desenvolver novos setores de produo e, nos estgios avanados, a
promoo das exportaes e a integrao regional: era uma industrializao conduzida
pelo Estado. Enquanto o pensamento estruturalista era uma verso latino-americana da
teoria econmica do desenvolvimento, o nacional-desenvolvimentismo era a estratgia
nacional de desenvolvimento correspondente. Na qualidade de uma estratgia conduzida
pelo Estado, ele entendia que os mercados so eficazes na alocao de recursos desde que
estejam aliados ao planejamento econmico e constituio de empresas estatais. O
nacional-desenvolvimentismo era uma estratgia patrocinada, de um modo ou de outro,
pelos industriais, pelas burocracias pblicas e pelos trabalhadores urbanos. Sofreu
oposio intelectual dos economistas neoclssicos ou monetaristas e oposio poltica das
classes mdias liberais e da velha oligarquia, cujos interesses se baseavam na exportao
de bens primrios.

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A falncia do nacional-desenvolvimentismo

Embora a falncia da estratgia nacional-desenvolvimentista e sua substituio pela


ortodoxia convencional fosse ocorrer somente no final dos anos 1980, suas causas e mais
amplamente o enfraquecimento das naes latino-americanas (depois do relativo
fortalecimento associado ao nacionalismo e industrializao) tiveram origem em meados
da dcada de 1960. Os seguintes fatores histricos contriburam para esse resultado: (a) a
exausto da estratgia de substituio de importaes conduzida pelo Estado; (b) o
predomnio da interpretao da dependncia associada da Amrica Latina no incio da
dcada de 1970; (c) a grande crise da dvida externa da dcada de 1980, que enfraqueceu
os pases latino-americanos; (d) a onda neoliberal e, no mundo acadmico, o surgimento
da teoria econmica neoclssica, da teoria da escolha pblica e do novo institucionalismo
trs tentativas sofisticadas de fundamentar cientificamente o neoliberalismo; e (e) o xito
da poltica norte-americana de treinar economistas latino-americanos em programas de
doutorado nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha.

A primeira razo para a falncia do nacional-desenvolvimentismo bem conhecida:


mesmo nos maiores pases da regio, como Brasil, Mxico e Argentina, a estratgia tinha
se exaurido. Os pases latino-americanos tinham se industrializado e completado suas
revolues capitalistas, e precisavam agora competir internacionalmente se quisessem
continuar a crescer. Como o antigo desenvolvimentismo se baseava na industrializao por
substituio de importaes, ele continha as sementes de sua prpria destruio. A
proteo da indstria nacional, o foco no mercado e a reduo do coeficiente de abertura
da economia ao comrcio exterior, mesmo em uma economia relativamente grande como a
do Brasil, so enormemente limitados pelas economias de escala. Para certos setores a
proteo se torna absurda. Como consequncia, enquanto o modelo de substituio de
importaes se manteve durante a dcada de 1970, ele estava distorcendo gravemente as
principais economias latino-americanas. Por outro lado, como observou Furtado (1966),
depois da fase inicial de substituio de importaes nos setores de bens de consumo, a
continuao da industrializao implica um aumento substancial da relao capital
trabalho, com duas consequncias: concentrao de renda e diminuio da produtividade
do capital (ou relao produtocapital). A resposta concentrao de renda foi a expanso
da produo de bens de consumo de luxo, que caracteriza o que denominei modelo de
subdesenvolvimento industrial. Esse modelo, alm de perverso, carrega as sementes da

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dissoluo da aliana nacional pr-desenvolvimento. Em sntese, como o antigo
desenvolvimentismo era uma estratgia voltada para dentro, estava na hora de substitu-lo.

A interpretao da dependncia foi a segunda razo para a decadncia final do antigo


desenvolvimentismo, na medida em que contribuiu para o enfraquecimento do
nacionalismo econmico na Amrica Latina. Uma nao uma sociedade de indivduos
compartilhando um destino poltico comum, que tem ou espera ter um territrio sobre o
qual construir um Estado e formar um Estado-nao. Os Estados-nao ou pases
soberanos ou simplesmente Estados (no plural) so as unidades poltico-territoriais que
surgem a partir das revolues capitalistas para substituir os antigos imprios ou outras
formas de sociedade poltica tradicional. Uma nao sempre nacionalista na medida em
que o nacionalismo a ideologia da formao do Estado-nao e de sua permanente
reafirmao. No entanto, um Estado-nao pode existir formalmente na ausncia de uma
verdadeira nao, como no caso dos pases latino-americanos que, no incio do sculo
XIX, eram dotados de Estados-nao no apenas em razo dos esforos patriticos de
grupos nacionalistas, mas tambm dos bons servios da Gr-Bretanha, cujo objetivo era
expulsar a Espanha e Portugal da regio. Desse modo, e bem ao contrrio dos Estados
Unidos, esses pases nasceram dependentes: tinham Estados sistemas jurdicos e
constitucionais e o aparelho que os garante mas no tinham naes fortes para sustent-
los. Para que exista uma verdadeira nao, o centro poltico deve ser efetivamente nacional
e as classes sociais devem cooperar, apesar de seus conflitos mtuos, quando se trata de
competir internacionalmente. Os anos 1930 foram um momento crtico na Amrica Latina,
pois nessa dcada ou por volta dela muitos pases foram capazes de internalizar a tomada
de decises polticas, em lugar de simplesmente aceitar as polticas oriundas dos pases
ricos; em outras palavras, conseguiram neutralizar sua dependncia e definir estratgias
nacionais de desenvolvimento. Mas na dcada de 1960 a consequente estratgia conduzida
pelo Estado enfrentou sua primeira grande crise econmica, em um momento que
coincidiu com a revoluo cubana de 1959 e com a intensificao da Guerra Fria entre
capitalismo e comunismo. Enquanto a crise econmica desorganizava as economias
nacionais, a revoluo cubana radicalizava a esquerda e a direita na regio.
Consequentemente, golpes militares irromperam na Amrica Latina, principalmente no
Cone Sul, comeando com o golpe de 1964 no Brasil, patrocinado pela burguesia local e
pela burocracia pblica, que temiam o comunismo. Embora esses golpes pudessem contar
com o apoio dos Estados Unidos, os regimes autoritrios resultantes, principalmente no

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Brasil, continuaram nacionalistas, e o nacional-desenvolvimentismo foi retomado.

A reao da esquerda intelectual aos golpes militares expressou-se nas interpretaes da


superexplorao e da dependncia associada que compartilhavam uma raiz marxista mas
envolviam resultados diferentes. Ambas rejeitavam o carter dual das sociedades latino-
americanas, a possibilidade da existncia de uma burguesia nacional e a viabilidade de
uma revoluo capitalista na regio; em outras palavras, ambas eram crticas da
interpretao nacional-burguesa da CEPAL e do ISEB (Bresser-Pereira 2005). O relativo
xito dessa crtica interna, particularmente da teoria da dependncia associada, ajudou a
enfraquecer a idia de nao na regio. A interpretao da superexplorao foi
originalmente delineada por Andre Gunder Frank, um eminente marxista alemo que
publicou em 1966 O desenvolvimento do subdesenvolvimento uma crtica decisiva ao
nacional-desenvolvimentismo que desde 1965 estava circulando na esquerda latino-
americana, ressentida com o golpe militar de 1964 no Brasil. Ruy Mauro Marini foi o mais
importante seguidor de Frank. A interpretao da dependncia associada tem sua origem
no livro de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto, Dependncia e Desenvolvimento
na Amrica Latina (1969 [1979]), que tambm criticava a estratgia nacional-
desenvolvimentista e a alegao estruturalista de que o subdesenvolvimento se definia
pelo dualismo pela coexistncia e conflito entre uma coalizo de proprietrios de terras
patriarcais e capitalistas mercantis, de um lado, e uma coalizo de industriais e burocratas
pblicos de outro, os primeiros adotando uma ideologia colonialista ou dependente, e os
ltimos uma ideologia nacionalista. Em lugar disso, ambas as interpretaes adotavam
uma posio anti-nacionalista, rejeitando a possibilidade da existncia de uma burguesia
nacional na regio, apesar das evidncias histricas em contrrio. Como essa
impossibilidade tornava invivel a existncia de verdadeiras naes, a interpretao da
superexplorao propunha coerentemente mas sem qualquer base na realidade a
revoluo socialista; menos coerentemente, a teoria da dependncia associada executava
uma mudana completa: presumia que o desenvolvimento econmico estivesse garantido
pelos investimentos das empresas multinacionais no setor manufatureiro e propunha uma
associao econmica com o centro capitalista, combinada com a busca de democracia e
de justia social dois valores que haviam sido negados nos regimes militares. A terceira
verso da dependncia a interpretao nacional-dependente era nacionalista, e to
compatvel com o nacional-desenvolvimentismo quanto crtica dos regimes autoritrios
estabelecidos na Amrica Latina depois de 1964. Na verdade, seus principais

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representantes, Celso Furtado e Osvaldo Sunkel, tinham participado da interpretao
nacional-burguesa anterior e haviam mudado parcialmente suas opinies em resposta aos
fatos histricos novos que no incio da dcada de 1960 provocaram o colapso do pacto
poltico nacional-desenvolvimentista. Essa interpretao era igualmente crtica dos
regimes autoritrios e de sua concentrao de renda em favor da classe mdia alta e da
classe capitalista, mas no de seu carter relativamente nacionalista.4 Ela no aceitava a
viso radical da impossibilidade de uma burguesia nacional nos pases mais importantes,
mas reconhecia o carter ambguo ou contraditrio dessa burguesia industrial. O nome
dessa interpretao nacional-dependente um oxmoro que reflete esse carter
contraditrio da burguesia industrial: em alguns momentos identificada com a nao, em
outros com as elites domsticas financeiras e agrrias e com as elites dos pases ricos.

Dessas trs verses da interpretao da dependncia, a interpretao da dependncia


associada tem sido dominante desde a dcada de 1970, porque foi a mais firmemente
comprometida com a democracia e a justia social. Em compensao, ela rejeitava a idia
de uma revoluo burguesa e a abordagem nacionalista que estava associada abordagem
centro-periferia e ao nacional-desenvolvimentismo. A dependncia associada acabou
contribuindo para a redemocratizao e para a consequente luta para reduzir a
desigualdade na regio, mas enfraqueceu a idia de nao em cada pas e, no final dos
anos 1980 e incio dos anos 1990, acabou contribuindo para a subordinao da regio ao
Consenso de Washington.

A terceira razo para a falncia do nacional-desenvolvimentismo foi a grande crise da


dvida da dcada de 1980. Essa crise, cujas consequncias foram desastrosas para a
Amrica Latina, no estava diretamente relacionada ao modelo de substituio de
importaes, mas era produto da estratgia de crescimento com poupana externa proposta
pelos pases ricos e que tanto a teoria econmica do desenvolvimento quanto o
estruturalismo latino-americano no foram capazes de criticar. Mas ela enfraqueceu ainda
mais a aliana nacional que estava por trs do nacional-desenvolvimentismo. A crise da
dvida abriu caminho para a inflao alta que, nos pases onde foi adotada a indexao
inflao, se tornou inercial e se mostrou altamente persistente (Pazos 1972; Bresser-
Pereira e Nakano 1984). Essa inflao alta foi um fator na transio para a democracia no

4
Tenho sido identificado com essa interpretao desde 1970, quando publiquei Concentrao de
renda e a recuperao da economia brasileira. Em meu livro de 1977 sobre o modelo econmico
dominante no regime militar, eu o chamei de modelo de subdesenvolvimento industrializado.

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Brasil e na Argentina, mas os governos desenvolvimentistas desses dois pases falharam,
na medida em que no perceberam que o antigo desenvolvimentismo estava acabado e
adotaram polticas populistas para enfrentar a crise da dvida externa e controlar a inflao,
o que contribuiu ainda mais para a falncia do nacional-desenvolvimentismo, agora
identificado com o populismo econmico.5

O xito da poltica norte-americana de treinar economistas latino-americanos em


programas de doutorado nos Estados Unidos a quarta causa da falncia do nacional-
desenvolvimentismo. Quando a crise da dvida externa atingiu a Amrica Latina na dcada
de 1980, o cenrio intelectual estava pronto para a rejeio do nacional-
desenvolvimentismo. Marxistas que haviam sido influentes nos anos 1960 e 1970 foram,
curiosamente, apoiados em sua crtica ao nacional-desenvolvimentismo pelo lado oposto
pelos jovens e brilhantes economistas que voltavam dos Estados Unidos com seus
doutorados e com o ensinamento neoclssico fundamentalista de mercado que havia se
tornado mainstream [dominante] nas principais universidades, como parte da nova onda
ideolgica neoliberal. Os primeiros a voltar, nos anos 1970, no encontraram um ambiente
favorvel em seus pases natais.6 Mas na dcada de 1980, no momento em que as novas
idias neoliberais estavam conseguindo associar desenvolvimentismo e populismo, essa
atitude mudou. Desde ento, obter um doutorado de uma instituio estrangeira tornou-se
quase uma condio para a ocupao de altos cargos nos ministrios econmicos e nos
bancos centrais. Isso permitiu Amrica Latina tornar-se uma espcie de laboratrio dos
departamentos de teoria econmica das principais universidades norte-americanas. Como
os professores no conseguiam aplicar seus conselhos macroeconmicos nos Estados

5
O populismo econmico a prtica irresponsvel de um governo sistematicamente gastar mais
dinheiro do que recebe. O populismo econmico tinha origem no apenas nos dficits
oramentrios (populismo fiscal) mas tambm nos dficits em conta corrente (populismo cambial);
o populismo cambial (quando um cmbio apreciado provoca aumentos artificiais nos salrios
reais) foi originalmente identificado nos anos 1970 por Adolfo Canitrot (1975). No caso do
populismo fiscal, o Estado gasta mais do que recebe e incorre dficits pblicos recorrentes; no caso
do populismo cambial, o Estado-nao gasta mais do que recebe e incorre dficits recorrentes em
conta corrente. O resultado geralmente uma crise do balano de pagamentos, como Jeffrey Sachs
(1990) demonstrou ao analisar e modelar episdios populistas.
6
A reao aos Chicago boys [garotos de Chicago] que estavam por trs da crise financeira de
1981 bem conhecida. O regime autoritrio do Chile de Pinochet teve sucesso somente depois que
o experimento monetarista foi abandonado e um poltico conservador, Hernn Bchi, abandonou
os princpios neoclssicos ou monetaristas e adotou polticas muito menos ortodoxas,
principalmente em relao taxa de cmbio, cuja sobrevalorizao havia sido desastrosa para o
experimento monetarista.

12
Unidos, cujos polticos eram suficientemente pragmticos para rejeit-los,7 seus discpulos
tiveram a oportunidade de aplic-los na Amrica Latina.

Essa quinta e ltima razo para a falncia do desenvolvimentismo e sua substituio pela
ortodoxia convencional est relacionada com a hegemonia neoliberal que, no incio da
dcada de 1990, tornou-se arrasadora com o colapso da Unio Sovitica. A vitria do
capitalismo sobre o estatismo foi entendida como a confirmao da correo da ideologia
neoliberal. Desde o final dos anos 1970, as idias neoliberais e a teoria macroeconmica
neoclssica vinham avanando em resposta queda das taxas de lucro nos Estados Unidos
e ao surgimento dos pases de industrializao recente [newly industrializing countries -
NICs] que pela primeira vez estavam competindo com os pases ricos originais.
Aproveitando a crise da dvida externa na Amrica Latina, estabeleceu-se uma nova e mais
forte ortodoxia convencional. O Plano Baker (1985), assim denominado a partir do
Secretrio do Tesouro dos Estados Unidos, James Baker, deu uma chancela oficial s
novas idias. O desenvolvimentismo tornou-se alvo de um ataque sistemtico.
Aproveitando-se da crise econmica, a ortodoxia convencional identificou
desenvolvimentismo com populismo econmico, ou seja, com polticas econmicas
irresponsveis.

Ortodoxia convencional

Para substituir o desenvolvimentismo, Washington props um consenso formado a partir


de um grupo de polticas macroeconmicas ortodoxas e reformas institucionais orientadas
para o mercado, incluindo (no originalmente, mas desde o incio dos anos 1990) a mais
discutvel poltica de todas: a liberalizao financeira. Props tambm que os pases em
desenvolvimento abandonassem o antiquado conceito de nao e aceitassem a tese
globalista de acordo com a qual, na era da globalizao, os Estados-nao haviam perdido
autonomia e importncia: mercados livres em nvel mundial (inclusive mercados
financeiros) cuidariam de promover o desenvolvimento econmico para todos, desde que
os direitos de propriedade e os contratos fossem garantidos pelo Estado.

7
Existem muitos indcios de que as autoridades econmicas norte-americanas no aplicavam a
teoria macroeconmica neoliberal (monetarista, neoclssica, neokeynesiana) ensinada em suas
universidades. Mas o trabalho de Gregory Mankiw (2006) definitivo sobre o fato de que a teoria
macroeconmica matemtica, das expectativas racionais, ensinada nos cursos de mestrado em
economia no adotada pelos formuladores de polticas nos Estados Unidos.

13
O fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico da
Amrica Latina hoje amplamente reconhecido. Pode ser verificado na Tabela 1, que
mostra as taxas de crescimento dos principais pases latino-americanos durante os perodos
1950-80, 1981-2006 e 1990-2006. Enquanto entre 1950 e 1980 a taxa mdia anual de
crescimento dos pases latino-americanos listados na tabela foi de 3,11 por cento, aps
1981 ficou em 0,77 por cento e aps 1990, em 1,6 por cento. O baixo ndice desde 1981
foi tambm causado pela grande crise da dvida da dcada de 1980, que refletiu a poltica
equivocada de crescimento com poupana externa dos anos 1970. O fraco ndice de 1,6
por cento desde 1990 praticamente metade da taxa alcanada entre 1950 e 1980 uma
consequncia da aplicao das polticas neoliberais ou do Consenso de Washington na
regio. A conhecida exceo o Chile, cujo crescimento entre 1990 e 2006 foi
substancialmente superior ao do perodo 1950-1980. Aps dez anos de polticas
neoliberais radicais, o regime militar adotou uma competente estratgia liberal orientada
para a exportao, que foi seguida e aprimorada pela estratgia democrtica a partir de
1990. A Argentina tambm apresentou um desempenho ligeiramente melhor a partir de
1990, mas a grande crise de 2001 mostrou como era frgil a prosperidade derivada do
plano de conversibilidade.

O fracasso da ortodoxia convencional no seria demonstrado por esses nmeros


contrastantes de crescimento se, dentre os pases que rejeitaram o Consenso de
Washington e mantiveram controle sobre suas economias, principalmente suas relaes
econmicas externas e suas taxas de cmbio, os pases em desenvolvimento tambm
tivessem sofrido taxas declinantes de crescimento desde 1981 ou 1990; mas, em vista da
experincia dos pases asiticos desenvolvimentistas como a China, a ndia ou a Indonsia,
foi justamente o oposto que ocorreu, seja depois de 1981 seja depois de 1990. Suas taxas
de crescimento no segundo perodo cresceram muito. Assim, enquanto a convergncia
estava ocorrendo no caso dos pases asiticos de crescimento rpido, os pases latino-
americanos permaneciam defasados, demonstrando claramente o que Ocampo e Parra
(2007: 101 e 111) chamam de "divergncia dual: entre os pases em desenvolvimento e o
mundo industrial, de um lado, e entre os pases em desenvolvimento, de outro. Sou, no
entanto, crtico da explicao que Easterly et al. (1993) deram para essa convergncia
truncada dos pases em desenvolvimento.

Tabela 1: Crescimento e renda per capita em pases selecionados 19502006


(constante 2.000 dlares)

14
Pas 19501980 19812006 19902006 2006 Renda
Taxa de Taxa de Taxa de per capita 1
Crescimento Crescimento Crescimento
Anual (%) Anual (%) Anual (%)
Argentina 1,60 0,54 2,55 8733,4
Mxico 3,37 0,93 1,61 6951,5
Uruguai 1,30 1,23 2,17 6770,2
Chile 1,38 3,01 4,13 5889,1
Costa Rica 3,16 1,56 2,75 4819,8
Panam 3,24 1,55 3,03 4743,6
Brasil 4,12 0,53 1,18 4043,1
Venezuela 2,20 0,01 0,74 5429,6
Colmbia 2,28 1,50 1,64 2673,9
Peru 2,08 0,36 2,77 2555,8
Equador 3,16 0,63 1,35 1608,0
Paraguai 2,67 0,07 -0,01 1397,9
Bolvia 0,92 0,00 1,27 1064,4
Cuba ----- 1,22 0,98 3890,4
Mdia 3,11 0,77 1,60 ----
Fonte: www.eclac.org. Observao: taxa mdia anual de crescimento ponderada pela
populao.
1. Renda per capita (constante 2.000 dlares)

O que a ortodoxia convencional? uma ideologia exportada para os pases em


desenvolvimento que, apesar de sua promessa de promover a prosperidade geral, na
verdade atende aos interesses dos pases ricos em neutralizar a capacidade de competir
desses pases de renda mdia. Pode ser sumariamente definida por quatro proposies:
primeira: o maior problema dos pases de renda mdia a falta de reformas
microeconmicas capazes de permitir que o mercado funcione livremente; segunda:
controlar a inflao a principal finalidade da poltica macroeconmica, mesmo se as
taxas de inflao forem moderadas; terceira: para obter esse controle, as taxas de juros
devem inevitavelmente ser altas, e a taxa de cmbio, correspondentemente apreciada;
quarta: o desenvolvimento econmico uma competio entre pases para obter poupana
externa (dficits em conta corrente) e, portanto, a valorizao da moeda estrangeira
provocada pelas entradas de capital necessrias para financiar os dficits no motivo de
preocupao, pois os retornos sobre a taxa de investimento aumentada compensam isso.
Os efeitos desastrosos desse discurso, que se mostraram errados na prtica em termos de
crises do balano de pagamentos e baixo crescimento nos pases latino-americanos que o

15
adotaram aps o final da dcada de 1980, so bem conhecidos atualmente.8

No nvel das polticas macroeconmicas, a ortodoxia convencional fracassou porque


estava associada a altas taxas de juros e cclica sobrevalorizao das moedas nacionais.
Enquanto o nacional-desenvolvimentismo reconhecia intuitivamente a existncia de uma
tendncia estrutural da taxa de cmbio sobreapreciao e trabalhava para neutraliz-la, a
ortodoxia convencional ignorou essa tendncia, garantiu a liberalizao da conta de
capital, props a poltica de crescimento com poupana externa e levou os pases s crises
do balano de pagamentos. Enquanto os pases latino-americanos perdiam controle sobre
suas taxas de cmbio, os pases asiticos obtinham supervits em conta corrente e
mantinham controle sobre suas taxas de cmbio (os quatro pases que sofreram a crise
asitica de 1997 foram aqueles que por um momento relaxaram seus controles sobre o
cmbio). Quanto s reformas, os pases latino-americanos aceitaram indiscriminadamente
todas as reformas liberalizantes, privatizando de maneira irresponsvel os monoplios de
servios pblicos, enquanto os asiticos foram mais prudentes. Em suma, ao se curvarem
ao Consenso de Washington, os pases latino-americanos interromperam suas revolues
nacionais, suas naes se desorganizaram, perderam capacidade de coeso e autonomia,
alm da capacidade de manter uma estratgia nacional de desenvolvimento.

Novo desenvolvimentismo

Mas a era da hegemonia de longo prazo de um pas sobre os outros est no fim. Desse
modo, no surpreende que, quando se tornou evidente que o Consenso de Washington no
estava provocando crescimento mas antes instabilidade financeira e aumento das
desigualdades, uma reao tomou conta da Amrica Latina. Ela comeou inicialmente no
nvel poltico, com a eleio de uma sucesso de lderes nacionalistas e de esquerda,
comeando na Venezuela e incluindo a Argentina, o Brasil, a Bolvia, o Equador, a
Nicargua, o Paraguai e Santo Domingo. No Mxico, o candidato de oposio perdeu por
uma margem muito pequena. Esse fato abriu caminho para polticas nacionais. Mas esses
pases, com exceo de Argentina e Brasil, so pobres e portanto muito difceis de
governar. claro que em todos eles os novos governos esto buscando uma estratgia
8
Ver Frenkel (2003), Bresser-Pereira e Nakano (2002), Bresser-Pereira e Gala (2007), Bresser-
Pereira (2009b). Em meus estudos desde 2002 venho mostrando como a poltica de crescimento
com poupana externa ou dficits em conta corrente, que central para a ortodoxia convencional,
em lugar de aumentar a taxa de investimento provoca a substituio da poupana interna pela
poupana externa.

16
econmica alternativa, mas a probabilidade de sucesso baixa. No nvel do conhecimento,
economistas e outros cientistas sociais na Amrica Latina esto vendo o xito dos pases
asiticos de crescimento rpido e esto convencidos de que, apesar das diferenas culturais
e econmicas, tais experincias podem ser teis para a formulao de uma alternativa de
desenvolvimento latino-americana. O nome que tenho dado a essa estratgia alternativa
novo desenvolvimentismo.

O novo desenvolvimentismo um conjunto de valores, idias, instituies e polticas


econmicas atravs das quais, no incio do sculo XXI, os pases de renda mdia procuram
alcanar os pases desenvolvidos. No uma teoria econmica, mas uma estratgia; uma
estratgia nacional de desenvolvimento, baseada principalmente na macroeconomia
keynesiana e na teoria econmica do desenvolvimento. o conjunto de idias que permite
aos pases em desenvolvimento rejeitarem as propostas e presses dos pases ricos por
polticas econmicas e de reforma, como a liberalizao da conta de capital e o
crescimento com poupana externa, na medida em que essas propostas so tentativas
neoimperialistas de neutralizar o crescimento econmico dos pases concorrentes a
prtica de chutar a escada identificada por Ha-Joon Chang (2002). o meio pelo qual
empresrios, funcionrios governamentais, trabalhadores e intelectuais podem juntos se
constituir como uma verdadeira nao para promover o desenvolvimento econmico. O
novo desenvolvimentismo mais adequado aos pases de renda mdia do que aos pases
pobres, no porque os pases pobres no necessitem de uma estratgia nacional de
desenvolvimento, mas porque suas estratgias envolvem realizar a acumulao primitiva e
a revoluo industrial ou, em outras palavras, porque os desafios que enfrentam so
diferentes dos enfrentados pelos pases de renda mdia.

O novo desenvolvimentismo um terceiro discurso entre o velho discurso


desenvolvimentista e a ortodoxia convencional. a alternativa ortodoxia convencional
que vem se desenvolvendo na Amrica Latina desde o incio dos anos 2000, com a
participao de economistas keynesianos e economistas do desenvolvimento. Suas
propostas so predominantemente macroeconmicas e derivam de uma macroeconomia
estruturalista do desenvolvimento que est sendo definida por economistas crticos latino-
americanos, tendo como parmetro a experincia asitica. Os aspectos relativos oferta no
crescimento econmico so naturalmente considerados mas, tendo em vista seu
fundamento em Keynes e Kalecki, duas tendncias que pressionam a demanda para baixo

17
a tendncia dos salrios a aumentarem abaixo da taxa de produtividade e a tendncia
sobrevalorizao da taxa de cmbio esto por trs das novas idias. A primeira deriva da
definio de um pas em desenvolvimento como uma economia dual e do clssico trabalho
de Arthur Lewis (1954) que mostrou que os pases em desenvolvimento se defrontam com
uma oferta ilimitada de mo-de-obra - e representa um grande impedimento criao de
economias de consumo de massa na regio, na linha que principalmente Ricardo
Bielschowsky tem discutido. Esse fato implica um aumento dos salrios quando o
trabalhador migra do setor tradicional para o setor moderno, mas posteriormente pressiona
para baixo os salrios no setor moderno o que provoca um aumento das desigualdades e
uma insuficincia crnica de demanda. O segundo problema costumava ser resolvido na
Amrica Latina ou pela produo de bens de luxo que a classe mdia e os ricos
consomem, ou pela exportao de bens de consumo assalariado ["wage goods"] e pela
importao de bens de luxo e bens de capital, como aconteceu na Amrica Latina nos anos
1970. Uma alternativa igualmente perversa criar linhas de crdito para famlias pobres
contrarem dvidas.

A segunda tendncia estrutural a tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio


explica por que a taxa de cmbio acaba no sendo controlada pelo mercado mas pelas
crises do balano de pagamentos. Como a teoria econmica pressupe que os salrios
sejam bem equilibrados pelo mercado de trabalho, presume que o mesmo acontece com a
taxa de cmbio e os mercados financeiros. Mas, caso a taxa de cmbio seja deixada
totalmente livre em um pas em desenvolvimento, uma srie de fatores estruturais e de
poltica faro com que ela se aprecie, o pas incorrer em dficit em conta corrente, ficar
endividado, sofrer de fragilidade financeira crnica e, finalmente, quando os credores
externos perderem a confiana, enfrentar uma parada sbita uma crise do balano de
pagamentos ou crise monetria e uma acentuada desvalorizao. Essa tendncia deriva de
dois fatores estruturais: da doena holandesa oriunda das rendas ricardianas, que faz
baixar (aprecia) a taxa de cmbio, do equilbrio industrial para o equilbrio da conta
corrente; e do aumento dos lucros e das taxas de juros existentes nos pases em
desenvolvimento, que atraem capitais estrangeiros, apreciam a taxa de cmbio abaixo do
equilbrio da conta corrente e provocam dficits em conta corrente. Este segundo fator
estrutural, porm, no seria suficiente para provocar crises do balano de pagamentos se
no fosse amplificado pelas polticas econmicas inspiradas na ortodoxia convencional,
que apreciam ainda mais a moeda nacional: (1) pela poltica de crescimento com poupana

18
externa, (2) pelo uso das metas de inflao para justificar as altas taxas de juros, (3) pelo
uso da taxa de cmbio como uma ncora nominal para combater a inflao e aumentar
artificialmente os salrios, (4) pela poltica de aprofundamento de capital, visando a elevar
a taxa de juros para atrair capitais estrangeiros. Tambm amplificado pelo (5)
populismo cambial a prtica populista originalmente discutida por Adolfo Canitrot
(1976) de valorizar a moeda para controlar a inflao, aumentar os salrios reais e, assim,
fazer com que o poltico seja reeleito.

Um dos pressupostos fundamentais de uma macroeconomia estruturalista do


desenvolvimento que a poltica de aumentar salrios de acordo com a produtividade
garante demanda interna aos empresrios, enquanto a taxa de cmbio competitiva abre
mercados externos para as empresas comerciais capazes e eficientes. Ambas criam
oportunidades de investimento que aumentam a taxa de investimento e,
consequentemente, a taxa de poupana. O crescimento com poupana externa no
apoiado apenas pelo pensamento econmico convencional, mas tambm pela teoria
econmica do desenvolvimento, neste ltimo caso porque seria uma maneira de solucionar
o problema dos dois hiatos recorrendo ao financiamento externo, em lugar de tornar a taxa
de cmbio competitiva9. Mas, tendo em vista a valorizao da moeda que isso provoca,
essa poltica geralmente causa uma alta taxa de substituio da poupana interna pela
poupana externa. Em lugar de promover investimento e poupana, promove consumo e
causa endividamento externo, fragilidade financeira e, por fim, uma crise do balano de
pagamentos. 10

O antigo e o novo desenvolvimentismos

Vejo cinco principais diferenas entre o nacional-desenvolvimentismo e o novo


desenvolvimentismo, todas relacionadas ao fato de que muitos pases continuam se
desenvolvendo mas deixaram de ser pobres, so marcados por indstrias nascentes e se
transformaram em pases de renda mdia. Esse fato tem uma primeira e principal
consequncia: enquanto o antigo desenvolvimentismo era relativamente protecionista, o
novo desenvolvimentismo no o . Na idade de ouro aps a Segunda Guerra Mundial, os
9
O modelo dos dois hiatos afirmava que, alm da restrio da poupana, os pases em
desenvolvimento enfrentam uma restrio de moeda estrangeira, necessitando assim de
emprstimos ou investimentos dos pases ricos.
10
Para uma discusso dessa tendncia, particularmente da segunda, a anlise da doena holandesa
e da poltica de crescimento com poupana externa, ver Bresser-Pereira (2009b: caps. 47).

19
pases de renda mdia no representavam uma competio ou ameaa aos pases ricos.
Desde a dcada de 1970, entretanto, com os NICs [pases de industrializao recente] e,
desde a dcada de 1990, com a China, eles se tornaram muito mais competitivos: a ameaa
que sua mo-de-obra barata representa para as naes ricas ficou mais evidente do que
nunca. Na idade de ouro, as naes ricas, e os Estados Unidos em particular, necessitando
de aliados na Guerra Fria, eram muito mais generosas; atualmente, s os pases africanos
mais pobres podem esperar alguma generosidade mas mesmo eles precisam ficar
atentos, porque o tratamento que as naes ricas e o Banco Mundial lhes do e a ajuda, ou
alegada ajuda, que recebem so quase sempre perversos.

Em nvel nacional, a indstria de transformao deixou de ser nascente e de exigir


proteo generalizada; agora est madura. Entre os anos 1930 e 1950, o modelo de
substituio de importaes foi eficaz no estabelecimento das bases industriais dos pases
latino-americanos. Depois de meados dos anos 1960, porm, os governos deveriam ter
comeado a derrubar algumas de suas barreiras fiscais s importaes e adotado um
modelo exportador combinado com o desenvolvimento do mercado interno. Alguns
pases, principalmente Brasil e Mxico, orientaram suas exportaes para a indstria
manufatureira, mas mantiveram elevados impostos sobre a importao. A liberalizao do
comrcio s foi ocorrer no final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, em meio a uma
grande crise econmica e geralmente de maneira apressada e mal planejada. No entanto,
importante notar que, em pases como o Brasil e a Argentina, uma grande parcela dos
impostos sobre a importao destinava-se, no a dar uma resposta ao problema da
indstria nascente, mas a ser um meio de neutralizar, do lado da importao, a doena
holandesa causada pelas condies naturais altamente favorveis que tais pases oferecem
para a pecuria e as exportaes agrcolas. Essa defasagem de 20 anos foi uma das
distores sofridas pelo nacional-desenvolvimentismo da dcada de 1950.

O novo desenvolvimentismo no protecionista: simplesmente enfatiza a necessidade de


uma taxa de cmbio competitiva. Assume que os pases de renda mdia j superaram a
fase da indstria nascente mas ainda se defrontam com a doena holandesa: o fato de que
pases que produzem bens que usam recursos naturais baratos sofrem a apreciao de
longo prazo de sua taxa de cmbio, compatvel com o equilbrio do saldo em conta
corrente, mas isso torna economicamente inviveis outros setores de bens comercializveis
que usam tecnologia de ponta. Assim, o pas impedido de transferir mo-de-obra da

20
produo de bens de baixo valor agregado per capita para bens de alto valor agregado
uma condio chave para o crescimento econmico. Essa transferncia exige no a
proteo, mas a administrao da taxa de cmbio, para neutralizar a falha de mercado
representada pela doena holandesa, apoiando assim indstrias potencialmente viveis
com alto teor de conhecimento que adotam tecnologia de ponta.11 Ao contrrio do antigo
desenvolvimentismo, que adotou o pessimismo exportador da teoria econmica do
desenvolvimento, o novo desenvolvimentismo aposta na capacidade dos pases em
desenvolvimento de exportarem produtos manufaturados de mdio valor agregado ou
produtos primrios de alto valor agregado. A experincia dos ltimos 30 anos mostrou
claramente que o pessimismo exportador foi um dos grandes erros tericos da teoria
econmica do desenvolvimento. No final dos anos 1960, os pases latino-americanos
deveriam ter comeado a passar decisivamente do modelo de substituio de importaes
para o modelo exportador, como fizeram a Coria e Taiwan. Na Amrica Latina, o Chile
foi o primeiro a realizar essa mudana e, como conseqncia, seu desenvolvimento
costuma ser apontado como exemplo de uma estratgia neoliberal bem-sucedida. Na
verdade, o neoliberalismo foi plenamente praticado no Chile apenas entre 1973 e 1981,
terminando com uma grande crise do balano de pagamentos em 1982.12 O modelo
exportador no especificamente neoliberal se for combinado com um mercado interno
em expanso. Os pases asiticos de crescimento rpido originalmente adotaram uma
estratgia de substituio de importaes, mas logo passaram para um modelo exportador,
que tem duas vantagens principais sobre o modelo de substituio de importaes. Em
primeiro lugar, o mercado disponvel para as indstrias no fica limitado ao mercado
interno. Isso importante para pases pequenos, mas igualmente fundamental para um
pas com um mercado interno relativamente grande, como o Brasil. Em segundo lugar, se
um pas adotar essa estratgia, as autoridades econmicas, ao conceberem uma poltica
industrial para beneficiar suas empresas nacionais, automaticamente estabelecero um
critrio de eficincia para gui-las: somente as empresas que so eficientes o bastante para
exportar sero beneficiadas pela poltica industrial. No caso do modelo de substituio de
importaes, empresas muito ineficientes podem estar gozando dos benefcios da

11
Como a doena holandesa definida, e sua gravidade medida, pela diferena entre a taxa de
cmbio de equilbrio corrente (que equilibra intertemporalmente a conta corrente) e a taxa de
cmbio de equilbrio industrial (que torna viveis setores de bens comercializveis sem nenhuma
proteo), uma maneira de neutraliz-la parcialmente impondo tarifas sobre as importaes. A
maneira mais completa criando um imposto sobre as vendas da commodity da qual a doena se
origina (Bresser-Pereira 2008).
12
Ver Alejandro (1981) e Ffrench-Davis (2003).

21
proteo; no caso do modelo exportador, a probabilidade de isso acontecer
substancialmente menor.

Quadro 1: O antigo e o novo desenvolvimentismos


Antigo desenvolvimentismo Novo desenvolvimentismo
1. A industrializao baseada na 1. Crescimento baseado na
substituio de importaes. exportao combinado com um
mercado interno forte.
2. O Estado tem um papel central na 2. O Estado deve criar
obteno de poupana forada e na oportunidades de investimento e
realizao de investimentos. reduzir as desigualdades
econmicas.
3. A poltica industrial central. 3. A poltica industrial subsidiria.

4. Atitude mista em relao aos 4. Rejeio dos dficits fiscais.


dficits oramentrios.
5. Relativa complacncia com a 5. Sem complacncia com a
inflao. inflao.

Uma segunda diferena entre o antigo desenvolvimentismo e o novo desenvolvimentismo


refere-se ao papel do Estado. Sob o nacional-desenvolvimentismo, os pases eram pobres e
o Estado deveria desempenhar um papel de destaque na obteno de poupana forada,
alm de investir no apenas em setores monopolistas, mas tambm em setores
caracterizados por grandes economias de escala e que exigiam, portanto, enormes somas
de capital. Cinquenta anos depois, a maioria dos Estados-nao latino-americanos so
pases de renda mdia; j completaram ou esto envolvidos em suas prprias revolues
capitalistas; esto dotados de um estoque de capital que no existia antes, capaz de
financiar os investimentos; esto dotados de classes empresariais, profissionais e
trabalhadoras capazes de industrializar e de modernizar seus pases. O Estado continua a
desempenhar um papel chave, mas um papel normativo, de facilitao e encorajamento,
mais do que um papel direto na produo. Ambas as formas de desenvolvimentismo
atribuem ao Estado um papel central em termos de garantir a operao adequada do
mercado e prover as condies gerais para a acumulao de capital, como as
infraestruturas de educao, sade, transporte, comunicaes e energia. No entanto, no
desenvolvimentismo da dcada de 1950, o Estado tambm desempenhava um papel
crucial na promoo da poupana forada, contribuindo assim para os processos de
acumulao primitiva dos pases; alm disso, o Estado fazia investimentos diretos em

22
infraestrutura e indstria pesada, onde os valores necessrios excediam a poupana do
setor privado.

Isso mudou a partir dos anos 1980. Com o novo desenvolvimentismo, o Estado ainda pode
e deve promover a poupana forada e investir em certos setores estratgicos, mas o setor
privado nacional agora tem recursos e capacidade gerencial para fornecer uma parcela
significativa do investimento necessrio. O novo desenvolvimentismo rejeita a tese
neoliberal de que o Estado no tem mais recursos, porque ter ou no ter recursos
depende da forma pela qual as finanas do Estado so administradas. Mas o novo
desenvolvimentismo compreende que, em todos os setores em que exista uma razovel
competio, o Estado no deve ser um investidor; ao contrrio, deve se concentrar em
defender e garantir a concorrncia. Mesmo depois de excludos esses investimentos,
sobram ainda muitos outros para o Estado financiar com poupana pblica e no com
endividamento.

Em terceiro lugar, o novo desenvolvimentismo apoia a poltica industrial mas rejeita o


papel preponderante que ela desempenhava no nacional-desenvolvimentismo. Mais
importante do que uma poltica industrial uma poltica macroeconmica competente,
baseada em equilbrio fiscal, taxas de juros moderadas e uma taxa de cmbio competitiva
uma taxa de cmbio que torna viveis ou competitivas indstrias que usam a melhor
tecnologia disponvel no mundo. O Estado pode e deve dar apoio s empresas, mas apenas
estrategicamente, no de modo permanente. E deve dar esse apoio sob condio de que as
empresas obtenham competitividade internacional.

Em quarto lugar, o novo desenvolvimentismo rejeita as noes enganosas de crescimento


baseado principalmente na demanda e nos dficits pblicos uma idia equivocada que se
tornou popular na Amrica Latina, mas que no foi compartilhada pelos principais
economistas que originalmente o definiram. Essa foi uma das mais graves distores
sofridas pelo nacional-desenvolvimentismo na dcada de 1980 nas mos de seus modernos
defensores populistas. Keynes, em cujo nome se promoveu o populismo econmico,
ressaltava a importncia da demanda agregada e legitimava o recurso a dficits pblicos
em pocas de recesso, mas nunca defendeu os dficits pblicos crnicos. Ele sempre
assumiu que uma economia nacional equilibrada do ponto de vista fiscal poderia, por um
breve momento, deixar de lado esse equilbrio para restabelecer os nveis de emprego. Os
notveis economistas que formularam a estratgia desenvolvimentista, como Furtado,

23
Prebisch e Rangel, eram keynesianos e consideravam a administrao da demanda
agregada como uma ferramenta importante na promoo do desenvolvimento. Mas nunca
defenderam o populismo econmico dos dficits crnicos. Aqueles que vieram depois
deles, porm, o fizeram. Quando Celso Furtado, diante da grave crise do incio da dcada
de 1960, props seu Plano Trienal (1963), esses propagandistas de segunda classe o
acusaram de uma recada ortodoxa.

O novo desenvolvimentismo defende o equilbrio fiscal, no em nome da ortodoxia, mas


porque percebe que o Estado o instrumento de ao coletiva da nao por excelncia. Se
o Estado to estratgico, seu aparelho precisa ser forte, slido e grande; e, por essa
mesma razo, suas finanas precisam estar equilibradas. Mais do que isso, sua dvida deve
ser pequena e com prazo de vencimento longo. A pior coisa que pode acontecer com um
Estado enquanto organizao (o Estado tambm significa o estado de direito) ficar
escravo dos credores, sejam eles internos ou externos. Os credores externos so
particularmente perigosos, pois eles e seu capital podem, a qualquer tempo, deixar o pas.
Entretanto, os credores internos, transformados em rentistas e sustentados pelo sistema
financeiro, podem impor polticas econmicas desastrosas ao pas, como aconteceu no
Brasil.

Em quinto e ltimo lugar, o novo desenvolvimentismo diferente do nacional-


desenvolvimentismo porque, enquanto este ltimo era relativamente complacente com a
inflao, o novo desenvolvimentismo no o . O antigo desenvolvimentismo tinha bons
motivos para ser relativamente complacente: a teoria estrutural da inflao afirmava que,
em virtude das imperfeies dos mercados internos, os pases em desenvolvimento teriam
de conviver com taxas moderadas de inflao. Em pases de renda mdia, os mercados no
so to imperfeitos, e experincia mostrou que a inflao pode se transformar em uma
maldio.

Em suma e, mais uma vez, como os pases de renda mdia esto em um estgio diferente,
o novo desenvolvimentismo mais favorvel ao mercado como uma instituio eficiente e
capaz de coordenar o sistema econmico do que o antigo desenvolvimentismo, embora sua
perspectiva esteja muito distante da f irracional no mercado manifestada pela ortodoxia
convencional.

24
O novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional

Neste trabalho estou defendendo o novo desenvolvimentismo, mas a ortodoxia


convencional no est morta. Ao contrrio, ela ainda dominante, principalmente na
definio da poltica macroeconmica na Amrica Latina. Vamos examinar agora as
diferenas entre essas duas estratgias concorrentes, deixando de lado o fato de que uma
importada e a outra nacional. A ortodoxia econmica convencional composta de um
conjunto de teorias, diagnsticos e propostas de poltica que as naes ricas oferecem aos
pases em desenvolvimento. Baseia-se na teoria econmica neoclssica mas no deve ser
confundida com ela, porque no terica e sim abertamente ideolgica e orientada para
reformas institucionais e polticas econmicas. Enquanto a teoria econmica neoclssica
est baseada nas universidades, sobretudo nos Estados Unidos, a ortodoxia convencional
deriva principalmente de Washington, DC, sede do Departamento do Tesouro dos Estados
Unidos e dos dois organismos que so supostamente internacionais mas que esto na
verdade subordinados ao Tesouro: o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial. O
primeiro est encarregado da poltica macroeconmica e o segundo, do desenvolvimento.
Em segundo lugar, a ortodoxia convencional teve origem em Nova York, sede ou ponto de
convergncia dos principais bancos internacionais e corporaes multinacionais. A
ortodoxia convencional se altera no decorrer do tempo. Desde os anos 1980, ela tem sido
identificada com o Consenso de Washington, que no pode ser entendido simplesmente
como a lista de dez reformas ou ajustes que John Williamson escreveu no trabalho que deu
origem expresso (sua lista inclua reformas e ajustes que so realmente necessrios).13
O Consenso de Washington , na verdade, a forma efetiva que a ideologia neoliberal e
globalista assumiu no nvel das polticas econmicas recomendadas para os pases em
desenvolvimento.

Em estudos anteriores, fiz uma distino entre o Primeiro e o Segundo Consenso de


Washington, para salientar o fato de que o primeiro estava preocupado sobretudo com o
ajuste macroeconmico que se tornou necessrio como resultado da grande crise da dvida
da dcada de 1980 e com a liberalizao do comrcio e a privatizao, enquanto o
segundo, predominante desde a dcada de 1990, busca tambm operar como uma
estratgia de desenvolvimento baseada em uma conta capital aberta (que Williamson
explicitamente excluiu do primeiro Consenso de Washington) e no crescimento com

13
Williamson (1990).

25
poupana externa. Juntos, porm, eles formam um nico consenso o consenso dos pases
ricos em relao a seus concorrentes, os pases de renda mdia. Embora o termo
Consenso de Washington seja til, prefiro ortodoxia convencional porque mais
genrico e retrata a ortodoxia como apenas um conhecimento convencional.14 A
ortodoxia convencional o meio pelo qual os Estados Unidos, no nvel das polticas e
instituies econmicas, expressam sua hegemonia ideolgica sobre o resto do mundo e
principalmente sobre os pases em desenvolvimento dependentes que carecem de naes
suficientemente fortes para desafiar essa hegemonia, como tradicionalmente tem
acontecido com os pases latino-americanos. Essa hegemonia pretende ser benevolente,
enquanto, na verdade, o brao e a voz do neoimperialismo isto , do imperialismo sem
colnias formais que caracteriza a relao dos pases ricos com os pases dependentes que
so formalmente independentes.

Na medida em que a ortodoxia convencional a expresso prtica da ideologia neoliberal,


ela a ideologia do mercado contra o Estado. Enquanto o novo desenvolvimentismo
deseja um Estado forte e um mercado forte e no v nenhuma contradio entre eles, a
ortodoxia convencional deseja fortalecer o mercado enfraquecendo o Estado, como se as
duas instituies fossem partes de um jogo de soma zero. Desde a segunda metade do
sculo XX, portanto, a ortodoxia convencional tem sido uma verso da ideologia do
"laissez-faire" que prevaleceu no sculo anterior. Independentemente do fato de que o
Estado cresceu em termos de carga tributria e do nvel de controle sobre o mercado como
resultado do aumento das dimenses e da complexidade das sociedades modernas, e
independentemente do fato de que um Estado forte e relativamente grande requisito para
um mercado forte e competitivo, a ortodoxia convencional a reao prtica contra o
crescimento do aparelho do Estado. Certamente, o Estado tambm cresceu como resultado
do mero clientelismo, para criar empregos e empregar a burocracia, mas a ortodoxia
convencional no est interessada em distinguir o crescimento legtimo do Estado do
crescimento ilegtimo. a ideologia do Estado mnimo, do Estado do laissez faire, do
Estado que est preocupado unicamente com a segurana interna e externa, deixando a
coordenao econmica, os investimentos em infraestrutura e at mesmo os servios

14
No tenho nenhuma simpatia por qualquer ortodoxia, uma vez que as ortodoxias so uma
maneira de renunciar ao pensamento, e nenhuma pela heterodoxia, em que o economista, depois de
se identificar como heterodoxo, renuncia implementao de suas idias e polticas e reserva para
si mesmo o papel de eterna oposio minoritria. Um bom economista no nem ortodoxo nem
heterodoxo, mas pragmtico: ele pode fazer uma boa poltica econmica baseada em uma teoria
aberta e modesta que o force constantemente a pensar e decidir em condies de incerteza.

26
sociais, como sade e educao, para os mecanismos do mercado. a ideologia
individualista que presume que todos so igualmente capazes de defender seus interesses.
, portanto, uma ideologia de direita, uma ideologia dos poderosos, dos ricos, dos mais
instrudos a alta burguesia e a alta tecnoburocracia. Seu objetivo , deixando a mo-de-
obra desprotegida, reduzir os salrios reais diretos e indiretos, tornando assim as empresas
mais competitivas em um mercado internacional de pases em desenvolvimento e mo-de-
obra barata.

A diferena central entre a ortodoxia convencional e o novo desenvolvimentismo est no


fato de que a ortodoxia convencional fundamentalista de mercado, acreditando que o
mercado uma instituio que coordena tudo de maneira ideal se ficar livre de
interferncias, enquanto o novo desenvolvimentismo pragmtico. O novo
desenvolvimentismo v o mercado como uma instituio eficiente para coordenar os
sistemas econmicos, mas conhece suas limitaes. A alocao de fatores a tarefa que
ele realiza melhor, mas mesmo nesse caso enfrenta problemas. Ele insuficiente para
estimular o investimento e a inovao. No consegue neutralizar duas tendncias
estruturais nos pases em desenvolvimento: a tendncia da taxa de cmbio
sobreapreciao e a tendncia dos salrios a aumentarem mais lentamente do que a
produtividade. E os mercados so um mecanismo claramente insatisfatrio, no apenas
para distribuir renda mas tambm porque favorecem os participantes mais fortes e mais
capazes. Enquanto a ortodoxia convencional reconhece as falhas do mercado mas afirma
que as falhas do Estado so piores, o novo desenvolvimentismo rejeita esse pessimismo
sobre as possibilidades da ao coletiva e exige um Estado capaz no como
compensao para um mercado fraco, mas combinado com um mercado forte. Se os seres
humanos so capazes de construir instituies para regular as aes humanas, inclusive o
prprio mercado, no h por que no possam ser capazes de fortalecer a organizao ou o
aparelho do Estado (tornando sua administrao mais legtima, suas finanas mais slidas
e sua gesto mais eficiente) ou de fortalecer o sistema constitucional ou legal (cada vez
mais ajustando suas instituies s necessidades sociais). A poltica e a democracia
existem precisamente com essa finalidade; e as democracias mais avanadas tm feito
grandes avanos nessa rea no ltimo sculo.

Na medida em que um dos fundamentos do novo desenvolvimentismo a economia


poltica clssica, que era essencialmente uma teoria da "riqueza das naes" (Smith) e da

27
acumulao de capital (Marx), as estruturas sociais e as instituies so fundamentais para
sua lgica. Alm disso, como ele adota uma abordagem histrica do desenvolvimento
econmico, os ensinamentos da Escola Histrica alem e dos institucionalistas norte-
americanos so uma parte essencial de sua viso.15 Assim, as instituies so
fundamentais e reform-las uma necessidade permanente, na medida em que, nas
complexas e dinmicas sociedades em que vivemos, as atividades econmicas precisam
ser constantemente re-reguladas. Em contraste, a ortodoxia convencional, baseada na
teoria econmica neoclssica, s recentemente reconheceu o papel das instituies, no
contexto do novo institucionalismo. Ao contrrio do institucionalismo histrico que, em
relao ao desenvolvimento econmico, v obstculos ao crescimento econmico nas
instituies pr-capitalistas e nas distores das instituies capitalistas, e busca
ativamente desenvolver um conjunto ou grupo de instituies (uma estratgia nacional de
crescimento), o novo institucionalismo oferece uma resposta simplista para o problema:
basta que as instituies garantam os direitos de propriedade e os contratos ou, mais
amplamente, o bom funcionamento dos mercados, que estes automaticamente promovero
o crescimento. De acordo com o jargo neoliberal adotado, por exemplo, pela revista The
Economist, o bom governo seria um governo reformista, envolvido em reformas
orientadas para o mercado. De acordo com o novo desenvolvimentismo, um governo ser
bom em termos econmicos se for capaz de promover o crescimento econmico e uma
distribuio mais igualitria de renda por meio da adoo de polticas econmicas e
reformas institucionais orientadas, sempre que possvel, para o mercado, mas
frequentemente corrigindo-o em outras palavras, se o pas crescer no quadro de uma
estratgia nacional de desenvolvimento. De acordo com a ortodoxia convencional, as
instituies devem se limitar quase exclusivamente a normas constitucionais; de acordo
com o novo desenvolvimentismo, as polticas econmicas, e particularmente as polticas
monetrias, devem sofrer reformas permanentes, ajustes contnuos e graduais no mbito de
uma estratgia de crescimento mais ampla. necessria uma poltica industrial, mas para
o novo desenvolvimentismo uma taxa moderada de juros e uma taxa de cmbio
competitiva so mais importantes do que uma poltica industrial.

O novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional tm muitas reformas

15
A Escola Histrica a escola de Gustav Schmoller, Otto Rank, Max Weber e, em uma linha
diferente, de Friedrich List; a Escola Institucionalista norte-americana a escola de Thorstein
Veblen, Wesley Mitchell e John R. Commons.

28
institucionais em comum, mas seus objetivos costumam ser diferentes. Tome-se, por
exemplo, a reforma da gesto pblica. O novo desenvolvimentismo a apoia porque deseja
um aparelho do Estado mais capaz e mais eficiente; a ortodoxia convencional a apoia
porque v nessa reforma uma oportunidade para reduzir a carga tributria. Para o novo
desenvolvimentismo, essa conseqncia pode ser desejvel, mas uma outra questo. A
carga tributria uma questo poltica, que depende de como as sociedades democrticas
atribuem papis ao Estado e da eficincia dos servios pblicos. Outro exemplo: ambas as
abordagens so a favor de mercados de trabalho mais flexveis, mas o novo
desenvolvimentismo avalia as experincias do Norte da Europa e no confunde
flexibilidade com falta de proteo, enquanto a ortodoxia convencional deseja tornar os
padres de trabalho mais flexveis a fim de enfraquecer a fora de trabalho e reduzir os
salrios. Em outras reformas, a diferena de grau. O novo desenvolvimentismo prefere,
por exemplo, uma economia aberta e competitiva porque v a globalizao comercial
como uma oportunidade para os pases de renda mdia, mas rejeita a abertura unilateral e
exige reciprocidade dos parceiros comerciais. E h casos em que existe uma discordncia
definitiva, como em relao abertura da conta capital. Enquanto a ortodoxia
convencional claramente a favor dessa abertura, o novo desenvolvimentismo a rejeita,
porque o pas de renda mdia perde o controle de sua taxa de cmbio. O novo
desenvolvimentismo encara a globalizao comercial como uma oportunidade, mas v a
globalizao financeira como um risco que os pases em desenvolvimento no devem
correr.

Ao comparar o novo desenvolvimentismo com a ortodoxia convencional, podemos


distinguir as estratgias de crescimento das polticas macroeconmicas, embora ambas
estejam intimamente relacionadas. Como o crescimento impossvel sem estabilidade,
vamos comear comparando as polticas macroeconmicas. Como ao falar do novo
desenvolvimentismo estamos pensando nos pases de renda mdia, as polticas
macroeconmicas necessrias no so essencialmente diferentes daquelas adotadas nos
pases ricos: elas se baseiam em equilbrio fiscal, taxas moderadas de juros e taxas de
cmbio competitivas, que so comuns nos pases ricos. No entanto, como a ortodoxia
convencional observa o princpio faa o que eu digo, no o que eu fao, ela difere
significativamente do novo desenvolvimentismo. Como podemos ver no Quadro 2, ambas
valorizam a estabilidade macroeconmica; mas, enquanto a ortodoxia convencional reduz
a estabilidade macroeconmica estabilidade de preos e ao controle da dvida pblica, o

29
novo desenvolvimentismo exige uma taxa de juros moderada e uma taxa de cmbio
competitiva que garantam o equilbrio intertemporal tanto das contas pblicas (do Estado)
como das contas externas (do Estado-nao). A abordagem da ortodoxia convencional
pode ser resumida da seguinte forma: para garantir a estabilidade macroeconmica, o pas
deve alcanar um supervit primrio que mantenha a relao dvida pblicaPIB em nvel
aceitvel para os credores. O Banco Central deve ter um nico mandato, a saber, controlar
a inflao, uma vez que tem a seu dispor um nico instrumento, ou seja, a taxa de juros de
curto prazo ou taxa bsica de juros. Essa taxa essencialmente endgena, correspondendo
taxa de juros de equilbrio ou taxa de juros no aceleradora da inflao e, dado o
desequilbrio fiscal, deve ser alta. A taxa de cmbio tambm endgena, ou seja,
definida pelo mercado, e seu equilbrio ser automaticamente assegurado pelo mercado,
assim que for adotada uma taxa de cmbio flutuante.

O novo desenvolvimentismo faz uma abordagem keynesiana substancialmente diferente:


O ajuste fiscal no deve ter como parmetro o supervit primrio (uma medida que
esconde os pagamentos de juros), mas o dficit oramentrio. Deve ter como objetivo uma
poupana pblica positiva capaz de financiar os investimentos pblicos necessrios sem
necessariamente incorrer em dficit pblico e endividamento pblico. Se sofrer da doena
holandesa, o pas dever ter um supervit fiscal, na medida em que as receitas do imposto
ou reteno sobre os bens que do origem doena no devem ser gastas, mas usadas
para constituir um fundo soberano. O Banco Central, associado ao Ministrio da Fazenda,
no deve se limitar a um nico mandato mas deve ter um mandato triplo: controlar a
inflao, manter a taxa de cmbio competitiva (compatvel com o saldo em conta corrente
e a gradual transferncia de mo-de-obra para setores com maior conhecimento intensivo
ou com alto valor agregado per capita algo que a doena holandesa recorrente impede) e
alcanar razoavelmente o pleno emprego. Para realizar essas tarefas, o Banco Central no
dispe apenas de um nico instrumento (como afirma a teoria macroeconmica
neoclssica) mas de vrios instrumentos alm da taxa de juros: ele pode comprar reservas
e estabelecer controles sobre o ingresso de capitais para evitar a tendncia da taxa de
cmbio a uma relativa apreciao, que comum nos pases de renda mdia. A taxa de
juros um instrumento de controle da inflao, mas seu nvel mdio pode ser
consideravelmente menor do que supe a ortodoxia convencional nos pases em
desenvolvimento; a taxa de cmbio deve ser mantida flutuante, mas administrada no
existe taxa de cmbio completamente livre.

30
Quadro 2: Comparao entre as polticas macroeconmicas

Ortodoxia convencional Novo desenvolvimentismo

1. O supervit primrio o padro fiscal central. 1. O dficit oramentrio e a poupana pblica


so os padres fiscais centrais.
2. O Banco Central tem uma nica meta 2. O Banco Central tem trs metas obrigatrias:
obrigatria: a inflao. inflao, taxa de cmbio e emprego.
3. O Banco Central usa um nico instrumento: a 3. O Banco Central pode tambm comprar
taxa de juros de curto prazo. reservas ou impor controles sobre o ingresso de
capitais para administrar a taxa de cmbio.
4. A taxa de juros de curto prazo endgena e 4. A taxa de juros de curto prazo exgena e
deve ser alta. pode ser moderada.
5. A taxa de cmbio flutuante e endgena. 5. A taxa de cmbio flutuante mas administrada.

Vamos agora comparar as estratgias de crescimento que apresento no Quadro 3. A


ortodoxia convencional apoia as reformas institucionais que reduzem o tamanho do Estado
e fortalecem o mercado. Ela atribui um papel mnimo ao Estado em investimento e
poltica industrial e no v nenhum papel para a nao (um conceito ausente). Prope a
abertura da conta capital e uma poltica de crescimento com poupana externa.

Ao contrrio, o novo desenvolvimentismo quer reformas institucionais que fortaleam


tanto o Estado quanto o mercado s uma organizao do Estado capaz e instituies
normativas estatais dotadas de legitimidade podem servir como instrumentos de ao
coletiva da nao. O novo desenvolvimentismo v a nao como uma sociedade nacional,
com um sentido de destino comum e de solidariedade quando compete
internacionalmente, como o ator fundamental que define uma estratgia nacional de
crescimento. V como a instituio fundamental para esse crescimento a estratgia
nacional de desenvolvimento, que cria incentivos para os empresrios inovarem e
investirem. D prioridade aos setores exportadores e a setores caracterizados por um alto
valor agregado per capita, ou seja, setores com alto contedo tecnolgico ou de
conhecimento. Acredita que no apenas necessrio, mas tambm possvel aumentar a
poupana interna, pois todos os pases desenvolvidos fizeram isso no passado. A doena
holandesa, a poltica de crescimento com poupana externa recomendada pela ortodoxia
convencional, uma causa importante da apreciao da taxa de cmbio apreciao que
deve sempre ser evitada, pois uma taxa de cmbio competitiva, relativamente depreciada,
condio fundamental para o crescimento.

Antes dos anos 1990, a ortodoxia convencional estava preocupada com as taxas de cmbio

31
e, durante as crises do balano de pagamentos, sempre exigia depreciaes do cmbio,
alm de ajustes fiscais. A partir da dcada de 1990, porm, o FMI praticamente se
esqueceu dos dficits em conta corrente (eles eram poupana externa, afinal de contas) e
das depreciaes da taxa de cmbio. A hiptese dos dficits gmeos isentava-o da
preocupao com os dficits em conta corrente: ele s precisava se preocupar com o
supervit primrio. Durante um certo tempo, preferiu falar sobre ncoras cambiais e
dolarizao; depois que essa estratgia fracassou no Mxico, no Brasil e, principalmente,
na Argentina, o FMI se voltou para taxas de cmbio plenamente flutuantes para resolver
todos os problemas externos.

O novo desenvolvimentismo altamente crtico dessa perspectiva e deseja o controle no


apenas sobre as contas pblicas do Estado (dficit pblico), mas tambm sobre as contas
totais da nao (conta corrente). No apenas deseja que a dvida do Estado seja baixa, mas
tambm que o Estado apresente uma poupana pblica positiva. Quer tambm que o
Estado-nao tenha contas externas que garantam sua segurana e autonomia nacionais.
Quer no apenas a administrao da taxa de juros, mas tambm a administrao da taxa de
cmbio, mesmo em um regime de taxa flutuante que no chama de sujo, como a
ortodoxia convencional est acostumada a fazer, mas de administrado.

Quadro 3: Comparao das Estratgias de Crescimento

Ortodoxia convencional Novo desenvolvimentismo

1. Nenhum papel econmico para a nao ou para 2. A nao o agente que define a estratgia
estratgias nacionais de desenvolvimento. nacional de desenvolvimento.
2. Reformas que reduzem o tamanho do Estado e 2. Reformas que fortalecem o Estado e regulam
desregulam os mercados. os mercados.
3. As instituies fundamentais para promover o 3. A instituio chave para promover o
crescimento so os direitos de propriedade e os crescimento a estratgia nacional de
contratos. desenvolvimento.
4. Papel mnimo do Estado no investimento e na 4. Papel moderado no investimento e na poltica
poltica industrial. industrial; grande papel na redistribuio.
5. Sem tendncias estruturais. 5. Tendncia sobrevalorizao da taxa de
cmbio e ao aumento dos salrios abaixo da
produtividade.
6. Liberalizao da conta de capital e taxa de 6. Taxa de cmbio flutuante mas administrada
cmbio flutuante. para neutralizar sua tendncia
sobrevalorizao.
5. Crescimento financiado com poupana externa. 5. A poupana externa aprecia a taxa de cmbio e
provoca a substituio da poupana interna pela
poupana externa.

32
Cada um dos pontos acima merece uma anlise demorada, mas que est alm do escopo
deste estudo. Em ambos os quadros comparativos, meu objetivo foi mostrar que, ao
contrrio da ideologia hegemnica que supe que a ortodoxia convencional a camisa de
fora de ouro para todos os pases proposta pelos idelogos do neoliberalismo, h uma
alternativa vivel e responsvel. A experincia dos pases do leste da sia, que nunca
aceitaram a ortodoxia convencional, j era clara sobre a existncia dessa alternativa;
tornou-se ainda mais clara com a recente experincia da Rssia e da Argentina. Na dcada
de 1990, esses dois pases adotaram modelos da ortodoxia convencional e caram ento em
profunda crise; depois de rejeitarem esse modelo econmico nos anos 2000, os dois pases
esto atualmente funcionando em modo de crescimento elevado. Assim, o novo
desenvolvimentismo no uma proposta terica, mas expressa experincias nacionais
bem-sucedidas. E a ortodoxia convencional no nem uma estratgia de crescimento nem
deriva de uma slida macroeconomia do desenvolvimento; a macroeconomia da
estagnao.

As polticas derivadas de uma slida macroeconomia estruturalista do desenvolvimento


devem ser orientadas para prticas fiscais responsveis, uma taxa mdia de juros moderada
e uma taxa de cmbio competitiva; esse o trip das polticas do novo
desenvolvimentismo. Quando os macroeconomistas dos pases ricos discutem as polticas
monetria e fiscal em seus prprios pases, eles podem divergir, mas concordam com os
trs pontos acima. A ortodoxia convencional que aplicada nos pases em
desenvolvimento, no entanto, mostra uma prtica bastante diferente. Embora esteja sempre
exigindo disciplina fiscal e dficits oramentrios reduzidos, no exige disciplina externa
nem dficit zero na conta corrente, mas crescimento com poupana externa. Por outro
lado, quando a taxa real de juros se torna abusivamente alta e criticada, os economistas
convencionais no demonstram nenhum desconforto em afirmar que a taxa de juros
elevada a taxa de juros natural: abaixo disso, a inflao vai se acelerar.16. Finalmente,
a ortodoxia convencional insiste, contra toda evidncia, que impossvel administrar a
taxa de cmbio de longo prazo; isso pode ser verdade para os Estados Unidos, onde o
dlar a moeda reserva internacional, mas no verdade para outros pases.

16
No Brasil, por exemplo, no incio dos anos 2000, a taxa real de juros estava em torno de 10%.
Para defender essa poltica, alguns argumentaram que 9% era a taxa de juros natural. Depois disso,
em parte em razo das crticas crescentes a tal poltica de taxa de juros, ela caiu para 4% em 2009,
enquanto a inflao permanecia muito baixa.

33
Dessas trs polticas, a poltica crucial a necessidade de uma taxa de cmbio competitiva.
Por competitiva entendo a taxa de cmbio que, alm de equilibrar intertemporalmente a
conta corrente, garante a competitividade internacional dos setores de bens
comercializveis, caso adotem tecnologias de ponta. As moedas dos pases em
desenvolvimento enfrentam uma tendncia a uma relativa sobrevalorizao, por vrios
motivos: no caso da poltica de crescimento com poupana externa, a sobrevalorizao
implica um desequilbrio da conta corrente; no caso da doena holandesa, uma moeda
relativamente sobrevalorizada, que torna o desenvolvimento econmico simplesmente
impossvel, compatvel com o equilbrio da conta corrente. No h nada mais
desagradvel para a ortodoxia convencional do que a questo da taxa de cmbio. Durante
muitos anos, os economistas do desenvolvimento no discutiram a taxa de cmbio essa
era uma preocupao da teoria macroeconmica. Uma competente macroeconomia do
desenvolvimento e, em termos estratgicos, o novo desenvolvimentismo esto corrigindo a
trajetria e mostrando como central a questo da taxa de cmbio, no apenas para manter
a conta corrente equilibrada mas tambm para promover a poupana e o investimento.17

Finalmente, como os pases em desenvolvimento so pases dualistas que enfrentam o


problema de uma oferta ilimitada de mo-de-obra, h uma tendncia dos salrios a
aumentarem mais lentamente do que a produtividade. Assim, h uma tendncia
concentrao de renda que precisa ser controlada pela poltica econmica sobretudo por
uma poltica de salrios mnimos e um amplo programa de gastos sociais em educao,
assistncia sade, assistncia social e seguridade social no apenas por razes
distributivas, mas tambm porque a desigualdade uma fonte de instabilidade poltica que
pode vir a ser um grande obstculo ao crescimento (Przeworski e Curvale 2006).

Concluso

Quais so os resultados das duas abordagens? O resultado da ortodoxia convencional na


Amrica Latina bem conhecido: quase-estagnao. Desde 1990, pelo menos, a verdade
de Washington e Nova York se tornou hegemnica nessa regio marcada pela
dependncia. Ocorreram reformas e ajustes de todos os tipos, mas deles no resultou
nenhum desenvolvimento. Os resultados do novo desenvolvimentismo na Amrica Latina,

17
H uma literatura cada vez mais abundante relacionando o crescimento econmico com
investimento, poupana e crescimento (Razin e Collins 1997, Bresser-Pereira e Nakano 2003, Gala
2006, Bresser-Pereira e Gala 2007, Eichengreen 2008, Rodrik 2008 e Williamson 2008).

34
por sua vez, no podem ser medidos. O Chile o utilizou, mas um pas pequeno e suas
polticas esto a meio caminho entre uma estratgia e outra. A Argentina dos Kirschners e
do antigo Ministro da Fazenda Roberto Lavagna o nico experimento concreto, mas
recente demais para permitir uma avaliao objetiva. Ainda assim, o novo
desenvolvimentismo est mais do que provado, porque nada mais do que a estratgia que
os pases dinmicos da sia tm utilizado.

Pode o novo desenvolvimentismo se tornar hegemnico na Amrica Latina, como foi o


desenvolvimentismo no passado? O fracasso da ortodoxia convencional me garante que
essa uma possibilidade real. A crise da Argentina em 2001 foi um ponto de inflexo: o
rquiem da ortodoxia convencional. Nenhum pas foi mais fiel na adoo de suas
orientaes; nenhum presidente foi mais dedicado construo da confiana do que
Carlos Menem. Os resultados so de conhecimento comum. Por outro lado, o pensamento
novo-desenvolvimentista est se renovando. Tem sua disposio uma nova gerao de
macroeconomistas do desenvolvimento capaz de pensar por sua prpria conta, em lugar de
simplesmente aceitar as recomendaes das instituies financeiras internacionais. H, no
entanto, uma questo de hegemonia ideolgica a ser solucionada. Os pases latino-
americanos retomaro o desenvolvimento sustentado somente se seus economistas,
empresrios e burocratas do Estado se lembrarem da bem-sucedida experincia que foi o
antigo desenvolvimentismo e se mostrarem capazes de dar um passo frente. Eles j
criticaram os antigos erros e perceberam os fatos histricos novos que os afetam. Precisam
agora reconhecer que a revoluo nacional que estava em curso, tendo o antigo
desenvolvimentismo como estratgia nacional, foi interrompida pela grande crise da
dcada de 1980 e pela onda ideolgica neoliberal vinda do Norte. Precisam fazer um
diagnstico aprofundado da quase-estagnao causada pela ortodoxia convencional.
Devem ter em mente que as polticas chave que precisam de mudana so as polticas
macroeconmicas, sobretudo aquelas relacionadas taxa de juros e taxa de cmbio.
Precisam atentar para a estratgia nacional de desenvolvimento dos pases asiticos
dinmicos. Precisam se envolver no grande esforo nacional coletivo de rejeitar a
macroeconomia da estagnao que a ortodoxia convencional significa, e de formular uma
nova estratgia nacional de desenvolvimento para seus pases. Acredito que essa retomada
de conscincia esteja em pleno andamento. O desenvolvimento da Amrica Latina sempre
foi nacional-dependente, porque suas elites sempre estiveram em conflito e eram
ambguas ou ambivalentes ora se afirmando como nao, ora cedendo hegemonia

35
ideolgica externa. H, no entanto, um elemento cclico nesse processo (Bresser-Pereira
1993). Desde o incio dos anos 2000 tem ficado claro que acabou a era do neoliberalismo e
da estratgia econmica proposta por ele, o Consenso de Washington; a atual crise
financeira global colocou-lhe um fim definitivo. Novas perspectivas esto se abrindo para
a Amrica Latina. No cenrio do novo desenvolvimentismo, cada pas individual tem
agora a possibilidade de adotar efetivamente estratgias nacionais de desenvolvimento
estratgias que ampliam o papel do Estado como regulador e estimulador dos
investimentos privados e da inovao, estratgias que aumentam a competitividade
internacional do pas ao mesmo tempo em que protegem a mo-de-obra, os pobres e o
meio ambiente.

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