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Jurado Nacional de Elecciones

Resolucin N. 1176-2016-JNE
Expediente N. J-2016-01243-A01
PISCO - ICA
RECURSO DE APELACIN
Lima, veintids de setiembre de dos mil diecisis

VISTO, en audiencia pblica de la fecha, el recurso de apelacin que Juan Roberto


Daz Buleje interpuso en contra del Acuerdo de Concejo N. 032-2016-MPP, del 24 de
junio de 2016, que desestim el recurso de apelacin formulado en contra de la
decisin del concejo provincial, que mediante Acuerdo de Concejo N. 015-2016-MPP,
desestim la solicitud de vacancia de Toms Villanueva Anda Crisstomo en el cargo
de alcalde de la Municipalidad Provincial de Pisco, departamento de Ica, por la causal
prevista en el artculo 22, numeral 9, concordante con el artculo 63, de la Ley N. 27972,
Ley Orgnica de Municipalidades; y odo el informe oral.

ANTECEDENTES

Respecto a la solicitud de vacancia

Mediante escrito presentado el 4 de marzo de 2016 (fojas 4 a 17), Juan Roberto Daz
Buleje solicit la vacancia Toms Villanueva Anda Crisstomo en el cargo de alcalde de
la Municipalidad Provincial de Pisco, departamento de Ica, por considerar que incurri en
la causal prevista en el artculo 22, numeral 9, concordante con el artculo 63, de la Ley N.
27972, Ley Orgnica de Municipalidades (en adelante, LOM), sobre la base de las
siguientes alegaciones:

a) El Consorcio Miguel Grau se encuentra integrado por las empresas


Construcciones y Maquinarias del Sur S.A.C. (COMASUR SAC) (98 % de
participacin) y Servicios y Construcciones A & L S.A.C. (2 % de participacin);
mientras que el Consorcio Los Rosales se encuentra conformado por la empresa
COMASUR SAC (99 % de participacin) y Humberto Amaranto Apolaya
Advncula (1 % de participacin).

La Municipalidad Provincial del Pisco celebr un contrato con el Consorcio


Miguel Grau para la ejecucin de la obra Mejoramiento de la Infraestructura Vial
Urbana en el Centro Poblado Cooperativa Almirante Grau del distrito de Pisco,
por un monto de S/ 6 718 517.08. Asimismo, suscribi un contrato con el
Consorcio Los Rosales para que ejecute la obra Construccin de Pistas y
Veredas en la Urbanizacin Lotizacin La Esperanza, por un monto de S/
10 631 272.12.

Estas contrataciones se efectuaron con la finalidad de favorecer a la empresa


COMASUR SAC, cuyo verdadero propietario es Roberto Fredie Morales Herrera,
quien es amigo personal del alcalde.

De igual forma, seala que este favoritismo del alcalde tambin se evidenci
cuando ejerci el cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Tpac Amar
Inca, provincia de Pisco, departamento de Ica (gestin edil 2011-2014), toda vez

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que la referida comuna ejecut casi la totalidad de sus obras con la empresa
COMASUR SAC.

Asimismo, sostiene que con el objeto de favorecer a COMASUR SAC, a travs


de las Resoluciones N. 788-2014-MDTAI-ALC, N. 789-2014-MDTAI-ALC y N.
790-2014-MDTAI-ALC, del 31 de diciembre de 2014, Toms Villanueva Anda
Crisstomo, en su condicin de alcalde de la Municipalidad Distrital de Tpac
Amar Inca, acept el desplazamiento de los servidores Adel Eusebia Castro
Huarcaya, Vilma Esther Basalda Campos y Jorge Sergio Moreyra Salas, a fin
de que presten servicios en la Municipalidad Provincial de Pisco.

b) El 6 de noviembre de 2015, la entidad edil y la empresa Creditex S.A.A.


suscribieron el documento denominado Acta de Entendimiento, mediante el cual
la municipalidad se comprometi a abonar a esta ltima el monto de S/ 360
000.00 por concepto de intereses correspondientes al cobro indebido del
impuesto a la alcabala del ejercicio fiscal 2000. Pese a que el Tribunal Fiscal no
orden dicha devolucin. Ello, por el inters directo del alcalde de favorecer a
esta empresa que fue su exempleadora.

Descargos de la autoridad edil

El 5 de abril de 2016 (fojas 68 a 75), el alcalde Toms Villanueva Anda Crisstomo


present su escrito de descargo en el cual seal sustancialmente lo siguiente:

Sobre los contratos celebrados con interpsita persona:


a) El solicitante de la vacancia no ha probado que Roberto Fredie Morales Herrera es
el propietario real de COMASUR SAC., as como tampoco acredita que es amigo
personal del alcalde.
b) Las contrataciones efectuadas para la ejecucin de las obras Mejoramiento de
la Infraestructura Vial Urbana en el Centro Poblado Cooperativa Almirante Grau
del distrito de Pisco, y Construccin de Pistas y Veredas en la Urbanizacin
Lotizacin La Esperanza, cumplieron con el procedimiento establecido en la Ley
de Contrataciones y fueron convocadas a travs de sus respectivos procesos de
licitacin pblica, en los cuales no se formul ninguna observacin, por lo que no
existi injerencia ni anormalidad en la adjudicacin de la buena pro a la empresa
COMASUR SAC.
c) A travs de la Resolucin de Alcalda N. 790-2014-MDTAI, la Municipalidad
Distrital de Tpac Amar Inca, como entidad de origen, acept el desplazamiento
del servidor Jorge Sergio Moreyra Salas a efectos de que preste servicios en la
Municipalidad Provincial de Pisco, posteriormente, la entidad de destino, esto es,
la comuna provincial, efectu la designacin del referido servidor mediante
Resolucin de Alcalda N. 019-2015-MPP, lo cual evidencia que este
procedimiento se realiz correctamente.
d) Los funcionarios de confianza renen todas las exigencias legales y estn
designados en cargos estructurales conforme a la ordenanza que aprueba el
Cuadro de Asignacin de Personal (CAP).

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Sobre el pago a la empresa CREDITEX S.A.A.:
a) Mediante Resolucin del Tribunal Fiscal N. 00672-2-2002, del 8 de febrero de
2002, se revoc la Resolucin N. 493-2000-ALC/MPP del 1 de agosto del 2000, y
la Resolucin N. 264-2000-ALC/MPP, del 17 de mayo del 2000, en el extremo
referido a la Resolucin de Determinacin N. 001-2000-DRHM/MPP, acotada a
CREDITEX S.A.A. por concepto de pago de alcabala.
b) Dado que la empresa CREDITEX S.A.A. efectu un pago indebido por alcabala, de
acuerdo con el artculo 38 del Decreto Supremo N. 133-2013-EF, corresponda,
adems de la devolucin del importe, el pago de los intereses legales.
c) La liquidacin de intereses efectuada por la Municipalidad Provincial de Pisco
estableci un monto de S/ 909 585.18, mientras que la liquidacin de CREDITEX
S.A.A. fij el monto de S/ 2 095 969.00, por consiguiente el acta de entendimiento
resulta favorable a entidad edil.

Pronunciamiento del Concejo Provincial de Pisco

En sesin extraordinaria del 14 de abril de 2016 (fojas 301 a 314), con la presencia de todos
sus integrantes, el Concejo Provincial de Pisco, por mayora (siete votos en contra), rechaz la
solicitud de vacancia interpuesta contra el alcalde Toms Villanueva Anda Crisstomo.

La decisin del concejo distrital se materializ a travs del Acuerdo de Concejo N. 015-
2016-MPP (fojas 196 y 197).

El recurso de reconsideracin

El 11 de mayo de 2016 (fojas 203 a 213), Juan Roberto Daz Buleje interpuso recurso de
reconsideracin en contra del acuerdo de concejo adoptado en la sesin extraordinaria del 14
de abril de 2016, sobre la base de los argumentos expuestos en la solicitud de vacancia.

La decisin del Concejo Provincial de Pisco

En Sesin Extraordinaria del 21 de junio de 2016 (fojas 315 a 322), llevada a cabo con la
presencia de todos sus integrantes, el Concejo Provincial de Pisco, por mayora (siete votos en
contra), rechaz el recurso de reconsideracin interpuesto por Juan Roberto Daz Buleje.

Sobre el recurso de apelacin

El 15 de julio de 2016 (fojas 263 a 272), Juan Roberto Daz Buleje interpuso recurso de
apelacin en contra del Acuerdo de Concejo N. 032-2016-MPP, del 24 de junio de 2016,
reiterando las imputaciones expuestas en la solicitud de vacancia.

CUESTIN EN DISCUSIN

En el presente caso, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones deber establecer si


Toms Villanueva Anda Crisstomo, alcalde de la Municipalidad Provincial de Pisco,
incurri en la causal de vacancia por restricciones en la contratacin prevista en el artculo
22, numeral 9, concordante con el artculo 63.

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CONSIDERANDOS

Sobre la causal de vacancia prevista en el artculo 22, numeral 9, concordante con el


artculo 63, de la LOM

1 Es posicin constante de este Supremo Tribunal Electoral considerar que el artculo 22,
numeral 9, concordante con el artculo 63, de la LOM, tiene por finalidad la proteccin
de los bienes municipales, precepto de vital importancia para que las municipalidades
cumplan con las funciones y propsitos de desarrollo integral, sostenible y armnico de
su circunscripcin. En vista de ello, dicha norma entiende que estos bienes no estaran
lo suficientemente protegidos cuando quienes estn a cargo de su proteccin (alcaldes
y regidores) contraten, a su vez, con la misma municipalidad, y prev, por lo tanto, que
las autoridades que as lo hicieren sean retiradas de sus cargos.

2 As pues, mediante la Resolucin N. 171-2009-JNE, este Supremo Tribunal Electoral


estableci tres elementos que configuran la causal contenida en el artculo 63 de la
LOM: i) la existencia de un contrato, en el sentido amplio del trmino, con excepcin del
contrato de trabajo de la propia autoridad, cuyo objeto sea un bien municipal; ii) la
intervencin, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como
persona natural, por interpsita persona o de un tercero (persona natural o jurdica) con
quien el alcalde o regidor tenga un inters propio (si la autoridad forma parte de la
persona jurdica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director,
gerente, representante o cualquier otro cargo) o un inters directo (si se advierte una
razn objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendra algn
inters personal con relacin a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres,
con su acreedor o deudor, etctera); y iii) la existencia de un conflicto de intereses entre
la actuacin del alcalde o regidor, en su calidad de autoridad representativa municipal, y
su posicin o actuacin como persona particular de la que se advierta un
aprovechamiento indebido.

Asimismo, este rgano colegiado precis que el anlisis de los elementos sealados es
secuencial, en la medida en que cada uno es condicin para la existencia del siguiente.

3 En esa lnea, una vez precisados los alcances del artculo 22, inciso 9, concordante con
el artculo 63, de la LOM, en la jurisprudencia del Pleno del Jurado Nacional de
Elecciones, se proceder a valorar la conexin lgica de los hechos imputados con la
solicitud de declaratoria de vacancia.

Anlisis del caso concreto

4 En el presente caso, conforme se advierte de los antecedentes de la presente


resolucin, el solicitante de la vacancia alega que Toms Villanueva Anda Crisstomo
infringi las restricciones en la contratacin, sobre la base de los siguientes hechos: i)
haber tenido un inters en que la Municipalidad Provincial de Pisco contrate con el
Consorcio Miguel Grau y con el Consorcio Los Rosales, para favorecer a Roberto
Fredie Morales Herrera, quien es amigo personal del alcalde, y verdadero propietario
de la empresa COMASUR SAC, la cual integra los referidos consorcios con una

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participacin de 98 y 99 %, respectivamente; y ii) haber tenido inters en que la
entidad edil suscriba el Acta de Entendimiento que dispone la devolucin de S/ 360
000.00 a favor de la empresa Creditex S.A.A. para favorecerla porque fue su
exempleadora.

5 Ahora bien, de acuerdo con el esquema propuesto en el segundo considerando de la


presente resolucin, se debe establecer si concurren los tres elementos que configuran
la causal de vacancia por infraccin de las restricciones en la contratacin, en los
hechos imputados en la solicitud de vacancia.

Con relacin a los contratos de obra y la empresa COMASUR SAC

6 En cuanto al primer elemento, obra en autos de fojas 151 a 155, el contrato de


Ejecucin de Obra N. 001-2015-MPP/GM, del 22 de octubre de 2015, suscrito entre la
Municipalidad Provincial de Pisco y el Consorcio Miguel Grau integrado por las
empresas COMASUR SAC y Servicios y Construcciones A & L S.A.C., cuyo
representante legal es Ral Renato Torres Sierra.

As tambin, obra en autos el contrato de Ejecucin de Obra N. 002-2015-MPP/GM,


del 22 de octubre de 2015, suscrito entre la Municipalidad Provincial de Pisco y el
Consorcio Los Rosales integrado por las empresas COMASUR SAC y el ingeniero
Humberto Amaranto Apolaya, cuyo representante legal es Johny Edwin Morales
Herrera (fojas 99 a 104).

7 Los documentos citados en el considerando precedente demuestran la relacin


contractual entre la Municipalidad Provincial de Pisco y la empresa COMASUR SAC,
integrante de los consorcios Miguel Grau (98 % de participacin) y Los Rosales (99 %
de participacin), respecto de la ejecucin de las obras Mejoramiento de la
Infraestructura Vial Urbana en el Centro Poblado Cooperativa Almirante Grau del
distrito de Pisco por un monto de S/ 6 718 517.08, y Construccin de Pistas y
Veredas en la Urbanizacin Lotizacin La Esperanza por un monto de S/ 10 631
272.12; respectivamente.

8 En esa medida, se verifica la concurrencia del primer elemento, esto es, la existencia de
un vnculo contractual entre la entidad edil y la empresa COMASUR SAC integrante de
los referidos consorcios, correspondiendo, por consiguiente, pasar al anlisis del
siguiente elemento.

9 Respecto al segundo elemento de anlisis, en el presente caso se requiere determinar


la intervencin del burgomaestre en ambos extremos de la relacin patrimonial, esto es,
en su condicin autoridad municipal, y a la vez, como persona natural, por interpsita
persona o de un tercero con quien dicha autoridad tenga un inters propio o un inters
directo.

10 Ahora bien, el solicitante de la vacancia sostiene que la participacin del alcalde se


efectu mediante interpsita persona o de un tercero, esto es, a travs de Roberto
Fredie Morales Herrera, quien es amigo personal de la autoridad edil, adems de ser el

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verdadero propietario de COMASUR SAC; sin embargo, no precisa si este inters es
propio o directo.

11 En esa lnea, es necesario recordar que el inters propio se evidencia, si la autoridad


forma parte de la persona jurdica que contrata con la municipalidad en calidad de
accionista, director, gerente, representante o en cualquier otro cargo. No obstante ello,
en el presente caso, no se ha aportado medio probatorio alguno que permita determinar
que el alcalde forma parte de COMASUR SAC; por el contrario, de la consulta RUC
efectuada en el portal electrnico de la SUNAT http://www.sunat.gob.pe/cl-ti-
itmrconsruc/jcrS00Alias, se acredita que el gerente general y representante legal de la
referida empresa es Johny Edwin Morales Herrera.

12 Asimismo, cabe precisar que no se encuentra probado que Roberto Fredie Morales
Herrera es el verdadero propietario de COMASUR, as como tampoco est
acreditado que este supuesto amigo personal del alcalde es hermano de Johny
Edwin Morales Herrera.

13 De igual forma, tampoco se advierte que exista una relacin de parentesco o alguna de
carcter contractual u obligacional (de crdito o deuda) entre el alcalde y el
representante de COMASUR SAC, que pueda erigirse como prueba idnea para
evidenciar el inters directo al momento de efectuar las contrataciones cuestionadas.

14 En consecuencia, no se evidencia, de manera clara e indubitable, que la autoridad edil


cuestionada haya tenido inters directo o propio en las contrataciones materia de anlisis,
ms an si estas se efectuaron a travs de las respectivas licitaciones pblicas realizadas
por un Comit Especial del cual el burgomaestre no formaba parte, as como tampoco se
aprecia que haya ejercido intervencin alguna sobre sus miembros.

15 Adicionalmente, el solicitante alega que el inters de la autoridad cuestionada estara


acreditado en razn de que, durante el periodo que ejerci el cargo de alcalde de la
Municipalidad Distrital de Tpac Amar Inca, provincia de Pisco, departamento de
Ica (2011-2014), casi la totalidad de las obras ejecutadas fueron otorgadas a la
empresa COMASUR SAC. Al respecto, cabe precisar, que el hecho de que el
comit de seleccin adjudique la buena pro de las obras y servicios a determinada
empresa en ms de una oportunidad, no acredita en forma alguna la relacin de
inters entre la contratista y la autoridad edil, dado que, lo que corresponde
acreditar, es la relacin o vinculacin entre la autoridad y la contratista, que
evidencie de manera clara y objetiva el inters de la autoridad de favorecer a la
empresa, con la consiguiente vulneracin a las restricciones en la contratacin.
Siguiendo ese mismo razonamiento, el desplazamiento de los servidores Adel
Eusebia Castro Huarcaya, Vilma Esther Basalda Campos y Jorge Sergio Moreyra
Salas, a fin de que presten servicios en la Municipalidad Provincial de Pisco,
tampoco acredita el elemento de inters.

16 Consecuentemente, en vista de que no se ha acreditado el segundo elemento de la


evaluacin tripartita, y dado su carcter secuencial, en la medida en que cada uno es
condicin para la existencia del siguiente, resulta inoficioso analizar la existencia de un

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conflicto de intereses en la actuacin del citado alcalde respecto a las contrataciones
efectuadas con COMASUR SAC.

Sobre el reconocimiento de pago a la empresa CREDITEX SAC

17 Con relacin al primer elemento, a fojas 105, obra el documento denominado Acta de
Entendimiento, celebrado el 6 de noviembre de 2015, entre la Municipalidad Provincial de
Pisco y la Empresa Creditex S.A.A., sobre el pago de intereses correspondientes al cobro
indebido del impuesto de alcabala del ejercicio fiscal 2000, en el cual se estableci el
monto de S/ 360 000.00 por concepto de intereses a favor de Creditex S.A.A., que
seran pagados por la entidad municipal en tres cuotas de S/ 120 000.00 por cada
ao, durante los aos 2016, 2017 y 2018.

En esa medida, estamos ante un acuerdo de voluntades con un contenido


eminentemente patrimonial sobre recursos municipales, por tanto, se encuentra
acreditada la concurrencia del primer elemento constitutivo de la causal bajo anlisis.

18 En cuanto al segundo elemento de anlisis, como ya se ha establecido, se requiere


determinar la intervencin de la autoridad cuestionada como persona natural, por
interpsita persona o de un tercero con quien dicha autoridad tenga un inters propio o un
inters directo.

19 Al respecto, no se han aportado medios probatorios idneos que permitan evidenciar


una razn objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde tena un inters
personal en que a travs del referido documento la comuna provincial reconociera el
pago de intereses derivados del cobro indebido del impuesto a la alcabala del ejercicio
fiscal 2000.

20 Ello, en atencin a que, se alega que el alcalde habra favorecido a Creditex S.A.A.,
dado que fue su empleadora. As, con la finalidad de probar esta afirmacin a travs del
escrito presentado el 8 de abril de 2016 (fojas 45 a 67, incluido anexos), se present
copia literal de la partida electrnica de la Cooperativa de Servicios Mltiples de los ex
trabajadores de la Ca Textil El Progreso Limitada, lo cual no prueba en modo alguno la
vinculacin imputada, dicho en otros trminos, a efectos de la configuracin de la causal
de declaratoria de vacancia prevista en el artculo 22, numeral 9, de la LOM, no resulta
admisible la invocacin de conexiones o vnculos indirectos.

21 En este mismo sentido, no se encuentra acreditado que el reconocimiento de pago de


intereses se haya celebrado con el deliberado inters de que el burgomaestre obtenga
algn beneficio en forma personal o a travs de la empresa por ser un tercero vinculado
a esta.

22 Aunado a ello, se debe considerar que no se cuenta con un informe del rgano de
control que permita evidenciar que dicho reconocimiento a favor de la empresa Creditex
S.A.A., en efecto, es lesivo a los intereses municipales.

23 Por tales motivos, atendiendo a que no se cumple satisfactoriamente con el segundo


elemento, y teniendo en cuenta que para que se declare vlidamente la vacancia en el

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cargo de alcalde o regidor, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artculo 22 de la
LOM, se requiere de la concurrencia de los tres elementos descritos en el considerando
segundo de la presente resolucin, el pedido de vacancia no puede ser amparado.

Cuestin adicional

24 De otro lado, el que este Supremo Tribunal Electoral considere que la autoridad
cuestionada no ha incurrido en la causal de vacancia por restricciones de contratacin,
en tanto no han concurrido los tres elementos de anlisis, no supone en modo alguno la
convalidacin de las imputaciones sobre el desplazamiento de personal, las
contrataciones con determinada empresa o un indebido pago de intereses. As pues,
corresponde remitir copia de los actuados a la Contralora General de la Repblica, a
efectos de que este organismo constitucional autnomo y ente rector del Sistema
Nacional de Control proceda conforme a sus competencias en atencin a lo dispuesto
en el artculo 199 de la Constitucin Poltica del Per.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la presidencia del magistrado Luis
Carlos Arce Crdova, por ausencia del Presidente titular, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

Artculo primero.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelacin interpuesto por Juan


Roberto Daz Buleje, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo N. 015-
2016-MPP, que desestim la solicitud de vacancia de Toms Villanueva Anda
Crisstomo en el cargo de alcalde de la Municipalidad Provincial de Pisco,
departamento de Ica, por la causal prevista en el artculo 22, numeral 9, concordante con
el artculo 63, de la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.

Artculo segundo.- REMITIR copia de los actuados a la Contralora General de la


Repblica para su conocimiento, evaluacin y fines correspondientes.

Regstrese, comunquese y publquese.

SS.

ARCE CRDOVA

CHANAM ORBE

CHVARRY CORREA

RODRGUEZ VLEZ

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Samaniego Monzn
Secretario General
AC/gcm