EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Diferencia entre proceso y procedimiento

El procedimiento administrativo se trata junto al acto administrativo o como introduccin a los sistemas de impugnacin
de la actividad del poder ejecutivo Conforme a los actuales programas para el estudio del derecho administrativo
corresponde al segundo volumen de esta obra el procedimiento administrativo y sus diferencias con el proceso de esa
misma ndole
A efecto de no romper el sistema seguido desde la primera edicin de estos cursos, a continuacin se dan breves
nociones de esta figura.

Procedimiento administrativo. Concepto

Es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo.
En la doctrina espaola se da la siguiente definicin: procedimiento administrativo es "el cauce legal que los rganos de la
administracin pblica so ven obligados a seguir en la realizacin de sus fundones y dentro de su competencia respectiva,
para producir los actos administrativos.

Clasificacin del procedimiento

El procedimiento administrativo puede ser clasificado de diversas maneras, as. se habla de procedimiento formal y
aformal, general y especial, unifsico y bifsico. declarativo y ejecutivo, tcnico o de gestin (Frandsco Gonzlez Navarro);
ordinarios y especiales: flexible o rgido, lineal o triangular, etc. El programa oficial de 1986 adoptaba la siguiente
enumeracin interno y extremo, previo y de ejecucin. de oficio y a peticin de parte.

Caractersticas y requisitos del procedimiento administrativo.

El procedimiento externo y las formalidades constitucionales
Las caractersticas del procedimiento administrativo varan segn las diversas concepciones que del mismo se tengan as
como por cuestiones de ndole poltica Por nuestra parte sealamos stas
a) Legalidad Debe estar previsto o permitido en la ley. dentro de la competencia del rgano.
bl Eficiencia. Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto.
c) Gratuidad. Generalmente existir esta nota, salvo que se trate de servicios pblicos o actividad registral
d) Publicidad Es decir, no existen los procedimientos secretos excepto en asuntos de segundad nacional, diplomticos o
en que por razones morales deba mantenerse reserva
e) Agilidad. Aunque en la prctica ocurre casi siempre que los trmites administrativos marchan con lentitud, todos los
movimientos de reforma administrativa tienden a darles rapidez
f) Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro actiont, esto es, que el procedimiento debe tender a lograr el
resultado ms favorable al administrado o particular.
g) Requisitos del procedimiento Deben estar contenidos en ley o disposicin reglamentaria y ser tcnicamente idneos
para emitir o ejecutar el acto Puesto que no existe en Mxico un cdigo o ley que regule de manera unificada los
procedimientos administrativos, se estar a lo previsto en cada caso: y siempre acatando lo que la constitucin federal
establece respecto a procedimiento La anterior afirmacin es vlida a pesar de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, ya que sta no contempla como objeto de la misma materias muy importantes.
Las formalidades o los requisitos que la constitucin poltica seala, aplicables al procedimiento externo, son
prcticamente los mismos que se indicaron a propsito del acto administrativo, forma escrita, competencia del rgano,
fundamentacin motivacin, no retroactividad. no dejar en estado de indefensin al gobernado y efectuarse conforme a la
ley.

Las formalidades esenciales del procedimiento

La expresin formalidades esenciales del procedimiento, referida en sus inicios a la materia procesal o judicial, se ha
hecho extensiva a las otras ramas del derecho. Hay una total indefinicin acerca de cules son esas formalidades, pero
podemos indicar que son aquellas previstas en la ley para o dejar en estado de indefensin al particular tales como
escuchar a ste y notificarle las decisiones que le afectan directamente.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo

La ley del rubro fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de agosto de 1994 e inici su vigencia el lo de junio
de 1995. su contenido se refiere:
a) Excluye de su mbito de aplicacin las cuestiones locales, municipales, de paraestatales, financiera, fiscal, electoral,
competencia econmica, responsabilidad de los servidores pblicos, justicia laboral y agraria, y del ministerio pblico. f>)
Supletoriedad del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles c) Campo de aplicacin y disposiciones generales ) Rgimen
jurdico del acto administrativo c) Nulidad y anulabilidad del acto administrativo
f) Eficacia del acto administrativo.
g) La extincin del acto administrativo.
h) Disposiciones generales para el procedimiento administrativo
i) Los interesados
j) Impedimentos, excusas y recusaciones
k) Trminos y plazos.
l) El acceso a los documentos e informacin m) Notificaciones n) Impugnacin de notificaciones ) La iniciacin del
procedimiento o) Tramitacin del procedimiento p) Terminacin del procedimiento. q) Visitas de verificacin. r) Mejora
regulatoria. s) Comisin federal de mejora regulatoria ) Manifestacin de impacto regulatorio u) Registro federal de
trmites y servicios v) Infracciones y sanciones administrativas.
w) Recurso de revisin
Fl articulado de esta ley no altera la esencia de las cuestiones que se abordan a lo largo de estos cursos No consideramos
oportuno hacer un comentario de ese ordenamiento, pues ello rebasara la finalidad y dimensiones de un libro de texto
como el presente

Discrecionalidad administrativa
Facultad discrecional y acto discrecional.
Facultad reglada y acto reglado. Delegacin de facultades
La facultad discrecional
Si bien es cierto, como ya hemos indicado, que la actividad de la administracin pblica est regulada por el sistema
jurdico vigente, ello no implica que los rganos gubernamentales no posean en ocasiones un relativo margen de
movimiento para determinar el contenido y la orientacin de sus tareas, es decir, para la emisin de actos administrativos
Cuando la ley permite al servidor pblico la actuacin dentro de determinados lmites, ponderando las motivaciones, los
fines y la oportunidad, estamos ante facultades de carcter discrecional en el ejercicio de la fundn administrativa.
Se habla de que en derecho administrativo, es precisamente mediante facultades discrecionales como se acta en la
mayora de las veces, ya que la ley no puede prever la oportunidad para la emisin del acto jurdico subjetivo, sino que es
la autoridad la que ha de valorar el momento, la medida y los alcances de la declaracin concreta que habr de producir
consecuencias de derecho.
Una facultad es discrecional siempre que el ordenamiento jurdico no establece cundo debe ejercitarse, cmo debe
ejercitarse y en qu sentido se debe ejercitar Ello puede obedecer a una de dos circunstancias a que no exista una ley
que regule los tres aspectos o momentos citados, o a que existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la
discrecionalidad de los tres o alguno de aqullos
La discrecionalidad es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas, o. si se prefiere entre
indiferentes jurdicos. porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de oportunidad, econmicos etc.). no
incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la administracin.

Facultad vinculada o reglada y acto reglado

A diferencia de la facultad discrecional, que implica el ejercicio de una posibilidad de eleccin dentro de un margen
permitido por la ley. la facultad reglada supone la existencia de una norma jurdica que indica claramente en qu
circunstancias y en qu sentido debe emitirse un acto, la creacin de ese acto reglado requiere la presencia de un rgano
competente y de un funcionario facultado, con total precisin, para efectuar la actividad que el sistema jurdico ordena
La facultad vinculada o reglada est prevista claramente en el texto normativo, que indica en qu momento y en qu
sentido ha de producirse el actuar de la administracin pblica, por ello se habla de que el acto y la facultad reglados
estn ligados o vinculados al texto de una cierta ley o reglamento.
De las facultades y actos reglados se ha dicho que tienen ventajas de seguridad jurdica sobre el otro tipo de actos y
facultades (discrecionales), lo que propicia una menor posibilidad de abuso o de fallas de apreciacin en los motivos y
fines.
Manuel Mara Diez escribe acerca de este tema
La ley es el soporte de todo acto administrativo y esa vinculacin se advierte con toda evidencia en la actividad reglada o
vinculada En este acto la actividad administrativa se concreta en una fiel ejecucin de la ley, que no solamente seala el
fin a realizar y la autoridad competente para ello, sino que establece, adems, cundo y cmo sta debe actuar
No debe, sin embargo, considerarse la actividad vinculada como una ejecucin automtica de la ley. sea porque sta deje
un claro necesario para desarrollarse la administracin, sea porque la aplicacin de la ley permite cierta apreciacin en la
ejecucin de sus disposiciones Existe un proceso intelectivo realizado por el servidor pblico para ubicar y realizar, en la
vida social las condiciones impuestas por la norma jurdica.
Entrena Cuesta

CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES DISCRECIONALES

Las facultades discrecionales se pueden clasificar en facultad discrecional libre, facultad discrecional obligatoria y facultad
discrecional tcnica.

La facultad discrecional libre

En este supuesto, el rgano puede o no realizar la actividad que le est permitiendo la ley. es decir, existe una total
libertad para actuar o no y tambin para determinar el sentido y alcance de la declaracin unilateral de voluntad Este tipo
de facultades y los actos derivados de su ejercicio se llaman discrecionales absolutos o totales. Gran parte de las
operaciones materiales caen dentro de este supuesto. as como determinados nombramientos, inversiones, algunos actos
en las relaciones diplomticas, la mayora de los casos de expropiacin, etctera Desde luego, esa total libertad para
actuar de que se habla lneas arriba es relativa; hay que recordar, a propsito de eso. que el funcionario quien habr de
ejercer la facultad discrecional libre debe estar en el supuesto contemplado en la ley que le permita realizar funcin
pblica, el asunto debe ser de la competencia del rgano, debe corresponder a sus fines y sus motivaciones, a las
atribuciones de la administracin pblica y. de manera primordial, debe realizarse todo conforme a la ley.

La facultad discrecional obligatoria

En este tipo de facultades, el funcionario o empleado pblico por cuenta del rgano competente tiene que actuar en uno
u otro sentido, pero dentro de los lmites que la ley contempla. No puede abstenerse de emitir un acto, aunque la norma
le permite cierta movilidad entre varias opciones prestablecidas como en el caso de las sanciones pecuniarias (multas).
La facultad discrecional obligatoria pareciera estar ms cerca de la facultad vinculada o reglada, pues tanto unas como
otras han de ajustarse a la competencia del rgano, a una adecuada motivacin y a los fines de inters general con miras
a los cuales debe actuar todo el poder pblico, pero debemos advertir que la discrecional obligatoria implica la necesidad
de emitir un acto dentro de cierto margen, y la reglada o vinculada est derivada de una norma que indique cmo y
cundo hay que actuar. Es del caso mencionar que en realidad no existen facultades totalmente vinculadas o totalmente
discrecionales

Facultad discrecional tcnica

Puesto que no toda la actividad de la administracin pblica se traduce a actos jurdicos. sino que existen operaciones
materiales de carcter tcnico que quedan fuera del mbito del derecho, se habla de que los entes gubernamentales
tienen libertad para seleccionar los mecanismos idneos para llevar a cabo sus tareas de naturaleza cientfica o tcnica
(construcciones, educacin, salubridad, contabilidad. etc ) Para algunos autores esta discrecionalidad tcnica no existe, ya
que el servidor pblico debe escoger obligatoriamente el mtodo adecuado para lograr los resultados que se persiguen
En genera), la actividad puramente tcnica es considerada como actividad libre de la administracin y se comprende que
cuando tal actividad no se refiere a derechos o a intereses legtimos de los administrados, no puede hablarse ni de
actividad reglada ni de actividad discrecional Advirtase que en general la calificacin de una cuestin o de un problema
de orden tcnico supone necesariamente operaciones en las cuales la consideracin o la valoracin del inters colectivo
est subordinada a preceptos o reglas de orden cientfico
Renato Alessi. citado por Agustn Gordillo. seala que si la discrecionalidad Es una libertad. ms o menos limitada, de
apreciacin del inters pblico a los fines de valorar la oportunidad de la accin, y del contenido a dar a la accin misma,
es errado hablar de una discrecionalida tcnica, ya que los dos trminos discrecionalidad y tnica son esencialmente
inconciliables . cuando se trata de una cuestin meramente tcnica ella es resuelta exclusivamente en base (sic) a
criterios tcnicos y a reglas tcnicas, y la administracin pblica no tiene facultad de apartarse de tales reglas

Discrecionalidad y arbitrariedad
Cuando el servidor pblico acta de manera incorrecta al ejercer facultades discrecionales. comete un acto arbitrario A
este ejercicio arbitrario es a lo que la doctrina llama desvo de poder es decir, el uso exorbitante de las facultades que la
ley otorga, al no ponderar adecuadamente los factores que determinan el origen y la finalidad de la actuacin
Se distingue entre abuso de poder y desvo de poder. En la primera categora se incluyen los actos que han sido emitidos
con tola! arbitrariedad y rebasando los lmites que la ley fija para la actuacin del servidor pblico, en tanto que hay
desvo del poder cuando, dentro del marco creado por la ley. se acta de modo exagerado o inequitativo al hacer uso de
facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirta la finalidad que debe perseguir todo acto administrativo.
La figura del desvo de poder ha sido ampliamente estudiada por la doctrina extranjera. en correspondencia a una
preocupacin compartida en la ley y en la jurisprudencia. En Mxico, la regulacin respecto a este punto es escasa, no
obstante la importancia que nene controlar el ejercicio de facultades discrecionales; solamente en materia fiscal y en
asuntos de competencia del contencioso administrativo del Distrito Federal encontramos reglas concernientes a esto
Cuando las facultades discrecionales
Se desarrollan para fines contrarios a los que estn otorgadas, surge la cuestin de la fiscalizacin a travs de la que. en
trminos generales, podemos denominar la desviacin del poder; el acto es conforme a la norma escrita, porque se ha
desarrollado con ancgio a las formalidades legales, por el rgano competente segn el procedimiento previsto, es decir,
que si bien externamente tiene toda la apariencia de legalidad, sin embargo, indagando d inters pblico y la eleccin de
medidas en una valoracin exacta, ha conducido a un fin distinto Por ejemplo, el acto administrativo que se dicta para
favorecer a determinada persona o por motivos puramente polticos y no por motivos de inters pblico, o por mviles
financieros con el fin de perjudicar a determinada empresa competidora o por motivos alejados en absoluto de criterios de
inters pblico

Lmites a la facultad discrecional

En principio, es la misma ley quien establece lmites a a facultad discrecional pues sta supone la posibilidad de actuar
dentro de cierto marco. Ms difciles de precisar y de valorar son los lmites que impone la naturaleza misma de la
discrecionalidad. consistentes stos en una apropiada evaluacin de los motivos o razones que provocan la emisin del
acto, as como de los fines que se persiguen con ste Es. principalmente, en las facultades discrecionales y en el acto
discrecional cuando se ejerce el punto donde entran en juego el mrito, la oportunidad y los fines que debe contener todo
acto administrativo
Acerca de los lmites de la discrecionalidad Enrique Sayagus seala:
Una vez establecidos los hechos y calificados legalmente, la administracin entra a considerar si debe o no debe actuar y.
en caso afirmativo, cules medidas adoptar. ste es el mbito legtimo de la discrecionalidad administrativa A veces la
administracin dispone de una gran libertad puede elegir el momento para actuar. la forma de hacerlo, determinar el
contenido del acto, etc.,; otras veces slo tiene discrecionalidad en alguno de esos aspectos. Pero aun en ese mbito
legtimo de discrecionalidad. la administracin debe actuar razonamiento. ya que la libre apreciacin en la oportunidad de
la accin administrativa no puede convertirse en arbitrariedad, lo cual importara salir de sus limites propios y constituira
ilegalidad

La facultad discrecional y las garantas individuales

El acto administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que cualquier otro del poder
pblico, respetar las garantas individuales o derechos humanos que la constitucin poltica regula en su parte dogmtica
Esto que resulta obvio tratndose de ciertos derechos, como la igualdad, peticin, trnsito, propiedad, reunin, etc sin
embargo, conviene destacarlo a propsito de los arts 13. 14 y 16 constitucionales.
Los artculos indicados contienen una serie de garantas o derechos a favor del gobernado, los cuales, desde luego, han
de respetarse en los actos discrecionales para que stos no se vean afectados de irregularidad; tales garantas o derechos
son igualdad ante la ley. procedimiento adecuado, correcta aplicacin del orden jurdico, competencia legal del rgano
emisor, servidor pblico debidamente facultado, forma escrita del acto, fundamentacin y motivacin de ste.
Es decir, s es posible impugnar por va judicial un acto administrativo emitido con base en facultades discrecionales,
invocando violacin a las citadas garantas individuales, aunque la falta de texto legal expreso en este punto hace difcil
su adecuado tratamiento (como excepcin a esta carencia, tenemos la Ley Federal de Procedimiento Administrativo)

Conveniencia de otorgar facultades discrecionales

La competencia del rgano administrativo y las facultades de los servidores pblicos las otorga o establece la ley Qu
tipo de facultades, discrecionales o regladas, deben preverse en la ley? En torno a la respuesta a este planteamiento se
han esgrimido una serie de argumentos, adems de la afirmacin de que no existen facultades totalmente regladas o
totalmente discrecionales
Resulta oportuno exponer dos ideas respecto a la clase de facultades con que debe contar el servidor pblico para realizar
su actividad Se afirma que el exceso de discrecionalidad es una postura de los regmenes de corte autocrtico. en que la
voluntad o gracia del gobernante (monarca) era lo decisivo para el contenido y la emisin del acto Por otro lado, el
dinamismo de la vida actual y los avances tecnolgicos plantean la necesidad y conveniencia de otorgar mayores
mrgenes de movimiento y opciones a la actividad de la administracin pblica, la que no puede someter el enfrentar
mltiples acontecimientos a los rgidos moldes que suponen las facultades regladas o vinculadas, de ah los
requerimientos de discrecionalidad

Delegacin y avocacin de facultades

Dada una arraigada costumbre imperante en nuestra administracin pblica (la delegacin de facultades). Hemos juzgado
oportuno, al final de este tema dedicado a cierta clasificacin de facultades, incluir un apartado para tratar lo
concerniente a la delegacin y la avocacin
La delegacin de facultades consiste en trasladar la aptitud legal de obrar en determinados asuntos, del superior
jerrquico al inferior, y tiene por objeto hacer ms expedito el despacho de los negocios administrativos, disminuyendo el
volumen de trabajo de los altos mandos del rgano pblico.
Los asuntos cuyo despacho se traslada al inferior corresponden originalmente. Por disposicin legal, al superior; es la
propia ley la que debe permitir la delegacin de facultades y. en todo caso, el acuerdo que decida sta ha de publicarse
en el Diario Oficial de la Federacin
La delegacin de facultades es una consecuencia de la relacin |jerrquica que se estudi en el captulo IV. no debe
confundirse con el sistema de suplencias (tema 19). ya que en ste existe un mecanismo destinado a sustituir las
ausencias transitorias de un funcionario, el que suple se hace cargo de todos los asuntos que le corresponden al ausente
El acuerdo de delegacin de facultades ha de satisfacer los requisitos constitucionales del acto administrativo; o sea,
debe ser fundado y motivado, ha de haber competencia del rgano para los asuntos que se delegan, de forma escrita
estar basado en la ley. debe existir un procedimiento adecuado, y no darse retroactividad; asimismo, ha de emitirlo el
funcionario al que originalmente le corresponde atender la materia, y la ley debe permitirle a ste efectuar tal delegacin
de facultades. Es conveniente aclarar que esta posibilidad de trasladar potestades no se debe traducir en falta de certeza
jurdica para el particular Por otro lado, la amacin es la figura contraria a la delegacin; por medio de ella el superior
jerrquico decide atender un asunto que se encuentra en el mbito de actuacin de un Inferior Esta decisin de avocarse
a conocer determinado negocio debe ser manifestada con los mismos requisitos que la delegacin de facultades, incluida
su publicacin en el peridico o diario oficial
En la prctica mexicana, de manera casi automtica, en el acuerdo de delegacin se prev que el superior podr
recuperar, en cualquier momento, la facultad que delega y atender directamente los asuntos Consideramos que tal
situacin es irregular, ya que como principal consecuencia puede provocar una falta de certeza, al ignorar el gobernado
cul de los dos funcionarios (superior o subordinado) atender su caso
La delegacin y avocacin de facultades son tambin estudiadas en relacin con sus semejanzas o diferencias con el
mandato o representacin, contemplados por el derecho privado; opinamos que tal estudio es innecesario, pues resulta
claro que se trata de figuras jurdicas cuya naturaleza y consecuencias son totalmente diferentes.