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CAPACITAO EM

2 EDIO
GESTO
DE RISCOS CAPACITAO EM

CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS 2 EDIO


2 EDIO
A Capacitao em Gesto de Riscos um projeto desenvolvido pelo Centro
Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED/RS), da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), em parceria com a
Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil (SEDEC), do Ministrio da
Integrao Nacional (MI).

O curso se desenvolve a partir da necessidade de disseminao de conceitos


e prticas sobre a temtica da Gesto de Riscos para os agentes de Proteo
e Defesa Civil e tambm para todos aqueles que desejam pensar e refletir
a Proteo e Defesa Civil, por meio das aes de preveno, mitigao e
preparao a eventos adversos.

Na primeira edio, ocorrida em 2014, foram mais de mil alunos capacitados


nas cinco regies do Brasil. Em 2015, em funo dos bons resultados da
primeira edio, foi ofertada a segunda edio da Capacitao em Gesto de
Riscos nas modalidades EaD e Oficinas Presenciais.

Este livro-texto representa o esforo coletivo empreendido por vrios


pesquisadores e acadmicos do CEPED/RS-UFRGS, parceiros de outras
instituies e membros da equipe da Secretaria Nacional de Proteo e
Defesa Civil. O material aqui desenvolvido serviu para o embasamento terico
do curso e foi utilizado pelos alunos do curso como material orientador
dos estudos. No entanto, queremos ir alm. Desejamos que, a partir dessa
construo terica, tenhamos a possibilidade de transformar realidades
locais atravs da divulgao e fortalecimento das aes de Gesto de Riscos,
auxiliando na mitigao dos riscos de desastres em todo o territrio nacional.
Organizao e execuo:
Centro Universitrio de Estudos e
Pesquisas sobre Desastres da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
CEPED/RS-UFRGS
2 EDIO

CAPACITAO EM

GESTO
DE
RISCOS
Organizao e execuo:
Centro Universitrio de Estudos e
Pesquisas sobre Desastres da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
CEPED/RS-UFRGS
2016. Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil SEDEC/Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS.
Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es).
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia
desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com
sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

PRESIDNCIA DA REPBLICA
Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff Presidente

MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL


Excelentssimo Senhor Gilberto Occhi Ministro

SECRETARIA NACIONAL DE PROTEO E DEFESA CIVIL


Excelentssimo Senhor Adriano Pereira Jnior Secretrio

DEPARTAMENTO DE MINIMIZAO DE DESASTRES


Ilustrssimo Senhor Armin Augusto Braun Diretor

COORDENADORIA GERAL DE PREVENO E PREPARAO


Ilustrssima Senhora Cristianne da Silva Antunes Coordenadora

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL


Prof. Dr. Carlos Alexandre Netto Reitor

CENTRO UNIVERSITRIO DE ESTUDOS E PESQUISAS SOBRE DESASTRES


Prof. PhD. Luiz Carlos Pinto da Silva Filho Diretor

FUNDAO DE APOIO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL


Prof. Sergio Nicolaiewsky Diretor Presidente

Ficha Catalogrfica

C236 Capacitao em gesto de riscos [recurso eletrnico] / Centro Universitrio de


Estudos e Pesquisas sobre Desastres. 2. ed. Porto Alegre : Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, 2016.
270 p. : il. color.

Modo de acesso: <http://www.ufrgs.br/grid>


ISBN 978-85-66094-15-2

1. Gesto de riscos. I. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Centro Universitrio


de Estudos e Pesquisas sobre Desastres.

CDU: 658
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL
SECRETARIA NACIONAL DE PROTEO E DEFESA CIVIL
DEPARTAMENTO DE MINIMIZAO DE DESASTRES
CENTRO UNIVERSITRIO DE ESTUDOS E PESQUISAS SOBRE DESASTRES

COORDENAO GERAL
Luiz Carlos Pinto da Silva Filho CEPED/RS

GESTO E ORGANIZAO DO CONTEDO


Cristiane Pauletti CEPED/RS

PRODUO DO CONTEDO
Alexandra Cruz Passuello CEPED/RS
Andra Jaeger Foresti CEPED/RS
Camilla Zanon Bussular CEPED/RS
Christa Korzenowski CEPED/RS
Cludio Silva da Rocha Oficina Regional de Proteo e Defesa Civil do Vale do
Paranhana, Regio das Hortnsias e Alto Sinos
Cristiane Pauletti CEPED/RS
Eloisa Maria Adami Giazzon CEPED/RS
Eli Antnio da Costa LAGEOtec
Eveline Favero CEPED/RS e UNIOESTE
Jocelei Teresa Bresolin CEPED/RS
Juliana Fin CEPED/RS
Laurindo Antonio Guasselli CEPED/RS
Ludmila Pochmann de Souza CEPED/RS
Luiz Antonio Bressani CEPED/RS
Luiz Carlos Pinto da Silva Filho CEPED/RS
Maria Rita Fonseca - CEMADEN
Mariana Madruga de Brito CEPED/RS
Mariane Assis CEMADEN
Mauricio Schneider Schavinski CEPED/RS
Patrick Walesko Fontes CEPED/RS
Rita de Cssia Marques Alves CEPED/RS
Renata Batista Lucena CEPED/RS
Silvia Midori Saito - CEMADEN
Tnia Maria Sausen GS Engenharia Ltda
Victor Marchezini - CEMADEN
REVISO TCNICA
Andra Jaeger Foresti CEPED/RS
Camilla Zanon Bussular CEPED/RS
Cristiane Pauletti CEPED/RS
Jocelei Teresa Bresolin CEPED/RS
Luiz Antonio Bressani CEPED/RS
Mariana Madruga de Brito CEPED/RS

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO


Jorge Appio - Spray Design

REVISO GRAMATICAL
Gabriela Koza

SECRETARIA NACIONAL DE PROTEO E DEFESA CIVIL

COORDENAO
Leno Rodrigues de Queiroz SEDEC/MI

REVISO TCNICA
Anderson Chagas da Silva
Giselle Paes Gouveia
Leno Rodrigues de Queiroz
APRESENTAO
As mudanas climticas j so uma realidade para a populao e suas evidncias
fazem parte do cotidiano mundial, com ameaas infraestrutura de cidades,
diminuio da produtividade nas lavouras, alteraes nos oceanos e risco em
relao disponibilidade de peixes.

Nesse cenrio, ns brasileiros, ao longo dos ltimos anos, tambm


temos presenciado uma maior intensidade e frequncia de desastres e,
consequentemente, maiores danos e perdas de ordem econmica, social e
ambiental.

Precisamos gerir os riscos e os desastres e, para fazer frente a esse desafio,


imperiosa a participao do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil de
maneira articulada, coordenada e organizada focando na preveno e na mitigao
dos riscos e, ainda, garantindo a adequada resposta e recuperao ps-desastre,
para uma efetiva proteo e segurana da populao.

Nessa caminhada fundamental a participao ativa de todos, unindo esforos na


busca de fomentar a cultura de preveno em nosso pas. E para lograrmos xito
imprescindvel conhecer, se capacitar. O Curso de Gesto de Riscos de Desastres
um importante passo nessa direo.

Portanto, desejamos a todos uma excelente leitura e aprendizado com o material


do curso de capacitao, e que os insumos disponibilizados sejam uma valorosa
ferramenta para os gestores, para os agentes e para a sociedade atuarem de forma
mais produtiva e inovadora no constante fortalecimento do Sistema Nacional de
Proteo e Defesa Civil de nosso pas.

Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil


SUMRIO
.INTRODUO........................................................................................................ 11

1 Gesto de Risco de Desastres..........................................................................15


.Referncias........................................................................................................... 20

2 Entendendo os conceitos.................................................................................23
2.2 Desastres........................................................................................................... 26
2.3 Inventrio de eventos, eventos adversos, acidentes e desastres...................... 29
2.4 Suscetibilidade................................................................................................... 30
2.5 Ameaa.............................................................................................................. 31
2.6 Perigo................................................................................................................. 32
2.7 Vulnerabilidade.................................................................................................. 33
2.8 Exposio........................................................................................................... 35
2.9 Danos e prejuzos............................................................................................... 36
2.10 Risco.................................................................................................................. 38
2.11 Percepo de risco............................................................................................. 39
2.12 Resilincia......................................................................................................... 40
2.13 Mapa Conceitual reformulado........................................................................... 42
.Referncias........................................................................................................... 44

3 O desafio de conviver com o risco....................................................................47


3.1 A situao do risco e a sociedade...................................................................... 48
3.2 Em que situao nos encontramos?.................................................................. 50
3.2.1 A urbanizao e o agravamento dos desastres no Brasil.................................... 52
3.2.2 O contexto social dos desastres........................................................................... 53
3.3 Os desastres no Brasil....................................................................................... 53
3.3.1 Codificao Brasileira de Desastres..................................................................... 59
3.3.2 Desastres naturais................................................................................................ 61
3.3.2.1 Enxurradas e inundaes..................................................................................... 61
3.3.2.2 Seca e estiagem.................................................................................................... 64
3.3.2.3 Movimentos de massa.......................................................................................... 66
3.3.2.4 Vendaval................................................................................................................ 68
3.3.2.5 Granizo.................................................................................................................. 70
3.3.2.6 Geada.................................................................................................................... 72
3.3.2.7 Eroso................................................................................................................... 74
3.3.2.8 Incndio florestal.................................................................................................. 75
3.3.3 Desastres tecnolgicos......................................................................................... 77
.Referncias .......................................................................................................... 80
4 Enxergando os componentes do risco.............................................................83
4.1 O risco e suas classificaes.............................................................................. 84
4.1.1 Risco instalado...................................................................................................... 84
4.1.2 Risco aceitvel, risco tolervel e intolervel, risco residual................................ 86
4.1.3 Outras definies e qualificaes de risco .......................................................... 88
4.2 Identificando a suscetibilidade.......................................................................... 89
4.3 Identificando a ameaa e o perigo..................................................................... 92
4.4 Identificando as vulnerabilidades...................................................................... 94
4.4.1 Vulnerabilidade fsica............................................................................................ 95
4.4.3 Vulnerabilidade social........................................................................................... 96
4.4.2 Vulnerabilidade de funo.................................................................................... 96
4.5 O uso de indicadores.......................................................................................... 97
.Referncias......................................................................................................... 100

5 Mapeando e avaliando o risco........................................................................103


5.1 Mapeando e avaliando a suscetibilidade.......................................................... 104
5.2 Mapeando e avaliando a ameaa e o perigo.................................................... 109
5.3 Mapeando e avaliando a vulnerabilidade......................................................... 111
5.3.1 Vulnerabilidade fsica.......................................................................................... 113
5.3.2 Vulnerabilidade de funo.................................................................................. 114
5.3.3 Vulnerabilidade social......................................................................................... 115
5.4 Mapeamento e avaliao do risco propriamente dito...................................... 123
5.5 Hierarquizao dos riscos................................................................................ 128
5.6 Recursos utilizados no mapeamento de risco................................................. 129
5.7 Nveis de detalhamento e escalas recomendadas para cada tipo de
mapeamento.................................................................................................... 131
5.8 Mtodos de mapeamento mais utilizados no Brasil ....................................... 136
5.9 Uso do geoprocessamento na gesto de risco................................................. 141
.Referncias......................................................................................................... 146

6. Preparando-se para lidar com o risco e construindo a resilincia.................151


6.1 Percepo de risco........................................................................................... 152
6.1.1 Processo de percepo de risco......................................................................... 152
6.1.2 A viso dos especialistas e da populao em geral........................................... 156
6.1.3 Algumas justificativas para as pessoas permanecerem vivendo em reas de
risco/situao de risco........................................................................................ 156
6.1.4 A importncia da percepo de risco para a gesto de risco............................ 156
6.1.5 Qualificao da percepo de risco.................................................................... 157
6.2 Resilincia....................................................................................................... 159
6.2.1 Resilincia no contexto da gesto de risco de desastres................................... 160
6.2.2 Planejamento, flexibilidade e adaptao............................................................ 161
6.2.3 Construindo a resilincia.................................................................................... 161
.Referncias......................................................................................................... 168
7 Intervindo para prevenir e mitigar, minimizando o risco de desastres..........171
7.1 Medidas estruturais e no estruturais............................................................ 172
7.1.1 Medidas estruturais encostas e taludes ......................................................... 173
7.1.2 Medidas estruturais hidrulicas ........................................................................ 182
7.1.3 Medidas no estruturais..................................................................................... 187
7.2 Importncia da implementao de polticas pblicas...................................... 192
7.2.1 A Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil................................................... 193
7.2.2 Polticas pblicas que fazem interface com a Gesto de Riscos....................... 195
7.3 Participao social........................................................................................... 196
7.3.1 Alguns princpios da participao...................................................................... 196
7.3.2 Importncia da participao............................................................................... 197
7.3.3 Formas de participao...................................................................................... 197
7.3.4 Como promover a participao social................................................................ 197
7.3.5 Sensibilizao e mobilizao: elementos importantes para a participao social.
.............................................................................................................................198
7.3.6 Controle social ................................................................................................... 199
7.3.7 A participao social na Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil.............. 199
7.3.7.1 Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil................................................... 200
7.3.7.2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil ............................................. 201
7.3.7.3 Planos Diretores Participativos.......................................................................... 202
7.3.7.4 Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil............................................. 202
7.4 Experincias de processos participativos........................................................ 203
7.4.1 Experincia da Secretaria de Proteo e Defesa Civil do municpio de Tubaro/SC
referente elaborao do Plano de Contingncia ............................................ 203
7.4.2 Oficina Regional Permanente de Proteo e Defesa Civil do Vale do Paranhana,
Regio das Hortncias e Alto Sinos RS........................................................... 204
7.4.3 Grupo Executivo de reas de Risco (GEAR) - Poltica Municipal (reas de risco)
Belo Horizonte MG........................................................................................... 205
7.4.4 Ncleo de Alerta de Chuva (NAC) - Poltica Municipal (reas de risco) Belo
Horizonte MG.................................................................................................... 205
7.4.5 Programa de Regularizao Fundiria Prefeitura de Caxias do Sul RS (de 1997
a 2004)................................................................................................................. 206
7.4.6 Elaborao de Carta Geotcnica de aptido urbanizao frente aos desastres
naturais no municpio de Igrejinha, RS.............................................................. 208
7.4.7 Metodologia participativa para percepo de riscos Experincia na Ilha das
Flores em Porto Alegre/RS ................................................................................ 210
7.4.8 Ganhos da participao social............................................................................ 213
.Referncias......................................................................................................... 214

8 Monitorando os riscos...................................................................................217
8.1 Monitoramento, alerta e alarme ..................................................................... 218
8.1.1 Monitoramento global......................................................................................... 219
8.1.2 Monitoramento nacional..................................................................................... 220
8.1.3 Sistemas de alerta.............................................................................................. 231
8.1.4 Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta................................................... 233
8.1.4.1 Dados para o monitoramento de desastres no Sistema Nacional de Monitoramento
e Alerta ............................................................................................................... 235
8.1.4.2 Como o alerta enviado pelo CEMADEN? ......................................................... 236
8.1.5 Outros exemplos de sistemas de alerta............................................................. 239
8.2 Aparelhamento e apoio logstico...................................................................... 240
8.2.1 Estrutura da Coordenadoria Municipal de Proteo e Defesa Civil (COMPDEC)....
.............................................................................................................................241
8.2.2 Estrutura de pessoal na COMPDEC.................................................................... 243
8.2.3 Perfil profissional para atuao na proteo e defesa civil............................... 244
8.2.4 Estrutura oramentria e financeira na COMPDEC........................................... 246
8.2.5 Estrutura de equipamentos na COMPDEC......................................................... 246
8.2.6 Estrutura dos Ncleos Comunitrios de Proteo e Defesa Civil (NUPDEC).... 247
.Referncias......................................................................................................... 248

9 Informando e comunicando os riscos............................................................251


9.1 A importncia da comunicao de riscos......................................................... 252
9.2 Os modelos de comunicao de riscos............................................................ 258
9.2.1 Modelo direto...................................................................................................... 258
9.2.2 Modelo miditico................................................................................................. 259
9.2.3 Modelo intrainstitucional.................................................................................... 260
9.2.4 Modelo interinstitucional.................................................................................... 261
9.3 Ferramentas de comunicao de riscos.......................................................... 262
9.3.1 Campanhas de preveno de desastres............................................................. 262
9.3.2 Divulgao do conhecimento tcnico, cientfico e tradicional........................... 262
9.3.4 Produo de contedo jornalstico..................................................................... 263
9.3.5 Organizao de dados e informaes de forma estruturada............................. 264
9.4 Elaborao de um plano de comunicao de riscos........................................ 265
.Referncias......................................................................................................... 268

Carta de encerramento ...................................................................................... 270


INTRODUO
12 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Caro leitor,

Este livro-texto foi desenvolvido por um conjunto de especialistas do Centro


de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (CEPED/RS-UFRGS), em parceria com a Secretaria Nacional de Proteo e Defesa
Civil (SEDEC) do Ministrio da Integrao Nacional (MI), para orientar as discusses
tericas da segunda edio do curso de Capacitao em Gesto de Riscos. A Secretaria
Nacional de Proteo e Defesa Civil tem promovido o desenvolvimento de capacitaes
para os seus agentes de Proteo e Defesa Civil, a fim de prepar-los para enfrentar os
eventos adversos, de forma continuada, tendo em vista que a educao um dos eixos
primordiais de ao estratgica para reduzir riscos de desastre e incentivar a adequada
gesto do desastre e da reconstruo das comunidades afetadas.

Com esta publicao a nossa inteno ir alm e disseminar os conceitos e


ferramentas da gesto de risco de desastres, incluindo as etapas de preveno, mitigao
e preparao, para todos os que desejam aprofundar-se na temtica. Este livro-texto
foi elaborado para que voc compreenda um pouco mais sobre as aes preventivas a
desastres, destinadas a reduzir a ocorrncia e a intensidade de desastres; sobre as aes
de mitigao, que consistem em medidas estruturais e no estruturais para limitar os
danos e prejuzos, visto que no possvel prevenir todos os impactos adversos das
ameaas; e tambm a respeito das aes de preparao, que contemplam as medidas
tomadas antecipadamente, para assegurar uma resposta eficaz aos desastres.

No captulo 1 so introduzidos os conceitos referentes gesto de risco e gesto


de desastres. apresentada a mudana de paradigma da Proteo e Defesa Civil, a qual,
atualmente prioriza a preveno, o conhecimento do risco e a capacitao dos agentes
de Proteo e Defesa Civil e das comunidades, em relao s aes de resposta.

O captulo 2 apresenta conceitos bsicos de gesto de risco de desastres


necessrios compreenso do restante do texto. So introduzidos conceitos como
suscetibilidade, perigo, ameaa, risco, resilincia, entre outros. Ele tambm inclui
articulao dos componentes da gesto de risco, na forma de um esquema conceitual.
INTRODUO 13

O captulo 3 abrange o contexto social do risco, refletindo sobre a sua produo.


Ele tambm mostra a situao atual do risco na sociedade brasileira. So sintetizados
os principais eventos extremos que ocorrem em cada regio do Brasil, bem como sua
distribuio espacial e temporal.

O captulo 4 aborda os componentes do risco e suas classificaes, evoluindo


para a identificao da suscetibilidade, da ameaa, do perigo e das vulnerabilidades,
assim como o uso de seus indicadores na Proteo e Defesa Civil.

No captulo 5 so apresentadas as principais metodologias e tcnicas


utilizadas para realizar o mapeamento e avaliao da suscetibilidade, ameaa, perigo,
vulnerabilidade e risco. Apresentam-se tambm, os nveis de detalhamento e escalas
recomendadas para cada tipo de mapeamento, alm de uma descrio dos recursos e
mtodos mais utilizados no mapeamento de risco como, por exemplo, os Sistemas de
Informao Geogrfica (SIG).

O captulo 6 mostra um panorama sobre percepo de risco, resilincia no


contexto da gesto de risco e planejamento para a preparao da sociedade para lidar
com o risco.

O captulo 7 trata sobre as medidas de interveno estrutural para prevenir,


mitigar e reduzir os riscos. Aborda tambm, a importncia da implantao de polticas
pblicas, Plano Municipal de Reduo de Riscos (PMRR) e participao social no
processo de tomada de deciso.

No captulo 8 so abordados os sistemas de monitoramento, alerta e alarme,


bem como a estrutura necessria para seu funcionamento, aparelhamento e apoio
logstico.

O captulo 9 explica as ferramentas de informao e comunicao dos riscos e


seus objetivos.

Por meio desses 9 captulos colocamos sua disposio um contedo dinmico


e ilustrado, que contempla os principais conceitos, etapas e ferramentas vinculados
gesto de riscos. Desejamos que esta experincia de aprofundamento sobre as
temticas aqui abordadas, possa auxili-lo no desenvolvimento de suas aes em
Proteo e Defesa Civil, na preveno, mitigao e preparao de riscos de desastres.

Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da Universidade do Rio


Grande do Sul CEPED/RS-UFRGS
CAPTULO 1
GESTO DE
RISCO DE
DESASTRES
16 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

1. Gesto de Risco de Desastres


De acordo com o Glossrio da Estratgia Internacional para Reduo de
Desastres (EIRD/ONU, 2009), a gesto de risco de desastres caracteriza-se pelo
conjunto de decises administrativas, de organizao e de conhecimentos operacionais
desenvolvidos por sociedades e comunidades para estabelecer polticas, estratgias e
fortalecer suas capacidades e resilincia a fim de reduzir os impactos de ameaas e,
consequentemente, a ocorrncia de possveis desastres. Em outras palavras, a gesto
de riscos consiste na adoo de medidas para reduzir os danos e prejuzos ocasionados
por desastres, antes que estes ocorram.
O gerenciamento de desastres, por outro lado, contempla a organizao e gesto
de recursos e responsabilidades para o manejo de emergncias quando o desastre se
concretiza. Essa etapa, tambm denominada como gesto de emergncias ou gesto
de desastres, inclui planos, estruturas e acordos que permitem coordenar os esforos
do governo, de entidades voluntrias e privadas para responder as necessidades
associadas s emergncias (EIRD/ONU, 2009).
No Brasil, o processo sistemtico da gesto de risco e gerenciamento de desastres
est implcito no Artigo 3 da Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608,
de 10 de Abril de 2012), que prev as seguintes aes distintas e inter-relacionadas, as
quais so:
preveno;
mitigao;
preparao;
resposta;
recuperao.
Essas aes ocorrem de forma multissetorial nos trs nveis de governo (federal,
estadual e municipal) e exigem uma participao ativa e articulada da sociedade. O
Quadro 1.1 e a Figura 1.1 sintetizam essas aes, conforme a Poltica Nacional de
Proteo e Defesa Civil (PNPDC).
Quadro 1.1: Fases da Gesto de Riscos e do Gerenciamento de Desastres.

Gesto de Riscos Gerenciamento de Desastre

Preveno Mitigao Preparao Resposta Recuperao


Aes destinadas a Medidas estruturais Medidas tomadas Aes de socorro, Medidas tomadas
reduzir a ocorrncia e no estruturais antecipadamente assistncia logo aps o
e a intensidade de para limitar os para assegurar populao afetada desastre para
desastres, por meio danos e prejuzos uma resposta eficaz e reabilitao reestabelecer
da identificao, visto que no aos desastres, do cenrio de a normalidade
mapeamento e possvel prevenir como planos de desastre com o da comunidade
monitoramento de todos os impactos contingncia, objetivo de salvar afetada, como
riscos, ameaas e adversos das simulaes, vidas e reduzir os a recuperao
vulnerabilidades, ameaas monitoramento, danos e prejuzos de servios
bem como a emisso de alertas essenciais, a
capacitao da e a evacuao da realocao de
sociedade populao pessoas e aes
de reconstruo
Fonte: Brasil (2010); EIRD/ONU (2009).
GESTO DE RISCO DE DESASTRES 17

Mitigao
o Pr
n e

pa
ve
Pre

ra
o
Ciclo contnuo da
gesto de risco e
gerenciamento de
desastres

cu

a
Re
o

st
pe sp
ra Re
o

Reduzir os impactos negativos dos desastres e sua ocorrncia


Figura 1.1: Ciclo de gesto de risco e gerenciamento de desastres em Proteo e Defesa Civil.

Durante muitas dcadas, a prioridade de investimento dos governos foi nas etapas
de resposta e recuperao de locais atingidos por desastres. No entanto, para reduzir
os danos e prejuzos imprescindvel investir na gesto de risco. Dessa forma, fez-se
indispensvel uma mudana de paradigma no que diz respeito s aes de Proteo e
Defesa Civil no Brasil, sendo que atualmente seu foco na gesto integral do risco de
desastres (Figura 1.2). A partir de 2012, com o lanamento do Plano Nacional de Gesto
de Riscos e Resposta a Desastres, o volume de recursos destinados preveno e
resposta a desastres tornou-se expressivo. Entre as linhas de aes adotadas, destaca-
se o investimento em capacitao, para que a sociedade, incluindo comunidades em
geral e os prprios agentes de Proteo e Defesa Civil, qualifique sua percepo de
risco e esteja preparada para lidar com situaes adversas.

Figura 1.2: Mudana


de paradigma da
Defesa Civil.
1
Dcada Internacional para a reduo de desastres naturais DIRDN.
2
LA RED de estudios sociales en prevencin de desastres en Amrica Latina.
18 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Para definir as aes para reduzir o risco de uma maneira eficaz, necessrio,
primeiramente, compreender os eventos adversos e os mtodos apropriados para sua
previso.
Portanto, antes da ocorrncia dos desastres, ou seja, nas etapas de preveno e
mitigao, devem ser elaborados mapas com os registros de ocorrncia de desastres,
mapas de suscetibilidade, mapas de acidentes (inventrio) e perigo, de vulnerabilidade
e de risco. Aps estes mapeamentos, o risco pode ser hierarquizado, o que permite
o estabelecimento e priorizao de medidas preventivas e mitigadoras, bem como a
elaborao de planos de contingncia, previstos na Poltica Nacional de Proteo e
Defesa Civil.

Para prevenir a ocorrncia de desastres, necessrio


realizar o mapeamento de risco, pois, antes de escolher
e implantar medidas estruturais e no estruturais,
necessrio conhecer os riscos aos quais a comunidade
est exposta.

So realizadas tambm atividades de preparao, como a capacitao da


comunidade, a implantao de sistemas de alerta e realizao de simulados. Essas
aes tm por objetivo qualificar a resilincia da populao frente aos desastres.

preciso ter em mente que desastres podero sempre


acontecer, independentemente de esforos humanos
e, sendo assim, importante enfatizar que a sociedade
necessita estar preparada para lidar com tais situaes.

Durante a ocorrncia de desastres so realizadas aes de resposta, onde se


inclui o socorro, com o objetivo de auxiliar a populao atingida. Como exemplo, citam-
se aes de busca e salvamento, primeiros socorros e atendimento pr-hospitalar
(Figura 1.3). So realizadas tambm aes de assistncia s vtimas, que visam garantir
condies de cidadania aos atingidos como, por exemplo, o suprimento de alimentos,
material de abrigo, vesturio, limpeza, higiene pessoal, entre outros. J as aes
de reabilitao so destinadas a dar condies de segurana e habitabilidade rea
atingida pelo desastre, como o suprimento e distribuio de gua potvel e energia
eltrica, servios de limpeza urbana, drenagem das guas pluviais, transporte coletivo
e a desobstruo e remoo de escombros.
GESTO DE RISCO DE DESASTRES 19

Figura 1.3. Exemplos de algumas aes de resposta: busca e salvamento e atendimento de urgncia.

Depois da ocorrncia de desastres, parte-se para a etapa de recuperao que tem


por objetivo restabelecer a normalidade da regio afetada pelo desastre. Essa etapa
visa recuperar as unidades habitacionais e infraestruturas danificadas ou afetadas pelo
desastre, reduzir a vulnerabilidade da regio e melhorar a segurana e a qualidade de
vida, sempre visando preveno.
Devido a sua importncia, a gesto de risco e o gerenciamento de desastres, em
todas suas fases, no devem ser tratados de maneira segmentada entre os diferentes
setores da sociedade. Aes integradas entre comunidades, poder pblico e instituies
de ensino e pesquisa so essenciais para reduzir efetivamente o risco. As universidades
e as instituies como o Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres
Naturais (CEMADEM), Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
(CENAD) e Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) podem contribuir para
compreender os desastres atravs de monitoramentos e modelagens que facilitem o
processo de gesto, e essas informaes devem ser repassadas sociedade, para que
esta possa agir de forma consciente e organizada, auxiliando os rgos de Proteo e
Defesa Civil na reduo dos danos e prejuzos causados por desastres (KOBIYAMA et
al., 2004).
O presente contedo abordar a gesto de risco de desastres, incluindo as etapas
de preveno, mitigao e preparao.
20 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Referncias
BRASIL. Decreto n 7.257, de 4 de agosto de 2010. Regulamenta a Medida
Provisria no 494 de 2 de julho de 2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de
Defesa Civil - SINDEC, sobre o reconhecimento de situao de emergncia e estado
de calamidade pblica, sobre as transferncias de recursos para aes de socorro,
assistncia s vtimas, restabelecimento de servios essenciais e reconstruo nas
reas atingidas por desastre. Braslia, 2010.
BRASIL. Lei N 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Poltica Nacional de
Proteo e Defesa Civil - PNPDEC; dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e
Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil - CONPDEC; e
d outras providncias. Braslia, 2012.
EIRD/ONU, Estratgia Internacional para Reduo de desastres da Organizao
das Naes Unidas. Terminologia sobre reduccin del riesgo de desastres. Suia: ONU:
2009. Disponvel em: <http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.
pdf>. Acesso em 21 jul. 2014.
KOBIYAMA, M. et al. Papel da comunidade e da universidade no gerenciamento de
desastres naturais. In: Simpsio Brasileiro de Desastres Naturais, 1., 2004. Florianpolis.
Anais. Florianpolis: GEDN/UFSC, 2004. p. 834 - 846.
GESTO DE RISCO DE DESASTRES 21
CAPTULO 2
ENTENDENDO
OS CONCEITOS
2. Entendendo os conceitos
24 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

2. Entendendo os conceitos
A multidisciplinaridade envolvida na gesto de riscos leva disseminao de uma
diversidade de termos, no havendo uma terminologia completamente consolidada.
Essa falta de homogeneidade e a consequente sobreposio de termos podem trazer
dificuldades, principalmente no que se refere s trocas de informaes entre os diversos
profissionais envolvidos na avaliao de riscos. Surge ento a necessidade de se
harmonizar o entendimento dos conceitos associados gesto de riscos de desastres.

Nesse sentido, este tpico tem por objetivo


possibilitar ao aluno:
compreender os conceitos bsicos utilizados na
gesto de riscos de desastres;
compreender como os conceitos se articulam.

A Figura 2.1 apresenta um fluxograma conceitual1 dos principais assuntos


abordados nesse curso.

A coluna da direita, na Figura 2.1, indica como cada termo se relaciona com a
gesto de risco e, medida que vai descendo na direo da seta, os termos vo se
complementando e constituindo a gesto de risco. Na sequncia, cada um desses
termos tratado com maior detalhe.

2.1 Evento e evento adverso


Eventos so fenmenos da natureza ou causados pela ao antrpica que ocorrem
sem causar danos ou prejuzos significativos, no levando decretao de Situao de
Emergncia (SE) ou Estado de Calamidade Pblica (ECP). Dessa forma, muitos eventos
acabam no sendo contabilizados nos registros de ocorrncia, e, com isto, no so
indicados nos levantamentos preliminares (inventrios), o que se constitui em uma
fonte potencial de erros nos mapeamentos.

Exemplo: deslizamentos e inundaes que ocorrem


em reas no ocupadas, com consequncias mnimas
ao homem e suas atividades, so exemplos de eventos
(Figura 2.2).

Os eventos adversos, por outro lado, tratam da ocorrncia desfavorvel, prejudicial,


imprpria de eventos. Eles trazem danos e prejuzos populao ou ao ambiente.

1
O fluxograma conceitual representa uma forma de organizar os termos relacionados gesto de riscos. No entanto, ele no estanque e est em
constante evoluo. Durante a realizao do curso, diversas foram as discusses e questionamentos que levaram os autores a fazer uma nova proposio
desse fluxograma conceitual, o qual se chamou mapa conceitual, e que apresentado ao final desse captulo.
ENTENDENDO OS CONCEITOS 25

Tipos e Entender a natureza dos eventos que podem


classificao dos
eventos levar a ocorrncias dos desastres

Levantamento e compilao dos registros


Inventrio
dos eventos e desastres ocorridos

Anlise da possibilidade de
G ES TO D E R I S CO S

Suscetibilidade
ocorrncia de novos eventos

Anlise da possibilidade de ocorrncia de eventos


Exposio Ameaa
adversos que causem danos atividade humana

Anlise da probabilidade de ocorrncia


Vulnerabilidade Perigo de eventos adversos e de seus impactos
Perigo = Ameaa X Probabilidade

Danos e Prejuzos Estimativa das consequncias

Risco Risco = Ameaa X Probabilidade X Consequncia

Aes para reduo do risco:


Resilincia
Alerta, Comunicao de risco, Percepo de risco...

Figura 2.1. Fluxograma conceitual dos conceitos abordados no curso.

(a) (b)

Figura 2.2. Eventos: (a) deslizamento; (b) inundao.


26 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: determinados eventos, como uma chuva


forte sobre uma cidade, uma exploso qumica em uma
indstria ou um perodo prolongado sem chuvas em uma
rea agrcola, so chamados de eventos adversos. Em
certos casos, poderemos denominar de acidentes.

Os efeitos desses eventos adversos podem ou no ocasionar acidentes ou


desastres, dependendo de suas consequncias.

2.2 Desastres
Quando eventos adversos ocorrem em reas com ocupao humana vulnervel,
eles podem originar desastres. Os desastres so o resultado da ocorrncia de grandes
eventos adversos, sejam eles naturais ou provocados pelo homem, sobre um cenrio
vulnervel (BRASIL, 2012), acarretando em danos humanos, ambientais e/ou materiais
e prejuzos ao patrimnio pblico e privado (Figura 2.3) de grande monta (muitas mortes
ou grande destruio).

Evento Cenrio
adverso Desastre vulnervel

Figura 2.3. Desastre resultado de um evento adverso que ocorre sobre um cenrio vulnervel.

Exemplo: os deslizamentos que ocorreram na Regio


Serrana do Rio de Janeiro em 2011, com pelo menos 900
mortos e milhares de desabrigados (Figura 2.4a), so
exemplos de desastres. Outro exemplo a enxurrada que
ocorreu em Unio dos Palmares, em Alagoas em 2010,
com cerca de 50 mortos (Figura 2.4b).

Os desastres so classificados pela Defesa Civil segundo a sua intensidade,


evoluo e origem, conforme apresentado na Figura 2.5 (BRASIL, 2012). A intensidade
de um desastre depende da interao entre a magnitude do evento adverso e o grau
de vulnerabilidade, sendo que, na maioria das vezes, o fator preponderante para a
intensificao de um desastre o grau de vulnerabilidade dos elementos expostos
(CASTRO, 2003).
ENTENDENDO OS CONCEITOS 27

(a) (b)

Figura 2.4. Desastres de grande intensidade no Brasil: (a) deslizamentos na Regio


Serrana do Rio de Janeiro; (b) enxurrada em Unio dos Palmares, Alagoas.

Nvel I mdia intensidade: os danos e prejuzos so suportveis e superveis pelos


governos locais e a situao de normalidade pode ser restabelecida com os recursos
INTENSIDADE

mobilizados em nvel local ou complementados com recursos estaduais e federais

Nvel II grande intensidade: os danos e prejuzos no so superveis e suportveis


pelos governos locais, e o restabelecimento da situao de normalidade depende da
mobilizao e da ao coordenada das trs esferas de atuao do Sistema Nacional de
Proteo e Defesa Civil (SINPDEC) e, em alguns casos, de ajuda internacional

Sbitos ou de evoluo aguda: se caracterizam pela velocidade com que o processo


evolui e pela violncia dos eventos adversos, podendo ocorrer de forma inesperada e
EVOLUO

surpreendente ou ter caractersticas cclicas e sazonais

Graduais ou de evoluo crnica: se caracterizam por evolurem em etapas de


agravamento progressivo

Naturais: causados por processos ou fenmenos naturais


ORIGEM

Tecnolgicos: originados de condies tecnolgicas ou industriais, incluindo acidentes,


procedimentos perigosos, falhas na infraestrutura ou atividades humanas especficas

Figura 2.5. Classificao dos desastres quanto a sua intensidade, evoluo e origem (BRASIL, 2012).

Nos casos em que a capacidade de resposta do municpio ou estado afetada


ou superada, causando a interrupo de seu funcionamento normal, pode-se decretar
Situao de Emergncia (SE) ou Estado de Calamidade Pblica (ECP), dependendo
da intensidade do desastre. De acordo com a Instruo Normativa N 01/2012, para
a obteno do reconhecimento de SE ou ECP pelo menos dois dos danos e um dos
prejuzos descritos nos Quadros 2.1 e 2.2 devem ocorrer.
28 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Quadro 2.1. Danos e prejuzos para o reconhecimento de Situao de Emergncia: Desastres Nvel I.

Danos Humanos:
De 1 a 9 mortos; ou at 99 pessoas afetadas.
Danos Materiais:
De 1 a 9 instalaes pblicas de sade, de ensino ou prestadoras de outros servios
danificadas ou destrudas; ou
De 1 a 9 unidades habitacionais danificadas ou destrudas; ou
De 1 a 9 obras de infraestrutura danificadas ou destrudas; ou
De 1 a 9 instalaes pblicas de uso comunitrio danificadas ou destrudas.
Danos Ambientais:
Poluio ou contaminao, recupervel em curto prazo, do ar, da gua ou do solo, prejudicando
a sade e o abastecimento de 10% a 20% da populao de municpios com at 10.000 habitantes
e de 5% a 10% da populao de municpios com mais de 10.000 habitantes;
Diminuio ou exaurimento sazonal e temporrio da gua, prejudicando o abastecimento de
10% a 20% da populao de municpios com at 10.000 habitantes e de 5% a 10% da populao
de municpios com mais de 10.000 habitantes;
Destruio de at 40% de Parques, reas de Proteo Ambiental e reas de Preservao
Permanente Nacionais, Estaduais ou Municipais.
Prejuzos econmicos pblicos que ultrapassem 2,77% da receita corrente lquida anual do
Municpio, do Distrito Federal ou do Estado atingido, relacionados com o colapso de servios
essenciais.
Prejuzos econmicos privados que ultrapassem 8,33% da receita corrente lquida anual do
Municpio, do Distrito Federal ou do Estado atingido.

Quadro 2.2. Prejuzos e danos para o reconhecimento de Estado de Calamidade Pblica: Desastres Nvel II.

Danos Humanos:
10 ou mais mortos; ou
100 ou mais pessoas afetadas.
Danos Materiais:
10 ou mais instalaes pblicas de sade, de ensino ou prestadoras de outros servios
danificadas ou destrudas; ou
10 ou mais unidades habitacionais danificadas ou destrudas; ou
10 ou mais obras de infraestrutura danificadas ou destrudas; ou
10 ou mais instalaes pblicas de uso comunitrio danificadas ou destrudas.
Danos Ambientais:
Poluio ou contaminao, recupervel em curto prazo, do ar, da gua ou do solo, prejudicando
a sade e o abastecimento de mais de 20% da populao de municpios com at 10.000
habitantes e de mais de 10% da populao de municpios com mais de 10.000 habitantes;
Diminuio ou exaurimento a longo prazo da gua, prejudicando o abastecimento de mais de
20% da populao de municpios com at 10.000 habitantes e de mais de 10% da populao de
municpios com mais de 10.000 habitantes;
Destruio de mais de 40% de Parques, reas de Proteo Ambiental e reas de Preservao
Permanente Nacionais, Estaduais ou Municipais.
Prejuzos econmicos pblicos que ultrapassem 8,33% da receita corrente lquida anual do
Municpio, do Distrito Federal ou do Estado atingido, relacionados com o colapso de servios
essenciais.
Prejuzos econmicos privados que ultrapassem 24,93% da receita corrente lquida anual do
Municpio, do Distrito Federal ou do Estado atingido.
ENTENDENDO OS CONCEITOS 29

Segundo os critrios adotados pelo Banco de Dados Internacional de Desastres


(EM-DAT), um desastre ser registrado quando pelo menos uma das seguintes situaes
ocorrer:
nmero de vtimas igual ou superior a 10;
nmero de afetados (desabrigados, feridos) igual ou superior a 100;
decretao de Estado de Emergncia;
solicitao de assistncia internacional.
Dessa forma, so computados no banco EM-DAT apenas desastres de grande
intensidade. Assim, o nmero de desastres que realmente ocorre no Brasil superior
ao contabilizado nesse banco de dados global.

2.3 Inventrio de eventos, eventos adversos, acidentes e desastres


O inventrio consiste em um cadastro com os eventos, eventos adversos, acidentes
e desastres ocorridos em uma determinada rea. Ele contm a sua localizao espacial,
o tipo de processo, e pode incluir informaes sobre as suas principais caractersticas
(volume, geometria, cota de inundao etc.). Esses registros so a base para a
avaliao da suscetibilidade, sendo fundamentais na previso de novos processos e,
consequentemente, para a tomada de decises e implantao de polticas preventivas
de reduo de risco e adoo de medidas mitigadoras.

Exemplo: o Anurio Brasileiro de Desastres Naturais,


elaborado pelo CENAD, um importante exemplo de
inventrio. Este documento retrata os principais desastres
ocorridos num determinado ano no Brasil, o que permite
conhecer o perfil de desastres brasileiros.
Para consultar o Anurio Brasileiro de Desastres Naturais
do ano de 2012, acesse:
http://www.defesacivil.mg.gov.br/conteudo/arquivos/
AnuariodeDesastresNaturais_2013.pdf

Nesse sentido, se refora a importncia que deve ser dada ao ato de registrar e
armazenar, de forma precisa, integrada e sistemtica, os dados relativos aos eventos,
eventos adversos e desastres j ocorridos, a fim de garantir uma fonte de informao
confivel para a modelagem desses processos. Dessa forma, mesmo as ocorrncias
e os desastres que no levem decretao de SE e ECP devem ser registrados pelo
municpio. Sugere-se, portanto, a utilizao do esquema apresentado na Figura 2.6.
30 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Maior detalhamento
Registros locais de todos os tipos, que permitam
Registros locais e municipais compreender tudo que acontece no municpio e
possibilitam estudos completos e aprofundados
Nmero registros

Sistema Registros nacionais de todos os tipos de desastres que


necessitem de transferncia de recursos. Configura-
Nacional de Proteo
se um banco de dados nacional atualizado sobre as
e Defesa Civil ocorrncias de desastres em diversos nveis

Registros internacionais que atendem a determinados


EM-DAT
requisitos mnimos, utilizados para determinar padres
globais e tendncias dos acontecimentos

Menor detalhamento

Figura 2.6. Nveis de detalhamento para o registro de ocorrncias.

2.4 Suscetibilidade
A suscetibilidade pode ser definida como a maior ou menor predisposio de
ocorrncia de um determinado processo em uma rea especfica, sem considerar os
possveis danos e seu perodo de recorrncia (probabilidade).
A avaliao da suscetibilidade resulta da anlise de diversos fatores que
condicionam a ocorrncia de um evento ou evento adverso.

SUSCETIBILIDADE = funo (fatores condicionantes)

A suscetibilidade deve ser determinada para cada um dos tipos de eventos. No caso
de inundaes, a suscetibilidade expressa as condies que o territrio apresenta para
a ocorrncia desses processos. Ela avaliada por meio de indicadores geomorfolgicos
e climticos, como, por exemplo, a forma do relevo, escoamento superficial, rede
hidrogrfica, tipos de chuvas, tipos de solo, entre outros.
A Figura 2.7 evidencia reas em que a suscetibilidade inundao mais ou
menos provvel de ocorrer.

Figura 2.7. Suscetibilidade inundao. Fonte: CPRM (2012).


ENTENDENDO OS CONCEITOS 31

No caso de incndios urbanos, a suscetibilidade varia em funo de determinados


fatores que promovem o seu desenvolvimento, tais como a resistncia dos materiais
ao fogo, compartimentao dos edifcios, estado de conservao da construo, das
instalaes eltricas e a gs, entre outros.
J no caso de seca, a suscetibilidade representa uma avaliao baseada na
quantidade de chuvas, tipos de solos, uso do solo, sem considerar seu tempo de
recorrncia e seus possveis danos.
Posteriormente, no item 4.2 sero apresentados com mais detalhes os fatores de
maior relevncia para a identificao da suscetibilidade, conforme diferentes tipos de
processo.

2.5 Ameaa2
A ameaa , segundo a Estratgia Internacional para Reduo de Desastres
da Organizao das Naes Unidas (EIRD/ONU), um evento fsico, potencialmente
prejudicial, fenmeno e/ou atividade humana que pode causar a morte e/ou leses,
danos materiais, interrupo de atividade social e econmica ou degradao do meio
ambiente.
Em outras palavras, a ameaa possibilita a ocorrncia de eventos adversos,
com capacidade de causar danos e prejuzos. Na avaliao da ameaa no se inclui
nenhum tipo de previso, ou seja, no avaliada a probabilidade temporal de que esses
processos ocorram.

Como exemplo de situaes com ameaas, citam-se:


a existncia de blocos instveis junto a residncias;
reas de extravasamento de rios ocupadas;
a ocupao de um edifcio com materiais de baixa
resistncia ao fogo e com instalaes eltricas precrias;
a presena de taludes com possibilidade de
deslizamentos junto a uma escola.

As ameaas podem ter diferentes origens, tais como: natural, biolgica, geolgica,
hidrometeorolgica e tecnolgica. Para acessar a classificao de ameaas
proposta pela EIRD, acesse <https://ares.unasus.gov.br/acervo/bitstream/handle/
ARES/1068/Glossario_EIRD_em_portugues.pdf>.

2
importante ao aluno entender que as palavras ameaa e perigo foram escolhidas dentro da Lngua Portuguesa para representar danger e
hazard, j que a segunda no tem uma traduo direta. A escolha que tem sido feita no Brasil na rea de mapeamento geotcnico foi definir estas duas
e assim foi feito neste material (MACEDO e BRESSANI, 2013). Por outro lado, hazard em Portugal foi traduzido como perigosidade e no espanhol
utiliza-se amenaza.
32 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

2.6 Perigo
Os conceitos de perigo e ameaa so relativamente semelhantes. No entanto, o
perigo tambm incorpora a probabilidade quantitativa ou qualitativa de que os eventos
adversos ocorram. Dessa forma, chamamos de perigo uma situao que tem potencial
para causar consequncias indesejveis, como as descritas anteriormente, mas para a
qual possvel fazer uma estimativa dos intervalos de tempo de ocorrncia (frequncia).
Na avaliao do perigo, cada ameaa ter que ter sua probabilidade avaliada.
possvel estabelecer mapas de perigo, onde a suscetibilidade combinada com
os fatores desencadeantes, como, por exemplo, o tempo de retorno (TR) de chuvas
intensas, o que permite estabelecer uma frequncia determinada para os eventos
adversos potenciais, conforme apresentado na equao a seguir. Dessa forma, no
mapeamento do perigo a frequncia de ocorrncia deve ser quantificada, ou ao menos
uma expectativa subjetiva do seu valor deve ser indicada.

PERIGO = Suscetibilidade (ameaas) x Probabilidade Temporal (TR)

A avaliao do perigo de uma rea com ameaas de deslizamentos dever incluir


os locais, os volumes e as probabilidades de ocorrncia dentro de um dado perodo de
tempo.

Exemplo: considerando a ameaa descrita


anteriormente (a existncia de blocos instveis
junto a residncias), o seu perigo pode ser indicado
como uma probabilidade mdia de que um bloco
com dimenses mtricas atinja uma residncia,
causando danos. Em alguns casos, possvel
indicar essa probabilidade de maneira quantitativa,
como, por exemplo, uma frequncia de 0,05% por
ano (por observaes ao longo dos anos).

Da mesma forma, a descrio do perigo de uma rea com ameaa de enxurrada


incluir o local e a probabilidade de ocorrncia de chuvas que deflagrem esses processos
em certo perodo de tempo.
ENTENDENDO OS CONCEITOS 33

Exemplo: considerando a ameaa descrita


anteriormente (a ocupao de reas de
extravasamento de rios), o seu perigo pode ser
indicado como uma probabilidade alta de ocorrncia
de uma inundao com danos populao. O perigo
pode ser descrito, ainda, como uma probabilidade de
x% por ano de que ocorram chuvas que desencadeiem
inundaes em uma determinada regio.

2.7 Vulnerabilidade
O termo vulnerabilidade est associado condio dos elementos sob ameaa ou
em perigo (indivduos, comunidades ou cenrios expostos) e pode ser avaliado atravs
do grau esperado de danos e prejuzos no caso do evento acontecer (Figura 2.8). Sendo
assim, a vulnerabilidade indica como as condies preexistentes fazem com que os
elementos expostos sejam mais ou menos propensos a ser afetados por um processo
perigoso.

Tipo de
evento

Vulnerabilidade
rea de Caractersticas
exposio dos elementos
expostos

Figura 2.8. Vulnerabilidade e suas interaes.

Para fins de quantificao de danos, a vulnerabilidade expressa atravs de


uma escala de 0 (sem danos ou prejuzos) a 1,0 (perda total ou danos extremos, FELL
et al., 2008), conforme ilustrado na Figura 2.9. Para construes, o grau de danos
ser a relao entre o valor dos danos esperados e o valor integral da propriedade. A
vulnerabilidade ser sempre analisada em relao a determinadas ameaas/perigos.
No exemplo expresso na Figura 2.9, analisando apenas a vulnerabilidade fsica da
edificao, no caso de um forte vendaval, a construo da imagem da esquerda ter
uma vulnerabilidade menor a danos ou prejuzos do que a edificao da imagem da
direita.
34 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Menor Maior

Figura 2.9. Escala ilustrativa de vulnerabilidade.

Para pessoas, a vulnerabilidade ser a probabilidade que uma vida em particular


seja perdida (considerando um grupo como o elemento em risco), caso as pessoas
sejam afetadas por um evento adverso. Naturalmente, se este grupo no estiver na
rea afetada, ele no ser vulnervel.

Exemplo: se uma casa estiver localizada em uma rea


que no seja suscetvel a nenhum tipo de fenmeno
(inundao, deslizamento), a mesma no ser
vulnervel a esses processos, mesmo que seja de
construo muito precria.

No caso de um deslizamento de alta velocidade atingir uma rea construda,


a vulnerabilidade estaria mais relacionada localizao das residncias do que aos
materiais de construo (madeira, alvenaria, mistas).

Exemplo: a Figura 2.10 mostra um grupo de


elementos que foram expostos mesma inundao.
Devido localizao dos elementos e de seu
tipo construtivo, algumas residncias foram
completamente destrudas e outras no (relao
entre a vulnerabilidade/exposio).
ENTENDENDO OS CONCEITOS 35

Figura 2.10. Relao entre a vulnerabilidade e a exposio a inundaes.

2.8 Exposio
O potencial para uma ameaa se transformar em desastre depende do grau de
exposio de uma populao e de seus recursos fsicos e econmicos.
A exposio indica quanto uma cidade, comunidade ou sistema, localizado em uma
rea suscetvel a um determinado perigo, estar sujeita a sofrer com um evento adverso,
quando este ocorrer.
Nos casos de inundao e deslizamentos, a posio geogrfica fundamental para
se determinar o grau de exposio, conforme mostrado na Figura 2.11. A urbanizao,
a migrao, o crescimento populacional e o desenvolvimento econmico aumentam a
concentrao de pessoas e recursos em reas suscetveis a desastres.
A Figura 2.12 ilustra os diferentes graus de exposio para um evento adverso do
tipo deslizamento.

Figura 2.11. A exposio inundao est diretamente ligada com a posio geogrfica dos elementos em risco.

A exposio faz parte da avaliao da vulnerabilidade individual ou do grupo de


elementos. Em escolas e rodovias, a exposio ser menor em virtude do tipo de uso
(as pessoas no esto nesses locais todo o tempo). Mas observe, em muitos casos a
exposio pode estar incorporada na vulnerabilidade.
36 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: em
deslizamentos
urbanos, o grau de
exposio ir variar
conforme a posio
da ocupao em
relao encosta
e s atividades
humanas no local.

Figura 2.12. Exposio de habitaes a deslizamentos em diferentes posies na


encosta. Fonte: IPT (2012).

2.9 Danos e prejuzos


Todo desastre causa uma srie de consequncias negativas aos elementos
expostos, as quais podem ser expressas quantitativa ou qualitativamente, em termos
de danos, perdas e prejuzos.
Os danos so o resultado das perdas humanas, materiais ou ambientais
infligidas s pessoas, comunidades, instituies, instalaes e aos ecossistemas, como
consequncia de um desastre. Geralmente, os danos so decorrentes de efeitos diretos
do desastre, como, por exemplo: quantidade de pessoas mortas, desabrigadas e feridas
(perdas humanas); quantidade de unidades habitacionais destrudas e danificadas
(materiais); contaminao do solo (ambientais).
A Figura 2.13 ilustra duas situaes em que houve grandes danos (e prejuzos)
devido ocorrncia de desastres.

Exemplo: os deslizamentos e inundaes que


ocorreram no Vale do Itaja, SC, em 2008, tiveram como
danos a morte de 110 pessoas (BANCO MUNDIAL,
2012b) (Figura 2.13a).

Conforme a Instruo Normativa 01/2012 do Ministrio da Integrao Nacional,


prejuzo a medida de perda relacionada com o valor econmico, social e patrimonial
de um determinado bem em circunstncias de desastre. Infelizmente os efeitos de um
desastre nas comunidades perduram por um tempo considervel, ento os prejuzos
ao setor econmico, sade, ao meio ambiente continuam at que a normalidade seja
restabelecida. Por isto, os prejuzos totais, que incluem os efeitos indiretos, podem ser
bem maiores do que as perdas e danos diretos.
ENTENDENDO OS CONCEITOS 37

(a) (b)

Figura 2.13. Exemplos de desastres com grande intensidade de danos e prejuzos: (a) inundaes em Santa Catarina
em 2008; (b) deslizamentos em Nova Friburgo, RJ em 2011.

Exemplo: os prejuzos ao setor habitacional


decorrentes das inundaes bruscas que ocorreram
em Pernambuco em 2010 foram estimados em 1,08
bilhes de reais (denominados de perdas e danos -
BANCO MUNDIAL, 2012c).

O Formulrio de Informaes dos Desastres (FIDE) e outros dados so informados


atravs do sistema informatizado S2ID. O documento tem como objetivo avaliar danos
e prejuzos decorrentes do desastre, servindo tambm para o reconhecimento de
situaes de anormalidade (Situao de Emergncia ou Estado de Calamidade Pblica).
O Coordenador Municipal de Defesa Civil deve preencher o FIDE com as informaes
relativas ao municpio e ao desastre ocorrido. Para saber mais sobre o S2ID acesse o
link <http://www.mi.gov.br/defesa-civil/s2id>.
J o Banco Mundial trabalha com danos e prejuzos em quatro setores: social,
infraestrutura, econmico e meio ambiente. Esses setores principais so subdivididos
em: populao afetada; habitao; sade; educao; transporte, gua e saneamento;
infraestrutura e energia; telecomunicaes; meio ambiente; agropecuria; indstria;
entre outros.

Para saber mais informaes sobre a avaliao de perdas e danos de desastres


no Brasil, realizada pelo Banco Mundial, acesse os itens a seguir:
Inundaes bruscas em Pernambuco Junho de 2010 <http://www.mi.gov.br/pt/c/
document_library/get_file?uuid=53d18df5-cf74-4be4-80c0-97ce3cebad14&groupId=10157>.

Inundaes e deslizamentos na Regio Serrana do Rio de Janeiro Janeiro de 2011


<http://www.ecapra.org/sites/default/files/documents/DaLA Rio de Janeiro Final 2 Baixa Resolucao_0.pdf>.

Inundaes bruscas em Alagoas Junho de 2010 <http://www.integracao.gov.br/pt/c/


document_library/get_file?uuid=aecec215-5c64-4971-89ee-ed9c6c81ce40&groupId=10157>.

Inundaes bruscas em Santa Catarina Novembro de 2008 <http://www.ecapra.org/sites/


default/files/documents/DaLA Santa Catarina Final 2 Baixa Resolucao_0.pdf>.

* A partir do COBRADE, o termo inundaes bruscas foi alterado para enxurradas. No entanto, mantiveram-se os ttulos dessas publicaes
como no original.
38 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

2.10 Risco
A definio de risco , sem dvida, a mais importante e mais utilizada, mas
tambm a que tem maiores divergncias de entendimento. No Brasil, a falta de uma
conceituao uniforme deste termo, o qual adotado em vrias reas do conhecimento,
fez com que muitos estudos tenham utilizado a denominao mapas de risco, quando
muitas vezes tratam-se de mapas de suscetibilidade ou de perigo.
Atualmente, a Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil trabalha com o
mesmo conceito da EIRD, o qual define o risco da seguinte maneira:

O risco a probabilidade de que ocorram consequncias


prejudiciais e/ou danos (como, por exemplo, mortes, leses, prejuzos
econmicos, interrupo de servios, entre outros), resultado da
interao entre as ameaas e a vulnerabilidade. Convencionalmente, o
risco expresso pela equao: RISCO = Ameaa x Vulnerabilidade.

De maneira geral, o risco existir, em menor ou maior grau, quando elementos


vulnerveis estiverem localizados em uma rea que apresente ameaa a um tipo de
fenmeno (Figura 2.14).

rea com Elementos


ameaa RISCO vulnerveis

Figura 2.14. Relao entre risco, elementos vulnerveis e reas com ameaa.

No entanto, esse conceito no engloba a estimativa dos danos potenciais, o que


essencial para realizar a gesto de riscos de maneira eficiente. Ento, de forma
mais completa, o risco deve representar uma estimativa do dano potencial a que
pessoas, bens ou atividades econmicas estaro sujeitas, levando em considerao a
probabilidade de ocorrncia de um evento adverso nesse perodo (um ano, por exemplo)
e a vulnerabilidade dos elementos expostos (FELL et al., 2008 ou Macedo e Bressani,
2013). Dessa forma, o risco expresso da seguinte maneira:

RISCO = Ameaa x Probabilidade de ocorrncia x Consequncia

Sendo que: CONSEQUNCIA = Vulnerabilidade x Valor dos elementos


Essa frmula adequada para o exerccio da gesto de riscos. Ela mostra que,
ao olharmos para uma situao de risco, deve-se, em primeiro lugar, identificar
qual o perigo (ou seja, qual a probabilidade de que ameaas ocorram?), que
processos naturais ou da ao humana o esto produzindo e em que condies a sua
evoluo poder produzir um desastre. Aps chegar a este ponto, devem-se avaliar as
consequncias que o evento adverso causar aos elementos expostos, conforme sua
vulnerabilidade (BRESSANI; COSTA, 2013) e valor (de estruturas e servios ou nmero
ENTENDENDO OS CONCEITOS 39

de vidas). Salienta-se que no se est atribuindo um valor s vidas humanas, mas sim
quantificando em funo do nmero de possveis vtimas.
Assim, o risco pode ser calculado quantitativamente e indicado com bases anuais:

Exemplo: risco - probabilidade anual de ocorrncia


de um evento adverso (em %) vezes o valor provvel
(R$) dos danos e prejuzos esperados.

Mas, devido dificuldade em determinar a probabilidade de ocorrncia dos


eventos adversos e dos danos e prejuzos potenciais quantitativamente, existem
algumas metodologias que consideram estes valores de forma subjetiva e analisam o
risco de maneira qualitativa:

Exemplo: probabilidade muito alta de um evento


adverso ocorrer anualmente com prejuzos elevados
populao.

O risco depende fortemente do processo que est sendo analisado. Desta forma,
ele deve ser avaliado para cada um dos tipos de desastre que podem ocorrer em uma
determinada localidade (Figura 2.15).

(a) (b)

Figura 2.15. Cenrio vulnervel a ameaas de: (a) queda de blocos e (b) inundaes.
Fonte: IPT (2012).

2.11 Percepo de risco


A percepo de riscos o processo de coleta, seleo e interpretao dos sinais
que pessoas ou comunidades fazem em relao aos impactos (incertos) de eventos,
atividades e tecnologias. a maneira pela qual as pessoas avaliam as consequncias
de um determinado evento baseadas na sua capacidade de interpretao da situao e
seu perigo.
40 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Diversos fatores podem interferir para mais ou para menos na percepo que se
tem dos riscos, desde o tipo de risco a que se est exposto, passando pela experincia
que se tem com aquele determinado risco, at o modo de vida que se possui.
Desta forma, as pessoas iro avaliar/perceber o risco em maior ou menor grau, de
acordo com o seu julgamento de valor daquilo que est em risco, seja um bem material
ou mesmo a sua vida. A aceitao do risco ou uma percepo baixa para o risco pode
estar diretamente relacionada ao benefcio obtido pela exposio a esse risco (veja risco
tolervel no captulo 4).

2.12 Resilincia
A resilincia a capacidade de uma cidade, comunidade ou sistema de suportar,
adaptar-se ou se recuperar rapidamente de um desastre, mantendo ou retomando suas
funes. Quanto maior for a resilincia de uma cidade, comunidade ou sistema, maior
ser a sua capacidade de reduzir ou se recuperar das perdas e danos causados pela
ocorrncia de desastres e voltar a funcionar e operar normalmente aps um evento
adverso.
A capacidade de aprender com desastres passados influencia diretamente a
resilincia, pois orienta as formas de adaptao necessrias para obter uma proteo
futura melhor, atravs da identificao e reduo de riscos (ISDR, 2004), conforme
mostra o esquema da Figura 2.16.

Maior
EM resilincia
ZAG
R E NDI
AP
A D E DE TAO
D P
ACI E ADA
CAP
Menor
resilincia

Figura 2.16. Relao entre a resilincia e a capacidade de aprendizado e adaptao de uma sociedade.

Na escala urbana, a resilincia depende da habilidade de se preservar recursos


essenciais, bem como assegurar funes que garantam o bem-estar da populao.
A resilincia depende principalmente de dois fatores: da inter-relao e
interdependncia de diferentes sistemas, como, por exemplo, infraestruturas,
ecossistemas, instituies e redes de conhecimento; e das pessoas, cidados,
representantes do setor pblico e privado.
O Quadro 2.3 ilustra alguns exemplos de resilincia.
ENTENDENDO OS CONCEITOS 41

Quadro 2.3. Exemplos de resilincia.

Ter equipamentos e servios pblicos de sade


protegidos e em funcionamento rapidamente aps um
evento adverso;
Instalar e operar meios de comunicao capazes de
se manter durante situaes crticas, como a rede de
rdio amadores.

Em estruturas de construo civil, pode-se reforar


as estruturas, construir diques;
A reviso de normas e leis para adequarem-se a
novas situaes;
Preparao de planos de contingncia;
Contratao de seguros.

Em reas alagadias, como a Amaznia e o


Pantanal, comum a construo sobre palafitas. Esta
soluo diminui o risco de atingimento e assegura
condies mnimas de habitao.

A construo de diques com sacos de areia uma


medida de carter emergencial adotada em casos de
inundao. A vantagem desta soluo o baixo custo
dos materiais, assim como a rapidez de montagem,
que pode ser um fator muito importante para uma
situao crtica.

A realizao de simulados pela Defesa Civil


importante no processo de gesto de riscos. Auxilia
na reduo desses riscos, na preparao de agentes
e comunidades para uma situao de emergncia
e na elaborao de um plano de contingncia.
Treinamento e articulao entre todos os envolvidos
so fundamentais para agilizar aes e aumentar a
resilincia.

A capacidade de se recuperar rapidamente de


um desastre determinante para a resilincia.
As fotos ao lado mostram uma rodovia que foi
recuperada em apenas 6 dias aps o terremoto
de 2011 no Japo.
42 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Resumindo...
Para exemplificar a relao entre os conceitos anteriormente expostos, pode-
se tomar como exemplo um tornado (fenmeno atmosfrico extremo). Quando este
fenmeno costuma ocorrer em uma determinada regio, devido s caractersticas
intrnsecas do local, teremos a suscetibilidade. Se houver a possibilidade de um tornado
se deslocar na direo de uma rea habitada, com uma possibilidade real de prejuzos
(evento adverso) a esta populao vulnervel (elemento exposto), isto ser considerado
uma ameaa. Caso o perodo de recorrncia desse fenmeno seja conhecido, teremos
ento uma identificao do perigo. Dependendo do grau de vulnerabilidade dessa
populao a esse fenmeno, os danos e prejuzos sero maiores ou menores. Se os
danos associados a esse evento forem quantificados ou qualificados, teremos ento a
determinao do risco.
Se o tornado atingir a rea povoada, provocando de fato danos materiais e vtimas,
ser definido como um desastre. Caso o mesmo fenmeno ocorra e no ocasione danos,
ser considerado apenas como um evento.

2.13 Mapa conceitual reformulado


Ao longo da realizao das duas edies da Capacitao em Gesto de Riscos,
muitas foram as trocas de ideias sobre os conceitos envolvidos na temtica. Isso fez
com que a equipe do CEPED/RS-UFRGS repensasse o mapa conceitual, levando a uma
nova proposio apresentada na Figura 2.17.
A primeira alterao diz respeito ao termo gesto de riscos, o qual se considerou
que seria mais amplo que os conceitos abordados no mapa e, por isso, foram colocados
os elementos essenciais para a realizao de uma avaliao de riscos. O sentido da
seta indica a ordem que se entende necessria para se chegar avaliao do risco.
Os termos ameaa e perigo foram colocados separadamente, para evidenciar
o significado de cada um e a diferena entre eles. Alm disso, no h como separar
exposio e vulnerabilidade, uma no existe sem a outra, elas so interdependentes e
compem o mesmo conceito, e por isso, foram colocadas lado a lado.
O risco e sua conceituao foram remodelados, de forma a deixar mais clara a
relao entre os conceitos envolvidos e tudo o que se precisa para poder fazer uma
avaliao do risco.
A resilincia foi suprimida do mapa conceitual, considerando que sua avaliao
muito mais complexa e no seria correto inclu-la na avaliao do risco, uma vez que
ela no entra na equao do risco, de forma direta. Ento, ela ser melhor discutida no
captulo 6.
Por fim, ressalta-se que todo o mapa conceitual poderia estar invertido,
representando uma construo de baixo para cima, assim como ocorre com as plantas,
as pessoas, uma edificao etc. No entanto, se colocou da forma que apareceria na
sequncia do visvel aos olhos, considerando que se l um texto de cima para baixo.
ENTENDENDO OS CONCEITOS 43

Este um assunto bastante complexo e, certamente, muitas outras consideraes


podem ser feitas. O mapa conceitual no tem pretenso de ser absoluto, apenas tenta
organizar os conceitos envolvidos e construir uma lgica que leve ao entendimento do
que necessrio para fazer uma avaliao do risco.

Tipo e Entender a natureza dos eventos que


classificao dos
eventos podem levar a ocorrncias dos desastres

Levantamento e compilao dos registros


Inventrio
dos eventos e desastres ocorridos

Suscetibilidade Predisposio de ocorrncia de eventos


AVALIAO DE RISCOS

Evento adverso que pode causar danos


Ameaa
atividade humana (possibilidade)

Ameaa com uma probabilidade de


Perigo
ocorrncia conhecida/estimada

Condies preexistentes que fazem com


Exposio Vulnerabilidade que os elementos expostos sejam mais ou
menos propensos a ser afetados por uma
ameaa/perigo

Danos e Estimativa/quantificao das perdas


prejuzos (consequncias)

Risco Ameaa Vulnerabilidade


Probabilidade Consequncias

Perigo Danos e Prejuzos

Figura 2.17. Nova configurao do mapa conceitual para a avaliao do risco


44 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Referncias
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Janeiro%20Final%202%20Baixa%20Resolucao_0.pdf>. Acesso em: 30 set. 2013.
BANCO MUNDIAL. Avaliao de perdas e danos: inundaes bruscas em Santa
Catarina - Novembro de 2008. Braslia: 2012. Disponvel em: <http://www.ecapra.
org/sites/default/files/documents/DaLA%20Santa%20Catarina%20Final%202%20
Baixa%20Resolucao_0.pdf>. Acesso em: 30 set. 2013.
BANCO MUNDIAL. Avaliao de perdas e danos: inundaes bruscas
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97ce3cebad14&groupId=10157>. Acesso em: 30 set. 2013.
BRASIL. Instruo Normativa N 1, de 24 de agosto de 2012. Estabelece
procedimentos e critrios para a decretao de situao de emergncia ou estado
de calamidade pblica pelos Municpios, Estados e pelo Distrito Federal, e para o
reconhecimento federal das situaes de anormalidade decretadas pelos entes
federativos e d outras providncias. Braslia: 2012.
BERTONE, P.; MARINHO, C. Gesto de riscos e resposta a desastres naturais: a
viso do planejamento. In: Congresso CONSAD de Gesto Pblica, VI. Anais... Braslia,
2013.
BRESSANI, L. A., COSTA, E. A. (2013) Mapeamento Geotcnico suscetibilidade,
perigo, vulnerabilidade tcnica, risco instalado e risco. In: 14 Congresso Bras.
Geologia de Engenharia e Ambiental, Anais, Rio de Janeiro, ABGE.
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FELL, R.; COROMINAS, J.; BONNARD, C.; CASCINI, L.; LEROI, E.; SAVAGE, W.
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Tominaga, Jair Santoro, Rosangela do Amaral (Orgs.). So Paulo: Instituto Geolgico,
2009. 196 p.
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ZZERE, J. L. Dinmica de vertentes e riscos geomorfolgicos. Centro de Estudos
Geogrficos, rea de Geografia Fsica e Ambiente, relatrio n 41, Lisboa, p. 35-81, 2005.
CAPTULO 3
O DESAFIO DE
CONVIVER COM O
RISCO

3 O desafio de conviver com o risco


48 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

3 O desafio de conviver com o risco


A modernizao da sociedade trouxe como resultado o avano da cincia e
da tecnologia e o seu desenvolvimento econmico, mas tambm consequncias
negativas, como o crescimento populacional desordenado e a expanso das cidades
sem a adoo de critrios adequados de ocupao e ordenamento do territrio. Essas
mudanas influenciaram significativamente no aumento da frequncia e da intensidade
de desastres causados por eventos naturais e pela ao do homem. O desafio atual ,
portanto, encontrar o equilbrio, aliando a modernizao com a correta percepo e a
gesto dos riscos derivados dessas transformaes.
preciso que a convivncia com os riscos traga sempre o menor prejuzo ao meio
ambiente e sociedade. Por isso, iniciativas como o Marco de Hyogo, o Marco de Sendai1 e
planos locais de gesto de riscos e resposta a desastres naturais so muito importantes
para o comprometimento das naes com a reduo dos riscos e da vulnerabilidade.

Este captulo tem por objetivo possibilitar ao aluno:


compreender como o conceito de risco adquire
importncia na sociedade, especialmente com a
necessidade de convivermos com o risco produzido
decorrente do processo de modernizao;
compreender a relao entre a urbanizao e o
aumento das situaes de risco no contexto brasileiro;
conhecer quais so os principais desastres naturais e
tecnolgicos que ocorrem no Brasil.

3.1 A situao do risco e a sociedade


O desenvolvimento econmico e social, o aumento demogrfico e o crescimento
das cidades tm gerado um novo panorama em muitas partes do mundo. Essas novas
situaes criadas impactam e modificam as relaes naturais existentes, podendo
aumentar a vulnerabilidade e, consequentemente, o risco ao qual a sociedade est
exposta. A ocupao de encostas de morros e margens de cursos dgua pela populao,
por exemplo, acaba por produzir situaes de risco, uma vez que essas reas no
possuem infraestrutura adequada e as habitaes nelas instaladas esto mais expostas
aos efeitos de eventos adversos, como as chuvas fortes.
importante ressaltar que, apesar do aumento na quantidade de desastres, o
risco sempre foi algo presente na sociedade, desde a sua formao. A humanidade

1
O Marco de Sendai foi acordado em 2015 pelos 187 Estados que compareceram Terceira Conferncia Mundial da ONU para a Reduo de Riscos de
Desastres, em Sendai (Japo). A Declarao de Sendai e o Marco apontam um conjunto de diretrizes e aes para a Reduo de Riscos de Desastres, no
perodo de 2015-2030. O tpico tambm ser abordado no captulo 6.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 49

sempre enfrentou situaes perigosas de diversas ordens as decorrentes da ao


da natureza (terremotos, vulces, furaces, inundaes), as produzidas pelo homem
(guerras), ou mesmo aquelas que ocorrem na vida cotidiana em funo dos modos e
estilos de vida dos indivduos e dos grupos sociais.
O que se percebe que o desenvolvimento das sociedades introduziu novas
atividades, tais como a utilizao de produtos qumicos e a produo de energia nuclear,
resultando no surgimento de novos riscos, os quais assumem uma importncia crescente
na atualidade. O termo risco, conforme visto anteriormente no captulo 2, refere-se
probabilidade de ocorrncia de desastres e estimativa de seus danos e prejuzos,
considerando a vulnerabilidade dos elementos a ele expostos. Ele representa a chance
de algo acontecer e seus respectivos danos e prejuzos, cujo efeito pode ser observado
sobre um elemento que se quer proteger, podendo ser o mesmo uma propriedade ou
um bem material, uma espcie vegetal e, principalmente, o prprio homem.
Dessa forma, Giddens (2005) afirma que o risco, alm de ser inerente ao sistema
social, a condio para o seu desenvolvimento, pois o risco a dinmica mobilizadora
de uma sociedade propensa mudana, que deseja determinar seu prprio futuro.
Seguindo esse raciocnio, a sociedade de risco uma sociedade que convive com
a possibilidade de danos e prejuzos decorrentes das suas atividades. Nesse sentido,
determinadas situaes, que deveriam ser consideradas excees, ameaam converter-
se em normalidade em funo das atividades exercidas pela populao, gerando, desta
forma, um processo de risco contnuo.

Exemplo: desta gerao de risco contnuo, pode-se citar:


disseminao de doenas associadas ao estilo de vida
da populao, como problemas cardacos associados
ao sedentarismo e m alimentao e problemas
respiratrios associados ao hbito de fumar e poluio
atmosfrica;
ocupao desordenada do territrio, como a execuo
de cortes com declividades acentuados para ocupar as
encostas, o que acaba por aumentar a probabilidade de
que ocorram movimentos de massa (maior perigo);
prticas como as queimadas e a derrubada de rvores
para expanso da fronteira agrcola, que podem causar
incndios florestais e danos ambientais.

Na sociedade moderna, existe uma maior incidncia dos desastres criados pelas
aes humanas em comparao ao passado, resultado do desenvolvimento econmico
e social sem considerar adequadamente o risco. Juntamente com o aumento dos
riscos tecnolgicos, surge como consequncia, o aumento da complexidade do seu
gerenciamento.
50 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Num contexto onde as cidades, comunidades e indivduos esto cada vez mais
interligados, gerenciar o risco de desastres ganha dimenses que ultrapassam
fronteiras administrativas como os limites de uma cidade, por exemplo e adquirem
relevncia desde o mbito local at o mbito global.
Desta forma, a sociedade de risco nos equaliza, pois todos ns podemos estar
ameaados pelos mesmos riscos tais como as mudanas climticas e a poluio ,
visto que habitamos o mesmo planeta. No entanto, essa sociedade no necessariamente
nos iguala, porque possumos distintos graus de vulnerabilidade e diferentes condies
para enfrentar esses riscos (BECK, 2010).
Na sociedade de risco, pode-se dizer que:
situaes de risco no esto somente ligadas classe social, mas so tambm
criadas pelo modo de vida;
o desenvolvimento deve compreender o gerenciamento dos riscos criados pelo
avano das sociedades;
os riscos tecnolgicos so to importantes quanto aqueles causados por eventos
climticos extremos ou pela dinmica superficial da terra.
O risco est, portanto, presente simultaneamente em qualquer localidade e em
todas as dimenses da vida moderna. Deste modo, impossvel adotar uma postura
indiferente em relao ao risco, fazendo-se necessrio enfrentar o desafio de gerenci-
lo, buscando formas de evitar que as situaes de risco convertam-se em desastres.

3.2 Em que situao nos encontramos?


A realidade brasileira, em relao aos desastres naturais, se caracteriza
principalmente pela ocorrncia de desastres naturais cclicos, especialmente as
inundaes em todo o territrio nacional, as secas na regio nordeste e as estiagens no
sul do pas. Em relao aos desastres tecnolgicos, observa-se um crescente aumento
dos acidentes envolvendo o armazenamento e o transporte de produtos perigosos, a
contaminao do solo por produtos agrcolas e pelo descarte incorreto de rejeitos.
Isso se d, sobretudo, devido ao aumento da vulnerabilidade sem a disponibilidade
de servios e infraestruturas necessrias. Alm disso, o Brasil possui uma cultura de
preveno e autoproteo relativamente jovem e com um passivo de problemas muito
grande para ser resolvido em curto prazo. No entanto, a participao e a criao de
diversas aes como o Marco de Sendai, o Plano Nacional de Reduo de Desastres, a
Campanha Construindo Cidades Resilientes, entre outras, so iniciativas que buscam
mudar essa realidade.
Dentre os principais fatores que influenciam na ocorrncia de desastres no Brasil,
pode-se destacar:
aumento da exposio e consequentemente da vulnerabilidade, pelo crescimento
das cidades e ocupao de reas imprprias urbanizao por um maior nmero de
pessoas;
falta de aplicao de instrumentos de planejamento urbano e ausncia de
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 51

polticas habitacionais de interesse social, associadas a uma fiscalizao ineficiente,


que no consegue evitar a ocupao de reas de Preservao Permanente - APP (Figura
3.1) e a formao de loteamentos irregulares em reas imprprias (Figura 3.2);
crescimento do nmero de atividades perigosas exercidas pela sociedade,
como, por exemplo, o transporte de produtos qumicos perigosos, a utilizao de
combustveis nucleares para a produo de energia, entre outros. Alguns dos principais
riscos relacionados a produtos e substncias perigosas esto relacionados ao
armazenamento (ex.: supermercados, lojas de produtos qumicos que esto situadas em
centros residenciais), contaminao do solo (ex.: produtos agrcolas ou combustveis
que contaminam o lenol fretico) e destinao dos rejeitos (ex.: rejeitos das usinas
nucleares, do Csio 137);
alterao da intensidade e frequncia de eventos climticos extremos (Painel
Brasileiro de Mudanas Climticas PBMC, 2013).

Figura 3.1. Assentamento em condies precrias localizado no municpio de Porto Alegre/RS.

Figura 3.2. Loteamentos irregulares ocupando as reas de preservao permanente do Rio


Atuba, localizado no municpio de Curitiba/PR.
52 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Diante do agravamento e do aumento de desastres provocados por eventos


adversos, o governo brasileiro, junto com os governos de outros 186 pases, se
comprometeu a adotar medidas para reduzir o risco de desastres, de acordo com o Marco
de Sendai (MS), em 2015 (UNISDR, 2015). O MS o instrumento mais importante para
a implementao da reduo de risco de desastres da atualidade. Ele tem por objetivo
reduzir substancialmente as perdas em termos de vidas e bem sociais, econmicos e
ambientais, a partir da promoo da resilincia das naes e comunidades diante de
desastres. As prioridades de ao do MS so:
1. compreenso do risco de desastres;
2. fortalecimento da governana do risco de desastres para gerenciar o risco de
desastres;
3. investimento na reduo do risco de desastres para a resilincia;
4. melhoria na preparao para desastres a fim de providenciar uma resposta
eficaz e de reconstruir melhor em recuperao, reabilitao e reconstruo.

Para saber mais:


O Marco de Sendai estar disponvel em:
www.unisdr-cerrd.wikispaces.com.
Acesse o documento e reflita sobre como as
aes prioritrias podem ser implementadas no
seu municpio.

3.2.1 A urbanizao e o agravamento dos desastres no Brasil


Muitos dos problemas associados aos desastres no Brasil podem ser explicados
pela maneira como o pas se desenvolveu ao longo do sculo passado at o presente.
A populao do pas se tornou majoritariamente urbana a partir dos anos 60, sendo
que atualmente mais de 80% da populao brasileira vive em reas urbanas, conforme
apresentado na Figura 3.3.

Figura 3.3. Taxa de urbanizao no Brasil ao longo das dcadas de 1940 at 2010 (IBGE, 2010).
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 53

A rpida urbanizao no Brasil, em um perodo de tempo relativamente curto foi


acompanhada por um crescimento urbano muitas vezes desordenado e pelo despreparo
das administraes locais em atender s necessidades bsicas da populao.
Esses fatores acarretaram o adensamento populacional e, muitas vezes, em reas
consideradas inadequadas ocupao, o surgimento de graves problemas estruturais
nos municpios brasileiros. Situaes como essas tm como consequncia uma srie
de problemas sociais e ambientais, que potencializam e at mesmo desencadeiam os
desastres.
Pode-se dizer que a transformao de eventos em desastres , em parte,
sintoma de uma incapacidade de gerenciamento e planejamento da expanso urbana
e do crescimento populacional, o que gera um cenrio com falhas de infraestrutura,
deficincias nos servios pblicos, degradao do ambiente urbano, aumento das
ocupaes irregulares, entre outros.

3.2.2 O contexto social dos desastres


Diversos fatores sociais influenciam na intensidade dos desastres, tais como
o acesso informao e conhecimento sobre riscos, acesso moradia adequada,
segurana de renda e acesso a servios financeiros, acesso a empregos formais, acesso
a redes de suporte, incluso etc. Dessa forma, ao considerarmos o modo de vida urbana
da sociedade brasileira, percebemos que os problemas associados aos desastres podem
aumentar nos prximos anos se estes fatores sociais no forem tambm trabalhados
dentro da gesto de risco de desastres.
A falta de moradia adequada um dos maiores problemas sociais que contribuem
para o aumento do risco de ocorrncia de desastres. A dificuldade do acesso moradia
em reas urbanas levou a um quadro de ocupao desordenada de reas inadequadas,
como encostas ngremes e plancies de inundao, fazendo, dessa maneira, com que a
populao de baixa renda se tornasse mais exposta aos desastres. Em 2008, o dficit
habitacional estimado correspondia a aproximadamente 5,5 milhes de domiclios, dos
quais 86,5% esto localizados nas reas urbanas. Neste mesmo ano, 10,9 milhes de
domiclios no eram atendidos por, no mnimo, um dos servios bsicos essenciais:
saneamento, energia, assistncia mdica, transporte, entre outros.
A Figura 3.4 mostra o dficit habitacional total nos Estados brasileiros em 2008.
Destaca-se que as regies mais afetadas pela falta de moradia so tambm as que
concentram a maior parte dos registros de desastres no pas (regies Nordeste, Sul e
Sudeste).

3.3 Os desastres no Brasil


O Brasil, devido ao seu tamanho geogrfico, s condies climticas e fisiogrficas
e aos diferentes graus de desenvolvimento urbano, est sujeito permanentemente
ocorrncia de desastres. Ao contrrio de alguns pases onde frequente a ocorrncia
de desastres de origem tectnica, como o caso de terremotos e tsunamis, no Brasil
os desastres tendem a estar relacionados a fenmenos climticos, potencializados pela
ao e exposio do homem.
54 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 3.4. Dficit habitacional total no Brasil em 2008. Fonte: MINISTRIO DAS CIDADES (2011).

Um panorama interessante sobre a incidncia de desastres naturais no Brasil


est disponvel no Atlas Brasileiro de Desastres Naturais, elaborado pelo Centro
Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da UFSC (CEPED/UFSC, 2012).
Alm desse documento, destacam-se os Anurios de Desastres Naturais elaborados
pelo Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD, 2012; 2013).
Cabe salientar, entretanto, que a metodologia utilizada no tratamento das informaes
para os dados de 2011 e 2012 distinta daquela utilizada na elaborao do Atlas
Brasileiro de Desastres Naturais, de 1991 a 2010, o que dificulta sua comparao.
Segundo essas publicaes, entre os anos de 1991 e 2012, foram registrados
oficialmente 33.080 desastres naturais no Brasil, conforme apresentado na Figura 3.5.
Neste perodo, o ano de 2009 foi o ano com maior nmero, cerca de 3.200 registros de
desastres.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 55

Figura 3.5. Nmero de registros de desastres naturais no Brasil entre os anos de 1991 e 2012.
Fonte: CEPED/UFSC (2012); CENAD (2012; 2013).

Entre a dcada de 1990 e a dos anos 2000, houve uma alta de 21,7 vezes no nmero
de registros, conforme apresentado na Figura 3.6 (CEPED/UFSC, 2012). Embora tenha
ocorrido um aumento generalizado em todos os tipos de desastres, os movimentos de
massa registraram o maior avano entre essas dcadas.

Figura 3.6. Comparao entre o nmero de ocorrncias de desastres no Brasil entre as dcadas de 1990 e 2000.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

A Figura 3.7 apresenta a distribuio do nmero de registros de desastres


naturais por regio brasileira. Nota-se que, apesar do aumento no nmero de
registros relacionados a movimentos de massa, a liderana do ranking de desastres
naturais pertence seca. A frequncia desses desastres maior no Nordeste, com
16.449 registros no perodo de 1991 a 2010. Os desastres mais frequentes, por ordem
decrescente de registros, foram:
estiagem e seca;
enxurrada e alagamentos;
56 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

inundao;
granizo;
ciclones e vendavais;
tornado;
geada;
incndio florestal;
movimento de massa;
eroso linear;
eroso fluvial;
eroso marinha.
J as regies com mais registros foram: Nordeste, Sul, Sudeste, Centro-Oeste e
Norte.

Figura 3.7. Distribuio por regio dos desastres naturais registrados no Brasil entre 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Os grficos apresentados nas Figuras 3.8 e 3.9 mostram, respectivamente, a


percentagem da populao afetada por desastres e a percentagem de mortos no Brasil,
no perodo de 1991 a 2010. Por meio desses grficos, percebe-se que as secas e as
estiagens afetam a sociedade mais do que todos os outros tipos de desastres somados.
Entretanto, o grfico com a percentagem de mortos evidencia que as enxurradas so
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 57

os desastres que causam maior perda de vidas no Brasil e, portanto, merecem maior
ateno.
O nmero de mortos em decorrncia de desastres evidencia a urgncia de aes
conjuntas para a elaborao de polticas pblicas de preveno e resposta aos desastres,
bem como a necessidade de conscientizao da sociedade, incluindo a percepo do
risco.

Figura 3.8. Populao afetada por diferentes tipos de desastres no Brasil entre 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.9. Mortes decorrentes de desastres naturais no Brasil entre 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
58 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Quanto distribuio sazonal, os picos de desastre ocorrem, segundo a Figura


3.10, nos meses de:
abril e outubro na regio Norte;
maro, abril e maio na regio Nordeste;
fevereiro e maro na regio Centro-Oeste;
agosto, novembro e dezembro na regio Sudeste;
janeiro, fevereiro e setembro a dezembro na regio Sul.

Figura 3.10. Distribuio dos principais desastres ocorridos no Brasil entre 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Para saber mais:


A verso digital completa do Atlas Brasileiro de Desastres
Naturais e o Anurio Brasileiro dos Desastres Naturais
(2011, 2012 e 2013) esto disponveis no endereo:
http://150.162.127.14:8080/atlas/Brasil%20Rev%202.pdf
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 59

3.3.1 Codificao Brasileira de Desastres


A Codificao Brasileira de Desastres (COBRADE), apresentada no Quadro 3.1,
foi instituda por meio da Instruo Normativa N 1, de 24 de agosto de 2012, em
substituio Codificao de Desastres, Ameaas e Riscos CODAR (MINISTRIO DA
INTEGRAO NACIONAL, 2012). A COBRADE distingue duas categorias de desastre:
natural e tecnolgico. Ela fundamental para uniformizar as definies de desastres,
servindo como base para entidades e profissionais relacionados gesto de desastres
no territrio nacional.
Esta codificao foi elaborada a partir da classificao utilizada pelo Banco de Dados
Internacional de Desastres (EM-DAT) do Centro para Pesquisa sobre Epidemiologia de
Desastres (CRED) e da Organizao Mundial de Sade (OMS/ONU). Alm dos desastres
constantes da classificao do EM-DAT, foram includos alguns desastres peculiares
realidade brasileira.

Para saber mais:


A Instruo Normativa N 1, de 24 de agosto de 2012,
est disponvel no endereo: http://www.mi.gov.br/c/
document_library/get_file?uuid=822a4d42-970b-4e80-93f8-
daee395a52d1&groupId=301094

Quadro 3.1. Codificao brasileira de desastres naturais e tecnolgicos.

1. DESASTRES NATURAIS
GRUPO SUBGRUPO TIPO SUBTIPO COBRADE
1. Tremor de terra 0 1.1.1.1.0
1. Terremotos
2. Tsunami 0 1.1.1.2.0
2. Emanaes vulcnicas 0 0 1.1.2.0.0
1. Quedas, tombamentos, 1. Blocos 1.1.3.1.1
rolamentos
2. Lascas 1.1.3.1.2
3. Mataces 1.1.3.1.3
1. GEOLGICOS 3. Movimentos de massa 4. Lajes 1.1.3.1.4
2. Deslizamentos 1. Deslizamentos de solo e/ou rocha 1.1.3.2.1
3. Corrida de massa 1. Solo/lama 1.1.3.3.1
2. Rocha/detrito 1.1.3.3.2
4. Subsidncias e colapsos 0 1.1.3.4.0
1. Eroso costeira/marinha 0 1.1.4.1.0
4. Eroso 2. Eroso de margem fluvial 0 1.1.4.2.0
3. Eroso continental 1. Laminar 1.1.4.3.1
2. Ravinas 1.1.4.3.2
3. Boorocas 1.1.4.3.3
1. Inundaes 0 0 1.2.1.0.0

2. HIDROLGICOS 2. Enxurradas 0 0 1.2.2.0.0


3. Alagamentos 0 0 1.2.3.0.0
1. Ciclones 1. Ventos costeiros (mobilidade de dunas) 1.3.1.1.1
1. Sistemas de grande 2. Mars de tempestade (ressacas) 1.3.1.1.2
escala/escala regional 2. Frentes frias/zona de 0 1.3.1.2.0
convergncia
2. Tempestades 1. Tempestade local/convectiva 1. Tornados 1.3.2.1.1
3. METEOROLGICOS 2. Tempestade de raios 1.3.2.1.2
3. Granizo 1.3.2.1.3
4. Chuvas intensas 1.3.2.1.4
5. Vendaval 1.3.2.1.5
1. Onda de calor 0 1.3.3.1.0
3. Temperaturas extremas

1. Seca 1. Estiagem 0 1.4.1.1.0


60 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

(continuao)
4. CLIMATOLGICO 2. Seca 0 1.4.1.2.0
3. Incndio florestal 1. Incndios em Parques, reas de 1.4.1.3.1
Proteo Ambiental e reas de
Preservao Permanente Nacionais,
Estaduais ou Municipais.
4. Baixa umidade do ar 0 1.4.1.4.0
1. Doenas infecciosas virais 0 1.5.1.1.0
2. Doenas infecciosas 0 1.5.1.2.0
1. Epidemias bacterianas
3. Doenas infecciosas parasticas 0 1.5.1.3.0
5. BIOLGICO 4. Doenas infecciosas fngicas 0 1.5.1.4.0
1. Infestaes de animais 0 1.5.2.1.0
2. Infestaes de algas 1. Mars vermelhas 1.5.2.2.1
2. Infestaes/pragas
2. Cianobactrias em reservatrios 1.5.2.2.2
3. Outras infestaes 0 1.5.2.3.0
2. DESASTRES TECNOLGICOS
GRUPO SUBGRUPO TIPO SUBTIPO COBRADE
1. Desastres siderais com 1. Queda de satlite 0 2.1.1.1.0
riscos radioativos
2. Desastres com 1. Fontes radioativas em processos 0 2.1.2.1.0
substncias e de produo
1. DESASTRES equipamentos radioativos
RELACIONADOS A de uso em pesquisas,
SUBSTNCIAS indstrias e usinas
RADIOATIVAS nucleares
3. Desastres relacionados 1. Outras fontes de liberao de 0 2.1.3.1.0
com riscos de intensa radionucldeos para o meio
poluio ambiental ambiente
provocada por resduos
radioativos
1. Desastres em plantas e 1. Liberao de produtos qumicos 0 2.2.1.1.0
2. DESASTRES distritos industriais, parques para a atmosfera causada por
RELACIONADOS A e armazenamentos com exploso ou incndio
PRODUTOS PERIGOSOS extravasamento de
produtos perigosos
2. Desastres relacionados 1. Liberao de produtos qumicos 0 2.2.2.1.0
contaminao da gua nos sistemas de gua potvel
2. Derramamento de produtos 0 2.2.2.2.0
qumicos em ambiente lacustre,
fluvial, marinho ou aquferos
1. Liberao de produtos qumicos 0 2.2.3.1.0
3. Desastres relacionados
e contaminao como
a conflitos blicos
consequncia de aes militares
1. Transporte rodovirio 0 2.2.4.1.0
2. Transporte ferrovirio 0 2.2.4.2.0
4. Desastres relacionados
3. Transporte areo 0 2.2.4.3.0
ao transporte de produtos
perigosos 4. Transporte dutovirio 0 2.2.4.4.0
5. Transporte martimo 0 2.2.4.5.0
6. Transporte aquavirio 0 2.2.4.6.0
3. DESASTRES 1. Incndios em plantas e distritos 0 2.3.1.1.0
RELACIONADOS A industriais, parques e depsitos
INCNDIOS URBANOS 1. Incndios urbanos
2. Incndios em aglomerados 0 2.3.1.2.0
residenciais

4. DESASTRES 1. Colapso de edificaes 0 0 2.4.1.0.0


RELACIONADOS A OBRAS
CIVIS 2. Rompimento/colapso 0 0 2.4.2.0.0
de barragens

5. DESASTRES 1. Transporte rodovirio 0 0 2.5.1.0.0


RELACIONADOS AO
2. Transporte ferrovirio 0 0 2.5.2.0.0
TRANSPORTE DE
PASSAGEIROS E CARGAS 3. Transporte areo 0 0 2.5.3.0.0
NO PERIGOSAS
4. Transporte martimo 0 0 2.5.4.0.0

5. Transporte aquavirio 0 0 2.5.5.0.0

Fonte: Ministrio da Integrao Nacional (2012).


O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 61

Considerando esses cdigos e os dados disponibilizados no Atlas Brasileiro de


Desastres Naturais (CEPED; UFSC, 2012) e nos Anurios Brasileiros de Desastres
Naturais, elaborados pelo CENAD (2012; 2013), ser feita a seguir uma breve descrio
dos desastres naturais e tecnolgicos mais recorrentes no Brasil, bem como sua
caracterizao e ocorrncia por regio.

3.3.2 Desastres naturais


A maior parte dos registros de desastres no Brasil tem origem em algum
fenmeno natural e, por isso, so chamados de desastres naturais. Os mais recorrentes
so apresentados a seguir.

3.3.2.1 Enxurradas e inundaes


Os desastres relacionados a enxurradas e inundaes so os que acarretam
maiores prejuzos econmicos ao pas.
As enxurradas so desencadeadas por chuvas intensas e concentradas, e
consistem na elevao sbita dos rios acompanhadas de um escoamento de alta
velocidade e energia (CENAD, 2012), conforme o exemplo mostrado na Figura 3.11. Ao
analisar a distribuio desses processos no Brasil, nas Figuras 3.12 e 3.13, nota-se
que os mesmos afetam grande nmero de estados brasileiros e ocorrem em diferentes
pocas do ano dependendo da regio. Os estados com o maior nmero de registros so
Santa Catarina e Rio Grande do Sul, principalmente nos meses de janeiro. No Sudeste,
o maior registro de ocorrncias acontece no vero, sobretudo no ms de janeiro. O
Nordeste, apesar de sofrer com a seca durante a maior parte do ano, tambm enfrenta
episdios de inundaes e enxurradas, principalmente entre os meses de janeiro e
maio.

Figura 3.11. Enxurrada ocorrida em janeiro de 2012, no Estado de Minas Gerais.


Fonte: registro fotogrfico feito por Frederico Haikal/Hoje em Dia/Folhapress.
62 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 3.12. Ocorrncia de enxurradas por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.13. Ocorrncia mensal de enxurradas por regio brasileira, entre os anos de 1991 e
2010 Fonte: CEPED/UFSC (2012).

As inundaes consistem no aumento lento e previsvel dos nveis de gua em


cursos e corpos hdricos, gerando um transbordamento que se mantm em situao
de cheia durante algum tempo e, a seguir, escoa gradualmente. Esse tipo de desastre
ocasionado, geralmente, por chuvas prolongadas em reas de plancie (CENAD, 2012).
Dessa forma, sua rea de impacto , em muitos casos, extensa, como mostrado no
exemplo da Figura 3.14. Assim como as enxurradas, as inundaes ocorrem em muitos
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 63

estados brasileiros (Figuras 3.15), sendo que o Sudeste apresenta o maior nmero
de casos, o que pode estar associado s caractersticas das bacias dessa regio.
A incidncia mensal de inundaes , de maneira geral, maior nos meses do vero,
principalmente no Sudeste.

Figura 3.14. Inundao ocorrida em 2014 no Rio Madeira, Acre.


Fonte: Agncia de Notcias do Acre (2014).

Figura 3.15. Ocorrncia de inundaes por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
64 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 3.16. Ocorrncia mensal de inundaes por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

3.3.2.2 Seca e estiagem


Os eventos de seca e estiagem se caracterizam por perodos prolongados de
ausncia ou pequena quantidade de chuvas em uma determinada regio, de modo
que provoque grave desequilbrio hidrolgico (CENAD, 2012). Os danos gerados por
esse fenmeno podem ser extremos, tendo em vista a importncia da gua para a
manuteno da vida. Suas consequncias esto associadas escassez do regime hdrico
dos rios, ocasionando danos agricultura e pecuria (Figura 3.17) e carncia de gua
para consumo humano. Alm disso, esses processos provocam a queda da umidade do
ar, facilitando a ocorrncia de queimadas.

Figura 3.17. Seca no Nordeste Brasileiro em 2013, a qual levou decretao de Situao de Emergncia
em 1.470 municpios. Fonte: ANDA (2013).

Os maiores registros de secas e estiagens se do nas regies Nordeste, Sul e


norte de Minas Gerais (Figura 3.18), sendo distribudos ao longo de todo o ano conforme
mostra o grfico da Figura 3.19. Entretanto, na regio Sul nota-se claramente a grande
incidncia de secas e estiagens nos meses de vero.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 65

Vale lembrar a seca histrica ocorrida em 1877/1879, que foi uma das mais
graves secas que atingiram todo o Nordeste. O Cear, intensamente atingido pela seca,
tinha cerca de 800 mil habitantes na poca, dos quais 120 mil (15%) migraram para a
Amaznia e 68 mil para outros Estados. Aproximadamente, metade da populao da
capital Fortaleza pereceu e a economia foi arrasada, assim como os rebanhos.

Figura 3.18. Ocorrncia de secas e estiagens por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.19. Ocorrncia mensal de secas e estiagens por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
66 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

3.3.2.3 Movimentos de massa


Os movimentos de massa envolvem o deslocamento de solo ou rocha encosta
abaixo. Em locais com ocupao humana, as consequncias destes tipos de desastres
podem ser devastadoras se associadas perda total ou parcial de moradias, deixando
populaes desabrigadas e um grande nmero de mortos (Figura 3.20), como ocorreu
na regio serrana do RJ, em 2011.

Figura 3.20. Movimentos de massa ocorridos em janeiro de 2011 na regio serrana do


Estado do Rio de Janeiro.

Os movimentos do tipo deslizamento e queda de blocos so os mais recorrentes


no Brasil. As ocorrncias de movimentos de massa so mais comuns nas regies Sul,
Sudeste e Norte, principalmente entre os meses de novembro e maro na regio Sudeste
e de janeiro a fevereiro na regio Sul, conforme apresentado nas Figuras 3.21 e 3.22. As
caractersticas dos movimentos so muito dependentes dos ambientes geolgicos em
que ocorrem, variando conforme a regio (no Norte, por exemplo, ocorrem as terras
cadas).
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 67

Figura 3.21. Ocorrncia de movimentos de massa por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.22. Ocorrncia mensal de movimentos de massa por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
68 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

3.3.2.4 Vendaval
Os vendavais acontecem em decorrncia de forte deslocamento de uma massa de
ar, estando ligado a diferenas nos valores de presso atmosfrica (CENAD, 2012). Seus
danos esto associados queda de rvores, danos s plantaes e a fiaes eltricas,
acidentes provocados pelos objetos transportados pelo vento e danos em habitaes.
A Figura 3.23 mostra um vendaval ocorrido em 2013 no municpio de Porto Alegre/
RS, o qual causou a queda de rvores em uma via pblica com um elevado fluxo de
automveis.

Figura 3.23. Queda de rvores causada por um vendaval


ocorrido em janeiro de 2013 no municpio de Porto Alegre, RS.
Fonte: Isabel Marchesan (Portal Terra).

Quanto a sua distribuio geogrfica e sazonal por regio brasileira, os vendavais


ocorrem em todas as localidades do Brasil, porm com maior nmero de registros na
regio Sul do pas, conforme possvel observar no mapa e no grfico das Figuras 3.24
e 3.25, respectivamente.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 69

Figura 3.24. Ocorrncia de vendavais por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.25. Ocorrncia mensal de vendavais por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
70 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

3.3.2.5 Granizo
O granizo consiste na precipitao slida de grnulos de gelo de dimetro igual ou
superior a 5 mm. Esses processos causam danos a plantaes (Figura 3.26), telhados
(Figura 3.27) e redes eltricas, algumas vezes acompanhados por queda de rvores, o
que acaba por desencadear transtornos no trnsito, entre outros.

Figura 3.26. Danos agricultura decorrentes de uma precipitao de


granizo ocorrida em 2011 no estado do Rio Grande do Sul.
Fonte: Jornal Correio do Povo.

Figura 3.27. Danos decorrentes de uma precipitao de granizo ocorrida em 2011 no estado do Paran.
Fonte: Blogspot Molina Curitiba.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 71

As precipitaes de granizo ocorrem com maior frequncia na regio Sul, com


ocorrncia tambm na regio Sudeste, sendo que o maior nmero de registros se d
nos meses de setembro e outubro, como mostram as Figuras 3.28 e 3.29.

Figura 3.28. Ocorrncia de precipitaes de granizo por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.29. Ocorrncia mensal de precipitaes de granizo por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
72 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

3.3.2.6 Geada
A geada produzida quando a superfcie terrestre perde muito calor para a
atmosfera devido ausncia de nuvens. A camada da atmosfera que est em contato
com a superfcie, que possui alguma umidade, condensa sobre o solo com a gradual
reduo da temperatura e congela quando a mesma atinge valores abaixo dos 0C
(Figura 3.30). Os danos esto associados, principalmente, agricultura.

Figura 3.30. Fenmeno de geada ocorrido em julho de 2013 no municpio de Santana do Livramento/RS.
Fonte: Fabian Ribeiro/Servio de produo fotogrfica Futura Press.

A geada um evento bastante localizado, o qual ocorre em apenas quatro estados


brasileiros: Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e So Paulo. O maior nmero de
registros se d nos meses de julho a setembro na regio Sul e nos meses de junho e
julho no Sudeste do pas, conforme ilustrado nas Figuras 3.31 e 3.32.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 73

Figura 3.31. Ocorrncia de geada na regio Sul e Sudeste, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.32. Ocorrncia mensal de geada por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
74 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

3.3.2.7 Eroso
A eroso consiste no desgaste e desmonte dos solos, e at de algumas rochas, e
seu transporte, em geral feito pela gua da chuva ou escorrimento superficial, ou pelo
vento. caracterizada como um processo natural que, em grandes propores, pode
se tornar um desastre (Figura 3.33). Os desastres vinculados aos processos erosivos
concentram-se, principalmente, nas regies Centro-Oeste, Nordeste e Sul, conforme
apresentado na Figura 3.34.

Figura 3.33. Processo de eroso ocorrido em 2014 na cidade de Natal, RN.


Fonte: Everaldo Costa (Inter TV Cabugi, portal G1).

Figura 3.34. Ocorrncia de eroses por regio brasileira, no ano de 2011.


Fonte: CENAD (2012).
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 75

3.3.2.8 Incndio florestal


Os incndios florestais consistem na propagao do fogo na vegetao, sem
controle (CENAD, 2013). Os incndios florestais podem ser tanto provocados pelo
homem (queimadas propositais ou por negligncia), ou por causa natural (como
descargas eltricas e raios). Os danos esto associados principalmente alterao de
ecossistemas, perdas agrcolas e poluio atmosfrica (Figura 3.35).

Figura 3.35. Incndio florestal ocorrido em maro de 2013 na Reserva Ecolgica do Taim/RS.
Fonte: Henrique Ilha (Jornal Correio do Povo).

Apesar de ocorrer em todas as regies do Brasil, os incndios florestais


registrados no Atlas apontam, principalmente, incndios na regio Norte (Figura 3.35).
No entanto, outras fontes de dados oficiais, como o PREVFOGO/IBAMA, apontam para
registros de incndios florestais em todo o Brasil durante todo o ano.
Quanto distribuio mensal, os registros destes desastres concentram-se entre
os meses de julho e setembro (Figura 3.36). Por outro lado, de acordo com o PREVFOGO/
IBAMA, observa-se que o fogo tem ocorrncias ao longo de todo ano, sendo que a
maior parte dos incndios florestais ocorre entre os meses de julho e novembro, com
pico marcante nos meses de agosto e setembro. Entre dezembro e abril, a incidncia
de incndios muito menor, salvo algumas excees locais, como o sul da Bahia e o
estado de Roraima. importante frisar que as condies de baixa umidade do ar e
ausncia de chuvas durante um certo perodo so as condicionantes importantes para
sua ocorrncia.
As regies Centro-Oeste, Sul e Sudeste seguem o padro nacional; j na regio
Norte, outubro o ms onde se concentram as queimadas, apresentando atraso
em relao tendncia nacional. Roraima e Amap, que tm a maior parte de seus
territrios no hemisfrio norte, fogem da tendncia nacional, uma vez que os incndios
ocorrem principalmente em dezembro e janeiro.
76 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

No Nordeste, a poca em que se concentram as queimadas tende a atrasar em


relao ao perodo nacional tambm, como na regio Norte. Em particular, sul da Bahia,
Pernambuco e Paraba tendem a ter esse atraso mais pronunciado, apresentando mais
registros em dezembro e no incio do ano.

Figura 3.36. Registro de incndios florestais por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).

Figura 3.37. Ocorrncia mensal de incndios florestais por regio brasileira, entre os anos de 1991 e 2010.
Fonte: CEPED/UFSC (2012).
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 77

3.3.3 Desastres tecnolgicos


Embora os desastres naturais se destaquem no Brasil, devido aos danos e prejuzos
ocasionados pelos mesmos, h diversas modalidades de riscos pouco divulgadas no
pas. Esse o caso dos desastres tecnolgicos, os quais precisam de maior divulgao,
com o objetivo de preparar a populao quanto s formas de autoproteo, reduzindo
assim a vulnerabilidade das comunidades ameaadas.
Os desastres tecnolgicos so uma das consequncias indesejveis do
desenvolvimento econmico e tecnolgico. Estes desastres se relacionam com o
incremento das trocas comerciais e com o crescimento demogrfico das cidades,
quando no acompanhado pelo correspondente desenvolvimento de uma estrutura de
servios essenciais que seja compatvel e adequada ao crescimento.
Apesar destes desastres ocorrerem com maior frequncia nos pases
mais desenvolvidos, costumam provocar maior volume de danos nos pases em
desenvolvimento em funo da maior vulnerabilidade sociocultural, econmica e
tecnolgica dos mesmos (CASTRO, 2003). Os acidentes tecnolgicos so recorrentes
no Brasil, mas nem sempre so de gravidade ao ponto de gerar uma decretao de
anormalidade, no sendo, portanto, registrados na SEDEC. Nos estados e municpios,
contudo, esses acidentes geram mobilizao do SINPDEC em nvel local.
Os principais desastres tecnolgicos no Brasil esto associados ao manuseio,
transporte e destinao de produtos perigosos e de substncias radiolgicas (Figura
3. 38), incndios (Figura 3.39), colapso de edificaes (Figura 3.40), rompimento de
barragens (Figura 3. 41), descarte incorreto de resduos (Figura 3.42). Alm disso, Castro
(2003) destaca os desastres em plantas e distritos industriais; campos de prospeco de
petrleo; instalaes de minerao; terminais de transporte; depsitos e entrepostos
de produtos perigosos; fbricas e depsitos de fogos de artifcio, pesticidas, explosivos
e munies.

Figura 3.38. Acidente com produtos perigosos ocorrido em So Paulo/SP em uma via de alto
fluxo de veculos automotivos.
Fonte: Registro fotogrfico por Oslaim Brito.
78 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 3.39. Incndio ocorrido na Boate Kiss no municpio de Santa Maria/RS em janeiro de 2013.
Fonte: Jornal Zero Hora.

Figura 3.40. Queda de um edifcio localizado no centro do Rio de Janeiro/RJ em 2012.


Fonte: Portal G1.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 79

Figura 3.41. Barragem de rejeitos de bauxita que rompeu em 2007, no


municpio de Mira, causando graves danos ambientais e patrimoniais.
Fonte: Foto de Axel Grael (2007).

Figura 3.42. Acidente radioativo ocorrido em Goinia (1987),


provocado pela abertura de uma cpsula de Csio-137.
Fonte: CNEN-CRCN-CO - Projeto Goinia.
80 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Referncias
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34, 2010.
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JUNGLES. A. E. (Org.). Florianpolis: Universidade Federal de Santa Catarina, Centro
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GIDDENS, A. Mundo em descontrole. Rio de Janeiro: Record, 2005.
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1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010.
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MINISTRIO DAS CIDADES. Secretaria Nacional de Habitao. Dficit Habitacional
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28 dez. 2013.
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agosto de 2012. Estabelece procedimentos e critrios para a decretao de situao de
emergncia ou estado de calamidade pblica pelos Municpios, Estados e pelo Distrito
Federal, e para o reconhecimento federal das situaes de anormalidade decretadas
pelos entes federativos e d outras providncias. Braslia, 2012.
O DESAFIO DE CONVIVER COM O RISCO 81

PBMC, Painel Brasileiro de Mudanas Climticas. Contribuio do Grupo de


Trabalho 2 ao primeiro relatrio de avaliao nacional do painel brasileiro de mudanas
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<www.ccst.inpe.br/wp-content/themes/ccst-2.0/pdf/sumario_executivo.pdf>. Acesso
em: 30 abril 2014.
TUCCI, C.E.M. Mapeamento das reas de Inundao. Disponvel em: <http://
rhama.net/wordpress/?p=281>. Acesso em: 11 set. 2013.
UNISDR. Marco de Sendai para a reduo do risco de desastres 2015-2030. ONU,
2015.
CAPTULO 4
ENXERGANDO
OS COMPONENTES
DO RISCO

4 Enxergando os componentes do risco


84 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

4 Enxergando os componentes do risco

Este tpico tem por objetivo possibilitar ao aluno:


compreender os diversos conceitos de risco: residual,
instalado, aceitvel, tolervel e intolervel;
reconhecer os indicadores fundamentais para a
identificao da ameaa, suscetibilidade e perigo, para
os diferentes tipos de processos;
compreender os diferentes tipos de vulnerabilidade e
como os mesmos podem ser identificados;
compreender a importncia da utilizao de
indicadores.

4.1 O risco e suas classificaes


Como foi visto no captulo 2, risco formalmente definido como um produto da
probabilidade de ocorrncia de uma ameaa (perigo) pelas consequncias que isto
provoca. Mas como, na maioria dos casos, a probabilidade de ocorrncia dos eventos
difcil de calcular, assim como a estimativa dos prejuzos que eles causaro, a
determinao do risco apresenta vrias dificuldades.
Efetivamente, o risco o parmetro mais completo para a indicao da segurana
frente aos desastres e, devido a sua ampla abrangncia, o ltimo item a ser obtido
em um processo de mapeamento, por exemplo. Em parte por estas razes, existem
diversos entendimentos e classificaes de risco que tm sido utilizadas de maneira
alternativa, e desta forma se faz necessria uma discusso desses termos.

4.1.1 Risco instalado


O risco instalado pode ser compreendido como o risco efetivo, atual ou visvel,
existente e percebido em reas ocupadas. Essa terminologia foi inicialmente introduzida
pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) no mapeamento de deslizamentos
urbanos no estado de So Paulo e atualmente utilizada pela CPRM nos mapeamentos
elaborados para o Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais
do Governo Federal (PPA 2012 2015).
A identificao do risco instalado realizada com base na avaliao de evidncias
do terreno, ou seja, condies visveis de que eventos adversos podem se repetir ou
esto em andamento. Esta avaliao realizada por meio de trabalhos e inspees de
campo. Nestes casos, no h uma anlise rigorosa de probabilidade matemtica ou
do grau de perda dos elementos em risco, sendo uma avaliao emprica guiada por
um conjunto de regras construdas a partir de experincias bem sucedidas (BRESSANI;
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 85

COSTA, 2013). Este tipo de identificao de risco tem sido muito utilizada no Brasil e
ajuda a reconhecer situaes crticas e a hierarquizar a aplicao de recursos em obras
e outras medidas de reduo de risco (CARVALHO et al., 2007).

Exemplo: no caso de deslizamentos, o risco instalado


identificado com base em feies de instabilidade
(Figura 4.1) e considerando os agravantes que tendem a
aumentar o risco, como, por exemplo:

existncia de trincas e degraus de abatimento em


casas e no terreno;
inclinao de estruturas rgidas como postes, paredes
e muros;
presena de blocos de rocha e mataces prximos
moradia;
depsitos de lixo e entulho na parte alta das encostas;
lanamento de guas servidas diretamente na
superfcie;
pequena distncia das moradias ao topo ou base de
taludes instveis;
elevada inclinao da encosta;
existncia de cortes muito ngremes e aterros de
entulho ou de solo sem compactao;
presena de materiais instveis (colvios e de tlus
saturados);
vazamento de gua em tubulaes.
Fonte: elaborado a partir de CARVALHO et al. (2007).

(a) (b) (c)

Figura 4.1: Feies de instabilidade: a) trincas em casas; b) degraus de abatimento no terreno;


c) inclinao de postes, muros e rvores.
86 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: nos processos hidrolgicos de inundaes


e enxurradas, o risco instalado identificado com
base em indicadores de que os mesmos podem ser
desencadeados, como, por exemplo:

registros anteriores da ocorrncia de inundaes e


enxurradas na rea;
registro do atingimento de cotas mximas dos corpos
de gua (em casas ou construes);
assoreamento visvel dos rios e arroios devido a
desmatamento das margens;
impermeabilizao de grandes reas a montante;
presena de lixo e entulho nos canais de drenagem;
ocupao desordenada de terrenos prximos ao das
margens das drenagens;
forma do terreno.

Se em determinado local os indicadores mostrados nos itens anteriores forem em


grande nmero, e em posies e severidade crticas, envolvendo residncias, populao
ou infraestruturas, se define que essa rea apresenta um determinado grau de risco
instalado.
Para obter mais informaes sobre a identificao do risco instalado de
deslizamento, assista ao vdeo elaborado pelo IPT, disponvel no endereo: https://
www.youtube.com/watch?v=w85h0_P5CCs.
importante salientar que, embora a identificao do risco instalado tenha
grande sucesso no gerenciamento de muitos dos riscos urbanos, ela representa uma
avaliao dos processos que esto em andamento (adaptado de BRESSANI e COSTA,
2013). O seu grande problema que, se o processo mais raro ou no apresenta
evidncias anteriores, como enxurradas de grande porte, corridas de detritos como as
que ocorreram na Serra Fluminense em 2012, tempestades e tornados, estas tcnicas
de identificao do risco no sero efetivas e outros estudos sero necessrios.

4.1.2 Risco aceitvel, risco tolervel e intolervel, risco residual


O risco aceitvel aquele que uma determinada sociedade ou populao aceita
como admissvel, aps considerar todas as consequncias associadas ao mesmo. Em
outras palavras, o risco que a populao exposta a um evento est preparada para
aceitar sem se preocupar com a sua gesto (FELL et al., 2008 ou traduo de MACEDO;
BRESSANI, 2014). Neste caso, a sociedade no considera que sejam justificveis gastos
para reduzir o risco, j que no considera o mesmo relevante. Esta escolha nem sempre
est baseada em critrios e estudos tcnicos, o risco aceitvel advm de uma percepo
geral da sociedade, e esta varia ao longo do tempo e com a experincia das pessoas com
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 87

desastres (BRESSANI; COSTA, 2013). Por isto, importante ter em mente que, quando
um indivduo ou uma sociedade aceita um risco, isso no significa que o mesmo
muito pequeno ou inexistente.
O risco tolervel, por outro lado, aquele com que a sociedade tolera conviver,
mesmo tendo que suportar alguns prejuzos ou danos, porque isto permite que
usufrua de certos benefcios, como por exemplo, a proximidade ao local de trabalho
ou a determinados servios. Assim, constitui-se de um risco para o qual no so feitos
esforos efetivos para sua reduo (FELL et al., 2008). Questes sociais e econmicas
podem levar uma populao a tolerar um risco maior do que outras comunidades (h
vrias situaes em reas inundveis, por exemplo).
O risco tolervel sempre maior do que o risco aceitvel, embora na prtica seja
difcil definir os limites ou fazer uma diferenciao numrica. Como risco tolervel o
risco aceito pela sociedade por questes sociais e/ou econmicas, mudanas no cenrio
econmico local ou na frequncia de acidentes podem alterar esta percepo do risco
tolervel e seus limites (BRESSANI; COSTA, 2013).
Por decorrncia, define-se o risco intolervel como o risco que no pode ser
tolerado ou aceito pela sociedade, uma vez que os benefcios ou vantagens proporcionados
pela convivncia no compensam os danos e prejuzos potenciais. Assim como os riscos
aceitvel e tolervel, ele varia conforme a percepo do indivduo ou da sociedade, sendo
que a mesma atividade ou evento para uma determinada pessoa pode representar um
risco intolervel enquanto que para outra pode ser um risco tolervel ou at mesmo
aceitvel (pular de paraquedas, por exemplo). A Figura 4.2 representa esta diferena
conceitual entre os riscos aceitvel, tolervel e inaceitvel.

Risco inaceitvel
O risco inadmissvel sob as condies existentes,
Zona de pois os possveis danos e prejuzos so superiores aos
inaceitabilidade benefcios. Nesse caso, aes devem ser tomadas para
que ocorra a sua reduo.
Nvel de risco

O risco tolervel, ou seja, possvel conviver com


Zona de o mesmo devido aos benefcios associados ou aos
tolerncia elevados custos para reduzi-lo. As medidas de reduo
do risco no so vantajosas quando comparadas com os
benefcios proporcionados pela tolerncia ao risco.

Zona de O risco aceitvel e, portanto, a sua frequncia e os


possveis danos e prejuzos causados pelo mesmo so
aceitabilidade
considerados muito pequenos.

Risco insignificante
Figura 4.2: Esquema representativo da diferenciao entre risco aceitvel, tolervel e inaceitvel.
Fonte: adaptado de EP Consult Energies.

A escolha de qual o limite entre o risco tolervel e aceitvel exige um elevado grau
de responsabilidade tcnica e poltica e deve levar em considerao as consequncias
sociais e econmicas de cada uma das opes de ao possveis, em termos de custo/
benefcio. Esta razo custo/benefcio tende a aumentar na medida em que cresce o
nvel de qualidade de vida e, consequentemente, o nvel de exigncia da sociedade a
88 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

altos nveis de proteo e de um baixo grau de risco (MORAES, 2013). Os fatores que
influenciam na percepo do risco tolervel, intolervel e aceitvel pelas comunidades
sero abordados no Captulo 6.
O risco residual o risco que ainda permanece num local mesmo aps a
implantao de programas de reduo de risco. De uma maneira geral, preciso entender
que sempre existir um risco residual, uma vez que o risco pode ser gerenciado e/ou
reduzido com medidas de mitigao, seja com medidas estruturais ou no estruturais,
mas o risco no pode ser completamente eliminado (BRESSANI; COSTA, 2013). Este
risco residual depender do porte destas medidas, sejam elas educativas, estruturais
ou de legislao, frente magnitude dos perigos. Neste aspecto, indiscutvel que
o Japo fez ao longo dos anos uma srie de grandes investimentos em medidas de
proteo contra ondas de maremotos (tsunamis), exatamente para reduzir muito este
risco residual. Mas infelizmente o maremoto que atingiu o Japo em 2011 mostrou que
o risco residual naquele caso ainda existia, e era alto (imprevisibilidade da magnitude e
frequncia dos terremotos).

Exemplo: algumas pessoas moram em locais suscetveis


a inundaes, mas optam por conviver com esse risco,
pois os benefcios de permanecer no local so maiores
aos de mudar para outro.

4.1.3 Outras definies e qualificaes de risco


Embora o conceito de risco possa ser definido de forma objetiva (perigo x
consequncias), na prtica as dificuldades de defini-lo numericamente levam sua
qualificao subjetiva (alto, mdio e baixo) baseada em indicadores como trincas,
deslocamentos ou declividades, no caso dos deslizamentos. Mas esta classificao
hierrquica apresenta grandes dificuldades quando so feitos levantamentos ps-
desastres em reas atingidas para definir prioridades de realizao de trabalhos, e
se encontram reas definidas como de risco acima do alto (muito alto). Embora no
haja consenso na comunidade tcnica, termos qualificadores tm sido utilizados para
tentar superar estas dificuldades, e eles devem ser entendidos e utilizados dentro das
realidades em que foram propostos.
Neste sentido, o risco remanescente tem sido utilizado como o risco que
permanece logo aps a ocorrncia de um desastre. Esse conceito tem sido aplicado
aos deslizamentos, onde setores de riscos remanescentes so considerados aqueles
extremamente crticos, onde o material no mobilizado pelos deslizamentos fica em
situao crtica, podendo deslocar-se a qualquer evento chuvoso.
Embora existam na literatura geral outros termos como, por exemplo, risco
iminente, deve-se evit-los em funo da falta de definies claras e possvel confuso
entre os conceitos. Recomenda-se a utilizao de poucos termos e com limites bem
definidos e, se possvel, apoiados em literatura tcnica reconhecida.
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 89

Exemplo: o Servio Geolgico do Estado do Rio de


Janeiro (DRM-RJ) tem realizado a identificao do
risco remanescente identificado aps a ocorrncia de
escorregamentos, especialmente na regio serrana
do RJ. Para tanto, as cicatrizes dos deslizamentos so
mapeadas juntamente com as reas potencialmente
instveis. A Figura 4.3 apresenta um mapa de risco
remanescente no Bairro Independncia, aps acidente
em Petrpolis, RJ, em 2013.

Figura 4.3. Risco remanescente dos deslizamentos no Bairro Independncia,


Petrpolis, Rio de Janeiro, 2013. Em amarelo, esto demarcadas as cicatrizes dos
escorregamentos e, em vermelho, os polgonos com risco remanescente.
Fonte: DRM (2013).

4.2 Identificando a suscetibilidade


A suscetibilidade representa o potencial de um terreno (ou rea, ou regio) ser
atingido por eventos ou acidentes naturais, sem considerao dos tempos de retorno
ou os danos possveis (BRESSANI; COSTA, 2013). Sua identificao resulta da anlise
conjunta dos fatores predisponentes que influenciam na ocorrncia de desastres.
Essa etapa fundamental para a predio de locais sujeitos a novos eventos e,
consequentemente, para a adoo de medidas preventivas e mitigadoras adequadas.
Os fatores condicionantes que influenciam na suscetibilidade variam segundo o
tipo de evento analisado. A Tabela 4.1 apresenta os fatores de maior relevncia para a
identificao da suscetibilidade, conforme diferentes tipos de processo. Os julgamentos
sobre o nvel de suscetibilidade iro variar conforme a rea de estudo. Dessa forma
possvel relacionar, por exemplo, determinados graus de declividade a uma alta ou
baixa suscetibilidade a deslizamentos para a rea estudada, mas tem que ser de forma
dependente ao processo de instabilizao estudado (BRESSANI, 2014). Essa avaliao
deve ser realizada com base no conhecimento de especialistas locais, caso a caso.
90 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Tabela 4.1: Fatores condicionantes utilizados na identificao da suscetibilidade para cada tipo de processo.

Tipo de processo Fatores condicionantes

Deslizamento - Declividade
- Forma da encosta
- Orientao da encosta
- Acmulo de fluxo
- Amplitude da encosta
- Densidade e/ou distncia de lineamentos
- Tipo de rocha
- Grau de alterao
- Aspectos estruturais
- Tipo de solo
- Propriedades geotcnicas e hidrolgicas do solo
- Umidade do solo
- Nvel do lenol fretico
- Unidades geomorfolgicas
- Caractersticas da vegetao
- Presena de afloramentos rochosos

Eroso hdrica - Declividade


- Forma da encosta no perfil e no plano
- Orientao da encosta
- Direo do fluxo
- Acmulo de fluxo
- Tipo de rocha
- Tipo de solo
- Uso do solo e cobertura vegetal
- Erosividade
- Erodibilidade
- Unidades geomorfolgicas

Inundaes - Rede hidrogrfica


- Declividade
- Forma da encosta no perfil e no plano
- Excedente hdrico
- Tipo de rocha e suas propriedades de permeabilidade
- Tipo de solo
- Uso do solo e cobertura vegetal
- Escoamento superficial
- rea da bacia de drenagem
- Forma da bacia
- Gradiente hidrulico do corpo dgua
- ndice de circularidade da bacia
- ndice de rugosidade
- Densidade de drenagens

Vendavais - Velocidade do vento


- Direo do vento

Granizo - Latitude
- Continentalidade
- Nuvens de desenvolvimento vertical associadas a frentes frias
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 91

Tipo de processo Fatores condicionantes

Incndios florestais - Temperatura do ar


- Umidade relativa do ar
- Velocidade do vento
- Direo do vento
- Altitude
- Declividade
- Exposio solar
- Balano hdrico
- Uso do solo e cobertura vegetal
- Quantidade e dimenso dos materiais combustveis
- Distribuio vertical e horizontal dos combustveis
- Combustibilidade
- Proximidade da rede viria
- Densidade populacional
- Limite com as reas florestais

Secas e estiagens - Temperatura do ar


- Umidade relativa do ar
- Precipitao pluvial mensal e/ou anual
- Circulao dos ventos
- Correntes martimas

Produtos perigosos - Rota de transporte


- Tipo de transporte
- Tipo de produto
Fonte: Elaborado a partir de Cardoso et al. (2004); Van Westen et al. (2008); Julio et al. (2009); Ferreira (2010).

Exemplo: no Macio da Tijuca (RJ), as declividades


mais crticas para a ocorrncia de deslizamentos
no ambiente natural variam de 37 a 55, ocorrendo
principalmente nas pores cncavas do relevo
(FERNANDES et al., 2001). No municpio de Porto Alegre
(RS), os deslizamentos nas reas ocupadas ocorrem
predominantemente em encostas com declividades
entre 16 e 26, em encostas convexas (BRITO, 2014).
Dessa forma, constata-se que os limiares crticos dos
fatores condicionantes devem ser delimitados com base
nas caractersticas de cada rea de estudo (geologia,
clima, ocupao).

Observao: importante salientar que os indicadores apresentados na Tabela 4.1 tratam-se apenas
de uma sugesto. Os indicadores a serem utilizados iro variar conforme a rea de estudo, escala do
trabalho e objetivos.
92 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

4.3 Identificando a ameaa e o perigo


Os conceitos dos termos perigo e ameaa so prximos e sua explicao feita
de forma conjunta.
Denomina-se ameaa um fenmeno ou condio que evidencia a possibilidade de
ocorrncia de eventos desfavorveis, tais como a destruio de bens e propriedades, ou
ferimentos e mortes de pessoas. Ou seja, o conceito de ameaa simboliza uma situao
com capacidade de causar prejuzos, em caso de ocorrncia. Segundo Fell et al. (2008),
a ameaa pode ser existente (como uma encosta com movimento lento) ou potencial
(como a queda de um bloco) e sua caracterizao no inclui qualquer previso.
Por outro lado, chamamos de perigo uma situao que tem potencial para causar
consequncias negativas (danos e prejuzos), mas para a qual possvel fazer uma
estimativa dos intervalos de tempo de ocorrncia (frequncia). O perigo (hazard)
a probabilidade que uma ameaa especfica (portanto, com danos) ocorra em um dado
perodo de tempo (FELL et al., 2008).
No mapeamento de perigo, a suscetibilidade combinada com os fatores
desencadeantes (tempo de retorno de chuvas intensas, por exemplo), o que permite
estabelecer uma frequncia determinada para os eventos potenciais. Dessa forma, na
avaliao do perigo, o intervalo de tempo esperado deve ser quantificado, ou ao menos
uma expectativa subjetiva do seu valor deve ser indicada.

Exemplo: na identificao do perigo a deslizamentos,


devem-se considerar, alm dos indicadores de
suscetibilidade natural do terreno, as caractersticas do
uso e ocupao do solo e o tempo de retorno de chuvas
que deflagrem esses processos como componentes do
clculo de probabilidade de sua ocorrncia.

Salienta-se que a maior parte dos estudos e mapeamentos brasileiros identifica


apenas a suscetibilidade (sem considerar danos e frequncia), ou as ameaas, devido
dificuldade de determinar quantitativamente a probabilidade de ocorrncia dos
eventos adversos. Apesar dessa limitao, esses estudos so fundamentais para o
planejamento e ajudam a orientar as aes do ordenamento do territrio, no sentido de
evitar a ocupao de reas com maiores problemas.
Ao realizar a identificao da ameaa e perigo, de uma maneira geral, devem-se
considerar os seguintes componentes:
as caractersticas naturais da rea, ou seja, a suscetibilidade do terreno. Ela
identificada por meio dos fatores condicionantes, conforme apresentado anteriormente
(Tabela 4.1). Eles so o conjunto das caractersticas intrnsecas do meio fsico natural.
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 93

Exemplo: entre os fatores condicionantes dos


deslizamentos, destacam-se:
declividade;
tipos de rocha e seu grau de alterao;
propriedades geotcnicas e hidrolgicas do solo;
nvel do lenol fretico;
tipo de vegetao;
ocupao humana.

os agentes efetivos que deflagram os desastres, ou seja, que so diretamente


responsveis pela ocorrncia dos desastres. Eles so diferenciados em preparatrios e
imediatos. Os agentes preparatrios so dinmicos e auxiliam no desencadeamento dos
desastres, mas sem iniciar esses processos. Os agentes imediatos, tambm chamados
de desencadeantes, representam a causa imediata do desastre.

Exemplo: entre os agentes preparatrios dos


deslizamentos, destacam-se:
chuva de baixa intensidade;
eroso pela gua e vento;
intemperismo dos materiais;
variao de temperatura e umidade;
oscilao do nvel de lagos e mares e do lenol fretico;
ao do homem.

Exemplo: entre os agentes efetivos imediatos dos


deslizamentos, destacam-se:
chuva intensa e/ou prolongada;
vibraes e terremotos;
vento;
ao do homem.
ondas.

Dentre os agentes apresentados, a ao antrpica pode ser considerada como o


principal agente efetivo, principalmente por meio do tipo de uso e ocupao do solo. Em
muitos casos, a ao antrpica agrava e intensifica os desastres.
94 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: entre os agentes efetivos (preparatrios e


imediatos) relacionados com a ao antrpica, destacam-se:
retirada da mata ciliar e desmatamento das encostas;
impermeabilizao do solo (concreto, asfalto, etc.);
ocupao desordenada de encostas ngremes e plancies
de inundao;
lanamento de lixo e entulho nas encostas e rios;
execuo de cortes e aterros com geometrias
inadequadas;
vazamentos de tubulao;
lanamento de guas servidas na superfcie;
realizao de queimadas sem controle.

No entanto, salienta-se que raramente um desastre pode ser associado a um


nico e definitivo fator condicionante e agente efetivo, devendo ser considerado como o
produto de uma cadeia de fatores e efeitos que acabam determinando sua deflagrao.
Apontam-se os seguintes passos na identificao da ameaa e perigo:
1- Quais so os processos naturais e da ao humana responsveis por este
perigo?
2- Em que condies a sua evoluo poder produzir danos?
3- Qual a probabilidade (talvez apenas qualitativa) deste fenmeno fsico ocorrer
em uma determinada rea em um dado intervalo de tempo?

4.4 Identificando as vulnerabilidades


A identificao da vulnerabilidade inclui o reconhecimento de todas as
caractersticas e circunstncias de uma comunidade, sistema ou bem exposto a um
processo perigoso e, por esta razo, a identificao dos elementos que a compem deve
ser focada nas suas caractersticas fsicas, funcionais e socioambientais.

Exemplo: para o caso de deslizamento, um conjunto de


especialistas reunidos no Comit Tcnico Conjunto das
Associaes Internacionais (JTC1/ISSGE/ISGE/ISRM) definiu a
vulnerabilidade como o grau de perda de um dado elemento, ou
grupo de elementos expostos, em uma rea suscetvel (FELL
et al., 2008). Para propriedades, construes e estruturas, a
perda ser indicada pela relao entre o valor dos prejuzos
pelo valor integral da propriedade (em %); para pessoas, ser a
probabilidade que uma vida em particular seja perdida, caso a
comunidade ou residncia seja afetada pelo deslizamento.
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 95

Deve-se levar em conta, porm, que a exposio (tpico 2.8 do captulo 2) o


principal fator causador de vtimas, embora outras caractersticas socioeconmicas
sejam tambm importantes para a determinao da vulnerabilidade.
Assim, a vulnerabilidade identificada primariamente pela sua localizao em
relao ao perigo e suas caractersticas. No tpico 5.3 sero vistos mais detalhadamente
os aspectos da vulnerabilidade para a realizao do seu mapeamento e avaliao.
Embora os conceitos de exposio e vulnerabilidade sejam claramente diferentes,
eles tm uma grande interao e no podem ser dissociados.

Exemplo:
Uma casa s estar vulnervel inundao se
estiver na rea atingvel pelo evento, ou seja, se estiver
exposta a esta ameaa. Neste caso, a identificao da
vulnerabilidade tambm dever levar em considerao
as caractersticas da construo e a condio dos seus
ocupantes.
Uma escola situada prxima de uma encosta pouco
estvel ser vulnervel a um deslizamento pois est
exposta a esta ameaa. A vulnerabilidade ser tanto maior
quanto maior for o volume e a velocidade de um eventual
deslizamento, alm da resistncia da estrutura.

A Figura 4.4 ilustra dois locais que so vulnerveis devido sua exposio.
Observe que a qualidade da construo , nestes casos, menos importante do que a
localizao dos bens.
(a) (b)

Figura 4.4. Vulnerabilidade: a) escola vulnervel ocorrncia de solapamento de margem;


b) vulnerabilidade ocorrncia de inundaes.
Fonte: Globo.com e Oestemania.net.

4.4.1 Vulnerabilidade fsica


Esta definio refere-se s condies fsicas e intrnsecas ao elemento, estrutura
ou sistema em anlise que, dependendo da magnitude do evento ou acidente, ter danos
ou efeitos adversos que so medidos em termos de intensidade dos danos previstos, ou
percentual do valor da estrutura ou sistema (adaptado de CASTRO, 1999).
96 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

A vulnerabilidade fsica ao risco de desastre pode ser identificada atravs da


anlise dos aspectos construtivos dos elementos avaliados. A seguir, so apresentados
alguns indicadores de classificao da vulnerabilidade fsica, incluindo pessoas:
condies da construo (adequada, improvisada, precria etc.);
rede de saneamento em rede (ou ausncia);
tipos de acesso construo (rua, viela, pinguela, escadaria);
densidade das construes.

4.4.2 Vulnerabilidade de funo


Em muitas situaes, um evento adverso causa mais prejuzo em funo da
interrupo de um servio ou funo importante do que o custo que essa funo
representa para ser reconstruda. Por exemplo, a queda de uma pequena ponte, sem
vtimas. Embora o valor necessrio para reconstruir a ponte seja relativamente pequeno
(prejuzos) e ningum tenha se ferido (danos), o prejuzo de no poder abastecer a
localidade do outro lado da ponte poder afetar toda uma populao. Situaes como
estas foram importantes nos desastres de Santa Catarina (2008) e na Serra Fluminense
(2011), por exemplo.

Exemplo: vulnerabilidade do sistema de


abastecimento de eletricidade por quedas de
torres isoladas causadas por temporais.

Alguns indicadores de classificao da vulnerabilidade de funo de alguns


elementos so:
servios pblicos e equipamentos urbanos localizados em reas perigosas;
sistemas de drenagem de guas pluviais (estaes de bombeamento);
abastecimento de gua potvel;
acesso virio local ou atravs de pontes;
hospitais e centros de controle ou apoio (quartis de bombeiros, centros de
distribuio de alimentos).

4.4.3 Vulnerabilidade social


Vulnerabilidade social aquela relacionada s questes que podem provocar
ou acentuar danos ou prejuzos econmicos ao ser humano. Possui enfoque centrado
nas caractersticas comportamentais, organizacionais e de educao de pessoas ou
populaes.
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 97

A vulnerabilidade social de indivduos ou populaes frente a desastres pode ser


identificada atravs da avaliao das capacidades de autonomia e mobilidade, bem como
pela sua capacidade de acesso a recursos financeiros, educao e servios de sade.
importante notar que as populaes socialmente vulnerveis somente sero assim
consideradas para fins de desastres se estiverem na rea de atingimento (exposio).
Alguns indicadores de classificao da vulnerabilidade social de elementos em risco
so:
nvel de cultura, educao e renda;
nvel de organizao da sociedade, redes de alerta, presena de sindicatos,
associaes, NUDECs;
faixa etria, nveis de sade, graus de mobilidade, percentual de pessoas com
restries de mobilidade (cadeirantes, idosos, dificuldades visuais, crianas etc.).

4.5 O uso de indicadores


Indicadores podem ser descritos como parmetros (uma propriedade que pode
ser mensurada e observada) que forneam informaes sobre um fenmeno, ambiente
ou rea.
Os indicadores so instrumentos muito teis para a gesto de risco. Eles fazem
parte da construo de um sistema de gesto de riscos em uma regio especfica,
auxiliando os gestores dessa regio a tomar decises e a identificar o impacto dessas
decises para a melhoria do territrio. Indicadores permitem, por exemplo, comparar a
situao de risco de uma populao com outra, avaliar as tendncias do comportamento
dessa situao ao longo do tempo e definir as prioridades de orientao para os
esforos de gesto de risco. Indicadores configuram-se, desta forma, um instrumento
de orientao e monitoramento das aes de gesto na busca de bons resultados.
Os indicadores podem ser utilizados:
como uma ferramenta de avaliao, parmetro, ou valor calculado a partir de
parmetros (OCDE, 2002).

Exemplo: o indicador nmero mdio de eventos adversos


por ano um parmetro que permite acompanhar
a evoluo de desastres e a eficcia das medidas
preventivas ou mitigatrias.

para ilustrar e comunicar um conjunto de fenmenos complexos de uma forma


simples, incluindo tendncias e progressos ao longo do tempo (EEA, 2005).

Exemplo: o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)


uma medida comparativa usada para classificar os pases
pelo seu grau de desenvolvimento humano (Figura 4.5).
A estatstica composta a partir de dados de expectativa
de vida ao nascer, educao e PIB per capita como um
indicador do padro de vida.
98 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 4.5. Mapa ilustrando o IDH dos pases, separados em quatro classificaes.
Fonte: PNUD (2012).

Como devem ser os indicadores?


Os indicadores devem capturar a essncia do problema e ter uma interpretao
normativa clara e aceita.

Exemplo: a reduo da mdia mensal de


precipitao nos ltimos 80 anos em Recife um
indicador de mudana climtica.

Eles devem demonstrar a realidade de maneira clara e comprovada.

Exemplo: indicadores para avaliao da


vulnerabilidade de uma habitao.
Condies de infraestrutura e hidrossanitrias de
uma habitao:
a) presena de pisos e revestimentos;
b) acesso ao sistema de abastecimento de gua;
c) presena de banheiro na habitao;
d) sistema de esgotamento sanitrio;
e) coleta de lixo.

Eles devem refletir com facilidade as intervenes polticas, mas no devem ser
sujeitos a manipulaes.
O nmero de NUDECs por municpio um indicador de participao da sociedade
civil no SINPDEC. Pode ser melhorado com polticas que fortaleam a disseminao de
informaes sobre a importncia do papel das comunidades na preveno de desastres.
Planos diretores que incluem mapeamento contendo as reas suscetveis
ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 99

geolgicos ou hidrolgicos correlatos so indicadores de eficincia de progresso na


rea; queda no nmero de desastres, ou de danos e prejuzos advindos de desastres,
so indicadores da eficcia das aes mitigadoras, preventivas e de preparao, dentre
outros.
Como determinar a qualidade de um indicador?
A qualidade definida pela sua relevncia ao contedo, credibilidade da fonte,
atemporalidade e neutralidade, conforme descrito no Quadro 4.1.

Quadro 4.1. Parmetros utilizados na determinao da qualidade de um indicador.

Relevncia ao contedo Credibilidade da fonte Atemporalidade Neutralidade

O indicador deve estar Quanto mais Os indicadores Bons indicadores no


relacionado ao tema reconhecida for a devem refletir excluem grupos de
analisado e ser uma fonte dos dados, maior situaes que dados homogneos.
importante contribuio credibilidade ter o podero ser
na sua composio. indicador. comparadas em Exemplo:
momentos distintos. Total de moradias
Exemplo: Exemplo: afetadas por
Percentual de famlias IBGE, instituies Exemplo: inundaes,
com baixa renda e agncias Nmero de pessoas independentemente
como indicador de governamentais, contaminadas com da renda da famlia ou
desenvolvimento social. institutos de dengue ao longo local.
pesquisas. dos anos em um
municpio.

Sinergias positivas dos indicadores


Um indicador pode possuir diversas aplicaes e caractersticas multidimensionais.
Alm disso, pode servir a diferentes entidades para diversos tipos de avaliaes.
Desta forma, frequentemente apresenta relaes positivas unindo diferentes reas e
contribuindo para todas elas.

Exemplo: a precipitao pluviomtrica mdia mensal


de uma regio um indicador que serve para:
clculo de inundao;
clculo da probabilidade de deslizamentos de terra;
clculo da probabilidade de seca ou estiagem.
100 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

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ENXERGANDO OS COMPONENTES DO RISCO 101

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CAPTULO 5
MAPEANDO
E AVALIANDO
O RISCO
104 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

5 Mapeando e avaliando o risco


A gesto de risco implica, em primeiro lugar, o conhecimento do risco sob o qual
uma sociedade est exposta, por meio do seu mapeamento e avaliao. Essa etapa,
prevista no Art. 6 da Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (BRASIL, 2012),
subsidia o estabelecimento de medidas preventivas e corretivas nas reas prioritrias.
Dentre os tipos de mapeamentos existentes, destaca-se o mapeamento de
suscetibilidade, ameaa, perigo e vulnerabilidade, os quais conjuntamente permitem a
obteno do mapa final de risco em uma determinada rea. A partir dos dados obtidos
nesses estudos, so realizadas atividades de preveno, mitigao e preparao (gesto
de risco), bem como de resposta e recuperao (gerenciamento de desastres).

Este tpico tem por objetivo possibilitar ao aluno:


conhecer as principais tcnicas de mapeamento e
avaliao de suscetibilidade, vulnerabilidade, ameaa
e perigo e o consequente risco, para os diferentes
tipos de processos;
compreender como as ferramentas de
geoprocessamento podem ser utilizadas para auxiliar
a gesto de risco e gerenciamento de desastres.

5.1 Mapeando e avaliando a suscetibilidade


A avaliao da suscetibilidade constitui o primeiro passo para a avaliao de risco.
Ela indica a potencialidade de ocorrncia de processos naturais e tecnolgicos em uma
rea especfica, sem considerar seu perodo de recorrncia ou seus possveis danos e
prejuzos.
O conhecimento da suscetibilidade de grande importncia aos municpios, e
est previsto no Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais.
Esse mapeamento contribui para o planejamento do uso e ocupao do solo, controle
da expanso urbana e avaliao de cenrios potenciais de risco. Alm disso, ele pode
auxiliar na elaborao de medidas de restrio ocupao, de modo a evitar a formao
de novas reas de risco (CPRM, 2014).
Com o avano das geotecnologias (SIG, GPS e sensoriamento remoto) muitas
tcnicas tm sido propostas para mapeamento e avaliao da suscetibilidade, sendo
que no existe um mtodo melhor ou mais adequado. A preferncia por um ou outro
mtodo ir depender:
da disponibilidade, qualidade e preciso dos dados existentes;
da escala de mapeamento adotada;
da capacidade tcnica da equipe para uso das ferramentas disponveis;
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 105

dos resultados esperados;


da relao custo/benefcio.
De maneira geral, os mtodos de mapeamento e avaliao da suscetibilidade
podem ser divididos em quantitativos e qualitativos, conforme apresentado na Figura
5.1. Essa diviso pode ser aplicada tambm para o mapeamento e avaliao de perigo
e risco.

Figura 5.1. Mtodos de mapeamento e avaliao da suscetibilidade qualitativos e quantitativos.


Fonte: adaptado de Aleotti e Chowdhury, 1999.

Exemplo: o mtodo deve ser selecionado em funo da


escala de trabalho.
a avaliao da suscetibilidade em reas extensas,
como uma bacia hidrogrfica ou um municpio, pode ser
realizada por meio de mtodos qualitativos, em escalas
mdias;
j para reas pequenas, como uma encosta isolada ou
o segmento de um rio, o mapeamento pode ser auxiliado
por investigaes quantitativas com abordagens
determinsticas, em escalas grandes.

Os mtodos qualitativos so fortemente baseados no conhecimento e na opinio de


especialistas. Muitas vezes eles so de rpida aplicao, no entanto, seu inconveniente
principal est em sua subjetividade, j que em muitos casos o resultado depende
diretamente do conhecimento de quem est avaliando. Dessa forma, essencial que os
mesmos possuam um conhecimento detalhado dos processos em anlise, avaliem os
dados de eventos anteriores e interpretem corretamente as evidncias de campo.
No mbito do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres
Naturais, a elaborao de Cartas municipais de suscetibilidade a movimentos de
massa e inundaes ficou a cargo do Servio Geolgico Brasileiro (CPRM), o qual est
mapeando 286 municpios prioritrios. A metodologia utilizada pela CPRM tem base
106 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

semiqualitativa e varia de acordo com a geomorfologia do local. De uma maneira geral,


a metodologia adotada pode ser dividida em 5 passos principais, conforme mostrado na
Figura 5.2.

Figura 5.2. Sequncia de procedimentos bsicos desenvolvidos para a elaborao de cartas


de suscetibilidade segundo a metodologia adotada pela CPRM.
Fonte: CPRM (2014).

Exemplo: a Figura 5.3 apresenta o mapa de suscetibilidade


a movimentos de massa e inundaes elaborado pela CPRM
para o municpio de Santa Maria Madalena, RJ. Para a
confeco desse mapa se utilizou uma metodologia qualitativa
baseada na combinao dos seguintes mapas:
geologia;
declividade;
padres de relevo;
solo.

Para saber mais:


Para saber mais sobre a elaborao e interpretao das
cartas municipais de suscetibilidade a movimentos de
massa e inundaes acesse: http://www.brasil.gov.br/
observatoriodaschuvas/mapeamento/mapa-suscetibilidade.html
e http://www.ipt.br/centros_tecnologicos/CTGeo/livros/29-cartas_
de_suscetibilidade_a_movimentos_gravitacionais_de_massa_e_
inundacoes_1:25000:_nota_tecnica_e.htm
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 107

Figura 5.3. Mapa de suscetibilidades a movimentos de massa e inundaes, em escala 1:25.000, do


municpio de Santa Maria Madalena, RJ. Fonte: Sampaio et al. (2013).

Exemplo: o mapa de suscetibilidade ocorrncia de


incndios florestais mostrado na Figura 5.4 foi elaborado a
partir do mtodo semiqualitativo, denominado combinao
de mapas. Foram sobrepostos os seguintes fatores:
total de radiao solar;
forma das encostas;
combustibilidade.

Figura 5.4. Mapa da suscetibilidade ocorrncia de incndios florestais do Macio da Pedra Branca.
Fonte: Coura et al. (2009).
108 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Os mtodos quantitativos buscam reduzir a subjetividade da anlise, atravs da


quantificao dos graus de suscetibilidade em valores numricos. Eles podem, por
exemplo, basear-se em anlises estatsticas realizadas sobre a distribuio espacial dos
acidentes e/ou desastres j ocorridos (conseqncias de um inventrio de qualidade) em
relao aos fatores condicionantes considerados importantes. Podem ainda se basear
em anlises determinsticas, as quais utilizam modelos matemticos para quantificar a
suscetibilidade, por exemplo, s inundaes (Figura 5.5).

Figura 5.5. Mapeamento da suscetibilidade inundao obtido por meio do modelo matemtico HEC-RAS.
Fonte: Cunha et al. (2012)

O que diferencia a classificao dada para a elaborao dos mapas de


suscetibilidade das figuras 5.3 e 5.4 (qualitativos) da figura 5.5 (modelos) a base de
informaes para sua elaborao e as ferramentas de anlise. Nas duas primeiras, os
nveis de suscetibilidade so definidos desde a opinio de especialistas (que varia de
acordo com a percepo de cada um) at cruzamento de dados e mapas obtidos por
diversos meios, de forma sistemtica (veja mais em DINIZ; FREITAS, 2013). Por outro
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 109

lado, a utilizao de modelos numricos exige um grande volume de dados confiveis e


modelos sofisticados de anlise para a determinao das reas suscetveis (Figura 5.5).

5.2 Mapeando e avaliando a ameaa e o perigo


Relembrando....
Entende-se como ameaa a condio que evidencia a possibilidade de ocorrncia
de eventos adversos, com capacidade de causar danos e prejuzos. Na avaliao da
ameaa no se inclui nenhum tipo de previso, ou seja, no avaliada a probabilidade
de que esses processos ocorram.
J o perigo a situao que tem potencial para causar consequncias indesejveis,
e para a qual possvel fazer uma estimativa de intervalos de tempo de ocorrncia
(frequncia). Na avaliao do perigo, a suscetibilidade combinada com os fatores
desencadeantes, como por exemplo, o tempo de retorno (TR) de chuvas intensas, o que
permite estabelecer uma frequncia determinada para os eventos potenciais.
Dessa forma, a avaliao do perigo resultante da combinao das informaes
do mapa de inventrio de processos (frequncia de inundaes, deslizamentos, eroses,
etc.) e do meio fsico (suscetibilidade: tipo de solo, declividade, clima, entre outros).
No caso de inundaes e ou alagamentos, importante identificar locais onde
foram retiradas a mata ciliar e a vegetao prxima aos cursos dgua, pois potencializam
o assoreamento; obras que modificam a vazo do rio, como canalizaes e retificaes;
a impermeabilizao na bacia hidrogrfica, que altera o sistema natural de drenagem.
Todos estes processos incidem no perigo.
Assim como a suscetibilidade, o mapeamento e avaliao de perigo podem
ser realizados de maneira quantitativa ou qualitativa, seguindo as mesmas tcnicas
apresentadas anteriormente, usadas de forma combinada em diversos arranjos, sendo
as principais:
anlise no campo;
combinao de mapas;
anlise estatstica;
anlise determinstica;
anlise probabilstica.
O perigo quantificado sob a forma de probabilidade temporal e, portanto, no
definido atravs de uma unidade de medida de danos, vidas ou financeira; a chance
de uma ocorrncia no tempo (perigo de queda de blocos de 0,1%/ano ou perigo de uma
inundao atingir a cota do piso da casa, uma vez em 15 anos).
Como a medida de probabilidade requer um perodo longo de dados, muitas
vezes o perigo definido de forma qualitativa, como alto, mdio ou baixo em funo
de evidncias de campo. Tendo dados, ele pode ser avaliado de forma quantitativa, em
termos de probabilidade de ocorrncia da ameaa.
110 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: 5% de chance de que ocorra uma estiagem


nos prximos dois anos e que cause perda da produo
agrcola em uma determinada rea rural.

Exemplo: a Figura 5.6 mostra um mapa de perigo a


terremotos elaborado por meio de modelos probabilsticos.
Esse mapa ilustra a probabilidade de que ocorram
terremotos com 0,2 segundos de durao no Hawaii, com
uma probabilidade de excedncia de 10% em 50 anos.

Figura 5.6. Mapa de perigo a terremotos no Hawaii, EUA.


Fonte: USGS (1998).

A avaliao do perigo inundao pode ser elaborada de maneira qualitativa,


conforme o roteiro apresentado a seguir:
levantamento preliminar e georreferenciamento de ocorrncias de inundao:
levantamento de informaes sobre o meio fsico da rea em estudo, elaborao de
um cadastro com as ocorrncias desses processos, o que permitir identificar a
probabilidade qualitativa desses eventos ocorrerem no futuro;
execuo de trabalhos de campo e espacializao dos dados: com o cadastro
possvel selecionar as reas mais crticas para a realizao de trabalhos de campo para
verificao e caracterizao dos fenmenos ocorridos;
delimitao e caracterizao de setores de perigo a inundao: os setores de
perigo buscam expressar a probabilidade de ocorrncia dos processos perigosos, sua
distribuio espacial (abrangncia), intensidade (altura de gua) e recorrncia (com
intervalo de tempo);
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 111

delimitao dos setores de perigo: tem por finalidade delimitar a abrangncia


espacial das classes de nvel de atingimento, baseado em interpretao visual e uso
das bases cartogrficas, definindo nveis de classificao: baixo, moderado, alto e muito
alto.

Exemplo: a Figura 5.7 mostra um exemplo de


um mapa de perigo a inundaes elaborado a
partir do roteiro mostrado anteriormente.

Figura 5.7. Mapa de perigo a inundaes do municpio de Aparecida/SP.


Fonte: IG (2009).

Resultados como os das Figuras 5.6 e 5.7 se constituem importantes ferramentas


de auxlio gesto pblica, que baseada nessas informaes tem embasamento para
a tomada de deciso quando da restrio de urbanizao dessas reas, seja impedindo
que a mesma seja ocupada, seja indicando condies para a sua ocupao.

5.3 Mapeando e avaliando a vulnerabilidade


Como discutido no captulo 2, a vulnerabilidade est associada condio dos
elementos sob ameaa ou em perigo (indivduos, comunidades ou cenrios expostos) e
pode ser avaliada atravs do grau esperado de danos e prejuzos no caso de um evento
adverso acontecer. A reduo da vulnerabilidade dos elementos expostos uma das
medidas mais eficazes para mitigar os danos humanos, materiais e ambientais.
Sabe-se que no possvel evitar a ocorrncia de chuvas intensas ou tempestades,
no entanto, podem-se preparar melhor as comunidades e sistemas a fim de que possam
ter melhor resposta s ameaas. Para tanto, importante dimensionar e mapear
112 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

a vulnerabilidade, ou seja, definir o qu, quem, onde e quantos so os elementos


vulnerveis. Adicionalmente, como vivem e se organizam, quais so as relaes entre si,
de forma que se possa trabalhar em medidas efetivas de diminuio da vulnerabilidade,
sendo elas estruturais e/ou no estruturais (abordadas no captulo 7).
O levantamento de dados para mapeamento da vulnerabilidade pode ser realizado
por meio do seguinte roteiro:
execuo de trabalhos de campo: nessa fase realizado in loco o levantamento
dos elementos expostos e vulnerveis. necessrio observar as caractersticas fsicas
e ambientais, as infraestruturas e os servios disponveis na rea analisada, o perfil da
populao residente nestas reas. Para a melhor sistematizao dos dados, podem-se
preparar questionrios para serem aplicados junto aos moradores ou formulrios para
levantamento de informaes sobre as moradias;
trabalho de escritrio: compreende a compilao e a gerao de informaes a
partir das observaes de campo, bem como a conciliao de informaes espaciais de
diferentes fontes. Algumas ferramentas para a gerao de mapas podem ser utilizadas,
como os Sistemas de Informaes Geogrficas (SIG), que permitem a realizao de
anlises complexas, ao integrar dados de diversas fontes e ao criar bancos de dados
georreferenciados.

Exemplo: no prprio site do IBGE, possvel espacializar


e criar alguns mapas com informaes dos habitantes
do seu municpio por setor censitrio. Atravs do
link http://www.censo2010.ibge.gov.br/sinopse/index.
php?dados=2R&uf=43 possvel escolher algumas
variveis de interesse para caracterizar a populao
residente, por exemplo, por faixa etria. Mas verifique
a rea do setor analisado em relao rea do setor
censitrio, s vezes as informaes no podem ser
diretamente utilizadas.

Para saber mais:


Para conhecer mais sobre o acesso e compartilhamento
de dados, acesse o Portal Brasileiro de Dados
Geoespaciais, que rene a Infraestrutura Nacional de
Dados Espaciais (INDE): http://www.inde.gov.br.

Mas a vulnerabilidade tem vrias facetas e h itens essenciais a serem


observados, para permitir a anlise da vulnerabilidade fsica, vulnerabilidade de funo
e vulnerabilidade social. preciso ter em mente qual a ameaa que se est avaliando.
Ao realizar o mapeamento de vulnerabilidade, tambm importante ter uma
viso integrada das caractersticas fsicas dos elementos avaliados.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 113

5.3.1 Vulnerabilidade fsica


A vulnerabilidade fsica se relaciona a um tipo de dano direto que, a residncia,
bem ou pessoa pode sofrer no caso de um evento adverso ocorrer, teoricamente
variando entre altamente vulnervel (espera-se grande grau de perda) a no vulnervel
(sem danos). importante observar a localizao e o padro construtivo das edificaes
e infraestrutura, sua exposio a situaes que as colocam em perigo e o possvel dano
esperado.
Padro construtivo das moradias e caractersticas da urbanizao
Os materiais utilizados para construo de moradias nos taludes de corte e aterro
ou em plancies de inundao podem propiciar maior vulnerabilidade. As construes de
alvenaria so mais rgidas do que as construes de madeira, as quais podem ser mais
vulnerveis devido baixa capacidade de resistir ao impacto de processos hidrolgicos
ou geolgicos. As reas onde h predominncia de construo do tipo madeira so
denominadas de baixo padro construtivo.
No caso das inundaes, um dos principais elementos a ser observado a
ocupao ou no de plancies de inundao (exposio), ou seja, aquela rea onde o rio,
em seu processo natural, extravasa em episdios de cheia. A ateno deve ser dada
a todos os tipos de loteamento, seja regular ou no. Embora moradias de alvenaria
apresentam maior resistncia gua do que moradias de taipa (Figura 5.8), no caso de
enxurradas com alto poder destrutivo, mesmo construes de alvenaria muito expostas
podem ser severamente danificadas ou destrudas (Figura 5.9).

Figura 5.8. Casa de taipa destruda durante as chuvas de janeiro no Parque Brasil, Zona Norte de Teresina/PI.
Foto: Gil Oliveira/ G1.
114 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Uma observao a ser feita, que, residncias de alvenaria, no caso de


desabamentos provocados por deslizamentos ou enxurradas, podem causar danos
humanos maiores que aqueles provocados por materiais mais leves, como madeira.
Alm disso, necessrio sempre fazer a avaliao da vulnerabilidade de acordo com a
regio e o tipo de ameaa que pode ocorrer. Em regies de inundao, as construes
de madeira sobre palafitas, por exemplo, tendem a diminuir a sua vulnerabilidade. Na
Amaznia, casas flutuantes podem ter um padro construtivo muito simples, mas so
pouco vulnerveis s inundaes sazonais.

Figura 5.9. Casas de alvenaria atingidas por enxurrada em Cachoeiro do Itapemirim/ES. Fonte: CEDEC/ES.

5.3.2 Vulnerabilidade de funo


Assim como as pessoas e residncias, os sistemas de infraestrutura, hospitais
e servios tambm so vulnerveis a perigos e podem sofrer danos e prejuzos. A
vulnerabilidade de funo visa medir o potencial de danos ao seu funcionamento. Quando
afetados por eventos adversos, h prejuzos no s ao hospital, mas impactos diretos e
indiretos populao. Mesmo que um deslizamento no atinja o hospital diretamente,
mas impea o acesso (fechamento de estradas), configura um prejuzo (vulnerabilidade
de funo). Nestes casos, as consequncias so sentidas por aqueles que esto a vrios
quilmetros de onde ocorreu o desastre. As secas que afetam o abastecimento de
reservatrios de hidreltricas no pas elevam o custo da produo de energia eltrica e,
consequentemente, da tarifa que paga pelo consumidor.
Os impactos causados pelos desastres de evoluo sbita, como as enxurradas,
deslizamentos, vendavais e tornados, ou de evoluo gradual, a exemplo das secas,
provocam diferentes tipos de transtornos s comunidades. Os danos no se restringem
apenas aos aspectos econmicos, mas tambm aos sociais e ambientais. As aulas
interrompidas em uma escola atingida por uma inundao ou deslizamento levam ao
atraso ou at mesmo perda do ano letivo de estudantes; o lixo acumulado pela falta
de coleta pode provocar a contaminao de solos e corpos dgua; a obstruo de uma
rodovia ou ponte impede o fluxo de pessoas e mercadorias, entre outros exemplos.
As principais funes e servios que devem ser avaliados em um mapeamento de
vulnerabilidade so listados a seguir:
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 115

segurana pblica, em especial Proteo e Defesa Civil, Bombeiros e Polcia


Civil (atendimento de emergncias);
sade pblica, com especial ateno ao atendimento de emergncias e controle
de epidemias;
sbastecimento de gua potvel, alimentos, energia eltrica e combustvel;
esgotamento sanitrio;
limpeza urbana e remoo de entulhos;
comunicaes, com especial ateno aos sistemas de telefonia e internet;
transportes terrestres, com especial ateno a estaes rodovirias e terminais
urbanos;
transportes areos, locais e de longas distncias;
instituies de ensino fundamental, mdio e superior;
outras instalaes comunitrias (igrejas e outros templos religiosos, asilos,
creches, estdios, ginsios).
As seguintes informaes devem ser levantadas a fim de complementar e definir
a vulnerabilidade, conforme o tipo de ameaa:
estimar quanto tempo (horas, dias, semanas) de interrupo do servio afetado;
avaliar qual a populao atingida direta e indiretamente;
identificar os principais responsveis pelo rpido restabelecimento dos sistemas
e se esto aptos para a pronta resposta.
Cabe ressaltar que todos os passos acima mencionados devem ser previamente
levantados e conectados com as fases de preveno, mitigao, preparao, resposta
e recuperao, e devidamente includos nos planos de contingncia, a fim de que
realmente sejam eficazes para a reduo dos danos em uma comunidade. A Estratgia
Internacional para a Reduo de Desastres (EIRD/ONU) j realizou campanhas
promovendo a insero de escolas e hospitais como infraestruturas fundamentais nos
planos de gesto de risco. No Brasil, infelizmente j houve inmeros casos de escolas e
hospitais atingidos por inundaes e deslizamentos como, por exemplo, nas inundaes
ocorridas em junho de 2010 nos estados de Pernambuco e Alagoas e na tragdia da
Regio Serrana do Rio de Janeiro em 2011. Nesse novo paradigma da gesto integral
dos riscos e desastres, todos os elementos devem ser considerados no mapeamento e
dimensionamento da vulnerabilidade.

5.3.3 Vulnerabilidade social


A vulnerabilidade social o conceito que representa a vulnerabilidade da
populao aos impactos negativos causados pelos perigos e desastres. Para mensur-
la, deve-se identificar as caractersticas que aumentam ou diminuem a sua capacidade
de resistir aos impactos, de preparao para a resposta e de recuperao frente a um
116 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

evento ou desastre. Este conceito tambm auxilia no gerenciamento dos riscos e na


avaliao das perdas potenciais.
No Brasil j existe um Protocolo Nacional Conjunto para Proteo Integral a
Crianas e Adolescentes, Pessoas Idosas e Pessoas com Deficincia em Situao de
Riscos e Desastres que tem por objetivos:
I - assegurar a proteo integral aos direitos da criana e do adolescente, da
pessoa idosa e da pessoa com deficincia, em situao de riscos e desastres, com
objetivo de reduzir a vulnerabilidade a que estiverem expostos; e
II - orientar os agentes pblicos, a sociedade civil, o setor privado e as agncias
de cooperao internacional que atuam em situao de riscos e desastres no
desenvolvimento das aes de preparao, preveno, resposta e recuperao, nos trs
nveis da Federao.

Para saber mais:


Para consultar o Protocolo Nacional Conjunto, acesse:
www.integracao.gov.br

O mapeamento da vulnerabilidade social possibilita um melhor planejamento


e definio de polticas pblicas para a populao, principalmente nas aes de
preveno, preparao, resposta e recuperao de desastres. Alguns indicadores so
mais comumente utilizados, tais como idade, renda, escolaridade e gnero, mas outros
tambm podem ser considerados, dependendo do contexto social a ser analisado. Estes
indicadores devem ser levantados por meio do trabalho de campo, com utilizao de
questionrios e entrevistas, mas, em funo da escala do mapeamento, existe tambm
a possibilidade de utilizar alguns indicadores j levantados pelo IBGE, como citado
anteriormente.
Idade
As caractersticas etrias de uma populao exposta so importantes para mapear
e dimensionar a vulnerabilidade social. Em contextos de riscos de desastres, crianas e
idosos representam as pessoas mais vulnerveis devido ao maior tempo de permanncia
em casa, dificuldade de locomoo autnoma e em funo da menor resistncia a
possveis ferimentos. Alm disso, so aqueles que apresentam menor autonomia e que
necessitam de cuidados especficos no processo de resposta e recuperao. Conhecer
o perfil etrio da populao ajuda a planejar aspectos relacionados s aes de gesto
de risco.

Exemplo: um exemplo ilustrativo dessa importncia


pode ser obtido quando se examina a histria da grande
inundao de janeiro de 2010 que atingiu o municpio
de So Luiz do Paraitinga, SP. Grande parte dos dez mil
habitantes era de idosos e crianas, que puderam ser
salvos graas ao trabalho dos moradores locais, que
souberam mapear em quais residncias se encontravam
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 117

as crianas e os idosos, muitos deles enfermos,


acamados e cadeirantes. Por meio desse trabalho de
mapeamento, os grupos mais vulnerveis puderam ser
identificados e resgatados antes que uma tragdia maior
ocorresse. Para saber mais sobre essa histria, acesse
http://www.amisaoluiz.org.br/portal/praticantes-de-
rafting-salvam-vidas.

Voc conhece o perfil etrio da populao de seu municpio? Conhecer o perfil


etrio da populao pode ajudar nas aes de gesto de risco.

Para saber mais:


Para conhecer o perfil etrio da populao, voc pode
acessar fontes de informao como, por exemplo, o site do
IBGE (http://www.cidades.ibge.gov.br/xtras/home.php).

Escolaridade
Geralmente, a maior escolaridade significa uma capacidade maior de compreender
as informaes disseminadas nos meios de comunicao como, por exemplo, ler e
interpretar uma notcia de jornal com a previso do tempo, em que frequentemente
se faz uso de termos tcnicos no to comuns maioria das pessoas. Por vezes, no
s a compreenso dos termos tcnicos pode ser um obstculo s aes de gesto e
comunicao de risco, como tambm os meios de comunicao que so utilizados para
disseminar uma informao, que nem sempre so acessveis a todos (estaes de rdio
locais em muitas comunidades ainda o grande meio de comunicao).
Atualmente, as redes sociais (Twitter, Facebook etc.) tm sido utilizadas para
veicular informaes, dada sua grande rapidez em replicar contedo. Entretanto,
se as novas geraes possuem maior familiaridade com as novas tecnologias de
comunicao, o mesmo no se pode afirmar em relao aos adultos e idosos. Nesse
sentido, torna-se importante diversificar os canais de transmisso de informao para
ampliar o pblico que se quer atingir. O rdio, por exemplo, pode se constituir em
um meio de comunicao mais acessvel aos que tm certa dificuldade no processo
de leitura, de acesso s novas tecnologias, como tambm queles que se encontram
no trnsito. Por vezes, essa diversificao dos canais de transmisso de informao
pode ser importante para lidar com as falhas tecnolgicas que geralmente ocorrem
durante os eventos como, por exemplo, a inoperncia dos servios de telefonia mvel, a
falta de acesso internet. Nas circunstncias de desastres, comum que os meios de
comunicao falhem. Nessas situaes de crise, s vezes entram em cena aparelhos de
comunicao desconhecidos para a maioria das pessoas como, por exemplo, os rdios
utilizados por radioamadores.
A escolaridade um aspecto fundamental a se considerar nas aes de gesto
de risco. Geralmente, nas aes educativas voltadas temtica de desastres tm-se
utilizado cartilhas, manuais, apostilas, sem considerar que nem todos podem ter acesso
118 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

leitura e compreenso dos termos tcnicos ali utilizados. Diante desse desafio,
torna-se cada vez mais importante criar materiais educativos que se preocupem em
adotar linguagens mais acessveis, fazendo uso de termos mais simples e utilizando-se
imagens para esclarecer os conceitos abordados.

Exemplo:
Um exemplo dessa tentativa o vdeo produzido pelo
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas chamado reas de
risco: informao para preveno. Para assistir o vdeo,
acesse http://www.youtube.com/watch?v=bhKWHx08jFA.

Para saber mais: outros projetos tm sido


desenvolvidos para fomentar a percepo social em
torno dos riscos e desastres, buscando envolver
as comunidades em aes de monitoramento de
situaes de risco como, por exemplo, o projeto
Pluvimetros nas Comunidades. Aos poucos, o
investimento em aes educativas e preventivas
introduz um novo paradigma de atuao frente ao
tema dos desastres, focando na gesto de risco. Para
acessar o projeto Pluvimetros nas comunidades,
acesse http://www.cemaden.gov.br/pluviometros.

Alguns itens gerais relativos escolaridade podem ser acessados na pgina do


IBGE ou na Secretaria de Educao do seu municpio, mas tambm pode ser realizado
um trabalho de campo com alguns moradores de reas de risco para pesquisar
sobre a temtica de desastres. Existem muitos temas que voc pode explorar: os
moradores sabem o que um pluvimetro? O que acumulado de chuva? Quais riscos
o morador identifica no bairro? Quais so os sinais de risco de deslizamento? Qual o
meio de comunicao mais utilizado? H uma srie de outras perguntas que podem
ser levantadas dependendo do contexto social e dos tipos de desastres mais comuns
enfrentados na sua regio. A escolaridade tambm pode ser um fator muito importante
ao se traar projetos de recuperao socioeconmica de municpios atingidos por
desastres, uma vez que os projetos de qualificao profissional podem se constituir em
fontes de gerao de renda, recuperao socioeconmica e tambm psicossocial.

Para saber mais: voc tambm pode consultar o Atlas


de Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 (http://
atlasbrasil.org.br/2013/perfil), e conhecer o perfil do seu
municpio no que se refere aos aspectos educacionais.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 119

Renda
A Figura 5.10 expressa a desigualdade social existente entre a favela de
Paraispolis e o bairro do Morumbi, no municpio de So Paulo. A partir da figura, pode-
se identificar uma srie de elementos que contribuem para pensar em como a varivel
renda um aspecto fundamental para se considerar no mapeamento da vulnerabilidade
social.

Figura 5.10. Fotografia area do bairro Morumbi, So Paulo/SP, mostrando a desigualdade


social atravs das construes. Foto: Tuca Vieira/Folha Imagem.

A renda ir definir as opes de escolha no mercado de terras e de imveis,


possibilitando que as pessoas possam adquirir ou no um imvel em uma rea
segura, que possam melhorar suas condies de vida, investindo, por exemplo, na
infraestrutura de suas moradias, na aquisio de eletrodomsticos e equipamentos de
telecomunicao (televiso, telefones celulares), aquisio de seguros etc. O uso que se
faz do espao urbano depende, em larga medida, da condio de renda.
Na imagem da Figura 5.10, enquanto no condomnio do bairro do Morumbi grande
parte da rea utilizada para produo de infraestruturas de lazer (quadras de tnis,
piscinas, reas verdes para drenagem etc.), na favela de Paraispolis o uso do espao
priorizado e disputado entre os inmeros moradores que buscam cumprir o direito
fundamental de acesso moradia. Outros aspectos que chamam a ateno so o nmero
de unidades habitacionais e a estimativa da quantidade de pessoas ocupando as reas
da favela e do condomnio, isto , o adensamento populacional de cada uma das reas.
As pessoas com maior renda dispem de mais recursos materiais para reduzir
as condies de vulnerabilidade social que estruturalmente se produzem na sociedade.
Diante de situaes de desastres, geralmente essa lgica tambm se reproduz, na
medida em que elas dispem de mais recursos para lidar com ameaas e desastres
e apresentam maior capacidade de recuperao socioeconmica no ps-impacto de
desastres. Mapear e dimensionar a distribuio de renda de regies e municpios que
esto sujeitas a algum tipo de ameaa um primeiro passo para planejar as aes de
mitigao de desastres, os servios assistenciais como envio de gua potvel, cestas
120 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

bsicas etc., bem como as polticas pblicas para reconstruo e recuperao de reas
atingidas. Essa informao muitas vezes precisa ser analisada num contexto maior, de
estado e at mesmo de pas.

Para saber mais: voc pode consultar o Atlas de


Desenvolvimento Humano no Brasil 2013 (http://
atlasbrasil.org.br/2013/consulta) e o perfil do seu
municpio (http://atlasbrasil.org.br/2013/perfil) para saber
qual a renda per capita mdia, o grau de concentrao de
renda, a porcentagem de pessoas vulnerveis pobreza
etc. A renda um dos elementos-chave para definir o
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal.

Gnero
Os Marcos de Ao de Hyogo e de Sendai reiteram a importncia de se integrar
a perspectiva de gnero nas polticas, planos e processos de gesto de risco, incluindo
os aspectos relativos avaliao de risco, alertas antecipados, gesto da informao,
capacitao e educao. Considera-se que imprescindvel colocar em p de igualdade
as necessidades, experincias e opinies de homens e mulheres nas aes de
preveno, preparao, mitigao, resposta e recuperao. Para atingir esse objetivo
inicial de equidade de gnero, cabe dedicar uma ateno especial ao empoderamento
das mulheres para garantia de sua participao na construo das polticas relativas ao
tema.
Segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (2010), as
mulheres e as meninas ocupam um lugar de especial vulnerabilidade ante as ameaas,
o que se reflete no somente na maior porcentagem de mulheres e meninas que
morrem e que esto propensas a falecer nos desastres, como tambm no aumento da
violncia domstica e sexual no ps-desastre, nas condies de alojamento nos abrigos
temporrios, no sofrimento social vivenciado no processo de recuperao.

Para saber mais: no Brasil, alguns estudos tm sido
realizados para tratar desse tema, como a dissertao
A dimenso de gnero na anlise sociolgica de
desastres: conflitos entre desabrigadas e gestoras
de abrigos temporrios relacionados s chuvas, de
autoria de Mariana Siena. Visite o link a seguir:
http://www.bdtd.ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado/
tde_arquivos/24/TDE-2009-09-11T161345Z-2393/
Publico/2441.pdf

Uma das principais dificuldades para se mapear a vulnerabilidade a desastres


a partir dessa perspectiva de gnero a inexistncia de informaes quantitativas
confiveis que possibilitem analisar se as mulheres morrem mais que os homens nos
desastres ocorridos no Brasil, se h mais mulheres residindo em reas de risco do
que homens, se h mais mulheres do que homens desabrigados, etc. A experincia e
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 121

a atuao das Coordenadorias Municipais de Proteo e Defesa Civil podem fornecer


informaes para comear a construir essa base de dados e mapear a vulnerabilidade
a desastres nessa perspectiva de gnero, uma prtica cada vez mais adotada e
recomendada internacionalmente.

Pessoas com deficincia


Entre os grupos mais vulnerveis a riscos de desastres esto as pessoas com
deficincia visual, auditiva e motora, alm da deficincia mental ou intelectual. Numa
circunstncia de risco ou de desastre, demandam auxlios especiais para receber
avisos e alertas, para se proteger e, se necessrio, deixar suas casas, assim como para
permanecer nos abrigos temporrios.
De acordo com dados preliminares do Censo de 2010, o Brasil possui 45.623.910
pessoas que tm, ao menos, uma dessas deficincias, o que representa 23,92% do total
da populao. Considerando o grau de severidade da deficincia visual, constatou-
se que h, no Brasil, aproximadamente 528.624 pessoas cegas e 6.056.684 pessoas
que enxergam com grande dificuldade. O total de pessoas com deficincia mental
ou intelectual de cerca de 2.617.025, o que representa 1,37% do total da populao
brasileira.

Para saber mais: voc pode acessar o site da Secretaria


Nacional de Promoo dos Direitos da Pessoa com
Deficincia (http://www.pessoacomdeficiencia.gov.br/app/
indicadores/censo-2010) e obter mais informaes desses
indicadores, bem como da legislao federal a respeito do
tema.

A preocupao internacional em relao ao tema das pessoas com deficincia


em situaes de desastres tem sido cada vez mais crescente. O Dia Internacional para
a Reduo de Desastres em 2013 teve como propsito intensificar as discusses em
torno da temtica.

Para saber mais: visite o site: http://eird.org/


americas/13/oct/2013/iddr/index.html.

Para saber mais: no Brasil, existem alguns estudos sobre o


tema, como a dissertao Do estigma social invisibilidade:
a pessoa com deficincia fsica nas polticas pblicas
voltadas para a reduo de desastres, de autoria de Dbora
Geraldi. Acesse esse estudo atravs do link: http://www.bdtd.
ufscar.br/htdocs/tedeSimplificado/tde_arquivos/24/TDE-
2010-11-17T095644Z-3390/Publico/3299.pdf.
122 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Populao em situao de rua


Ondas de frio so fenmenos que ocorrem principalmente na regio Sul do pas
e pores da regio Sudeste, podendo oferecer riscos de morte, principalmente para a
populao em situao de rua, que se encontra mais vulnervel a este tipo de perigo.
Por populao em situao de rua se compreende as pessoas que esto utilizando,
em um dado momento, como local de moradia ou pernoite, espaos de tipos variados
situados sob pontes, marquises, viadutos, frente de prdios privados e pblicos,
em espaos pblicos no utilizados noite, em parques, praas, caladas, praias,
embarcaes, estaes de trem e rodovirias, margem de rodovias, em esconderijos
abrigados, dentro de galerias subterrneas, metrs e outras construes com reas
internas ocupveis, depsitos e prdios fora de uso e outros locais relativamente
protegidos do frio e da exposio violncia. So tambm considerados componentes
da populao em situao de rua aqueles que dormem em albergues e abrigos, de
forma preferencial ou ocasional, alternando o local de repouso noturno entre estas
instituies e os locais de rua (BRASIL, 2009).
Recentemente tm sido formuladas polticas pblicas para incluso desse
segmento populacional em condio de alta vulnerabilidade social. Para tanto, tem-
se procurado dimension-lo e mape-lo. O Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS) realizou, entre agosto de 2007 e maro de 2008, o I Censo e
Pesquisa Nacional sobre Populao em Situao de Rua, em um levantamento que
abrangeu 71 municpios brasileiros. Foram identificadas 31.922 pessoas maiores de
18 anos em situao de rua, o que equivale a 0,061% da populao dessas cidades.
Alguns desses municpios pesquisados situam-se em reas sujeitas a ondas de frio e
grandes quedas de temperatura, que podem oferecer riscos de hipotermia populao
em situao de rua. Dentre os municpios pesquisados, destacam-se Campinas/SP,
com mais de mil pessoas vivendo nas ruas, e Curitiba/PR, com mais de 2.700. Outros
municpios tambm so preocupantes do ponto de vista do risco supracitado, sobretudo
pela severidade dos fenmenos meteorolgicos, tal como o ocorrido em julho de 2013,
quando ao menos 128 municpios da regio Sul do pas registraram neve. O municpio de
So Paulo tambm sofreu esses efeitos, registrando ao menos trs mortes de pessoas
em situao de rua. Novo levantamento foi realizado no final de 2013 e os dados em
breve estaro disponveis.
Resumindo...
possvel observar qual grau de vulnerabilidade ser resultante da integrao
de vrias situaes adversas. importante ressaltar que apenas o baixo poder
aquisitivo no indica maior vulnerabilidade, mas sim a conjuno de diversos fatores,
como a vulnerabilidade fsica e social. O conhecimento e a identificao das variveis
envolvidas na anlise da vulnerabilidade possibilitam planejar aes de gesto de
risco, formulando polticas pblicas de preveno, mitigao, preparao, resposta e
recuperao. A partir desse planejamento, possvel melhorar as condies de vida
da populao, diminuindo sua vulnerabilidade ante situaes de ameaa, diminuindo,
por conseguinte, o risco, investindo em medidas para aprimorar as caractersticas do
terreno, das moradias, e o acesso informao. Mapear e quantificar a vulnerabilidade
um caminho para favorecer a criao de cidades mais resilientes.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 123

5.4 Mapeamento e avaliao do risco propriamente dito


Uma srie de dados que so necessrios para o mapeamento e avaliao do risco
propriamente dito foram revisados. Para o mapeamento de risco, preciso avaliar as
consequncias adversas potenciais, associadas ocorrncia de desastres. Para tanto,
deve-se considerar:
a suscetibilidade do terreno s ameaas estudadas;
a probabilidade temporal das ameaas, ou seja, o perigo dos fenmenos;
a vulnerabilidade dos elementos expostos ao risco (ex.: populao, infraestrutura,
atividades econmicas);
os danos e prejuzos associados ao desastre em potencial (ex.: nmero de
mortos, feridos, danos materiais, prejuzos diretos e indiretos esperados).
Tendo em vista as dificuldades de obter estes dados quantitativos, a avaliao do
risco geralmente realizada de maneira qualitativa ou semiqualitativa.
Entretanto, em casos especiais, a avaliao do risco pode ser elaborada de
maneira quantitativa ou semiquantitativa, onde o mapa montado a partir de graus de
probabilidade de ocorrncia, nmero de habitantes, atividades econmicas e instalaes
que podero ser afetadas, alm de outras informaes consideradas relevantes.

Exemplo: a Figura 5.11 representa o risco de inundaes de


um determinado local e foi elaborada considerando os danos e
prejuzos esperados estrutura dos edifcios com a ocorrncia
de inundaes com um tempo de retorno de 20 anos (danos
previstos em 20 anos).

Figura 5.11. Representao do risco de inundao. Fonte: Meyer et al. (2009).


124 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: a representao qualitativa do risco a


escorregamentos mostrada na Figura 5.12 foi elaborada
por meio da combinao de mapas que representam o
perigo do evento, a vulnerabilidade dos elementos, os
elementos expostos e uma avaliao dos danos potenciais.

Entre as tcnicas de avaliao qualitativa de riscos, destaca-se a metodologia


aplicada pelo IPT e CPRM para mapear o risco a inundaes e a escorregamentos.
Nestes estudos, os setores de risco predeterminados por agentes da Proteo e
Defesa Civil ou tcnicos das Prefeituras so inspecionados em campo e formalmente
identificados em mapas a partir do resultado de inspeo visual direta, entrevistas de
campo e indicadores observados pela equipe. So utilizadas fichas e planilhas para
sistematizao das informaes, fotografias areas oblquas e imagens de satlite,
alm dos registros de acidentes prvios e fotografias georreferenciadas dos locais
(cortes, aterros, trincas, marcas de inundao). Esta setorizao do risco (instalado)
est sendo realizada nos 821 municpios prioritrios.

Para acessar a lista de municpios prioritrios, acesse: htttp://www.brasil.gov.br/


observatoriodaschuvas/municipios-selecionados.html.
O zoneamento do risco por meio desta tcnica tem permitido a delimitao
de zonas homogneas em relao ao grau de probabilidade de ocorrncia do
processo considerando os seus danos, e tem sido de fundamental importncia para
o monitoramento e controle das reas e emisso de alertas pelo sistema CENAD/
CEMADEN.
O zoneamento das reas de risco a escorregamentos utilizado pelo IPT e CPRM
pode ser dividido, de maneira geral, nas seguintes etapas:
a) pr-setorizao: nessa etapa, avaliam-se alguns parmetros bsicos como:
declividade da encosta;
tipo do processo (queda, tombamento, escorregamento, etc.);
posio da ocupao em relao encosta (Figura 5.13);
qualidade da ocupao e sua vulnerabilidade (Figura 5.14).
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 125

(a)

(b)

Mapa de perigo
+ Mapa de vulnerabilidade

Mapa com elementos


expostos + Mapa de danos
potenciais

Figura 5.12. (a) Recortes de mapas sobrepostos; (b) Representao do risco qualitativo a escorregamentos
elaborado por meio da combinao de mapas. Fonte: adaptado de Guillard e Zzere (2010).
126 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Alto da encosta = queda

Base da encosta = atingimento

Figura 5.13. Ocupao de encosta (rea de risco de deslizamento).

Figura 5.14. Moradias vulnerveis em rea de risco de deslizamento.

b) setorizao do risco: essa etapa realizada com base em:


auxlio de fichas de campo, tambm chamadas de check list (Figura 5.15);
uso de plantas, mapas, ou mesmo guias de ruas;
uso de fotografias areas e imagens de satlite;
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 127

uso de fotografias oblquas de baixa altitude, coletadas desde helicpteros


(Figura 5.16);
trabalhos de campo com equipe treinada (Figura 5.17);
conhecimento do histrico da rea.

Figura 5.15. Fichas de campo (check list). Figura 5.16. Imagens oblquas de helicptero.

Figura 5.17. Execuo de trabalhos de campo.

Exemplo: nota-se que na apresentao do resultado do


mapeamento das reas de risco elaborado pela CPRM so
indicados o grau de risco (qualitativo), a quantidade de casas e
de pessoas em risco e sugesto de aes necessrias para a
sua mitigao (Figura 5.18).
128 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 5.18. Setorizao do risco a escorregamento no municpio de Porto Alegre elaborado pela CPRM em 2012.

A setorizao do risco a movimentos de massa e inundaes, exemplificada na


Figura 5.18, est sendo realizada pela CPRM nos 821 municpios prioritrios.

5.5 Hierarquizao dos riscos


A hierarquizao de riscos consiste na ordenao dos locais mais crticos em
um municpio ou regio baseados na definio do grau de risco de um determinado
processo de desastre ocorrer em um dado local.
Em funo do grande nmero de processos e variveis que devem ser analisados,
existem diferentes metodologias utilizadas para hierarquizar os riscos.
Essa etapa considerada essencial na fase de preveno de desastres, pois
atravs da hierarquizao de riscos que so definidas as reas prioritrias para as
intervenes de gerenciamento de riscos de desastres.
Como exemplo, no Quadro 5.1 apresentada a metodologia qualitativa de
hierarquizao de riscos a deslizamentos utilizada pelo Servio Geolgico Brasileiro
(CPRM).
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 129

Quadro 5.1. Hierarquizao qualitativa de risco a deslizamentos utilizada pela CPRM.

5.6 Recursos utilizados no mapeamento de risco


Diversos recursos so necessrios para um adequado mapeamento de risco, em
diferentes reas e em diferentes nveis de preciso. importante lembrar que alguns
desses recursos esto disponveis de forma gratuita, porm, muitos possuem custos
para serem adquiridos e estes custos devem ser adequados s verbas existentes
para tanto. A nfase deste item, e grande parte dos exemplos, ser a apresentao da
metodologia do risco de deslizamentos e inundaes adotada pelo IPT e CPRM (risco
instalado).
Entre as principais informaes espaciais que podem ser empregadas para o
mapeamento, alm daquelas utilizadas para o mapeamento de ameaas e perigos,
destacam-se a utilizao de imagens de satlite do Google Earth para localizao das
reas visitadas; os limites municipais e setores censitrios1 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatsticas (IBGE), que contm informaes sobre as caractersticas da
populao residente em um espao geogrfico menor do que o limite municipal.
Como exemplo de recursos, so citados:
a) levantamentos aerofotogramtricos, imagens de satlite e fotos areas:
identificao de rea de risco e de setores de risco (setorizao preliminar);
auxlio em levantamentos de campo para a setorizao das reas de risco.
A Figura 5.19 mostra a utilizao de fotografias oblquas de baixa altitude para
setorizar o risco instalado em uma rea urbana.

1
Setor censitrio: a unidade territorial de coleta das operaes censitrias, definido pelo IBGE, com limites fsicos identificados, em reas contnuas e
respeitando a diviso poltico-administrativa do Brasil.
130 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 5.19. Setorizao de risco com o uso de imagens oblquas obtidas em voos de helicpteros.

b) Sistema de Posicionamento Global (GPS) e softwares de geoprocessamento e


sensoriamento remoto:
georreferenciamento de dados e imagens e construo de banco de dados
georreferenciados;
coleta de coordenadas geogrficas em campo;
elaborao de mapas em um Sistema de Informao Geogrfica (SIG);
processamento digital de imagens de satlite, fotos areas e dados de
levantamentos por radar.

Para saber mais: alguns SIG so disponibilizados


gratuitamente ao pblico, a exemplo do software
SPRING (Sistema de Processamento de Informaes
Georreferenciadas), desenvolvido pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (INPE).
Para acesso aos tutoriais e download do software SPRING,
acesse: http://www.dpi.inpe.br/spring/portugues/index.html.

c) base de dados:
vinculao de diferentes fontes de base de dados georreferenciadas relacionados
e utilizao das mesmas na elaborao de mapas em um software SIG.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 131

5.7 Nveis de detalhamento e escalas recomendadas para cada tipo de


mapeamento
Para que a reproduo dos elementos fsicos em um mapa plano seja possvel,
necessrio que os mesmos sofram redues em suas propores reais. Isso ocorre
por meio da definio de escalas de mapeamento, as quais indicam o nvel de reduo
grfica e de detalhamento dos elementos. Embora a escala seja definida como a relao
entre a dimenso representada do objeto no mapa e sua dimenso no espao geogrfico
real (CRUZ; MENEZES, 2009), representa tambm o nvel de detalhe da informao
original.
A seleo da escala de trabalho um dos pontos fundamentais de qualquer
estudo relacionado com o mapeamento de desastres, no existindo uma escala nica
para estudar esses processos.
A escala de mapeamento sempre dever ser indicada nos mapas, por meio de
uma escala numrica e/ou grfica. A escala numrica (Tabela 5.1) indicada em forma
fracionria, sendo que o numerador representa a medida no mapa e o denominador a
medida da superfcie real.

Exemplo: a escala 1:10.000 significa que cada 1 cm


no mapa corresponde a 10.000 cm ou 100 metros
no espao real.

Tabela 5.1. Escalas numricas mais comuns e seus equivalentes.

Escala 1 cm no mapa representa


1:1.000 10 metros
1:5.000 50 metros
1:25.000 250 metros
1:50.000 500 metros
1:100.000 1.000 metros

Na escala grfica, a correspondncia entre um objeto no mapa e no espao real


indicada atravs de uma reta graduada, como a mostrada na Figura 5.20. Nesse exemplo,
cada centmetro do mapa corresponde a 4 quilmetros na realidade. Sua vantagem
que a reproduo do mapa (fotos, cpias ou projees em tela) permite a manuteno
da escala grfica.

km
Figura 5.20. Exemplo de escala grfica.
132 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Frequentemente so empregadas expresses como escala maior ou menor entre


diferentes mapas, o que pode trazer confuses. O termo escala maior indica maiores
representaes dos elementos fsicos representados no mapa, ou seja, esses elementos
podem ser mais bem visualizados, com maior nvel de detalhamento. O inverso se aplica
nas escalas menores, ou seja, a utilizao de uma escala menor indica uma maior
reduo dos elementos representados no mapa.

Exemplo: na Figura 5.21, possvel visualizar pores de


uma mesma localidade em diferentes escalas (na tela de
computador, por ex.), onde possvel perceber que a maior
escala a da direita (1:25.000).

Figura 5.21. Visualizao de pores de uma mesma localidade em diferentes escalas.

Mas importante ressaltar que um mapa originalmente concebido na escala


de 1:50.000, por exemplo, no ter uma preciso maior do que a permitida para essa
escala, mesmo que seja feito um zoom da imagem. As informaes apresentadas
em um mapa sempre estaro associadas escala na qual os dados espaciais foram
originalmente mapeados.

Por esse motivo, no se pode dizer que ao aplicar a funo de zoom em um mapa
digital j finalizado possvel obter uma maior escala.

Exemplo: na Figura 5.22, possvel visualizar o resultado da


utilizao da ferramenta zoon in em um mapa com escala
original de 1:25.000. Note que o que ocorreu foi uma simples
ampliao dos elementos representados, e no um maior
detalhamento da rea. Isso ocorre porque a utilizao do
zoom altera apenas o tamanho da rea de visualizao, mas
no a escala original em que o mapa foi gerado. O nvel de
detalhamento sempre estar vinculado escala original de
mapeamento, que neste caso 1:25.000.

importante salientar que quanto maior a escala utilizada, mais informaes


sero obtidas e maior ser o custo associado ao mapeamento para uma mesma rea.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 133

Figura 5.22. Utilizao da ferramenta zoom in em um mapa com dados em escala original de 1:50.000.

Surge ento a dvida sobre qual escala deve ser utilizada para realizar os
mapeamentos referentes a desastres. O fato que no existe uma resposta nica
sobre a escala a ser adotada para a elaborao dos mapas. A escala a ser adotada ir
depender dos seguintes fatores:
tipo da ameaa analisada;
extenso da rea de estudo;
resultados que se pretendem alcanar com o estudo;
grau de detalhamento desejado;
mtodo utilizado no mapeamento (quantitativo ou qualitativo);
tipo de rea estudada (urbana ou rural);
financiamento disponvel;
qualidade das bases digitais existentes.

Existem algumas propostas na literatura tcnica que sugerem as escalas de


detalhamento mais adequadas para cada tipo de mapeamento. No Quadro 5.2
apresentada a proposta elaborada por Dourado (2013).
Cabe salientar que as escalas indicadas no Quadro 5.2 variam conforme o evento
analisado, pois para cada processo uma escala mais adequada que outra. Por exemplo,
no caso de vendavais ou secas, invivel realizar mapeamentos em escalas detalhadas
(escalas de 1:10.000 a 1:5.000), j, para os deslizamentos, essas escalas so as mais
adequadas. Uma proposta de escalas aplicveis a cada tipo de perigo natural mostrada
na Tabela 5.2. Recomenda-se tambm examinar as propostas de Diniz e Freitas (2013)
alinhadas com as escalas recomendadas por um grupo de especialistas internacionais
(Joint Technical Committee1, documento traduzido por Macedo e Bressani, 2013).
134 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Quadro 5.2. Escalas para diferentes tipos de mapeamento e suas aplicaes.

Fonte: adaptado de Dourado (2013).

Tabela 5.2. Escalas de mapeamento aplicveis a diferentes tipos de eventos adversos.

Fonte: adaptado de Van Westen (2012) e Dourado (2013).


MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 135

A escala pequena, que varia de 1:1.100.000 a 1:100.000, permite identificar reas


suscetveis a perigos naturais em nvel geral e com um baixo detalhe. Esta escala
utilizada principalmente em projetos de planejamento em nvel nacional ou regional,
visando ao planejamento do uso do solo a mdio e longo prazo.

A escala mdia, que varia de 1:100.000 a 1:25.000, permite fazer um inventrio


de ameaas e zoneamento de suscetibilidade para obras regionais, mapeamento de
perigo em nvel preliminar no territrio analisado. A partir dela possvel definir as
prioridades para o mapeamento de detalhe; alm disso, os mapas executados nesta
escala so adequados aos estudos do meio fsico visando aplicao de instrumentos
de planejamento territorial.
A maior parte dos dados geomorfomtricos, censitrios e temticos do territrio
brasileiro encontra-se disponvel nessa escala. O mapeamento nesse nvel de detalhe
fundamental para evitar o aparecimento de novas reas de perigo e para gerenciar as
j existentes.
A escala grande, que varia de 1:25.000 a 1:5.000, apresenta um maior refinamento
no nvel de detalhe, aplicvel ao mapeamento de eventos como deslizamentos e
inundaes. Permite o inventrio de deslizamentos de menor tamanho, zoneamento de
perigo e suscetibilidade para reas locais; nas escalas maiores, permite a avaliao do
risco. Para inundaes, permite um grau de refinamento dos limites de reas inundveis
que no possvel nas escalas anteriores.
A escala muito grande, que maior que 1:5.000, a mais adequada para a gesto
das reas de risco, porque permite a tomada de decises lote a lote, rua a rua. Os planos
de contingncia de Proteo e Defesa Civil so elaborados com base em mapas nesse
nvel de detalhe, sendo que a partir deles possvel identificar as reas crticas para a
realizao de intervenes estruturais e no estruturais, alm de permitir a realizao
do monitoramento das reas de risco.
Verifica-se que no caso de deslizamentos, por exemplo, o nvel de detalhamento
necessrio para a proposio de obras de estabilizao de encostas exige um
conhecimento detalhado da rea (escala > 1:5.000). A rea deve ser minuciosamente
descrita, determinadas as suas caractersticas fsicas, condies topogrficas e
principais deflagradores dos deslizamentos, aproximando-se da escala de projeto
executivo (> 1:1.000). J para o mapeamento de inundaes, a escala utilizada geralmente
menor do que 1:5.000.
Essas recomendaes de diferenciao nas escalas aplicadas para cada tipo de
mapeamento so decorrncia, tambm, dos custos envolvidos para a realizao de cada
um deles. No mapeamento de suscetibilidade, por exemplo, o nvel de detalhamento
menor que no de perigo, e o de perigo bem menor que no de risco. Assim, os tomadores
de deciso devem optar por um tipo de mapeamento de menor nvel de detalhamento nos
estudos iniciais. Dessa forma, possvel reduzir custos pela limitao do mapeamento
mais detalhado apenas nas reas onde ele se fizer realmente necessrio (FELL et al.,
2008).
Para a gesto de problemas causados pela ocupao de reas inadequadas, como
encostas ngremes e plancies de inundao, as escalas de trabalho mais adotadas
ficam entre 1:10.000 e 1:25.000. J para os estudos realizados em nveis regionais, as
136 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

escalas so menores (< 1:50.000), sendo que estes mapas so de carter indicativo e
tm como principal papel subsidiar o planejamento urbano e regional.
Os mapeamentos em escala global ou continental (> 1:1.000.000) destinam-se
principalmente gerao de ndices de risco para cada pas, que relacionados aos ndices
de desenvolvimento socioeconmico permitem que as organizaes internacionais
como o Banco Mundial, BAD, OMS, PNUD, FAO faam priorizaes (VAN WESTEN, 2012).

5.8 Mtodos de mapeamento mais utilizados no Brasil


Conforme visto nos itens anteriores, o mapeamento uma ferramenta fundamental
para a gesto de risco de desastres. Atravs do mesmo possvel identificar as reas
onde os eventos adversos podem ocorrer, e consequentemente seu perigo e risco,
realizar a avaliao das reas afetadas e a comparao do antes e depois do desastre.
Alm disso, o mapeamento permite a anlise espacial de dados histricos, o que fornece
informaes relevantes sobre o comportamento dos desastres e auxilia, sobretudo, na
avaliao dos danos e prejuzos.
Entre os tipos de mapeamentos mais conhecidos, destaca-se o mapeamento de
reas de riscos de desastres, principalmente os que se referem s reas que envolvem
riscos geolgicos (deslizamentos, corridas de lama) e hidrolgicos (inundaes e
enxurradas). Este tipo de mapeamento de extrema importncia na gesto de riscos,
uma vez que permite atuar na preveno, mitigao e preparao, reduzindo dessa
maneira os danos e prejuzos causados pelos desastres.
A partir destes mapas, podem-se elaborar medidas preventivas, planificar
as situaes de emergncia e estabelecer aes conjuntas entre a comunidade e o
poder pblico, visando defesa permanente contra os desastres. Tais medidas esto
associadas identificao das reas com maior potencial de serem afetadas, onde so
hierarquizados os cenrios de risco e a proposio de medidas corretivas (MARCELINO,
2007).
Este tipo de mapeamento tambm utilizado para o planejamento das situaes
de emergncia, na evacuao da populao frente a um perigo eminente, para a
logstica da resposta ao desastre, nas operaes de resgate, na restaurao das reas
afetadas, e nas atividades de educao, capacitao, preparao e conscientizao das
comunidades em risco identificadas no mapa, visando reduo do risco e do nmero
de pessoas afetadas.
O mapa de reas de risco inundao uma importante ferramenta para a
preveno, controle e gesto deste evento adverso. O Programa de Reduo de Riscos
do Ministrio das Cidades (BRASIL, 2007) sugere uma metodologia de mapeamento
para reas de risco de inundao em reas urbanas desenvolvida pelo Instituto de
Pesquisas Tecnolgicas (IPT), que segue os seguintes passos:
1. identificao e delimitao preliminar de rea de risco em fotografias areas
(fotos areas de baixa altitude ou de helicptero) ou plantas cartogrficas. No caso
de cidades, devem ser identificados prioritariamente os assentamentos precrios
localizados ao longo dos cursos dgua;
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 137

2. aps isto, deve ser feita a localizao das reas de risco em plantas cartogrficas,
guias de ruas, fotografias areas de levantamento aerofotogramtricos recentes ou
imagens de satlite de alta resoluo (GeoEye, World View, Rapid Eye, Google Pro). Este
tipo de informao permite fazer uma pr-setorizao ou setorizao preliminar das
reas e de compartimentos de risco; no caso de inundaes, os vetores de anlise so
a bacia de drenagem e o curso dgua;
3. aps a setorizao preliminar, devem ser feitos levantamentos de campo para
anlise mais detalhada dos processos que ocorrem na rea (preenchimento da ficha de
cadastro, fotos de campo, dados de vulnerabilidade e periculosidade da rea);
4. de posse dos dados de campos, confrontados com os obtidos em fotos,
imagens e mapas, faz-se a sntese final da setorizao de risco com a delimitao dos
compartimentos com os diferentes graus de risco de inundao.

Exemplo: para mitigar os danos causados pelas


inundaes na cidade de Itabuna, na Bahia, Hora e
Gomes (2009) desenvolveram um modelo conceitual
para Mapeamento e avaliao do risco a inundao do
rio Cachoeira em trecho da rea urbana do municpio de
Itabuna/BA, produzido em ambiente de SIG (Figura 5.23).
Neste estudo, foram definidas as cotas de inundao
considerando Tempos de Retorno (TR) de 2, 5, 10, 20, 50 e
100 anos.
A escala de trabalho utilizada foi de 1:2.000, e o critrio
adotado para a determinao do grau de risco foi o
recomendado pelo Ministrio das Cidades que classifica
o risco em quatro graus: muito alto, alto, mdio e baixo,
conforme mostra o mapa de risco obtido (Figura 5.24).
138 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 5.23. Modelo conceitual da metodologia adotada para o mapeamento de reas de risco
inundao num trecho do rio Cachoeira, Itabuna, BA. Fonte: Hora e Gomes (2009).

Figura 5.24. Mapa de risco inundao do rio Cachoeira, Itabuna, BA. Fonte: Hora e Gomes (2009).
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 139

No Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais do


Governo Federal (PPA 20122015), o mapeamento, isto , a produo do conhecimento
geolgico-geotcnico em municpios com alto e muito alto risco a deslizamentos e
inundaes um dos quatro eixos temticos. O Ministrio das Minas e Energia, por
meio da CPRM-Servio Geolgico do Brasil, recebeu a incumbncia de atuar neste
mapeamento. Estava previsto at 2014 a realizao do mapeamento de reas de risco nas
reas urbanas de 821 municpios e de suscetibilidade em 286 municpios considerados
crticos. O foco naqueles recorrentemente afetados por inundaes, enxurradas e
deslizamentos, buscando contribuir para a mitigao e reduo das perdas de vidas e
danos relacionados a desastres naturais.
Dois tipos de mapeamentos esto sendo realizados:
a setorizao de riscos a movimentos de massa e inundaes, que consiste na
identificao e delimitao de reas urbanas classificadas como de risco muito alto e
alto, em escala varivel de 1:1.000 a 1:2.000; para processos de rupturas em encostas e
deslizamentos e inundaes;
a gerao de cartas municipais de suscetibilidade a movimentos de massa e
inundaes, que indicam no territrio municipal, as reas de suscetibilidade muito alta,
alta, mdia, baixa e muito baixa para processos de movimentos de massa, enxurradas e
inundaes, na escala 1:25.000.
As etapas da metodologia adotada para a setorizao de riscos so:
1. uso de imagens de satlite, bases cartogrficas e bibliografia disponvel, para
o reconhecimento preliminar da rea;
2. contato institucional com SEDEC/COMDECs para a integrao de tcnicos
municipais e de Proteo e Defesa Civil com os pesquisadores da CPRM, para identificar
os setores de risco alto e muito alto a movimentos de massa e/ou sujeitos a processos
de inundao;
3. delimitao sobre imagens de satlites/fotografias areas da setorizao,
que um polgono envolvendo a poro de uma encosta ou plancie de inundao com
potencial para sofrer algum tipo de processo natural ou induzido, que possa causar
danos;
4. elaborao dos mapas (pranchas) de setorizao, no tamanho A3, com fotos de
campo do setor relativas s rupturas e aos indcios observados no terreno e moradias,
e outras estruturas urbanas em risco. Neles esto tambm a descrio da tipologia do
processo e todas as informaes para o entendimento dos condicionantes da ruptura;
5. estimativa do nmero de moradias (prdios) e pessoas afetadas ou passveis
de serem afetadas;
6. indicao de intervenes recomendadas estruturais/no estruturais (obras
de conteno, drenagem, educao ambiental, remoo ou relocao de moradores e
moradias) entre outras intervenes.
7. gerao do polgono, envolvendo as moradias que esto sob risco, em um
ambiente SIG e fazendo uso de imagens Google Earth georreferenciadas ou imagens de
sensores remotos de alta resoluo, com a vetorizao em tela;
140 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

8. transferncia destas informaes para os representantes dos municpios e


Proteo e Defesa Civil, com apresentaes e disponibilizao das pranchas em formato
PDF-impressas e digital (Figura 5.25), os dados vetoriais e a base de dados (Figura 5.26).
Elas so entregues tambm ao CEMADEN, CENAD, Ministrio das Cidades e outros
rgos e instituies integrantes do Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a
Desastres Naturais do Governo Federal.

Figura 5.25. Prancha com a setorizao de riscos e descrio dos processos de inundao elaborada pela CPRM.
Fonte: <http://campinas.sp.gov.br/arquivos/meio-ambiente/plano-saneamento/fichas-informativas-15-1.pdf>.

Figura 5.26. Setorizao de risco do municpio de Ouro Preto, MG, em ambiente SIG.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 141

5.9 Uso do geoprocessamento na gesto de risco


Este item tem por objetivo apresentar os conceitos de geoprocessamento
e Sistemas de Informao Geogrfica (SIG), alm de mostrar as possibilidades e
praticidade da aplicao destas ferramentas nas diferentes etapas da gesto de riscos.
Geoprocessamento o conjunto de ferramentas usadas para coleta e tratamento
de informaes geogrficas (espaciais), tendo como resultado a gerao de mapas,
relatrios, arquivos digitais etc. Na Figura 5.27 apresentado um esquema mostrando
algumas possibilidades de uso das ferramentas de geoprocessamento.

Figura 5.27. Esquema mostrando utilizaes das ferramentas de geoprocessamento

Para simplificar, pode-se dizer que o geoprocessamento representa qualquer tipo


de processamento de dados georreferenciados realizado atravs do uso de Sistemas de
Informao Geogrfica (SIG), que envolve diversos componentes como pessoas, dados,
software, hardware e metodologias (Figura 5.28).

Figura 5. 28. Componentes de um SIG.


142 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

SIG um sistema auxiliado por computador para aquisio, armazenamento,


anlise e visualizao de dados geogrficos. , portanto, uma ferramenta do
geoprocessamento. Esse sistema composto por uma variedade de elementos, como
banco de dados espaciais, sistema de visualizao cartogrfica, sistema de anlise
geogrfica, anlise estatstica, entre outros.
As principais fontes de dados para gesto de riscos utilizadas no geoprocessamento
so adquiridas por meio de inventrios de eventos, mapas analgicos e digitais (geologia,
cartografia, tipos de solos, ocupao, etc.); imagens de satlite; fotografias areas;
dados coletados com GPS; levantamentos topogrficos; dados estatsticos e relatrios
de inspeo.
Entre as vantagens do uso do geoprocessamento destacam-se (complementado
de ISSAI, 2013):
organizao de banco de dados e utilizao mais eficiente dos dados disponveis
(maior disponibilidade potencial);
integrao de dados de diversas fontes, origens e formatos;
realizao de anlises complexas por meio de cruzamento de dados;
gerao de informaes com um baixo custo financeiro e otimizao do tempo
de anlise;
mais facilidade na tomada de decises;
melhoria da coordenao e a comunicao entre diferentes setores, aumentando
a eficincia;
criao de relaes entre conjuntos de dados que podem parecer desconexos
quando analisados individualmente, mas quando sobrepostos em um mapa mostram-
se correlacionveis;
melhoria do entendimento dos desastres no processo de gesto de riscos, uma
vez que auxiliam no seu mapeamento;
aumento da produtividade dos tcnicos.
Desta forma, o geoprocessamento constitui-se em uma tecnologia importante
para a gesto de riscos, podendo ser utilizado em todas as etapas (Figura 5.29), desde a
preveno de desastres, mitigao, preparao e resposta at a recuperao.
Na preveno, o geoprocessamento pode auxiliar no mapeamento de
suscetibilidade, perigo, vulnerabilidade e risco. Esses mapas podem ajudar a direcionar
os recursos para mapeamentos mais detalhados, alm de auxiliar na priorizao de
estratgias de interveno e mitigao em reas de maior risco.
Outra ferramenta importante para a preveno de desastres a elaborao de
mapas com os registros de eventos anteriores. Esses mapas, chamados de inventrios,
fornecem dados bsicos para o planejamento regional e auxiliam na definio de reas
prioritrias onde estudos mais detalhados devem ser conduzidos.
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 143

Figura 5.29. Ciclo contnuo da gesto de riscos e gerenciamento de desastres.

Na preparao, o geoprocessamento possui diversas aplicaes, principalmente


no apoio para a elaborao do plano de contingncia, podendo oferecer as seguintes
informaes bsicas (MARCELINO, 2007):
definio de rotas de evacuao;
identificao de hospitais, abrigos e centros de operaes de emergncia;
realizao de treinamentos e simulados de desastres;
criao de modelos digitais de desastres;
criao e gerenciamento de sistemas de alerta;
monitoramento de desastres;
auxlio no desenvolvimento de planos de contingncia;
clculo do tempo de resposta de emergncias.
A realizao de treinamentos com a utilizao de geoprocessamento permite
simular diferentes cenrios de desastres. Dessa forma, possvel capacitar equipes
de tcnicos e a populao em geral para uma melhor resposta frente a ocorrncias de
desastres.
144 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Um modelo desenvolvido em SIG para estimar possveis danos ocasionados por


episdios de desastres utilizado pela Federal Emergency Management Agency (FEMA)
nas reas suscetveis a tempestades e furaces. Os mapas de sada do modelo incluem
prejuzos estimados pela ao do vento sobre as edificaes localizadas ao longo do
caminho da tempestade (FEMA, 2008). A partir desses cenrios, possvel verificar se
existem escolas, abrigos e hospitais localizados nas reas afetadas pelos desastres.
Na resposta, o geoprocessamento proporciona aos gestores meios necessrios
para melhorar sua atuao frente aos desastres, uma vez que estes, por serem
ocorrncias extraordinrias, requerem respostas rpidas, organizadas e coordenadas
de um amplo conjunto de indivduos e rgos.
Alguns exemplos especficos de como o geoprocessamento pode melhorar a
resposta aos desastres incluem (ESRI, 2013):
compreender o alcance dos danos;
identificar locais onde pessoas possam estar presas, feridas ou necessitando de
apoio mdico e de resgate;
localizar pessoas nas operaes de busca e salvamento com a utilizao de um
GPS;
identificar potenciais abrigos (escolas, bibliotecas, igrejas, edifcios pblicos),
hospitais, polcia, bombeiros, entre outros, desde que previamente cadastrados em um
banco de dados;
mapear locais adequados para postos de comando de incidentes para fornecer
apoio logstico para a equipe de segurana pblica;
identificar locais com suprimentos e materiais necessrios para a resposta e
recuperao.
Em desastres de longa durao (por exemplo, inundaes e incndios florestais),
os SIG podem modelar a velocidade, direo e intensidade do evento. Assim, possvel
alertar as pessoas em perigo e mobilizar recursos pblicos para as aes de resposta.
Em 2003, nos EUA, um software de SIG foi utilizado na modelagem de um incndio
florestal ocorrido no Sul do Estado da Califrnia. A partir da direo dos ventos, foi
possvel modelar cenrios e verificar os locais que seriam atingidos. Com isso, foram
evacuadas previamente cerca de 95.000 pessoas (ESRI, 2004).
Outra utilizao de SIG na resposta a desastres ocorreu tambm nos EUA, por
meio do uso de uma srie de mapas produzidos, quando o furaco Katrina atingiu a
cidade de New Orleans no Estado da Louisiana em 2005. Os socorristas e equipes de
emergncia utilizaram mapas de ruas mostrando a densidade populacional, as principais
referncias urbanas citadas nas chamadas de emergncia e as coordenadas de latitude
e longitude necessrias ao resgate por helicptero. Foram empregados mapas de
suscetibilidade na identificao de reas que provavelmente haviam sido afetadas pelas
inundaes e mapas com pontos estratgicos para a resposta (abrigos, hospitais, pontos
de distribuio de gua e locais com produtos perigosos). Tambm foram utilizados
mapas para o fechamento de estradas e restries de acesso (LONGLEY, 2013).
MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 145

Na recuperao, o uso de geoprocessamento ajuda na avaliao dos danos e


na identificao de reas seguras para a relocao e reconstruo das comunidades
afetadas. O uso de imagens areas e de satlite tambm pode ser aplicado para verificar
a magnitude dos danos de um determinado desastre, pois por meio delas possvel
visualizar uma mesma localidade antes e aps a ocorrncia do desastre, permitindo
uma maior preciso na reconstruo. Na Figura 5.30, so apresentadas imagens areas
do Porto de Yuriage, na cidade de Natori no Japo, mostrando a situao antes e depois
do tsunami ocorrido no local em 2011.

(a) (b)

Figura 5.30. Imagens areas do Porto de Yuriage, na cidade de Natori no Japo, mostrando a situao (a) antes e
(b) depois do tsunami ocorrido no local em 2011. Fonte: Google, Digital Globe, GeoEye.

Algumas iniciativas de sucesso para aplicao do geoprocessamento no Brasil


so:
disponibilizao gratuita de imagens de satlite e softwares de geoprocessamento
com funes de processamento digital de imagens de satlite, mapeamento, anlise
espacial, modelagem numrica de terreno (MNT) e consulta a bancos de dados espaciais
(Exemplo: aquisio do software SPRING e imagens do Satlite Sino-Brasileiro de
Recursos Terrestres - CBERS atravs de iniciativa do governo brasileiro, por meio do
Instituto de Pesquisas Espaciais INPE, entre vrios outros);
disponibilizao gratuita de dados espaciais, tendo como fontes principais:
1. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e a Diretoria de Servio
Geogrfico do Exrcito (DSG) como organizaes responsveis pelo mapeamento
sistemtico de todo o territrio nacional;
2. Diretoria de Hidrografia e Navegao (DHN) e o Instituto de Cartografia
Aeronutica (ICA) para trabalhos especficos;
3. Companhia de Pesquisa e Recursos Minerais (CPRM), Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM), Instituto de Terras (Planejamento Rural), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), Instituto Estadual de Florestas (IEF) e outras
Instituies Federais e Estaduais;
4. Prefeituras Municipais e rgos associados;
5. Universidades e Institutos de Pesquisa, por meio de estudos e pesquisas j
realizados e em execuo sobre diversos campos, em especial sobre geoprocessamento,
permitindo a utilizao de dados j em formato digital.
146 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

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MAPEANDO E AVALIANDO O RISCO 149
CAPTULO 6
PREPARANDO-SE
PARA LIDAR
COM O RISCO
E CONSTRUINDO
A RESILINCIA
152 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

6. Preparando-se para lidar com o risco e construindo a resilincia

Este tpico tem por objetivo possibilitar ao aluno:


compreender o que percepo de risco e como os
riscos so percebidos;
identificar fatores que interferem na percepo de
risco;
diferenciar situao de risco e percepo de risco;
compreender a importncia da qualificao da
percepo de risco para a anlise e gesto de riscos;
compreender o conceito de resilincia no contexto da
gesto de riscos.

6.1. Percepo de risco


O conceito de percepo de risco, a descrio dos fatores que interferem sobre
ela, bem como a visualizao de exemplos, como mostra a Figura 6.1, so elementos
importantes que auxiliam no desenvolvimento de uma efetiva gesto de riscos.
6.1.1. Processo de percepo de risco
A percepo de riscos o processo de...

... os sinais relativos a impactos incertos de eventos, atividades e tecnologias


(WACHINGER; RENN, 2010).
A percepo de risco um processo complexo, dinmico e influenciado por fatores
como conhecimento, experincia, valores, atitudes e sentimentos etc.
Tudo isso influencia o pensamento e o julgamento das pessoas sobre a seriedade
e aceitabilidade do risco (SLOVIC, 2010; WACHINGER; RENN, 2010).
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 153

Exemplo: h sempre o risco de


atropelamento ao atravessar uma
rodovia. No entanto, algumas pessoas
podem avaliar este risco com maior
ou menor seriedade, aceitando ou no
suas consequncias.
A experincia prvia de no ter sido
atropelado pode diminuir a percepo
do risco e reforar o comportamento de
continuar atravessando na rodovia (no
na passarela).
Figura 6.1. Pedestre cruzando a rodovia.
Fonte: Clicrbs (2013).

No contexto dos desastres naturais, as pessoas direta ou indiretamente


afetadas emitem seu julgamento sobre o risco baseado na sua intuio, o qual passou
a denominar-se percepo do risco, referindo-se avaliao subjetiva sobre um
determinado acontecimento (LIMA, 2005 apud SANTOS et al. S/ DATA).
A percepo do risco construda pelo contexto social e cultural, perpassando
por valores, ideologias e influenciada por amigos, familiares, colegas de trabalho e pela
mdia. Pesquisadores procuram saber o significado atribudo pelas pessoas, sobre o
que elas consideram ou no risco, bem como determinar os fatores que se constituem
como base dessas percepes.

Fatores que interferem na percepo


A percepo de risco pode diferir dependendo:
do tipo de risco;
do contexto de risco;
das emoes (afeto positivo e negativo);
do gnero;
da confiana ou desconfiana nas instituies;
do efeito de substncias.

Do tipo de risco
As caractersticas qualitativas do risco so importantes na determinao da
percepo do risco.

Exemplo: energia nuclear considerada, pelo cidado em geral,


como um risco desconhecido, um perigo no observvel, novo,
causa pavor e com efeitos retardados em sua manifestao de
dano (SLOVIC, 2010).
154 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Por outro lado, um motoqueiro pode ter maior tolerncia ao risco de acidentes
com motos, mesmo que as estatsticas mostrem o contrrio. A percepo de controle
pessoal sobre a motocicleta, bem como a familiaridade com esse meio de transporte,
aumentam, em algum grau, a tolerncia e a aceitabilidade dos riscos (SLOVIC, 2010).
Os riscos so considerados com mais seriedade quando tm potencial para
colocar em perigo a vida das pessoas, quando o risco imediato e/ou quando as fontes
de comunicao tm credibilidade (SMITH, 1992). Assim, a percepo das pessoas sobre
o risco de faltar gua ser diferente de acordo com o tipo de informao que possuem.

Exemplo:

Baixa Se a populao O reservatrio Alta


no poupar, ir possui gua
percepo percepo
faltar gua para as suficiente apenas
de risco futuras geraes para mais 10 dias de risco

Do contexto do risco
Experincias prvias e, especialmente, a severidade das consequncias pessoais
relacionadas a desastres anteriores, podem fazer diferenas na percepo de risco.
Quanto menor foi o impacto sofrido, menor a percepo das pessoas de que esto
novamente em perigo. Assim, experincias anteriores podem ter um efeito paradoxal:

No vai acontecer
No aconteceu nada nada no futuro
anteriormente

Geralmente, quando um alto benefcio percebido em determinadas atividades


ou tecnologias, tende-se a uma menor percepo de risco dessas atividades.

Exemplo: a aceitao do risco de viver em uma rea


propensa inundao pode decorrer do benefcio da
moradia, da localizao, da rede social que o indivduo
possui, dentre outros aspectos. Desse modo, aceita-se
conviver com o risco pelos benefcios que os mesmos
geram.
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 155

Das emoes
As emoes afetam a maneira com a qual se percebe o risco a partir das
experincias que cada indivduo possui. A percepo influenciada por processos
emotivos presentes na memria e pela aprendizagem que cada um tem e recebe.
As percepes de risco so, desta forma, alteradas pelo fato de se ter ou no
vivenciado um evento adverso ou conhecer algum prximo que o tenha vivenciado. Alm
disso, a percepo de risco influenciada pelo conhecimento sobre as consequncias
de tal evento.

Do gnero
Mulheres tendem a avaliar os possveis riscos com maior seriedade do que os
homens. Essas diferenas podem ser explicadas pela biologia e tambm pela maior
vulnerabilidade social a certos riscos como, por exemplo, a violncia.
Num estudo de Domnech, Supranamiam e Sauri (2010), as mulheres perceberam
a seca (2007-2008) na regio metropolitana de Barcelona como mais aguda do que os
homens e tambm apresentaram maior preocupao quanto ao risco do desastre para
as futuras geraes.

Da confiana ou desconfiana nas instituies


A confiana ou desconfiana nas instituies nasce da relao prvia estabelecida
entre seus representantes e a populao. Desse modo, a qualidade desta relao ir
afetar o processo de comunicao de risco e, consequentemente, a percepo do grau
de vulnerabilidade, ameaa, perigo ou mesmo o risco. A Figura 6.2 apresenta um
sistema de alerta de cheias online (www.inea.rj.gov.br).

Figura 6.2. Exemplo de uma instituio e seu sistema de alerta.


Fonte: INEA (2015).
156 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Do efeito de substncias
Pessoas sob efeito de drogas ou lcool tm sua capacidade de avaliao dos
estmulos alterada. Nesse sentido, diferentes tipos de substncias podem influenciar
na percepo de risco e, consequentemente, no comportamento de se proteger.

Exemplo: em situaes de desastres, a prescrio de


determinadas substncias e/ou a suspenso do uso
contnuo de medicamentos devem ser avaliadas com
cautela de modo a no colocar em risco a vida das pessoas.

6.1.2. A viso dos especialistas e da populao em geral


Especialistas tendem a ver o grau de risco como sinnimo de probabilidade de
dano ou expectativa de mortalidade (Ex.: quantas mortes por ano em acidentes de
trnsito).
Populao em geral tem concepo ampla de riscos, qualitativa e complexa, que
incorpora consideraes, tais como medo, incerteza, potencial catastrfico, controle,
equidade, risco para as futuras geraes etc.

6.1.3 Algumas justificativas para as pessoas permanecerem vivendo em reas


de risco/situao de risco
Incertezas associadas ocorrncia do fenmeno: Ser que a chuva realmente
vai alagar a minha casa?;
Mudana do cenrio de risco: Mas isso nunca aconteceu!;
Decises frente s incertezas: Vale a pena arriscar, O raio nunca cai duas
vezes no mesmo lugar;
Falta de alternativa de moradia, trabalho e segurana: No tenho pra onde ir,
Meu trabalho to longe, Gosto daqui, seguro;
Custo versus benefcio: Essa terra to boa pra plantar, Daqui de cima d
pra ver toda a cidade, Quando falta gua, a gente pega do rio.

6.1.4. A importncia da percepo de risco para a gesto de risco


Em geral, a informao sobre o risco exerce um papel importante no aumento da
preocupao das pessoas em adotar medidas para se adaptar ao contexto de risco, o
que ter impacto sobre seus comportamentos futuros.
A percepo um elemento fundamental na gesto de risco, porque, quando
a comunidade percebe sua situao real, a realizao das atividades preventivas so
facilitadas.
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 157

Os investimentos para que uma populao possa perceber seus riscos de uma
maneira mais qualificada e completa (Figura 6.3) iro contribuir para que ela adquira
maior clareza sobre a necessidade de se proteger, e dessa forma, abre-se o caminho
para a colaborao nas aes de preveno e/ou mitigao.

Figura 6.3. Atividade de percepo de riscos realizada na comunidade de Ilha das Flores, Porto Alegre RS.
Fonte: GRID (2012).

A importncia de se considerar a percepo de riscos de pessoas afetadas por


desastres no processo de gesto de risco evidenciada em um dos princpios do Marco
de Sendai*, de se entender as caractersticas locais para reduzir o risco de desastres.
A compreenso do risco auxilia na identificao das necessidades locais e aumenta
as chances de se estabelecer maior confiana entre as comunidades e os atores que
conduzem o processo de gesto de risco. Essa confiana potencializa a articulao entre
todos os atores envolvidos na gesto e facilita o aprendizado proposto na capacitao
para reduo de risco de desastres.
* O Marco de Sendai representa o novo marco para o perodo de 2015 a 2030, adotado a partir da
Terceira Conferncia Mundial sobre a Reduo do Risco de Desastres, realizada entre 14 e 18 de
maro de 2015, em Sendai, Miyagi, no Japo.

6.1.5. Qualificao da percepo de risco


A qualificao da percepo de risco refere-se ao desenvolvimento da capacidade
das pessoas em analisar de maneira diferenciada o seu cotidiano, rompendo com
concepes baseadas no senso comum e ampliando a viso para uma srie de sinais
que podem evidenciar as situaes de riscos presentes, por exemplo: no ambiente
residencial (Figura 6.4a) e no meio ambiente comunitrio (Figura 6.4b).

(a) (b)

Figura 6.4. Evidncias de Risco (a) Casa com rachadura e (b) Esgoto no canalizado. Fonte: IPT.
158 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

A identificao dos fatores que influenciam a percepo de risco (citados no item


6.1) pode ser a chave para entender por que as pessoas resistem em adotar medidas de
preveno e proteo em desastres.
Desta forma, o foco das aes para o fortalecimento da percepo de risco deve
estar na sua qualificao e na identificao de fatores que possam estar interferindo na
anlise para a aceitao ou no das condies de risco.
Assim, a anlise no deve se restringir a um nico tipo de risco, mas na
compreenso dos processos que mantm ou desencadeiam diferentes riscos no
ambiente, como estes podem estar relacionados e que tipo de impactos podem ser
antecipados.
A Figura 6.5 ilustra a falta de percepo do risco das pessoas que esto realizando
atividade muito prximo da rede de alta tenso.

Figura 6.5. Corte na encosta (talude). Fonte: IPT.

Diferentes estudos evidenciam distintos resultados sobre a percepo de riscos.


Um deles aponta que os sujeitos percebem a realidade de forma diferente daquela
analisada por critrios tcnicos, que tambm difere da percepo da Defesa Civil. Essas
diferenas revelam a necessidade de intervenes mais efetivas por parte do poder
pblico no sentido de orientar moradores de reas de risco para que tenham melhores
condies de avaliar situaes de perigo e de adotar comportamentos preventivos em
seus cotidianos (SOUZA et al., 2008).

Para saber mais: outro estudo, de natureza exploratria sobre a


percepo de risco no contexto da seca, revelou que as comunidades
com histrias recorrentes esto melhores capacitadas para
responder ao prximo evento. Por outro lado, a recorrncia do
evento torna o perigo normalizado, sendo considerado menos
ameaador do que os eventos desconhecidos para a comunidade.
O estudo tambm reconhece a influncia da mdia/imprensa sobre
a populao quando so reveladas as condies de desastres com
maior gravidade, o que contribui com preocupaes e medos que
podem no estar totalmente baseados na realidade (COLHO, 2007).
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 159

O captulo 9 abordar mais detalhes sobre a influncia da comunicao em risco


na percepo do risco de desastres.

6.2. Resilincia
Qualificar a percepo de risco um ingrediente a mais no fortalecimento e
aumento da capacidade de (Figura 6.6):

Figura 6.6. Elementos da Resilincia.

O termo resilincia utilizado em diversos campos do conhecimento com


variaes de interpretao no seu significado.
Hollnagel (2014) apresenta um levantamento bibliogrfico sobre a aplicao do
termo resilincia, apontando que:
- em 1818 foi empregado por Tredgold com o objetivo de explicar por que madeiras
no quebravam com severos impactos;
- em 1856 Mallet utilizava resilincia como a habilidade de alguns materiais
serem submetidos a severas condies;
- em 1973 Holding empregava o termo como o ecossistema capaz de absorver
mudanas e continuarem existindo;
- nos anos 2000 Hamel e Vlikangas definiam resilincia para negcios
comunitrios, como a habilidade de reinventar modelos de estratgias quando as
circunstncias mudam, referindo-se no a respostas a crises, mas sim antecipao.
Para a gesto de risco de desastres, o conceito de resilincia incorpora aspectos
amplos. Abrange os eventos adversos de origem natural e tecnolgicos, configurando-
se uma abordagem holstica da gesto de risco de desastres e da relao entre os dois
tipos de eventos. Neste contexto, o conceito de resilincia reflete as capacidades e
deficincias dos sistemas sociais, econmicos, culturais e ambientais na reduo de
risco de desastres.
Resilincia a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade, potencial-
mente exposta aos perigos, de adaptar-se, resistir ou suportar impactos e manter-se
em um nvel aceitvel de funcionamento, garantindo o acesso a servios e suporte para
o bem-estar da populao e se recuperando de forma rpida.
A resilincia determinada pelo grau ao qual um sistema social capaz de se
auto-organizar para aumentar a sua capacidade de aprender com os desastres do
passado e construir um futuro mais protegido com melhores medidas de reduo de
risco.
160 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

6.2.1. Resilincia no contexto da gesto de risco de desastre


Diferentes iniciativas internacionais tm advogado pelo aumento da resilincia
como caminho para a reduo de risco de desastres. Os estados membros da Organizao
das Naes Unidas, por exemplo, se comprometeram em adotar o Marco de Ao de
Hyogo como instrumento balizador das iniciativas para reduo do risco de desastres.
O Marco indica quais so os aspectos e atividades que devem ser implementados para
que comunidades e naes tornem-se mais resistentes s ameaas que pem em risco
os benefcios do seu desenvolvimento e para enfrent-las da melhor forma.
O Marco de Ao de Hyogo teve abrangncia entre os anos de 2005 e 2014 e para
o perodo de 2015 a 2030 est sendo adotado o Marco de Sendai para Reduo do Risco
de Desastres.
O Marco de Sendai representa uma oportunidade dos Estados reiterarem seu
compromisso com a reduo do risco e com o aumento da resilincia a desastres.
Conforme consta no Prembulo do documento, trata-se de um tema a ser
abordado com renovado senso de urgncia no contexto do desenvolvimento sustentvel
e da erradicao da pobreza e integrado em polticas, planos, programas e oramentos
de todos os nveis e considerado dentro dos quadros relevantes.

A resilincia integra e complementa a gesto de risco de desastres (Figura 6.7):

Figura 6.7. Relao entre resilincia e gesto de riscos de desastres.

A Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil (SEDEC), do Ministrio da


Integrao Nacional, lanou no Brasil a Campanha Construindo Cidades Resilientes,
da Estratgia Internacional para a Reduo de Desastres (EIRD) e da Organizao das
Naes Unidas (ONU). A ao visa aumentar o grau de conscincia e compromisso
em torno das prticas de desenvolvimento sustentvel, como forma de diminuir as
vulnerabilidades e propiciar o bem-estar e segurana dos cidados.
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 161

Para saber mais: para acompanhar e saber mais sobre


a Campanha Construindo Cidades Resilientes acesse:
www.integracao.gov.br/cidades resilientes.

Uma cidade resiliente aquela que tem a capacidade de resistir,


absorver e se recuperar de forma eficiente dos efeitos de um desastre e
de maneira organizada prevenir que vidas e bens sejam perdidos.

A gesto de risco de desastres configura-se, desta maneira, uma parte importante


para as cidades resilientes. Entende-se que o planejamento urbano e a gesto de risco
sejam complementares e devam ser integrados.

6.2.2. Planejamento, flexibilidade e adaptao


Os desafios impostos pelo rpido crescimento de muitas cidades e o declnio de
outras, pela expanso da economia informal e pelo papel das cidades tanto nas causas
como na mitigao das mudanas climticas, exigem um slido planejamento territorial.

Exemplo: a cidade de Campinas (Figura 6.8) est


certificada pela Organizao das Naes Unidas (ONU)
como cidade modelo de boas prticas na construo
de resilincia para a reduo de riscos de desastres.
Isso significa que a ONU considera Campinas como um
municpio preparado para o atendimento em situaes de
um desastre natural, minimizando os riscos e perdas para
a populao.

Figura 6.8. Cidade de Campinas/SP.


162 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Ser resiliente pode ser interpretado como uma estratgia de gesto que prioriza,
entre outros aspectos, a reduo de risco de desastres. A gesto pblica, juntamente
com as comunidades, dever planejar aes em diferentes reas que contribuiro para
a resilincia.
Reconhecer que a definio tcnica de resilincia incorpora processos ecolgicos,
sociais e econmicos permite o contnuo ajuste e auto-organizao de uma comunidade,
sociedade ou de um sistema urbano.

6.2.3. Construindo a resilincia


Os desastres podem atingir qualquer cidade, mas suas intensidades podem
ser maiores ou menores em funo da maneira como autoridades lidam com as
vulnerabilidades criadas pelo crescimento desordenado, pela rpida urbanizao e pela
degradao ambiental. A Figura 6.9 mostra os fatores que interferem na resilincia:

Figura 6.9. reas de contribuio para a resilincia.


Fonte: adaptado de Turnbull et al. (2013).

Uma sociedade resiliente entende seus riscos e desenvolve um forte trabalho de


educao com base nas ameaas e vulnerabilidades a que seus cidados esto expostos.
Uma cidade que resiliente realiza investimentos necessrios em reduo de
riscos e capaz de se organizar antes, durante e depois de um desastre. Alm disso,
o oferecimento de servios plenos populao, a preservao do meio ambiente e a
incorporao da participao pblica na gesto do territrio do condies para que as
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 163

cidades possam conviver com os riscos de desastres, super-los e reconstrurem-se de


forma mais rpida e eficiente.
A partir da experincia com a implementao do Marco de Hyogo, o Marco de
Sendai identifica a necessidade de focar em quatro reas prioritrias para reduo de
risco de desastres e construo da resilincia:
1. compreenso do risco de desastres;
2. fortalecimento da governana do risco de desastres para gerenciar o risco de
desastres;
3. investimento na reduo do risco para resilincia;
4. melhoria na preparao para desastres a fim de providenciar uma resposta
eficaz e de Reconstruir Melhor em recuperao, reabilitao e reconstruo.

Exemplo: Belo Horizonte, com uma populao de


2,75 milhes, recebeu o prmio Sasakawa em 2013
reconhecendo a cooperao entre os residentes locais,
empresas de servios pblicos e empresas privadas na
inspeo regular destas zonas de desastre em potencial.
A Figura 6.10 mostra o Centro Integrado de Comando e
Controle de Belo Horizonte.

Figura 6.10. Centro Integrado de Comando e Controle de Belo Horizonte.


Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte.

No Quadro 6.1 so mostradas as metas de acordo com o Marco de Sendai:


Quadro 6.1. Principais metas estabelecidas pelo Marco de Sendai para o perodo entre 2015 e 2030.

Fonte: GRID (2015), adaptado do Marco de Sendai.


164 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

O guia para gestores pblicos locais determina que os 10 Passos para a construo
de cidades mais resilientes contem com a participao de todos os pblicos de interesse
para inclu-los nas atividades de desenvolvimento da cidade (UNISDR, 2012). Esses 10
Passos esto sistematizados na Figura 6.11, os quais esto descritos no Quadro 6.2.

Figura 6.11. Representao esquemtica dos 10 Passos Para Resilinica. Fonte: GRID (2015).

Quadro 6.2.10 passos essenciais para a construo de cidades mais resilientes a desastres

1. Coloque em prtica aes de organizao e coordenao para compreender e


aplicar ferramentas de reduo de riscos de desastres, com base na participao
de grupos de cidados e da sociedade civil. Construa alianas locais. Assegure que
todos os departamentos compreendam o seu papel na reduo de risco de desastres
e preparao.
2. Atribua um oramento para a reduo de riscos de desastres e fornea incentivos
para proprietrios em reas de risco, famlias de baixa renda, comunidades, empresas
e setor pblico para investir na reduo dos riscos que enfrentam.
3. Mantenha os dados sobre os riscos e vulnerabilidades atualizados. Prepare as
avaliaes de risco e utilize-as como base para planos de desenvolvimento urbano
e tomadas de deciso. Certifique-se de que esta informao e os planos para a
resilincia da sua cidade estejam prontamente disponveis ao pblico e totalmente
discutido com eles.
4. Invista e mantenha uma infraestrutura para reduo de risco, com enfoque
estrutural, como, por exemplo, obras de drenagens para evitar inundaes; e, conforme
necessrio, invista em aes de adaptao s mudanas climticas.
5. Avalie a segurana de todas as escolas e centros de sade e atualize tais avaliaes
conforme necessrio.
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 165

6. Aplique e imponha regulamentos realistas, compatveis com o risco de construo


e princpios de planejamento do uso do solo. Identifique reas seguras para cidados
de baixa renda e desenvolva a urbanizao dos assentamentos informais, sempre que
possvel.
7. Certifique-se de que programas de educao e treinamento sobre a reduo de
riscos de desastres estejam em vigor nas escolas e comunidades.
8. Proteja os ecossistemas e barreiras naturais para mitigar inundaes, tempestades
e outros perigos a que sua cidade seja vulnervel. Adapte-se mudana climtica por
meio da construo de boas prticas de reduo de risco.
9. Instale sistemas de alerta e alarme, e capacidades de gesto de emergncias em
seu municpio, e realize regularmente exerccios pblicos de preparao.
10. Aps qualquer desastre, assegure que as necessidades dos sobreviventes
estejam no centro da reconstruo, por meio do apoio direto e por suas organizaes
comunitrias, de modo a projetar e ajudar a implementar aes de resposta e
recuperao, incluindo a reconstruo de casas e de meios de subsistncia.

Fonte: UNISDR (2012).

O guia para gestores pblicos locais tambm disponibiliza informaes sobre


o planejamento estratgico para a implementao dos 10 Passos (Figura 6.12),
possibilitando que as autoridades locais identifiquem as prioridades para reduo de
riscos de desastres.

Figura 6.12. Planejamento Estratgico para implementao dos 10 Passos para a Resilincia.
Fonte: UNISDR (p. 60, 2012).
166 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

importante saber que a preparao do plano um processo demorado para que


se possa garantir a participao e o senso de propriedade.
O planejamento, de acordo com o Guia para Gestores Pblicos Locais (UNISDR,
2012) ser mais eficaz quando forem aplicados os seguintes princpios em cada fase:

- incentivar o governo local para exercitar a liderana no desenvolvimento da


resilincia;
- utilizar abordagens participativas, incluindo crianas, populaes indgenas,
portadores de deficincias e idosos para fortalecer a estrutura social da cidade;
- aplicar os princpios de igualdade de gnero e incluso;
- ser flexvel, transparente e responsvel;
- definir responsabilidades claras e identificar aes e objetivos realistas;
- construir em princpios de sustentabilidade (em esferas econmicas, ambientais
e sociais) e resilincia;
- sensibilizar e desenvolver um senso de propriedade do plano compartilhado por
toda a comunidade.
PREPARANDO-SE PARA LIDAR COM O RISCO E CONSTRUINDO A RESILINCIA 167
168 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

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CAPTULO 7
INTERVINDO
PARA PREVENIR
E MITIGAR,
MINIMIZANDO
O RISCO DE
DESASTRES
172 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

7 Intervindo para prevenir e mitigar, minimizando o risco


de desastres

Este tpico tem por objetivo possibilitar ao aluno:


identificar as diferenas entre medidas estruturais e
no estruturais para preveno, mitigao e reduo do
risco;
compreender o papel das polticas pblicas e sua
relevncia para a gesto de risco;
conhecer alguns instrumentos de polticas pblicas
para gesto de risco;
compreender os princpios e as dimenses da
participao social e sua funo estratgica na gesto
de risco;
conhecer algumas experincias de mobilizao e
organizao coletiva.

To importante quanto resolver os problemas existentes adotar medidas que


reduzam o risco de desastres no futuro.
A palavra interveno nos remete a sinnimos como modificar, alterar, assistir, ser
ou estar presente, entre outros. Na viso da Gesto de Risco, a mesma est relacionada
com a busca por mudanas da realidade fsica ou social de uma comunidade suscetvel
a eventos adversos e vulnervel aos impactos provocados por eles.

7.1 Medidas estruturais e no estruturais


O impacto gerado a partir das ocorrncias dos eventos extremos pode ser
mitigado e, em alguns casos, praticamente eliminado por meio da adoo de medidas de
interveno de carter preventivo ou corretivo. Estas medidas podem ser classificadas
em dois grandes grupos: as medidas estruturais e as medidas no estruturais. A Figura
7.1 mostra duas imagens de um mesmo local, antes e aps a aplicao de medidas de
interveno.
Para a correta escolha pelo tipo e/ou combinao de medidas de interveno
preventivas a serem utilizadas, necessrio conhecer as causas e consequncias dos
tipos de desastres (MARCELINO, 2008), bem como o nvel de detalhamento (escala) com
o qual ir se trabalhar.
No contexto das reas de risco, as medidas de interveno (estruturais e no
estruturais) podem ser consideradas aes fundamentais para melhorar a qualidade
dos espaos urbanos e, portanto, da vida de seus habitantes. Para qualquer das
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 173

Figura 7.1. Imagens do Beco So Vicente, em Belo Horizonte/MG, antes e aps a realizao de obras de conteno de
deslizamentos. Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte.

alternativas, a participao da populao na sua implantao fundamental para


alcanar bons resultados (FREITAS, 2007).

7.1.1 Medidas estruturais encostas e taludes


As medidas estruturais so, em geral, de cunho mitigador e esto relacionadas
a projetos de engenharia, atravs da construo de obras de conteno, drenagem,
reteno hdrica, proteo superficial, entre outras. Na Figura 7.2 so apresentados dois
exemplos de obras de engenharia com aplicao de medidas estruturais de interveno
em encostas.

(a) (b)

Figura 7.2. Medidas estruturais em encostas: (a) Cortinas atirantadas na Rodovia RJ 142, Nova Friburgo-RJ;
(b) Escadaria hidrulica. Fonte: (a) Sope Engenharia e (b) IPT.

O tipo de medida estrutural adotada est diretamente relacionado com o processo


perigoso que deve ser contido ou mitigado. Neste contedo, sero abordadas algumas
possveis obras relacionadas com a mitigao ou eliminao dos processos perigosos
mais frequentes no Brasil. Na Figura 3, possvel observar uma mesma localidade
antes e aps a realizao de obras de engenharia em reas alagveis.

174 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

(a) (b) depois

Figura 7.3. Igarap Bittencourt, Manaus/AM: (a) antes; (b) e aps a retirada de famlias de reas de risco, revitalizao do
local e construo de praa no entorno. Fonte: PROSAMIM/Governo do Estado do Amazonas.

A seguir, sero especificados alguns tipos de medidas estruturais aplicadas no


Brasil:
Obras de conteno de encostas/taludes
Encostas so as superfcies inclinadas de macios naturais, formados por
material rochoso ou solo. Taludes so superfcies inclinadas geradas a partir de uma
modificao humana, alterando a encosta atravs da realizao de cortes ou aterros
(Figura 7.4).

(a) (b)

Figura 7.4. (a) Ilustrao de uma encosta em condio natural; b) Ilustrao de um corte realizado na parte inferior
de uma encosta, para ocupao humana, gerando um talude de corte (situao comum em muitos municpios).
Fonte: GRID (2014).

As obras de conteno de encostas e taludes esto relacionadas com a recuperao


do equilbrio estvel de um macio, que pode ser tanto uma encosta natural quanto
um talude de corte ou aterro. Tais obras consistem na construo de estruturas de
conteno ou reforo em encostas naturais ou taludes de corte/aterro e tm a finalidade
de proporcionar maior segurana com relao estabilidade dos mesmos.
Entre as mais comuns, pode-se citar a construo de muros de arrimo, a
estabilizao de blocos e a utilizao de sistemas de atirantamento e grampeamento.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 175

A indicao do tipo mais adequado de interveno de engenharia depender


da compreenso dos processos de movimentos de massa envolvidos.

Os muros de arrimo, tambm conhecidos como muros de gravidade, so


estruturas de conteno que utilizam o seu peso prprio ou parte do peso do solo para
suportar os esforos do macio. De forma geral, so utilizados na conteno de taludes
(Figura 7.5).

Muro de arrimo
com contrafortes
internos

Muro de arrimo
com contrafortes

Figura 7.5. Muros de arrimo de corte e aterro. Fonte: GRID (2014).

Dentre os tipos de muro de arrimo mais utilizados destacam-se: muro de pedra


seca; muro de pedra argamassada; muro de gabio; muro de concreto armado; muro de
pneus; muro de solo reforado. o uso de cada um deles depender da avaliao tcnica
de um engenheiro geotcnico, que levar em considerao os aspectos relacionados ao
talude (declividade, tipos de solos, altura) e ao custo da construo.
O muro de pedra seca uma estrutura formada pela unio manual de blocos de
rocha e sua resistncia dada pela forma de entrelaamento das mesmas (Figura 7.6).

Figura 7.6. Imagem de um muro de pedra seca. Fonte: IPT.


176 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

As principais caractersticas de um muro de pedra seca so o uso intensivo de


mo de obra, a versatilidade geomtrica e o fato de o mesmo ser autodrenante, o que
evita a ocorrncia de presses de gua diretamente contra o muro.
O muro de pedra argamassada muito similar ao de pedra seca, porm seus
vazios so preenchidos com argamassa (cimento + areia + gua). Suas principais
caractersticas so as mesmas do muro de pedra seca, com exceo deste no ser
autodrenante (Figura 7.7), devendo ser sempre incorporada uma drenagem com tubos
conhecidos como barbacs.

Figura 7.7. Imagem de um muro de pedra argamassada. Fonte: IPT.

O muro de gabio constitudo por gaiolas formadas por redes de ao preenchidas


com pedras (Figura 7.8). Suas principais caractersticas so a flexibilidade em relao
ao local de aplicao, a rapidez de construo e a sua propriedade autodrenante.

Figura 7.8. Imagem de um muro de gabio. Fonte: IPT.

O muro de concreto armado, assim denominado por ser constitudo deste material,
pode ser construdo utilizando formas geomtricas mais elaboradas e, assim, ser
adaptado para qualquer tipo de necessidade (Figura 7.9). Suas principais caractersticas
so o uso praticamente irrestrito, elevada rigidez e o custo de construo mais elevado.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 177

Figura 7.9. Imagem de um muro de concreto armado. Fonte: IPT.

O muro de pneus construdo a partir do lanamento de camadas horizontais de


pneus, amarrados entre si e preenchidos com solo compactado (Figura 7.10).
importante frisar que todos os muros precisam ser adequadamente projetados
e construdos, especialmente em relao drenagem interna do macio.

Figura 7.10. Imagem de um muro de pneus. Fonte: IPT.

Outro tipo de obra de interveno para conteno de encostas e cortes bastante


comum no Brasil a estabilizao de blocos, realizada em encostas sujeitas a queda
ou rolamento de blocos de rocha com dimenses variadas (Figura 7.11 e Figura 7.12).
178 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 7.11. Imagem de uma obra de es- Figura 7.12. Imagem de uma obra de estabilizao de um bloco de rocha
tabilizao de um bloco de rocha com uso com concreto na base. Fonte: IPT.
de suportes de concreto e chumbadores.
Fonte: IPT

O tipo de obra de estabilizao a ser utilizado depende dos processos fsicos que
podem provocar a queda dos blocos de rocha tais como: alteraes da rocha no contato
entre blocos; descalamento de blocos; cortes da rocha no sentido desfavorvel s
zonas de descontinuidades (Figura 7.13 e Figura 7.14).

Figura 7.13. Imagem de quedas de blocos de rocha, causadas por Figura 7.14. Imagem de uma queda de
descontinuidades da rocha. Fonte: IPT. blocos de rocha com aplicao de medidas
estruturais (utilizao de tela de proteo
contra quedas de blocos). Fonte: IPT.

Os sistemas de atirantamentos consistem em um grupo de obras para conteno


de encostas e taludes que incluem a utilizao tanto de tirantes isolados como de cortinas
atirantadas (Figura 7.15 e Figura 7.16). Os tirantes so fios, barras ou cordoalhas de
ao que so usados para transferir cargas para o subsolo. As cortinas, formadas pelo
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 179

conjunto de painis de revestimento e tirantes, so aplicadas na conteno de grandes


massas de solo ou rocha, formando paredes verticais de elevada rigidez.

Figura 7.15. Imagem de obra conteno


realizada com uso de atirantamentos.
Fonte: IPT.

Figura 7.16. Imagem de obra de conteno


realizada com uso de atirantamentos.
Fonte: IPT.

Obras de proteo de taludes


A falta de vegetao e a remoo da camada superficial do solo deixam os taludes
expostos eroso superficial (Figura 7.17) e infiltrao das guas provenientes das
chuvas, podendo contribuir para o aumento da ocorrncia de movimentos de massa.
Entretanto, importante lembrar que a presena de vegetao no uma garantia para
a no ocorrncia desses movimentos.
180 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 7.17. Imagem de eroso de talude, ocasionada pelo escoamento


superficial das guas de chuva sobre solo desprotegido.
Fonte: Blogspot Agricultura Ecologia e Sade.

As obras de proteo superficial de taludes tm a finalidade de revestir os taludes


com materiais que protejam do impacto da chuva e permitam um escoamento adequado
das guas. Os materiais utilizados podem ser naturais, como o revestimento de talude
com biomassa (Figura 7.18), artificial como o revestimento com argamassa ou telas
(Figura 7.19) ou ento por uma combinao dos dois. A definio de qual tipo utilizar
dever ser analisada considerando cada situao especfica.

Figura 7.18. Imagem de um talude adjacente a uma ferrovia antes e aps, respectivamente, ser
revestido com biomassa, Brasil.
Fonte: Deflor Bioengenharia.

O sistema de drenagem das guas outro aspecto fundamental que deve ser
observado na implantao de qualquer obra para conteno e estabilidade de encostas,
pois a sua reteno ou direcionamento inadequado poder comprometer a estabilidade
do conjunto. Nas obras que no possuem caractersticas autodrenantes, devem ser
utilizadas outras tcnicas para garantir a drenagem do faceamento (Figura 7.20 e
Figura 7.21).
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 181

Figura 7.19. Imagem de uma obra de revestimento artificial para proteo de um talude. Fonte: IPT.

Em muitos casos, preciso realizar a drenagem profunda dos macios com o uso
de drenos subterrneos.

Figura 7.20. Imagem de


uma obra de conteno e
estabilidade de encosta
complementadas com
valetas de drenagem e
drenos de faceamento
(tubos).
Fonte: IPT.

Figura 7.21. Imagem de


uma obra de conteno e
estabilidade de encosta
com utilizao de
estruturas de drenagem.
Fonte: IPT.
182 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Muitas vezes, preciso realizar tambm a drenagem profunda dos macios


com o uso de drenos subterrneos ou drenagem do aterro (camadas drenantes).
So conhecidos muitos casos de rupturas de macios por excesso de gua, os quais
eram suportados por muros construdos com materiais drenantes, como os gabies.
A drenagem profunda, quando necessria, tem de ser projetada e executada por
especialistas.

7.1.2 Medidas estruturais hidrulicas


As obras de engenharia hidrulica mais utilizadas so: construo de bacias de
deteno; construo de bacias de reteno; construo de diques; construo de canal
artificial; obras de saneamento; construo de barragens e audes.
As bacias de deteno (Figura 7.22) retm parte do volume escoado na bacia
a montante e permitem diminuir a vazo mxima escoada em decorrncia da chuva
na bacia. O objetivo dessas obras impedir a inundao de reas situadas a jusante
(RIGHETTO, 2009), restringindo a vazo mxima a valores que os canais de drenagem
a jusante possam transportar. Por suas caractersticas, esse tipo de bacia permanece
seca na maior parte do tempo, recebendo gua apenas nos dias de chuvas significativas.
Dessa forma, possvel seu aproveitamento para atividades de lazer por meio da
implantao de quadras esportivas. J as bacias de reteno (Figura 7.23), so
concebidas para armazenar praticamente todo o volume gerado na bacia, possibilitando
tambm a melhoria da qualidade da gua (RIGHETTO, 2009).

Figura 7.22. Bacia de deteno utilizada tambm para fins esportivos em Porto Alegre/RS.
Fonte: Departamento de Esgotos Pluviais da Prefeitura de Porto Alegre.

Os diques (Figura 7.24) so obras de engenharia que funcionam como barreira


artificial para conteno de gua junto aos canais de drenagem, rios ou plancies de
inundao, impedindo que ela atinja as reas protegidas. J os canais artificiais (Figura
7.25) so construdos para possibilitar o escoamento de gua para outras reas a
jusante.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 183

Figura 7.23. Imagem de uma bacia de reteno. Fonte: IPT.

Figura 7.24. Dique na margem direita da ponte da Vila Maria, s margens do Rio Tiet, So Paulo.
Fonte: PINI.

Figura 7.25. Canal artificial de Pereira Barreto/SP.


Fonte: Wikipedia.
184 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

As obras de saneamento (Figura 7.26) so indispensveis para que o esgoto


proveniente das habitaes (Figura 7.27) seja direcionado por uma rede adequada
e, dessa forma, se melhore as condies sanitrias, de sade, e se minore uma
situao de perigo. Geralmente, uma rede de drenagem pluvial tambm executada
simultaneamente. A falta de saneamento pode contribuir para a ocorrncia de eroses
e promover a saturao constante do solo, incidindo diretamente nos parmetros que
afetam a instabilidade das encostas. Alm disso, a destinao incorreta do esgoto pode
se tornar um grave problema de sade pblica.

Figura 7.26. Imagem de uma construo de rede Figura 7.27. Imagem de um esgoto a cu aberto devido falta de
coletora de esgoto no macio do Morro da Cruz, rede coletora de esgoto.
Florianplis/SC. Fonte: Companhia Catarinense Fonte: AMOVITA.
de guas e Saneamento.

As construes dos tipos barragens e audes (Figura 7.28 e Figura 7.29)


funcionam como barreiras artificiais, feitas em cursos dgua para a reteno de
grandes quantidades de gua. Tais barreiras podem atender s necessidades bsicas
de reas que apresentem condies crticas em decorrncia de episdios de seca.

Figura 7.28. Imagem de uma construo do tipo barragem.


Fonte: IPT.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 185

Figura 7.29. Imagem do aude Munda localizado no municpio de Urubetama/CE, construdo para fins de irrigao,
piscicultura e abastecimento de gua. Fonte: Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil.

Outras medidas estruturais de interveno de grande importncia so a


reconstruo ou recuperao de obras danificadas ou destrudas em funo de desastres
(Figura 7.30 e Figura 7.31) e as obras para relocao das famlias residentes em reas
de risco (Figura 7.32 e Figura 7.33). A primeira consiste em recuperar, reconstruir ou
implantar melhorias na infraestrutura, edificaes e/ou de carter ambiental para
evitar novos acidentes. A segunda consiste na retirada de pessoas de reas de risco e na
construo de novas moradias, proporcionando segurana, melhorando as condies
ambientais, de habitao e de sade por meio do planejamento urbano e possibilitando
tambm a regularizao de propriedades.

Figura 7.30. Imagem area do escorregamento no morro Figura 7.31. Imagem area das obras de reconstruo
do Bumba em Niteri/RJ. feitas aps o escorregamento no morro do Bumba em
Fonte: Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil. Niteri/RJ com retaludamento, drenagem superficial e
coleta de chorume. Fonte: O Globo.
186 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 7.32. Imagem de habitaes populares danificadas nas margens e leitos de riachos na Bacia dos Educandos em
Manaus/AM. Fonte: PROSAMIM/Governo do Estado do Amazonas..

Figura 7.33. Imagens da reposio de moradias em unidades habitacionais (reassentamentos) feita em


Educandos, Manaus/AM. Fonte: PROSAMIM/Governo do Estado do Amazonas..

Embora todas estas obras tenham o objetivo de melhorar as condies de


segurana do local, importante frisar que o risco pode no ter sido completamente
eliminado. Em muitos exemplos, as obras podem criar uma sensao de segurana
completa em grande parte da comunidade, que deixa de preparar-se para possveis
eventos adversos futuros.

Exemplo: o desastre desencadeado pelo Furaco


Katrina em New Orleans, nos EUA (Figura 7.34). Os
diques que protegiam a cidade das inundaes haviam
sido construdos para resistirem a impactos causados
por furaces classificados at a categoria 3. O Katrina,
entretanto, atingiu a categoria 5, ultrapassando o
previsto no projeto de construo desses diques
(KNABB et al., 2005).
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 187

Figura 7.34. Imagem area de


New Orleans, nos EUA, aps o
desastre desencadeado pelo
Furaco Katrina. Fonte: Kathryn
Cramer.

Ao final deste tpico, importante salientar que devido aos expressivos valores
associados s obras de engenharia, a condio socioeconmica latino-americana tem
limitado a aplicao das medidas estruturais, visto que, mesmo com grandes esforos
mobilizados pela administrao pblica, o valor investido ainda est bem abaixo das
necessidades (FREITAS, 2007).

7.1.3 Medidas no estruturais


As aes no estruturais so aquelas em que no se constroem obras, mas se
aplicam um conjunto de medidas de planejamento urbano, legislao, defesa civil e
educao (FREITAS, 2007). Essas medidas geralmente tem um custo mais baixo quando
comparadas com aes estruturais e seus resultados so positivos na preveno dos
desastres. A Figura 7.35 mostra um exemplo de medida no estrutural (treinamento em
simulado de mesa como parte da preparao para desastres).

Figura 7.35. Imagem mostrando a participao de Servidores da Proteo e Defesa Civil em um


simulado de mesa realizado pela Associao Mato-Grossense de Municpios como parte das
atividades de uma oficina de preparao para desastres. Fonte: Portal Amaznia.
188 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

A seguir, sero exemplificados alguns tipos de medidas no estruturais


direcionadas para educao e informao.
Desenvolvimento de campanhas direcionadas a temas voltados aos riscos e
Proteo e Defesa Civil:

Exemplo: organizaes de cursos, oficinas, palestras,


manuais, livros e cartilhas para a capacitao da equipe
local e populao (Figura 7.36 e Figura 7.37).

Figura 7.37. Cartilhas com informaes sobre medidas de


preveno de enchentes produzidas pelo Centro de Oper-
aes do Sistema de Alerta (CEOPS) e Proteo e Defesa
Figura 7.36. Encontros Regionais anuais de Defesa
Civil de Blumenau/SC.
Civil no Vale do Paranhana/RS.
Fonte: Rede Social Arca de No.
Fonte: adaptado de Prefeitura de Rolante/RS.

Treinamento de equipes envolvidas na gesto de risco:


Por meio dos treinamentos, pode-se desenvolver uma atuao nas reas
preventivas, aumentando a possibilidade de dar uma melhor resposta e at mesmo de
proporcionar um processo de reconstruo.

Exemplo: elaborao de simulados, que ajudam a orientar


a populao que vive em reas de risco sobre como agir na
hora de um desastre (Figura 7.38 e Figura 7.39).
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 189

Figura 7.38. Simulado de vazamento com Figura 7.39. Simulado de esvaziamento em 100 prdios
produtos qumicos no Tecon em Rio Grande/ do centro do Rio de Janeiro/RJ, promovido pelo Corpo de
RS, promovido pela Defesa Civil Estadual. Bombeiros e Proteo e Defesa Civil Estadual.
Fonte: Prefeitura Municipal de Rio Grande. Fonte: R7 Notcias.

Elaborao de estudos para conhecimento da realidade local:


Por meio desses estudos, possvel reduzir o risco de desastres atravs da
promoo de atividades de ensino, de pesquisa e de extenso.
Algumas Universidades que possuem Grupos de Pesquisas em Desastres (Figura
7.40):

Figura 7.40. UFRGS, IFSC, UNESP, UFPR, USP.

Elaborao de cursos de capacitao em gesto de risco para a Proteo e


Defesa Civil (Figura 7.41).

Figura 7.41. (a) Curso de Capacitao Bsica em Defesa Civil incluindo mdulo sobre Gesto de Riscos de Desastres;
(b) Curso de Capacitao em Mapeamento e Gerenciamento de Risco de desastres Ministrio das Cidades.
Fonte: Casa do Rdio Amador de Ribeiro Preto.
190 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Atividades focadas no aumento da percepo de risco


As atividades devem ser desenvolvidas junto s comunidades que vivem em reas
de risco, permitindo uma melhor compreenso por parte dos moradores sobre as
condies de risco s quais esto expostos.

Exemplo: so exemplos de iniciativas que estimulam o


aumento da percepo de risco:
elaborao de mapas interativos nas comunidades
(Figura 7.42) e mapas sobrepostos com mancha falada
(Figura 7.43);
instalao de placas educativas para proporcionar
a interao da comunidade com os sistemas de
monitoramento e alertas, informar a populao sobre as
regulamentaes de uso e ocupao do solo, promover a
educao ambiental (Figura 7.44);
formao de ncleos comunitrios para instruir a
comunidade sobre como realizar uma correta disposio
dos seus resduos slidos, instruir sobre a importncia do
controle de desmatamentos e reforar os Programas para
Efetivao da Participao da Comunidade do SNPDEC
(Figura 7.45 e Figura 7.46);
desenvolvimento de aes e materiais para a valorizao
de datas e perodos importantes ligados ao tema de
Proteo e Defesa Civil (Figura 7.47).

Figura 7.42. Atividade de mapa Interativo realizado pelo


Figura 7.43. Mancha Falada do Ncleo de Alerta de Chu-
Grupo de pesquisa GRID/UFRGS na Comunidade de
vas Suzana, Regional Pampulha/Belo Horizonte.
Amorim/RJ.
Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte.
Fonte: GRID (2012).
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 191

Figura 7.44. Placas educativas com a mensagem Jogar lixo e entulho em vias pblicas causa
inundao nos dias de chuva localizadas na Rua dos Limes, Belo Horizonte/MG. Fonte: GRID (2012).

Figura 7.45. Ncleo Comunitrio de Defesa Civil (NUDEC)1 do Morro da Boa Vista, Niteri-RJ.
Fonte: Conleste Notcias online.

Figura 7.46. Material distribudo aos voluntrios dos Figura 7.47. Divulgao da Semana
Ncleos de Proteo e Defesa Civil, Belo Horizonte/MG. Nacional de Reduo de Desastres.
Fonte: GRID (2012). Fonte: SOS Rios do Brasil.

1
Ncleo Comunitrio de Defesa Civil (NUDEC): trata-se de um grupo comunitrio formado em um bairro, distrito, escola, associao comunitria, dentre
outros, que participa, de forma voluntria, no planejamento e na execuo das aes de Defesa Civil (MENDES, 2012).
192 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

7.2 Importncia da implementao de polticas pblicas


Polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico,
regras e procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade, alm de
mediaes entre atores da sociedade e do Estado.
As polticas pblicas so implementadas em forma de documentos como leis,
programas, dentre outros, e viabilizadas atravs de destinao de recursos do oramento
e de linhas de financiamento disponveis. Elas tratam de recursos pblicos diretamente
ou atravs de renncia fiscal (isenes). So realizadas num campo de interesses e
vises de mundo muitas vezes conflitantes. Da a necessidade do debate pblico, da
transparncia e da sua elaborao em espaos pblicos de discusso. A sua eficcia
depende da participao dos diversos setores da sociedade.

As polticas pblicas desempenham um papel estratgico na reduo/


preveno de riscos.

A reduo de desastres no Brasil vem pautando iniciativas governamentais


importantes no sentido de se fortalecer como poltica pblica. Vem ganhando relevncia
e eficcia na medida em que se articula com outras polticas setoriais existentes, como
o planejamento urbano, habitacional e educao.
A Lei Federal 12.608/2012 institui a obrigatoriedade de implantao e
funcionamento do Sistema de Proteo e Defesa Civil local, bem como a articulao da
gesto de riscos a outras polticas pblicas.

Para saber mais: a Lei Federal 12.608/2012, encontra-se


disponvel em: www.planalto.gov.br

O processo de formulao de tais polticas aquele atravs do qual os governos


traduzem seus propsitos em programas e aes, que produziro resultados ou as
mudanas desejadas no mundo real (SOUZA, 2003).
Existem polticas pblicas com caractersticas de programas, com objetivos e
recursos definidos claramente e orientam as aes das esferas federal, estadual e
municipal (Figura 7.48).

Polticas Pblicas

Competncia da Unio,
Estados e Municpios
Figura 7.48. Polticas pblicas como competncia da Unio, Estados e Municpios.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 193

Elas tm por funes:


regular o uso e ocupao de territrios e o desenvolvimento das diferentes
atividades presentes na sociedade;
disponibilizar recursos humanos, tecnolgicos e financeiros para o
desenvolvimento da sociedade a partir de programas e projetos;
garantir direitos humanos (educao, sade, habitao, proteo e defesa civil
etc.);
mitigar, prevenir e solucionar problemas, entre outras.

7.2.1 A Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil


A Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil foi instituda pela Lei n 12.608/2012
e define:
Art. 2 dever da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
adotar as medidas necessrias reduo dos riscos de desastres.
1 As medidas previstas no caput podero ser adotadas com a colaborao
de entidades pblicas ou privadas e da sociedade em geral.
2 A incerteza quanto ao risco de desastre no constituir bice para a
adoo das medidas preventivas e mitigadoras da situao de risco.
Dentre as iniciativas que vo ao encontro da Poltica Nacional de Proteo e Defesa
Civil, que prev a colaborao entre diferentes rgos e programas governamentais,
entidades privadas e sociedade, objetivando a reduo de riscos, destacam-se:

a) PAC-Preveno
Dentre as polticas pblicas mais relevantes em relao gesto de risco temos o
PAC- Preveno. Em agosto de 2012, foi lanado o Plano Nacional de Gesto de Riscos
e Resposta a Desastres Naturais. Inserido no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), o plano prev um investimento de 18,8 bilhes de reais em obras estruturantes
de preveno, mapeamento das reas de riscos, estruturao da rede nacional para
monitoramento e alerta, e demais aes na fase de resposta e recuperao do desastre,
conforme a tabela 4.
Com obras de preveno, foi previsto o investimento de 15,6 bilhes de reais em
obras de mdio/grande porte, como:
conteno de encostas;
drenagem urbana;
conteno de cheias;
barragens;
194 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

adutoras;
sistemas de abastecimento de gua.
O Plano Nacional de Gesto de Riscos e Resposta a Desastres Naturais foi feito
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG, com a participao da
SEDEC. As obras inseridas neste programa so selecionadas diretamente pelo MPOG e
no esto sujeitas a contingenciamento de recursos (bloqueio na liberao de verbas,
no caso de corte de gastos do governo).

b) Plano Municipal de Reduo de Riscos


Dentro da Ao de Apoio Preveno de Riscos em Assentamentos Precrios, no
mbito do Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos
Precrios do Ministrio das Cidades, est o Plano Municipal de Reduo de Risco (PMRR)
O PMRR um instrumento de planejamento para o diagnstico do risco e
a proposio de medidas (estruturais e no estruturais) para a sua reduo. So
considerados o custo estimado e os critrios para priorizao das medidas, buscando-se
articular a gesto de riscos nas trs esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal).
A partir dessas ferramentas, pode-se dimensionar o problema (Figura 7.49) e
implementar aes para a reduo ou eliminao das situaes de risco, assim como
captar recursos para financiar medidas que superam a capacidade da Prefeitura.

Figura 7.49. Resultados da ao de setorizao de riscos e processos atuantes.


Fonte: CPRM (2011); Ministrio das cidades (2011).

A metodologia adotada pelo Ministrio das Cidades para a elaborao do PMRR


prev 5 etapas:
1. identificao dos riscos;
2. anlise dos riscos;
3. medidas de preveno e/ou erradicao;
4. planejamento para situaes de emergncias;
5. informaes pblicas e treinamentos.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 195

7.2.2 Polticas pblicas que fazem interface com a Gesto de Riscos


Dentre as articulaes propostas pela Poltica Nacional de Proteo e Defesa
Civil, determinado em seu artigo 3:
Pargrafo nico: A PNPDEC deve integrar-se s polticas de ordenamento
territorial, desenvolvimento urbano, sade, meio ambiente, mudanas
climticas, gesto de recursos hdricos, geologia, infraestrutura, educao,
cincia e tecnologia e s demais polticas setoriais, tendo em vista a
promoo do desenvolvimento sustentvel.
No que diz respeito articulao com polticas setoriais, o artigo 29 da PNPDC
determina que seja acrescido Lei 9.394/96, que se refere s diretrizes e bases da
educao nacional, o seguinte 7:
7 Os currculos do ensino fundamental e mdio devem incluir os princpios
da proteo e defesa civil e a educao ambiental de forma integrada aos
contedos obrigatrios.
A Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil tambm estabelece articulao
com o Estatuto da Cidade Lei Federal N 10.257/2001, regulamentando os Artigos
182 e 183 da Constituio Federal de 1988. Tratando da garantia da funo social da
propriedade e da cidade, estabelece:
as diretrizes gerais da Poltica Urbana;
as competncias: unio, estados e municpios;
o reconhecimento do direito a cidades sustentveis como um direito humano;
a articulao da poltica habitacional com polticas de incluso social atravs de
uma Poltica Nacional de Habitao;
a priorizao do transporte coletivo na cidade;
o desenvolvimento urbano ambiental sustentvel;
a participao popular;
o desenvolvimento urbano: instrumentos de gesto e de regulao.
Quanto ao Parcelamento do Solo Urbano - Lei Federal N 6.766/1979 a PNPDC
faz referncia aos municpios com reas suscetveis ocorrncia de eventos adversos,
determinando que a aprovao de projetos fica vinculada ao atendimento de requisitos
constantes na Carta Geotcnica de Aptido Urbanizao, sendo vedada a aprovao
de projetos de loteamento e desmembramento em reas de riscos definidas como no
edificveis, no Plano Diretor ou em legislao dele derivada.
196 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Exemplo: um Plano Diretor que define reas com aptido


urbanizao a partir das cartas geotcnicas evitar a ocupao
inadequada de reas de risco.
As diretrizes para regularizao fundiria dos assentamentos
precrios embasadas nos Planos Municipais de Reduo de
Riscos promovero a habitao segura para seus moradores,
podendo, quando necessrio, indicar reassentamentos e um
novo uso rea desocupada.

A poltica habitacional dever prover habitao em locais seguros tanto para


moradores de reas de risco, como para outras famlias de baixa renda atravs da
oferta de unidades habitacionais adequadas e bem localizadas. O cuidado com as reas
de preservao ambiental tambm de grande importncia e evita que reas sejam
inadequadamente ocupadas.

7.3 Participao social


A participao social, principalmente a participao popular, fundamental para
realizar uma gesto de riscos integrada, com responsabilidades compartilhadas e,
acima de tudo, poder tornar-se um processo educativo fundamental para criar uma
nova cultura em relao preveno e mitigao dos desastres.
Ressalta-se que participao a ao e o efeito de participar: tomar parte,
intervir, compartilhar, denunciar, ser parte de. Participao social um processo de
conquista que envolve a organizao de pessoas e grupos no sentido de expressar suas
necessidades, interesses e buscar formas de superao (BORDENAVE, 1995).
A participao garante a democracia, facilitando o crescimento da conscincia
crtica. Participar depende essencialmente das pessoas se verem ou no como
responsveis de provocar e construir mudanas.

7.3.1 Alguns princpios da participao


A seguir, so listados alguns princpios da participao de acordo com o proposto
por Bordenave (1983):
a participao uma necessidade humana e, por conseguinte, constitui um
direito humano;
a participao um processo de desenvolvimento da conscincia crtica e da
aquisio de poder;
a participao leva apropriao do desenvolvimento pelo povo;
a participao algo que se aprende e se aperfeioa;
a participao facilitada com a organizao e a criao de fluxos de
comunicao.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 197

7.3.2 Importncia da participao


A importncia da participao est ligada, segundo Montoro (1991) apud Marcoccia
(2006), aos seguintes fatores:
h maior probabilidade de corresponder s necessidades reais e ser eficiente;
as decises e os programas so enriquecidos pelo conhecimento e experincia
de muitas pessoas;
as pessoas que cooperam na elaborao ou nas decises tornam-se mais
interessadas e envolvidas na sua execuo e no precisam ser convencidas;
desenvolve a corresponsabilidade pelos problemas e pelas solues e a
capacidade de se colocar no lugar do outro.

7.3.3 Formas de participao


As formas de participao so variadas e podem acontecer de modo:
consultivo: a opinio dos participantes ouvida, mas no necessariamente
levada em considerao na hora da definio de prioridades e estratgias;
propositivo: os participantes tambm podem colocar suas propostas para o
debate entre os membros e tomar decises conjuntas.
Podemos dizer que, muitas vezes, a participao formal e no real. Alm disso,
a qualidade da participao aumenta com o acesso informao e atravs da reflexo
sobre a realidade.
A participao no processo de tomada de deciso acontece num nvel
aprofundado de compartilhamento de poder. Isto implica um exerccio de maturidade
e responsabilidade bastante importante. Muitas vezes, preciso preparar as pessoas
para processos de tomada de deciso: informando, capacitando, debatendo para poder
ser instrumentalizadas a decidir.

7.3.4 Como promover a participao social


Entre as principais estratgias para a promoo da participao social, segundo
Raichelis (2006), destacam-se:
o desenvolvimento de aes em rede que articulem governo, organizaes da
sociedade civil que prestam servios similares;
a ampliao da participao da sociedade civil na formulao e gesto de
polticas pblicas, sem que o estado abra mo de suas responsabilidades;
o estabelecimento de alianas entre entidades, ongs e movimentos sociais;
o aumento da visibilidade pblica;
198 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

o incentivo circulao de informaes entre Conselhos;


o investimento na capacitao mais adequada, na formao continuada de
conselheiros, qualificando a capacidade de participao das pessoas nos processos de
tomada de decises.

7.3.5 Sensibilizao e mobilizao: elementos importantes para a participao


social
A sensibilizao um processo que visa estimular a receptividade, a empatia e
o comprometimento para a construo de vnculos e estabelecimento de parcerias.
Sensibilizar significa entrar em contato, conhecer, compreender e se sentir convidado
a fazer parte de algo.
Para um projeto de trabalho alcanar seus objetivos, preciso que desde o incio
de seu desenvolvimento seja promovida a adeso e apoio dos sujeitos e das instituies
que podero se beneficiar do projeto. Porm, sensibilizar um processo que deve ir alm
da etapa inicial; deve estar presente nas demais etapas para manter o envolvimento dos
sujeitos e tambm para abrir espao para novos sujeitos participarem (SILVA, 2003).
Tambm compreendemos que a sensibilizao est implicada na mobilizao dos
sujeitos, ou seja, preciso despertar o interesse e tambm sugerir ou criar coletivamente
formas de ao concretas para que estes participem do processo.
Podem ser usadas diversas tcnicas ou estratgias de sensibilizao e de
mobilizao, adequando-as para cada contexto e objetivo das aes. Sugere-se usar a
criatividade e metforas que possam comunicar o contedo a ser trabalhado de forma
clara, envolvente e motivadora. Muitas vezes, o depoimento de uma pessoa ou de um
grupo, ou seja, uma experincia compartilhada pode ser usada como estratgia de
sensibilizao.

Exemplo: estratgia de sensibilizao e mobilizao da


comunidade pea de teatro Os desbravadores, realizada
pela Prefeitura de Caxias do Sul, 2000 (Figura 7.50).

Figura 7.50. Pea de teatro Os desbravadores


Fonte: Prefeitura de Caxias do Sul (2000).
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 199

As estratgias de sensibilizao, mobilizao dos sujeitos e de criao de espaos


democrticos para o compartilhamento de informaes e construo de conhecimento
so fundamentais para ampliar as possibilidades de compreender e de interferir na
realidade.
Considera-se que o xito da sensibilizao e tambm da mobilizao est no
modo de conduzir o trabalho, o qual deve ser pautado pelos seguintes objetivos:
informar sobre o contexto poltico e tcnico dos projetos;
evidenciar a necessidade e vontade de planejar e desenvolver aes em parceria,
valorizando os saberes das instituies e grupos comunitrios;
promover um espao de reflexo coletiva acerca dos principais temas referentes
ao projeto.
Durante este processo, deve-se ficar atento ao modo de conduzir o trabalho para
que exista uma coerncia entre os discursos e as posturas e atitudes para poder dar
consistncia e credibilidade ao trabalho.

7.3.6 Controle social


Controle social so espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas
pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios,
de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. Possuem
caractersticas de composio plural, com representao da sociedade civil e do
governo.
Constituem-se canais de participao coletiva que possibilitam a criao de uma
nova cultura poltica e novas relaes entre governos e cidados, bem como instncias de
fiscalizao e negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses (RAICHELIS,
2006).
os principais mecanismos de controle social so:
conselhos;
audincias pblicas;
consultas pblicas;
conferncias.

7.3.7 A participao social na Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil


As pessoas envolvem-se em diferentes formas de participao. Pode-se dar em
um nvel em que as pessoas tm acesso informao, avanando ou no para esferas
em que participam da tomada de deciso, de desenvolvimento das aes definidas.
Polticas pblicas podem ser implementadas atravs de processos participativos. Neste
contexto, a realizao de audincias pblicas fundamental para que a populao tenha
conhecimento dos programas e medidas que esto sendo adotados, assim como avaliar
200 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

estudos, projetos, prestaes de contas e opinar sobre o que est sendo realizado. Alm
disso, um mecanismo muito importante de efetivao da participao e empoderamento
popular, aliando o conhecimento dos tcnicos e a capacidade dos rgos executores ao
conhecimento de quem vive no local e se beneficiar com as medidas.

7.3.7.1 Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil


A participao social garantida, a partir do Conselho Nacional de Proteo
e Defesa Civil (CONPDEC), definido no artigo 12 como rgo colegiado integrante do
Ministrio da Integrao Nacional. No 2 determinado que:
O CONPDEC contar com representantes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios e da sociedade civil organizada, incluindo-
se representantes das comunidades atingidas por desastres, e por
especialistas de notrio saber.
Alm disso, a participao est presente na Lei N 12.608/2012, Artigo 8.
Compete aos Municpios:
XV - estimular a participao de entidades privadas, associaes de
voluntrios, clubes de servios, organizaes no governamentais e
associaes de classe e comunitrias nas aes do SINPDEC e promover o
treinamento de associaes de voluntrios para atuao conjunta com as
comunidades apoiadas.

Exemplo: Ncleos de Proteo e Defesa Civil (NUPDECs),


bombeiros voluntrios, entidades comunitrias etc.
(Figura 7.51).

(a) (b)

Figura 7. 51. Exemplos de entidades participativas: (a) Bombeiros


voluntrios do municpio de Agudo, RS e (b) NUDEC Terespolis, RJ.
Fonte: VOLUNTERSUL e Radiologia RJ.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 201

7.3.7.2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil


Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil um importante espao de
participao que visa promover o controle social e a integrao das polticas pblicas
relacionadas Proteo e Defesa Civil. Coordenada pela Secretaria Nacional de
Proteo e Defesa Civil, do Ministrio da Integrao Nacional, a proposta definir
princpios e diretrizes para a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil.
Para isso, foram desenvolvidas diversas etapas por todo o pas, divididas em:
municipais, estaduais, distrital, livres, virtual e etapa nacional. Os delegados dividem-
se entre agentes de Proteo e Defesa Civil, representantes da sociedade civil, da
comunidade cientfica e dos conselhos profissionais e de polticas pblicas.
O processo conferencial, para a 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa Civil, de
acordo com informaes da Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil, teve incio em 6
de novembro de 2013, com a realizao das etapas municipais. Em 2014, foram realizadas as
etapa estaduais, e no perodo de 4 a 7 de novembro de 2014, em Braslia, foi realizada a etapa
Nacional da Conferncia, que contou com participantes de todos os estados brasileiros e do
Distrito Federal.

Foram realizadas 460 Conferncias Municipais e Intermunicipais, com o envolvimento


de 2.292 municpios e 31.527 participantes. J as etapas estaduais foram realizadas em 25
estados, com a participao de 6.886 participantes. Ainda foram realizadas 18 conferncias
livres, com 452 participantes e uma conferncia virtual, com a participao de 425 pessoas.

A etapa Nacional contou com representantes dos 26 estados e do Distrito Federal, com
representantes oriundos de 537 municpios brasileiros, e um total de 1.639 participantes
entre sociedade civil, profissionais de reas setoriais e agentes e gestores de Proteo e
Defesa Civil.

Na etapa Nacional, foram eleitos 10 princpios e 30 diretrizes, definidas a partir de


10.701 propostas debatidas nas etapas municipais, intermunicipais, estaduais, livres e
virtual. Estes princpios e diretrizes foram elaborados a partir dos seguintes eixos temticos,
tendo como objetivo nortear a proposio de polticas pblicas voltadas Proteo e Defesa
Civil:

1) gesto integrada de riscos e resposta a desastres;

2) integrao de polticas pblicas relacionadas Proteo e Defesa Civil;

3) gesto do conhecimento em Proteo e Defesa Civil; e

4) mobilizao e promoo de uma cultura de Proteo e Defesa Civil na busca de


cidades.

Desta forma, o processo de realizao da 2 Conferncia Nacional de Proteo e Defesa


Civil envolveu um volume expressivo de pessoas, mobilizando mais de 40.900 participantes
nas diversas etapas, proporcionando uma ampla discusso do tema.
202 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Para saber mais: para saber mais sobre a 2 Conferncia


Nacional de Proteo e Defesa Civil (CNPDC), acesse:
www.2cnpdc.mi.gov.br.

importante destacar que o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil


SINPDEC visa uma gesto integrada das aes de Proteo e Defesa Civil. constitudo
pelos rgos e entidades da administrao pblica federal, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municpios e pelas entidades pblicas e privadas de atuao significativa
na rea de proteo e defesa civil, sob a centralizao da Secretaria Nacional de Proteo
e Defesa Civil, rgo do Ministrio da Integrao Nacional, responsvel por coordenar
o planejamento, articulao e execuo dos programas, projetos e aes de proteo e
defesa civil.
Os rgos regionais de proteo e defesa civil so responsveis pela articulao,
coordenao e execuo do SINPDEC em nvel regional; os rgos estaduais e do
Distrito Federal de Proteo e Defesa Civil, em nvel estadual; e os rgos municipais
de Proteo e Defesa Civil so responsveis pela articulao, coordenao e execuo
do SINPDEC em nvel municipal.

7.3.7.3 Planos diretores participativos


Para a elaborao dos Planos Diretores Participativos previstos no Estatuto
da Cidade, as audincias pblicas so fundamentais. Com o objetivo de garantir
aos cidados um local digno para habitar e procurando solues para os problemas
e desigualdades presentes nas cidades, todos os municpios com mais de 20 mil
habitantes e/ou integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos devem
elaborar e aprovar seu Plano Diretor de forma participativa.
Para envolver os diversos grupos que fazem parte da cidade e estimular a
participao da populao, so recomendadas atividades de sensibilizao e capacitao
sobre os temas a serem discutidos. Alm disso, de acordo com o Estatuto da Cidade,
so instrumentos obrigatrios para a efetiva participao social na elaborao do Plano
Diretor as audincias pblicas e debates, bem como o acesso, por parte do pblico, s
informaes e aos documentos produzidos.
As audincias pblicas tambm se constituem como meio dos municpios com
reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, enxurradas ou
processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos, os quais fazem parte do cadastro
nacional, elaborarem e avaliarem o Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil
no prazo de um ano.

7.3.7.4 Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil


Dentre os processos participativos previstos na Poltica Nacional de Proteo
e Defesa Civil est a realizao de audincias pblicas para a avaliao e aprovao
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 203

do Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil (PLANCON), conforme a Lei


12.608/2012, Artigo 22:
6 O Plano de Contingncia de Proteo e Defesa Civil ser elaborado no
prazo de 1 (um) ano, sendo submetido avaliao e prestao de contas
anual, por meio de audincia pblica, com ampla divulgao.
Atravs de estudos de cenrios de risco, esse documento registra o planejamento
e os procedimentos a serem adotados para alerta e alarme, resposta e reabilitao do
cenrio, reduzindo danos e prejuzos. O Ministrio da Integrao indica que o PLANCON
deve contemplar:
I- identificao da responsabilidade de organizaes e indivduos que desenvolvem
aes especficas em emergncias;
II- descrio das linhas de autoridade e relacionamento entre os rgos envolvidos,
mostrando como as aes sero coordenadas;
III-descrio de como as pessoas, o meio ambiente e as propriedades sero
protegidas durante a resposta ao desastre;
IV- identificao do pessoal, equipamento, instalaes, suprimentos e outros
recursos disponveis para a resposta ao desastre, e como sero mobilizados;
V- identificao das aes que devem ser implementadas antes, durante e aps a
resposta ao desastre.

7.4 Experincias de processos participativos


As experincias apresentadas a seguir expressam possibilidades de envolvimento
dos sujeitos que vivenciam problemticas ligadas ao risco, seja como moradores, como
agentes de Proteo e Defesa Civil, como gestores pblicos ou como pesquisadores
acadmicos. Nestas experincias, esto presentes a elaborao de diagnsticos e a
produo de polticas pblicas em diferentes escalas.

7.4.1 Experincia da Secretaria de Proteo e Defesa Civil do municpio de


Tubaro/SC referente elaborao do Plano de Contingncia
A histria de Tubaro marcada por diversas ocorrncias de inundaes, entre
elas a de 1974 que deixou um rastro de morte e destruio na Cidade Azul. E o ltimo
evento de maior gravidade registrado foi a inundao de maio de 2010.
Exatamente para organizar a ao dos rgos de segurana pblica e da prefeitura
em caso de um novo evento extremo, a Secretaria de Proteo e Defesa Civil fez uma
apresentao da proposta de Plano de Contingncia para Alagamentos, Inundaes
e Deslizamentos para o GRAC - Grupo de Aes Coordenadas, responsvel por dar
a resposta e auxlio populao em eventos extremos, a fim de que o mesmo fosse
analisado. E, aps as contribuies das entidades que integram o GRAC, o Plano seria
encaminhado para o Conselho de Proteo de Defesa Civil.
204 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Segundo a coordenadora municipal de Proteo e Defesa Civil, durante a


elaborao do Plano foram realizadas vrias reunies, dilogos da Coordenao com
as entidades que fazem parte do Conselho M. de Proteo e Defesa Civil para elaborar
coletivamente a proposta.
A oficializao do Plano foi realizada em uma reunio aberta ao pblico, em que
foi apresentado e explicado. Nessa ocasio, os participantes puderam apresentar ideias,
sugestes, informaes, bem como foram convidados a participar da sua atualizao
uma vez por ano. A Figura 7.52 ilustra um desses momentos de encontro.

Figura 7.52. Plano de Contingncia apresentado em dezembro 2014.


Fonte: Amanda Menger/Decom/PMT (2014).

Para saber mais: o plano pode ser conferido na ntegra no


link abaixo: http://www.tubarao.sc.gov.br/noticias/index/
ver/codMapaItem/22295/codNoticia/52348#.VXb30EYmlZM

7.4.2 Oficina Regional Permanente de Proteo e Defesa Civil do Vale do


Paranhana, Regio das Hortnsias e Alto Sinos RS
A Oficina Regional Permanente de Proteo e Defesa Civil do Vale do Paranhana/
RS um outro exemplo de articulao participativa da comunidade. Essa atividade iniciou
em outubro de 2009, a partir da Conferncia Municipal de Defesa Civil em Taquara/RS.
Aprovou-se como diretriz estabelecer programas e projetos de apoio mtuo entre os
municpios vizinhos a fim de conhecer as realidades locais e desenvolver atividades de
preveno, preparao e resposta a desastres.
Desde ento, so realizadas oficinas de diagnstico e planejamento a cada duas
semanas, encontros regionais anuais, debates, atividades de capacitao e trocas de
experincias.
Participam as Coordenadorias Municipais de Proteo e Defesa Civil de Taquara,
Parob, Igrejinha, Trs Coroas, So Francisco de Paula, Cara, Riozinho e Rolante.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 205

7.4.3 Grupo Executivo de reas de Risco (GEAR) - Poltica Municipal (reas de


risco) de Belo Horizonte MG
Criado em 2006, uma das instncias de articulao que compem o SIMDEC de
Belo Horizonte. Sua finalidade atuar em diagnstico, preveno, controle e eliminao
de reas de risco geolgico do municpio. O Grupo se rene semanalmente durante o
perodo chuvoso (outubro - maro) para troca de informaes e otimizao dos recursos.
Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU):
Vinculado Superintendncia de Desenvolvimento da Capital (SUDECAP),
um instrumento de planejamento, controle e gesto das guas de Belo Horizonte,
orientando o poder executivo. Foram realizados estudos relacionados eroso do solo,
poluio das guas, drenagem e ocupao de margens.
Aps isso, foram realizados modelos e estudos sobre o sistema de drenagem,
resultando na Carta de Inundaes de Belo Horizonte, finalizada em 2009 (Figura 7.53).

Figura 7.53. reas suscetveis inundao na Regional Pampulha, nos crregos Ressaca e Flor dgua, Belo Horizonte.
Fonte: SMURBE e SUDECAP (2009).

7.4.4 Ncleo de Alerta de Chuva (NAC): Poltica Municipal (reas de risco)


Belo Horizonte MG
Criado pelo Governo e coordenado pela SUDECAP, tem por finalidade o
estabelecimento de um canal de dilogo direto com a populao atingida por
inundaes, aumentando a percepo de risco por parte dos moradores e sua
agilidade no enfrentamento de eventos adversos. Os voluntrios atuam como agentes
de alerta para a populao e fornecem suporte para aes de evacuao. Critrio
para escolha das reas baseado na Carta de Inundao (Figura 7.54).
206 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 7.54. Sistema de comunicao de alerta de chuva no NAC


Vila Esporte Clube, Regional Oeste de Belo Horizonte.
Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte.

7.4.5 Programa de Regularizao Fundiria Prefeitura de Caxias do Sul RS


(de 1997 a 2004)
Desenvolvido em assentamentos precrios com reas de risco atravs de
intervenes urbano-ambientais, sociais e jurdicas.
Nesta experincias, destacam-se:
Diagnsticos Rpidos Urbanos Participativos (DRUP);
combinao da construo de uma medida no estrutural: muros de arrimo
com medidas no estruturais: curso sobre muros de arrimo e taipas e percepo de
risco (Figura 7.55).
O DRUP caracteriza-se por um conjunto de tcnicas que envolvem moradores de
assentamentos urbanos precrios. As tcnicas usadas permitem identificar de forma
espacializada e ldica, os problemas potenciais; as necessidades e sonhos das pessoas;
e indicam caminhos para o planejamento da interveno.
Durante o DRUP, foram organizadas comisses de representantes da comunidade
para serem capacitadas e avanarem no processo, participando da elaborao dos
projetos e da sua execuo.

Figura 7.55. Exemplo de diagnstico participativo, realizado pela Prefeitura de Caxias do Sul/RS
Fonte: Prefeitura de Caxias do Sul.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 207

As imagens apresentadas na Figura 7.56 mostram exemplos de aes de


planejamento realizadas pela prefeitura de Caxias do Sul/RS.

Figura 7.56. Aes de planejamento desenvolvidas pela Prefeitura de


Caxias do Sul/RS cursos, planejamentos, discusses pblicas.
Fonte: Prefeitura de Caxias do Sul.

O curso Construo de taipas e muros de arrimo foi realizado com o objetivo


de capacitar os moradores de reas de risco para realizao de pequenas obras com
segurana e identificao de sinais de risco (Figura 7.57):

Figura 7.57. Curso terico e prtico sobre Construo de Muros de Arrimo promovido Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pela Prefeitura de Caxias do Sul (Secretaria Municipal da
Habitao) no ano de 2000. Fonte: Prefeitura de Caxias do Sul (2000).

Nas aulas prticas desenvolvidas no curso foram abordadas diversas tcnicas


aplicadas em taludes no Complexo Jardelino Ramos em Caxias do Sul/RS (Figura 7.58).

(a) (b) (c)

Figura 7.58. Imagens das aulas prticas mostrando: (a) a construo de muro de pneus, (b)escadaria
no terreno de um morador e (c) obra de conteno (gunitagem) para manter moradias em segurana.
Fonte: Prefeitura de Caxias do Sul.
208 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

7.4.6 Elaborao de Carta Geotcnica de aptido urbanizao frente aos


desastres naturais no municpio de Igrejinha/RS
O projeto foi demandado pelo Ministrio das Cidades e desenvolvido pelo CEPED/
RS UFRGS no municpio de Igrejinha/RS. Trata-se de um dos municpios inseridos
nos 821 municpios brasileiros prioritrios do Plano Nacional de Gesto de Riscos e
Desastres e que sofre problemas de movimentos de massa e inundao.
A Carta Geotcnica caracteriza-se como um estudo tcnico e instrumento de
planejamento urbano. Sua aplicao qualifica o desenvolvimento urbano futuro na
medida em que determina as reas com aptido urbanizao, e serve para subsidiar
a elaborao ou reviso de planos diretores, orientar novos parcelamentos do solo
urbano, bem como adequar o municpio s exigncias da Lei Federal 12.608/2012
(Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil):
Art. 3-A O Governo Federal instituir cadastro nacional de municpios
com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto,
inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos,
conforme regulamento.
2 Os Municpios includos no cadastro devero:
V - elaborar Carta Geotcnica de aptido urbanizao, estabelecendo
diretrizes urbansticas voltadas para a segurana dos novos parcelamentos
do solo e para o aproveitamento de agregados para a construo civil.
A Carta Geotcnica elaborada neste projeto considera os processos de movimentos
de massa e de inundao, tendo como resultado, indicativos para o Plano Diretor quanto a:
- mapeamento das reas inadequadas para novos parcelamentos do solo;
- indicao da regio mais adequada ao desenvolvimento urbano;
- orientao expanso urbana futura.
A gesto do projeto que foi desenvolvida tendo como princpios a
interdisciplinaridade e o processo participativo, enfatizou a criao de parcerias entre
equipe de pesquisadores de vrios grupos de pesquisa da UFRGS e gestores pblicos
(executivo, incluindo prefeito, secretariado, tcnicos diretamente envolvidos no tema,
e a Proteo e Defesa Civil Municipal) durante todo o processo de elaborao da Carta
Geotcnica de aptido urbanizao.
Os gestores pblicos e a Proteo e Defesa civil local participaram ativamente na
composio do diagnstico (Figura 7.59) e na elaborao de diretrizes para ocupao
urbana, alm da elaborao de indicaes de medidas a serem adotadas no territrio
urbano consolidado e sujeito a inundaes ou movimentos de massa, subsidiando
possveis mudanas no Plano Diretor (Figura 7.60).
O relatrio do projeto foi apresentado e discutido em reunies pblicas. A
primeira reunio pblica foi realizada com representantes da gesto pblica, Proteo
e Defesa Civil e sociedade do municpio de Igrejinha. A segunda reunio, envolvendo
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 209

Figura 7.59. Trabalho de Campo - Visita multidisciplinar.


Fonte: BRESSANI(2014).

Figura 7.60. Reunies/Oficinas com discusso dos resultados dos estudos e


elaborao de diretrizes para ocupao urbana no municpio de Igrejinha/RS.
Fonte: BRESSANI(2014).

estes mesmos atores no mbito da regio do Vale do Paranhana, tambm tratou dos
resultados e aplicao do projeto no municpio de Igrejinha/RS.
A construo coletiva do trabalho traz mltiplos aprendizados e desafios, entre
eles, est pensar as formas de promover um desenvolvimento integrado, sustentvel
e seguro dos territrios com participao e corresponsabilidade, envolvendo a gesto
pblica e a sociedade.
210 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

7.4.7 Metodologia participativa para percepo de riscos Experincia na Ilha


das Flores em Porto Alegre/RS
Esse projeto foi realizado pelo Grupo de Gesto de Riscos de Desastres GRID da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em parceria com a ONG REDECRIAR nos
anos de 2012 e 2013. A Figura 7.61 apresenta um esquema simplificado da metodologia
participativa desenvolvida.

Figura 7.61. Ciclo socioeducativo utilizado como metodologia participativa na


experincia feita na Ilha das Flores em Porto Alegre/RS.
Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.

No mbito desse projeto, foram desenvolvidas as seguintes tcnicas para


percepo de riscos socioambientais na Ilha das Flores, Porto Alegre/RS:
vivncias de sensibilizao, mobilizao e parcerias locais;
caminhada comunitria para identificao do territrio;
linha da vida: sistematizao do histrico da comunidade, a partir de um conjunto
de registros eleitos pelos moradores como significativos nas questes relacionadas
ocupao e situaes de risco, conforme apresentado na Figura 7.62. A tcnica de
memria coletiva utilizada nesse processo importante para o fortalecimento da
identidade do grupo;

Figura 7.62. Linha da vida, realizada para sistematizao do histrico da comunidade


Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 211

identificao dos elementos do ambiente natural e construdo (Figura 7.63);

Figura 7.63. Atividades para Identificao dos elementos do ambiente natural e construdo na comunidade.
Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.

oficina de fotografia: os moradores registram em fotos os aspectos negativos e


positivos da comunidade (Figura 7.64);

Figura 7.64. Oficina de fotografia.


Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.

mapa interativo para identificao dos riscos (Figura 7.65);

Figura 7.65. Atividade realizada sobre mapa interativo para identificao dos riscos pelos moradores da comunidade
Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.
212 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

jogo cooperativo: para interao entre o saber cientfico e o saber popular.


Essa atividade busca complementar e aprofundar a percepo dos riscos, trazendo outros
elementos sobre as causas possveis e responsveis pela sua ocorrncia (Figura 7.66);

Figura 7.66. Jogo cooperativo.


Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.

dinmica de grupo: aes e atitudes para a reduo das vulnerabilidades


socioambientais (Figura 7.67);

Figura 7.67. Dinmica de grupo


Fonte: Grupo de Gesto de Risco de Desastres GRID/UFRGS.

Existem diferentes formas de cooperar com a reduo de risco de desastres, que


vo desde programas do Governo Federal que preveem a aplicao de amplos recursos
a iniciativas que podem ser adaptadas para contextos especficos, cabendo aos gestores,
agentes e sociedade avaliar a realidade local e determinar como colaborar com a
Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil. Destaca-se, tambm, a importncia de
sempre buscar o envolvimento e a participao da populao que contribui de maneira
essencial para a avaliao e implementao de medidas efetivas.
INTERVINDO PARA PREVENIR E MITIGAR, MINIMIZANDO O RISCO DE DESASTRES 213

7.4.8 Ganhos da participao social


Inmeros so os benefcios da participao social para a reduo dos riscos de
desastres, dos quais destacam-se:
maior conhecimento dos problemas e potencialidades por parte do agente, do
gestor e da comunidade;
conscincia de coletividade e de solidariedade;
planos e leis incorporados vida real;
desenvolvimento da autonomia;
corresponsabilidade.
214 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Referncias
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CAPTULO 8
MONITORANDO
OS RISCOS
218 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

8. Monitorando os riscos
Apesar dos avanos relacionados com a implementao de medidas estruturais
e no estruturais, no possvel eliminar completamente o risco de ocorrncia de
desastres, devido a limitaes tcnicas, financeiras e ambientais, entre outras. Dessa
forma, a etapa de monitoramento torna-se essencial para mitigar os danos materiais e
humanos de eventuais catstrofes. Essa ao visa, principalmente, identificar o avano
de ameaas naturais, de modo a averiguar se as mesmas representam, ou no, um
risco sociedade.

Nesse sentido, este tpico tem por objetivo possibilitar ao


aluno:
entender como so monitorados e coletados os dados
meteorolgicos em nvel nacional e mundial;
compreender o funcionamento do sistema nacional de
monitoramento e alerta no gerenciamento de riscos e
desastres;
aprender o que um sistema de alerta e qual sua
importncia para a reduo do risco de desastres;
conhecer qual a logstica e aparelhamento necessrios para
a operao de um rgo municipal de Proteo e Defesa Civil.

8.1. Monitoramento, alerta e alarme


Uma das maneiras existentes para mitigar os desastres naturais consiste
no monitoramento contnuo e em tempo real desses processos, bem como a sua
modelagem, os quais servem como base para a operao de sistemas de alerta e alarme
(KOBIYAMA et al., 2006). O monitoramento possvel, porque as ameaas naturais
como, por exemplo, as precipitaes extremas ou as vazes de um rio, possuem carter
dinmico (SHADECK et al., 2013). Nesse sentido, esses eventos podem ser monitorados,
permitindo que a Proteo e Defesa Civil e os tomadores de deciso estejam preparados
para a ocorrncia de desastres.
O monitoramento consiste na observao e medio contnua dos processos
ambientais, enquanto a modelagem se refere ao processo de gerar e aplicar modelos.
Um modelo uma representao simplificada da realidade, ou seja, uma aproximao
do que realmente ir acontecer. Por meio de monitoramento, possvel identificar
as reas onde desastres naturais podem ser deflagrados e, a partir de simulaes,
ter informaes sobre a magnitude e a dimenso de um provvel fenmeno adverso
(KOBIYAMA et al., 2006). J o alerta consiste na iminncia da probabilidade de um
desastre. No momento em que a ameaa ultrapassa o nvel crtico o momento do
alarme, quando se coloca o plano de contingncia em ao.
O monitoramento das condies meteorolgicas e ambientais causadoras
de desastres necessita de cooperao multidisciplinar, unindo informaes de
MONITORANDO OS RISCOS 219

diversos profissionais, como: gelogos, geomorflogos, hidrlogos, meteorologistas


e especialistas em desastres naturais, dentre outros. Para saber se necessria a
emisso de alertas de eminncia de um evento adverso, esses profissionais precisam
analisar as situaes climticas e ambientais de reas suscetveis a desastres naturais.
As sries ou conjuntos de dados climticos, hidrolgicos, biogeofsicos e
socioeconmicos utilizados para realizar o monitoramento so produzidos por diversas
agncias governamentais brasileiras. Essas informaes ajudam os tomadores de
deciso, a Proteo e Defesa Civil e a populao em geral a planejar suas aes frente
s condies esperadas, com o intuito de reduzir o risco. A seguir, so apresentadas as
principais instituies que disponibilizam essas informaes para o monitoramento de
desastres no Brasil, e como estes dados so coletados em nvel nacional e mundial.
8.1.1. Monitoramento global
A Organizao Mundial de Meteorologia (OMM) uma agncia das Naes Unidas
que fornece informaes sobre o estado e comportamento da atmosfera terrestre, sua
interao com os oceanos e o clima resultante da distribuio dos recursos hdricos.
Ela promove a colaborao entre os servios meteorolgicos e hidrolgicos de 169
pases signatrios, coordenando as atividades de carter operacional a fim de realizar
observaes meteorolgicas, climatolgicas, hidrolgicas e geofsicas. Dentre outras
atividades, a OMM responsvel pela observao, padronizao e divulgao dos dados
meteorolgicos e, dessa forma, possibilita a aplicao da meteorologia na mitigao dos
impactos de desastres naturais. O Brasil faz parte da OMM e representado pelo INMET
(Instituto NAcional de Meteorologia). Alm disso, o Centro de Hidrografia da Marinha
(CHM) tambm conveniado a OMM e responsvel pelas atividades de meteorologia
martima.
Para prever o tempo, fundamental a troca de dados e o intercmbio livre e
irrestrito de informaes, produtos e servios em tempo real. A medio de dados em
todo o mundo acontece simultaneamente, em horrios estabelecidos pela OMM. Um
esquema ilustrativo dos diversos tipos de fontes de dados atmosfricos coletados pode
ser visto na Figura 8.1.

Figura 8.1. Sistema global de observao de tempo. Fonte: OMM (2015).


220 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

A coleta de informaes para o monitoramento comea nas estaes


meteorolgicas de superfcie, tanto convencionais (manuais) como automticas.
Entretanto, apesar de serem numerosas, as estaes meteorolgicas no cobrem
todo o globo. Por isso, miniestaes espalhadas em locais como aeroportos, as quais
medem ventos, presso atmosfrica, precipitao pluvial e umidade do ar, tambm so
utilizadas. H tambm instrumentos mais simples como pluvimetros feitos em casa
com garrafa pet, bastante utilizados no Brasil por pessoas da prpria comunidade que
so treinadas para l-lo.
Alm disso, atualmente, cerca de trs mil avies comerciais conveniados OMM
voam por reas de grandes altitudes, que as estaes terrestres no cobrem. Esses
avies viajam a quase 11 mil metros de altura, onde as condies de tempo so diferentes
da superfcie e, por isso, esses dados so valiosos apesar do globo no ser totalmente
coberto por essas aeronaves. Acima dos avies, existem os bales meteorolgicos, que
podem atingir 30 mil metros de altitude. Eles carregam instrumentos que medem a
presso atmosfrica, a temperatura e a umidade relativa do ar. A partir do monitoramento
da posio do balo, possvel checar tambm a direo e velocidade do vento.
A captao de dados no mar realizada a partir de boias meteorolgicas e de
navios mercantes, militares e de passageiros. Os navios e as boias transmitem dados
como os de chuva e de ventos. Outra ferramenta fundamental consiste nas imagens
de satlite, que mostram a movimentao das nuvens, ajudando a compreender a
dinmica de chuvas e temperaturas. Elas podem mostrar ainda, a temperatura, o vapor
dgua e a umidade relativa do ar. Os radares meteorolgicos tambm auxiliam a medir
o vapor dgua contido na atmosfera, identificando a aproximao e presena de nuvens
e chuva.
A OMM disponibiliza todos esses dados na forma de grficos, tabelas e mapas,
os quais, em razo da sua complexidade e especificidade, so utilizados diretamente
por meteorologistas para a previso do tempo. Ressalta-se que mesmo com tantos
dados, poderosos computadores e modelos, a previso depende fundamentalmente da
contribuio que os meteorologistas fazem ao interpretarem essas informaes.

8.1.2. Monitoramento nacional


No Brasil, o monitoramento de desastres realizado por diversas organizaes,
como por exemplo, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), o Centro de
Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC), o Instituto Nacional de Meteorologia
(INMET), o Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais
(CEMADEN), a Agncia Nacional de guas (ANA), entre outros. Ressalta-se que existem
tambm vrias organizaes estaduais que realizam o monitoramento meteorolgico e
hidrometeorolgico. No entanto, nesse captulo ser dado um enfoque s instituies
nacionais que fornecem dados Proteo e Defesa Civil para o monitoramento de
desastres.
O Instituto Nacional de Meteorologia (INMET) o rgo responsvel pela
observao, coleta, armazenamento e distribuio de dados meteorolgicos, sendo
tambm responsvel pelo trfego das mensagens coletadas pela rede de observao
meteorolgica da Amrica do Sul. Os dados coletados nas estaes automticas do
INMET so disseminados, de forma gratuita e em tempo real na internet (Figura 8.2),
MONITORANDO OS RISCOS 221

e tm aplicao em todos os setores da economia brasileira, especialmente no setor


agropecurio e em apoio Proteo e Defesa Civil.

Figura 8.2. Estaes meteorolgicas de observao de superfcie automtica. Fonte: INMET.

Para saber mais: para acessar os dados das estaes


automticas do INMET, acesse o link http://www.inmet.gov.
br/portal/index.php?r=estacoes/estacoesautomaticas. Nessa
plataforma, so fornecidas informaes como, por exemplo,
presso atmosfrica, temperatura, umidade relativa do ar,
precipitao, radiao solar e velocidade do vento (Figura 8.3).
Tambm possvel elaborar grficos com essas informaes.
Para obter esses dados basta selecionar a estao desejada e
fornecer o perodo requerido para a consulta.

Figura 8.3. Dados da estao automtica Goioere (PR), para o dia 29/05/2015. Fonte: INMET.
222 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

O INMET possui, ainda, um banco de dados meteorolgicos com um acervo de


informaes dirias coletadas desde 1961. Alm de dados meteorolgicos histricos,
essa plataforma contm aproximadamente 12 milhes de documentos.

Para saber mais: para acessar o banco de dados


meteorolgicos, necessrio fazer um cadastro no site do
INMET, atravs do link http://www.inmet.gov.br/projetos/rede/
pesquisa/. Aps o cadastramento, possvel consultar sries
histricas (horrias, dirias e mensais) para cada uma das
regies ou estados brasileiros (Figura 8.4).

Figura 8.4. Interface do banco de dados meteorolgicos do INMET. Fonte: INMET.

Por fim, o INMET elabora e divulga, diariamente, a previso do tempo para todos
os estados brasileiros, suas capitais e microrregies em perodos de 24, 48 e 72 horas
de antecedncia. Anlises descritivas da situao observada no pas, em quatro horrios
padres, tambm so disponibilizas pelo INMET.

Figura 8.5. Previso de geada para as regies sul-catarinense, serrana, nordeste rio-grandense e
metropolitana de Porto Alegre no dia 31/05/2015. Fonte: INMET.
MONITORANDO OS RISCOS 223

Para saber mais: para acessar a previso do tempo


elaborada pelo INMET, acesse o site inmet.gov.br. Nessa
plataforma possvel observar alguns avisos elaborados,
como por exemplo, previses de geada, declnio de
temperatura, vendavais, entre outros (Figura 8.5).

Atualmente, o Brasil iguala-se aos pases mais avanados na previso de tempo


e, principalmente, na previso climtica. Um dos responsveis por esse avano
o Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC), do Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE). O CPTEC integra informaes de diversas fontes de
observaes da atmosfera, de superfcie e de sensoriamento remoto, no intuito de
subsidiar e desenvolver modelos numricos de previso de tempo, clima e condies
qumicas da atmosfera (CPTEC, 2015).
O CPTEC tem contribudo para a previso de secas, estiagens e eventos adversos
de natureza hidrolgica, favorecendo a tomada de decises na rea de Proteo e Defesa
Civil e gerenciamento de recursos hdricos no Brasil. Para tanto, so acompanhadas
as variaes de temperatura das guas de superfcie dos oceanos Pacfico, Atlntico e
ndico e, em especial, o monitoramento do fenmeno EI Nio.
(a)
Esse Centro realiza previso de tempo diria e previso mensal de clima (Figura
6A), atravs da utilizao de modelos numricos e de estudos de modelagem global e
regional. Para tal, o CPTEC conta com (b)
o supercomputador CRAY XT6 (Figura 8.6b), o
qual possibilita melhorar a resoluo espacial dos modelos de previso de tempo, de
clima sazonal, qualidade do ar e de projees de cenrios de mudanas climticas.

Figura 8.6. (a) Previso diria de tempo; (b) supercomputador CRAY XT6, conhecido como TUP.
Fonte: CPTEC/INPE.

Para saber mais: os agentes de Proteo e Defesa Civil


podem acessar as previses realizadas pelo CPTEC, atravs
do link http://bancodedados.cptec.inpe.br. Alm das previses
climticas, nesse site possvel obter estatsticas, dados
histricos, entre outras informaes relevantes para o
monitoramento de desastres.
224 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Por se tratar de um Centro que integra operao e formao de profissionais, o


CPTEC desenvolve e aperfeioa continuamente seus modelos numricos para simulao
de tempo e clima. O resultado disso so previses confiveis e com maior antecedncia.
No entanto, mesmo se tratando de uma cincia exata, o resultado na prtica pode variar
porque a natureza surpreendente e, muitas vezes, ocorrem erros nas medies (dados
de entrada para o clculo dos modelos). Isso gera erros nos resultados finais. Por isso,
a necessidade de um profissional meteorologista, pois sua experincia e perspiccia faz
toda a diferena para anlise da previso.
Atualmente, as previses so geradas para at 15 dias, com 98% de acerto para
as primeiras 48h, atingindo 70% com cinco dias de antecedncia. A tendncia com as
inovaes tecnolgicas e constante atualizao do sistema computacional de que as
previses alcancem perodos mais longos, mantendo a confiabilidade. Como exemplo
disso, cita-se o modelo regional BRAMS (Brazilian developments on the Regional
Atmospheric Modelling System), que possui uma resoluo de 5 km (Figura 8.7). Isto
significa ter capacidade para gerar previses com maior grau de detalhamento.

Figura 8.7. Modelo regional BRAMS 5 km. Fonte: CPTEC/INPE.

Para saber mais: para acessar a plataforma do


Modelo Regional BRAMS do CPETEC/INPE:
http://previsaonumerica.cptec.inpe.br/golMapWeb/
DadosPages?id=Brams5
MONITORANDO OS RISCOS 225

O Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), alm de se dedicar


elaborao de previses climticas, possui um portal para o Monitoramento de
Queimadas e Incndios. Essa plataforma inclui o monitoramento operacional de focos
de queimadas e de incndios florestais detectados por satlites, e o clculo e previso
do risco de fogo da vegetao. Os dados so atualizados a cada trs horas e o acesso s
informaes livre.
Na aba situao atual do portal, possvel visualizar os focos de queima de
vegetao nas ltimas 24 horas. Vrias opes podem ser selecionadas, alterando as
representaes grficas conforme as preferncias do usurio. Passando o mouse sobre
os ttulos e figuras so indicadas as opes existentes (Figura 8.8).

Figura 8.8. Risco de fogo para o perodo de 29/05/2015 a 30/05/2015.


Fonte: INPE.

Na plataforma de Monitoramento de Queimadas e Incndios, possvel acessar


outras ferramentas relevantes (Figura 8.9), como por exemplo:
SIG Focos-Geral: permite visualizar os focos de queimada em um Sistema de
Informao Geogrfica (SIG), com opes de perodos, regies de interesse, satlites,
planos de informao (por exemplo, desmatamento, hidrografia, estradas), alm da
exportao dos dados no formato .txt, .html, .shp e .kmz. Essa ferramenta pode ser
acessada atravs do link: http://www.dpi.inpe.br/proarco/bdqueimadas/;
SIG Focos-reas Protegidas: esse instrumento semelhante ao do item anterior,
mas dedicado ocorrncia de queimadas em reas de Preservao, como Parques,
Florestas, Reservas Biolgicas municipais, estaduais e nacionais, e Terras Indgenas.
Disponvel em: http://www.inpe.br/queimadas/sitAreaProt.php;
226 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Relatrio Atual: contm o ltimo resumo do monitoramento de queimadas


em formato .pdf, que pode ser salvo pelo usurio para anlise detalhada dos dados.
O usurio tambm pode receber esses relatrios automaticamente por e-mail ao se
cadastrar no site;
Risco de Fogo: essa ferramenta apresenta a simulao do risco de fogo da
vegetao estimado no presente, e suas previses futuras (dirias, semanais e mensais),
bem como o fogograma para qualquer local selecionado com o mouse no mapa. Link:
http://www.inpe.br/queimadas/abasFogo.php.

Figura 8.9. Ferramentas para o monitoramento de queimadas disponveis no portal para o


Monitoramento de Queimadas e Incndios do INPE. Fonte: INPE.

Alm desse portal, o INPE, em parceria com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), a Proteo e Defesa Civil Nacional, o
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e a Funai, criou em
2014 o Centro Integrado Multiagncias de Coordenao Operacional (CIMAN), para
monitorar as queimadas e focos de incndio em todo o pas. Cada instituio envolvida
contribui com dados e informaes de maneira a promover livre acesso e transparncia
s aes federais que so implementadas, focando principalmente nas grandes
operaes de combate ao fogo. No CIMAN Virtual, possvel a troca de informaes
entre as brigadas de incndio e todos os gestores, o que permite maior agilidade na
troca de informaes.
Nessa plataforma possvel acessar os focos de incndio, sua previso de
ocorrncia e as operaes de combate ao fogo mais recentes. Aps selecionar uma
operao, possvel visualizar informaes como, por exemplo, situao atual,
instituies envolvidas, brigadas envolvidas, detalhes do incndio, recursos empregados,
fotos, mapas e relatrios (Figura 8.10). A plataforma permite realizar diversas buscas,
pelo nome do municpio, estado e instituio.
A Agncia Nacional de guas (ANA) tem, dentre suas atribuies definidas no Art.
4 da Lei n 9.984/2000, a tarefa de planejar e promover aes destinadas a prevenir
e minimizar os efeitos de secas e inundaes, em articulao com o rgo central do
MONITORANDO OS RISCOS 227

Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil, em apoio aos estados e municpios.


Dessa forma, a ANA realiza o monitoramento hidrometeorolgico no pas,
mensurando o volume de chuvas, a evaporao da gua, o nvel e a vazo dos rios, a
quantidade de sedimentos e a qualidade das guas. Essas informaes esto disponveis
no Sistema de Informaes Hidrolgicas (HidroWeb), o qual trata-se de uma importante
ferramenta para a Proteo e Defesa Civil, pois os dados coletados podem ser utilizados
para elaborar previses, definir polticas pblicas e avaliar a disponibilidade hdrica.

Figura 8.10. Viso geral da operao de monitoramento e combate a fogo Xerente na plataforma CIMAN.
Fonte: INPE.

Em 2012, a ANA passou a disponibilizar seus dados hidrolgicos em uma


plataforma web-SIG denominada HidroWeb 2. Na tela principal desta aplicao,
apresentada na Figura 8.11, so mostradas estaes fluviomtricas (tringulos
vermelhos), pluviomtricas (crculos azuis) e fluviomtrica/pluviomtrica (quadrados
verdes) existentes. O aplicativo possui diversas funcionalidades, como a medio de
feies no mapa, criao de legendas, importao dos dados, entre outras.

Para saber mais: o sistema Hidroweb pode ser acessado no link:


http://hidroweb.ana.gov.br. Para extrair as informaes hidrolgicas
dessa plataforma necessrio executar os seguintes passos:
1- selecione o menu Informaes Hidrolgicas e posteriormente
Sries Histricas;
2- na janela seguinte informe o tipo de estao (fluviomtrica
ou pluviomtrica) e insira o nome da estao, rio, municpio ou
estado que procura, ou ento o cdigo da bacia ou sub-bacia.
Posteriormente clique em listar, para que seja aberta uma tabela
com os resultados da consulta;
3- selecione a estao desejada. Aparecer ento a opo de
selecionar a srie de cotas (cm), vazes (m/s), qualidade de gua,
resumo de descarga, sedimentos, curva de descarga e perfil
transversal. Aps escolher o tipo de srie desejada clique em
Arquivo access(.mdb )ou ento em Arquivo texto(.txt).
228 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 8.11. Partes integrantes da aplicao do HidroWeb 2. Fonte: Silva et al. (2013).

A ANA tambm disponibiliza suas informaes a partir do Sistema Nacional


de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH), o qual tem como objetivo a
publicao dos dados hidrolgicos provenientes do monitoramento realizado por meio
da Rede Hidrometeorolgica Nacional. Neste Portal esto disponveis o Sistema de
Monitoramento Hidrolgico (Telemetria), o Cadastro Nacional de Usurios de Recursos
Hdricos, bem como mapas diversos (outorgas, vulnerabilidade a inundaes etc).

Para saber mais: para acessar as informaes


disponibilizadas pelo sistema SNIRH, entre no
site: http://www2.snirh.gov.br/home/

Finalmente, por meio da Sala de Situao da ANA, eventos adversos como secas e
inundaes so monitorados em tempo real, fornecendo respostas com maior agilidade
e preciso. A Sala de Situao tem por objetivo acompanhar as tendncias hidrolgicas
em todo o pas, com a anlise da evoluo das chuvas, dos nveis e das vazes dos rios
e reservatrios, da previso do tempo e do clima, bem como a realizao de simulaes
matemticas. Ela subsidia a tomada de decises por parte de sua Diretoria Colegiada,
em especial, na operao de curto prazo de reservatrios. Atualmente, o foco da Sala
de Situao o monitoramento de bacias hidrogrficas, consideradas prioritrias,
sistemas de reservatrios, sistemas de alerta hidrolgicos j implantados no Pas e
decretaes de Situao de Emergncia ou Estado de Calamidade Pblica (ANA, 2015).

Para saber mais: para assistir um vdeo sobre


o funcionamento da Sala de Situao da ANA,
acesse o site www2.ana.gob.br.
MONITORANDO OS RISCOS 229

A partir dos dados provenientes do INMET, do CPTEC, da ANA e de outras


agncias, o Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais
(CEMADEN) encarregado por monitorar e emitir alertas de desastres para o CENAD.
O CEMADEN, localizado na cidade de Cachoeira Paulista/SP, foi criado por meio do
Decreto 7.513/2011, e vinculado ao Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI).
Segundo este decreto, compete ao CEMADEN:
I. elaborar alertas de desastres naturais relevantes para aes de Proteo
e de Defesa Civil no territrio nacional;
II. elaborar e divulgar estudos visando produo de informaes
necessrias ao planejamento e promoo de aes contra desastres
naturais;
III. desenvolver capacidade cientfica, tecnolgica e de inovao para
continuamente aperfeioar os alertas de desastres naturais;
IV. desenvolver e implementar sistemas de observao para o monitoramento
de desastres naturais;
V. desenvolver e implementar modelos computacionais para desastres
naturais;
VI. operar sistemas computacionais necessrios elaborao dos alertas
de desastres naturais;
VII. promover capacitao, treinamento e apoio a atividades de ps-
graduao, em suas reas de atuao; e
VIII. emitir alertas de desastres naturais para o CENAD, do Ministrio da
Integrao Nacional, auxiliando o Sistema Nacional de Proteo e Defesa
Civil.

O CEMADEN tem por objetivo principal desenvolver, testar e implementar um


sistema de previso de ocorrncia de desastres naturais em reas suscetveis de
todo o Brasil, sendo responsvel por gerenciar as informaes emitidas pelos radares
meteorolgicos, pluvimetros, dados provenientes de previses climticas, plataformas
de coleta de dados, equipamentos de anlise de solo e imagens de satlites, repassando
posteriormente estas informaes para os rgos competentes em todo o Brasil,
visando antecipao perante possveis ocorrncias de desastres naturais. Alm
disso, o CEMADEN realiza pesquisas que contribuem para aperfeioar o sistema de
monitoramento e alerta, bem como para a produo de informaes necessrias ao
planejamento e promoo de aes contra desastres naturais.
A Sala de Situao do CEMADEN tem capacidade para 25 analistas, para operao
em regime de 24 horas por dia/7 dias por semana e equipamentos como videowall,
gabinete de crise dotado de sistemas de teleconferncia, modernos computadores e
sistemas de fornecimento de energia eltrica em caso de blackout (Figura 8.12).
230 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 8.12. Sala de Situao do CEMADEN, onde so monitoradas as situaes de risco em todo o pas.
Fonte: CEMADEN.

Este Centro entrou em operao no dia 02/12/2011, e atualmente monitora


888 municpios prioritrios, em todas as regies brasileiras. A condio bsica para
um municpio ser monitorado possuir um mapeamento de suas reas de risco de
escorregamentos, inundaes, solapamentos e terras cadas, alm da estimativa da
extenso dos provveis danos decorrentes de um desastre natural.

Para saber mais: para acessar a pgina do CEMADEN, entre


no link http://www.cemaden.gov.br. O site fornece informaes
sobre as linhas de pesquisa e desenvolvimento, projetos atuais,
e sobre o funcionamento do sistema de operao e modelagem.
Alm disso, nesse site possvel obter acesso ao Mapa Interativo
da Rede Observacional para Monitoramento de Risco de
Desastres Naturais, o qual permite obter informaes espaciais
sobre os municpios monitorados, radares meteorolgicos,
satlites, estaes pluvliomtricas e hidrolgicas, bem como
fazer o download dos dados. A interface desse mapa interativo
apresentada na Figura 8.13.

Figura 8.13. Mapa Interativo da Rede Observacional para Monitoramento de Risco de Desastres Naturais. Fonte: CEMADEN.
MONITORANDO OS RISCOS 231

Quando o alerta de desastre emitido, este repassado imediatamente para o


Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD), que redistribui a
informao Proteo e Defesa Civil Estadual e Municipal, a fim de que sejam tomadas
as devidas providncias. O CENAD foi criado pelo Decreto N 5.376/2005, pertence ao
Ministrio da Integrao Nacional e coordenado pela Secretaria Nacional de Proteo
e Defesa Civil. Tem como objetivo gerenciar aes estratgicas de preparao e de
resposta a desastres em todo territrio nacional e, eventualmente, tambm no mbito
internacional. O CENAD , portanto, o rgo operacional da Proteo e Defesa Civil no
Brasil e, tal como o CEMADEN, funciona de forma ininterrupta.
Ao CENAD cabe consolidar as informaes a respeito dos riscos no pas (mapas de
reas de risco, dados relativos ocorrncia de desastres e os danos associados), com o
intuito de apoiar os estados e municpios nas aes de preparao para desastres junto
s comunidades vulnerveis. O detalhamento do funcionamento CENAD e do Sistema
Nacional de Alerta ser apresentado posteriormente, no item 8.1.4 deste captulo.

Para saber mais: a definio dos municpios prioritrios para


monitoramento foi baseada em critrios como nmero de
mortes, frequncia de grandes eventos destrutivos e populao
atingida ou afetada. Tais dados foram obtidos a partir das
informaes dos arquivos da Secretaria Nacional de Proteo
e Defesa Civil. Para obter mais informaes sobre o CENAD,
acesse http://www.mi.gov.br/web/guest/defesa-civil/cenad/
apresentacao.

Por fim, ressalta-se que alm dos centros nacionais de coleta, anlise e previso
de tempo mencionados neste captulo, existem ainda no Brasil diversos rgos regionais
de anlise e previso de tempo e clima. Entre estes, destacam-se:
Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Sul (FEPAGRO):
http://www.fepagro.rs.gov.br;
Centro de Informaes de Recursos Ambientais e de Hidrometeorologia de
Santa Catarina (EPAGRI/CIRAM): http://ciram.epagri.sc.gov.br;
Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM): http://www.sipam.gov.br;
Fundao Cearense de Meteorologia e Recursos Hdricos (FUNCEME): http://
www.funceme.br;
Sistema Meteorolgico do Paran (SIMEPAR): http://www.simepar.br.

8.1.3. Sistemas de alerta


A Estratgia Internacional para a Reduo de Desastres (EIRD) da ONU (UNISDR,
2009) define os sistemas de alerta como um conjunto de capacidades necessrias para
gerar e difundir informao de alerta que seja oportuna e significativa, com a finalidade
de permitir que as pessoas expostas a uma ameaa se preparem e atuem de forma
apropriada e com tempo de antecedncia suficiente para reduzir perdas e danos.
232 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

De maneira similar, para a Organizao dos Estados Americanos (OEA, 2010)


um sistema de alerta consiste na transmisso rpida de dados que ative mecanismos
de alarme em uma populao previamente organizada e capacitada para reagir de
maneira antecipada. O fornecimento de informao se realiza por meio das instituies
encarregadas, o que permite que as pessoas expostas ameaa tomem aes para
reduzir o risco e se preparem para uma resposta efetiva.
Os sistemas de alerta possibilitam que seja conhecido previamente e com certo
nvel de preciso, em que tempo e em que local, uma ameaa pode desencadear um
desastre, permitindo que centenas de vidas sejam salvas anualmente. Salienta-se
que para que o alerta seja efetivo, ele deve ser difundido com antecipao suficiente,
possibilitando que a comunidade tome providncias e dirija-se aos locais seguros e
predeterminados pela Proteo e Defesa Civil municipal, os quais serviro de abrigo
temporrio. O perodo de emisso do alerta depende do tipo de evento perigoso. Por
exemplo, no caso de terremotos esse perodo relativamente pequeno, sendo que no
sismo que ocorreu em Sendai no Japo em 2011 as autoridades locais alertaram a
populao cerca de um minuto antes do tremor. J no caso de inundaes, esse perodo
tende a ser superior, com alertas emitidos horas ou at mesmo dias antes do evento.
Mundialmente, os eventos naturais mais comuns aos quais se aplicam os
sistemas de alerta so as inundaes, deslizamentos, furaces, vulces, tsunamis,
incndios florestais e terremotos, devido ao seu carter dinmico. No Brasil, os alertas
so aplicados principalmente s inundaes, escorregamentos, estiagens, secas e
incndios florestais.
De maneira geral, os componentes de um sistema de alerta efetivo incluem, pelo
menos, quatro elementos bsicos:
deteco e previso de ameaas e elaborao de mensagens de alerta e
ameaas;
avaliao dos riscos potenciais e integrao da informao sobre os riscos nas
mensagens de alerta;
divulgao oportuna, confivel e compreensvel de mensagens de alerta s
autoridades e populao em risco;
planejamento, preparao e capacitao em nvel comunitrio visando
obteno de uma resposta efetiva aos alertas.

Alm disso, para o bom funcionamento de um sistema de alerta fundamental que


exista uma participao ativa das comunidades em sua operao, desde a identificao
e avaliao de risco, durante o desenho do sistema, no monitoramento dos indicadores,
na coleta de dados e at mesmo na comunicao de alerta, alarme e resposta. Portanto,
se existirem os dois tipos de sistemas em uma rea, ambos devem estar estreitamente
articulados e devem fortalecer-se mutuamente (OEA, 2010). Dessa forma, elementos-
chaves para o funcionamento de um sistema de alerta so:
participao;
pessoas das comunidades e autoridades locais capacitadas;
MONITORANDO OS RISCOS 233

anlise de riscos e identificao das zonas mais vulnerveis;


monitoramento;
planos de contingncia;
sistemas de comunicao de avisos, alertas e alarmes eficientes;
dilogo permanente entre comunidade e municpio.
Todos esses elementos interligados contribuem para a defesa e manuteno
da vida humana, pois estes servios ajudam no somente a proteger a populao dos
desastres naturais, mas tambm auxiliam nas pesquisas, estudos e na elaborao de
novas tecnologias para colaborar com o desenvolvimento sustentvel.

8.1.4. Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta


No contexto de gesto de riscos e gerenciamento de desastres, os mecanismos de
monitoramento e alerta constituem-se em importantes aliados para a efetiva preveno
de desastres. Para que tais mecanismos sejam eficazes importante enfatizar que
diversos atores devem cooperar e agir conjuntamente, a exemplo do que vem ocorrendo
no Brasil com o Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta. A estruturao inicial
desse Sistema est baseada em trs eixos principais que envolvem o mapeamento, o
monitoramento e a resposta.
A primeira ao de responsabilidade da Companhia de Pesquisa de Recursos
Minerais (CPRM), cuja misso a de realizar o mapeamento de reas de risco de
deslizamentos e inundaes em municpios prioritrios. At o ano de 2014, a meta era
efetuar o mapeamento de risco nas reas urbanas em 821 municpios e a suscetibilidade
em 286 municpios. Esses produtos so fundamentais para o trabalho de monitoramento
e alerta no pas, pois os mesmos permitem focar as aes, o que torna o trabalho dos
profissionais do CEMADEN mais efetivo.
A etapa de monitoramento realizada pelo Centro Nacional de Monitoramento
e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN). Como visto anteriormente, os centros de
monitoramento e previso de tempo e clima, como o INMET e o CPTEC realizam as
previses dirias das condies meteorolgicas, as quais so repassadas ao CEMADEN.
Por meio dessas previses, os meteorologistas analisam as reas onde esses eventos
podem ser deflagrados, com base nos conhecimentos tericos de sazonalidade do
clima e nos dados analisados no momento da confeco dos boletins meteorolgicos
(por exemplo, imagens de satlite e cartas sinticas).
O ncleo inteligente do Sistema, uma equipe multidisciplinar formada por
profissionais de meteorologia, hidrologia, geologia e especialistas em desastres
naturais, responsvel por gerenciar as informaes provenientes de diversas fontes
como, por exemplo, previses meteorolgicas, rede de pluvimetros, e informaes
remotas de estimativas de precipitao por radar e satlite. Alm dos dados fornecidos
pelo INMET e CPTEC, outras instituies como a ANA e o IBGE tambm contribuem
de maneira relevante para o Sistema, provendo dados e informaes meteorolgicas,
hidrolgicas e socioeconmicas. Essas informaes so ento cruzadas com os mapas
de risco para montar o alerta. Quando uma regio com risco elevado de eventos como
234 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

deslizamentos e enxurradas visitada por frentes frias ou por concentraes de nuvens


que podem gerar pancadas de chuvas, um alerta emitido.
Os alertas emitidos pelo CEMADEN so enviados exclusivamente ao Centro
Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD), responsvel pela articulao
das aes de resposta a desastres no Brasil. A partir disso, o CENAD contata as
Defesas Civis municipais e estaduais, responsveis pelas primeiras aes de resposta
e emisso do alarme, quando necessrio. Ressalta-se que os centros meteorolgicos
podem apenas alertar os rgos responsveis sobre os possveis eventos extremos,
no podendo gerar o alarme para populao. No Brasil, essa tarefa estratgica de
competncia da Proteo e Defesa Civil local.
A partir das informaes recebidas pelo CENAD e dos relatrios dos grupos que
esto atuando em campo, possvel planejar melhor as aes de resposta e recuperao
dos cenrios de desastres. Nesse sentido, as aes de recuperao podero se converter
em aes de preveno, considerando o conhecimento que se tem das reas.
As Figuras 8.14 e 8.15 apresentam dois fluxogramas ilustrativos, o primeiro com
o fluxo de trabalho do Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta, e o segundo com
um exemplo de aplicao no Rio de Janeiro.

Figura 8.14. Fluxo de trabalho do Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta.


Fonte: CEMADEN.
MONITORANDO OS RISCOS 235

Figura 8.15. Exemplo de funcionamento do Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta.


Fonte: Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil (2013).

8.1.4.1 Dados para o monitoramento de desastres no Sistema Nacional de


Monitoramento e Alerta
Uma ampla gama de informaes e dados deve ser observada para o
monitoramento e emisso de alertas, como a descrio dos setores de risco e suas
caractersticas, informaes dinmicas provenientes tanto de modelagem quanto de
dados observacionais obtidos em tempo real (Figura 8.16). A integrao destes sobre
a malha urbana de um municpio associada com dados socioeconmicos, por exemplo,
poder indicar reas de especial ateno ao monitoramento, bem como o tipo de processo
que poder ocorrer sob determinadas condies meteorolgicas e hidrolgicas.

Figura 8.16. Exemplo de integrao de diversas informaes utilizadas para o monitoramento e emisso dos alertas.
236 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Tambm so utilizadas ferramentas mais precisas, como a modelagem numrica


fsico-matemtica, tanto meteorolgica quanto hidrolgica, fornecendo dados sobre,
por exemplo, volume de precipitao, intensidade do vento e temperatura. Neste
contexto, torna-se possvel prever situaes favorveis ocorrncia de desastres de
origem geolgica e hidrolgica com um tempo hbil de aproximadamente 3 dias e com
um ndice de acerto de at 90%.
Os modelos hidrolgicos, geralmente utilizam as condies meteorolgicas
previstas para prognosticar a vazo e nvel dos rios dentro de uma bacia de drenagem.

Prognstico o conhecimento prvio, baseado no diagnstico da equipe de


operadores, da possibilidade de ocorrncia, durao e evoluo de um evento. O
prognstico importante na tomada de deciso para emisso dos alertas.

Para um perodo inferior a 24 horas, a modelagem meteorolgica e hidrolgica


ainda eficaz, mas no totalmente precisa, necessitando assim avaliar a situao
presente e monitorar constantemente a evoluo das condies de tempo e hidrolgicas.
Para este fim, a utilizao de dados de estaes pluviomtricas, fluviomtricas e,
principalmente, de radares meteorolgicos, essencial no sistema de monitoramento
e alerta.

Produtos de radar permitem acompanhar as condies meteorolgicas em tempo


real, inferindo o deslocamento de reas de instabilidade atmosfrica e informando
a taxa horria de precipitao com um raio de varredura de at 400 km. Com
esta informao, uma grande rea possui cobertura com informaes de volume
pluviomtrico tanto acumulado para um perodo predeterminado como para taxas
horrias de precipitao.

Com o uso de informaes pluviomtricas e fluviomtricas, torna-se possvel


conhecer o volume de precipitao e nvel dos rios em tempo real e com uma alta
frequncia de informaes como, por exemplo, a cada 15 minutos. Este constante
acompanhamento das condies meteorolgicas e hidrolgicas permite uma avaliao
imediata da equipe do CEMADEN e a tomada de deciso para envio de alertas para o
CENAD.
A integrao das informaes meteorolgicas, hidrolgicas e as informaes
sobre reas de risco permite indicar reas em determinado municpio que estaro em
alerta devido a condies estabelecidas ou previstas. Sendo assim, todas as informaes
citadas tornam-se peas fundamentais em um sistema de monitoramento e alerta de
desastres naturais.

8.1.4.2 Como o alerta enviado pelo CEMADEN?


O monitoramento do CEMADEN acompanha ininterruptamente as condies
hidrolgicas, geolgicas e meteorolgicas e os possveis impactos socioambientais nos
municpios monitorados. Conforme a avaliao da equipe multidisciplinar, um alerta de
risco de movimentos de massa, hidrolgico ou ambos, pode ser emitido para o CENAD,
auxiliando o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil.
MONITORANDO OS RISCOS 237

Dependendo da magnitude e da proximidade do evento, se define o tipo de alerta.


Conforme a Portaria N 314/2014, existem quatro nveis de alerta: (a) Observao; (b)
Moderado; (c) Alto; (d) Muito Alto (Figura 8.17).

Figura 8.17. Nveis de alerta emitidos pelo CEMADEN. Fonte: CEMADEN.

Nvel de Observao: acompanhamento contnuo das previses de chuva, dos


ndices pluviomtricos e das condies de riscos hidrolgicos e geolgico-geotcnicos.
Nvel de alerta Moderado: valores de acumulados pluviomtricos moderados
nas ltimas horas e previso meteorolgica de continuidade de chuvas de intensidade
forte ou muito forte com possibilidade moderada de ocorrncia de deslizamentos
induzidos em taludes de corte e aterro, principalmente em reas urbanas caracterizadas
por assentamentos precrios, e/ou inundaes abruptas (enxurradas) e inundao em
bacias de resposta rpida.
Nvel de alerta Alto: valores de acumulados pluviomtricos altos nas ltimas
horas e previso meteorolgica de continuidade de chuvas de intensidade forte ou muito
forte, indicando probabilidade alta de ocorrncia de deslizamentos induzidos em taludes
de corte e aterro e deslizamentos esparsos em encostas naturais, e/ou de inundaes
abruptas (enxurradas) e de inundao em bacias de resposta rpida.
Nvel de alerta Muito Alto: valores de acumulados pluviomtricos excepcionais
nas ltimas horas, associados ou no a acumulados significativos nos ltimos dias,
que indicam probabilidade muito alta de deslizamentos generalizados e/ou inundaes
abruptas (enxurradas) e inundao em bacias de resposta rpida de forma generalizada.
Alm de informar o tipo de processo e o nvel, o alerta tambm contm o perodo
de vigncia, ou seja, perodo no qual perdurar a situao de risco. Esse valor baseia-
se principalmente na expectativa de volume e forma com que a chuva ir ocorrer nas
prximas horas. Ressalta-se que o monitoramento segue continuamente e em qualquer
momento a situao de risco pode ser reavaliada e o perodo de vigncia pode ser
alterado.

Exemplo: se a previso indica chuva contnua e possibilidade


de ocorrncia de pancadas moderadas para as prximas 24
horas, o alerta pode ter perodo de vigncia de at 24 horas.
238 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

O alerta de risco possui um texto descritivo, no qual so informadas as


caractersticas das reas de risco, o valor de precipitao que j ocorreu no municpio e
a previso meteorolgica para o decorrer do perodo de vigncia. Alm disso, este alerta
tambm indica as localidades do municpio que contm as reas de risco previamente
mapeadas.
O principal objetivo do alerta indicar reas de especial ateno para ao da
Proteo e Defesa Civil. Esta indicao possvel atravs da anlise da distribuio
da precipitao sobre as reas de risco monitoradas, onde rotineiramente observa-
se heterogeneidade do comportamento das chuvas ao longo do municpio, tanto em
volume como em intensidade. Portanto, a avaliao mais eficiente conforme a rede de
observao pluviomtrica disponvel ao longo do municpio. Este detalhamento espacial
e temporal pode ser capaz de auxiliar na definio de reas mais crticas do municpio,
em decorrncia das caractersticas fsicas do terreno, e a precipitao incidente sobre
estas reas, ou seja, ajuda a nortear e focalizar os esforos dos rgos de ao. Outro
elemento que auxilia a identificao de reas de especial ateno so informaes de
campo fornecidas pelas Protees e Defesas Civis. O acompanhamento in loco tem se
mostrado como uma importante ferramenta para avaliar a evoluo dos cenrios de
risco, auxiliando inclusive na tomada de deciso para elevao de um nvel de alerta.

Exemplo: a equipe do CEMADEN emite um alerta de risco


alto de movimentos de massa para o CENAD e este reporta
ao municpio alertado. Ao receber a informao, a Proteo
e Defesa Civil local visita as reas de risco apontadas pelo
Centro e observa que j h ocorrncias de deslizamentos
pontuais e indcios de movimentao das encostas. A
Proteo e Defesa Civil retorna esta informao ao CENAD
e este, por sua vez, ao CEMADEN. Baseado na previso
meteorolgica de chuva forte nas reas de risco, associadas
s condies locais de vulnerabilidade, possvel inferir que
nas prximas horas espera-se o agravamento do cenrio de
risco. Neste caso, a Proteo e Defesa Civil contribui com
a informao de campo e o CEMADEN, conhecendo esta
informao, pode decidir sobre a manuteno ou no da
vigncia do alerta.

Por fim, o CEMADEN possui a funo de reunir todas essas informaes recebidas
e compiladas em um cenrio de risco para a ocorrncia de desastres, apontando
inclusive quais eventos so esperados diante das condies apresentadas. Este um
bom exemplo dos papis desempenhados pelos atores, em mbito local e federal,
que mostra a importncia do fortalecimento do Sistema Nacional de Monitoramento e
Alertas.
MONITORANDO OS RISCOS 239

8.1.5 Outros exemplos de sistemas de alerta


A Plataforma de Monitoramento, Anlise e Alerta a extremos ambientais-
TerraMA2 tambm um exemplo de sistema de alerta. Ela permite a integrao de
servios geogrficos e de modelagem, com base de acesso em tempo real a dados
geoambientais (meteorolgicos, climticos, atmosfricos, hidrolgicos, geotcnicos,
sociodemogrficos etc.). Esses dados podem ser lidos, processados e aplicados a
diversos usos, tais como monitoramento, anlise e alerta em reas como qualidade
da gua, gasodutos, barragens de rejeito em rea de minerao, incndios florestais,
movimentos de massa do tipo escorregamentos e corridas de lama, inundaes e
estiagens. Desta forma, alm do sistema de alerta gerado pelo CENAD, os municpios
tambm podem manter seus prprios sistemas de alerta.

Exemplo: o TerraMA utilizado pela Prefeitura de


Caraguatatuba/SP para monitorar deslizamentos de terra;
pela Prefeitura de Campinas/SP em parceria com o Instituto
do Meio Ambiente; pela Prefeitura de So Paulo em parceria
com a Proteo e Defesa Civil estadual e municipal; pela
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A.-TBG,
para monitorar toda a rea por onde passa o gasoduto e
evitar desastres como o ocorrido em 2008, durante as fortes
chuvas e deslizamentos em Santa Catarina que acabaram
provocando o rompimento do gasoduto.

Exemplo: a Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SEMA/


RS), em parceria com a Proteo e Defesa Civil do RS,
implantou uma Sala de Situao cujo objetivo monitorar
os eventos hidrolgicos extremos, principalmente as
inundaes, enxurradas e as estiagens, por meio da
emisso de alertas. Tambm pretende criar uma base
de dados para apoio gesto de recursos hdricos,
monitorando a disponibilidade hdrica e os reservatrios
de grande porte. Para tal, a Plataforma TerraMA fornece
informaes sobre as previses meteorolgicas e os avisos
de alerta que so repassados Proteo e Defesa Civil
Estadual.

Exemplo: o Centro Integrado de Alertas de Desastres


Naturais (CIADEN), instalado em Cabrlia Paulista/SP,
tambm faz uso do TerraMA. Esse sistema operado em
parceria e em forma de rede com a REDEC-17 da Proteo
e Defesa Civil Estadual. A rede conta com uma central
localizada no CIADEN, que atende a trinta e nove municpios
da regio.
240 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

H tambm sistemas de alerta mais simples baseados na participao da


comunidade, caracterizados pelo uso de equipamentos de baixo custo e de fcil manejo,
podendo, portanto, serem operados pelos membros da prpria populao, tanto na fase
de monitoramento como de alerta (OEA, 2010).
Um bom exemplo deste tipo de sistema o Sistema de Alerta e Alarme
Comunitrio, que faz parte das Aes de Preveno e Preparao das Comunidades
frente aos desastres relacionados s chuvas fortes e/ou prolongadas, realizado pela
Subsecretaria Municipal de Proteo e Defesa Civil da Cidade do Rio de Janeiro. Entre
as aes realizadas, foi implantado um NUPDEC (Ncleo Comunitrio de Proteo e
Defesa Civil), que tem o objetivo de qualificar a resilincia da populao residente nas
regies mais vulnerveis da cidade, e foi operacionalizado o Sistema de Alerta e Alarme
Comunitrio para Chuvas Fortes (Sistema A2C2), com o acionamento de mensagens
SMS para os avisos de alerta, e com sirenes - para os avisos de alarme, ambos inditos
no Brasil. O Sistema de Alarme com Sirenes j foi implantado em 103 comunidades no
Rio de Janeiro. O mapeamento de risco das encostas realizado pela Fundao GEO-Rio
serviu de base para a escolha dos locais onde seriam implantadas as sirenes.
Com a implantao dos NUPDEC foi feita a mobilizao e preparao das
comunidades, tendo como foco os Agentes Comunitrios de Sade (ACS), os presidentes
das Associaes de Moradores e integrantes de outros Programas Comunitrios
Municipais (Agentes Ambientais e Guardies dos Rios).

8.2 Aparelhamento e apoio logstico


A Proteo e Defesa Civil no Brasil est organizada de forma sistemtica, atravs
do Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC), o qual centralizado
pela Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil (SEDEC), rgo do Ministrio da
Integrao Nacional. De acordo com o Artigo 11 da Lei N 12.608/2012, a estrutura do
SINPDEC composta pelos seguintes rgos:
rgo consultivo: composto pelo Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil
(CONPDEC);
rgo central: composto pela Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil
do Ministrio da Integrao Nacional, responsvel por coordenar o planejamento,
articulao e execuo dos programas, projetos e aes da Proteo e Defesa Civil;
rgos regionais de Proteo e Defesa Civil: composto pelas Coordenadorias
Regionais de Proteo e Defesa Civil (CORPDEC), ou rgos correspondentes, localizados
nas cinco macrorregies geogrficas do Brasil e responsveis pela articulao e
coordenao do Sistema em nvel regional;
rgos estaduais e do Distrito Federal de Proteo e Defesa Civil: composto
pelas Coordenadorias Estaduais de Proteo e Defesa Civil (CEPDEC) ou rgos
correspondentes, responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em nvel
estadual;
rgos municipais de Proteo e Defesa Civil: composto pelas Coordenadorias
Municipais de Proteo e Defesa Civil (COMPDEC) ou rgos correspondentes e Ncleos
Comunitrios de Proteo e Defesa Civil (NUPDEC), ou entidades correspondentes,
responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em nvel municipal;
MONITORANDO OS RISCOS 241

rgos setoriais dos trs mbitos de governo: abrangem os rgos e as


entidades da Administrao Pblica Federal, envolvidos na ao da Proteo e Defesa
Civil;
rgos de apoio: rgos pblicos e entidades privadas, associaes de
voluntrios, clubes de servios, organizaes no governamentais, associaes de
classe e comunitrias, que apoiam os demais rgos integrantes do Sistema. O SINPDEC
poder mobilizar a sociedade civil para atuar em situao de emergncia ou estado de
calamidade pblica, coordenando o apoio logstico para o desenvolvimento das aes de
Proteo e Defesa Civil.
Todos os rgos do SINPDEC tm atribuies fundamentais, mas a atuao da
COMPDEC extremamente importante, tendo em vista que os desastres ocorrem no
municpio. Dessa forma esse captulo tem por objetivo apresentar como funciona a
estrutura do SINPDEC, principalmente no que se refere COMPDEC.

8.2.1 Estrutura da Coordenadoria Municipal de Proteo e Defesa Civil


(COMPDEC)
Em cada municpio predomina uma viso poltico-administrativa e uma cultura
de percepo do risco distinta. Dessa forma, as aes municipais nem sempre colocam
a atividade de gesto de risco em patamar de igualdade com outras aes ou polticas.
Em face disto e com o intuito de atender as competncias exigidas pela Poltica Nacional
de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC), indispensvel que cada municpio possua uma
Coordenadoria Municipal de Proteo e Defesa Civil (COMPDEC), encarregada da gesto
do risco e do gerenciamento de desastres. Nesse sentido ressalta-se que no caso de
ocorrncia de um desastre, o municpio tem de comprovar a existncia e o funcionamento
do rgo municipal de Proteo e Defesa Civil para habilitar a transferncia de recursos
federais.
A principal atribuio da COMPDEC conhecer e identificar os riscos de desastres
no municpio. A partir deste conhecimento, possvel preparar-se para enfrent-los,
com a elaborao de planos especficos onde estabelecido o que ser feito, por quem
ser feito, como e quando deve ser feito. A COMPDEC tem, em sua rea de atuao, as
seguintes competncias, conforme o artigo 8 da Lei N 12.608, de 10 de abril de 2012:
IX. executar a PNPDEC em mbito local;
X. coordenar as aes do SINPDEC no mbito local, em articulao com a
Unio e os Estados;
XI. incorporar as aes de Proteo e Defesa Civil no planejamento
municipal;
XII. identificar e mapear as reas de risco de desastres;
XIII. promover a fiscalizao das reas de risco de desastre e vedar novas
ocupaes nessas reas;
XIV. declarar situao de emergncia e estado de calamidade pblica;
XV. vistoriar edificaes e reas de risco e promover, quando for o caso, a
242 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

interveno preventiva e a evacuao da populao das reas de alto risco


ou das edificaes vulnerveis;
XVI. organizar e administrar abrigos provisrios para assistncia
populao em situao de desastre, em condies adequadas de higiene
e segurana;
XVII. manter a populao informada sobre reas de risco e ocorrncia de
eventos extremos, bem como sobre protocolos de preveno e alerta e
sobre as aes emergenciais em circunstncias de desastres;
XVIII. mobilizar e capacitar os radioamadores para atuao na ocorrncia
de desastre;
XIX. realizar regularmente exerccios simulados, conforme Plano de
Contingncia de Proteo e Defesa Civil;
XX. promover a coleta, a distribuio e o controle de suprimentos em
situaes de desastre;
XXI. proceder avaliao de danos e prejuzos das reas atingidas por
desastres;
XXII. manter a Unio e o Estado informados sobre a ocorrncia de desastres
e as atividades de proteo civil no Municpio;
XXIII. estimular a participao de entidades privadas, associaes de
voluntrios, clubes de servios, organizaes no governamentais e
associaes de classe e comunitrias nas aes do SINPDEC e promover o
treinamento de associaes de voluntrios para atuao conjunta com as
comunidades apoiadas; e
XXIV. prover soluo de moradia temporria s famlias atingidas por
desastres.
A Coordenadoria deve estar diretamente ligada ao Prefeito Municipal e o seu
coordenador possuir a funo de Secretrio. Os meios materiais e humanos devem
ser suficientes para manter uma articulao interna (dentro da Prefeitura) e externa
(com as demais entidades da comunidade), capazes de enfrentar com desenvoltura os
desastres locais. Deve estar organizada com profissionais capacitados para desenvolver
um relacionamento timo com as demais entidades envolvidas nas suas atividades.
A estrutura da COMPDEC deve ser formatada a partir de:
um arcabouo ou estrutura legal, o qual representado pelo conjunto de leis,
decretos e portarias. Ele confere competncia e legitimidade, sendo o que lhe dar
sustentao jurdica;
um arcabouo poltico, o qual revela o propsito da organizao. Ele composto
pela capacidade de articulao do Coordenador, identifica-se pela posio que o rgo
de Proteo e Defesa Civil ocupa no organograma municipal e lhe d espao para a
construo de apoios e sustentaes para o conjunto de aes a serem realizadas;
um arcabouo de recursos humanos que permita COMPDEC a realizao das
MONITORANDO OS RISCOS 243

suas misses com uma capacidade mnima na resposta, bem como dar uma resposta
adequada no quesito qualidade. A quantidade de pessoas deve estar dosada ao conjunto
de responsabilidades, podendo ser estabelecida a partir da extenso territorial e da
magnitude dos riscos. A qualidade e a competncia das pessoas revelam-se pela
capacitao e perfil (competncias, habilidades e aptides). Assim, necessariamente,
dever se destinar recursos para investimentos na capacitao. Aqui, importante
frisar a necessidade de que se tenham, de preferncia, recursos humanos (servidores
pblicos efetivos) no rgo municipal de Proteo e Defesa Civil, para que no se percam
os investimentos e se mantenha a memria;
um arcabouo material e financeiro que permita apoiar o conjunto de aes
e, tambm, realizar de forma eficiente e eficaz a sua funo, complementando os
requisitos que se exige dos recursos humanos. Para tal, se faz necessria a articulao
permanente do gestor com os demais rgos municipais com a finalidade de influenciar
na destinao de recursos a partir da insero de planos, metas, finalidades e aes
no Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria
Anual (LOA);
um arcabouo estratgico, ttico operacional, o qual representa o conjunto de
diretrizes, metas, planos e resultados que devem ser perseguidos pelo rgo municipal
de Proteo e Defesa Civil. Seu portal de ingresso a Poltica Municipal de Proteo e
Defesa Civil, construda a partir da realidade local. Uma estrutura municipal de resposta
s exigncias da Proteo e Defesa Civil precisa consolidar-se a partir de: a) estrutura
organizacional; b) estrutura oramentria e financeira; c) estrutura de pessoal; d)
estrutura de equipamentos; e) estrutura social e comunitria.

8.2.2. Estrutura de pessoal na COMPDEC


A gesto de risco de desastres (preveno, mitigao e preparao), bem como
o seu gerenciamento (resposta e recuperao), exige a atuao contnua, integrada e
coordenada da COMPDEC. Para tal, necessria a existncia de um grupo de pessoas
coordenado, com objetivos comuns, bem como da institucionalizao dos recursos
necessrios. A estrutura de pessoal de uma COMPDEC varia de acordo com os riscos
de cada comunidade, bem como a dimenso do municpio.
Para os municpios de mdio e grande porte, a equipe da COMPDEC poder ser
composta por um Coordenador ou um Secretrio-Executivo; um Conselho Municipal e
por reas e setores que desenvolvam principalmente as seguintes atribuies:
rea Administrativa: secretaria, cadastramento e reviso de recursos materiais,
humanos e financeiros;
rea de Minimizao de Desastres: dever ser composta por dois setores: (1)
Setor de Preveno de Desastres responsvel pela Avaliao de Riscos aos quais o
municpio est sujeito e Reduo de Riscos de Desastres; e (2) Setor de Preparao
para Emergncias e Desastres responsvel pelo desenvolvimento institucional, de
recursos humanos (cursos de treinamento) e cientfico-tecnolgicos, mobilizao,
monitorizao, alerta, alarme, aparelhamento, apoio logstico, entre outros;
rea Operacional composta por dois setores: (1) Setor de Resposta e
Reabilitao aos Desastres responsvel pelas atividades de socorro s populaes
244 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

em risco, assistncia aos habitantes afetados e reabilitao dos cenrios dos desastres;
e (2) Setor de Reconstruo responsvel pelo restabelecimento dos servios pblicos
essenciais, reconstruo e/ou recuperao das edificaes e infraestrutura, servios
bsicos necessrios a restabelecer a normalidade;
Centro de Operaes: com planto 24 horas em municpios de grande porte.

Nos municpios de pequeno porte, a estrutura organizacional da COMPDEC pode


ser mais simplificada, composta pelo seguinte:
coordenador ou secretrio-executivo;
tcnico que ter atribuies de cadastramento e de reviso de recursos;
responsvel pelo setor tcnico-operativo que desenvolver as atividades de
minimizao de desastres e emergenciais.
O Coordenador, ou Secretrio-Executivo, da COMPDEC deve ser um profissional
experiente e com reconhecida capacidade tcnica em gerenciamento de desastres;
ele precisa ter acesso ao Prefeito; competncia e autoridade para tomar decises em
situaes de crise.
Os demais integrantes da COMPDEC devero ser servidores efetivos da
Administrao Pblica Municipal com dedicao exclusiva nas atividades de Proteo
e de Defesa Civil. Os funcionrios da COMPDEC devem fazer parte do quadro efetivo
da Prefeitura Municipal. importante frisar que a seleo de recursos humanos para
compor o quadro de servidores da COMPDEC dever observar as caractersticas dos
desastres que ocorrem no municpio, dando preferncia aos profissionais que possam
atuar nessas circunstncias de desastres.
Independentemente do tamanho e da quantidade dos recursos humanos e
logsticos, a COMPDEC s ser eficiente se estiver preparada para coordenar os atores
sociais disponveis na comunidade para as aes de preveno e resposta a eventos
adversos. Assim, e considerando que as aes de Proteo e de Defesa Civil so
particularmente especficas, fundamental a capacitao de todos os servidores e
voluntrios para o pleno exerccio de suas atividades.

8.2.3. Perfil profissional para atuao na Proteo e Defesa Civil


As competncias representam um conjunto de conhecimentos, habilidades e
atitudes necessrias para o desenvolvimento de determinadas atividades profissionais.
A seguir, sero expostos alguns exemplos de conhecimentos, habilidades e aptides
gerais para a atuao nas atividades de Proteo e Defesa Civil nos municpios:

a. CONHECIMENTOS
I. Conhecimentos bsicos de tcnicas de salvamento;
II. Conhecimento da estrutura do SINPDEC;
III. Conhecimento e preenchimento da documentao;
MONITORANDO OS RISCOS 245

IV. Conhecimento dos princpios e prticas da administrao pblica;


V. Domnio em computao editor de textos, planilhas, banco de dados e
outros softwares;
VI. Capacitao em primeiros socorros;
VII. Noes de trabalho comunitrio;
VIII. Noes de Meteorologia; Hidrologia; ventos; clima;
IX. Noes de Geografia do estado e do municpio;
X. Noes de Topografia e Dinmica de Solo;
XI. Noes de Sociologia e Psicologia Social Aplicada;
XII. Noes de Sociologia e Psicologia dos Desastres;
XIII. Noes de Cartografia;
XIV. Noes de Direito e Gesto Ambiental;
XV. Noes de Direito Financeiro e Oramento;
XVI. Noes de Direito Penal;
XVII. Noes de Direito Urbanstico;
XVIII. Economia Municipal;
XIX. Noes de Processo Legislativo;
XX. Tcnicas de Planejamento;
XXI. Noes de Gesto de Desastres;
XXII. Noes sobre Meio Ambiente.

b. HABILIDADES
I. Operar computador e os softwares utilizados em Proteo e Defesa Civil;
II. Conduzir veculo automotor mdio e leve;
III. Preencher formulrios especficos;
IV. Gerenciar riscos;
V. Administrar emergncias;
VI. Planejamento de defesa e emergncia;
VII. Identificar reas de risco.

c. APTIDES
I. Relacionamento humano;
II. Sentido de justia;
III. Resistncia fsica;
IV. Equilbrio emocional;
V. Carter conciliador;
VI. Assessorar gestores municipais.
246 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

8.2.4. Estrutura oramentria e financeira na COMPDEC


No haver poltica pblica onde no houver oramento e no haver recurso onde
no houver planejamento oramentrio, representado basicamente pela Lei do Plano
Plurianual (PPA), Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual
(LOA). A instituio de um Fundo Municipal de Proteo e Defesa Civil pode comear a
partir da destinao de recursos do IPTU e do IPVA, em percentuais modestos, mas que
permitir aos gestores da Proteo e Defesa Civil encaminhar aes decorrentes da
Poltica Municipal de Proteo e Defesa Civil.

8.2.5. Estrutura de equipamentos na COMPDEC


No que se refere estrutura, preciso um espao fsico especfico e adequado,
dotado de infraestrutura necessria: carro, GPS, equipamentos, telefone, internet, etc.
A Tabela 8.1 apresenta uma sugesto em relao estrutura de equipamentos de uma
COMPDEC, que poder variar de acordo com a demanda existente em cada municpio.
Tabela 8.1. Estrutura de equipamentos para a COMPDEC

Material/Equipamento Discriminao
Aparelho GPS
Bons
Botas de borracha
Cmera Fotogrfica Digital
Capas de chuva
Coletes ostensivos
Computadores
Cones de sinalizao
Projetores
Gerador de energia
Holofotes
Impressora
Imvel para instalao da Defesa Civil Dotado de garagem, rea para depsito, Sala de Cenrio, espao para recebimento do pblico.

Instalaes
Jogos de canetas Diversas cores.

Lanternas Baterias de longa durao.

Luvas
Mapas diversos Adequados para rascunhos e planos imediatos.
Mapas temticos
Mscara de proteo Respirador semifacial, filtro qumico/mecnico.

Notebook c/ acesso porttil internet


Quadros brancos
Quadros magnticos
Rdios Receptores/transceptores estao fixas.
Rdios Receptores/transceptores portteis.
Sinalizadores noturnos
Softwares Editor de textos, Planilhas, Banco de dados, Apresentaes, Cartografia e Geoprocessamento.

Telefone celular
Televiso 42
Veculo automotor Camioneta 4x4, banco de couro ou courvin, identificada, dotada de sirene e luzes de emergncia,
rdiotransmissor/receptor na frequncia do Corpo de Bombeiros.
MONITORANDO OS RISCOS 247

8.2.6. Estrutura dos Ncleos Comunitrios de Proteo e Defesa Civil (NUPDEC)


A legislao estabelece como instrumento de participao social das comunidades
os NUPDECs conforme apresentado anteriormente no captulo 7. As associaes de vilas
e bairros, os clubes de servios, as organizaes religiosas, a escola, o crculo de pais
e mestres so importantes instrumentos para a mudana na cultura da percepo do
risco e na eficcia e eficincia da realizao das polticas de proteo das pessoas contra
os efeitos dos eventos extremos. O carter comunitrio das aes de enfrentamento dos
desastres, em qualquer das fases da gesto de risco e gesto de desastres, tem como
princpio a participao de todos, uma vez que o cidado ao mesmo tempo o principal
protagonista e o mais importante destinatrio das aes realizadas diante do evento
extremo.
As aes preventivas de Proteo e Defesa Civil podem estar, intimamente,
ligadas s questes ambientais. Para isto, incorpora-se o princpio da participao,
diante dos interesses difusos e coletivos que envolvem as atividades de Proteo e
Defesa Civil, exigindo que cada um d a sua participao no processo. Neste contexto,
fundamental a participao da populao nas audincias pblicas promovidas, sendo
esta a principal ferramenta de participao social prevista na Lei n 12.608.
O bom desempenho dos NUPDECs depende do apoio das equipes tcnicas da
COMPDEC, que devem buscar o mximo de interao com as comunidades locais.
Recomendam-se como tpicos para capacitao dos membros dos NUPDEC: noes
bsicas de Proteo e Defesa Civil, anlise de riscos, primeiros socorros, educao
ambiental, atendimento aos acidentes domsticos etc., acompanhados de simulados
peridicos. importante que se valorize a definio de metas a serem atingidas, dentro
dos prazos estipulados, a avaliao dos resultados e o desempenho dos NUPDECs.
248 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Referncias
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MONITORANDO OS RISCOS 249

KOBIYAMA, M.; MENDONA, M.; MORENO, D. A.; MARCELINO, I. P. V. O.;


MARCELINO, E.; GONALVES, E. F.; BRAZETTI, L. L. P.; GOERL, R. F.; MOLLERI, G. S.
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CAPTULO 9
INFORMANDO
E COMUNICANDO
OS RISCOS
252 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

9. Informando e comunicando os riscos

Este tpico tem por objetivo possibilitar ao aluno:


compreender como o conceito de comunicao de
riscos adquire importncia na sociedade atual;
verificar como a comunicao pode auxiliar na
preveno de risco de desastres;
conhecer alguns modelos de comunicao de riscos;
auxiliar na elaborao de um Plano de Comunicao
de Riscos;
explorar algumas ferramentas de comunicao de
risco e suas aplicaes.

A gesto de riscos um processo complexo que envolve diversos atores, com


distintas atribuies e em diferentes contextos. Neste cenrio, a comunicao de
riscos aproxima e mobiliza esses atores em torno das aes de preveno, mitigao
e preparao de desastres, tornando-se indispensvel para a eficcia da prpria
gesto de riscos. As informaes disponibilizadas atravs dos diferentes mecanismos
de comunicao devem ser de fcil acesso e linguagem, proporcionar a construo
do conhecimento, facilitar o dilogo e qualificar o processo de tomada de deciso. A
comunicao de riscos um processo interativo que visa atender a esses objetivos.

9.1 A importncia da comunicao de riscos


A comunicao de riscos pode ser definida, de acordo com o Conselho Nacional
de Pesquisas dos Estados Unidos (National Research Council, 1989), como um
processo interativo de troca de informaes e opinies entre os indivduos, grupos e
instituies, que frequentemente envolve vrias mensagens sobre a natureza do risco
ou expressa preocupaes e opinies legais e institucionais sobre a gesto do risco.
A diferena entre a comunicao e a informao est na interao e dilogo que a
primeira gera: informar um ato unilateral e concentra-se na transmisso de uma
mensagem; comunicar, por outro lado, refere-se a um ato de dilogo, por meio do qual
sujeitos capazes de linguagem e ao produzem entendimento e conhecimento sobre
determinado assunto (SAMPAIO, 2001).
Nesse sentido, existem elementos fundamentais para que o processo de
comunicao ocorra. So eles: a fonte de informao da mensagem, o emissor,
a mensagem, a sua codificao, o meio pelo qual a mensagem transmitida, os
eventuais rudos, o receptor, a decodificao da mensagem, o retorno do receptor sobre
a mensagem recebida, o conhecimento gerado e o contexto no qual essa mensagem
transmitida.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 253

Na esfera da comunicao de riscos, o contedo da mensagem que direciona o


dilogo entre os sujeitos deve estar vinculado temtica da gesto dos riscos, gerando um
conhecimento capaz de qualificar a percepo, de estimular a participao institucional
e comunitria em torno das aes de preveno, mitigao e preparao. Por isso, a
escolha da linguagem, do contedo, da forma como a mensagem ser transmitida e o
meio a ser utilizado, devem ser adequados ao pblico e aos objetivos estabelecidos com
o processo de comunicao.

Exemplo: se a comunicao sobre gesto de riscos


acontecer nas escolas e for direcionada ao pblico
infantil, formas ldicas podem ser eficazes e capazes
de gerar interlocuo e aprendizagem sobre o tema
(Figura 9.1).

Figura 9.1. Teatro de Proteo e Defesa Civil nas escolas.


Fonte: Defesa Civil de Itaja/SC.

O desenvolvimento de novas tecnologias e meios de comunicao possibilitou


transmisses e trocas mais rpidas de informao, assim como as novas ferramentas
favoreceram o registro e a divulgao desse contedo, compartilhando o conhecimento
entre os atores envolvidos no processo de gesto dos riscos.
cada vez mais evidente que a participao inteligente de todos esses atores
(rgos governamentais, organizaes, institutos de pesquisa, agentes de Proteo
e Defesa Civil, populao etc.) qualifica o processo de comunicao, auxiliando no
monitoramento, na divulgao de informaes, nos alertas e nas medidas preventivas e
mitigatrias adotadas. Para tanto, preciso que o acesso informao seja facilitado,
disponibilizado em diversos meios e em linguagem compreensvel populao,
proporcionando que a interao seja gil e correta. A seguir, alguns exemplos de meios
de comunicao que podem ser instrumentos na comunicao de riscos:
254 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Rdio (Figura 9.2):

Figura 9.2. Entrevista com a Defesa Civil sobre as aes para a minimizao de desastres em uma rdio.
Fonte: Folha de Pernambuco.

Jornais (Figura 9.3):

Figura 9.3. Diferentes jornais como meio de comunicao de riscos.

Televiso (Figura 9.4):

Figura 9.4. Notcias veiculadas sobre a conferncia de Sendai, no Japo.


Fonte: Prefeitura de Duque de Caxias/RJ.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 255

Portais de Notcias (atravs da internet) (Figura 9.5):

Figura 9.5. Notcia sobre simulado com crianas na regio serrana do Rio de Janeiro.
Fonte: Globo.com.

Redes sociais (Figura 9.6):

Figura 9.6. Diferentes Redes Sociais que podem ser utilizadas como meio para a
comunicao de riscos.

Quando a comunicao de riscos consegue ser estabelecida entre os diferentes


atores ela se torna, portanto, uma ferramenta importante para a promoo da
cultura de gesto de riscos e do gerenciamento de desastres. Ela ajuda a minimizar
a propagao de rumores, a falta, excesso ou conflito de informaes sobre os riscos
de desastres. Alm disso, pode propiciar uma tomada de deciso mais consciente por
todos os segmentos da sociedade e uma gesto de risco de desastre mais adequada s
necessidades da populao (Figura 9.7).

Figura 9.7. Pesquisadores discutindo simulaes das mudanas climticas em frente ao painel HiPerWall com 220
megapixel na Universidade da Califrnia, em San Diego.
Fonte: National Science Foundation.
256 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Alm de servir como ferramenta para a tomada de deciso, a comunicao de


riscos ajuda tambm a reduzir a desinformao e manipulao de informaes que
podem ocorrer em diferentes meios de comunicao e a prover informao suficiente
populao, transmitindo o conhecimento de especialistas para o pblico leigo.
Em 2011, foi publicado pelas Naes Unidas (ONU/EIRD, 2011) um guia para
jornalistas que cobrem o tema da reduo do risco de desastres, apontando as
principais razes para informar o pblico sobre essa temtica. Dentre as razes
elencadas, destacam-se a abrangncia e a importncia da comunicao visando
reduo dos riscos de desastres. Mais do que apenas noticiar um desastre que ocorreu,
esta comunicao parte fundamental de um processo de gesto de riscos, pois pode
contribuir para a qualificao da percepo dos atores envolvidos e mobiliz-los em
torno do tema. vlido relembrar que a reduo de riscos de desastres uma questo
que envolve diferentes esferas:
poltica: com o aumento do nmero de eventos e da quantidade de pessoas
atingidas, aumenta tambm a exigncia para que os governos tenham maior
compromisso poltico e tomem as medidas adequadas de gesto de riscos e da sua
respectiva comunicao;
econmica: os desastres tm custos econmicos muito elevados, cujos efeitos
podem ser duradouros na economia de uma nao/localidade. uma questo de cunho
econmico, portanto, avaliar como os recursos podem ser investidos de forma a realizar
uma correta gesto de riscos;
de direitos humanos: faz parte da responsabilidade dos governos, proteger a
populao, sendo a gesto de riscos fundamental para preservar os direitos humanos
antes, durante e aps um desastre;
ambiental: a correta gesto ambiental tem papel muito importante na gesto
de riscos de desastres, pois alguns ecossistemas podem evitar mudanas climticas e
servir de barreira natural para um eventual desastre, ajudando a proteger comunidades
vulnerveis;
cultural: a cultura de cada comunidade influencia em como seus membros
percebero os riscos e como reagiro a um evento adverso. Por isso importante
trabalhar essa percepo e valorizar o conhecimento local para tornar a comunidade
mais resiliente;
de gnero: nos pases mais pobres, mulheres e crianas so os mais afetados
pelos desastres. importante fortalecer as lideranas femininas, investir na educao
e combater a desigualdade de gnero (nas oportunidades de trabalho, no acesso
educao e aos espaos de participao).

A relevncia estratgica da comunicao para reduo de riscos de desastres


foi apontada pela ONU no Marco de Ao de Hyogo (2005-2015) e, considerando a
experincia adquirida, reforada no Marco de Sendai (2015-2030). No Marco de Ao
de Hyogo (2005-2015), a comunicao de riscos configurou uma de suas prioridades de
ao:
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 257

Oferecer informao relevante sobre o risco de desastres


e meios de proteo, em particular para aqueles cidados
que habitam zonas de alto risco.

Trabalhar conjuntamente com os meios de comunicao


em atividades dirigidas conscientizao sobre a reduo
do risco de desastres.

Ao determinar papis e responsabilidades especficas para as partes interessadas,


no que se refere aos meios de comunicao, o Marco de Sendai (2015-2030) define que
esses devam assumir um papel ativo e inclusivo nos nveis local, nacional, regional e
global, em estreita cooperao com autoridades nacionais.
A primeira prioridade de ao do Marco de Sendai prev a necessidade de uma
compreenso clara dos perigos aos quais uma comunidade est exposta. Uma das
maneiras possveis para que essa compreenso acontea de maneira efetiva est
baseada no uso da tecnologia da informao e comunicao.
Segundo o Marco de Sendai, os meios de comunicao, alm de contriburem
com um modo fcil do pblico entender o contedo comunicado, tambm devem apoiar
sistemas de alerta precoce e medidas de proteo para salvar vidas e estimular o
envolvimento da comunidade em campanhas educativas e consultas pblicas.
Os sistemas de alerta representam a prioridade de ao 4 do Marco de Sendai,
que ressalta:

Melhorar a preparao para desastres a fim de providenciar


uma resposta eficaz e para fortalecer as aes vinculadas
recuperao, reabilitao e reconstruo.

Para a consecuo desta prioridade de ao, alm de outros aspectos, o Marco


de Sendai prope:

Investir, desenvolver, manter e fortalecer sistemas de previso e alerta


precoce focados nas pessoas, para vrios perigos e multissetoriais,
mecanismos de comunicao de emergncia e risco de desastres,
tecnologias sociais e sistemas de telecomunicaes de monitoramento de
perigos. Desenvolver esses sistemas por meio de um processo participativo.
Adequ-los s necessidades dos usurios, incluindo necessidades sociais e
culturais, especialmente de gnero. Promover a aplicao de equipamentos
e instalaes de alerta precoce simples e de baixo custo e ampliar os canais
de difuso para informaes de alerta precoce sobre desastres naturais.
258 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Para apoiar a comunicao de riscos, recomendvel que as entidades


responsveis (UNISDR, 2015):
assumam um papel ativo e inclusivo nos nveis local, nacional, regional e global,
contribuindo para a sensibilizao e para o entendimento do pblico;
divulguem informaes precisas e no confidenciais sobre risco de desastres,
perigos e desastres, incluindo desastres de pequena escala, de modo fcil de entender,
simples, transparente e acessvel, em estreita cooperao com as autoridades nacionais;
adotem polticas de comunicao especficas para a reduo do risco de
desastres;
apoiem os sistemas de alerta precoce e medidas de proteo para salvar vidas;
e estimulem uma cultura de preveno e de forte envolvimento da comunidade
em campanhas de educao pblica e consultas pblicas em todos os nveis da
sociedade.

Para saber mais sobre os sistemas de


monitoramento e alerta, acesse o captulo 8.

9.2 Os modelos de comunicao de riscos


Toda pessoa tem o direito de participar do processo de tomada de deciso que diz
respeito sua vida. A comunicao de risco torna-se, desta maneira, necessria para a
democratizao e a efetividade deste processo.
De acordo com o CEPED-UFSC (2012), comumente so adotados quatro modelos
de comunicao de riscos:
1) direto;
2) miditico;
3) intrainstitucional;
4) interinstitucional.

9.2.1 Modelo direto


O modelo de comunicao direto aquele que parte do rgo responsvel para a
populao, sem a utilizao ou mediao de outros meios de comunicao. A Proteo e
Defesa Civil pode comunicar-se diretamente com a populao ao, por exemplo, explicar
os procedimentos para a realizao de um simulado e esclarecer eventuais dvidas
dos participantes (Figura 9.8), realizar uma oficina com a populao para orientao e
capacitao voltadas preveno de riscos ou mesmo quando um agente da Proteo
e Defesa Civil faz a vistoria em moradias e conversa com os moradores sobre os riscos
existentes e as medidas que devem ser adotadas.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 259

Este modelo tem a vantagem de transmitir o contedo diretamente da instituio


para o pblico, evitando que sejam divulgadas informaes em excesso ou em falta, bem
como informaes conflitantes. Por outro lado, como no conta com o auxlio de meios
de comunicao, a mensagem pode no chegar a um nmero to grande de pessoas.

Figura 9.8. Apresentao dos procedimento para a realizao de um simulado


de atendimento a desastres em Canoas, Rio Grande do Sul.
9.2.2 Modelo miditico
O modelo de comunicao miditico parte do rgo responsvel (Ex.: Proteo e
Defesa Civil) e utiliza um ou mais meios de comunicao de massa para alcanar toda
a sociedade. A Figura 9.9 um exemplo do modelo miditico de comunicao, no qual o
agente de Defesa Civil utiliza um veculo de comunicao para divulgar informaes de
forma a alcanar uma grande parcela da populao.
Cabe aqui destacar a importncia da correta comunicao da informao. A
comunicao parte da estratgia de reduo de risco de desastres, servindo para
prevenir e conscientizar a populao. preciso, portanto, ampliar o enfoque dado
pelos meios de comunicao, concedendo tambm espao e destaque para a etapa de
preveno e no apenas para a cobertura durante e aps a ocorrncia de um evento
adverso (ONU/EIRD, 2011).
Para colaborar durante a etapa de preveno, possvel emitir alertas; produzir e
veicular matrias sobre as ameaas existentes, suas causas e como pode-se reduzir ou
mitigar seus efeitos, bem como contedos que favoream a percepo de riscos; divulgar
simulados, campanhas educacionais, trabalhos e pesquisas, boletins meteorolgicos,
contatos de organizaes e de onde buscar mais informaes; sensibilizar para o tema
da gesto de riscos, mantendo viva a memria sobre desastres anteriores.
J para as etapas de resposta e reconstruo, os meios de comunicao podem
auxiliar divulgando boletins informativos com as consequncias do evento adverso,
quais servios funcionam, onde h pontos de atendimento para a populao, onde
encontrar mais informaes, qual foi a causa do ocorrido, como possvel ajudar/
fazer doaes, quais contatos de agentes e organizaes so teis para a populao.
Alm disso, os meios de comunicao podem exercer um importante papel na hora de
questionar e cobrar os responsveis, assim como fiscalizar as medidas adotadas e o
emprego dos recursos, mantendo o pblico informado sobre as providncias que esto
sendo tomadas.
260 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Figura 9.9. Entrevista do Coordenador da Defesa Civil de Palmares PE, para a rede local de televiso.
Fonte: Prefeitura dos Palmares/PE.

Para que a comunicao funcione de forma efetiva, necessrio que esta esteja
adequada ao seu pblico-alvo (para uma populao onde h um grande nmero de
analfabetos, por exemplo, pode ser mais eficiente, a comunicao por rdio e o uso
de cartazes com cones e sinalizaes grficas) e que a linguagem empregada seja
compreensvel e apropriada ao contexto, de forma a conscientizar e mobilizar, mas
sem gerar ansiedade ou medo excessivo na populao. Alm disso, os veculos de
comunicao devem verificar o contedo divulgado (com profissionais e tcnicos da
rea, institutos de pesquisa e demais responsveis), de modo que as informaes
transmitidas estejam claras e em sintonia com os rgos de Proteo e Defesa Civil,
mantendo assim sua credibilidade e colaborando com a gesto de risco de desastres.

9.2.3 Modelo intrainstitucional


O modelo intrainstitucional o tipo de comunicao de risco que acontece dentro
de uma mesma instituio, podendo ocorrer inclusive entre diferentes nveis, como

Figura 9.10. A Presidente Dilma no lanamento do programa voltado preveno de


desastres naturais no Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres - CENAD.
Fonte: Empresa Brasil de Comunicao S/A - EBC.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 261

nacional, estadual e municipal. Na Proteo e Defesa Civil, por exemplo, a Secretaria


Nacional de Proteo e Defesa Civil deve comunicar-se com os centros de pesquisas que
a subsidiam com informaes (CENAD, CEMADEN) e orientar corretamente o trabalho
das Coordenadorias Municipais de Proteo e Defesa Civil (Figura 9.10). A comunicao
interna essencial para o bom andamento das atividades, assim como a transmisso
precisa das informaes, agilizando a tomada de decises e as medidas necessrias
para o processo de gesto de riscos.

9.2.4 Modelo interinstitucional


O modelo interinstitucional de comunicao envolve a participao de diferentes
instituies ligadas direta ou indiretamente com as questes dos riscos (IBAMA,
Proteo e Defesa Civil, Corpo de Bombeiros, Ministrios, Secretarias etc.), buscando
uma comunicao de riscos integrada (Figura 9.11).
A comunicao interinstitucional muito significativa para que as informaes
e os dados disponveis nas diferentes instituies possam ser utilizados da maneira
mais estratgica e eficaz na gesto de riscos. Da mesma forma, os profissionais
dessas instituies devem se comunicar de modo que seus conhecimentos possam
colaborar com as demais reas envolvidas sem que haja desencontro de informaes
ou sobreposio de atividades.
A circulao da informao correta e coerente dentro das diferentes instituies
tambm evita que a comunicao dos riscos feita aos meios de comunicao seja
equivocada, que haja excesso de informaes divulgadas ou que notcias sejam
veiculadas em momentos menos oportunos.

Figura 9.11. Presidente Dilma Rousseff durante reunio para tratar de medidas
de apoio s regies afetadas pelas chuvas no estado do Rio de Janeiro.
Fonte: Palcio do Planalto.
262 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

9.3. Ferramentas de comunicao de riscos


Algumas ferramentas de comunicao de risco so:
campanhas de preveno de desastres;
divulgao do conhecimento tcnico, cientfico e tradicional;
produo de contedo jornalstico;
organizao de dados e informaes de forma estruturada.

9.3.1 Campanhas de preveno de desastres


A veiculao de campanhas de preveno de desastres possibilita a difuso da
informao, uma maior visibilidade s aes de Proteo e Defesa Civil e a divulgao
de boas prticas, alm de reforar o processo de manuteno de uma cultura de risco.
Por isso, os meios de comunicao tm um papel fundamental para a divulgao dessas
campanhas (Figura 9.12).
As campanhas de preveno podem ser coordenadas por rgos governamentais
(Proteo e Defesa Civil, Ministrios, Secretarias), organizaes no governamentais,
empresas privadas, escolas, associaes de moradores e demais organizaes da
sociedade civil. Podem incluir a realizao de oficinas, seminrios, palestras e contar
com verbas para repasse, ou podem focar na conscientizao da populao sobre os
riscos e na busca por mudanas de comportamento e por um maior engajamento na
etapa de preveno.

Figura 9.12. Campanha Cidades mais seguras.

9.3.2 Divulgao do conhecimento tcnico, cientfico e tradicional


A divulgao e as trocas de conhecimento podem ocorrer em diversos espaos e
atravs de diferentes atividades. Revistas especializadas no tema e revistas cientficas
so um canal de divulgao do conhecimento tcnico, cientfico e tradicional no
campo da cincia do risco. O seu principal propsito promover e ampliar a troca de
conhecimento, impresses, opinies e ideias sobre temas especficos.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 263

A realizao de seminrios e oficinas com a participao de tcnicos,


pesquisadores, agentes de Proteo e Defesa Civil, gestores pblicos e populao
tambm so uma oportunidade muito boa para o intercmbio de informaes, discusso
de projetos e resultados e para a integrao e a cooperao com o processo de gesto
de riscos (Figura 9.13). fundamental que nesses espaos exista a possibilidade de
todos os atores participarem, compartilhando suas experincias e conhecimentos e
aprendendo tambm com os demais.

Figura 9.13. Apresentao sobre Gesto Integral de Riscos durante o Seminrio Internacional
sobre Gesto Integrada de Riscos e Desastres, ocorrido em Braslia, 2011.
Fonte: Associao Brasileira de Mecnica dos Solos e Engenharia Geotcnica.

9.3.4 Produo de contedo jornalstico


A imprensa tem por funo cobrir um evento e transmitir os fatos sociedade
e, geralmente, tem forte presena nos locais de ocorrncia dos desastres. Antes que
ocorra o desastre, contudo, ela pode exercer um importante papel na etapa de preveno.
Ao visitar locais onde h situaes de risco e comunicar ao pblico essas informaes
(Figura 9.14), os veculos de comunicao ajudam a tornar pblico o problema, alertando
moradores, agentes de Proteo e Defesa Civil, gestores pblicos e demais instituies
para que essas possam tomar as medidas necessrias e, ao mesmo tempo, servindo
para fiscalizar e divulgar os resultados dessas medidas.

Figura 9.14. Reprter entrevista moradores de rea de risco de inundao, Nova Iguau/RJ.
Fonte: Blogspot Alcy Maihon.
264 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

A cobertura de temas relacionados a riscos e a desastres demanda conhecimento


prvio por parte dos profissionais jornalistas. A Proteo e Defesa Civil deve estar
preparada e capacitada para atender demanda de informaes da imprensa,
transmitindo sempre dados e informaes seguros e devidamente apurados para que
estes sejam repassados populao e sirvam como ferramenta de gesto de riscos.
importante definir quem falar com a imprensa, ou seja, quem ser o porta-voz da
notcia. Tambm devem ser considerados mais de um representante, tendo em vista
possvel acmulo de demandas a serem atendidas, dependendo da dimenso do
desastre.

O objetivo do porta-voz com o pblico reduzir o


desconhecimento sobre o assunto, orientar sobre medidas
de segurana e coloc-lo a par das aes que esto sendo
desenvolvidas para minimizar os impactos do evento adverso e
garantir o retorno normalidade (ZENATTI; SOUSA, 2011, p.41).

relevante que a populao seja informada de forma clara sobre:


qual a ameaa existente no local;
quem est mais vulnervel com relao a essa ameaa;
quais as recomendaes para essa populao e que medidas devem ser
tomadas;
quais medidas sero tomadas pela Proteo e Defesa Civil e pelos gestores
pblicos;
quais os telefones para contato com essas instituies;
onde sero divulgadas novas informaes sobre a situao.
Essas informaes so fundamentais para que a populao possa prevenir a
ocorrncia de desastres e se preparar para lidar com a situao adversa, podendo
tambm acompanhar as medidas que esto sendo tomadas e cobrar aes dos demais
responsveis.

9.3.5 Organizao de dados e informaes de forma estruturada


A organizao de dados e informaes de forma estruturada contribui para a
credibilidade da comunicao e formao da cultura de riscos em uma sociedade. Uma
base de dados organizada pode fornecer informao confivel a pesquisadores, agentes
de Proteo e Defesa Civil, gestores pblicos e meios de comunicao, favorecendo a
agilidade e confiana nos processos de tomada de deciso. Novas tecnologias facilitam
a consulta dessas informaes e permitem a colaborao dos atores na construo
de uma base de dados mais completa e atualizada (Figura 9.15), sempre recordando
que quanto mais acessvel e de fcil compreenso, mais essa informao beneficiar a
populao e a gesto de riscos.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 265

Figura 9.15. Mapa de zonas de evacuao e banco de dados com os centros de evacuao em
caso de ocorrncia de furaces na cidade de Nova Iorque nos Estado Unidos.
Fonte: New York City Map.

9.4 Elaborao de um Plano de Comunicao de Riscos


Para que as informaes sejam devidamente transmitidas populao,
fundamental que os ncleos de Proteo e Defesa Civil elaborem um Plano de
Comunicao que seja integrado com as estratgias de todos os setores envolvidos na
gesto de risco de desastres.
Este Plano, de acordo com Zenatti e Sousa (2011), deve ser desenvolvido nas
seguintes fases, considerando alguns elementos em cada uma delas:
antes do desastre: conhecer previamente as organizaes responsveis
pelos meios de comunicao e entender como funcionam (para o estabelecimento de
parcerias); divulgar aes de preveno, mitigao e preparao, utilizando os meios de
comunicao como instrumentos para qualificao da percepo de riscos; planejar e
preparar estratgias de comunicao para as fases seguintes (durante e ps-desastre);
durante o desastre: acompanhar aes de socorro, assistncia a vtimas e
reabilitao de cenrios, colocando em prtica as estratgias previstas na fase anterior
e avaliando as informaes antes de serem divulgadas, evitando possveis impactos
negativos e desnecessrios sobre a populao;
ps-desastre: transmitir informaes sobre os danos, prejuzos e aes para
reabilitao, avaliando as aes e corrigindo os erros de forma a contribuir para que a
percepo de novos riscos melhore nas comunidades e fortalea a gesto destes riscos.
vlido destacar que a comunicao de riscos deve ser planejada e executada na
fase antes do desastre, e estar baseada no conjunto de aes de Proteo e Defesa
Civil voltadas preveno, mitigao e preparao.
266 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Com base nessas aes, algumas questes so norteadoras para a constituio


do plano de comunicao de riscos (Figura 9.16):

Quais
A quem elas Quais os
informaes Como elas
deveriam ser meios a serem
devem ser deveriam ser
transmitidas empregados na
trabalhadas com transmitidas?
(pblico-alvo)? comunicao?
a comunidade?

Figura 9.16. Questes norteadoras para constituio do plano de comunicao de riscos.


Fonte: adaptado de Polfo (2000).

Dessa forma, o plano deve contemplar:


a) seleo do contedo da comunicao: basear-se nas aes de gesto de riscos
desenvolvidas e que sero desenvolvidas (em todas as esferas governamentais);
b) identificao do pblico-alvo: conhecer as caractersticas dos contextos e das
pessoas envolvidas no processo de comunicao;
c) levantamento dos pontos de encontro social: identificar os locais mais
frequentados pelas comunidades (escolas, clubes, centros esportivos, associaes
comunitrias etc.);
d) levantamento dos meios de comunicao: identificar os meios de comunicao
mais eficazes para o pblico-alvo (rdio, redes sociais, reunies, cartazes etc.).
e) elaborao de estratgias de aproximao e parcerias: identificar as estratgias
mais efetivas na aproximao com os principais atores, para o estabelecimento da
comunicao de riscos;
f) elaborao dos contedos e materiais para facilitar a comunicao: desenvolver
o contedo de gesto de riscos a ser comunicado, bem como os materiais que facilitaro
o processo (como cartilhas, panfletos, contedo para sites etc.);
g) avaliao do processo: identificar os aspectos positivos (para serem reforados)
e os aspectos a melhorar (para serem revistos) do plano de comunicao de riscos
elaborado e concretizado.

Para saber mais: pontos de destaque para o Plano de


Comunicao:
1. embora os veculos de comunicao dediquem muito
mais espao para a divulgao de tragdias, as assessorias
de imprensa podem contribuir para mudar essa realidade,
mostrando formas de evitar ou de lidar com risco de desastres;
2. assuntos que podem ser abordados pela imprensa para
contribuir com a dimenso preventiva de desastres: dados sobre
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 267

desastres j ocorridos; iniciativas de sucesso; ferramentas


j utilizadas para alertas e alarmes contextualizados
corretamente;
3. perguntas norteadoras para a elaborao de uma notcia: o
que se quer comunicar? quando o fato ocorreu? com quem
o fato aconteceu? onde ocorreu? como ocorreu?

Resumindo
A comunicao de riscos pode contribuir em todas as etapas do processo de
gesto de riscos de desastres. preciso compreender de que forma esta comunicao
pode ser eficaz e como pode-se utilizar os meios de comunicao (com sua velocidade
e abrangncia) para levar as informaes relevantes at a populao.

fundamental refletir sobre:


quais informaes so as mais relevantes para repassar ao pblico em cada
etapa da gesto de riscos?
como esta informao pode ser melhor compreendida? (linguagem utilizada,
quantidade de informao);
como a populao pode ajudar e se engajar nas aes de preveno? (divulgar
campanhas, como fazer doaes, como participar de um simulado, iniciativas de
Proteo e Defesa Civil);
quais ferramentas/documentos o meu municpio tem e que a populao deve
conhecer? (Mapas de Risco, Carta Geotcnica, Plano de Contingncia, Sistema de
Monitoramento e Alarme, Plano Diretor).

Sempre lembrando que a reduo de riscos de desastres depende de uma


interao slida e eficiente entre autoridades pblicas (esferas Federal, Estadual e
Municipal), comunidades tcnica e cientfica, e organizaes comunitrias, em busca de
uma sociedade mais segura (ONU/EIRD, 2011). Afinal, a reduo de risco de desastres
concerne a todos ns:

A reduo de risco de desastres deveria ser parte


da tomada de decises habituais: desde a maneira que
se educa os filhos a como se urbanizam as cidades.
Cada deciso pode nos fazer mais vulnerveis ou mais
resilientes(ONU/EIRD, 2011 p. 58).
268 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

Referncias
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files/7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf. Acessado em: 20 dez. 2013.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL; SECRETARIA NACIONAL DE PROTEO
E DEFESA CIVIL. Curso de Gesto Integrada em Defesa Civil. Braslia, 2010.
NAES UNIDAS, ESTRATGIA INTERNACIONAL PARA REDUO DE DESASTRES
(ONU/EIRD). Marco de Ao de Hyogo 2005-2015: Aumento da resilincia das naes e
das comunidades frente aos desastres. (2005). Disponvel em: <http://www.integracao.
gov.br/cidadesresilientes/pdf/mah_ptb_brochura.pdf>. Acesso em: 09/06/2015.
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hay uma causa. (2011). Disponvel em: <http://www.unisdr.org/files/20108_mhbespweb.
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POFFO, I. R. F. Informao e Comunicao de Riscos em Emergncias
Qumicas. [200-]. Disponvel em: < http://www.bvsde.paho.org/cursode/p/modulos/
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SAMPAIO, Ins Slvia Vitorino. Conceitos e modelos da comunicao. Ciberlegenda,
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UNISDR. Marco de Sendai para a reduo do risco de desastres (2015-
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www.ceped.ufsc.br/sites/default/files/projetos/final_pcrd.pdf>. Acesso em: 20/08/2014.
ZENATTI, A. P; SOUSA, SOLEDAD Y. U. Comunicao em desastres - a atuao da
imprensa e o papel da assessoria governamental. Disponvel em: <http://tcconline.utp.
br/wp-content/uploads/2012/06/comunicacao-em-desastres-a-atuacao-da-imprensa-
e-o-papel-da-assessoria-governamental.pdf>.
INFORMANDO E COMUNICANDO OS RISCOS 269
270 CAPACITAO EM GESTO DE RISCOS

CARTA DE ENCERRAMENTO

Prezado aluno,
O Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED/RS)
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) um ncleo interdisciplinar
vinculado universidade e tem como objetivo principal desenvolver seu trabalho para
contribuir, atravs de diversas aes de pesquisa, ensino e extenso, com a preveno
e minimizao dos desastres e seus efeitos.
A Capacitao em Gesto de Riscos uma dessas inciativas, realizada em conjunto
com a Secretaria Nacional de Proteo e Defesa Civil (SEDEC), para promover em todo o
Brasil a cultura da Gesto de Riscos. A segunda edio do curso baseou-se neste livro-
texto dividido em nove captulos. Cada um deles discutiu um tema especfico da Gesto
de Riscos, desenvolvendo de modo inovador um quadro conceitual da temtica para o
pas.
A partir do curso e desse material desenvolvido para capacitao, esperamos
que a gesto de riscos possa ser feita de maneira integrada e sistmica nas esferas
municipal, estadual e federal, a partir de parcerias com as diferentes instituies que
trabalham a temtica, bem como com a populao. O trabalho participativo e integrado
com a comunidade uma de nossas premissas: unir os saberes tcnicos e populares na
construo de uma cultura de preveno de riscos.
A equipe do CEPED/RS-UFRGS orgulha-se da produo da segunda edio deste
curso EaD, a qual foi revisada e atualizada, e deseja que as aes e gesto de riscos
possam ser multiplicadas em suas comunidades a partir da sua participao.

Cordiais saudaes!

Luiz Carlos Pinto da Silva Filho


Prof. PhD. Diretor do CEPED/RS-UFRGS

Luiz Antonio Bressani


Prof. PhD. Departamento de Eng. Civil/UFRGS

Cristiane Pauletti
Profa. Dra. Gestora do Projeto