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A FIOCRUZ ENTRE O PBLICO E O PRIVADO

Tiago Siqueira Reis

Resumo: Neste trabalho analisamos a trajetria institucional da Fundao Oswaldo


Cruz (Fiocruz) no que concerne sua natureza jurdica nos anos de 1970, quando foi
criada, e 2003, ano em que foi redigido o estatuto atualmente em vigor. Desse modo,
buscamos compreender dois perodos da instituio: de 1970 a 1988, em que responde
pelo direito privado; e de 1988, ano da promulgao da Constituio Brasileira, at
2003, perodo em que se enquadra no regime de direito pblico. Para o segundo
subperodo examinaremos a documentao dos congressos internos da entidade, em que
se discutiu as possibilidades de flexibilizao da gesto dentro dos limites do direito
pblico. O intuito compreender a dicotomia pblico e privado e quais os caminhos
percorridos para que se elegesse uma fundao de apoio como alternativa ao projeto de
administrao gerencial da Fiocruz.
Palavras-Chave: Fiocruz; Direito Pblico x Direito Privado; Poltica Pblica.

FIOCRUZ BETWEEN THE PUBLIC AND PRIVATE

Abstract: In this work we intend to analyze Fiocruzs institutional trajectory of its legal
type of classification between 1970, when the institution is created, and 2003, the year
of current statutes redaction. Therefore, we are going to seek to understand two
different moments of the institution: from 1970 to 1988, when it is classified as part of
private law; and from 1988, year of Brazilian Constitutions promulgation, to 2003,
moment of its classification as part of public law. On second subperiod, we will
investigate the entity documentation of internal conferences where management

Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Histria Contempornea da Universidade Nova de


Lisboa (UNL-Portugal), e pesquisador do Grupo de Histria Global do Trabalho e dos Conflitos Sociais
pelo Instituto de Histria Contempornea/UNL. E-mail: siqueira.treis@gmail.com

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flexibilization possibilities in public law were discussed, in order to understand the
public versus private dichotomy and which paths were taken to choose a Support
Foundation as an alternative to the Fiocruz management administration project.
Keywords: Fiocruz; Public Law x Private Law; Public policy.

Introduo

A Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) uma instituio centenria em cincia e


tecnologia, vinculada ao Ministrio da Sade, foi fundada em 25 de maio de 1900 sob a
denominao de Instituto Soroterpico, sendo depois chamado de Instituto Oswaldo
Cruz. Ao longo do sculo XX o Instituto experimentou diversas mudanas
institucionais, ao passo que ajudou a construir o desenvolvimento da cincia e da sade
brasileira, at se constituir na principal instituio de pesquisa biomdica da Amrica
Latina1. A importncia da Fiocruz sentida em suas mltiplas finalidades que
compreendem a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico, tais como: a produo de
imunobiolgicos e medicamentos; a formao de recursos humanos; o controle de
qualidade dos produtos consumidos pela populao; a prestao de servios
assistenciais de referncia em sade, cincia e tecnologia; e informao, comunicao e
educao em sade, cincia e tecnologia2.
Embora sua histria seja marcada por fatos relevantes, a partir de 1970 que a
trajetria do Instituto Oswaldo Cruz se alterou. Neste ano, por fora do regime militar
brasileiro (1964-1985), foi incorporado ao instituto uma srie de entidades3 com
funcionalidades e caractersticas distintas, ligadas ao Ministrio da Sade. Esta fuso

1
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Relatrio de Gesto. Rio de Janeiro, 2000.
2
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Relatrio de Atividades 1997-1998. Rio de Janeiro, 1998, p. 2.
3
De acordo com o Decreto n 66.624 criado a Fundao Oswaldo Cruz. Oriunda da fuso dos seguintes
institutos: Instituto Fernandes Figueira do Departamento Nacional da Criana, o Instituto Nacional de
Endemias Rurais do Departamento Nacional de Endemias Rurais, o Instituto Evandro Chagas da
Fundao Servios de Sade Pblica (hoje Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca ENSP) e o
Instituto de Leprologia do Servio Nacional de Lepra se uniram ao Instituto Oswaldo Cruz.
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deu origem Fundao Oswaldo Cruz4, um complexo cientfico e tecnolgico em sade
localizado no campus de Manguinhos, na cidade do Rio de Janeiro. Durante os anos que
se seguiram, a Fiocruz adquiriu e criou novas unidades, e, no ano 2000, passou a contar
com 13 unidades instaladas em todo o territrio nacional5.
Atribuiu-se ao empreendimento a qualificao jurdica de Fundao Pblica de
Direito Privado, sem fins lucrativos, pertencente s normas do Cdigo Civil Brasileiro.
Este regimento perdurou at a promulgao da Constituio Federal de 1988, quando a
personalidade jurdica da instituio foi alterada para Fundao Pblica de Direito
Pblico, tambm conhecida como Fundao Autrquica, sendo incorporada s regras da
administrao pblica do Estado. Por conta dessa mudana e do processo de abertura
poltica, com a sada de dirigentes indicados pelos militares que estavam frente da
direo da Fiocruz, surgiu a necessidade de desenvolver um projeto institucional que
norteasse a instituio em suas atividades futuras, ao mesmo tempo em que se tornou
necessrio confeccionar um novo estatuto.
Diante dessa problemtica, a instituio, por meio de congressos internos,
discutiu uma sada para flexibilizar a sua identidade jurdica e para engendrar uma
administrao gerencial. Aps atravessar o fim do sculo XX em busca de alternativas e
debatendo internamente as melhores solues, no ano de 2000 foi criada uma fundao
de apoio privado, como forma de tornar a gesto da Fiocruz mais prxima linguagem
empresarial, ao direito privado, e de materializar a flexibilizao administrativa pblica.
Desse modo, o presente trabalho tem por objetivo discutir a relao entre o
direito pblico e o privado na Fiocruz, e compreender quais os caminhos percorridos
para que se elegesse uma fundao de apoio como alternativa ao projeto de
administrao gerencial. Para tanto, analisaremos a trajetria institucional da Fiocruz de

4
Quando nos referimos a data de criao da Fiocruz em 1970, isto equivale ao fato da Fundao Oswaldo
Cruz ser uma denominao dada a partir desta data. A histria da instituio centenria, porm, a
qualificao enquanto um complexo de instituies com trajetrias e histrias prprias na rea da sade,
fundindo-se em somente uma entidade, que d vida ao nome Fiocruz. Este critrio tambm adotado
pela prpria instituio. Dessa forma, tratamos de um perodo especfico em sua trajetria, como j
apontado.
5
Conta com unidades em: Recife, Salvador, Belo Horizonte e Manaus, alm de ter sua sede na cidade do
Rio de Janeiro com oito unidades em seu campus e mais uma no bairro do Flamengo no Rio de Janeiro.
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1970 a 2003, examinado os dispositivos jurdicos inerentes s fundaes pblicas de
direito privado e de direito pblico. Por fim, procuramos, por meio da leitura dos
documentos apresentados pelo Congresso Interno, compreender os caminhos e
proposies da instituio at a criao de um instrumento privado para incorporar a sua
estrutura administrativa.

Breve trajetria institucional da Fiocruz

O nascimento da Fiocruz, enquanto complexo de instituies da sade, ocorreu


num perodo de intenso desenvolvimento do parque cientfico e tecnolgico no pas,
representando a criao de boa parte das fundaes pblicas neste segmento 6.
Consequentemente, o enquadramento legal dado pelo Governo atendeu as
transformaes engendradas pela reforma da administrao pblica empregadas pelo
Decreto-lei n 200, de 1967. De certa maneira, o decreto buscou dividir a administrao
pblica em direta e indireta7.
Concentrando-se na administrao indireta que nos interessa, o Decreto-lei 200,
depois alterado pelo Decreto-lei 900, de 1969, definiu como integrantes da
administrao indireta as autarquias, as sociedades de economia mista e as empresas
pblicas. Entretanto, as fundaes pblicas foram qualificadas como pessoas de direito
privado, pertencentes ao cdigo civil, permanecendo fora do rol de entidades que
integram o aparelho administrativo do Estado. Somente a partir da Lei 7.596, de 1987,
que as fundaes pblicas foram transferidas para a administrao pblica indireta,
sendo definida como:

6
SCHWARTZMAN, Simon. Um espao para a cincia: a formao da comunidade cientfica no Brasil.
Braslia: MCT, 2001.
7
Administrao Pblica indireta criadas pelo Estado durante o regime militar so: autarquias, empresas
pblicas, sociedades de economia mista.
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Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou
entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
gerido pelos respetivos rgos de direo, e funcionamento custeado por
recursos da Unio e de outras fontes8.

Nessa direo, Celso Bandeira de Mello aponta que a legislao decorrente do


regime militar cometeu erro conceitual ao definir as fundaes pblicas em pessoas do
direito privado, ao passo que o correto era enquadr-las como de direito pblico. Afirma
ainda que foram criadas fundaes denominadas pblicas com personalidade de
direito privado. Porm, nada as distinguem das autarquias que so de direito pblico9.
Por outro lado, o Decreto-lei 200, na viso de Maria Sylvia Di Pietro, tambm se
equivoca ao definir as autarquias, na medida em que no define com clareza se a figura
jurdica empregada ser de direito pblico ou direito privado. Isto porque o decreto
conceitua autarquia como: [...] servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizada10. Para Mello, o correto defini-las em
[...] pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa
[...]11, ou seja, as autarquias possuem como trao essencial a qualidade de ser do direito
pblico. Dessa forma, o autor conclui que:

Exatamente por serem pessoas de direito pblico que as autarquias podem


ser titulares de interesses pblicos, ao contrrio das empresas pblicas e
sociedades de economia mista, as quais, sendo pessoas do Direito Privado,
podem apenas receber qualificao para o exerccio de atividades pblicas;
no, porm, para titularizar as atividades pblicas 12.

8
BRASIL. Lei n. 7596, de 10 de abril de 1987.
9
MELLO, C.A.B. Curso de direito administrativo. 26. ed. So Paulo, Malheiros, 2008
10
BRASIL. Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967.
11
MELLO. Op. cit., 2008, p. 160.
12
MELLO. Op. cit., 2008, p. 161.
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Neste sentido, a motivao para tal qualificao residiria na fuga do controle
moralizador que rege o direito pblico, ou, ento, [...] para permitir que seus agentes
acumulassem cargos e empregos, o que lhes seria vedado se fossem reconhecidas como
pessoas de Direito Pblico [...]13.
Por conseguinte, necessrio compreendermos o que significa a terminologia
fundao. Dessa forma, as fundaes so previstas na legislao brasileira a partir do
Cdigo Civil de 1916, disposta na seo IV Das Fundaes14. De certa maneira, pode-
se assinalar cinco categorias centrais na estrutura fundacional: criao por um
instituidor; dotao de patrimnio; finalidade social; estatuto e velamento pelo
Ministrio Pblico. Podem cri-las, pessoa fsica ou pessoa jurdica, definindo ou no
sua forma de gesto e funcionamento. Desse modo, trata-se de uma instituio
autnoma, flexvel, assentada nas regras civis da lei, sem fins lucrativas e de natureza
jurdica do direito privado. Logo, o termo fundao, na legislao, est correlacionada
com o direito privado15. Em outras palavras, isto quer dizer que o direito privado se
ocupa dos interesses privados, na medida em que regula relaes entre particulares,
orientados pela autonomia da vontade. Por outro lado, o direito pblico atende aos
interesses pblicos, gerais, da sociedade e no pessoal, particularista, de tal modo que
[...] no h espao para a autonomia da vontade, que substituda pela idia de funo,
de dever de atendimento do interesse pblico [...]16.
Por seu turno, o Decreto-lei 200 reivindica est modalidade jurdica para dar
vida s Fundaes Pblicas de Direito Privado, inditas at ento na legislao
brasileira. Para tanto, foi atribudo a elas a qualidade de prestar servios pblicos que
seriam da alada do Estado, sem, contudo, d-lhes a habilitao de entidades da
administrao pblica indireta, isentando-as das normas e regimentos legais da
administrao estatal. Portanto, o regime militar criou uma espcie jurdica ancorada no

13
Ibidem, p. 184.
14
BRASIL. Lei n. 3.071, de 01 de janeiro de 1916. Institui o Cdigo civil dos Estados Unidos do Brasil.
1916.
15
PAES, J. E. S.. Fundaes, Associaes e Entidades de Interesse Social. Aspectos Jurdicos,
Administrativos, Contbeis, Trabalhistas e Tributrios. 8. ed. So Paulo: Forense, 2013.
16
MELLO. Op. cit, 2008, p. 28.
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direito privado, para atuar de forma concisa na prestao de servios pblicos, de
interesse pblico, sob a legislao do cdigo civil de direito privado17.
dessa forma que a Fiocruz classificada, uma fundao pblica de direito
privado que presta servio na rea da sade. Porm, com caractersticas histricas e
estruturais que a colocam como prestadora de servios de vital interesse pblico e
social. O Estatuto da Fiocruz, aprovado em 1976, e que vigorou at 1988, determinou
que a instituio estar sob a tutela do Ministrio da Sade, e que gozar de liberdade
administrativa, financeira e gerencial18. No obstante, a autonomia mencionada e as
flexibilidades deste regime jurdico so, em grande medida, tensionados com o aparato
controlador, repressor e autoritrio da ditadura militar19. A Fiocruz, durante os anos de
1970 e at 1985, experimentou momentos conflituosos. Nesse perodo, somente a alta
cpula, escolhida pelos militares, detinha poder autnomo, os demais setores e
pesquisadores estavam sujeitos aos ditames da gesto advinda dos pleitos militares20.
Este cenrio foi modificado a partir da promulgao da Constituio Federal de
1988, que determinou o realinhamento jurdico da Fiocruz. A Constituio entende que
a Fiocruz no pode atuar fora do alcance da administrao estatal e gozar do direito
privado. Dessa forma, define que a Fiocruz responder por Fundao Pblica de Direito
Pblico, nos moldes do regime de autarquia. Assim, integrar a administrao indireta
do Estado, mas com qualificaes que, de certa forma, podem ser compreendidas como
integrante da prpria administrao direita, por conta do carter de autarquia, como

17
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. Sao Paulo: Atlas, 2014.
18
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Estatuto Fiocruz. Rio de Janeiro. 1976.
19
Um dos episdios mais representativos do autoritarismo na Fiocruz ocorreu no dia 01 de abril de 1970
durante o Governo Militar de Emlio Garrastazu Mdici (1969-74). Utilizando-se do Ato Institucional n
5 que suspendia garantias constitucionais e dava poderes extraordinrios ao Presidente da Repblica, os
militares cassaram dez pesquisadores da Fiocruz, suspendendo seus direitos polticos e em seguida foram
aposentados compulsoriamente. Este episdio sombrio da histria conhecido como Massacre de
Manguinhos. Para saber mais ver o livro publicado por Herman Lent, mdico e pesquisador que esteve
entre os cassados, ver: LENT, Herman. O massacre de Manguinhos. Rio de Janeiro: Editora Avenir.
1978.
20
No que concerne aos anos de chumbo na Fiocruz, ver: PONTE, Carlos Fidelis. Bio-Manguinhos 30
anos: a trajetria de uma instituio pblica de cincia e tecnologia. Cadernos de Histria da Cincia.
Instituto Butantan, vol. III, p. 35-138, 2007; HAMILTON, Wanda. Massacre de Manguinhos - Crnica de
uma morte anunciada. In: CADERNOS da Casa de Oswaldo Cruz, voI. 1, n 1. Rio de Janeiro:
FIOCRUZ, novembro 1989.
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veremos na seo seguinte. Estas alteraes passaram a vigorar desde 1988, e foram
confirmadas no Estatuto da Fiocruz no ano de 2003. Documento ainda vigente e que
mantm as bases centrais da instituio em ensino, pesquisa, produo, formao
humana e desenvolvimento tecnolgico com finalidade exclusiva de interesse pblico.

Direito privado versus direito pblico

Arrolamos, nas linhas que se seguem, as principais diferenas e questes que


julgamos centrais entre as distintas personalidades jurdicas de Fundao Pblica de
direito privado e Fundao Pblica de direito pblico.
1) Prerrogativas: a Fiocruz como autarquia fundacional ter em seu bojo as
mesmas prerrogativas e sujeies da Administrao Direita, ou seja, pode ser percebida
como a prpria administrao pblica21 verdadeiramente do Estado. Contudo, sem a
capacidade de criar leis ou o seu prprio direito, tendo somente a liberdade de
autoadministrao nos limites estabelecidos em lei22. A grande diferena entre a Fiocruz
de direito privado alocada no cdigo civil e a Fiocruz de direito pblico integrante da
administrao indireta do Estado, reside na submisso ou no ao Regime Jurdico
Administrativo. No primeiro caso, a Fiocruz estava isenta desta prtica, porm, no
segundo momento, a instituio passou a reger seus atos por tal regime.
Em sntese, o Regime Jurdico Administrativo assenta em prerrogativas e
restries, em que o interesse pblico se sobrepe hierarquicamente sobre o interesse
particular. Dentre as prerrogativas ou privilgios temos: a autoexecutoriedade, a
autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e servios, o de ocupar
temporariamente o imvel alheio, o de instituir servido, o de aplicar sanses
administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor
medidas de polcia, imunidade tributria, prazos dilatados em juzo, juzo privativo,

21
MELLO. Op. cit., 2008.
22
DI PIETRO. Op. cit., 2014.
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processo especial de execuo23. Desta forma, a Fiocruz de direito privado24 no est
abrangida por tais prerrogativas. Por outro lado, alm dos privilgios, o direito pblico
tem suas obrigaes e restries, dentre eles: observncia da finalidade pblica,
princpios da moralidade administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar
publicidade aos atos administrativos, realizar licitao pblica, realizao de concursos
para seleo de pessoal, e atuar conforme a lei25.
Portanto, a Fiocruz de direto pblico detm das prerrogativas e restries do
regime jurdico administrativo, da mesma maneira que dever atuar e buscar seus fins
de acordo com os princpios da administrao pblica referidas no Artigo 37 da
Constituio Federal de 1988 em: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.
2) Procedimentos financeiros: a Fiocruz no direito pblico obedece s
mesmas regras de contabilidade pblica aplicveis Administrao direita do Estado.
Em outras palavras, est sujeita s normas gerais de Direito Financeiro constantes da
Lei 4.320, de 1964, comuns a Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e respectivas
autarquias. Alm disso, est submetida s normas previstas na chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal26. Por seu lado, a Fiocruz, enquanto fundao de direito
privado inserida no cdigo civil de 1916, responder pelos atos apregoados no devido
cdigo, sem, contudo, atender por tais determinaes exposta para as fundaes de
direito pblico da administrao indireta. O que na verdade cabe a Fiocruz de direito
privado apresentar o exerccio financeiro anualmente para o Ministrio da Sade,
mantendo-se dentro das leis civis tpicas das empresas privadas, na conduo dos
procedimentos financeiros, conforme define seu estatuto de 1976.

23
DI PIETRO. Op. cit.,2014, p. 62.
24
O estatuto da Fiocruz de 1976 mesmo sendo vinculado ao direito privado incide algumas similaridades
com o direito pblico. Ressalta-se a iseno tributria e tarifrias, mencionada no Art. 23 devido ao seu
posicionamento como instituio voltada para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pais.
BRASIL. Decreto-lei n. 77.481, de 23 de abril de 1976. Aprova o estatuto da Fundao Oswaldo Cruz e
d outras providncias.
25
DI PIETRO. Op. cit., 2014, p. 63.
26
PAES. Op. cit., 2013.
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3) Regime trabalhista: talvez um dos pontos que mais gerou controvrsias
pela ala gerencialista. Durante o perodo militar a Fiocruz contratava trabalhadores sem
a necessidade de realizar concurso pblico, sendo seu presidente indicado e nomeado
pelo Ministrio da Sade, a mando do Governo Federal. Em sua grande maioria, os
cargos eram escolhidos ao gosto do patro, em atitude similar s empresas privadas.
Alm disso, o regime trabalhista era celetista conforme aponta as regras da CLT. Dessa
forma, no havia seguridade no trabalho, ao mesmo tempo, intensificava as modalidades
precrias de trabalho, conforme aponta o Artigo 19 do Estatuto: [...] a Fiocruz poder
contratar servios especializados sem vnculo empregatcio, para realizao de tarefas
especficas [...]27, alm de abrir margem para o clientelismo e fisiologismo tpicos
deste modelo no perodo militar28.
Com a natureza jurdica de fundao autrquica, a Fiocruz sofreu um duro golpe
na construo do seu quadro de trabalhadores, tendo em vista a obrigatoriedade de
realizar concurso pblico. Dessa maneira, os trabalhadores que compunham os quadros
da Fiocruz, assim como os novos aprovados por concurso, se enquadrariam no regime
estaturio do servio pblico, disposto no artigo 39 da Constituio, e elaborado pela
Lei 8.115, de 1990. Consequentemente, os trabalhadores seriam incorporados ao
Regime nico de Pessoal da Administrao Direita, na medida em que seu vnculo no
contratual, mas institucional ou estaturio. Ressalta-se que a emenda n 19, de 1998,
elaborada no Governo de Fernando Henrique Cardoso, tambm conhecida como
emendo, buscou extinguir o regime jurdico nico, at que em 2007 o Superior
Tribunal Federal suspendeu a emenda, retomando o disposto pela Constituio29.
4) Contratos com terceiros e prestao de servios: enquanto fundao de
direito privado, a Fiocruz no estava obrigada a realizar licitao pblica. De acordo
com seu Estatuto de 1976 e com a legislao das fundaes de direito privado, era

27
BRASIL. Decreto-lei n. 77.481, de 23 de abril de 1976. Aprova o estatuto da Fundao Oswaldo Cruz
e d outras providncias.
28
BRESSER PEREIRA, L.C & SPINK, P. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. So
Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1998.
29
MELLO. Op. cit., 2008.
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permitido que a Fiocruz firmasse contratos de prestao de servio, compras, convnios,
acordos, parcerias, contrataes de forma direta, sem regras de licitao e/ou normas
pblicas de contrataes, feitas somente em alguns casos de forma direta, ou seja,
contratos pblicos ao sabor do administrador. No entanto, na qualidade de autarquia
fundacional, seus atos e contratos devem obrigatoriamente atender ao Regime Jurdico
Administrativo. Portanto, regulados por lei especfica, por exemplo, a Lei 8.666, que
rege sobre a licitao pblica para contratos com terceiros, aquisio de insumos, bens e
alienao de bens, realizao de obras, salvo os casos de dispensa e inexigibilidade de
tal procedimento. Outro exemplo das regras a cumprir, deve-se a compra de passagens
para trabalhadores da Fiocruz, que deveriam obedecer s regras de menor preo,
apresentando propostas de mercado, mantendo sempre a compra pelo menor preo.
5) Controle e fiscalizao: o Ministrio da Sade e do Ministrio Pblico do
Estado do Rio de Janeiro so os responsveis pelo controle da Fiocruz em ambas as
espcies jurdicas. Porm, como fundao autrquica, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) poder exercer papel de fiscalizador, por exemplo, em casos de auditoria de
projetos e processos administrativos. Desse modo, a Fiocruz pblica de direito privado,
detinha de um controle no sentido de fiscalizar a execuo adequada de seu servio com
finalidade social. Por outro lado, a Fiocruz de direito pblico, ter na administrao
direta do Estado o controle por suas aes, sem a necessidade ministerial de fiscalizao
e de controle. Em grande medida, o controle do direito privado mais brando, centra-se
mais nas atividades finalsticas, com menos peso para o controle dos processos e aes
corriqueiras, o que, de certa forma, permite uma flexibilidade nos atos pblicos que
podem favorecer contratos, gesto, parcerias e processos corruptos, que, por vezes,
tornam o sistema pblico intransparente e desigual, devido falta de controle eficaz
sobre o decorrer das atividades e sim nos fins30.

O caminho gerencial na construo do projeto institucional


30
Idem.
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Com o fim do perodo militar (1964-85), aliado as mudanas sofridas com a
Constituio de 1988, especialmente o enquadramento da Fiocruz no seio da
administrao indireta com personalidade jurdica de direito pblico, inaugurou-se um
perodo de intensos debates e reformulaes na fundao. Em grande medida, a temtica
central assentou em discutir as bases para construo de um projeto de desenvolvimento
institucional e a aprovao do novo estatuto.
Em 1988 foi criado o Congresso Interno31, com a finalidade de implementar uma
gesto democrtica e participativa na Fiocruz, instrumento necessrio na construo de
um projeto institucional estruturado e de debate democrtico com os integrantes da
fundao. Deste modo, o Congresso Interno se tornou a instncia mxima de
deliberao dos assuntos da instituio at os dias atuais. Assim, neste mesmo ano,
ocorreu o I Congresso Interno intitulado Cincia e Sade: a Fiocruz do Futuro, que se
concentrou em apresentar o cenrio da sade e da cincia e tecnologia, sobretudo as
mudanas que afetavam a Fiocruz, tendo como resultado o desenvolvimento de um
projeto de gesto participativa e democrtica.
Interessa-nos neste trabalho analisar alm do I Congresso Interno, o II
Congresso, realizado entre 1993 e 1996, e o III Congresso, realizado entre 1998 e 2000.
Neste sentido, a pauta central de tais eventos consistiu em debater um projeto de
desenvolvimento institucional, tendo como desafio encontrar alternativas para
flexibilizar a natureza jurdica da Fiocruz, como aponta o relatrio do III Congresso
ocorrido em 1998, intitulado: Fiocruz Pblica e Estratgica. Tal documento afirma
que a instituio, [...] com a perda da sua flexibilidade gerencial, a partir da
promulgao da constituio de 1988 que incorporou as Fundaes Pblicas

31
Para compor a estrutura do Congresso Interno, criou-se o Conselho Deliberativo, com a presena da
Presidncia, diretores de unidades e por representantes dos servidores. As unidades escolhem seus
delegados de acordo com seu tamanho, podendo uma unidade possuir mais delegados que outra, de tal
modo que estes seriam os responsveis por represent-las e votar as decises em pauta, na medida em que
tambm so escolhidos pelo Congresso Interno o Presidente da Fiocruz e os diretores de cada unidade
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administrao direta, passou a lutar pela autonomia administrativa, maior liberdade de
gesto e por sua modernizao institucional32.
As crticas recaiam sobre o enquadramento no direito pblico como fundao
autrquica. O relatrio do II Congresso Interno de 1994 categrico ao afirmar que a
situao jurdica-administrativa deve ser revista, e buscar novas possibilidades:

O problema identificado em termos de falta de autonomia aponta no sentido


da busca de uma nova forma de gesto que supere suas crescentes
dificuldades de operao devendo-se, simultaneamente, examinar medidas e
mecanismos permitidos pela legislao com vistas flexibilidade
administrativa necessria ao funcionamento da Fundao, viabilizando
poltica, jurdica e administrativamente a implantao de uma nova forma de
gesto para a Instituio como um todo33 (grifo nosso)

Consequentemente, foi a partir da chegada de Fernando Henrique Cardoso


Presidncia do Brasil que a flexibilidade administrativa ganhou espao no mbito
governamental de forma concisa. Assumindo em 1995, com mandato prorrogado at
2002, os primeiros quatros anos de seu governo ensejaram uma profunda e corrosiva
poltica no seio do aparelho do Estado. As mediaes entre a Fiocruz e o governo FHC
se deram de forma intensa e, de certa forma, podem ser entendidas como a construo
de um terreno frtil para o debate da flexibilizao do servio pblico, ao mesmo tempo
em que propiciou uma abertura poltica para a Fiocruz em direo ao projeto de
administrao autnoma, flexvel e gerencial.
Neste perodo, o governo engendrou o projeto de reforma do Estado,
materializado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). O plano
diretor previa a refuncionalizao do papel do Estado, em outras palavras, uma reforma
orientada para o desmantelamento do servio pblico em prol da desregulamentao das
atividades ora compreendidas como de dever estatal, para serem executadas por

32
FUNDAO OSWALDO CRUZ. III Congresso Interno. Relatrio Final. 1998, p. 3.
33
FUNDAO OSWALDO CRUZ. II Congresso Interno. Relatrio Final. 1994, p. 3. (Grifos nossos)
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143
terceiros. Soma-se a isto as privatizaes de empresas pblicas e a depreciao do
funcionalismo pblico34.
O ministro Bresser Pereira, do Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado (MARE), protagonizou o projeto reformista, formulando as
estratgias e escrevendo tanto o plano diretor como os cadernos do MARE, que
integravam a reforma do Estado. Em resumo, o Plano Diretor apresentava uma nova
delimitao do Estado e estabelecia quais suas reas de atuao e funcionamento. Neste
sentido, ocorreria, de um lado, a reforma na administrao pblica, alterando o padro
de administrao burocrtica pelo modelo de administrao pblica gerencial; de outro,
estabelecia quais eram os servios exclusivos do Estado35.
A execuo da reforma do Estado orientada pela idia da eficincia do
mercado por meio da administrao gerencial. Em linhas gerais foi evidenciado pelo
MARE a substituio do modelo de administrao burocrtica, identificada como tpica
do Estado, pela administrao gerencial. O primeiro foi visto como centralizador, com
uso abusivo do formalismo, da impessoalidade, que utiliza a idia de carreira, os
controles rgidos dos processos, a hierarquia funcional, e a ineficincia em atender a
sociedade. Por outro lado, a administrao gerencial ou gerencialismo foi defendida
como um mtodo moderno, eficaz, eficiente, voltado para os avanos tecnolgicos e
ao processo de globalizao dos mercados, para a competitividade, determinado por
objetivos precisos, autonomia nos processos e na gesto, controle ou cobrana dos
resultados, reduo dos nveis hierrquicos, e, sobretudo, voltada para o atendimento do
cidado, desde ento entendido como cidado-cliente36.

34
CORREIA, Maria Valria Costa. O Conselho Nacional de Sade e os rumos da poltica de sade
brasileira: mecanismos de controle social frente s condicionalidades dos organismos financeiros
institucionais. 2005. Tese (Doutorado em Servio Social) Universidade Federal de Pernambuco, Recife,
2005. BEHRING. E.R. Brasil em contra-reforma: desestruturao do Estado e perda dos direitos. So
Paulo: Cortez; 2003.
35
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado. Braslia, Mare, 1995.
36
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado. Braslia, Mare, 1995.
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144
Para alm disso, Bresser Pereira apresentou em seu projeto uma nova diviso
dos setores do Estado, alm de novas funcionalidades, foram elas: 1) ncleo estratgico:
que correspondia ao prprio governo, no caso, a administrao direita do Estado; 2) as
atividades exclusivas do Estado: onde somente o poder pblico poder atuar, por
exemplo, as autarquias e fundaes pblicas. A propriedade estatal e gesto gerencial. O
principal projeto neste campo transformar as autarquias e fundaes em agncias
autnomas ou executivas na medida em que sero reguladas pelo contrato de gesto; 3)
os servios no-exclusivos: o Estado atua juntamente com organizaes pblicas no-
estatais e privadas, so exemplos: sade e educao. Possui propriedade pblica no-
exclusiva e gesto gerencial. O MARE entendia este setor como um misto entre
sociedade e Estado, ou melhor, entre Estado e mercado. Servios que [...] envolvem
direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem
economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser
apropriados por esses servios atravs do mercado37. Tais servios foram direcionados
para a gesto integrada entre Estado e uma entidade pblica no-estatal, por meio do
programa de publicizao; 4) produo de bens e servios para o mercado: rea de
atuao das empresas que se prestem ao lucro, de modo que o Estado no deve
permanecer no seu controle, portanto, deveriam ser repassadas para o setor privado, via
processo de privatizao. Detm de propriedade privada e gesto gerencial.
Neste sentido, o objetivo do Governo foi descentralizar a gesto de instituies
exclusivas do Estado, propiciando maior autonomia e, fundamentalmente, operando um
sistema administrativo de base empresarial, de modo que atendesse ao projeto de ajuste
fiscal, com reduo do funcionalismo pblico, flexibilizao da mo-de-obra, reduo
de direitos trabalhistas, e provimento das fundaes e autarquias com a capacidade de
realizar contratos com terceiros como forma de enxugamento da coisa pblica38. Assim,
o Estado, de executor, passou a regulador, tendo em conta o uso do Contrato e Gesto

37
Idem.
38
Ver: BEHRING. Op. cit., 2003.
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entre o ncleo estratgico do Estado e a administrao indireta (fundaes e
autarquias)39.
Nesta conjuntura, a Fiocruz vislumbrou possibilidades de abertura poltica, para
recorrer h modelos que lhe permitissem sair do controle direto do Estado. Em
princpio, buscou-se debater com o governo a alterao da sua natureza jurdica para o
direito privado, porm, sem sucesso. O objetivo consistia em obter, de forma legal,
meios para administrar de maneira autnoma, flexvel e nas bases do gerencialismo, de
forma que fosse possvel celebrar contratos de gesto ou outras formas de instrumentos
contratuais sem o rigor da administrao das fundaes autrquicas40, e sem perder a
sua identidade de instituio de interesse pblico e estatal.
Por seu lado, o MARE apresentou os projetos de Organizao Social e de
Agncia Executiva, para serem apreciados pela Fiocruz. O primeiro referia-se
institucionalizao da Fiocruz ao modelo de Organizao Social por meio do programa
de publicizao, conforme aponta o Caderno n 2 do MARE41. O programa de
publicizao pretendia transformar instituies pblicas em organizaes sociais sob a
tutela da administrao privada. Por seu turno, o governo seria o responsvel pelo
controle e pelo subsdio dos recursos financeiros na parceria com as organizaes
sociais, por meio de um contrato de gesto. Neste sentido, o [...] propsito central do
Projeto Organizaes Sociais foi o de proporcionar um marco institucional de transio
de atividades estatais para o terceiro setor e, com isso, contribuir para o aprimoramento
da gesto pblica estatal e no-estatal42.
A proposta do MARE situava-se em transformar as empresas estatais em
organizaes sociais, o que implicava na extino de agncias pblicas, fundaes e
demais rgos do Estado passveis de publicizao. Por efeito, o MARE no foi capaz

39
BRESSER PEREIRA, L.C & SPINK, P. Op. cit.,1998.
40
FUNDAO OSWALDO CRUZ. II Congresso Interno. Relatrio Final. 1996, p. 4.
41
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Organizaes Sociais. Cadernos
da Reforma do Estado, Braslia, DF, n 2, 1996.
42
Ibidem, p. 6.
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de implementar o programa de publicizao conforme desejado43, especialmente na rea
da sade, que foi crtica ao modelo. Por conta das fortes presses sofridas, em especial
por esse setor, o MARE, assim como o programa de publicizao, chegaram ao final no
ano de 1998. No obstante, a Fiocruz analisou o projeto com bons olhos, devido,
sobretudo, ao alto grau de flexibilidade e autonomia que proporcionava44. Contudo, a
adeso ao projeto consistiria na perda do carter pblico e estatal da Fiocruz, o que no
interessava comunidade da instituio, que, ao longo do II Congresso, reafirmou o seu
papel enquanto instituio pblica45.
Ademais, mesmo no sendo implementadas no governo de Fernando Henrique
Cardoso, o projeto das organizaes sociais propiciou caminho ideolgico para novos
modelos jurdicos de flexibilizao do servio pblico. Como aponta Leonardo Barbosa
e Silva46, a reforma do Estado engendrou a percepo de que o mercado a sada para a
administrao pblica e de que a flexibilizao via organismos da sociedade civil, ou
terceiro setor, ou mesmo a parcerias pblico x privado, ganharam vitalidade durante este
perodo, incorporadas no como pretendia o MARE, mas dentro das realidades de cada
segmento.
Por seu lado, o segundo projeto assentou na adequao da Fiocruz proposta de
Agncia Executiva, tratada no Caderno n 9 do MARE. Na verdade, seria uma espcie
de contrato de gesto entre o Ministrio da Sade e a Fiocruz, na forma de uma
qualificao, ao passo que no alteraria sua personalidade jurdica. Em sntese,
proposta do MARE de instituir agncias executivas foi definida como uma [...]
qualificao a ser concedida, por decreto presidencial especfico, a autarquias e

43
BARBOSA E SILVA, Leonardo. O Governo Lula e a agenda dos anos 90: ambiguidade na poltica
administrativa. Tese (Doutorado em Sociologia) Faculdade de Cincias e Letras, UNESP. Araraquara,
2008.
44
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Fiocruz pblica e estratgica. Revista do III Congresso, Rio de
Janeiro, n. 1, 1998.
45
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Relatrio Final da Plenria Extraordinria do II Congresso
Interno. Rio de Janeiro, RJ. 1996.
46
BARBOSA E SILVA. Op. cit., 2008.
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fundaes pblicas, responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado47.
Portanto, a instituio poderia candidatar-se a est qualificao, porm, era necessrio
que cumprisse com os critrios apresentados pelo governo, como: indicar um plano
estratgico de negcios que atendesse aos preceitos de reestruturao flexvel e
orientada administrao gerencial, e firmar um acordo com o seu Ministrio
supervisor, por meio de um Contrato de Gesto.
Por conseguinte, o projeto teve boa aceitao na Fiocruz, que chegou a
encaminhar sua adeso junto ao governo e manteve aberta a possibilidade de se
enquadrar no projeto de agncia executiva48. A Fiocruz percebia neste projeto uma
alternativa vivel para angariar a desejada flexibilidade administrativa. Dessa forma,
sugeriu ao governo um modelo alternativo ao de agncias executivas, denominado:
Agncia Autnoma de Apoio Estratgico ao Estado. Segundo a instituio, tratava-se de
um [...] conceito ampliado do que o MARE considerava como agncia executiva, ou
seja, a manuteno da natureza estatal combinada com grande autonomia gerencial e
financeira49. Para tanto, este projeto no prosperou, em boa medida porque no
encontrou abertura por parte do Ministrio da Sade e do MARE.
No obstante, uma terceira opo foi analisada pela Fiocruz, consistindo na
juno entre organizao social e agncia executiva na estrutura da instituio.
Ocorreria, portanto, a qualificao da Fiocruz em agncia executiva e vinculada a ela
uma organizao social. No entanto, como o projeto de Organizaes Sociais do
Governo no foi adiante, a Fiocruz traou novas possibilidades que consistiram,
basicamente, em: 1) avaliar a manuteno da situao atual da Fiocruz, acrescentando-
se a criao das Fundaes de Apoio que permitiriam a flexibilizao da gesto; 2)
recuperar o status de Fundao Pblica de Direito Privado, situao vigente na Fiocruz
antes da Constituio de 1988 e que, de fato, nunca foi completamente exercida, uma

47
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado. Braslia, Mare, 1995.
48
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Anlise Estratgica e Avaliao Institucional da Fundao
Oswaldo Cruz para Qualificao como Agncia Executiva Relatrio Sntese. Rio de Janeiro, 2000.
49
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Fiocruz pblica e estratgica. Revista do III Congresso, Rio de
Janeiro, n. 1, 1998, p 13.
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vez que seu Estatuto, discutido e aprovado no I Congresso Interno, nunca foi aprovado
no mbito do governo federal; 3) toma por base a transformao do ente pblico
fundao em um ente paraestatal, voltado para o exerccio de atividades pblicas, porm
regido administrativamente pelo direito privado50.
Alm disso, argumentou durante o III Congresso Interno, realizado em 1998,
que para atingir as possibilidades acima apontadas, urgia a necessidade de maior
autonomia e flexibilidade em sua natureza jurdica; nas normas que regem os recursos
humanos, as licitaes e contratos, oramento e finanas, patrimnio e o controle e
avaliao; alm de alguns aspectos jurdicos-tributrios e organizacionais; e outros
relacionados flexibilidade e autonomia institucional51. Dessa forma, a transio do
direito privado para o pblico deveria ser superada, e apontar os itens centrais que
divergiam de um modelo do outro, conforme discutido na seo anterior. Por efeito, o
caminho sugerido no III Congresso Interno para conquistar autonomia e flexibilidade
administrativa nas linhas dos enunciados anteriormente, assentava-se na adoo de um
[...] modelo misto agncia executiva com organizaes sociais a ela vinculadas52. O
registro abaixo elucida com clareza esta opo:

Esta alternativa certamente a que melhor se adequa s aspiraes e


necessidades da Fiocruz. Por um lado, garante a permanncia no Estado da
parte da Fiocruz que desenvolve aes imprescindveis enquanto unidade
estratgica de implementao de polticas pblicas. Por outro lado,
desvincula do Estado as unidades que desenvolvem atividades cuja natureza
prescinde de prerrogativa concedida a ente estatal em funo de sua misso,
por mais pblico que seja a natureza da atividade que executa, adquirindo
maior flexibilidade e autonomia de gesto53.

Neste sentido, o modelo misto pensado pela Fiocruz como a melhor alternativa
institucional, agora sem a possibilidade das organizaes sociais, encontra-se nas
fundaes de apoio e na manuteno dos objetivos como agncia executiva, como
aponta o relatrio ao final do III Congresso Interno em 1998:

50
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Op. cit., 1998, p 13.
51
Idem.
52
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Op. cit., 1998, p 19.
53
Idem.
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149
[...] ateno especial deve ser dada s iniciativas que deram origem criao
das fundaes de apoio. Dada a sua eficcia enquanto mecanismo de
flexibilizao, captao de recursos e expectativa de que se constituam em
instrumentos de minorao do aviltamento salarial, as fundaes de apoio
exercem grande atrativo. Por sua vez, suas atividades podem acarretar
disperso institucional, incentivando lgicas particularistas e aes orientadas
predominantemente para a captao de recursos e, como decorrncia,
comprometer a capacidade de planejamento estratgico e a coeso
institucional54 (grifo nosso)

As fundaes de apoio so previstas pela Lei n 8.958, de 20 de dezembro de


1994, com permisso para atuar nas Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) e
nas Instituies Cientficas e Tecnolgicas (ICTs). Esta modalidade ganhou relevncia e
amplitude na dcada de 1990, sendo utilizada como forma de flexibilizao da gesto
em diversas unidades de ensino superior.
Deste modo, a Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca (ENSP-
Fiocruz), uma das unidades mais destacadas da Fiocruz, deu origem, no ano de 1997,
fundao de apoio privado Ensptec. No mesmo ano ela foi rebatizada como Fensptec55,
com a responsabilidade de atuar na administrao e execuo dos projetos da escola, seu
Estatuto foi aprovado em 02 de dezembro de 1997, e passou a funcionar em 1998. A
Fensptec como agente embrionrio da alternativa vislumbrada pela Fiocruz, foi posta
em debate pelo III Congresso Interno, para ser a nica fundao de apoio para todas as
unidades da Fiocruz, o que foi aprovado em plenria final no ano de 2000. A Fensptec,
que j era conhecida informalmente pelo nome de Fiotec56, teve a sua denominao
oficialmente alterada com a aprovao do Estatuto, em 2002.
A Fiotec tem por finalidade prestar servio de apoio logstico, administrativo e
financeiro para a Fiocruz57. Os responsveis pela alta gesto da Fiotec so,
essencialmente, servidores pblicos da Fiocruz, restando somente os cargos de gesto
operacional para trabalhadores privados. Alm disso, por deter o regime de fundao

54
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Relatrio Final do III Congresso Interno. Rio de Janeiro, RJ. 1998.
55 Fundao de Ensino, Pesquisa, Desenvolvimento Tecnolgico e Cooperao Escola Nacional de
Sade Pblica (Fensptec).
56
Fundao para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico em Sade.
57
FIOTEC. Estatuto. Rio de Janeiro. 2002.
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150
privada, a Fiotec goza de autonomia administrativa e financeira, e seu patrimnio, uma
vez adquirido, torna-se prprio. Em resumo, a Fiotec adquiriu as flexibilidades
mencionadas no incio deste trabalho, concernentes ao direito privado, e acata
essencialmente ao projeto de administrao gerencial da Fiocruz. O modelo escolhido
atende, sobretudo, pelo fato das fundaes de apoio atuarem como entidade privada de
apoio s reas de ensino e pesquisa, extenso e desenvolvimento institucional em
cincia e tecnologia, que so atividades tpicas da Fiocruz58. Buscou-se, justificar a
escolha pela Fiotec, tendo em vista que o objetivo central da Fiocruz residiria na
obteno da qualificao como agncia executiva e, posteriormente, alcanar sua
flexibilidade e autonomia libertando-se do direto pblico. Deste modo, a Fiocruz no
necessitaria mais incorporar ao seu modelo administrativo a presena da fundao de
apoio. Muito embora o que ocorreu, de fato, confirma-se na desistncia da Fiocruz
diante do projeto de agncia executiva do governo, julgando no ter a viabilidade
desejada59.
Deve-se ainda dizer que, no ano de 2003, foi aprovado o Estatuto da Fiocruz,
aps quinze anos de debate interno e de negociaes com o governo. O fato que a
instituio permaneceu no mbito da administrao do Estado, confirmada por sua
personalidade jurdica de Fundao Pblica de Direito Pblico, vinculado ao Ministrio
da Sade, com a finalidade de interesse pblico no campo da sade60.
Nesta perspectiva, argumentamos no decorrer deste trabalho que a trajetria
jurdica da Fiocruz, fornece os elementos centrais para compreender a construo do
modelo de gesto institucional. Apontamos as diferenas essenciais entre o direito
pblico e o direito privado que se fizeram valer na Fiocruz. Aps analisar as fontes,
percebemos que a Fiocruz buscou, ao longo de sua histria recente, como fundao de

58
Embora, a Fiotec tenha sido criada de forma provisria, como insistem seus fundadores e alguns
personagens da direo da Fiocruz, importa-nos, mencionar que a Fiotec uma realidade, e ainda serve
como alternativa flexvel de gesto, confirmada com a inaugurao de sua prpria sede, dentro do campus
da Fiocruz, em 03 de dezembro de 2015, em completos dezessete anos de existncia.
59
Esta deciso foi tomada durante a realizao do IV Congresso Interno no ano de 2002. FUNDAO
OSWALDO CRUZ. Resolues do IV Congresso Interno. Rio de Janeiro, RJ. 2002.
60
FUNDAO OSWALDO CRUZ. Estatuto Fiocruz. Rio de Janeiro, 2003.
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151
direito pblico, encontrar alternativas para construir um projeto institucional que fosse
capaz de flexibilizar a administrao pblica vigente internamente. O desafio de
flexibilizar as regras do direito pblico, ao lado de se manter no mbito do Estado como
instituio estatal de interesse pblico, tornou-se o n grdio da Fiocruz. A
materializao da Fiotec, como fundao de apoio que permitia Fiocruz flexibilizar
seus atos e sua gesto, no equivale a dizer que a Fiocruz conseguiu se desvincular
totalmente do direito pblico. Portanto, consideramos que a Fiocruz obteve, de forma
incompleta, a sua autonomia e flexibilidade.

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