DIEGO VALADÉS

Constitución
y democracia

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 41
Edición y formación en computadora al cuidado de Isidro Saucedo

DIEGO VALADÉS

CONSTITUCIÓN
Y DEMOCRACIA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
MÉXICO, 2000

D. México. 04510. Primera edición: 2000 DR © 2000. s/n Ciudad Universitaria. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva. F. Impreso y hecho en México ISBN 968-36-8552-6 .

. . Coincidencias constitucionales . . . . . . . . . . . Regulación de los controles políticos en la Consti- tución y propuestas de reforma . . Consideraciones generales . . XI CONSTITUCIÓN Y PODER Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONTENIDO Explicación . . . . . . . . . . . . . 67 VII . . . . . Consideraciones generales sobre los controles polí- ticos . . 30 1. . . . . . . . . . . . En cuanto al contenido . En cuanto al procedimiento de adopción . . . . . . . . . . . 58 DEMOCRACIA E INSTITUCIONES Relación y controles recíprocos entre órganos del poder 65 I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 II. . . 30 2. . . . . . . . . . . . . . 25 I. . 65 II. . . 56 IV. . . . . . . . . . . Fuentes . 37 III. . . . . . . . . Consideraciones finales . . . . . . 3 La Constitución y el poder . .

Elección del presidente . . . . . . . . . . . 160 . . . . . . . . . . . . . . . Referencias . . . . . . . . 147 Renovación constitucional y elección presidencial en México . . Consideración final: consolidación democrática y gobernabilidad . . . . . . . . . . 111 IV. . . . . . . . . . . . . . . 120 2. . . . . . . . . .VIII CONTENIDO III. . . . . . Cambios previsibles . . . . . . . . . . . . . 92 V. . . . . . . El cambio político y constitucional . Estrategia del cambio . . . . 149 II. . La legislatura pluripartidista de 1964 . . . . . . . . Renovación constitucional . . . . . . . . . . . . . . 123 VI. . . . . . . . . 79 IV. . . . . . . . . . . . . . Reequilibrio institucional . . . . . . . . . . . . . . 113 V. . . . . . . . . . . . Periodo presidencial . . . . . . . . . . . . 107 III. . . . . . . . . . . . . . . . 99 RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL Todo cambio es constancia (apuntes para una reforma institucional) . . . . . . . Una oportunidad perdida . . . . . . . . . . . . 86 III. . . Pacto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 I. . . . . . 152 III. . . . . . . El problema de la reelección de los legisladores . . . . . . . . . . . . 85 II. . . . . Fuentes . . 103 I. . . Condiciones para el ejercicio del poder . . . . . . . . . . . . . . . . 89 IV. . . . Sugerencias bibliográficas . . . . La iniciativa de 1964 . . . . . . . . 82 Adolfo Christlieb y la reelección de los legisladores . 144 VII. 119 1. . . . 85 I. . . . . . . . Consideraciones generales . . . . . . . . Función de la Constitución . . 103 II. . .

. 185 7. . Consideraciones finales . . 186 V. . . Garantizar la independencia de los legisladores 183 6. 180 3. . . . . . . . Una nueva Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 IV. . . Definir las facultades del gabinete . 169 V. . . . . . . Fuentes . . . . . . . . 175 I. . . . . . . 176 III. Establecer la figura de jefe del gabinete . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 5. . Positividad de la Constitución . . . . . . . Garantizar la democracia interna en los parti- dos políticos . . . . . 175 II. . . . . . . . . . 179 2. . . . . . . 170 Renovación constitucional o retroceso institucional . . . . . . . . . . . 182 4. . . Reforma constitucional . . . . . . . 178 1. . . . . . . . . Garantizar la neutralidad de la administración . . . . Garantizar la eficacia del Congreso . . . . . . Reducir el periodo presidencial . . CONTENIDO IX IV. . . . . . . . . . . . . . . . Conclusión . . . 188 . . La soberanía y el Estado . . . . . . .

al menos en cuanto al aspecto electoral. sin em- bargo. 1996). Se trata de un proceso complejo. la democracia es el más vulnerable de cuantos sistemas existen. y las opciones de reforma que permitan —reiteramos— consolidar la democracia. como bien han demostrado Juan Linz y Alfredo Estepan (Problems of Democratic Transition and Con- solidation. la transición democrática se inició en México en 1988. 2000). Indiana. independientemente de cuándo haya co- menzado. han convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una realidad efímera. The John Hopkins University Press. los mexicanos estamos convencidos de que vivimos en un proceso democrático. Baltimore. Guillermo O’Donell (Counterpoints. University of Notre XI . la idea dominante consiste en la institucionalización de los procesos del poder. frecuentes y muy duraderas. Tal ha sido nuestra preocupación al conjuntar los diferentes capítulos que integran este volumen. otros consideramos que su punto de partida está en la reforma electoral de 1977. Si contamos la intensidad de la búsqueda de- mocrática y los periodos en los que ha habido democracia. México. EXPLICACIÓN Para algunos autores que siguen la sugerente línea de reflexión de Alonso Lujambio (El poder compartido. también hay que consolidarla y conservarla. se- guramente nos habremos de preocupar. Ahora bien. Por eso no basta con transitar hacia la democracia. lo que hoy es indiscutible es que. Aunque los conceptos en torno a la consolidación democrática varían. mismos que han sido pu- blicados por separado. Pero. Su objeto ha sido analizar las condiciones constitucionales existentes en México. las recaídas autoritarias. Desde hace 25 siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas. Océano.

así. tan afecto al recurso del mito para hacer más comprensibles sus argumentos. por supuesto. Ma- drid. de Patricio de Azcárate. Cambridge University Press. entre otros. En las siguientes páginas se examinan opciones y apuntan su- gerencias. El cambio constitucional exige imaginación. deben ser tan sensatas como se pueda y tan innovadoras como se necesite. ya se sabe que el mejor momento para im- pulsarlo es cuando. 1872). septiembre de 2000 . Cambridge. 1991). que las cosas no necesariamente son así. pero sí existen riesgos y dificultades que es indispensable superar. que de- sencadena devastadores efectos porque se experimentan “ mil fe- nómenos sorprendentes y nuevos” . advierte. pero. La euforia del triunfador y el escepticismo del derrotado no son buenos ingredientes para confeccionar un cambio constitucional.XII EXPLICACIÓN Dame Press. En los momentos de cambio alguien pierde y alguien gana. Todas las fuerzas buscan maximizar sus ventajas y mini- mizar sus costos. Ciudad Universitaria. por otra parte. Ilustra. acerca de la natura- leza fluente del poder. se pro- duce cuando está terminando el ciclo y empezando otro. se está saliendo de un ciclo y entrando en otro. en los términos de la alegoría platónica. pero tam- bién prudencia. alude a la inversión de los ciclos que hacen que el universo gire en sentidos opuestos de manera alternativa (El político. porque antes de iniciarse el sentido inverso del movimiento hay un instante en el que todo se detiene. El momento más difícil. en momentos así. Sabemos. He ahí el máximo desafío posible para una construcción democrática viable y útil. 1999). y Adam Przeworski (Democracy and the Market. El cambio no es sencillo. Platón. Las propuestas. Medina y Navarro. En ese proceso algunos buscan los cambios más radicales y otros las menores modificaciones posibles. trad.

CONSTITUCIÓN Y PODER .

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de un asunto delicado. no tenemos un solo tratado de derecho constitucional. núm. La nómina * Incluido en Cuestiones Constitucionales. esto es. autores de notables estudios monográficos. En el caso de nuestro país no hay duda alguna de la calidad académica de un nutrido grupo de constitucionalistas. no un padecimiento. a “ fijar el derecho” . México. valoran sus resultados y contribuyen al mejor en- tendimiento de los alcances de las normas. pero. explican con el mayor de- talle posible cada una de las instituciones jurídicas de la materia a que se refieren. 1. 3 . julio-diciembre de 1999. examinan sus diversas formas de interpretación y aplicación. como decían los antiguos. Cuando se carece de ese tipo de instrumentos quiere decir que algo está fallando: o no sirven los abogados. revisan sus antecedentes y sus semejanzas con otros sistemas. Carecer ya no digo de varios. Los textos que por su amplitud y profundidad analítica me- recen la denominación de “ tratado” . UNAM. es un síntoma. Se trata. por inverosímil que parezca. a depurar paulatinamente lo más útil para la colectividad en la que se aplica. que pue- da ser estudiada con detalle. sino si- quiera de un tratado de derecho constitucional. y es necesario saber a qué se debe. o la vida jurídica presenta serias deficiencias. pero. respetados dentro y fuera de nuestras fronteras. Ese tipo de textos cumple una función académica. ¿A qué se debe esta carencia? La respuesta es sencilla e incómoda: tenemos consti- tucionalistas pero no tenemos una Constitución estable. ayuda. LAS CUESTIONES CONSTITUCIONALES DE NUESTRO TIEMPO* México cuenta con muchos constitucionalistas eminentes. sobre todo. por ende.

es muy amplia. per- mitían a la población que leyera. produce el empobrecimiento de la vida jurídica nacional. ajena al cambio. A pesar de eso. En materia jurídica nuestro país se singulariza por la volatilidad de las normas. por el contrario. o se hiciera leer. 1999). Epi- grafía griega. representa un problema de considerable magnitud. daban la idea de estabilidad. porque al cabo de ese tiempo se encontraría con que todo cuanto redactó ya no tiene nada que ver con la Constitución. a su vez. ninguno puede darse a la tarea de dedicar ocho o diez años de trabajo para preparar un tratado de derecho constitucional.4 DIEGO VALADÉS de quienes actualmente se encuentran en activa producción. son objeto de referencias frecuentes por la doctrina y resultan constantemente invocadas por los jueces de muchos lugares del mundo. especialmente por las de naturaleza constitucional. Lejos de plasmarlas en bronce o cantera. siguen formando parte de los códigos modernos. no se debe considerar que la extendida vi- gencia de las normas encerraba una vocación conservadora. por su du- ración. si algo demostraron los griegos y los romanos fue su capacidad de pensar institucionalmente. En Grecia y en Roma era común inscribir en bronce. Desde luego. la Constitución y las leyes se tienen que editar en volúmenes de hojas sustituibles. las normas que la regían. La epi- grafía griega y latina muestran una exuberante riqueza en cuanto a la creación normativa (véase Cortés Copete. las leyes más importantes. y de lo mucho que escriben. No se trata de un asunto anecdótico. Juan María. Madrid. que es una forma de garantizar que los cambios son posibles sin afectar la libertad y la seguridad de las personas. entre ellos México. que numerosas instituciones creadas por los romanos. en már- mol o simplemente en piedra. Sin esos tra- . Expuestas al público. Uno es el ya apuntado en materia constitucional: hace imposible tra- bajos de gran aliento. Los grandes estudios constitucio- nales tienen por objeto consolidar las instituciones. Cátedra. Tan fue así. Esto. La volatilidad normativa tiene varios efectos negativos. algunas hace más de veinte siglos. además.

y que así hemos vivido al menos durante las siete últimas décadas. Entre los gobernados. Durante décadas. es difícil que el pluralismo. asistemática. a veces hasta irresponsable. En el periodo que media entre 1980 y 1997 fueron promulgadas 79 nuevas constituciones en el mundo. de suyo dinámico. Hoy la dinamicidad se ha trasladado a la arena política. esa situación genera incredulidad y a veces hasta frustra- ción. Pero se hace necesario que la estrategia de los cambios cons- titucionales se modifique. Otro efecto de la extrema inestabilidad normativa de México es que para los gobernantes resulta más sencillo adecuar las leyes a sus decisiones. . De haber mantenido al país sin el oxígeno que significaban los frecuentes cambios constitucionales. Se dirá que la respuesta está en los hechos. que organice y vertebre el cambio político. las tensio- nes de la sociedad habrían alcanzado niveles críticos. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 5 bajos las normas constitucionales van cambiando de manera de- sordenada. Al cambiar la situación política del país. la frecuencia de las reformas constituciona- les tuvo como soporte un partido inmutable. por su parte. inasible y a tal punto fluido que solamente los expertos pueden conocer el texto constitucional vigente en un momento determinado. Así. y es necesario reconstruir la idea de Cons- titución como un referente estable. Pero hay un factor que no debe omi- tirse: la estabilidad no dependía de la conducta normativa sino de la conducta política: era el resultado de la presencia de un partido hegemónico. pueda estabilizarse sobre la base de un sistema normativo proteico. que a la inversa. Además. Válidamente se puede preguntar si la inestabilidad jurídica es compatible con la estabilidad política. El proceso de cambio está en marcha en el mundo entero. para unos el derecho es un instrumento a su merced. y para otros el derecho no es un referente que ofrezca seguridad. esas re- formas representaron una especie de compensación ante el her- metismo político. Se trata de una actividad constituyente sin precedentes.

que im- plica modificaciones muy profundas al dogma jurídico-político que sirvió como base para edificar el Estado moderno. Ya no es el en- foque de Bodino o de Rousseau. los planteamientos de limitar la soberanía cuentan hoy con nume- rosos adeptos. en tanto que la idea de matizar el alcance de la soberanía contradice el significado de la soberanía. Sin la idea de soberanía nacional se desplomaría toda la construcción teórica del Estado a partir del Renacimiento. valdría parafrasear a Hobbes. de tiempo atrás. Este es un tema sobre el que la discusión por venir será intensa. porque la convivencia de los Estados ha llevado. a que el derecho internacional se traduzca en espacios don- de el acuerdo supone formas de transacción.6 DIEGO VALADÉS La nómina de los problemas constitucionales del Estado con- temporáneo es amplísima. ese es el Estado. . dejarían de ser una expresión de soberanía. lógicamente. Decía el autor de Leviathán que no existe un poder superior al del Estado. de manera análoga cabría afirmar que la soberanía limitada no puede. donde aceptar la tesis de una soberanía limitada supondría afectar la base dogmática de todo sistema democrático y prepararía las condiciones conceptuales para justificar nuevas formas de autocracia. el problema surge en el ámbito interior de los Estados. Una vez más el problema de la soberanía aparece como cuestión central en el debate del Estado. en todo caso. Para sólo mencionar unos ejemplos podemos mencionar: Soberanía. y sin la idea de soberanía popular se vendría por tierra el sustento de la demo- cracia moderna y contemporánea. el embate es frontal y. ahora se trata de enmarcar el concepto en un proceso denominado “ globalización” . paradójicamente. existir. Por defi- nición no puede haber algo que sea “ parcialmente supremo” . Sin embargo. En todo caso. porque cuando surge un poder así. En materia internacional esta cuestión es más o menos arti- ficial. habría. soberanías limitantes de otras realidades que. en esta medida.

Italia. y que el brazo ar- mado de la Organización del Tratado del Atlántico del Norte se ha erigido en la fuerza militar al servicio de la Comunidad. como Chechenia. que ya alcanzan el establecimiento de un parlamento. y no es remota la aparición de un proceso semejante en Crimea. ejerzan facultades de control efectivo sobre sus decisiones. y Bél- gica. con la capacidad premonitoria que ofrece la inteligencia y la cultura. Tam- bién ha aparecido el concepto de ciudadanía europea (véase Ma. Un as- pecto de la mayor relevancia es que se ha acentuado la idea de contar con una política exterior comunitaria. La ciudadanía de la Unión). que tiene a su cargo la responsabilidad de de- finir y aplicar la política monetaria en una comunidad de quince países. La contrapartida de ese fenómeno es el acentuamiento pro- gresivo de los regionalismos. . La libertad de comercio ha evolucio- nado hasta la integración de numerosos aspectos de la vida co- munitaria. Integración supranacional. La original iniciativa de constituir la Comunidad Europea del Carbón y el Acero ha culminado con la Unión Europea. En el caso de Yugoslavia el regionalismo está asociado a manifestaciones de racismo. además de Turquía. de organismos jurisdiccionales y de una administración que está sirviendo como punto de partida para un gobierno parcial. Esto se ha hecho más o menos evidente en Europa a partir de las facultades otorgadas al Banco Central Europeo. Iraq y Rusia. Se trata de una cuestión que. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 7 La práctica de los órganos de naturaleza supranacional co- mienza a apuntar ya un despego con relación a los mecanismos tradicionales de control político. como ya se produjo en otros territorios de la antigua Unión So- viética. Dolores Blázquez Peinado. y cobra fuerza progresiva en España. a la que acertadamente se refirió como Fragmentos de Estado (1896) y que hoy advierte con toda su crudeza Jürgen Habermas (Más allá del Estado nacional). sin que los parlamentos nacionales. Gran Bretaña. El fenómeno regional está presente. ni el europeo. había advertido Georg Jellinek al finalizar el siglo XIX.

pero esta obra alcanzó gran notoriedad a partir de que su autor recibió el premio Nobel de economía treinta años des- pués.8 DIEGO VALADÉS Dimensión del Estado. parten de los enunciados del economista austriaco. La llamada “ desregulación” se convirtió en un programa del Estado para desmontarse a sí mismo. va desdibujándose y retrayéndose ante el acoso del que es objeto el Estado. una amenaza para la libertad. la abstención de intervenir como agente económico le llevó a transferir buena parte de sus activos al ámbito de los particulares. al que se identifica como una expresión del colectivismo y. La idea del Estado como em- presa racional. . Przeworski. por consiguiente. según ha demostrado Manuel García Pelayo (Del mito y de la razón en el pensamiento político). que alcanza su enunciación más precisa con Max Weber. Buena parte de las concepciones contemporáneas sobre la de- mocracia. y el empequeñecimiento de su aparato administrativo le hizo caminar en el sentido inverso al iniciado en Sicilia por Federico de Suavia desde el siglo XIII. y la extensión de su capacidad reguladora de la sociedad. Esencialmente se afectaron tres áreas: la dimensión burocrática del Estado. F. ciertamente inteligente. Desde que Robert Nozick (Anarquía. contra el Estado de bienestar. Este es otro problema cons- titucional de nuestro tiempo. Se trata de un alegato. Democracy and the Market). que la asocian hoy con la economía de mercado (A. Hayek publicó The Road to Serfdom en 1944. y que encuentran un apoyo formidable en la poderosa construcción cultural que repre- senta la obra de Karl Popper (La sociedad abierta y sus enemi- gos). y que supone la presencia de una burocracia organizada. se inició una acometida que trascendió del espació doctrinario al práctico. y el Estado co- menzó a ser víctima de mutilaciones incesantes. profesional y eficaz. Estado de Bienestar. Estado y utopía) preconizó que el Estado más grande tolerable era el Estado más pequeño posible. su participación en el ámbito de la producción y prestación de bie- nes y servicios.

El Salvador. no parece dispuesta a dar una lucha formal en favor de la recuperación de las funciones tutelares y presta- cionales a cargo del Estado. The new Conservatism). David Miliband (Paying for Inequality: the Eco- nomic Cost of Social Injustice. A cambio. como el representado por Anthony Giddens (Más allá de la izquierda y la derecha. Co- lombia. situado entre el parlamentario según el modelo de Westminster y el presidencial derivado del Federalista. a pesar de las interesantes formas de interpretación que les con- fieren amplios márgenes de aplicabilidad. lo cierto es que han sido las grandes construcciones constitucionales de la segunda posguerra (Italia. en 1978). Brasil. de 1919. Honduras. ya aparecían los trasuntos de un sistema mixto. Ecuador. La tercera vía). Francia. a las que se han sumando las de la posguerra fría (Rusia. Guatemala. Law’s Empire). y sutilmente en la de México de 1857. en la construcción constitucional ha caído un cierto desprestigio sobre las llamadas “ cláusulas programáticas” . República Checa). Por otra parte. Ale- mania. Sistemas de gobierno. Polonia. y numerosas latinoamericanas (Argentina. Reinventig de Left) y Alain Tou- raine (El postsocialismo. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 9 Lo más singular del caso es que la nueva izquierda europea. como el fallo del 29 de enero de 1969 de la Corte Federal Constitucional de la Re- pública Federal de Alemania y el notable trabajo de José Joaquim Gómes Canotilho (Constituiçao dirigente e vinculaçao do legis- lador). en la doctrina jusfilosó- fica norteamericana John Rawls (Theory of Justice. Political Li- berlism) y Ronald Dworkin (Taking Rights Seriously. en 1958. en 1949. Bolivia. Jürgen Habermas (La necesidad de la revisión de la izquierda. Estonia. Ni- . Aunque en la Constitución de Weimar. para men- cionar sólo algunos. Ucrania. Portugal. Lituania. Chile. ¿Qué es la democracia?). en 1976 y España. en buena medida la única que actualmente dispone de un es- quema doctrinario. encontramos nuevas fuentes de re- flexión acerca de los problemas de justicia y equidad que están en el centro de la cuestión de las funciones del Estado. en 1947. A Matter of Principle.

Esta situación ha permitido dejar atrás el debate sobre los sistemas puros. El problema del control está relacio- nado con la legitimidad de los sistemas. que tanto daño hicieron a la democracia. la capacidad de los ministros de intervenir en las deliberaciones de los congresos. tan drásticamente planteadas con relación al sistema parlamentario. y admita no sólo la posibilidad en cuanto a la conveniencia de adoptar. por ejemplo. competencia y funcionamien- to de los gabinetes. Perú. sino de com- pleja concepción y diseño. con el reconocimiento . el control congresual de los nombramientos y de las remociones del go- bierno.10 DIEGO VALADÉS caragua. Uruguay y Venezuela) las que intro- ducido instrumentos que. la eficacia de las instituciones y la libertad de los ciudadanos. No se trata de aspectos meramente mecánicos. como el voto de confianza o la moción de censura. las funciones de dirección política de los congresos. La actual limitación para que los legisladores sean reelegidos implica un severo déficit democrático que afecta de manera directa las po- sibilidades de control político. El intercambio de instituciones entre ambos sistemas básicos hace que en la actualidad la cuestión del sistema de gobierno sea visto más allá de los conceptos clásicos. como la de Carl Schmitt (Sobre el parlamenta- rismo). y superar las re- ticencias. a la vez. la legislación delegada. la organización. Numerosas instituciones. las facultades de investigación de las comisiones congresuales. son cuestiones que inciden en el capítulo del control político que forman parte del debate y de la cons- trucción institucional actuales. el veto general y parcial. la duración de los periodos de los ór- ganos colegiados de representación. indistintamente. Control político. las facultades residuales o incidentales de los gobiernos. la organización y los procedimientos que permitan asegurar. el veto legislativo. la forma de ejercer el derecho de iniciativa legislativa. las interpelaciones. En el caso de México se agrega el tema de la reelección sucesiva de los legisladores. especial- mente en materia de controles políticos. Paraguay. son parte de los sis- temas presidencial o parlamentario.

fue sólo a partir del gran impulso que le dio a esta cuestión la decisiva participación de P. está llamada a ser objeto de impugnación y resistencia. Madison. Presente ya en un buen número de sistemas constitucionales democráticos. Los tri- bunales constitucionales han proliferado en Europa y en América Latina. no obstante. la función ju- risdiccional se ha hecho más completa y más compleja. de los tribunales constitucionales checoslovaco y austriaco. Se ha ido desarrollando una especie de “Estado intangible” sustraído al control de los repre- sentantes de la sociedad. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 11 de las resistencias y la necesidad de los equilibrios entre los órganos del poder. además de que se vive un proceso de ajustes institucionales en esa materia. En el caso mexicano. con los pro- cedimientos de descentralización. Sin embargo. En este sentido puede decirse que toda institución que limita o condi- ciona el ejercicio patrimonial del poder. . Control jurisdiccional. con el riesgo de los excesos y de los consi- guientes bloqueo y autobloqueo de las instituciones. en 1920. También forma parte del control político la traslación paula- tina de funciones de dirección política y de prestación de ser- vicios públicos al ámbito privado. también es importante sub- rayar la presencia anacrónica de la denominada “ fórmula Otero” . entre otros aspectos susceptibles de influir en el funcionamiento de los órganos del poder y en las creencias constitucionales de la sociedad política. A partir de la creación. y de las formas de control de la constitucionalidad surgidas en Estados Unidos desde la famosa resolución Marbury vs. este úl- timo debido a Hans Kelsen. Se trata de una institución que rompe hegemonías internas. con la distinción entre contro- les constitucionales y paraconstitucionales. sigue siendo. entre ellos el mexicano. este es un tema central para el Estado constitucional democrático. y nuevas formas de gobierno y control interno han venido abriéndose paso a partir del Consejo Superior de la Magistratura creado en Italia en 1907. de 1803. cuando esta institución cobró fuerza expansiva. fuente de controversias. Calamandrei en la Constitución italiana del año 47. Hoy.

En la mayor parte de los sistemas se está imponiendo un enfoque de gobierno. que se acoge al viejo principio defendido por los jeffersonianos. que se traduce en diversas modalidades de recon- ducción del presupuesto. La cues- tión. aunque sus resultados han quedado por debajo de lo previsto. la expe- riencia chilena ha tenido más éxito. de dirección política y de gobierno. Se trata de una cuestión que tiene que ver con procedimientos de control.12 DIEGO VALADÉS que impide los efectos generales de la declaración de inconsti- tucionalidad de las leyes. En este ámbito se presenta el gran pro- blema que ha merecido diversas soluciones en el derecho cons- titucional comparado. generadora de empleo. Honduras. de extrema rigidez en la separación de funciones del Estado y de estricta preminencia del sistema representativo. muy influyente en los primeros años del constitucionalismo norteamericano pero que perdió su primera gran batalla ante el juez Marshall. que afectan los niveles de ingreso y empleo. Control financiero. y Portugal ha hecho otro tanto. aprobación y ejercicio de los presupuestos. sin desalentar la inversión. Flujos financieros internacionales. era inadmisible que un órgano no representativo del poder pudiera tomar decisiones que invalidaran las de otro órgano. Para esa corrien- te. . hasta ahora de manera más satisfactoria. de la elaboración. superada en la mayor parte de los sistemas constitucionales. Nicaragua y Brasil han adoptado normas constitucionales en este sentido. sin con ello afectar la “ separación de poderes” . sigue pendiente de solución en México. La vulnerabilidad de las instituciones financieras nacionales ante los embates especulati- vos internacionales. Se trata de una institución residual. sobre todo de los Estados con economías más dependientes. Es esta una cues- tión en la que se entrecruzan cuestiones de compleja naturaleza financiera internacional y de difícil enunciación normativa. pero es todavía un tema sujeto a múl- tiples opiniones. proteja no obstante la estructura econó- mica de los Estados nacionales. ha obligado a buscar instrumentos que.

sometida a procedimientos de reclutamiento objetivos y altamente compe- titivos. 1656). Esta cuestión no puede soslayarse entre las más relevantes del Estado contemporáneo. Robert Michels (Los partidos po- líticos. La orga- nización del poder es un problema político-constitucional. pero también jurídico-administrativo. de las construcciones cons- titucionales del Federalista y de Sieyès. Kelsen. En ese sentido son llamativos los argumentos de James Harrington (The Commonwealth Ocea- na. así fuera en términos todavía elemen- tales. Así. y Florencia) cedieron ante la necesidad de crear elites políticas a través de los sistemas electorales. donde se aplicó hasta 1797. Este es un tema que tiene que ver por igual con las disciplinas constitucional y administrativa. Los enemigos internos del Estado contem- poráneo son la corrupción. de las observaciones de L. las concepciones sobre la clase política de Gaetano Mosca (Elementi di scienza politica). Inde- . M. Un estudio de las tendencias oligárquicas de la demo- cracia moderna) y Vilfredo Pareto (Tratatto di sociologia ge- nerale). es indispensable para el funcionamiento del Estado cons- titucional democrático. Con su tesis. Hauriou y H. Sistema representativo. apareció el sistema representativo como alternativa del democrático. en la protodemo- cracia medieval y renacentista (especialmente en las repúblicas italianas como Venecia. Una administra- ción políticamente neutral. la democracia ateniense decayó porque el sistema de sorteo para integrar el Consejo (boulé) no permitió contar con una elite capaz de dar estabilidad al sistema. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 13 Organización del poder. Según él. Más allá de las reservas de Rousseau. Harrington preludió. interpretar y construir la norma tienen un papel complementario. Los viejos procedimientos aleatorios de sorteo practicados en la democracia ática. entre otros. profesional y eficiente. Es una clara muestra de que ambas formas de analizar. la ineficiencia y la parcialidad de los aparatos de poder. Uno de los más evidentes ejem- plos es el representado por la función pública. hoy el sistema representativo sigue siendo objeto de reelaboración. Duguit.

Participación directa. sobre todo en los sistemas donde la percepción pública de la política es muy negativa. el referéndum legislativo se ha abierto paso en diferentes sistemas constitucionales. apoyados por la desconfianza que suscita la po- lítica. lo cierto es que. con sus propias hegemonías y con todas sus implicaciones en cuanto a influencia y manipulación. como ha demostrado Hannah Arendt (The Origins of Totalitarism). pero ha hecho que los congresos locales sean. hay una insistente de- manda para adoptar al plebiscito como forma de democracia semidirecta. Federalismo. y es. sin considerar que los órganos representativos se desarticularían progresivamente con la utilización sistemática de la consulta popular. Otro aspecto relacionado con el anterior es la demanda de incorporación del referéndum legislativo. Además. La utilización del referéndum en los procesos legislativos locales en Estados Unidos no ha afectado la estructura y el funcionamiento del Con- greso federal. que permita superar las distorsiones a que se ve expuesta la voluntad popular por la manipulación de los partidos. en muchos casos. la relación entre las oligarquías financieras y las elites políticas. A pesar de que el plebiscito ha sido un instrumento de la autocracia y hasta del totalitarismo. órganos poco relevantes. y la llamada “ partidocracia” . junto con el plebiscito y ocasionalmente con el tema de la revocación (recall). al punto que en algunos Estados sólo sesionan bienalmente. son varios de los capítulos que corresponden a esta relevante cuestión constitucional del Estado contemporáneo. una cues- tión sujeta a discusión. la acción mediática. No obstante eso. como el británico.14 DIEGO VALADÉS pendientemente de los sistemas electorales que condicionan al representativo. regionalismo. han emprendido el camino de lo que . Incluso Estados secularmente uni- tarios. en mu- chos casos ese instrumento se ha convertido en un mecanismo de presión de los gobiernos contra los congresos. la ineficiencia de los congresos y la corrupción de los dirigentes. el surgimiento poderoso de los organismos no gu- bernamentales.

Pero la parte constructiva también es muy rica. han recuperado varios aspectos de su autonomía normativa y de gobierno. por ejemplo. Otros Estados europeos viven tendencias semejantes. investidos de facultades administrativas. Órganos de relevancia constitucional. Gales y Escocia. Así. la exigencia de instrumentos eficaces. como la significada por la acción terrorista de la ETA en España. El federalismo cooperativo alemán. regresar facultades perdidas o delegadas por las regiones en los sucesivos procesos de in- tegración territorial o fusión monárquica. los hace objeto de re- novado interés para la doctrina. algunos incluso con experiencias traumáticas. las nuevas modalidades adoptadas mediante la profunda reforma constitucional argentina de 1994. junto con otras for- mas de administración y gobierno local. Se trata de sugerentes campos de experimentación política. El federalismo. y su correlato el regionalismo. objetivos y autónomos para la protección de los derechos humanos. la alta especialidad de . Organización municipal. e Irlanda por otras razones. a través de los bancos centrales). son algunos de los varios ejemplos de la construcción de un enfoque que está siendo objeto de renovada atención. sin que por ello los ayuntamientos pierdan su identidad democrática. El desarrollo de nuevas funciones técnicas del Estado (como las de naturaleza financiera. Problemas de nomen- clatura aparte. donde la separación de funciones se diluye. son una vez más parte de la agenda constitucional de nuestro tiempo. La naturaleza de los órganos de go- bierno municipal. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 15 denominan “ devolución” . nor- mativas y en ocasiones jurisdiccionales. el constitucionalismo reciente asiste al surgimien- to y expansión de una serie de órganos constitucionales que ya no son susceptibles de encuadramiento por los que resultaron de la convencional tripartición de las funciones del poder. la garantía de im- parcialidad en los procesos electorales. esto es. y el separatismo preñado de racismo en Bosnia y Kosovo. los pro- cesos de descentralización fiscal y de gestión de servicios en España. como el municipio.

La mayor parte de las Constituciones pro- mulgadas en Europa y América Latina. pero de ninguna manera puede alegarse que están sustraídos a rendir cuentas al órgano de representación na- cional. De alguna manera el surgimiento y proliferación de esos organismos corresponde a una etapa en que los titulares de los órganos del Estado presen- taron un doble déficit: de legitimidad y de efectividad. no son incorpo- radas al ámbito constitucional. de la tercera edad. duplicativos o exclu- yentes de los órganos del Estado que ejercen funciones análogas. del ambiente. acerca del cual la elaboración doctrinaria está en marcha. Según se les quiera ver. resultan complementarios. Sobre éstos ya hice referencia en el rubro del sistema representativo. gestión de empresas públicas. formas de integración y regulación de esos organismos. organización. de la juventud. Los diferentes sistemas constitucionales han incorporado. y que de manera dominante se orientan a la de- fensa de los derechos humanos y a su participación como su- pervisores en los procesos electorales. Puede agregarse aquí que su expansión se ha producido por igual en los ámbitos nacional e internacional. esa autonomía puede ejercerse con relación a la administración. las agencias especializadas. funcionamiento y localización en el ámbito de las Constituciones. pero tampoco se les sujeta a la dependencia jerárquica y financiera del gobierno. del consumidor. . o tienden a hacerlo. como ocurre en Estado Unidos. han venido incorporando normas tutelares de la niñez. incluso del Con- greso. El principal problema constitucional que plantean estos órga- nos es el de su adecuado control. Organismos no gubernamentales. Se trata de un fenómeno relativamente reciente. En ocasiones se tiende a su- poner que deben actuar con total autonomía. Nuevos derechos. así como algunas afri- canas.16 DIEGO VALADÉS algunas funciones y servicios públicos (aprovisionamiento de agua. Desde luego. en otros casos. por ejemplo) han llevado a la incorporación constitucional de diversos organismos novedo- sos en su estructura.

en tanto que cons- tituye un problema que está en marcha o en latencia en diversos países. en este caso incluyendo la garantía del habeas data. La protección constitucional e internacional de los derechos humanos es asimismo un capítulo progresivamente atractivo para la doctrina. 13 de sus 35 miembros no han ratificado la Convención para Prevenir y Castigar la Tortura. El tema avanza hacia un amplio desarrollo. En las sociedades pluriétnicas. es una tarea . Regulación de procesos científicos y clínicos. Las minorías étnicas y lingüísticas también han sido objeto de atención y protección. fundamentalmente a través de la figura del ombudsman. particularmente cuando atañe a temas como la clonación de seres humanos. entre otros instrumentos. acompañados del establecimiento y reconocimiento de la juris- dicción de órganos competentes regionales (sobre todo en Amé- rica y Europa). CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 17 del acceso a los servicios de salud. como la sudafricana o la guatemalteca. También se han ocu- pado por regular el derecho a la información y el derecho a la intimidad. 29 la que proscribe la esclavitud y 19 la que prohíbe la discriminación. de protección del ocio y. no puede ignorarse que de los 185 miembros que integran la Organización de las Na- ciones Unidas. 42 no han ratificado la Convención que proscribe el genocidio. como Argentina. La investigación científica plantea problemas éticos y jurídicos. la construcción constitucional ha sido más detallada. a manera de sucedáneos de las grandes instituciones de bienestar colectivo que avanzan hacia un receso de duración imprevisible. Con todo. incluso en países donde no representan un problema políticamente relevante. y los internacionales. Los instrumentos nacionales. por ejemplo. con sus diferentes modali- dades. a través de tratados y convenciones. en el caso de la Organización de Estados Ame- ricanos. van venciendo las resistencias y reticencias de muchos Estados nacionales. Este tipo de disposiciones están co- brando progresivo interés. Establecer cuál puede ser el límite de la investigación. de manera especial. de fomento del deporte.

Como sea. sin afectar la seguridad de la especie. Este tema es uno más del amplio catálogo de las cuestiones de nuestro tiempo. Los límites de la función mediadora del derecho. Dworkin (Life’s Dominion). sin que el Estado haga valer su potestad coactiva en aras de evitar un mal mayor.18 DIEGO VALADÉS delicada. como los contempla J. Habermas (Facticidad y validez). . Otro tema sujeto a debate es el de la libre disposición de la vida. Por su parte. hasta la desobediencia civil. la antigua dicta- dura comisoria romana. Estos límites están presentes siempre que se producen situaciones susceptibles de ser sancionadas. pasando por las teorías de origen civilista del Estado de necesidad. y transformada en dictadura constitucional desde el siglo XIX. El debate doctrinario está centrado en la ponderación del interés por ampliar el conocimiento científico. ofrece el espacio para que el titular del poder adopte las excepciones para la aplicación de la ley que convengan a la preservación del propio poder. devenida en razón de Estado a partir de Justus Lipsius (Políticas) y Nicolás Maquiavelo (Discurso sobre la Primera Década de Tito Livio). a partir de la formulación de Henry David Thoreau. El interés de la sociedad no reside sólo en la preser- vación de la vida del hombre. que tan bien explicó Juan de Mariana (Historia general de España). Pero hay otros fenómenos que no deben ser ignorados. figura emblemática de los muchos científicos que aún después de él tuvieron que sufrir la represión o la exclusión porque afirmaban que la sangre circulaba o la inoculación de anticuerpos protegía. De antiguo nos vienen las tesis de la resistencia a la opresión. por ejemplo. atañe también a su libertad. con- sistentes en la desaplicación de la norma por parte de los titulares del poder y en beneficio de las libertades públicas. no es posible pensar en repetir las frus- traciones que afectaron a Copérnico. se ha reconocido que el destinatario del poder tiene un margen de flexibilidad ante el acatamiento de la norma. son un tema de nuestro tiempo. Límites del derecho. como ha planteado de manera rigurosa R. Desde los monarcómacos durante la Edad Media.

un tema mayor del constitucionalismo. en cuanto a sus procedimientos y límites. a la vez que se involucra a la ciudadanía para alentar el sentimiento constitucional. Pero en el orden operativo. Schmitt (Teoría de la Constitución). el problema de la reforma constitucional. Desde el texto de G. como requisito de adhesión colectiva a su contenido. C. Este problema ha llevado a que. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 19 Naturaleza reglamentaria de la Constitución. en esa medida. Wheare (Modern Constitutions) advirtió y controvirtió la tendencia dominante en algunos sistemas consti- tucionales. hasta el excepcional trabajo de Pedro De Vega (La reforma constitucional. ya abordada en otros sistemas. Refor- ma y mutación constitucional (1906). Tiene que ver con la mayor libertad del le- gislador para adecuar las instituciones a los cambios que resulten necesarios y convenientes. Este procedimiento es el referén- dum constitucional. dominada por el casuismo. 1985). Héctor Fix-Zamudio proponga la incorporación de leyes constitucionales que desarrollen princi- pios y normas de carácter general contenidas en la Constitución. en México. . La cuestión linda con el problema de la soberanía y es. K. Jellinek. De la adhesión. a la co- rriente decisionista de C. Se podría asegurar así una mayor estabilidad del texto constitu- cional. pasando por el ya clásico de James Bryce (Constituciones flexibles y rí- gidas). además de estable- cer el procedimiento de su reforma. pero también concierne a la exigencia generalizada de dar estabilidad a los textos constitucionales. ha ocupado buena parte de la aten- ción de la doctrina. en el sentido de hacer de la norma suprema una norma reglamentaria. fijan límites temporales y temáticos en cuanto a su posible reforma. un mecanismo para estabilizar la norma cons- titucional y restituirle su naturaleza de supremacía es dificultar su reforma. Reforma constitucional. se adoptó una línea interpretativa objeto de coincidencias y dis- crepancias que se han venido superando en tanto que son ya numerosos los sistemas constitucionales que. en algunos casos. Hace más de treinta años. Se trata de una nueva cuestión entre nosotros.

Sobre este aspecto vale la pena tener presente que. es la denomina- ción de las instituciones. .20 DIEGO VALADÉS La reforma constitucional es una de las grandes cuestiones que de mucho tiempo atrás se viene discutiendo. Una de las cuestiones que suelen preo- cupar a los legisladores y a la opinión pública. Los municipios (de munus. la aparente (porque son muchas las reformas producidas a través de la interpretación judicial) inmutabilidad de la Constitución federal ha estado compensada por una frecuente serie de cambios en la organización constitucional local. Alexis de Tocqueville compartió ese criterio y de entonces para acá el “ gobierno local” está considerado como la más auténtica forma democrática de ejercer el poder. distribuidos en dos mil cua- trocientos municipios (en números redondos) y en la ciudad de México. Consideración final. carga. con una población cercana ya a los cien millones de habitantes. Desde el siglo XIX el municipio fue visto como la escuela democrática por excelencia por el filósofo y economista británico John Stuart Mill. Incluso los sistemas que se precian de mayor es- tabilidad. En este sentido el debate más relevante concierne a la opción entre un sistema presidencial. En general. Con excepción de los casi nueve millones que habitan en el territorio del Distrito Federal. han dado lugar a una actividad reformadora muy in- tensa. El debate no está agotado. Así. los otros noventa millones de mexicanos están familiarizados con un sistema de gobierno municipal muy próximo a la estructura de los sistemas parlamentarios. y capere. Curiosamente el origen romano del municipio significaba exac- tamente lo opuesto. la mayor parte de los mexicanos somos gobernados de manera directa por ayuntamientos. llamadas indistintamente semipresidencialismo o semiparlamentarismo. el promedio de reformas que han experimentado las Constituciones locales de aquel país se sitúa en 120 por cada texto. Para sólo mencionar un caso en Estados Unidos. uno parla- mentario y sus variantes intermedias. la Cons- titución de Luisiana de 1921 fue modificada en 536 ocasiones durante sus primeros cincuenta años de vigencia.

Durante el siglo XIX no recibió mayor atención. sin desarro- llar adecuadamente. Vista en perspectiva. en los últimos dieciséis años sí han comenzado a funcionar como una escuela democrática. la experiencia del sistema municipal mexicano resulta importante porque in- crusta. En realidad no es sino hasta la reforma constitucional de 1983 cuando el municipio adquiere mayor dimensión insti- tucional entre nosotros. Por eso. Los ayunta- mientos se integran y funcionan con una racionalidad distinta a los demás órganos del poder en México. e incluso el Constituyente de 1916-1917 apenas dejó apuntadas. Aunque apa- reció desde el periodo virreinal. El municipio es la más antigua de las instituciones políticas vigentes en México. dentro de la estructura del poder presidencial. un sistema cuasiparlamentario de gobierno local. De ahí que no carezca de sentido la expresión “ municipio libre” que adopta la Constitu- ción mexicana. En el actual debate sobre la reforma del Estado. Tampoco es casual que durante décadas se hayan mantenido tan limitadas las funciones de los ayuntamientos: a mayor autoritarismo central menor autonomía municipal. su eficacia como “ escuela de- mocrática” apenas comienza a tener efectos en nuestro tiempo. la reforma al artículo 115 constitucional que entró en vigor en 1983 ha sido una de las que mayor impacto han tenido en el desarrollo democrático del país. pero a las que se permitía una limitada autonomía y la aplicación de las normas jurídicas que no con- travinieran el orden jurídico romano. No es accidental que los primeros triunfos electorales de la oposición se hayan dado en el ámbito municipal. por supuesto. las líneas maestras del municipalismo en México. . ni que de ahí hayan salido los dirigentes políticos que luego triunfaron en los procesos estatales. que haya tenido especial importancia a lo largo de los siglos. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 21 establecer) eran las ciudades que se incorporaban a Roma y per- dían su independencia. Eso no significa.

nos encontraremos con un esquema de poder diferente al que nos ofrecen los gobiernos nacional y locales. con facultades para orientar y supervisar la prestación de los servicios municipales. regidores y síndicos. cuando la presencia opositora es relevante. Según la Constitución cada municipio está “ administrado” (no “ gobernado” ) por un ayuntamiento. como el secretario y el tesorero del ayuntamiento. La estructura municipal del país apenas está comenzando a re- montar las tradiciones autoritarias locales. de manera que no son instrumentos de mero trámite sino un espacio para la deliberación abierta que. pues pueden expedir reglamentos y bandos de policía y buen gobierno. por ejemplo. los ayuntamientos se integran conforme al principio de representación proporcional. Como toda escuela. pero las Cons- tituciones locales adicionan facultades de naturaleza política: de- signación y remoción de funcionarios. fundamentalmente en . obliga a buscar un mínimo de consensos. según los casos. y tienen atribuciones propiamente administrativas. Los ayuntamientos se inte- gran por presidentes municipales. Algunas Constituciones y leyes orgánicas municipales ya ca- racterizan a los ayuntamientos como “ órganos colegiados de elección popular encargados del gobierno municipal” . por las Constituciones locales (son muy semejantes en este pun- to) y por las correspondientes leyes orgánicas municipales (tam- bién muy parecidas entre sí). hasta un mínimo de una vez al mes. especializadas en las di- versas áreas de la administración municipal.22 DIEGO VALADÉS Si seguimos las líneas trazadas por la Constitución federal. e integración de comi- siones encabezadas por los regidores. Ninguna institución alcanza su rendimiento óptimo desde su implantación. y les im- ponen la obligación de sesionar pública y periódicamente. Hasta aquí la Constitución federal. pero también norma- tivas. también la democrática va forjando pro- gresivamente generaciones cada día mejor preparadas. La periodicidad se extiende desde un máximo de una vez a la se- mana. Además.

En el caso mexicano se ha podido corroborar que las funciones de la autoridad local no han sufrido merma por el hecho de que los presidentes municipales sometan los más importantes nom- bramientos a la ratificación de un cuerpo colegiado. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 23 los municipios urbanos. De ninguna manera invoco el ejemplo de los ayuntamientos para sustentar que transitemos hacia un sistema parlamentario. cuya presencia es indispensable en toda democracia porque tienen una mejor percepción de los límites del poder que quienes sólo tienen formación burocrática. porque en el mundo —contadas ex- cepciones— ya no quedan sistemas puros. semanal o mensualmente. y básicamente siguen las líneas parlamentaria o presidencial de acuerdo con la tradi- ción imperante en cada país. sino en la forma efectiva que se organice y funcione el poder. . Por eso el problema ya no consiste en cómo llamemos al sistema. Los sistemas constitucionales tienen mayores posibilidades de éxito cuanto más naturales y accesibles resultan para la sociedad política en que se adoptan. que no pasan de un tercio del total na- cional. Esta experiencia será valiosa para superar algunas de las reservas que hasta ahora han impedido mayores avances en el proceso de consolidación democrática. Por el contrario. Todos los sistemas se han nutrido de instituciones diversas. tengan que com- parecer ante un órgano deliberante que no siempre los trata con pasiva indulgencia. El problema no reside en la denominación que le demos al sistema. será posible que avancemos en el diseño de una reforma insti- tucional imaginativa. si se toma en cuenta la experiencia política que se va acumulando en el ámbito de los municipios. lo que pretendo mostrar es que las instituciones de corte parlamentario no entorpecen el funcionamiento de un sistema presidencial. Esto no obstante. La realidad es que gracias a esa experiencia se están forjando políticos con mayor sentido de liderazgo. ni por la circunstancia de que.

La libertad no es un obstáculo para el buen gobierno.24 DIEGO VALADÉS Es posible buscar y encontrar una relación simétrica entre los órganos del poder sin que se afecte su efectividad. Así lo prueba la experiencia de muchos municipios mexicanos. . ni el gobierno eficaz debe ser un pretexto para limitar la democracia.

En este rubro figuran la forma de organización y funcionamiento de todos los órganos del Estado y los partidos políticos.). El derecho ante el poder está integrado por la gama de garantías para los derechos de seguridad. Finalmente. el derecho de asociación. Miguel (coords. Desde esta perspectiva. UNAM. 25 . Cámara de Diputados. Para los efectos de este trabajo aceptaremos que la Constitu- ción es el estatuto jurídico del poder. Constitucionalismo iberoamericano del siglo XXI. Diego y Carbonell. Estos instrumentos corresponden por igual a la ciudadanía. 2000. la Constitución también contempla el derecho del poder. LVII Legislatura. al control del poder con- ciernen los instrumentos jurídicos que permiten contener a cada uno de los órganos del poder dentro de los límites que le asigna la Constitución. propiedad. y la libertad de pensamiento y expresión. el derecho ante el poder y el control del poder. a sus asociaciones representativas y a cada uno de los órganos del poder con relación a los demás. el derecho del poder. libertad e igualdad que toda Constitu- ción democrática consagra. LA CONSTITUCIÓN Y EL PODER* I. El derecho al poder incluye toda la gama de libertades pú- blicas. Por otra parte. cuando el sistema les atribuye funciones de relevancia constitucional es- pecíficamente en lo que concierne a participar en procesos elec- torales y orientar la acción de los congresos. la Constitución regula cuatro formas de relación con el poder: el derecho al poder. * Incluido en Valadés. entre las que figuran los derechos electorales. CONSIDERACIONES GENERALES Muchas son las formas de entender lo que es una Constitución. México.

Debe tenerse en cuenta que los diversos sistemas constitucionales están en permanente relación sinérgica. Si el poder del pueblo no es un fenómeno directamente constatable. algunas de las expresiones constitucionales que conciernen a las cuatro variantes de esa regulación que fueron mencionadas más arriba. señala que el poder nunca está en manos de lo que genéri- camente se denomina pueblo. Algunos autores ponen en duda el alcance real del poder del pueblo. tan sólo. En realidad la titularidad del poder por el pueblo es el dogma a partir del cual se puede construir un sistema de libertades. porque las innovaciones tien- den a confundirse con las adopciones de instituciones que fun- cionan en otros ámbitos. así sea como un mero constructo. Popper (p. sí lo es en cambio la consecuencia de que se reco- nozca o no ese poder: se traduce en la existencia o inexistencia de un sistema de libertades. que suele ser invocado como el ele- mento definitorio de una democracia. sino de los gobiernos. y que sirven como sustento a lo que de manera genérica se denomina constitucio- nalismo democrático. Tampoco se debe ni puede hablar de copias o traslaciones de un sistema al otro. 93). se diluye también la de reconocer y garantizar las libertades individuales y colec- tivas. por ejem- plo. Lo que sí se puede observar es que la proximidad cultural de las sociedades donde se van construyendo los sistemas consti- . Este trabajo no pretende.26 DIEGO VALADÉS En las Constituciones contemporáneas se ha venido desarro- llando una serie de instituciones que corresponden a esas cuatro formas de regulación constitucional del poder. Se presentan aquí. agotar el amplio tema de la regulación constitucional del poder. Ya no es posible hablar de un constituciona- lismo originario y de otro derivado. desde luego. cuando se ponen en duda o se niega la posibilidad de que el pueblo sea titular del poder. Para examinar esa gama de relaciones entre la Constitución y el poder adoptaré un sistema comparativo que permita iden- tificar las soluciones adoptadas por el constitucionalismo ibe- roamericano de las últimas dos décadas.

especialmente en cuanto a la organización federal o unitaria. Me interesa subrayar las coincidencias institucionales que se presentan entre ambos sistemas. para nuestro aná- lisis es relevante el hecho de que el surgimiento de las democracias en Iberoamérica se produjo de manera más o menos coinci- dente en el tiempo. 1876 y 1931. En cuanto a la Constitución española de 1978. La más conspicua de esas diferencias se producen entre el sistema parlamentario español y los sistemas presidenciales latinoameri- canos. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 27 tucionales. y esto es lo que me interesa de- mostrar. Los sistemas constitucionales democráticos tienden a ser cada vez más parecidos. fue definiendo un perfil ajeno a las preocupaciones de una monarquía parlamentaria dominante en España. Por esta razón aludiré a las semejanzas que me interesa destacar. ¿Es posible que la Constitución de una monarquía parlamentaria influya en sistemas republicanos presidenciales? Desde luego que sí existe esa posibilidad. porque estoy convencido de que los contrastes entre ellos tienden a ser progresivamente me- nores. cuando se dan también procesos históricos semejantes. Ese fenómeno es particularmente llamativo si se tienen en cuenta algunas diferencias en cuanto a los sistemas políticos. carecieron de repercusión en Iberoamérica. en tan- to que en ambas formas de organización constitucional existe . El penoso surgimiento del sistema presiden- cial. si bien las disyuntivas resultaban semejantes. acompañado de incesantes y prolongados episodios dicta- toriales. Tampoco en el hemisferio americano hubo homoge- neidad en los proyectos constitucionales. Las Constituciones españolas de 1834. En este sentido. y hasta la facilidad de los contactos. se plantea la duda de sus posibles efectos paradigmáticos con relación al cons- titucionalismo iberoamericano. tienden a pro- piciar las semejanzas institucionales. Esto explica que también se adviertan nu- merosas coincidencias en las definiciones concernientes a la re- gulación del poder. 1869. Las motiva- ciones españolas y las iberoamericanas marchaban por caminos diferentes. 1837. 1845.

Panamá (1994). Honduras (1982). México y Uruguay. sin embargo. y de la propia española de 1931. la mexicana y la uruguaya. Ocurre. En este país la vigencia de la Constitución democrática de 1967 fue interrumpida temporal- . además de la portuguesa de 1976. doce han adoptado Constitucio- nes enteramente nuevas entre 1980 y 1999. parlamentaria y monárqui- ca. La Constitución española de 1978. Paraguay (1992). Colombia (1991). Ecuador. republicana. Una de las razones para que haya ocurrido así ha sido el tránsito de regímenes militares a sistemas democráticos estables. de naturaleza parlamentaria y republicana. de la francesa. el ritmo del constitucionalismo ibe- roamericano ha sido muy dinámico. Como se puede apreciar. como ocurrió en 1993 con la de Guatemala. que los constituyentes iberoameri- canos recientes también han estado expuestos al influjo de las mismas Constituciones que tuvieron en mente los constituyentes españoles. han sido objeto de importantes reformas. pero en ocasiones no pasen de meras coincidencias. Perú (1993) y Venezuela (1999). Chile (1980). Otras Constituciones. Los debates constituyentes dejan ver muy claras referencias a esos órdenes normativos.28 DIEGO VALADÉS una preocupación común: la democracia. Guatemala (1985). por ejemplo. Eso explica que entre los cinco países que no han modificado su Constitución figuren Costa Rica. lo que de ninguna manera significa que el nuevo texto español carezca de aspectos origi- nales. la ecuatoriana. parlamentaria y republicana. se reconoce tributaria de las Constituciones alemana e ita- liana. En esta situación están Argentina (1994). De los dieciocho países iberoamericanos que practican el constitucionalismo democrático. También es posible que las convergencias a veces sean deliberadas. El Salvador (1983). como es el caso de la boliviana. de estructura cuasipresidencial. Brasil (1988). la costarricense. e incluso algunas de las adoptadas en ese periodo de quince años han experimentado ya algunas modificaciones. Nicaragua (1995). y entre 1984 y 1991 con la hondureña. cuyas virtudes técnicas son ampliamente reconoci- das.

Sin embargo. sí es posible asegurar que en todos los congresos constituyentes iberoamericanos ha estado presente el ejemplo español. un nexo de causalidad entre el primero y los segundos. como es el caso de México. luego reformada en 1984. con la adopción de la actual Constitución. muchas ideas per- tenecen ya al patrimonio del constitucionalismo democrático de nuestro tiempo. En Ecuador el tránsito de la dictadura militar a la democracia se inicia en 1976 y culmina en 1978. Como se comentará adelante. Con relación al primer aspecto. la Constitución de 1978 ha sido examinada desde una doble perspectiva en Iberoamérica: por su contenido y por su forma de elaboración. En el caso de Venezuela. su Constitución de 1961 coin- cide con la conclusión de los regímenes de facto y el restable- cimiento de la democracia y la de 1999 con una crisis política de gran escala. este ensayo examinará algunas de las convergencias entre el sistema constitucional español y los rasgos comunes que presenta el nuevo constitucionalismo iberoameri- cano. pero quedó restablecida a partir de 1985. . Trujillo. aunque su grado de influencia haya variado en cada caso. y a propó- sito del procedimiento seguido para elaborar la Constitución es- pañola. No es posible afirmar. aludiremos a los procesos pactistas adoptados en Iberoa- mérica que condujeron a las nuevas Constituciones democráticas y que inspiran algunos planteamientos de renovación. a raíz del asesinato del dictador Rafael L. En esas circunstancias. que se caracterizó entre otras cosas por la derrota electoral de los partidos tradicionales. en todos los casos. Otro tanto sucedió en la República Dominicana en 1962. veremos la similitud que presentan algunos derechos e instituciones incluidos en las nuevas Constituciones. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 29 mente por un gobierno militar.

y la primera fase de la transición. al ámbito constitucional. COINCIDENCIAS CONSTITUCIONALES 1. se había llevado a cabo a satisfacción incluso de los grupos y partidos que sostenían históricamente la bandera de la Repú- blica. asimismo. Desde luego. po- líticamente neutral. porque evita enfrenta- . los consensos han permitido superar dis- crepancias de fondo. que des- pejaron el camino hacia una nueva Constitución. ha tenido una trascendencia pa- radigmática en el hemisferio americano. significada por la presencia de un nuevo jefe de Es- tado. no obstante. En el caso iberoamericano no siempre han estado presentes todos esos factores que posibilitan el éxito de los acuerdos. al igual que en España. fueron suscritos en circunstancias muy propicias para el cambio: no había pro- piamente un enfrentamiento entre el grupo político que ejercía el poder y los demás partidos. Sin embargo. además. En todo caso. pero han dado como resultado textos no siempre caracterizados por su rigor sistemático. en tanto que demostró la posibilidad de transitar sin violencia de una dictadura a una democracia. El caso español. habían aparecido medios de comunicación que apoyaban el proceso de convivencia y de acuerdos. Si bien estos acuerdos significaron una innovación importante en la vida política de España.30 DIEGO VALADÉS II. del monarca. neutralidad polí- tica. se contaba con el liderazgo. operaba con eficiencia una ma- quinaria burocrática que garantizaba. sí ha habido una decisión constructiva que se ha pro- yectado. En cuanto al procedimiento de adopción El punto de arranque de la nueva Constitución española estuvo representado por los pactos de la Moncloa. Aunque la solución de los conflictos en la fase de elaboración constitucional resulta muy recomendable. la tendencia pactista tenía ya antecedentes relevantes en Iberoamérica. los acuerdos de la Moncloa.

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 31

mientos mayores, también es cierto que a veces deja implantadas
en las instituciones los gérmenes de discrepancias que, andando
el tiempo, comienzan a operar como elementos que entorpecen el
funcionamiento normal de las instituciones. Esto sucede, sobre
todo, cuando se adoptan cualquiera de dos decisiones, o ambas:
superar en apariencia las discrepancias, dejando su solución en
manos del legislador ordinario para que las resuelva mediante
ley, y llenar la Constitución de instituciones de supervisión y
control excesivas, que después entorpecen el ejercicio normal
del poder.
La facultad cuasiconstituyente transferida al legislador ordi-
nario para que desarrolle aspectos que la Constitución sólo enun-
cia en términos generales presenta algunos inconvenientes. El
más significativo es que al lado de una Constitución, sólo re-
formable mediante un procedimiento legislativo dificultado, sur-
jan normas de naturaleza también constitucional cuyo procedi-
miento de elaboración y reforma es más flexible.
Sin embargo, si desde un punto de vista la rigidez constitu-
cional contribuye a la certidumbre de las relaciones sociales y
es el eje mismo de la supremacía constitucional (De Vega, p.
69), desde otra perspectiva la flexibilidad que permite la ade-
cuación de normas básicas a través de leyes ordinarias es con-
siderada también un elemento valioso para la estabilidad insti-
tucional. Por otra parte, la regulación de diversos aspectos
constitucionales mediante ley evita el excesivo casuismo de las
normas fundamentales, lo que también supone ventajas en cuanto
a la estabilidad del propio texto de las Constituciones. Existe
una mayor propensión a la fluidez de los textos casuistas, y a
la permanencia de las disposiciones de mayor grado de genera-
lidad.
No entraré aquí en el debate de esa cuestión; aludo a ella
sólo para advertir que si bien existen textos constitucionales que
presentan semejanzas, su desarrollo legislativo y, por supuesto,
su proceso interpretativo, las puede llevar por rumbos totalmente
diferentes. Por ahora se trata, en el mayor número de casos, de

32 DIEGO VALADÉS

textos recientes, por lo que no se advierte aún que se vayan
despegando de manera muy ostensible; pero lo natural será que
acabe prevaleciendo la adaptación cultural de las normas, de
suerte que con el tiempo las instituciones reguladas irán ofre-
ciendo perfiles distintivos progresivamente más acentuados.
Los procesos de negociación preconstitucional tienen una am-
plia tradición en América Latina. El primer gran ejemplo con-
temporáneo se registra en el acuerdo entre los partidos Conser-
vador y Liberal de Colombia, ratificado mediante plebiscito, en
1957. En esencia el pacto consistía en la “ eliminación de la lucha
de partidos por el control presupuestal y burocrático del Esta-
do” , la alternación en la presidencia a partir de 1959, la inte-
gración del gabinete con igual número de miembros por partido,
y la paridad de las asambleas, concejos y Congreso durante los
siguientes dieciséis años (Sáchica, p. 23). El más reciente proceso
de negociación fue el llevado a cabo con los grupos guerrilleros,
en 1989, como consecuencia del cual fue posible elaborar la
Constitución de 1991.
En Ecuador se siguió otro procedimiento para alcanzar el con-
senso: en 1976 la dictadura militar designó dos comisiones de
juristas cuyos proyectos fueron sometidos a referéndum. Lo ori-
ginal consistió en que el electorado no tenía la facultad de votar
a favor o en contra de un proyecto, sino sólo en la posibilidad
de optar entre uno u otro texto.
En una circunstancia distinta se fue elaborando el texto actual
de la Constitución salvadoreña. La carta de 1983 fue reformada,
merced a los acuerdos de paz con el Frente Farabundo Martí,
en 1991. Esos acuerdos comprendían las modificaciones a la
Constitución.
Otras negociaciones previas a la elaboración constitucional se
produjeron en Panamá; en Venezuela, con motivo de la anterior
Constitución de 1961 (Pacto de Punto Fijo, de 1958), y entre
las más recientes, en Argentina, con el Pacto de Olivos de 1993.
Este último fue el resultado de un difícil acuerdo entre Raúl
Alfonsín y Carlos Menem, iniciado durante la presidencia del

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 33

primero y concluido durante la del segundo. Las tensiones po-
líticas y los intereses de los partidos fueron marcando el rumbo
de la negociación en cuya fase final el Partido Radical de Al-
fonsín aceptó la reelección presidencial a cambio de que el par-
tido peronista de Menem transigiera en la adopción de algunas
medidas de corte cuasiparlamentario, como la figura del jefe de
gabinete, entre otros aspectos (Alfonsín, pp. 252 y ss.; 324 y ss.).
En otros casos el proceso de acuerdo no se ha dado en la
fase previa a la formulación del texto constitucional, sino durante
el desarrollo de las deliberaciones. Sin acuerdos no hubiera sido
posible, por ejemplo, llegar al texto constitucional de Guatemala
de 1985, en virtud de la gran fragmentación de la asamblea cons-
tituyente (García Laguardia {1995}, p. 46).
Se registran, asimismo, casos en que la transición constitu-
cional es objeto de un pacto que excluye a quienes ejercen el
poder. Así ocurrió, por ejemplo, en Brasil. Lamounier (pp. 46
y ss.) ha demostrado que el verdadero pacto fue el llevado a la
práctica por un amplio frente político, “ que iba de la izquierda
a la derecha” , adverso a los militares en el gobierno. De ese
entendimiento entre las fuerzas políticas de diversos signos ideo-
lógicos surgió el proceso de constitucionalización de Brasil.
En cuanto a México, se vive todavía un proceso inconcluso
de negociación constitucional en el que por una parte se plantea
convocar a un nuevo Constituyente, y por otra se sustenta que
una reforma profunda de la actual Constitución puede satisfacer
las exigencias de la consolidación constitucional democrática.
En todo caso es necesario advertir que una cosa es la reforma,
incluso completa de la Constitución, y otra la convocatoria a un
Congreso Constituyente. De llegarse a producir esa convocatoria
estaríamos asistiendo a la ruptura del orden constitucional. Al
invitar a la ciudadanía a votar en ese sentido se estaría auspi-
ciando el desconocimiento de la Constitución y a la invalidación
del Congreso constitucionalmente elegido.

34 DIEGO VALADÉS

Es necesario diferenciar entre una nueva Constitución y un
Congreso Constituyente. Conforme al artículo 135 constitucio-
nal, nuestra norma suprema puede ser adicionada o reformada.
La amplitud de esa reforma no está limitada por la propia Cons-
titución, de suerte que es el criterio interpretativo el que deter-
mina hasta dónde puede llegar una reforma. He manifestado que
no es conveniente adoptar una nueva Constitución, y en cambio
sí debemos hacer profundas modificaciones a la actual; en todo
caso es posible interpretar que la Constitución puede ser refor-
mada por completo, sin que este hecho signifique, por sí solo,
que se ha roto el orden constitucional.
Pero una cosa es que el Congreso y las legislaturas de los
estados cambien radicalmente la Constitución, y otra que el pre-
sidente desconozca al Congreso de la Unión y a las legislaturas
estatales y convoque a la elección de un Congreso Constituyente.
Para decirlo sin eufemismos, eso sería un golpe de Estado, así
sea “ legitimado” por una elección mayoritaria. Los ejemplos
más recientes y cercanos son los ofrecidos por los presidentes
Alberto Fujimori (Perú) y Hugo Chávez (Venezuela).
Es verdad que la Constitución mexicana señala (artículo 39)
que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de
“ alterar o modificar su forma de gobierno” , pero ocurre que
cuando el pueblo actúa en ese sentido, debe hacerlo conforme
al procedimiento que la misma Constitución establece. De otra
manera nos encontraríamos ante una situación de facto, incom-
patible con el sistema constitucional democrático que deseamos
consolidar, y se podrían desencadenar situaciones contrarias al
proceso histórico que vivimos.
En el caso de Perú se suele hablar de que el presidente per-
petró un “ autogolpe” . Algunos juristas incurren en el error de
calificar así la decisión de disolver el Congreso y convocar a
un Constituyente. En realidad no fue “ autogolpe” sino lisa y
llanamente un golpe de Estado. La figura del “ autogolpe” no
existe. Lo que ocurre es que se había llegado a considerar que
los cuartelazos eran golpes de Estado, cuando en realidad no

Un presidente elegido conforme a la Constitución no puede invocar una votación. También se han registrado numerosos congresos constituyentes en Amé- rica Latina. con motivo de una revolución o de la formación de un país inde- pendiente. Se procedió contra lo dispuesto por la Constitución para su reforma. Como ya se ha dicho. El golpe de Estado consiste en el desconocimiento de la Constitución por parte de un órgano cons- titucionalmente establecido. El caso del Congreso Constituyente colombiano de 1991 es atípico. . La nueva Constitución argentina fue resultado de un pacto entre los dos partidos con mayor captación de votos en ese país. Ecuador. utilizando como argumento un fuerte movimiento estudiantil y la prolongada presencia de grupos guerrilleros. Si lo hace habrá dado un golpe de Estado. para sólo mencionar unos ejemplos. así sea abruma- doramente mayoritaria. Debido a los cambios operados en Europa a partir de 1989. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 35 eran sino rebeliones militares. Los congresos constituyentes tienen dos tiempos históricos: se presentan en los momentos fundacionales de un sistema. para desconocer el orden constitucional. o funcionan cuando las instituciones han dejado de existir. Brasil y Venezuela. Así surgieron nuestra actual Constitución y las que tu- vimos durante el siglo XIX. otro tanto ha ocurrido con motivo de los procesos de descolo- nización en África y Asia en seguida de la posguerra. Así ha ocurrido en Chile. a la salida de los gobiernos militares. así apareció la Constitución ame- ricana y a una revolución se deben igualmente las de Nicaragua y Portugal. pero en todo caso se respetaron las formalidades de reforma previstas en el texto modificado. la convocatoria a un Constituyente operó como una especie de plebiscito legitimador del gobierno. hemos visto también la presencia de numerosos congresos constituyentes. En cuanto a la reforma (en la práctica se trató de una nueva Cons- titución) argentina de 1994. la propia Constitución de 1853 preveía que para ser modificada se tendría que convocar expresamente una Convención. por sólo mencionar dos casos recientes.

suscritos por los poderes de ocupación en 1948. porque el proyecto primero se dis- cutió y aprobó en el Congreso de los Diputados y luego fue sometido al Senado. empero.36 DIEGO VALADÉS En el caso de Portugal (1976) se trató de un acto fundacional. una guerra o un cambio total de sistema. los trámites constituyentes admiten muchas op- ciones. a la que se debe la actual norma suprema de 1947. No hubo. y el Rey lo sometió a referéndum. violación procesal alguna. aplicando literalmente el procedimiento de reforma previsto por el artículo 90 de la anterior Constitución de 1946. Y el caso de España es todavía más significativo: las Cortes ordinarias elaboraron el texto de la actual Constitución de 1978. los partidos más representativos suscribieron la “ Plataforma de Acuerdo Consti- tucional” . durante el gobierno de transición de Bonomi. Cuando ambas cámaras lo aprobaron. sino adoptada me- diante referéndum. pero en todo caso hay una constante: ahí donde no se ha producido una ruptura debida a una revolución. Antes de convocar a las elecciones del Constituyente. Se trataba. por ende. Como se ve. incluso . En el caso de Alemania. En cuanto a Francia. con facultades de cons- tituyentes. la reforma constitucional. fue convocado el referéndum para la ratifica- ción popular del texto. en este caso. cada una por separado. su actual Constitución de 1958 no fue aprobada por ningún Congreso Constituyente. de ma- nera que su aplicación en 1978 resultó muy ortodoxa. la Asamblea Constituyente fue resultado de los Acuerdos de Frank- furt. la elección de las Cortes ordinarias. pero aun así guardando las for- malidades legales. los seis partidos que integraban el comité de liberación nacional acor- daron convocar a una Asamblea Constituyente. que siguió a la Revolución de los Claveles. Por otra parte. En Italia había ocurrido algo semejante: a la caída de Mussolini. introdujo una gran complejidad en el proceso de ela- boración de la Constitución. de una pru- dente ruptura con el franquismo. El referéndum como procedimiento de reforma constitucional estaba previsto por las leyes fundamentales franquistas.

la Constitución argentina (artículo 39) coincide en cuanto a señalar como improcedente la iniciativa en materia internacional. la negociación constitucional en América también ha permitido superar otros dos problemas que España no tuvo que enfrentar: la violencia social. Con relación a este derecho cívico. se reúne un mínimo de quinientas mil firmas acreditadas. la Constitución nicaragüense (artículo 140. por lo general se lleva a cabo res- petando lo preceptuado por el ordenamiento que va a ser mo- dificado o sustituido. Empero. Esa iniciativa no es admitida por la Constitución en materias propias de leyes orgánicas. En cuanto al contenido A. tributarias o de carácter in- ternacional. Con excepción del número. Derechos a) Iniciativa popular De acuerdo con la Constitución española (artículo 87.3). ni en lo concerniente a la prerrogativa de gracia. . En términos generales el proceso de articulación de acuerdos constitucionales en América Latina tiene un punto de contacto con el español: transitar de sistemas dictatoriales —como los militaristas. por ejemplo. justificadamente fijado en cinco mil firmas. la iniciativa popular para la presentación de leyes procede cuando. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 37 el cambio de Constitución. como ocurrió en Co- lombia. como el mexicano— a sistemas de- mocráticos. con arreglo a la ley. El Salvador y Guatemala. Agrega. o autoritarios. tributaria y penal. y las crisis eco- nómicas que afectaron prácticamente a todo el hemisferio en la década de los ochenta. En Guatemala la Constitución (artículo 277) fija igualmente un mínimo de cinco mil ciudadanos para ejercer la iniciativa. 2.4) acoge lite- ralmente el texto español.

Este mismo sistema abierto es el adoptado por las Constituciones de Paraguay (artículos 123 y 203) y de Perú (artículo 107). Para que la iniciativa popular pudiera adquirir una trascen- dencia institucional significativa tendrían que darse cualquiera de dos situaciones: que los partidos políticos dejaran de operar como las instancias de enlace entre la ciudadanía y los órganos del poder. no deja de ser una institución de dudosa utilidad. o que los órganos del poder perdieran su naturaleza . donde no se fija límite en cuanto al nú- mero de ciudadanos requerido para formular la iniciativa. de seguridad y de la administración pública. el uno por ciento de los electores. Aunque su apariencia sea la de un instrumento que facilita la expresión colectiva de la sociedad. En Venezuela (ar- tículo 204) el derecho de iniciativa también queda abierto a cual- quier materia. sí atri- buye al presidente de la República la exclusividad para presentar iniciativas relativas a las fuerzas armadas. aunque en este caso corresponde a la ley determinar los requisitos y las materias susceptibles de iniciativa popular. como mínimo. pero no incluye ninguna materia reservada. en realidad su apli- cación revela la escasa importancia real que tiene. y se fija un mínimo muy bajo para ejercerlo: el punto uno por ciento de los electores. distribuidos en cuando menos cinco estados y con la participación de tres décimos por ciento en cada uno de ellos. La iniciativa popular. la materia penal en general y amplía la limitación excluyendo de la iniciativa las reformas constitu- cionales. En el caso colombiano (artículo 155) la iniciativa debe ser ejercida por un mínimo del cinco por ciento del censo electoral. Su inclusión tiene más en motivaciones de oportunidad política que de pertinencia de- mocrática. en España y en Iberoamérica.38 DIEGO VALADÉS con relación a la española. Otro tanto ocurre en Ecuador (artículo 88). Aunque no fija límites expresos para la iniciativa. a cuestiones tributarias y a la organización de los servicios de justicia. La Constitución brasileña (artículo 61) prevé que la iniciativa popular pueda ser ejercida por.

El surgimiento de la iniciativa popular corresponde a una épo- ca de desconfianza en las instituciones públicas. puedan hacer uso de la iniciativa popular. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 39 representativa. Fuera de esos casos. desde luego. Cabe. La magnitud de sus efectos no es tal que pueda considerarse todavía una amenaza para el sistema representativo. Varias de las modalidades de la llamada democracia partici- pativa. referidas al ámbito autonómico (artículo 151. en que las or- ganizaciones ciudadanas han ido ocupando gradualmente un ma- yor espacio en el ámbito político. como el referéndum legislativo al que adelante aludiremos. la iniciativa popular. sino que sus- tentan directamente sus iniciativas ante el órgano legislativo. la que aparece en el artículo 92. para conseguir así efectos de opinión pública que de otra manera no alcanzarían. en las democracias constitucionales de naturaleza representativa. que no son otra cosa que la vieja democracia directa. la posibilidad de que algunos partidos.2) y al . pero en todo caso su presencia sí entraña una contradicción que se explica. en bue- na medida. b) Referéndum y plebiscito La Constitución española contiene una triple regulación del referéndum.1. sobre todo los de menor nivel de representatividad elec- toral. En el orden institucional. lo que de manera normal sucede es que las organizaciones políticas con mayor expresión parlamen- taria o congresual no recurren a ese instrumento. de naturaleza política. como en los casos aquí referidos. a pesar de la contradicción que esa decisión representa. Muchos partidos políticos han entendido que les resulta conveniente hacer suyas esas posicio- nes. En este caso la iniciativa popular cumpliría la función de mag- nificar la voz de las agrupaciones políticas de bajo perfil elec- toral. y por otro las modalidades de carácter cons- titucional. Por un lado. han venido insertándose. suponen cuestionar el sistema representativo. por el origen consensual de las Constituciones ela- boradas con motivo de transiciones políticas.

205 y ss. pero transformó el potestativo “ podrán ser so- metidas a referéndum” . y para atenuar parcialmente los efectos adversos al sistema representativo. dispone que únicamente la Cámara de Diputados podrá convocar a referéndum. porque si bien la disposición alude a que se someterán a consulta popular “ decisiones políticas” . Modalidades muy restrictivas del plebiscito aparecen en la Constitución mexicana (artículo 26). El artículo 92 de la Constitución española presenta una re- dacción equívoca. pp. La Constitución guatemalteca (artículo 173) tomó literalmente de la española la expresión “ las decisiones políticas de especial trascendencia” . De esas tres posibi- lidades de referéndum. Por su parte la Constitución argentina (artículo 40) sólo prevé el referéndum legislativo. por su parte. por el obligatorio “ deberán ser sometidas a procedimiento consultivo” . El presidente. le da un carácter obligatorio difícil de cumplir. pero en este caso el voto no será obligatorio ni los resultados vinculantes. . en cuyo caso habría que hablar de plebiscito. incluye las que se toman en materia normativa.).3). porque reserva a la ley determinar cuándo el referéndum será vinculante o no. como se sustentó durante el proceso constituyente (Valadés. también podrá convocar a referendos. esta Constitución si bien alude técnicamente a un plebiscito y no a un referéndum.3 y 168. cuyos re- sultados serán obligatorios y la ley resultante será promulgada de manera “ automática” .40 DIEGO VALADÉS ámbito nacional (artículos 167. Así. Cabe asimismo su- poner que los constituyentes entendieron las decisiones políticas en un sentido amplio que. se conservó la expresión “ referéndum” por ser la que contenía el proyecto de Constitución. Esto explica que el precepto aparezca en el ca- pítulo que rige la elaboración de las leyes. la que menor acogida ha tenido en los sistemas constitucionales iberoamericanos es la de naturaleza le- gislativa y política. y de Colombia (artículo 79) relativo a la protección del ambiente. referido a la planificación indicativa. El caso paraguayo (ar- tículo 121) es más ambiguo. por ende.

por los requisitos de procedencia en cuanto a la convocatoria (oscila entre el cinco y el veinticinco por ciento de los electores. Si se utiliza como una forma no vinculante de consulta popular. Además. el referéndum legislativo no ha sido una institución jurídica que haya tenido muy amplia acogida en el constitucionalismo iberoamericano. En realidad. que realmente es una modalidad de plebiscito. que puede ser convocado por el presidente. Se exceptúan del referéndum abrogatorio las disposiciones de carácter fiscal. todavía no ha sido decretada. se prevé el referéndum revocatorio con relación a todos los cargos de elección popular. la aprobación y abrogación de leyes. son revocables. Como se puede apreciar. en el caso del referéndum legislativo se ha producido una mayor reticencia. estos referendos tienen el aspecto de normas insusceptibles de ser aplicadas. si bien en este caso la solicitud debe pro- venir de un veinte por ciento de los electores. Es probable que se haya tenido en cuenta que los referendos han sido frecuentemente utilizados para deteriorar o incluso ignorar las decisiones de los legisladores. Incluye el referéndum consultivo nacional. y la abro- gación de decretos-ley. A pesar de que la inicia- tiva popular ha contado con mayores simpatías. También los cuerpos colegiados (entre ellos la Asamblea). CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 41 La Constitución venezolana lleva el referéndum a la mayor expresión en el constitucionalismo contemporáneo (artículos 70 a 74). por la Asamblea Nacional o por el diez por ciento de los electores. según el caso) y de quórum (un cuarenta por ciento de los electores). y para que surta efectos debe aprobarlo un número igual o mayor al que hubiera elegido al funcionario. en buena medida para no erosionar la capacidad decisoria de los órganos legislativos del poder. En este caso la Constitución remite a los términos que establezca la ley. La gama de referendos en Venezuela incluye la aprobación de tratados. en realidad se está subestimando la capacidad decisoria de la . La práctica del referéndum entraña considerables riesgos. En los ámbitos estatal y municipal existe la misma posibilidad de convocar referendos (plebiscitos).

En este caso no se podría hablar de reformas constitucionales contrarias a la Constitución. pero aprobadas por la plu- ralidad del pueblo. Por tal razón. El riesgo de que deliberadamente se someta a la decisión ciu- dadana un proyecto viciado de inconstitucionalidad. El caso de Brasil es singular. hace que este instrumento sea poco funcional para un sistema democrático. una ley sometida a referéndum podría contener normas inconstitucionales. porque si bien el artículo 60. Las formas incorporadas.42 DIEGO VALADÉS ciudadanía. in- cluso ha dado lugar a modificaciones en algunas de las anteriores a 1978. Así. no con- . La única vía de soslayar esa posibilidad sería el control previo de constitucionalidad de los proyectos so- metidos a referéndum. sin embargo. pero ningún sistema constitucional ibe- roamericano que admite el referéndum legislativo prevé un tipo de control de esa naturaleza. El caso del referéndum constitucional es diferente. Si los órganos encargados de determinar la constitucionalidad de las leyes se tuvieran que pronunciar en sentido adverso a una norma aprobada mediante referéndum. que prescribe los requisitos para la reforma constitucional. Cabría. porque justamente de lo que se trataría sería de una reforma a la Constitución misma. son múltiples. esta variante de referéndum ha tenido amplia acogida en las más recientes Constituciones de Iberoamérica. la posibilidad de que las reformas aprobadas pudieran ser con- tradictorias con otras de la propia norma suprema. puede llegarse a producir una quiebra de la propia Constitución si lo que se propone a la decisión popular no ha pasado por un control previo de constitucionalidad. no obstante. pero no presentaría el riesgo de enfrentar a los tribunales constitu- cionales con la opinión mayoritaria de la ciudadanía. si por el contrario la decisión popular adquiere carácter vinculante por disposición constitucional. se desencadenaría un con- flicto de naturaleza política de gran magnitud que haría peligrar el Estado de derecho. porque una vez conocido su parecer se puede o no tomar en cuenta. lo cual en todo caso daría problemas de interpretación y aplicación.

ha sido definido mediante una consulta plebiscitaria. aun cuando no lo incluye. pu- diendo aprobar unos y rechazar otros. por ejemplo. 376. como resultado del acuerdo político entre las fuerzas que negociaron y convinieron el contenido de la nor- ma suprema en 1988. El referéndum constitucional aparece en las Constituciones de Colombia (artículos 374. pues al permitir que el electorado . Esto demuestra la versatilidad que esta institución ofrece. A pesar de coincidir en la inclusión del referéndum constitu- cional. Uruguay. nueve Consti- tuciones consagran el referéndum constitucional. y en cada caso triunfará la decisión que cuente con el apoyo de más de la mitad de los sufragantes. el referéndum no es complementario de la acción congresual. 378 y 379). En Venezuela se permite votar por separado hasta una tercera parte de la reforma. Ecuador (artículos 57 y 181). Guatemala (artículos 173 y 280). Chile (artículo 117). además. y en este caso si mantenía el sistema presidencial u optaba por el parlamentario. o directamente por el pueblo mediante referéndum. En Colombia. la brasileña. que el electorado se pronuncie por cada uno de los artículos. Para que surta efectos. Paraguay (artículo 290). o por una Asamblea Constituyente. que se llevó a cabo en septiem- bre de 1993. sino que representa una disyuntiva. en el referéndum deberá participar cuando menos una cuarta parte del electorado. Como se puede ver. para determinar si Brasil adoptaba la forma de go- bierno monárquica constitucional o conservaba la republicana. Perú (ar- tículo 206). el transitorio segundo alude a la convocatoria del plebiscito. prácticamente todas las formas consignadas son diferen- tes. En este caso lo llamativo consistió en que la convocatoria a la consulta popular quedó establecida en la propia Constitución. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 43 templa la posibilidad del referéndum. 377. Este sistema puede dar lugar a graves contradicciones. y una más. En este caso la Constitución permite. mediante reforma de 1989 (artículo 331) y Venezuela (artículo 344). Panamá (artículo 308). La Constitución puede ser reformada por el Congreso.

en términos de Rous- seau) sólo se produce si los agentes del poder no llegan a acuer- dos. y si éste supera el veto. se admite el veto presidencial total o parcial a las reformas constitucionales que apruebe el Congreso. en la realidad. Este mismo procedimiento fue seguido por la Constitución ecuatoriana (ar- tículos 181 y 57). empero. . Perú. En Chile. mediante una mayoría calificada de dos tercios de cada cámara. Cuando el referéndum constitucional funciona para permitir que el electorado actúe como órgano legislativo supremo. Paraguay. como hemos visto también existen otras fórmulas que sólo per- miten la utilización de la consulta popular para superar discre- pancias entre los titulares de los órganos del poder. en tales circunstancias. no se convoca a referéndum. para dirimir un conflicto entre órganos del poder. De no producirse discrepancias entre la Asamblea de ori- gen y la de revisión. que es la ruta seguida por la Constitución española y por la mayoría de las iberoamericanas que han adoptado esa modalidad. En este caso la consulta a la ciudadanía (al soberano. En Panamá sólo es obligatorio el referéndum cuando la Asamblea Legislativa elegida para revisar la reforma adoptada por la Asamblea previa. porque el acuerdo entre los agentes políticos se sustrae a la ratificación de los ciudadanos. cuya Constitución también fue aprobada mediante referéndum en septiembre de 1980. En este caso el electorado actúa. introduzca modificaciones al proyecto original. adquiere una dimensión antidemocrática. deja abierta la posibilidad de que el resultado de la consulta no per- mita organizar un texto coherente. Uruguay y Vene- zuela. El referéndum es obligatorio en todos los casos de reforma constitucional en Guatemala. el presidente tiene el recurso adicional de convocar a la ciudadanía para que se pronuncie. se está aplicando la idea esencial del contractualismo rousseauniano. más que como cuerpo legislativo supremo. El pactismo. también de manera total o parcial.44 DIEGO VALADÉS apruebe o rechace parcialmente el articulado constitucional.

está la que respecta a la salud. El artículo 45 de la Constitución española incluye una amplia referencia al me- dio ambiente. y 8o. Nicaragua (artículo 60) y Panamá (artículos 114 y ss. la Constitución espa- ñola (artículo 43) consigna el “ derecho a la protección de la . que comprende: a) el derecho a disfrutar de un ambiente sano. Con las disposiciones relativas al ambiente las Constituciones atienden a un problema central de la vida del Estado moderno. porque el deterioro ambiental tiene efectos más allá del ámbito territorial nacional. como ratificación de una decisión so- berana. Guatemala (artículo 97). Acertadamente. forman un capítulo central en el constitucionalismo iberoamericano. las Constituciones agregan la regulación de material genético. En términos análogos se pronuncian las normas básicas de Argentina (artículo 41). d) Salud Directamente vinculada con la protección del ambiente.). b) el deber individual. pero ello no excluye que. y c) la garantía de ese derecho.2 y 44). Brasil (artículo 225) y Venezuela (artículo 127 y ss. Se trata de una materia cuya normación internacional va en au- mento. además de los tres elementos antes apuntados. Esta materia es objeto de tratados. mediante ley. Ecuador (ar- tículos 22. 137 y ss. En Paraguay (artículos 7o. los Estados la incorporen en sus textos constitucionales. así como otros dere- chos a los que se identifica como la tercera generación de los derechos humanos (Carpizo. pp. así como en Perú (artículo 67) sólo se faculta al Estado para deter- minar “ la política nacional del ambiente” . Co- lombia (artículos 49 y 79). Chile (artículo 19. se adopten las medidas para “ preservar y restaurar el equilibrio ecológico” .8).). En México. social e institucional de con- servarlo. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 45 c) Ambiente La defensa constitucional del ambiente.).). una reforma de 1987 (artículo 27) establece ape- nas una discreta facultad para que.

una lectura equivocada del precepto español llevó a que se hablara no del derecho a la protección de la salud. que por su parte también recogen los textos de Colombia (artículo 49).). a los ancianos y a los jóvenes. Panamá (artículos 102 y ss. Ecuador (artículo 36). Honduras (artículo 145). El Salvador (artículo 65). y 11o. 49 y 50) también ha tenido una amplia repercusión en Iberoamérica en estas ma- terias. cuya garantía depende de los recursos aplicados por el Estado en materia de desarrollo social. Brasil (artículo 196) y Ecuador (artículo 249).46 DIEGO VALADÉS salud” . Brasil (artículos 227 y 230) a los menores. México (artículo 4o. juventud. 48. Es una paradoja que durante largo tiempo hayan sido ajenos a las previsiones normativas del Estado de bienestar. Colombia (artículos 44 y 45 y 46). sino directamente de “ derecho a la salud” .). abordan el problema de la salud en un contexto más amplio: el nivel de vida de los habitantes. En cambio. Así ocurre en los casos de Nicaragua (artículo 59). e) Infancia.9). en cambio. Contraen una responsabilidad mayor.4.. tercera edad y disminuidos Entre los sectores más vulnerables de la sociedad se encuen- tran los menores. que algunas Cons- tituciones mencionadas también enuncian de manera expresa. los ancianos y los físicamente dis- minuidos. Perú (artículos 7o. Chile (artículo 19.. como pres- tación susceptible de ser efectivamente proporcionada y exigida. pero en todo caso no incurren en la abstracción de garantizar el “ derecho a la salud” ni se quedan en el sólo compromiso de asegurar su protección. 8o. que hace imprecisa su garantía. a los ancianos y a los disminuidos. El Salvador (artículos 34 y 35) y Honduras . reformado en 1982). los jóvenes. Guatemala (artículo 93) y Venezuela (artículo 84). Paraguay (artículo 68). Guatemala (artículos 51 y 53) incluye a los menores. El concepto básico de protección de la salud incluye las me- didas de promoción y restauración de la salud. La Constitución española (artículos 39. a los menores. a los jóvenes y a los ancianos.

Como se puede apreciar.) sólo la infancia. No debe perderse de vista. que en su mayoría los países iberoameri- canos sufren los efectos de una pesada deuda externa que los obliga a sujetarse a duras restricciones en cuanto a sus políticas monetarias y de gasto impuestas por los organismos financieros internacionales. en este sentido. la adolescencia y la tercera edad. En Vene- zuela (artículo 178) la protección de la infancia. El acoso al Estado de bienestar ha reducido la capacidad de respuesta de las instituciones públicas frente a las numerosas demandas sociales. y Paraguay (artículo 4o. y a los disminuidos. pero que de todas suertes van calando en una época que se caracteriza por el abandono progresivo de las funciones prestacionales del Estado. es de competencia municipal. ha generado una respuesta normativa que tiende a proteger la intimidad. Nicaragua (ar- tículos 62. f) Derecho a la intimidad y habeas data Una de las más importantes preocupaciones de los nuevos ór- denes constitucionales es la protección del derecho a la intimi- dad. La invasión de la esfera privada representa una de las ma- yores amenazas que el individuo puede experimentar en la actualidad. a la juventud. . se trata de una serie de derechos que se han integrado al constitucionalismo iberoamericano de una manera muy irregular. mediante el deporte. que les permiten inmiscuirse en la vida de las personas. Los instrumentos técnicos a disposición del Estado y de los particulares.) únicamente a los menores. En esas condiciones la recepción constitu- cional de algunos de los derechos aquí mencionados representa una respuesta a las expectativas de bienestar colectivo. Paraguay (artículo 84) sólo contempla el deporte. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 47 (artículos 119 y ss. a veces contraviniendo las presiones que tienden a condicionar o a re- ducir las posibilidades del gasto público. 65 y 77) a los ancianos.

Es el caso de Argentina (artículo 43). Aunque parezca una paradoja. En principio nada puede objetarse a la defensa del derecho a la intimidad. Establecer el punto de intersección de ambos derechos. es una de las tareas más delicadas del constitucionalismo contemporáneo. Guatemala (ar- .4. el problema de definir qué se entiende por intimidad. 24) se trata de una facultad del individuo para disponer de sus datos personales y de vigilar a quien los utiliza. aparecen en el texto constitucional español (artículo 18). 239) se pasa así a una norma más fácil de pre- cisar. El derecho a la intimidad y su garantía. ocasionalmente es mediante el instrumento de garantía de un derecho que podemos saber cuál es el contenido de ese derecho. que también afectan la vida de otros sujetos. La otra vertiente a considerar es el derecho a la información. p. al complementarse. Colombia (ar- tículo 15). referido a la libertad de información para saber si. Del “ concepto superlativo” a que alude Ruiz Miguel (p.) con de- tenimiento. El Salvador (artículo 2). 350 y ss. también se delimiten. hay un derecho a la pornografía. que corresponde al individuo. Por esa razón cobra especial relevancia que el enunciado del derecho a la intimidad esté acompañado de su correspondiente garantía. Según una de las formas entender la garantía denominada habeas data (Lillo. reformado en 1996). Diversas Constituciones ibe- roamericanas han incorporado también esos preceptos. y 30). en última instancia.48 DIEGO VALADÉS No deja de suscitarse. Este problema los examina Dworkin (pp. Brasil (artículo 5-X). pero tampoco puede desconocerse que existen aspectos que incumben a la vida inte- rior de los individuos pero tienen efectos externos. como contrapunto del derecho a la intimidad. Costa Rica (artículo 24. 295. p. En este aspecto el habeas data permite determinar el al- cance del derecho a la intimidad. para que de esa forma uno y otra. Núñez. Ecuador (artículos 22. que incumbe a la sociedad. como es natural. el que ejerce el colectivo social y el que ejerce cada uno de sus componentes.

En este sentido la interpretación jurispru- dencial ha identificado como arbitrario al acto jurídico que carece de explicación racional o de coherencia institucional (Fernández. Pa- raguay (artículos 33.3 constitucional amplía el horizonte de las garantías de la li- bertad y la igualdad. 29) señala que no existe en derecho comparado una institución semejante a la española. 135). La escasa repercusión de este precepto se debe. con lo cual se va más allá de la sola apreciación de la constitucionalidad o de la legalidad de los actos. que expresamente distinguen entre ilegalidad y arbi- . Nicaragua (artículo 26. Más aún. Aun cuando Fernández (p. el alcance de esta institución ha tenido que venir siendo definido por la interpretación jurisprudencial. a que no se ha advertido que es un valioso instrumento para la defensa de la libertad y de la igualdad. Honduras (artículo 76).).7) y Venezuela (artículos 60 y 143).4). De ahí que su re- levancia original no haya resultado muy clara. pp. sino hasta fecha muy reciente. 47 y ss. 61 y 90). es necesario tomar en cuenta lo dispuesto por las Constituciones chilena y argentina. pp. La experiencia jurisprudencial española de- muestra que no es así. g) Protección contra la arbitrariedad Una de las más importantes garantías del sistema constitucio- nal español es la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9. probablemente.3). De alguna manera los constituyentes han considerado que a través de los instrumentos de control de la constitucionalidad se protege al individuo también de la posible arbitrariedad de los órganos del poder.6 y 2. Como ha demostrado Tomás Ramón Fernández (esp. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 49 tículo 31). Perú (artículo 2. Entre las Constituciones iberoamericanas este principio ha sido adoptado sólo por Argentina (artículo 43) y Chile (artículo 20). y que la garantía contenida en el artículo 9. la importancia que merece. la propia doctrina española no le ha dado.

Elementos semejantes a la disposición constitucional española fueron adoptados en Argentina (artículo 42). sí es ne- cesario advertir que los márgenes de discrecionalidad judicial se amplían al dársele al juez la oportunidad de establecer en qué casos una norma es arbitraria. corresponde a otra de las dispo- siciones encaminadas a tutelar los llamados intereses difusos que han venido siendo incorporados por el constitucionalismo con- temporáneo. Pero los posibles riesgos no son mayores que las previsibles ventajas. Sin pretender repetir el viejo debate jef- fersoniano que se basaba en una rígida concepción de la separación de poderes y del sistema representativo. En Mé- xico (artículo 28) sólo se alude a los consumidores. fundamentalmente el de ofrecer al juez una posibilidad más am- plia que la significada por la jurisdicción constitucional para con- vertirse en legislador.50 DIEGO VALADÉS trariedad. que in- cluye la protección de su seguridad. Este principio constitucional implica también algunos riesgos. de su salud y de sus legí- timos intereses económicos. En el caso de Brasil (artículo 170. Y el orden normativo de la democracia debe tener como prioridad las más eficaces ga- rantías para la libertad y la igualdad de los individuos. La Constitución española (artículo 51) contempla una amplia protección para el consumidor y el usuario. Para ese efecto se realizan acciones de información y educación destinadas a los consumidores y usuarios. h) Protección del consumidor y del usuario La defensa del consumidor. Colombia (artículo 78). y en Perú (artículo 65) se omite el derecho a la organización de consumidores y usuarios. sin que se les reconozca el derecho de organización.V) la defensa del consu- midor se plantea como parte de un orden económico cuya fina- . Ecuador (artículo 22.3) y Guatemala (artículo 119). con lo que se sitúan en la línea de la jurisprudencia española. y se fomenta su organización.

reformado en 1996). Tal es el caso de la mexicana (artículos 25 y 26. B. Si bien el principio es muy abstracto. En un mismo año. Estos preceptos se incorporan. una sección que la mayor parte de las nuevas Constituciones incluyen. y en Nicaragua (ar- tículo 105) y Panamá (artículo 279) el Estado asume la respon- sabilidad de “ garantizar el control y calidad de bienes y servi- cios” . el Código de Protección y Defensa del Consumidor de 1990 incorpora los elementos centrales de la defensa de consumidores y usuarios que figuran en la carta española. conforme a la justicia social” . En la Constitución venezolana de 1999 (artículo 117) se amplía la defensa del consumidor al incluir el derecho a una información “ no engañosa” y el resarcimiento de los daños ocasionados por la baja calidad de los bienes y ser- vicios. reformados en 1983) y de la costarricense (artículo 46. por otra parte. en Honduras la Constitución (artículo 331) sólo formula una ambigua libertad de consumo. .) desde 1961. son adoptadas las declaraciones Universal y Americana de los Derechos Humanos. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 51 lidad es “ asegurar a todos una existencia digna. en el capítulo correspondiente al régimen económico. y se inicia un proceso institucional que habría de desembocar en la creación de nue- vas instituciones nacionales encaminadas a asegurar su protec- ción eficaz. que se su- man a lo que ya disponía la Constitución venezolana (artículos 95 y ss. Instituciones a) Ombudsman El fin de la segunda guerra mundial marca a su vez el inicio de una nueva etapa en la defensa de los derechos humanos. Esta es. 1948. o que han incorporado mediante reformas. de manera general. Por su parte.

Humberto J. como en España (Fix-Zamudio {1998}. en Guatemala. Guatemala optó por integrar una Comisión de Derechos Humanos y contar. Aun cuan- do comenzó a ser discutida en los medios académicos desde fi- nales de los años sesenta. p. en Uruguay. pp. como alto comisio- nado de las Cortes Generales. 85). sólo en los setenta comenzó a recibir atención creciente. El impulso más im- portante que se produjo en el constitucionalismo iberoamericano parte de la figura del Defensor del Pueblo. Aunque en 1976 se presentó un proyecto de reformas constitucionales en Colombia para incorporar la figura de la Veeduría de la Administración (Estrada. Padilla. En estos casos se trata. Entre los juristas que con mayor determina- ción impulsaron su adopción en América Latina figuran Héctor Fix-Zamudio. incorporado en la Constitución española (artículo 54). Eduardo Soto Klos. en Argentina (Aguilar {1991}. Carlos Restrepo Piedrahita. 16). y su fuerza expansiva entre los países ibe- roamericanos ha sido de gran trascendencia.). además. a los gobernantes y a la propia opinión pública con la figura del om- budsman. 89 y ss. Los primeros países iberoamericanos en adoptar constitucio- nalmente el ombudsman fueron Portugal y España (Aguilar. reformados en 1993). de órganos designados por el con- greso. La denominación de Defensor del Pueblo de la Constitución española ha sido seguida por Argentina (artículo 86). p. en Colombia. en Costa Rica. en México. Jorge Mario García Laguardia. 9. La Constitución mexicana (artículo 102. Bolivia (artículos 127-131. 14). familiarizando a los legisladores. la iniciativa no prosperó. Héctor Gross Espiell. en Venezuela.B. Paraguay (artículo 276). La Roche. reformado en .52 DIEGO VALADÉS La institución escandinava del ombudsman tardó mucho en permear las estructura constitucional iberoamericana. Perú (artículo 161) y Venezuela (artículo 280). para mencionar sólo algunos de los distinguidos profesores que impulsaron su adopción. {1993}. Carlos Rivera. en Chile. con un Procurador de Derechos Hu- manos (artículos 273-5). pp. Ecuador (artículo 29). y Mi- guel M.

personalidad jurídica y patrimonio propios. La necesidad de fortalecer al Estado de derecho a la que se han tenido que enfrentar los países iberoamericanos en los últimos veinte años. sino en fortalecer los ya existentes. Aun cuando la aparición del primer tribunal constitucional. y que. La cultura jurídica se ve impulsada por la presencia de ese tipo de órganos. La incorporación del ombudsman en el sistema constitucional iberoamericano se ha conseguido superar numerosas resistencias y reticencias. se produjo en la Constitución austriaca de 1920. Esta tesis no toma en cuenta que el ombudsman no excluye la posi- bilidad de que los particulares ejerzan ante los tribunales las ac- ciones que consideren pertinentes. y que por ende la solución para los actos de afectación de los derechos humanos no debía consistir en incorporar un órgano más del Estado. un papel significativo en cuanto a formar una conciencia de respeto por el derecho en general. hace que este tipo de instituciones tenga una función especialmente relevante. con esta denomi- nación. pero una modificación posterior (1999) incorporó la denominación de Co- misión Nacional de los Derechos Humanos. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 53 1992) dejó a la ley la denominación de los organismos federal y estatales encargados de tutelar los derechos humanos. por otra parte. El ombudsman juega. El argumento adverso más invocado ha consistido en señalar que su aparición se debe a la debilidad del sistema judicial. por el contrario. 29). En este aspecto la relación entre las Constituciones iberoamericanas no se da tanto por la materia. ni por la moda- lidad de control de la constitucionalidad adoptada. A partir de esta re- forma la Comisión cuenta con autonomía de gestión y presu- puestaria. permiten un considerable ahorro en los trámites formales que beneficia a los individuos y a los propios órganos de justicia. b) Tribunal Constitucional La justicia constitucional tiene una larga trayectoria en Amé- rica Latina. sino por la naturaleza del órgano que lo ejerce (Aguiar. p. la de- .

Nicaragua y Perú se aplica el modelo de control difuso. 275). p. Otro aspecto que no concierne sólo al órgano de control de la constitucionalidad. y de la Corte de Constitucionalidad en Guatemala. donde.2) ha tenido en Latinoa- mérica la repercusión que no tuvieron previamente los consejos superiores de la Magistratura de Italia y de Francia (Melgar. Panamá. La diversidad de denominaciones para los órganos encargados de la justicia constitucional. Eso no obstante. La juris- dicción constitucional en Iberoamérica y García Belaúnde y Fer- nández Segado) obedece en buena medida a que se trata de una institución de larga trayectoria en el constitucionalismo latinoa- mericano. p. en tanto que en Argentina. 143). Brewer Carías. . y en Colombia. Chile. Para- guay y Uruguay. El Sal- vador. pp. Justicia Constitucional Comparada. es importante subrayar que la creación del Consejo Ge- neral del Poder Judicial (artículo 122. sino al gobierno y a la administración de la justicia. que hunde sus raíces en el siglo XIX. aunque sólo fue establecida hasta 1991 (Restrepo. Brasil. el sistema español co- rresponde al sistema concentrado. a pesar de las soluciones finalmente incorporadas a las respectivas Constituciones. se registran algunos casos previos como la creación del Tribunal Constitucional chileno en 1925. las variaciones en cuanto a su in- tegración y a los procedimientos de designación de sus titulares (véase Anuario.. 39 y ss. se tuvo muy presente la expe- riencia española (García Laguardia. En Colombia se propuso la creación de la Corte Constitucional desde 1945.54 DIEGO VALADÉS nominación se incorporó en los países hispanohablantes después de promulgada la Constitución española. Guatemala y Venezuela rige un sistema mixto. Esto no es óbice para que se puedan registrar casos como los de Guatemala y Perú. pp. Ecuador (de acuerdo con las reformas de 1992). 97 y ss). En cuanto a la modalidad de control. en 1965 (Fix-Zamu- dio. pp. que es seguido por Bolivia. no sólo a la Suprema Corte de Justicia). Costa Rica. México (si bien el control compete al Poder Judicial federal.

V). aunque restringió las posibilidades de requerir la presencia sólo a los ciudadanos nacionales. y en caso de no hacerlo quedan sujetos a la sanción correspondiente. impuesta a todos los habitantes sin distinción de nacionalidad. En esa misma dirección se orientó la Constitución brasileña (artículo 58. adoptó el criterio constitucional español y ad- mite la posibilidad de que las comisiones hagan comparecer a “ los particulares” . En este sentido la Constitución es- pañola dispone (artículo 76. Se trata de una interpretación errónea. da lugar a sancio- nes. Paraguay (artículo 195). en cambio. y en Perú el Consejo Nacional de la Magistratura (artículos 150-157). CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 55 59 y ss). La presencia de este precepto en el resto del constituciona- lismo americano apenas se ha dejado sentir. supone una mayor capacidad de con- trol político en beneficio del sistema de libertades. porque se teme que sea contrario a la llamada “ separación de poderes” y dé lugar a una expansión excesiva de las atribuciones de los congresos. en Paraguay el Consejo de la Magistratura (artículos 262-264). c) Comisiones congresuales Como instrumentos constitucionales para el control del poder y por lo mismo para garantizar el espacio individual y colectivo de libertades. en México el Consejo de la Judicatura Federal (artículo 100 reformado en 1995 y 1999). El paso dado por el Constituyente español amplía con- siderablemente las facultades tradicionales de investigación de las comisiones parlamentarias.2) que “ será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras” ante las comisiones de inves- tigación. el funcionamiento de las comisiones congresuales tiene una gran trascendencia. porque su aplicación ha demostrado que en nada afecta el funcionamiento de los órganos del poder y sí. En El Salvador surgió el Consejo Nacional de la Ju- dicatura (artículo 187). . El incumplimiento de esta obligación. en cambio.

preva- leciente en América Latina. en expresión de Häberle (p. Ese denominador. Otras. cuando sólo existe una fuente de legitimidad para los titulares de ambos órganos de gobierno. nos encontramos ante un sistema presidencial. es “ lo que vincula a las Constituciones entre sí” . 100). en tanto que entrambos toman prestadas en- tre sí determinadas instituciones que contribuyen a su estabilidad o a su mayor capacidad de control. por un “ denominador común” . “ Que unos poderes constituyentes. A tal punto se ha avanzado en este proceso. las concernientes a los sistemas parlamentario vigente en España y presidencial. presentan en cada caso características diferentes. agrega. recurriendo al cotejo textual. entre las que so- bresale el procedimiento electoral adoptado. pues el aplicado hasta ahora. Se sabe que las diferencias entre esos sistemas tienden a di- luirse parcialmente. Este trabajo se refiere a un nuevo constitucionalismo en Iberoamérica clara- mente orientado en el sentido de fortalecer los deberes y derechos fundamentales como eje de lo que podría considerarse “ el de- recho a la democracia” . centrado en las formas de relación entre los órganos del poder (investidura y confianza. fundamentalmente) resultan insuficien- tes. CONSIDERACIONES FINALES Hemos examinado. para seleccionar al jefe de gobierno. con- sistentes en la organización y funcionamiento de los órganos del poder político. Esto se explica por varias razones: una. diferentes instituciones constitucionales iberoamericanas caracterizadas. Los instrumentos de ese derecho. aprendan de otros se ha convertido en una pauta familiar” .56 DIEGO VALADÉS III. directo o indirecto. dice. La diferenciación entre esos sistemas debe orientarse hacia la identificación de las verdaderas diferencias. En general cuando existen dos fuentes de legitimidad. estamos ante un sistema parla- . que hoy es necesario adoptar nuevos criterios para diferenciar ambos sistemas. las que corresponden al orden de culturas con perfiles propios. una para el órgano ejecutivo y otro para el legislativo.

En ese primer Congreso. Esta diferencia. En 1974. de las nuevas democracias. El primer Congreso al que convocó. pero será de gran ayuda que. Su adopción obedece a una razón superior: son instrumentos de garantía. periódicamente. también comienza a relativi- zarse a partir de la elección directa del primer ministro en al- gunos sistemas parlamentarios. Y el contenido de este derecho aparece en la complementariedad de los nuevos y los anteriores derechos fundamentales. tuvo una clara inspiración helleriana: el tema fue “ Derecho y realidad constitucional en América Latina” . Lo central. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas presidenciales de Iberoamérica numerosos instrumentos consti- tucionales de control que tradicionalmente habían sido conside- rados exclusivos de los sistemas parlamentarios. por ejemplo. para poder es- tablecer así los niveles de avance registrados. se dio a la tarea de servir como un foro para los constitucionalistas de esa área europea y americana. llevados a cabo sucesivamente en México. o sea instituciones adjetivas. Hacer una revisión de este proceso es una forma de constatar la evolución que se ha llevado a cabo. cuya garantía es el sistema democrático que también han adop- tado. El proceso no ha sido fácil ni rápido. y en los subsiguientes. y en la mayor parte de los casos todavía llevará tiempo para su consolidación. Con- seguirlo es un desafío al que cada comunidad nacional tendrá que dar respuesta. se integró el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional que. Para este propósito los ejercicios de naturaleza académica han probado ser muy eficaces. está en la edificación de una nueva estructura de derechos fundamentales. empero. se lleven a cabo ejercicios de análisis y cotejo. han parti- cipado desde el principio expertos de ambos continentes que. en julio de 1975. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 57 mentario. por tanto. del derecho a la democracia. Las formas de relación entre los órganos del poder ya no son necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o pre- sidencial. por primera vez. en . España y Colombia. como es el caso de Israel.

El defensor del ciudadano (om- budsman). Más allá de las semejanzas formales entre los sistemas cons- titucionales. No existe entre sus miembros una vocación emuladora. IV. México. Aquí reside la característica dominante del nuevo constitucionalismo iberoamericano. . A manera de ejemplo puede señalarse el congreso celebrado en Colombia en 1984 sobre el tema de la jurisdicción constitucional en Iberoa- mérica. ——-. hay un aspecto central: la forja convergente de una cultura democrática colectiva. han parti- cipado en los procesos constituyentes. Magdalena. opiniones y sugerencias. 1993. experiencias. Regulación del ombudsman en el derecho internacional comparado. México.58 DIEGO VALADÉS sus respectivos países y en sus diferentes momentos. Sea que esta denominación haya sido incorporada al texto fundamental. Comisión Nacional de los Derechos Hu- manos. 1991. Muchos de los temas tra- tados a los largo de estos años se han traducido en propuestas o han reflejado el análisis de decisiones tomadas. Al remirarse la relación entre los sistemas constitucio- nales no puede desconocerse esta singular circunstancia. Es en este punto donde se presenta la mayor afinidad de la nueva comunidad iberoamericana. FUENTES AGUILAR CUEVAS. de abrir paso a una forma de vida que se expresa a través del Estado social y democrático de derecho. pero en todo caso han sido el punto de encuentro en que los conocedores de los distintos sistemas constitucionales han intercambiado cono- cimientos. Universidad Nacional Autónoma de Mé- xico. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. es evi- dente que se avanza en su construcción y consolidación. adoptada en el ámbito interno de cada so- ciedad política. sea que en él sólo figuren las instituciones que le dan contenido aun cuando no se haga expresa referencia a ese Estado. lo que sí hay es una decisión.

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DEMOCRACIA E INSTITUCIONES

AA. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LOS CONTROLES POLÍTICOS Uno de los problemas centrales de todo sistema constitucional reside en los instrumentos adecuados para el control del poder. B. Colegio de Abogados. o dejar de cumplir con sus responsabilidades. Propuestas de reformas constitucionales. 65 . incluso allí donde los controles funcionan satisfactoriamente requieren de ajustes pe- riódicos. Los órganos del poder deben actuar den- tro de la esfera de su competencia. enunciaré algunos de los problemas que en esta materia debe resolver la Constitución: A. Barra Mexicana.. Por siglos. sin exceso ni defecto. vulnera el Estado de derecho * Incluido en VV. afecta los derechos de los gobernados y. 2000. A continuación. y conforme al método de trabajo se- ñalado por la Barra Mexicana. Garantizar que esas relaciones de control se realicen bajo los siguientes principios: a. por ende. Regular las relaciones de control entre los órganos políticos del poder: gobierno y Congreso. dicho tema ha ocupado la atención de filósofos. RELACIÓN Y CONTROLES RECÍPROCOS ENTRE ÓRGANOS DEL PODER* I. Colegio de Abogados. ju- ristas y políticos. México. Responsabilidad. Se trata de una cuestión de análisis indispen- sable en cualquier sistema democrático. Ir más allá de sus facultades.

Los consensos para la modificación o actuación de las ins- tituciones no deben adoptarse en perjuicio del ejercicio de los controles. Efectividad.66 DIEGO VALADÉS b. d. Los instrumentos de control sólo son útiles si contribuyen a que los órganos del poder funcionen de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución y las normas que deriven de ella. c. que se regulan por las normas electorales. Estabilidad. la seguridad. obstacu- lizar o condicionar esa actuación. atendien- do al derecho al buen gobierno que tienen los ciudadanos. Los entendimientos subrep- ticios que conciernen a la forma de ejercer o de no poner en práctica los controles. Los con- troles no son instrumentos de combate sino de integración y se aplican para dar estabilidad a las instituciones. Utilidad. f . Los instrumentos de control deben aplicarse para que cada órgano del poder actúe estrictamente en el ámbito de sus responsabilidades. Proteger los derechos individuales y colectivos concernien- tes a la libertad. Como bien se sabe. Publicidad. la igualdad y la equidad. Regularidad. Los controles deben ser ejercidos de manera responsable y no para dirimir problemas de antagonismo personal o de lucha por el poder. tendencias. atenúan. estos derechos constitucionales cuentan con garan- tías jurídicas. ni de las luchas contra el poder. que a veces se practican en nombre de las libertades públicas. Los controles se deben ejercer de manera pre- decible y sistemática. neutralizan e incluso cancelan los efectos jurídicos y políticos de los controles. No deben confundirse las expresiones de la lucha por el poder. corrientes o personas. no para evitar. e. Los controles no pueden ser utilizados para intercambiar favores políticos. que se limitan a acomodos de intereses. de forma razonable y eficaz. con el supuesto objetivo de al- canzar consensos políticos. que se ejercen a través de instancias jurisdiccio- . C. de las luchas en el poder.

En este caso. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 67 nales. los instrumentos de control político pueden llegar a desempeñar una función suprema de garantía. REGULACIÓN DE LOS CONTROLES POLÍTICOS EN LA CONSTITUCIÓN Y PROPUESTAS DE REFORMA La Constitución prevé diversos instrumentos de control entre los órganos políticos del poder (gobierno y Congreso). por propia decisión o a propuesta del presidente. en tanto que de su aplicación depende que los órganos políticos del poder no incurran en excesos que lesionen las libertades públicas y el fun- cionamiento mismo de los órganos jurisdiccionales y de rele- vancia constitucional (organismos tutelares de los derechos hu- manos y organismos electorales. de una manera muy esquemática. sin embargo. II. la discusión de las políticas gubernamentales se . por ejemplo). A. el Congreso no puede sesionar más de cinco meses por año en sesiones ordinarias. Periodo de sesiones del Congreso. IV y 89. Conforme a los artículos 65 y 66 de la Constitución. De acuerdo con los artículos 78. pero ocurre que además de esos medios de defensa ante los actos de los órganos de gobierno. XI. Del Congreso: a. pueden con- vocar a un periodo de sesiones extraordinarias. el Congreso o la cámara convocada sólo puede ocuparse de los asuntos previstos en la convo- catoria. dos tercios de los individuos presentes de la Comisión Permanente. y a continuación de cada uno se formula una pro- puesta de reforma. Durante los recesos. Propuesta: Ampliar la duración de los periodos ordinarios de sesiones hasta un máximo de nueve meses. Se pre- sentan aquí algunos de esos instrumentos. también en términos generales. En realidad. los instrumentos de control político también son útiles para la protección de esos derechos.

Esta medida se ha adoptado ya en varios estados de la Federación. rendido por escrito. a riesgo de las situaciones de tensión. En ese informe. el presidente de la República debe presentar un informe el 1o. b. — El segundo aspecto consiste en si el presidente debe aceptar interpelaciones de los legisladores. Hasta este momento ha prevalecido el buen juicio y el presidente. En este sentido se es congruente con ese principio. en los sistemas democráticos.68 DIEGO VALADÉS transfieren a la Comisión Permanente. Aun cuando el principio de separa- ción de poderes se ha aplicado. se ha tomado la decisión de no permitir interpelaciones. o basta con asistir al Congreso y entregar el texto. en realidad su origen atendía. en muchos casos con éxito. que ejerce varias de las atribuciones que en materia de control corresponden al Congreso. Con fundamen- to en el principio de separación de poderes. pero insostenible en nuestros días. de septiembre. se limitara a asistir y presentarlo por escrito. explicable por las dificultades de las comunica- ciones y transportes durante el siglo XIX. ateniéndose a la letra del texto cons- titucional. adoptado precisamente para proteger a los monarcas ante las exigencias de las asambleas populares. debe manifestar “ el estado general que guarda la administración pública del país” . Se argumenta que es necesario dejar que los representantes regresen a sus distritos y a sus estados para no desvincularse de los representados. Con relación al infor- me presidencial se han discutido tres cuestiones: — Si debe ser leído por el presidente. Esto no es sino una ficción. con motivo de la apertura del periodo de sesiones ordinarias. De acuerdo con el artículo 69 cons- titucional. sigue leyendo su informe ante el Congreso. . pero los efectos políticos de opinión no son los mismos. Informe presidencial. Las tensiones políticas de los últimos años llevaron a considerar la conveniencia de suprimir la práctica de que el presidente leyera personal- mente su informe y.

pero al rehusar entablar un diálogo con los representantes. Al asu- mirse ambas por una misma persona. muy sugerente desde su formu- lación original. postulado por Hamilton. Se trata de una contradicción que se origina en la impre- cisión de la norma constitucional. Los problemas que se advierten en el sistema constitucio- nal mexicano se deben a que no están diferenciadas las funciones del jefe del Estado y jefe del gobierno. En este caso la aplicación del principio de separación de poderes se ha llevado a un extremo que carece de sustento. de suerte que se ha considerado que el presidente sólo puede enterarse de lo que opinan los repre- sentantes de la nación por los medios de comunicación. porque hacerlo de manera directa afectaría su investidura. México. Por eso las tesis de Montesquieu resultaron muy funcionales para la construcción del siste- ma presidencial fuerte. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 69 esencialmente. Aquí la respuesta también ha sido negativa. Propuesta: Debe introducirse la figura del jefe del gabi- nete. Al rendir su informe. 113) afirmó que “ el dogma de la separación de poderes es la piedra angular en la ideología de la mo- narquía constitucional” . sucede que en sus relaciones con el Congreso actúa como jefe del Estado o como jefe del gobierno según resulta más útil a los fines del poder del presidente. la doctrina de la separación de poderes. Acertadamente Kelsen (Esencia y valor de la democracia. a la necesidad de proteger un margen ra- zonable para las potestades del monarca. lo hace en tanto que jefe del gobierno. en el caso de no aceptar interpelaciones. también permitió matizar los efectos radi- cales de la soberanía popular postulada por Rousseau. — El tercer tema concierne a si. p. Madison y Jay en El federalista. Editora Nacional. el presidente debe por lo menos escuchar las posiciones de los legisladores. Debe tratarse de un funcionario cuya designación y . Además. actúa como jefe del Estado. y para todos los sistemas análogos que se derivaron del norteamericano.

y los secre- tarios cumplen con la simple remisión de una memoria. se le deben conferir facultades ex- presas al gabinete. sino de modernizar el presidencial. porque en el primer caso se excluye al procurador general de la Repú- blica y a los directores de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Propuesta: Con relación a los integrantes del gabinete. Comparecencia de miembros del gabinete. las convocatorias para que comparezcan los funcionarios son muy irregulares. En cada ocasión se da lugar a negociaciones entre los partidos que no siempre concluye con un citatorio para comparecer. No se trata de adoptar un sistema par- lamentario. la que se planteó en el punto anterior (asistir con regularidad a las sesiones del Congreso y atender interpelaciones y preguntas). ante el Congreso. de facultades muy limitadas. que sí incluye al procurador y a los demás funcionarios. en el ámbito de su competencia. Además. con relación a los titulares de los organismos . por lo mismo. y en el segundo. El jefe del gabinete debe asistir regularmente a las sesiones de ambas cámaras. para que sus integrantes participen realmente en las decisiones que el gobierno adopte y pue- dan responder de ellas. Se trata. Numerosos sistemas presidenciales han adoptado ya lo que aquí se está proponiendo. y responder a las interpelaciones y preguntas que sus miembros le presenten conforme al orden que al efecto se establezca. pero en el primer caso con el consentimiento y en el segundo con el cono- cimiento del Congreso. De acuerdo con el artículo 93 constitucional los secretarios están obligados a informar al Congreso en dos circunstancias: a) anual- mente. c. acerca “ del estado que guardan sus respectivos ra- mos” .70 DIEGO VALADÉS remoción sea realizada por el presidente. y b) cuando sean requeridos “ para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio con- cerniente a sus respectivos ramos o actividades” . a través del Senado.

pero puede ser planteada por cualquiera de los integrantes de las cámaras. Es una incongruencia que cualquier representante pueda presentar una iniciativa de ley e incluso de reformas a la Constitución. a los diputados y senadores y a las le- . que si bien no tienen por sí solas capacidad para decidir. el derecho de iniciar leyes corresponde al presidente de la República. Esto último sobre todo si se tiene en cuenta que numerosos servicios públicos son objeto de gestión privada. Conforme al artículo 71 constitucio- nal. sí deben tenerla para exigir información. aun a petición de la minoría. d. Propuesta: La facultad de constituir comisiones de inves- tigación debe reservarse para la mayoría. Por otra parte las comisiones de investigación de- ben tener facultades para conocer todas las áreas del go- bierno y para citar a particulares. Comisiones de investigación. Iniciativa legislativa. pero no una iniciativa para integrar una co- misión. e. El artículo 93 constitucional también regula lo concerniente a las comisiones de inves- tigación. aunque sus informes anuales son incluidos dentro del que rinden las secretarías a cuyo sector corres- ponden. y b) las comisiones sólo tienen competencia para investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal mayoritaria. En este caso operan dos limitaciones: a) las co- misiones en la Cámara de Diputados se integran por de- cisión mayoritaria pero a petición de una cuarta parte de sus miembros. deben acudir siempre que sean requeridos por las comisiones del Congreso. mientras que en la de senadores se exige que la propuesta proceda de la mitad de sus integrantes. Es necesario desarrollar los derechos de las minorías. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 71 y empresas. La ausencia de facultades en este sentido ha hecho que sean los medios de comuni- cación y no los órganos de representación política los que sirvan para demandar información a las dependencias gu- bernamentales.

no ha representado ni repre- sentará un problema en tanto el gobierno cuente con ma- yoría en el Congreso. En estos términos. previene implí- citamente un trámite expedito para la habilitación de fa- cultades en casos extraordinarios. Esta limitación no rige para el caso de las legislaturas estatales. Aquí el elemento de control consiste en que el gobierno (por extensión del presidente de la República) no dispone de elementos que le aseguren que sus iniciativas cuenten con un rápido trámite en casos especiales. relativo a la suspensión de garantías. y contar con instrumentos que le permitan. empero. las iniciativas del presidente. el Judicial. éste dispone de una am- plia libertad para retener. Además. C. pero ni siquiera en lo dispuesto por los artículos 49 y 131 se puede inferir esa misma diligencia. ñ. Esto. base primera. carece de la facultad de ini- ciar leyes. que sean aprobadas o desechadas por completo. Esto. un órgano del poder. es sólo una práctica no vincu- lante. Propuesta: Establecer los casos en que el presidente pueda disponer de la facultad de presentar iniciativas en bloque. sine die.72 DIEGO VALADÉS gislaturas de los estados. . conforme al prolijo ar- tículo 122. mientras que el Eje- cutivo tiene tasada su facultad de veto frente a las deci- siones normativas del Congreso. la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede presentar iniciativas de leyes o decretos “ en materias relativas al Distrito Federal” . y en ocasiones el gobierno ha hecho suyos proyectos elaborados por el ór- gano judicial. pero será un factor de entorpeci- miento en las tareas de gobierno cuando la mayoría decida bloquear las iniciativas del presidente. desde luego. en ciertas circunstancias. con lo que queda a expensas de que alguno de los otros dos órganos decida proponer. Por otra parte. Esta omisión suele ser subsanada mediante el procedimiento informal de so- licitar su opinión a la Suprema Corte de Justicia de la Na- ción en los temas que le conciernen. V. Sólo el artículo 29.

o una combinación de ambas opciones. excepto en el Estatuto del Distrito Federal. Tam- bién debe considerarse que la Ley de Ingresos tiene una vigencia prevista para un año fiscal. y en numerosos sistemas constitu- cionales extranjeros. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 73 reclamar la atención perentoria del Congreso. o hasta que el Congreso apruebe las nuevas leyes. La formulación del presupuesto de egresos se ha vuelto un problema creciente. porque el sistema fe- deral tampoco se ha visto afectado por el hecho de que se reconozca el derecho de iniciativa a los congresos lo- cales. la estabilidad de las finanzas públicas. Además. el gobierno puede quedar paralizado por la simple omi- sión del Congreso. ni que altere de alguna forma las relaciones institucionales. en el caso de que no se aprobara el presupuesto de egresos. da lugar a negociaciones que afec- tan. o pueden llegar a hacerlo. . baste señalar que se carecería de recursos para sostener algunos servicios. que incluye a las fuerzas armadas. el efecto paralizante adquiriría pro- porciones inimaginables. en relación con sus tribunales superiores de Justicia. debe admitirse el derecho de iniciativa de la Suprema Corte. Además. latinoamericanos y europeos. que se disponga de los recursos asignados en el presupuesto cuya vigencia concluya. para sostener los servicios y actividades que se consideren indispensa- bles. Propuesta: Adoptar cualquiera de las siguientes opciones: que las disposiciones de ingresos y egresos aprobadas para el año que concluye se consideren prorrogadas por un pe- riodo determinado. Presupuesto. No se puede alegar que la iniciativa vulnere el llamado principio de separación de poderes. como los de se- guridad federal. La ausencia de reglas para la reconducción del presupuesto o para la continuidad de los servicios básicos. porque ya en este momento la comparten Congreso y gobierno. f. De no ser así. como ocurre en las Cons- tituciones de todas las entidades federativas.

con lo cual se afectaría el sistema representativo estable- cido por la Constitución. pues la voluntad conjunta del presidente y de la mayoría de los senadores podría constituir una especie de superlegislador. pero sin entrar aquí a esas reflexiones. porque no se adecua a lo preceptuado por el 124 constitucional. por lo que la competencia . el criterio sos- tenido por la Corte señala que en esta materia (de la jerarquía de los tratados) no existe limita- ción competencial entre la Federación y las entidades federativas. el número de cuestiones que van siendo consideradas como propias de la comunidad internacional va en aumento. de conformidad con el artículo 89. independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. cons- titucional. X. Considero que en este punto la tesis es peligrosa. la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció la su- perioridad jerárquica de los tratados internacionales en re- lación con las leyes federales. no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado. el presidente de la República y el Senado pueden obli- gar al Estado mexicano en cualquier materia. Al resolver el amparo en revisión 1475/98.74 DIEGO VALADÉS g. Adicionalmente. En los tér- minos de la nueva tesis de la Corte (que abandona un criterio previo conforme al cual consideraba de igual je- rarquía a los tratados y las leyes) las disposiciones nor- mativas que adopten el presidente y el Senado son supe- riores a las disposiciones normativas que aprueben las cámaras de Diputados y de Senadores. como resultado de la denominada “ globaliza- ción” o “ mundialización” . el presidente está facultado para celebrar trata- dos. sino que por mandato expreso del propio artículo 133. sí debe tenerse en cuenta que. Tratados. sometiéndolos a la aprobación del Senado. En este caso debe tenerse presente que. Esto puede generar considerables distorsiones en la vida institucional. esto es.

jurídica o política. en el sentido de que únicamente el Senado participe en la ratificación de los tratados. Algo semejante ocurre en la Unión Europea. para reservar la facultad de ratificación sólo al Senado. sólo en Austria se reserva la facultad de ratificar tratados a una de las cámaras. Nos encontramos por ende con el fenómeno de que el presi- dente ejerce facultades derogatorias de normas con jerar- quía superior a las leyes. toda vez que la Constitución sólo alude a la participación del Senado para aprobar los tratados. Bolivia. República Do- minicana y Uruguay). Por lo demás. De los ocho países con sis- tema bicameral. En el caso que nos ocupa hay otro problema adi- cional: ¿quién tiene la facultad para denunciar un tratado. Es oportuno agre- gar aquí que sólo en nueve sistemas constitucionales lati- noamericanos existe el bicameralismo (Argentina. Se trata de una adopción extralógica del sistema norteamericano. los presidentes han mantenido su potestad en esta materia. adoptada de la Constitución norteamericana. Propuesta: Que los tratados internacionales sean ratifica- dos por ambas cámaras del Congreso. Por lo demás. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 75 normativa del presidente y del Senado puede ensancharse de una manera prácticamente ilimitada. no existe razón alguna. las Constituciones francesa y griega reconocen expresamente la superioridad de los tratados sobre las leyes. el presidente por sí solo. y que se prevea ex- presamente que su denuncia también sea aprobada por am- bas cámaras. Colombia. La práctica seguida en México coincide con la nortea- mericana. Paraguay. México. Chile. y aun cuando una parte de la doctrina se inclina por que sean ambos. o el presidente y el Senado? En Estados Unidos se ha discutido este asunto. En nuestro sistema constitucional la Cá- . Brasil. sólo en México se ha mantenido la disposición. pero esta- blecen que por esa precisa razón los tratados deben ser aprobados conforme a los mismos procedimientos que las leyes. De estos países.

en cambio. Por la jerarquía que la Corte atribuye a los tratados internacio- nales. . agentes diplo- máticos. VII. cónsules generales. para ausentarse del territorio nacional. a mayor abundamiento. La intensidad de las rela- ciones internacionales hace que con motivo de la aplica- ción de este precepto se incurra en frecuentes trámites de autorización. de la Constitución. coroneles y demás jefes superiores del Ejército. Conforme al artículo 78. como lo sigue siendo en Estados Unidos. deberá considerarse también la conveniencia de in- troducir una mayoría calificada para su aprobación. obliga al presidente a someter a la ratifica- ción del Senado los nombramientos del procurador general de la República. El artículo 76. en algunas ocasiones con resultados negati- vos. El artículo 88 constitucional dispone que. I. así como de los ministros. 2) que la aprobación de los tratados debe darse por dos tercios de los senadores presentes. Ausencia del presidente del territorio nacional. Propuesta: En este sentido. la Comisión Permanente puede también ratificar esos nom- bramientos. excepto el de procurador. h. remito a lo señalado en el rubro correspondiente al informe presidencial. la Constitución de aquel país esta- blece (artículo II. obstaculiza el desarrollo normal de las relaciones del Estado mexicano con otros Estados o con organismos internacionales. el presidente requiere del permiso del Congreso o de la Comisión Permanente. Ratificación de nombramientos. i . la Armada y la Fuerza Aérea. La práctica ha sido adversa al cumplimiento de la norma constitucional en cuanto a los empleados superiores de Hacienda. empleados superiores de Ha- cienda.76 DIEGO VALADÉS mara de Senadores ya no es representativa de las entidades federativas. Al negar un permiso para que el presidente salga del territorio nacional el Congreso no realiza una función sus- tantiva de control político y sí.

No reelección de los representantes. representa un riesgo político. La decisión correspondería al presidente. y que la otra cámara no acepta. se decide terminar las sesiones el 30 de marzo en lugar del 30 de abril. En sus términos ori- ginales. supóngase que (con independencia de la pro- puesta que se hace en este mismo texto acerca de la am- pliación de los periodos de sesiones ordinarias) en una de las cámaras. Aun cuando hasta ahora la aplicación del artículo 66 constitucional no ha dado lu- gar a enfrentamientos o divergencias entre el Congreso y el presidente. B. quince días. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 77 Propuesta: Reducir esta facultad del Congreso a los casos en que la salida del presidente sea superior a un periodo que se estime razonable. Del gobierno: a. Pero en caso de los integrantes del Congreso. Incluso en el caso de los gobernadores se admiten algunas modalidades que permiten una especie de reelección muy limitada. b. A manera de ejemplo. Propuesta: Suprimir esta facultad del presidente y estable- cer que cuando las cámaras no se pongan de acuerdo en dar por terminado su periodo de sesiones ordinarias antes de las fechas previstas por el texto constitucional. donde el partido del presidente cuente con mayoría. se ago- tará el periodo en la fecha que la Constitución prevea. la reelección del presidente. Duración del periodo de sesiones. la Constitución de Querétaro no estableció limitación alguna para su reelec- . de manera absoluta. no cabe duda de que la facultad conferida al presidente para resolver el diferendo entre ambas cá- maras cuando no se pongan de acuerdo en terminar su periodo de sesiones antes de las fechas establecidas por la Constitución. por ejemplo. con lo cual se pone en sus manos un poderoso instrumento de control sobre el Congreso. la Constitución de 1917 sólo proscribió.

78 DIEGO VALADÉS ción. obligó a abrir espacios para quienes aspiraban a desempeñar cargos de repre- sentación pero veían limitadas sus opciones por la reelec- ción sucesiva de quienes los ocupaban. empero. Es sabido que. En 1933. con los riesgos del clientelismo que propicia la reelección de los representantes. sin argumentación pública. generó un importante desequilibrio en las relaciones entre el Congreso y el gobierno. Para limitar en lo posible los efectos . Otro tanto se hizo con los legisladores estatales. recha- zada por la de Senadores. pero restablecer la reelección de los legisladores electos conforme al principio de mayoría relativa. el Nacional Revolucionario. Fue votada favorablemente en la Cámara de Diputados. Al suprimirse la reelección se subordinó a los dipu- tados al gobierno. en perjuicio del primero. Esto. Propuesta: Conservar la prohibición absoluta. y a quienes aspiraban a la reelección en periodos disconti- nuos o en otros cargos electorales se les obligó a la obe- diencia sistemática ante los órganos de dirección del par- tido político dominante. En 1965 se intentó adoptar una fórmula relativamente suave de reelección. las presiones que resultaban de haber integrado numerosas fuerzas políticas en un solo par- tido. que les ofreció facilidades de colocación política al término de sus mandatos. y luego. independencia ante el aparato dominante del partido e independencia ante el go- bierno. se adoptó la antidemocrática reforma constitucional que prohibió la ree- lección sucesiva de los diputados y de los senadores. en sus térmi- nos actuales. de acuerdo con la solidaridad mostrada durante el ejercicio de su función. Ante el riesgo de una fractura que diera rápido fin al PNR. inde- pendientemente de los efectos que tuvo con relación al partido político. la presen- cia de ellos sujeta sólo a la decisión de los electores les ofrece tres ventajas: experiencia. que no incluía a los senadores. de la reelección del presidente.

Para transitar hacia la democracia hacen falta vigor y determinación. otros consideramos que su punto de partida está en la reforma electoral de 1977. Los luchadores por la democracia normalmente están dispuestos a arrostrar las mayores dificultades y los máximos peligros. que siguen la sugerente línea de refle- xión de Alonso Lujambio. las recaídas autoritarias. sin embargo. lo que hoy es indiscutible es que. Pero independientemente de cuándo haya comenzado. se- guramente nos habremos de preocupar. deberá pensarse en un límite para la ree- lección. frecuentes y muy durade- ras. Para consolidar la democracia se requieren otras virtudes. Ahora bien. porque tampoco se espera tanta gloria. Para consolidar la democracia no es menester una lucha frontal. la transición democrática se inició en México en 1988. la democracia es el más vulnerable de cuantos sistemas existen. también hay que consolidarla y conservarla. Algunos han tenido que pagar precios tan elevados como el de su libertad y aun su vida. CONSIDERACIÓN FINAL: CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y GOBERNABILIDAD Para algunos autores. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 79 del clientelismo. Por eso no basta con transitar hacia la democracia. se hace más bien necesario seguir estrategias de aproximación indirecta que permitan negociar a la vez con el adversario y con . Cada una de esas etapas re- quiere de disposiciones y actitudes diferentes. Desde hace veinticinco siglos la democracia es un anhelo de las sociedades civilizadas. los mexicanos estamos convencidos de que vivimos en un proceso democrático. Si contamos la intensidad de la búsqueda de- mocrática y los periodos en los que ha habido democracia. han convertido a la democracia en una esperanza perenne y en una realidad efímera. al menos en cuanto al aspecto electoral. III. No se corren tantos riesgos. Doce años puede ser un límite razonable.

Hacer comprender a unos y a otros que deben transigir para dar un nuevo paso. es una tarea en extremo com- plicada. y los intransigentes que no se avienen a compartir lo que. Aunque los conceptos en torno a la consolidación democrática varían (Linz. El derecho del poder corresponde a la estructura y funciona- miento de los órganos del poder. por la autonomía de las sociedades civil. por la adopción de reglas que hagan predecible la acción de los órganos del poder. Así. munici- pios). autoridades y pro- cedimientos electorales). el control del poder. Esta insti- tucionalización se manifiesta por la vigencia del Estado de de- recho. En un juego electoral democrático quienes triunfan se inflaman de arrogancia y quienes pierden se henchen de rencor. La consolidación democrática demanda un complejo entrama- do de normas constitucionales que definan el derecho al poder. Empero. consolidar la democracia exige el ejercicio poco heroico y menos vistoso de negociar para moderar a los partidarios y tranquilizar a los adversarios. sólo hay dos opciones: consolidarla o derogarla. El derecho al poder concierne a las instituciones electorales (partidos. por la existencia de libertades públicas adecuadamente garanti- zadas. la idea dominante consiste en la institucionalización de los procesos del poder. política y económica y de sus respectivos agentes (sindicatos. en relación con la democracia. partidos. les costó trabajo conquistar. por supuesto. el derecho ante el poder y. los moderados dispuestos a compartir el poder. asociaciones políticas. y por la devolución de poderes a los entes territoriales (estados. Por lo general hay. desde su punto de vista. O’Donnell. En este punto varias de nuestras . empresas. organismos no gubernamentales. De esos cuatro aspectos. Para unos significa una abdicación. en todos los grupos conten- dientes.80 DIEGO VALADÉS el partidario. que incluye órganos del poder responsables y eficaces. por el funcionamiento neutral de la burocracia. entre otros). para otros una hu- millación. Przeworski). apenas hemos defi- nido el primero. el derecho del poder.

pero esencialmente deben referirse. Finalmente. y de que los avances conseguidos merced a la democracia electoral se conviertan en un episodio efímero de nuestra historia. representará el ries- go de que desandemos el camino emprendido hace años. Además. a proteger las esferas de libertad in- dividual y colectiva mediante la acción responsable. entre las que destaca la supresión de la llamada “fórmula Otero” . en tanto no se adopten una serie de medidas. Las fórmulas pueden ser muy variadas. La de- . razonable y eficaz de los órganos del poder. y un servicio civil altamente profesional y políticamente neutral. con un jefe inmediato que no sea el presidente de la República. limitándose a ampararlos y proteger- los en el caso especial sobre el que verse la queja. el nivel de desarrollo en cuanto a procuración e impartición de justicia es muy desigual en el país. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 81 normas constitucionales corresponden a una fase predemocrática. como se ha establecido en este texto. La autonomía del Congreso estará en riesgo mientras no se res- tablezca la reelección de los representantes. que limita los efectos del amparo. a pesar de las muchas reformas judiciales. No hacerlo tampoco será sinónimo de quedarnos donde estamos. La consolidación democrática es. y el poder del go- bierno seguirá siendo patrimonio personal hasta que no se adopte un gabinete responsable ante el Congreso. El derecho ante el poder estará incompleto. el camino que deberemos recorrer en el futuro. Esto significa. Otros aspectos relativos al derecho ante el poder conciernen a la necesidad de promover la cultura jurídica y de facilitar el acceso a la justicia. lisa y llanamente. como se puede apreciar. que hay normas incons- titucionales que sin embargo se aplican a todas las personas que no promovieron un juicio de amparo. II) la Constitución dispone que la sentencia pronun- ciada en un juicio de amparo “ será siempre tal que sólo se ocupe de individuos particulares. el cuarto factor pendiente de regular en la Cons- titución es un eficaz control del poder. sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la moti- vare” . En sus términos (ar- tículo 107.

UNAM. AA.82 DIEGO VALADÉS mocracia es un sistema dinámico que se desvanece cuando se paraliza. Mé- xico. Héctor. AA. Alonso. 2000. Amador. Hugo. “ Hacia un nuevo arreglo insti- tucional” . CONCHA CANTÚ. UNAM. VV. UNAM.. Mé- xico. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Hacia una nueva constitucionalidad. México. México. UNAM. Jorge. 1999. RODRÍGUEZ LOZANO. México. México. Ne- cesidad de perfeccionar la reforma constitucional en el dere- cho mexicano.. Hacia una nueva constitucionalidad. Hacia una nueva constitucionalidad. México. UNAM. VV. 1999.. El gobierno en América Latina ¿presidencialismo o parlamen- tarismo?. AA. Hacia una nueva constitucionalidad.. VV.. . en VALADÉS. Hacia una nueva constitucionalidad. 1999. “ Por una nueva Constitución para re- fundar la República” . MUÑOZ LEDO. Jorge. 1999. VV. CARPIZO. VV. IV. LUJAMBIO. Instituto de Investigaciones Jurídicas. VV. 1999. Diego y SERNA. Instituto de Investigaciones Jurí- dicas. “ La Constitución de 1917 hoy: cinco retos inmediatos” . 1999. José María de la. Leyes orgánicas” . UNAM. UNAM. UNAM. Hacia una nueva constitucionalidad. Miguel. “ México: ¿sistema presidencial o parlamenta- rio?” . Instituto de Investigaciones Jurídicas.. AA. “ Hacia una nueva constitucionalidad. Porfirio. Instituto de Investigacio- nes Jurídicas. “ Del autoritarismo mayoritario a la demo- cracia consensual” . México. 1999. FIX-ZAMUDIO. SUGERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CARBONELL. CARPIZO. AA. Hacia una nueva constitucionalidad. AA. “ Un diálogo constitucional: las condi- ciones políticas y jurídicas para una nueva constitucionali- dad” . “ México: ¿Hacia una nueva Constitución?” .

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para hacer sentir una presencia largo tiempo aplazada. 85 . México. Por el Popular Socialista resultó descollante la figura de Vicente Lombardo Toledano. tuvieron acceso a la Cámara miembros del Partido Acción Nacional. LA LEGISLATURA PLURIPARTIDISTA DE 1964 En 1964 se integró una legislatura renovada y renovadora. núm. Salvador Rosas Magallón y Felipe Gómez Mont. que tuvo repercusiones en el debate concerniente a la * Incluido en Propuesta. contaba con experimen- tados abogados como Miguel Estrada Iturbide. II. enca- bezada por Adolfo Christlieb Ibarrola. febrero de 1999. Con- forme a la reforma constitucional que establecía la incorporación de diputados de partido. vol. Los partidos de oposición procuraron llevar a sus mejores tri- bunos. Era previsible que se produjeran debates intensos. Por su parte. entre varios de sus más avezados congresistas. De ahí que. los tres líderes de los partidos coordinaran también sus corres- pondientes diputaciones. y todas las organizaciones políticas querían estar adecuadamente repre- sentadas. en el caso de los partidos de oposición. ADOLFO CHRISTLIEB Y LA REELECCIÓN DE LOS LEGISLADORES* I. entre otros. Esto produjo un desajuste en el caso del PRI. del Partido Popular Socialista y del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana. año 4. 8. Miguel Covián y Tulio Her- nández. el Revolucionario Institucional tenía a Alfonso Martínez Domín- guez. en tanto que la diputación panista. Enrique Ramírez y Ramírez. Con su presencia introdujeron un nuevo aliento a un Congreso caracterizado por la monotonía y la aquiescencia.

la intervención de Christlieb re- sultó fundamental. Hasta antes de esta fecha nadie controvirtió la reelección de los legisladores. en todo caso. p. Se trata de uno de los mejores momentos de la vida congresual mexicana en la segunda mitad del siglo. Martínez Domínguez no era pre- sidente de su partido. les fue posible encontrar un punto de conver- gencia cuando se abordó un tema central para la democracia.86 DIEGO VALADÉS reelección de los legisladores. luego platiqué con don Gustavo Díaz Ordaz (en- tonces presidente electo) y me dio luz verde para la reforma del 59” (Michel. En términos políticos. EL PROBLEMA DE LA REELECCIÓN DE LOS LEGISLADORES La reelección de los legisladores apareció como problema en el constitucionalismo mexicano hasta 1933. y en la Cámara además de coordinar a su diputación ocupaba la presidencia de la Gran Comisión. fue el resultado de la composición de la XLVI Legislatura. II. en una declaración hecha treinta años después al periodista Jesús Michel Narváez. La forja de la reforma. pero sí dirigente de uno de sus tres sectores. Mar- tínez Domínguez era la segunda figura más prominente de su partido. Esa circunstancia debió influir para que la reforma constitu- cional que se discutió y aprobó en la Cámara de Diputados fuera infundadamente desechada por el Senado. A pesar de los viejos antagonismos que enfrentaban al PPS y al PAN. Como se verá a continuación. El propio Martínez Domínguez. En 1966 Christlieb publicó un cuidadoso ensayo al que denominó “ Crónicas de la no reelección” (verlo en Las razones de la sin- . manifestó: “ me entrevisté con el presidente López Mateos y le gustó la idea. por consideraciones que no tenían relación directa con la reforma que permitía la reelección de los diputados. Poderosas fuerzas de- bieron actuar para frenarla. 377).

En cuanto a México. de Francia en 1791. Sólo en las primeras constituciones locales aparecieron algunas restricciones. se daban dos cir- cunstancias adicionales: por un lado. además de corresponder a esa tradición. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 87 razón) donde muestra un profundo conocimiento del constitu- cionalismo mexicano. caracterizada por una importante participación de hombres de leyes. 1793 y 1795. 1843. porque ya no son muchos los políticos mexicanos que conocen a fondo la historia constitucional del país. Fueron los casos de Du- rango. después de 1917. En el caso de Chris- tlieb. en este caso referidas a la reelección. Christlieb venía de la etapa formativa de Acción Nacio- nal. Tabasco. Tampoco los movimientos revolucionarios . y de España en 1812. se inspiró en el sistema francés de reelección discontinua. Vale la pena asomarnos brevemente a ese trabajo. Miguel Ramos Arizpe señaló los graves inconvenien- tes de prohibir la reelección. se trataba de un brillante abogado. La primera Constitución y las que le siguieron en 1836. no incluyeron limitación alguna para la reelección de los legisladores. en nin- gún momento objetaron la reelección de los representantes” . por la influencia que tuvieron en el constitucionalismo mexicano. Los norteamericanos. Oaxaca. la dura batalla que representaba actuar en la oposición hacía necesario conocer a fondo el sistema constitu- cional. Una de las características de la política nacional. en el constituyente de 1823-1824 se pre- sentó un proyecto para adoptar el sistema de Cádiz. pero no tuvo éxito. en cambio. era la información jurídica de que hacían gala los dirigentes políticos. La Constitución gaditana. por otro. El ensayo de Christlieb se remonta a las previsiones consti- tucionales de Estados Unidos en 1787. Yucatán y Veracruz. representa una vertiente de investigación todavía poco trabajada. dice. 1857 y 1917. El interés de Chris- tlieb por identificar las modalidades constitucionales estatales. “ que concibieron toda la organización federal en torno a la repre- sentación del pueblo por conducto del Poder Legislativo.

. Alude a esas re- formas como antecedente político de la llevada a cabo en 1933. e incluso pronosticaron que andando el tiempo la reforma sería a su vez enmendada. en 1906 y 1910. ni los planes revolucionarios de Ricardo Flores Magón ni de Francisco I. Ma- dero. adjetivos aparte.88 DIEGO VALADÉS de Ayutla y de Tuxtepec durante el siglo XIX. con mayor se- veridad aún. apunta que la reforma también permitía “ realizar. que obligó a abrir los más amplios espacios posibles para aco- modar a los integrantes de las organizaciones políticas cuya in- tegración había dado lugar a la formación del PNR. el control selectivo y total de los miembros del Congreso” .. Antes de arribar a la antidemocrática reforma de 1933. En este sentido. Lo hicieron con entereza. a los miembros del Congreso no sumisos al ‘maximato’. desde el partido oficial manejado por el Ejecutivo. la reforma de 1933 “ prestaba al régimen la oportunidad de borrar del mapa de la política. . que limitó la reelección de los legisladores a periodos discontinuos.” Luego. Mantener latentes las expectativas del mayor número posible de políticos era un elemento de estabilización institucional y de consolidación del naciente partido. propusieron limitaciones a la reelección de los legisladores. acertó en la explicación de las razones prevalecientes en 1933. Christlieb alude con gran dureza a los trastabilleos constitucio- nales que dieron lugar a las reformas de 1926-1927 mediante las que se hizo posible la reelección de Álvaro Obregón y fue ampliado el periodo presidencial a seis años. la no reelección sucesiva resultaba crucial para un partido que nacía con vocación hege- mónica. Además de lo señalado por Christlieb. Christlieb. esa reforma no puede disociarse de la fundación del Partido Nacional Revolucionario. Algunos de los legisladores de entonces advirtieron desde la tribuna que la reforma debilitaba al Congreso. Para Christlieb.

en un periodo de tres a nueve años podría haber un conjunto de profesionales del Con- greso “ que puedan en realidad desempeñar su labor de una ma- nera importante” . porque no era conveniente involucrarlos sin su con- sentimiento. participar más activamente en la definición del pre- supuesto y ampliar los periodos de sesiones. de la reelección indefinida solamente de los diputados. La iniciativa hacía una amplia referencia a los planteamientos antirreeleccionistas de Flores Magón en 1906 y de Madero en 1910. pero al mismo tiempo aprovechó para lanzar un dar- . porque per- mitían la reelección de los legisladores. Acto seguido enunció algunas de las acciones de control que conciernen a la Cámara: formular preguntas e interpelaciones a los secretarios de Estado. era indispensable para que los legisladores adquirieran experien- cia. dijo refiriéndose al control. por ende. también contenía una referencia general “ a todos los países” . con ella. La reelección. Vicente Lom- bardo Toledano hizo reflexiones de mayor profundidad que las contenidas en el texto escrito. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 89 III. Con relación a la iniciativa. “ Rara vez se ha ejercido hasta hoy esta tarea” . agregaba. Se trataba. LA INICIATIVA DE 1964 El 13 de octubre de 1994 la diputación del PPS presentó una iniciativa para reformar el artículo 54 de la Constitución “ con objeto de que los miembros de la Cámara de Diputados puedan ser reelegidos tantas veces como los partidos políticos a los que pertenezcan así lo decidan” . Señaló que el Congreso tiene dos funciones que van más allá de la sola actividad legislativa: el debate político y el control del poder. En su discurso para fundamentar la iniciativa. subrayando que en ambos casos se aludía al presidente de la República pero no a los miembros del Congreso. Lombardo apuntó que no había la posibilidad de formar “ cuadros parlamentarios” si no se con- taba con la reelección y que. Explicó que no se incluía a los senadores en la iniciativa.

porque en aquellos años era costumbre que el día 31 se informara personalmente al presidente de la conclusión del periodo ordinario de sesiones. en tanto que la prohibición de reelección sucesiva aparecía en el 59. y consistió en proponer la reforma no del artículo 54 sino del 59 constitucional. Manuel Gurría Ordóñez. La primera corrección introducida a la iniciativa fue de naturaleza técnica. Por lo demás. Sal- vador Rodríguez. Por otra parte. Los estilos de la época y del presidente no hubieran permitido que una iniciativa de esas características prosperara sin la anuencia del jefe del Ejecutivo. Este punto luego daría lugar a un debate con Christlieb. con- sidera que la reforma para regresar a la reelección sucesiva de los diputados es un natural complemento de la que previamente . de esta última formaban parte Adolfo Christlieb. El dictamen que correspondió a la iniciativa del PPS fue objeto de primera lectura en una sesión dominical. quien certeramente afirmó que había sido un error dejar fuera de la reforma a los senadores. y segunda lectura el 30 de diciembre. Enrique Bautista Adame y Enedino Ramón Macedo. Lo que no tiene clara explicación es que se haya decidido acelerar los trámites congresuales. último día de sesiones formales. se enfatizó que la reelección de los diputados no implicaba iniciar una co- rriente de opinión favorable a la reelección del presidente y de los gobernadores.90 DIEGO VALADÉS do contra un Senado “ que cada día pesa menos y es más opaco y triste” . de suerte que se le diera primera lectura al dicta- men un domingo. el dictamen no pudo soslayar un apunte crítico: aquella reforma se produjo por “ una determi- nación tomada por ciertos círculos políticos que tendían a crear una mayor centralización del poder público” . el 54 se refería sólo a los diputados de partido. el 27 de diciembre de 1964. En cuanto a la reforma de 1933. de Puntos Constitucionales y 2a. En efecto. Dicho dictamen fue suscrito por las comisiones unidas 1a. de Gobernación. Se trataba del primer mes del nuevo gobierno presidido por Gustavo Díaz Ordaz.

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 91 se había introducido a los artículos 54 y 63 para establecer la figura de los diputados de partido. Osorio Marbán acuñó una novedosa interpretación de la reforma propuesta. Lombardo cuestionó. y el dictamen la redujo a sólo un periodo sucesivo. Miguel Estrada Iturbide. el contenido del dictamen. La iniciativa la planteaba por tiempo indefinido. subrayando que la reelección. aun- que fue más específico: abogó por un padrón electoral perma- nente. por una reforma electoral. para vencer las resistencias que ya se ad- vertían en el ambiente: dijo que se trataba sólo de una modalidad que “ reglamentaba” la reelección que ya la Constitución admitía. y que la reforma . Jesús Hernández Díaz. Barragán hizo un amplio repaso histórico para establecer que las vicisitudes de la reelección presidencial en México. como lo había hecho Lombardo. Hernández Díaz intervino en contra del dictamen. incluso con la limitación propuesta. Ramírez y Ramírez de- fendió el dictamen. Miguel Osorio Marbán y Miguel Covián. “ medroso” . Se reconocía “ que lo recomendable es implantar la reelección indefinida” . fortalecería a la Cámara y a los partidos políticos. lo hizo a favor. Christlieb dejó caer su fina crítica: “ Lombardo vota contra su iniciativa” . también se pronunció. pero se optaba ir “ por etapas” para que “ las experiencias futuras señalen la oportunidad y la convenien- cia de ampliar o no la reelección limitada que ahora se propone” . Por su parte. punto por punto. empero. El segundo cambio importante con relación a la iniciativa con- sistió en la amplitud de la reelección. y en favor de la reelección indefinida. Enrique Ramírez y Ramírez. llegado el momento de votar. En el debate que se produjo el 30 de diciembre participaron Vicente Lombardo Toledano. Juan Barragán. Estrada Iturbide reiteró que su partido (Acción Nacional) es- taba categóricamente en contra de la reelección del presidente y en favor de la concerniente a los legisladores de manera irres- tricta. En este punto Estrada simplemente abogó por volver al texto original de la Constitución de Querétaro.

La aprobación del dictamen fue por unanimidad. y la “ eficaz coordi- nación entre ambas cámaras” . nadie tomó la palabra. UNA OPORTUNIDAD PERDIDA Al día siguiente del primer informe presidencial de Díaz Or- daz. El dictamen de los senadores abordó cuatro puntos contenidos en el proyecto aprobado por los diputados: “ el fortalecimiento político de la Cámara de Diputados” . Al ser devuelta la minuta a la Cámara de Diputados. A continuación desplegó una confusa argu- mentación para demostrar que para alcanzar esos objetivos lo mejor era no cambiar nada. a título experi- mental y para superar las resistencias. y reconoció que los diputados ha- bían actuado con el propósito de promover el avance cívico y político de México. el 2 de septiembre de 1965. Se produjo entonces uno de los episodios más decepcionantes de la historia parlamentaria de México. y Covián fue al punto: existía el temor de que rena- cieran los cacicazgos. tuvo lugar la más importante intervención de Christlieb. Aunque como coordinador de la di- putación panista había participado activamente en la definición . El día 24 de ese mes se presentó el dictamen. IV. Se hacía necesario explicar el porqué de la reelección limitada. se tuvo por recibida en el Se- nado la minuta procedente de la Cámara de Diputados conte- niendo el proyecto de decreto por el que se reformaba el artículo 59 constitucional. Lo peor vino después. Puesto a discusión de inmediato. La contundencia de esta sen- sata afirmación sólo fue controvertida parcialmente por Miguel Covián. Por considerarse que el asunto era de urgente y obvia resolución se dispensó el trámite de la segunda lectura. por eso era conveniente. dar un paso moderado. “ el mejoramiento de los cuadros legislativos” . “ el logro de bases más sólidas para el equilibrio de los tres poderes de la Unión” .92 DIEGO VALADÉS incluyera por tanto a los senadores.

porque se le asoció con la del presidente de la República. muy mesuradamente. que en la asamblea del PAN celebrada en mayo de este último año. contra el voto de Chris- tlieb. reconocía que con motivo del proyecto aprobado por los diputados se suscitó una ácida polémica en la que se llegaron a producir “ verdaderos insultos” . el presidente Christlieb tuvo que reiterar que para la reelección de los legisladores no encontramos impedimento fundado ni en los supuestos básicos de la democracia. El texto aprobado por las comisiones. y Adolfo Christlieb presentó un voto particular fundado en muy convincentes argumentos jurídicos. enderezadas a lo infructífero de su trabajo o a las ambiciones de perpetuación de sus miembros. El 15 de octubre de 1965 fue dado a conocer el dictamen de los diputados relacionado con la decisión de los senadores. ni en los postulados fundamentales de la historia política y parlamentaria del país. intro- duciendo un factor de equilibrio entre los poderes Legislativo y Eje- cutivo. a pesar de que los diputados expresamente se ha- bían pronunciado en contra de esta posibilidad. Entre diciembre de 1964 y septiembre de 1965 las dudas al- canzaron tal magnitud. Esa discusión. resultó muy desfavorable a la idea de la reelección de los diputados. sí pensamos en cambio que la vuel- ta a la Constitución de 1917 habrá de fortalecer al Congreso. llegó a una sorprendente decisión: “ porque hay datos suficientes para pensar que esa con- . A continua- ción refrendó las consideraciones que ya había sostenido para fundar el proyecto original y luego de sostener su discrepancia con el Senado señalando. que con el cri- terio inmovilista de los senadores ninguna reforma previa de na- turaleza política habría sido posible. “ confusa y de- sordenada” . El dictamen reconoce que la Cámara de Diputados fue objeto de severas críticas. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 93 de las líneas argumentales defendidas por su partido en la tri- buna. no había tenido participación directa en el debate.

dice. Aquí Christlieb aborda un punto central para las instituciones: la Cámara. ha desaparecido la posibilidad de llevar adelante la reforma del artículo 59” . “ la Cámara habrá hecho un flaco servicio a su propia causa” . De otra manera. “ Considero. dejara una constancia histórica de su propuesta y de sus argu- mentos. que la responsabili- dad por el rechazo de la reforma debe recaer plena y exclusi- vamente sobre quienes en el seno del Congreso de la Unión se negaron siquiera a discutir o comentar el proyecto de la Cá- mara” . no la hicieran valer ante los senadores. era necesario algo más: orientar a la opinión y cumplir con la Constitución. Para Christlieb resultaba jurídicamente inaceptable que si la mayoría de los diputados seguían convencidos de su razón. po- lítica e histórica que no le correspondía. No era bastante con que la Cámara. Fue justamente en este punto donde Christlieb se separó del dictamen y formuló un voto par- ticular cuyas consideraciones siguen vigentes. la Cámara de Diputados asumiría una responsabilidad jurídica. “ debe asumir la función orientadora de la opi- nión pública” para enmendar las distorsiones advertidas en los meses que el tema fue objeto de debate político a través de los medios. por lo cual recomendaba al pleno archivar el expediente. al ser ella la que re- solviera archivar un proyecto que por otra parte sostenía de manera prácticamente unánime. consideramos que. decía. agotando el procedimiento legislativo. por el momento. Al llegar a este punto Christlieb produjo lo mejor de su argumentación: su partido había votado en contra del pro- . De no proceder así. al no agotar el procedimiento constitucional previsto por el artículo 72.94 DIEGO VALADÉS cepción y ese criterio (del Senado) son definitivos. de ninguna manera esa presunción puede dar bases para que la Cámara de Diputados concluya la inutilidad de ejercer la facultad que le otorga la Constitución” . La posición del diputado panista fue contundente: “ Por sufi- cientes que puedan parecer los datos que se tengan para presumir que la colegisladora no cambiará de criterio. mansamente.

las razones del archivo que se proponía: evitar la fractura del PRI. en apoyo del voto de Christlieb. Su argumentación jurídica. amén de mal redactado. En seguida de la lectura del voto particular se produjo el úl- timo debate sobre el tema en el Congreso. El siguiente orador fue Estrada Iturbide. llegando a afirmar que era importante “ que no nos archivemos nosotros” . en nombre de toda la diputación panista. sus argumentos fueron titubeantes. Primero declaró que el dic- tamen del Senado. aunque habían votado por un dictamen de esa natu- raleza. Intervino Juan Ba- rragán. Eso no obstante. Lombardo Toledano lo siguió. a ex- plicar. Dejó. era regresar la minuta al Senado con el voto de todos los miembros de la Cámara de Diputados. Así se cerró un capítulo de la historia parlamentaria de Mé- xico. fue tan precisa. a la redacción de 1917 que permitía la reelección indefinida de diputa- dos y senadores. sin embargo. oscuro. Se había creído que la composición plural de la Cámara permitiría un margen de libertad hasta entonces inexistente. con cautela y entre líneas. no de una reelección limitada y sólo de dipu- tados. Aludió al contenido del artículo 72 constitucional para denunciar que la Cámara de Diputados no podía. ratificar su posición original y decidir no hacerla valer. era pobre. matizó diciendo que muchos senadores. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 95 yecto porque estaba en favor de volver. Se . eran inteligentes y honorables. Se trata de una de sus mejores intervenciones. lisa y llanamente. pero unos párrafos después volvió a cambiar de opinión y acabó argumentando en favor de archivar el expediente. pero párrafos después. lo que ahora planteaba. Más adelante manifestó que el voto particular de Christlieb “ tiene razón” . que no aportó ninguna reflexión relevante al pronunciarse por la aprobación del dictamen. como había propuesto la mayoría de la Cámara. también en uno de sus más brillantes discursos. al mismo tiempo. seguramente porque pen- só que había ido demasiado lejos. débil y cobarde. heridas en el cuerpo de los partidos políticos. que obligó a Enrique Ramírez y Ramírez. y abundó en los argumentos del panista.

proscrito por décadas. Aunque en materia jurídico-política no es válido conjeturar qué habría pasado de haberse adoptado desde 1965 la reelección de los legisladores. se contó con la aquiescencia del presidente de la República. por tres razones: restringía la libertad del voto. que concluyó con un capítulo cuyo título lapidario reza: “ las razones de la sinrazón” . Leerlo. De la misma forma que el mecanismo de diputados de partido aplicado por primera vez en 1964 abrió las puertas al sistema representativo parcialmente mayoritario y proporcional. e im- . y al Partido Co- munista. Para el dirigente panista la decisión de impedir la reforma resultaba contraria a la democracia. Christlieb publicó un en- sayo. sí es posible suponer que los tiempos de la reforma política se habrían abreviado. también habrían entrado más tempranamente en nuestra legislación. citado más arriba. fundadamente. acentuaba el carácter centralizador del gobierno. que la reelección tendría efectos favorables para la independencia del Congreso y. en otros par- tidos. como la garantía de impar- cialidad electoral. a más de tres décadas de distancia. arroja luz sobre un tema que todavía no ha quedado resuelto. El ex- traño sesgo que siguió la discusión pública indica que en el in- terior del aparato del poder se produjeron fisuras que obligaron a revocar el acuerdo. al aca- parar los conocimientos técnicos requeridos para legislar. pero no tuvieron la precaución de hacerlo constar. Separando lo que concierne a la expli- cación de lo ocurrido en aquel momento. Meses después. y que en buena medida quedó registrado en el debate de los diputados y en el propio voto particular de Christlieb. en el caso del PRI. Christlieb vio con toda claridad las implicaciones que en el futuro cercano tendría el súbito y drástico hermetismo del sis- tema político mexicano y dejó un testimonio de su posición.96 DIEGO VALADÉS creyó. su ensayo contiene planteamientos que el tiempo no ha marchitado. es de suponer que otros avances que sólo se produjeron más tarde. adoptado en 1977. Se- guramente muchos más habrán pensado como él.

por otro. muchas de las reticencias y resistencias ex- presadas en contra de la reelección se habrían mitigado si. inclusive el oficial” . Aunque en diferente escala. en la adversidad. todos los partidos son. porque las circunstancias en que han tenido que desarrollarse les ha ofrecido la oportunidad de preparar. Por otra parte. víctimas de la improvisación. Esta situación fue claramente advertida por Lombardo y por Christlieb. fa- vorecer a quienes se adhirieran a la jefatura de este partido y del gobierno para mantener la debilidad del Congreso y. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 97 pedía la formación de nuevos líderes políticos. que de la sola Cámara de Diputados. como se hizo. al cabo de las décadas. en términos políticos. porque precisamente el ejercicio rutinero del poder. “ de los cuales están urgidos todos los partidos. por un lado. sustituir a quienes no mostraran la sumisión esperada. Sustituir a la totalidad de los diputados —decía— permitiría. Según Christlieb. se hubiera incluido a los senadores en el proyecto. en el Senado fue posible mantener la unanimidad y el hermetismo gracias a la composición de sus integrantes. permitir la denigración pública del Con- greso en su conjunto. El tiempo le dio la razón. también es cierto que mientras en la Cámara de Diputados se había producido una primera inicia- tiva de gran magnitud política y con una cierta autonomía. ha llevado a la política mexicana a un deterioro que en parte corresponde a la ausencia de figuras en número y calidad suficiente para hacer frente a los problemas del Estado moderno. hoy. De alguna manera los de oposición han resentido en menor medida la falta de oportunidades para formar dirigentes en el Congreso. quienes en diferentes momentos del debate plantearon la necesidad de . Aunque en estos argumentos no puede dejar de verse la opinión del líder de un partido de oposición. Es difícil saber si esto realmente hu- biera sido así. pero en todo caso habría sido mucho más costoso. como propuso su partido desde un principio. Christlieb no desperdició la oportunidad para aludir a la lucha interna por el poder en el PRI. a muchos de sus dirigentes.

p. Se verá entonces que en un régimen de sufragio libre y respetado. Esa actividad le permitió convertirse en un para- digma político. desde la tribuna de los diputados. En sus páginas son frecuentes las referencias a filósofos —algunos tan poco conocidos en nuestro medio como Alain—. las conferencias que dictó. en Escritos periodísticos. en sus textos. . fundado en opiniones de “ autores tan poco sospechosos de reaccionarismo como De la Cueva y Castorena” .. algún día se aplique a rectificar a fondo los procedimientos del sufragio. Nume- rosas fueron las iniciativas que sostuvo al frente de la diputación (cfr. Durante el debate del artículo 59 Lombardo llegó a pro- nunciarse. 234). revelan al político y al intelectual de talante liberal. de diciembre de 1966).. p. que toda la pasión desviada que se ha puesto en este asunto. los ar- tículos que publicó. No son muchas sus referencias a Benito Juárez. hay. 25 de diciembre de 1965. la defensa de los sindicatos. el texto ori- ginal de la Constitución queretana merece sus expresiones de apro- bación plena. una limpia reelección de miembros del Congreso será vista con respeto. No hay. 32). sí. con sobriedad y con rectitud. pero todas respetuosas. con el pueblo de México. García Orosa. por la inclusión de senadores de partido. La presencia de Adolfo Christlieb en la Cámara de Diputados es un ejemplo elocuente de cuanto se puede conseguir cuando se actúa con inteligencia. Christlieb lo hizo a través de la prensa (Excélsior. para hacerlo realmente efectivo. y su compromiso a favor de una “ re- volución a fondo que implique verdadera reforma política y re- forma social” (discurso del 1o. los discursos que pronunció. reflexión. cordura y cultura. desbordamientos emocio- nales. las entrevistas que concedió.98 DIEGO VALADÉS modernizar al Senado y de reformar los procedimientos electo- rales. La nota final del ensayo de Christlieb está dirigida al futuro de su partido y del país: En Acción Nacional esperamos.

pero no son menciones acrí- ticas. la complacencia sistemática. Y esta es. suelen serlo para apuntar un argumento propio o para sus- tentar una discrepancia. 1987. Mé- xico. juristas. fue Adolfo Christlieb. EPESSA. fue foro de ideas. quizá. que se habían instalado en la Cámara luego que se extinguieron los últimos ecos de las voces revolucionarias. . CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 99 historiadores. Los debates hueros. la retórica intransigente. Le tocó serlo también de una iniciativa que ha dormido más tiempo que el deseable. en contraste con muchas otras. EPESSA. Aunque seguramente ni siquiera dentro de su mismo partido habrá encontrado siempre coincidencia total con sus ideas. es también una forma de darle la razón a quien la tuvo y la tiene. Uno de los protagonistas de esa transformación. porque si no fue ayer y no es hoy. fue- ron desapareciendo a partir de 1964. La rememoración de Christlieb no es sólo el acto de justicia que debe rendirse a quienes cumplieron ejemplarmente con el tramo de historia que les tocó vivir. lo importante es que las tenía. politólogos. V. la más importante característica de su actividad como diputado: haber vivido una legislatura que. FUENTES CHRISTLIEB IBARROLA. Adolfo. será mañana cuando por fin se conquiste el de- recho que los mexicanos tenemos a contar con un Congreso cuyos miembros cuenten con la posibilidad de reelegirse y le puedan dar al sistema representativo una nueva dimensión en México. 1994. ———. México. hoy consolidada. porque las razones democráticas que se adujeron entonces a favor de la reelección de los legisladores siguen estando vigentes en nuestros días. Las razones de la sinrazón. Escritos periodísticos.

AA. 1991. Luis Alberto. 1967. VV. Nivi. Derechos del pueblo mexicano. México.100 DIEGO VALADÉS GARCÍA OROSA. II y VII. 1995. MICHEL NARVÁEZ.. Adolfo Christlieb Ibarrola. . Cámara de Diputados. Reelección legislativa. Jesús. Colección Semblanzas. tt. México. Mé- xico.

RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL .

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se homologa a una estrategia cuasi inmovi- * Incluido en VV. AA. México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. I. un cambio. si se prefiere. y el evolutivo. requiere de ajustes políticos y jurídicos.. moderado. también se dice que el revolucionario es radical. de alcance limitado. pero no viceversa. muchas veces con el ánimo de sacrificar parcialmente algunas ventajas para poder preservar otras. de las transformaciones sociales e institucionales. “ Todo cambio es constancia” . CONSIDERACIONES GENERALES He tomado como título de este trabajo una de las primeras ex- presiones de Montesquieu en El espíritu de las leyes (primera parte. 1). cualquiera que sea su signo. Lo que usual- mente se trata de subrayar es la distancia que media entre la profundidad del cambio revolucionario y la superficialidad del reformismo. Es común escuchar que la diferencia entre el cambio revolu- cionario y el cambio evolutivo reside en lo subitáneo del primero y en lo gradual del segundo. El reformismo se equipara al diferimiento de los cambios profundos. sintetiza la esencia del progreso o. Nada de esto se ha conseguido nunca sino en el transcurso del tiempo. La reforma de las instituciones suele confundirse con modificaciones tenues. Al margen de la exactitud de esas caracterizaciones. exige la presencia de vo- luntades sistemáticas cuyo empeño no decline. 1998. UNAM. TODO CAMBIO ES CONSTANCIA (Apuntes para una reforma institucional)* I. El significado actual de la Constitución (Memoria del simposio internacional). 103 . y supone el invo- lucramiento creciente de la colectividad para formar parte de la cultura. Toda revolución es cambio.

Por su parte.104 DIEGO VALADÉS lista. que abrió un ciclo de trasformaciones sucesivas. François Furet realizó un amplio examen de los efectos revolu- cionarios a lo largo de dos siglos. y nue- vas fórmulas de relación entre la sociedad y el poder. en una Constitución de naturaleza programática. por un lado. . Por otra parte. se le tiene como un disfraz para ocultar una vocación con- servadora. como es evidente. La constancia involucra varias cuestiones: el ejercicio de la voluntad y la con- ciencia de la libertad. Al celebrarse el segundo centenario de la Revolución francesa se hizo un cuidadoso balance de lo conseguido y de lo pendiente. En Mé- xico la Revolución de 1910-1917 se tradujo. se trata sólo de subrayar que. la tarea de cambiar. por otro. El cambio revolucionario no se agotó. en 1789. en su conjunto. como parte de la cultura política y jurídica. los cambios europeos de 1989. Todo indica que este ciclo ya con- cluyó. Es un tema de conside- rable extensión. En las condiciones actuales de México. dispuesta sólo a la obtención del mayor impacto en el menor tiempo. Los casos históricos de los grandes cambios están a la vista. deja sin utilizar los recursos fundamentales del cambio: los que se pro- ducen una vez que la sociedad asume. tampoco se han agotado. la conquista de metas y su consolidación. que no implicaron hechos violentos. y aun así será indispensable pensar en que su consolidación. el cambio requiere de constancia. y concluyó en la conveniencia de “ repensar” la Revolución. los objetivos del cambio demandan un cierto grado de gradualidad. Si se crea o modifica una ins- titución existente. Pero no se trata aquí de argumentar en torno a los tiempos históricos requeridos para que los procesos de cambio se expresen y consoliden. por cambio en- tendemos una idea de evolución institucional mediante nuevas formas de organización y de funcionamiento del poder. Una voluntad tornadiza. precisamente. también llevará tiempo. y sus consecuencias siguen en marcha. Esto no debe discutirse ahora. según la expresión de Montesquieu. los resultados que se obtengan se producirán de manera paulatina.

y la agenda de la demo- cracia está abierta en todos los rincones del planeta. en ese sentido. Excedería al propósito de este tra- bajo hacer una recapitulación de las etapas recorridas. la importancia del Partido Comunista y del sindicalismo de los años veinte a los cuarenta. En cuanto a si la etapa histórica mexicana es o no una de transición. tiene más connotaciones semánticas que instituciona- les. Según datos examinados por Arthur Schlesinger (1987: 2). CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 105 Todo esto se dice en tanto que México está viviendo un nuevo proceso de cambios institucionales cuyo ritmo se hace cada vez más rápido. la democracia es el sistema con que se gobierna al mayor número de personas en el mundo. progresivamente. no puede pasarse por alto la reforma constitucional que concedió el voto a la mujer en los cincuenta. Por primera vez en la historia de las instituciones. las convergencias. Ahora bien. No pueden desconocerse. Para el discurso político resulta de mayor contundencia ha- . Lo más relevante del largo proceso de los cambios en México es que en su origen se trató de esfuerzos desvinculados entre sí que. la respuesta es obvia: los cambios no se agotan ni se agotarán jamás. más de tres mil millones de los casi seis mil millones de habitantes del globo. paulatinamente. en los setenta se abandona el patrón anticomunista y se inician las grandes transformaciones del sistema electoral que habrían de profundizarse en los ochenta y noventa. y que apuntan en el sentido de consolidar un sistema político basado en la democracia constitucional. cuando surgen los diputados de partido. ¿ya cambió cuanto tenía que cambiar? ¿Se trata de una transición? En cuanto a la primera cuestión. viven dentro de sistemas formalmente democráticos. fueron encontrando puntos de convergencia. Y a partir de los sesenta comienzan. no puede ignorarse el papel desempeñado por Acción Nacional a partir de los treinta. La virtud del proceso es que permitió ir sumando a diferentes protagonistas e ir satisfaciendo distintas expectativas. Desde luego se lleva mucho camino andado. Las sociedades modernas son por esencia dinámicas. pero sería inexacto afirmar que todo se ha fraguado en la última hora.

la idea de transición alude a lo efímero. Los cambios. se agota con cierta rapidez. se integró una “ comisión mixta” de plebeyos y patricios que envió emisarios a Atenas para estudiar la legis- lación de Solón. una vez ini- ciados. En cierta forma hay tantas modalidades de democracia constitucional como constituciones democráticas existen. es una simple constatación de que cada proceso tiene sus peculiaridades. La transposición li- teral y total de instituciones no tiene ejemplos históricos. por definición es temporal. De ellas resultan sus propias instituciones. C. cuando las transiciones tienen éxito suelen formar parte de los ciclos más amplios repre- sentados por el cambio institucional. pero no el cambio en su conjunto. El cambio. constantes y acumu- lativos. Cada sociedad tiene su propia racionalidad. es un proceso duradero.. y de los trabajos de ésta resultaron las célebres XII Tablas. pero el ensamble institucional varía en cada caso. prefiero hablar de cambio como proceso que aspira a ser duradero. por naturaleza. Esto no supone una posición chauvinista. de efectos crecientes. Sin desestimar las razones de quienes alu- den a una transición. Las nor- . a lo que pasa de una forma a otra y ahí se extingue. pero las op- ciones son muchas. Pero transición o cambio. Es cierto que se presentan denominadores comunes. En todo caso. a partir de un análisis comparado. continuo. se produjo en Roma cuando. vive en la memoria histórica. La transición. A su regreso informaron a la comisión. Tal vez el primer caso de adecuación institucional. por ende. una vez consumada. caracterizan ciclos completos.106 DIEGO VALADÉS blar de transición que de cambio institucional. Paradójicamente. El sentido democrático del cambio es muy claro. modifican la con- ducta colectiva. se afincan en la cultura y. lo cierto es que las instituciones mexicanas están en un ciclo de transformación que cobrará ve- locidad e intensidad. La tansición. a mediados del siglo V a. a veces de gran amplitud. sus propias expectativas y su propia per- sonalidad. por el contrario. son una etapa.

pero tampoco se debe renunciar a la origina- lidad. la Constitución tiene otra de carácter simbólico: es un punto de referencia que auspicia la cohesión social. pero no existe ninguna que tenga validez uni- versal. Por originalidad no hay que suponer que se haga lo nunca hecho. Llevada a cabo sin reglas acatadas por todos los protagonistas. En un proceso de cambio no se puede ignorar lo que otros han hecho. demostrada. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 107 mas de Solón pudieron inspirarlos. II. como original había sido la ateniense. de Hobsbawm. es certera: cuando los cambios se aceleran el pasado deja de ser una referencia para el presente. De ella depende el conjunto del aparato normativo que rige a una comunidad. Las fases con- ciliatorias entre algunos agentes de la política son transitorias y circunstanciales: están condicionadas por la lucha contra terceros. ni siquiera la historia propia puede servir como un modelo que limita. FUNCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN La Constitución es el eje de la vida social. es en ella donde residen los instrumentos que garan- tizan la libertad y la igualdad de los integrantes de la sociedad. Las alianzas tienen como origen el temor mutuo o la suma de esfuerzos para volcarlos contra un adversario común. o bien significan un diferimiento de la contención entre todos. sino incluso por la capacidad de emanciparse de las inercias propias. La vida política es esencialmente agonal. sino que se sepa organizar el elenco de recursos dispo- nibles de una manera acorde con el proyecto propio y actual. La experiencia institucional muestra que puede haber fórmulas paradigmáticas. Pero además de las funciones jurídica y política. La afirmación. La originalidad no se carac- teriza sólo por el contraste frente a terceros. es ella la que establece las bases de legitimación y ejercicio del poder. Cuando se trata de cambiar. Todo proceso polí- tico está prioritariamente orientado a la contienda. la política . pero los romanos realizaron una obra original.

la Constitución sólo ocupa una dimensión nominal. la función de la Constitución también cambia. precisas y de aplicación general. En su fase inicial los re- volucionarios sólo querían restablecer una Constitución que ofre- ciera la posibilidad de contar con reglas claras. En tales condiciones. sino ante quien dispone de los recursos del poder y los utiliza para inhibir o incluso reprimir a quien se le opone. por- que se estima que el mero remplazo de una norma por otra per- mitirá transitar de la nominalidad a la normatividad. El solo enunciado nominal de la Cons- titución no basta para regular los procesos de lucha por el poder. En este caso la lucha no se produce entre agentes en hipotética igualdad de condiciones. Esa función de la Constitución supone la positividad y la apli- cabilidad de la norma. Durante los periodos de autoritarismo las Constituciones suelen ser relegadas a la nominalidad. como suele cambiar la actitud de los destina- tarios de la Constitución. En México. porque sus des- tinatarios han resuelto sustituirla. así sea parcialmente. Entonces es común escuchar reclamos de reforma o incluso de sustitución constitucional. El poder simbólico de la Constitución resulta de su normati- vidad. tanto mayor deberá ser el efecto integrador de la Constitución. por el valor normativo de los hechos. no de su nominalidad. porque la lucha se dirime en tono de menor animosidad aparente en tanto que las reglas las fija quien ocupa el poder. y fue menester diversos acontecimientos no previstos en 1913 y en 1914 para que finalmente fuera convocado un Congreso Constituyente en 1916. Tanto más intensas sean las tensiones producidas por la política. Cuando la naturaleza del sistema se modifica y la democracia desplaza a los sistemas autoritarios. Es ahí donde la Cons- titución juega un papel fundamental para transformar las tendencias entrópicas de la pugna política en fuerza de cohesión. Es un símbolo en tanto que en medio de la lucha por el poder representa una posibilidad de . la Revolución constitucio- nalista se llevó a cabo precisamente para restablecer la vigencia del texto de 1857.108 DIEGO VALADÉS escindiría irreparablemente a la sociedad.

El pensamiento autoritario a través de los siglos presentó la enga- ñosa opción de la dictadura para atenuar los efectos de la vida democrática en Grecia. Políticos y ciudadanos actúan con- forme a consideraciones diferentes. en tanto que el ciu- dadano contempla en la Constitución su garantía frente al triun- fador. Así como sin reglas acatadas por los agentes políticos el desbordamiento se haría inevitable. Sin un factor de convergencia que reduzca la fuerza centrífuga de la contienda. se convierte así en una condición para la vida política. es acabar con el juego. pues al tiempo que destruyen las posibili- dades de triunfo del adversario aspiran a construir las suyas pro- pias. la democracia resultaría inmanejable. Por rudo y fragoroso que éste sea. de la vida republicana en Roma y de la vida comunitaria en la Edad Media. El político identifica en la Constitución las reglas a las que debe sujetar su lucha. llamada por la doctrina alemana “ sentimiento constitucional” . La lucha política se desenvuelve en dos planos: el de los ac- tores y el de los espectadores. Sin esa adhesión la política puede pasar de una fase agonal a una fase agónica. según el modelo clásico aristotélico. La historia sólo registra dos opciones: o las reglas del juego las fijan los acuerdos democráticamente adoptados. siempre acechante. . Llevar las discrepancias hasta el punto de negar las reglas del juego. La adhesión a la Constitución. Los primeros orientan su acción en un doble sentido. Frente al autoritarismo. o las dictan los individuos autocráticamente establecidos. hacia la de- magogia. en cambio. el ciudadano sólo funciona en una dimensión: decidir quién lo gobierna. el constitucionalismo ofreció una nueva op- ción: para organizar la sociedad no se requiere de un dictador que cancele los discrepantes. requiere de pautas mí- nimas. Se deslizaría. sin ellas la ciudadanía se sen- tiría en la indefensión frente al poder y caería en la desconfianza como sistema. que luego ha sido considerada sinónimo de anarquía. sino de una norma que regule las discrepancias. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 109 coincidir.

en este caso estaríamos plan- teando la situación frente al poder. Lo que cuenta es que se tenga la certidumbre de que el gran pacto social que permite la vida del Estado está realmente en vigor. Repárese que aquí no sólo se habla de la Constitución como eje del Estado de derecho. se trata de ofrecer un marco de referencia a quienes luchan por constituirse en el poder y a los ciudadanos que tomarán la decisión correspondiente.110 DIEGO VALADÉS Faltan estudios empíricos que nos permitan identificar el grado de relación entre la abstención electoral y el grado de adhesión a la Constitución. En la articulación de la democracia la Constitución tiene una función adicional a la que desempeña en la regulación de los procesos del poder. Se habla también de la fun- ción de la Constitución en una esfera diferente: como eje de la lucha por el poder. garantía común de objetividad o como expresión de un acuerdo político mínimo. y que la falta de confianza en el orden constitucional bloquee las expresiones de confianza a una fuerza política. generando así una creciente espiral de desconfianza que potencia las cargas negativas para el orden constitucional. resulta indispensable en la construcción y consolidación de una democracia. Además de poner límites a la acción de los órganos del poder constituido. y para persuadir de las bondades de sus planteamientos tiene que extremar los denuestos contra el adversario. punto de referencia colectiva. los agentes po- líticos se ven directamente afectados por una duda que les tras- ciende. la Constitución es condición esencial para el ejercicio de la po- lítica. La adhesión constitucional. pero puede verse afectada por impugnaciones que descalifiquen a la Constitución de manera sistemática. Es probable que tengan alguna interrelación. Esa función no se traduce únicamente en la provisión de reglas para la lucha. De alguna manera. De ser así. por ende. sino en la convicción genera- lizada de su positividad y aplicabilidad. Como sím- bolo de unidad. No es una cuestión de . Esa certidumbre sólo puede derivar de la constatación empírica de que así ocurre. es natural que quien no confía en el orden jurídico des- confíe de quienes ejercen el poder.

III. más allá de garantizar la libertad frente al po- der. Por eso. sino de la razonable posibilidad que toda sociedad tiene de cerciorarse de que sus instituciones constitucionales funcio- nan. hace posible que el ciudadano contribuya con su decisión a consolidar el poder. CONDICIONES PARA EL EJERCICIO DEL PODER En torno al fenómeno del poder se ha planteado un problema medular: su legitimidad. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 111 imagen. La Constitución funciona como un referente que. Al negar la vigencia del orden constitucional no hacen sino acentuar los niveles de des- confianza general. . y para identificar. Gracias a ella es posible atenuar hasta niveles razonables las tensiones propias de la contención política. y a lo largo del siglo XX la teoría de la democracia se ha encargado de profundizar en la distinción entre legitimidad de origen y de ejercicio. legi- timidad y efectividad se conjugan y ofrecen las bases que per- miten el ejercicio del poder en una democracia constitucional. los propios participantes cons- piran en contra de sus aspiraciones. cuando la lucha política se traba en términos de descalificar la vida institucional. y exacerban las tensiones con adversarios que tampoco se sienten comprometidos con reglas del juego aceptadas por todos. Sólo si se participa de una convicción generalizada de que el poder está satisfactoriamente controlado por un orden constitucional eficaz. La Constitución permea la vida social hasta convertirse en la clave de la confianza que articula los procesos políticos. Esta última se expresa como la efectividad de la de- mocracia para prevenir. orientar y atender las demandas sociales. atenuar y resolver conflictos. es posible intervenir activa- mente en la asignación de su ejercicio a grupos políticos deter- minados y asumir pacíficamente el riesgo de que triunfe una opción contraria a la propia. de los que ellos mismos resultarán afectados. Así. A partir de Max Weber las formas po- sibles de legitimidad quedaron adecuadamente enunciadas.

es el nexo político que permite al gobernado someterse al poder sin el temor de ser atropellado. La legitimidad. exigible a través de los instrumentos constitucionales de control. A una democracia se le exige capacidad de solución de conflictos y de satisfacción de expec- tativas sin contravenir los términos de la legitimidad. Por su parte. además de la legitimidad y de la efectividad. La vida social está en buena medida determinada por relaciones fiduciarias: la confianza en el cumplimiento de los deberes ajenos inspira la seguridad en los derechos propios. En el orden práctico ambas dimensiones se transforman en un sistema electoral fun- cional y en la observancia de la Constitución. es una referencia . Sin embargo todo indica que entre las condiciones para el ejercicio del poder en una democracia. la efectividad como condición para el ejercicio del poder no puede ser tratada por separado de la legitimidad. y al gobernante desem- peñar su encomienda sin el temor de verse removido. La legi- timidad opera como un elemento que disuelve el miedo a la autoridad por parte del gobernado y el miedo a la libertad por parte del gobernante. y los temores de gobernados y gober- nantes a que aludía Ferrero se dejarán sentir con intensidad va- riable. la percepción dominante será la de pér- dida de la legitimidad. ha resultado más funcional para las au- tocracias que para las democracias. Cuando cualquiera de esos elementos falla. desde su punto de vista. El sentido colectivo de fidelidad es la base de la responsabilidad de los titulares de los órganos del poder. La legitimidad participa de una dimensión política que reside en el ejercicio de la soberanía y de una dimensión ética que se expresa a través de la norma constitucional. es necesario considerar un tercer factor: la fidelidad. porque cuando ha sido considerada por sí sola un factor suficiente para el ejercicio del poder. Pero el tema de la efectividad debe ser visto con cautela.112 DIEGO VALADÉS La relación entre legitimidad y poder fue vista con notable precisión por Guglielmo Ferrero. y que abre un espacio de convergencia en el que se hace posible la vida institucional.

De ahí resultaron nu- merosas reformas innecesarias. con lo cual adquirieron un matiz de partido. Aun cuando la afirmación que niega la vi- gencia de la norma constitucional es claramente hiperbólica. Entre las carencias. que no corresponde a las exigencias actuales. Esto no ignora la necesidad y el mérito de numerosas reformas. algunas contradictorias y no po- cas de un casuismo estrictamente reglamentario. que ha sido excesiva- mente reformada. Las relaciones sociales —y entre ellas las de naturaleza políti- ca— no pueden fructificar sin una base de confianza. que contiene elementos de autoritarismo. que incluye institucio- nes contradictorias. EL CAMBIO POLÍTICO Y CONSTITUCIONAL El cambio político se está produciendo en México sin que se reúnan varias de las condiciones exigidas para la vida de una democracia constitucional. varias de las reformas constitucionales adoptadas a lo largo de décadas siguieron un patrón de ajuste con las políticas gubernamentales. Además. sobresale la falta de un sentimiento general de adhesión a la Constitución. y es el fundamento de la adhesión ciudadana al orden constitucional. En su sentido literal fidelidad no es subordinación sino demostración de confianza. mu- cho de cuanto se dice en los demás aspectos tiene un fondo de verdad. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 113 para la acción de los partidos políticos en sus relaciones con el poder. Otro tanto ocurre con los análisis de fondo de la Constitución. Por diversas razones. En tanto que se atribuya al sistema presidencial un desempeño . IV. Los cuestionamientos al orden constitucional tienen diversas expre- siones: que la Constitución no se aplica. la técnica de las reformas no siempre se acogió a las mejores opciones posibles. entre sí y con la ciudadanía. pero explica que la suma de las reservas y críticas encuentre un terreno pro- picio para prosperar. esencial- mente referida a las instituciones democráticas.

114 DIEGO VALADÉS antidemocrático. Dos signos resultan inequívo- cos: hay un sistema electoral que funciona. y el sistema de partidos está en la fase de estabili- zación. en México se plantean las siguientes disyuntivas: a) cambio político con cambio constitucional. Son muchas las experiencias. Los ajustes nominales de las Constituciones juegan un papel distractivo. Del sistema electoral dependen los pro- cesos de legitimación del poder. El orden constitucional que resultó del Cons- tituyente de 1916-1917 estableció un órgano ejecutivo del poder de enorme fuerza. El sistema electoral ha probado su ortodoxia de- mocrática. deben examinarse sus implicaciones. sólo posible mediante una nueva Constitución. con- forme a las cuales los enunciados constitucionales no fueron se- guidos de las consecuencias políticas previstas. En cuanto a los otras dos. propias y ajenas. pero que luego alimentan el escepticismo y erosionan el sentimiento de adhesión a la Constitución. No vale la pena detenerse en el análisis de una opción que representaría la quie- bra constitucional y haría irrelevante cualquier planteamiento de- mocrático. las impugnaciones que afecten al primero invo- lucran a la segunda. El cambio político está en curso. afectó las posibilidades reales del control po- lítico sobre el gobierno. se menciona únicamente como posibi- lidad teórica. y c) cambio constitucional sin cambio político. Algunas reacciones ante este fenómeno no se limitan a plantear un proceso de racionalización del poder. Aunque nada indica que la tercera opción tenga viabilidad alguna. En esas circunstancias. y se ha configurado un sistema de partidos. entre otras cosas. y que la vigencia de este sistema se asocie con la Constitución. b) cam- bio político sin cambio constitucional. sino un cambio total en su configuración. cu- yos efectos inmediatos parecen satisfacer las demandas de cam- bio. La presencia de un partido hegemónico ya no es un ele- . La hipertrofia del poder presidencial y la con- siguiente atrofia del Congreso produjeron un desequilibrio que. y del sistema de partidos de- pende la efectividad del ejercicio del poder y la fidelidad a las instituciones.

No corresponde al objeto de este trabajo examinar las ventajas y desventajas de la predeter- minación de los actores políticos que intervendrán en el futuro cercano en México. el Par- tido Acción Nacional habría alcanzado una mayor presencia con- gresual desde tiempo atrás. La consecuencia indirecta es la de consolidar la situación de los tres partidos con mayor pre- sencia electoral. La segunda gran decisión se refiere al mecanismo de financiación adoptado. Aunque no parece que ese haya sido un objetivo explícito. Para evitar que los partidos quedaran expuestos a una eventual influencia de grupos delictivos. con todas las consecuencias que de ahí se deriven. Esta segunda moda- lidad. Se trata de una de las materias más complejas del derecho constitucional. y las opciones son: reformar la Constitución o cambiar la Constitución. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 115 mento que defina la asignación del poder y las formas de su ejercicio. la suma de decisiones adoptadas fue llevando a ese resultado. El cambio que las fuerzas políticas impulsan sólo puede ex- presarse a través de la Constitución. Desde el clá- sico trabajo de Jellinek sobre reforma y mutación constitucional. se optó por el financiamiento público. se ve dificultada por dos razones. basta por ahora con reconocer el hecho y tenerlo presente para encauzar un cambio político ordenado. dejando en lo sucesivo un margen mínimo a cualquier otra formación política. una teórica y otra práctica. ninguno como el de Pedro De Vega ha examinado el problema de la reforma constitucional y del poder constituyente con todas sus implicaciones jurídicas y políticas. que cuenta con adeptos numerosos y calificados. La teórica reside en la imposibilidad jurídica de convocar a un Constitu- yente con fundamento en la Constitución en vigor. La razón es plausible. De otra manera. Primero se adoptaron mecanismos de asignación de diputados de representación proporcional que bloqueaban la con- formación de una sola fuerza opositora. porque alude a los fundamentos mismos de la sociedad y del poder: el ejercicio . Es evidente que el orden normativo mexicano decidió ya por un sistema de tres partidos.

rusa. Ade- más. los demás países carecían de una Constitución demo- crática previa al cambio. por ejemplo. pero también considerables riesgos para el conflicto posterior. Revolución (1910-1917) y democracia. las Constituciones de las transiciones española. quedaría la dificultad práctica: ¿qué se tiene que resolver en esta fase con una nueva Constitución que no se pueda solucionar con reformar la actual? ¿Qué tanto más se facilitan los acuerdos cuanto más se abren las cuestiones a discutir? ¿Qué tantos aspectos de la Constitución en vigor re- quieren ajustes? Ocurre que algunas formulaciones constitucionales de la pos- guerra resultan muy atractivas. En el panorama mexicano denotaría el cuarto estadio histórico: federalismo (1824). donde precisamente no se trató de una transición. Reforma (1857-1874).116 DIEGO VALADÉS de la soberanía. Dentro de una teoría de la transición el cambio constitucional parecería el complemento necesario. particularmente la francesa. Es cierto que en el caso que nos ocupa se puede recurrir al extremo que utilizó el Constituyente de 1916-1917. portuguesa. sudafricana. que aprobó la carta de Querétaro haciendo la salvedad de que reformaba la Constitución de 1856. Numerosos entendimientos adoptados para des- trabar los debates y superar los obstáculos no hacen sino trans- ferir las discrepancias hacia el futuro. Pero debe tenerse en cuenta que. Aun aceptando que el ingenio jurídico de los partidarios de esta opción pueda resolver el problema a través del poder de reforma. con excepción de Francia. las Constituciones con- . Así como las Constitu- ciones programáticas plantearon el gran problema de trasladar al legislador ordinario de los tiempos por venir la responsabilidad de dar contenido a las normas sociales. De Vega (1985: 66) es categórico al demostrar que el poder de reforma es “ un poder constituido y limitado” . En esos casos no cabía otra decisión que formular un texto constitucional completo. polaca. contienen instituciones su- gerentes que mueven a la emulación. Los consensos constitucionales están llenos de espejismos. Elaborar una nueva Constitución ofrece grandes oportunidades para el acuerdo inmediato.

Este ejemplo debe tenerse presente porque las condiciones propicias a los acuerdos estructurales no son fre- cuentes ni de duración indefinida. Esto es particu- larmente importante cuando la erosión a la que ha sido sometido un texto constitucional le priva de una de las funciones a que aludí en el apartado segundo. El fenómeno político de que la Constitución atribuya a la ley ordinaria la solución de un problema supone dejar establecidas las bases del conflicto. El problema se puede superar. por- que no se tienen las circunstancias que estimularon el entendi- miento constitucional. sin embargo. sería definitivamente im- probable alcanzar un consenso para elaborar una nueva Consti- tución. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 117 sensuales asignan al legislador ulterior muchos conflictos no re- sueltos. si el consenso se dirige no hacia la formulación de una nueva carta. virtualmente. por ejemplo. prevé la elaboración de un cen- tenar de leyes que desarrollen diversos preceptos constituciona- les. pero los objetivos planteados en el actual proceso mexicano —y a los que adelante se aludirá— sí se pueden re- . diversos aspectos siguen pendientes de solución por no haberse alcanzado nuevos acuerdos. con todos los efectos de la adhesión a la norma que de ahí se desprenden. La restauración constitucional consiste en el compromiso político de restablecer el prestigio de la Cons- titución. con lo cual el legislador ordinario se convirtió. A veinte años de promulgada. si no fuera posible llegar a un acuerdo para restaurar la Constitución vigente. En este caso utilizo la voz “ restaurar” en su acepción más directa de “ volver a poner una cosa en aquel estado o es- timación que antes tenía” . Hipotéticamente. no las del acuerdo. En el caso de la Cons- titución española. No se puede decir que la reforma constitucional permita al- canzar en todos los casos los mismos objetivos que el cambio constitucional. en constituyente. la mayor ventaja que una nueva Constitución ofrece es la de facilitar la adhesión colectiva. Desde luego. sino hacia la restauración de la que se encuentra en vigor. Y estos acuerdos son ahora difíciles de conseguir.

El cambio político deberá. corresponder a un ajuste constitucional. por ende. que de la madurez política de los actores resulte la posibilidad de entendimientos razonables. porque la volatilidad de los ánimos puede inclinarse hacia el acuerdo o hacia la rup- tura. Las tensiones de la lucha por el poder se convierten en formas de acomodo en el poder. y que la culminación del proceso se vea limitada o impedida por no poderse alcanzar nuevos consensos. Resultaría una verdadera paradoja que se hayan podido producir acuerdos de reforma constitucional en las fases previas. Cabe. numerosos aspectos de la vida insti- tucional están regulados por disposiciones legales que pueden ser modificadas sin dificultad y. las prácticas políticas enriquecen (o empobrecen) la actividad institucional. Cabe esperar. .118 DIEGO VALADÉS solver mediante el expediente de la reforma. sin embargo. La flexibilidad de un sistema político se pone de ma- nifiesto en tanto que posibilita acuerdos más o menos eficaces de rápida adopción entre los protagonistas. que adelante examinaremos: determinar el sentido de la acción del Estado y reequilibrar el funcionamiento de sus órganos. Hasta ahora se habían abordado las cues- tiones del acceso al poder. Sin embargo. por otro lado. Es cierto que se está también en el punto más delicado del proceso democrático. El sistema electoral cumplió ya con su cometido. la nor- ma constitucional admite diversas formas de interpretación y aplicación. Pretender consolidar la democracia por la vía de la intolerancia implicaría una contradicción en sus términos. formular una cuestión: a la luz de la configuración de las fuerzas políticas representadas en el Congreso ¿es viable una reforma constitucional? Sobre ese tema no caben los pronósticos. Lo contrario sería incongruente con la naturaleza del cambio que se está alentando. y toca su turno al sistema político. Por una parte. la eventual demora de una reforma no empece a las modificaciones en la conducta de los agentes políticos. Surgen así dos grandes perspectivas. empero. ahora se plantean problemas condu- centes a la distribución del poder. en tercer término.

En condiciones de normalidad. que faciliten los cambios estructurales de fondo. y la que procura reducir los efectos al mínimo posible. no se implica que por la vía de con- venciones constitucionales se distorsione lo preceptuado por la norma máxima. que conforme a lo que ya se encuentra en vigor es posible adoptar nuevas medidas democrá- ticas. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 119 Esto de ninguna manera puede leerse como una posibilidad de fraude a la Constitución. dependerán los resultados. Si para aplicar lo preceptuado es frecuente encontrar resistencias. Se trata de una na- tural y muy conocida polaridad política. V. Se plantea. Durante un proceso de cambio esas tensiones aumentan considerablemente. Los cambios que ocurran de- penderán de la profundidad de las convicciones y de la capacidad de utilizar las oportunidades. Entre los máximos deseables y los mínimos posibles se extiende un amplio abanico de opciones. sobre todo. En ese contexto. cuando se trata de establecer nuevas formas de organización y ejercicio del poder las discrepancias pueden alcanzar niveles muy elevados. son muchas las tensiones a las que se encuentra sujeto un sistema constitucional. CAMBIOS PREVISIBLES En los procesos de cambio es común que surjan dos grandes tendencias excluyentes: la que aboga por las opciones de máxima amplitud. Cada actor político tendrá que medir su propia fuerza y advertir cuáles son las fuerzas que lo contrarrestan. De un lado se sitúa toda la carga de expectativas innovadoras que aspira a una satisfacción inmediata. el orden de los planteamientos puede variar muchísimo. Saber reducir las tensiones y conducir los entendimien- . sólo. de la constancia aplicadas. y la identificación de los cambios previsibles sólo puede hacerse por aproximación. de la habilidad y. y de otro la tradición que sólo está dispuesta a conceder aquello que resulte estrictamente indispensable para mantener la estabilidad.

. representa una vuelta atrás que niega el carácter social y democrático del Estado de derecho moderno. ha vivido una etapa regresiva con relación al tema social. Con mayor o menor énfasis. considerada como mero criterio instrumental para dirimir las luchas por el poder. Se trata de una diferencia conceptual profunda: en tanto que el solo reequilibrio institucional atiende a formas de organización y funcionamiento dominadas por la idea del Estado liberal de derecho. La democracia sin compromiso y sin conte- nido. 1. se encuentra sujeto a presiones que abogan por su reducción constante. Pedro De Vega ha demostrado que el concepto mismo de Constitución depende de las características del pacto social. Es posible separar ambos aspectos. La distancia que media entre el Estado liberal y el Estado social está determinada por ese pacto.120 DIEGO VALADÉS tos es uno de los más delicados problemas políticos que se pre- sentan en los procesos de cambio. No se advierte. casi sin excepción. pero no todos coinciden en la necesidad de un nuevo pacto social. y se sabe que el Estado liberal de derecho no fue capaz de im- pedir que accedieran al poder incluso opciones totalitarias. la consideración de los as- pectos sociales se orienta en el sentido de dar nuevo contenido a los preceptos que ya aparecen en la Constitución. más por conveniencia que por igno- rancia. Pacto social Además del problema ya señalado de adhesión a la Consti- tución. en tanto que todos los actores están identificados con la necesidad de reequi- librar las instituciones. las cuestiones centrales del debate se pueden encuadrar en dos grandes rubros: el pacto social y el reequilibrio de las instituciones. y en otros. que la desarticulación del Estado social quebranta al sis- tema democrático. como Mé- xico. El mundo. En este sen- tido. el Es- tado de bienestar ha sido total o parcialmente desmontado en muchos de los lugares donde funcionaba.

en México y en el mundo. El principio socialista. La libertad individual tiene así una expresión económica y una traducción política que corresponde a un anhelo democrático in- contestable. consagrado en el artículo 12 de la Constitución soviética de 1924. El fenómeno suele ser calificado como “ neoliberalismo” . La rápida expansión de la economía de mercado y el señuelo de un progreso colectivo en el corto plazo. ni siquiera de la actualización del actual. en esa medida. para transformarse en lo que podría quedar enun- ciado como principio del mercado: “ de cada quien según su oportunidad. Una peculiar argumentación. pero con independencia de las denomi- naciones convencionales alude a una tendencia a la que en mu- chos casos no se sustraen ni siquiera los partidos socialistas. mientras que la libertad social se identifica con un destino burocrático y. y aparatosos por su exhibición. han representado la op- ción dominante de nuestro tiempo. y con eso parecería sentenciado a correr la suerte del sistema que lo adoptó. Es un hecho que en el ámbito social concurren dos perspectivas con- trapuestas. a cada quien según su utilidad” . niveles exorbitantes por su dimensión. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 121 Podría decirse que es innecesario abordar el tema social en tanto que sus enunciados ya aparecen en la Constitución. y que la concentración de la riqueza está alcanzando. y al Estado social como equivalente de burocracia. a cada quien según su trabajo” . Con la caída del sistema soviético quedó derogado el principio socialista “ de cada quien según su capacidad. autoritario. resultaba de la doctrina marxista-leninista. epítome del intervencionismo despótico. El argumento se vio reforzado con la caída del sistema soviético. como en un origen remoto ocurrió con la de Ulpiano (“ a cada quien lo que le co- rresponda” ). ha per- mitido identificar a la economía de mercado como sinónimo de democracia. sino de su normativización. pero quizá suscitaría menos reservas si se tuviera en cuenta el enunciado de inspiración cris- . Pero no se trata de un nuevo catálogo de derechos sociales. prácticamente indefendible. no eficazmente refutada. Son fórmulas que ofrecen perspectivas diferentes de justicia.

. solamente demanda que. sino en darles también un impulso demo- crático. a su vez. mientras que otra posición los contem- pla como un esquema de dominio. Lo innovador en este ámbito no reside en preservar las normas de contenido social. a aspectos medulares de la vida mexicana. para fortalecer al sistema democrático.. Existe una corriente que identifica a los sindicatos como es- cuelas de la democracia.. En rigor.” (1093). Debe potenciarse el efecto democratizador del reco- nocimiento de los derechos de las minorías. Un sector especialmente sensible es el laboral. y creciente presencia pública.. contribuyeron a la fuerte presencia política del presidente. El nuevo pacto social que consolide la democracia mexicana se tiene que extender.. En los tres casos están involucradas cuestiones como la igualdad de oportunidades. a cada uno lo que se le debe. orientación y protección espe- cializadas. y que tuvieron una tendencia expansiva hasta los años ochenta. se traduzcan en un ensanchamiento de las facultades presidenciales. de la juventud y de los indígenas. que por su naturaleza auspician el pluralismo ideológico e institucional. la vida sindical cobre mayor capacidad decisoria. La de- mocracia sindical es un requisito para normativizar muchos de los preceptos sociales de la Constitución sin que. Una primera disyuntiva en el proceso de cambio mexicano consistirá en atribuir al Estado social una nueva dimensión. nuevas responsabilidades representativas. Es comprensible que aho- ra se les vea con reticencias. la educación y el ocio. el acceso a la justicia. particularmente a los problemas de la mujer.122 DIEGO VALADÉS tiana sustentado en el siglo XVII por Francisco de Quevedo: “ .. como parte del nuevo pacto so- cial. en tanto que puedan ser un obstáculo para el reequilibrio institucional.de cada uno lo que puede. asimismo. hubiera que debilitar al sistema social. Las facultades que los preceptos constitucionales de contenido social adjudicaron al ejecutivo a partir de 1917. Este aspecto del cambio no exige adecuaciones en la carta su- prema. todas las institu- . Lo que resultaría paradójico es que.

La presencia de mayorías con- gresuales. susceptibles de fluc- tuar. es sólo un sistema au- topoyético que puede conocer sus errores e identificar sus re- medios con mayor facilidad. . En ese sentido. los tribunales y los instrumentos de comunicación. Reequilibrio institucional En el curso de las décadas transcurridas desde la aprobación de la Constitución de 1917. por lo mismo. 2. incluso entre titulares de los diferentes órganos del poder pertenecientes a un mismo partido. El reequilibrio institucional se tendrá que producir. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 123 ciones políticas y sociales son susceptibles de ofrecer resultados positivos o negativos. ha variado la forma de relación entre los órganos federales del poder. en ambos espacios. Entre más abiertas sean las instituciones. y los son hoy los sistemas presidenciales. Es natural que las relaciones. de gobernadores y de alcaldes de diversos partidos. particularmente de la Cámara de Diputados. Con iguales reservas han sido enjuiciados los partidos políticos. esas formas de relación dependen hasta ahora de los resultados electorales y son. los cambios ya se han dejado sentir. Nada garantiza. lo fueron hasta no hace mucho los parla- mentos. por ende. Sin em- bargo. implican ne- cesariamente nuevas formas de relación institucional. oportunidad y efectividad que cual- quier otro. en los estados. Sin em- bargo. La democracia no es un sistema a prueba de defectos. y entre la Federación y los ór- ganos de las entidades federativas. los riesgos se atenúan en el contexto de una democracia constitucional en la que funcionen el congreso. menores serán las posibilidades de que cualquiera de ellas se desvíe de su cometido. y la nueva configuración del Congreso de la Unión. acciones impolutas. Es verdad que de alguna forma las relaciones institucionales han variado a partir de la nueva distribución del poder con motivo de las elecciones locales y federales. Los sindicatos no carecen de virtudes ni escapan a las deformaciones. por supuesto.

Se le responsabiliza de haber ejercido una suma de potestades que vedaban el establecimiento de una democracia plena. En México. Juan Linz ha venido insistiendo en esta tesis. adaptarse a las fluctuaciones electorales. Sistema presidencial. las normas y las cos- tumbres. esa opinión cuenta con numerosos simpatizantes. Los cambios que permi- tan un reequilibrio institucional tendrán que incorporarse en nor- mas y traducirse en costumbres. De manera expresa lo abordó Venustiano Carranza en la sesión inaugural del Congreso Constituyente de 1916-1917. semipresidencial o parlamentario El primer problema concierne al sistema de gobierno. El reequilibrio institucional tiene un amplio haz de implica- ciones. Ahí afirmó que el sistema parla- mentario requería de partidos políticos. Ambas. En opinión de Linz. porque tam- poco le correspondía hacerlo. Esquemáticamente se verán las principales. a la luz de la existencia de un sistema de partidos ya claramente perfilado. El tema no es nuevo en nuestro ámbito. por entonces inexistentes en México. A. Carranza no dijo que en el futuro podría darse un cambio del sistema presidencial al parlamentario. pero al precisar que la falta de partidos suponía la imposibilidad de establecer el parlamentaris- mo. está en el sistema parlamentario. entre otros. El sistema parlamentario permite articular consensos políticos con . serán indispensables y se influirán recíprocamente. una parte de la doctrina considera que la rigidez del sistema presidencial limita las posibilidades de estabilidad democrática.124 DIEGO VALADÉS también experimenten modificaciones. absorber tensiones. Además. Ese es el entendi- miento que hoy podría tenerse. gracias a su porosidad puede incorporar tendencias contrapuestas. desde su punto de vista. y en varios países latinoamericanos. La opción. Son muchas las impugnaciones dirigidas en contra del sistema pre- sidencial. permitía una lectura a contrario sensu. la flexibilidad que ofrece el sistema parlamentario lo hace preferible frente al presidencial.

y esto no es privativo de un determinado sistema. siempre existe la posibilidad de canalizar las inquietudes políticas a través de vías institucionales. correrá el riesgo de situarse más lejos de los compromisos de largo plazo. en todos los tiempos. por la homo- geneidad programática del gobierno y por la duración exacta del mandato asignado. Las estrategias de gobierno no varían tanto entre sistemas. reside en la certidumbre que inspira por la unidad de mando. pero entre más propenso sea un sistema a la adop- ción negociada de las decisiones políticas. No importa por ahora si realmente se trata de un sistema semipresidencial. pero por el momento eso resulta irrelevante. Lo que cuenta es que el mo- delo francés surgió de dos tesis contrapuestas: la de Charles de Gaulle. ni siquiera entre épo- cas. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 125 mayor facilidad que el presidencial y. adoptado por la Constitución francesa de 1958. De ahí que se considere que este sistema garantiza la estabilidad política en mejores términos que el presidencial. La caracterización doctrinaria es equívoca. Ahora bien. Por definición la política es entendimiento. su abogado. La flexibilidad tiene importancia. El go- bierno se puede volver un ejercicio de sobrevivencia que impida el diseño de políticas de amplio alcance. confidente político e . El poder se parece en todas partes. las ventajas del sistema presidencial también son considerables. y la de Michel Debré. o semiparlamentario. pero en todo caso es por esa posibilidad de negociar sin límites que resulta tan convincente para Linz. en tanto que los periodos electorales son muy elásticos. que postulaba la adopción de un sistema presidencial puro. las habilidades políticas de los presidentes y de su gabinete también permiten desplegar ac- ciones conciliatorias muy semejantes a las alcanzadas en los sis- temas parlamentarios. Por otra parte. No quiere decir que esto tenga que ocurrir así siempre. Los nuevos acuerdos son importantes. pero a mayor flexibilidad menor definición política. En un punto intermedio se sitúa el sistema semipresidencial. La estabilidad que el sistema presidencial ofrece. o si es simplemente un sistema presidencial atenuado.

y de alguna forma está presente en los diseños cons- titucionales de Argentina. proceden varias consideraciones. Más aún. El principal problema reside en superar las inercias acumuladas a lo largo de décadas. y sin entrar en la discusión de las ventajas de los sistemas mencionados. pero esto . lo que resulta rele- vante para decidir acerca de la utilidad de un sistema es que se cuente con los instrumentos adecuados de control político. Aparentemente. Finalmente. 44). Al tener que decidir entre las tres opciones. la figura del jefe de gabinete es un remedo imperfecto del primer ministro francés. por lo que el sistema no puede fun- cionar conforme al paradigma adoptado. el modelo francés ha sido acogido con un in- terés inferior al que merecería por sus resultados. Esto tiene mucho que ver incluso con la familiaridad que se tenga con un sistema determinado. empero. Las Constitu- ciones de Sri Lanka y de Finlandia han incorporado un sistema semejante. En esta medida se produce una mayor latitud para tomar decisiones. sino en función de la adhesión a la Constitución. que con igual convicción y firmeza de- fendía el modelo parlamentario clásico de Westminster (Debré. Desde esa perspectiva. En segundo lugar. el sistema que prevalezca no se legitimará por sí solo. la opción razonable consiste en iden- tificar los elementos que hagan funcional al sistema presidencial en un nuevo arreglo institucional. Una simbiosis de ese género iría exactamente en contra de cuanto se ha venido de- mandando como parte del cambio político en México. el mejor sistema será el que encuentre menores puntos de resistencia para su implantación o adecuación. al punto que el liderazgo de ambos coincide en la misma persona. En estos tres países. El sistema más conveniente es el que está sujeto a controles efica- ces. En primer término. 1993: 25. 1984: 39. sustentadas por dos hombres de Estado de alta jerarquía intelectual. debe considerarse que el sistema parlamentario supone una fuerte interrelación en- tre el partido político y el gobierno. Se trata de un “ consenso” entre dos visiones antitéticas.126 DIEGO VALADÉS ingeniero constitucional. Brasil y Perú.

Lo verdaderamente enriquecedor del modelo fran- cés no es la forma de articulación de las instituciones. lo cierto es que ha sido uno de los que permiten equilibrar las ventajas de los sistemas presidencial y parlamen- tario. una singular ins- titución denominada “ veto legislativo” . La realidad constitucional demues- tra que es posible echar mano de instituciones correspondientes a diferentes sistemas. Sobre este aspecto también vale la pena revisar no sólo el texto sino las prácticas constitucionales norteamericanas. la Constitución francesa prueba que existe una amplia posibilidad de innovación. que permite al Congreso invalidar decisiones de naturaleza administrativa del gobierno. Aun cuando exis- ten señalamientos en el sentido de que se ha abusado de este instrumento. sino ha- ber demostrado que numerosas instituciones de los dos grandes sistemas son intercambiables y complementarias. por ejemplo. En realidad. La segunda. el sistema semipresidencial francés no es otra cosa que un inteligente ensamble de instituciones tomadas del presidencial y del parlamentario. Desde luego. en otros aspectos del acuerdo. el constitucionalismo francés no es el único a través del cual se han introducido modificaciones al sistema pre- sidencial. en una combinación que ha pro- bado el éxito. reciente- . Para este objeto debe partirse de una doble consideración: la primera. que en la práctica se traduce en la posibilidad del gobierno de remitir a la Asamblea iniciativas en bloque. que la economía de los esfuerzos debe orientarse en el sentido de obtener los resultados deseados con el menor costo político posible para los agentes que inter- vengan. Cualquier opción que suponga concesiones extraordina- rias para una de las partes. para las demás partes. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 127 es posible si se conjugan diversos instrumentos de control y de descentralización del poder. Un ejemplo es el mecanismo de confianza adop- tado. Además. Entre estas últimas se encontrará. Después de aplicarlo en más de un centenar de casos. implicará cargas adicionales. siempre que la combinación de elementos ofrezca mínimos de compatibilidad. que los sistemas puros no existen.

La moción de censura constructiva. de la rigidización del parlamentarismo en un sentido opuesto al que suele apuntarse como una de sus ventajas. adop- tada originalmente por la Constitución de Bonn. En términos generales todas las instituciones democráticas. está presente una idea se- mejante (Galeotti. y el estilo presiden- cialista de gobierno que ha auspiciado. Se trata. Tanto cuanto se afirma que el sistema parlamentario ofrece grandes ventajas por su aptitud para la absorción de conflictos. sino porque cualquiera de ellos se aleje del propósito democrático que establezca la Constitución. Grecia y más recientemente Polonia. también el sistema parlamentario ha acuñado fórmulas que se pueden con- siderar heterodoxas. ha resultado funcional en el orden de la estabilidad. Se trata. Esta actitud y aptitud no se pierde porque un sistema sea presidencial o sea parlamentario. de una institución que se va abriendo paso aun cuando es manifiesta su naturaleza heterodoxa en un sistema presidencial. ha sido incorporada por las de España. La relación flexibilidad-rigidez de un sistema constitucional está asociada con la naturaleza de las instituciones y con la práctica política. de 1947. están orientadas a la identifica- ción y solución de conflictos y a la adopción de consensos. En rigor se trata de la invalidación de uno de los principios del parlamentarismo. por ende. Sin embargo. Entre las propuestas de un “ gobierno de legislatura” para Italia. sean parlamentarias o presidenciales. de dominante presidencial. De alguna manera explica la amplia duración que algunos gobiernos han alcanzado. por tanto. En el ámbito de las innovaciones institucionales. no obstante. La rigidez . particularmente en Alemania y en España. se puede demostrar que el sistema presidencial también es capaz de generar nuevos equilibrios institucionales que lo hacen muy funcional para el cambio y para la consolidación de la democracia. 63). ha emergido de nueva cuenta mediante acuerdos específicos entre el gobierno y el Congreso. esto.128 DIEGO VALADÉS mente la Corte lo declaró inconstitucional. pues en la práctica hace nugatoria la posibilidad de la censura. particularmente durante procesos de cambio.

El periodo presidencial de cuatro años. tal como figuraba en el texto original de Querétaro. lo es la segunda vuelta. Se trata de una cuestión delicada. Otro aspecto que resulta del sistema de partidos adoptado lleva a examinar la conveniencia de una segunda vuelta en la elección presidencial. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 129 plena sólo se encuentra en los sistemas no democráticos. pues requeriría darle al presidente la facultad de disolver al Congreso. sí es posible considerar la reducción del periodo presidencial. por ende. reduciría en una ter- cera parte la temporalidad actual. pero si se aspira a un nuevo equilibrio ins- titucional. cual- quiera que sea la organización formal que adopten para su ca- racterización externa. y auspiciaría una mayor agi- lidad en la vida política. B. Es crucial que los instrumentos mantengan relación con los objetivos. . Alentar las expectativas legítimas de acceso al poder es una forma de preservar la estabilidad demo- crática. la presidencia plebiscitaria es prescindible. muchas fórmulas democráticas ya han formado parte de nuestros ordenamientos constitucionales de 1857 y 1917. Si se quiere preservar la configuración actual de una presidencia plebiscitaria. Al razonarse de esa manera se obedece a la lógica de una presidencia dominante. En principio. se podría pensar que un presidente elegido por minoría presentaría una condición de debilidad contraria a la función que debe de- sempeñar. Sin que se pueda alcanzar esta extrema flexibilidad en un sistema presidencial. es que a pesar de poderse fijar elecciones periódicas como en toda democracia. la segunda vuelta es decisiva. estos pe- riodos pueden reducirse por una convocatoria anticipada si se producen situaciones de tensión que lo hagan recomendable. Elección presidencial Uno de los rasgos que llevan a postular las ventajas estabi- lizadoras del sistema parlamentario. En realidad. y. que no corresponde a los propó- sitos del cambio que se pretende.

los trabajos de Alonso Lujambio y de Benito Nacif. No parece. Destacan. pero esto. En el dictamen se dijo: “ Debemos reconocer que la no reelección de los miembros de los cuerpos legislativos procede adaptarla como medida de . es una de las que en mayor medida contribuyó a reducir la autonomía del Congreso. El tema ha sido objeto de creciente interés más entre los politólogos que entre los consti- tucionalistas mexicanos. Desde luego. transitoria por consiguiente. lejos de debilitar a las instituciones. La reforma constitucional de 1933. que li- mitó la reelección de los diputados y senadores a periodos dis- continuos. C. ni siquiera una base sólida en el electorado.130 DIEGO VALADÉS Además. existirá la posibilidad de que el presidente sea elegido por una minoría. empero. se sabe que la mayoría obtenida en la segunda vuelta no necesariamente supone una base de apoyo equivalente en el Congreso. cuya apro- bación del elegido se hace sin que en todos los casos exista plena coincidencia con sus puntos de vista. Reelección de legisladores El interés que suscita la reelección de los legisladores es ple- namente justificable. acentuando las desventajas de este último. que la fragmentación política suponga demasia- das ventajas para un proceso democrático que requiere de con- sensos eficaces. Conforme a estas consideraciones. Los reformadores de entonces tu- vieron muy clara la idea de que se trataba de una modificación de circunstancia. en este sentido. no es necesario incluir la segunda vuelta en nuestro sistema constitucional para elegir al presidente de la República. y puedan modificar el reparto en la cuota del poder. La supresión de la reelección en 1933 afectó la relación entre los órganos Ejecutivo y Legislativo del poder. Un efecto de la se- gunda vuelta consistiría en representar un estímulo para que for- maciones políticas nuevas aspiren a competir con las tres prin- cipales. obligará a interacciones constructivas más decididas.

por otra parte. El debate no fue pacífico.. como todas las leyes de esta índole. De haberse conservado el principio de la reelección indefinida las oportunidades se ha- brían estrechado considerablemente. La reelección de los legisladores es apoyada por dos argu- mentos distintos: uno. en perjuicio de las lealtades que el nuevo partido aspiraba a consolidar. considera que se profesionalizaría al repre- sentante. no había demasiadas opciones. y hubo quien expresara su esperanza de que la reforma resultara tran- sitoria. No lo era siquiera en 1965. porque este es un tema que corresponde a otra dimensión histórica mexicana. para restablecer la reelección sucesiva de los legisladores.” . No se trata. La “profesionalización” no debe entenderse como una . La pregunta válida es ¿por qué las hubo menester? En el propio dictamen se asentaba que “ respecto a la no reelección de los elementos del Poder Legislativo federal y local no hay antecedentes en nuestra his- toria y realmente pudiera presentar algunas dificultades... Hay un sistema electoral abierto y competitivo.. afuera de ese partido. En la lógica del sistema constitucional mexicano reelegir a los legisladores fortalecería la democracia. Ade- más. reelegir al presidente pro- piciaría la dictadura. Con entereza también se apuntó que la reelección de nada servía en tanto subsistiera un sistema electoral fraudulento. Varios diputados denunciaron que se ponían “ cortapisas” a su ya de por sí “ exiguo poder” . CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 131 orden político que. de objetivos excluyentes. hay pluralismo político. Ninguna de las consideraciones presentes en 1933 es válida hoy. y de la necesidad de abrir los mayores espacios posibles a una clase política para la que. cuando la Cámara de Diputados aprobó una reforma que el Senado rechazó. Esa reforma no puede disociarse de la formación del Partido Nacional Revolucionario en 1928. se dan los pueblos cuando las han menester. no se puede plantear que la reelección de los legisladores llevaría a discutir la del presidente de la República. otro apunta que se le darían mayores condiciones de in- dependencia para actuar.” . existe la convic- ción de reforzar al Congreso y a las legislaturas estatales.

Si el periodo pre- sidencial se redujera a cuatro años. pero no puede dudarse que modificaría significativamente la relación entre el Congreso y las legislaturas. Al margen de cualquier dife- rencia acerca de los dirigentes políticos. podría en cambio ampliarse un año el de dipu- tados para evitar las elecciones intermedias.132 DIEGO VALADÉS nueva modalidad tecnocrática que convierta al legislador en un experto. simplemente se entenderá que el dominio de las estra- tegias parlamentarias le permitirá un mejor desempeño de su fun- ción. También introduciría. En buena medida auspician el clientelismo. se aproximan a las prácticas caciquiles. sobre todo en materia de control político. La ree- lección en sí no es una panacea. lo que compensa parcialmente las tendencias hegemónicas internas propias de toda organización. En estas condiciones fijar una duración sucesiva en el mismo cargo de hasta doce años permitiría nivelar la utilidad y los riesgos de la reelección. ningún sistema funciona . al menos durante una fase inicial. Es evi- dente que ninguna decisión está a salvo de desventajas. y otro tanto ocurriera con el de senadores. La reelección de los legisladores sería una de las más eficaces medidas constitucionales para alentar la formación de líderes po- líticos. limitan el acceso y la formación de nuevos dirigentes. Y esta es una de las mayores urgencias a que debe aten- derse en un proceso democrático. Los problemas de la reelección tampoco deben ser preteridos. la posibilidad de contar con un apoyo electoral en un distrito mayoritario. Por otro lado. pero en un proceso de redefiniciones institucionales lo central es optar por la que ofrezca las mayores oportunidades de cambio y que en mayor medida contribuya al desarrollo democrático. Para aprovechar al máximo las ventajas de la reelección de los legisladores y para reducir al mínimo sus costos políticos. así como entre los gobiernos federal y locales. convendrá que no sea por tiempo indefinido. una nue- va dinámica en la vida interna de los partidos. también favorece que el representante ejerza un mí- nimo de influencia en el ámbito de su partido. propician el herme- tismo de la clase política.

La pérdida de prestigio de la política. En cambio. la rutinización de los programas y la frustración de su cumplimiento. La vida de las instituciones municipales. los medios de comunicación. En este caso la reelección. Entre los intereses convergentes de todas las organizaciones políticas actuales se inscribe el de contar con los instrumentos institucionales que auspicien liderazgos democráticos. La necesidad de líderes políticos se fue opacando. locales y federales. con las ventajas apun- tadas y pese a las desventajas reconocidas. convencidos de sus responsabilidades y firmes en sus com- promisos. Ahora bien. El papel de los candidatos sólo ocasionalmente era re- levante y progresivamente contribuyó en menor medida al éxito electoral. la falta de adhesión a las Constituciones. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 133 sin los individuos capaces de dinamizar las instituciones. la representación política es uno de los pro- blemas más agudos a los que se hace frente en el mundo. La falta de líderes políticos con aptitud para orientar el sentido del cam- bio. nulifica cualquier diseño institucional renovador. fortalecería una de las características centrales del orden constitucional mexicano: el sistema representativo. los partidos que tenían que luchar desde la oposición se vieron obligados a formar líderes cuya acción diera vitalidad a organizaciones relativamente débiles. Durante décadas esta fue una tarea descuidada. Por diferentes razones y con distinto grado de magnitud. el reequilibrio institucional tiene que contemplar objetivos que van más allá de los acomodos propios de un pro- ceso de cambio. está directamente relacionada con las posibilidades de que el sis- tema genere sus propios líderes. las múltiples formas de erosión de la autoridad. la virulencia . las desviaciones éticas de los dirigentes. la hipertrofia de los partidos y de sus elites. La con- solidación de los espacios conquistados y la posibilidad de en- sanchar los horizontes están en relación con la capacidad de tra- bajo y la ratificación de los apoyos populares recibidos por los representantes. sobre todo por haberse conformado un partido cuya organización en general bastaba para obtener triunfos elec- torales.

1994: 91). No es este el espacio para debatir las tesis de Rousseau sobre la naturaleza democrática de la representación. siempre será pre- ferible contar con las ventajas de su presencia que con las con- secuencias de su carencia. En todo caso es ostensible que los espacios de libertad y las opciones de igualdad son mayores y mejores allí donde el sistema representativo fun- ciona con cierta regularidad institucional. pero continuamente tengo que consultar y pedir su apoyo a mi gabinete” (Schlesinger. otra en el del Congreso. durante la segunda guerra mundial. forman parte de un catálogo amplísimo de factores que inciden negativamente en el funcionamiento de un sistema representativo. a pesar de la responsabilidad de los ministros ante los parlamen- tos. Es conocida una conversación entre Churchill y Roosevelt. y la otra es la ratificación de los nom- bramientos por el Congreso. cuyos efectos permitirían atenuar la discrecionalidad del presidente y de los miembros del gabinete: una es la colegialidad. y la segunda al modelo presidencial de Washington.134 DIEGO VALADÉS de la propaganda y contrapropaganda electoral. pero no se preocupa por su gabinete. D. Gabinete Una parte de los controles políticos se sitúa en el ámbito del gabinete. yo nunca me preocupo por el Parlamento. en que el primero decía al segundo: “usted se tiene que preocupar por qué tanto puede hacer sin la aprobación del Con- greso. Por el contrario. hay dos medidas susceptibles de aplicación en un sistema presidencial. Sin embargo. la quiebra de los paradigmas sociales. . y que aun conviniendo en sus múltiples limitaciones e imperfecciones. aun en los sistemas parlamentarios las funciones de control ejercidas por el gabinete son más o menos relativas. la primera moda- lidad corresponde al modelo parlamentario de Westminster. En principio. Desde luego.

Adoptar la figura del gabinete auspiciaría que una buena parte de las decisiones se discutieran con regularidad. El complemento sería la ratificación de sus nombramientos por una de las cámaras del Congreso. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 135 Aun cuando en México la complejidad de los asuntos de go- bierno hace que con frecuencia se reúnan los miembros del ga- binete a despachar colectivamente con el presidente. Una cuestión a dilucidar será la adopción de un jefe de ga- binete. esta situación obligaría a los miembros del gabinete a fundamentar y consignar sus puntos de vista. Así sea para salvar una forma de res- ponsabilidad moral e histórica. El texto constitucional francés da lugar a interpretaciones equívocas hasta ahora no resueltas. pre- valece la informalidad en la deliberación y la adopción de acuerdos. y se aplica un criterio de especialidad “ de los gabi- netes” que no permite a los secretarios participar en la discusión de políticas ajenas a su área. Ambas medidas producirían un efecto complementario: se propendería a integrar el gabinete con figuras de peso político propio. así como la continuidad del Estado” . Por su composición y por los precedentes constitucionales. en tanto que el 21 determina que el primer ministro “ dirige la acción del gobierno [y] velará por la ejecución de las leyes” . Las experiencias donde coexisten presidentes y jefes de gabinete no son homogéneas. La más frecuentemente invocada es la francesa. De manera general no hay regularidad en la celebración de reuniones. la de Senadores resultaría ade- cuada. dispone que el presidente “ velará por la observancia de la Constitución y asegurará con su arbitraje el funcionamiento regular de los po- deres públicos. dejando cons- tancia de lo sustentado. no existe una estructura formal del gabinete (salvo lo previsto por el ar- tículo 29 constitucional para el estado de excepción). No queda . El artículo 5o. pero aun en ese caso se presentan problemas que sólo la elevada cultura política de la sociedad y la responsabi- lidad de los dirigentes ha permitido superar. con lo cual se tendría un factor adicional para el ejercicio del control interno.

Ahí donde el gabinete carece de atribuciones específicas. La adopción de la figura de un jefe de gabinete puede resultar complicada en su inicio.136 DIEGO VALADÉS claro si el tipo de arbitraje al que alude la Constitución corres- ponde al esquema de un poder moderador como el concebido por Constant. pero también la que represente una solución real y no un diferimiento de las presiones. la jefatura del gabinete puede ser ejercida con la denominación que se considere más conve- niente. La presencia de un jefe de gabinete servirá para atenuar las presiones de la actividad cotidiana del gobierno sobre el presidente. Existen otros casos de sistemas presidenciales que admiten la presencia de un primer ministro o figura equivalente. pero la práctica llevó a un sistema denominado de “ cohabitación” . y le permitirá a éste asumir una especie de segunda instancia política que resulta muy funcional en periodos de acomodamiento institucional. en términos generales será preferible la que suscite menores re- sistencias y la que suponga menores costos de adaptación. con excepción de Finlandia. En cuanto a la conveniencia de cualquiera de las opciones. es prácticamente irrelevante quién lo presida. A partir de esa circunstancia. Lo institucional- mente necesario es que las funciones estén claramente atribuidas y diferenciadas. o faculta al presidente a tomar decisiones directas. en general con resultados innocuos. pero contribuiría en la solución del problema de la discrecionalidad presidencial que . en los casos que no coinciden la mayoría presidencial y la parla- mentaria. La antinomia apareció en tanto que la facultad de designar y remover al primer ministro corresponde al presidente. donde el Consejo de Ministros acuerda las decisiones presidenciales y las aplica. sin que exista una dualidad impropia de funciones con el presidente de la República. Las experiencias vividas hasta ahora acreditan que los estilos de la cohabitación dependen del temperamento de los pro- tagonistas. su- pondría una vía complementaria para canalizar acuerdos políticos que permitan una operación más fluida del sistema presidencial. Adicionalmente.

como ya lo están en la ley las correspondientes a las secretarías de Estado. Lo previsto por la Constitución de nin- guna manera resultaría incompatible con la presencia de un ga- binete cuyas funciones quedaran adecuadamente establecidas. en un efecto de paradoja. que le permita funcionar en armonía con un elenco de instituciones también renovadas. La nueva concepción del gabinete debe obedecer a la estra- tegia de dar al sistema presidencial un aspecto más dinámico y flexible. pueden ser canalizadas mediante una oportuna reforma democrática del Estado. E. pero tampoco sería comprensible que las acciones intentadas quedaran a medio camino y dejaran in- satisfechas expectativas que. Servicio civil gubernamental La neutralidad administrativa es una garantía para la demo- cracia. Este precepto no tiene por qué cambiar. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 137 está en el centro de la discusión política. por ahora. es posible que se considere contraria a la naturaleza individual que el artículo 80 constitucional atri- buye al jefe del órgano ejecutivo del poder. nuevos desequilibrios que hagan nugatorios los esfuerzos de renovación. Si uno de los objetivos de los cambios previsibles es el reequilibrio institucional. pero debe evitarse que el aparato administrativo actúe como un centro de resistencia que bloquee o distorsione las de- . Lo adecuado sería contar con un jefe del gabinete que articulara el trabajo del gabinete desde el mo- mento en que éste fuera adoptado. habrá que evi- tar. Sería contradictorio que en el ánimo de promover cambios para la consolidación de- mocrática se sacrificaran los propósitos centrales por la agrega- ción de cargas excesivas. Es comprensible que la actividad administrativa experi- mente cambios de acuerdo con la orientación política del go- bierno. A pesar de que la medida propuesta parece más sencilla que otras de las mencionadas. La transformación del gabinete en un órgano efectivo del gobierno hace recomendable dar los pasos completos.

con resultados desiguales. como los cuerpos de seguridad. Otros ámbitos donde se han obtenido resultados positivos son las áreas de salud y educación. se produce el doble efecto de lastrar la eficacia de la administración y de comprometer recursos presupuestarios para objetivos privados. pero la práctica de adjudicar em- pleos públicos de diferentes niveles en virtud de las lealtades personales. sin embargo. y los órganos de impartición de justicia. niveles jerárquicos bajos. dispersión de esfuerzos. y disparidades en los objetivos alcanzados. A pesar de esa tendencia secular. La característica dominante del servicio civil en México de- nota. Con independencia de las raíces históricas y las explicaciones sociales del fenómeno. El servicio exterior ofrece un buen ejem- plo de un esquema responsable que ha permitido profesionalizar a funcionarios diplomáticos y consulares. carencia de sistemas de evaluación. además. Existe una sig- nificativa exigencia social para profesionalizar áreas sensibles de la función pública. en algunas áreas de la administración se ha podido configurar un servicio civil funcional. En tanto que numerosos com- promisos de la dirigencia política se satisfagan con cargo a las plazas públicas. El importante esfuerzo que se produjo a partir de 1982 para evitar el nepotismo dio resultados. de suerte que la lucha .138 DIEGO VALADÉS cisiones políticas. En términos generales. más que de una estrategia del Estado. Profesionalizar la administración forma parte de la racionali- zación del ejercicio del poder. una larga tradición de acomodo burocrático en función de relaciones personales. Equivale a limitar una parte bas- tante prosaica del apetito por el poder. una parte de la lucha por el poder se materializa en la disposición de los cargos. La tradición política mexicana no ha podido renun- ciar a una visión patrimonialista del aparato administrativo. se trata de un factor que limita la acción democrática de las instituciones. no ha desaparecido. pero las respuestas son igualmente de naturaleza casuista. En México existe. una buena parte de lo conseguido ha sido el resultado de presiones y negociaciones laborales.

el umbral de los intereses políticos se mantendrá en niveles de mediocridad y seguirá siendo un incen- tivo más para la corrupción. los vicios que han afectado al sistema político mexicano se proyectarán hacia el futuro. En tanto que la administración pública sea con- siderada. durante el de- sempeño de las responsabilidades atribuidas. por lo de- más. que más allá del ámbito federal se trate de una decisión de alcance nacional. en numerosas ocasiones la ausencia de un cuerpo administrativo profesional repercute en la irregu- laridad de los exiguos servicios públicos. . del administrado. De no producirse un cambio en esta dirección. Dadas las contrastantes condiciones de desarrollo de la vida municipal mexicana. acompañados de elevados índices de co- rrupción. ga- rantiza a los partidos que acceden al poder la capacidad de operar con cuerpos experimentados que ofrecen mínimos de resistencia a la implantación de decisiones políticas nuevas. y luego. en su práctica totalidad. La falta de administraciones profesionales municipales favorece a pequeños cacicazgos. El problema es delicado en todos los niveles administrativos. por ende. afectando también a las nuevas formaciones que intervengan en los procesos políticos. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 139 política no se contamine por un simple afán de subsistencia la- boral. y permite que el electorado tome sus decisiones sin el condicionamiento de que un cambio en la titularidad del gobierno puede tener implicaciones negativas en la continuidad y en la calidad de los servicios. Los efectos del compromiso burocrático enturbian la vida po- lítica en un doble sentido: durante la fase de lucha por acceder al poder. como parte del espacio político por el que se contiende. para muchos agentes políticos las expectativas perso- nales de acomodamiento pueden superar el sentido real de sus compromisos programáticos comunitarios. Es importante. generan espacios de ineficiencia en perjuicio de la función y. el desplazamiento de quienes salen y la inexperiencia de quienes entran. y se acentúa en los espacios municipales. La neutralidad administrativa supone varias ventajas políticas: reduce la perspectiva patrimonialista de los cargos públicos.

por ejemplo. Para formular preguntas. neutral en el aspecto político. en buena medida son parte de las tareas de los partidos y conciernen por tanto a cada uno de los grupos parlamentarios. análisis e instrumentos de investigación. deben conformar un ser- vicio especializado permanente. y por lo general funcionan de manera satisfactoria. normativos y políticos. En los congresos y parlamentos es común que se confunda la naturaleza de los órganos de apoyo con que cuentan los le- gisladores. hay que contar con una batería de re- cursos técnicos de que ahora no se dispone. más que de na- turaleza estrictamente técnica. Servicio civil congresual El Congreso federal y las legislaturas estatales carecen de los apoyos técnicos necesarios. a su vez. Los de carácter institucional en sentido propio. es necesario reducir la desventaja que se advierte cuando los legisladores carecen de instrumentos profe- sionales para examinar el contenido de los proyectos que les hace llegar el gobierno. Sin embargo. Por otra parte. En esta me- dida la participación de los cuerpos colegiados. Los de naturaleza admi- nistrativa son los más usuales. No es una función que se agote fijando posi- ciones o sentando criterios generales. muy compleja. dirigir interpelaciones y orientar el trabajo de comisiones de in- vestigación.140 DIEGO VALADÉS F. Los de orden político no necesariamente deben corresponder a instrumentos institucionales de apoyo. debe referirse a los contenidos políticos y a las consiguientes implicaciones de las normas que aprueba. Las labores legislativas son complejas y demandan una estrecha comunicación entre los órganos del poder involu- crados en la formulación de normas especializadas. En términos generales éstos suelen ser de tres tipos: administrativos. También deben desarrollar un ade- cuado servicio civil que contribuya al proceso de reequilibrio institucional. Esta actividad. sólo se puede realizar efi- cazmente si se cuenta con información. la función que realmente permite un equilibrio entre las instituciones es el control político por parte del Con- greso. pero .

regido por bases objetivas y estrictas de selección. Referéndum El tema del referéndum ha estado presente en el debate po- lítico mexicano desde hace varios lustros. pero . se reproducen los mismos defectos que en la administración pública: asignación de responsabilidades conforme a un esquema de lealtades perso- nales o políticas. pero también como una garantía para mejorar objetivamente sus resultados. No se trata de una cuestión menor. Es sabido que. eje del trabajo de los cuerpos representativos en el constitucionalismo contemporáneo. la función de control político. sin la permanencia y profesionalidad que per- mitan el desempeño de una función con mínimos de neutralidad. Esa tendencia se acentúa en tanto que los órganos involucrados en la formulación de las normas no siempre toman las providencias indispensables para asegurar su idoneidad técnica. y actúan bajo los apremios de las circuns- tancias. sin ese apoyo. sin que hubiera sido objeto de aplicación. como cualquier otra institución. o incluso con efectos contraproducentes. Se llegó a introducir y luego a derogar como norma constitucional. Independientemente de las implicaciones doctrinarias relativas a la representación. largamente debatidas. exige elevadas capaci- dades técnicas en las áreas auxiliares de los representantes. Adicionalmente. que garantice a los legisladores disponer de un ase- soramiento imparcial y experimentado. G. La democracia requiere del reequilibrio institucional en cuanto forma de distribución y control del poder. hay cuestiones forma- les que conciernen a la complejidad creciente del universo nor- mativo del Estado moderno. sino con el mayor cuidado técnico. Legislar no es sólo una res- ponsabilidad que se debe ejercer con la mayor autonomía posible. el referéndum es susceptible de manipulación. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 141 altamente capacitado. Cuando los cuerpos de asesoramiento parlamentario o con- gresual se apoyan en la estructura de los partidos. el control puede derivar en simple estridencia sin efectos políticos reales.

se hace imposible la se- dimentación de las reformas. En este sentido. Incluso ha habido reformas que fueron de- rogadas antes de entrar en vigor. Por el contrario. Es. es el distanciamiento entre la norma cons- titucional y el ciudadano. La utilización más habitual concierne a la aprobación de disposiciones legales. por ejemplo. La extraordinaria fluidez del texto constitucional ha impedido que las normas se arraiguen en la conciencia colectiva. o simplemente indiferencia. sobre todo entre los órganos Ejecutivo y Legislativo del poder. Así. puede llevar al bonapartismo. utilizado por los gobiernos con ese propósito. Uno de los problemas actuales de la democracia en México. La incomprensión de las reformas muchas veces propicia rechazo. El referéndum constitucional ofrece otra perspectiva. le resten atribuciones. y algunos sistemas lo contemplan dentro de la mecánica para la adopción de reformas constitucionales. por lo menos. En cuanto al referéndum legislativo. la decisión es generar un nuevo equilibrio entre las instituciones. El referéndum puede tener carácter legislativo o constitucio- nal. No existe un sentido de pertenencia que vincule a cada individuo con lo dispuesto por la carta suprema. de ninguna manera conviene introducir aspectos que en lugar de consolidar al Congreso. progre- sivamente se ha ido gestando una especie de sentimiento adverso. limiten recíprocamente sus efectos. conforme al cual prevalece la percepción de que la Constitución . presenta el problema de un virtual desplazamiento de las instituciones representativas. Suele ocurrir que la agregación indiscriminada de propuestas in- cluya algunas que entre sí resulten excluyentes o. el referén- dum legislativo no puede ser considerado una opción adecuada al propósito del reequilibrio institucional.142 DIEGO VALADÉS también se le reconoce como una expresión de la democracia semidirecta que mejor se adecua al ejercicio de la soberanía po- pular. El referéndum legis- lativo es un instrumento aleatorio que minimiza la función po- lítica del Congreso y que. Si. por lo mismo. al que ya se ha hecho referencia. una cuestión que debe ser vista con detenimiento.

sino el sentimiento general de adhesión a la Constitución. La composición del Congreso es un factor que por sí solo reducirá la tendencia a las reformas frecuentes. lo que a su vez auspiciará una creciente vinculación entre la norma y sus destinatarios. La política fluctuante pro- pia del pluralismo. el referéndum. que han hecho de ella un instrumento particular de sus decisiones. al tener que ser sometidas a la decisión de la mayoría ciudadana. no se desvirtúa la naturaleza representativa del poder revisor de la Constitución. será conveniente darle a la sociedad la certidumbre de que todo futuro cambio requerirá del consentimiento general. en este caso puede argüirse que no se plantearía la flexibilización de las ya existentes. y sí se fortalece la naturaleza democrática del orden constitucional. por lo mismo. Adicionalmente. si en el ar- tículo 135 se plantea que la reforma constitucional requerirá de un referéndum. La nueva configuración de las fuerzas políticas hace previsible que las reformas constitucionales requerirán un más intenso pro- ceso de negociación y serán. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 143 ha sido expropiada a la sociedad por los políticos. sino su mayor control. Pero el objetivo democrático no es sólo el de una Constitución estable. Luego de las adecuaciones que se introduzcan a la Constitu- ción para la reforma democrática del Estado. las reformas deberán ser explicadas y discutidas de manera pública. Aunque existen fundadas reservas por un amplio sector de la doctrina para modificar las normas de procedimiento de la reforma constitucional. Por otra parte. pero como instrumento de control sí supone un mecanismo di- ficultado que hará pensar con mayor detenimiento en la opor- tunidad y frecuencia de las reformas. Además. menos frecuentes. puede ser utilizado siempre que los agentes políticos lo consideren adecuado para dirimir dudas o discrepancias en el . tenderá a configurar una Constitución per- manente. como instrumento de consulta popular. El referéndum consti- tucional no es un impedimento para reformar la norma suprema. como antes la Constitución fluctuante compensó la po- lítica estática.

144 DIEGO VALADÉS

proceso reformador que tenga lugar. Es cierto que llevar pro-
blemas no resueltos a la ciudadanía puede ocasionar confusiones,
pero también lo es que constituye una forma de obligar a los
participantes a racionalizar al máximo sus pretensiones. Se trata,
por supuesto, de un recurso extremo, si se aplica a la solución
de discrepancias, o de un vehículo de legitimación, cuando se
adopta para formalizar los acuerdos alcanzados por las dirigen-
cias políticas. Por la trascendencia del proceso democrático en
curso, la aprobación referendaria de los acuerdos básicos para
la reforma democrática del Estado podría contribuir a involucrar
a la ciudadanía de una manera más activa, decidida y consciente.
Ésta sí podría ser, en todo caso, una medida típica de transición
política.

VI. ESTRATEGIA DEL CAMBIO

Dos preocupaciones dominan el discurso del cambio: por un
lado la estabilidad; por otro, la disminución del poder presiden-
cial. En cuanto a la estabilidad, sólo es explicable si se refiere
a la necesidad de evitar rupturas que afecten el funcionamiento
actual de las instituciones e inhiban el proceso de cambio. Por
lo demás, la estabilidad es un atributo de la vida institucional,
y su recurrente mención no debe implicar una reminiscencia de
los anhelos de orden, tan caros al conservadurismo decimonó-
nico. A partir de esta preocupación por la estabilidad se escinden
dos grandes líneas: la que se centra en la recuperación de la
legitimidad, como origen del poder, y la que se orienta al man-
tenimiento de la gobernabilidad, como ejercicio del poder. Se
trata de dos perspectivas diferentes, pero conciliables a través
del sistema constitucional.
En cuanto a reducir el poder presidencial, el problema es de
otra naturaleza. Una cosa es la racionalización del poder, y otra
la simplificación de la política. En un diseño institucional sólo
caben, como combinaciones posibles, las siguientes: un gobierno

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 145

débil y un Congreso débil; un gobierno débil y un Congreso fuer-
te; un gobierno fuerte y un Congreso débil; y un gobierno fuerte
y un Congreso fuerte. Es evidente que toda organización ine-
ficaz y toda relación asimétrica resultan contrarias a la preceptiva
del constitucionalismo moderno.
La estructura constitucional del Estado democrático es incom-
patible con cualquier tipo de desequilibrio que auspicie formas
de concentración del poder. El constitucionalismo tiene entre sus
objetivos una adecuada distribución del poder y aplicar los con-
troles que la garanticen. Por tal razón, la transferencia de facul-
tades para invertir los términos de influencia y predominio entre
los órganos del poder no tiene cabida en el constitucionalismo
democrático. El antagonismo político no puede traducirse en una
construcción institucional que conduzca a la nulificación de
una parte de las instituciones mismas.
De manera complementaria a lo que aquí se ha dicho, habrá
que plantear las reformas a la vida política local. El federalismo
también se fortalece a través de la democracia. Por eso, lo que
se estime funcional para el ámbito federal y que por su naturaleza
sea transferible al local, debe ser considerado parte del propio
acuerdo constitucional nacional. Los periodos de gobierno, la
reelección de los diputados, las formas de servicio civil apun-
tadas, el referéndum para la reforma de las Constituciones lo-
cales, son aspectos que deben considerarse. No se trata de ex-
trapolaciones infundadas, ni de un proyecto metropolitano
expansivo; se trata simplemente de que el proceso democrático
debe ser nacional, no sólo federal.
El federalismo mexicano se verá significativamente robuste-
cido en tanto que la vida local y municipal participe en el proceso
de la reforma democrática del Estado. No debe olvidarse que la
estructura general del poder es la que se encuentra sujeta a cam-
bios. Por otra parte, los estados requerirán de márgenes propios
para sus ajustes. Los cambios nacionales deben, en ese sentido,
ser indicativos pero no limitativos. En cierta forma esta es la
orientación que sustenta la Constitución en la actualidad, aunque

146 DIEGO VALADÉS

por razones de diversa índole en la práctica se haya propendido
a la homogeneidad. El artículo 116, por ejemplo, establece que
los gobernadores de los estados “ no podrán durar en su encargo
más de seis años” , pero ninguna Constitución estatal ha adoptado
un periodo inferior, habiéndolo podido hacer.
La técnica recomendable para fortalecer al federalismo no es
la de prescribir modos de organización y funcionamiento, sino la
de ampliar el umbral de atribuciones que las Constituciones lo-
cales pueden resolver. En el ámbito estatal también es de extrema
importancia estimular el sentimiento de adhesión social a sus
propias instituciones.
Los tiempos requeridos para los cambios son imprevisibles,
por lo que el ritmo de ajuste podrá generar frustraciones parciales
y, consecuentemente, reavivará las resistencias de los inmovilis-
tas, exacerbará los ánimos de los impacientes, desencadenará la
crítica de los observadores (medios) y desconcertará a los es-
pectadores (ciudadanos). Los dirigentes políticos entrarán en ci-
clos paradójicos en los que tendrán que hacer causa común con
sus adversarios naturales para consolidar los avances obtenidos
de manera conjunta. Quienes viven los procesos internos saben
bien del esfuerzo requerido para alcanzar los acuerdos que todo
cambio supone, y conocen las reacciones desfavorables, internas
y externas, que suelen presentarse cuando lo conseguido no co-
rresponde literalmente al discurso previo o no se traduce en re-
sultados inmediatos.
No puede pasarse por alto la circunstancia de que los procesos
de cambio plantean objetivos u opciones contrastantes para los
agentes que intervienen. Para unos, el cambio supone la pérdida
de ventajas previas, mientras que para otros implica acceder a po-
siciones nuevas. Esta situación puede afectar los términos de los
arreglos y minimizar los efectos del cambio. Cuando así ocurre,
se pierde la oportunidad de encontrar soluciones de largo plazo y
sólo se consigue transferir hacia el futuro una carga mayor de pre-
siones: la finalidad central de relegitimar al sistema político queda
en el vacío y los avances que se obtienen resultan efímeros.

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 147

Por todo esto, a la idea de Montesquieu de que el cambio es
constancia, habría que adicionar que la constancia es responsa-
bilidad, imaginación y determinación. Después de todo, se trata
de cambios que conciernen al Estado y el Estado, como afirmaba
Rousseau, es una obra de arte.

VII. REFERENCIAS

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por lo que todos los autores hemos caído en el error de englobar. Universidad Complutense de Madrid (en prensa). no ha dis- tinguido con exactitud la diferencia entre adicionar y reformar la Constitución. La distinción es necesaria para apreciar hasta qué punto han evolucionado las instituciones mexicanas. en el volumen Homenaje a don Pablo Lucas Verdú. Esa confusión nos ha llevado a hablar de una gran cantidad de reformas. Este precepto ha sido objeto de aplicación reiterada a partir de 1921. sin embargo. son algunos de los indicadores adoptados. o en qué medida he- mos deformado la carta de Querétaro. como un mismo proceso. veremos que ha habido avances importantes en nuestro orden constitucional. Madrid. En algunos ámbitos. El número de artículos modificados. las adiciones y las reformas. RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL La Constitución mexicana prevé. RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL Y ELECCIÓN PRESIDENCIAL EN MÉXICO* I. sin embar- * Incluido bajo el título “ Opciones para la reforma constitucional en México” . La doctrina mexicana. en su artículo 135. las veces que cada precepto ha sido reformado y los decretos promulgatorios. aplicando diversos baremos para establecer su mag- nitud. y por reformas la modificación de las ya existentes. lo que no hemos hecho es clasificar las modificaciones según se trate de adiciones o de reformas. la posibi- lidad de ser adicionada o reformada. 149 . cuando se produjo la primera reforma. Si entendemos por adi- ciones las nuevas instituciones. Empero.

sobre todo vinculadas al poder constituyente y en cuanto concierne a los límites de la reforma. con fundamento. optamos por el expediente más cómodo que consiste en no diferenciar las adiciones de las reformas. o ser contemplada como una adición al orden ins- titucional mexicano. Miguel Carbonell. en cuyo caso serían considerados parte de una reforma. Los ejemplos pueden multiplicarse. . pero podría también ser visto como un nuevo instituto que no se refiere sólo a los derechos de ciudadanía. Ulises Schmill y Felipe Tena Ramírez. Daniel Moreno. Jaime Cárdenas. que su incorpo- ración ha dado lugar a un cambio sustancial en la vida cívica de México. Debemos agregar que en obras generales de derecho constitucional. Veamos algunos ejemplos. estos temas ha sido abordados entre otros por Jorge Carpizo. hacer tabla rasa y englobar todos los cambios dentro de un solo concepto. pero también puede alegarse. Miguel Lanz Duret. y en esta medida se trataría sólo de una reforma. y en este sentido se trataría de una adición. Diego Valadés. Las consideraciones doctrinarias sobre la reforma constitu- cional han sido muy abundantes en otros aspectos. Ignacio Burgoa.150 DIEGO VALADÉS go. Para evitarnos esta polémica. Salvador Valencia. En México. El voto a la mujer podría ser con- siderado una ampliación de los derechos de ciudadanía. Otro caso que se prestaría a la polémica es la creación de órganos electorales autónomos. tendremos dificultades para determinar si se trató de adicio- nes o de reformas. Podría decirse que se trata de una am- pliación de las garantías electorales ya existentes en la Consti- tución. y que representan una innovación institucional entre nosotros. La incorporación de la seguridad social podría ser entendida como una extensión de los derechos sociales que identifican a la Constitución desde su ori- gen mismo. el tema también ha sido tratado con el mismo enfoque por Elisur Arteaga. sino a una transformación de la forma de entender la igualdad ante la ley.

sólo he mencionado el pro- blema para justificar la referencia en el título de este trabajo a la “ renovación” constitucional. supone modificar varias de las instituciones exis- tentes e introducir otras. como toda su obra. Así. A este respecto son muy orientadores dos trabajos de Pablo Lucas Verdú: Teoría general de las articulaciones constitucionales. al no reformar el procedimiento para elegir al presidente. se podrán obtener resultados más favorables . habiéndose empero producido un cambio en el sis- tema de partidos. implica modificar el sistema mismo de revisión constitucional. pero subrayando la necesidad de transformarlo mediante cambios profundos. de Pablo Lucas Verdú. y su luminoso discurso La Constitución en la encrucijada (palingenesia iuris politici). Buenos ejemplos los encontramos en los tra- bajos de Georg Jellinek y Pedro De Vega. a su vez. aunque por otro lado implica no modificar la Constitución en cuanto a la forma de elegir al presidente y. No entraré ahora en el tema de la revisión constitucional en cuanto a sus posibilidades y límites. A pesar de lo anterior. para sólo mencionar dos estudios que han alcanzado la naturaleza de clásicos en la materia. Al aludir a una Constitución renovada estoy excluyendo la posibilidad de sustituir el texto de 1917. la aparente paradoja consiste en que para abrir paso a otros aspectos de la consoli- dación democrática en México es necesario mantener una dis- posición que está en vigor y otra que lo estuvo hasta 1928. En cuanto a la obra de Jellinek. volver a la duración del periodo presidencial que con- sagraba la actual Constitución en 1917. que ayuda a precisar el alcance de los conceptos del autor alemán. A continuación se tratará de demostrar que. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 151 La doctrina extranjera se ha preocupado más por las distin- ciones semánticas. Una Constitución es susceptible de ser modificada en su letra pero también en su forma de aplicación. la traducción española está precedida de un análisis erudito y profundo. Esa renovación incluye reformas y adiciones. hay un aspecto que se plantea en el texto mexicano que supone. por un lado. la renovación consti- tucional del país.

Perú (artículo 111). Colombia (artículo 190). y Uruguay (artículo 151). Actualmente varios de los sistemas presidenciales prevén la posibilidad de la doble vuelta. Como ha demostrado Peter Häberle. Ecuador (artículo 165). Guatemala (artículo 184).152 DIEGO VALADÉS para la consolidación democrática. La reforma constitucional. 97 y 98). ELECCIÓN DEL PRESIDENTE Con relación a este tema se ha planteado la posibilidad de elegir al presidente mediante mayoría absoluta. hay un nexo indisociable entre Constitución y cultura. que si se adoptaran enmiendas en esa materia. En estas condiciones es previsi- ble que en algún momento el presidente sea elegido por mayoría simple. tiene una vinculación directa con los procesos políticos. En el caso de Bolivia (artículo 90). debe tener en cuenta los cam- bios operados en el entorno. Chile (artículo 26). II. de suerte que el significado de la norma puede variar conforme se modifica el ámbito en el que se aplica. Pero una vez que la vida de los partidos cobró fuerza. especialmente a partir de las elecciones federales de 1988. Brasil (artículo 77). si ninguna . Este no es un problema que se hubiera planteado durante las décadas en que hubo un partido hegemónico. puede igualmente contribuir a consolidar la demo- cracia en México. el sistema electoral se ha ido haciendo pro- gresivamente más competitivo. Así ocurre en las Constituciones de Argentina (artículos 94. 96. La Constitución. también se procurará demostrar que un cambio constitucional que consista en retomar una norma que ya estuvo en vigor. de suerte que el comportamiento colectivo tiene una relevancia decisiva para establecer el alcance de las disposiciones constitucionales. Por otra parte. entendida como la modificación de la organización y funcionamiento de los órganos del poder y de su relación con la sociedad. en este sentido. para establecer la doble vuelta electoral.

las Constituciones de Costa Rica (artículo 133). en votación verbal y nominal. Honduras (artículo 236). 64). Arturo Valenzuela (p. la segunda vuelta se ofrecía como una opción de negociar. El Salvador (artículo 151). donde aquéllos no cuentan con un apoyo mayoritario. Por el contrario. 467). y que sustituyó al anteriormente previsto. Ese fue el caso en Brasil.. Paraguay (artículo 230) y República Domini- cana (artículo 49) adoptan. con resultados adversos a la democracia. “ encierra riesgos considerables” . En Chile todavía no se ha aplicado el mecanismo de la se- gunda vuelta. En cambio. que depositaba en el Con- greso la decisión en el caso de que ningún candidato presidencial obtuviera la mayoría absoluta. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 153 de las fórmulas para presidente y vicepresidente obtiene la ma- yoría absoluta. ha señalado acertadamente que los presidentes elegidos en segunda vuelta “ pronto se olvidan de la posición minoritaria con que contaban en la primera vuelta y se ven a sí mismos como genuinos representantes de la voluntad popular” . afirma también Valenzuela. elegir entre las dos más votadas. acentúa la tensión entre los presi- dentes y los congresos. pero también como un peligro de dejar insatisfechas a fuerzas políticas importantes e incluso de no poder cumplir todas las promesas . p. pero Bolívar Lamounier (“ Parlamenta- rismo. tanto en Brasil como en Perú sí se han llevado a cabo elecciones en segunda vuelta. 127) señala que desde la campaña electoral se volvió “ dramáticamente claro” que la elección en dos turnos. pero quedó con un apoyo parlamentario muy débil. Cuando se adoptó el sistema de doble vuelta se creía que estabilizaría la política bra- sileña (Afonso. en un país con graves contrastes y tensiones sociales. Esa actitud. como la mexicana (artículo 81). corresponde al Congreso.” . Veintidós candidatos participaron en la elección presidencial porque iban a la caza de una oportunidad política. p. El presidente Fernando Collor de Melo resultó elegido en 1989 en la segunda vuelta.. introducido por la Constitución de 1980. el sistema de mayoría relativa. Panamá (artículo 172). Nicaragua (artículo 146).

pp. y los efectos en el sistema presidencial argentino han nulificado algunas de las innovaciones más valiosas de la reforma constitucional de 1994.). presenta una diferencia superior al 10% de los votos con relación a la planilla que le siga. Brasil & África do Sul. la na- turaleza plebiscitaria de la presidencia ha dejado un margen mí- nimo de acción a ese funcionario de nuevo cuño (Serna. Es un sistema “atenuado”. A Collor le ocurrió que sólo contó con una minoría. La vocación plebiscitaria de este precepto es muy clara. En cuanto a Perú. pp. el presidente Alberto Fujimori.. resolviendo. nunca pensó que sería destituido del poder (Lamounier. 51). también triunfante en la segunda vuelta e igualmente en minoría congre- sual. su disolución (McClintock. Los argumentos centrales de este procedimiento se basan en la necesidad de contar con “ el respaldo que permita gobernar y administrar los destinos de la nación” (Dromi.) la pre- sencia de un jefe de gabinete de ministros. 319). además. En primer término (artículo 97) se esta- blece que se proclamará triunfadora la fórmula de candidatos a la presidencia y vicepresidencia que obtenga más del 45% de la votación válida. pp. ante la resistencia del Congreso adoptó medidas drásticas. El argumento de la mayoría absoluta obtenida en la segunda vuelta sirvió como pretexto para justificar el golpe de Estado. 233 y ss). p.). p. La Constitución argentina dispone (artículos 100 y ss. en segundo lugar (artículo 98) se determina que también se reconocerá la victoria de la fórmula que alcance el 40% de la votación válida si. Cuando estalló un escándalo que lo llevó al juicio político.” . Sin embargo. “ La re- forma. inconstitucionalmente. en la idea de que su fuerza popular era real. pero la falsa percepción de que disponía de la mayoría del elec- torado lo llevó a hostilizar al Congreso (Lamounier. En otras circunstancias el jefe de gabinete habría desem- peñado una función muy dinámica para asegurar una relación . como apunta Natale (p.. 164 y ss. en Argentina se introdujeron algunos correctivos al principio de mayoría absoluta. 314 y ss. Por su parte. 120).154 DIEGO VALADÉS empeñadas.

240 y ss. Como es natural. Entre los defectos de este sistema se ha apuntado que acentúa la fragmentación de los partidos. y que “ el primer ensayo colombiano de 1994 está dejando amargas lecciones” . con todos sus inconvenientes. 179 y ss.) haya manifestado fuertes argumentos con- tra el sistema presidencial tradicional. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 155 fluida con el Congreso. En Francia la segunda vuelta fue introducida en 1962 mediante una reforma que promovió el presidente Charles de Gaulle. que las condiciones políticas de ambos países son muy di- ferentes. Se está produciendo el fenómeno también presente en otros ámbitos: la apreciación distorsionada del poder de los presidentes. la segunda vuelta genera una ilusión política que no corresponde a la realidad. los consejeros generales de los departa- . el presidente era elegido por un colegio electoral com- puesto por aproximadamente noventa mil personas (los integran- tes de ambas cámaras. Es comprensible que en varios casos se haya adoptado el sis- tema de la doble vuelta precisamente porque el sistema presi- dencial tiene como eje la figura del jefe del órgano ejecutivo del poder. cuyas consecuencias seguramente no previó. En Colombia. el primero subraya. Con- forme al texto original (artículos 6o. Luis Carlos Sáchica (pp. y que muchas veces la mayoría alcanzada por el candidato triun- fador es artificial. en ese sentido. Entre las primeras se incluye la de ofrecer a los presidentes una base de aceptación popular que les permite adoptar una posición de fuerza política ante el Congreso en el caso de que allí carezcan de apoyo mayoritario. el mecanismo electoral de la doble vuelta tiene ventajas y desventajas.) y Henao Hidrón (p. Sorprende. y sin embargo apoyara sin reservas la doble vuelta. 258) admiten que el sistema de doble vuelta fue to- mado del constitucionalismo francés. que Raúl Al- fonsín (pp. pero en virtud de la forma como se atri- buye la mayoría al presidente las relaciones entre ambos órganos del poder han conservado la asimetría que caracterizaba a la Constitución de 1853. y 7o. empe- ro.) de la Constitución de 1958.

p. Los electores planteaban dos . a través de elec- tores. sin que se haya tenido en cuenta que. 325 y ss. pp. de la Constitución francesa supuso un cambio radical en el enfoque original sustentado por el general presidente. 133) advirtió que cada elección generaba “ una época de crisis nacional” . de ahí que produjera “ una tempestad política” (Decaumont. y 7o. por su parte. La elección directa hacía inevitable la alta politización de la figura presidencial. pero tampoco aceptaron las tesis que en un principio tuvieron mayor impacto: que la elección la hiciera el Congreso. p. Por eso Tocqueville (t. Esta reforma influyó considerablemente en el constitucionalismo iberoamericano. aun cuando el electorado se ha visto obligado a ir a la segunda vuelta para elegir al presidente en las seis elecciones presidenciales que ha habido desde enton- ces.). Los constituyentes norteamericanos adoptaron una solución de compromiso. El sistema presidencial norteamericano. 99). advertían que estaban creando una figura po- lítica que tendría un enorme poder. al establecer que los presidentes serían elegidos mediante un procedimiento de segundo grado. I. y por eso rechazaron las tímidas propuestas que sugerían una elección popular (Gilson. p. El sistema llevó un cierto tiempo para afinarse. los integrantes de las asambleas ultramarinas y los representantes de los ayuntamientos). en cuatro ocasiones también ha optado por darle la mayoría parlamentaria a la oposición y ha forzado la integración de ga- binetes de “ cohabitación” (Thiébault. sigue consagrando formalmente la elección indirecta. de ahí la conveniencia de que lo eligiera un colegio electoral muy representativo pero no demasiado politizado (Luchaire. La reforma a los artículos 6o.156 DIEGO VALADÉS mentos. 132 y ss. 19) donde preconizaba que el jefe del Estado debía estar por encima de las pugnas de partido. Los constitu- yentes discutieron con amplitud acerca del mejor sistema para elegir presidente. Esta fórmula correspon- día al enunciado del general De Gaulle en su famoso discurso de Bayeux (Vanossi.). p. pp. 146).

que ningún candidato tuviera mayoría. La Cámara de Representantes tuvo que desempatar. nombrándolo secretario de Estado (Pritchett. 12). En 1825 se aplicó la 12a. en 1800. enmienda. El segundo problema también ha quedado resuelto. en tres ocasiones se ha registrado que un candidato obtiene mayor número de sufragios populares que de votos electorales. El tercer candidato en discordia fue William Crawford. y lo hizo en favor de Jefferson. generando mucha inconformidad. segundo. Paulatinamente se fueron resolviendo los problemas prácticos que resultan del sistema electoral americano. Otros casos singulares se han registrado en 1877 y en 1889 (Durbin. Había conseguido sólo 84 votos electorales y 108. frente a 99 votos y 153.740 sufragios populares. Thomas Jefferson y Aaron Burr empataron con 73 votos electorales cada uno. el de los elec- tores en primer grado. que obtuvo 41 votos electorales y 3 en el Congreso. el Congreso debería elegir de entre los tres candidatos con mayor número de votos.544 sufragios de Andrew Jackson. de 1804. Por ejemplo. esto es. Adams obtuvo la presidencia mediante una negociación política. 1952) resolvió que los electores están en libertad de votar por el candidato que libre- mente decidan. en bene- ficio de la independencia de los electores de segundo grado. El problema se presentó cuando. presidente de la Cámara. 391). p. II. Se planteó en 1948. y lo hicieron en cambio a favor del candidato del partido Di- xiecrat. Adams correspondió a Henry Clay. pero el Congreso le dio 13 votos a Adams y sólo 7 a Jackson. John Q. que no obedecieran el mandato popular. Se dispuso que cuando ningún candidato a la presidencia obtuviera la mayoría absoluta de los votos electorales. Rutheford Hayes y Samuel Til- . CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 157 problemas: uno. En el primero. El fenómeno se repitió en 1956 y en 1960 (Schwartz. cuando los electores demócratas de Alabama se negaron a votar por el candidato demócrata a la presidencia. Blair. p. t. 385). La Suprema Corte (Ray v. El primer problema se resolvió mediante la enmienda cons- titucional número 12. p.

. 190 y ss. a pesar de que éste lo había superado en la votación popular. en el caso francés se ha compensado la elección plebiscitaria del presidente con un sistema que permite al electorado influir en la composición del gobierno a través de la mayoría que integre la Asamblea Nacional.. La Corte ratificó la decisión del Congreso y Tilden aceptó la decisión que favorecía a Hayes para no ge- nerar “ otra guerra civil” . el nivel de tensión entre la presi- dencia y el Congreso podrá disminuir en tanto que los presidentes se vean en la necesidad de llegar a acuerdos políticos con el . El Congreso se negó a dirimir el conflicto y las mutuas acusaciones de fraude. alegando carecer de com- petencia en este caso. Hayes obtuvo 185 votos elec- torales. basado en buena medida en el orden cons- titucional. Cuatro años después Cleveland derrotó a Harrison. en el caso ame- ricano se optó por eludir el enorme poder que resultaría para el presidente de contar con una fuente de legitimidad electoral se- mejante a la del Congreso.158 DIEGO VALADÉS den protagonizaron uno de los más conspicuos casos de fraude electoral en la historia americana. pp..). frente a 184 de Tilden. En este caso hay una reflexión adicional: el sistema político. En ambos casos el sistema constitu- cional ha funcionado en favor de un mayor equilibrio entre los órganos del poder. pero éste consiguió 270. contiene ele- mentos autoritarios que representan un obstáculo para la consoli- dación democrática. Volvamos a México. La naturaleza plebiscitaria de la elección presidencial ha sido utilizada como un argumento legitimador del presidencialismo mexicano. pero también en lo que acertadamente Jorge Carpizo ha caracterizado como las facultades metaconstitucionales de los presidentes (El presidencialismo. El segundo caso fue menos compli- cado. porque en 1889 Benjamin Harrison obtuvo 233 votos elec- torales frente a 168 de Grover Cleveland. En tanto no sea superada esta fase del sistema presidencial. Como se puede ver.000 su- fragios populares más. Desde mi punto de vista. será muy difícil abrir un espacio razonable al Congreso.

El peligro se multiplica si esa mayoría es conjetural. que se considere apoyado por una pluralidad de ciudadanos superior a la de cualquier fracción congresual. impuestos por la naturaleza misma de ese poder. Desde luego es necesario no exagerar en cuanto al supuesto ejercicio incondicionado del poder por parte de los presidentes. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 159 Congreso. En el caso mexicano también debe tenerse en cuenta que se han llevado a cabo varios procesos electorales en los estados. podrá verse tentado a seguir actuando conforme a un patrón de conducta que excluiría los acuerdos políticos propios de un sistema abierto. Un sistema democrático sólo se consolida cuando el poder arbitral queda en manos de los electores. En el caso que se plan- tea. por el contrario. este poder será tanto mayor cuanto menores oportunidades de ejercicio autoritario del poder tenga el presidente. la idea de que disponen de una ma- yoría absoluta los podrá orientar al enfrentamiento. como suele ocurrir cuando a los electores sólo se les ofrecen dos ineludibles op- ciones en la segunda vuelta. y que ya hay muchos gobernadores elegidos por mayoría relativa. Un presidente. han dispuesto de una considerable libertad de decisión y acción. también han tenido que aceptar los límites. porque deriva de un sistema que la construyó artificialmente. Una idea confusa de la legitimidad plebiscitaria podría condicionar negativamente la disposición presidencial para aceptar que sólo ejerce una parte del poder. Su capacidad de gobierno no se ha visto afectada. según las épocas. no necesariamente perceptibles desde el exterior del poder. legatario de una tradición autoritaria. y en términos generales han tenido que echar mano del recurso político de la negociación cuando en el Congreso local han quedado en mi- noría. Aun cuando. De ahí que . En este sentido el testimonio de Miguel de la Madrid es de gran interés y utilidad para conocer una experiencia muy reciente que permite advertir el cúmulo de resistencias y reticencias a que debe hacer frente un presidente.

Con una inusitada velocidad.160 DIEGO VALADÉS sea importante mantener el sistema de elección actual. Pero el 5 de mayo de 1878. III. más de dos años antes de que ter- minara el gobierno del general Plutarco Elías Calles. la Comisión exploró ampliamente “ el sentir de la opinión pública en pro y en contra de tal reforma” . A Díaz lo había llevado a la presidencia el Plan de Tuxtepec de 1876 cuyo artículo 2o. Según el dic- tamen. y a uno de haber . con dispensa de trámites. decía el texto propuesto. establecía la no reelección del presi- dente de la República. para lo cual resultaba indispensable permitir la reelección no sucesiva y la ampliación del periodo de gobierno a seis años. tres días después se dio lectura al dictamen y. se confirmó que su sucesor sería el general Álvaro Obregón. En esa fecha. fue aprobado por unanimidad. por- que había transcurrido “ aproximadamente un mes” desde la recepción de la minuta enviada por los senadores. y después de largas semanas de deliberación. que deja que la ciudadanía determine si le da la mayoría absoluta o so- lamente la relativa a un candidato a la presidencia. En la Cámara de Diputados el asunto se ventiló con más pru- dencia. la mayoría de los miembros de la Cámara de Senadores presentó una iniciativa para reformar el artículo 83 constitucional y restablecer la fórmula gradual de reelección que Porfirio Díaz utilizó para mantenerse al poder: “ El presidente entrará a ejercer su encargo el primero de diciembre. apenas dos años después del pronunciamiento tuxtepecano. lo que originó que el 21 de noviembre un legislador in- terpelara a la comisión encargada de dictaminar la iniciativa. Horas después la Segunda Comisión de Puntos Constitucionales presentaba el dictamen solicitado. durará en él seis años y nunca podrá ser reelecto para el periodo inmediato” . Se argumentaba la necesidad de “ dar la ma- yor estabilidad y firmeza a nuestras instituciones” . PERIODO PRESIDENCIAL El 10 de octubre de 1927.

Díaz terminó su primer periodo en 1880. Años después la Constitución queretana re- gresó a lo que había sido la constante del sistema mexicano: cuatro años para los presidentes. agregaba. pues “ nuestro sistema político no es tan coordinado que pueda suministrar una educación suficiente a los aspirantes a la presi- dencia” . La Constitución fue reformada para per- mitir la reelección presidencial discontinua. En 1933 se retornó a la prohibición absoluta de reelección presidencial. ni siquiera con una campaña electoral pro forma. El ya mencionado dictamen de los diputados que justificó la ampliación del periodo presidencial a seis años decía: “ cada vez que se inician los trabajos para la renovación del poder ejecutivo federal. Sin embargo. el periodo presidencial de cuatro años. y en 1928 otra semejante a la de 1904: reelección no sucesiva y periodo de seis años. 291) decía que cuatro años eran muchos para un mal presidente. no obs- tante. pero desde hace ya setenta y un años subsiste el periodo de seis años para los presidentes. había que permitir la reelección ilimitada. Tres años más tarde. p. Díaz comenzó a preparar su largo iti- nerario gubernamental. y agregó la prohibición absoluta de reelección. uno antes de concluir su segundo mandato. Así. el pe- riodo fuera sexenal. hizo reformar nuevamente la Constitución para admitir la reelección inmediata por una sola vez. pero eran pocos para uno bueno. Un constitucionalista porfiriano (Eduardo Ruiz. Este singular texto reconocía que era necesario ampliar a seis años el periodo para que los presidentes tuvieran tiempo de aprender a gobernar. a partir de 1904. y una vez más hizo mo- dificar la carta constitucional para que. en 1927 se adoptó una reforma análoga a la de 1878. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 161 asumido la presidencia. Siguió. surge el fantasma de una nueva revuelta” . Por eso. Como ya se dijo. a los setenta y cuatro años el viejo general ya no se quiso complicar la vida. El mismo documento aseguraba que sólo seis años per- . y regresó al Palacio Nacional en 1884. pero en 1890 la ree- lección indeterminada volvió a la Constitución.

Primera. dijo. La reforma. dio sus ra- zones “ para que queden en el diario oficial del Parlamento todos los motivos que se tuvieron en cuenta para reformar la Consti- tución” . Fue en ese momento del debate en la Cámara de Diputados cuando Antonio Díaz Soto y Gama planteó en la tribuna la doc- trina del caudillismo mexicano: “ a lo que se llama despectiva- mente caudillo en nuestra jerga latinoamericana. Y apuntó también una pregunta: ¿por cuánto tiempo el sexenio presidencial? “ Por el necesario para que surja la paz en nuestro país” . se le llama es- tadista en Europa” . las razones que el Congreso consideró para adoptar el periodo sexenal. fue aprobada por unanimidad en ambas cámaras. fueron esencialmente tres: evitar la agitación polí- tica. con la intuición histórica que lo caracterizó. entró en vigor en enero de 1943. El pre- sidente Manuel Ávila Camacho inició una reforma constitucional para establecer que “ los gobernadores de los estados no podrán durar en su encargo más de seis años” . Veámoslas. en los años por venir la lejanía entre esos procesos hará que las insatisfacciones pro- . Rápidamente las Cons- tituciones locales adoptaron el periodo sexenal.162 DIEGO VALADÉS mitirían “ que el ciudadano que ocupe el cargo de presidente tenga tiempo de desarrollar su programa de gobierno y realizarlo siquiera en parte” . contestó. pero que por encima de todo estaba la paz social del país. Si en los años veinte la proximidad de los procesos electorales generaba episodios de violencia. compensar la falta de preparación de los aspirantes a go- bernar y dejar que los presidentes tuvieran tiempo para cumplir con “ su” programa. mientras que Vicente Lombardo Toledano reconoció que la reforma implicaba una prevaricación. En cuanto a los estados. Al entrar al siglo XXI es justo que nos preguntemos si son valederas las razones de 1928. Así. se siguió el mismo camino. Lom- bardo. “ siquiera en parte” . y acerca de las cuales se explayaron diputados y senadores. propuesta en diciembre de 1940. Garantizar la paz. En este punto no es necesario argumentar.

Segunda. sino de haber leído. Si alguien pretende aprender a go- bernar. Cuando los programas son de los individuos y no de los partidos que los llevan al poder. Tercera. así se explicaron a sí mismos todos los dictadores de la historia. La ex- trema personalización del poder que implica darle tiempo a un individuo para que desarrolle “ su” programa es hacernos todos . es equi- valente a negar la posibilidad de que los partidos se conviertan en los verdaderos articuladores de las acciones políticas colec- tivas. se traduzcan en efervescencia e inestabilidad. es seguir instalados en el viejo caudillismo para el que. en última instancia. Mal andaríamos si a es- tas alturas de la historia todavía tuviéramos que reconocer. muy informada y crecientemente politizada. y que es necesario darles. En una autocracia el caudillo es el programa. que los aspirantes a la presidencia carecen de prepa- ración para gobernar. Preparar a los presidentes. Esta es una reminiscencia del caudillismo. Tiempo para cumplir con el programa. un periodo de aprendizaje. En una ocasión un inteligente amigo me dijo que hay momentos de la vida en que ya no es cuestión de leer. Los ciudadanos de hoy ya no están prestos a empuñar las armas por discrepancias políticas como en los veinte. Las fuerzas políticas requieren de oportunidades frecuentes para expresarse. pero en una demo- cracia se supone que el programa lo dicta la ciudadanía a través del partido por el que vota. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 163 pias de una sociedad plural. tampoco seis años son suficientes. pero tampoco se resignan al pro- longado y monótono estiaje cívico que trajo consigo la hegemo- nía de un solo partido. Si así ocurriera simplemente querría decir que no estamos hechos para la democracia. La me- dida estabilizadora de los veinte puede ser fuente de inquietud y malestar del 2000 en adelante. según el viejo principio pedagógico de “ aprender haciendo” . Sustentar que los presidentes deben disponer de tiempo para cumplir con “ su” programa. gobernando. como en 1928. mal estará él y peor estaremos los ciuda- danos que lo elijamos. a nuestra costa. entonces hay que tener a los hombres mucho tiempo en el poder.

según los electores deseen ratificar o rec- tificar el rumbo de la política y evita uno de los factores de rigidez del presidencialismo (Linz. t. la duración del periodo presidencial en México. en el par- lamentario el jefe de gobierno no ocupa. él solo. en las condiciones cada día más competitivas de una demo- cracia en proceso de consolidación. Este tema hay que analizarlo de manera responsable y seria. El alto grado de tensión política ge- nerado por un sistema electoral y de partidos muy competitivo. como se ha dicho. ninguna de las causas que justificaron extender el pe- riodo de cuatro a seis años. generará antagonismos difíciles de absorber con rapidez. en 1928. Quienes preconizan la conveniencia de adoptar el sistema par- lamentario en América Latina señalan que una de sus más im- portantes ventajas consiste en que los jefes de gobierno carecen de periodos fijos. Es cierto que ese fenómeno de concentración del poder se acen- túa en el sistema presidencial. pero para resolverlo se han adoptado medidas que. durante seis años. Esta circunstancia permite modificar la com- posición del gobierno. sin desnaturalizar el sistema. subsiste. en lugar de esperar hasta 2006 para un nuevo proceso electoral presidencial. y consiste en que a diferencia del sistema presidencial. pp.). En cambio. Hay otro aspecto positivo del parlamentarismo. por sí solo. el poder absoluto a un señor para que lleve a cabo. 37 y ss. al aumentar los niveles de tensión y antagonismo. pudiéramos pensar en plazos más breves. Por eso es conveniente revisar. todo el espectro del Poder Ejecutivo.164 DIEGO VALADÉS a un lado y dejarle. a partir del 2000. permiten que haya . también señalado por Linz. La razón es que. Por el contrario. el periodo sexenal puede endurecer la vida política del país. A partir de diciembre del 2000 nos aguarda un periodo pre- sidencial muy complicado. Los ni- veles de encono podrían disminuir si. el triunfo en una elec- ción presidencial genera una tendencia a “ tomarlo todo” : el po- der que resulta del ejercicio del gobierno queda en manos del presidente y de su grupo. lo que sólo él quiere. I.

Como no es viable acudir a los ciudadanos para dirimir las diferencias. a su vez. una vez realizada una elección no queda más remedio que esperar hasta la siguiente. además de darle funciones específicas al gabinete y contar con un jefe del propio gabinete. sin embargo. La política entra en un proceso de rigidez que endurece las posiciones y acentúa la animosidad entre las partes. porque no hay moción de censura. y estoy convencido de que un sistema presidencial tam- bién puede hacerse más sensible a los reclamos de entendimiento político si. en el que es posible convocar a elecciones antes de que se agote el periodo de una legislatura. los ciudadanos y los partidos no tienen recursos para remediar su inconformidad. en tanto que es más flexible y poroso frente a las demandas que en cada momento plantea el ejercicio del poder. Este aspecto. al menos para su investidura. ratificado por el Con- greso. el sistema parlamentario ofrece mayores y mejores posibilidades de estabilidad política. con la confianza del Congreso. A diferencia del sistema parlamentario. porque me interesa centrar los argumentos en la duración del periodo presidencial. si se topan con un Congreso adverso. no lo abordo aquí. Dejo. que deben tenerse en cuenta para estructurar un sistema presidencial que permita potenciar sus ventajas y atenuar sus deficiencias. para la que trans- curren varios años. consideran algunos. el sistema presidencial es rígido en cuanto al tiempo que debe durar un gobierno. ni otro recurso que intentar recíprocamente la paralización o in- cluso la anulación política. constancia de las agudas obser- vaciones de Linz. sólo. no queda otra opción que el encuentro frontal entre oponentes. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 165 un jefe de gabinete que cuente. Si los electores se equivocan o los candidatos los engañan. Entre tanto. tampoco pueden disolverlo y convocar nuevos comicios. se permite que los procesos electorales se lleven a cabo con mayor frecuencia. Por eso. . No comparto totalmente ese punto de vista de los parlamen- taristas. Los gobiernos.

166 DIEGO VALADÉS Esto será especialmente importante a partir de las próximas elecciones. El periodo sexenal que establece la Constitución mexicana sólo es practicado en América Latina por Chile. La aparente inquietación política que surgiría con motivo de elecciones presidenciales más próximas entre sí. con el riesgo que ya hemos vivido de que se configuren mayorías diferentes en los distintos órganos de gobierno. por ejemplo de cuatro años. Ese periodo presenta además otro problema: obliga a que se lleve a cabo una elección intermedia para renovar la Cámara de Diputados. Paraguay. que garanticen eficacia gubernamental. Uruguay y Venezuela) o por cuatro . Perú. porque todo augura que se alcanzará un alto grado de enrarecimiento del ambiente político. senadores y presidente de la República fueran elegidos simultáneamente en todos los casos. y que las fricciones que se producirán en el proceso que ya está en marcha dejarán ci- catrices profundas. controlables y funcionales. estabilidad política. y disminuir el grado de viru- lencia entre los contendientes. se vería compensada por dos hechos importantes: evitar una elec- ción intermedia para el Congreso. permitiría que los diputados. Los demás paí- ses han optado por cinco años (Bolivia. El Salvador. Nicaragua. Panamá. En los próximos años será indispensable una gran destreza por parte de los agentes políticos para evitar colisiones que pon- gan en riesgo la vida institucional del país. evitando así la elec- ción intermedia. también será nece- saria una gran imaginación política y constitucional para adoptar instituciones flexibles. libertades públicas y responsabilidad en el ejercicio del poder. Las consecuencias de este fenómeno político no siempre son fáciles de absorber por un sistema constitucional que no prevea semejante contingencia ni tenga la flexibilidad del norteamericano. El periodo presidencial de seis años a partir del 2000 resulta excesivamente largo para canalizar y atenuar las presiones y ten- siones de una política que muy probablemente alcanzará niveles de crispación en los próximos meses y años. Un periodo más breve.

además del pre- sidente. 63). Guatemala. La Cons- titución francesa. Ecuador. Valéry Giscard d’Estaing hizo campaña apoyando la idea de la disminución. como Laurent Fabius. algunos líderes socialistas. están igualadas las tendencias de cinco y cuatro años. consideran que Miterrand se equivocó al bloquear el proyecto de Pompidou. pero una vez instalado en la presidencia prefirió no sacrificar dos años del mandato conseguido. muchas de cuyas instituciones han resultado atractivas para el constitucionalismo contemporáneo. Este aspecto fue larga- mente discutido en la comisión redactora. Brasil. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 167 (Argentina. la presencia del primer ministro llevó a aceptar la excesiva duración del mandato presidencial. excepto la encabezada por François Miterrand. Hay un caso interesante que vale la pena mencionar. pero sí a darle una carta de triunfo a su adversario Pompidou. Eso no obstante. Como se ve. 60) presentó un proyecto para reducir el mandato a cinco años. y se adoptó por una razón comprensible: el sistema francés incluye. El presidente francés tiene más fa- cultades que los jefes de Estado de los sistemas parlamentarios. Colombia. que contaron con el apoyo de la oposición. Éste en realidad no se opuso a la reducción del periodo presidencial. A la muerte de Pompidou. un primer ministro. y en los restantes se admite sólo de manera discontinua o sucesiva por una sola vez. Costa Rica. p. aun cuando se reduzca el periodo presidencial. Abundó en razones relativas a la mayor estabilidad del sistema. encontrando esta vez amplio apoyo po- . pero menos que los jefes de Estado y gobierno de los sistemas presidenciales. y que las cohabitaciones que se vio obligado a iniciar con la opo- sición habrían podido evitarse si el periodo presidencial hubiese sido más breve (Conac. Honduras y República Dominicana). Desde luego. Ahora. p. Por esta razón el primer ministro Lionel Jospin impulsó de nueva cuenta la reforma para reducir el periodo presidencial. en 1973 el presidente Georges Pompidou (Conac. en el caso mexicano la reelección debe descartarse para siempre. establece un periodo presidencial de siete años. En seis de esos casos la prohibición de reelección es absoluta. En todo caso.

Las razones (Schlesinger.168 DIEGO VALADÉS pular (en junio de 2000 una encuesta lo estimaba en el 56%) y. En la medida que se extendiera el periodo de su man- dato —y que no tuvieran la posibilidad de ser reelegidos— po- drían actuar con mayor independencia. también por una sola ocasión. por lo mismo. En Estados Unidos el tema también fue discutido. y en vista de que esa velocidad se irá acelerando. quien lo sugería de seis. Los argumentos en Estados Unidos se centraban en la conve- niencia de fortalecer la independencia de los presidentes ante el Congreso. y se llegó a integrar una Comisión para la Reforma Electoral Federal. . Durante el siglo XIX esta tesis también había contado entre sus partidarios a An- drew Jackson y Andrew Johnson. Schlesinger (pp. Estados Unidos no puede poner en el poder a una administración que dure tanto tiempo y que impida adoptar soluciones frescas para problemas nuevos. mismo que se llevó al cabo el 24 de septiembre de 2000 y del cual resultó favorable para la re- ducción del periodo de siete a cinco años. el presidente Jacques Chirac decidió que se convocara a un referéndum. Rutheford Hayes. quienes abogaban por un pe- riodo de cuatro años sin reelección. No tendrían que condi- cionar su actuación a las posibilidades de ser reelegidos y dispondrían. Taft. Estas consideraciones se producían como respuesta a rela- ciones de tirantez con el Congreso. Arthur M.) señala que los presidentes Lyndon Johnson y Richard Nixon formularon propuestas en el sentido de establecer un periodo presidencial de seis años sin reelección. son dignas de tenerse en cuenta: seis años en la segunda mitad del siglo XX equivalen a los cambios que se daban en una generación durante la primera mitad del siglo XIX. quien lo prefería de siete años. Algunos senadores suscribieron la idea. de un más amplio margen de deci- sión. 367 y ss. y William H. p. por consiguiente. 369) por las que fue desechado el proyecto. en los años 70.

Es menester advertir que durante largas décadas se ha ido fraguando una cultura política que acepta como un hecho inmutable una presidencia con poderes omnímodos. Ahí estará el dilema. Un aspecto que también debe considerarse es auspiciar la adopción de modificaciones análogas en los estados de la Fede- ración. . la visión de gobierno llevará a pensar en el ejercicio prolongado del poder. La conso- lidación democrática de México requiere adecuaciones constitu- cionales importantes. para no dejar en el sistema constitucional residuos del sistema presidencial plebiscitario que afecten el comportamiento general de las instituciones. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 169 IV. La reducción del periodo presidencial y la elección en una vuelta son sólo una parte de ellas. Por sí mismas no serán suficientes. CONCLUSIÓN La cuestión aquí planteada está en una dimensión muy sen- cilla: la visión de Estado obligará a pensar en la estabilidad de las instituciones. Los remedios constitucionales están a la mano. No se trata. frente a esa cultura se identifican hoy manifestaciones crecientes de rechazo que en todo caso están dispuestas a admitir soluciones institucionales razonables. de modificaciones que puedan adoptarse sin un intenso debate previo y sin quedar sujetos a los normales procesos de ajuste que todo cambio institucional trae aparejado. La evolución constitucional debe llevarse a cabo confor- me a un patrón mínimo de simetría. como resulta obvio. será necesaria la introducción de otras me- didas capaces de generar una sinergia institucional que consolide la democracia constitucional.

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titular de la soberanía. UNAM. RENOVACIÓN CONSTITUCIONAL O RETROCESO INSTITUCIONAL* El debate sobre la Constitución es una invitación a plantear qué país queremos. hacer ver a la soberanía como un estorbo. en realidad. 175 . 1999. México. La * Incluido en VV. La llamada globalidad es. y en este sentido es también la carta de organización social. en la realidad. Para superar el inconveniente de la soberanía se propone li- mitar sus efectos. un eu- femismo que no deja ver con claridad las grandes asimetrías que se producen en el mundo. y que este proceso debe ir acompañado de la dilusión de las fronteras jurídicas y políticas. La Constitución es el estatuto del poder. repetido mecánicamente. No se advierte que hay conceptos que no ad- miten términos intermedios porque pierden su significado.. De acuerdo con este criterio formularé algunas reflexiones en torno a nuestra norma suprema. I. AA. Lo importante para nosotros es que el discurso en favor de la globalidad involucra un llamado a la renuncia de la soberanía. porque el eje del poder es el pueblo. Esto. de la globalidad. corresponde a una aparente for- ma de cosmopolitismo y encubre. LA SOBERANÍA Y EL ESTADO Una peculiar forma de entender al Estado contemporáneo lo quiere ver con una soberanía disminuida. El espejismo de que se han borrado las fronteras comerciales entre todos los Estados del orbe. Hacia una nueva constitucionalidad. Ins- tituto de Investigaciones Jurídicas. una nueva forma de subordinación. El discurso.

o de una mayoría. Cuantitativamente son formas dis- . En principio los argumentos resultan convincentes si no fuera por dos razones: una. porque es mucho más sencillo llegar a acuer- dos sobre temas específicos de la Constitución. que todo lo que se propone alcanzar con una nueva Constitución es posible mediante reformas a la carta de Querétaro. y restablecer el sentido de adhesión a la Constitución. ¿cómo podríamos explicar la democracia? En la medida en que se argumente a favor de restringir la soberanía. La imposición puede provenir de un sujeto o grupo. Lo importante del concepto de soberanía es que. que ponernos de acuerdo en el contenido completo de una nueva. se tiene que partir de la afirmación radical de la soberanía. omisiones y duplicaciones de nuestra actual norma suprema. es que cualquiera que sea la determinación que se toma respecto de la Constitución. Así. la existencia de la soberanía popular. así sea como una ficción jurídica. UNA NUEVA CONSTITUCIÓN Quienes postulan la necesidad de una nueva Constitución lo hacen aduciendo varios argumentos: establecer un texto que su- pere las contradicciones. si pierde sus alcances deja de ser soberanía. que permita la consolidación democrática. se abunda en ra- zones adversas a la democracia. además de fundar la independencia de los Estados nacionales es el basa- mento de las democracias.176 DIEGO VALADÉS soberanía es una potestad originaria e intransferible. Sólo existen dos vías para adoptar una Constitución: la im- posición o el acuerdo. definir un nuevo arreglo del poder. por tanto. otra. II. La primera reflexión. Si no aceptáramos. que se fue perdiendo merced a las incesantes reformas a que ha sido sometida desde 1921. de manera imperceptible se van minando las bases de las democracias porque se pre- tende disminuir el papel de la soberanía en el mundo de la “ globalidad” .

los partidos habían alcanzado el nivel máximo de pola- rización y los militares. pero veo muy improbable que podamos ponernos de acuerdo para formular un texto completo. que entendieron la necesidad de salvar a Francia del precipicio al que la llevaban las tensiones con los militares. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 177 tintas. Una de ellas. En México es posible que lleguemos a algunos acuerdos de reforma constitucional. con el apoyo de un distinguido grupo de juristas y políticos. también requirió poderes para formular un proyecto de Constitución y someterlo a la aprobación por la vía del referéndum. andando el tiempo. desde Argelia. El ejemplo francés ilustra lo que ocurre cuando se cae en situaciones de ingobernabilidad. lo más probable es que quedáramos entrampados por las rivalidades y la intransigencia. se hiciera necesario. Cuando De Gaulle pidió facultades para ejercer la dictadura comisoria en el más puro sentido romano. con las colonias y entre los partidos políticos franceses. esperaban el momento de hacer sentir su fuerza. Si entrá- ramos en la dinámica de acuerdos o desacuerdos totales. y que. Este proceso es típico de los actos revolucionarios o de los golpes autoritarios. fue prácticamente dictada por el general Charles de Gaulle. el gobierno había perdido la capacidad de conducir la po- lítica. Son pocas las normas supremas de la segunda posguerra que han sido adoptadas de manera impositiva. porque para aceptar el poder puso como condición que la Asamblea Nacional cesara en sus fun- ciones por seis meses. que alguien o algunos impusieran su propia decisión. Para la Francia de 1958 no había otra opción que aceptar los términos de De Gaulle. . La segunda vía es la del acuerdo. Las posibilidades de un acuerdo político estaban agotadas porque el país vivía en franca ebullición polí- tica. Corresponde a la forma de adopción constitucional de las democracias contemporáneas. con el beneplácito popular. pero cualitativamente se trata de un acto en el que unos pocos o unos muchos se imponen a los demás. la Consti- tución francesa.

verificables.178 DIEGO VALADÉS ¿Vale la pena poner en riesgo las posibilidades reales de cam- bio democrático en el país? Si ese cambio sólo fuera posible con una Constitución nueva. Ade- . La consolidación de la democracia exige la edificación y de una nueva estructura de derechos fundamen- tales. y con mayores posibilidades de éxito. el derecho a la intimidad. más estrecho y más peligroso? III. El nuevo equilibrio institucional supone que la organización y el funcionamiento de los órganos del poder contemple que las acciones del Estado sean predecibles. para integrar un catálogo más amplio de prestaciones sociales incumplidas. los derechos del consumidor. Las garantías individuales y sociales deben quedar a resguardo de actos inconstitucionales. por otra parte. El Estado mexicano. Es necesario que se tenga conciencia de que el país ha experimen- tado un retroceso en las condiciones de vida de la mayoría y que es indispensable aplicar correctivos a través de un compro- miso que involucre a todos los agentes políticos. controlables y eficaces. ¿qué caso tiene ir por el camino más largo. pero si existen otras vías de alcanzar los mismos resul- tados. El nuevo pacto deberá incluir una serie de derechos indivi- duales y sociales que complementen los que actualmente con- tiene la Constitución. REFORMA CONSTITUCIONAL La consolidación democrática en México sólo será posible me- diante una profunda reforma que comprenda dos aspectos: un nuevo pacto social y un nuevo equilibrio institucional. no puede seguir una ruta de indiferencia ni de ineficacia en la atención de las demandas de bienestar colectivo. seguramente todos asumiríamos el riesgo. No puede pensarse en una democracia sin compromiso. los de- rechos de los disminuidos. No se trata de sobrecargar al Estado con respon- sabilidades adicionales a las que hoy existen. ilegales y arbitrarios. Entre éstos deben ser considerados: los derechos de los niños. de los jóvenes y de los ancianos.

no la democracia. daba resultados muy negativos para la vida del país. y que las disposi- ciones de verificación y control no entorpezcan recíprocamente su funcionamiento. el texto original de la Constitución establecía un periodo de cuatro años para el presidente. se aspiraba a inhibir la inquietud que. al máximo posible. nada tiene que ver con el presente ni con el pasado. La prioridad era la paz. Como bien se sabe. Paralela a la ampliación del periodo presidencial se produjo la fundación del Partido Nacional Revolucionario. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 179 más. Se iba exactamente en sentido opuesto a lo que hoy se pretende: ampliar los márgenes de la vida plural. El eje de esas decisiones constitucionales y políticas residía en la limitación. La ampliación del periodo presidencial obedeció a causas muy precisas y propias de un momento histórico. acompañada por la presencia de las armas. . Por mi parte abordo este tema considerando los efectos del periodo presidencial hacia el futuro. Así ocurrió a partir de la sucesión de Venustiano Carranza. Fueron me- didas convergentes destinadas a reforzar el poder del presidente. los individuos y la sociedad tienen derecho a que los ór- ganos del poder cumplan con su cometido. Reducir el periodo presidencial Con relación a la duración del periodo presidencial se ha de- sarrollado una especie de tabú. pero una reforma de 1928 lo amplió a la duración sexenal actualmente en vigor. de trágicas consecuencias. Setenta años después tenemos que preguntarnos si las condiciones siguen haciendo recomen- dable el periodo sexenal. Las razones que se adujeron en aquella época eran muy comprensibles: cada vez que se acercaba la sucesión presidencial. de los efectos de la lucha po- lítica. Para alcanzar esos objetivos se propone: 1. y en mi opinión lo que ahora puede llegar a producir es lo que en 1928 se quiso evitar: inquietud. la política nacional alcanzaba niveles extremos de tensión.

y los partidos deben impulsar las acciones correspondientes a los programas desde la presidencia. es una simple reiteración de la na- turaleza caudillista del sistema presidencial que la Constitución y la costumbre política fueron construyendo. por igual.180 DIEGO VALADÉS Un periodo sexenal generará progresivamente mayores ten- siones con una vida política competitiva. Los programas deben corresponder a los partidos y no a un solo hombre. Los partidarios del sistema parlamentario señalan. Aún más: la frecuencia de los procesos electorales lejos de producir las tensiones que generó en los años veinte. las facultades del . porque ésta entre otras cosas implica la posibilidad de que haya en el Congreso una mayoría diferente a la que representa el titular del Ejecutivo. La vuelta al cuatrienio permitiría eliminar las elecciones interme- dias. las re- duciría. cambia el gobierno también. Es un eco de una etapa en que no había partidos políticos. la demo- cracia sale sobrando. constitucionalmente. el gabinete y el Congreso. Habría así mayores posibilidades de homogeneidad en la composición de las fuerzas políticas. Definir las facultades del gabinete La democracia exige que las responsabilidades de gobernar se ejerzan de manera menos concentrada. Si el programa depende de la presencia de un solo hombre. 2. que es una de las mejores contribuciones a la estabilidad política que ofrece el sistema parlamentario. Para este objeto será conveniente establecer. El argumento de que un periodo breve impide realizar una obra de gobierno completa. entre sus ventajas. Ésta. Si la mayoría cam- bia en el Parlamento. ampliando en un año la duración del periodo de los dipu- tados y acortando en dos el de los senadores. se puede alcanzar en un sistema presidencial si el periodo se abrevia y no hay reelección. al funcionar como vías de canalización de expectativas o de inconformidades. la circunstancia de que el jefe del gobierno no nece- sariamente esté designado por un periodo fijo.

y una comunicación más asidua entre el Congreso y el gobierno. no significa invadir competencias. En ese sentido será importante que las nuevas relaciones entre los órganos del poder obliguen a los miembros del gabinete a una mayor proximidad con el Congreso. pero no debe utilizarse como pretexto para sustraer a quienes gobiernan del control de los representantes de la nación. permitiría que la socie- dad se sintiera mejor representada y sus problemas mejor aten- didos. dificultaría la consolidación democrática en México. sin perjuicio de multiplicar un nuevo estilo de liderazgo político. La presencia sistemática y frecuente de los miembros de ga- binete en el Congreso fortalecería al propio gabinete porque le daría mayor autoridad política al mostrar públicamente cómo ejerce sus funciones. haciendo de la vida pública un proceso privado. sistemáticamente. . La llamada separación de poderes garantiza un ámbito competencial exclusivo para cada órgano del poder. La presencia de un gabinete permitiría superar una dis- tancia política entre ambos órganos del poder que. lo que representará un cambio eficaz será que la Constitución fije las atribuciones del gabinete en su conjunto y precise la relación que deba existir entre los ministros y el Congreso. No basta que la Ley de Secretarías determine las fun- ciones de las dependencias del Ejecutivo y del funcionamiento colectivo de sus titulares. eliminaría la política del silencio que como estilo personal a veces adoptan los secretarios. Esa confusión ha dado origen a que se considere que no puede darse un sistema de controles más es- tricto. auspiciaría la vida más intensa de las instituciones. para atender con regu- laridad sus preguntas e interpelaciones. de mantener- se. obligaría a integrar el gabinete con personalidades capaces de resistir con éxito los planteamientos de los partidos políticos. Pedir informes y exigir cuentas. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 181 gabinete.

182 DIEGO VALADÉS

3. Establecer la figura de jefe del gabinete

Como decisión complementaria de la anterior, considero con-
veniente que exista un jefe del gabinete cuyo nombramiento por
el presidente sea ratificado por el Congreso. Esto no supone que
haya la posibilidad de una moción de censura. No es cuestión
de debatir si en un sistema presidencial puede no haber censura,
sino simplemente de constatar que ahí donde la censura existe
tiende a formarse una relación clientelar entre los miembros del
gobierno y del Congreso, cifrada en un intercambio de votos
por favores administrativos.
La presencia de un jefe de gabinete permitiría separar algunas
de las funciones de gobierno y de Estado, en beneficio de un
mejor control de las tareas públicas. También ofrecería al pre-
sidente la ventaja de contar con un responsable de la conducción
cotidiana de la administración que, además, tendría el encargo
de explicar e instrumentar las decisiones políticas del gobierno.

4. Garantizar la neutralidad de la administración

Uno de los factores que endurecen la lucha política es invo-
lucrar en ella a los funcionarios públicos. Cuando esto ocurre,
como ha sido hasta ahora el caso de México, una parte de la
actividad política se traduce en las ambiciones personales de em-
pleo. Adicionalmente, el peligro de que la administración inter-
venga en política ha obligado a adoptar severas sanciones penales
para quienes utilicen recursos o tiempo de trabajo en labores de
proselitismo político.
En el futuro lo que habrá que hacer es superar la amenaza
del castigo por medio de un servicio civil eficaz, altamente pro-
fesional y competitivo, que represente una garantía de la neu-
tralidad política de la burocracia.
Un servicio civil de esa naturaleza produciría un efecto adi-
cional: la sociedad no vería con reticencia un cambio en la ti-
tularidad de los órganos de gobierno, porque sabría que quien-

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 183

quiera que la desempeñara contaría con el apoyo de un cuerpo
administrativo experimentado. La resistencia al cambio tendería
a disminuir, y otro tanto ocurriría con la polarización en el en-
frentamiento entre los partidos.

5. Garantizar la independencia de los legisladores

La consolidación democrática exige que el Congreso cuente
con las mayores garantías para el ejercicio independiente, res-
ponsable y eficaz de su tareas, particularmente las que conciernen
al control político del gobierno. En este sentido ya se cuenta
con uno de los elementos de garantía para que el trabajo se lleve
a cabo en esa forma: el sistema electoral vigente.
Está haciéndose frecuente escuchar planteamientos en el sen-
tido de reducir el número de diputados, e incluso de modificar
el sistema electoral existente para adoptar uno de representación
proporcional exclusivamente. Contra esas opiniones, considero
que el actual sistema es el más adecuado por las siguientes ra-
zones: la combinación del sistema mayoritario en trescientos dis-
tritos uninominales, y la elección de doscientos diputados con-
forme al principio de representación proporcional, permite
alcanzar resultados prácticos muy semejantes a los que se ten-
drían con un sistema proporcional general. Pero el sistema en
vigor ofrece una ventaja de la que carecen los sistemas propor-
cionales: cierta independencia de los legisladores con relación
al aparato directivo de los partidos.
Cuando las dirigencias de los diferentes partidos tienen a su
disposición la formulación de las listas de candidatos y la de-
terminación del orden en que éstos deban figurar, su poder he-
gemónico aumenta desmesuradamente. En las condiciones ac-
tuales ese poder lo tienen pero sólo con relación a una parte de
las candidaturas; en cuanto a las de mayoría se encuentran par-
cialmente limitados por la fuerza electoral de los propios aspirantes
a las candidaturas. Para ampliar esta garantía, como veremos

184 DIEGO VALADÉS

adelante, es indispensable asegurar la democracia interna en los
partidos.
Ahora bien, un segundo factor que contribuye a la inde-
pendencia de los legisladores es su posibilidad de reelección in-
mediata. Aunque siempre deberán mantener niveles elevados de
lealtad a su partido, porque de otra suerte la lucha política de-
mocrática se desnaturaliza, también es importante que cada le-
gislador elegido en los distritos uninominales pueda desarrollar
una intensa relación con sus electores y convertirse en un apor-
tante de apoyos para su partido. Cuando el éxito electoral de un
partido depende en cierta medida de la capacidad y populari-
dad de un candidato, y no es el candidato quien depende del
aparato de organización y control del partido, la democracia se
consolida.
La reelección de diputados y de senadores no fue controvertida
durante el Constituyente de Querétaro. Fue merced a una reforma
antidemocrática adoptada en 1933 que la reelección inmediata
fue sustituida por la posible reelección discontinua. De esa forma
se embarneció el sistema presidencial mexicano, en perjuicio de
la autonomía del partido político dominante y del Congreso. En
su momento esa reforma pudo tener como explicación privilegiar
la estabilización política del país; pero en la nuestra no pasa de
ser un obstáculo más para la consolidación de la democracia.
La reelección sucesiva de los legisladores permite invertir el
polo de las lealtades políticas, transfiriéndolo de la cúspide di-
rectiva a la base electoral. No se trata sólo de ofrecer al legislador
experiencia técnica, sino de darle una base electoral consistente
y una presencia de mayor influencia en la vida interna de su
partido. En estas condiciones también aumentan sus posibilidades
de desempeñar un papel más activo en el proceso de control
político que corresponde al Congreso.
Desde luego, no hay ninguna decisión política que carezca
de inconvenientes. En política las panaceas universales no exis-
ten. Lo importante es saber y poder obtener los mejores resul-
tados de una decisión y evitar sus más elevados costos. En el

CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 185

caso de la reelección sucesiva de los legisladores habrá que fijar
una duración ininterrumpida máxima, de suerte que no caigan
en la rutina, con sus secuelas de corrupción, ni conviertan sus
distritos en pequeños cacicazgos. En este sentido una duración
de doce años ininterrumpidos parece recomendable.

6. Garantizar la eficacia del Congreso

Además de garantizar hasta donde esto es posible la inde-
pendencia de los legisladores, hay que dotarlos de los instru-
mentos adecuados para el desempeño técnico de sus responsa-
bilidades. La acción política es directa e intransferible; pero las
decisiones técnicas, y la instrumentación misma de diversas fun-
ciones políticas, requieren de un cuerpo de apoyo experimentado,
profesional, estable y de alta capacidad. Debe adoptarse un ser-
vicio civil del Congreso que auxilie a los legisladores en las
tareas legislativas propiamente dichas, en las presupuestarias y
en las de control político.
La posibilidad de ejercer un control efectivo sobre el gobierno
no está relacionada con actitudes airadas ni con improvisaciones
más o menos afortunadas, sino con el manejo de información y
análisis adecuados, que puede generar un grupo adecuadamente
preparado.

7. Garantizar la democracia interna en los partidos políticos

La democracia interna en los partidos debe ser garantizada
por la Constitución. De acuerdo con nuestra carta suprema los
partidos son entidades de interés público, y representan el más
importante instrumento en cuanto a la consolidación de la de-
mocracia. Sin partidos políticos en ninguna parte es posible cons-
truir un sistema constitucional democrático que funcione.
Se hace indispensable que la Constitución determine la res-
ponsabilidad de funcionamiento democrático de los partidos. A
manera de ejemplo puede mencionarse el caso de las precam-

La legislación.186 DIEGO VALADÉS pañas electorales. a la modificación de algunas de las actuales. IV. o sea de las actividades electorales realizadas con anterioridad a los periodos legalmente determinados. y además los supervisa. unas más se han carac- . La renovación tam- bién supone generar un sentimiento general de adhesión a la Constitución que en este momento falta. En estos términos es posible que en cada partido un número indeterminado de per- sonas realicen acciones de proselitismo sin tenerse que sujetar a ningún tipo de regulación. De otra manera. Unas están relacionadas con la extrema volatilidad de las normas constitu- cionales. con fundamento en las prerro- gativas de los partidos que la Constitución establece. fija los límites de gasto que los partidos pueden realizar. Pero en el caso de las precampañas. se produciría la paradoja de que cuanto se postula como necesario para la vida nacional. La distancia que existe entre la Constitución y la sociedad va en aumento. muchas fueron derogadas cuando apenas transcurría el periodo previsto para que entraran en vigor. POSITIVIDAD DE LA CONSTITUCIÓN La renovación constitucional no atiende sólo a nuevas normas. otras han estado en vigor pero nunca se les ha aplicado. no existe regulación alguna. es necesario que también se adopten otras medidas que confieran a los miembros de cada partido un mínimo de seguridades en cuanto a que en la vida interior de sus respectivas organizaciones se aplicarán normas de conviven- cia y participación democráticas. no tenga aplicación en la actividad interna de los partidos. Además de evitar los daños que de ahí pueden resultar para los procesos democráticos. de manera que se les sustituyó antes de que llegaran a estar vigentes. La erosión de la conciencia colectiva de respeto por la Constitución se ha acentuado en los últimos lustros por varias razones.

Llevar las decisiones de políticas públicas al nivel de disposiciones constitucionales ha generado la impresión creciente de que la Constitución es un instrumento al servicio del poder. Otro fenómeno que ha contribuido a la erosión de la concien- cia constitucional colectiva es la percepción generalizada de que muchas reformas han sido promovidas para transformar en norma suprema lo que no es más que una política gubernamental. . Finalmente. in- volucrar a la ciudadanía en la adopción de la norma. Una de las medidas que se deberán considerar para remediar esa situación es la inclusión del referéndum constitucional. con las ventajas consiguientes para que el conjunto de las reformas adop- tadas pueda convertirse en parte del patrimonio democrático de la nación. y no una garantía de libertad. Los tres aspectos mencionados se traducirán en una mayor adhesión colectiva a la carta suprema. inabordable por desconocido. Los individuos y la sociedad en su conjunto se han visto imposibilitados para cono- cer a fondo su Constitución. Esto ha hecho de la norma suprema algo distante. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 187 terizado por su casuismo. vale decir que es difícil que una persona que no sea un profesional del derecho tenga a la mano un ejemplar actualizado de la Constitución. lo que facilitará su me- jor conocimiento. Así sea anecdótico. ajeno a la vida colectiva cotidiana. la velocidad de cambio de la Constitución ha im- pedido la “ sedimentación” de las normas. que se harán económica y políticamente más costosas en tanto que para su adopción deba convocarse a la ciudadanía a votar. seguridad y justicia frente al poder. como instrumento que garantice tres cosas: dificultar las reformas. de suerte que más que disposiciones constitucionales parecen normas reglamentarias. y darle mayor estabilidad al texto constitucional.

El proceso de consolidación democrática no puede paralizarse sin consecuencias. uno de los problemas que habrá necesidad de resolver con mayor cuidado es que no se incluyan en la Constitución disposiciones que entre sí resulten disfuncionales. De entonces para acá largas décadas han . CONSIDERACIONES FINALES La reforma constitucional propuesta no excluye otras modi- ficaciones. en poco tiempo. la realidad se encarga de defraudar. Cuando se hace una reforma mayor a una Constitución es importante que se adopten todas las precauciones posibles para que los cambios introducidos sean congruentes entre sí. Hemos tenido avances democráticos. No se trata de sugerir que pueda haber normas en la Constitución a las que se pueda considerar inconstitucio- nales. Dejarlos en el punto en que se encuentran equivale a condenarlos a un deterioro paulatino que acabará derruyendo en poco tiempo lo que durante largas décadas se fue acumulando. No es excesivo afirmar que la disyuntiva de México consiste en avanzar hacia una reforma que consolide el Estado constitu- cional democrático. Ahora bien. mediante las reformas conducentes. si bien de manera más escueta. pero distan de estar consolidados. o iniciar el retroceso institucional por la erosión progresiva de la organi- zación y el funcionamiento del poder. sobre todo las conducentes a incluir los nuevos con- tenidos en materia social a que también se hizo referencia. Esto sería lo peor que podríamos hacerle a las legítimas esperanzas democrá- ticas de la sociedad mexicana. de lo que hay que estar conscientes es que ha sido fre- cuente en otros sistemas constitucionales incluir mecanismos o instituciones que recíprocamente se entorpecen y a veces hasta se nulifican. La marcha hacia la democracia se activó a partir del momento en que se confirió el voto a la mujer y se franqueó el ingreso de la opo- sición al Congreso. De otra manera lo único que se consigue es alentar expectativas que.188 DIEGO VALADÉS V.

¿proceden de la Constitución? La respuesta a estas preguntas es importante. En estas circuns- tancias vale la pena preguntar ¿está enferma la Constitución. los términos de la renovación. la tendencia agregativa ha variado en cuanto al rit- mo pero no en cuanto a la dirección. o dejar que el esfuerzo de quienes nos precedieron se esfume como una ilusión malo- grada. No le atri- buyamos lo que nos toca a los ciudadanos que por temor. todo se pierde sin ella. porque en nues- tras manos está que México figure entre los países que ostenten con orgullo una democracia avanzada. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 189 transcurrido. porque México vive mo- mentos de tensión. la validez y eficacia de todo el orden jurídico nacional. sino renovar o retroceder. forma parte de nuestra vida cotidiana. Detenerla es descarrilarla. o están enfermas ambas? Los males que a diario nos aquejan. la justicia individual y social. correremos el riesgo de intentar curar un cuerpo sano mientras dejamos que permanezca el mal en el do- liente. es verdad. De la Constitución dependen nuestra libertad. habrá que saber lo que en cada una debe ser aten- dido. La Constitución presenta. Por eso. porque de no saber bien a bien lo que nos pasa. En una sociedad todo se tiene cuando hay Constitución. en general. de desesperanza. problemas que es nece- sario resolver. No es hiperbólico decir que a la actual generación le corres- ponde una responsabilidad histórica mayúscula. por desconocimiento. por lenidad o por complicidad. No está demás recordar lo anterior. pero hay que saber precisar lo que concierne a la norma y lo que corresponde a quienes la aplican. Podemos discutir. el ejercicio del poder. en materia democrática la opción de México no es avan- zar o parar. la soberanía nacional y. La Constitución. y es lo que hemos hecho. Y si la afectación alcanza tanto a la Constitución cuanto a la sociedad. inclusive. por ende. está enferma la sociedad. pero no la renovación misma. nos conforma- .

de los recursos naturales y muchos asuntos más. que han resultado adversas a la democracia e incluso nuestra tradición histórica.190 DIEGO VALADÉS mos con un orden constitucional que no satisface las demandas de organización y funcionamiento del poder en nuestros días. o su es- tructura impide el cambio que exige la consolidación democrática de México? Sería muy extraño que la Constitución que nos ha servido para ascender los peldaños de la democracia hasta ahora reco- rridos. por ese solo hecho. Muchas reformas han sido innecesarias. del mar patrimonial. de la autonomía universitaria. sólo treinta y ocho permanecen sin tocar. Uno tendría que preguntarse por qué el texto que incorporó a las mujeres a la . De 1917 a la fecha se han hecho diversos esfuerzos por man- tener actualizada la Constitución. requerían de reformas constitucionales. sólo en veintisiete no ha sido reformada. sin duda. sea necesario sustituir la Constitución. ¿Es po- sible lograr estos objetivos con la actual Constitución. se convirtiera en un obstáculo para seguirnos desarrollando. de la vivienda. súbitamente dejara de ser útil y. aún más. de sus ciento treinta y seis artículos. otras han sido técnicamente de- ficientes y las hay. y esa sí es de fondo. del empleo. que su ejercicio se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos tengan la certidumbre de poderlo controlar. Su número es muy elevado. protección del ambiente. Para consolidar la democracia es necesario que el poder tenga una nueva fisonomía. El texto de Querétaro no podía preverlo todo. voto femenino. procedimientos electorales inobjetables. pero esto no quiere decir que no las podamos corregir ni que. Se trata de que en nuestro sistema constitucional no subsistan lagunas ni persistan inercias que alimenten el ejercicio autoritario del poder. de la salud. y la veneración por la obra del Constituyente tam- poco podía vedarnos la posibilidad de encauzar constitucional- mente las soluciones que México demandaba. De los ochenta y dos años que la Constitución tiene en vigor. Seguridad social. Hay otra cuestión. amplia- ción del sistema representativo.

sin matices. en tanto que intentar un cambio total de la Constitución sí puede ser un obstáculo para la nueva constitucionalidad. nos puede seguir sirviendo otros tantos. y varias cosas más. Por inverosímil que pueda parecer. que garantizó proce- dimientos electorales hoy confiables para todos. la Constitución no es un obstáculo para el cambio demo- crático. Esto se debe a que el nivel de tensión entre los agentes po- líticos asciende día con día. no es posible afirmar la inmutabilidad de un texto normativo. que dio garantías a los partidos políticos. que modificó la situación política del Distrito Federal. En esas circunstancias la mejor forma de dar un nuevo paso hacia la consolidación democrática es una reforma profunda de la Constitución que permita superar los titubeos y las tentaciones regresivas. . CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 191 ciudadanía. La nueva constitucionalidad así alcanzada podrá ofre- cer márgenes más seguros para evitar no sólo permanecer en la situación actual sino incluso para no retroceder. que franqueó las puertas del poder a la oposición. en este mo- mento. pero que simplemente están en receso. ¿Será posible que la Constitución. la exasperación a que llevan los problemas económicos que padece la sociedad. Desde luego no se trata de caer en un extremo con- servador. El país presenta una doble realidad: frente a la necesidad de un cambio democrático se advierte la presencia de argumentos que rechazan la democracia. que mecánicamente nos lleve a negar la posibilidad de un cambio total de Constitución por el sólo hecho de que si la actual nos ha servido muchos años. con vocación restauradora de estilos que suponemos en desuso. sumada a la desesperación que puede afectar a quienes teman verse desplazados del poder. pero lo que sí se puede asegurar es que. se haya convertido en un obstáculo para la transición? No lo creo. Comienza a prevalecer la lucha por el poder directo. de repente es insusceptible de servir a la nueva democracia que todos los mexicanos queremos. hasta ayer instrumento de progreso. En materia democrática el discurso político mexicano presenta pocas con- vergencias.

de suerte que se am- plíe la de quienes tienen menores posibilidades de excederse. Pero el poder también debe ser accesible. también son perceptibles las po- siciones del inmovilismo. ordenada y sistemática de las instituciones. El Estado constitucional democrático requiere transitar hacia una nueva etapa que garantice que el poder esté distribuido. que no puede ser desaprovechado. la limitación atiende a la permanencia en la titularidad de las funciones del poder. limitado y controlado. el control supone la posibilidad de verificar el acata- miento de las normas. pero es también un momento de ries- gos. con diversas modalidades. porque frente a quienes. Vivimos un momento excepcional. La pieza clave ha sido . La distribución significa adjudicar niveles razonables de facultades entre los órganos del poder. predecible y eficaz. re- gulado. por la actividad constante. la regulación consiste en que el poder se ajuste a un patrón de racionalidad según el cual sus titulares inspiren y merezcan confianza. predecible. y se reduzca la de quienes representan mayor riesgo para las libertades públicas. ni tan abundantes que re- sulten opresivas. propo- nemos cambios constitucionales. La nueva constitucionalidad basada en una reforma profunda de la Constitución sólo es posible merced a acuerdos serios y de fondo a los que difícilmente se podrían rehusar los principales agentes políticos.192 DIEGO VALADÉS nos podría acercar más de lo que suponemos a un proceso ad- verso a la todavía frágil democracia mexicana. para que ninguno las ten- ga tan escasas que advengan inútiles. como resultado de las libertades electorales. a riesgo de dejar ver ambiciones de poder más allá de lo razonable. y eficaz por el cum- plimiento de los programas y por la satisfacción de las expec- tativas sociales. y que sea accesible. Para alcanzar esos objetivos las sociedades modernas se han dado sistemas constitucionales adecuados. sin que la mayor duración de unos se tra- duzca en anquilosamiento ni la menor duración de otros en ines- tabilidad. de evaluar el cumplimiento de las obligaciones y de impedir el desbordamiento de las facultades.

que fijemos el texto constitucional no como un docu- . En el mundo se registran ejemplos que van desde la inutilidad de escribir en detalle la Constitución. La fluidez tiene numerosas ventajas. entre nosotros. La obra del constitucionalista mexicano está referida en buena medida a la historia o al derecho comparado. España o Alemania. Esto no significa que en México no contemos con una producción respetable. porque su contenido está fijado por la conducta histórica de una sociedad. como es el nuestro. En esta medida. Es un hecho que muy pocos mexicanos pueden disponer del texto actualizado de la Constitución. que poseen Constituciones recientes pero estables. La velocidad de obsolescencia de nuestra doctrina constitucional es muy poco estimulante. y sea cual fuere el signo que caracterice a nuestra futura cons- titucionalidad. pero quien se asome a revisar la producción doctrinaria de países como Francia. El proceso de cambios incesantes ha acabado por tener efectos no deseados. suprema. quien lo emprende corre el riesgo de tenerlo que rehacer tan pronto como termine la primera versión. y no una especie de reglamento siempre mu- table. encontrará que el volumen de nuestra producción no admite comparación. hasta el caso de tener que imprimirla en hojas sustituibles. y a los ar- tículos científicos. Italia. Pero la fluidez también tiene un signo negativo: dificulta y a veces hasta impide el desarrollo de un sentimiento de adhesión de la sociedad en general y de cada ciudadano en particular hacia su norma suprema. Uno de los efectos de ese incesante cambiar es que se ha dificultado contar con una doctrina constitucional de mayor am- plitud. Es necesario que elaboremos una nueva constitucionalidad que perdure. es prácticamente un instrumento de profesionales. como es el caso británico. Tenemos pocas obras de carácter general. Hacer un tratado lleva tiempo. entre ellas que elude el estancamiento. La Constitución. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 193 asegurar la estabilidad del orden normativo que garantice las li- bertades. será fundamental garantizar que la norma suprema sea eso.

se trata de un cambio exigido por la historia. El proceso preconstituyente que se plantea no tiene nada en común con el que se presentó en 1916-1917. Surgieron de procesos con- vulsivos para asegurar la estabilidad. al menos. La estabilidad no es. El mundo de nuestros días se ha caracterizado por una intensa actividad constituyente. la democra- tización de América Latina. únicamente por lo que al proceso de descolonización respecta. Recuérdese que el . Las tres grandes Constitucio- nes mexicanas. orientada en el sentido de hacer más es- table la norma constitucional. elaboradas en 1824. un objetivo. Que sirva de re- ferente a la acción cotidiana de los ciudadanos. 1857 y 1917. ahora nos encontramos en un proceso inédito entre nosotros: requerimos de una nueva cons- titucionalidad para evitar que la estabilidad se vea interrumpida. Nadie puede exigir derechos que no conoce ni hacer cumplir obligaciones fluctuantes. Este es un indicador que hay que ver con cuidado. de las que 79 han sido adoptadas a partir de 1990. En ninguna década previa se ha producido una actividad constituyente semejante. La nuestra es una de ellas.194 DIEGO VALADÉS mento inmutable pero sí. han sido pro- ducto de otras tantas revoluciones. Por eso hoy existen 194 Constituciones en vigor. después de la guerra mundial 118 países adquirieron su independencia en todos los continentes y que en numerosos países europeos se produjeron cambios de sistema político en la posguerra y con motivo de la desaparición de la Unión Soviética. es sólo un signo de que los objetivos del Estado constitucional democrático se están alcanzando. Eso explica que sólo 16 de las Constituciones en vigor sean anteriores a la segunda guerra mundial. Estas metas van más allá de un cambio im- puesto por la moda. No daré aquí los argumentos que me llevan a sostener la necesidad de su reforma profunda. la modernización parcial de Asia y algunas transformaciones en África. desde luego. porque varios factores se sumaron: la transición de los países socialistas. No debe olvidarse que. se tradujeron en nuevos textos constitucionales. duradero.

de 1679. la de Austria. la de Bélgica es un texto refundido de 1831. la Ley de Habeas Corpus. La edad de las Constituciones en nada afecta su utilidad: la de Finlandia es de 1919. como en 1830. precisamente por- que tomó como bandera restablecer la vigencia de la Constitu- ción de 1857. la Declaración de Derechos de 1689. ¿la culparemos otra vez de todos los males y reiniciaremos un proceso circular de inconformidad e irrita- ción? Los argumentos para sustituir la Constitución suelen ser tres: que está muy vieja. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 195 movimiento encabezado por Venustiano Carranza contra Victo- riano Huerta se denominó constitucionalista. Las hay más antiguas: la de Estados Unidos es de 1787. reformada varias veces entre 1863 y 1971. reformada en 1949. se trata de una frivolidad. y la Ley Orgánica del Parlamento de 1911. ¿qué resultará del proceso que hayamos hecho? ¿Absolveremos a la Constitución? O. de 1929. La Constitución francesa es de 1958. sobre todo: ¿qué ganaremos los mexicanos con volvernos a escindir? ¿Qué saldrá de una posible nueva Constitución? ¿Sólo por ser nueva será mejor? ¿Qué exactamente se quiere conseguir con otra Constitución que no sea posible reformando la que te- nemos? Pero si no llegamos a una nueva y finalmente nos que- damos con la actual. En cuanto a la vetustez. de todas maneras sigue invocándose la Carta Magna de 1215. . y son norma vigente la Ley de Petición de Derechos de 1628. Los planteamientos en que directamente se invitaba a la so- ciedad a formular una nueva Constitución eran habituales en la primera mitad del siglo XIX. y la de Dinamarca es una refundición cuyo original es de 1849. ¿Tiene ventajas volver a ese intenso pasado? ¿Cómo nos dividiremos ahora? ¿Qué tan profundas se- rán las fisuras que resulten? ¿Cuánto tiempo durarán sus efectos? Pero. y aunque Gran Bretaña no tiene Constitución escrita sino algunas leyes y muchas costumbres. eso no obstante mantiene en vigor la Declaración de Derechos de 1789. o en 1840. o en 1850. que no resuelve los problemas actuales. violada por el usurpador y homicida. que tiene muchos errores técnicos.

desde luego. Actualizar los consensos básicos es una tarea que debemos realizar. con el fin de mejorarla o modernizarla” . el sistema federal. sino con el sistema presidencial. la soberanía popular. ¿vale la pena? En tanto que las personas y las instituciones no sean afectadas. la refundición del texto podría ser más polémica que ventajosa. Si esto es así. tal vez las discrepancias no sean tantas.. el voto secreto. porque la Constitución no se le oculta a nadie. la proscripcion de latifundios. el derecho de huel- ga. la contratación colectiva. En este punto sí son válidas todas las posiciones. no de sustituir. ¿Son co- rregibles? Sí. contradicciones y hasta vicios gramaticales. lo son. Este. la reforma. ¿Se plantearía la sustitución de los consensos básicos que establecen el régimen republicano. No los han visto quienes no han querido. ¿Cuesta trabajo? Sí. en cambio. para sólo señalar algunos ejemplos? Desde luego es posible que con relación a cada uno de esos temas y de varios más habrá propuestas para hacer más eficaces las instituciones. mucho. Pero si se hace un listado de temas. el Estado laico. del municipio libre. aunque si el costo se traduce en división y antagonismo. es un tema que deberemos exa- minar con cuidado y sobre el cual ya se plantearon más arriba . Para depurar algunos de esos problemas existe un remedio que se llama “ refundición” . la educación gratuita. Sobre todo porque hasta ahora nadie ha di- cho cuál es el modelo que desea adoptar para remplazar al vigente. Refundir es simplemente “ dar nueva forma o dis- posición a una obra. de lo que se trata es de reformar. como las contradicciones.. El asunto latente de fondo no reside en divergencias insupe- rables relacionadas con los consensos básicos. duplicaciones. la Constitución los tiene. que no es lo mismo que reforma. El centro del problema está en saber si la carta de Querétaro es una norma para nuestro tiempo. en todos los casos es necesaria. sólo serían superables con reformas. Otros problemas. pero no implica poner en cuestión la Cons- titución completa. Limpiar de errores la Constitución resulta posible.196 DIEGO VALADÉS En cuanto a errores técnicos.

. de la sudafricana o de la rusa. y esto lo podemos lograr con reformas bien diseñadas. que nos den a todos márgenes de se- guridad y de confianza. pero no venimos de una dic- tadura como la franquista o la salazarista. Pero con presidencialismo o con parla- mentarismo lo que tendremos que hacer es adoptar instrumentos eficaces para el control del poder. Lo paradójico sería convertir un punto de convergencia política en el origen de otra divergencia histórica. En México vivimos el tránsito hacia una democracia competitiva de partidos y hacia un reequilibrio del poder. Modificar las relaciones entre los órganos del poder es un imperativo de la democracia. de la portuguesa. difícilmente la tendremos para identificar nuestro punto de destino. o de una dictadura del proletariado ni de un sistema discriminatorio como el apartheid. En México no estamos viviendo una transición al estilo de la es- pañola. Si perdemos la objetividad para reconocer nuestro punto de par- tida. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA 197 diversas correcciones.

se terminó de imprimir el 31 de octubre de 2000 en los talleres de Formación Gráfica. para las páginas interiores y cartulina couché de 162 kgs. editado por el Instituto de Investigaciones Ju- rídicas de la UNAM.Constitución y democracia. para los forros. . S.000 ejemplares. A. de C. En esta edición se usó papel cultural 57 x 87 de 37 kgs. V. consta de 1.