Architecture is Policy

— Politikwissenschaftliche Herleitung und Analyse eines Steuerungskonzeptes fur digitale Informations– und ¨ Kommunikationstechnologien am Fallbeispiel von Digital Rights Management Systemen

Inauguraldissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Sozialwissenschaft der Ruhr–Universit¨t Bochum a — Fakult¨t f¨ r Sozialwissenschaft — a u

vorgelegt von

Dirk G¨ nnewig M.A. u

aus Meppen Dortmund im Mai 2004

Creative Commons Deed

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Creative Commons

Namensnennung-NichtKommerziell-KeineBearbeitung 2.0 Deutschland Sie dürfen: den Inhalt vervielfältigen, verbreiten und öffentlich aufführen Zu den folgenden Bedingungen:

Namensnennung. Sie müssen den Namen des Autors/Rechtsinhabers nennen.

Keine kommerzielle Nutzung. Dieser Inhalt darf nicht für kommerzielle Zwecke verwendet werden.

Keine Bearbeitung. Der Inhalt darf nicht bearbeitet oder in anderer Weise verändert werden.

Im Falle einer Verbreitung müssen Sie anderen die Lizenzbedingungen, unter die dieser Inhalt fällt, mitteilen. Jede dieser Bedingungen kann nach schriftlicher Einwilligung des Rechtsinhabers aufgehoben werden.

Die gesetzlichen Schranken des Urheberrechts bleiben hiervon unberührt. Hier ist eine Zusammenfassung des Lizenzvertrags in allgemeinverständlicher Sprache. Haftungsausschluss

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Hier können Sie erfahren, wie Sie Ihren Inhalt unter Verwendung dieses Lizenzvertrags verbreiten können

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Namensnennung — Nicht-kommerziell — Keine Bearbeitung 2.0

CREATIVE COMMONS IST KEINE RECHTSANWALTSGESELLSCHAFT UND LEISTET KEINE RECHTSBERATUNG. DIE WEITERGABE DIESES LIZENZENTWURFES FÜHRT ZU KEINEM MANDATSVERHÄLTNIS. CREATIVE COMMONS ERBRINGT DIESE INFORMATIONEN OHNE GEWÄHR. CREATIVE COMMONS ÜBERNIMMT KEINE GEWÄHRLEISTUNG FÜR DIE GELIEFERTEN INFORMATIONEN UND SCHLIEßT DIE HAFTUNG FÜR SCHÄDEN AUS, DIE SICH AUS IHREM GEBRAUCH ERGEBEN.

Lizenzvertrag DAS URHEBERRECHTLICH GESCHÜTZTE WERK ODER DER SONSTIGE SCHUTZGEGENSTAND (WIE UNTEN BESCHRIEBEN) WIRD UNTER DEN BEDINGUNGEN DIESER CREATIVE COMMONS PUBLIC LICENSE („CCPL“ ODER „LIZENZVERTRAG“) ZUR VERFÜGUNG GESTELLT. DER SCHUTZGEGENSTAND IST DURCH DAS URHEBERRECHT UND/ODER EINSCHLÄGIGE GESETZE GESCHÜTZT. DURCH DIE AUSÜBUNG EINES DURCH DIESEN LIZENZVERTRAG GEWÄHRTEN RECHTS AN DEM SCHUTZGEGENSTAND ERKLÄREN SIE SICH MIT DEN LIZENZBEDINGUNGEN RECHTSVERBINDLICH EINVERSTANDEN. DER LIZENZGEBER RÄUMT IHNEN DIE HIER BESCHRIEBENEN RECHTE UNTER DER VORAUSSETZUNGEIN, DASS SIE SICH MIT DIESEN VERTRAGSBEDINGUNGEN EINVERSTANDEN ERKLÄREN. 1. Definitionen a. Unter einer „Bearbeitung“ wird eine Übersetzung oder andere Bearbeitung des Werkes verstanden, die Ihre persönliche geistige Schöpfung ist. Eine freie Benutzung des Werkes wird nicht als Bearbeitung angesehen. Unter den „Lizenzelementen“ werden die folgenden Lizenzcharakteristika verstanden, die vom Lizenzgeber ausgewählt und in der Bezeichnung der Lizenz genannt werden: „Namensnennung“, „Nicht-kommerziell“, „Weitergabe unter gleichen Bedingungen“. Unter dem „Lizenzgeber“ wird die natürliche oder juristische Person verstanden, die den Schutzgegenstand unter den Bedingungen dieser Lizenz anbietet. Unter einem „Sammelwerk“ wird eine Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen verstanden, die aufgrund der Auswahl oder Anordnung der Elemente eine persönliche geistige Schöpfung ist. Darunter fallen auch solche Sammelwerke, deren Elemente systematisch oder methodisch angeordnet und einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich sind (Datenbankwerke). Ein Sammelwerk wird im Zusammenhang mit dieser Lizenz nicht als Bearbeitung (wie oben

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beschrieben) angesehen. e. Mit „SIE“ und „Ihnen“ ist die natürliche oder juristische Person gemeint, die die durch diese Lizenz gewährten Nutzungsrechte ausübt und die zuvor die Bedingungen dieser Lizenz im Hinblick auf das Werk nicht verletzt hat, oder die die ausdrückliche Erlaubnis des Lizenzgebers erhalten hat, die durch diese Lizenz gewährten Nutzungsrechte trotz einer vorherigen Verletzung auszuüben. Unter dem „Schutzgegenstand“wird das Werk oder Sammelwerk oder das Schutzobjekt eines verwandten Schutzrechts, das Ihnen unter den Bedingungen dieser Lizenz angeboten wird, verstanden Unter dem „Urheber“ wird die natürliche Person verstanden, die das Werk geschaffen hat. Unter einem „verwandten Schutzrecht“ wird das Recht an einem anderen urheberrechtlichen Schutzgegenstand als einem Werk verstanden, zum Beispiel einer wissenschaftlichen Ausgabe, einem nachgelassenen Werk, einem Lichtbild, einer Datenbank, einem Tonträger, einer Funksendung, einem Laufbild oder einer Darbietung eines ausübenden Künstlers. Unter dem „Werk“ wird eine persönliche geistige Schöpfung verstanden, die Ihnen unter den Bedingungen dieser Lizenz angeboten wird.

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i.

2. Schranken des Urheberrechts. Diese Lizenz lässt sämtliche Befugnisse unberührt, die sich aus den Schranken des Urheberrechts,aus dem Erschöpfungsgrundsatz oder anderen Beschränkungen der Ausschließlichkeitsrechte des Rechtsinhabers ergeben. 3. Lizenzierung. Unter den Bedingungen dieses Lizenzvertrages räumt Ihnen der Lizenzgeber ein lizenzgebührenfreies, räumlich und zeitlich (für die Dauer des Urheberrechts oder verwandten Schutzrechts) unbeschränktes einfaches Nutzungsrecht ein, den Schutzgegenstand in der folgenden Art und Weise zu nutzen: a. den Schutzgegenstand in körperlicher Form zu verwerten, insbesondere zu vervielfältigen, zu verbreiten und auszustellen; den Schutzgegenstand in unkörperlicher Form öffentlich wiederzugeben, insbesondere vorzutragen, aufzuführen und vorzuführen, öffentlich zugänglich zu machen, zu senden, durch Bild- und Tonträger wiederzugeben sowie Funksendungen und öffentliche Zugänglichmachungen wiederzugeben; den Schutzgegenstand auf Bild- oder Tonträger aufzunehmen, Lichtbilder davon herzustellen, weiterzusenden und in dem in a. und b. genannten Umfang zu verwerten;

b.

c.

Die genannten Nutzungsrechte können für alle bekannten Nutzungsarten ausgeübt werden. Die genannten Nutzungsrechte beinhalten das Recht, solche Veränderungen an dem Werk vorzunehmen, die technisch erforderlich sind, um die Nutzungsrechte für alle Nutzungsarten wahrzunehmen. Insbesondere sind davon die Anpassung an andere Medien und auf andere Dateiformate umfasst. 4. Beschränkungen. Die Einräumung der Nutzungsrechte gemäß Ziffer 3 erfolgt ausdrücklich nur unter den folgenden Bedingungen: a. Sie dürfen den Schutzgegenstand ausschließlich unter den Bedingungen

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dieser Lizenz vervielfältigen, verbreiten oder öffentlich wiedergeben, und Sie müssen stets eine Kopie oder die vollständige Internetadresse in Form des Uniform-Resource-Identifier (URI) dieser Lizenz beifügen, wenn Sie den Schutzgegenstandvervielfältigen, verbreiten oder öffentlich wiedergeben. Sie dürfen keine Vertragsbedingungen anbieten oder fordern, die die Bedingungen dieser Lizenz oder die durch sie gewährten Rechte ändern oder beschränken. Sie dürfen den Schutzgegenstand nicht unterlizenzieren. Sie müssen alle Hinweise unverändert lassen, die auf diese Lizenz und den Haftungsausschluss hinweisen. Sie dürfen den Schutzgegenstand mit keinen technischen Schutzmaßnahmen versehen, die den Zugang oder den Gebrauch des Schutzgegenstandes in einer Weise kontrollieren, die mit den Bedingungen dieser Lizenz im Widerspruch stehen. Die genannten Beschränkungen gelten auch für den Fall, dass der Schutzgegenstand einen Bestandteil eines Sammelwerkes bildet; sie verlangen aber nicht, dass das Sammelwerk insgesamt zum Gegenstand dieser Lizenz gemacht wird. Wenn Sie ein Sammelwerk erstellen, müssen Sie - soweit dies praktikabel ist - auf die Mitteilung eines Lizenzgebers oder Urhebers hin aus dem Sammelwerk jeglichen Hinweis auf diesen Lizenzgeber oder diesen Urheber entfernen. Wenn Sie den Schutzgegenstand bearbeiten, müssen Sie - soweit dies praktikabel ist- auf die Aufforderung eines Rechtsinhabers hin von der Bearbeitung jeglichen Hinweis auf diesen Rechtsinhaber entfernen. b. Sie dürfen die in Ziffer 3 gewährten Nutzungsrechte in keiner Weise verwenden, die hauptsächlich auf einen geschäftlichen Vorteil oder eine vertraglich geschuldete geldwerte Vergütung abzielt oder darauf gerichtet ist. Erhalten Sie im Zusammenhang mit der Einräumung der Nutzungsrechte ebenfalls einen Schutzgegenstand, ohne dass eine vertragliche Verpflichtung hierzu besteht, so wird dies nicht als geschäftlicher Vorteil oder vertraglich geschuldete geldwerte Vergütung angesehen, wenn keine Zahlung oder geldwerte Vergütung in Verbindung mit dem Austausch der Schutzgegenstände geleistet wird (z.B. FileSharing). Wenn Sie den Schutzgegenstand oder ein Sammelwerk vervielfältigen, verbreiten oder öffentlich wiedergeben, müssen Sie alle Urhebervermerke für den Schutzgegenstand unverändert lassen und die Urheberschaft oder Rechtsinhaberschaft in einer der von Ihnen vorgenommenen Nutzung angemessenen Form anerkennen, indem Sie den Namen (oder das Pseudonym, falls ein solches verwendet wird) des Urhebers oder Rechteinhabers nennen, wenn dieser angegeben ist. Dies gilt auch für den Titel des Schutzgegenstandes, wenn dieser angeben ist, sowie - in einem vernünftigerweise durchführbaren Umfang - für die mit dem Schutzgegenstand zu verbindende Internetadresse in Form des UniformResource-Identifier (URI), wie sie der Lizenzgeber angegeben hat, sofern dies geschehen ist, es sei denn, diese Internetadresse verweist nicht auf den Urhebervermerk oder die Lizenzinformationen zu dem Schutzgegenstand. Ein solcher Hinweis kann in jeder angemessenen Weise erfolgen, wobei jedoch bei einer Datenbank oder einem Sammelwerk der Hinweis zumindest an gleicher Stelle und in ebenso auffälliger Weise zu erfolgen hat wie vergleichbare Hinweise auf andere Rechtsinhaber. Obwohl die gemäss Ziffer 3 gewährten Nutzungsrechte in umfassender Weise ausgeübt werden dürfen, findet diese Erlaubnis ihre gesetzliche Grenze in den Persönlichkeitsrechten der Urheber und ausübenden Künstler, deren berechtigte geistige und persönliche Interessen bzw. deren Ansehen oder Ruf nicht dadurch gefährdet werden dürfen, dass ein Schutzgegenstand über das gesetzlich zulässige Maß hinaus beeinträchtigt wird.

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5. Gewährleistung. Sofern dies von den Vertragsparteien nicht anderweitig schriftlich vereinbart,, bietet der Lizenzgeber keine Gewährleistung für die erteilten Rechte, außer für den Fall, dass Mängel arglistig verschwiegen wurden. Für Mängel anderer Art, insbesondere bei der mangelhaften Lieferung von Verkörperungen des Schutzgegenstandes, richtet sich die Gewährleistung nach der Regelung, die die Person, die Ihnen den Schutzgegenstand zur Verfügung stellt, mit Ihnen außerhalb dieser Lizenz vereinbart, oder - wenn eine solche Regelung nicht getroffen wurde - nach den gesetzlichen Vorschriften. 6. Haftung. Über die in Ziffer 5 genannte Gewährleistung hinaus haftet Ihnen der Lizenzgeber nur für Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit. 7. Vertragsende a. Dieser Lizenzvertrag und die durch ihn eingeräumten Nutzungsrechte enden automatisch bei jeder Verletzung der Vertragsbedingungen durch Sie. Für natürliche und juristische Personen, die von Ihnen eine Datenbank oder ein Sammelwerk unter diesen Lizenzbedingungen erhalten haben, gilt die Lizenz jedoch weiter, vorausgesetzt, diese natürlichen oder juristischen Personen erfüllen sämtliche Vertragsbedingungen. Die Ziffern 1, 2, 5, 6, 7 und 8 gelten bei einer Vertragsbeendigung fort. Unter den oben genannten Bedingungen erfolgt die Lizenz auf unbegrenzte Zeit (für die Dauer des Schutzrechts). Dennoch behält sich der Lizenzgeber das Recht vor, den Schutzgegenstand unter anderen Lizenzbedingungen zu nutzen oder die eigene Weitergabe des Schutzgegenstandes jederzeit zu beenden, vorausgesetzt, dass solche Handlungen nicht dem Widerruf dieser Lizenz dienen (oder jeder anderen Lizenzierung, die auf Grundlage dieser Lizenz erfolgt ist oder erfolgen muss) und diese Lizenz wirksam bleibt, bis Sie unter den oben genannten Voraussetzungen endet.

b.

8. Schlussbestimmungen a. Jedes Mal, wenn Sie den Schutzgegenstand vervielfältigen, verbreiten oder öffentlich wiedergeben, bietet der Lizenzgeber dem Erwerber eine Lizenz für den Schutzgegenstand unter denselben Vertragsbedingungen an, unter denen er Ihnen die Lizenz eingeräumt hat. Sollte eine Bestimmung dieses Lizenzvertrages unwirksam sein, so wird die Wirksamkeit der übrigen Lizenzbestimmungen dadurch nicht berührt, und an die Stelle der unwirksamen Bestimmung tritt eine Ersatzregelung, die dem mit der unwirksamen Bestimmung angestrebten Zweck am nächsten kommt. Nichts soll dahingehend ausgelegt werden, dass auf eine Bestimmung dieses Lizenzvertrages verzichtet oder einer Vertragsverletzung zugestimmt wird, so lange ein solcher Verzicht oder eine solche Zustimmung nicht schriftlich vorliegen und von der verzichtenden oder zustimmenden Vertragspartei unterschrieben sind Dieser Lizenzvertrag stellt die vollständige Vereinbarung zwischen den Vertragsparteien hinsichtlich des Schutzgegenstandes dar. Es gibt keine weiteren ergänzenden Vereinbarungen oder mündlichen Abreden im Hinblick auf den Schutzgegenstand. Der Lizenzgeber ist an keine zusätzlichen Abreden gebunden, die aus irgendeiner Absprache mit Ihnen entstehen könnten. Der Lizenzvertrag kann nicht ohne eine übereinstimmende schriftliche Vereinbarung zwischen dem Lizenzgeber und Ihnen abgeändert

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werden. e. Auf diesen Lizenzvertrag findet das Recht der Bundesrepublik Deutschland Anwendung.

CREATIVE COMMONS IST KEINE VERTRAGSPARTEI DIESES LIZENZVERTRAGES UND ÜBERNIMMT KEINERLEI GEWÄHRLEISTUNG FÜR DAS WERK. CREATIVE COMMONS IST IHNEN ODER DRITTEN GEGENÜBER NICHT HAFTBAR FÜR SCHÄDEN JEDWEDER ART. UNGEACHTET DER VORSTEHENDEN ZWEI (2) SÄTZE HAT CREATIVE COMMONS ALL RECHTE UND PFLICHTEN EINES LIZENSGEBERS, WENN SICH CREATIVE COMMONS AUSDRÜCKLICH ALS LIZENZGEBER BEZEICHNET. AUSSER FÜR DEN BESCHRÄNKTEN ZWECK EINES HINWEISES AN DIE ÖFFENTLICHKEIT, DASS DAS WERK UNTER DER CCPL LIZENSIERT WIRD, DARF KENIE VERTRAGSPARTEI DIE MARKE “CREATIVE COMMONS” ODER EINE ÄHNLICHE MARKE ODER DAS LOGO VON CREATIVE COMMONS OHNE VORHERIGE GENEHMIGUNG VON CREATIVE COMMONS NUTZEN. JEDE GESTATTETE NUTZUNG HAT IN ÜBREEINSTIMMUNG MIT DEN JEWEILS GÜLTIGEN NUTZUNGSBEDINGUNGEN FÜR MARKEN VON CREATIVE COMMONS ZU ERFOLGEN, WIE SIE AUF DER WEBSITE ODER IN ANDERER WEISE AUF ANFRAGE VON ZEIT ZU ZEIT ZUGÄNGLICH GEMACHT WERDEN. CREATIVE WERDEN. COMMONS KANN UNTER http://creativecommons.org KONTAKTIERT

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Where Do You Want to Go Today?

Meinen Eltern Gisela & Peter

INHALTSVERZEICHNIS

Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung 1.1 1.2 Problemstellung und Erkenntnisinteresse der Arbeit . . . . . . . . . Gang der Untersuchung und Eingrenzung . . . . . . . . . . . . . . . 1 4 7 11 19 22 23 29 32 34

2 Policy–Analyse als analytischer Bezugspunkt 3 Politische Steuerung — Grundlagen 3.1 Steuerungsstrategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 3.1.2 3.2 3.3 Hierarchische Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Markt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konventionelle Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenfassung: Politische Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Verhandlungssysteme und organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung . . . . . . . . . Vorteile und Ziele von Verhandlungssystemen . . . . . . . . . . . . . Nachteile und Probleme von Verhandlungssystemen . . . . . . . . . Rolle der staatlichen und der gesellschaftlichen Akteure in Verhandlungssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aushandlungsprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Interaktionsformen und Handlungsbedingungen in Verhandlungssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.1 4.6.2 4.6.3 4.6.4 Institutionelle Handlungsbedingungen . . . . . . . . . . . . . Interessenbezogene Handlungsbedingungen . . . . . . . . . .

35 48 54 58 64 68 73 81 88

Technologiebezogene Handlungsbedingungen . . . . . . . . . 101 Zusammenfassung: Handlungsbedingungen . . . . . . . . . . 115

5 Institutionelle Handlungsbedingungen des Politikfeldes Urheberrecht: rechtliche Strukturen 119 ¨ 5.1 Urheberrecht — Uberblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 5.2 5.3 5.4 Balance im Urheberrecht: Exklusivrecht und urheberrechtliche Schranken . . . . . . . . . . . . 125 Bedingungen des Urheberrechts im digitalen Bereich . . . . . . . . . 132 Internationale und supranationale Bez¨ ge des Urheberrechts . . . . . 135 u 5.4.1 5.4.2 5.5 5.6 Internationale Abkommen und internationaler Urheberrechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Urheberrechtliche Vorgaben der Europ¨ische Union . . . . . . 137 a

Die Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes . . . . . . . . . . . 139 Zusammenfassung: Rechtliche Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . 141

6 Institutionelle Handlungsbedingungen des Politikfeldes Urheberrecht: Politikfeldstruktur 6.1 6.2

143

Urheber und individuelle Leistungsschutzberechtigte . . . . . . . . . 144 Inhalteanbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 6.2.1 6.2.2 Inhalteanbieter — Text . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Inhalteanbieter — Musik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 i

INHALTSVERZEICHNIS 6.2.3 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 Inhalteanbieter — Film . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Ger¨teindustrie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 a Kommerzielle Nutzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Nicht–Kommerzielle Nutzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Endnutzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Verwertungsgesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Sonstige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

7 DRM–Systeme: Technische, rechtliche und wirtschaftliche Aspekte 7.1 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.1.4 7.1.5 7.1.6 7.1.7 7.1.8 7.1.9 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3

211

Technologische Komponenten in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . 216 Verschl¨ sselungsverfahren, Secure Containers und u Digitale Signaturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Metadaten, Identifier und Rights–Expression–Languages . . . 233 Digitale Wasserzeichen, Fingerabdr¨ cke und Traitor Tracing . 242 u Zugangsschutz und Identifikation von Nutzern . . . . . . . . 249 Trusted Computing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Elektronische Zahlungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 Datensicherheitsaspekte: Effektivit¨t des technischen Schutzes a geistiger G¨ ter durch DRM–Technologien . . . . . . . . . . . 265 u Standardisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Rights Locker Architekturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Schutz durch Nutzungsvertr¨ge . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 a Schutz durch Technologielizenzvertr¨ge a . . . . . . . . . . . . 282 Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen . . . . . . . . 283

Schutz durch rechtliche Komponenten in DRM–Systemen . . . . . . 276

7.2.4 Schutz vor technischen Schutzmaßnahmen . . . . . . . . . . . 288 ¨ Okonomische Komponenten in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . . 292 ¨ 7.3.1 Darknet — Okonomische Probleme der Verwertung . . . . . 296 7.3.2 7.3.3 Competing the Darknet — Erfolgsfaktoren . . . . . . . . . . 300 Gesch¨ftsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 a

7.4 7.5

Privatisierung des Rechts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

8 Interessenbezogene Handlungsbedingungen: Urheberrecht an digitalen Gutern und ¨ Einsatz von DRM–Systemen 8.1 8.2

323

Akteursinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 DRM und digitale Werke: Interessenkonflikte . . . . . . . . . . . . . 330 8.2.1 8.2.2 8.2.3 8.2.4 8.2.5 8.2.6 Zul¨ssigkeit von Schrankennutzungen . . . . . . . . . . . . . 331 a Individuelle vs. pauschale Verg¨ tungssysteme . . . . . . . . . 344 u Entwicklungsstand von DRM–Technologien . . . . . . . . . . 357 Privatsph¨re in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . 360 a Schutz vor Umgehung technischer Schutzmaßnahmen . . . . . 362 Die Novelle des Urheberrechtsgesetzes . . . . . . . . . . . . . 368 ii

8.3

Zusammenfassung: Interessenbezogene Handlungsbedingungen . . . . 372

INHALTSVERZEICHNIS 9 Diskussion des Steuerungskonzepts 9.1 9.1.1 9.1.2 9.1.3 9.1.4 9.1.5 9.2 9.3 381

Steuerung durch Code . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 Kernthese und Begriffsverst¨ndnis . . . . . . . . . . . . . . . 385 a Automatic Fair Use Functionality . . . . . . . . . . . . . . . . 388 Verh¨ltnis zwischen Code und Recht: Steuerung des Codes a von DRM–Systemen entsprechend gesetzlicher Vorgaben . . . 391 Vorteile der Steuerung durch den Code . . . . . . . . . . . . 403 Nachteile und Probleme der Steuerung durch den Code . . . 404 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

Trusted Third Party Infrastructure

Schrankennutzungsinfrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 421

10 Fazit

10.1 Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung in DRM–Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 10.1.1 Politikformulierungsprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426 10.1.2 Verhandlungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 10.1.3 Schrankennutzungsinfrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . 442 10.1.4 Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 10.1.5 Verwertungsgesellschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 10.1.6 Externe Einflussfaktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448 10.1.7 Abschließende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 10.2 R¨ ckwirkungen auf die politikwissenschaftliche u Steuerungsdebatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 11 Ausblick 12 Literatur–, Grafiken– und Tabellenverzeichnisse 465 467

12.1 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 12.2 Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 12.3 Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 12.4 Abk¨ rzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 u

iii

EINLEITUNG

1

Einleitung

Where Do You Want to Go Today?“ — Dieser Werbeslogan von Microsoft aus ” dem Jahr 1995 stellt das Individuum in den Vordergrund. Es wird gefragt, wie der Nutzer sein Computersystem nutzen m¨chte. Personel Empowerment“ suggeriert o ” dieser Begriff.1 Muss dieser Slogan heute ver¨ndert werden in Where Does Microsoft Want You to a ” Go Today?“ oder Where Does Hollywood Want You to Go Today?“ — Der Com” puter wandelt sich zunehmend vom Allzweck–Computer zum Medienausgabeger¨t: a Inhaber von Urheberrechten und verwandten Schutzrechten (Rechteinhaber) k¨no nen dank Digital Rights Management (DRM) Technologien weitreichend die Nutzungsbedingungen an digitalen Inhalten (eContent) — wie Filme, Musikst¨ cke und u Texte — festlegen und Missbauch verhindern. Vereinfacht ausgedr¨ ckt kann mit u DRM–Technologien vorgegeben werden, welcher Konsument welchen eContent mit welchem Endger¨t auf welche Weise und wie lange nutzen kann. Restriktionen bzgl. a der Nutzung von eContent k¨nnen im digitalen Bereich dank DRM–Technologien o feingradiger und umfassender als bisher im analogen Bereich durchgesetzt werden. In dieser Situation drohen die in den Schrankenbestimmungen des deutschen Urheberrechts ausgedr¨ ckten Interessen der Allgemeinheit desavouiert zu werden, indem u einseitig die Interessen der Rechteinhaber in den Vordergrund gestellt werden. Die Z¨une, die um geistiges Eigentum gezogen werden, sind deutlich h¨her, als jemals a o zuvor. Aus der Perspektive der Medienindustrie stellt sich das Internet scheinbar als Geld” druckmaschine“ dar: Neue Gesch¨ftsmodelle und damit h¨here Gewinne resultieren a o daraus, dass ein neuer Markt f¨ r urheberrechtlich gesch¨ tzte Inhalte erobert werden u u kann. Auf diesem Markt kann die Medienindustrie den Konsumenten ihre G¨ ter zu u niedrigen Transaktionskosten zum Kauf offerieren. Die Euphorie war besonders in Zeiten des so genannten Internet–Hypes“ enorm groß, als Venture Capitalists noch ” Milliarden in die Internet–Wirtschaft investierten. Doch statt als Gelddruckmaschine“ entpuppte sich das Internet als Kopierh¨lleno ” ” maschine“. Es ist Musik im Internet! — Jedoch deutlich mehr, als der Medienindustrie lieb sein d¨ rfte. Die M¨glichkeiten der Digitalisierung sind f¨ r die Rechteinhaber u o u ambivalent. Die Besonderheiten des Internet und der digitalen Technologien, ohne großen Aufwand originalgetreue Kopien herstellen und diese weltweit zu marginalen Kosten an einen großen Rezipientenkreis vertreiben zu k¨nnen, hat aus der Sicht der o Medienindustrie seine Sonnen–, aber auch seine Schattenseiten. Auf der einen Seite kann sie die neuen M¨glichkeiten des Internet nutzen und ihr geistiges Eigentum o via verschiedener Distributionskan¨le an Konsumenten vertreiben und damit neue a Einnahmen erschließen. Goldgr¨berstimmung macht sich daher zu Recht breit. a Doch wo Goldgr¨ber sind, da sind auch die Banditen meist nicht weit. Diese Vorteile a k¨nnen sich auch Freunde kostenlos konsumierbarer Medien zu Nutze machen. Ohne o großen Aufwand k¨nnen die Inhalte der Medienindustrie in illegale Tauschb¨rsen o o eingespeist werden, aus denen sie die Konsumenten kostenlos herunterladen k¨nnen, o ohne dass die Industrie daran verdient. Umsatzverluste in Milliardenh¨he beklagt o die Medienindustrie weltweit. Als Schwert Excalibur im Kampf gegen die Kopierh¨llenmaschine Internet“ handelt o ” die Medienindustrie die erw¨hnten DRM–Systeme. Sie sollen effektiv Nutzungsrea striktionen digitaler G¨ ter im Sinne der Gesch¨ftsmodelle der Medienunternehmen u a durchsetzen. Doch auch diese Technologien sind nur begrenzt sicher — auch sie k¨nnen unrechtm¨ßig umgangen werden. Mit Hilfe gesetzlicher Bestimmungen zum o a Verbot der Umgehung technischer Schutzmaßnahmen, wie DRM–Technologien, sollen entsprechende Handlungen strafbew¨hrt werden. Sie sollen da greifen, wo die a Technologie versagt.
1

Vgl. Shapiro (1999): 84.

1

EINLEITUNG Beg¨ nstigte von Schrankenbestimmungen, wie Wissenschaftler und Konsumenten, u schlagen allerdings Alarm: DRM k¨nne statt mit Digitalem Rechte–Management“ o ” auch mit Digitalem Restriktionen–Management“ ubersetzt werden, so ihre Bef¨ rchu ¨ ” tung — Nutzerrechte st¨ nden zur Disposition. Von diesen Rechten kann unter Umu st¨nden nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn die Nutzer unrechtm¨ßig handeln a a — in dem sie illegal technische Schutzmaßnahmen umgehen. Technisch nicht versierten Nutzern bleibt selbst diese aus rechtsstaatlicher Perspektive bedenkliche Option verschlossen. Diese Arbeit besch¨ftigt sich mit dem wenig beachteten Politikfeld Urheberrechtspoa litik. Hierbei interessiert ein Teilbereich, n¨mlich der des Urheberrechts im digitalen a Bereich, wobei die beteiligten Akteure mit technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Entwicklungen konfrontiert wurden. Im technischen Bereich f¨ hrte die Digitalisierung zun¨chst zu einem Kontrollverlust u a der Rechteinhaber uber ihr geistiges Eigentum. DRM–Systeme werden von ihnen als ¨ M¨glichkeit angesehen, die B¨ chse der Pandora wieder zu verschließen, die durch die o u Digitalisierung und das Aufkommen von Daten– und Kommunikationsnetzen ge¨ffo net wurde. Sie sollen digitale G¨ ter wirtschaftlich verwertbar machen und vor unu rechtm¨ßiger Nutzung sch¨ tzen. Die Rechteinhaber sehen den digitalen Bereich als a u wirtschaftliches Wachstumsfeld, das zus¨tzliche Gewinne verspricht. Mit der Novelle a des deutschen Urheberrechtsgesetzes (UrhG) in Folge einer Richtlinie der Europ¨ia schen Union zum Urheberrecht wurde der Versuch unternommen, mit Hilfe eines Rechtsrahmens unrechtm¨ßige Nutzung zu minimieren und neue Gesch¨ftsmodelle a a zu erm¨glichen. Die Novelle des UrhG nahmen beteiligte Akteure des Politikfeldes o zum Anlass, gegen¨ ber dem Gesetzgeber ihre Interessen vorzutragen und auf deren u Ber¨ cksichtigung zu dr¨ngen. u a DRM–Systeme sind in einem Schnittfeld von Technologie, Wirtschaft, Recht und Politik zu verorten. Dies erfordert interdisziplin¨res Arbeiten, um die Systeme ad¨quat a a erfassen zu k¨nnen. Ansonsten w¨ rden nur Teilaspekte zu Tage gef¨rdert werden, o u o ohne die tiefgreifenden Ver¨nderungen zu erfassen, die durch DRM–Systeme hervora gerufen werden.2 Auch wenn eine interdisziplin¨re Perspektive eingenommen wird, a besteht das Problem fort, dass die technische Entwicklung von DRM–Systemen bei weiterem nicht abgeschlossen ist, die wirtschaftlichen Gesch¨ftsmodelle zum Teil a noch im Grundsatz diskutiert werden und kaum Anwendung finden. Zudem sind die politischen Auseinandersetzungen und damit auch die rechtlichen Grundlagen immer noch im Fluss. Die Rechtslage wurde im September 2003 durch die Verabschiedung des novellierten deutschen UrhG zwar zun¨chst fixiert, allerdings mit dem Hinweis in der Bea gr¨ ndung des Gesetzestextes, dass die Neuregelung ohne die Umsetzungsfrist der u zugrundeliegenden Informationsrichtlinie der EU erneut auf den Pr¨ fstand gestellt u und mit den relevanten gesellschaftlichen Akteuren von Neuem er¨rtert werden soll. o Die Neuordnung des UrhG ist hierbei das Ziel, um es den Erfordernissen der Nutzung urheberrechtlich gesch¨ tzter Werke im digitalen Bereich anzupassen. u Somit sind s¨mtliche Aspekte von DRM–Systemen weiterhin zum Teil erheblichen a ¨ Anderungen unterworfen, was die Analyse deutlich erschwert. Auch die Absch¨tzung a der Auswirkungen der Technologie auf die Nutzung von geistigen G¨ tern in der u Gesellschaft und auf ihre Innovationsf¨higkeit sind noch weitestgehend unklar. a The potential of DRM to create a balanced and just information ecology are still ” largely unexplored. As all technology, DRM is malleable, and one should not miss the opportunity to engage in a value–centered design process that shapes DRM appropriately.“3 Diese Arbeit zielt darauf ab, die Prozesse zu analysieren und nach politischen L¨sungswegen f¨ r einige der politischen Probleme und Konflikte zu suchen. o u
2 3

Vgl. Bechtold (2002): 8. Ders. (2003): 653f.

2

EINLEITUNG Architecture is Policy“ — Im Zentrum des Interesses steht die Betrachtung der ” Steuerungsstrategie, dass bisher durch das Recht wahrgenommene Aufgaben k¨ nfu tig durch die IuK–Technologie selbst wahrgenommen werden. Durch die Konfiguration des technischen Systems sollen Steuerungsziele erreicht werden. Zugleich ist die Technologie selbst Gegenstand der Steuerung. Besonders schwierig stellt sich die Situation f¨ r den Gesetzgeber dar, die Nutzung u von urheberrechtlich gesch¨ tztem eContent effektiv zu steuern. Erlaubt er den Rechu teinhabern ihre Interessen durch DRM–Systeme zu weitreichend durchzusetzen, so droht dies die Interessen der Allgemeinheit zu verletzen. Erlaubt er den Nutzern die Schutzmaßnahmen in bestimmten Ausnahmef¨llen entsprechend der urheberrechtlia chen Schranken zu durchbrechen, so gef¨hrdet er damit den optimalen Schutz des a eContent. Er muss einen Steuerungsansatz finden, der zugleich h¨chst unterschiedo lichen Interessen, einer komplexen Rechtsmaterie, einer komplexen Technologie mit kurzen Innovationszyklen und wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftspolitischen Anforderungen gerecht wird — und dies in einem rechtspolitisch verminten“ ” Gebiet.

3

Problemstellung und Erkenntnisinteresse

EINLEITUNG

1.1

Problemstellung und Erkenntnisinteresse der Arbeit
Before attemting to answer a question, it is sometimes worthwhile ” to ask whether the question needs an answer in the first place.“ 4

Der kurze Problemaufriss zeigte eines besonders deutlich: Es liegen in Bezug auf die Distribution und Nutzung von eContent und der Anwendung von DRM–Systemen deutliche Interessenkonflikte im Politikfeld Urheberrecht vor. Eine Untersuchung dieser Konflikte und die darauf aufbauende Erarbeitung eines Steuerungskonzepts ist der zentrale Gegenstand dieser Arbeit. Bisherige Steuerungsans¨tze ber¨ cksicha u tigen die im deutschen Politikfeld Urheberrecht bislang vorliegende und etablierte Interessenbalance nicht ad¨quat. Gem¨ß dieser Interessenbalance sollen einerseits a a die Interessen der Urheber und der Leistungsschutzberechtigten an der Auswertbarkeit ihrer geistigen Sch¨pfungen gewahrt werden und andererseits gleichzeitig die o optimale Nutzbarkeit dieser Sch¨pfungen durch die Allgemeinheit garantiert wero den. Dahinter steht jeweils das zentrale staatliche Ziel, geistige Innovationen und Neusch¨pfungen zu f¨rdern.5 o o Es werden in dieser Arbeit zwei Typen interessierender Fragen unterschieden: Policy– bezogene Fragen FP , die sich auf das Fallbeispiel beziehen, und Theorie–bezogene Fragen FT , die politikwissenschaftliche Konzepte und Theorien zum Gegenstand haben. Die zentrale policy–bezogene Frage lautet: FP 1 Welche Anforderungen stellen relevante Akteure des deutschen Politikfeldes Urheberrecht an den Einsatz von DRM–Systemen zur Distribution und Nutzung von urheberrechtlich gesch¨ tztem eContent und u wie k¨nnen deren konfligierenden Interessen durch ein Steuerungskonzept o m¨glichst weitreichend vers¨hnt werden? o o Im Mittelpunkt des politikwissenschaftlichen Interesses steht die Frage: FT 1 Wie k¨nnen Anwendungen der digitalen, potentiell internationalen o IuK–Netze durch die Kombination rechtlicher und technologiebezogener Steuerungsinstrumente zuverl¨ssig gesteuert werden, um nationale polia tische Zielvorgaben zu realisieren? Die vorliegende Arbeit befasst sich mit den Politikformulierungsprozessen im Rahmen der Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes der Jahre 2002 und 2003 als Anpassung an die Herausforderungen des digitalen Zeitalters entsprechend der Vorgaben der Informationsrichtlinie der Europ¨ischen Union (EU–Info–RL).6 Schwera punkt der Betrachtung ist der Einsatz von technischen Schutzmaßnahmen — insbesondere von DRM–Systemen — zur Distribution und Nutzung von urheberrechtlich gesch¨ tztem eContent. u Mehrere Fragen schließen sich an die zentrale policy–bezogene Frage an: FP 2 Welche politischen Konflikte existieren? FP 3 Welche Akteure sind relevant? FP 4 Welche Interessen vertreten die Akteure? FP 5 Welche Staat–Verb¨nde–Beziehungen liegen vor? a
4

Cheng, Rambhia (2003): 162. Vgl. Kap. 5.2. 6 Vgl. EU–Info–RL.
5

4

Problemstellung und Erkenntnisinteresse

EINLEITUNG

Im Mittelpunkt der Interessenanalyse in Kapitel 8 und des in Kapitel 9 vorgeschlagenen Steuerungskonzepts stehen die urheberrechtlichen Schrankenbestimmungen, die unter bestimmten Bedingungen eine vom Rechteinhaber zustimmungsfreie Nutzung erlauben. Dazu soll zun¨chst anhand der Analyse der Interessen der beteiligten Aka teure und des Gesetzgebungsverfahrens ermittelt werden, ob sie und vor allem die politischen Akteure weiterhin an diesen Ausnahmen vom Exklusivrecht der Rechteinhaber festhalten. Darauf aufbauend wird nach einem Steuerungskonzept gesucht, das diese Schrankenbestimmungen und vor allem die skizzierte Interessenanalyse auch im digitalen Zeitalter garantiert. Bisherige Steuerungsans¨tze lassen genau dies vera missen und sorgen de facto f¨ r eine Aushebelung zahlreicher Schranken im digitalen u Bereich — und das im Gegensatz zum analogen. Es werden in dieser Arbeit die relevanten Akteure des Politikfeldes (Kap. 6) sowie die Gegenst¨nde der Konflikte benannt und analysiert (Kap. 8). Davon ausgehend a sollen alternative M¨glichkeiten zur Steuerung der zuvor identifizierten politischen o Herausforderungen untersucht werden. Steuerungsprozesse wurden bereits in zahlreichen Politikfeldern aus policy–analytischer und institutionen– sowie steuerungstheoretischer Sicht untersucht, nicht aber im Bereich des digitalen Urheberrechts. Von der Analyse der policy–bezogenen Fragestellungen dieser Arbeit kann jedoch eine Erweiterung steuerungstheoretischer Ans¨tze resultieren, wie im digitalen Bereich eine effektive Steuerung m¨glich sein kann. a o Hierbei wird vor allem das Steuerungspotential gesellschaftlicher Akteure im Rahmen prozeduraler Steuerung7 durch den Staat untersucht, sowie die Frage, inwieweit die Digitaltechnologie selber ein effektives Steuerungsinstrument sein kann. In diesem Zusammenhang wird bezogen auf das Fallbeispiel mehreren Fragen nachgegangen: FP 6 Welche konkreten Maßnahmen von Steuerungsinterventionen sind angemessen? FP 7 Welchen Beitrag k¨nnen gesellschaftliche Akteure an der Steuerung o der Policy–Herausforderungen leisten? FP 8 Wie k¨nnen die Steuerungsleistungen der gesellschaftlichen Akteure o durch den Staat prozedural gesteuert werden? Das im Ergebnis dieser Arbeit vorgeschlagene Steuerungsmodell soll in der Praxis anwendbar, oder zumindest anschlussf¨hig sein. a Aus politikwissenschaftlicher Sicht interessiert dabei die Frage: a FT 2 Welche Qualit¨t weist die Informations– und Kommunikationstechnologie als Steuerungsinstrument auf? FT 3 Wie muss dieses Steuerungsinstrument gestaltet und institutionell eingebunden werden, damit politische Zielvorgaben zuverl¨ssig realisiert a werden k¨nnen? o Die policy–bezogenen Fragen werden basierend auf politikwissenschaftlichen Ans¨ta zen, Theorien und Methoden erarbeitet. Wie in den Kapiteln erl¨utert wird, rekura riert diese Arbeit auf steuerungs– und institutionentheoretischen Ans¨tzen. a Weitere theoriebezogene Fragen lauten: FT 4 Existieren neue Steuerungsformen von IuK–Technologien am Beispiel der DRM–Systeme? FT 5 Beeinflussen Steuerungsinterventionen den gesellschaftlichen Umgang mit digitalen geistigen, urheberrechtlich gesch¨ tzten G¨ tern?8 u u
Vgl. zur prozeduralen Steuerung Kap. 4.5 auf Seite 86. Neben urheberrechtlich gesch¨ tzten, existieren in Datennetzen, wie dem Internet, auch andere u geistige G¨ ter, (Vgl. Kap. 5.1.) die jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit sind. u
8 7

5

Problemstellung und Erkenntnisinteresse

EINLEITUNG

Es wird in diesem Zusammenhang das vornehmlich im US–amerikanischen Internet– Recht diskutierte Konzept der Steuerung durch den Code aus politikwissenschaftlicher, steuerungs– und institutionentheoretischer Sicht am Fallbeispiel diskutiert. Im Fazit in Kapitel 10.1 wird ein Steuerungskonzept f¨ r das Fallbeispiel dargeu stellt und diskutiert. Darauf aufbauend wird in Kapitel 10.2 vom Fallbeispiel abstrahiert und der Ansatz allgemeiner als Steuerungskonzept f¨ r IuK–Technologien u und –Anwendungen er¨rtert. o Die Policy Analyse (PA) weist eine starke Anwendungsorientierung auf, indem sie als wesentlichen Forschungsgegenstand die Suche nach Probleml¨sungsm¨glichkeio o ten hat.9 So ist f¨ r die PA charakteristisch, dass theoretische Modelle nicht abstrakt u entwickelt werden, sondern stets von einem konkreten empirischen Problem und Anwendungsfeld ausgegangen wird (Praxisorientierung). 10 Dieser Orientierung folgt auch die vorliegende Arbeit. Ausgehend von der empirischen Fragestellung des Fallbeispiels, das mit bisherigen Steuerungsmodellen unzureichend beantwortet werden kann, soll der spezifische Ertrag der in dieser Arbeit untersuchten neuen Steuerungsperspektive verdeutlicht werden. Ein Vorwurf, mit dem die PA regelm¨ßig konfrontiert wird ist, dass sie keine spea zielle Methode oder Arbeitsweise vorsieht, sondern dass der Forscher opportun erscheinende Methoden nutzt.11 Dem kann jedoch entgegen gehalten werden, dass sich die Policy–Analyse (PA) den vielf¨ltigen Methoden der empirischen Sozialfora schung bedient.12 F¨ r die Analyse sollen in dieser Arbeit mehrere Ans¨tze und heuu a ristische Modelle verkn¨ pft werden: Politikfeldanalyse, Interessendefinitionsprozessu analyse, Verhandlungssysteme, Neo–Korporatismus und akteurszentrierter Institutionalismus (AZI13 ). Insbesondere der AZI liefert als heuristisches Modell wichtige Impulse f¨ r die Untersuchung, da er Hilfestellungen offeriert, Verhandlungssysteme u zwischen gesellschaftlichen Akteuren oder zwischen gesellschaftlichen und staatlichen Akteuren sowie die prozedurale Steuerung durch staatliche Akteure zu analysieren. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang f¨ r diese Arbeit auch die Ber¨ cksichtigung u u von Theorien von Verhandlungssystemen.

Vgl. Saretzki (2003): 391. Vgl. Bandelow (1999): 15. 11 Vgl. Schubert (1991): 41. 12 Vgl. id. 43 . 13 Mayntz und Scharpf verwenden diese Abk¨ rzung nicht. Dennoch erscheint sie zur sprachlichen u Vereinfachung als angemessen, denn der Begriff wird im folgenden h¨ufig gebraucht. a
10

9

6

Gang der Untersuchung

EINLEITUNG

1.2

Gang der Untersuchung und Eingrenzung

Warum muss diese Arbeit derart umfangreich sein? — Sicherlich stellt sich der Leser diese Frage angesichts der insgesamt 546 Seiten. Dies l¨sst sich leicht begr¨ nden. Das a u Ziel der Arbeit ist es, ein Steuerungskonzept f¨ r den Einsatz von DRM–Systemen u und der Nutzung urheberrechtlich gesch¨ tzten eContents zu erarbeiten — zahlreiu che interdependente politik–, ingenieur–, rechts– und wirtschaftswissenschaftliche Aspekte sind hierbei relevant.14 Nur durch ihre Ber¨ cksichtigung l¨sst sich der Steueu a rungsgegenstand in seinem Kontext begreifen und entwickeln. Daher ist dies eine interdisziplin¨re Arbeit, deren inhaltlicher Schwerpunkt in der Politikwissenschaft a zu verorten ist.
2 4 3 10 11 6

7

9

5

8

Abbildung 1: Aufbau der Arbeit Die Grafik zeigt die Verkn¨ pfungen zwischen den Kapiteln auf. Zun¨chst ist es eru a forderlich, die politikwissenschaftlichen Grundlagen des Steuerungskonzepts zu erarbeiten. Nach einer kurzen Darstellung des policy–analytischen Instrumentariums als analytischen Bezugspunkt (Kap. 2) folgt die Einf¨ hrung in die Steuerungsdebatte u der Politikwissenschaft (Kap. 3). Darauf baut das Kapitel 4 auf, in dem Verhandlungssysteme als Steuerungsinstrument herausgegriffen und diskutiert werden. Nachdem damit die theoretischen Grundlagen erarbeitet wurden, folgt mit den Kapiteln 5 bis 8 die Darstellung und Analyse der Parameter des Steuerungskonzepts anhand des Fallbeispiels. Dies sind: 1. die rechtliche Struktur (Kap. 5), 2. die Politikfeldstruktur (Kap. 6), 3. der Steuerungsgegenstand DRM–Systeme“ (Kap. 7) und ” 4. die Interessen relevanter Akteure (Kap. 8). zu 1.) Mit DRM–Systemen werden digitale urheberrechtlich gesch¨ tzte Inhalte (eConu tent) verarbeitet. Das deutsche Urheberrechtsgesetz (UrhG) gibt die Handlungsspielr¨ume und –restriktionen f¨ r die Beteiligten vor. Ein Steuerungskonzept kommt daa u her nicht umher, die gesetzlichen Regelungen zu ber¨ cksichtigen. Die Darstellung u basiert auf der geltenden Rechtslage gem¨ß dem am 13. September 2003 in Kraft a getretenden UrhG. Die in Kapitel 8 analysierten Akteursinteressen beziehen sich auf das Gesetzgebungsverfahren, das im UrhG vom 13. September 2003 m¨ ndete. u zu 2 und 4.) Wesentlichen Einfluss auf das UrhG uben die beteiligten Akteure des ¨ Politikfeldes aus, wie die politikwissenschaftlichen Grundlagenkapitel 2 bis 4 zeigen werden. Das staatliche Handeln wird nicht mehr, wie in fr¨ heren politikwissenu schaftlichen Ans¨tzen, als monolithisch verstanden. Statt dessen beteiligt der Staat a bestimmte relevante Akteure des Politikfeldes an der politischen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung,15 die im Rahmen der Politikimplementation wichtig sind. Die Ber¨ cksichtigung ihrer Interessen ist daher unerl¨sslich, um ein zukunftsorienu a tiertes Steuerungskonzept auf seine Praxistauglichkeit hin untersuchen zu k¨nnen. o Es stellt sich die Frage nach den Interessen und Anforderungen der gesellschaftlichen Akteure an den Steuerungsgegenstand, die in Kapitel 8 analysiert werden.
14 15

Vgl. Kap. 1.1. Vgl. Kap. 4.

7

Gang der Untersuchung

EINLEITUNG

Um die Stellung und den Einfluss dieser Akteure im Politikfeld besser absch¨tza ten zu k¨nnen, werden sie und die Politikfeldstruktur in Kapitel 6 kurz dargestellt. o Dabei werden auch die internen Entscheidungsprozesse und die Mitgliederstruktur der Akteure ber¨ cksichtigt, um ihre Positionierung in den interessenpolitischen Entu scheidungsprozessen besser verstehen zu k¨nnen. o Bei der Analyse der Akteursinteressen wurde bewusst auf Interviews verzichtet. Von der Erhebung eigener quantitativer Daten wird in der vorliegenden Arbeit Abstand genommen, da dies den Rahmen sprengen w¨ rde. In diesem Fall w¨re die Arbeit u a deutlich umfangreicher als 546 Seiten geworden. Die Policy–Analyse rechtfertigt die qualitative Dokumentenanalyse als zul¨ssige Methode f¨ r Forschungsarbeiten, a u die nicht auf die (meist kostspieligen) Instrumente der Umfrageforschung oder der quantitativen Inhaltsanalyse zur¨ ckgreifen k¨nnen oder wollen.16 u o Auf eigene Interviews wurde aus mehreren Gr¨ nden verzichtet. Zun¨chst einmal ist u a die Materiallage mit zahlreichen schriftlichen Stellungnahmen, Pressemitteilungen der Akteure sowie die Presseberichterstattung ¨ußerst umfangreich und gut. Diese a Arbeit entstand parallel zu den interessenpolitischen Auseinandersetzungen, weshalb der Materialzugang ¨ußerst gut m¨glich war. Bei mehreren Anh¨rungen und a o o Konferenzen hatte der Autor dieser Arbeit w¨hrend des ber¨ cksichtigten Gesetzgea u bungsverfahrens die Gelegenheit, m¨ ndliche Stellungnahmen der Verbandsvertreter u zu h¨ren, die denen der schriftlichen Stellungnahmen inhaltlich entsprachen. o Des Weiteren ist anzumerken, dass bei den ber¨ cksichtigten Akteuren deren Spitu zenvertreter die Interessen artikuliert haben. Sie w¨ren die Ansprechpartner f¨ r die a u Interviews gewesen. Diese Personen sind Profis, die wahrscheinlich hinsichtlich der interessenpolitischen Positionierung ihre sonstigen schriftlichen und m¨ ndlichen Stelu lungnahmen wiederholt h¨tten. Ein zus¨tzlicher Erkenntnisgewinn h¨tten Interviews a a a nicht versprochen, zumal die Interessen mit den schriftlichen Stellungnahmen 17 au¨ ßerst pr¨zise formuliert wurden, wie Kapitel 8 zeigt. a Ein weiterer Grund zum Absehen von einer Befragung der Akteursvertreter ist, dass die Interessen der Akteure einer neben vielen Parametern des Steuerungskonzepts sind, welches im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses dieser Arbeit steht. Das in Kapitel 9 diskutierte Steuerungskonzept hat gerade zum Ziel, einen flexiblen Rahmen zu bieten, um auf sich ¨ndernde Bedingungen — auch hinsichtlich politischer a Vorgaben — schnell und effektiv reagieren zu k¨nnen. o ¨ Ohnehin ist die Datenerhebung problematisch. Uber Interviews kann versucht werden, an die empirischen Daten der informellen Verhandlungen heran zu gelangen. Dieses Vorgehen kann allerdings an der Bereitschaft der beteiligten individuellen oder komplexen Akteure scheitern. Zudem beinhaltet dieses Vorgehen die Gefahr, Falschaussagen, Besch¨nigung oder Verdrehungen der Wirklichkeit“ zum Opfer zu o ” fallen. Die Bereitschaft der beteiligten individuellen oder komplexen Akteure kann auch darunter leiden, dass diese zuk¨ nftige Verhandlungen nicht durch ihre Aussau ” ¨ ge“ in Interviews belasten wollen. Außerungen einiger Mitglieder dieser informellen Runden in der Presse rechtfertigen diese Skepsis. Sie k¨nnen Teil interessenpolitio scher Strategien sein. Eine wesentliche in dieser Arbeit eingesetzte Methode ist somit die der Dokumentenanalyse. So werden Texte aller Art ber¨ cksichtigt. Sowohl Prim¨r– als auch Seu a kund¨rliteratur ist dabei relevant. Das Literaturverzeichnis dieser Arbeit zeigt, dass a zahlreiche schriftliche Stellungnahmen der Akteure des Politikfeldes ber¨ cksichtigt u wurden. Sie werden in Kapitel 8 hinsichtlich der Akteursinteressen ausgewertet. Die ¨ Stellungnahmen sind detailliert und geben einen guten Uberblick uber die im Po¨ litikfeld aktiven Akteure und deren Interessen. Ein Vorteil dieser Form der Dokumentenanalyse ist, dass die Interessen des kooperativen Akteurs untersucht werden
Vgl. Bandelow (1999): 18f; Schubert (1991): 44. Die Akteure stellten die Stellungnahmen auf ihren Webseiten zum Download bereit oder stellten sie dem Autor dieser Arbeit zur Verf¨ gung. u
17 16

8

Gang der Untersuchung

EINLEITUNG

und nicht die Gefahr der Verf¨lschung gegeben ist, die sich in Interviews mit ina dividuellen Vertretern des kooperativen Akteurs ergeben kann, der die Interessen nicht g¨nzlich losgel¨st von seiner eigenen Perspektive wiedergeben kann. Durch a o den Policy–Forscher werden die Ergebnisse zudem nicht durch die Auswahl der Interviewfragen verf¨lscht. a Die Dokumentenanalyse erfolgt in Form einer Diskursanalyse. Der Analyseleitfaden der Dokumentenanalyse waren die in Kapitel 1.1 genannten Fragen. Aufbauend auf den Stellungnahmen werden in Kapitel 8 in einem ersten Analyseschritt die Konfliktfelder identifiziert. Bei diesem ersten Arbeitsdurchgang werden die auszuwertenden schriftlichen Stellungnahmen im Zusammenhang der zentralen Fragestellung der vorliegenden Arbeit betrachtet und Kategorien im Sinne von Konfliktfeldern entwickelt.18 In einem zweiten Analyseschritt bzw. Arbeitsdurchgang durch die Stellungnahmen werden die Akteursinteressen in Bezug auf diese Kategorien bzw. Konfliktfelder analysiert. In diesem zweiten Schritt erfolgt die systematische, hermeneutische Inhaltsanalyse.19 F¨ r die Beurteilung der M¨glichkeit zur politischen Steuerung des Sachverhalts bzw. u o der politischen Herausforderungen im Fallbeispiel ist auch die juristische Methode relevant, da die Rechtslage hierzu zu kl¨ren ist. Auf die geltende und die zuk¨ nftige a u Rechtslage beziehen sich die Interessen der Akteure des Politikfeldes. Dies ist im Fallbeispiel insbesondere deshalb gegeben, weil im Erhebungszeitraum das Urheberrechtsgesetz novelliert wurde. In den Kapiteln 5 und 7.2 wird eine entsprechende Analyse der Rechtslage entsprechend der juristischen Methode vorgenommen. 20 Weitere methodische Aspekte werden ausf¨ hrlich in Kapitel 4 zum Akteurszentrieru ten Institutionalismus behandelt, der im Falle dieser Arbeit forschungsleitend ist. Die Ber¨ cksichtigung der Interessen in der in dieser Arbeit gew¨hlten Form dient u a dazu, wesentliche Vorgaben f¨ r das Steuerungsmodell zu ber¨ cksichtigen und zu eru u mitteln, welchen Grad an Flexibilit¨t das Konzept hinsichtlich der Anpassung an a politische Vorgaben besitzen sollte. F¨ r Aspekte, bei denen unter den relevanten u staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren Konsens besteht, ist eine solche Flexibilit¨t nicht erforderlich. a W¨ rde das in dieser Studie erarbeitete Steuerungskonzept von den Akteuren diskuu tiert werden, so w¨ rden deren Interessen im Prozess der politischen Auseinanderu setzung ohnehin zu einem bestimmten Grad modifiziert, was deren Absch¨tzung ex a 21 Es geht in dieser Arbeit eher darum zu zeigen, welche Anforderunante erschwert. gen die Akteure an den Einsatz von DRM–Systemen zur Distribution von eContent stellen und diese m¨glichst ad¨quat im Steuerungskonzept flexibel zu ber¨ cksichtio a u gen. zu 3.) DRM–Systeme sind komplex. In ihnen sind vor allem technologische und rechtliche Bestandteile interdependent und sie entfalten in ihrem Zusammenspiel ein relativ hohes Schutzniveau f¨ r eContent. Des Weiteren sind wirtschaftliche Kompou nenten wesentlich, weshalb deren Betrachtung von großer Bedeutung ist. Die Darstellung wirtschaftlicher Aspekte dient dazu, zu verstehen, wie mit urheberrechtlich gesch¨ tztem eContent im Internet seitens der Marktteilnehmer umgegangen wird. u Auf der Basis dieser Parameter wird in Kapitel 9 das Steuerungskonzept erarbeitet und diskutiert.22 Es soll sowohl die geltende Rechtslage, als auch die Interessen der relevanten Akteure als wesentliche Einflussgr¨ßen auf die Gesetzeslage ber¨ cksichtio u gen. Wesentlich f¨ r das Steuerungskonzept ist der Steuerungsgegenstand, den es in u
Vgl. zur Dokumentenanalyse auch Patzelt (2001): 149–154. Vgl. zur hermeneutischen Methode id. 141–169. 20 Vgl. zur juristischen Methode id. 169f. 21 Vgl. Kap. 4.5. 22 In den Kapiteln zu den Parametern wird die Relevanz der behandelten Aspekte genauer dargestellt.
19 18

9

Gang der Untersuchung

EINLEITUNG

seiner Vielschichtigkeit ad¨quat zu erfassen gilt. Im Steuerungskonzept werden gea setzliche Bestimmungen mit rechtlichen und technologischen Steuerungsinstrumenten kombiniert. Eine wesentliche Rolle spielt dabei auch ein Verhandlungssystem, dessen Struktur vor dem Hintergrund der Ausf¨ hrungen zur den politikwissenschaftu lichen Theorien und Modellen der Verhandlungssysteme, der Politikfeldstruktur und den Interessen der beteiligten Akteure erl¨utert wird. a Im Fazit (Kap. 10) werden die Arbeitsergebnisse zusammengef¨ hrt. Insbesondere u interessieren hierbei R¨ ckwirkungen des diskutierten Steuerungsansatzes auf die u Steuerungsdebatte in der Politikwissenschaft in Bezug auf IuK–Technologien. Dabei soll vom Fallbeispiel abstrahiert werden. In Kapitel 11 wird zum Abschluss dieser Arbeit ein Ausblick gewagt. Einige Eingrenzungen werden vorgenommen. So geht diese Arbeit lediglich auf solche DRM–Systeme ein, die zum Vertrieb digitaler urheberrechtlich gesch¨ tzter Inhalte u (Filme, Musikst¨ cke und Texte) eingesetzt werden. 23 Sie befasst sich mit der Novelle u des deutschen Urheberrechtsgesetzes (UrhG) als Anpassung an die Vorgaben der Richtlinie zum Urheberrecht in der Informationsgesellschaft der Europ¨ischen Union a (EU–Info–RL). Die Arbeit klammert folgende Aspekte weitestgehend aus. Sie • befasst sich nicht mit dem Urheberrecht außerhalb digitaler Medien. 24 • blendet Aspekte der supranationalen Steuerung durch die Europ¨ische Union a weitestgehend aus.25 • ber¨ cksichtigt DRM–Systeme weitestgehend nicht, die nicht urheberrechtlich u gesch¨ tzte Inhalte verarbeiten. u • behandelt datenschutzrechtliche Fragen nur am Rande, obwohl diese f¨ r das u konkrete technische und organisatorische Design von DRM–Systemen relevant sind.26 Der Zeitraum der Untersuchung endet am 13. September 2003, dem Datum, an dem das novellierte UrhG in Kraft getreten ist, das Gegenstand der in dieser Arbeit betrachteten interessenpolitischen Auseinandersetzungen war. Es werden Stellungnahmen der betroffenen Akteure nur bis zum 11. Juli 2003 ber¨ cksichtigt, dem Tag, an u dem das Gesetz im Bundesrat verabschiedet wurde. Damit wird die Kommentierung der Gesetzesnovelle durch die involvierten gesellschaftlichen Akteure ausgeklammert und lediglich dessen Entwicklungsgeschichte behandelt. Juristische und politikwissenschaftliche Literatur wurde im wesentlichen bis Ende Februar 2004 ber¨ cksichtigt u und nach diesem Datum nur noch vereinzelt.

Daneben existieren DRM–Systeme, die bspw. in Dokumentenmanagementsystemen von Unternehmen genutzt werden, mit denen keine urheberrechtlich gesch¨ tzten Inhalte verarbeitet werden. u 24 Das Urheberrecht bezieht sich auf verschiedene Bereiche. Einige davon, wie bspw. die offent¨ liche Auff¨ hrung in Gastst¨tten kann von den technischen Entwicklungen im DRM–Bereich v¨llig u a o unbeeinflusst bleiben. 25 Vgl. zur supranationalen Steuerung durch die Europ¨ische Union Gehring (2001); Grande, Jacha tenfuchs (2000). Die EU–Info–RL wird als ein Faktor f¨ r die nationale Novellierung des Urheberu rechts angesehen. Es wird untersucht, welche Auswirkungen die Richtlinie auf die M¨glichkeiten zur o Novellierung er¨ffnet und welche Restriktionen sie vorsieht, nicht aber die Steuerungsf¨higkeit der o a EU behandelt. 26 Vgl. Kap. 8.2.4.

23

10

POLICY–ANALYSE

2

Policy–Analyse als analytischer Bezugspunkt
The Paradox of Policy Analysis: ” If it is not Used, why do we Produce so much of it?“ 27

Die Policy Analyse (Politikfeldforschung, Public Policy Analysis, im folgenden PA) hat die konkreten Inhalte, Determinanten und Wirkungen politischen und ¨ffento lichen Handelns zum Gegenstand (Public Policy 28 ) und analysiert politische Entscheidungsfindungsprozesse.29 Sie strukturiert die Policy–Herausforderungen, fragt nach den Handlungen politischer Akteure, ihren Beweggr¨ nden und den Wirkungen u politischer Programme. Zudem wird deren Entwicklung auf Politikfeldebene 30 analysiert und alternative Probleml¨sungsm¨glichkeiten — auch im Sinne politischer o o Beratung — aufgezeigt.31 Es werden dabei allerdings keine konkreten Policy–Ziele empfohlen. Interessierende Fragen sind hierbei, welcher Akteur sich warum und wie durchsetzt. Zudem interessiert, ob die Folgen und Wirkungen mit den politischen Absichten einer oder mehrerer politischer Entscheidungen ubereinstimmen. Die Politikfeld¨ ” analyse will beides, Wissenschaft und Probleml¨sung, Analyse (des Gegebenen) und o konstruktive Mitarbeit an in die Zukunft gerichteten und die Zukunft gestaltenden ” politischen Entscheidungen“.“32 In den USA wird in Bezug auf die PA st¨rker noch als in Deutschland auf deren a Politik beratenden Charakter gesetzt: As a professional activity, policy analysis can ” be defined as client–orientated advice relevant to public decisions and informes by social values.“33 Public Policy Analysis can be defined as determing which of various alternative Pu” blic or governmental policies will most achieve a given set of goals in light of the relationship betwenn the policies and the goals.“ 34 Geva–May und Pal gehen soweit, die Policy Analyse mit dem Journalismus zu vergleichen. Demnach w¨ rden Informau tionen journalistisch recherchiert und aufbereitet. 35 Die PA kann sich wirksam am Beratungsprozess beteiligen, wenngleich sie f¨ r die letzte Wert– und Grundsatzentu scheidung nicht in Anspruch genommen werden kann. Oftmals wird zwar die Frage gestellt, ob eine bestimmte Policy richtig und / oder gerecht ist. Dies geschieht nach Schubert jedoch wissenschaftlich und damit begr¨ ndet.36 Des Weiteren werden die u Konsistenz der Grundwertentscheidung sowie die Ziele der Akteure und die Eignung der Maßnahmen f¨ r die Verwirklichung der politischen Ziele untersucht und u alternative, hierauf abgestimmte Optionen aufgezeigt. 37 Das eingangs angef¨ hrte Zitat von Shulock zeugt von der Ern¨ chterung, die oftmals u u bei Policy Forschern eintritt, wenn Politiker ihre Arbeitsergebnisse nicht ber¨ cksichu tigen, um konkrete Policy Probleme zu l¨sen. Laut Shulock belegen dies Studien. 38 o Die Autorin wirbt f¨ r ein neues Verst¨ndnis der PA. Die PA habe sich demnach u a
Shulock (1999): 226; vgl. ¨hnl. Guess, Farnham (2000): 3. a Public Policy is whatever governments choose to do or not to do.“ ( Dye (1998): 2.) 29 ” Vgl. Schubert (1991): 5, 11; ders. (1995): 222; ders. (1995): 222f; ders., Bandelow (2003a): 3–7; Patzelt (2001): 29f. 30 Pappi und K¨nig definieren ein Politikfeld als [...] ein einheitlich abgegrenzter Bereich von o ” Regelungen und Programmen, also von policies, wie sie normalerweise organisatorisch im Zust¨na digkeitsbereich von Ministerien oder Parlamentsaussch¨ssen zusammengefaßt sind.“ ( Dies. (1995): u 111. 31 Vgl. Schubert (1991): 18; Saretzki (2003): 391. 32 Schubert (2003): 38; vgl. auch ders. (1991): 5, 12; Guess, Farnham (2000): 3. 33 Weimer (1998): 115; vgl. ahnl. ders. (1999): 27. ¨ 34 Nagel (1999a): i; vgl. auch Geva–May, Pal (1999): 5f; Bardach (2000): xiii. 35 Vgl. Geva–May, Pal (1999): 11. 36 Vgl. Schubert (1991): 18f. 37 Vgl. Kevenh¨rster (1997): 371; Weimer (1998): 119–126; Chung (1999): 28; Weimer (1999): o 278–282; Vries (1999): 53; Geva–May, Pal (1999): 5f; Bardach (2000): 12–19. 38 Vgl. Shulock (1999): 226f. Eine ¨hnliche Feststellung findet sich bei Strachan, Rowlands (1997): a 61. Policy–Analysten und die politischen Entscheidungstr¨ger seien unterschiedliche Communities“, a ” die sich u.a. hinsichtlich ihrer technischen Sprache und Werte unterscheiden w¨ rden. (Vgl. id. 66.) u
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POLICY–ANALYSE ver¨ndert [...] to become the provider of ideas and frames, to help sustain the disa ” cource that shapes citizen preferences, and to provide the appereance of rationality in an increasingly complex political environment.“ 39 Die PA soll Entscheidungsfindungsprozesse durch die Zurverf¨ gungstellung von Informationen unterst¨ tzen. u u Zur Untersuchung des Fallbeispiels dieser Arbeit werden mehrere Str¨nge politikwisa senschaftlicher Forschungsprogramme und Theorien verwoben, vor allem die Politikfeld– und die Netzwerkanalyse40 in Ans¨tzen sowie maßgeblich der akteurszentriera 41 ) und die Konzepte der Verhandlungssysteme und der te Institutionalismus (AZI politischen Steuerung. Die PA strukturiert die Analyse. 42 Das Erkenntnisinteresse der PA ist, welches Resultat (Policy, abh¨ngige Variable) sich ergibt, wenn in einer a bestimmten politischen Struktur (polity, unabh¨ngige V.) eine spezifische Problema l¨sungsstrategie (politics, unabh¨ngige V.) verfolgt wird.43 Zudem untersucht sie die o a M¨glichkeiten und Bedingungen staatlicher Interventionen in gesellschaftliche Teilo systeme. Zyklusmodelle44 dienen dem besseren Verst¨ndnis von Steuerungsprozessen a sowie der Voraussetzungen, Elemente und Folgen der politischen Problemverarbeitung. Bzgl. der politischen Steuerung 45 wird die Frage gestellt, [...] inwiefern, wo” mit und mit welcher Wirkung politisch gesteuert werden kann.“ 46 Die Zyklusmodelle unterteilen den politischen Willensbildungs– und Entscheidungsfindungsprozess in mehrere Phasen mit dem Ziel, relevante Informationen f¨ r politische Entscheidungsu prozesse zu erarbeiten.47 Die sequentiellen Phasen des Policy–Cycles sind Idealtypen.

Termination Initation

Evaluation

Estimation

Implementation

Selektion

Abbildung 2: Idealtypischer Policy-Cycle
Shulock (1999): 240; vgl. Geva–May, Pal (1999): 5f. Siehe zur Netzwerkanalyse Seite 40 ff. 41 Mayntz und Scharpf verwenden diese Abk¨ rzung nicht. Dennoch erscheint sie zur sprachlichen u Vereinfachung als angemessen, denn der Begriff wird im Folgenden h¨ufig gebraucht. a 42 Beispiele sind der Eightfold Parth des U.S. Politikwissenschaftlers Bardach. Er unterscheidet folgende Phasen der durch die PA beeinflussten Forschung: Define the Problem; Assemble Some ” Evidence; Construct the Alternatives; Select the Criteria; Project the Outcomes; Confront the Trade– Offs; Decide!; Tell Your Story“ Bardach (2000): xiv. 43 Vgl. Schubert (1991): 27. Der Begriff Polity“ bezeichnet die politischen Strukturen, die Policy“ ” ” die politischen Inhalte und der Begriff Politics“ die politischen Prozesse. Die Policy ist hierbei ” die abh¨ngige und polity und politics die unabh¨ngigen Variablen. (Vgl. bspw. Schubert (1991): a a 26; Patzelt (2001): 29f.) Die vorliegende Arbeit legt ihren Schwerpunkt auf die Policy und damit auf die materiellen Politikergebnisse, ihre Entstehung, Formulierung und Implementierung. Dabei kommt sie allerdings meist nicht um die Polity– und Politics–Dimensionen herum, da sie eine enge Interdependenz zur Policy aufweisen. Die Policies werden in Form von Gesetzen, Verordnungen etc. auch als Output bezeichnet. 44 Es handelt sich dabei um kein theoretisches Modell im strengen Sinne. Die Phasenabfolgen ¨ und der Ubergang zwischen den Phase werden n¨mlich nicht theoretisch begr¨ ndet werden. Vgl. a u Schubert (1991): 85. 45 Vgl. Kap. 3. 46 Vgl. G¨rlitz, Bergmann (2001): 32. o 47 Vgl. Jann, Wegrich (2003): 75, 95, 98.
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POLICY–ANALYSE Die in dieser Grafik dargestellten Phasen treten in der Realit¨t i.d.R. nicht funka 48 Das Zyklusmodell ist eine Forschungsheuristik. tional getrennt voneinander auf. Kritiker werfen ihm Realit¨tsferne vor, da die sequentiell eindeutig getrennte Abfola ge in der Praxis nicht zu beobachten sei. Dennoch erleichtern sie die Untergliederung politischer Prozesse, indem sie diese f¨ r die Analyse strukturieren und disintegrieren. u In der institutionalistisch orientierten PA setzte sich die Untergliederung in die Phasen Initation, Estimation, Selektion, Implementation, Evaluation und Termination durch.49 Policy–Making wird durch das Zyklus Modell als r¨ ckgekoppelter Prozess u dargestellt.50 Die Initation ist die Phase der Problemwahrnehmung und –definition. Eine politische Herausforderung51 (Political Issue52 ) wird wahrgenommen und auf die politische Agenda53 (agenda–setting) gesetzt — es wird bestimmt, welches Problem Handlungsrelevanz besitzt. Ein Political Issue gelangt auf die politische Agenda der entscheidungsrelevanten Po¨ licies, wenn dieses von den politischen Entscheidungstr¨gern, der Offentlichkeit oder a sonstigen einflussreichen Akteuren als ausreichend relevant wahrgenommen wird. 54 Das Problem muss nicht unbedingt auf der ¨ffentlichen Agenda ( institutional“, oder o ” ¨ governmental Agenda“) stehen und damit nicht notwendigerweise der Offentlich” keit als politisch zu bearbeitendes Problem bekannt sein. Es kann auch lediglich Teil der politisch–administrativen Agenda sein und damit innerhalb der Verwaltung entsprechend wahrgenommen werden. Oftmals ist es nur f¨ r eine Fach¨ffentlichkeit als u o
Vgl. Schubert (1991): 69f; H´ritier (1993a): 9–11; Kevenh¨rster (1997): 269; G¨rlitz, Burth e o o (1998): 141f; Sabatier (1993): 118; Gupta (2001): 47; Seite 17 dieser Arbeit. Die Grafik bezieht sich auf die Arbeit von Jann und Wegrich. Von Ihnen wurde die Auslagerung der Terminations–Phase ubernommen. Sie haben allerdings die einzelnen Phasen nicht mit gestrichelten Kreisen versehen und ¨ auch eine andere Bezeichnung gew¨hlt. Die gestrichelte Darstellung der Kreise hat den Hintergrund, a dass die einzelnen Phasen in der Praxis nicht eindeutig voneinander getrennt vorliegen. Zudem findet sich bei Jann und Wegrich die Darstellung in der Mitte der Grafik nicht wieder. Mit den Pfeilen soll darauf verwiesen werden, dass die Phasen einander beeinflussen und in der Praxis nicht funktional voneinander getrennt beobachtet werden k¨nnen. Auch wenn diese Interdependenzen bestehen, so o tr¨gt das Modell dennoch zum besseren Verst¨ndnis des Politikprozesses bei. F¨ r die Analyse ist a a u der ¨ußere Kreislauf entscheidend, wenngleich auch die gegenseitige Beeinflussung der einzelnen a Phasen nicht vernachl¨ssigt werden sollte. Dieser Aspekt wird im weiteren Verlauf dieses Kapitels a behandelt. 49 Im Laufe der politikwissenschaftlichen Diskussion der Phasenheuristiken variierte die Anzahl und Bezeichnung der Phasen. Die folgenden Ausf¨ hrungen basieren auf H´ritier (1993a): 12; G¨rlitz, u e o Burth (1998): 141–148; Howlett (1995): 187; Sabatier (1993): 118. Bei Schubert und Bandelow wird zun¨chst nicht explizit von einer Phasenheuristik gesprochen, als sie Fragen zur erfolgreichen Durcha setzung von Zielen bestimmter Akteure aufstellen. Der Fragenkatalog besitzt jedoch einen engen Bezug zum Policy–Cycle–Modell. (Vgl. Schubert, Bandelow (2003a): 2.) Bspw. Howlett und Ramesch w¨hlen eine andere Untergliederung: Agenda–Setting, Policy Formulation, Decision Making, a Policy Implementation und Policy Evaluation. (Vgl. Howlett, Ramesch (1995): 11.). Sie ber¨ cksichu tigen dabei die Phase der Policy Terminierung nicht. Die ersten Arbeiten zum Policy–Cycle finden sich bei Harold Lasswell. (Vgl. Lasswell (1956); ders. (1971).) 50 Vgl. Burth (1999): 85. 51 ¨ Dies ist ein von der Offentlichkeit artikuliertes politisches Problem. Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): o 142. 52 Nach Windhoff–H´ritier bezeichnet ein Policy Problem [...] einen gesellschaftlichen Zustand, e ” aus dem Teilaspekte hervorgehoben und als politisch l¨sbar und l¨sungsnotwendig erachtet werden.“ o o Windhoff–H´ritier (1987): 68. Ein Political Issue bzw. eine politische Streitfrage ist ein Konflikt zwie schen mindestens zwei Gruppen uber die Zuteilung von Positionen und Ressourcen. (Vgl. Schubert ¨ (1991): 71; Kevenh¨rster (1997): 373.) o 53 Gemeint ist, dass eine politische Herausforderung auf der Liste entscheidungsrelevanter Themen steht. Vgl. Schubert (1991): 71; Howlett (1995): 104–121; ders., Ramesch (1995): 11; G¨rlitz, Burth o (1998): 142; Dye (1998): 321f; Bandelow (1998): 11; Gupta (2001): 47–49; Jann, Wegrich (2003): 83. 54 Neue Themenvorschl¨ge haben nach Aussagen der Beteiligten in Politik und Administration a dann gute Aussichten auf die politische Agenda zu gelangen, wenn sie von Netzwerken aus Leitern ministerieller Arbeitseinheiten, maßgeblichen Abgeordneten und einflussreichen Journalisten getragen werden. (Vgl. Kevenh¨rster (1997): 372.) Die Medien beeinflussen aufgrund ihrer Informao tionsfunktion die ¨ffentliche Meinung. (Vgl. Dye (1998): 322–325.) Im Regelfall greifen die Medien o in Deutschland ein Political Issue aber nicht in großem Maßstab auf, ohne dass gesellschaftliche oder staatliche Akteure es aufgeworfen haben. Sie k¨nnen jedoch unterst¨ tzend t¨tig sein, indem o u a sie bestimmten Political Issues Geh¨r verschaffen. o
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POLICY–ANALYSE Political Issue bekannt ( systemic, non–institutional Agenda“). 55 Es kann von dort ” ¨ aus auch auf die formale Agenda der politischen Entscheidungstr¨ger oder der Ofa fentlichkeit gelangen. Diese Sichtweise folgt dem pluralistischen Modell des Agenda– Settings, wobei es nicht nur von staatlichen Stellen auf die politische Agenda gesetzt werden kann, sondern auch von gesellschaftlichen Akteuren. 56 Das Elitist Modell des Agenda Settings geht davon aus, dass politische und ¨konoo mische Eliten der Gesellschaft bestimmen, welche Political Issues auf die politische Agenda gelangen. Dies sind solche, die ihren eigenen Interessen entsprechen. 57 Die o ¨ffentliche Meinung spielt hierbei im Gegensatz zum pluralistischen Ansatz keine Rolle. Ein weiteres Modell des Agenda–Settings stellt das subgovernmental model“dar, ” das beschreibt, dass eine iron triangle“ die politische Agenda bestimme. Die iron ” ” triangle“ besteht aus politischen Eliten (Parlament), administrativen Eliten der Regierung und Vertretern organisierter Interessen. 58 Diese Phase ist der Filter des politischen Systems. In ihr werden wichtige Vorabentscheidungen getroffen: Selektion, Priorit¨tensetzung und Strukturierung der Policy–Herausforderungen. 59 a In vielen F¨llen ist diese Phase nicht mit einer rationalen Problemwahrnehmung a zu verwechseln. Es handelt sich um einen politischen Prozess, bei dem Probleme als ausreichend handlungsrelevant definiert werden m¨ ssen. Verschiedene interdeu pendente Faktoren beeinflussen dies. Dazu z¨hlen u.a. Interessenkonstellationen der a Akteure, Handlungskapazit¨ten der Institutionen und bestimmte Konjunkturen der a o ¨ffentlichen und politischen Problemwahrnehmung. 60 Den beteiligten Akteuren des Politikfeldes stellt sich in dieser Phase auch die Frage nach der Entstehung des politischen Problems. Die politikwissenschaftliche Analyse fragt, welche Probleme warum auf die politische Agenda aufgenommen werden und welche warum nicht: We define ” public policy as what the government decides to do and not to do.“ 61 Zudem wird untersucht, wie sich die Konflikte und Kompromisse zwischen den beteiligten Akteuren bei der Problemdefinition und Agenda–Gestaltung auf die Politikformulierung und die weiteren Phasen des Policy–Cycle auswirken. In der Phase wird entschieden, ob es zur Entscheidung (decision) oder zur Nicht– Entscheidung (non–decision) kommt. Wurde ein Problem als l¨sungsbed¨ rftig anero u kannt, streiten sich die beteiligten Akteure um unterschiedliche Definitionen 62 und L¨sungswege. Diese Phase ist nichts anderes als Steuerung: Pointiert gesagt, soll o ” Steuerungsbedarf das politische System steuern zu steuern.“ 63 Mit Estimation ist die Phase der Vorabsch¨tzung von Handlungsalternativen und a deren Kosten–Nutzen–Relationen gemeint (Komparative Phase). 64 In der Analyse interessiert vor allem, unter welchen (oftmals situativen) Kontextbedingungen das Policy–Problem gel¨st werden kann. Darauf baut die Abw¨gung von alternativen o a L¨sungsstrategien auf. In der Politikwissenschaft wird hierzu mit der Kosten–Nutzen o Analyse gearbeitet. Es k¨nnen direkte und indirekte Kosten entstehen. Eine Kosten– o Nutzen–Analyse wird in mehreren Schritten erarbeitet: 1. Define the goal(s) of the ” project. 2. Identify the alternatives. 3. Make an exhaustive list of all benefits and costs, present and future. 4. Estimate and express benefits and costs in monetary terms. 5. Forecast the future streams of benefits and costs, if needed. 6. Choose the
Vgl. Gupta (2001): 47. Vgl. id. 49. 57 Vgl. id. 51. 58 Vgl. id. 51f. 59 Vgl. Jann, Wegrich (2003): 83f. 60 Vgl. id. 84f. 61 Gupta (2001): 58. 62 Wie das Problem f¨ r die politische Agenda definiert wird, wirkt sich laut Kevenh¨rster auf die u o weitere politische Meinungsbildung der politischen Entscheidungstr¨ger und die Wahrscheinlichkeit a eines spezifischen, gew¨ nschten Politikergebnisses aus. Vgl. Kevenh¨rster (1997): 376. u o 63 G¨rlitz, Burth (1998): 22. o 64 Vgl. Schubert (1991): 72.
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POLICY–ANALYSE alternative with the largest benefit in comparison with the cost.“ 65 Viele Kosten– und Nutzenpositionen k¨nnen allerdings finanziell nicht eindeutig beziffert werden, was o wiederum die Absch¨tzung verschiedener Alternativen erschwert. 66 a Die Selektion bezeichnet die Phase der Programmbildung, in der aus den verschiedenen alternativen L¨sungsstrategien eine ausgew¨hlt und zu einem Handlungsproo a gramm mit Zielangaben und Strategien weiterentwickelt wird. Die involvierten Akteure beurteilen in dieser Phase die alternativen Strategien hinsichtlich der durch sie gewahrten politischen Interessen und Ziele (normativer Bezug). Zudem wird im Idealfall ein Diskurs uber intendierte und nicht–intendierte Folgen, sowie Vor– und ¨ Nachteile und Implementationsprobleme der L¨sungsstrategien gef¨ hrt.67 Burth ero u kl¨rt, dass die Durchf¨ hrung einer bestimmten Policy meist durch Aushandlungsa u prozesse (Bargaining) zwischen den relevanten politischen und gesellschaftlichen Akteuren beschlossen werde.68 Die bisherigen Phasen werden auch als Politikformulierung oder politische Entscheidungsfindung bezeichnet. Ihr Ergebnis sind Policies wie bspw. Gesetze. Windhoff– H´ritier beschreibt diese Phasen der Politikformulierung wie folgt: Informationen e ” werden gesammelt, verarbeitet und zu Programmvorschl¨gen verdichtet, die dann eia nem politischen Organ zur Entscheidung vorgelegt werden. Aus Konflikt– und Einigungsprozessen geht schließlich eine Entscheidung hervor, die dem Programm einen rechtlich verbindlichen Charakter und Legitimit¨t verleiht.“69 Aus policy–analytischer a Sicht interessiert hier, wie politische Programme und Entscheidungen zustande kamen, welchen Einfluss Policies auf Politics haben und wie sich die Konflikte und Konsensversuche zwischen den beteiligten Akteuren auf die Politikformulierung niederschlagen.70 In diesen ersten drei Phasen kommt es oftmals zu formellen oder informellen Aushandlungsprozessen zwischen gesellschaftlichen, politischen und staatlichen Akteuren oder zumindest zu Beeinflussungsversuchen seitens gesellschaftlicher Akteure. 71 Auch der Verwaltung kommt eine entscheidende Rolle zu. 72 Die Ministerialb¨ rou kratie erarbeitet oftmals zun¨chst die Gesetze, die sie der politischen F¨ hrung zur a u Beurteilung vorlegt. Nicht nur die politischen Entscheidungstr¨ger sind daher Adresa saten betroffener externer Akteure, sondern insbesondere die Fachabteilungen der Ministerien, die mit der Entwicklung von Gesetzesentw¨ rfen betraut sind.73 Nicht u zu vernachl¨ssigen ist auch die administrative Interessenvermittlung durch dritte a Abteilungen oder mitberatende Ministerien. Es folgt die Implementation und damit der Programmvollzug sowie die Anwendung beschlossener Policies durch staatliche oder gesellschaftliche Akteure. 74 Es besteht hierbei Handlungsspielraum, so zeigten bspw. empirische Studien, dass B¨ rokratien u
Gupta (2001): 358. Vgl. ders. 359–361. 67 Empirische policy–analytische Studien zeigten, dass in dieser Phase die Ergebnisse der Verhandlungen in Policy–Netzwerken oftmals einen gr¨ßeren Einfluss auf das konkrete Handlungsprogramm o aus¨ ben, als die Entscheidungsprozesse in den parlamentarischen Arenen. Eine rationale Alternatiu venauswahl wird oftmals nicht vorgenommen. Stattdessen bestimmten die Interessenkonstellationen und die Einflussverteilung zwischen den beteiligten Akteuren das Verhandlungsergebnis. (Vgl. Jann, Wegrich (2003): 86f.) Das impact assessment“ wird betrieben, um m¨glichst viele unvorhersehbare, o ” nicht–intendierte Folgen zu verhindern. (Vgl. Vries (1999): 1.) 68 Vgl. Burth (1999): 84. Burth dabei auf die Perspektive der Verhandlungssysteme als Form politischer Steuerung bzw. politischer Entscheidungsfindung ein. Vgl. auch Kap. 3.1.1 und 4. 69 Windhoff–H´ritier (1987): 74. e 70 Vgl. Farda (2000): 17; Jann, Wegrich (2003): 95. 71 Die Verhandlungen k¨nnen zwischen staatlichen und nicht–staatlichen Akteuren stattfinden. o Des Weiteren k¨nnen an ihnen auch nur gesellschaftliche Akteure teilnehmen, um bspw. ihre Poo sitionen aneinander anzupassen. Ein Beispiel sind Akteurszusammenschl¨ sse in Bezug auf ein beu stimmtes Interesse. 72 Vgl. Jann, Wegrich (2003): 73. 73 Sie bekommen ihre Entscheidungspr¨missen nicht nur durch demokratische Institutionen sona dern auch durch externe interessenpolitische Akteure ubermittelt. (Vgl. id. ) ¨ 74 Vgl. Windhoff–H´ritier (1987): 17; Gupta (2001): 61–63. e
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POLICY–ANALYSE nur ¨ußerst unvollst¨ndig durch legislative Programme kontrolliert werden k¨nnen, a a o da bei der Implementation erhebliche politische Handlungsspielr¨ume existieren.75 a Im Grunde ist die Implementierung ein eigener politischer Prozess. Bei vielen Regelungen besteht Interpretationsspielraum, der anschließend die Gerichte besch¨ftigt a — dies gilt insbesondere bei der Rahmengesetzgebung. Es wird hierbei mehr verhandelt als direkt angewiesen, da der Gesetzgeber bei der Programmdurchf¨ hrung u oftmals auf die Kooperation betroffener Akteure angewiesen ist. Dies gilt insbesondere in korporatistisch verfassten Politikfeldern. Kevenh¨rster nennt mehrere Bedingungen, von denen die (erfolgreichen) Implemeno tierungschancen eines politischen Programms abh¨ngen:76 a • pr¨zise Formulierung und klare (hierarchische) Ordnung der Ziele a • Festlegung eindeutiger und verbindlicher Entscheidungsregeln • G¨ ltigkeit und Brauchbarkeit der unterstellten Programmtechnologie u • Eignung der Durchf¨ hrungsorganisation u • Kooperationsmuster und Koordinationsprobleme der beteiligten Durchf¨ hrungsu organisationen • Verf¨ gbarkeit ausreichender finanzieller Ressourcen u • Erwartungen und Handlungsparameter der politisch–administrativen Ebenen • Arbeitsroutine der zust¨ndigen Organisation a • positive und negative Sanktionsm¨glichkeiten gegen¨ ber den Zielgruppen und o u Organisationsangeh¨rigen, die Widerstand gegen die Implementierung anmelo den • Einsatzbereitschaft und Durchsetzungsf¨higkeit der Organisationsspitze a • Verhalten der Programmadressaten • Durchf¨ hrbarkeit von Erfolgskontrollen durch unabh¨ngige Organisationen u a • Aufgeschlossenheit und Interventionsbereitschaft der Politiker und Beamten bei Durchf¨ hrungsschwierigkeiten. u In Bezug auf diese Phase fragt die PA, warum bestimmte politische Programme scheitern und welche Steuerungsinstrumente wie wirken. Hierzu hat sich mit der Implementationsforschung ein Zweig der Politikwissenschaft auf diese Prozesse spezialisiert. Die Implementationsforschung war insbesondere Anfang der 80er Jahre einer der Schwerpunkte der PA. Hierbei wird die St¨rke oder Schw¨che konkreter Implea a mentationen und insbesondere die Wechselbez¨ ge zwischen Programmbildung und u –vollzug analysiert.77 Der programmorientierte Ansatz der PA untersucht den Grad der Einhaltung geplanter Implementierungsschritte, Zeit und Finanzpl¨ne durch die a Akteure, der strukturorientierte Ansatz analysiert die Merkmale und Ursachen eines bestimmten Implementationsverlaufs. 78 Die Wirkungskontrolle der konkreten Implementierung wird in der Phase der Evaluation 79 durch den Staat oder die gesellschaftlichen Akteure durchgef¨ hrt. Es wird u
Vgl. Jann, Wegrich (2003): 73, 90. Vgl. Kevenh¨rster (1997): 380f. o 77 Vgl. Prittwitz (1994): 232–234; Mayntz (1997): 195; Jann, Wegrich (2003): 95. 78 Vgl. Kevenh¨rster (1997): 380. o 79 Mit dieser Phase befasst sich die Evaluationsforschung. Gegenstand dieser Forschungsrichtung, als systematische Bewertung politischer Programme (oftmals auch als Politikberatung oder sozialwissenschaftlich gest¨ tzte politische Planung verstanden), sind meist ¨ffentliche Maßnahmenprou o gramme, die entweder ex post oder ex ante bewertet werden. Es interessiert dabei die Effektivit¨t a politischer Maßnahmen und die Frage, ob nicht–intendierte Nebenfolgen auftraten (Policy Impact). Bei der Analyse des Policy Impacts werden die Auswirkungen auf die Zielsituation oder –gruppe, auf sonstige Situationen und Gruppen sowie auf die Zukunft ebenso untersucht, wie die direkten und indirekten Kosten und Nutzen der Programme. Vgl. Schubert (1991): 33; Prittwitz (1994): 234–238; Howlett (1995): 168–181; Dye (1998): 338–355; Gupta (2001): 63–64.
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POLICY–ANALYSE uberpr¨ ft, ob das politische Handlungsprogramm geeignet war, um die damit intenu ¨ dierten politischen Ziele zu erreichen. Der spezifische Impact, also die intendierten und nicht–intendierten Folgen, werden in dieser Phase erhoben. 80 Zudem wird ber¨ cksichtigt, inwiefern Widerst¨nde der Adressaten der politischen Programme voru a liegen. Die Evaluation ist oftmals interessenpolitisch gef¨rbt“.81 Akteure, die mit a ” einer Implementation zufrieden sind, beurteilen sie anders als unzufriedene Akteure. Die Evaluation kann zum Ergebnis haben, dass eine Terminierung angemessen ist, oder sich eine Re–Initation anschließt. 82 Die Termination dient der Handlungskontrolle. 83 Sie wird eigentlich als Beendigung einer Policy begriffen, was allerdings in der politischen Realit¨t relativ selten a vorkommt. Stattdessen wird uberpr¨ ft, ob die Policy–Herausforderung weiterhin beu ¨ steht oder neue nicht–intendierte Folgen vorliegen. Das politische Programm wird in dieser Phase oftmals ver¨ndert oder neugestaltet.84 a Der Policy–Cycle ist ein idealtypischer Zyklus. So ist zu beachten, dass die Phasen einander oftmals uberlagern, vielf¨ltig verflochten sind und sich gegenseitig beeina ¨ flussen. Der Prozess l¨sst sich zudem nicht eindeutig abgrenzen und ist prinzipiell a nie abgeschlossen.85 Die Policies, die diese Phasen durchlaufen, sind nicht statisch, sondern m¨ ssen als moving target“ verstanden werden. 86 Sie ver¨ndern sich im u a ” Laufe des Problemverarbeitungsprozesses. Schubert macht darauf aufmerksam, dass aufgrund der Interdependenzen mit anderen zeit–gleichen oder zeitlich versetzten Policies dieser Kreis eigentlich als offene Spirale dargestellt und somit dynamisiert werden m¨ sste.87 u Die Anwendung der Phasenmodelle ist komplexer und schwieriger, wenn sie auf einen gesamten politischen Entscheidungsprozess bezogen werden, der ein B¨ ndel u verschiedener Policies behandelt. Es zeigte sich, daß die vom Modell suggerierte ” Isolierbarkeit und lineare Struktur von Policyprozessen genauso wenig der Realit¨t a entspricht, wie die eindeutige Zuordbarkeit von Policyinstrumenten und ihren spezifischen Wirkungen.“88 Hingegen sind sie besser geeignet, wenn sie zum Verst¨ndnis a der Entwicklung einzelner Komponenten dieses B¨ ndels genutzt werden. u Es k¨nnen mehrere Policy Cycles innerhalb eines Politikformulierungsprozesses exiso tieren. Zun¨chst kann ein Makro–Policy–Cycle vorliegen, der sich auf die Politikfora mulierung eines Maßnahmenb¨ ndels bezieht, das bspw. als ein Gesetz verabschieu det wird. Innerhalb dessen k¨nnen eine Reihe von Micro–Policy–Cycles 89 beobacho tet werden, die sich auf einzelne Komponenten des Makro–Policy–Cycles beziehen. Zahlreiche Verb¨nde ¨ußern sich bspw. nur in Bezug auf bestimmte Artikel einer a a Gesetzesnovelle, nicht aber zum Gesamtgesetzesentwurf. 90 Entsprechende Politikformulierungsprozesse liegen auch innerhalb eines Akteurs vor. Die interne Entscheidungsfindung kann vergleichbar zu der auf Politikfeldebene ablaufen. Interessen dritter Akteure ber¨ cksichtigen die Akteure bspw. w¨hrend ihrer u a eigenen Interessendefinitionsphase. Es laufen somit innerhalb eines politischen Entscheidungsfindungsprozesses zahlreiche Policy Cycles ab, die sich beeinflussen. 91
Auch eine noch so gute Selektion sch¨ tzt nicht vor unerwarteten oder unerw¨ nschten Folgen u u politischen Handelns. Die Analyse intendierter und nicht–intendierter Folgen des Technikeinsatzes ist ein Gegenstand der Technikfolgenabsch¨tzung. Vgl. Grunwald (2002): 24–33. a 81 Vgl. Jann, Wegrich (2003): 93. 82 ¨ Vgl. Wollmann (2003): 339. Wollmann bietet einen guten Uberblick uber die Ans¨tze und a ¨ Methoden der Evaluationsforschung, auf die an dieser Stelle aufgrund der Fragestellung dieser Arbeit nicht eingegangen werden kann. 83 Die Phase der Termination wird mitunter auch als politisches Lernen bezeichnet. 84 Vgl. Burth (1999): 85; Gupta (2001): 65–66; Jann, Wegrich (2003): 82, 94. 85 Vgl. Burth (1999): 85–87; Jann, Wegrich (2003): 81, 96. 86 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 147. o 87 Vgl. Schubert (1991): 69. 88 Burth (1999): 86. 89 Ein Beispiel sind einzelne Paragraphen eines Gesetzes. 90 Vgl. Kap. 8.2. 91 Vgl. Kap. 4.6 und seine Unterkapitel; vgl. auch G¨ nnewig (2001): 17. u
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POLICY–ANALYSE Die Betrachtung politischer Entscheidungsprozesse auf Politikfeldebene ist somit eine h¨chst komplexe Herausforderung. Als Gesamtprozess ist sie meist nicht erfasso bar. Stattdessen k¨nnen mit Hilfe der Phasenheuristiken signifikante Entwicklung o aufgedeckt und Themenkarrieren besser analysiert werden. 92 Kritiker weisen darauf hin, dass die Realit¨t des Policy–Making weitaus komplexer a ist, als es die Zyklusmodelle glaubhaft machen wollen. Insbesondere wird kritisiert, dass hinter den Policy–Zyklus–Modellen das Steuerungsverst¨ndnis einer klaren hiera archischen Steuerung stehe.93 Aus Kritik an den Phasenheuristiken entwickelten Sabatier und Jenkins–Smith den Advocacy–Coalition–Ansatz (ACA). 94 Dieser Ansatz bezieht sich allerdings auf deutlich l¨ngere Zeitr¨ume, als der Policy–Cycles.95 Der ACA befasst sich dabei mit a a Policy–Lernen und –Wandel. Der Ansatz kommt jedoch in dieser Arbeit angesichts der Spezifika des Fallbeispiels nicht zum Einsatz. Es wird hier n¨mlich nicht versucht, a einen institutionellen Wandel uber einen l¨ngeren Zeitraum zu erkl¨ren, sondern das a a ¨ Akteursverhalten in einem gegebenen institutionellen Kontext. Das Policy–Cycle–Modell zeigt, dass zwei politische Prozesse zu unterscheiden sind: Die Prozesse der Politikformulierung und die der –implementierung. Dies gilt insbesondere, wenn im Rahmen der Politikformulierung ein Handlungsrahmen definiert wird, der Aufgaben innerhalb der Politikimplementation an verschiedene gesellschaftliche Akteure delegiert, die in Verhandlungen die konkrete Ausgestaltung innerhalb dieses Rahmens aushandeln. Hierbei besteht, wie ausgef¨ hrt wurde, ein u gewisser Implementationsspielraum f¨ r die Akteure. u

92 Aus empirischen policy–analytische Studien, die dem Policy–Cycle Beachtung schenkten, resultierten wesentliche Erkenntnisse uber den Ablauf politischer Entscheidungsfindungsprozesse und ¨ den Stellenwert beteiligter Akteuren. Einige Beispiele wurden in Bezug auf die einzelnen sequentiellen Phasen bereits angesprochen, wie bspw. die bedeutende Rolle der Verwaltungen innerhalb der Politikformulierungsprozesse. Jann und Wegrich listen einige Forschungsergebnisse auf. (Vgl. Jann, Wegrich (2003): 73.) Diese Ergebnisse sind insbesondere f¨ r die Beurteilung von Steuerungskonzepu ten wichtig. 93 Vgl. Mayntz (1980a): 11. Dass dies in vielen F¨llen nicht mehr der Realit¨t des Policy–Making a a entspricht, wird in den Kapiteln 3.1.1 und 4 dargestellt. 94 Eine Advocacy–Koalition besteht aus einer Gruppe staatlicher und gesellschaftlicher Akteure eines Politikfeldes. Vgl. H´ritier (1993a): 17; Sabatier (1993); ders. (1995); Howlett (1995): 126f; e Nahrath (1999): 45–47, 52–57; Braun (1999): 17; ausf¨ hrlich Bandelow (1999): 43ff. u 95 Vgl. Sabatier (1995): 341; Bandelow (1999): 43; Spannen von einem Jahrzehnt sind m¨glich. o

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POLITISCHE STEUERUNG

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Politische Steuerung — Grundlagen

Die politikwissenschaftliche steuerungstheoretische Diskussion befasst sich mit der Frage, [...] in welchem Umfang und in welcher Tiefe die Politik gesellschaftliche ” Abl¨ufe beeinflussen kann, welche politischen und gesellschaftlichen Voraussetzuna gen f¨r erfolgreiche politische Steuerung gegeben sein m¨ssen und welche Rolle den u u Steuerungsobjekten im Steuerungsprozess zukommt.“ 96 Die Politische Steuerung“ ” ist ein zentrales Thema der Politikwissenschaft. Entsprechend facettenreich sind ihre definitorischen Bem¨ hungen. u Der jeweilige Steuerungsbegriff korrespondiert mit dem ideologischen Verst¨ndnis in a einem Staat — sei es die Demokratie oder der Marxismus — aber auch mit dem analytischen Forschungsansatz einer politikwissenschaftlichen Analyse. Zu Beginn einer politikwissenschaftlichen Untersuchung ist es dringend erforderlich, die verwendeten Begrifflichkeiten genau zu definieren, um Missverst¨ndnisse in der sp¨teren Analyse a a der Steuerung einer bestimmten Policy zu vermeiden. In der politikwissenschaftlichen Forschung zur politischen Steuerung wurden zahlreiche, umfangreiche empirische und theoretische Arbeiten ver¨ffentlicht. Es w¨ rde den o u Rahmen dieser Arbeit sprengen, die Entwicklung s¨mtlicher Konzepte darzustellen a und im Detail auf sie einzugehen.97 Die Begriffe Politische Steuerung“ und Regulierung“ sind in der Rechts– und So” ” zialwissenschaft mit der Zeit sehr unscharf geworden, es existiert keine Lehrbuchdefinition.98 Scharpf bezeichnet politische Steuerung (Governance) — als [...] inten” tionale Handlungskoordination zur Gemeinwohl orientierten Gestaltung der gesellschaftlichen Verh¨ltnisse“99 . Die Definition von Scharpf steht im Zusammenhang a der PA. Kenis und Schneider erweitern den Begriff Governance wie folgt: Go” vernance bezeichnet den Prozeß des Steuerns und Regelns eines technischen oder sozialen Zusammenhangs, wobei noch offen bleibt, welche konkreten Komponenten und Mechanismen hier am Werk sind — Systeme, Institutionen, Akteure —, um die jeweiligen Steuerungsleistungen zu erbringen.“ 100 Mit dem Begriff Governance kann der Gesamtzusammenhang von polity, politics und policy erfasst werden. 101 Governance ist nicht auf den Spezialfall hierarchischer Steuerung mit einem singul¨ren Steuerungssubjekt reduzierbar. Governance is a broader term, encompassing a ” not just the state but all sorts of organizations — public, private, semipublic, and even religious — that somehow contribute to the pursuit of the public interest.“ 102 Der Spezialfall der (autonomen) hierarchischen Steuerung wird mit Government“ ” oder Regulierung“ bezeichnet.103 Der Begriff Governance“ bezieht sich [...] aus” ” ” dr¨cklich nur auf spezifische Formen der politischen Steuerung zwischen Staat und u Gesellschaft , also auf die Realit¨t des kooperativen Staates“ (Mayntz 2002: 21) a ” oder auf die Selbstregulierung privater Akteure im oder jenseits des Schattens des Staates [...]“104
Braun (1995): 611. Stattdessen soll in diesem Kapitel lediglich das erforderliche Handwerkszeug erarbeitet werden, das f¨ r die sp¨tere Analyse der Regulierungsm¨glichkeiten von DRM–Systemen erforderlich u a o ist. Es sollen zudem zur besseren Illustration einige Erg¨nzungen vorgenommen werden, die zum a Teil uber dieses Ziel hinausgehen. Die Begriffe unterscheiden sich in den unterschiedlichen Debat¨ ten unter anderem in akteurszentrierte, verhaltens–, system–, staats–, differenzierungstheoretische, policy–analytische und steuerungssoziologische Begriffe und Argumentationsmuster. (Vgl. Burth (1999): 17.) Dieser Aspekt wird im weiteren Verlauf dieser Arbeit behandelt. Die unterschiedlichen Verst¨ndnisse von Demokratie und Marxismus sollen in dieser Arbeit nicht ber¨ cksichtigt werden. a u 98 Vgl. Schulz (2001): 101; Benz (2003): 14. 99 Scharpf (1992): 63. 100 Kenis, Schneider (1996a): 10; vgl. auch Peters (2001); Kamarck, Nye (2002). 101 Vgl. Benz (2003): 17. 102 Kamarck (2002): 230; vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 16; Baldwin, Cave (1999): 2; Benz (2003): 19. 103 Vgl. Benz (2003): 19f. 104 Benz (2003): 20.
97 96

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POLITISCHE STEUERUNG Der Begriff der politischen Steuerung ist im politikwissenschaftlichen Sprachgebrauch eng mit dem der regulativen Politik verbunden. Mayntz erg¨nzt Scharpf a insofern, als die politische Steuerung auch als [...] konzeptionell orientierte Gestal” tung der gesellschaftlichen Umwelt durch politische Instanzen“ 105 bezeichnet werde. Hier erweise sich der Begriff der politischen Steuerung synonym mit regulativer“ ” Politik, so G¨rlitz und Burth.106 o An anderer Stelle erkl¨rt Mayntz hingegen, dass der Begriff der politischen Steuea rung an Sch¨rfe und analytischer Differenzierungsf¨higkeit verliere, wenn er allgea a mein mit Handlungskoordination oder sozialer Ordnung gleichgesetzt wird. 107 Dem muss allerdings widersprochen werden. Eisner, Worsham und Ringquest bezeichnen Regulatory Policies“ als eine Untergruppe der Public Policies“.108 Regulierung ist ” ” somit vielmehr eine Unterkategorie der politischen Steuerung bzw. Regulierung ist eines ihrer Instrumente, wenngleich die begrifflichen Grenzen zwischen Steuerung und Regulation innerhalb der Politikwissenschaft zunehmend verwischen. So benutzten bspw. Mayntz, Braun sowie Jarren und Donges den Begriff der politischen Steue” rung“ lediglich in Bezug auf Steuerung, die vom politischen System ausgeht. 109 In dem oben angef¨ hrten Mayntz –Zitat schreibt sie davon, dass die Gestaltung der geu sellschaftlichen Umwelt durch politische Instanzen vorgenommen wird. Dies deutet auf das politische System hin, dessen Bestandteile staatliche Akteure sind. Gesellschaftliche Akteure sind im Gegensatz dazu Bestandteile des gesellschaftlichen und nicht des politischen Systems. Vor dem Hintergrund der amerikanischen Politikwissenschaft bietet sich jedoch an, eine Unterscheidung zwischen Governance und Government vorzunehmen.110 Politische Steuerung ist der Versuch der aktiven, absichtsvollen politischen Beeinflussung sozialer, wirtschaftlicher und technischer Handlungssysteme bzw. gesellschaftlicher Subsysteme,111 die sowohl von staatlichen als auch gesellschaftlichen Akteuren ausgehen kann.112 Sie bezeichnet nicht nur das Eingreifen, sondern auch das Nicht– Eingreifen, sofern dies absichtsvoll erfolgt. Nach Willke macht Steuerung nur Sinn, wenn ein konkreter Steuerungsbedarf vorliegt. 113 Es k¨nnen verschiedene Steuerungsbegriffe und –subjekte unterschieden werden. o

Steuerungsbegriff Politische Steuerung (Governance) Staatliche Steuerung (Government) Gesellschaftliche Steuerung Gesellschaftlich–politische Steuerung

Steuerungssubjekt beliebig; Staat, gesellschaftliche Akteure, Markt Staatliche / politische Akteure Gesellschaftliche Akteure Staatliche Akteure gemeinsam mit gesellschaftlichen Akteuren

Tabelle 1: Steuerungsbegriffe

Die politikwissenschaftlichen Steuerungstheorien befassen sich mit dem Umfang und der Tiefe der Steuerung durch bestimmte Akteure, mit den gesellschaftlichen und
Mayntz (1987): 92; dies. (1995): 92; vgl. auch dies. (2001a): 17. Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 78; Burth (1999): 42. o 107 Vgl. Mayntz (1997): 190. 108 Vgl. Eisner, Worsham, Ringquest (2000): 3. 109 Vgl. Braun (1995): 611; Jarren, Donges (2000): 30; Mayntz (1987): 92; dies. (1995): 92. 110 In Kap. 3.2 wird das Steuerungsinstrument Regulierung“ n¨her dargestellt und auf den Zua ” sammenhang zur politischen Steuerung eingegangen. 111 Vgl. Braun (1995): 611; Schubert (1998e): 507; Baldwin, Cave (1999): 2; G¨rlitz, Bergmann o (2001): 35; Braun, Giraud (2003): 147. Dieser Versuch kann, muss aber nicht erfolgreich sein. (Vgl. Mayntz (1997): 192, 194.) Es kann zu nicht–intendierten (Neben–) Folgen kommen. 112 Zu den gesellschaftlichen Akteuren k¨nnen auch Unternehmen z¨hlen. o a 113 Zu steuern gibt es etwas, wenn der bloße naturw¨chsige Ablauf der Ereignisse von Beobachu ” tern/Akteuren [...] als nicht akzeptabel beurteilt wird.“ Willke (1995): 76f; Steuerung zielt demnach immer auf die ver¨ndernde Beeinflussung des naturw¨ chsigen Ablaufs der Ereignisse ab. Vgl. id. a u
106 105

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POLITISCHE STEUERUNG politischen Voraussetzungen erfolgreicher politischer Steuerung und mit der Rolle der Steuerungssubjekte und –objekte. Die politikwissenschaftliche Besch¨ftigung mit der Steuerung stellt eine enorme Hera ausforderung dar, da zahlreiche politikwissenschaftliche Theorien und Forschungsans¨tze ber¨ cksichtigt werden k¨nnen, u.a. der akteurszentrierte Institutionalismus, a u o Neo–Korporatismus, Pluralismus, Demokratie–, Steuerungs–, Systemtheorien sowie Technikfolgenabsch¨tzung, Verb¨ndeforschung und einige mehr. Aber auch andere a a sozialwissenschaftliche Disziplinen leisten einen wichtigen Beitrag. Hierbei ist insbesondere die Verb¨ndesoziologie zu nennen. Auch die Rechtswissenschaft befasst sich a mit Steuerungskonzepten. Eine interdisziplin¨re Perspektive ist somit angeraten. Ala le Phasen des Policy–Cycle k¨nnen Gegenstand steuerungstheoretischer Erkl¨rungen o a 114 werden. Der jeweilige Steuerungsbegriff korrespondiert mit dem analytischen Forschungsansatz. Burth 115 listet mehrere Varianten des Steuerungsbegriffs auf. In der policy– analytischen Variante wird vor allem die materielle und problemad¨quate Gestala tung von Policies untersucht, sowie die Konsens– und Konfliktprozesse zwischen dem politisch–administrativen System und den Interessen gesellschaftlicher Akteure. 116 Die akteurstheoretische Variante versteht politische Steuerung als besondere Art des zielorientierten sozialen Handelns. 117 Ein Steuerungssubjekt gestaltet den strukturellen Kontext anderer Akteure derart, dass diese den vom Steuerungssubjekt angestrebten Zustand herbeif¨ hren.118 Ihr Gegenstand ist nicht nur die Analyse der u Struktur und Interessen des Steuerungssubjekts, sondern auch die des –objekts. Von letzterem k¨nnen Auswirkungen auf die Handlungsm¨glichkeiten des Steuerungso o subjekts ausgehen.119 Die institutionalistische Perspektive sieht die Steuerung nicht so sehr durch das ¨fo fentliche Interesse oder durch die Verhandlungen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren bestimmt, sondern vielmehr durch institutionelle Arrangements und Regeln.120 Entsprechend der Policy–Zyklus–Modelle l¨uft der Steuerungsprozess in mehreren a 121 was im Forschungsprozess ber¨ cksichtigt werden kann. Vor diesem Phasen ab, u Hintergrund und dem der Ausf¨ hrungen in den Kapiteln 3 und 4.6 bietet sich folu gendes weitere Vorgehen an:

1.
Analyse der Steuerungsbedingungen

2.
Definitionsphase

3.
Konfrontationsphase

4.
Vorschlag eines Steuerungsmodells

Abbildung 3: Entwicklungsschritte hin zu einem Steuerungsmodell

Vgl. Burth, Starzmann (2001): 65. Vgl. Burth (1999): 46–50, 60–129. Er behandelt die policy–analytische, staats– und gesellschafts–, akteurstheoretische sowie steuerungssoziologische und kybernetische Variante. Von diesen Begriffen sollen angesichts der Perspektive dieser Arbeit lediglich die policy–analytische und die akteurstheoretische Variante ber¨ cksichtigt werden. u 116 Vgl. G¨rlitz, Bergmann (o.J.): 9; Burth (1999): 46. o 117 Vgl. Schimank (1992): 166; Burth (1999): 47; Kap. 4.6. Die akteurstheoretische Variante wird wesentlich von den Arbeiten von Scharpf und Mayntz beeinflusst. Burth verweist zu Recht darauf, dass f¨ r das Steuerungsverst¨ndnis von Mayntz ein Steuerungssubjekt konstitutiv ist, bei dem es u a sich um einen individuellen oder korporativen, nicht aber um einen kollektiven Akteur handeln kann. Vgl. Burth (1999): 48; Mayntz (1987): 89. 118 Vgl. Schimank (1992): 167. 119 Vgl. Kap. 4.6 und seine Unterkapitel. 120 Vgl. Baldwin, Cave (1999): 27; Kap. 4.6. 121 Vgl. Burth (1999): 80.
115

114

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Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

In den Phasen des Forschungsprozesses werden mehrere Aspekte n¨her betrachtet: a zu 1.) Analyse der Steuerungsbedingungen — Im Rahmen dieser Phase werden die folgenden Aspekte analysiert: Steuerungsbedarf 122 , Status Quo und Handlungsbedingungen in rechtlicher, technologischer und politischer Perspektive sowie Interessen und Steuerungsziele beteiligter Akteure. Zudem erfolgt die Strukturierung des Policy–Problems. Dies ist Gegenstand der Kapitel 5 bis 8. zu 2.) Definitionsphase: Steuerungsziele — In dieser Phase erfolgt die Definition von Steuerungszielen vor dem Hintergrund der Interessen relevanter Akteure. In Kapitel 8 werden sie bezogen auf das Fallbeispiel behandelt. zu 3.) Konfrontationsphase — Die Analyse von Regulierungsproblemen ist Gegenstand dieser Phase. Des Weiteren wird die Umsetzbarkeit der Regulierungsziele im bestehenden rechtlichen, technologischen und interessenpolitischen Rahmen untersucht sowie Policy–Alternativen123 analysiert. zu 4.) Vorschlag eines Steuerungsmodells — Hier erfolgt die Synthese. Ein konkretes Steuerungsmodell wird vorgeschlagen, das m¨glichst weitreichend die Interessen beo troffener Akteure ber¨ cksichtigt, zugleich aber den Steuerungsgegenstand und seine u spezifischen Anforderungen an ein Steuerungsmodell ad¨quat ber¨ cksichtigt. a u

3.1

Steuerungsstrategien

Die Steuerungstheorien lassen sich nach Steuerungsstrategien bzw. –strukturen oder –mechanismen und nach –instrumenten untergliedern. 124 Mit Steuerungsstrukturen wird der institutionelle Rahmen bezeichnet, der Entscheidungen innerhalb von Transaktionen zwischen oder innerhalb von Akteuren beeinflusst. 125 Des Weiteren ist die Politikfeldstruktur entscheidend, denn sie beeinflusst die verf¨ gbaren Optionen u politischer Steuerung. Unter den Oberbegriff Politische Steuerung“ werden verschiedene Steuerungskon” zepte gefasst. Sie definieren die Akteurskonstellationen und das Verh¨ltnis der Aka teure zueinander, ihre typischen Interaktionstypen und die Form ihrer institutionellen Verankerung und Vorstrukturierung. 126 Zudem bestimmen sie den Handlungsrahmen f¨ r die Akteure, ordnen Macht und andere Ressourcen zu. u
Besondere Beachtung verdient die Frage nach dem Steuerungsbedarf. Sie stellt sich den politische Entscheidungstr¨gern und den Akteuren, an die der Staat Steuerungskompetenz delegiert hat. a Diese Phase ist das Agenda–Setting, wobei eine politische Herausforderung auf die Agenda der zu bearbeitenden Political Issues gelangt. Oftmals wird dieser Steuerungsbedarf durch externe Akteure an das politische System herangetragen. Bei Koordinationsproblemen zwischen zwei Teilsystemen wirkt sich demnach die Operationsweise des Teilsystems A st¨rend auf die Operationsweise des zweio ten Teilsystems B aus. Die beiden Wissenschaftler f¨ hren hierbei eine Reihe m¨glicher Ursachen u o an: Unbefriedigende Leistungserwartungen, zu hoher Ressourcenverbrauch bzw. geringe Effizienz und negative Externalit¨ten. F¨ r die politikwissenschaftliche Analyse ist in Bezug auf das Agenda– a u Setting vor allem entscheidend, wer den Steuerungsbedarf artikuliert, an wen er sich richtet und ob der Adressat uber eine entsprechende Steuerungskompetenz verf¨ gt. (Vgl. Jarren, Donges (2000): u ¨ 40–43.) 123 Die Analyse der Policy–Alternativen, die Abw¨gung ihrer Kosten und ihres Nutzens ist ein a wesentlicher Bestandteil der Cost–Benefit–Analysis. Ihr kommt ein großer Stellenwert in der US– amerikanischen PA zu, die die Untersuchung von Policy–Alternativen als wichtigen Schritt im Forschungsprozess beschreibt. Hierbei werden unterschiedliche Alternativen nebeneinander gestellt und hinsichtlich ihrer Kosten und ihres Nutzen analysiert. Es ist eine problem– und zielorientierte Untersuchung. Diese Alternativen werden im Forschungsprozess verglichen und die beste“ L¨sung (best o ” choice) vom Policy Analysten vorgeschlagen. Vgl. bspw. Vries (1999): 53; Bardach (2000): 12–19. 124 Vgl. Kap. 3.2. Am h¨ufigsten ist die Dreiteilung in Markt, Staat und Gemeinschaft (Solidaria t¨t). Verb¨nde kamen erst in neueren sozialwissenschaftlichen Untersuchungen hinzu. In fr¨ heren a a u Arbeiten wurde nur von einem Dualismus Staat und Markt ausgegangen. Dass jedoch weitere Mechanismen zur sozialen Koordination verf¨ gbar sind, wird in neueren Arbeiten nicht mehr bezweifelt. u Vgl. auch zu den Vorschl¨gen zur Unterscheidung der Steuerungsformen Willke (1995): 88. a 125 Vgl. Voss (2002): 169. 126 Vgl. Jarren, Donges (2000): 45.
122

22

Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

Die Politikfeldanalyse (PA) zeigt, dass zwischen den in fr¨ heren politikwissenschaftu lichen Arbeiten identifizierten Steuerungsstrategien Hierarchie (Staat 127 ) und Markt (Wettbewerb) weitere existieren.128 Als dritte Steuerungsform wurde die Gemeinschaft oder Solidarit¨t in die Diskussion eingef¨ hrt.129 Mit Private Governments“ a u ” (Associations) wurde schließlich eine vierte Strategie behandelt. 130 Weitere sind die von Streeck und Schmitter 131 diskutierte Strategie der verbandlichen Steuerung, die von Powell 132 vorgestellten Netzwerkartigen Organisationsformen bzw. die Koordination durch (politische) Netzwerke 133 nach Mayntz, oder die von Mayntz und Scharpf 134 analysierte Koordination durch Verhandlungssysteme. Eine systematische Klassifikation der verschiedenen Steuerungsstrategien erfolgt in dieser Arbeit aufgrund ihres Analysefokus nicht. Als drittes Konzept — und als Schwerpunkt — wird die organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung (Verhandlung) neben dem Staat und dem Markt behandelt. Eine genaue begriffliche Bestimmung dieser dritten Strategie folgt in Kap. 4.1. Die beiden anderen Steuerungskonzepte Staat und Markt sollen nur kurz vorgestellt werden. Andere Steuerungsmechanismen, wie die der Gemeinschaft werden an dieser Stelle vernachl¨ssigt, da a sie f¨ r die Steuerung des Fallbeispiels nicht in Frage kommen. Dies wird mit der u Politikfeldstruktur, den Interessenkonstellationen im Politikfeld und den Zugangsm¨glichkeiten gesellschaftlicher Akteure begr¨ ndet. In Kap. 5 zur Politikfeldstruktur o u und in Kap. 4.6.2 zu den Interessenkonstellationen, wird deutlich, dass in Bezug auf die spezifischen Policy–Herausforderungen in Bezug auf DRM–Systeme und eContent, die Akteure nicht relevant sind, die in der Gemeinschaft als soziale Ordnung vorherrschen. Dies sind nach Streeck und Schmitter Familien, Clans, St¨mme sowie a 135 Auch weitere von den beiden Autoren nachgewiesenen Kommunen und Regionen. Eigenschaften von Gemeinschaften als soziale Ordnung lassen sich in Bezug auf das ¨ Fallbeispiel dieser Studie nicht identifizieren. Ein detaillierter deskriptiver Uberblick w¨ rde den Rahmen der Arbeit sprengen, denn ihr Fokus liegt auf dem Konzept der u organisierten gesellschaftlichen Selbststeuerung. 3.1.1 Hierarchische Steuerung

Es soll an dieser Stelle nicht das Bild vom unitarischen, einseitig handelnden Staat gezeichnet werden, sondern direkt auf die Ergebnisse j¨ ngerer policy–analytischer u Arbeiten136 zur Rolle des Staates bei der Formulierung von Policies und deren Implementierung eingegangen werden. Wenn auf die Regulierungsstrategie Staat“ Bezug ” genommen wird, so wird oftmals auf das Modell des steuernden Interventionsstaates referiert.137 Diese Steuerungsstrategie sieht idealtypischerweise vor, dass der Staat
Sie wird auch als Hierarchie“ oder als Organisation“ bezeichnet. Vgl. Wiesenthal (2000). ” ” Vgl. Mayntz (1997): 277. 129 Eine ¨hnliche Entwicklung fand im englischen Sprachbereich statt. Hier wurden auch zun¨chst a a Politics (Hierarchy oder Buraucracy) und Markets unterschieden. Sp¨ter kam Solidarity (Communia ty oder Clans) hinzu. (Vgl. id. 189f.) Der Steuerungsmodus der Solidarit¨t setzt auf Verhandlungen a gleichberechtigter Akteure. Die Koordination ihrer Handlungen erfolgt durch einen vorab gegebenen oder kommunikativ erzeugten Handlungsrahmen. (Vgl. Jarren, Donges (2000): 59.) 130 Vgl. Mayntz (1997): 190. 131 Vgl. Streeck, Schmitter (1996). 132 Vgl. Powell (1996). 133 Vgl. Mayntz (1996). 134 Vgl. Scharpf (1992); ders. (1996). 135 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 126. 136 Von j¨ ngeren Arbeiten kann nur bedingt gesprochen werden, denn in den letzten 30 Jahren wird u von politikwissenschaftlichen Analysen in verschiedenen Politikfeldern gezeigt, dass dieses Bild des Staates und das damit verbundene Modell der politischen Steuerung in der politischen Realit¨t a nicht mehr anzutreffen ist. Nach Bandelow und Schubert fallen technologiepolitische Entscheidungen zunehmend in den sog. Multi–Akteur– und Multi–Ebenen–Systemen. Vgl. Bandelow, Schubert (1997): 151; Simonis (1995): 382f; Burth (1999): 107; Dolata (2003): 39. 137 Dies bezieht sich auf demokratisch verfasste Staaten, wie insbesondere der Bundesrepublik Deutschland. Unter dem Stichwort Kooperativer Staat“ (Hiermit wird die Kooperation zwischen ” staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren und Instanzen bezeichnet. (Vgl. Burth (1999): 107; ders.
128 127

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Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

einseitig gesellschaftliche Teilbereiche steuert, ohne Einflussversuchen seitens interessierter Akteure zu erliegen. Allgemeiner formuliert ist Hierarchie“ ein [...] Modell ” ” einer ungleichrangigen, fremdbestimmten und zentralisierten Koordination [...]“. 138 Die gesellschaftlichen Akteure erreichen ihre Ziele, wenn sie die staatlich definierten Regeln befolgen.139 Mittlerweile wird der Staat in der Politikwissenschaft l¨ngst a nicht mehr als einheitlich strukturierter und einheitlich handelnder Akteur begriffen, der rein hierarchisch steuert.140 Es hat sich der analytische Rahmen eines kooperativen Staates“ durchgesetzt. Po” ” litische Steuerung [durch den Staat] — so l¨ßt sich der heutige Konsens formulieren a — kann erfolgreich sein, aber nur dann, wenn sie in der Lage ist, sich mit geeigneten Strategien in einer Umwelt durchzusetzen, in der eine Vielzahl von Akteuren mit Eigeninteressen und erheblicher Vetomacht agieren.“ 141 Braun gebraucht den Begriff Politische Steuerung“ lediglich in Bezug auf staatliche Interventionen. Steuerung ” durch gesellschaftliche Akteure subsumiert er nicht darunter. Es bleibt festzuhalten, dass einseitige hierarchische Steuerungsversuche seitens des Staates in der politischen Realit¨t nicht anzutreffen sind. Dies gilt f¨ r politische Systeme, wie dem deutschen. a u Angesichts der Steuerungsprobleme, die dem Staat in zahlreichen Bereichen nachgewiesen wurden, traten mit dem Markt und der Selbstregulierung andere Formen gesellschaftlicher Ordnungsbildung in die Aufmerksamkeit der politischen Entscheidungstr¨ger. a In dem Modell des kooperativen Staates werden die einzelnen Akteure basierend ¨ auf formalisierter Macht in die nicht–gleichberechtigten Rollen der Ubergeordneten (staatliche Akteure) und Untergeordneten (gesellschaftliche Akteure) in einer Top– Down–Pespektive differenziert142 . Autorit¨t und Zwang sind die Mittel, die der Staat a — oder andere hierarchische Organisationen — nach prozeduralen Regeln und unter Einsatz positiver und negativer Sanktionen einsetzen. 143 Das Staatsverst¨ndnis ist wesentlich f¨ r die Beurteilung der Steuerungsstrategien. a u Der Begriff Staat“ blickt auf eine lange Entwicklungsgeschichte zur¨ ck und dient der u ” 144 Er wird je nach politischem Beschreibung diverser Formen politischer Herrschaft. System unterschiedlich definiert. Zudem ist auch die politische Theorie, auf deren Basis die Definition erfolgt, und auch der Forschungsansatz wesentlich. Im Institutionalismus wird der [...] Staat als Institutionenordnung, die f¨r die Heru ” stellung und Durchsetzung kollektiver Entscheidungen sorgt [...]“ 145 bezeichnet. Im Neo–Korporatismus wird der [...] Staat als oberste Steuerungsinstanz einer Gesell” schaft [...]“146 betrachtet. Der Staat verf¨ gt uber das Gewaltmonopol. Er kann auf u ¨ rechtsstaatlicher147 Basis in gesellschaftliche Teilbereiche eingreifen, sofern nicht andere staatlich erlassene Bestimmungen dem entgegen stehen, wie bspw. die Grund(2001): 101.) und auch im Rahmen der Neo–Korporatismus– und der Policy–Netzwerkdebatte wurde zu Beginn der 80er Jahre in der Politikwissenschaft ein entsprechender Diskurs angestoßen. Politik wird als fortlaufender Prozess verstanden. In ihm kann keiner der staatlichen und gesellschaftlichen Akteure seine politischen Interessen und Ziele unabh¨ngig von denen anderer Akteure des Politikfela des realisieren. (Vgl. Schubert, Bandelow (2003a): 1.) Intermedi¨re Verhandlungssysteme, in denen a staatliche und gesellschaftliche Akteure zusammenarbeiten, geh¨ren hierbei ebenso zu den Kenno zeichen, wie eine Kooperation zwischen verschiedenen hierarchischen Ebenen. (Vgl. Burth (1999): 107.) 138 Willke (1995): 90. 139 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 130. 140 Vgl. Jarren, Donges (2000): 28; Lange (2000): 22f; Jann, Wegrich (2003): 73. 141 Braun (1995): 617. 142 Vgl. Jarren, Donges (2000): 46. 143 Vgl. Wiesenthal (2000): 46. 144 Vgl. Benz (2001): 9–76. 145 id. 69. 146 id. 147 Mit dem Begriff wird die Rechtsgebundenheit des Staates bezeichnet. Er setzt seine Macht zur Steuerung gesellschaftlicher Teilbereiche und Policy–Probleme nicht willk¨ rlich ein, sondern u h¨lt sich an die Gesetze. Vgl. GG Art. 20. Abs. 3; GG Art. 20. Abs. 3; Sontheimer, Bleek (2000): a 336–338.

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Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

rechte.148 Den Staat betrachten Scharpf und Mayntz als Pluralit¨t von Akteuren, a die nicht aus einheitlicher Perspektive handeln. 149 Dem korporativen Staat werden innerhalb bestehenden F¨hrungsfunktionen“ vier u ” 150 Subfunktionen zugeordnet:
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Abbildung 4: Funktionen des Staates Der Staat besitzt gem¨ß der Orientierungsfunktion die Definitionsmacht gesellschafta licher Problemlagen und gemeinwohlvertr¨glicher Policy–Outcomes. Die Organisaa tionsfunktion bezeichnet die Mobilisierungs– und Initiierungsmacht des Staates zur Einbindung aller relevanten Akteure in ein Verhandlungssystem. Entsprechend der Vermittlungsfunktion stellt er die Kooperation zwischen staatlichen Organisationen und relevanten gesellschaftlichen Akteuren sicher. Die Letztentscheidungsfunktion besagt, dass der Staat latent im Hintergrund von Verhandlungssystemen bleiben kann. Er wird dann t¨tig, wenn kooperative Prozesse versagen. a Die staatliche Regulierung wird trotz der hierarchischen Strukturierung auch durch Verhandlungen mit und zwischen gesellschaftlichen Akteuren beeinflusst. 151 Der Staat ist auf diese Verhandlungen und die einvernehmliche Zusammenarbeit sowohl in der Politikformulierung als auch in der –implementation angewiesen. 152 Kern der Kritik an der Steuerungsf¨higkeit des Staates ist, dass er mit seinem Intera ventionsinstrumentarium nicht mehr in der Lage ist, Policy–Probleme zu l¨sen und o gesellschaftliche Entwicklungen zu steuern. Im Folgenden soll nicht die Debatte zur staatlichen Handlungsautonomie dargestellt werden, sondern nur wesentliche Argumente. Der staatlichen Steuerungsf¨higkeit a wird bereits seit den 60er Jahren regelm¨ßig insbesondere in der steuerungs–, aber a auch in der systemtheoretischen Diskussion eine Krise nachgewiesen. Auf der anderen Seite existieren aber auch Beispiele f¨ r erfolgreiche Interventionen des Staates, u die seine Steuerungsf¨higkeit zur L¨sung politischer Herausforderungen unter Beweis a o stellen. Daher ist eine differenzierte Betrachtung dringend angeraten, denn pauschal
Der Staat besteht aus mehreren Institutionen, wobei f¨ r die Bundesrepublik Deutschland die u Gewaltenteilung charakteristisch ist: In der idealtypischen staatlichen B¨rokratie schließlich werden u ” allokative Entscheidungen durch ¨ffentliche Politiken (> >public policies< <) getroffen. Diese wero den von Beamten durchgesetzt, die sich in letzter Instanz auf das Monopol des Staates auf legitime Gewaltanwendung st¨tzen k¨nnen.“ Streeck, Schmitter (1997): 130. u o 149 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 9. 150 Vgl. Lange (2000): 23. 151 Vgl. Scharpf (1992): 51; Dem idealisierten Gesetzgeber wird die F¨higkeit unterstellt, sich unaba h¨ngig von konfligierenden Interessen und Wahrnehmungen uber die Pr¨ferenzen anderer Akteure a a ¨ hinwegzusetzen. (Vgl. ders. (2000): 285.) Dies verneinen neuere Ans¨tze, die stattdessen von einer a Beteiligung gesellschaftlicher Akteure an Politikformulierung und –implementation ausgehen. (Vgl. Kap. 4.1.) Scharpf kritisiert die hierarchische Koordination f¨ r die Formulierung politischer Prou gramme. Sie sei daf¨ r schon immer ein wenig angemessenes Konzept gewesen. (Vgl. ders. (1996): u 510; ders. (2000): 292.) Dies gilt nach Scharpf sogar innerhalb der strikt hierarchischen Strukturen der Ministerialb¨ rokratie. u 152 Vgl. Jann, Wegrich (2003): 74; Kap. 4.1; Dies entspricht pluralistischen Vorstellungen, nach denen staatliche Politik das Resultat der Einwirkung gesellschaftlicher Interessengruppen ist. Dennoch h¨ngen die gesellschaftlichen Akteure vom Staat ab, da ihre Entscheidungen von hierarchischer a Koordination bestimmt werden. (Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 135; Mayntz (1997): 212.)
148

O a rg o ti sa ni n

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Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

kann nicht von der Steuerungsunf¨higkeit des Staates ausgegangen werden. Missa lingt staatliches Handeln, wird von Staatsversagen gesprochen. Die Debatte wird ¨ unter verschiedenen Uberschriften“ gef¨ hrt: Unregierbarkeit der westlichen Demou ” kratien, Krise des Wohlfahrtstaates, Steuerungsversagen, Erosion der hierarchischen Koordinationskapazit¨t.153 Kern der Kritik sind folgende Aspekte: a 1. Komplexit¨t und Interdependenz der Policy–Herausforderungen; a Wissens– / Informationsdefizit — Dem Staat wird vorgeworfen, dass ihm die erforderlichen Informationen fehlen, um effektiv und sachgerecht steuernd in Politikfelder intervenieren zu k¨nnen (Wissens– bzw. Informationsdefizit beim o Staat).154 Dies gilt insbesondere hinsichtlich technisch–naturwissenschaftlicher Sachverhalte155 in hoch innovativen Bereichen, wie der IuK–Technologie 156 . Zur gesellschaftlichen Komplexit¨tssteigerung erkl¨ren Schimank und Werle, a a dass sie durch die Ausdehnung und Verdichtung von Interdependenzen zwischen Ereignissen, Handlungen und Strukturen in sachlicher Hinsicht gekennzeichnet sei. In gesellschaftlicher Hinsicht argumentieren sie damit, dass sich die Komplexit¨tssteigerung in zerkl¨ fteten Konstellationen von Deutungs– und a u Interessenkonflikten zwischen Akteuren zeige. 157 Begr¨ ndet wird dies damit, u dass die Herausforderungen immer komplexer und mit anderen Political Issues interdependent sind, so dass Folgen der Interventionen schwer vom Staat mit seinen begrenzten Informationsressourcen gesteuert werden k¨nnten. Dies gilt o insbesondere bei komplexen Political Issues. Hier scheitern staatliche Steuerungseingriffe an der komplexen Un¨bersichtlichkeit“ und komplexen Eigenu ” ” sinn“ teilsymetrischer Steuerungsobjekte. 158 Willke weist mehrere Dimensionen nach, wonach die Komplexit¨t der zu bearbeitenden politischen Herausfora derungen in sachlicher, sozialer, zeitlicher, r¨umlicher, operativer und kognia tiver Hinsicht steigt.159 In diesen F¨llen steigen die Transaktionskosten, denn a es wird entweder zus¨tzliches Spezialwissen bspw. durch wissenschaftliche Stua dien erhoben, oder es werden suboptimale Steuerungsversuche vorgenommen. Die Nutzbarmachung des Fachwissens externer Akteure ist daher f¨ r den Staat u a ¨ußerst wichtig. Beteiligt der Staat diese Akteure an seinen Entscheidungsprozessen nicht, bedeutet dies zugleich, dass zum einen deren Interessen uber¨ gangen werden, sowie dass die ihnen zur Verf¨ gung stehenden Informationen u ignoriert werden k¨nnen.160 Die Beteiligung der betroffenen gesellschaftlichen o Akteure und vor allem ihres Spezialwissens kann die Transaktionskosten senken. Gesellschaftliche Akteure nutzen das Informationsdefizit des Staates aus und offerieren ihm u.a. durch Gutachten Informationen. Ziel dieser Informationsangebote ist es, die eigenen Interessen den politischen Akteuren zu vermitteln. Wird versucht, eine Policy–Herausforderung bspw. einer Technologie mit kurzen Innovationszyklen hierarchisch zu regulieren, kann dies zu einer [...] allseits beklagten Normenflut f¨hren.“ 161 Ein weiteres Problem ist, dass u ” die Auswirkungen der Regulierung oftmals schwer absch¨tzt werden k¨nnen. a o Informationstechnische Systeme sind zum Beispiel oftmals Allzweck–Ger¨te. a Daf¨ r m¨ ssen st¨ndig werden neue Anwendungen und Dienste entwickelt weru u a den. Deren Besonderheiten erschweren die hierarchische Steuerung. 162 Die zen153 Vgl. Streeck (1994a): 16; Scharpf (1996): 498; Mayntz (1987): 90; dies. (1997): 186; Simonis (1995): 382; Burth (2001): 114; Benz (2003): 19. 154 Vgl. Strachan, Rowlands (1997); Heidenescher (1995): 172; Martinsen (1995): 15; Voelzkow (1996): 56; Mayntz (1997): 194; Burth (1999): 97; Grimm (2001): 17; Heinze (2002): 8; Braun, Giraud (2003): 159f. 155 Vgl. Heidenescher (1995): 172. 156 Vgl. Block (2000): 62. 157 Vgl. Schimank, Werle (2000): 9; Ladeur (2001): 63; Heinze (2002): 8. 158 Vgl. L¨ tz (1995): 170. u 159 Vgl. Willke (1995): 82–86. 160 Vgl. Scharpf (2000): 286. 161 Heil (2001): 129. 162 Vgl. Kap. 4.6.3. Dieser Aspekt des Informationsdefizits und der Komplexit¨t der Steuerungsa

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Steuerungsstrategien

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2.

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trale Aussage der Aufgabendruck–These ist, dass der Staat mit seinen L¨o sungsressourcen den zunehmenden Aufgaben nicht gewachsen ist. Gem¨ß der a Komplexit¨tsdruck–These lassen sich die Komplexit¨ten nicht ad¨quat durch a a a den Staat integrieren und steuern. Die Problemverarbeitungs– und die politischen Entscheidungsfindungssysteme ließen angesichts dessen die politische F¨higkeit vermissen, Konsens zwischen den Beteiligten herzustellen, Folgeproa bleme der Regulierung und Verteilungskonflikte zu l¨sen. G¨rlitz und Burth o o verweisen in diesem Zusammenhang darauf, dass der Staat nicht in der Lage sei, Interessen in konsistente und konsensf¨hige gesellschaftliche Orientieruna gen umzusetzen.163 Hier ist allerdings einzuschr¨nken, dass dies in der spea zifischen Art des Problems bzw. der politischen Herausforderung begr¨ ndet u ist. Im Gegensatz dazu k¨nnen mit der hierarchischen Steuerung vor allem o solche politischen Herausforderungen gesteuert werden, die klar strukturiert sind und sich in politisch zu entscheidende Teilfragen zerlegen lassen. 164 Ein wesentlicher Aspekt ist in diesem Zusammenhang die fortgeschrittene funktionale Differenzierung der Gesellschaft. Nach Willke sind diese differenzierten Funktionssysteme nicht nur wegen ihrer Eigensinnigkeit und –dynamik politisch schwer erreichbar, sondern auch deshalb, weil sie eigenst¨ndige interne a 165 Probleml¨sungskapazit¨ten ausbilden. o a Bindungswirkung getroffener Entscheidung, Inflexibilit¨t, lange Reaktionszeia ten — Oft sind Politikformulierungsprozesse langwierige Prozesse. Entsprechend schwer f¨llt es dem Staat, kurzfristig auf neue Policy–Probleme flexibel a zu reagieren.166 Einflussversuche gesellschaftlicher Akteure und deren Ber¨cksichtigung — Der u Staat ist, wie in Punkt 1 angesprochen wurde, auf das Fachwissen externer Akteure angewiesen, um gesellschaftliche Teilbereiche zu steuern. Dies nutzen die Akteure aus. Sie haben ein Interesse daran, die staatlichen Entscheidungen zu beeinflussen, um ihre Ziele besser verwirklichen zu k¨nnen.167 Mayntz o spricht hierbei von verbandlicher Vetomacht als Ursache von Steuerungsversagen. Sie verweist damit auf pluralistische Vorstellungen, nach denen staatliche Politik das Resultat der Einwirkung gesellschaftlicher Interessen ist. Mit der Vetomacht wird auf die F¨higkeit organisierter gesellschaftlicher Akteure rea kurriert, staatlichen Handlungsprogrammen Widerstand entgegenzusetzen. 168 Nach Voelzkow w¨ rden weniger Parteien und Parlamente die tats¨chliche Poliu a tikformulierung vornehmen, sondern vielmehr die Verb¨nde und B¨ rokratien. a u So h¨tten die Parlamente h¨ufig nur noch [...] jene bereits ausgehandelten a a ” Kompromisse zu ratifizieren, die ihnen aus dem vorgelagerten Interaktionssystem von B¨rokratien und deren jeweiligen Klientel vorgelegt wird.“ 169 u Gefahr der suboptimalen Kompromissl¨sung — Der Versuch, die Interessen o verschiedener Akteure bei einer Policy zu beachten, kann dazu f¨ hren, dass u Kompromisse eingegangen werden. Sie k¨nnen sich von optimalen L¨sungen o o deutlich unterscheiden. Konflikte zwischen Regierenden und Regierten: Ignorierung der Interessen letzterer und Implementationsschwierigkeiten — In Folge der Einflussversuche betroffener Akteure sind Konflikte zwischen Regierenden und Regierten m¨glich. o

objekte, wird in Kap. 4.1 aufgegriffen. 163 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 15. o 164 Vgl. Willke (1995): 68ff. 165 Vgl. id. 54. 166 Vgl. Price, Verhulst (2000): 8; Schulz (2001): 103f. 167 Vgl. Kap. 4.6 und 4.1. 168 Vgl. Mayntz (1997): 212f; Peters (2001): 1. Hierzu werden oftmals Beispiele aus dem Gesundheitswesen angef¨ hrt. (Vgl. G¨ nnewig (2001): 112–115; Mayntz (1990): 283, 301–304; D¨hler, u u o Manow–Borgwardt (1992a): 64.) Diverse empirische Studien setzten sich mit Reformblockaden im deutschen Gesundheitswesen auseinander: D¨hler, Manow (1995); Bandelow (1998); D¨hler (1990); o o ders. (1991). 169 Voelzkow (1994): 19; vgl. ders. 55f.

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Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

Die Normadressaten verstehen sich nicht nur als Befehlsempf¨nger staatlicher a Stellen, sondern als Akteure mit Einflusspotential auf politische Prozesse. Die gesellschaftlichen Akteure sehen ihre Interessen oftmals nur unzureichend gewahrt, weshalb sie zur Verbesserung ihrer Situation die Konfrontation mit den Regierenden suchen. Folgen k¨nnen Widerst¨nde und mangelnde Kooperatio a 170 Die Adressaten der staatlichen Steuerung fordern stattonsbereitschaft sein. dessen Aushandlungsprozesse bzw. ihre aktive Beteiligung an Politikformulierung und –implementierungsprozessen ein. Dadurch kommt es zu Implementationsschwierigkeiten oder zur Verhinderungen politischer Programme. Die Implementationsforschung zeigte Vollzugsschwierigkeiten hierarchischer politischer Programme in der politischen Praxis auf. So w¨ rden politische Entscheiu dungen oftmals im Implementationsverlauf bspw. innerhalb ihres verwaltungstechnischen Verlaufs gebrochen und abgelenkt. Der Ruf nach der Ausnutzung gesellschaftlicher Akteure zur Implementation wird hierbei laut. 171 6. Kompetenzdelegation an supra– und transnationale Akteure — Die Integration europ¨ischer Staaten in die EU ist ein gutes Beispiel daf¨ r, dass der Nationala u staat in bestimmten Politikfeldern Handlungskompetenzen an supranationale Organisationen ubertr¨gt.172 a ¨ 7. Globalisierung — Staatliches Handeln wird durch die Globalisierung erschwert. Sie ist nicht mehr nur im Bereich integrierter globaler Finanzm¨rkte anzutrefa fen, sondern auch in anderen Politikfeldern. Es kommt unter den Bedingungen der Globalisierung auf der einen Seite zu einer Intensivierung der Austauschprozesse von G¨ tern. Zahlreiche Policy–Probleme k¨nnen hierbei nau o tionalstaatlich nicht mehr effektiv gel¨st werden. Ein Beispiel ist, dass der o End–Nutzer im Internet Angebote aus fremden Staaten nutzten kann, obwohl er sich in einem anderen Staatsgebiet aufh¨lt. Zu den Folgen z¨hlen die Problea a me der effektiven Strafverfolgung und Sanktionierung von illegalem Verhalten durch den Staat.173 Von diesen Problemen leiten Kritikern der Regulierungsstrategie eine Steuerungskrise des Staates (Staatsversagen, Unregierbarkeit) ab. Er kann demnach nicht mehr als (alleiniger) Garant gesellschaftlicher Ordnung auftreten. 174 Darauf wird auch eine Krise regulativer Politik zur¨ ckgef¨ hrt, die auf die Schwierigkeit der Steuerung u u durch Ge– und Verbote und deren anschließenden Sanktionierung verweist. 175 Mit dem Nachweis der Steuerungsdefizite geht der Ruf einher, nicht–hierarchischen Steuerungsstrategien den Vorrang einzur¨umen und politische Steuerungsanspr¨ a u che zur¨ ckzuweisen. Dennoch beansprucht der Staat auch weiterhin zumindest eine u Rahmenkompetenz.176

Mayntz spricht in diesem Zusammenhang von einem Motivationsproblem der Adressaten. Vgl. Mayntz (1997): 194. 171 Vgl. Voelzkow (1994): 40; L¨ tz (1995): 169; Heidenescher (1995): 172; Streeck, Schmitter (1996): u 151; Mayntz (1997): 194. 172 Vgl. L¨ tz (1995): 169; Peters (2001): 1. u 173 Vgl. Kap. 4.6.3. 174 Vgl. Voelzkow (1996): 55; Heinze (2002): 10–14. 175 Vgl. id.; vgl. auch Seite 32 ff. dieser Arbeit. 176 Vgl. Sturm (2001): 417; Kap. 4 dieser Studie. Die Rolle des Staates und das aktuelle Verst¨ndnis a neuerer policy–analytischer Arbeiten wird in Bezug auf die Marktstrategie (Kap. 3.1.2) und in Bezug auf die organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung (Kap. 9) betrachtet.

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Steuerungsstrategien 3.1.2 Markt

POLITISCHE STEUERUNG

The market is rational and the government is dumb.“ 177 ” Armey´s Axiom“ ”

Deregulierung“ und Weniger Staat mehr Markt“ sind die Schlagworte unter denen ” ” der Markt in der Politik– und Rechtswissenschaft als Strategie zur gesellschaftlichen Ordnungsbildung als Modethema“ etabliert wurde.178 ” In einem idealtypischen wirtschaftlichen (politischen) Markt suchen wirt” schaftliche (politische) Unternehmer ihre Profite (W¨hlerstimmen) zu a maximieren, w¨hrend von den Konsumenten (W¨hlern) erwartet wird, a a daß sie mit den materiellen Vorteilen eines marktwirtschaftlichen Wettbewerbs (ihrem Einfluß auf die ¨ffentliche Politik) zufrieden sind. Dieses o Arrangement gewinnt Legitimit¨t durch erh¨hte materielle Bed¨rfnisbea o u friedigung der Konsumenten (verbesserte politische Rechenschaftspflicht der regierenden Elite).“179 Der Markt“ ist nach Mayntz eine Form spontaner, ungeplanter Selbstorganisati” on.180 Rein am Eigennutz orientierte gesellschaftliche Akteure stehen dabei in unabgestimmter Konkurrenz zueinander. 181 Beitr¨ge zur Steuerung durch den Markt a beschreiben diesen [...] durch atomistische Konkurrenz, strikt nutzenorientierte Ak” teursmotive, rational kalkulierte Wahlentscheidungen und > >vollst¨ndige< < Vera tr¨ge sowie die Bedingungen des jederzeit freien Zu– und Austritts charakterisiert.“ 182 a Willke bezeichnet den Markt als geniale Erfindung“ zur Reduktion der Komplexit¨t a ” sozialer Austauschbeziehungen auf der Basis des rational choice. 183 Die Akteure werden in die gleichberechtigten Rollen der Anbieter und der Nachfrager differenziert.184 Die Handlungen der Beteiligten (Konkurrenten) sind in einem Markt voneinander unabh¨ngig. Einzelne Handlungen besitzen keinen bestimmten a Einfluß auf die Allokation der Bed¨ rfnisrealisierung.185 Ziele der Marktstrategie sind u die Effizienzsteigerung der Problembearbeitung, die verbesserte Anpassung an sich ver¨ndernde Issues und die Opperationalisierung von Know–How Betroffener. 186 a
Donahue (2002): 3. Donahue verweist auf die Website des US Representative Armey als Fundort dieses Zitats. Die bei Donahue angegebene Web–Adresse vom 14. November 2001 ist am 12. M¨rz a 2003 nicht mehr erreichbar (http://armey.house.gov/axioms.htm) 178 Diese Strategie fand insbesondere in den USA viele Anh¨nger, wo entsprechende wissenschafta ¨ liche Uberlegungen ihren Ursprung hatten. Ein ¨hnlicher Ansatz wird unter den Begriff Market a ” Government“ diskutiert. (Vgl. Kamarck (2002): 233f; Peters (2001).) Es wird bewusst von Gover” nment“ statt von Governance“gesprochen. Im Gegensatz zur Steuerung exklusiv durch den Markt ” (Market Governance) spielt der Staat im Market Government eine Rolle, wenn auch eine kleine. Zur Market Government“ kommt es nach Kamarck, wenn der Staat einen Markt schafft, der ein ” bestimmtes ¨ffentliches Interesse befriedigen soll: The essence of market government is to use goo ” vernment power to place costs on things that contribute — positively or negatively — to the public good.“ ( Kamarck (2002): 233.) Vgl. Mayntz (1997): 266; zur historischen Entwicklung vgl. Donahue (2002); Kamarck (2002). 179 Streeck, Schmitter (1997): 130. 180 Vgl. Mayntz (1997): 277. Selbstorganisation ist nicht mit –steuerung zu verwechseln. Vgl. Burth (1999): 45. 181 Vgl. Schimank, Werle (2000): 11. 182 Vgl. Wiesenthal (2000): 46. 183 Vgl. Willke (1995): 37. 184 Vgl. Jarren, Donges (2000): 47. 185 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 135. 186 Dem Staat wird mitunter vorgeworfen, dass er vor der Komplexit¨t der Regulierungsgegena st¨nde kapitulieren muss und entsprechendes Know–How in Detailfragen nicht besitzt. Dadurch, a dass die Marktakteure bestimmte Policy–Herausforderungen regulieren, wird ihr Know–How f¨ r u die Probleml¨sung operationalisiert. (Vgl. auch Peters (2001): 25f.) Als die besondere Leistungso f¨higkeit der M¨rkte wird vor allem dessen F¨higkeit genannt, uber den Preismechanismen eine a a a ¨ [...] extrem schnelle und extrem kosteng¨nstige Koordination zwischen Angeboten und Nachfragen u ” zu bewerkstelligen.“ ( Willke (1995): 37.) Dies gilt unter der (nicht selbstverst¨ndlichen) Vorausseta zung des freien Marktzugangs und –austritts. Marktpreise passen sich kontinuierlich an die neuen Herausforderungen des Marktes an.
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Steuerungsstrategien

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Es k¨nnen wirtschaftliche und politische M¨rkte unterschieden werden.187 Es wird o a von Marktregulierung gesprochen, wenn die vom Staat unabh¨ngige Verst¨ndigung a a 188 Erfolgt der betroffenen Akteure ¨konomisch uber Angebot und Nachfrage erfolgt. o ¨ die Verst¨ndigung nicht uber diese beiden Mechanismen, sondern durch die explizite a ¨ Verst¨ndigung auf bestimmte Selbstverpflichtungen ( Codes of Conduct“), so wird a ” von Selbstregulierung oder –kontrolle gesprochen. But if twentieth century taught us one lesson, it is the dominance of private over ” state ordering.“189 — Dies ist die typische amerikanische Perspektive auf das Verh¨ltnis von Staat und Markt. Jedoch wurde in der Folgezeit der Wende zum Markt“ a ” auch die Forderung to bring the state back in“ laut.190 In diesem Zusammenhang ” wird von Marktversagen (market failure) gesprochen, wenn der Markt mit den ungeregelten Interaktionen selbstinteressierter Akteure nicht in der Lage ist, bestimmte staatliche, gemeinwohlorientierte Ziele zu verwirklichen (Problem der negativen Externalit¨ten und der sozialen Kosten) oder er sich nicht derart verh¨lt, wie es vom a a idealen Markt erwartet wird.191 Das Marktversagen wird darauf zur¨ ckgef¨ hrt, dass u u der idealtypische Markt von mehren Annahmen ausgeht, die sich in der Praxis nicht wieder finden: 1. These are numerous buyers and sellers. 2. There is perfect exit ” form and entry into the market. 3. There is perfect flow of information. 4. There is no externality, or no one is affected by the activities of any other person.“ 192 Externalit¨ten sind bewertete Auswirkungen von Handlungen, die positiv oder nea gativ sein k¨nnen.193 Die auf dem Markt Handelnden verfolgen individuelle Ziele, 194 o womit gemeinwohlorientierte Ziele desavouiert zu werden drohen. Der Markt kann aber auch bewusst durch politische Entscheidungen herbeigef¨ hrt u werden. Das Stichwort der Deregulation weist darauf hin, dass M¨rkte ge¨ffnet wera o den und wirtschaftliches Handeln von staatlichen Fesseln befreit wird. 195 Oftmals folgt auf die Deregulierung eine Re–Regulierung. Damit sollen Fehlentwicklungen vorgebeugt oder behoben werden. Zudem soll das Entstehen eines funktionsf¨higen Wettbewerbs erm¨glicht oder gef¨rdert werden. Ein Beispiel f¨ r eine Fehla o o u entwicklung ist, dass freie Vertr¨ge oftmals im Widerspruch zu staatlichen Zielen a stehen. Demnach w¨ rden ¨ffentliche G¨ ter vom freien Markt nicht produziert. Auf u o u deregulierten M¨rkten k¨nnen Vertr¨ge frei ausgehandelt werden (Prinzip der Vera o a tragsfreiheit). Diese Vertr¨ge k¨nnen der staatlichen Politik widersprechen. Somit a o werden bestimmte gemeinwohl–orientierte Ziele bzw. ¨ffentliche G¨ ter oftmals nicht o u durch die teilnehmenden Marktakteure vertreten bzw. realisiert. 196 Dies gilt bspw. bei schlecht organisierten Interessen, wie denen der Konsumenten. Hier greift der Staat ein, um diesen Interessen eine bessere Ber¨ cksichtigung innerhalb des ansonsu ten freien Marktes zu verschaffen. In Bezug auf die Technikbewertung– und Gestaltung f¨ hrt Voelzkow aus, dass externe Effekte wie soziale Kosten oftmals nicht in der u Kostenrechnung individuell–rational handelnder Marktakteure auftauchen. Soziale Kosten k¨nnen Umweltsch¨den oder Gesundheitsgef¨hrdungen sein.197 o a a

Vgl. Streeck, Schmitter (1997): 130f. Vgl. Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50. Damit ist der Markt auch eine Form der Selbstregulierung durch bestimmte gesellschaftliche n¨mlich wirtschaftliche Akteure. a 189 Lessig (2001): 12. 190 Vgl. Mayntz (1997): 266. Ohnehin wird nicht davon ausgegangen, dass in der Realit¨t reine a ” M¨rkte“ existieren. Vgl. Wiesenthal (2000): 47. a 191 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 153; Weimer (1999): 94–100; Chang (2000): 12; Gupta (2001): 26–33; Werle (2001): 409. 192 Gupta (2001): 27. 193 Vgl. Weimer (1999): 94. 194 Vgl. Willke (1995): 40. 195 Vgl. Wegmann (2001): 50. Alternative Begriffe f¨ r diesen Prozess: Liberalisierung und Marktu o ¨ffnung. 196 Vgl. Martinsen (1995): 16; Streeck, Schmitter (1996): 124f; Voelzkow (1994): 54f; ders. (1996): 70f; Eisner, Worsham, Ringquest (2000): 7; Donahue (2002): 3f; Benz (2003): 18. 197 Vgl. auch Wegmann (2001): 51–53.
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Steuerungsstrategien

POLITISCHE STEUERUNG

Dar¨ ber hinaus ist bei einigen M¨rkten die dominierende Stellung eines Marktteilu a nehmers ein Problem. Hierzu kann es kommen, wenn ein Unternehmen einen deutlichen Entwicklungsvorsprung oder wesentliche Patente besitzt. Regulierung zielt hier darauf ab, die Marktdominanz einzuschr¨nken und/oder anderen Teilnehmern den a Marktzutritt zu erleichtern.198 Die Mißbrauchsaufsicht wird oftmals von nationalen Kartellbeh¨rden entsprechend der Kartellgesetze wahrgenommen. Die Gesetze solo len Monopole und damit die marktbeherrschende Stellung eines Akteures oder eines Zusammenschlusses von einigen Akteuren verhindern. Bei der Re–Regulierung greift der Staat zur Marktverzerrung, indem bestimmte Akteure gest¨rkt, andere geschw¨cht werden — dadurch soll das Marktversagen a a abgewendet werden. Zwei Typen von Interventionsmotivationen existieren: Schaffung des Marktes (market– making) und Gew¨hrleistung seines reibungslosen Funktionierens sowie Vorbeua gung von Fehlentwicklung aufgrund von Verzerrungen der Marktprozesse (market– correction).199 Die M¨rkte k¨nnen den Staat bspw. dazu ben¨tigen, um autoritative a o o Garantien von Vertr¨gen zu erm¨glichen sowie Rechtssicherheit, Vertragsfreiheit, a o freier Marktzugang usw.200 Die Rolle des Staates differiert somit zwischen verschiedenen Auspr¨gungen und Deregulationsgraden von M¨rkten. a a

Vgl. Dr¨ cke (1999): 11. u Vgl. Werle (2001): 418. 200 Vgl. Willke (1995): 36; Streeck, Schmitter (1996): 125; Jarren, Donges (2000): 47; Hoffmann– Riem, Eifert (2000): 13. Beispiele f¨ r Regelungen, die die Funktionsweise des Staates sicherstellen u und unerw¨ nschte Nebenwirkungen unterdr¨ cken sollen sind das BGB, GWB, UWG und StGB. u u
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Steuerungsinstrumente

POLITISCHE STEUERUNG

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Konventionelle Steuerungsinstrumente

Die verschiedenen Steuerungsstrategien k¨nnen entsprechend der PA sp¨testens seit o a Anfang der 90er Jahren nicht mehr als voneinander unabh¨ngig betrachtet wera den. Meist kommt es zu einem Steuerungsmix, bei dem zur L¨sung eines B¨ ndels o u von Policy–Herausforderungen innerhalb eines Politikfeldes verschiedene Strategien kombiniert werden. Steuerungsinstrumente sind einzelne Maßnahmen, mit denen Steuerungsziele realisiert werden sollen. 201 Die im folgenden ber¨ cksichtigten wesentlichen Instrumente politischer Steuerung u sind: Regulierung durch Recht, Finanzierung, Distribution, Redistribution, Strukturierung, Informierung, Steuerung durch Technik, technische Standardisierung. Die Regulierung durch Recht ist die rechtsf¨rmige Normierung von Adressatenverhalo ten zu Interventionszwecken.202 Regulierung meint die rechtsf¨rmige Normierung o ” von Adressatenverhalten“.203 Der Begriff der Regulierung bezeichnet nach G¨rlitz o 204 Dies muss aber nicht unbedingt und Burth eine ungleich belastende Verteilung. zutreffen, denn erfolgreiche Regulierung kann auch vorsehen, dass die Belastungen gleich verteilt werden. Durch Maßnahmen der Regulierung kann dabei verhindert werden, dass die Gleichverteilung durch eine Ungleichverteilung ersetzt wird. Die Rechtsform wird in Gesetzen definiert, die nicht normgerechtes Verhalten sanktionieren. Der Staat setzt straf– und zivilrechtliche Sanktionen in Form von Gesetzten, Erlassen, Verordnungen, Anordnungen zur Verhaltenssteuerung ein. Die Regulierung ist eine Untergruppe der politischen Steuerung. 205 Regulierende Steuerung bzw. Regulierung durch Recht ist das zentrale Steuerungsinstrument innerhalb des Steuerungskonzepts Hierarchie“. Die Grundlage ist das staatliche Ge” waltmonopol.206 Die regulierende Steuerung liegt den meisten Steuerungskonzepten in einer unterschiedlichen Eingriffstiefe zugrunde. 207 Die Kritikpunkte bzgl. der Steuerungsf¨higkeit des Staates bringen einige Autoren a auch gegen¨ ber diesem Regulierungsinstrument Gesetze“ vor.208 Dieses Instrument u ” ist insbesondere dann problematisch, wenn die Befolgung der erlaubten Verhaltensweisen kaum oder gar nicht kontrolliert werden kann. Die Finanzierung sieht den Einsatz geldwerter Mittel vor. 209 Es wird versucht, den gesellschaftlichen Akteuren politisch gew¨ nschte Zugest¨ndnisse abzukaufen. Demu a nach sollen Anreize f¨ r bestimmte Handlungen gegeben werden, die an das ¨konomiu o sche Nutz– / Kostenkalk¨ l der Adressaten appelliert. Ihnen wird unterstellt, dass sie u sich ¨konomisch rational und damit programmgem¨ß verhalten.210 Diese Strategie o a
Dies sind Instrumente, die der Staat aber auch gesellschaftliche Akteure mit delegierter Steuerungskompetenz einsetzen k¨nnen, um Steuerungsziele zu erreichen. Des Weiten k¨nnen sie auch Geo o genstand von Verhandlungen innerhalb der organisierten gesellschaftlichen Selbstorganisation sein. Hierzu muss der Staat den gesellschaftlichen Akteuren vorab die entsprechenden Rechte ubertragen ¨ haben. Dies gilt in den F¨llen der Steuerung durch Technik und der technischen Standardisierung a nicht, wie in sp¨teren Kapiteln noch dargestellt wird. a 202 Vgl. Voelzkow (1996): 56; Braun, Giraud (2003): 153; G¨rlitz, Burth (1998): 258. o 203 id. 30. 204 Vgl. id. 29. 205 Einige Autoren setzen den Begriff der Regulierung mit dem der politischen Steuerung gleich, andere hingegen betrachten Regulierung auch als eine Untergruppe der politischen Steuerung. 206 Vgl. Jarren, Donges (2000): 64. 207 Dies geht aus den Kapiteln 3.1.1, 3 und 4.1 hervor. Die Eingriffstiefe ist am gr¨ßten, wenn o die hierarchische Strategie verfolgt wird und am niedrigsten, wenn rein auf den Markt oder die Selbstregulierung gesetzt wird. In diesen F¨llen finden die beiden Steuerungskonzepte jedoch im a Schatten der Hierarchie statt. Der Staat greift ein, wenn sie sich als nicht–handlungsf¨hig erweisen, a bestimmte Policy–Herausforderungen effektiv zu regulieren. 208 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151; Kap. 3.1.1. Im Rahmen der Diskussion um das Staatsver” sagen“ wird auch eine Krise regulativer Politik angenommen, die auf die Schwierigkeit der Steuerung durch Ge– und Verbote und deren anschließenden Sanktionierung verweist. (Vgl. Schubert (1991): 38; Voelzkow (1996): 56; Seite 28 ff. dieser Arbeit.) 209 Vgl. Jarren, Donges (2000): 64f; Braun, Giraud (2003): 150, 154. 210 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 261. o
201

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Steuerungsinstrumente

POLITISCHE STEUERUNG

hat im Gegensatz zur rechtlichen Regulierung eher freiwilligen Charakter. 211 Bei der Strukturierung wird versucht, das Steuerungsziel durch die Modifikation sozialer Verhaltensarrangements herbeizuf¨ hren.212 Es handelt sich um eine indirekte u Steuerungsform, die eher freiwilligen Charakter besitzt. 213 Das Ziel der Informierung ist es, die Steuerung des Adressatenverhaltens durch sprachliche oder symbolische Interaktion zu erreichen. 214 Kognitive oder emotionale Verhaltensdispositionen sollen dadurch umstrukturiert werden. Die Grundannahme dieses Instruments ist es, dass sozio–politische Probleme durch Wissensdefizite (mit)verursacht und durch Wissenszuw¨chse (mit)bereinigt werden k¨nnen.215 a o Die Steuerung durch Technik und die technische Standardisierung werden gesondert betrachtet.216

Die Entscheidung, ob die Handlung entsprechend dem finanziellen Anreiz vorgenommen wird, verbleibt jedoch bei dem gesellschaftlichen Akteur. Beispiele ist das Anheben von Steuern auf Tabak. Es handelt sich bei der Finanzierung auch um eine Form der Distribution. Bei distributiven Policies empfangen Gruppen Leistungen, ohne dass daraus Nachteile f¨ r andere Gruppen resultieren. Dabei u besteht oftmals ein hoher Konsens unter den beteiligten Akteuren, denn die Policy n¨ tzt vielen u und schadet niemandem. (Vgl. Schubert (1991): 37; Zeilhofer (1995): 158.) Die Redistribution ist eine gezielte Umverteilung, die das eine Steuerungsobjekt zu Ungunsten des anderen bereichert. (Vgl. Schubert (1991): 38; Zeilhofer (1995): 157, 159; G¨rlitz, Burth (1998): 29.) Ausgehend von o den benachteiligten Akteuren ist diese Strategie oftmals Gegenstand von Konflikten. 212 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 30, 264; Braun, Giraud (2003): 150, 155. o 213 Beispiele sind Selbsthilfeeinrichtungen, Rahmenverordnungen und Deregulation. 214 Vgl. id. 153; G¨rlitz, Burth (1998): 30, 266f. o 215 Vgl. id. 266. Dieses Mittel wird insbesondere in gesellschaftlichen Teilbereichen eingesetzt, die schwer sanktioniert werden k¨nnen. Ein Beispiel ist die Verwendung von Verh¨ tungsmitteln: Es kann o u nicht uberpr¨ ft werden, ob sie eingesetzt werden. Durch Aufkl¨rungskampagnen uber Sicherheitsriu a ¨ ¨ siken kann auf eine Verhaltens¨nderung bei den Adressaten gehofft werden. Die Letztentscheidung a verbleibt jedoch beim Adressaten. Dieses Instrument kann auch von nicht–staatlichen Akteuren genutzt werden, um f¨ r die eigene Position zu werben. u 216 Vgl. Kap. 9 zur Steuerung durch Technik und Kap. 7.1.8 zur technischen Standardisierung.

211

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Zusammenfassung

POLITISCHE STEUERUNG

3.3

Zusammenfassung: Politische Steuerung

Die Ausf¨ hrungen zu den beiden vorgestellten Steuerungsstrategien Staat“ und u ” Markt“ zeigten, dass beiden einige Defizite immanent sind, die optimale Steuerungs” erfolge behindern. So ist der Staat in seinen Entscheidungsprozessen zu schwerf¨llig, a um auf hoch innovative Technologien und aus ihrem Einsatz resultierende Political Issues schnell und effektiv reagieren zu k¨nnen.217 Oftmals fehlt ihm zudem die o entsprechende Expertise, um auf komplexe Political Issues angemessen reagieren zu k¨nnen. Der Aufbau des Know How ist mit (hohen) Transaktionskosten verbunden. o Die Steuerung durch den Markt kann hingegen die Effizienz der Problembearbeitung steigern und besser auf sich ver¨ndernde Steuerungsgegenst¨nde reagieren.218 a a Vorteile, wie die Opperationalisierung des Know How Betroffener, ergeben sich aus deren Beteiligung an der Steuerung. Der unregulierte Markt kann jedoch zu einer Unterproduktion ¨ffentlicher G¨ ter f¨ hren.219 Dies ist insbesondere im Bereich uro u u heberrechtlich gesch¨ tzter Werke bedenklich — nicht zuletzt aufgrund der Gemeinu wohlbindung der damit verbundenen Rechte. Das UrhG will gerade nicht nur die (wirtschaftlichen) Interessen der Rechteinhaber wahren, sondern zugleich das Interesse der Allgemeinheit an der optimalen Nutzbarkeit der urheberrechtlich gesch¨ tzu ten Werke. Hierzu wurde eine Balance ausgebildet, die die Interessen zum Ausgleich bringen soll.220 Wird lediglich auf den unregulierten Markt als Steuerungsstrategie gesetzt, so droht die Desavourierung der Interessen der Allgemeinheit. 221 Die politikwissenschaftliche Steuerungsdebatte orientiert sich in Folge der von ihr nachgewiesenen Krise regulativer Politik und den Problemen der Steuerung durch den unregulierten Markt verst¨rkt auf Verhandlungssysteme. In diesen werden die a betroffenen gesellschaftlichen Akteure des Politikfeldes bis zu einem gewissen Grad an der Politikformulierung und –implementierung beteiligt. 222 Im folgenden Kapitel 4 wird die Eignung von Verhandlungssystemen zur Steuerung von Political Issues diskutiert. Dabei interessiert das Verhalten der in ihnen involvierten gesellschaftlichen Akteure. Ein wesentlicher Gegenstand sind die Einflussfaktoren auf ihre Interessen und ihr Verhalten. Zudem werden M¨glichkeiten der prozeduralen Steuerung der o Verhandlungssysteme durch den Staat diskutiert. Ziel seiner Interventionen ist die Wahrung ¨ffentlicher Interessen. o

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Weitere Kritikpunkte an der hierarchischen Steuerung wurden in Kapitel 3.1.1 dargestellt. Vgl. Kap. 3.1.2. 219 Die weiteren Kritikpunkte an der Steuerung durch den Markt wurden in Kapitel 3.1.2 behandelt. 220 Vgl. Kap. 5.2. 221 Vgl. Kap. 7.4. 222 Vgl. Kap. 4.
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VERHANDLUNGSSYSTEME

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Verhandlungssysteme und organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung

Neben Hierarchie und Markt gelten Verhandlungssysteme als dritte wichtige Steuerungsstrategie. Hierzu z¨hlt vor allem die horizontale Selbstorganisation und korpoa ratistische Arrangements. Seit den 70er Jahren gewinnen die spezifischen Leistungen verschiedener Verhandlungssysteme zur politischen Steuerung und damit kooperative Staatst¨tigkeiten innerhalb der Politikwissenschaft an Bedeutung. 223 a Mit diesem Ansatz wird darauf Bezug genommen, dass sich eine Meso–Ebene zwischen Staat und Individuum herausgebildet hat. Verhandlungssysteme entwickelten sich zu einem Charakteristikum der politischen Entscheidungsfindung. 224 Die Verhandlungssysteme sind in vielen F¨llen eng mit dem Staat verflochten. 225 a Verhandlungssysteme definiert Scharpf als einen Politikmodus, [...] in dem Ent” scheidungen von vornherein an einer Mehrzahl von Bezugseinheiten orientiert sind, in dem es nicht auf Mehrheit, sondern auf allseitiges Einverst¨ndnis ankommt, und a in dem Widerstrebende nicht zwangsweise zur Raison gebracht werden k¨nnen.“ 226 o Die Begriffsbestimmung der Verhandlungssysteme von Lehmbruch aus dem Jahr 1976 ist noch immer der Ausgangspunkt in vielen aktuellen Arbeiten. 227 Nach Lehmbruch w¨ rde in der Verhandlungsdemokratie zwar in begrenztem Maße mit Parteiu enwettbewerb und Mehrheitsprinzip gearbeitet werden, jedoch w¨ rden diese beiden u Prinzipien zugunsten der Entscheidungsfindung durch Bargaining zunehmend zur¨ cktreten.228 u Schultze erg¨nzt Scharpf : Verhandlungssystem, politikwiss. Fachterminus f¨r a u ” Beziehungsgeflechte/Netzwerke, Institutionen, Handlungssysteme von individuellen und/oder kollektiven Akteuren bei denen Aushandeln und (freiwillige) Vereinbarung als Modus der Konfliktregelung dominieren [...]“ 229 Schultze grenzt das Verhandlungssystem damit von hierarchischen Politikstilen und vom demokratisch–majot¨ren a Entscheiden durch den Parteienwettbewerb ab. Dolata bezeichnet politische Verhandlungssysteme auch als asymmetrisch strukturierten Pluralismus politischer Interessenvermittlung und Entscheidungsfindung. 230 Dolata leitet diesen Begriff aus seiner Kritik des Netzwerkbegriffs ab. Der Netzwerkbegriff k¨nne im Falle (technik–) politischer Interessenvermittlung und Entscheio dungsfindung angesichts der Vielfalt, Inkoh¨renz und unterschiedlichen Reichweite a der Abstimmungsprozesse sowie der sie tragenden Akteurskonfigurationen die Abl¨ufe in Verhandlungssystemen nicht ausreichend gut erkl¨ren. Er sei zu unpr¨zise, a a a um die [...] Vielschichtigkeit, Fragmentierung und unterschiedliche Qualit¨t der vora ” findlichen politischen Interaktionsmuster und Aushandlungsarenen [...] angemessen zu erfassen.“231 Stattdessen solle, so Dolata, zwischen [...] koexistierenden Austauschmustern von ” unterschiedlicher Qualit¨t, Struktur und Rechtweite [...]“ 232 differenziert werden: In a ” einer ersten [...] Ann¨herung an diesen asymmetrisch strukturierten Pluralismus poa litischer Aushandlung l¨ßt sich zwischen vergleichsweise offenen, informellen, thea menzentrierten und fluiden Kommunikationszusammenh¨ngen mit einer gr¨ßeren a o Anzahl wechselnder staatlicher und außerstaatlicher Akteure auf der einen und geordneten, stabilen, korporatistisch verfaßten Kernstrukturen zwischen Staat und VerVgl. Wiesenthal (2000): 46, Benz (2003): 16. Vgl. Dolata (2003): 50. 225 Vgl. Benz (2003): 16. 226 Scharpf (1992a): 11f. 227 Vgl. bspw. die Arbeiten von Holtmann, Voelzkow (2000a): 10; Czada (2000): 23. 228 Vgl. Lehmbruch (1976): 14f. 229 Schultze (1998): 680. 230 Vgl. Dolata (2003): 50–53. 231 id. 52. 232 id.
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VERHANDLUNGSSYSTEME b¨nden, die im Vergleich einen erheblich engeren Bezug zur politischen Entscheia dungsebene aufweisen, auf der anderen Seite unterscheiden.“ 233 Aus handlungstheoretischer Sicht ist ein Verhandlungssystem [... ] eine Gruppe von ” Agenten, die korporative Akteure vertreten und die untereinander potentiell durch eine Netzinteraktionsstruktur verbunden sind.“ 234 Heinze weist darauf hin, dass Beir¨te und Kommissionen zum Markenzeichen der a Politik werden, wobei nur noch solche dialogischen Prozesse modernes Regieren erm¨glichen w¨ rden.235 Es komme zu einem Formwandel der Politik in Richtung von o u Verhandlungsnetzwerken“. Verhandlungssystem“ ist ein Oberbegriff f¨ r verschieu ” ” dene Typen, wie u.a. Policy–Netzwerke, korporatistische und pluralistische Strukturen.236 Sie k¨nnen in Konkurrenz zum parlamentarischen System treten, 237 aber o auch damit verwoben werden, indem sowohl gesellschaftliche als auch staatliche Akteure an den Verhandlungen teilnehmen. Die politischen Netzwerke schaffen [...] ” zwischen traditionell konkurrierenden oder indifferenten Akteuren Prozesse der Abstimmung und Koordination [...]“238 . Die (korporatistische) Verhandlungsdemokratie steht in einem engen Verh¨ltnis zur a Wettbewerbs– bzw. Mehrheitsdemokratie. Unter anderem gebraucht Czada f¨ r das u entsprechende politische System den Begriff der Verhandlungsdemokratie“: Die ” ” Verhandlungsdemokratie ist [...] ein politischer Systemtypus, in dem wesentliche Entscheidungen nicht mit Stimmenmehrheit, sondern im Wege von Aushandlungsprozessen getroffen werden.“239 Mit dem Begriff Verhandlungsdemokratie werden Ph¨noa mene der politischen Machtteilung, wie Proporzdemokratie, Konkordanzdemokratie oder Konsensdemokratie umfasst. Neben Aushandlungsprozessen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren werden im Zusammenhang der Verhandlungsdemokratie mit Bezug auf das deutsche politische System auch Aushandlungen zwischen den f¨deralen Ebenen beschrieben. o So seien diese Prozesse f¨ r Interaktionen zwischen Bundestag und Bundesrat im u Vermittlungsausschuss charakteristisch. 240 Aushandlung beschreibt Czada hier als die in den [...] meisten liberaldemokratischen Systemen anzutreffende Alternative ” zur Mehrheitsdemokratie.“241 Die Verhandlungsdemokratie kann mit der Mehrheitsdemokratie in einem mehrstufigen Prozess der Politikformulierung und –umsetzung verschr¨nkt werden, um a damit die demokratische Legitimation zu erh¨hen.242 Dadurch sollen Vorz¨ ge beio u der Demokratiemodelle genutzt und ihre Nachteile reduziert werden. Dazu werden durch die korporatistischen Arrangements pluralistisch besetzte Aussch¨ sse gebildet, u [...] deren Arbeitsergebnisse in die traditionellen Entscheidungswege ( [...] Rechtspre” chung) einfließen und von denen demokratisch legitimierten Institutionen entweder ubernommen oder aber [...] wieder verworfen werden.“ 243 ¨
id. Wilkesmann (1999): 56. 235 Vgl. Heinze (2002): 7. 236 Jarren und Donges erkl¨ren im Gegensatz dazu, dass Verhandlungssysteme eine Untergruppe a der Policy–Netzwerke seinen. (Vgl. Jarren, Donges (2000): 52.) Diese Einsch¨tzung wird allerdings a in der vorliegenden Studie vor allem vor Hintergrund der im folgenden dargelegten Arbeiten von Mayntz und Scharpf nicht geteilt. So k¨nnen Verhandlungssysteme mehr sein, als nur Policy– o Netzwerke, was sich auch aus konsequentem Gebrauch des Begriffs der Policy–Netzwerke ergibt. Vgl. zu den Verschiedenen Strukturen / Typen von Verhandlungssystemen Kap. 3. 237 Vgl. Voelzkow (1996): 31. 238 Willke (1995): 113. 239 Czada (2000): 23. 240 Vgl. id. 24. 241 id. 23. 242 Vgl. Voelzkow (2000a): 197. Vgl. auch Seite 58 dieser Arbeit. Holtmann und Voelzkow f¨ hu ren aus, dass die idealtypische Unterscheidung nach Wettbewerbs– und Verhandlungsdemokratie — unzul¨ssigerweise — dazu verf¨ hre, sie als Alternativen zu behandeln. Sie seien allerdings keia u ne Alternative, sondern w¨ rden gleichzeitig vorliegen. Ein Mischverh¨ltnis zwischen diesen beiden u a Systemen existiere bspw. in Deutschland. (Vgl. Holtmann, Voelzkow (2000a): 10f.) 243 Voelzkow (2000a): 198.
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VERHANDLUNGSSYSTEME Wilkesmann f¨ hrt u.a. in Anlehnung an Scharpf mehrere Charakteristika idealtyu pischer Verhandlungssysteme an.244 Die an einem Verhandlungssystem beteiligten Akteure sollten 1. 2. 3. 4. gleich m¨chtig sein. a sich auf einen Mediator, der primus inter pares ist, einigen. Koppelgesch¨fte245 vornehmen k¨nnen. a o Agenten teilautonomer Einheiten mit — im Idealfall — gen¨ gend Macht sein, u um Verhandlungsergebnisse intern in ihrer Organisation durchzusetzen.

Sie bestehen aus folgenden Konstellationen: 1. zwischen politischen Akteuren. 2. zwischen gesellschaftliche Akteuren. 3. zwischen politischen und gesellschaftlichen Akteuren. Alle drei Systemtypen k¨nnen durch den Staat beeinflusst werden. 246 Verhandlungen o sind ein ¨ußerst voraussetzungsvoller Entscheidungsmodus. Die Leistungsf¨higkeit a a 247 der Steuerung von Political Issues h¨ngt von mehreren Bedingungen ab: a 1. Typus von Verhandlungen — Eberlein und Grande verweisen auf Scharpf, der vier Verhandlungstypen unterscheidet, die eine unterschiedliche Intensit¨t des a Verhandlungsdilemmas aufweisen (von a nach d zunehmend): 248 (a) Spot– Vertr¨ge249 ; (b) distributives Bargaining; (c) Probleml¨sen; (d) positive Koora o dination250 . 2. Institutionelle Auspr¨gungen von Verhandlungssystemen — Wichtig ist die a Unterscheidung zwischen freiwilligen Verhandlungen und Zwangsverhandlungssystemen, die unterschiedlich mit dem m¨glichen Fall der Nicht–Einigung zwio schen den Beteiligten umgehen.251 Im ersten Fall k¨nnen die Beteiligten eino seitig handeln und problemlos aussteigen; im zweiten Fall droht hingegen die Blockade oder die autoritative Entscheidung durch den Staat. 3. Konfliktstrukturen von Verhandlungsgegenst¨nden — Oftmals h¨ngt die M¨ga a o lichkeit zur Steuerung durch Verhandlungssysteme vom Verhandlungsgegenstand ab.252 Eberlein und Grande unterscheiden materielle 253 , institutionelle254 und ideelle255 Konflikte. Die Konflikte k¨nnen ein– oder mehrdimensional o sein, d.h. entweder nur einen Konflikttyp oder mehrere aufweisen. Ideal sind Verhandlungsgegenst¨nde, die sich in mehrere Bestandteile aufteilen lassen a und das Schn¨ren“ von Verhandlungspaketen (Package Deals) zulassen. u ”
Vgl. Wilkesmann (1999): 56f. Vgl. Seite 38 dieser Arbeit. 246 Vgl. Kap. 4.4. 247 Vgl. Eberlein, Grande (2003): 188–193. 248 Vgl. id. 188f; Scharpf (2000): 212–229. Mit dem Verhandlungsdilemma ist die Notwendigkeit gemeint, in Verhandlungen egoistische und gemeinschaftliche Orientierung miteinander zu vereinbaren. 249 Dies ist ein Begriff der Transaktionskosten¨konomie, mit dem Transaktionen bezeichnet werden, o bei denen es nur um die Annahme oder Ablehnung von Vorschl¨gen geht. Vgl. Scharpf (2000): 213; a Eberlein, Grande (2003): 189. 250 Nach Scharpf ist dies eine Interaktionsform in Verhandlungen, bei der die Verhandlungspartner Produktionsprobleme und Verteilungsfragen gleichzeitig erfolgreich behandeln. Es liegt dabei ein Positiv–Summen–Spiel vor. (Vgl. Scharpf (1992): 101f; ders. (1996); ders. (2000): 225ff; Eberlein, Grande (2003): 189; Willke (1995): 114.) Diese Form ist nach Willke besonders schwierig, [...] ” weil sie Vertrauen, Selbstbindung, R¨cksichtnahmen und eine zumindest mittelfristige Perspektive u voraussetzt — und genau dies ist in der Praxis der Politik [...] der Ausnahmefall.“ id. 251 Vgl. Scharpf (1992): 57–60; Eberlein, Grande (2003): 189. 252 Vgl. id. 189f. 253 Oftmals sind dies (vor allem finanzielle) Verteilungskonflikte. 254 Konflikte um Zust¨ndigkeiten. a 255 ¨ Gegenstand sind Konflikte um unterschiedliche politische Uberzeugungen.
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VERHANDLUNGSSYSTEME 4. Interessenkonstellationen von Verhandlungspartnern — Es sind kompatible und antagonistische Interessenlagen der Akteure in Verhandlungssystemen zu unterscheiden. Problematisch wird es, wenn mehr als zwei Akteure oder Lager einander gegen¨ berstehen. Dies erschwert Tauschprozesse. u 5. Handlungsorientierungen der Akteure — Zur Durchf¨ hrung von Verhandlunu gen ist die Kooperationsbereitschaft der Akteure erforderlich. 256 Liegt sie vor, k¨nnen egozentrische257 , kompetitive258 und kooperative259 Handlungsorieno tierungen unterschieden werden. 6. Verhandlungsstrategien der Akteure — Die Akteure k¨nnen unterschiedliche o Verhandlungsstrategien verfolgen, um ihre Interessen und politischen Ziele zu erreichen. Zu den Verhandlungsstrategien geh¨rt es, den Verhandlungsgeo genstand m¨glichst zu gr¨ßeren Verhandlungspaketen zu erweitern (package o o deals), sachlich getrennte Probleme in Koppelgesch¨ften260 zu verkn¨ pfen (isa u sue linkage) oder Ausgleichszahlungen 261 vorzunehmen.262 Diese Strategien beruhen auf der Logik der Einigung durch Bargaining, wobei sich die Akteure an individuellen Gewinn– und Verlustkalk¨ len orientieren (positions– u 263 Hinzu kommt die prozess–, bzw. bzw. ergebnisorientierte Verhandlungen). problemorientierte Verhandlungsstrategie. Hierbei wird [...] die kooperativ– ” konstruktive Produktion“ einer gemeinsamen Probleml¨sung von konflikthafo ” ten Verteilungsfragen getrennt [...]“ 264 . Die dritte Strategie ist das Arguing (verst¨ndigungsorientiertes Handeln). Hierbei wird auf das Potential der dia rekten und dialogischen Kommunikation zwischen den Verhandlungspartnern gesetzt. Sie stellen ihre Sichtweise uber kausale und normative Zusammenh¨na ¨ ge in einem diskursiven Prozess zur Disposition. ¨ 7. Machtverteilung — Uberlegende Verhandlungspartner k¨nnen zu einseitigen o Handlungen geneigt sein, sollten sie nicht auf die anderen Verhandlungspartner angewiesen sein.265 Die Verhandlungsmacht kann unterschiedliche Quellen besitzen, bspw. die M¨glichkeit der wirksamen bzw. glaubhaften Androhung des o Abbruchs von Verhandlungen oder der Einsatz von Machtpotentialen außerhalb der Verhandlungen. F¨ r eine Analyse eines Politikfeldes und der Durchu setzungschancen einzelner Akteure im Rahmen der Politikformulierung ist die Betrachtung der Macht266 einzelner Akteure wichtig. Macht und Machtverteilung h¨ngen eng mit der Struktur des Politikfeldes zusammen. Im Korpoa ratismus verf¨ gen die beteiligten gesellschaftlichen Akteure uber eine gr¨ßere u o ¨ Macht ihre Interessen durchzusetzen, als in pluralistischen Systemen. 267
Vgl. Eberlein, Grande (2003): 191; vgl. auch ¨hnlich: Czerwick (1999): 416; Keller (1974): 30; a Scharpf (1993): 41; Kippes (1995): 44–48; Schubert (1998b): 334; Wolters (1976): 16f. 257 Diese Akteure zielen in Verhandlungen auf die Maximierung ihres eigenen Vorteils ab. 258 Sie versuchen ihren relativen Vorteil im Vergleich zum Gegen¨ ber zu maximieren. u 259 Das Ziel des Akteurs ist die Erreichung gemeinsamer Ziele. 260 Bei Koppelgesch¨ften werden Projekte derart verkn¨ pft, dass sie im Idealfall f¨ r alle Beteiligten a u u eine positive Gesamtnutzenbilanz aufweisen. Dadurch werden sie konsensf¨hig werden. a 261 Hierbei entsch¨digen die von einem Vorhaben beg¨ nstigten Akteure die Benachteiligten durch a u (finanzielle) Ausgleichszahlungen. 262 Damit sollen andere Akteure mittels Geldzahlungen f¨ r deren Verluste kompensiert werden. u Vgl. Burth (1999): 96; Willke (1995): 116. 263 Vgl. id.; Eberlein, Grande (2003): 192; Kap. 4.5; Es kann dadurch zu einem Positiv–Summen– Spiel kommen. 264 id. 265 Vgl. id. 193. 266 Macht ist gem¨ß der in der Politikwissenschaft oft zitierten Definition von Weber die Chance, a ” innerhalb sozialer Beziehungen den eigenen Willen auch gegen Widerstreben anderer durchzusetzen gleichviel worauf diese Chance beruht.“ ( Weber (1956): 28.) Macht wird auch als die M¨glichkeit o zur Definition der politischen Agenda beschieben (decision / non–decision). Somit m¨ ssen bei der u Analyse von Entscheidungsprozessen sowie Prozesse des decision–making“ aber auch des non– ” ” decision–makings“ ber¨ cksichtigt werden. (Vgl. auch Brechtel (1998): 42f; Patzelt (2001): 39–42.) u 267 Vgl. Seite 45 ff; Gem¨ß dem korporatistischen Modell bilden einige anerkannte und dominante a
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VERHANDLUNGSSYSTEME 8. Negative oder positive Koordination — Bei ersterer wird versucht, das Veto des Verhandlungspartners durch eine entsprechende R¨ cksichtnahme zu veru meiden. Dabei wird sichergestellt, dass die Beteiligten mindestens den Status Quo beibehalten.268 Bilanzierend bleibt an dieser Stelle festzuhalten, dass unterschiedliche Verhandlungssystemtypen existieren. Sie unterscheiden sich nach Intensit¨t des staatlichen Eina griffes und der Konfiguration beteiligter Akteure. Mehrere Parameter sind in diesem Zusammenhang von zentraler Bedeutung: 269 1. Definition der Akteure, die am Verhandlungssystem beteiligt werden 2. Aufgabendefinition f¨ r die steuerungskompetenten Akteure u 3. Befristung, Evaluation 4. Sanktionsmechanismen 5. Rolle des Staates 6. Kooperation zwischen Staat und Verhandlungssystem 7. Regelungen f¨ r den Fall des Nicht–Handelns des Verhandlungssystems 270 u Mit den Policy–Netzwerken und neo–korporatistischen Arrangements sollen zwei zentrale Konzepte herausgegriffen werden, die bzgl. der Steuerungsstrategie der po” litisch gesteuerten gesellschaftlichen Selbststeuerung“ f¨ r die weitere Darstellung und u Untersuchung wichtig sind.271

Akteure zusammen mit staatlichen Akteuren das Machtzentrum des betreffenden Politikfeldes. (Vgl. Brechtel (1998): 41.) Zwischen den Mitgliedern des korporatistischen Arrangements versucht der Staat im Rahmen seiner M¨glichkeiten prozedural zu steuern. (Vgl. Seite 86.) o 268 Vgl. Burth (1999): 98; Scharpf (1993a): 69f. 269 Vgl. zu einigen Punkten der folgenden Aufz¨hlung: Schulz, Held (2002): A–11. Schulz und Held a listen lediglich einige der folgenden Punkte auf, erl¨utern sie jedoch nicht. a 270 Hierzu wird oftmals eine staatliche oder staatlich benannte Aufsichtsinstanz eingesetzt. Sie veranlasst den staatlichen oder einen staatsnahen Akteur bei Nicht–Handeln der steuerungskompetenten Akteure t¨tig zu werden. Sie achtet darauf, ob bestimmte staatliche Ziele verletzt werden a und ob es zu nicht–intendierten Folgen kommt. 271 Es w¨ rde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, alle Mechanismen im Detail vorzustellen. Als u Konzepte gesellschaftlicher Selbststeuerung kommen vor allem die folgenden in Frage: Subsidiarit¨t, a Delegation, Pluralisierung, Mediation, (Policy–) Netzwerk und Neo–Korporatistische Arrangements. Subsidiarit¨t ist eine Form staatlich gew¨hrter Selbststeuerung. Policy–Herausforderungen werden a a gesellschaftlichen Organisationen zur autonomen Bearbeitung uberlassen. Die gew¨hrte Selbststeuea ¨ rung ist meist nicht formell verfasst. Bei der Delegation handelt es sich um eine verordnete Selbststeuerung. Sie ist verordnet, denn der Staat entscheidet uber die Gr¨ ndung der entsprechenden u ¨ K¨rperschaft. (Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 123.) Zudem definiert er deren Aufgabenstellung und o o damit deren Handlungsrahmen per Gesetz oder Verordnung. Innerhalb des Handlungsrahmen agieren die mit der Selbststeuerung betrauten Akteure autonom. Der Staat beh¨lt sich in der Regel ein a Aufsichtsrecht vor. Diese Form ist formell verfasst. Ein Beispiel f¨ r die Delegation ist das Gesundu heitswesen. (Vgl. G¨ nnewig (2001): 112–127.) Neben dem noch in diesem Kapitel zu erl¨uternden u a Neo–Korporatismus besteht f¨ r den Staat auch die verbandliche Pluralisierung als ordnungspolitiu sche Option der Organisation des Verbandssystem. (Vgl. Voelzkow (1994): 68.) Verb¨nde werden von a pluralistischen Ans¨tzen als Agenturen der Interessenvertretung aufgefasst. (Vgl. Streeck (1994a): a 12.) Die Mediation ist eine Strategie zur Konfliktl¨sung. Ein neutraler“ Dritter soll helfen, Kono ” flikte auf dem Verhandlungswege zu l¨sen. (Vgl. Vorwerk (1999): 705. In den USA wird das Thema o unter dem Stichwort Alternative dispute resolution“ diskutiert.) Die Mediation gilt als Alternati” ve zu Gerichtsverfahren. Mediationsverfahren werden in der Politikwissenschaft vor allem anhand des Beispiels des Politikfeldes Umweltpolitik behandelt. Doch auch in anderen Politikfeldern sind entsprechende Verfahren zu beobachten, wie bspw. auch im Politikfeld Urheberrecht. Laut der Definition von Vorwerk verzichten die Streitparteien in dem Mediationsverfahren auf die Anwendung von Macht oder Gewalt. (Vgl. Vorwerk (1999): 705.) Der Mediator hilft bei der Suche nach L¨o sungswegen und versucht Kommunikationsblockaden aufzubrechen. Er f¨llt jedoch kein Urteil oder a Schlichterspruch. (Vgl. id. 706.)

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VERHANDLUNGSSYSTEME Policy Netzwerke Die verschiedenen politikwissenschaftlichen Definitionen von Policy–Netzwerken betonen den informellen (nicht–organisierten) und reziproken (nicht–hierarchischen) Charakter von relativ dauerhaften Beziehungen zwischen mehr als zwei Akteuren, 272 die unterschiedliche, aber gegenseitig abh¨ngige Interessen aufweisen.273 Netzwerke a gelten als eine Steuerungsform zwischen Markt und Hierarchie, die Elemente beider aufweisen.274 Politiknetzwerke (Policy–Netzwerke, Policy Network) — eine Untergruppe der Netzwerke — sind [...] relativ dauerhafte, nicht formal organisierte, nicht–hierarchische, ” durch wechselseitige Abh¨ngigkeiten und gemeinsame Verhaltenserwartungen bzw. – a orientierungen stabilisierte Kommunikations– und Interaktionsbeziehungen zwischen Vertretern von Organisationen, die in politische Prozesse involviert sind.“ 275 In Netzwerken interagieren autonome Akteure wie auf dem Markt und koordinieren ihr Handeln zu gemeinsamen Zielen. 276 Sie sind aufeinander angewiesen, da keiner von ihnen die alleinige Kontrolle uber Entscheidungsprozesse besitzt. Netzwerke ¨ bilden Arenen f¨ r kollektives Handeln. In Hinblick auf ihre Struktur wird davon ausu gegangen, dass sie die Handlungsoptionen und die Strategiebildung der beteiligten Akteure beeinflussen.277 Gegenstand der Interaktionen sind typischerweise komplexe Political Issues, die ein breites Spektrum an Ressourcen zu ihrer L¨sung erfordern.278 o Policy–Netzwerke stehen in einem engen Zusammenhang zu korporatistischen Modellen.279 Kappelhoff (1995) benutzt eine sehr allgemeine Definition von Politiknetzwerken, die sich auch f¨ r korporatistische Arrangements nutzen l¨sst: Ein Politiu a ” knetzwerk wird im folgenden allgemein als ein soziales Tauschsystem verstanden, in dem soziale Akteure in einem komplexen Feld von Abh¨ngigkeiten ihre Interessen a verfolgen.“280 Wilkesmann begreift den Begriff des Netzwerkes als synonym mit dem Begriff Verhandlungssystem“.281 Hierzu existieren zahlreiche unterschiedliche Posi” tionen. Dennoch zeigt sich, dass die Netzwerkanalyse geeignete Instrumentarien zur Verf¨ gung stellt, um die Struktur korporatistischer Arrangements zu analysieren. u Die Zusammensetzung der Netzwerke folgt nicht formal–institutionellen Kriterien, [...] sondern sie ist meist das Ergebnis von Prozessen der wechselseitigen Aner” kennung, abh¨ngig von der funktionalen Bedeutung und der strukturellen Verankea
Vgl. Scharpf (1996): 516. Vgl. Mayntz (1996): 478. 274 Vgl. bspw. Wilkesmann (1999): 53f; Pappi (1987): 13. 275 Benz (2001): 170; vgl. auch D¨hler (1990): 28f; ders. (1994): 45; H´ritier (1993b): 432; Benz o e (1995): 194; Mayntz (1996): 473; Messner (1996): 112f; Schubert (1998d): 485; Schmidt (1998a): 56; G¨rlitz, Burth (1998): 148, 156; Brechtel (1998): 20f; Braun (2001): 120; ders., Giraud (2003): 161. o In der US–amerikanischen Politikwissenschaft werden Policy– Netzwerke in Zusammenhang mit der Steuerungsdebatte auch unter dem Begriff der networked government“ diskutiert: In networked ” ” government the formal state is but one actor in an informal network of organizations.“ ( Kamarck (2002): 232.) Die Netzwerkkonstellation ist nach Kamarck allerdings nichts neues. So ist sie vergleichbar zu dem, was fr¨ here Generationen von Politikwissenschaftlern als the iron triangle“ von u ” Beamten, Parlamentarier und Interessenvertreter bezeichnet haben. (Vgl. Kamarck (2002): 245.) Das Netzwerk besteht aus einem Geflecht sozialer, ¨konomischer oder politischer Interaktionen zwio schen individuellen oder kollektiven Akteuren. (Vgl. Schubert (1995): 224.). Sie entstehen nach Benz meist ungeplant, da sie das Resultat kollektiver, nicht hierarchisch koordinierter Handlungen seien. (Vgl. Benz (1995): 195.) Die netzwerkartigen Organisationsformen und die auf diesen basierende ” politische Steuerung k¨nnen demnach interpretiert werden als Reaktionen auf die sozialen, politio schen und ¨konomischen Ausdifferenzierungs–, Spezialisierungs– und Interdependenzph¨nomene.“ ( o a Messner (1996): 113.) Der Begriff Netzwerk“ bezeichnet die Gesamtheit der zwischen den Einheiten ” bestehenden sozialen Beziehungen. (Vgl. Wilkesmann (1999): 59.) 276 Vgl. Messner (1996): 113; Wilkesmann (1999): 54. 277 Vgl. D¨hler (1994): 48. Damit wird einer Steuerungsperspektive von oben widersprochen. Statto dessen interagieren die Akteure auf der Basis relativer Autonomie. Vgl. H´ritier (1993a): 16. e 278 Vgl. Schmidt (1998a): 56; vgl. ¨hnl. H´ritier (1993a): 18. a e 279 Jansen, Schubert (1995a): 11. 280 Kappelhoff (1995): 25. 281 Vgl. Wilkesmann (1995): 53f.
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VERHANDLUNGSSYSTEME rung im Netzwerk.“282 Sie konstituieren sich durch den gemeinsamen Problembezug ¨ der Beteiligten, der nicht mit der Ubereinstimmung der Interessen zu verwechseln 283 Hervorzuheben ist, dass die Mitglieder dieser relativ geschlossenen Policy– ist. Sub–Netzwerke selbst von den Entscheidungen betroffen sind. 284 Mit der Koordinierung in Netzwerken verfolgen die Akteure u.a. das Ziel der Sicherung der eigenen Macht,285 des Abbaus von Unsicherheiten sowie der informellen L¨sung formell nicht l¨sbarer politischer Konflikte.286 In Politiknetzwerken wird o o Macht vor allem entsprechend dem Umfang der Ressourcen oder Informationen bestimmt, die ein Akteur in das Netzwerk einbringt. 287 Verhandlungen sind hier die charakteristische Form der Entscheidungsfindung. 288 Oftmals wird in ihnen nicht die letztendliche Entscheidung gef¨llt. Statt dessen werden Entscheidungen im Wege von a Informationsaustausch und Ann¨herung vorbereitet. Die letztendliche Entscheidung a kann hierarchisch erfolgen, oder in (offiziellen) Verhandlungssystemen zwischen gesellschaftlichen Akteuren oder zwischen gesellschaftlichen und staatlichen Akteuren. Das politikwissenschaftliche Konzept signalisiert eine Ver¨nderung in den politia 289. So wird eine Offnung des Staates290 f¨ r die Mit¨ schen Entscheidungsstrukturen u wirkung gesellschaftlicher Akteure im Rahmen der Politikformulierung und der – implementierung erkannt.291 Gesellschaftliche Akteure werden an Policy–Entscheidungen beteiligt. Die Absprache politischer Entscheidungen schl¨gt sich auch in der a zunehmenden Verbreitung informalen Verwaltungshandelns nieder, [...] die die Be” dingungen und Voraussetzungen staatlichen Entscheidens zum Gegenstand von Arrangements machen und nur noch ein problembezogenes situatives Management statt der souver¨nen staatlichen Entscheidung zulassen.“ 292 Policy Netzwerke basieren auf a Gleichwertigkeit und –berechtigung der autonomen Teilnehmer. 293 G¨rlitz und Burth stellen fest, dass die zur Durchf¨ hrung komplexer Policies erforo u derliche Mobilisierung und B¨ ndelung der n¨tigen Ressourcen294 nur von Netzweru o ken bewerkstelligt werden kann — dies gelte insbesondere f¨ r die Implementation.295 u Der Staat kann in dieser Struktur nicht mehr hierarchisch auftreten, selbst wenn er in den Aushandlungsprozessen uber ein gr¨ßeres Machtpotential als die gesellschafto ¨ lichen Akteure verf¨ gt.296 Er kann Policy–Netzwerke bewusst herbeif¨ hren, wenn u u ihm die Einberufung zur besseren politischen Entscheidungsfindung und politischen Steuerung sinnvoll erscheint. Die Vorteile f¨ r den Staat, die in Kapitel 4.2 genannt u wurden, treffen auch hier weitestgehend zu.
Vgl. Schmidt (1998a): 57; vgl. auch Benz (1995): 194f. Vgl. D¨hler (1994): 45. o 284 Vgl. Mayntz (1997): 251; Braun (2000): 139. 285 Das Ziel ist es, Einfluss auf (hierarchische) Entscheidungsstrukturen auszu¨ ben, indem durch u den Zusammenschluss ein gewisses Machtpotential zur Beeinflussung der (staatlichen) Entscheidungsfindungsprozesse aufgebaut wird. 286 Netzwerke haben einen st¨rker informellen Charakter. Daher sind sie oftmals keinen strengen a Entscheidungsregeln und Verantwortungszuweisungen unterworfen. (Vgl. Benz (1995): 195, 200.) Die konkrete Konstellation eines Politiknetzwerkes ist f¨ r den Einzelfall empirisch zu beurteilen, u wie bspw. die Frage, ob es sich bei der Interessenvermittlung zwischen Staat und Interessengruppen eher um einen offenen oder eine geschlossenen Prozess handelt und ob dieser Prozess formal institutionalisiert ist oder auf informalen Beziehungen beruht. (Vgl. Jansen, Schubert (1995a): 11.) 287 Vgl. Farda (2000): 20. 288 Vgl. D¨hler (1994): 49; Kap. 4.5 dieser Arbeit. o 289 Vgl. Mayntz (1996): 473; Schmidt (1998a): 55f. 290 Vgl. zur Beteiligung gesellschaftlicher Akteure auch die Kap. 3.1.1 und ??. 291 Vgl. Prittwitz definiert Policy Netzwerke noch als [...] Beziehungsnetze politischer Akteure, die ” auf politische Willensbildungsprozesse in einem Problem– bzw. Politikfeld bezogen sind.“ ( Prittwitz (1994): 93.) Die Ausweitung der Netzwerke auf die Politikimplementierung hat sich mittlerweile durchgesetzt. (Vgl. Mayntz (1996): 473; vgl. ¨hnl. Schubert (1991): 36; Braun (2000a): 138.) a 292 Ladeur (2001): 64. 293 Vgl. Braun (2001): 120. 294 Dies sind die entsprechenden (Fach–) Information, Expertenwissen, Vertrauen etc. 295 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 150. o 296 Vgl. Voelzkow (2000a): 200; Braun, Giraud (2003): 161; Seine Rolle wird als Mitspieler in einem Netzwerk weiterer Akteure verstanden. Er ist jedoch Primus inter Pares“. ”
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VERHANDLUNGSSYSTEME Aus ihrer Struktur resultieren die Vorteile der Variabilit¨t und Flexibilit¨t der durch a a sie erm¨glichten Verhandlungen zwischen den relevanten Akteuren eines Politikfelo des. Zudem k¨nnen sie zur Ann¨herung von Positionen genutzt werden. Auf Aro a beitsebene k¨nnen neue L¨sungen gesucht werden, ohne dass sich der jeweilige daro o an beteiligte Akteur darauf festlegen muss. 297 Oftmals uberwiegen hier kooperati¨ ve Handlungsformen des Bargainings. 298 Daneben kommt es innerhalb von Policy– Netzwerken auch zu Verhandlungen. 299 Die Netzwerke k¨nnen als iron triangles“ oder Policy Communities“ abgeschloso ” ” sen oder als issue networks“ offen f¨ r neue Themen und Akteure sein.300 Policy– u ” Netzwerke k¨nnen verstetigt und nach außen gegen¨ ber potentiellen neuen Mitglieo u dern abgeschottet sein. Zudem k¨nnen sich Themen und Akteurszusammensetzung o zwischen den Phasen der Politikformulierung und –implementierung unterscheiden. Das von D¨hler angef¨ hrte Charakteristikum der losen Koppelung der Akteure 301 o u kann, aber muss nicht zutreffen. Es existieren mehrere Ans¨tze des Netzwerkmodells:302 a 1. Netzwerke als Steuerungskategorie (a) dritte Steuerungsform zwischen Markt und Hierarchie (b) kollektive Akteure h¨herer Ordnung o 2. Netzwerke als Verhandlungssystem 3. Netzwerke als analytische Kategorie bzw. als Methode 4. Netzwerke als Mikrostruktur von Organisationen Zu 1.) Die sozialwissenschaftliche Forschung zu Policy–Netzwerken blieb f¨ r die u Steuerungsforschung nicht folgenlos. Netzwerke werden in der Politikwissenschaft seit einigen Jahren als Steuerungsstrategie oder –funktion untersucht, 303 aber auch als eigenst¨ndige kollektive Akteure h¨herer Ordnung.304 Politische Steuerung ist a o nach diesem Verst¨ndnis — vor allem in der Implementationsphase — nur noch a durch interorganisatorische Netzwerke zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren m¨glich.305 o Netzwerke werden als geeigneter Mechanismus der politischen Steuerung insbesondere in solchen Situationen und Politikfeldern gesehen, [...] in denen die Probleml¨o ” sungsressourcen und –potentiale, also die Kapazit¨ten zur Erkennung von Problemen, a der Erarbeitung von L¨sungsm¨glichkeiten und Politikprogrammen, der Festlegung o o von Politiken, der Implementierung derselben und der Evaluierung der Wirkungen der Politiken, breit auf eine Vielzahl von privaten und ¨ffentlichen Akteuren verteilt o sind.“306 Vom Staat k¨nnen die Steuerungsleistungen hier nicht einseitig erbracht o werden.307 Als Gr¨ nde f¨ hrt Burth u.a. an, dass diese uber die dazu erforderlichen u u ¨ Ressourcen, wie bspw. Informationen nicht verf¨ gen. u Zu 2.) Netzwerke k¨nnen auch Verhandlungssysteme sein. 308 In diesem Fall wird es o als polyzentrischer kollektiver Akteur definiert, bei dem Markt– und Hierarchielogik gleichermaßen existieren.309
Vgl. Benz (1995): 202f; ders. (2001): 171. Vgl. Kap. 4.5; Jann, Wegrich (2003): 87; Gs¨nger (2001): 346. a 299 Vgl. Gs¨nger (2001): 348. a 300 Vgl. Burth (1999): 88f; Wilkesmann (1999): 53f. Sie k¨nnen sich bezogen auf einzelne politische o Probleme, Sachverhalte oder auf einzelne Politikfelder bilden. Vgl. Schubert (1991): 36. 301 Vgl. D¨hler (1994): 45. o 302 Vgl. Wilkesmann (1999): 52. 303 Vgl. Schubert (1994b): 274; Wilkesmann (1995): 52; ders. (1999): 53. 304 Vgl. id. 55. 305 Vgl. Burth (1999): 89; Kenis, Schneider (1991): 42f. 306 Messner (1996): 113. 307 Vgl. auch Kap. 4.2 dieser Arbeit. 308 Vgl. Kap. 4. 309 Es handelt sich [...] um eine quasi–institutionalisierte Form von autonomen, gleich m¨chtigen a ” Akteuren, die sich selbst Ziele setzen“, so Wilkesmann. ( Wilkesmann (1999): 56.) Diese Ziele k¨nnen o jedoch auch extern vorgegeben werden. (Vgl. Kap. 4.)
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VERHANDLUNGSSYSTEME Zu 3.) Mit dem Policy–Netzwerk–Begriff 310 entwickelte sich ein entsprechendes Teilkonzept innerhalb der PA, die Netzwerkanalyse. Sie erg¨nzt die Zyklus–Modelle311 . a Der Ausgangspunkt ist die Feststellung ist, [...] daß sich der Policy–Prozeß nicht ” mehr in erster Linie entlang den [...] b¨rokratischen Hierarchiestrukturen vollzieht, u sondern als komplexes Prozeßmuster in einem interdependenten Akteursgeflecht abl¨uft.“312 Dieses Forschungsprogramm postuliert, dass die Eigenschaften des Netza werkes (unabh¨ngige Variable) maßgeblich zur Erkl¨rung des Verhaltens der Akteure a a und / oder der Ergebnisse ihrer Interaktion (abh¨ngige Variable) beitragen.313 a Die Modelle behandeln die relevanten Variablen der netzwerkinternen Handlungs– und Prozesslogik.314 Die zentralen Untersuchungsgegenst¨nde sind nicht die einzela nen Akteure und die Inhalte ihrer Interaktionen, sondern deren Beziehungen untereinander und die Eigenschaften der Netzwerke (relationale Strukturen und Ressourcenverteilungen) sowie die Frage nach dem Einfluss der Interaktionen und Akteurskonstellationen auf die erzielten Ergebnisse 315 . Kenis und Schneider nennen mehrere Gr¨ nde daf¨ r, dass sich die Politikformulieru u ungs– und Implementierungsstrukturen zunehmend vom hierarchischen Modell zu einem netzwerkartigen Modell unter Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure entwickeln:316 wachsender Einfluss kollektiver Akteure auf politische Entscheidungsfindungs– und Implementierungsprozesse, zunehmende Sektoralisierung und funktionale Differenzierung der Gesellschaft. Soziale Akteure stehen in einem Geflecht sozialer Beziehungen, die ihre eigenen Handlungsm¨glichkeiten sowohl erweitern, als auch einschr¨nken. Ihre Wahrnehmuno a gen, Einstellungen, Handlungen werden dadurch beeinflusst. 317 Mayntz beschreibt die Herausbildung von Politiknetzwerken einerseits als ein Anzeichen eines schwachen Staates, anderseits als [...] Sensibilit¨t f¨r die erh¨hte Komplexit¨t politischer a u o a ” Herrschaft und f¨r zunehmende Konsensbed¨rfnisse in modernen demokratischen u u Gesellschaften.“318
Vgl. Seite 40 ff. Vgl. Seite 13 ff. 312 Burth (1999): 88. 313 Vgl. Schubert (1998b): 419. Die Datenerhebung erfolgt in Netzwerkans¨tzen durch Interviews a oder schriftliche Befragungen. Hierbei k¨nnen verschiedene Relationen von Akteuren untersucht wero den, wie Mitgliedschaftsbeziehungen, Informations– oder Ressourcenaustausch. (Vgl. Jansen (1999): 68.) Es stehen verschiedene Methoden zur Erhebung zur Verf¨ gung. So kann den Akteuren bei der u Befragung eine vollst¨ndige Akteursliste vorgelegt werden oder sie frei befragt werden. Bei der a vollst¨ndigen Akteursliste wird dem Befragten eine Liste vorgelegt, auf der ggf. die Intensit¨t der a a Kontakte zu bestimmten Akteuren erfragt wird. Bei der freien Befragung entfallen solche Vorgaben. Es ist f¨ r die Analyse der Struktureigenschaften des Netzwerkes besser, wenn dem befragten Akteur u Fragen vom Typ des free choice“ vorgelegt werden, also keine H¨chstmenge ( fixed choice“) von o ” ” m¨glichen Netzwerkbeziehungen abgefragt wird. (Vgl. id. 70.) Die freie Abfrage hat den Vorteil, o die Liste m¨glicher Kooperationen nicht zu sehr einzuengen. Es kann auch die Relationsintensit¨t o a abgefragt werden. Es werden dabei den befragten Akteuren mehrere Antwortm¨glichkeiten hinsichto lich der Form der Zusammenarbeit mit anderen Akteuren einger¨umt. Die Datenerhebung bzgl. der a Netzwerkbeziehungen uber Interviews wird mitunter kritisiert. So erkl¨rt Bandelow, dass die relea ¨ vanten Akteure ihre Verbindungen nicht immer offenlegen werden, da einige Netzwerke informellen Charakter haben. (Vgl. Bandelow (1999): 26.) Die Folge k¨nnen systematische Verzerrungen der o Analyse sein. Um diesem Problem (in Ans¨tzen) zu begegnen, schl¨gt Bandelow die Erg¨nzung der a a a Interviews durch eine Dokumentenanalyse vor. 314 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 150; Brechtel (1998): 18; Farda (2000): 19. o 315 Vgl. Jansen, Schubert (1995a): 9. Netzwerkans¨tze untersuchen das Geflecht aus sozialen, ¨koa o nomischen oder politischen Beziehungen unter Akteuren. Vgl. Schubert (1994b): 272. 316 Vgl. Kenis, Schneider (1991): 34f; vgl. auch Burth (1999): 89. 317 Vgl. Jarren, Donges (2000): 48. Einige politikwissenschaftliche Analysen von Policy–Netzwerken zeigten, [...] dass die Einbeziehung von m¨glichst allen Betroffenen und Interessenten in einen poo ” litischen Entscheidungsprozess zu einer optimalen Probleml¨sung f¨hrt.“ ( Mayntz (2001a): 23f.) o u Mayntz kritisiert Stelle, dass korporative Akteure als Organisationen eine Mehrebenenstruktur besitzen, innerhalb derer charakteristische Unterschiede in der Handlungsorientierung der Mitglieder vorliegen — eine Tatsache, die in der Analyse von Policy–Netzwerken meist vernachl¨ssigt wird. a Vgl. Dies. (1996): 488. 318 id. 41.
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VERHANDLUNGSSYSTEME Die Netzwerkans¨tze dienen dazu, Interessenvermittlungs– und Aushandlungsproa zesse zu untersuchen. Der Ansatz ist eine Methode zur Analyse von Interaktionsbeziehungen.319 Daraus lassen sich empirisch Beziehungsgeflechte ableiten. Dies erm¨glicht Aussagen dar¨ ber, welche Akteure im Zentrum oder an der Peripherie von o u Entscheidungsnetzen stehen.320 Dennoch existieren mehrere Probleme. So werden qualitative Aspekte von Beziehungen vernachl¨ssigt.321 Zudem findet die struktua relle Macht zu wenig Beachtung, die nicht auf Netzwerkverbindungen beruht. Trotz dieser methodischen und inhaltlichen Probleme ist die quantitative Erhebung von Akteursverbindungen ein unverzichtbarer Bestandteil der Analyse. 322 Die Existenz oder Nicht–Existenz von Kontakten ist f¨ r die Beurteilung der Bedeutung von Aku teuren in Politikprozessen wesentlich. Des Weiteren wird dem Ansatz vorgeworfen, dass der sektoralisierte Blick den Einfluss politikfeld¨ bergreifender Entscheidungsstrukturen auf Sektorpolitiken außer u 323 Das Netzwerkkonzept untersch¨tzt als interessendeterministischer AnAcht l¨sst. a a satz die relevante und handlungsleitende Kraft von Institutionen, obwohl sie wichtige Erkl¨rungsgr¨ßen sind. a o Aus analytischer Sicht hatte die durch die Netzwerkanalyse vorgenommene Disintegration politischer Entscheidungsprozesse hinsichtlich der steuerungsrelevanten Akteure den Vorteil, dass damit eine [...] neue Sensibilit¨t f¨r die gestiegene Komplea u ” 324 deutlich wurde.325 Politische Steuerung ist damit xit¨t politischer Steuerung [...]“ a ein komplexer Interessenvermittlungsprozess in einem interdependenten Geflecht relativ autonomer Akteure.326 Zu 4.) Gem¨ß diesem Verst¨ndnis k¨nnen Netzwerke auch innerhalb von Organisaa a o tionen vorliegen. Dies gilt insbesondere bei heterogen strukturierten Organisationen, die unterschiedliche Gruppen mit Partikulartinteressen umfassen, die zum Ausgleich gebracht werden m¨ ssen. Dann kann der kollektive Akteur die aggregierten Interesu sen seiner Bestandteile oder Mitglieder einheitlich nach außen vertreten. In Netzwerken besteht die Gefahr der Verflechtungsfalle, d.h. die Akteure des Netzwerkes lassen nur eine derartige Koordination zu, die ihre eigenen Interessen nicht st¨rt.327 o

Vgl. Wilkesmann (1999): 58. Vgl. Bandelow (1999): 25. Die theoretische Relevanz des Policy–Netzwerk–Ansatzes liegt nach Mayntz auf der Makro–Ebene der Gesellschaft. (Vgl. Mayntz (1996): 472.) Durch deren Analyse sollen die Handlungsorientierungen einzelner Akteure besser beschrieben werden k¨nnen. (Vgl. o Schmidt (1998a): 57; Jarren, Donges (2000): 48.) Die Orientierung des Ansatzes geht damit uber die ¨ Makroebene hinaus, wenn damit die zugrundeliegenden Beziehungen zwischen einzelnen Akteuren untersucht werden. (Vgl. Brechtel (1998): 18.) Die Netzwerkanalyse ist eine Methode der Strukturbeschreibung und –analyse. Sie eignet sich [...] wie keine weitere Methode sonst dazu [...]“ ( id. 21) ” die Struktur sozialer Systeme zu beschreiben und zu analysieren. Sie bietet analytische Verfahren zur Ermittlung empirischer Kommunikations–, Kooperations– und Abh¨ngigkeitsstrukturen. (Vgl. a Burth (199): 78.) 321 Vgl. Bandelow (1999): 26. Nicht nur die Anzahl der Verbindungen, sondern auch der Inhalt ist relevant. 322 Vgl. id. 27. 323 Vgl. D¨hler, Manow (1997): 19. o 324 Voigt (2001): 136. 325 Mit der Analyse von Policy Netzwerken ist laut Mayntz eine neo–pluralistische Auffassung von Politikentwicklung verbunden. Vgl. Mayntz (2001a): 23. 326 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 168; Braun (2001): 121. o 327 Vgl. Willke (1995): 117; Wilkesmann (1999): 54.
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VERHANDLUNGSSYSTEME Neo–Korporatismus Die politikwissenschaftliche Behandlung des Verh¨ltnisses zwischen Staat und Vera b¨nden kommt nach Streeck nicht darum herum, den Ertrag der Neo–Korporatisa musforschung zu ber¨ cksichtigen.328 Der Neo–Korporatismus ist der wesentliche Meu chanismus der Steuerungsstrategie der organisierten gesellschaftlichen Selbstregulierung329 . Schmitter definiert den Korporatismus als [...] ein System der Interessenvermitt” lung, dessen wesentliche Bestandteile organisiert sind in einer begrenzten Anzahl singul¨rer Zwangsverb¨nde, die nicht miteinander in Wettbewerb stehen, uber eine a a ¨ hierarchische Struktur verf¨gen und nach funktionalen Aspekten voreinander abgeu grenzt sind.“330 Die Einschr¨nkung auf Zwangsverb¨nde wurde sp¨ter in der Polia a a 331 Das Modell des liberalen Korporatikwissenschaft weitestgehend fallengelassen. tismus ist durch die Zentralisierung und Monopolisierung der Interessenvermittlung, die Einbindung der organisierten Interessen in ubergreifende Verhandlungssysteme ¨ und durch eine starke Verflechtung gesellschaftlicher und staatlicher Akteure gekennzeichnet.332 Mit dem Begriff Neo–Korporatismus wird die Einbindung organisierter Interessen in politische Entscheidungsprozesse und ihre Teilhabe an der Formulierung und Implementation politischer Entscheidungen bezeichnet. 333 Die Basis sind Interorganisationsnetzwerke zwischen der Regierung, der politischen Administration und den gesellschaftlichen Akteuren.334 Die an den korporatistischen Strukturen beteiligten Akteure versuchen nicht, wie bei Netzwerkstrukturen, auf politische Entscheidungstr¨ger Einfluss zu nehmen. Statt dessen nutzen sie ihr Vertretungsmonopol, um a eigene Interessen durchzusetzen. Sie k¨nnen Policies aktiv formulieren, entscheiden o und implementieren. Die politische Entscheidungsfindung erfolgt in diesem Arrangement meist nach Einstimmigkeit und nicht nach dem Mehrheitsprinzip. 335 Im Vordergrund stehen Bargainingprozesse zwischen gesellschaftlichen und politischen Akteuren. 336 Die gesellschaftlichen Akteure k¨nnen die Politikformulierung und –implementation o entweder alleine oder unter Beteiligung des Staates vornehmen. 337 Im Gegensatz
328 Vgl. Streeck (1994a): 7. Dies ist insbesondere darauf zur¨ ck zu f¨ hren, dass sich seit Mitte u u der 70er Jahre in der politikwissenschaftlichen Diskussion ein Paradigmenwechsel vom Pluralismus zum Neo–Korporatismus durchgesetzt hat. (Vgl. Mayntz (1992b): 12; Voelzkow, Heinze (1995): 7; vgl. zur Entwicklung des Korporatismus in der Politikwissenschaft und zur Korporatismus–Debatte Czada (1994).) Die Debatte soll in dieser Arbeit nicht im Detail dargestellt werden, da dies nicht im Forschungsfokus liegt. 329 Vgl. Kap. 4.1. 330 Schmitter (1981): 94. 331 Dies wird durch die Unterscheidung in Makro– und Meso–Korporatismus deutlich gemacht. Der Makro–Korporatismus bezieht sich auf die Konzertierung von Staat und Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Gewerkschaften. Der Meso–Korporatismus erweitert die Perspektive, indem er [...] die Relevanz der Rahmenbedingungen in einzelnen Aufgabenbereichen betont und deswegen ” Staat–Verb¨nde–Beziehungen in den verschiedenen Politikfeldern untersucht.“ Schumann (1994): 72. a 332 Vgl. Glaeßner (1999): 371f. 333 Vgl. Goldthorpe (1984a): 324; Voelzkow (1994): 43, 49; ders. (2000a): 185; ders., Heinze (1995): 7f; Czada (2000): 28f. Es werden die im jeweiligen Politikfeld bedeutsamen und vom Staat bestimmten gesellschaftlichen Akteure beteiligt. 334 Vgl. Czada (2000): 29. 335 Vgl. Schmidt (1998a): 38. 336 Vgl. Kap. 4.5; Brechtel (1998): 49; Czerwick (1999): 424; Schubert (1998b): 334. 337 Damit wird die fr¨ here Beschr¨nkung auf die tripartistische Kooperation zwischen Staat, Unteru a nehmensorganisationen und Gewerkschaften um weitere Formen erweitert. (Vgl. Voelzkow (1994): 46f; ders. (1996): 59; ders. (2000a): 186f; Schmidt (1998a): 38.) Von Beyme pl¨diert hingegen f¨ r eia u ne restriktive Verwendung des Neo–Korporatismus–Begriffs. Er l¨sst ihn nur f¨ r einen Tripartismus a u gelten — einem Dreiecksverh¨ltnis von Staat und zwei konfliktorisch zueinanderstehenden Interesa sengruppen. (Vgl. Beyme (1991): 135; Voelzkow (1994): 47.) Diese Einschr¨nkung wird in dieser a Arbeit nicht geteilt. Stattdessen wird der Neo–Korporatismus als ein Arrangement aufgefasst, dass mehrere Parteien inkludiert. Daf¨ r dass dem Staat ein gesellschaftlicher Akteur gegen¨ bersteht, u u oder mehr als zwei Akteure existieren einige Beispiele. (Vgl. Voelzkow (1994): 47f.) F¨ r ein Arranu

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VERHANDLUNGSSYSTEME zum Pluralismus338 gilt die staatliche Intervention im Neo–Korporatismus [...] als ” Schl¨sselfaktor f¨r die Erkl¨rung von Organisationsform, Intensit¨t, Zielen und Reu u a a sultaten kollektiver Interessenpolitik [...]“ 339 . Das Ziel der Neo–Korporatismus–Strategie ist aus Sicht der staatlichen Akteure, eigene Steuerungsdefizite wie bspw. das Informationsdefizit zu kompensieren. 340 Durch gesellschaftliche Akteure sollen Steuerungsziele besser erreicht werden k¨nnen. Der o Staat versucht, die Akteure in Aushandlungsprozessen auf gemeinsame Ziele zu verpflichten.341 Die Regierung nimmt hierbei eine vermittelnde Position ein, [...] gleich” wohl [sie] aufgrund ihres Politikprogramms eigene Interessen vertritt.“ 342 Der Staat kann zudem Gr¨ ndungs– und Organisationshilfen f¨ r schlecht organisierte Interessen u u 343 bieten. G¨rlitz und Burth beschreiben neo–korporatistische Verhandlungssysteme als forto geschrittenste Selbststeuerungsform, da komplette gesellschaftliche Funktionserfordernisse gesellschaftlichen Akteuren uberlassen werden.344 Der Korporatismus ist ¨ eine Alternative zu den Steuerungsstrategien Staat und Markt. Der Staat erm¨glicht den Verb¨nden (im Idealfall), die von ihnen vorgebrachte und o a verk¨rperte Art sozialer Ordnung f¨ r ¨ffentliche Zwecke zu nutzen.345 Es handelt o u o sich hierbei um eine Form ausgehandelter gesellschaftlicher Selbststeuerung in Form staatlich initiierter Verhandlungssysteme. 346 Der Staat definiert daf¨ r einen Handu lungsrahmen. Darin werden die mit der Steuerung bestimmter gesellschaftlicher Teilbereiche betrauten Akteure in die Lage versetzt, [...] gesellschaftlich angemessene, ” ad¨quate L¨sungen f¨r den Problemstand zu finden.“347 a o u In diesem Zusammenhang wird auch von einem inszenierten Korporatismus“ als ” neue Form politischer Steuerung gesprochen. 348 Der Staat aktiviert dabei die Selbststeuerungskapazit¨ten der involvierten gesellschaftlichen Akteure, indem er die Steuea
gement mit einer Konfliktpartei neben den Staat f¨ hrt Voelzkow den Deutschen Bauernverband und u die Agrarpolitik auf. F¨ r die Einbindung mehrerer Akteure in ein korporatistisches Arrangement u nennt er die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen. (Vgl. D¨hler (1990): 123, 178; G¨ nnewig o u (2001): 10.) 338 Schmitter definiert den Pluralismus in diesem Zusammenhang als [...] ein System der Interes” senvermittlung, dessen wesentliche Bestandteile in eine nicht n¨her bestimmte Anzahl verschiedener, a freiwilliger, in Wettbewerb stehender, nicht hierarchischer und autonomer [...] Gruppen organisiert sind.“ ( Schmitter (1981): 94.) Die Gruppen werden seitens des Staates nicht mit spezifischen Steuerungsbefugnissen ausgestattet oder einer staatlichen Kontrolle unterworfen. Gruppen und Verb¨nde a organisieren nach dem Pluralismuskonzept die Interessen der Gesellschaft. Sie ringen untereinander um Zugang und Einfluss. Regierungen sind nach diesem Verst¨ndnis autonom in ihren Handlungen. a Vgl. Schubert (1995): 229. 339 Streeck (1994a): 9. 340 Vgl. Seite 86, Kap. 3.1.1 dieser Arbeit; Glaeßner (1999): 382. 341 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 129. Ein Beispiel f¨ r die Rolle des Staates innerhalb korporatistischer o u Strukturen ist das Gesundheitswesen. Der Staat beschr¨nkt sich hier nicht nur auf die Interventia onsdrohung um damit die verbandliche Selbstregulierung anzuregen. Er greift hingegen aktiv in die Verhandlungsmechanismen ein, indem er regulierende Bestimmungen erl¨sst, die die Stellung der a Verb¨nde zueinander neu definieren. Dabei ist das grundlegende Ziel staatlicher Gesundheitspolitik a die Selbstregulierungskapazit¨ten des Verb¨ndesystems zu st¨rken, um so weitere Interventionen a a a uberfl¨ ssig zu machen. Durch seine Interventionen will er verhindern, das ein Akteur die Selbstveru ¨ waltungsstrukturen einseitig dominiert. (Vgl. D¨hler, Manow (1995): 146; D¨hler (1990): 151, 181; o o ders. (1991): 464; G¨ nnewig (2001): 8.) u 342 Benz (2001): 170. 343 Vgl. Seite 66 dieser Arbeit. 344 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 124; vgl. auch Voelzkow (2000a): 192. Die Neo–Korporatismus– o Forschung entwirft ein Bild von der Struktur und den Aufgaben der (korporativen) Verb¨nde. Sie a werden nicht wie im Pluralismus als Agenturen der Interessenvertretung sondern als –vermittlung. (Vgl. Streeck (1994a): 12f.) Der Pluralismus ist die ubergreifende Kategorie, der Neo–Korporatismus ¨ ein m¨glicher Unterfall. Vgl. Alemann (2000): 3.) Damit soll ihr aktiver Beitrag hervor gehoben wero den. Die von korporativen Verb¨nden vertreten Interessen sind mehr als die Summe der Interessen a ihrer Mitglieder. 345 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 143. 346 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 124. o 347 Voelzkow (1994): 53. 348 Vgl. id. 68f.

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VERHANDLUNGSSYSTEME rung von Policy–Herausforderungen an ein staatlich vorstrukturiertes Verhandlungssystem ubertr¨gt. Zwar wurde f¨ r das neo–korporatistische Modell lediglich in eina u ¨ zelnen und zeitlich begrenzten Politikfeldern empirische Evidenz gefunden, jedoch zeigten Studien, dass [...] sich die korporative Einbindung von Interessen als Verfah” ren politischer Gestaltung z.B. auf der regionalen bzw. sektoralen Ebene bew¨hrt.“349 a Einer der wesentlichen Vorteile der ordnungspolitischen Pluralisierung von Verbandssystemen ist das hohe Maß an Interessenauthentizit¨t.350 Die Verb¨nde sind in diea a sem System n¨mlich hochgradig an die Mitgliederinteressen gebunden. 351 Der Staat a beteiligt sich an den korporatistischen Arrangements wie ein normaler Mitspieler, wobei er auf exklusive Hoheitsrechte zun¨chst verzichtet und sich den dort geltena den Spielregeln unterwirft. Er kann jedoch bestimmte Regelungsgegenst¨nde jedera zeit aus dem Verhandlungssystem herausnehmen und versuchen, sie autoritativ zu steuern.352 Daraus folgt die große Verhandlungsmacht des Staates. Oftmals ist die staatliche Intervention nicht erforderlich, da die Akteure l¨sungso willig sind. Andernfalls besteht die Gefahr des Entzugs der Steuerungserlaubnis. 353 Der Staat hat somit mehrere Interventionsoptionen, um staatliche bzw. ¨ffentliche o 354 Interessen zu wahren. Notwendige Bedingungen dieser Steuerungsform sind ein hoher Zentralisierungsgrad gesellschaftlicher Akteure, hierachische Koordination, ein Repr¨sentationsmonopol a 355 In letzterer sind die zentralen Akteure des und eine exklusive Entscheidungsarena. Politikfeldes (m¨glichst) parit¨tisch vertreten. Sie werden meist vor den Beratungen o a des Parlaments konsultiert. Korporatistische Akteure m¨ ssen handlungsf¨hig sein u a und Entscheidungen auch gegen Widerst¨nde gegen¨ ber Mitgliedern durchsetzen a u k¨nnen (Verpflichtungsf¨higkeit).356 o a Die Verb¨nde wirken in dreifacher Hinsicht als staatsentlastend: 357 a 1. Interessenaggregation und –integration ¨ 2. Aufgaben¨ bernahme / Ubernahme hoheitlicher Aufgaben u 3. Verbesserte Implementation politischer Programme Als Nachteil der korporatistischen Strategien wird genannt, dass sie [...] immer auch ” demokratietheoretisch bedenkliche Formen einer Herrschaft von Verb¨nden beinhala ten.“358

Vgl. Schubert (1995): 230. Vgl. Voelzkow (2000a): 192f; ders. (1994): 68. 351 Er begr¨ ndet das damit, dass sie ausschließlich die Mitgliederinteressen vertreten, da diese in u den innerverbandlichen demokratischen Strukturen zuvor definiert wurden und von der Verbandsf¨ hrung entsprechend vertreten werden. Davon grenzt Voelzkow korporatistische Verbandssysteme u ab. Hier w¨ rde im Gegensatz dazu ein geringer Grad an Interessenauthenzit¨t vorliegen, da die u a Organisation von seinen Mitgliedern entfremden w¨ rde. Vgl. id. 68f. u 352 Vgl. Voelzkow (2000a): 200; Er wird in dem Falle t¨tig, in dem die Selbststeuerungsstrukturen a zu keiner L¨sung der Policy–Herausforderung gelangten. o 353 In korporatistisch verfassten Politikfeldern ist zu beobachten, dass bei den an der Selbstverwaltung beteiligten Akteuren ein gewisser Widerstand gegen staatliche Interventionen vorliegt, die dieses System gef¨hrden. Vgl. G¨ nnewig (2001): 113f; D¨hler, Manow (1995): 141; Mayntz (1990): a u o 293; D¨hler (1990): 150; Bandelow (1998): 69, 75. o 354 Vgl. Voelzkow (2000a): 200f; Seite 66ff. dieser Arbeit. 355 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 126. o 356 Vgl. Mayntz (1992b): 12. 357 Vgl. Seite 55 dieser Arbeit. 358 Voelzkow (1994): 69; vgl. ders. 216.
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Organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung

VERHANDLUNGSSYSTEME

4.1

Politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung

Angesichts der Steuerungsdefizite des Staates und des Marktes kann die gesellschaftliche Steuerung leicht [...] als K¨nigsweg aus der Krise einer Konzeption zentraler o ” Steuerung nach stabilen substantiellen Regeln erscheinen.“ 359 Ihr Ausgangspunkt ist oftmals ein Problemdruck, der mit den L¨sungskapazit¨ten des Staates und der o a 360 M¨rkte nicht bearbeitet werden kann. a Der Begriff politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung“ 361 besteht aus zwei ” Bestandteilen politisch gesteuert“ und gesellschaftliche Selbststeuerung“. Mit dem ” ” Begriff gesellschaftliche Selbststeuerung“ wird die gesellschaftliche Eigensteuerung ” durch bestimmte gesellschaftliche Akteure bezeichnet. 362 Sie handeln vom Staat weitestgehend unbeeinflusst.363 Die politisch gesteuerte gesellschaftliche Selbststeuerung ist eine Strategie zur gesellschaftlichen Ordnungsbildung, in der ¨ffentliche Verantwortung an Verhandlungen o zwischen mindestens zwei gesellschaftlichen Akteuren innerhalb eines formalen institutionellen Rahmens delegiert wird. In dieser Arbeit wird eine solche Form gesellschaftlicher Selbststeuerung ber¨ cksichu tigt, die politisch gesteuert wird. 364 Das gesellschaftliche Verhandlungssystem ist somit in hierarchische Autorit¨tsstrukturen eingebettet. Bezogen auf das Verhanda lungssystem gibt der Gesetzgeber die Handlungsoptionen und –restriktionen f¨ r die u gesellschaftlichen Akteure vor.365 Der Staat kann intervenieren, um nicht–intendierte Folgen und Fehlentwicklungen zu unterbinden. Es ist zu beachten, dass die gesellschaftlichen Akteure, die mit der Steuerung innerhalb des rechtlichen (staatlichen) Handlungsrahmens agieren (Politikimplementierung), in der Regel auch an der Politikformulierung mitwirken. Die Kompetenzdelegation bezieht sich vornehmlich auf die Politikimplementation. Eine staatliche Kontrollinfrastruktur dient der Gew¨hrleistung staatlicher gemeina wohlorientierter Ziele, daher wird von einer politisch gesteuerten gesellschaftlichen Selbststeuerung gesprochen. Die organisierte Selbststeuerung ist somit auch eine positive Steuerungsstrategie des Staates. 366 Scharpf hat die Relevanz von Verhandlungssystemen zur Koordination von Policy– Problemen nachgewiesen und als ernstzunehmende Alternative zu anderen RegulieLadeur (2001) 59; vgl. zu den Defiziten der beiden anderen Steuerungsstrategien die Kap. 3.1.1 und 3.1.2 dieser Arbeit. Burth macht darauf aufmerksam, dass eines der Ergebnisse der Policy– Analyse ist, dass politische Steuerung heute uberwiegend ein Prozess sei, der zwischen korporativen ¨ Akteuren abl¨uft. Vgl. Burth (1999): 61; Scharpf (1989): 14. a 360 Vgl. Willke (1995): 121. 361 Statt von politisch gesteuerter gesellschaftlicher Selbststeuerung“ kann synonym von organi” ” sierter gesellschaftlicher Selbststeuerung“ gesprochen werden. Der erste Begriff ist jedoch eindeutiger. 362 Vgl. Beyme (1995): 20; Schimank (1996): 261. 363 Es wird hierbei von Marktregulierung gesprochen, wenn diese Selbststeuerung ¨konomisch uber o ¨ Angebot und Nachfrage realisiert wird. (Vgl. Schulz (2001): 104.) Als steuernde Akteure kommen in policy–analytischen Arbeiten vor allem kollektive Akteure in Betracht. Burth verweist auf einige empirische Belege, die gezeigt h¨tten, dass es individuellen Akteuren gelungen sei, korporative a oder kollektive Akteure erfolgreich zu steuern, wenngleich er auch vom Scheitern der Steuerungsbem¨ hungen individueller Akteure schreibt. Individuen treten dabei oftmals als Repr¨sentanten u a kollektiver Akteure auf, weshalb sie nicht als individuelle Akteure im eigentlich Sinn handeln. (Vgl. Burth (1999): 61f.) 364 Statt von politisch gesteuert“ wird mitunter auch von organisiert“, also von einer organi” ” ” sierten gesellschaftliche Selbststeuerung“ gesprochen. Dieser Begriff beinhaltet weitestgehend den gleichen Bedeutungsgehalt, wie der vorgeschlagene Begriff der politisch gesteuerten gesellschaft” lichen Selbststeuerung“, wenngleich er nicht so pr¨zise ist. Statt politisch gesteuert“ ist auch die a ” Bezeichnung reguliert“ gebr¨uchlich. Die Begriff sind nicht synonym zu gebrauchen, denn die Rea ” gulierung stellt neben bspw. Informierung und Finanzierung ein m¨gliches Steuerungsinstrument o und damit eine Untergruppe der politischen Steuerung dar. (Vgl. Kap. 3.2.) In diesem Zusammenhang taucht auch die Formel Regulierte Selbstregulierung“ auf. Dieser Begriff ist allerdings zu eng ” gefasst. Es m¨ sste stattdessen von Regulierter Selbststeuerung“ gesprochen werden. u ” 365 Vgl. Kap. 4.5. 366 Vgl. Palm (2002): 216.
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rungstypen367 etabliert. Gs¨nger beschreibt eine Neuorientierung innerhalb der PA a mit Auswirkung auf Steuerungsans¨tze: Kern dieser Neuorientierung sowohl sysa ” temtheoretischer als auch handlungstheoretisch orientierter Steuerungsans¨tze war a die explizite Ber¨cksichtigung des Ph¨nomens einer ausdifferenzierten Gesellschaft. u a Zentrale Annahme ist hierbei [...] die Betonung der je spezifischen Eigenlogiken der jeweiligen Teilsysteme, die es dem steuernden System aufn¨tigt, sich der Logik des o zu steuernden Systems [...] zu vergewissern und sich auf diese Eigenlogik bei der Auswahl seiner Mittel einzulassen, wenn dem Steuerungsimpuls mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit Erfolg beschieden sein soll.“ 368 Der hier vorgestellte Ansatz orientiert sich stark am Konzept privater Interessenregierung (Streeck und Schmitter 369 ) und am Konzept der Selbststeuerung durch Verhandlungen bzw. Selbstorganisation im Schatten des Staates nach Scharpf 370 . Streeck und Schmitter gebrauchen in Bezug auf das von ihnen vorgestellte Konzept privater Interessenregierungen bereits den Ausdruck regulierte Selbstregulierung or” ganisierter Interessen“.371 Sie bringen eine ¨hnliche Definition f¨ r das Konzept privaa u ter Interessenregierungen an, wie in dieser Arbeit f¨ r das Konzept der organisierten u ” gesellschaftliche Selbststeuerung“ gew¨hlt wurde: Als Alternative zu direkter staata ” licher Regulierung nimmt die ¨ffentliche Nutzung privat organisierter Interessen die o Form privater Interessenregierungen mit delegierter ¨ffentlicher Verantwortung an o [...] die mittels entsprechend gestalteter Institutionen dem Allgemeininteresse untergeordnet werden.“372 Dieser Modus ist keine generelle Alternative zur staatlichen Steuerung, sondern eine spezifische Form des Zusammenwirkens staatlicher und nicht–staatlicher Akteure mit einer relativ geringen Eingriffstiefe des Staates in die Politikimplementation. 373 Es bestehen wechselseitige Abh¨ngigkeiten zwischen ihnen. Die kollektive Handa lungsf¨higkeit wird durch eine Vernetzung und Abstimmung staatlicher und nicht– a staatlicher Handlungspotentiale zur Bew¨ltigung von Policy–Herausforderungen era reicht.374 Diese Entwicklung wird in der Politikwissenschaft mit akteursbasierten Policy–Modellen beschrieben: Mit dieser Akteursorientierung ist gleichzeitig ver” bunden, dass ¨ffentliche Politik nicht mehr als Entscheidung eines singul¨ren Ako a teurs [...] betrachtet wird, sondern aus der Interaktion vieler Akteure rekonstruiert werden muss.“375 Die politische Entscheidungsfindung und Politikimplementation vollzieht sich in formellen oder informellen Strukturen. Der Staat steuert Policy–Herausforderung prozedural, indem er den Handlungsrahmen und die Konstellation der steuerungskompetenten individuellen und/oder kollektiven Akteure definiert.376 Die institutionellen Arrangements sind das Ergebnis von Politikformulierungsprozessen, an denen gesellschaftliche Akteure bereits beteiligt wurden. Die Verhandlungen zwischen gesellschaftlichen Akteuren finden im Schatten hierarchischer Autorit¨t“ statt.377 Dies geht mit in empirischen politika ” wissenschaftlichen Studien beobachteten Entwicklungen einher, dass politische EntVgl. bspw. Scharpf (1992). Gs¨nger (2001): 337. a 369 Vgl. Streeck, Schmitter (1996). Streeck und Schmitter fassten die vorherige Forschung zum Stellenwert der Strategie der Beteiligung von Verb¨nden an der politischen Steuerung zusammen a und pl¨dierten daf¨ r, sie als vierte Strategie ernstzunehmen. Angesichts der Probleme der drei a u anderen Ordnungsstrategien — Staat, Markt und Gemeinschaft — seien Verb¨nde und verbandliche a Konzertierung als vierte Ordnungsform wiederentdeckt worden. (Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 133, 146f; vgl. zum Thema Private Interessenregierung“ auch: Streeck (1994a): 16f.) ” 370 Vgl. bspw. Scharpf (1992); ders. (1992a); ders. (1996); ders. (2000). 371 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151. 372 id. 143. Im Original wurden einige Begriffe kursiv gesetzt. 373 In diese Richtung geht auch die Beschreibung von Schneider, der die ¨ffentliche Politik und die o Produktion allgemeinverbindlicher Entscheidungen als Ergebnis der Interaktion mehrerer Akteure beschreibt. Vgl. Schneider (2003): 107. 374 Vgl. Schimank, Werle (2000): 13. 375 Schneider (2003): 107. 376 Vgl. Seite 86 dieser Arbeit. 377 Vgl. Kap. 4.4; Scharpf (1992): 67; ders. (2000): 323.
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scheidungen immer mehr in Verhandlungssystemen zwischen Staat und Gesellschaft bzw. Markt oder zwischen privaten Akteuren stattfinden. 378 Der Staat ubernimmt eine Gew¨hrleistungsverantwortung“379 f¨ r das ordnungsgea u ¨ ” m¨ße Funktionieren des Verhandlungssystems. Dadurch soll die Leistungsf¨higkeit a a von Selbststeuerungsstrukturen erh¨ht werden, damit diese bestimmte staatliche o Ziele realisieren und nicht–intendierte Folgen (negative Externalit¨ten) minimieren a helfen. Sie sollen daf¨ r sorgen, dass es zu keiner Entscheidungsblockade kommt. Bei u dieser Steuerungsstrategie wirken Regierungen, Ministerien und andere Verwaltungseinrichtungen mit Interessen– und Leistungsstrukturen der jeweils involvierteren gesellschaftlichen Teilsysteme zusammen. 380 Der Staat delegierte bestimmte Aufgaben an private, organisierte Interessen, bzw. an Verhandlungssystemen gesellschaftlicher Akteure, f¨ r die er einen Handlungsrahu men definiert. In ihm legt er auch eine Art Notfallplan“ fest. Sollten die Selbst” steuerungsstrukturen versagen und zu keiner L¨sung der Policy–Herausforderung o gelangen, wird er t¨tig, oder eine andere von ihm bestimmte Agentur. 381 a Bei der organisierten gesellschaftlichen Selbststeuerung ubertr¨gt der Staat privaa ¨ ten organisierten Interessen ¨ffentliche Verantwortung.382 Sie werden sowohl in der o Politikformulierung als auch in der –implementation beteiligt. Dies ist die idealtypische Vorstellung der Kooperation zwischen dem Staat und den gesellschaftlichen Akteuren.383 Demnach werden wichtige Bereiche von ¨ffentlichem Interesse durch o Verhandlungen innerhalb pluralistischer oder korporatistischer Arrangements gestaltet.384 In vielen Politikfeldern setzt der Staat auf dialogisch orientierte Steuerungsmuster, die sich durch eine enge Verzahnung zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren auszeichnen.385 Von einer eigenst¨ndigen Entscheidungskompetenz a des Staates kann insbesondere in solchen Politikfeldern nicht ausgegangen werden, in denen machtvolle autonome Verb¨nde agieren.386 a Die gesellschaftlichen Akteure k¨nnen auf diese Weise gr¨ßeren Einfluss auf Politiko o formulierungs– und –implementationsprozesse aus¨ ben, als wenn sie nur versuchen, u
Vgl. Braun, Giraud (2003): 170; Scharpf (1992); ders. (1996): 515; Kap. 3.1.1 und 3.1.2. Vgl. Schulz (2001): 104. 380 Vgl. Schimank, Werle (2000): 13. 381 ¨ Ein Beispiel sind die Verhandlungen zwischen Arzteverb¨nde und Gesetzlichen Krankenkassen. a Letztere Verhandlungen betreffen Regulierungsgegenst¨nde, die ansonsten der Staat h¨tte bearbeia a ten m¨ ssen. u 382 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 143; Voelzkow (1996): 17. Von der organisierten ist eine unorganisierte Selbststeuerung abzugrenzen, die der Staat nicht beeinflusst. Er uberl¨sst die Regelungen a ¨ den Marktkr¨ften. Der Markt kann aus wirtschaftlichen oder politischen Akteuren bestehen. Besteht a der Markt wesentlich aus politischen Akteuren, wird daf¨ r auch der Begriff der Selbstregulierung u verwandt. Bei den Steuerungsaufgaben kann es sich auch um solche handeln, die bislang im Zust¨na digkeitsbereich des Staates lagen. Vgl. Voelzkow (1996): 17. 383 Mayntz weist darauf hin, dass in der neueren (Stand: 1992) Verb¨ndeforschung betont wera de, dass Verb¨nde nicht nur Interessen artikulieren und Druck gegen¨ ber dem politischen System a u aufbauen, sondern auch an Policy–Formulierung und –Implementation aktiv beteiligt sind. Vgl. ¨ Mayntz (1992b): 12. Ahnlich ¨ußert sich Scharpf, demzufolge in den meisten westlichen Demokratia en die Politikformulierung und –implementierung mittels einseitiger Aus¨ bung staatlicher Autorit¨t u a durch formelle und informelle Verhandlungen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren verdr¨ngt wurde. Vgl. Scharpf (1996): 515. a 384 Vgl. Scharpf (1996): 515; Voelzkow (1996): 68. 385 Vgl. Willke (1995): 61; Heinze (2002): 166, 171; Streeck, Schmitter (1996): 152. Statt von Selbststeuerung wird bei Scharpf von horizontaler Selbstkoordination (Vgl. Scharpf (1996): 515), bei Streeck, Schmitter, Voelzkow und Heinze von privaten Interessenregierungen ( Vgl. Streeck, Schmitter (1996)) sowie bei Voelzkow und Heinze von staatlich gest¨tzter Selbststeuerung gesprochen (Vgl. u id.). Voelzkow und Heinze erkl¨ren in ihren Ausf¨ hrungen zur Modernisierung des Staates, dass a u Verb¨nde innerhalb staatlich geduldeter oder eingerichteter Verhandlungssystemen an der Politik a mitwirken w¨ rden und dadurch die Funktion einer privaten Regierung ubernehmen w¨ rden. (Vgl. u u ¨ Voelzkow, Heinze (1995): 22.). Voelzkow spricht an anderer Stelle auch das Konzept der staatlich regulierten Selbstregulierung im Zusammenhang des Korporatismuskonzepts an. (Vgl. Voelzkow (1996): 68f.) 386 Vgl. Willke (1995): 61; Willke nennt als Beispiele die Gewerkschaften, Unternehmensverb¨nde, a ¨ Krankenkassen, Arzteverb¨nde und einige mehr. a
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ihre Interessen zu artikulieren und Druck auf den Staat aufzubauen. F¨ r diese besu seren Zugangsm¨glichkeiten zur politischen Arena erh¨lt der Staat eine nicht zu o a untersch¨tzende Gegenleistung: Die gesellschaftlichen Akteure entlasten den Staat a und erbringen dabei u.a. Ordnungsleistungen, 387 die nach Mayntz gegen¨ ber den u eigenen Mitglieder erbracht werden. Zudem wird auch eine Ordnungsleistung gegenuber dem Politikfeld als Ganzem erbracht, was sich insbesondere durch die Summe ¨ mehrerer beteiligter gesellschaftlicher Akteure ergibt. 388 Um bestimmte staatliche Ziele zu verwirklichen, werden die Partikularinteressen der mit der Selbststeuerung betrauten Akteure mittels eigens geschaffener Institutionen in bestimmten Bereichen dem Allgemeininteresse untergeordnet. 389 Der Staat schafft lediglich Strukturen bzw. einen institutionellen Handlungsrahmen zur Erm¨glichung o der gesellschaftlichen Selbststeuerung. 390 Eine der wesentlichen Annahmen der Steuerung durch Verhandlungssysteme ist, dass erfolgreiche staatliche Steuerung vielfach die Kooperation der Adressaten voraussetzt.391 Es handelt sich hierbei um eine korporativ–verbandliche Ordnung. Der Gesetzgeber zielt bei diesem Konzept der regulierten Selbstregulierung nicht auf den Ausgleich privater Interessen, sondern [...] auf die Erreichung objektiver, etwa ver” fassungsrechtlicher Ziele [...]“ 392 . Dem muss vor dem Hintergrund der politikwissenschaftlichen Diskussion des Konzepts der organisierten gesellschaftlichen Selbstregulierung393 widersprochen werden. Die organisierte gesellschaftliche Selbststeuerung wird auch als regulierte Selbstregulierung bezeichnet. 394 Im folgenden wird angesichts der Begriffsbestimmung in Kapitel 3 nicht von regulierter Selbstregulierung“, ” sondern von politisch gesteuerter Selbststeuerung“ gesprochen. 395 ”
Vgl. Mayntz (1992b): 12. Vgl. Baldwin, Cave (1999): 39. 389 Vgl. Voelzkow (1994): 56. 390 Vgl. Scharpf (1996): 507; Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50; In den USA ist der Begriff der enforced self–regulation“ gebr¨uchlich. Vgl. bspw. Baldwin, Cave (1999): 41, 133–137. a 391” Vgl. Mayntz (1997): 263; Heinze (2002): 10ff. 392 Schulz, Held (2002): A–2. 393 Vgl. Kap. 4.1. 394 F¨ r die regulierte Selbstregulierung existiert eine Vielzahl unterschiedlicher Bezeichnungen: u Regulierte Selbstregulierung, Koregulierung (Co–Regulation), Enforced Self–Regulation, Enforced Voluntary Regulation, Audited Self–Regulation. (Vgl. Voelzkow (1996): 17; Schulz, Held (2002): A–4.) Auch Streeck und Schmitter gebrauchen den Ausdruck Regulierte Selbstregulierung organi” sierter Interessen“. (Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151.) Hoffmann–Riem und Schulz sprechen in diesem Zusammenhang auch von der hoheitlichen Regulierung gesellschaftlicher Selbstregulierung (Vgl. Hoffmann–Riem (1996); Ladeur (2001); Schulz (2001): 103.). Dieser Begriff wird insbesondere in der rechtswissenschaftlichen Diskussion politischer Steuerungskonzepte behandelt. Schulz und Held definieren Regulierte Selbstregulierung als Selbstregulierung, die in einem staatlich gesetzten ” Rahmen eingepaßt ist, bzw. aus rechtlicher Grundlage erfolgt.“ ( Schulz, Held (2002): A–5; vgl. auch Ladeur (2001): 59.) Der Staat setzt hierbei Instrumente der prozeduralen Steuerung ein, um den Selbstregulierungsprozess zu steuern. Die regulierte Selbstregulierung wird auch als ein mglw. gut geeignetes Steuerungskonzept f¨ r Herausforderungen der Informationsgesellschaft diskutiert. (Vgl. u Schulz, Held (2002): A–1.) 395 Ein wesentliches Anwendungsfeld des Steuerungskonzeptes ist das des Datenschutzes — vor allem in der rechtswissenschaftlichen Steuerungsdebatte. Hier werden Formen unregulierter und regulierter Selbststeuerung unterschieden. Letztere interessiert im Zusammenhang der Fragestellung dieser Arbeit. Das Datenschutz–Audit ist ein Konzept regulierter Selbststeuerung, das in der Rechtswissenschaft erarbeitet wurde, um Selbststeuerungspotentiale gesellschaftlicher Akteure zu Gunsten staatlicher Ziele zu aktivieren. In der Rechtswissenschaft wird auch das Beispiel der Freiwilligen Selbstkontrolle des Fernsehens angef¨ hrt. Weitere Beispiele lassen sich aus dem Bereich des u Umwelt– sowie des Medien– und Telekommunikationsrechts anf¨ hren. (Vgl. Ladeur (2001): 59f.) Ein u wichtiges Beispiel f¨ r die Verschr¨nkung unterschiedlicher Steuerungsstrategien und –instrumente u a ist auch das Telekommunikationsrecht. In der Vorschrift des Art. 87f des GG wird eine [...] exempla” rische Konstitutionalisierung des neuen Paradigmas des Gew¨hrleistungsstaats“ gesehen, der f¨r a u ” den Bereich der Telekommunikation einen variablen Grundbestand an Universaldienstleistungen“ ” festlegen kann.“ ( Ladeur (2001): 61.) Diese Leistungen sind allerdings von privaten Unternehmen anzubieten — innerhalb eines vom Gesetzgeber definierten rechtlichen Rahmens. Dieser enth¨lt die a Bestimmung der Leistung selbst und die Konkretisierung der Erf¨ llung dieser Verpflichtung. Inu strumente der Selbst– und Fremdregulierung werden hierbei eingesetzt. (Vgl. Ladeur (2001): 61.) Verschiedene Autoren beschreiben den Bereich der IuK–Technologien als geradezu pr¨destiniert a
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Bei der Strategie der Verhandlungssysteme geht es im Kern um eine neue Balance des Verh¨ltnisses privater und ¨ffentlicher Aufgaben und Kompetenzen in der effektiven a o Steuerung politischer Herausforderung.

Exkurs: Selbstregulierung im Internet Das Konzept der politisch gesteuerten gesellschaftlichen Selbststeuerung ist nicht mit dem Konzept der Selbstregulierung zu verwechseln, dass in Bezug auf die Herausforderungen digitaler IuK–Netze diskutiert wird. Darunter wird eine Form der Regulierung verstanden, die durch einen freien, zu allgemeinem Konsens f¨ hrenden u Diskurs uber die Regeln und v¨llige Abwesenheit staatlicher Eingriffe auf nationao ¨ ler und internationaler Ebene gekennzeichnet ist. Entsprechende Konzepte gehen auf Ver¨ffentlichungen von Johnson und Post zur¨ ck. Die Kernthese dieses Ansato u zes lautet, dass nationalstaatliche Gesetze und traditionelle Verwaltungsformen zur Steuerung von Herausforderungen des Internet nicht geeignet sind. 396 Die Argumentation einiger Autoren geht so weit, zu behaupten, dass die aus selbstregulatorischen Prozessen des Internet entstammenden Regelungen zu einem deutlich h¨heren Grad mit den Eigenschaften des Internet konform sein d¨ rften. Diese o u Einsch¨tzung wird in dieser Arbeit jedoch nicht geteilt, denn auch andere Steuea rungsmechanismen k¨nnen entsprechende Regelungen hervorbringen. Letztendlich o handelt es sich bei der Steuerungsstrategie, die unter dem Stichwort Selbstregulie” rung im Internet“ diskutiert wird, um nichts anderes als um eine Form unregulierter Selbstregulierung, die in politikwissenschaftlichen Steuerungsdebatten schon vor dem Auftreten des Internet gef¨ hrt wurden. Das Besondere an der Debatte bezogen u auf das Internet ist, dass dortige Prozesse und das Verhalten seiner Teilnehmer letztlich nicht nationalstaatlich reguliert werden k¨nnen. Das bedeutet in vielen F¨llen o a somit nicht, dass ein einzelner Akteur, bspw. ein Unternehmen dazu in der Lage w¨re. Daf¨ r ist vielmehr ein weitreichender Konsens zwischen verschiedenen Akteua u ren erforderlich. Die Kernaussage lautet, dass ein einzelner Akteur dazu nicht in der Lage ist, Prozesse im Internet zu steuern. Im Rahmen der Debatte um die Selbstregulierung im Internet wird h¨ufig vorgea bracht, dass Probleme der Jurisdiktion dadurch gel¨st werden, dass eine von jedem o territorialen Recht losgel¨ste Internet Jurisdiction“ interveniert. 397 So soll die Ako ” zeptanz der Beteiligten h¨her sein, wenn die betreffenden Regeln durch die sog. o Internet–Gemeinschaft“ selbst formuliert wurden. Dieser Ansatz ist jedoch proble” matisch. Es ist kaum zu erwarten, dass eine solche Internet Jurisdiction“ L¨sungen o ” in (politischen) Konflikten auf einem internationalen Level erarbeiten kann, die bereits in internationalen Regierungsorganisationen wie der WIPO, in supranationalen
f¨ r Selbstregulierung. (Vgl. Ladeur (2001): 72; Holznagel (2001): 81.) Als Gr¨ nde nennt Ladeur, u u dass die Dynamik der Selbsttransformation dieses Sektors, der alle Grenzen in einem Prozess der Konvergenz in Frage stellt. Holznagel beschreibt den Bereich der elektronischen Medien sogar als klassisches Referenzgebiet, in dem die Funktionsweise regulierter Selbstregulierung gut beobachtet und analysiert werden k¨nne. Ein Beispiel f¨ r unregulierte Selbstregulierungsinstrumente sind solo u che, bei denen die Nutzer von IuK–Technologien selbst den Schutz ihrer personenbezogenen Daten sicherstellen. Zum anderen handelt es sich um Formen der Selbstregulierung, bei der sich einige Unternehmen ohne direkten Druck durch den Staat auf bestimmte Mindestdatenschutzstandards einigen. Sie koordinieren sich dabei zum Teil international. Ziel dieser Maßnahmen ist es, eine Akzeptanzsteigerung der Konsumenten bspw. f¨ r den Internet-Handel zu finden. Ein Beispiel f¨ r u u einheitliche Rahmenbedingungen zum Datenschutz sind rund 40 Unternehmen weltweit, die sich in der Online Privacy Alliance zusammengeschlossen haben. (Vgl. Roßnagel (2000): 387.) Zu den Mitgliedern geh¨ren bspw. Apple, AT&T, IBM und eBay. Vgl. Online Privacy Alliance (5.3.2003).) o Das Ziel der [...] self–regulatory initiative [...]“ ( Online Privacy Alliance (5.3.2003a).) durch die ” Definition von Datenschutzstandards Vertrauen bei den Kunden zu erzeugen und deren Privacy zu sch¨ tzen. Bei dieser Initiative, wie auch bei anderen ¨hnlichen Initiativen im Datenschutzbereich, u a wird mit G¨ tesiegeln (Trustmarks) gearbeitet, die die Unternehmen auf ihrer Website angeben. u 396 Vgl. id. 123. 397 Vgl. id.

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Organisationen wie der EU und auf nationalstaatlicher Ebene erbittert diskutiert wurden, und eine Einigung nur schwerlich erarbeitet werden konnte. Zudem stellen sich hier Fragen der Sanktionierung von Fehlverhalten, der Kommunikation uber Re¨ geln und der Verabschiedung allseits akzeptierter Regeln. Gerade das Urheberrecht ist eine Frage, f¨ r die sich ein solcher Steuerungsmechanismus nicht anbietet. 398 u Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Steuerung Themenbereiche außerhalb des Internet ber¨ hrt. Zudem handelt es sich um einen Bereich, dessen Steuerung die u Nationalstaaten explizit f¨ r sich beanspruchen.399 u In diesem Zusammenhang w¨re die entscheidende Frage, ob die internationale Intera net–Gemeinschaft uberhaupt zu einer solcher Selbststeuerung und Koordinations¨ leistung im Stande w¨re. Wichtig ist zudem, wie mit den Resultaten einer solchen a Koordination umgegangen wird. Aufgrund der Zielsetzung dieser Arbeit wird diese Frage nicht behandelt, zumal es sich hierbei um ein eigenes Forschungsfeld handelt. Neuere Forschungsans¨tze gehen unter dem Begriff Code is law“ davon aus, dass a ” das Internet sehr wohl gesteuert werden kann, wenngleich zu anderen Bedingungen, einem anderen Umfang und zu einem anderen Effektivit¨tsgrad als die traditionelle a 400 Steuerung durch das nationalstaatliche Recht.

Vgl. Kap. 5 und 8. Wesentliche Bereiche des Urheberrechts wurden von den Mitgliedstaaten der EU nicht auf die supranationale Ebene verlagert. 400 Vgl. Kap. 9.1 zur Steuerung durch Code bzw. durch das technische Design bzw. die Architektur.
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Vorteile

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4.2

Vorteile und Ziele von Verhandlungssystemen

Das grunds¨tzliche Ziel der politisch gesteuerten Selbststeuerung organisierter Ina teressen ist es, zur L¨sung [...] einer Reihe von endemischen Problemen staatlicher o ” Intervention, marktwirtschaftlichen Wettbewerbs und freiwilligen Gemeinschaftshandelns beitragen zu k¨nnen.“ 401 o Folgende Vorteile und Charakteristika der Verhandlungssysteme k¨nnen vorliegen: o 1. Opperationalisierung von Know–How, Informationsressourcen organisierter gesellschaftlicher Akteure, Ausgleich staatlicher Steuerungsdefizite — Bereits in den Ausf¨ hrungen zur Marktstrategie wurde darauf hingewiesen, dass durch u die Beteiligung der Marktakteure an der Steuerung deren spezifisches Know– How f¨ r die L¨sung von Policy–Herausforderungen operationalisiert werden u o kann.402 Ziel der Beteiligung gesellschaftlicher Akteure ist es, die f¨ r den Staat u erforderlichen Informationen offenzulegen, die ansonsten f¨ r ihn verschlossen in u Wirtschaft, Verb¨nden und Forschung existieren. Die gesellschaftlichen Akteua re verf¨ gen oftmals uber detaillierteres Wissen uber zu regelnde Probleme und u ¨ ¨ 403 Eines der Ziele ist die Senkung der Transaktionskosten halten Experten vor. politischer Entscheidungen. Die fr¨ hzeitige Einbindung der gesellschaftlichen u Akteure dient dazu, Zeit bei der Abwicklung zu gewinnen. 2. Schnellere Problemverarbeitung, Nutzbarmachung der Integrations–, Vermittlungs– und Steuerungsleistungen organisierter gesellschaftlicher Akteure und Flexibilit¨tssteigerung — Dadurch, dass die mit der Selbststeuerung betraua ten Akteure uber das n¨tige Know–How zur Problemverarbeitung verf¨ gen, o u ¨ k¨nnen sie schnell und flexibel auf neue Herausforderungen reagieren: Self– o ” Regulation has a greater capacity to adapt rapidly to quickening technical progress and to the transnational development of the new communications medium.“404 Schnell und relativ unkompliziert k¨nnen Anpassungen an ver¨nderte o a Rahmenbedingungen erfolgen, da i.d.R. nur faktische Absprachen zwischen gesellschaftlichen Akteuren und keine rechtliche Verbindlichkeit erforderlich ist.405 Hingegen m¨ sste der Staat das entsprechende Fachwissen zun¨chst eru a werben und Kategorien zu deren ad¨quaten Bewertung entwickeln, was zur a zeitlichen Verz¨gerung f¨ hren w¨ rde. Ein Vorteil von Verhandlungssystemen o u u leiten Jarren und Donges von der Spieltheorie ab, [...] dass Verhandlungs” partner dann eher eine kooperative als eine kompetitive Strategie w¨hlen, wenn a das Spiel“ mit denselben Spielern“ wiederholt wird, sie also damit rechnen ” ” m¨ssen, f¨r eine kompetitive Strategie in der n¨chsten Runde“ bestraft zu u u a ” werden.“406 Die gesellschaftlichen Akteure werden f¨ r die Konsensbildung und u Systemintegration ben¨tigt.407 o Ein wesentliches Ziel der Beteiligung gesellschaftlicher Akteure an der Politikformulierung und –implementation ist es, deren Kooperationsbereitschaft zu gewinnen. Eine Folge kann sein, dass sie Partikularinteressen opfern. 408 Diese
Streeck, Schmitter (1996): 151; vgl. ¨hnl. Heinze (2002): 8. a Dem Staat wird mitunter vorgeworfen, dass er vor der Komplexit¨t der Regulierungsgegena st¨nde kapitulieren muss und entsprechendes Know–How in Detailfragen nicht besitzt. Vgl. Kap. a 3.1.1. 403 Vgl. Offe (1981): 84; Streeck (1994a): 16; Voelzkow, Heinze (1995): 8; Heidenescher (1995): 184; Heinze (1998): 202; Baldwin, Cave (1999): 40, 126f; Grimm (2001): 18f; Entsprechendes gilt f¨ r die u organisierte gesellschaftliche Selbstregulierung. Auch hier wird das spezifische Know–How der mit der Selbstregulierung betrauten Akteure nutzbar gemacht. Sie haben dieses Wissen aus erster Hand erworben und sind von den Auswirkungen der Regulierung unmittelbar betroffen. 404 Price, Verhulst (2000): 17; vgl. ¨hnl. Campbell (1999): 715. a 405 Nach Kippes werden durch Bargaining die Grenzen der sachlichen Kompetenz und der r¨umlia chen Zust¨ndigkeit uberwunden. Vgl. Kippes (1995): 65, 81. a ¨ 406 Jarren, Donges (2000): 53. 407 Vgl. Heinze (1998): 202; ders. (2002): 8. 408 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 152.
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Bereitschaft wird insbesondere dadurch gewonnen, dass die gesellschaftlichen Selbststeuerungsstrukturen die Verhaltenssteuerung als eine Angelegenheit des organisatorischen Eigeninteresses begreifen. Auch die gesellschaftlichen Akteure bef¨ rworten ihre fr¨ hzeitige Beteiligung, da sie sich dadurch eine bessere u u Ber¨ cksichtigung ihrer Interessen versprechen. 409 Die Legitimation steuernder u Interventionen wird erh¨ht, indem die Repr¨sentanten der steuernden gesello a schaftlichen Akteure nicht wie der Staat auf f¨ r alle g¨ ltige Normen und Veru u pflichtungen appellieren m¨ ssen, sondern sich stattdessen auf greifbare grupu penspezifische Werte und Interessenwahrnehmungen berufen k¨nnen. Wenn o mehrere gesellschaftliche Akteure die Verhandlungen abgeschlossen haben und deren Ergebnisse gegen¨ ber ihren Mitgliedern rechtfertigen, kann es dazu komu men, dass beide die positiven Aspekte hervorheben. Jede Seite rekurriert auf unterschiedliche Argumente zur Rechtfertigung und appelliert dabei an andere Werte. Divergente Interessenwahrnehmungen werden hierbei ausgenutzt. Dem Staat steht diese M¨glichkeit nicht offen. Er muss politische Entscheidungen o rechtfertigen, ohne seine Argumentation an divergente Interessenwahrnehmungen anpassen zu k¨nnen. o 3. Interessenaggregation und –integration — Die gesellschaftlichen Akteure k¨no nen dem Staat im Rahmen der Politikformulierung seine Arbeit erleichtern. Die Verb¨nde ordnen dazu die Interessen ihrer zum Teil heterogenen Mitgliea der und bringen sie gegen¨ ber dem Gesetzgeber in einem [...] uberschaubaren u ¨ ” und handhabbaren B¨ndel [...]“410 vor. Der Staat muss sich nur noch mit einer u reduzierten Anzahl gefilterter“ Interessen auseinander setzen. Der wesentliche ” ¨ Vorzug liegt nach Voelzkow in der [...] partiellen Uberwindung der Grenzen ” rechtlicher Regulierung, die vor allem bei der Implementation regulativer Politik zu Tage treten.“411 Die Interessenverfolgung wird zudem auf Dauer gestellt, indem die Mitglieder den ihnen ubergeordneten, korporativen Akteuren ¨ 412 Korporative Akteure vertreten nicht nur die agRessourcen ubertragen. ¨ gregierten Interessen ihrer Mitglieder, sondern entwickeln als Agenten“ auch ” Eigeninteressen.413 Hierzu z¨hlt u.a. das Interesse der Organisationssicherung. a Sie k¨nnen unter Umst¨nden auch gegen Mitgliederinteressen verstoßen. 414 o a 4. Nutzbarmachung des Legitimationspotenzials organisierter gesellschaftlicher Akteure / verbesserte Implementation — Skeptiker, die von einer geringen staatlichen Handlungsf¨higkeit ausgehen, thematisieren auch Legitimationsengp¨sse a a des Staates. So sei ein Protest– bzw. Verweigerungsverhalten bei Steuerungsadressaten wahrscheinlich.415 Die Forschung zu Policy–Netzwerken zeigte, dass durch die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure an der Politikformulierung die Akzeptanz politischer Entscheidungen erh¨ht werden kann.416 Die Durchseto zung von Verhandlungsergebnissen zwischen Staat und gesellschaftlichen Akteuren wird bei dieser Strategie oftmals den gesellschaftlichen Akteuren uber¨ lassen. Der Vorteil ist, dass diese Akteure uber eine bessere Verpflichtungs¨ f¨higkeit verf¨ gen als der Staat. Sie stehen ihrem Klientel n¨her, als die b¨ a u a u
Sozialwissenschaftliche Untersuchungen zeigten, dass [...] die anf¨ngliche Problemdefinition und a ” –bestimmung sowie die Festsetzung der politischen Agenda nachhaltige Wirkungen auf den gesamten Politikprozess aus¨bt.“ Lahusen, Jauß (2001): 95; vgl. auch id. 94-96. u 410 Voelzkow (1994): 50; vgl. auch id. 69; ders. (1996): 83f; ders. (2000a): 192f; Kevenh¨rster (1997): o 371; Thibaut (1998b): 281. 411 Vgl. Voelzkow (2000a): 193. 412 Vgl. Schneider (2000): 247; ders. (2003): 110. 413 Vgl. id. 111. 414 ¨ Uber Kontrollinstrumente und demokratischen Binnenstrukturen innerhalb des korporativen Akteurs, k¨nnen die Mitglieder ihre Verbandsf¨ hrung weitreichend den eigenen Interessen untero u werfen und damit st¨rker der Mitgliedsschaftslogik und weniger der Einflusslogik verpflichten. Vgl. a Kap. 4.5. 415 Vgl. Voelzkow (1996): 57. 416 Vgl. Mayntz (1996): 474; Streeck, Schmitter (1996): 151f; Reutter (2000): 12; Price, Verhulst (2000): 17.
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rokratischen Vollzugsorgane.417 Sie erl¨utern ihren Mitgliedern die Verhanda lungsergebnisse und haben dabei ein Interesse daran deutlich zu machen, dass sie in den Verhandlungen nicht mehr herausholen konnten. So werden m¨go liche Konflikte von vornherein gel¨st oder zumindest reduziert. Wichtig f¨ r o u Selbststeuerungsinstitutionen ist es auch, dass sie uber durchsetzungsf¨hige a ¨ Sanktionsm¨glichkeiten verf¨ gen und die beteiligten gesellschaftlichen Akteuo u re voll kooperieren.418 5. Aufgaben¨bernahme — Die gesellschaftlichen Akteure entlasten den Staat, inu dem sie innerhalb eines staatlich definierten Handlungsrahmens Policy–Herausforderungen selbst regeln, wof¨ r ansonsten der Staat verantwortlich w¨re. u a Sie ubernehmen zudem eine Verantwortung f¨ r die Durchf¨ hrung bzw. Impleu u ¨ mentation der Verhandlungsergebnisse. Ziel des Staates ist, die Selbststeuerung partikul¨rer Interessen ohne unmittelbare Staatsintervention zu aktivieren. 419 a 6. Geringere Kosten — Geringe (Transaktions–) 420 Kosten k¨nnen f¨ r den Staat o u daraus resultieren, wenn gesellschaftliche Akteure die Steuerungsleistungen und deren Kosten tragen (Staatsentlastung). 421 7. Effektivit¨tssteigerung — Die Effektivit¨t der Verhaltenskontrolle der Steuea a rungsadressaten kann durch die Beteiligung gesellschaftlicher Akteure erh¨ht o werden. Sie verf¨ gen uber einen besseren Zugang zu den Steuerungsobjeku ¨ ten.422 Zudem kann schneller auf neue Herausforderungen reagiert werden, indem schnelles, manchmal auch informelles Handeln gegen¨ ber ihren Mitglieu dern m¨glich ist. o 8. Ausgleich staatlicher Steuerungsdefizite — Wie dargestellt wurde, sprechen mehrere Argumente f¨ r ein Steuerungsversagen des Staates. Die Neo–Korpou ratismus–Forschung schreibt den gesellschaftlichen Akteuren das Potenzial zu, diese Steuerungsl¨ cke zu schließen.423 Policyanalytische Arbeiten zeigten, dass u der Staat immer weniger in der Lage ist, mit seinen Steuerungsinstrumentarien durchsetzungsstark Policy–Herausforderungen erfolgreich zu l¨sen.424 o Durch Strukturen organisierter Selbststeuerung sollen die Schwierigkeiten des Staates bei der Implementation regulativer Programme abgeschw¨cht werden, a indem sie die Verschmelzung von Politikformulierung 425 und –implementation innerhalb einer organisatorischen Struktur erm¨glichen. Denselben Akteuren, o die der Staat zun¨chst im Rahmen der Politikformulierung beteiligt, ubertr¨gt a a ¨ er auch die Verantwortung f¨ r deren Konkretisierung in Verhandlungen und u zur Implementation426 .

Vgl. Voelzkow (2000a): 193. Vgl. Price, Verhulst (2000): 8, 17. 419 Vgl. Voelzkow (1994): 50; ders. (2000a): 192. 420 Die Transaktionskosten sind die Kosten der Vorbereitung, Organisation und Absicherung von Leistungsaustausch. (Vgl. Jansen (2000): 9.) Je geringer die Transaktionskosten sind, desto wahrscheinlicher ist es, dass Interaktionen bzw. Transaktionen zu Stande kommen. (Vgl. Voss (2002): 175.) 421 W¨ rden hingegen staatliche Akteure steuern, m¨ ssten sie Entsprechendes selbst finanzieren. u u (Vgl. Baldwin, Cave (1999): 238; Price, Verhulst (2000): 17; Campbell (1999): 715.) Scharpf verweist in diesem Zusammenhang auf die Transaktionskostentheorie und das von ihr entwickelte Prinzip ” ¨ der selektiven Intervention“. Ubergeordnete Akteure uberlassen die Steuerung solcher politischer ¨ Herausforderungen untergeordneten Akteuren, die nicht auf ihrer Organisationsebene behandelt werden m¨ ssen. Vgl. Scharpf (2000): 288; vgl. auch: Offe (1981): 84. u 422 Vgl. Baldwin, Cave (1999): 127. 423 Vgl. Voelzkow (1994): 49; ders., Heinze (1995): 8. 424 Vgl. Benz (2003): 19. 425 Bereits hier werden die Akteure beteiligt, an die der Staat sp¨ter die Implementation delegiert. a 426 Vgl. Streeck, Schmitter (1996): 151.
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9. Beseitigung oder Abschw¨chung unerw¨nschter Nebeneffekte durch unorgania u sierte Selbstregulierung und Erreichung staatlicher Steuerungsziele — Hierzu setzt der Staat auf die Definition eines Handlungsrahmens f¨ r die Selbststeueu rungsstrukturen und auf die Androhung staatlicher Interventionen. 427 10. Strukturierbarkeit der Selbststeuerungsprozesse durch den Staat (prozedurale Steuerung) — Der Staat gibt in neo–korporatistischen Arrangements den Handlungsrahmen der Selbststeuerungsprozesse vor. Dadurch sollen die gesellschaftlichen Akteure ihre Partikularinteressen in bestimmten Bereichen dem Allgemeininteresse unterordnen.428 Zusammenfassend l¨sst sich festhalten, dass Verhandlungssysteme, an denen gesella schaftliche Akteure beteiligt werden, f¨ r die Steuerung bestimmter Policy–Herausu forderungen erhebliche Vorteile bestitzen. Es kann sogar so weit gegangen werden festzustellen, dass die Einbindung der gesellschaftlichen Akteure in die Politikformulierung und –implementierung bei komplexen und informationsintensiven Political Issues unerl¨sslich ist. Verhandlungssysteme bieten eine L¨sung f¨ r politische Hera o u ausforderungen, die mit der direkten Steuerung durch den Staat nicht erfolgreich gel¨st werden k¨nnen. o o

Vgl. Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50. Vgl. Voelzkow (1994): 56; Die Strukturierung bzw. prozedurale Steuerung durch den Staat wird im folgenden im Zusammenhang der Rolle des Staates innerhalb dieses Steuerungskonzepts noch thematisiert. (Vgl. Seite 86f. dieser Arbeit.) Durch prozedurale Steuerung kann erreicht werden, dass ¨ffentliche Aufgaben an korporatistische Arrangements ubertragen werden k¨nnen, ohne dass o o ¨ damit Wohlfahrtsverluste verbunden sein m¨ ssen. u
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Nachteile

VERHANDLUNGSSYSTEME

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Nachteile und Probleme von Verhandlungssystemen

Mehrere Kritikpunkte k¨nnen gegen¨ ber der Nutzbarmachung von Verhandlungso u systemen vorgebracht werden: 1. Mangelnde Legitimation und Defizite aus demokratietheoretischer Sicht — An der Beeinflussung von Politikformulierungsprozessen durch gesellschaftliche Akteure wird kritisiert, dass eine mangelnde demokratische Legitimation ihrer Entscheidungstr¨ger und ihrer Politik vorliegt.429 Es besteht die Gefahr der a Selektivit¨t der Interessenvermittlung, weil die Teilnehmer der Verhandlungen a von vornherein vorgegeben sind.430 Die Folge der Selektivit¨t ist die Verleta zung des Gleichheitsgebots.431 Der Grund besteht darin, dass nur Akteure mit relevanten Ressourcen in die Verhandlungen einbezogen werden. Daraus folgt die Gef¨hrdung der Verfahrenschancengleichheit und der Verfahrensteilhabe a Dritter, die uber keinen direkten Zugang zur Arena verf¨ gen.432 u ¨ Die Wirksamkeit der Interessenvermittlung h¨ngt wesentlich von der Artikulaa tions–, Organisations– und Konfliktf¨higkeit der Interessen ab. Der Grad der a Organisationsf¨higkeit h¨ngt gem¨ß Olsons Kollektivgut–Pr¨misse und der a a a a Trittbrettfahrer –Hypothese (free–rider) von mehreren Variablen ab 433 . Individuen und Organisationen schließen sich oftmals nicht zu kollektiven Akteuren zusammen, wenn sie die G¨ ter auch kostenlos beziehen k¨nnen, f¨ r die sie anu o u sonsten mit Mitgliedsschaftsgeb¨ hren oder Zeitaufwand bezahlen m¨ ssten.434 u u Um dieses Problem abzuschw¨chen, versuchen die kollektiven Akteure die Mita gliedschaft durch Informierung und durch die Schaffung exklusiver Vorteile attraktiver zu gestalten. Schwierig ist die Organisation von Interessen insbesondere dann, wenn es sich um eine sehr große Gruppe Betroffener handelt, deren Interessen heterogen sind,435 und/oder eine geringe Bereitschaft der Betroffenen besteht, sich finanziell oder aktiv zu beteiligen. Hinzu kommt, dass kleine Gruppen mit Spezialinteressen leichter organisiert werden k¨nnen, als o große Gruppen mit allgemeinen Interessen. 436 Mit der Organisationsf¨higkeit des Politikfeldes ist gemeint, dass die verschiea denen von Policy–Herausforderungen und deren Steuerung betroffenen Akteure im Idealfall gleichermaßen eine gute Organisationsf¨higkeit aufweisen. Diese a F¨higkeit kann ein Kr¨ftegleichgewicht zwischen den gesellschaftlichen Intera a essen erm¨glichen oder erleichtern. Ansonsten greift der Staat ein. 437 o Die Konfliktf¨higkeit wird vor allem uber die Sanktionsmittel des Akteurs bea ¨ stimmt, von denen sein politischer Einfluss maßgeblich abh¨ngt. Hierzu z¨hlt a a die M¨glichkeit der Leistungsverweigerung sowie der glaubhaften Drohung mit o dem Entzug von W¨hlerstimmen. Die Wirksamkeit h¨ngt u.a. von situativen a a
In Folge der Instrumentalisierung des Staates durch m¨chtige Partikulartinteressen kann es laut a Mayntz zu einer undemokratischen Herrschaft der Verb¨nde“ kommen, die bei anderen Autoren a ” auch als Nebenregierung“ (vgl. bspw. Voelzkow (1996): 37, 77; Heinze (2002): 7ff) durch korpora” tistische Arrangements bezeichnet wird. 430 Sonderinteressen k¨nnen schlagkr¨ftiger organisiert werden als Allgemeininteressen sowie wirto a schaftliche Interessen besser als ideelle. 431 Dies ist in Policy–Netzwerken zum Teil und in korporatistischen Arrangements in erheblichem Umfang gegeben. Vgl. Schneider (2000): 260. 432 Verschiedentlich wird in diesem Zusammenhang auch schon von einer neuen Deutschen R¨tea ” republik“ oder Schr¨ders R¨te–Republik“ gesprochen. Vgl. Heinze (2002): 8. o a ” 433 Vgl. Lehner (1991): 235; Mayntz (1992b): 12. 434 Vgl. McFarland (1992): 60; Salisbury (1992): 86; Stone (1997): 217f; Nach Willke hat jeder Beteiligte ein rationales Interesse daran, m¨glichst wenig an den Kosten der Koordination beizutragen, o jedoch m¨glichst viel Vorteile zu erhalten. Vgl. Willke (1995): 103. o 435 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 20. 436 Vgl. Lehner (1991): 235; Bspw. lassen sich Konsumenteninteressen schwerer als die Produzenteninteressen organisieren. 437 Dies ist bspw. im Gesundheitswesen der Fall. Die Patienten sind eine ¨ußerst schlecht organia sierte Gruppe.
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Nachteile

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Einfl¨ ssen ab.438 In der Verhandlungsarena sind oftmals große, einflussreiche u und ressoucenstarke439 Verb¨nde organisiert. Sollten kleinere Verb¨nde beteia a ligt werden, kann es dazu kommen, dass sie sich schlechter gegen die großen Verb¨nde durchsetzen k¨nnen. Interessen von Gruppen, die durch eine vera o bandliche Interessenvertretung nicht repr¨sentiert werden, drohen in solchen a Strukturen vernachl¨ssigt zu werden. a Bestimmte gesellschaftliche Gruppen lassen sich somit schlecht organisieren. 440 Bei der hierarchischen Steuerung werden auch diese Gruppen oftmals in den Entscheidungen der politischen Entscheidungstr¨ger ber¨ cksichtigt. Aus demoa u kratietheoretischer Sicht ergeben sich in Folge dessen normative Probleme, da nicht alle sozio–¨konomischen Interessen gleichermaßen (gut) organisiert sind. o Daraus resultieren ungleiche Zugangs– und Durchsetzungschancen in Entscheidungsarenen.441 Zu den weiteren Kritikpunkten z¨hlt, dass die Verhandlungen in der Regel a nicht ¨ffentlich sind und daher oftmals informellen Charakter besitzen. Der o Vorwurf besteht daher in deren mangelnden Transparenz. 442 Die Verantwortlichkeit kann in Folge dessen oftmals nicht mehr eindeutig nachgewiesen wer-

Vgl. Abromeit (1993): 44. Die Organisationsf¨higkeit von Interessen bedeutet nicht automatisch a auch ihre Konfliktf¨higkeit. Bspw. besitzen die Gesetzlichen Krankenkassen (GKV) des Gesunda heitswesens, die ihre enorme Organisationsf¨higkeit bereits unter Beweis stellen, keine besonders a nennenswerte Konfliktf¨higkeit, da sie uber zentrale Sanktionsm¨glichkeiten aufgrund ihrer rechtlia o ¨ chen Grundlage nicht verf¨ gt. Sie sind lediglich im begrenzten Maße indirekt sanktionskompetent, u da die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverb¨nde uber solche M¨glichkeiten verf¨ gen. (Vgl. Wiea o u ¨ senthal (1981): 192; Thibaut (1998d): 282.) 439 Ressourcen k¨nnen neben Geld vor allem Experten sein. o 440 Ein gutes Beispiel sind die Patienten im deutschen Gesundheitswesen. Sie verf¨ gen uber keinen u ¨ Verband, der exklusiv ihre Interessen vertritt und uber nennenswerten Einfluss auf das Politikfeld ¨ verf¨ gt. Bei ihnen ist der Organisationsgrad und die Legitimation defizit¨r, weshalb sie uber gerinu a ¨ ge bis gar keine Konfliktf¨higkeit verf¨ gen. Es bestehen f¨ r Versicherte nur geringe Anreize, sich a u u einem Verband anzuschließen. Ihre schwache Stellung folgt aus der hohen internen Zersplitterung in zahlreiche Verb¨nde mit Sonderinteressen, aus den geringen Zugangsm¨glichkeiten zu gesundheitsa o politischen Meinungsbildungs– und Entscheidungsfindungsprozessen, aus den fehlenden materiellen und personellen Ressourcen und dadurch, dass sie sich nur am Rande mit gesundheitspolitischer Gesetzgebung befassen. (Vgl. Heimbach (1987): 143; Bandelow (1998): 100f; G¨ nnewig (2001): 9.) u Stattdessen berufen sich einige andere Akteure des Gesundheitswesens darauf, die Interessen dieser Gruppe zu vertreten. Einer davon sind die Gesetzlichen Krankenkassen (GKVen), die sich als Anwalt“ (Vgl. Deutsche Angestellten Krankenkasse (1999a): 12.) der Patienten verstehen. Die Pa” tienten sind uber Gewerkschaften Teil der internen Organisationsstruktur. Studien zeigen jedoch, ¨ dass in den Selbstverwaltungsgremien der GKVen die Eigeninteressen der Tarifpartner dominieren. (Vgl. Bandelow (1998): 100; Perschke–Hartmann (1994): 33; Dr¨ge (1991): 195.) Die Tarifparteien o k¨nnen in den Verhandlungen Tauschobjekte aus den Tarifkonflikten einsetzen, die in der politiko feldspezifischen Perspektive der GKVen mglw. nicht im Interesse der Patienten liegen. GKVen sind eher Arena als ein eigenst¨ndiger Akteur. (Vgl. Mayntz (1990): 291f.) a 441 Vgl. Schubert (1995): 228; Voelzkow kritisiert an der korporatistischen Strategie, dass sie [...] ” immer auch demokratietheoretisch bedenkliche Formen einer Herrschaft von Verb¨nden beinhalten.“ a ( Voelzkow (1994): 69; vgl. id. 216; ders. (1996): 77; ders (2000a): 193.) Demnach treten korporatistische Arrangements als parastaatliche Gebilde“ auf, [...] deren verfassungsrechtliche Fundamente ” ” trotz aller Kunstgriffe zahlreicher Rechtswissenschaftler auf einem unsicheren Boden stehen.“( id. 194.) F¨ r Voelzkow dr¨ngt sich die Frage auf, ob sich die korporatistischen Arrangements quasi als u a zweite gesetzgebende Instanz neben der Legislativen etabliert haben. Dies sei demokratietheoretisch bedenklich, denn die demokratische Steuerung und Kontrolle dieser Instanz sei problematisch. (Vgl. id. 94; Czerwick (1999): 425; Kippes (1995): 68; Price, Verhulst (2000): 8.) So best¨ nde die Gefahr, u dass Organisationen mit regelsetzender Kompetenz die demokratisch legitimierten staatlichen Organe unterlaufen. Diese Macht k¨nnten sie missbrauchen, um ihre Partikularinteressen durchzusetzen. o Es k¨nne die Input–orientierte ( government by the people“) und die Output–orientierte Legitio ” mation ( government for the people“) unterschieden werden. (Vgl. Wolf (2002): 39.) Gem¨ß der a ” Input–orientierten Perspektive sind solche Maßnahmen der politischen Steuerung legitim, die [...] ” is based on the consent of the demos and on the authentic expression of its will in the behavior of its government and in the resultas of governance.“ ( id. ) Aus Sicht der Output-orientierte Perspektive, [...] the legitimacy of governance is measured by the effectiency of the solution of problems in ways ” geared to the common good.“ ( id. ) 442 Vgl. Heinze (2002): 9f; Baldwin, Cave (1999): 40; Schneider (2000): 260.

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Nachteile

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den.443 Des Weiteren fehlt ein Modus (Wahlen), der die demokratische Legitimation bereitstellt.444 Zur L¨sung des Problems der mangelnden demokratischen Legitimation wird o gefordert, die Einflussm¨glichkeiten der Verb¨nde auf Politikformulierungsproo a zesse gesetzlich zu beschr¨nken sowie deren binnenorganisatorische Strukturen a zu demokratisieren“.445 Dies bereitet jedoch in korporatistischen Verbandss” trukturen Probleme. Ihre Leistung ist gerade die interne Verpflichtungsf¨higa 446 die die demokeit ihrer Mitglieder auf (externe) Verhandlungsergebnisse, kratischen Strukturen gef¨hrden k¨nnen. a o Voelzkow und Heinze versuchen dem Argument des Legitimationsdefizites — in einem ersten Argumentationsschritt — entgegenzuhalten, dass [...] die Verhandlungssysteme zumeist auf Anregung der Regierung, der parlamentarischen Mandatstr¨ger oder der Verwaltung gebildet wurden und solchermaßen auch a einer gewissen ¨ffentlichen Kontrolle unterliegen.“ 447 Somit k¨nnen staatliche o o Kontrollmechanismen, wie bspw. eine Aufsichtsbeh¨rde dazu beitragen, die o Legitimation der Verhandlungssysteme zu erh¨hen. o Die Kritiker der Korporatismus–Strategie relativieren ihre demokratietheoretische Kritik insofern, als sie die M¨glichkeit diskutieren, [...] daß jene Geo ” sellschaften, die sich der funktionalen Vorz¨ge korporatistischer Arrangements u bedienen wollen, die normativen Gehalte der Demokratietheorie auf die mit Regierungsfunktionen betrauten Verhandlungssysteme ausdehnen.“ 448 Die prozedurale Steuerung durch den Staat ist hierbei eine wichtige Strategie, um die Legitimation und demokratietheoretische Absicherung des korporatistischen Arrangements zu verbessern.449 Damit die negativen Externalit¨ten nicht aufa treten, wird der Staat innerhalb des Verhandlungssystems oftmals als Ru” te im Fenster“ mit einer Interventionsdrohung installiert, der bei Entscheidungsblockaden t¨tig wird.450 Die Rute, die glaubw¨ rdig sein muss, wird in a u doppelter Hinsicht genutzt. Zum Einen wird sie genutzt, um Verb¨nde zum a Handeln zu veranlassen und dabei Blockaden zu verhindern, zum Anderen um disziplinierende Maßnahmen der Verbandsf¨ hrung gegen¨ ber den Mitglieu u dern zu rechtfertigen. Damit wird die Verpflichtungsf¨higkeit von Verb¨nden a a erh¨ht. Ohnehin erarbeiten die korporatistischen Arrangements in einigen Beo reichen lediglich Handlungsempfehlungen und verf¨ gen nicht uber formalrechtu ¨ 451 Damit sie rechtliche Relevanz erhalten, muss liche Entscheidungsbefugnisse. der Gesetzgeber und ihm nachgeordnete Verwaltungseinheiten entscheiden. 452 Heinze schlussfolgert daraus, das Verhandlungssysteme tempor¨r das demoa kratisch legitimierte System und die politischen Entscheidungsprozesse erg¨na zen, nicht aber ersetzen.453 Verhandlungssystemen wird zudem vorgeworfen, keine Gemeinwohlorientierung der beteiligten Akteure vorauszusetzen. 454 Heinze zeigt anhand von Fallbeispielen, dass die Gemeinwohlorientierung wirtschaftlicher Akteure oftmals nur das by–product“ eines organisationstrategischen Kalk¨ ls sei.455 u ”
Die Herrschenden sind in einer liberalen Demokratie den Beherrschten verantwortlich. Vgl. Voelzkow (1996): 39; Baldwin, Cave (1999): 129f; Schneider (2000): 260. 444 Vgl. Reutter (2000): 7. 445 Vgl. Reutter (2000): 7; Schneider (2000): 262; Diese Forderung wird oftmals mit dem Ruf nach einem Verb¨ndegesetz“ verbunden. a ” 446 Vgl. Schneider (2000): 262. 447 Voelzkow, Heinze (1995): 24. 448 Voelzkow (2000a): 195; ders. (1996): 77–80. 449 Vgl. Seite 86 dieser Arbeit. 450 Vgl. Mayntz (1992b): 27; Brennecke (1999): 241. Dadurch soll die Reformf¨higkeit eines auf a Kompromissl¨sungen ausgelegten Verhandlungssystems erh¨ht werden. Vgl. Mayntz (1997): 220. o o 451 Vgl. Heinze (1998): 210; ders. (2002): 10. 452 Vgl. Voelzkow (2000a): 196; Vgl. auch Seite 36 dieser Arbeit. 453 Vgl. Heinze (1998): 210; ders. (2002): 10. 454 Vgl. Heidenescher (1995): 185; Voelzkow (1996): 36; Schultze (1998): 680f. 455 Vgl. Heinze (2002): 148.
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Nachteile

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2. Steuerungsresistenz gewachsener Strukturen, Gefahr der Entscheidungsblockade und Gefahr der Bindungswirkung getroffener Entscheidung — Wurde erst einmal ein Selbststeuerungssystem installiert, so kann es resistent gegen Steuerung werden, je etablierter und l¨nger es existiert.456 Strukturreformen, die die a Rechte457 wichtiger korporativer Akteure ver¨ndern w¨ rden, stoßen in der Rea u 458 Entscheidungsblockaden k¨nnen gel auf besonders vehementen Widerstand. o aber auch aus nicht ausr¨umbaren Interessenunterschieden resultieren 459 oder a aus dem Aufbau von Veto–Positionen. Diese Probleme k¨nnen sich aus einer o großen Zahl beteiligter Akteure und aus Macht(–differenzen) bestimmter Akteure in Netzwerkbeziehungen ergeben. 460 In diesem Zusammenhang zielen die Beteiligten auf Bestandswahrung und auf Abwehr des Wandels ab. 461 Mit verschiedenen Instrumenten kann gegen Entscheidungsblockaden vorgegangen werden. So kann der Staat in solchen F¨llen hierarchisch t¨tig wera a den oder glaubhaft mit Interventionen drohen. Ein weiteres Instrument sind Ausgleichszahlungen von den Beg¨ nstigten politischer Entscheidungen an die u Benachteiligten. Zudem k¨nnen sog. Koppelgesch¨fte helfen, Entscheidungso a blockaden zu l¨sen.462 Hierbei werden mehrere einzelne Entscheidungen so o kombiniert, dass alle Beteiligten eine akzeptable Balance zwischen Kosten und Nutzen vorfinden k¨nnen. o 3. Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner und Problem der suboptimalen Kompromissl¨sung — Eng mit dem vorangegangenen Punkt ist das o Problem strukturkonservativer Handlungsorientierungen verbunden. Korporatistische Arrangements weisen Schwierigkeiten zur Regelung von Verteilungsfragen auf. Aufgrund des Konsensprinzips drohen hier Selbstblockaden des politischen Entscheidungsprozesses, wobei nur noch der kleinste gemeinsame ” Nenner“ der Akteursinteressen durchsetzbar w¨re.463 a An den Verhandlungssystemen wird oftmals kritisiert, dass sie nicht in der Lage seien, das Kaldor–Optimum anzustreben. 464 Dies gilt laut Scharpf dann, wenn sich die Beteiligten von kompetitiven Handlungsorientierungen leiten lassen und ein Veto einsetzen. Hierbei kann es zum sog. Verhandlungsdilemma“ ” kommen. Demnach muss derjenige Akteur die meisten Nachteile hinsichtlich der Verwirklichung eigener Interessen hinnehmen, der sich in den Verhandlungen am kooperativsten verh¨lt.465 In solchen Verhandlungssystemen wird a daher versucht, eine gerechte, d.h. gleichm¨ßige Verteilung von Kosten und a Nutzen zu erreichen.466 Ein Problem von Verhandlungssystemen besteht darin, dass in ihnen eine Mischung aus Interessenkonflikten und gemeinsamen Probleml¨sungsversuchen anzutreffen ist.467 Kompetitive und kooperative Orio entierungen der beteiligen Akteure lassen sich nur schwer vers¨hnen.468 o In Verhandlungssystemen kann es dazu kommen, dass sich die Akteure zwar
Ein Beispiel ist das deutsche Gesundheitswesen, mit einer etablierten Selbstverwaltung und verstetigten korporatistischen Entscheidungsstrukturen. Vgl. Mayntz (1990): 283, 301-304; Dies. (1997): 215; G¨ nnewig (2001): 112-115; D¨hler, Manow–Borgwardt (1992a): 64; vgl. auch Voelzkow u o (1996): 37. 457 Dies sind bspw. die Rechte, Status und Privilegien des von ihnen vertretenden Klientels. 458 ¨ Vgl. Mayntz (1997): 217. Ahnlich argumentiert Hoffmann–Riem. So sei Eile geboten, gesellschaftliche Selbstregulierung hoheitlich zu regulieren: Wird die Zeit vertan, so droht unter dem ” Diktat der Marktm¨chtigen die Etablierung von Strukturen, die in Zukunft kaum noch revidierbar a sein d¨rften.“ Hoffmann–Riem (1996): 572; vgl. Voelzkow (2000a): 194. u 459 Vgl. Scharpf (1993): 41. 460 Vgl. Messner (1996): 138. 461 Vgl. Heinze (2002): 11, 156. 462 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 158; zu Koppelgesch¨ften vgl. Seite 38 dieser Arbeit. o a 463 Vgl. Messner (1996): 138.; Schultze (1998): 680; Voelzkow (2000a): 197. 464 Vgl. Scharpf (1992a): 20. 465 Vgl. Jarren, Donges (2000): 56. 466 Vgl. Scharpf (1996): 507f. 467 Vgl. Mayntz (1997): 285. 468 Vgl. Jarren, Donges (2000): 56.
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auf eine Interessenkoordination einigen, zugleich jedoch ein Verteilungskonflikt uber den so erreichten Koordinationsgewinn besteht, der die Struktur eines Ge¨ fangenendilemmas aufweist.469 Zudem kann es in Folge von stark ins Gewicht fallenden Transaktionskosten zu Verteilungskonflikten kommen. 470 4. H¨here Kosten — Die Politikformulierung kann Koordinations– und Entscheio dungskosten — insbesondere bei der Politikformulierung — erh¨hen.471 Sie o 472 Zudem fallen oftsteigen exponentiell mit der Zahl der beteiligten Akteure. mals h¨here Transaktionskosten an, wenn die konkrete Konfiguration der geo sellschaftlichen Beteiligung an der Politikimplementierung deutlich ver¨ndert a werden soll. Insbesondere bei gewachsenen Strukturen k¨nnen die politischen o und finanziellen Kosten hoch sein.473 Ein weiterer Kostenpunkt ist, dass ein Konsens zu Ausgleichszahlungen f¨ hren kann.474 u 5. Problem der konkurrierenden Einfluss– und Mitgliedsschaftslogik — Insbesondere bei den Formen der Delegation staatlicher Aufgaben und des Neo–Korporatismus kommt es zu einem Problem f¨ r die interne F¨ hrung der mit der u u Selbststeuerung betrauten gesellschaftlichen Akteure. Zwei Logiken, n¨mlich a die Einflusslogik“ und die Mitgliedsschaftslogik“ m¨ ssen von ihnen zum Ausu ” ” gleich gebracht werden, auch wenn grunds¨tzlich angenommen wird, dass die a eine Logik nicht mit der anderen kompatibel ist 475 . Der Begriff Einflusslogik“ ” bezeichnet das Verh¨ltnis zwischen der Interessenorganisation und dem poa litischen Institutionensystem. Die Mitgliedsschaftslogik“ bezieht sich auf das ” Verh¨ltnis der Organisation zu ihren Mitgliedern. 476 Die F¨ hrung versucht, a u nicht die Interessen ihrer Mitglieder zugunsten der staatlichen Steuerungsziele zu vernachl¨ssigen. Andernfalls w¨ rde ihre Legitimation und Mobilisierungsa u f¨higkeit beeintr¨chtigt.477 Hierbei stellt sich die Frage nach der Verpflicha a tungsf¨higkeit der korporativen Akteuren. Sie kann dadurch erh¨ht werden, a o dass staatliche Interventionen glaubhaft angedroht werden, um disziplinierende Maßnahmen der Verbandsf¨ hrung gegen¨ ber den Mitgliedern zu rechtferu u 478 Wird nicht auf Zwang gesetzt, so wird versucht, die unter ihrer Mittigen. wirkung getroffenen Regierungsentscheidungen f¨ r die eigenen Mitglieder aku zeptabel zu machen.479 F¨ r die gesellschaftlichen Akteure besteht die Gefahr, u dass ihre Mitglieder ihre Regulierungsfunktion untergraben, indem sie ihnen die Folgebereitschaft verwehren. 480 6. Vielzahl zu beteiligender Interessen — Ein Problem f¨ r Verhandlungssysteu me ist, dass unter anderem in Folge der funktionalen gesellschaftlichen Differenzierung eine Vielzahl von Interessen von Entscheidungen betroffen werden k¨nnen. Diese versuchen an den Verhandlungssystemen beteiligt zu werden. 481 o
Vgl. Burth (1999): 98; vgl. auch Scharpf (1992): 76f, 98. Hintergrund der Verteilungskonflikte ist, das in den Verhandlungssystemen zwei unterschiedliche Logiken aufeinander treffen, n¨mlich die egoistischen Interessenkalk¨ le und die Selbstbindung der a u Beteiligten. Vgl. Willke (1995): 115. 471 Vgl. Benz (2000): 218. 472 Vgl. Messner (1996): 117f; Scharpf (2000): 198. 473 Dem Kostensteigerungsargument kann allerdings entgegen gehalten werden, dass zugleich die Implementierungskosten gesenkt werden. (Vgl. Nummer 6 der Auflistung der Vorteile; Jarren, Donges (2000): 50.) Jarren und Donges beziehen sich auf die Vor– und Nachteile von Policy–Netzen. 474 Diejenigen, die von einer Entscheidungen schlechter gestellt werden, k¨nnen dadurch zur Zuo stimmung bewegt werden. Vgl. Heinze (2002): 11. 475 Vgl. Streeck (1994a): 14. 476 Vgl. Scharpf (1993): 39; Streeck (1994a): 14. 477 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 124. o 478 Vgl. Mayntz (1992b): 27. 479 Vgl. Offe (1981): 84. 480 Vgl. Voelzkow (2000): 278. 481 Vgl. Heinze (2002): 149; Auch wenn bspw. drei gesellschaftliche Akteure ¨hnliche Interessen a vertreten, versucht dennoch jeder an den Verhandlungen teilzunehmen. Dadurch sollen die eigenen Interessen besser vertreten werden und zudem gem¨ß der Multi–Voice–Strategie die Durchsetzungsa
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Nachteile

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Dabei ist zu beachten, dass die Nachteile je nach Fallbeispiel unterschiedlich weitreichend wirken k¨nnen. Je nach Machtkonstellation der Akteure und je nach Kono fliktstruktur der behandelten politischen Herausforderungen und der darauf bezogenen Akteursinteressen sind bspw. Entscheidungsblockaden wahrscheinlicher oder unwahrscheinlicher. Die Nachteile k¨nnen mglw. dadurch reduziert werden, indem die Verhandlungso systeme in die bereits dargestellten Strukturen prozeduraler Steuerung eingebettet werden. Durch die Verpflichtung der Teilnehmer des Verhandlungssystems im Rahmen eines verbindlichen Handlungsrahmens auf bestimmte Werte, kann bspw. die Gefahr reduziert werden, dass bestimmte (staatliche) Interessen in Verhandlungssystemen zwischen gesellschaftlichen Akteuren verletzt zu werden drohen.

chancen der Position erh¨ht werden. o

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4.4

Rolle der staatlichen und der gesellschaftlichen Akteure in Verhandlungssystemen

Gesellschaftliche Akteure werden vom Staat zu einem bestimmten Grad in die Prozesse der Politikformulierung und –implementierung einbezogen. 482 Ihre Funktionen sind hierbei die Vermittlung,483 Aggregation,484 Selektion,485 Indikation,486 Partizipation, Artikulation und Kommunikation, 487 Integration,488 Entlastung und Freiheitssicherung.489 Den Staat betrachtet Benz im Kontext des Akteurszentrierten Institutionalismus (AZI) [...] als einen institutionalisierten Handlungskontext, in dem Individuen, Grup” pen (kollektive Akteure) oder Organisationen (korporative Akteure) zusammenwirken (Scharpf 1997: 54–58), um bestimmte gesellschaftliche Probleme zu l¨sen bzw. Aufgao ben zu erf¨llen.“490 Dabei ist nicht nur der Staat handelnder Akteur, sondern auch u die gesellschaftlichen Akteure. Mayntz f¨ hrt hierzu Das Handeln der zahlreichen u ” Akteure im Rahmen der staatlichen Institutionenordnung macht die Staatst¨tigkeit a aus. Mit dieser Bezeichnung sollen die auf spezifische Aufgaben und Ziele gerichteten — teilweise aber auch disfunktional wirkenden — Prozesse im Staat erfaßt werden, die durch die Interessen, Ziele, Motive, Kompetenzen und Ressourcen der Akteure vorangetrieben werden und durch institutionelle Regeln gelenkt, d.h. als kollektives Handeln erm¨glicht und beschr¨nkt werden. Staatst¨tigkeit bedeutet also nicht T¨o a a a tigkeit des Staates, sondern T¨tigkeit der Akteure im Staat. [...] Der Steuerungsa verzicht bleibt allerdings partiell, denn die institutionellen Regelungen, auf denen die Selbstverwaltung eines gesellschaftlichen Teilbereichs beruht, sind grunds¨tzlich a durch legislative Akte im Rahmen der jeweiligen Verfassung ver¨nderbar [...]“491 . a Der Staat ist funktional differenziert. Er sollte daher in einer Politikfeldanalyse (PA) nicht als eine Gesamtperson“492 betrachtet werden, sondern in seine Bestandteile ” unterteilt werden. Die Ministerien verfolgen teils unterschiedliche Ziele und binden unterschiedliche Klientel.493 Der Staat handelt als moderierender Staat“ ( Schnittstellen– und Interdependenz” ” manager“ innerhalb politischer Netzwerke). Mayntz beschreibt einen Funktionswandel des Staates, der mit seiner Hinwendung zu Policy–Netzwerken und gesellschaftlicher Selbststeuerung einher geht: Er wird vom gesellschaftlichen Steuerungszentrum zu einer Koordinierungsinstanz, [...] die sich mit dem Management gesellschaft”
Vgl. Kap. 3 und 4.1. Gegen¨ ber dem politischen Entscheidungsprozess werden Informationen bzw. Interessen kanau lisiert und in ihn eingebracht. Gegen¨ ber den eigenen Mitgliedern werden Informationen weitergeu geben. 484 Es erfolgt die B¨ ndelung der ansonsten ungeordneten Bed¨ rfnisse der Mitglieder. Gegen¨ ber u u u politischen Entscheidungstr¨gern sprechen die individuellen Akteure somit mit einer Stimme“. Ihre a ” Durchsetzungsf¨higkeit wird dadurch erh¨ht. a o 485 Verb¨nde reduzieren die Komplexit¨t der Interessen der in ihnen organisierten Individuen zu a a handlungsspezifisch relevanten Strukturen. 486 Durch die Artikulation und Indikation k¨nnen die Bed¨ rfnisse der Mitglieder mittels verbando u sinterner Willensbildungsprozesse formuliert und im politischen Prozess wahrgenommen werden. 487 Die Artikulation von Interessen ist die wesentliche Funktion von Interessenverb¨nden. Sie brina gen die selektierten und aggregierten Interessen ihrer Mitglieder als Gesamtes gegen¨ ber politischen u Entscheidungstr¨gern und anderen gesellschaftlichen Akteuren vor. a 488 Gem¨ß der Partizipations–, Kommunikations– und Integrationsfunktion erm¨glichen sie die a o Mitwirkung von Individuen und Organisationen am gesellschaftlichen und politischen Leben. 489 Den Verb¨nden k¨nnen staatliche Funktionen ubertragen werden. Zudem verbessern sie den a o ¨ Informationszugang der staatlichen Akteure, da sie in der Regel aufgrund der N¨he zur Basis uber a ¨ bessere und umfangreichere Informationen zur Policy-Herausforderung verf¨ gen. Vgl. Sebalt (1997): u 27; Teuber (2001): 67. 490 Benz (2001): 74. 491 Mayntz (1997): 217. 492 Vgl. Schneider (1999): 21. 493 Auch wenn ein Ministerium bei einem Gesetzgebungsverfahren die Federf¨ hrung inne hat, weru den andere Ministerien konsultiert. Zudem kann das Kanzleramt aufgrund der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers intervenieren.
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licher Interdependenzen befassen muss.“ 494 Dem Staat kommen Koordinations–, Organisations–, Vermittlungs– und Moderationsaufgaben zu, um gemeinsam mit den gesellschaftlichen Akteuren Probleml¨sungen voranzutreiben.495 Diese Entwicklung o geht mit der Abkehr vom Staat als Interventionsstaat 496 und seiner Entwicklung zum kooperativen Staat einher. Im kooperativen Staat sind staatliche und gesellschaftliche Akteure in der Politikformulierung und der –implementation vernetzt. Manchmal wird diese kooperative Struktur zu einer korporativen Struktur weiterentwickelt. In letztem Fall besitzen die beteiligten gesellschaftlichen Akteure gr¨ßere o Einflussm¨glichkeiten auf die Politikformulierung und –implementierung, da sie vom o Staat mit bestimmten — zum Teil hoheitlichen — Aufgaben innerhalb des Politikfeldes betraut werden. Folgende Ziele k¨nnen mit der staatlichen Intervention in gesellschaftliche Selbstreo gulierungsstrukturen verfolgt werden: 1. Garantie der gesellschaftlichen Selbststeuerung — Der Staat soll Garant daf¨ r u sein, das ein H¨chstmaß an gesellschaftlicher Selbststeuerung m¨glich ist und o o dass sie [...] nicht durch Machtst¨rke usurpiert und damit funktionsunf¨hig a a ” gemacht wird.“497 Zudem soll der Staat aktivierend t¨tig sein: Politische F¨ha u ” rung ist also weiterhin gefragt, ansonsten werden aus den ‘runden Tischen’ leicht ‘lange B¨nke’“.498 a 2. Reduktion von Verhandlungsunsicherheiten — Ein Ziel ist die Reduktion von Unsicherheiten der Akteure uber das m¨gliche Verhalten ihrer Verhandlungso ¨ partner, [...] oder die Gefahr zu verringern, daß sich diese pl¨tzlich in >Ratioo ” nalit¨tsfallen< wiederfinden und mit suboptimalen Ergebnissen vorlieb nehmen a m¨ssen“499 . u 3. Abbau struktureller Asymmetrien des Verhandlungssystems — Es soll damit sichergestellt werden, dass nicht ein Akteur die Verhandlungssysteme einseitig dominieren kann. 4. Kontrolle von Verhandlungssystemen zur Vermeidung negativer Externalit¨ten a — Die Empfehlung der ¨ffentlichen Instrumentalisierung von Verhandlungssyso temen wird oftmals mit der Forderung verkn¨ pft, dass die strukturellen und u demokratischen Grundlagen f¨ r das Verhandlungssystem gegeben sind 500 und u nicht–intendierte Folgen vermieden werden. Um dies zu gew¨hrleisten wird a oftmals eine Kontrollinfrastruktur installiert. Die staatliche oder staatsnahe Aufsichtseinrichtung (bzw. –beh¨rde) kann unterschiedliche Grade an Kono trolle, Beteiligung und politischer Einflussnahme oder Zwangsmitteln vorsehen.501 Zudem hat sie die Aufgabe, das Selbststeuerungssystem funktionsf¨hig a zu halten.

Mayntz (2001a): 23; vgl. ¨hnl. Heinze (1998): 212; Messner (1996): 115. a Vgl. Braun, Giraud (2003): 148f. 496 Mit dem Begriff Interventionsstaat“ wird ein Staat bezeichnet, der systematisch und tief steu” ernd in Gesellschaft und Wirtschaft eingreift. Vgl. Schmidt (1998): 289. 497 Hoffmann–Riem (1996): 572; vgl. auch Voelzkow (1996): 18; Aufgrund der widerstreitenden gesellschaftlichen Interessen und der damit einhergehenden Gefahr von Verteilungskonflikten und Entscheidungsblockaden wird der Staat hierbei als stabilisierende Instanz (vgl. Voigt (2001): 141) ben¨tigt. o 498 Heinze (2002): 156. 499 L¨ tz (1995): 189. u 500 Vgl. Voelzkow (1996): 19. 501 Vgl. Christiansen (2000): 127.
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Dem Staat stehen mehrere Einflussm¨glichkeiten offen:502 o 1. Definition des Handlungsrahmens bzw. der Verfahrensregeln und der Zusammensetzung des korporatistischen Arrangements — Die Rolle des Staates ist innerhalb der Selbstregulierungsstrukturen nicht die eines unbeteiligten Zuschauers. Er steuert jedoch nicht hierarchisch, sondern moduliert gesellschaftliche Prozesse.503 Es liegt hierbei eine prozedurale Steuerung“ durch den Staat ” vor.504 Er delegiert dabei Macht bzw. Kompetenzen zur Steuerung bestimmter Policy–Herausforderungen. Dabei kann der Staat Macht zuteilen und ¨ndern a sowie Verfahrensregeln f¨ r die Verhandlungen definieren.505 Der Staat nutzt die u gesellschaftlichen Akteure in kooperativen Verhandlungskonstellationen durch deren [...] geschickte Auslese und Zusammenstellen [...]“ 506 auch dazu, dass ” diese sich gegenseitig kontrollieren. Der Staat besitzt zudem oftmals eine Treuh¨nderfunktion. Demnach versucht a er die relevanten, aber schlecht oder nicht organisierten gesellschaftlichen Gruppen im Kr¨ftespiel der gesellschaftlichen Interessen Geh¨r zu verschaffen. Dies a o kann er durch eigene Interventionen, (dezentrale) Kontextsteuerung 507 oder durch Gr¨ ndungs– und Organisationshilfen erreichen. Dadurch k¨nnen nicht– u o staatliche korporative Akteure geschaffen werden. Zudem kann zu verhindern versuchten werden, dass sich gesellschaftliche Machtunterschiede in den Verhandlungssystemen unver¨ndert reproduzieren.508 Der Staat kann hierbei durch a Interventionen bestimmte Organisationen und Gruppeninteressen gegen¨ ber u anderen Akteuren st¨rken oder schw¨chen.509 Der Staat setzt dabei oftmals a a auf weiche“ Steuerungsmittel wie Tauschangebote und Persuation. 510 ” Ziel dieser Steuerungoptionen ist es, vom Staat nicht intendierte Folgen der gesellschaftlichen Selbstorganisation von vornherein m¨glichst zu verhindern. o 2. Autoritative Entscheidung bei Nicht–Handeln der Selbststeuerungsstrukturen (Entscheidungsblockaden) — Eine unregulierte Selbstregulierung oder ein unregulierter Markt bergen die Gefahr in sich, dass es zu nicht intendierten Folgen kommen kann. Ist die Verhandlung zwischen den gesellschaftlichen Akteuren nicht erfolgreich oder kommt es zu negativen Externalit¨ten, so kann der Staat a 511 Dies ist eine korrigierende Intervention und komautoritativ entscheiden. plement¨re Partizipation staatlicher Instanzen. 512 Die Verhandlungssysteme a finden im Schatten der Hierarchie“ statt.513 ” Neben der prozeduralen Steuerung kann der Staat Interventionen lediglich androhen. Oftmals wird dies uber eine Aufsichts– und Kontrollinfrastruktur ¨
Vgl. Mayntz (1997): 279; Schulz, Held (2002): A-10f. Vgl. L¨ tz (1995): 170; Voelzkow (1994): 2, 56; ders. (1996): 18; ders., Heinze (1995): 24f; Schulz, u Held (2002): A-1f. 504 Vgl. Seite 86 dieser Arbeit. 505 Vgl. Mayntz (1997): 279; Voelzkow (2000): 275; Er bleibt damit das Steuerungszentrum in einer korporatistischen Konstruktion. (Vgl. Burth (2001): 119.) Der Staat bleibt trotz ausgepr¨gter a Aufgabendelegation die Instanz der allgemeinverbindlichen Normsetzung, indem er gegebenenfalls Macht neu zuteilt. (Vgl. Mayntz (1997): 279; D¨hler (1990): 31.) Ein Beispiel sind Interventionen o in die korporatistischen Strukturen des Gesundheitswesens. Ziel der Eingriffe ist es, die beteiligten Verhandlungspartner — Kassen¨rztliche Vereinigungen und Gesetzliche Krankenkassen — m¨ga o lichst (machtpolitisch) gleich zustellen, um so Blockaden der Entscheidungsfindung zu verhindern. (Vgl. G¨ nnewig (2001): 112-125.) Je nach Tiefe seiner Intervention kann von staatlicher Reguu ” lierung unter Einbau selbstregulativer Elemente“ oder von staatliche regulierter gesellschaftlicher ” Selbstregulierung“ gesprochen werden. (Vgl. Palm (2002): 219.) 506 Schneider (2000): 257; vgl. auch Voelzkow (2000): 275. 507 Vgl. Heinze (1998): 207; ders. (2002): 9. 508 Vgl. Voelzkow, Heinze (1995): 25; Jarren, Donges (2000): 55; Voelzkow (2000): 275. 509 Vgl. Streeck (1994a): 9f; Voelzkow (2000a): 200f. 510 Vgl. Burth (2001): 118. 511 Vgl. Hoffmann–Riem, Schulz, Held (2000): 50f; Eberlein, Grande (2003): 195. 512 Vgl. Scharpf (1991): 630f. 513 Vgl. ders. (1993a): 71; ders. (2000): 323; Mayntz, Scharpf (1995a): 29; Voelzkow (2000): 275; Eberlein, Grande (2003): 195.
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realisiert. F¨ r eine glaubhafte Androhung ist die Option der tats¨chlichen Inu a tervention erforderlich. Die staatliche Intervention ist allerdings das letzte Mittel, denn bei zu h¨ufigen a Eingriffen und einer permanenten Blockade der Verhandlungspartner untereinander, wird die Regulierungsstrategie zunehmend Charakterz¨ ge der hierarchiu schen Steuerung aufweisen. Dadurch w¨ rden die Vorteile der Selbststeuerungsu strategie aufs Spiel gesetzt. Hierbei ist es wichtig, dass die mit der Steuerung beauftragten Akteure entsprechendes Einverst¨ndnis in die Regelung seitens a der Steuerungsadressaten erhalten. 514 Der Staat wird zum Gew¨hrleistungsstaat, der garantiert, dass private Aka teure bestimmte ¨ffentliche Aufgaben ubernehmen.515 Dies ubt eine wichtige o ¨ ¨ Disziplinierungswirkung auf die gesellschaftlichen Akteure aus, durch die deren m¨gliche Entscheidungsblockaden uberwunden werden k¨nnen. o o ¨ Auch wenn korporatistische oder netzwerkartige Strukturen der Beteiligung gesellschaftlicher Akteure relativ strukturkonservativ sind, 516 so ist der Staat durchaus — wenn auch zu hohen Transaktionskosten — in der Lage, diese Beteiligung zur¨ ckzunehmen.517 u 3. Moderation und Supervision — Bevor der Staat zum Instrument der autoritativen Entscheidung bei Nicht–Handeln der Selbststeuerungsstrukturen greift, kann er zun¨chst versuchen, zwischen den gesellschaftlichen Akteuren zu vera mitteln. 4. Schaffen von Anreizen und Sanktionen — Reicht der Anreiz f¨ r den betrefu fenden gesellschaftlichen Akteur nicht aus, an den Selbststeuerungsstrukturen teilnehmen zu d¨ rfen und so Entscheidungen im Politikfeld besser beeinflussen u zu k¨nnen bzw. staatliche Regulierung im Politikfeld zu verhindern, so kann der o Staat unterst¨ tzende Anreize offerieren. Ein Beispiel sind Ausgleichszahlungen u an diejenigen Akteure, die durch Steuerungsinterventionen benachteiligt werden.518 Ein weiteres Instrument sind Sanktionen, die bei Nicht–Teilnahme oder Nicht–Handeln greifen. ¨ 5. Fachliche Uberpr¨fung der Aushandlungsergebnisse — Die ausgehandelten u Kompromisse des korporatistischen Arrangements k¨nnen durch fachlich quao lifizierte staatliche oder staatsnahe Stellen hinsichtlich ihrer fachlichen Eignung uberpr¨ ft werden.519 Diese Strategie zur Einflussnahme sollte jedoch moderat u ¨ eingesetzt werden. Ist die Intervention des Staates zu groß und wird sie zu h¨ufig vorgenommen, kann es dazu f¨ hren, dass die Entlastungswirkung der a u gesellschaftlichen Selbststeuerung entf¨llt und auch die Beteiligung der gesella schaftlichen Akteure selbst in Frage gestellt wird. 520 Zusammenfassend wird bei dieser Strategie auf eine prozedurale Steuerung 521 des Staates gesetzt, der die Struktur und Verfahrensregeln des Verhandlungssystems definiert und negativer Externalit¨ten zu minimieren sucht.522 a

Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 20. Vgl. Voelzkow (1996): 73; Streeck, Schmitter (1996): 150; Baldwin, Cave (1999): 130. 516 Vgl. Seite 61 dieser Arbeit. 517 Vgl. Scharpf (1993): 39; Braun (2001): 123. 518 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 158; Burth (1999): 96; vgl. auch Seite 38 dieser Arbeit. o 519 Vgl. Baldwin, Cave (1999): 130; Voelzkow (2000): 275f; ders. (2000a): 201. 520 Vgl. Ladeur (2001): 65. 521 Vgl. Seite 86 dieser Arbeit. 522 Die Intervention des Staates in die Selbstregulierungsstrukturen ist im Falle einer weitestgehenden Interessenhomogenit¨t der beteiligten gesellschaftlichen Akteure bzgl. einer Policy– a Herausforderung deutlich gr¨ßer, als im Falle einer Interessenheterogenit¨t. o a
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Aushandlungsprozesse

VERHANDLUNGSSYSTEME

4.5

Aushandlungsprozesse

Ein wesentlicher Aushandlungsmechanismus innerhalb von Verhandlungssystemen ist das Bargaining. Hierbei verf¨ gen die entscheidungsrelevanten gesellschaftlichen u Akteure uber weitgehend institutionalisierte und exklusive Zug¨nge zu Entscheia ¨ dungsfindungsprozessen. Allgemein wird Bargaining f¨ r die Prozesse des Aushanu delns, Austauschens, der Absprache, der gegenseitigen Beeinflussung sowie f¨ r Veru einbarungen zwischen gesellschaftlichen und politischen Akteuren gebraucht. 523 Die Aushandlung dient als Konfliktregulierungsinstrument zwischen Akteuren des politischen Willensbildungs– und Durchsetzungssystems bei der Politikformulierung und bei der Implementation politischer Programme. 524 Verschiedene Autoren betrachten Bargaining–Prozesse als charakteristisch f¨ r pluralistische Verhandlungs– u und Entscheidungssysteme moderner Demokratien. 525 Zu den Tauschgegenst¨nden geh¨ren vor allem Spezialressourcen526 oder Zusagen a o f¨ r kooperatives Verhalten.527 Die Verhandlungen zielen darauf ab, Interessenstreiu tigkeiten durch einen Vertrag oder eine gegenseitige Verpflichtung zu l¨sen.528 o Die Verhandlungsmacht der Teilnehmer ist in Verhandlungssystemen wichtig, denn sie beeinflusst ihre Kooperationsbereitschaft. 529 Sie h¨ngt von zahlreichen Einflussa faktoren ab, wie u.a. von gesetzlich zugeteilten Machtbefugnissen, vom Verhandlungsgegenstand, von der ¨ffentlichen Meinung und von Koalitionsbildungen unter o Akteuren. Die Untersuchung von Bargainingprozessen f¨ hrt zwangsl¨ufig zu einer u a Analyse der Interessenlagen, der Verhandlungsmacht, der ausgetauschten Leistungen und der Verhandlungstaktik beteiligter Akteure. 530
523 Vgl. von Prittwitz (1996): 46; Schubert (1998a): 65; Friedrich (1970): 343f; Kippes (1995): 36, 40; Brechtel (1998). In der Politikwissenschaft existiert keine allseits akzeptierte Begriffsbestimmung von Bargaining. H¨ufig genannte Beispiele f¨ r Bargaining–Prozesse sind Tarifverhandlungen, die a u Berufung von Professoren oder die Erstellung von Haushaltspl¨nen. F¨ r das Akteursverhalten ist a u die gegenseitige Manipulationsabsicht zur Zielerreichung charakteristisch. Um die anderen Akteure zu Zugest¨ndnissen zu bewegen, setzen sie Mittel wie Versprechungen, Bluffs oder die Androhung a von Sanktionen ein. (Vgl. Kirsch (1995): 155; Keller (1974): 24, 142, 157; Wolters (1976): 102– 104, 116–119, 130, 160–164; Bandelow (1999): 34; Saretzki (1996): 23.) Bargainingprozesse stellen einen besondere Kommunikationsmodus bei der Politikformulierung und Interessenvermittlung dar, bei der Akteursinteressen in das politische Entscheidungssystem transferiert werden. (Vgl. Abromeit (1993): 23.) Der Ausgangspunkt der ersten theoretischen Arbeiten zum Bargaining war die Beschreibung des Verhaltens der Tarifpartner in Lohnverhandlungen. Fr¨ here Arbeiten betrachten u die Bargaining–Theorie als ausschließlich ¨konomisch orientiert. Bereits 1913 wurde aber darauf o hingewiesen, dass Lohn nicht nur eine ¨konomische, sondern auch eine soziale Gr¨ße darstellt. o o (Vgl. Keller (1974): 14.) In der Folge wurden politikwissenschaftliche und soziologische Bez¨ ge der u Bargaining–Theorie st¨rker herausgearbeitet. Innerhalb der Sozialwissenschaften entwickelte sie sich a zu einen umfassenden Theorienangebot f¨ r die Beschreibung von Verhandlungen zwischen Verb¨nu a den. Sie wurden auch auf andere Gesellschaftsbereiche ubertragen. Lehmbruch erkl¨rt in Bezug auf a ¨ die Verhandlungsdemokratie, dass in einem solchen politischen System zwar in begrenztem Maße mit Parteienwettbewerb und Mehrheitsprinzip gearbeitet werden w¨ rde, jedoch diese beiden Prinziu pien zugunsten der Entscheidungsfindung durch Bargaining zunehmend zur¨ cktreten w¨ rden. (Vgl. u u Lehmbruch (1976): 14f.) 524 Vgl. Zeilhofer (1995): 168f; Keller (1974): 24; Daneben existieren weitere Formen interorganisatorischer Verhandlung, wie insbesondere das Arguing“. Hierbei versuchen die Akteure ihre ” ¨ Interessen durch Uberzeugen durchzusetzen. (Vgl. von Prittwitz (1996): 46.) Die Untersuchung politischer Verhandlungen als argumentative Auseinandersetzungen brachte die Erkenntnis, dass politische Konflikte nicht allein als Aushandlungsprozesse (Bargaining) angesehen werden d¨ rfen, u bei denen die Validit¨t und Angemessenheit von Denkmustern und den daraus abgeleiteten Einstela lungen mit Informationen und Erfahrungen konfrontiert werden. (Vgl. Bandelow (1999): 33; Zangl, Z¨ rn (1999): 940f; von Prittwitz (1996): 96.) Stattdessen werden zus¨tzlich argumentative Ausu a einandersetzungen zwischen den Verhandlungsteilnehmern ausgetragen. F¨ r Arbeiten, die sich des u AZI bedienen, pl¨dieren Schimank und Werle daf¨ r, Arguing als Verhandlungsdimension analytisch a u auszublenden und sich ausschließlich auf den Abgleich von Interessen (Bargaining) zu konzentrieren. (Vgl. Schimank, Werle (2000): 15.) Dies sei erkl¨rungs¨konomisch ausreichend. a o 525 Vgl. Czerwick (1999): 416; Schubert (1998a): 65; Kippes (1995): 36; Brechtel (1998): 7, 45. 526 Dies sind bspw. Informationen, Geld, Unterst¨ tzung. u 527 Vgl. Schneider (2000): 257. 528 Vgl. Keller (1974): 17. 529 Vgl. id. 29; Saretzki (1996): 23. 530 Vgl. Kippes (1995): 45; Keller (1974): 14.

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Aushandlungsprozesse

VERHANDLUNGSSYSTEME

Die Akteure versuchen nicht nur ihre eigenen Interessen in der Aushandlung durchzusetzen. Ansonsten w¨ rde dies bei einem Interessenkonflikt den Abbruch der Kou operation bedeuten. Stattdessen versuchen sie vielfach gemeinsam mit den anderen Organisationen ihre Interessen zu definieren. 531 Beispielsweise werden Interessen w¨hrend der Verhandlung abge¨ndert, um die Kooperationsbereitschaft zu sichern a a und Kompromisse zu erm¨glichen. o Trotz der kooperativen Orientierung ist die Interessenvertretung eine strategische Handlung. Die Akteure versuchen dabei einen m¨glichst stringenten Handlungsplan o zu entwerfen, um ihre Interessen durchzusetzen. 532 In Erg¨nzung zu Lahusen und a Jauß ist zu beachten, dass die Akteure diesen Plan im Verlauf der Verhandlungen u.a. aufgrund der wechselnden Handlungsbedingungen ver¨ndern und anpassen a m¨ ssen.533 Zintl verweist darauf, dass die Akteure in Bargaining–Situationen als rau tionale Egoisten betrachtet werden k¨nnen, an deren Ziele und Verhalten bestimmo te Erwartungen gekn¨ pft werden k¨nnen.534 Hierzu z¨hlt das Ziel der Sicherung u o a m¨glichst großer Anteile am Zugewinn, das Vorziehen ung¨ nstiger Bedingungen geo u gen¨ ber der Nichtkooperation und das Verschleiern der eigenen Pr¨ferenzen, das u a Herunterspielen“ der eigenen Zugewinne und das Betonen der enormen“ Zugewin” ” ne des Kooperationspartners. Die strategische Interessenvertretung ist ein geplanter Prozess, der an mehreren Stellen ansetzt. Wichtig ist vor allem die Informationsbeschaffung. Sowohl die Interessen der Verhandlungspartner sind f¨ r einen Akteur von Interesse, als auch deren Strau tegien. Die Akteure m¨ ssen das Politikfeld und die darin agierenden Akteure gut u kennen, um formelle und informelle Zugangswege zu politischen Entscheidungsarenen identifizieren und m¨glichst nutzen zu k¨nnen.535 o o Kirch zufolge tritt beim Bargaining die kooperative Diskussion jedoch in den Hintergrund. Stattdessen dominiere die wechselseitige Machtaus¨ bung. Probleml¨sungs– u o und Konsensbildungsbem¨ hungen werden durch Aushandlungsprozesse uberlagert.536 u ¨ Dennoch besteht zwischen den Bargaining–Partnern und ihrer Interessen (Ziele) ein Muster, das wiederum auf die beteiligten Akteure einwirkt. Dieses Muster besteht sowohl aus konfligierenden als auch aus kongruenten Interessen der Akteure. 537 Damit k¨nnen Bargaining–Prozesse als Konglomerat des Pure–conflict–game“ 538 o ” und dem coordination game“539 bezeichnet werden. Bargaining wird daher auch ” als mixed–motive–game“ bezeichnet.540 Das Bargaining–Konzept ist in denjenigen ” Fragen nicht geeignet, in denen weitreichender Interessengleichklang existiert. In diesem Fall liegt eine reine Kooperation im Sinne von coordination games“ vor.541 ” Der Staat kann die Aushandlungsprozesse zur Selbstbeschr¨nkung katalysieren. Eia ne solche Form expliziten Bargainings liegt dann vor, wenn er bspw. durch einen Referentenentwurf droht, eine die Akteure belastende Regelung an einem bestimmten Datum in Kraft zu setzen, wenn bis dahin die staatlich intendierten Ziele nicht durch ein Selbstbeschr¨nkungsabkommen erreicht wurden.542 Diese Drohung implia ziert einen immensen Entscheidungsdruck. Mit ihr wird von den adressierten AkteuVgl. Zangl, Z¨ rn (1999): 940f. u Vgl. Lahusen, Jauß (2001): 81. 533 Vgl. Kap. 4.6. 534 Vgl. Zintl (1992): 103. 535 Vgl. zur Bedeutung informeller Strukturen innerhalb der Entscheidungsfindung der Europ¨ia schen Union Lahusen, Jauß (2001): 88–90. 536 Vgl. Kirsch (1995): 155. 537 Vgl. Friedrich (1970): 344–345. 538 Hier liegen zwischen den Akteuren keine gemeinsamen Interessen vor. 539 Hierbei existieren weitgehend deckungsgleiche Interessen. 540 Damit ist eine Kombination aus den Verhandlungsstrategien Konflikt und Kooperation zwischen den Verhandlungsparteien gemeint. (Vgl. Crott, Kutschker, Lamm (1990): 15f; Wolters (1976): 32–34; Keller (1974): 144; Wiesenthal (1981): 193.) In diesem Fall sind die Interessen der Verhandlungspartner weder vollkommen kontr¨r noch v¨llig identisch. a o 541 Vgl. Kippes (1995): 43. 542 Vgl. Alber (1992): 111f; Kippes (1995): 57f.
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Aushandlungsprozesse

VERHANDLUNGSSYSTEME

ren kein besonderes Verhalten eingefordert. Dennoch wird die Notwendigkeit eines bestimmten Verhaltens indirekt verdeutlicht. 543 Das Bargaining ist ein dynamischer Prozess. Im Laufe des Aushandlungsprozesses liegt ein st¨ndiges Geben“ und Nehmen“ vor, das durch permanentes Aushandeln, a ” ” Feilschen oder Taktieren gepr¨gt ist.544 Die Verhandlung ist damit nicht statisch. a Dabei liegen die Interessen der Akteure nicht unverr¨ ckbar vor. Vielmehr bringen u die Akteure einzelne Interessen in den Tauschprozess ein, die sie durchsetzen wollen. Notfalls r¨umen sie den Aushandlungspartnern Zugest¨ndnisse ein, um ubergeorda a ¨ nete Interessen durchzusetzen. Sie m¨ ssen daher uber handelbare Ressourcen und u ¨ Verhandlungsspielr¨ume verf¨ gen (Austauschkomponente).545 So ist eine Einigung a u trotz unterschiedlicher Interessen erreichbar, indem die Beteiligten partiell von urspr¨ nglichen Positionen abweichen und Kompromisse eingehen. 546 u Bei Bargaining–Prozessen kann zwischen verhandelbaren und nicht–verhandelbaren Interessen unterschieden werden. Vor der Aufgabe nicht–handelbarer Interessen (Kern¨ berzeugungen, Core Beliefs) w¨ rde der Akteur eher die Verhandlungen abu u brechen. Der Kernbestand der Akteursinteressen wird im Bargaining–Prozess in der Regel nicht ber¨ hrt, sondern nur die handelbaren Interessen (Rand¨ berzeugungen). u u Die Voraussetzung ist eine hinreichende Flexibilit¨t der Streitfragen.547 Die beteiliga ten Akteure haben dementsprechend unterschiedliche M¨glichkeiten, untergeordnete o Interessen zur Durchsetzung ubergeordneter Core Beliefs fallen zu lassen. ¨ Nicht alle Interessen sind gleichermaßen vermittelbar, generalisierbar, organisierbar und konfliktf¨hig.548 Ein zentraler Aspekt einer Studie zur M¨glichkeit zur Initia o ierung eines Bargaining–Prozesses besteht in der Ermittlung von Spielr¨umen f¨ r a u Kompromisse bzw. der Analyse der Tauschpotentiale der Akteure. Demnach ubt ¨ ein großes Bargaining–Potential eines Bargaining–Partners tendenziell einen positiven Einfluss auf dessen Entscheidungsprozess zu einem Bargaining–Gegenstand aus, w¨hrend fehlende oder geringe Bargaining–Potentiale hemmend wirken. 549 a In den Aushandlungsprozessen sind auch Tauschbeziehungen m¨glich. So k¨nnen Ako o teure ihre Stimme in einer Detailfrage einem anderen Akteur gewissermaßen leihen“ ” indem er ihn unterst¨ tzt, wenn seine eigenen Interessen nicht tangiert werden. 550 u Oftmals bietet der davon Profitierende dem leihenden Akteur seine Unterst¨ tzung u in anderen Detailfragen an. Ob ein Akteur einen Konflikt eingeht, wird nach dem Bargaining–Ansatz davon bestimmt, wie groß der zu erwartende Vorteil ist. 551 Die beschriebenen Ressourcen eines Akteurs (Verhandlungsmasse) sind keine hinreichende Bedingung f¨ r das Zuu standekommen eines Aushandlungsprozesses und vor allem f¨ r dessen erfolgreiche u Beendigung. Es ist auch das Verh¨ltnis der Verhandlungsmasse des einen Akteurs a zu der des anderen Akteurs entscheidend. 552 Hinsichtlich der Organisations– und Konfliktf¨higkeit von Interessen besteht aufa grund der l¨ ckenhaften Organisation gesellschaftlicher Interessen eine Asymmetrie u
Vgl. Kippes (1995): 58. Vgl. Gotthold, Vieth (1982): 286. 545 Vgl. Friedrich (1970): 344f; Benz (1992): 178; Um die Verhandlungsmasse zu erh¨hen, versuchen o sich einige Akteure auch in Political Issues des Politikfeldes einzumischen, von denen sie eigentlich nicht origin¨r betroffen sind. a 546 Vgl. Benz (2001): 169. 547 Vgl. Mayntz, Schneider (1995): 75–76. 548 Vgl. Abromeit (1993): 21, 44f. 549 Vgl. Kippes (1995): 205, 244. 550 Vgl. Schneider (2003): 130; Dieses Verhalten wird bezogen auf den amerikanischen Kongress auch mit dem Begriff des Log–rolling“ bezeichnet. Schneider macht darauf aufmerksam, dass auf” grund der strengen Fraktionsdisziplin dieses Vorgehen scheitern w¨ rde, wenngleich auch hier vereinu zelnd solche Arrangements zu beobachten seien. (Vgl. Schneider (2003): 130.) Bezogen auf Verhandlungssysteme zwischen gesellschaftlichen Akteuren untereinander oder zwischen gesellschaftlichen und staatlichen Akteuren, ist ein solches Vorgehen wahrscheinlicher. Vgl. Kap. 4.1. 551 Vgl. Keller (1974): 30, 37f, 41. 552 Vgl. Kippes (1995): 89.
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Aushandlungsprozesse

VERHANDLUNGSSYSTEME

des pluralistischen Verbandssystems. Das Organisationsparadigma im politischen System bewirkt nicht, wie vom Pluralismuskonzept gefordert, ein Interessengleichgewicht, sondern grundlegende Machtunterschiede. 553 An Verhandlungssysteme werden mehrere Voraussetzungen gekn¨ pft, damit diese u erfolgreich politische Herausforderungen steuern k¨nnen: Die beteiligten Akteure o m¨ ssen probleml¨sungskonform handeln, ein Mindestmaß an Kooperationswillen u o aufweisen, am Erhalt des Verhandlungssystems interessiert sein und sich mit ihrer Aufgabe identifizieren.554 Mit kooperativem Verhalten sind Gesamtvorteile f¨ r u alle Teilnehmer verbunden. Bargaining–Prozesse sind damit mit einem kooperativen Politikstil verbunden.555 Die einzelnen Thesen, Anl¨sse bzw. Interaktionspunka te innerhalb eines Bargaining–Prozesses, die die Prozesse ausl¨sen und inhaltlich o bestimmen, werden als Bargainingmodule (BM) bezeichnet. Sie h¨ngen unterschieda lich zusammen, so dass keine fest vorgegebene Reihenfolge in ihrem Auftreten und Abarbeiten existiert.556 Kippes merkt an, dass bei komplexen F¨llen der Aushandlungsprozess bzw. der dara aus resultierende Bargain eines Interaktionsstrangs Auswirkungen auf eine Vielzahl anderer Str¨nge haben kann.557 Die Interaktionsstr¨nge k¨nnen vertikale und/oder a a o horizontale Interdependenzen aufweisen. Bei horizontalen Interdependenzen stehen sich die Verhandlungspartner in mehreren unterschiedlichen Bargaining–Prozessen innerhalb des Politikfeldes gegen¨ ber.558 u Auf den Interdependenzen baut Kippes die These auf, dass die Komplexit¨t und a Interdependenz der Probleme und Interaktionsstr¨nge der Grund daf¨ r sein d¨ rfa u u ten, dass die Hauptakteure geneigt scheinen, die Sachverhalte in bipolare Str¨nge a zu zerlegen und sie entsprechend auszuarbeiten. Das ist leichter, als sie als schwieriger abzusch¨tzende Wirkungsketten risikobehafteter, multipolarer Verhandlungen a 559 anzugehen. Der besondere Ansatz des Bargainings wird durch Abgrenzung des Begriffs von anderen Verhandlungsformen deutlich. Austauschabsprachen, Arrangements und Agreements unterscheiden sich vom Bargaining darin, dass sie sich nicht auf den Prozess beziehen, sondern auf das Ergebnis des Bargainings. 560 Bargainingprozesse werden aufgrund der Nutzung von Drohungen, Versprechungen und Bluff von vornherein negativ stigmatisiert.561 Zusammenfassend wird Bargaining in dieser Arbeit als dyVgl. Abromeit (1993): 45. Vgl. Keller (1974): 30; Mayntz (1996): 483; Schultze (1998): 681; Benz (2001): 169; Czerwick (1999): 416; Scharpf (1993): 41; Kippes (1995): 44–48; Schubert (1998b): 334; Wolters (1976): 16f. Zudem erfordert Bargaining ein Mindestmaß gemeinsamer Interessen bzw. einen Minimalkonsens, oder miteinander verkn¨ pfbare Interessenlagen bei gleichzeitig divergierenden Einzelinteressen (Inu teressenkomponente). (Vgl. Kippes (1995): 43f, 77.) 555 Vgl. D¨hler, Manow–Borgwardt (1992): 70. o 556 Vgl. id. 175. 557 Vgl. id. 53, 91f, 206. 558 Mit vertikalen Interdependenzen ist der Zusammenhang zwischen einem in der Gegenwart stattfindenden Bargaining und einem oder mehreren Aushandlungsprozessen in fr¨ heren oder sp¨teren u a Perioden gemeint. Zudem sind entsprechende horizontale und vertikale Interdependenzen zwischen Interaktionen des untersuchten Politikfeldes und anderen Politikfeldern m¨glich. o 559 Vgl. Kippes (1995): 209, 245. Dieser Beobachtung entsprechen auch Prozesse der Interessenaggregation, bei denen eine Vielzahl spezifischer Interessen bereits innerhalb der institutionellen Schranken eines Akteurs in eine ubersichtliche Menge entscheidbarer Forderungen transformiert ¨ werden. (Vgl. Thibaut (1998b): 281.) Dabei handelt es sich um den Versuch einer Komplexit¨tsa reduktion, um durch die bipolaren Str¨nge eine uberschaubare Menge entscheidbarer Optionen zu a ¨ erhalten. 560 Vgl. Kippes (1995): 37. 561 Neben den angesprochenen Bluffs und Drohungen von Akteuren innerhalb des Bargaings verfolgen die Akteure weitere Strategien der Interessenvermittlung. Hierzu z¨hlt die multi–voice–Strategie. a Demnach versuchen die Akteure uber m¨glichst viele Einflusskan¨le die politischen Entscheidungso a ¨ findungsprozesse zu beeinflussen. Sie schließen sich dazu bspw. zu Interessenkoalitionen zusammen, um zum einen unter dem Briefkopf“ der Koalition, aber auch unter dem eigenen ihre Interes” sen politischen Entscheidungstr¨gern mitzuteilen. Bspw. setzten Unternehmen zum einen auf die a Vertretung durch einen Verband, zum anderen aber auch auf Eigenvertretung. Vgl. zu den Interessenvermittlungsstrategien Lahusen, Jauß (2001): 81.
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Aushandlungsprozesse

VERHANDLUNGSSYSTEME

namischer Aushandlungsprozess von Interessen bezeichnet. Der Bargaining–Prozess findet vor dem Hintergrund gemeinsamer oder verkn¨ pfbarer Interessenlagen mit u kooperativen Elementen und Austauschzielen statt. Diese hier genannten Argumente f¨ r die Effizienz vom Bargaining l¨sst sich in wenige Oberbegriffe, wie Akzeptanz, u a Flexibilit¨t, Informationsgewinn, reduzieren. 562 a Wie bereits angesprochen wurde, k¨nnen Verhandlungssysteme zwischen gesellschafto lichen und politischen Akteuren auf zwei Ebenen beobachtet werden: 563 1. Verhandlungsarena: Politikformulierung 2. Verhandlungsarena: Politikimplementation Die Formulierung staatlicher Politik wird als das Ergebnis multilateraler Verhandlungen zwischen einer Vielzahl staatlicher und außerstaatlicher Akteure verstanden und nicht mehr von einseitig–hierarchischen Steuerungsinterventionen eines monolithischen Staates ausgegangen.564 Der Staat ist dennoch der zentrale Akteur in dieser ersten Verhandlungsarena. In der zweiten Verhandlungsarena, der der Politikimplementierung, kann der Staat zugunsten der Aktivierung gesellschaftlicher Selbst–Steuerungspotentiale zur¨ cktreten und nur noch als Rute im Fenster“ veru ” bleiben, die bei Fehlentwicklungen interveniert. In s¨mtlichen Phasen565 der Politikformulierung kann es zu Bargainingprozessen a kommen. In Vorverhandlungen kann bspw. im Vorfeld von Referentenentw¨ rfen veru handelt werden. Dies dient aus Sicht der staatlichen und politischen Akteure der Informationsgewinnung und dem Interessenausgleich zwischen relevanten gesellschaftlichen Akteuren. Aus Sicht letzterer geht es darum, bereits hier die eigenen Interessen m¨glichst derart auf der politischen Agenda zu platzieren, dass die politischen o ¨ Entscheidungstr¨ger ihnen zum Durchbruch verhelfen. 566 Ublicherweise kommt sola chen Vorverhandlungen keine rechtliche Bindung zu, wenngleich sie oftmals faktische Bindungen zur Folge haben.567 Die erste Arena sieht im Vergleich zur zweiten Arena eine geringf¨ gigere Beteiligung u der gesellschaftlichen Akteure vor, wie eingangs diesen Kapitels bereits angedeutet wurde. Wenn davon gesprochen wird, dass sich Verhandlungssysteme als ernstzunehmende Alternative zu den Steuerungsstrategien Hierarchie und Markt etabliert haben, wird vor allem auf deren Steuerungsleistungen im Rahmen der Implementierung politischer Programme Bezug genommen. Zugleich wird davon ausgegangenen, dass die Akteure, die mit der sp¨teren Implementation bzw. m¨glicherweise auch Konkretia o sierung von Policy–Outcomes innerhalb eines staatlichen Handlungsrahmens betraut werden, bereits an der Politikformulierung entsprechend den Ausf¨ hrungen in Punkt u 1 mitwirkten.

Vgl. Vgl. 564 Vgl. 565 Vgl. 566 Vgl. 567 Vgl.
563

562

Kap. 4.2. Kap. 7, 9. Scharpf (1992): 51; ders. (1996): 515; Mayntz (1992b): 12; Kap. 3.1.1, 4.1. Kap. 2. Seite 12. Kippes (1995): 94.

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

4.6

Interaktionsformen und Handlungsbedingungen in Verhandlungssystemen

In der institutionell orientierten Policy Analyse (PA) bildet das Verst¨ndnis von Ina stitutionen, ihrer Interessendefinitionsprozesse und ihrer politischen Strategien zur Erreichung ihrer Ziele einen zentralen Analysefaktor. 568 Die verschiedenen institutionalistischen Ans¨tze unterscheiden sich grundlegend voneinander: Sie gewichten a die institutionelle Struktur des Politikfeldes, die spezifischen Akteursinteressen und die Interaktionsprozesse und –effekte zwischen den Akteuren als Einflussfaktoren bez¨ glich der Akteurshandlungen und der Policy–Outcomes unterschiedlich. 569 u Der analytische Bezugspunkt bzw. Forschungsansatz 570 dieser Arbeit ist der von Mayntz und Scharpf seit Mitte der siebziger Jahre entwickelte akteurszentrierte Institutionalismus (AZI). Er versucht die Frage zu kl¨ren, durch welche Faktoren a Akteursinteressen, –handlungen und –interaktionen maßgeblich beeinflusst werden und ob Interessenkonstellationen oder Entscheidungsstrukturen in diesem Zusammenhang den geeigneteren analytischen Bezugspunkt bieten. 571
568 Neben der Politikwissenschaft wird in der Soziologie (Soziologischer Institutionalismus) und in der Wirtschaftwissenschaft (Institutionen¨konomie) mit institutionalistischen Konzepten gearbeitet. o (Vgl. G¨hler, K¨ hn (1999): 22.) Institutionen werden in der Soziologie als unabh¨ngige Variable uno u a tersucht. Weitere Gegenst¨nde sind deren Konzeptualisierung sowie die Art und Weise, wie soziales a Verhalten institutionalisiert wird. (Vgl. Baldwin, Cave (1999): 29.) Der soziologische Institutionalismus versteht Institutionen als Sinnzusammenh¨nge sozialen Handelns, symbolisiert in Leitideen und a manifestiert in Organisationen sowie in der Alltagspraxis des Handelns. (Vgl. Edeling (1999): 7, 11.) Nach dem Verst¨ndnis des soziologischen Neo–Institutionalismus sind Individuen und Organisatioa nen in institutionalisierte Zusammenh¨nge eingebettet, wobei sowohl die Ber¨ cksichtigung m¨glicher a u o Handlungsalternativen, als auch das jeweilige Rationalit¨tskonzept selbst dadurch bestimmt werden a (Vgl. G¨hler, K¨ hn (1999): 27f.) G¨hler und K¨hn machen darauf aufmerksam, dass die Einbeto u o u tung nicht als Determinismus verstanden werden darf. Die vornehmlich wirtschaftswissenschaftliche Institutionen¨konomie verweist auf die externe Steuerungsleistung von Institutionen f¨ r (wirtschafto u lich) rationales Handeln. Als ein Beispiel f¨ hrt Edeling die Institution Markt“ an. Sie steuert die u ” Akteure nicht nur extern uber Wettbewerb, Anreize, Kosten und Belohnungen. Sie konstituiert die ¨ Akteure dar¨ ber hinaus als Kunden, Eigent¨ mer, Wettbewerber in ihrer sozialen Identit¨t und ist u u a sinnstiftend f¨ r ihr Handeln. (Vgl. Edeling (1999): 11.) G¨hler und K¨hn erg¨nzen, dass die (wirtu o u a schaftswissenschaftliche) Institutionen¨konomie von einem ausschließlich rational–kalkulatorischen o Handlungsmodell ausgeht. (Vgl. G¨hler, K¨ hn (1999): 20.) o u 569 Die Einflussfaktoren der institutionellen Struktur, der Akteursinteressen und der Interaktionen zwischen Akteure besitzen mehrere Unterfaktoren, die Kap. 4.6 und seinen Unterkapitel behandelt werden. 570 Trotz paradigmatischer Ausmaße des Institutionalismus handelt es sich dabei um kein Theorieprogramm. Der Ansatz enth¨lt zwar theoretische Pr¨missen, stellt aber selbst keine gegenstandsa a bezogene inhaltliche Theorie dar. Mayntz und Scharpf verweisen darauf, dass es sich um eine Forschungsheuristik handelt, die die wissenschaftliche Aufmerksamkeit auf Wirklichkeitsaspekte lenke — er hilft bei der Suche nach Erkl¨rungen. (Vgl. Mayntz, Scharpf (1995b): 39; Scharpf (2000): 75.) a Scharpf weist hier darauf hin, dass [...] f¨r die interaktionsorientierte Policy–Forschung universelle u ” Annahmen [...] nicht sinnvoll sind.“ ( id.) Er begr¨ ndet dies damit, dass die Konstellationen der u verschiedenen Akteure und Policies zu variabel seien und die Forschungsinteressen zu speziell. 571 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995); Scharpf (1997). ders. (2000). G¨hler, Schmalz –Bruns, March, Olo sen und die Deutsche Vereinigung f¨r Politikwissenschaft forderten Mitte der 80er Jahre, dass u sich die Politikwissenschaft dringend mit der Entwicklung bislang nicht verf¨ gbarer tragf¨higer u a institutioneller Theorien befassen sollte. (Vgl. G¨hler (1987b): 7. G¨hler, Schmalz–Bruns (1988): o o 309, 315. G¨hler, K¨ hn (1999): 17–19.) Diese Kritik f¨ hrte in der Folge dank einer Vielzahl emo u u pirischer Studien zur Wiederentdeckung der Institutionen — wesentlich im Zusammenhang des Neo–Institutionalismus. Der neue Institutionalismus ist handlungstheoretisch fundiert. Er bindet die Geltung von Institutionen an Motive, Interessen und Einstellungen der Akteure. Das positive Resultat der erw¨hnten Kritik waren wertvolle Erkenntnisse in Bezug auf Struktur und Inhalt polia tischer Interessendefinitionsprozesse. Auf der Soll–Seite muss die Zerfaserung des Begriffs politischer Institutionen, sowie die Ausweitung der Faktoren, Dimensionen und Analysezusammenh¨nge des a Institutionalismus verbucht werden. Daher ist die Bestimmung seiner Begriffe, seiner Kategoriensysteme, Erkl¨rungsmuster und Analysezusammenh¨nge dringend erforderlich. Soziologische und a a wirtschaftswissenschaftliche Denkans¨tze des Institutionalismus werden in dieser Arbeit bewusst a ausgeklammert, stattdessen wird in dieser Arbeit aus politikwissenschaftlicher Sicht die Frage nach der Struktur und dem Ablauf von Interessendefinitionsprozessen gestellt. In seiner Darstellung des AZI aus dem Jahr 2000 verweist Scharpf auf weitere Forschungsarbeiten, die unter anderer Bezeichnung von ¨hnlichen bis gleichen Annahmen und Denkmodellen oder zumindest Grundideen a

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

Der aus der Kritik am Neo–Institutionalismus hervorgegangene AZI erarbeitet die akteurs– und institutionentheoretischen Grundlagen f¨ r die Analyse sektoraler poliu tischer Steuerung und gesellschaftlicher Selbstregulierung. 572 Das durch die vom AZI geleitete Analyse gewonnene Wissen soll in der Praxis helfen, realisierbare Probleml¨sungen zu entwickeln oder Institutionen zu entwerfen, die die Formulierung und o Implementation von (gemeinwohlorientierter) Politik beg¨ nstigen.573 Somit wird es u als zul¨ssig, wenn nicht gar als w¨ nschenswert erachtet, dass die durch den AZI gea u leitete interaktionsorientierte PA zur sachad¨quaten L¨sung im Sinne der politisch– a o konstruktiven Beratung beitr¨gt.574 Um Schlussfolgerungen f¨ r die Praxis zu era u m¨glichen, setzt entsprechendes policy–analytisches Arbeiten voraus, dass sich eine o Konkretisierung der Verdichtung von Variablen (Einflussfaktoren) anschließt. 575 Das Ziel des AZI ist es, einen Ansatz bereit zu stellen, [...] der politische Prozesse er” fassen kann, die von den Interaktionen individueller und korporativer Akteure mit spezifischen F¨higkeiten und spezifischen kognitiven und normativen Orientieruna gen bestimmt werden und die in einem gegebenen institutionellen Kontext und unter gegebenen Bedingungen der Politik–Umwelt stattfinden.“ 576 Der AZI f¨ hrt handlungstheoretische, institutionalistische und strukturalistische Pau radigmen zusammen. Dabei kombiniert er den institutionen– mit dem akteurszentrierten Ansatz des Institutionalismus. Der AZI soll dadurch die Defizite umgehen und die Leistungen aktivieren, die diesen beiden Ans¨tze zur Erkl¨rung von Aka a teurshandeln und deren Ergebnisse immanent sind. Als erheblichen Vorteil der Pa¨ radigmenfusion hebt Scharpf die gr¨ßere Ubereinstimmung zwischen den theoretio schen Perspektiven und der beobachteten Realit¨t politischer Interaktionen hervor. a Diese wird von den Interessen und Strategien rationaler Akteure bestimmt, die in institutionellen Kontexten handeln und davon erm¨glicht oder restrigiert werden.577 o Das Verh¨ltnis zwischen Akteuren und Institutionen ist somit reziprok: Institutioa nen sind das Resultat intentionalen Handelns und somit von Akteuren generiert. Die Institutionen definieren wiederum den Handlungsrahmen der Akteure, indem sie Handlungsspielr¨ume er¨ffnen und restrigieren. Weder stabile Pr¨ferenzen der a o a Akteure (akteurszentrierter Ansatz), noch stabile politische Strukturen (institutionenzentrierter Ansatz) k¨nnen demnach unbegr¨ ndet angenommen und isoliert vono u einander betrachtet werden. Es wird somit die objektive Wirkung politischer Institutionen sowie die Objektivierbarkeit individueller Interessen von diesem Ansatz bezweifelt. Erkl¨rungen innerhalb einer vom AZI geleiteten politikwissenschaftlia chen Analyse m¨ ssen das Zusammenwirken von Institutionen, Akteurshandeln und u –interessen sowie Politikergebnissen (Staatst¨tigkeit) in den Mittelpunkt stellen. 578 a Mit dem AZI ist ein spezifisches Institutionenverst¨ndnis verbunden, das vor dem a Hintergrund der noch folgenden, ausf¨ hrlichen Darstellung in Kapitel 4.6.1 an dieser u
bzgl. handlungstheoretischer und institutionalistischer oder strukturalistischer Paradigmen ausgehen und zu entsprechenden Ergebnissen gelangen. Hier nennt Scharpf Arbeiten von Ostrom, Gardner, Walker (1994) zum Ansatz der institutionellen Analyse und Entwicklung“, Burns, Baum” gartner, Deville (1985) und die Akteur–System–Dynamik“, sowie Z¨ rn (1992), der seinen Ansatz u ” als situationsstrukturell bezeichnet. (Vgl. Scharpf (2000): 15, 17, 73.) Einen vergleichbaren Ansatz vertreten Howlett und Ramesch, die wie Scharpf und Mayntz erkl¨ren, dass sowohl Akteure als a auch Institutionen eine zentrale Rolle innerhalb des Politikformulierungsprozesses einnehmen. (Vgl. Howlett, Ramesch (1995): 50.) An die Arbeiten von Mayntz und Scharpf schlossen sich zahlreiche politikwissenschaftliche (und auch soziologische) Arbeiten an, die den AZI als analytischen Bezugsrahmen w¨hlten. Beispiele sind die Beitr¨ge in dem Sammelband Gesellschaftliche Komplexit¨t a a a ” und kollektive Handlungsf¨higkeit“ von Werle, Schimank (2000). Andere Ans¨tze, wie der historia a sche oder der Neo–Institutionalismus, sollen in dieser Arbeit erg¨nzend betrachtet werden, wo es a zur Verdeutlichung oder zur Diskussion des AZI geboten erscheint. 572 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 171; Burth (1999): 75f. o 573 Vgl. Scharpf (2000): 84f. 574 Vgl. Schubert, Bandelow (2003a): 6f; Schubert (2003): 37. 575 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 36; Schubert, Bandelow (2003a): 11. 576 Scharpf (2000): 75. 577 Vgl. id. 74. 578 Vgl. Benz (2001): 75.

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

Stelle nur kurz skizziert werden soll. Institutionen sind demnach soziale Regelsysteme, [...] die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverl¨ufe strukturiea ” 579 Zu den Institutionen z¨hlen etablierte formale Regeln und soziale Normen. ren.“ a Sie sind Regelungszusammenh¨nge sozialer Interaktionen, die die m¨glichen Intera o essen der Akteure und deren Handlungsoptionen strukturieren. Institutionen regeln materielle Verhaltens– und formale Verfahrensnormen, die Verteilung und Aus¨ bung u von Macht, Zust¨ndigkeiten von Akteuren, die Autorit¨ts– und Abh¨ngigkeitsvera a a h¨ltnisse zwischen den Akteuren und die Verteilung von Ressourcen (finanzielle, a rechtliche, machtpolitische).580 Der institutionenzentrierte Ansatz geht davon aus, dass institutionelle Faktoren bzw. das constitutional design“ des Politiksektors einen stabilen, kaum entrinnba” ren Handlungskorridor bilden.581 Sie w¨ rden daher das Akteurshandeln und damit u das von ihnen hervorgebrachte Politikergebnis maßgeblich beeinflussen. Der strukturdeterministische Ansatz geht als Variante des institutionentheoretischen Ansatzes weiter, indem er davon ausgeht, dass der Handlungskorridor determinierende Wirkung habe. Ein wesentlicher Kritikpunkt des AZI an diesem Ansatz ist, dass er bzgl. der Handlungsfreiheit der Akteure oftmals krypto–deterministisch argumentiert. So gilt hier bereits die Identifikation einzelner Strukturmerkmale des politischen Systems als ausreichend zur Erkl¨rung von Akteurshandeln und Politikresultaten. 582 Des Weia teren w¨ rden Interaktionseffekte zwischen den Akteuren vernachl¨ssigt. Der AZI u a verneint auch die Annahme, dass Institutionen isoliert und unabh¨ngig voneinander a wirken w¨ rden. u Der akteurszentrierte Ansatz versucht politische Prozesse aus Koalitionsbildungen ¨ zwischen Akteuren mit gleichen Interessen oder ubereinstimmenden Uberzeugungen ¨ zu erkl¨ren. Er bewertet die Akteursinteressen als wesentlichen Erkl¨rungsfaktor a a f¨ r politische Prozesse. Auch hier hat sich mit dem interessendeterministischen Anu satz eine extremere Variante gebildet, die davon ausgeht, dass die Akteursinteressen politische Prozesse und das Politikergebnis determinieren w¨ rden. Dar¨ ber hinaus u u werden die gezeigten als die tats¨chlichen Interessen angenommen. Die interessendea terministische Perspektive beschreibt die Einstellungen von Akteuren zu bestimmten Themen als relativ koh¨rent, so dass sich bei Kenntnis der Positionen zu bestimmten a politischen Fragen die Standpunkte zu anderen Fragen weitgehend prognostizieren lassen.583 Das in Studien nachgewiesene Verhalten eines bestimmten Akteurs bei Reformen und Policy–Problemen kann analysiert werden. Es erlaubt R¨ ckschl¨ sse auf die zu u u untersuchende aktuelle Policy. An diesem Ansatz wird kritisiert, dass bei von seinen Vertretern angefertigten Analysen oftmals pr¨zise Institutionen– und Prozessanaa lysen fehlen. Dies birgt die Gefahr des Versuchs, Modelle und ihre theoretischen Grundlagen ohne Modifikationen auf die Wirklichkeit umzusetzen zu wollen. Der AZI vermittelt zwischen den Extremen des struktur– und des interessendeterministischen Ansatzes und strebt eine Paradigmenfusion an, wobei sich hier die jeweils gem¨ßigten Varianten der beiden Ans¨tze durchsetzen konnten. Die zentrale a a Annahme des AZI ist, dass sowohl Institutionen (institutionenzentrierter Ansatz) als auch Interessen (akteurszentrierter Ansatz) keine determinierende Wirkung sondern eine Kontextwirkung f¨ r das Akteurshandeln, die politischen Prozesse und u die Policy–Outcomes, besitzen.584 Institutionen definieren demnach keinen deterScharpf (2000): 77. Vgl. Jarren, Donges (2000): 34f. 581 Vgl. D¨hler, Manow (1997): 14; Dem Handlungskorridor kann gem¨ß diesem Verst¨ndnis h¨chso a a o tens zu ¨ußerst hohen Transaktionskosten entronnen werden. a 582 Vgl. id. 15; ausf¨ hrlich Kap 4.6.1. u 583 Vgl. Zangl, Z¨ rn (1999): 937; Bandelow (1999): 50; D¨hler, Manow (1997): 14–15. u o 584 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 43. ¨hnlich, jedoch ohne Bezug auf den AZI: Howlett, Ramesch a (1995): 50–52. Akteursbasierte Ans¨tze (interessendeterministischer Ansatz) leiten die Herausbila dung und Resultate einer bestimmten Politik aus den komplexen Interaktionen zwischen den relevan580 579

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

minierenden sondern einen entrinnbaren Handlungsrahmen bzgl. der Regeln des Akteurshandelns, der Interaktionen zwischen Akteuren und deren politischen Ergebnissen.585 Der Handlungsrahmen ist entrinnbar, allerdings zu je nach Institution spezifisch hohen Transaktionskosten. Der AZI vermeidet damit den jeweils gewichtigsten Schwachpunkt der beiden zugrundeliegenden Ans¨tze, indem er weder Instia tutionen noch Akteursinteressen als Erkl¨rungsfaktoren einseitig uberbewertet.586 a ¨ Er pl¨diert f¨ r eine Mikro– oder Meso–Perspektive, da der konkrete institutionelle a u Kontext und die Akteurskonstellationen je nach Fallbeispiel ¨ußerst spezifisch sind, a so dass es problematisch ist, Aussagen auf der Makroebene zu treffen. Akteure und ihr Handeln schaffen, erhalten und ver¨ndern gesellschaftliche und a politische Institutionen. Ihr Handeln wird nicht immer, doch in vielen F¨llen zur a 587 Die Institutionen sind nicht nur Handbewussten Strukturgestaltung eingesetzt. lungskontexte und –bedingungen, sondern auch Resultate von Interaktionsprozessen und Handeln von Akteuren.588 Die Ergebnisse des Widerstreits unterschiedlicher Interessen werden von Interaktionen zwischen Akteuren und durch den institutionellen Kontext beeinflusst, in den sie eingebettet sind. Dies geschieht indem die Interaktionen durch die Konstitution des Politikfeldes und der Institutionen strukturiert werden. Auch die Institutionen sind ihrerseits das Ergebnis kollektiver Entscheidungen und Interaktionen.589 Es besteht somit, wie bereits angesprochen wurde, ein reziprokes Verh¨ltnis zwischen Institutionen und Akteuren. a Der AZI weist eine deutliche N¨he zum Neo–Institutionalismus590 auf. Vertreter beia der Ans¨tze erkennen an, dass Institutionen nur ein Faktor unter vielen mit Einfluss a auf das Akteurshandeln, die Interaktionen zwischen Akteuren, den politischen Prozess und die Politikergebnisse sind. 591 Jedoch kritisiert der AZI den von March und Olsen fundierten Neo–Institutionalismus. Insbesondere wird deren Annahme eines [...] anti–utilitaristischen Institutionenverst¨ndnisses, in dem Akteure einer kultua ” rell gepr¨gten logic of appropriatenes“ folgen“592 abgelehnt. Diese seien krypto– a ” ” deterministisch“, da sowohl die Normen des Verhaltens, als auch die handlungsleitenden kognitiven und symbolischen Aspekte als Institutionen begriffen werden. Stattdessen geht der AZI [...] von der Annahme aus, daß soziale Ph¨nomene als a ”
ten Akteuren ab. Institutionentheoretische Ans¨tze gehen hingegen davon aus, dass die relevanten a strukturellen, institutionellen und systematischen Faktoren das Handeln der Akteure bestimmen. Vgl. Schneider (2003): 108. 585 Institutionen restrigieren und leiten zugleich die politischen Akteure in ihrer Interessenverfolgung. Dahinter steht das Verst¨ndnis, dass sie die politischen Ressourcen der Akteure, ihre Zua gangsm¨glichkeiten zu politischen Entscheidungsarenen und ihre Interessen definieren. (Vgl. Jansen o (2000): 11.) Politik wird von Vertretern des AZI als intentionales Handeln von Akteuren mit einem großen Interesse an der Erzielung bestimmter Ergebnisse beschrieben. Vgl. Edeling (1999): 12; Scharpf (2000): 74. 586 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 46; D¨hler, Manow (1997): 14–15; Bandelow (1998): 134; Zangl, o ¨ Z¨ rn (1999): 939. Scharpf geht in seinen Uberlegungen davon aus, dass bei dieser Paradigmenfusion u die gr¨ßere Parsimonie“ von Theorien verloren gehe, die entweder die eine oder die andere Quelle o ” empirischer Unterschiede vernachl¨ssigt. Vgl. Scharpf (2000): 74. a 587 Vgl. Schimank, Werle (2000): 11; Der in dieser Arbeit verwendete Institutionenbegriff wird in Kapitel 4.6.1 umfassend dargestellt. 588 Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 113. 589 Vgl. Scharpf (2000): 17; Benz (2001): 74; G¨rlitz, Burth (1998): 171. o 590 Auch in der Soziologie wurde ein neo–institutionalistischer Ansatz herausgearbeitet, dem allerdings aufgrund der Zielsetzung dieser Arbeit nur am Rande Beachtung geschenkt werden soll. Eines der soziologischen Forschungsinteressen ist, die Institutionen als unabh¨ngige Variable zu untersua chen, deren Konzeptualisierung sowie die Art und Weise, wie soziales Verhalten institutionalisiert wird. (Vgl. Baldwin, Cave (1999): 29.) Der soziologische Institutionalismus versteht Institutionen als Sinnzusammenh¨nge sozialen Handelns, symbolisiert in Leitideen und manifestiert in Organisaa tionen und der Alltagspraxis des Handelns. (Vgl. Edeling (1999): 11.) 591 Vgl. Kaiser (1999): 191, 194. So geht der Ansatz des Neo–Institutionalismus wie der AZI davon aus, dass Institutionen das Akteursverhalten nicht determinieren. Stattdessen enthalten sie Handlungslogiken bzw. bilden einen Handlungsrahmen oder — anders ausgedr¨ ckt — handlungskau nalisierende Randbedingungen f¨ r die Akteure. (Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 109; Kaiser (1997): u 434; ders. (1999): 191, 194, 201; Edeling (1999): 12; Edeling bezieht sich auf den eng verwandten soziologischen Institutionalismus.) 592 Kaiser (1999): 200.

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden — individuellen, kollektiven, oder korporativen — Akteuren erkl¨rt werden m¨ssen. Diese Interaktionen a u werden jedoch durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, strukturiert und ihre Ergebnisse dadurch beeinflußt.“ 593 Das analytische Interesse liegt auf den Interaktionen der korporativen Akteure innerhalb eines institutionellen Kontextes, der auch durch nicht–institutionelle Faktoren beeinflusst wird. Zus¨tzlich interessieren vor allem institutionelle und akteursbezoa gene Einflussfaktoren auf das Akteurshandeln, die Interaktionen zwischen Akteuren und auf die Ergebnisse dieser Interaktionen. 594 Im Zentrum der analytischen Aufmerksamkeit des AZI stehen staatliche und gesellschaftliche Akteure, deren Verhalten und Durchsetzungsverm¨gen, sowie Akteurso konstellationen und die Interaktionen zwischen Akteuren. Die Akteure zeichnen sich durch bestimmte Handlungsressourcen, Wahrnehmungen, Pr¨ferenzen und F¨higkeia a ten aus, politische Ergebnisse in ihrem Sinne zu beeinflussen. 595 Ihr Handeln wird ebenso durch institutionelle Faktoren beeinflusst, wie durch ihre eigene, spezifische Handlungsorientierungen.596 Mit institutionentheoretischen Ans¨tzen werden mehrere Einflussfaktoren auf die a Interessendefinitionsprozesse identifiziert und auf ihre Relevanz hin untersucht. Die Einflussfaktoren — im folgenden auch als Handlungsbedingungen bezeichnet 597 — sind Idealtypen. Sie weisen in der Politikfeldrealit¨t akteurs– und institutionenspezia fische Besonderheiten auf. Akteure werden als handlungsf¨hige Einheiten begriffen, a Institutionen, Normen und andere Strukturelemente hingegen lediglich als Faktoren.598 Diese Faktoren k¨nnen die Akteure beeinflussen. Akteure k¨nnen somit in o o der interaktionsorientierten aber auch materiellen PA sowohl als abh¨ngige“ als a ” auch als unabh¨ngige“ Variable bzgl. ihres Handelns und auf die Policy–Outcomes a ” begriffen werden. Die Methoden und Ans¨tze der interaktionsorientierten PA unterst¨ tzen die Disaga u gregation und Herausarbeitung von Einflussfaktoren und von Restriktionen auf die Akteure, auf deren Handlungen und Interaktionen mit anderen Akteuren sowie auf dessen Ergebnis, den Policy–Output. Dies geschieht indem sie den Zusammenhang zwischen dem Politikbereich und der Interaktionsstruktur der beteiligten Akteure sowie den Voraussetzungen und Einflussfaktoren auf deren Handlungen bzw. Einflusspotentialen aufzeigen.599

Vgl. Scharpf (2000): 17. Die Einflussfaktoren werden in den Kapiteln 4.6.1 und 4.6.2 dargestellt. 595 Vgl. Scharpf (2000): 86, 95; Zu den Handlungsressourcen z¨hlen vor allem materielle Ressourcen, a Informationszugang und interne institutionelle Regeln. 596 Die institutionellen Faktoren werden in Kapitel 4.6.1 erl¨utert. Handlungsorientierungen sind a charakteristische Wahrnehmungen und Pr¨ferenzen, die durch politisches Lernen und Argumentiea ren ver¨ndert werden. a 597 Vgl. die folg. Unterkapitel dieses Kapitels. 598 Vgl. Werle (2000): 75. 599 Vgl. Zeilhofer (1995): 153; G¨rlitz, Burth (1998): 81f; Schubert (1991): 11–13; Jann (1994): 309; o H´ritier (1993a): 9. e
594

593

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen
INSTITUTIONEN

VERHANDLUNGSSYSTEME

4 2
INTERAKTIONEN

1 3
AKTEURE

6

¨ STAATSTATIGKEIT

5

1. 2.

3.

4.

5. 6.

Institutionen beeinflussen Pr¨ferenzen / Handlungsorientierungen der Akteure; Aka teurshandeln abh¨ngig von Anerkennung der Regeln der Institutionen a Institutionen definieren (erm¨glichen und begrenzen) Interaktionsregeln; Interako tionen bilden Strukturmuster, die institutionelle Strukturen ausf¨llen oder ver¨nu a dert Pr¨ferenzen / Handlungsorientierungen der Akteure pr¨gen Interaktionen (Kona a fliktstrukturen, Beziehungen); Interaktionen beeinflussen Pr¨ferenzbildung der Aka teure Institutionen bebestimmen Funktionen und damit Aufgaben sowie zul¨ssige Ina strumente; Aufgabenerf¨llung (Steuerungsf¨higkeit, Mitteleinsatz) beeinflusst Leu a gitimit¨t der Institutionen a Akteure ¨ußern Interessen an Staatst¨tigkeit und Instrumenteneinsatz; Staatst¨a a a tigkeit beeinflusst Erwartungen und Bewertungen der Akteure Aufgabenerf¨llung und politische Steuerung h¨ngen von Interaktionen ab; Interaku a tionen passen sich an Anforderungen der Staatst¨tigkeit an. a

Abbildung 5: Erkl¨rungsschema des AZI. Benz (2001): 76. a Die bisherigen Ausf¨ hrungen verdeutlichten, dass bei einem vom AZI geleiteten anau lytischen Vorgehen Aussagen uber m¨gliche Abl¨ufe, Selektionsprozesse und Ergebo a ¨ nisse politischer Entscheidungsfindungsprozesse m¨glich sind. Es handelt sich hierbei o um eine Modellbildung. Mit Hilfe des AZI kann nicht genau rekonstruiert oder vorhergesagt werden, wie sich politische Akteure in konkreten politischen (Entscheidungsfindungs–) Prozessen verhalten. Dazu sind diese Prozesse zu komplex. Zudem existieren zu viele situative und schwer absch¨tzbare bzw. schwer empirisch ermittelbare Variablen. Es k¨nnen jedoch a o bestimmte Entwicklungstrends nachgewiesen werden. Mit Hilfe dieser Trends kann die Eignung bestimmter Steuerungsstrategien abgesch¨tzt werden, die m¨glichst den a o Interessen betroffener Akteure entsprechend ihres Einflusspotentials innerhalb des Politikfeldes entgegenkommt und institutionelle Faktoren gem¨ß ihrem Wirkungsa grad ber¨ cksichtigt. u Aus handlungstheoretischer Sicht definieren Schimank und Werle die zentralen analytischen Kategorien des AZI wie folgt: Akteure und Akteurskonstellationen, die ” diese normativ rahmenden Institutionen sowie kognitive und evaluierende Deutungsstrukturen und die sich hieraus ergebenden M¨glichkeiten und Restriktionen der Moo bilisierung und Koordination kollektiven Handelns bilden die zentralen analytischen Kategorien.“600 Es werden bei den Handlungsorientierungen der Akteure kognitive und motivationale Aspekte unterschieden: Kognitive Orientierungen betreffen ” die Wahrnehmungen der Handlungssituation und ihrer kausalen Struktur, der verf¨gbaren Handlungsoptionen und erwartbaren Ergebnisse.“ 601 Dabei entwerfen sie ein u mehrstufiges Modell der motivalen Handlungsorientierungen: externe Vorgaben dauerhafte Handlungsorientierung und situative Motive. 602 Die als Standardinteressen bezeichneten Bestandsinteressen, Ressourcenverf¨ gbarkeit und Handlungsautonomie u etc. [...] werden auf der n¨chsten Ebene je nach Auspr¨gung organisationeller und a a ” institutioneller Besonderheiten in Form stabiler Pr¨ferenzordnungen korporativer a Akteure konkretisiert.“603 Handlungsleitend w¨ rden dabei situative Handlungsziele, u die das Ergebnis des Zusammenwirkens von Pr¨ferenzordnungen und spezifischer a Handlungssituation sind. Gleiches gelte f¨ r Normen, die als zweite Komponente der u motivationalen Handlungsorientierung gelten, so Burth. 604 Die dritte Komponente ist die Identit¨t, die sich aus den Interessen und Normen ergibt. Scharpf und Mayntz a
Schimank, Werle (2000): 13. Mayntz, Scharpf (1995b): 75; vgl. auch Burth (1999): 75. 602 Vgl. Scharpf (1995b): 54. 603 Burth (1999): 76. 604 Vgl. id..
601 600

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

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weisen dar¨ ber hinaus auch den Interaktionsorientierungen neben der Handlungsu orientierung eine wichtige Rolle zu. Durch die Interaktionsorientierungen werden die Beziehungen zwischen den Akteuren definiert. Die bisherigen Ausf¨ hrungen zeigten, dass zwei Verhandlungsarenen existieren: u 1. Verhandlungen zur Formulierung eines Handlungsrahmen (1. Arena, Politikformulierungsprozess) 2. Verhandlungen zur Konkretisierung dieses Handlungsrahmens (2. Arena, Phase der Politikimplementierung). Es handelt sich hierbei im Grunde um zwei Politikformulierungsprozesse, die aufeinander folgen.605 Sie k¨nnen auch simultan ablaufen. Die gesellschaftlichen Akteure, o die Teil der zweiten Arena sind, werden vom Gesetzgeber oftmals auch in der ersten Verhandlungsarena beteiligt, wie in den bisherigen Ausf¨ hrungen gesprochen wurde. u

Arena 1 Initation, Estimation, Selektion

Definition des Handlungsrahmens Kontrolle, Aufsicht

Staat

A1

A2

A3

A4

A5

Implementation

Arena 2

A1

A2

A3

A4

A5

Abbildung 6: Verhandlungsarenen Die Grafik illustriert die Untergliederung in zwei Verhandlungsarenen. Die erste Arena bezieht sich auf die Politikformulierungsprozesse, die zweite auf die Implementationsphase. Das K¨ rzel A“ kennzeichnet jeweils einen Akteur, der Teil der u ” Verhandlungsarena ist. Auch innerhalb eines Akteurs existieren interne Politikformulierungsprozesse, deren Ergebnis ge¨ußerte Interessen sind. Der Ablauf unterscheidet sich je nach der binnena organisatorischen Struktur. Eine solche Solche Politikformulierungsprozesse interne Interessenaggregationen ist insbesondere bei komplexen Akteuren erforderlich, die aus heterogenen Mitgliedergruppen bestehen. 606 Es existieren auch auf die interne Interessendefinition mehrere Einflussfaktoren bzw. Handlungsbedingungen, die in den folgenden Unterkapiteln 4.6.1 bis 4.6.3 n¨her a
Vgl. Kap. 2. Die Gesetzlichen Krankenversicherungen (GKV) sind hierf¨ r ein gutes Beispiel. Ihre internen u Entscheidungsstrukturen sehen eine Beteiligung der Tarifparteien vor. Zum Teil unterscheiden sich deren Interessen auch in gesundheitspolitischen Fragen. Dennoch versucht eine GKV nach außen einheitlich zu agieren. Vgl. G¨ nnewig (2001). u
606 605

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

betrachtet werden. Die entsprechenden akteursinternen Interessenformulierungsprozesse werden in Kapitel 4.6.2 dargestellt. Die verschiedenen Typen von Handlungsbedingungen sind interdependent und beeinflussen sich gegenseitig. Das Ziel dieser Studie ist es im Sinne des AZI, eine analytische Disaggregation der Einfl¨ sse auf Akteure, ihre internen Interessendefinitionsprozesse, ihr Handeln und u Verhalten (insbesondere in Verhandlungssystemen), den Interaktionsprozessen zwischen Akteuren und auf politische Entscheidungsprozesse vorzunehmen. Neben den von der institutionenzentrierten und der akteurszentrierten (interessenzentrierten) Perspektive des Institutionalismus genannten Einflussfaktoren werden im folgenden weitere identifiziert. F¨ r die Untersuchung der Interessendefinition und politischen u Entscheidungsfindungsprozessen im Politikfeld stellen Zugriffsformen der Netzwerkanalyse und der Neo–Korporatismuskonzeption wesentliche Erkenntnisse bereit. Zudem liefern Phasenheuristiken n¨ tzliche Denkans¨tze zur Analyse der Interessendeu a 607 finition einzelner Akteure. In den folgenden Unterkapiteln werden folgende Typen von Handlungsbedingungen (HB) untersucht:

Technologische HB

Institutionelle HB Politisches Programm

Interessenbezogene HB

Abbildung 7: Vereinfachtes Modell der Handlungsbedingungen Die drei Typen von Handlungsbedingungen wirken, wie im folgenden vor dem Hintergrund des AZI gezeigt werden soll, auf die Entwicklung eines politischen Programms bzw. einer Policy im Rahmen eines politischen Entscheidungsfindungsprozesses ein. Die vier Typen beeinflussen sich gegenseitig. Zudem k¨nnen weitere Einflussfaktoren o auf diese Handlungskorridore nachgewiesen werden, was in den folgenden Kapiteln diskutiert und in Kapitel 4.6.4 zusammengef¨ hrt wird. u Den technologischen Handlungsbedingungen wird im klassischen AZI“ keine derart ” zentrale Bedeutung zugeschrieben, wie in dieser Arbeit. Dass daf¨ r jedoch einige u Argumente sprechen, den technologischen Handlungskontext als einen der drei zentralen Handlungsdimensionen aufzuf¨ hren, wird in Kapitel 4.6.2 diskutiert und in u Kapitel 7 in Bezug auf DRM–Systeme erweitert.

607

Vgl. zu den Policy–Cycle Modelle Kap. 2.

80

Interaktionsformen & Handlungsbedingungen 4.6.1 Institutionelle Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

Makrostrukturen Technologische HB Institutionelle HB Politisches Programm Kulturelle Strukturen Interessenbezogene HB Rechtliche Strukturen Politikfeldstruktur

Abbildung 8: Institutionelle Handlungsbedingungen Do Institutions Matter ?“ — Die Antwort des institutionenzentrierten, strukturde” terministischen Ansatzes auf die Frage, wodurch das Politikergebnis vor allem beeinflusst wird, lautet wie folgt: Institutionen besitzen eine determinierende Wirkung f¨ r u Akteursinteressen, ihr Handeln und f¨ r politische Prozesse. Die politische Struktur u bestimmt die einzelnen Handlungstr¨ger, ihre jeweiligen Vorgehensweisen und das a Policy–Outcome. Institutionelle Faktoren bilden einen stabilen, kaum entrinnbaren Handlungskorridor.608 Zu den kritisierten Schwachpunkten dieses Ansatzes z¨hlt, dass bez¨ glich der Handa u lungsfreiheit der Akteure oftmals krypto–deterministisch“ argumentiert wird. D.h., ” dass bereits die Identifikation einzelner Strukturmerkmale des politischen Systems als ausreichend gilt, um Akteurshandeln und Politikresultate zu erkl¨ren. Sektorale, a politisch–administrative Strukturmerkmale w¨ rden eindeutig und zeitlich invariant u uberwiegend isoliert voneinander wirken. Damit werden die Interaktionseffekte zwi¨ schen den Akteuren und die m¨gliche Kontextabh¨ngigkeit von Institutioneneffekten o a vernachl¨ssigt.609 a Zun¨chst ist die Bestimmung des Begriffs politischer Institutionen erforderlich, da in a der Politikwissenschaft kein allseits akzeptierter Begriff existiert. 610 Mayntz, Scharpf und Jansen verwenden den Begriff Institution“ f¨ r ein Regelsystem, das einen beu ”611 stimmten Ordnungszustand bewirkt. Institutionen sind Spielregeln, sie sind [...] ” eine Ansammlung von mehr oder weniger dauerhaften gegenseitigen Erwartungen, aus denen sich Regelsysteme herauskristallisiert haben, welche die soziale Interaktion steuern [...]“612 Zu ihren (m¨glichen) Funktionen geh¨ren: o o • Regulierungsfunktionen — Gem¨ß der Regulierungsfunktion schaffen Institua tionen verhaltensregulierende und Erwartungssicherheit erzeugende soziale Regelsysteme der Herstellung und Durchf¨ hrung allgemeinverbindlicher Entscheiu dungen. Sie lassen situationsspezifisch bestimmte Wahrnehmungen, Interessen und Handlungsorientierungen der Akteuren zu, w¨hrend andere ausgeschlossen a werden.613 Regulierungsfunktionen werden im deutschen politischen System
Vgl. D¨hler, Manow (1997): 14. o Vgl. id. 15. 610 Die verschiedenen Definitionen des Begriffs politische Institutionen“ unterscheiden sich hin” sichtlich folgender Faktoren: der als relevant erachteten Institutionen; im Verst¨ndnis des Verh¨lta a nisses von Individuum und Institution; in der Beurteilung des Stellenwerts individueller Interessen und kollektiver Leitbilder; der Entstehungsbedingungen von Institutionen; der Gesetzm¨ßigkeit im a Verhalten von Institutionen; der input– oder output–Orientierung der Perspektive. 611 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 45; Jansen (2000): 6. 612 van Waarden (2003): 259; vgl. auch: Waschkuhn (1987): 71; Friedland, Alford (1991): 242; Scott (1995a): 33. 613 Vgl. G¨hler (1987a): 17; Schneider, Mayntz (1995): 109; Czada (1995): 205; Scott (1995a): 35. o
609 608

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von staatlichen auch an nicht–staatliche Institutionen, wie bspw. den Tarifparteien delegiert. Ihnen wird die zur Erf¨ llung bestimmter Aufgaben notwendige u Autorit¨t zugewiesen und Verhaltensregeln auferlegt. Von ihnen wird wiedera um das zweckgerichtete und auch das informelle politische Handeln gepr¨gt. a Die Regulierungsfunktionen erf¨ llen insbesondere die Parlamente, Ministerien, u Regulierungsbeh¨rden, Standesorganisationen, Verb¨nde und die Fraktionen o a der Parteien in den Parlamenten.614 Bei Verb¨nden kann die Regulierungsa funktion derart weitreichend ausgestaltet sein, dass sie, wie im Falle der Gesetzlichen Krankenkassen und Kassen¨rztlichen Vereinigungen, prim¨r staatlia a che Regulierungsfunktionen ubertragen bekommen. Ein Argument daf¨ r, dass u ¨ Fraktionen der Parlamente diese Funktion auch aus¨ ben ist, dass eine Teilmenu ge ihres Personals als Entscheidungstr¨ger an Institutionen beteiligt ist, die Rea gulierungsfunktionen aus¨ ben. Bei der Analyse einer Institution interessieren u in diesem Zusammenhang u.a. die folgenden Fragen: Besitzt die Institution eine Regulierungsfunktion? Wie ist die Funktion definiert? (Verfassung, Gesetz, Verordnung, Usus etc.) Wie ist das Verh¨ltnis zu anderen regulierungskompea tenten Akteuren definiert? Wer ubt Kontrolle aus? Was hat den Gesetzgeber ¨ bewogen, einer Institution eine Regulierungsfunktion zu ubertragen? Existie¨ ren / Existierten Bestrebungen seitens des Gesetzgebers den Institutionen ihre Regulierungsfunktion zu entziehen? Gab es Ver¨nderungen der Machtverh¨lta a nisse zwischen Institutionen mit konkurrierender Regulierungskompetenz? • Entlastende Funktion — Die entlastende Funktion uben Institutionen auf meh¨ reren Ebenen aus. Zun¨chst entlasten sie auf individueller Ebene. 615 Zudem a liegt eine horizontale und vertikale politische Aufgabenteilung innerhalb des ¨ deutschen politischen Systems (F¨deralismus), sowie eine Ubertragung staato licher Funktionsbereiche auf gesellschaftliche Funktionstr¨ger vor. a • Servicefunktion — Eng mit der entlastenden Funktion ist die Servicefunktion verbunden, wonach die Institutionen soziale Bed¨ rfnisse befriedigen.616 u Die Analyse der genannten Funktionen der Institutionen, deren Legitimationsbasis sowie der Art und Weise, wie sie ihre Funktionen aus¨ ben, l¨sst u a R¨ ckschl¨ sse auf Interessen und –definitionsprozesse zu. Die konkrete Ausu u pr¨gung der Funktion eines Akteurs kann die Analyse seiner Interessen in den a Politikformulierungs–, Politikentscheidungs– und Politikdurchsetzungsprozessen des Politikfeldes erleichtern. Davon ausgehend sind zudem Aussagen zum Machtpotential m¨glich. o • Strukturfunktion und verhaltensstabilisierende Funktion — Institutionen strukturieren die Aufmerksamkeit und das Verhalten der Beteiligten. Bspw. regeln sie den Zugang zu Entscheidungsfindungsstrukturen. Sie strukturieren den gesamtgesellschaftlichen Meinungs–, Willensbildungs–, Entscheidungsfindungsprozess.617 van Waarden beschreibt politische Institutionen mit dem Begriff polity“, sie sind das ” Regelsystem der Politik.618 Hierzu z¨hlen grunds¨tzliche Regeln (bspw. Verfassung a a oder Grundrechte), spezifische Regeln (bspw. Wahlrecht oder Fallentscheidungen des Verfassungsgericht) und auch dauerhafte Erwartungen und Vereinbarungen zwischen staatlichen Beh¨rden. o Zu den Institutionen z¨hlen formale rechtliche Regeln und soziale Normen, so Schara pf weiter: Beide sehen Sanktionen f¨ r nicht regel/norm—gerechtes und Belohnungen u f¨ r regel–/norm–konformes Verhalten vor — die formalen rechtlichen Regeln werden u durch das Rechtssystem und dem Staatsapparat sanktioniert, die sozialen Normen
Vgl. Vgl. 616 Vgl. 617 Vgl. 618 Vgl.
615 614

Braczyk, Barthel, Fuchs, Konrad (1998): 135. Waschkuhn (1994): 189. G¨hler (1987b): 7f; Waschkuhn (1987): 71; ders. (1994): 188. o Waschkuhn (1987): 71, 74; ders. (1994): 188; Jansen (2000): 11. van Waarden (2003): 265.

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durch Reputationsverlust, soziale Missbilligung etc. Der AZI verwendet den Begriff der Institution als [...] Sammelbegriff zur Beschreibung der wichtigsten Einfl¨sse auf u ” [...] Akteure mit ihren Handlungsorientierungen und F¨higkeiten, Akteurskonstellaa tionen und Interaktionsformen.“619 Neben einer Unterscheidung nach Typen von Institutionen k¨nnen weitere Diffeo renzierungen vorgenommen werden: Art der Entstehung, Regeltypus, Freiwilligkeit der Teilnahme, Formalit¨t, bewusste Verf¨ gbarkeit und Art der Durchsetzung. 620 a u Politische Institutionen strukturieren den gesamtgesellschaftlichen Meinungs–, Willensbildungs– und Entscheidungsfindungsprozess. 621 Sie reduzieren die Bandbreite m¨glicher Interessen und sozialer Verhaltensweisen. o Angesichts der Ausweitung des Begriffs politischer Institutionen wird zwecks der Systematisierung in der PA zwischen Politischen Institutionen im engeren Sinne“ ” und Politische Institutionen im weitesten Sinne“ unterschieden. 622 ” Gem¨ß dem AZI wird der Begriff der Institutionen nicht nur auf politische Institutioa nen beschr¨nkt. Der Begriff wird auf Regelungssysteme ausgeweitet, die sich auf die a Verteilung und Aus¨ bung von Macht, Definition von Zust¨ndigkeiten, der Verf¨ gung u a u uber Ressourcen sowie Autorit¨ts– und Abh¨ngigkeitsverh¨ltnisse beziehen.623 a a a ¨ In politikwissenschaftlichen institutionalistischen Untersuchungen interessiert — in Abgrenzung zur ¨konomischen und soziologischen Betrachtung — ob und wenn ja o welchen Einfluss politische Institutionen auf den Politikprozess und dessen Ergebnisse haben.624 Das Konzept der Institutionen wird auf Regelsysteme beschr¨nkt [...] die einer a ” Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverl¨ufe strukturieren.“625 Dabei steht a nur eine bestimmte Menge n–Handlungsoptionen“ zur Verf¨ gung. Die konkrete Ausu ” pr¨gung dieser Funktionen besitzt R¨ ckwirkungen auf die institutionalistische Anaa u lyse. Je st¨rker die Strukturfunktion vorliegt und je weniger Handlungsoptionen offen a stehen, desto genauere Aussagen sind m¨glich. Mit umso h¨herer Wahrscheinlichkeit o o werden die vorausgesagten politischen Interessen formuliert, Strategien gew¨hlt und a politischen Ergebnisse erzielt. Mit der Anzahl offener Handlungsoptionen variiert der Analyseaufwand. Autoren der Rational–Choice–Richtung, wie u.a. Douglas und North 626 und Ostrom, Gardner und Walker 627 , schreiben der Strukturfunktion eine hohe Ausschließlichkeit und determinierende Wirkung zu. Sie reduzieren den Begriff der Institutionen ausschließlich auf sanktionierte Regeln, welche die Kosten und den Nutzen effektiv ver¨na dern, die ein Akteur bei der Verfolgung bestimmter Handlungsweisen zu erwarten hat.628 Die Rational–Choice–Theorie erkl¨rt [...] die politische, wirtschaftliche und a ” gesellschaftliche Realit¨t aus rationalen Handlungen von Individuen unter Kostena ¨ -Nutzen–Uberlegungen [...].“629 Aus den Handlungsalternativen w¨hlt der rationale a
Scharpf (2000): 78. Vgl. Jansen (2000): 15f. 621 Vgl. Waschkuhn (1987): 71. 622 Politische Institutionen im engeren Sinne sind mit allgemeinverbindlicher Entscheidungs– und Ausf¨ hrungskompetenz ausgestattete Institutionen, die das Regierungssystem bilden (Staat mit u Regierung, Parlament, Verwaltung, Gerichten, f¨derative und kommunale Einrichtungen). (Vgl. o Waschkuhn (1985): 376; G¨hler (1987a): 18; ders. (1987b): 7; Braczyk, Barthel, Fuchs, Konrad o (1998): 135.) Politische Institutionen im weitesten Sinne sind am politischen Entscheidungsprozess beteiligt und umfassen das politische System, wie gesellschaftliche Organisationen (Parteien, Verb¨nde, Massenmedien). Zu den Institutionen im weitesten Sinne werden dar¨ ber hinaus verbindliche a u rechtlich normierte gesellschaftliche Verhaltensmuster verstanden, wie Verfassung, Gesetzte, Wahlen usw. (Vgl. Waschkuhn (1985): 376; G¨hler (1987a): 18; ders. (1987b): 7; Braczyk, Barthel, Fuchs, o Konrad (1998): 135.) 623 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 40; Jarren, Donges (2000): 34. 624 Vgl. Jansen (2000): 10. 625 Scharpf (2000): 77. 626 Vgl. Douglas, North (1990) . 627 Vgl. Ostrom, Gardner und Walker (1994). 628 Vgl. Scharpf (2000): 76. 629 Holzinger (1998): 531; vgl. Windhoff–H´ritier (1988): 9; dies. (1991): 29; Braun (1994): 399; e
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Akteur (Homo Oeconomicus630 ) nach dieser Theorie diejenige, die den maximalen Nutzen verspricht.631 Diese hohe Ausschließlichkeit des Rational–Choice–Ansatzes sieht der AZI nicht vor. Der jeweilige institutionelle Kontext, in dem die Akteure interagieren, ist entsprechend dem AZI von entscheidender Bedeutung f¨ r die Analyse. Er konstituiert und u sanktioniert Akteure, pr¨gt ihr Handeln und beeinflusst ihre Interaktionen. 632 Hiera mit ist gemeint, dass die Akteure gem¨ß bestehender institutioneller Regeln (nora mativer und rechtlicher Natur) gegr¨ ndet wurden und auch in ihrem Handeln auf u entsprechende institutionelle Regel angewiesen sind. Dar¨ ber hinaus setzt er beu stimmten Interessen durch Sanktionen normative oder rechtliche Schranken oder belohnt bestimmtes Verhalten.633 Außer den Grundrechten sind Gesetze nur eingeschr¨nkt Hinderungsgrund f¨ r bestimmte Interessen, da sie bei entsprechenden legisa u lativen Mehrheiten ver¨ndert werden k¨nnen — wenngleich bedacht werden muss, a o dass bestehende institutionelle Regeln oftmals nur schwer ver¨ndert werden k¨nnen, a o wie im vorangegangenen Kapitel gezeigt wurde. Die Strukturfunktion besteht aus zwei Bestandteilen. Erstens definieren rechtliche Regeln eine bestimmte Struktur der politischen Prozesse und Inhalte. Diese Regeln werden durch das Rechtssystem und den Staatsapparat sanktioniert. Der zweite Bestandteil sind soziale Normen, die im allgemeinen von den Akteuren beachtet werden. Ihre Verletzung wird sanktioniert. 634 Scharpf erkl¨rt, dass in dem Fall, in dem a H¨rte und Gewissheit von Sanktionen hoch genug sind, um die Kosten alternativer a Handlungsweisen prohibitiv steigen zu lassen, dies in spieltheoretischen Begriffen bedeutet, dass die Menge m¨glicher Strategien der Akteure auf eine institutionell o definierte Teilmenge reduziert wird. 635 Eine Folge der Strukturierung politischen Handelns durch Institutionen ist die Produktion von Erwartungssicherheit. 636 Die zahlreichen m¨glichen Interessen und Reo aktionsweisen der Akteure werden von Institutionen ebenso reduziert, wie auch die Bandbreite ihres m¨glichen Verhaltens. Dies geschieht indem sie gebotene, verbotene o
Voss (2002): 169f; Diese Theorie findet auf das Verhalten individueller und kollektiver Akteure Anwendung. (Vgl. Windhoff–H´ritier (1988): 2.) Es handelt sich dabei um eine Handlungstheorie. e Demnach reagieren Individuen systematisch auf Anreize. Es w¨ rde den Rahmen der Arbeit sprenu gen, detailliert die kritische Diskussion der Rational–Choice–Theorie zu behandeln. Einen guten ¨ Uberblick bietet der Sammelband von Czada, Windhoff–H´ritier (1991). e 630 Vgl. Windhoff–H´ritier (1988): 2; dies. (1991): 27. e 631 Vgl. Kappelhoff (1997): 222; Holzinger (1998): 531; Dahl und Lindblom definieren rationale Handlungen wie folgt: An action is rational to the extent that it is ´correctly’ designed to maximi” ze goal achievement, given the goal in question and the real world as it exists.“ ( Dahl, Lindblom (1953): 38.) Nach Windhoff–H´ritier sind nach diesem Verst¨ndnis [...] Politiker eigenn¨tzige Ake a u ” teure, Parteien sind Vereinigungen, die an Machterwerb und Machterhaltung interessiert sind, ihr Ziel ist allein die Stimmenmaximierung [...]“ ( Windhoff–H´ritier (1988): 3.) Kappelhoff erkl¨rt in e a diesem Zusammenhang, dass die mit dem Begriff der Auswahl (Choice) verschiedener Handlungsalternativen verbundene Vorstellung von Handlungsfreiheit irref¨ hrend sei, [...] da die Entscheidung u ” des Akteurs durch die im Rahmen des Modells extern vorgegebene konsistente Pr¨ferenzordnung a determiniert ist. Der Akteur der Rational-Choice-Theoire ist also nichts weiter als eine logische Leerstelle und einem formalen Optimierungskalk¨l.“ ( Kappelhoff (1997).) Es handelt sich um eine u Mikro–Makro–Theorie. So bezieht sich der Kern der Theorie auf die Mikroebene, die zu erkl¨rena den Ph¨nomene werden als Handlungszusammenh¨nge auf der Makroebene angesiedelt. Die Analyse a a ¨ setzt sich mit dem Makro–Mikro–Ubergang auseinander, mit der Konstitution der Randbedingungen ¨ des Handelns, sowie mit dem Mikro–Makro–Ubergang, mit der Emergenz von Systemeigenschaften auf der Ebene der Handlungszusammenh¨nge. (Vgl. Kappelhoff (1997): 231.) a 632 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 46f; Scharpf (2000): 74, 78; Als wichtigste Handlungsressourcen im Kontext der PA gelten institutionelle Regeln. Sie weisen den Akteuren spezifische Kompetenzen zu oder beschr¨nken diese. Beispiele sind Partizipationsrechte, Vetorechte oder das Recht zur a autonomen Entscheidung f¨ r bestimmte Fragen. u 633 Dadurch werden die m¨glichen Interessen begrenzt, indem bspw. grundlegende Pers¨nlichkeitso o rechte nicht verletzt werden d¨ rfen. u 634 Vgl. Scharpf (2000): 77; Zu den m¨glichen Sanktionen z¨hlen nicht rechtliche Sanktionen, sono a dern Formen wie Reputationsverlust, soziale Missbilligung, Entzug von Kooperation, Belohnung ¨ oder soziale Achtung. 635 Vgl. id. 78. 636 Vgl. G¨hler (1987a): 16; o

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oder erlaubte Interessen und Handlungen definieren, was auch verhaltensstabilisierend wirkt.637 Institutionen stellen gesellschaftliches Handeln effektiv auf Dauer und machen es in gewissem Maße voraussehbar. 638 Die verhaltensstabilisierende Funktion von Institutionen birgt Vorteile f¨ r die Anau lyse des Akteursverhaltens — sowohl f¨ r den Policy Forscher, als auch f¨ r andere u u Akteure des Politikfeldes. Zum einen strukturieren sie f¨ r die anderen Akteure des u Politikfeldes die Wirklichkeit: Die Erwartungssicherheit, dass ein bestimmter Akteur auf eine spezifische Situation auf eine relativ vorhersehbare Weise reagiert, erleichtert die eigene Strategienwahl. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich rationale Akteure f¨ r u eine bestimmte Strategie entscheiden, wird mit der von institutionalisierten Regeln ausgehenden positiven und negativen Anreize verbundenen Auszahlung bestimmter Strategien erh¨ht oder vermindert.639 Der Rechtsrahmen dient damit eher als eine o Leitschnur und weniger als beschr¨nkender Handlungskorridor. a Das institutionalistische Arrangement ist ein Katalog unabh¨ngiger Variablen bzw. a Einflussfaktoren, die interdependent sind. Sie besitzen zum einen auf Akteursebene R¨ ckwirkungen auf das Verhalten in Institutionen, sowie zum anderen auf Politiku feldebene auf die Politikformulierungsprozesse. Mehrere Faktoren beeinflussen die in die Politikformulierungsprozesse eingebundenen Akteure, ihr Handeln und ihre Interaktionen mit anderen Akteuren: 640 Staatsstruktur, Aufbau des Systems organisierter Interessen, Beziehungsmuster zwischen Staat und organisierten Interessen, okonomische Steuerungsstruktur des untersuchten Politikfeldes, Parteien und das ¨ interdependente Verh¨ltnis zwischen Institutionen und Ideologien. a Die Analyse der Staatsstruktur ist wichtig, um daraus die Einflussm¨glichkeiten o 641 Im Vordergrund steht hierbei die Analyse der von Akteuren ableiten zu k¨nnen. o staatlichen Handlungsf¨higkeit und ihrer organisatorischen und strukturellen Dea terminanten. Kernannahme des Neo–Institutionalismus (NI) ist es, dass staatliche Akteure einen autonomen Beitrag f¨ r den politischen Entscheidungsprozess liefern. u Er bildet damit eine deutliche Gegenposition zum gesellschaftszentrierten, pluralistischen Politikmodell, das den Staat vorwiegend als Adressaten gesellschaftlicher Gruppeninteressen versteht. Aus Sicht des den AZI deutlich beeinflussenden NI greift dieses zu kurz. So sei es unzureichend, den Staat nur als Black–Box zwischen Input und Output zu verstehen. Das vom AZI kritisierte Modell des Neo–NI begreift den Staat als durch exogene, n¨mlich durch soziale und ¨konomische Kr¨fte determiniert. a o a Die Neo–Institutionalisten halten mit ihrer an die staatenzentristische Diskussion in der (vor allem US–amerikanischen) Politikwissenschaft angelehnten zentralen Thesen entgegen, dass der Staat im politischen Entscheidungsprozess einen bestimmten Handlungsspielraum gegen¨ ber gesellschaftlichen Interessen besitzt. Er kann eigenu st¨ndig politische Handlungsprogramme entwickeln und implementieren. a Die vom AZI geteilte Schlussfolgerung daraus ist, dass der Staat in Politikformulierungsprozessen eine unabh¨ngige Variable ist. Die bringing the state back in“642 — a ” Diskussion der PA legte die Grundlagen f¨ r das Verst¨ndnis f¨ r die eigenst¨ndige u a u a Bedeutung des Staates f¨ r Policy–Outcomes. In jedem Politikfeld und bei bestimmu
Vgl. Ostrom, Gardner, Walker (1994): 38; Parsons (1968): 51ff. Vgl. Waschkuhn (1987): 74; ders. (1994): 189. 639 Vgl. Scharpf (2000): 78. 640 Einige der Faktoren uberschneiden sich mit den akteursexternen Einflussfaktoren, die bereits in ¨ diesem Kap. im Zusammenhang mit den Politikformulierungsprozessen auf Akteursebene erl¨utert a wurden. Sie sollen an dieser Stelle nicht erneut ausf¨ hrlich, sondern nur wesentliche Aspekte kurz u dargestellt werden. 641 Vgl. Kap. 4.4. Zun¨chst wird die Grobstruktur“ des Staatsaufbaus, wie bspw. der Grad der zena ” tralen oder dezentralen Entscheidungskompetenzen analysiert. Hierbei ist insbesondere die vertikale und horizontale Politikverflechtung zu ber¨ cksichtigen. (Vgl. Zintl (1992); Benz (1995); Schubert u (1995): 226–228; Czada (2000);) Eine Politikverflechtung wurde in mehreren Fallstudien zwischen verschiedenen staatlichen Einheiten und Ebenen nachgewiesen. Horizontale Politikverflechtung“ ” bezeichnet Beziehungen zwischen Organisationen, die nicht durch eine ubergeordnete Institution ¨ vermittelt und geregelt werden. (Vgl. Benz (1995): 186.) 642 Vgl. Evans, Rueschemeyer, Skocpol (1985); Cammack (1987).
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ten Policy–Problemen ist der Grad der staatlichen Autonomie gegen¨ ber den gesellu schaftlichen Interessen unterschiedlich. Um die Einflussm¨glichkeiten gesellschaftlio cher Interessen und den Grad des Einflusses absch¨tzen zu k¨nnen, den staatliche a o Akteure auf Policy–Outcomes aus¨ ben, ist die Struktur des Politikfeldes und insbeu sondere die Rolle des Staates dringend zu analysieren, um zuverl¨ssige Prognosen a 643 uber Policy–Outcomes produzieren. ¨ Der Staat kann sich bei Steuerungsvorhaben die Kontextwirkung von Institutionen zu Nutze machen, indem er zum Mittel der prozeduralen Steuerung bzw. der dezentralen Kontextsteuerung“ durch prozedurales“ oder reflexives“ Recht greift. ” ” ” Hierbei definiert der Staat durch institutionelle Regelungen die Handlungskontexte f¨ r die gesellschaftlichen Akteure — er unterwirft sie bestimmten Entscheidungsreu gelungen, womit er Einfluss auf die Politikergebnisse korporatistischer Arrangements nimmt.644 Er verzichtet dabei aber darauf, Einzelheiten zu regeln. 645 Dies uberl¨sst a ¨ er den gesellschaftlichen Akteuren. Zudem greift der Staat durch eine Kontroll– oder Aufsichtsbeh¨rde ein, sollte es zu o Entscheidungsblockaden oder nicht–intendierten Folgen von Verhandlungsergebnissen kommen. Außerdem k¨nnen die Verhandlungsergebnisse gesellschaftlicher Selbsto steuerungsarrangements auch auf h¨herer hierarchischer Ebene uberpr¨ ft werden, o u ¨ insbesondere wenn sie durch administrative oder legislative Entscheidungen in bindendes Recht umgesetzt werden m¨ ssen.646 Der Vorteil dieser Strategie ist, dass u o o ¨ffentliche Aufgaben an korporatistische Arrangements ubertragen werden k¨nnen, ¨ ohne dass damit Wohlfahrtsverluste verbunden sein m¨ ssen. u Einer der wesentlichen Vorteile der Strategie der prozeduralen Steuerung besteht in der Erzeugung einer gr¨ßeren Anzahl von Alternativen hinsichtlich der Erreio 647 und der damit verbundenen besseren M¨glichkeit, schnell chung staatlicher Ziele o und flexibel auf neue Policy–Herausforderungen reagieren zu k¨nnen. Zudem werden o Verweigerungshaltungen der Steuerungsadressaten vermieden. Als Akteur648 , der aufgrund der Verfassung mit Entscheidungskompetenz ausgestattet ist, beeinflusst der Staat das Politikergebnis, u.a. indem er f¨ r gesellschaftliche u Akteure die Zugangswege zu politischen Entscheidungsarenen definiert. Trotz der berechtigten Einw¨nde der bringing the state back in“ — Diskussion spiea ” len institutionelle Faktoren und Institutionen eine zentrale Rolle in Politikformulierungsprozessen. Diese Bedeutung spiegelt sich in der Beobachtung wider, dass eine Ausdifferenzierung politischen Entscheidens im Sinne eines nach innen und außen gerichteten Souver¨nit¨tsverlustes des Staates zugunsten gesellschaftlicher Institutioa a nen zu beobachten ist.649 Hieraus kann geschlussfolgert werden, dass die informellen und vernetzten Willensbildungsstrukturen und –prozesse sowie die Politikergebnisse unter Einfluss von Gesellschaft und Wirtschaft mit zum Forschungsgegenstand
Vgl. Kap. 4.4 und 5. Vgl. Scharpf, Mayntz (1995): 48; Jarren, Donges (2000): 35, 55; Willke (1995): 124; Scharpf (1996): 515; Voelzkow (2000a): 196, 199; Heinze (2002): 10f; Der Handlungsrahmen definiert die Verhandlungssysteme, bestimmt die zu beteiligen Akteure und ordnet Ressourcen, wie vor allem Macht, innerhalb der Verhandlungen zu. Voelzkow und Heinze fordern, die Staatsaufgaben neu zu definieren, indem in deren Mittelpunkt die Organisation der Selbstorganisation r¨ cken m¨ sse. u u (Vgl. Voelzkow, Heinze (1995): 11f., 24f.) Ein Beispiel f¨ r die prozedurale Steuerung innerhalb u von Verhandlungssystemen ist die Tarifautonomie, an der auch die staatliche St¨ tzung verbandliu cher Arrangements deutlich wird. Sie sieht selbststeuernde Strukturen vor, deren Handlungsrahmen staatlich definiert wird. Auch hier ist zu zu beachten, dass die staatliche Definition des Handlungsrahmens durch gesellschaftliche Akteure beeinflusst wird. Der Staat ubertr¨gt den Tarifparteien a ¨ Arbeitgeber und Gewerkschaften bestimmte Kompetenzen, nimmt Einfluss auf deren interne Organisationsstruktur, setzt Vorgaben f¨ r die Verhandlungs– und Entscheidungsprozesse etc. (Vgl. u id. 22.). Gesellschaftliche Machtunterschiede werden in korporativen Strukturen nicht unbedingt unver¨ndert reproduziert. Vgl. id. 25. a 645 Vgl. Willke (1995): 215f. 646 Vgl. Scharpf (1996): 515. 647 Vgl. Ladeur (2001): 68. 648 Vgl. zum Akteursbegriff Kap. 4.5. 649 Vgl. Kapitel 3.1.1, 4.1 und 4.4.
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der Politikwissenschaft in diesem Bereich geh¨ren und somit zur Hypothesenbildung o herangezogen werden k¨nnen. o Politische Entscheidungsprozesse werden somit von Institutionen beeinflusst. Aufgrund der Zielsetzung dieser Arbeit ist die Analyse des institutionellen Arrangements dringend geboten, um institutionelle Einflussfaktoren auf Interessen der Akteure und auf die Politikformulierungsprozesse bestimmen zu k¨nnen. Die institutionelle o Struktur und die Struktur des Politikfeldes bestimmen wesentlich die Durchsetzungsf¨higkeit von Akteuren. Erstere r¨umt ihnen formelle und/oder informelle Mitwira a kungsm¨glichkeiten vor einem gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Hintergrund o ein. Verf¨ gt der betreffende Akteur uber gesetzlich oder vertraglich gesicherte Zuu ¨ gangswege, kann dies seine Interessendefinition beeinflussen. 650 Hiernach richtet sich bspw. der Umfang des Informationszugangs. 651 Die Akteure k¨nnen zu einem unterschiedlichen Grad in die Steuerungsstruktur o des Politikfeldes integriert werden. Bei staatsnahen Sektoren ist dieser Grad sehr hoch.652 Die Konstellation zwischen der Vielzahl von Akteuren, die an politischen Interaktionen beteiligt sind, ist f¨ r eine PA von entscheidendem Interesse. 653 u Dies k¨nnte einen Policy–Forscher zur Annahme verleiteten, dass durch die genaue o Untersuchung der Akteurskonstellationen und der Bestimmung der Macht einzelner Akteure, das Policy–Outcome und der Weg zu seiner Formulierung entweder beschrieben oder ann¨herungsweise vorausgesagt werden k¨nnte. Ganz so einfach a o ist es nicht. Zahlreiche Aushandlungsprozesse bzw. Argumentationsprozesse werden ¨ n¨mlich zwischen den beteiligten Akteuren hinter verschlossenen T¨ ren fern der Ofa u fentlichkeit gef¨ hrt. Diese teils informellen Gespr¨che und Verhandlungen sind der u a PA nur sehr beschr¨nkt empirisch zug¨nglich. a a ¨ Ohnehin ist die Datenerhebung problematisch. Uber Interviews kann versucht werden, an die empirischen Daten der informellen Verhandlungen zu gelangen. Dieses Vorgehen kann allerdings an der Bereitschaft der beteiligten individuellen oder komplexen Akteure scheitern. Zudem beinhaltet dieses Vorgehen die Gefahr, Falschaussagen, Besch¨nigung oder Verdrehungen der Wirklichkeit“ zum Opfer zu fallen. Die o ” Bereitschaft der beteiligten individuellen oder komplexen Akteure kann auch darVor dem Hintergrund der Position des Akteurs in den Entscheidungsstrukturen des Politikfelds l¨sst sich die Frage stellen, welche Interessen des Akteurs durchsetzbar sind. Die Absch¨tzung dieses a a Faktors ist erschwert, wenn ein heterogenes und auf komplizierte Weise verflochtenes Politikfeld vorliegt. Vgl. H´ritier (1987): 23f. e 651 Ohne sichere Information gelingt es den Akteuren kaum, eigene Interessen zu definieren. Vgl. Kubicek (1979): 19; Bandelow (1999): 16. 652 Mayntz und Scharpf definieren staatsnahe Sektoren als gesellschaftliche Funktionsbereiche, die nicht zum Kernbestand der hoheitlichen Staatsfunktion geh¨ren. Dennoch hat der Staat große Vero antwortung f¨ r sie ubernommen. Sie liegt in der Mitte zwischen zwei Polen: Die Verantwortung u ¨ des Staates ist in diesem Bereich umfangreicher als seine ordnungs–, konjunktur–, strukturpolitische Verantwortung. Sie geht aber nicht so weit, als dass er die unmittelbare Leistungserbringung vollbringt und aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert. Es ist eine komplexe Mischung aus Elementen gesellschaftlicher Selbstorganisation und staatlicher Regelung. Es kann hier auch die Steuerung im eng definierten Sinne im Verh¨ltnis zwischen dem politisch–administrativen System a und dem staatsnahen Sektor vorkommen. Innerhalb eines staatsnahen Sektors wird zwischen der Leistungsstruktur (Industry Structure) und der Regelungsstruktur (Governance Structure) unterschieden. Theoretisch relevante Merkmale der Leistungsstruktur sind bspw. der Grad der technischen Vernetztheit, der organisatorischen Konzentration, die Intensit¨t des Wettbewerbs zwischen a den Anbietern, die Art der Leistungsfinanzierung auf der Aufwendungsseite und auf der Verwenderseite, sowie Art der Inanspruchnahme. Die Leistungsstruktur wird von der Regelungsstruktur beeinflusst und wirkt sich auf die tats¨chliche Leistungserbringung aus. Mit der Regelungsstruktur a sind die Institutionen und Akteurskonstellationen gemeint, in denen die Leistungsstrukturen des Sektors und die in diesen wirksamen Verhaltensanreize absichtsvoll gestaltet und ver¨ndert wera den. In der Policy–Forschung systematisierte Einflussinstrumente der Regelungsstruktur sind u.a. negativ sanktionierte Verhaltensge– und –verbote, Verfahrens– und Organisationsregeln, materi¨ elle Anreize, Informations– und Uberzeugungsstrategien. Diese Instrumente k¨nnen in sektoralen o Regelungsstrukturen nicht nur von den Akteuren des politisch–administrativen Systems eingesetzt werden, sondern auch von Einrichtungen gesellschaftlicher Selbstorganisation. (Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 13–19.) 653 Vgl. Scharpf (2000): 87.
650

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unter leiden, dass diese zuk¨ nftige Verhandlungen nicht durch ihre Aussage“ in u ” ¨ Interviews belasten wollen. Auch Außerungen einzelner Mitglieder dieser informellen Runden in der Presse muss entsprechende Skepsis entgegen gebracht werden, da sie Teil von interessenpolitischen Strategien sein k¨nnen. o Der AZI ber¨ cksichtigt diese Problematik. Bei der Analyse des Systems organisieru ter Interessen wird das Hauptaugenmerk auf die speziellen Organisationsmerkmale des Verb¨ndesystems gelegt und auf Koalitionsbildung. Es wird insbesondere die a organisierten Interessen und deren F¨higkeit zur Einflussnahme auf politische Enta scheidungsprozesse bzw. Selbststeuerung untersucht. Die Ber¨ cksichtigung der Beu ziehungsmuster zwischen Staat und organisierten Interessen ist wichtig, weil sich anhand der Identifizierung interaktiver Schnittstellen das jeweilige Konfliktpotential zeigt. An ihnen k¨nnen l¨nder– und sektorspezifische Formen des Umgangs (Politiko a stile) identifiziert werden.

4.6.2

Interessenbezogene Handlungsbedingungen
Institutionelle HB Politisches Programm

Technologische HB

Interessenbezogene HB Konfligierende Interessen

Lernen Akteurn Informationszugang

Interne Struktur

Verfolgte Ziele

Erfahrungen

Situative Einfl¨ ße u

Externe Interessen

Akteursnetzwerk

Interne Diskussion

Abbildung 9: Interessenbezogene Handlungsbedingungen Der Interessenbegriff ist einer der schillerndsten der Sozialwissenschaften“ 654 — ” Schillernd nicht zuletzt deshalb, weil zahlreiche unterschiedliche Begriffsbestimmungen existieren. Von Alemann definiert organisierte Interessen als [...] freiwillig ge” bildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiliger Gliederung (Organisationen), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im Sinne von Bed¨rfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen.“ 655 u
Jachtenfuchs (2002): 32. Alemann (1987): 30; Zwei Interessenbegriffe existieren: der objektive und der subjektive. Gegenstand des objektiven Interessenbegriff sind die Gegebenheiten, die unabh¨ngig vom Akteur bea
655 654

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VERHANDLUNGSSYSTEME

Die Bezeichnung des Forschungsansatzes Akteurszentrierter Institutionalismus“ ” (AZI) verweist bereits darauf, dass Akteure von wesentlicher Bedeutung f¨ r die u Analyse sind. Sein Gegenstand sind neben den bereits ber¨ cksichtigten Institutiou nen auch die Akteure und vor allem deren Interessen. Die Bestimmung der Begriffe Akteur“ und Interesse“ ist angesichts der Diversifikation unterschiedlicher Defini” ” tionen geboten. Schubert definiert einen Akteur als eine an einer politischen Entscheidung handelnd beteiligte Person (individueller Akteur 656 ) oder Organisation (kollektiver bzw. komplexer Akteur657 ), die sich aus mehreren Individuen zusammensetzt. 658 Dies sollte pr¨zisiert werden. Der Akteur ist selbst dann an einer politischen Enta scheidung handelnd beteiligt, wenn seine Interessen nicht in die eigentliche politische Entscheidung einfließen — selbst wenn er nicht wahrgenommen wird. Er kann bspw. in einem spezifischen situativen Kontext keine Ber¨ cksichtigung finden, wohl aber u unter ver¨nderten Bedingungen. a Die Zweiteilung individueller Akteur und komplexer Akteur wird von Scharpf erg¨nzt.659 Er untergliedert die komplexen Akteure wiederum in kollektive und kora porative Akteure. Korporative Akteure sind Top–Down–Organisationen“, f¨ r die ein hierarchischer u ” 660 Die Mitglieder wirken nicht aktiv an der InteresF¨ hrungsstil charakteristisch ist. u sen– und Handlungsdefinition mit. Ihre Macht beschr¨nkt sich auf die Berufung und a Abberufung des F¨ hrungspersonals, nicht aber auf die Definition der Leitlinien derer u Handlungen. Die Interessen korporativer Akteure k¨nnen daher von den Interessen o der Mitglieder divergieren. Verb¨nde [...] sind intermedi¨re Instanzen, die individuelle Interessen aggregieren a a ” und in den Prozeß der politischen Willensbildung hinein vermitteln“ 661 , so eine erste Definition von Mayntz in Bezug auf die Rolle der Verb¨nde als Interessenvertreter. a Verb¨nde sind mehr als nur Interessenvertreter. Die Handlungsressourcen befinden a sich bei Ihnen unter kollektiver Kontrolle und Interessen werden auf Ebene des kollektiven Akteurs definiert. Auch wenn zwischen obligatorischen und freiwilligen Mitgliedschaften unterschieden werden muss, so sind Verb¨nde nach Scharpf dennoch a Bottom–up–Organisationen“. Die Verbandsf¨ hrung vertritt die Interessen der Mitu ” glieder, die in Abstimmungen definiert werden. 662 Die faktische Kontrolle uber die ¨ Handlungsressourcen liegt allerdings in den H¨nden der F¨ hrung. Verb¨nde k¨nnen a u a o auch korporative Akteure sein.663

stehen, der subjektive ber¨ cksichtigt die Erzielung eines bestimmten Nutzens gem¨ß der Absicht u a des Akteurs. (Vgl. Jachtenfuchs (2002): 32.) 656 Vgl. Scharpf (2000): 97; Prittwitz definiert individuelle Akteure wie folgt: Individuelle Akteure ” sind Individuen, die am politischen Prozeß absichtsvoll und mit der Chance, Einfluß auszu¨ben, u teilnehmen.“ ( Prittwitz (1994): 14.) Individuelle Akteure sind B¨ rger und Amtsinhaber. (Vgl. u Benz (2001): 141–154.) Benz beschreibt als Amtsinhaber Personen, [...] die mit Herrschaftsbefugnissen ausgestattete Positionen innerhalb der Staatsorganisation wahrnehmen. Sie verf¨gen uber die u ¨ Staatsgewalt“ ( id. 150.). 657 Bei komplexen Akteuren muss nicht notwendigerweise eine formale Struktur vorhanden sein. Auch Aktionsb¨ ndnisse k¨nnen komplexe Akteure sein, wenn sich die sie konstituierenden Individuu o en in ihr ohne Satzung oder ¨hnlichem zusammenschließen. Institutionalistische Ans¨tze beschreia a ben individuelle Akteure derart, dass diese durch die Regeln und Normen der komplexen Akteure bestimmt sind, die sie vertreten. Vgl. Baldwin, Cave (1999): 27. 658 Vgl. Schubert (1998c): 29; vgl. ¨hnl. Schneider (2003): 109; Schneider spricht von Policy– a ” Akteuren“, wenngleich diese Definition der von Schubert im Wesentlichen entspricht. 659 Vgl. Scharpf (2000): 101. 660 Vgl. id. 105. 661 Mayntz (1992b): 12; vgl. Kap. 6. Zum Thema Verb¨nde existieren umfassende theoretische a ¨ Uberlegungen und zahlreiche empirische Studien. Es w¨ rde den Rahmen dieser Arbeit sprengen u und auch ihrem Fokus widersprechen, die politikwissenschaftliche Verb¨ndeforschung detailliert aba zuarbeiten. 662 Vgl. Scharpf (2000): 104f. 663 Vgl. der Begriff korporative Akteure wurde auf dieser Seite erl¨utert. a

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen
Individuelle Akteure

VERHANDLUNGSSYSTEME

Komplexe Akteure

Kollektive Akteure Individuelle Akteure

Korporative Akteure Individuelle Akteure

Abbildung 10: Typen von Akteuren Die Zweiteilung in kollektive und korporative Akteure ist f¨ r die Analyse von Entu scheidungsprozessen und –m¨glichkeiten komplexer Akteure wichtig. Wesentliche o Unterscheidungskriterien der beiden Typen sind: kritische Handlungsressourcen, Mitarbeiter und deren Kompetenzen, sowie Grad und Art der Abh¨ngigkeit des koma plexen Akteurs von seinen Mitgliedern hinsichtlich seiner Pr¨ferenzen. a Kollektive Akteure h¨ngen von den Pr¨ferenzen ihrer Mitglieder ab. Sie k¨nnen a a o somit nicht eigenm¨chtig ihre Interessen definieren, da sie von ihren Mitgliedern a kontrolliert werden.664 Ein Typ kollektiver Akteure k¨nnen auch Koalitionen sein. o Dies sind relativ dauerhafte Arrangements zwischen Akteuren, die getrennte, aber im großen und ganzen miteinander vereinbare Ziele verfolgen und ihre separaten Handlungsressourcen im Rahmen koordinierter Strategien einsetzen. 665 Bei ihnen existiert keine institutionalisierte F¨ hrungsstruktur. Gemeinsame Strategien der Koalitionen u dienen dem individuellen Nutzen ihrer Mitglieder — entsprechend m¨ ssen sich die u Mitglieder bei der Interessen¨ußerung dieser Koalitionen einigen. Langfristige Vora teile k¨nnen sie allerdings zum Abweichen von der reinen Eigennutzorientierung o veranlassen. Komplexe Akteure besitzen nach Scharpf die F¨higkeit zum intentionalen Handeln a oberhalb der beteiligten Individuen. 666 Er schr¨nkt jedoch ein: So verf¨ gen nur Ina u dividuen uber Intentionen. Aus diesem Grund m¨ sse die F¨higkeit zum Handeln auf u a ¨ der h¨heren oder h¨chsten Ebene durch interne Interaktionen erzeugt werden. o o In politikwissenschaftlichen Arbeiten wird auch zwischen okonomischen und gesell¨ schaftlichen Akteuren unterschieden. In dieser Arbeit wird dem nicht gefolgt, sondern beide unter dem Begriff gesellschaftliche Akteure subsumiert. 667 Somit wird lediglich zwischen staatlichen, gesellschaftlichen und individuellen Akteuren unterschieden. 668
Vgl. id. 101; Der kollektive Akteur kann individuelle oder kollektive Handlungsorientierungen verfolgen. Erstere beziehen sich auf die (Einzel–) Interessen der Mitglieder. Kollektive Interessen liegen auf der Ebene des kollektiven Akteurs vor. Korporative Akteure sind hingegen zu einem hohen Maß von den Nutznießern ihres Handelns unabh¨ngig. Die eigenen Interessen der Mitarbeiter werden a durch Arbeitsvertr¨ge neutralisiert. a 665 Vgl. id. 102. 666 Vgl. id. 97; vgl. ¨hnl. Willke (1995): 55; Die F¨higkeit zum intentionalen Handeln ist nach a a Werle Voraussetzung daf¨ r, dass von einem kollektiven Akteur gesprochen wird. Die Intentionalit¨t u a muss den darin handelnden Individuen bzgl. eines gemeinsam verfolgten Ziels zugeordnet werden k¨nnen. (Vgl. Werle (2000): 77.) Handlungstheoretische Akteurskonzepte gehen in diesem Zusamo menhang von einer aktiven Kompetenz und von strategischer Handlungsf¨higkeit von Akteuren aus. a Handlungstheorien sind Systeme von Begriffen und Annahmen, die zur Erkl¨rung von Handlungen a eingesetzt werden. Handeln wird als ein bewusstes zweckgerichtetes Einwirken eines Akteurs auf seine Umwelt verstanden. (Vgl. Schubert (1991): 35; Werle (2000): 76.) Zur Akteurskompetenz geh¨rt o die F¨higkeit, zielgerichtet und (relativ) konsistent zu handeln. Strategief¨higkeit ist die F¨higkeit a a a eines Akteurs, [...] unter gegebenen Opportunit¨ten und Restriktionen Handlungen auszuw¨hlen, a a ” die zweckm¨ßig im Hinblick auf das Erreichen der Handlungsziele erscheinen.“ id. 77. a 667 Die Festlegung auf einen bestimmten Typ von Interessen, der bspw. durch die Bezeichnung oko¨ ” nomische Akteure“ suggeriert wird, w¨re zu eng. Auch sog. ¨konomische Akteure vertreten bspw. a o kultur–politische Interessen, die nicht aus einem reinen Kosten–Nutzen–Kalk¨ l heraus verfolgt weru den. Des Weiteren kann auch beobachtet werden, dass gesellschaftliche Akteure auch ¨konomische o Interessen vertreten. Zu den gesellschaftlichen Akteuren geh¨ren somit alle Akteure, die nicht in o direktem Zusammenhang zum Staat stehen. Staatliche Akteure sind Teil des staatlichen Systems. 668 Werle geht in einem Aufsatz der Frage nach, ob Technik als Akteur begriffen werden k¨nno te. (Vgl. Werle (2000): 75.) Die Diskussion dieses Aspekts w¨ rde den Rahmen der dieser Arbeit u sprengen.
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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

Zwischen den vorgestellten idealisierten Akteurstypen existieren zahlreiche Mischformen,669 so dass die Entscheidungsfindungsstrukturen in Bezug auf ber¨ cksichtigte u Akteure genauer untersucht werden m¨ ssen, um zuverl¨ssige Aussagen uber die inu a ¨ ternen Interessen– und Handlungsdefinitionsprozesse treffen zu k¨nnen.670 o Ein Akteur im Sinne dieser Arbeit ist eine Handlungseinheit, die bezogenen auf eine politische Entscheidung oder Herausforderung aktiv wird. Die Untergliederung m¨glicher Handlungseinheiten folgt Scharpf (komplexe Akteure = korporative oder o kollektive Akteure). Im AZI werden vor allem korporative Akteure untersucht, aber auch andere Akteursarten k¨nnen mit dem AZI problemlos untersucht werden. Individuen werden im AZI o ber¨ cksichtigt, sollten sie nicht lediglich als Repr¨sentanten eines korporativen oder u a 671 kollektiven Akteurs auftreten. Komplexe Akteure erleichtern die Analyse und Vorhersage politischer Entscheidungen auf Politikfeldebene unter Verwendung akteurstheoretischer Begriffe. Die auf Ausf¨ hrungen von Scharpf basierende obige Feststellung, dass intentionales Handeln u kollektiver Akteure durch interne Interaktionen zustande kommen, hat Auswirkungen auf den Forschungsansatz: Ein komplexer Akteur muss aus zwei Perspektiven untersucht werden. Zuverl¨ssige Erkl¨rungen sind allerdings oftmals nur m¨glich, a a o wenn auf der Mikroebene kollektiver Akteure auch die Interaktionen individueller Akteure ber¨ cksichtigt werden.672 u Aus diesem Grund werden zwei empirische Methoden zur Erhebung der Interessen kollektiver Akteure gew¨hlt: Zum einen werden die Ver¨ffentlichungen der kollektia o ven Akteure analysiert, wie politische Stellungnahmen oder Pressemitteilungen. Sie sind das Ergebnis von internen Interessendefinitionsprozessen. Zum anderen werden Individuen aus den Fachabteilungen oder im Idealfall aus der F¨ hrungsetage interu viewt. Die Untersuchung der akteursinternen Interaktionen kann in dieser Arbeit nur in begrenztem Umfang in dieser Arbeit vorgenommen werden. Angesichts von 35 Akteuren673 , die im Politikfeld Urheberrecht in Bezug auf das Fallbeispiel aktiv sind, w¨ rde eine detaillierte Erhebung den Rahmen sprengen. Daher werden die u Akteure als gr¨ßere Einheiten betrachtet und Individuen innerhalb der betrachteten o kollektiven Akteure lediglich erg¨nzend und nicht repr¨sentativ befragt. a a Scharpf kommt hier zu Hilfe: Tats¨chlich h¨ngt die M¨glichkeit, den akteurszentrierten Institutionaa a o ” lismus als empirisches Forschungsprogramm einzusetzen, ganz entscheidend von der Annahme ab, daß die Architektur der Komplexit¨t“ (Sia ” mon 1962) realer Interaktionen es uns erlaubt, gr¨ßere Einheiten als o Akteure zu behandeln, deren Entscheidungen unter Hinweis auf Faktoren erkl¨rt werden k¨nnen, die auf der Ebene der gr¨ßeren Einheit definiert a o o 674 werden.“ Der Einsatz akteurstheoretischer Konzepte ist im AZI somit eng mit der F¨higkeit a zum intentionalen Handeln verkn¨ pft. Werden diese Konzepte also oberhalb der inu dividuellen Ebene eingesetzt, muss es sich um einen komplexen Akteur handeln, bei denen die Intentionen sich auf [...] die von den beteiligten Individuen erwartete Wir” kung koordinierten Handelns bezieht.“ 675 Die Individuen innerhalb des komplexen Akteurs m¨ ssen demnach die Absicht verfolgen, ein gemeinsames Ziel zu erreichen. u
Vgl. Scharpf (2000): 106. Aus diesem Grund werden die relevanten Akteure des Politikfeldes Urheberrecht in Kap. 6 dargestellt. 671 Dies k¨nnen Pers¨nlichkeiten mit eigenen Visionen“ und Botschaften“ sein. Vgl. Schimank, o o ” ” Werle (2000): 13. 672 Vgl. Scharpf (2000): 98. 673 Vgl. Kap. 6. 674 Scharpf (2000): 97; Scharpf verweist auf Simon (1962). 675 Scharpf (2000): 101.
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Dadurch werden individuelle Ziele durch das gemeinsame Ziel unterdr¨ ckt, wenn sie u sich nicht mit dem gemeinsamen Ziel vereinbaren lassen. Die folgende Grafik von Schneider 676 wurde geringf¨ gig abge¨ndert. u a
staatlich parlamentarisch nichtparlamentarisch Parlament Regierung, Verwaltung gesellschaftlich Parteien Verb¨nde, Unternehmen a

Abbildung 11: Statusdimensionen von Policy–Akteuren Die Schlussfolgerung aus den Ausf¨ hrungen ist, dass Akteure und ihre Interessen f¨r u u die Erkl¨rung politischer Ergebnisse von entscheidender Bedeutung sind. a Obwohl der Begriff Interesse“ eine Schl¨ sselkategorie politikwissenschaftlicher Anau ” lyse ist, erschwert seine Mehrdeutigkeit die Opperationalisierung. Generell wird die Wirkung von Interessen als handlungsleitend verstanden, da sie immer auf bestimmte Verhaltensweisen in spezifischen Sachfragen gerichtet sind, 677 womit Interessen zum Input–Bereich des politischen Systems geh¨ren. In der Regel handelt es sich um mao terielle, ¨konomische oder politische Vorteile, auf die die Verhaltensweisen ausgelegt o sind.678 Die erw¨hnte Handlungsorientierung der Institutionen durch Interessen wird daa durch erreicht, dass sie die Aufmerksamkeit auf bestimmte Sachverhalte richten. Interessen beinhalten somit ein Moment der Abgrenzung, denn das Eigen– oder Sonderinteresse definiert sich in Gegnerschaft zum Interesse anderer. 679 Damit wird eine Interessenstruktur aufgebaut, die zur Profilbildung der jeweiligen Institution beitr¨gt. a Es wird zwischen Ideen und Beliefs unterschieden. Ideen k¨nnen [...] be regarded o ” as a ‘programmatic set of statements of cause and effect concernning policy problems together with a policy theory or method for influencing these causal relationships’“680 Mit dem Begriff Policy–Ideen“ wird ein Set von Aussagen uber Ursache– ¨ ” und Wirkungszusammenh¨nge in Bezug auf spezifische Policy–Probleme ebenso bea zeichnet, wie eine Methode oder Theorie, wie diese Kausalbeziehungen wirkungsvoll ¨ beeinflusst werden k¨nnen. Policy–Ideen sind die kognitiven Bestandteile von Ubero zeugungssystemen, die zus¨tzlich uber normative Elemente konstituiert werden. 681 a ¨ Ideen schreibt bspw. Braun das Potential zu, dass sie von Akteuren zur Entwicklung kooperativer Beziehungen ¨hnlich wie Institutionen genutzt werden k¨nnen.682 a o Sie k¨nnen demnach zwischen Akteuren Vertrauen schaffen, indem ein kognitiver, o werte–orientierter Handlungsrahmen geschaffen wird. Belief Systems werden als sozial und kollektiv geschaffene [...] structure of attitudes [...]“ 683 beschrieben, die von ” einer spezifischen Akteursgruppe geteilt werden. Eine Kernannahme von Vertretern des Neo–Institutionalismus (NI) ist, das Institutionen die artikulierten Interessen verzerren. 684 Den Grad der Verzerrung gilt es zu analysieren.
Vgl. Schneider (2000): 251. Vgl. Heinze (1981): 16; Abromeit (1993): 19–20. 678 Vgl. Thibaut (1998a): 280. 679 Vgl. Abromeit (1993): 20; Salisbury (1999): 85f. 680 Braun (1999): 12; vgl. auch: H´ritier (1993a): 9; Schubert (1991): 48; Heinze (1981): 16; Abroe meit (1993): 19f; Braun (1998): 799f; Bandelow (1998): 11; Nahrath (1999): 41. 681 Vgl. Braun (1998): 798. 682 Vgl. id. 17. 683 id. 13; vgl. auch id. 14. 684 In dieser Frage grenzt sich der Neo–Institutionalismus vom Behaviorismus aber auch vom Rational–Choice–Konzept ab. (Vgl. Kaiser (1999): 193.) Vertreter des Behaviorismus nehmen an, dass das beobachtete Verhalten der Dreh– und Angelpunkt der Analyse politischer Prozesse ist. DiMaggio und Powell beschreiben die Perspektive des Behaviorismus wie folgt: Behavioralists ” viewed institutions as epiphenomenal, merely the sum of individual–level prosperties.“ (DiMaggio, Powell (1991): 2.) Gezeigtes Verhalten wird als tats¨chliche Pr¨ferenz anerkannt. a a
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In der Analyse muss ber¨ cksichtigt werden, dass ein Unterschied zwischen den wahu ” ren Interessen“ und den ge¨ußerten Interessen“ bestehen kann. 685 Ge¨ußerte Intera a ” essen k¨nnen als Strategien eingesetzt werden, um die wahren Interessen durchzuo setzen. Hierzu geh¨rt bspw. auch der Versuch von Akteuren, k¨ nstlich Verhando u lungsmasse aufzubauen. Hierbei werden bestimmte (angebliche) Interessen in den Verhandlungen fallen zu lassen, um von anderen Akteuren Zugest¨ndnisse in andea ren Fragen zu erhalten, die ihre wahren Interessen betreffen. 686 Luhmann macht in diesem Zusammenhang darauf aufmerksam, dass man [...] aus der Beobachtung von ” Handlungen nicht auf Motive, also nicht auf den Akteur schließen [...]“ 687 kann. Die Begriffswahl ge¨ußerte Interessen“ ist nicht sehr gl¨ cklich: Auch wahre Interesa u ” sen werden ge¨ußert. Besser sollte eine Unterscheidung zwischen wahren Interessen“ a ” und strategischen Interessen“688 gew¨hlt werden, um die beiden unterschiedlichen a ” Interessentypen deutlicher voneinander zu trennen. Die wahren Interessen“ werden als weitestgehend konstant angesehen, womit sie ” sich von anderen Handlungsorientierungen unterscheiden. Diese Konstanz besitzt Vorteile. Sie erlaubt politisch und wirtschaftlich eine l¨ngerfristige Kalkulierbarkeit a von Akteursinteressen — dies erleichtert die politikwissenschaftliche Analyse. 689 Gem¨ß der Auffassung von Vertretern des Institutionalismus k¨nnen die gezeigten a o Interessen daher nicht mit den wahren Interessen gleichgesetzt werden. In Politics reagieren die Beteiligten angesichts dieses Umstands oftmals nicht auf das tats¨chlia che Verhalten anderer Akteure sondern orientieren sich stattdessen an ihren Erwartungen uber das Verhalten des Akteurs.690 ¨ Es existieren zwei Arten gezeigter Interessen: Zur ersten Kategorie geh¨rten Intero essen, die wie beschrieben, innerhalb politischer Strategien zur Erreichung anderer politischer Ziele (Interessen) eingesetzt werden. Eine zweite Kategorie sind solche Interessen, die innerhalb einer Institution, wie einer Partei oder einem Verband einen Kompromiss darstellen. Der Kompromiss wird aufgrund interner sowie externer beeinflussender Faktoren eingegangen. Da zahlreiche gezeigte Interessen das Ergebnis von Kompromissen sind, legt dies die Annahme nahe, dass sich Kollektivph¨nomene a nicht als die Summe von Einzelinteressen beschreiben lassen. In den Einzelinteressen ersch¨pft sich die Wirkungsweise der Mechanismen nicht, die zu politischen o Entscheidungen f¨ hren. Diese Mechanismen fassen individuelle Pr¨ferenzen zu Kolu a lektiventscheidungen zusammen und formen diese. Die Interessen k¨nnen sich in o der akteursinternen und vor allem in der ¨ffentlichen Auseinandersetzung zum Teil o deutlich ¨ndern. Dies l¨sst die Schlussfolgerung zu, dass der Prozess die Ergebnisse a a beeinflusst. Die interessenbezogenen Handlungsbedingungen, die auf politische Prozesse und deren Ergebnisse einwirken, beziehen sich vor allem auf den Akteur. Es k¨nnen zwei o politische Prozesse unterschieden werden: Zun¨chst erfolgt eine Interessendefinition a innerhalb des jeweiligen Akteurs, der anschließend diese Interessen als interessenbezogene Handlungsbedingungen in den politischen Prozess einbringt und dabei von den institutionellen Handlungsbedingungen auf Politikfeldebene beeinflusst wird.
Vgl. Salisbury (1992): 83f; Stone (1997): 211; Mayntz, Scharpf (1995): 46; Murswieck (1990): 151. Das beobachtete Akteursverhalten wird im AZI als proximate cause“ und der institutionelle ” Rahmen als remote cause“ begriffen. ” 686 In der Bargaining–Diskussion wurde dieser Umstand aufgearbeitet. (Vgl. von Prittwitz (1996): 46; Schubert (1998a): 65; Friedrich (1970): 343f; Kippes (1995): 36, 40; Brechtel (1998). Kapitel 4.5 dieser Arbeit.) Um Bargaining–Prozesse erfolgreich durchzustehen, ben¨tigt ein Akteur meist o eine gr¨ßere Anzahl verhandelbarer Interessen. Im Bargaining–Prozess werden einige davon fallen o gelassen, um andere im Gegenzug vom Bargaining–Partner best¨tigt zu bekommen. Je mehr Ina teressen sich in der Verhandlungsmasse befinden, desto wichtiger ist es, m¨glichst viele aufgebbare o Interessen in die Verhandlung einbringen zu k¨nnen. o 687 Luhmann (1989): 7f. 688 Diese Interessen sind strategisch, da sie als Strategie eingesetzt werden, um die Durchsetzungschancen der wahren Interessen“ zu erh¨hen. o ” 689 Vgl. Jachtenfuchs (2002): 33. 690 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995a): 11.
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Bei der Interessendefinition eines Akteurs handelt es sich somit oftmals, aufgrund der internen Organisationsstruktur, um einen Prozess der politischen Entscheidungsfindung, vergleichbar zu solchen auf Politikfeldebene. Die interne Interessendefinition ist ein fortlaufender Prozess, der die Problemverarbeitungsprozesse auf Politikfeldebene begleitet und von den Akteuren gegebenenfalls angepasst wird. Somit liegen Interdependenzen zwischen diesen beiden Prozessen vor. Annahmen uber den Ver¨ lauf der akteursexternen Prozesse k¨nnen akteursinterne Prozesse beeinflussen und o in einem bestimmten Umfang auch eine Korridorwirkung aus¨ ben. u Eine der zentralen Fragen bei der Analyse von Interessen ist die nach der Entwicklungsbedingungen von Interessen. Auf den Interessendefinitionsprozess — verstanden als Prozess der akteursinternen Entscheidungsfindung — wirken prim¨r interne a und prim¨r externe Einflussfaktoren ein, die untereinander interdependent sind. Die a Bezeichnung als interne Faktoren dient aus analytischer Sicht dazu, akteursspezifische Besonderheiten bei der Beurteilung der Entwicklung eines Interesses herauszuarbeiten. Die externen Faktoren werden hingegen prim¨r von politikfeldspezifischen a Konstellationen abgeleitet. Beide Typen beeinflussen die Interessen–/ Politikformulierungsstrukturen des Akteurs. Bei den externen Einflussfaktoren handelt es sich im wesentlichen um institutionelle Faktoren die die Akteure und ihr Handeln beeinflussen. Daneben kommen weitere institutionelle Handlungsbedingungen hinzu, die bereits in Kapitel 4.6.1 dargestellt wurden und auf Politikfeldebene auf die Politikprozesse einwirken. Die im folgenden genannten Faktoren beeinflussen die Interessendefinitionsprozesse und die Wahl politischer Strategien zu ihrer Durchsetzung in den Politikformulierungsstrukturen. Nachdem in den internen Politikformulierungsprozessen ein Policy– Outcome produziert wurde, geht es zusammen mit den anderen Aktivit¨ten des Aka teurs zu ihrer Durchsetzung in die Politikformulierungsstrukturen des Politikfeldes ein, die wiederum eine andere bzw. zus¨tzliche Wirkung entfalten. a

Prim¨r akteursinterne Handlungsbedingungen a Zu den prim¨r akteursinternen institutionellen Faktoren z¨hlt insbesondere die ina a terne Organisationsstruktur, die Konfliktf¨higkeit der Organisation und ihr Infora mationszugang. Es wundert vielleicht, dass diese institutionellen Faktoren in Zusammenhang mit den interessenbezogenen Einflussfaktoren aufgef¨ hrt werden. Die u in Kapitel 4.6.1 dargestellten institutionellen Einflussfaktoren beziehen sich auf die Politikfeldebene. Zudem bietet sich ihre Ber¨ cksichtigung an dieser Stelle an, weil u sie die akteursinternen Interessendefinitionsprozesse beeinflussen. Informationszugang — Der Informationszugang der Institution wird wesentlich durch die Politikfeldstruktur bestimmt. Er wird erleichtert, wenn der Akteur uber gesetz¨ lich oder vertraglich gesicherte Zugangswege verf¨ gt. Fehlen die Informationen, eru schwert dies die Definition eigener Interessen. Verf¨ gt er uber mangelnde Informau ¨ tionen kann es dazu f¨ hren, dass der Akteur seine Interessen nicht genau definieren u kann, oder sich zur Durchsetzung seiner Kerninteressen, auf die falsche Strategie festlegt.691 Interne institutionelle Faktoren / Interne Organisationsstruktur — Die interne Organisationsstruktur ist mehrfach relevant. Die Untersuchung der Interessendefinition kompliziert sich entsprechend dieses Ansatzes bei Institutionen, die sich aus heterogenen Akteuren zusammensetzen.692 Die Interessendefinition der Akteure wird von strukturellen Faktoren beeinflusst. Es ist i.d.R. eine interne Interessenaggregation
Vgl. Kubicek (1979): 19; Bandelow (1999): 16. Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 44, 50; Ein Beispiel sind die Gesetzlichen Krankenversicherungen (GKVen). Ihre entscheidungsrelevanten Gremien bestehen aus Arbeitgebervertretern auf der einen Seite und Arbeitnehmervertretern auf der anderen. Solche korporativen Akteure sind i.d.R. Teil einer mehr oder weniger komplexen Akteurskonstellation.
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zwischen verschiedenen Gruppen innerhalb des ubergeordneten Akteurs n¨tig. Aus o ¨ der Organisationsweise folgt eine interne Diskussion, die damit einen wichtigen Einflussfaktor auf die konkrete Policy darstellt. Hierbei sind die Aggregationsformen und die –f¨higkeit des Akteurs f¨ r den Output entscheidend. a u Konfliktf¨higkeit — Ein wesentlicher institutioneller Faktor ist die Konfliktf¨higa a keit des Akteurs. Sie wird durch seine Einbindung in die Meinungsbildungs– und Entscheidungsstrukturen des Politikfeldes bestimmt. Daher ist die Analyse der Politikfeldstruktur f¨ r die Analyse der Akteursinteressen und ihrer Durchsetzbarkeit im u Politikfeld wichtig. Stellenwert individueller Interessen und kollektiver Leitbilder, verfolgte Ziele und Gesetzm¨ßigkeit im Verhalten von Institutionen — Die interessendeterministische a Perspektive des Institutionalismus brachte die Erkenntnis in den AZI ein, dass die Einstellungen von Akteuren zu bestimmten Sachfragen relativ koh¨rent sind (Core a Beliefs).693 Sie schreibt vorangegangenen politischen Entscheidungen einen weitreichenden Strukturcharakter f¨ r aktuelle Entscheidungen zu.694 F¨ r die politikwisu u senschaftliche Analyse heißt das, dass sie auf einer abstrakten Ebene als funktionale Imperative eines Akteurs gewissermaßen objektiv bestimmbar seien. Diese Aussage wird bei Kritikern relativiert, indem sie gest¨ tzt auf policy–analytische u Studien erkl¨ren, dass die Kern¨ berzeugungen nicht vollkommen unver¨nderlich a u a ¨ sind, sondern nur bestimmte Uberzeugungen nicht so schnell wie andere ver¨ndert a oder aufgegeben werden.695 Stattdessen ist zu beobachten, dass trotz einer gewissen Stetigkeit in der Policy–Reaktion eines Akteurs i.d.R. keine Routinel¨sung f¨ r ein o u 696 Zwar versucht der Akteur auf ein spezifibestimmtes Policy–Problem existiert. sches Policy–Problem mit einer Routinel¨sung zu reagieren. Versagt diese, wird eine o neue Probleml¨sungsstrategie umzusetzen versucht. o Bei der Analyse der Akteursinteressen interessiert in diesem Zusammenhang die realpolitische Tragweite von Leitbildern und die Orientierung der Akteure an diesen. M¨glicherweise k¨nnten von ihnen abgeleitet, handelbare und nicht–handelbare Ino o teressen differenziert werden. Bandelow widerspricht dieser M¨glichkeit, da sie i.d.R. o wenig konkret ist und gegens¨tzliche Interpretationen zul¨sst.697 a a Daf¨ r, dass Core Beliefs nicht vollkommen unab¨nderlich sind, spricht auch, dass u a Akteure unter bestimmten Umst¨nden dazu neigen, den eigenen Leitbildern zu wia dersprechen. Solche uberraschenden Policy–Reaktionen erschweren die Analyse des ¨ Akteursverhalten. Sie liegen gerade in den F¨llen vor, in denen sich Interessen als a Strategien erweisen. Der Akteur vertritt dann Interessen, die den eigenen Verbandsinteressen zu widersprechen scheinen, aber in die Zukunft weisende Effekte besitzen sollen. Dieses Verhalten ergibt sich aus der Logik von Verhandlungssystemen und der Strategief¨higkeit der Akteure. Daher k¨nnen R¨ ckkopplungseffekte bzw. a o u Interdependenzen zwischen Interessen in Sachfragen auftreten. 698 Soll bspw. eine Kern¨ berzeugung durchgesetzt werden, k¨nnten demnach Rand¨ berzeugungen aufu o u gegeben werden.
Vgl. Bandelow (1999): 50; D¨hler, Manow (1997): 15. o Vgl. id. 14; Um dies zu erkl¨ren, liefert der Advocacy Coalition Framework (Advocacy– a Koalitionsansatz (ACF)) einige Erkenntnisse. Der ACF unterscheidet bei politischen Akteuren Kern– und Rand¨ berzeugungen. Solche Kern¨ berzeugungen ( Core Beliefs“) sind grundlegende u u ” Verbandsinteressen, die kontinuierlich verfolgt werden und wenig ver¨nderlich sind. Sie werden in a Verhandlungen nicht so schnell aufgegeben. Um als Kern¨ berzeugung bezeichnet zu werden, m¨ ssen u u ¨ nach Sabatier die Uberzeugungen uber Jahre durch Befragung und Dokumentenanalyse beobachtet ¨ werden k¨nnen. Der ACF geht davon aus, dass die Kern¨ berzeugungen das Spektrum konkreter o u Interessen zu Einzelfragen begrenzen, womit sie ¨hnlich der Annahmen der interessenorientierten a Perspektive einen Handlungskorridor f¨ r Entscheidungen vorgeben und nicht kurzfristig aufgegeben u werden. (Vgl. D¨hler (1990): 121; Sabatier (1993): 130; Bandelow (1999): 48.) o 695 Vgl. id. 696 Vgl. Schubert (1991): 69. 697 Vgl. Bandelow (1998): 119. 698 Vgl. Schubert (1991): 69.
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Zudem sind Akteure nicht gegen politisches Lernen und Argumente anderer Akteure v¨llig resistent, daher kann es zur Aufgabe oder zumindest zu Ver¨nderung o a 699 Dieses Akteursverhalten ist das Resultat der Lobestimmter Interessen kommen. gik von Verhandlungssystemen und der Strategief¨higkeit politischer Akteure. Es ist a bei der Analyse politischer Institutionen somit zu beachten, dass sie wandelbar sind und politisches Lernen m¨glich ist.700 Die verschiedenen politikwissenschaftlichen o Ans¨tze zum politischen Lernen gehen von lernenden politischen Akteuren aus und a vermuten, dass davon politische Ver¨nderungen ausgehen.701 a Ausgehend von der These, dass die Einstellungen von Akteuren zu bestimmten Themen relativ koh¨rent sind,702 sollte die Untersuchung des Akteursverhalten in ¨hna a lichen Sachfragen und damit seine Erfahrungen in die Analyse mit einbezogen werden. Aufbauend auf empirischen Studien werden bestimmte Interessen regelm¨ßig a als Kerninteressen identifiziert. Von den Kerninteressen der Akteure wird angenommen, dass sie im wesentlichen auf langfristiges Bestehen, sowie auf den Erhalt des Status Quo seiner Ressourcen und seiner Autonomie gerichtet sind. 703 Es existieren somit akteursspezifische Interessen, die aus der historischen Entwicklung der Institutionen abgeleitet werden k¨nnen. In der politikwissenschaftlichen o Analyse ist es daher geboten, eine entwicklungsgenetische Analyse vorzunehmen. Diese entwicklungsgenetische Analyse zielt im Wesentlichen darauf ab, Regelm¨ßiga keiten in Policy–Reaktionen zu identifizieren und die Orientierung des Akteurs an bestimmten Grundwerten“ bzw. Core Beliefs absch¨tzen zu k¨nnen. Insbesondere a o ” interessiert dabei die Frage, ob ein neues Policy–Problem, das m¨glicherweise von o den Institutionen bisher nicht beachtet wurde, ¨hnlich wie ein bereits bearbeitetes a Problem strukturiert ist. Ist dies der Fall, k¨nnen m¨glicherweise Aussagen uber die o o ¨ Bearbeitungsweise des neuen Problems durch den untersuchten Akteur seitens des Policy–Analytikers getroffen werden. Interne Diskussion und konfligierende Interessen — Bei der Untersuchung eines solchen Interessen–aggregierenden Akteurs sind interne Einzel- oder Partikularinteressen nicht nur bei korporativen Akteuren ebenso zu ber¨ cksichtigen, wie der Vorgang u der Zusammenfassung, B¨ ndelung und wechselseitigen Abstimmung von Interessen. u Die organisationsinternen Vorg¨nge sind eine wichtige Determinante der Situatia onswahrnehmung und Strategiewahl von Akteuren. 704 Die F¨higkeit zur kollektiven a Willensbildung und zur effektiven Steuerung des Handelns der eigenen Mitglieder ist eine wichtige organisatorische Voraussetzung. In der Verb¨ndeforschung wird von den Verb¨nden angenommen, dass sie in mina a destens zwei zueinander in einem Spannungsverh¨ltnis stehenden Umwelten intera agieren.705 Hierzu z¨hlt erstens die Lebenswelt ihrer Mitglieder und zweitens die a institutionellen Bedingungen des Politikfeldes unter denen der Verband seine Ziele verwirklicht. Das Verh¨ltnis der Organisation zu ihren Mitgliedern wird als Mita gliedsschaftslogik bezeichnet, die Beziehung zwischen dem Verband und dem politischen Institutionensystem als Einflusslogik. Die beiden Interaktionsfelder sind nur bedingt miteinander kompatibel, zum Teil sogar kontraproduktiv. Das Handeln der Organisation pendelt zwischen den beiden zum Teil konfligierenden Zielen, zum einen die Erwartungen des politischen Umfeldes, zum anderen den Interessen der eigenen Mitglieder zu entsprechen. Ein Verband versucht permanent diese beiden Interaktionsbereiche zu vers¨hnen. Bei ¨ffentlich–rechtlichen Verb¨no o a
699 Vgl. Scharpf (2000): 86; zum politischen Lernen D¨hler (1994): 39-44; Sabatier (1995); Wilkeso mann (1999): u.a. 70-84, 104-107; Bandelow (1999); ders. (2003). 700 Vgl. Kippes (1995): 231. 701 Vgl. Bandelow (2003): 289; Bandelow stellt in seinem Aufsatz die politikwissenschaftlichen Lerntheorien dar, auf die an dieser Stelle verwiesen werden soll. Angesichts der Fragestellung w¨ rde u eine detaillierte Darstellung des politischen Lernens den Rahmen dieser Arbeit sprengen. 702 Vgl. id. 50; D¨hler, Manow (1997): 14-15. o 703 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 55. 704 Vgl. Kevenh¨rster (1997): 285; Thibaut (1998b): 281; Mayntz, Scharpf (1995): 50. o 705 Vgl. Streeck (1994): 13f.

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den wirkt sich die Mitgliedsschaftslogik etwas geringer aus, als bei vielen Verb¨nden a anderer Bereiche. Die ¨ffentlich–rechtlichen Verb¨nde besitzen aufgrund der Zwangso a mitgliedschaft intern die M¨glichkeit, ihre Mitglieder an politische Entscheidungen o zu binden. 706 Den Mitgliedern eines Verbandes stehen unterschiedliche M¨glichkeiten offen, die o Verbandsf¨ hrung zu beeinflussen. Dies h¨ngt stark von der Struktur des Verbanu a des sowie seiner Einbindung in das Politikfeldes ab. Existiert keine Exit–Option, das heißt, dass es nicht m¨glich ist den Verband zu verlassen, so sind die Einflusso m¨glichkeiten um ein Instrument reduziert. Die Exit–Option kann genutzt werden, o wenn die Mitglieder der F¨ hrung glaubhaft machen k¨nnen, dass sie ggf. austreten. u o Die interne Struktur hat Auswirkungen auf die innerverbandliche Interessendefinition. Die Verbandssatzung kann demokratische Mitbestimmungsrechte der Mitglieder vorsehen. Dies ist insbesondere bei pluralistischen Verb¨nden der Fall. a Die in politische Entscheidungsprozesse eingebrachten Interessen des Akteurs sind somit das Ergebnis eines internen Entscheidungsprozesses. Aufbauend auf der Annahme von der Diskrepanz zwischen gezeigten und tats¨chlichen“ Interessen und a ” ihrer Verzerrung durch Institutionen, kann angenommen werden, dass ihre institutionelle Struktur die Pr¨ferenzen der Akteure beeinflusst. Das politikwissenschaftliche a Ziel ist hierbei, Einflussfaktoren auf Individualinteressen nachzuweisen, sowie im Einzelfall ihre Relevanz f¨ r das Policy–Outcome zu analysieren. Es kann zwischen u prim¨r akteursinternen und prim¨r akteursexternen Einflussfaktoren unterschieden a a werden. Trotz der folgenden Zuordnung kann diese Unterscheidung nur als analytische Hilfe verstanden werden, da sie sich zum Teil zwischen dem Innenleben des Akteurs und seiner Umwelt uberschneiden und teilweise gegenseitig beeinflussen. ¨ Die Typen verfolgter Ziele besitzen zus¨tzliche R¨ ckwirkungen auf das Interesse a u eines Akteurs. Die Ziele k¨nnen verallgemeinert als Macht–, Wirtschafts– und soziale o Interessen unterschieden werden. 707 Policy Lernen — Die Interessen k¨nnen durch politisches Lernen ver¨ndert werden. o a Es kann zwischen Lernen innerhalb der Organisation und Lernen im Politikfeld unterschieden werden. Lernen liegt dann vor, wenn Erfahrungswerte Konsequenzen f¨ r u gegenw¨rtiges und zuk¨ nftiges Handeln besitzen. Interessen werden nach D¨hler in a u o erheblichem Umfang durch erfahrungsbasierte Lernprozesse im Umgang mit Probleml¨sungen vorangetrieben und beeinflusst. 708 Damit reicht die Bezugnahme auf o ein situationsbezogenes Akteursinteresse nicht aus, um die Definition von Interessen zu erkl¨ren. Vielmehr ist die Auseinandersetzung mit fr¨ heren Probleml¨sungsstraa u o tegien und Akteursverhalten n¨tig. o Das politische Lernen von Institutionen kann entlang von drei Dimensionen untersucht werden: Zun¨chst kann das politische Lernen auf ihre Strategie bezogen wera den, die bei Erfolg beibehalten wird und bei Versagen modifiziert wird. Die zweite Dimension bezieht sich auf das Ausmaß der Kompetenz der Institutionen. Sie kann sich dadurch andern, dass zunehmende Erfahrungen auf einem bestimmten Gebiet ¨ eine Kompetenzsteigerung zu Folge hat. Andererseits kann die Kompetenz unter Umst¨nden abnehmen, wenn das Fachwissen veraltet. Die dritte Dimension bezieht a sich darauf, dass eine Institution als Reaktion auf ge¨nderte Umwelteinfl¨ sse ihre a u Ziele ¨ndert. a Ein solches Wissen w¨re auch f¨ r den Akteur hilfreich, der andere Akteure f¨ r seine a u u Interessen im Sinne eines effektiven Lobbying gewissermaßen instrumentalisieren m¨chte. Die Analyse fr¨ herer Lernprozesse erm¨glicht R¨ ckschl¨ sse auf erfolgreiche o u o u u Beeinflussungsstrategien. Aus diesen Beobachtungen kann geschlussfolgert werden, dass Pr¨ferenzen bzw. Core a Beliefs nicht stabil sind und exogen zum politischen Prozess gegeben sind. Sie k¨nnen o
Vgl. ders. (1994a): 16. Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 55f; Bspw. aktiviert eine Situation knapper Mittel andere Interessen und ein anderes Verhalten eines Akteurs als eine existenzbedrohende Situation 708 Vgl. D¨hler (1994): 39–41. o
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diese im und durch den Politikformulierungsprozess auf Politikfeldebene ver¨ndern. a Es sind somit R¨ ckkopplungen aus dem politischen Prozess auf die akteursinternen u Entscheidungsprozesse zu beobachten. Handlungsressourcen — Die Handlungsressourcen der Akteure erm¨glichen es iho nen, das Policy–Outcome jeweils akteursspezifisch zu beeinflussen. Sie werden durch akteursinterne und –externe Einflussfaktoren auf Akteurs– und auf Politikfeldebene beeinflusst und bauen im wesentlichen auf den folgenden Charakteristika auf: Pers¨no liche Merkmale (physische St¨rke, Intelligenz, Human- und Sozialkapital), materielle a Ressourcen, technische und technologische Ressourcen, bevorzugten Informationszugang u.s.w.709 In einer PA ist es infolge der Identifizierung relevanter Akteure erforderlich, diese Charakteristika f¨ r jeden der beteiligten Akteure zu analysieren, sowie die instiu tutionellen Regeln des untersuchten Politikfeldes genauestes zu identifizieren und zu beschreiben. Dahinter steht das Ziel, die Einflussm¨glichkeiten jeden einzelnen o Akteurs auf das Policy–Outcome zuverl¨ssig beurteilen zu k¨nnen. a o Die bereits erw¨hnten spezifischen Handlungsorientierungen der Akteure sind insbea sondere durch charakteristische Wahrnehmungen und Pr¨ferenzen gekennzeichnet. a Es k¨nnen dabei zwei Typen von Interessen unterschieden werden zum einen stabile o und zum anderen labile Interessen. Die Akteure besitzen ein Set von relativ stabilen Interessen, neben denen weitere Interessen existieren, deren Verfolgung unter Umst¨nden fallen gelassen wird, um die Core Belief durchzusetzen. a Die Bestimmung der Pr¨ferenzen von Akteuren baut beim AZI auf den Erkennta nissen des struktur– und des interessendeterministischen Institutionalismus auf. Der AZI greift auf intentionale Erkl¨rungen zur¨ ck, die von den subjektiven Pr¨ferenzen a u a einzelner Akteure und von ihren subjektiven Wahrnehmungen der Realit¨t abh¨na a gen. Eine der Folgen dieses Umstandes ist, dass die hier ben¨tigten Daten zum einen o a u ¨ußerst schwer zu erheben sind und zum anderen f¨ r jedes Individuum unterschiedlich sein k¨nnen. Die Schlussfolgerung dieser Arbeit ist vor dem Hintergrund der o Feststellung von Scharpf 710 , dass, je weniger individuelle Entscheidungstr¨ger ina nerhalb einer politischen Institution beteiligt sind, desto st¨rker dies die Analyse a vereinfachen kann. Die Schlussfolgerung wird durch Scharpfs Anmerkung best¨tigt, dass die L¨sung der a o Problematik nicht im totalen Empirismus liegen kann. Begr¨ ndet wird diese Behaupu tung damit, dass es eine der wesentlichen Funktionen dieses Ansatzes ist, auf bereits vorhandene Informationen hinzuweisen, auf die sich die Erkl¨rungsmodelle st¨ tzen a u k¨nnten. Da diese Informationen nicht aus generalisierten und unver¨nderbaren Ano a nahmen bestehen k¨nnen, wird der Einfluss von Institutionen auf die Wahrnehmuno gen, Pr¨ferenzen und F¨higkeiten individueller und korporativer Akteure und auf a a ihre Interaktionsformen angenommen. Die Bestimmung der spezifischen F¨higkeiten eines einzelnen Akteurs ist f¨ r die Era u kl¨rung von Policy–Outcomes von entscheidender Bedeutung. Der Grund ist hierf¨ r, a u dass ihre Handlungsressourcen, sowie die Wahrnehmungen und Pr¨ferenzen keine a praktischen Auswirkungen haben k¨nnen.711 o

Prim¨r akteursexterne Handlungsbedingungen a Einbettung in das Politikfeld — Die Struktur des Politikfeldes ist f¨ r die Durchsetu zungsf¨higkeit von Interessen bedeutsam. In der Phase der Politikformulierung wird a ein Akteur w¨hrend der Verhandlung direkt mit den Interessen der anderen Akteure a konfrontiert. Zum Teil resultieren daraus R¨ ckwirkungen auf die eigenen Interessen. u
Vgl. Scharpf (2000): 86. Vgl. id. 76. 711 Vgl. id. 95.
710 709

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Erst in der Verhandlung wissen die Akteure genau, wie sich die Verhandlungspartner verhalten. Sie sind dann nicht mehr auf Vermutungen angewiesen, wie in ihren Interessendefinitionsprozess im Vorfeld der Verhandlung. Eng mit diesen Einflussfaktoren ist der Zugang zur Entscheidungsarena verbunden. Der Zugang bestimmt die Durchsetzungsf¨higkeit der Interessen eines bestimmten a Akteurs, sowie die Wahl entsprechender politischer Strategien. Je nachdem, uber ¨ welche Zugangswege ein Akteur verf¨ gt, setzt er unterschiedliche Strategien zu ihu rer Durchsetzung ein. Einem Akteur k¨nnen je nach Struktur des Politikfeldes uno terschiedliche Zugangswege offen stehen. Der qualitativ hochwertigste ist, dass ein Akteur gesetzlich oder zumindest vertraglich zugesicherte Zugangswege zu den Entscheidungsfindungsstrukturen des Politikfeldes besitzt. Ein Akteur kann aber auch nur von anderen Akteuren die Politikformulierungs–, oder Entscheidungskompetenz haben, als Berater geh¨rt zu werden. Ein qualitativ minderwertiger Zugang, bei o dem der Akteur nicht, wie bei den zuvor geschilderten F¨llen, Selbstvertretungsa kompetenz hat, ist der Zugang zum Politikfeld uber andere Akteure. In diesem Fall ¨ versucht er Akteure zu beeinflussen, die uber bestimmte Politikformulierungs– bzw. ¨ im Idealfall uber Entscheidungskompetenz im Politikfeld verf¨ gen. u ¨ In Politikfeldern, in denen nur ein exklusiver Kreis von Akteuren einen wie auch immer gearteten Zugang zu nicht–¨ffentlichen Meinungsbildungs– und / oder Polio tikformulierungsprozessen besitzt, versuchen weitere Akteure, die zwar ein Interesse im Politikfeld haben, jedoch nicht an den Entscheidungsstrukturen beteiligt sind, durch die beteiligten Akteure quasi mitvertreten zu werden. Diese Einflussfaktoren k¨nnen unter dem Begriff externe Interessen“ rubriziert werden. o ” Es reicht ihnen nicht aus, nur an den ¨ffentlichen Meinungsbildungsprozessen der o politischen Entscheidungstr¨ger zu partizipieren. Neben diesen ¨ffentlichen Meia o nungsbildungsprozessen der politischen Entscheidungstr¨ger existieren entsprechena de nicht–¨ffentliche Meinungsbildungsprozesse, bei denen sich bspw. die Regierung o Experten (u.a. –verb¨nde, –unternehmen) zu Fachgespr¨chen l¨dt. Diese Beratungen a a a k¨nnen in politische Entscheidungen gegossen werden, wenn sich der entscheidungso kompetente Akteur (in diesem Fall die Regierung) die Empfehlungen zu eigen macht. Sie versuchen daher die an den Entscheidungsprozessen beteiligten Akteure f¨ r ihre u Interessen zu gewinnen und diese in ihrem Sinne zu beeinflussen. Eine weitere Gruppe sind Akteure, die auch an den nicht–¨ffentlichen Meinungso bildungs– und / oder Politikformulierungsprozessen beteiligt sind. Sie versuchen die Interessen eines anderen Akteurs im Vorfeld zu beeinflussen. Hierbei kann zwischen Akteuren mit anders gerichteten und gleichgerichteten Interessen unterschieden werden. Akteure mit anders gerichteten Interessen k¨nnen im Vorfeld der offiziellen o politischen Meinungsbildungs– und / oder Entscheidungsfindungsprozessen den (inoffiziellen) Dialog zum politischen Gegner suchen und versuchen, durch Arguing oder Bargaining zur eigenen Position zu uberzeugen bzw. zu uberreden. Akteure mit ¨ ¨ gleich oder zumindest ¨hnlich gerichteten Interessen k¨nnen versuchen, sich mit dem a o Akteur zusammenzuschließen, um Synergieeffekte zu nutzen. Diese Effekte k¨nnen o derart ausgestaltet sein, dass die Verhandlungsmacht steigt, wenn mehrere Akteure zusammen ein bestimmtes Interesse vertreten. Bei den externen Interessen von Akteuren, die nicht an den Meinungsbildungs– und / oder Politikformulierungsprozessen des Politikfeldes beteiligt sind, muss auf eine weitere Gruppe bzw. eine weitere Unterscheidung aufmerksam gemacht werden. Neben den bereits beschriebenen externen Akteuren, die bestimmte Partialinteressen vertreten und andere Akteure beeinflussen wollen, existiert eine weitere Gruppe von Interessen. Diese Gruppe konstituiert sich aus Interessen, die schwer organisierbar sind. Eine direkte Interessenvertretung erfolgt hierbei nicht, sondern nur zum Teil eine Fremdvertretung durch Dritte. Im Gegensatz zur Pluralismustheorie, die von einer gegenseitigen Beschr¨nkung der Verb¨nde ausgeht, wird die Politik am a a st¨rksten von speziellen Interessen gut organisierter Gruppen beeinflusst, w¨hrend a a 99

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die allgemeineren, schwer organisierbaren Interessen, unterrepr¨sentiert bleiben.712 a Eine Fremdvertretung findet oftmals statt, jedoch in der Regel nur insoweit, wie eine Vertretung fremder Interessen den eigenen Interessen entspricht. Solche eigenen Interessen k¨nnen bspw. darin liegen, dass ein Akteur durch die Berufung auf die o Vertretung der Interessen weiterer relevanter, aber schlecht organisierbarer Interessen seine eigene Argumentation untermauert. 713 Neben den beschriebenen Gruppen von Interessen kann auch die ¨ffentliche Meio nung genannt werden. Sie kann uber Medien und spezielle Sanktionsformen, wie ¨ Unterschriftenaktionen, auf die beteiligten Akteure einwirken. Akteursnetzwerke / –koalitionen — Koalitionsbildungen sind relevant. M¨glichero weise m¨ ssen die Akteure innerhalb der politikfeldinternen oder –externen Koalition u R¨ cksicht auf die Interessen anderer Akteure nehmen, so dass bestimmte Forderunu gen aufgrund dessen modifiziert werden m¨ ssen.714 u Situative Einfl¨sse — Im Grenzbereich der Zuordnung nach internen und externen u Faktoren bewegen sich situative Einfl¨ sse. Sie beeinflussen u.a., welches Interesse u 715 In der PA wird dieser Faktor mit dem Garbage–Can– handlungsleitend wird. Modell zu erkl¨ren versucht. Hiermit soll der Komplexit¨t und geringen Kalkuliera a 716 Das Modell bezeichnet die drei barkeit der Politics Rechnung getragen werden. Dimensionen Probleme717 , Policies718 und Politics als Str¨me, die relativ unabh¨no a gig nebeneinander vorliegen. Eine Policy–Entscheidung ergibt sich, wenn die drei Str¨me konvergieren und sich eine Handlungsgelegenheit (Policy Window) ¨ffnet.719 o o Basierend auf der These der sozialen Konstruktion 720 stellt sich die Frage nach der technischen Machbarkeit und Finanzierbarkeit. Die beiden Faktoren k¨nnen geo wissermaßen einen Handlungskorridor f¨ r eine politische Technikgestaltung bilden, u indem bestimmte politisch geforderte Technologiel¨sungen nicht realisiert werden o k¨nnen. o
Vgl. Heinze (1981): 44; Holzinger (1998): 420; Es ist auch eine Schw¨chung von Verb¨nden zu a a beobachten. Manche Konzerne und Großunternehmen verf¨ gen uber mehr Einfluss als ihre Veru ¨ b¨nde, was aus der Verfolgung von Eigeninteressen durch m¨chtige Großunternehmen verursacht a a werden kann. Vgl. Teuber (2001): 75. 713 Dies passiert bspw. regelm¨ßig in den Vertragsverhandlungen im deutschen Gesundheitswesen. a Hier argumentieren die Vertragspartner, Kassen- und Kassen¨rzteverb¨nde, dass ihre Interessen a a im Sinne der Patienten liegen, einer Gruppe, die aufgrund ihrer spezifischen Struktur nur schwer vertreten werden kann. 714 Die Kenntnis von Koalitionen und ihres bisherigen Verhaltens erleichtert die Untersuchung der Interessen einzelner Akteure, da sie sich oft an gemeinsamen Leitbildern orientieren. Akteure mit gemeinsamen Interessen bem¨ hen sich bspw. um eine konzertierte Strategie. In der Tagespolitik u finden sich zu unterschiedlichen Themenbereichen wechselhafte Koalitionen, die sich nicht an gemeinsamen Leitbildern, sondern an konkreten ¨konomischen Interessen orientieren. Vgl. Bandelow o (1998): 53, 122–124. 715 Vgl. Mayntz, Scharpf (1995): 55f. 716 Vgl. H´ritier (1993a): 18. e 717 Diese Dimension enth¨lt Informationen uber Handlungsprobleme, Erfolge und die Wirkung a ¨ vergangener Politik. 718 Innerhalb des Policy–Stroms bieten Spezialisten aus Wissenschaft, staatlichen oder gesellschaftlichen Akteuren Probleml¨sungsvorschl¨ge an. Vgl. Gs¨nger (2001): 343. o a a 719 Vgl. H´ritier (1993a): 18; Kevenh¨rster (1997): 374; Gs¨nger (2001): 343f; Das Policy–Window– e o a Modell wurde von Kingdon durch die Analyse von Agenda–Setting Prozessen entwickelt. Er bezieht sich auf die Politikformulierung, die nach seinem Verst¨ndnis durch bestimmte Teilnehmer (staatlia che Akteure und gesellschaftliche Akteure) und Prozesse konstituiert wird. Der Problem–, Policy– und Politics–Strom durchziehen dieses System. (Problemstrom: soziale, politische und ¨konomische o Indikatoren, Ereignisse. Policystrom: von Spezialisten vorgelegte Policyvorschl¨ge, wie Gesetzesenta w¨ rfe. Politics-Strom: Schwankungen u.a. aufgrund von Wahlergebnissen, parteipolitischen Ver¨nu a derungen im Parlament etc.) In bestimmten Situationen vereinigen sich diese ansonsten getrennt voneinander ablaufenden Str¨me, sie ist am aussichtsreichsten, wenn sich ein Policy–Window ¨ffnet: o o Ein Policy–Window ist eine, meist unregelm¨ßig auftretende und nur f¨r kurze Zeit sich bietende, a u ” Gelegenheit, favorisierte Policyvorschl¨ge und Problemdefinitionen zu “puschen” ( Burth (1999): 93; a vgl. id. 90–94; Kingdon (1984).) Burth stellt das Policy–Window–Modell von Kingdon umfassend dar. 720 Vgl. Kap. 4.6.3.
712

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen 4.6.3

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Technologiebezogene Handlungsbedingungen We shape our tools and they in turn shape us.“ 721 — McLuhan ”

Der politikwissenschaftliche Neo–Institutionalismus (NI) findet in einigen Studien auf Technik Anwendung. Er geht davon aus, dass technische Artefakte, wie auch soziale Institutionen, Resultate menschlichen Handelns sind. 722 Entsprechende Analysen interessieren sich f¨ r die Mechanismen der Beeinflussung der Technik. u Der NI weist eine N¨he zum Ansatz des Sozialdeterminismus (bzw. –konstruktivisa mus) auf. An dieser Stelle ist ein kurzer Exkurs in die Debatte der Technikgeneseforschung zum Technik– und Sozialdeterminismus (TSD) sinnvoll, um grunds¨tzliche a Gestaltungsspielr¨ume von (Informations– und Kommunikations–) Technik aufzua zeigen. TSD sind zwei konfligierende Theorien, die die Entwicklung, Implementierung und Anwendung technischer Artefakte 723 analysieren. Gem¨ß dem Konzept des Technikdeterminismus 724 (TD) folgt die Entwicklung von a Technik einer ihr immanenten eigendynamischen und unbeeinflussbaren Logik, die endogen bestimmt ist.725 Sie l¨sst sich durch Einwirkung von Akteuren von außen a allenfalls verz¨gern oder beschleunigen, allerdings nicht in ihrer Richtung ver¨no a 726 Die Entwicklung der Technik wird von technik–internen Kr¨ften angetriedern. a ben (genetischer Determinismus). Demnach wird Technik (fast) ausschließlich durch Technik gesteuert. 727 Neben dem genetischen Determinismus existiert der konsequentielle Determinismus. In diesem Zusammenhang wird eine Sachdominanz der Technik derart postuliert, dass die Gesellschaft (fast) ausschließlich durch Technik gesteuert wird.728 Technik determiniert gem¨ß diesem Verst¨ndnis die sozialen a a 729 Soziale Akteure werden im Strukturen, die sich an die Technik anpassen m¨ ssen. u
Zitiert nach Mullholland (2001), Bechtold (2002): Einband. Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 111. 723 Angesichts der begrifflichen Diversifikation des Technikbegriffs in der Soziologie ist seine Opperationalisierung zu Gunsten der Eindeutigkeit seiner Verwendung in dieser Arbeit erforderlich. Die facettenreiche soziologische Debatte zum Technikbegriff soll an dieser Stelle nicht dargestellt werden, da dies die Fragestellung dieser Arbeit sprengen w¨ rde. Der oben angef¨ hrte Technikbegriff u u orientiert sich an Rammert (Vgl. ders. (2000).) Dies ist allerdings nur in Ans¨tzen m¨glich, da soa o wohl der TD als auch der SD und die integrative Perspektive auf jeweils spezifische Technikbegriffe Bezug nehmen. Als vorl¨ufiger Technikbegriff wird die Definition von Rammert verwandt: Unter a ” Technik ist die Gesamtheit derjenigen kreativ und kunstfertig hervorgebrachten Verfahren und Einrichtungen zu verstehen, die in Handlungszusammenh¨nge als Mittler eingebaut werden, um T¨tiga a keiten in ihrer Wirksamkeit zu steigern, um Wahrnehmungen in ihrem Spektrum zu erweitern und um Abl¨ufe in ihrer Verl¨ßlichkeit zu sichern. Techniken sind die praktisch implementierten und a a gesellschaftlich institutionalisierten Ergebnisse methodisch suchender, bastelnder und erfindenden Handelns zum Zwecke der Vereinfachung vorhandener und zur Erm¨glichung neuer Fertigkeiten.“ ( o Rammert (2000): 42.) 724 Die Urspr¨ nge des Technikdeterminismus werden bei Marx und dessen Analyse des [...] Prozesu ” ses der Industrialisierung und der damit einhergehenden Komodifizierung des Sozialen [...]“ Werle (2002): 121. verortet. Ende der siebziger, Anfang der achtziger Jahre wurde die zugespitzte Form des Technikdeterminismus zun¨chst kritisiert und sp¨testens Ende der Neunziger derart charaka a terisiert, dass sie keine Rolle mehr spielt. (Vgl. id.) Werle verweist in Bezug auf die These, dass die zugespitzte Form des Technikdeterminismus keine Rolle mehr spiele, auch auf Schulz –Schaeffer (ders. (2000): 20-33.) 725 Aus der Sicht des Technikdeterminismus ist Technik eine exogene Gr¨ße, deren Entwicklung o ” durch technisches Wissen, vor allem aber durch interne Dynamiken und Gesetzm¨ßigkeiten struka turiert wird.“ ( Werle (2002): 120f.) [...] Richtung und Ergebnis des technischen Wandels [wer” den] durch technikimmanente Eigengesetzlichkeiten bzw. technisch-¨konomische Sachzw¨nge festgeo a legt [...]“ (Vgl. Bergstermann, Manz (1992a): 7; vgl. auch Dolata (2003): 84.) 726 Vgl. Strangmeier (1992): 8; Mayntz, Schneider (1995): 75; Knie (1997): 228; MacKenzie (1999): 39; Mayntz (2001): 6f; Werle (2002): 121; einer Dolata (2003): 84. 727 Eine neue Technik ist aus vorhergegangenen Techniken entstanden und entwickelt diese Entwicklungsgeschichte fort: Technik ist ein bedeutender Erkl¨rungsfaktor f¨r Technik (was zu Techa u ” nikspiralen f¨hrt).“ (Vgl. Schlese (1999): 253.) u 728 Vgl. Strangmeier (1992): 9. 729 Wird Technik als unabh¨ngige Variable angesehen, so stehen u.a. ihre ¨konomischen und soziaa o len Folgen im Mittelpunkt sozialwissenschaftlicher Arbeiten. (Vgl. Mayntz (2001): 2.) Die Ver¨ndea rung der Technik f¨ hrt demnach zu einer Ver¨nderung sozialer Begebenheiten. (Vgl. Strangmeier u a (1992): 9; MacKenzie (1999): 39; Werle (2002): 121; Grunwald (2002): 38.) Die sozialen Strukturen
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TD insbesondere hinsichtlich ihres Subjektcharakters und ihrer Strukturbildungsm¨glichkeiten weitgehend ignoriert. 730 o Der Technologiepolitik wird in diesem Zusammenhang lediglich die Aufgabe zugeschrieben, zum einen den technischen Fortschritt durch finanzielle Maßnahmen wie Forschungs– und Entwicklungspolitik zu f¨rdern, sowie m¨gliche Nebeneffekte des o o 731 Dies hat Auswirkungen auf die technikregulietechnischen Wandels zu steuern. rende Politik: Gegenstand technikregulierender Politik waren die Folgen des Tech” nikeinsatzes, nicht aber die Dynamik der technischen Entwicklung konstituierenden gesellschaftlichen Strukturen.“ 732 Gegen den radikalen TD bringen Kritiker vor, dass er aus empirischen und theoretischen Gr¨ nden nicht haltbar sei, da er der empirischen Erfahrung widerspreche, dass u sehr wohl gesellschaftliche und staatliche Akteure an der Technikentwicklung direkt oder indirekt beteiligt sind.733 Demnach wird Technik heute weitestgehend nicht mehr rein determinierend angesehen, sondern eher als Handlungsrahmen. Demnach liegen Technologien in bestimmten Entwicklungslinien vor, aus denen sie nicht mehr, oder nur mit einem sehr hohen Koordinationsaufwand und zu hohen Transaktionskosten umgesteuert werden k¨nnen.734 o In Folge der Kritik am Technikdeterminismus (TD) machte die Einsicht Karriere, dass bei der Entwicklung und beim Einsatz von Techniken gr¨ßere Handlungs– und o Gestaltungsspielr¨ume existieren, als der TD behauptet. Zun¨chst wird allerding in a a das andere Extrem verfallen: Nicht die Technik determiniere die sozialen Strukturen, von denen sie gem¨ß der Perspektive des TD eine Anpassung an ihre eigene Logik a erfordert. Stattdessen w¨ rden die sozialen Strukturen und Interessen die Technik u determinieren, die sich an soziale Konstruktionsvorschriften halten m¨ sse. Technik u wird somit als nicht gegeben sondern als soziales Ph¨nomen angesehen. Demnach ist a die Technikentwicklung und –gestaltung einer rein handlungsbasierten und situationsbezogenen sozialen Logik unterstellt. 735
m¨ ssen sich nach diesem Verst¨ndnis der Technik anpassen, da diese selbst keine Kompromisse u a akzeptiert und damit nicht an soziale Gegebenheiten angepasst werden kann. Es wird in diesem Zusammenhang nicht nur davon ausgegangenen, das Technik die Gesellschaft in der Art strukturiert, dass sie Handlungsoptionen und –restriktionen definiert. Stattdessen w¨ rde sie auch gesellschaftliche u Strukturver¨nderungen einfordern, damit sie beherrscht werden kann. (Vgl. Bergstermann, Manz a (1992a): 7; Werle (2002): 121. ) 730 Kritiker, wie Dolata, bringen vor, dass damit der Variantenreichtum technischer, ¨konomischer o und politischer Suchvorg¨nge systematisch untersch¨tzt werden w¨ rden, die f¨ r Technikgenese–, a a u u Organisations– und Regulierungsprozesse konstitutiv seien. Vgl. Dolata (2003): 84f. 731 Vgl. Bergstermann, Manz (1992a): 7; Bergstermann und Manz beschreiben die Regulierung als Aufgabe der Politik im Verst¨ndnis der Vertreter des Technikdeterminismus. Es sind allerdings a weitere Maßnahmen politischer Steuerung, wie Finanzierung oder Informierung nicht zu vernachl¨sa sigen. Daher wird an dieser Stelle von politischer Steuerung statt politischer Regulierung gesprochen. 732 Bergstermann, Manz (1992a): 7. 733 Vgl. Grunwald (2002): 39. 734 Vgl. Werle (2002): 121; Darauf ging Rammert bereits 1995 ein, indem er darauf hinwies, dass Technostrukturen nicht uneingeschr¨nkt als intendiertes und strategisches Produkt sozialer Akteua re zustande kommen w¨ rden. Stattdessen w¨ rden zeitliche Zw¨nge, sachliche Verf¨ gbarkeiten und u u a u soziale Konstellationen bestimmte L¨sungen nahe legen, jedoch zugleich die Wahlm¨glichkeiten eino o schr¨nken und Zielsetzungen pervertieren. Somit w¨ rden soziale Akteure einen konstruktiven Anteil a u an der Technikentwicklung besitzen. Technostrukturen sind nach Rammert gleichzeitig Ressource und Einschr¨nkung f¨ r anschließendes Handeln. (Vgl. Rammert (1995): 15.) Im Mainstream“ techa u ” nikdeterministischer Ans¨tze dominiert diese strukturalistische Perspektive. (Vgl. Werle (2002): a 123.) So w¨ rden soziale Strukturen einerseits Technik pr¨gen, anderseits aber wiederum von der u a Technik beeinflusst. Werle verweist darauf, dass der Entwicklung und dem Einsatz von Technik immer menschliche Entscheidungen vorausgehen w¨ rden. Die Technik k¨nne auch Implikationen u o besitzen, die außerhalb der Einflussph¨re des Gestaltungssubjekts liegen. Die Technik besitzt dema nach einen gesellschaftlichen Struktureffekt, da sie soziale Ordnungsmuster schaffen und stabilisieren kann, sowie nur mit bestimmten gesellschaftlichen Ordnungsstrukturen kompatibel ist. (Vgl. id.) 735 Vgl. Dolata (2003): 85; vgl. auch Werle (2002): 123; Williams (1999): 41; Hoff (2000): 14; Was als technisches Problem angesehen und was als technische L¨sung akzeptiert wird, das h¨ngt o a ” von sozialen Definitions– und Aushandlungsprozessen ab.“ ( Rammert (2000): 34.) In der US– amerikanischen soziologischen Forschung wird von dem social sharping of technology“ und der ” sich davon deutlich unterscheidenden social construction of technology“ (SCOT) gesprochen, was ”

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

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Die sozial verursachten und bestimmten sozialen Strukturbildungen, die mit der Entwicklung, Aneignung, Nutzung und Regulierung von Technik einhergehen, entstehe nach diesem Konzept vornehmlich spontan, ungeplant und situativ. 736 Es [...] sind ” Genese, Einf¨hrung und Nutzung von Technik in großen Teilen Resultat menschliu cher — nicht immer rational geplanter — Entscheidungen und dahinterstehender Interessen und Werthaltungen.“737 Kontroversen und Konflikte ergeben sich aus den sozialen Implikationen der Technik, sowie der Struktur der Technik selbst. Mit der Struktur der Technik k¨nnen Ziele verfolgt werden, die außerhalb der Technik selbst o liegen. 738 Wie schon beim TD setzte sich im Laufe der techniksoziologischen Diskussion 739 des Konzepts des SD eine aufgekl¨rte“ Variante durch. Sie argumentiert weniger mit a ” einer determinierenden Wirkung sozialer Faktoren im Technikentwicklungsprozess, sondern eher mit einer leitenden Wirkung. Soziologische Arbeiten der vergangenen Jahre beschrieben Technik zumeist als abh¨ngige Variable und widersprechen damit a der technikdeterministischen Perspektive. 740 Im Mittelpunkt des Interesses dieser Perspektive stehen die sozialen Faktoren der Technikentwicklung. Dieses Konzept versteht Technik als durch die Projektionen, Illusionen und Definitionen von Menschen sozial konstruiert.741 Die technischen Realisationen w¨ rden direkt aus objeku tiven oder subjektiven Gegebenheiten hervorgehen. Diese Perspektive setzt voraus, dass bei der Entwicklung neuer Techniken Gestaltungsspielr¨ume existieren, [...] die a ” Auswahlentscheidungen nicht nur erlauben, sondern geradezu verlangen.“ 742 Die gesellschaftlichen Akteure sind ihrerseits — wie auch die Technik — in idenweitestgehend mit dem hier behandelten Sozialdeterminismuskonzept ubereinstimmt. (Vgl. Joer¨ ges (1995): 31; Williams (1997); Ders (1999); Hack (1999): 194; Hoff (2000): 13; Klein, Kleinmann (2002): 28ff.) Vertreter des SD verstehen den Prozess der Technikentwicklung nicht mehr als eindeutig und gradlinig verlaufenden Prozess. Stattdessen handele es sich um einen offenen Prozess sozialer Konstruktions–, Definitions– und Aushandlungsvorg¨nge. Es st¨ nden verschiedene technia u sche Entwicklungspfade und –alternativen offen, (Vgl. Williams (1997): 300; Dolata (2003): 85.) deren Wahl durch nicht-technische Faktoren gepr¨gt wird. In diesem Zusammenhang [...] erscheia ” nen die Technikentwicklung sowie die [...] [dabei] ausgebildeten sozialen Organisationsformen und Interaktionsmuster als ergebnisoffene [...], von den unmittelbar Beteiligten hervorgebrachte Resultate sozialer Wahl-, Aushandlungs- und Schließungsprozesse — so, als ob es eine vorg¨ngig konstruierte a Gesellschaft und Technik nicht g¨be.“ ( id. 86.) Technik wird als soziales Produkt begriffen, das a deutlich durch die Bedingungen seiner Entwicklung und Nutzung in sozialen Zusammenh¨ngen bea stimmt wird. (Vgl. Williams (1997): 300.) Kritiker merken in diesem Zusammenhang an, dass die Technikentwicklung immer vom technisch M¨glichen und dem jeweiligen Stand des Wissens restrio giert wird. (Vgl. Dolata (2003): 86.) 736 Vgl. Schlese (1999): 253; Werle (2002): 123; Dolata (2003): 85. 737 Alemann (1990): 54. Die sozialdeterministische Perspektive greift auch ein j¨ ngerer Band von u Rammert auf: Was als Macht der Technik erscheint, ist in Wirklichkeit historisches Resultat der ” datensetzenden Macht sozialer Akteure, nicht nur der erfindenden Ingenieure, auch der verbessernden oder sich verweigernden Arbeiter, nicht nur der innovativen Unternehmer, auch der findigen oder bequemen Nutzer.“ Rammert (2000): 61. 738 Die jeweiligen Auspr¨gungen k¨nnen dazu f¨ hren, dass bestimmte soziale Handlungsoptionen a o u er¨ffnet werden oder –restriktionen definiert werden, die das Akteurshandeln auch außerhalb der o Technologie definieren. 739 Nicht nur Soziologen, sondern auch Psychologen besch¨ftigen sich in Anlehnung an das sozioa logische Konzept mit dem Sozialkonstruktivismus. Vgl. Laucken (2000): 5. 740 Die Genese von Technik und ihre Entwicklungspfade, die Entstehung technischer Innovationen ” oder die Steuerung technischer Infrastrukturen und nat¨rlich die Verwendung von Technik im Alltag u sind die erkl¨rungsbed¨rftigen Ph¨nomene in den meisten Beitr¨gen, sofern sie nach Erkl¨rungen a u a a a suchen.“ Werle (2002): 119f; vgl. auch id. 123; Mayntz (2001): 2. 741 Vgl. Mayntz, Schneider (1995): 75f. 742 Mayntz (2001): 2; Williams geht hierbei davon aus, dass bei der Entwicklung und Implementation neuer Technologien die Option der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen bestehen w¨ rde. u (Vgl. Williams (1999): 41.) Dies ist allerdings eine Generalisierung, die sich in der Praxis nicht halten l¨sst. Zur Erreichung bestimmter Ergebnisse existieren f¨ r manche Technologien Alternativen, a u f¨ r andere nicht. Dies ist fallspezifisch zu beurteilen. Es k¨nnen aber nicht nur f¨ r Technologien, u o u sondern auch f¨ r einzelne ihrer Komponenten Alternativen existieren. Hingegen k¨nnen die Folgen u o der Technologie abgeschw¨cht oder verst¨rkt werden, indem das technologische Design ver¨ndert a a a wird. Dabei wird nicht zwischen zwei alternativen Technologien unterschieden, sondern zwischen unterschiedlichen Realisationen bzw. Implementationen einer Technologie. Ab einem bestimmten Schwellenwert kann von einer alternativen Technologiewahl gesprochen werden.

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tifizierbare technische, rechtliche und sozio¨konomische Strukturgef¨ ge eingefasst. o u Nach Rammert setzt sich eine Technik nicht deshalb durch, [...] weil sie technisch ” uberlegen ist, sondern sie gilt als technisch uberlegen, weil sie sich im institutionali¨ ¨ u o sierten Innovationssystem durchgesetzt hat.“ 743 Galt fr¨her das Kriterium der h¨he” ren technischen Effektivit¨t und Effizienz, so hat uns die technikgenetische Sicht auf a die soziale Konstruktion von Technik dar¨ber belehrt, daß nicht nur die technischen u Probleme, sondern auch die Parameter und Prozeduren ihrer Leistungsbewertung sozial definiert und ausgehandelt sind.“ 744 Welche der verschiedenen optionalen Technikentwicklungspfade eingeschlagen werden, k¨nne nach diesem Ansatz nicht nur o ¨ auf technische Uberlegungen“ zur¨ ckgef¨ hrt werden, [...] but is shaped by a range u u ” ” of broader social, economic, cultural and political factors.“ 745 Dolata beschreibt es als g¨ngiges Verst¨ndnis in der Soziologie, dass die Genese und Etablierung neuer a a Technik von strategief¨higen sozialen, korporativen Akteuren getragen wird. Dies a wird damit erkl¨rt, dass die Technikentwicklung in einer Gesellschaft stattfindet, a die von Organisationen durchdrungen ist. Die Austauschbeziehungen zwischen Organisationen bzw. korporativen Akteuren werden als die zentralen Handlungsorte und –ebenen in funktional ausdifferenzierten Gesellschaften begriffen, die Policy– Outcomes — auch in Bezug auf Technisierungsprojekte — produzieren. 746 Damit kommen in der Analyse sozialer Entstehungs– und Formierungsbedingungen neuer Techniken auch weitere sozialwissenschaftliche Theorien zum Tragen, wie vor allem der soziologische und politikwissenschaftliche Institutionalismus, Interaktionstheorien, die Policy–Netzwerk– und Korporatismus–Debatten und die Rational Choice Theorie. Aber auch politische Theorien, wie die Demokratietheorie sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung um Akteursverhalten und Durchsetzungsm¨glicho keiten erfassen und beurteilen zu k¨nnen. o Insbesondere das Konzept des akteurszentrierten Institutionalismus (AZI) von Scharpf und Mayntz ist hierbei als Forschungheuristik von Bedeutung. In dieser Perspektive werden die involvierten korporativen Akteure untersucht, die durch sie ausgepr¨ga ten interorganisatorischen Kontexte und die strukturellen Rahmenbedingungen ihrer Handlungen.747 So unterliegt die Technik in vielf¨ltiger Weise sozialen Zw¨ngen. Ein a a Beispiel ist die Definition des Standes der Technik oder dessen, was technisch m¨go lich ist. Rammert erkl¨rt in diesem Zusammenhang dass das, was technisch m¨glich a o ist, interpretationsbed¨ rftig sei und sozialen Definitions– und Aushandlungsprozesu sen unterliege.748 So existiere kein objektives Kriterium oder neutrales Verfahren, die Funktionsf¨higkeit und N¨ tzlichkeit der Technik festzustellen, denn [...] sowohl a u ” die Auswahl und Gewichtung der technischen Parameter als auch die Prozeduren des Tests werden sozial definiert und ausgehandelt [...].“ 749 Nach Dolata w¨ rde der SD die Pr¨gekraft gesellschaftlicher und technischer Struku a turen auf das Handeln der Akteure untersch¨tzen und der TD den Subjektcharakter a und die Strukturbildungsf¨higkeiten der involvierten Akteure — f¨lschlicherweise – a a 750 Dolata leitet daraus die Forderung nach einer integrativen Perspektinegieren. ve ab: Akteurshandeln einerseits und gesellschaftliche sowie technische Strukturen anderseits w¨ rden sich gegenseitig konstituieren. So w¨ rden sich das Handeln der u u in den Technisierungsprozess involvierten Akteure und die durch sie ausgebildeten Beziehungsgeflechte, die sie umgegebenden sozialen Kontexte, sowie die Charakteristik der ber¨ cksichtigten Technik rekursiv aufeinander beziehen. Die gegenseitige u Konstituierung von Akteur und gesellschaftlich–technischer Strukturen stellt sich
Rammert (2000): 76. id. 64. 745 Williams (1997): 300. 746 Vgl. Dolata (2003): 21. 747 Vgl. id. 22. 748 Vgl. Rammert (2000): 65, 75. 749 id. 75; vgl. ders. (1995): 20. 750 Vgl. Dolata (2003): 87; Rammert erkl¨rt: Techniken [...] nehmen uns aber auch die Illusion, a ” erw¨nschte Techniken w¨ren makellos und gezielt machbar, wenn die Akteure sich nur gen¨gend u a u M¨he g¨ben und uber ausreichend Macht verf¨gten.“ Rammert (2000): 68. u a u ¨
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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen auf zwei Ebenen dar:751

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1. Wechselverh¨ltnis von Akteursstrategien und den sozialen Strukturen in dea nen sie agieren — Diese Strukturen w¨ rden das Akteurshandeln pr¨gen und u a best¨ndig reproduzieren. a 2. Wechselverh¨ltnis von Akteurshandeln und technischen Strukturen — Die techa nischen Strukturen werden durch soziale Praktiken hervorgebracht. Die Techniktypen w¨ rden wiederum auf die sozialen Handlungsbedingungen und die u gesellschaftlichen Strukturbildungsprozesse zur¨ ckwirken. u Gem¨ß der integrativen Perspektive erfolgt die Technikentwicklung in einer vernetza ten Struktur aus Technik, sozialen Strukturen und Akteursinteressen, wobei auch situative Faktoren relevant sind. Die Arbeiten zum SD zeigten, dass externe ¨konoo mische, rechtliche und politische Einfl¨ sse offensichtlich eine enorme Bedeutung f¨ r u u den Verlauf der Technikentwicklung besitzen. 752 Diese Spielr¨ume sind jedoch durch a verschiedene, aber nicht beliebige Anwendungen begrenzt. 753 Die technische Entwicklung wird gem¨ß der integrativen Perspektive als sozialer a Prozess konzeptualisiert, wobei sowohl Technik, als auch soziale Strukturen gleichermaßen wesentliche Auswirkungen auf das sp¨tere konkrete technische Design a einer sozial eingebundenen Technologie aus¨ ben. Technikgenetische und institutiou nelle Analysen der sozialen Dynamik technischer Entwicklungen f¨ hrt nach Rammert u zu einem besser begr¨ ndeten Wissen, das f¨ r die Steuerung des technischen Wandels u u nutzbar gemacht werden kann.754 Gegenstand der technikregulierenden Politik ist nach diesem moderaten Verst¨nda nis nicht nur die Technik selbst und die Folgen ihres Einsatzes, sondern auch die Dynamik der die technische Entwicklung konstituierenden gesellschaftlichen Strukturen.755 Die Erkenntnisse bzgl. der Genesebedingungen von Technik besitzen Auswirkungen auf die Analyse der M¨glichkeiten zur politischen Steuerung technischer o Artefakte und deren Auswirkungen auf die sozialen Strukturen. 756
Vgl. Dolata (2003): 87. Mayntz verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass [...] jede konkrete Technikentwick” lung unabdingbar an das Vorhandensein eines bestimmten Wissenstandes gebunden [ist], an den jeweiligen ‘technology pool´, der seinerseits zwar nicht v¨llig, aber doch immer mehr vom Stand der o ¨ Grundlagenforschung abh¨ngt. Jedoch gibt es am Ubergang von der technischen Innovation zur koma merziellen Produktion und schließlich zur Nutzung jeweils einen gewissen Spielraum [im Original kursiv gestellt] f¨r Auswahlhandlungen.“ Mayntz (2001): 10. u 753 Der Technikentwicklungsprozess von der Grundlagenforschung bis hin zur Nutzung der konkreten Technik stelle sich demnach als mehrstufiger Selekionsprozess dar, der an verschiedenen Stellen Verzweigungspunkte aufweist. An ihnen definieren bestimmte ¨konomische, politische und kulturell o begr¨ ndete Entscheidungen, in welche der m¨glichen Richtungen die Entwicklung fortgesetzt wird. u o 754 Vgl. Rammert (2000): 30. 755 So beschr¨nkt sich das Machen einer Technik“ nach Rammert nicht lediglich auf die technische a ” Konstruktion. Stattdessen w¨ rden neue Techniken nur dann entstehen, wenn sie erfolgreich in eiu nem Netzwerk von Akteuren und im Rahmen von Institutionen eingebunden werden. (Vgl. id. 66.) Werden deterministische Ausmaße der Technik und der sozialen Strukturen abgesch¨ ttelt und wird u stattdessen eher von einer handlungsleitenden Wirkung dieser beiden Dimensionen ausgegangen, wandelt sich auch das Verst¨ndnis von regulativer Politik in Bezug auf Technik: Technologiepoa ” litik kommt inzwischen eine st¨rker regulierende Funktion zu, insofern ihre Aufgabe sich von der a Kompensation von Negativeffekten der technischen Entwicklung hin zur Vermeidung unerw¨nschter u Folgen verschoben hat.“ ( Bergstermann, Manz (1992a): 8.) Network architecture also creates a ” significant type of border. System design imposes rules of order on an Information Society. Technical choices are policy decisions that have inherent consequences for the network participants.“ ( Reidenberg (1997): 88.) Dabei ist jedoch zu beachten, dass neue Techniken das prinzipielle Risiko nicht–intendierter Folgen des Technikeinsatzes durchaus aufweisen k¨nnen. (Vgl. Rammert (2000): o 68.) 756 Rammert bemerkt in einem vergleichbaren Zusammenhang: Wer die Folgen zuk¨nftiger Techu ” nik absch¨tzen will, wer sich f¨r die Alternativen in der Technikentwicklung stark machen m¨chte a u o und wer vorhat, die Steuerung und Gestaltung der technischen Entwicklung zu beeinflussen, der sollte sich vorher mit der sozialen Dynamik der Technikentwicklung vertraut machen.“ ( id. 59.) Die Besch¨ftigung mit der Technikgenese innerhalb einer Gesellschaft ist wichtig, um Technikfolgen a
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Die Akteure spielen bei der Technikentwicklung zwar eine gewichtige Rolle, jedoch machen“ sie die Technik unter den bestehenden Bedingungen, die sich als Institu” tionen und selektive Strukturen niederschlagen. Angesichts der Vielfalt technischer Varianten wirken die selektiven Strukturen (Wirtschaft, Politik und Kultur) wie Filter.757 Sowohl die Technik als auch die sozialen Strukturen sind gem¨ß der integrativen a Perspektive nicht umstandslos ver¨nderbar, formbar oder außer Kraft setzbar, sie a lassen jedoch Modifikationen zu und passen sich im Verlauf des Technisierungprozesses an. Die technischen Merkmale wirken sich differenzierend und filternd auf ihre m¨glichen sozialen Organisationsformen, Interaktionsmuster und Institutionao lisierungsvarianten aus.758 Auch wenn davon ausgegangen wird, dass bei der Technikentwicklung sowohl technik– interne als auch –externe Faktoren eine zentrale Rolle spielen, bedeutet das nicht, das beiden das gleiche Gewicht zukommt. Die Macht der Akteure, die Technikentwicklung nach ihren Vorstellungen zu beeinflussen, ist beschr¨nkt. Sie agieren in a einem Kontext von anderen Akteursinteressen und institutionellen Strukturen. 759 So werden sowohl die strukturellen Handlungskontexte als auch die Technik weder als etwas Starres, noch als etwas beliebig Ver¨nderbares angesehen — alternative a Technikl¨sungen sind verfolgbar und die Auspr¨gung sozialer Organisationsformen, o a Interaktionsmuster und Institutionalisierungsprozesse k¨nnten innerhalb eines Techo nikfeldes zum Teil modifiziert werden: [...] immer ist also vieles auch anders m¨glich o ” — aber eben nicht beliebig anders.“ 760 Die von Dolata vertretene integrative Perspektive bleibt an dieser Stelle recht vage: 1. Es kann sein, dass Technik soziale Strukturen ver¨ndert, es muss aber nicht. a 2. Es kann sein, dass soziale Strukturen Technik ver¨ndern, es muss aber nicht. a Die Vagheit kann als Anzeichen daf¨ r gewertet werden, dass allgemeine theoretiu sche Aussagen in Bezug auf die Technikentwicklungsprozesse wenig ertragreich sind. Versuche auf theoretischer Makro–Ebene laufen ins Leere, weil sie sich in ihrer Beliebigkeit ersch¨pfen: Sie erkl¨ren Alles und Nichts“. Der Zusammenhang zwischen o a ” sozialen Strukturen, sozialen Konstruktions– und Beeinflussungsversuchen der Technik auf der einen Seite und der Wirkungen der Technik auf die sozialen Strukturen und ihrer Konstruierbarkeit sollte stattdessen in konkreten Technisierungsprojekten untersucht werden. Am Fallbeispiel einer konkreten Technologie in einem konkreten sozialen Anwendungskontext kann dies besser abgesch¨tzt werden. a ¨ Die theoretischen Uberlegungen sind jedoch keineswegs vergebens und unn¨ tz. Sie u sollten als ein Instrumentarienkasten theoretischer Ans¨tze verstanden werden, der a zur Analyse einer konkreten Technik dienen kann. Dabei sollte die Technik zwischen den beiden Extremen eingeordnet und politische Steuerungsm¨glichkeiten analysiert o werden. Diese Parameter sind die Technik, die sozialen, ¨konomischen und rechtlio chen Strukturen sowie die Interessen der involvierten Akteure. Bei der Analyse ist eine interdisziplin¨re Perspektive angezeigt. Es gilt zu erhea ben, was technisch m¨glich ist, wo eine Technik hinsichtlich der Wahl alternativer o Technikkomponenten Handlungsspielraum und –restriktionen setzt. Zus¨tzlich gilt a
und –alternativen besser absch¨tzen zu k¨nnen. Sollen in diesem Zusammenhang der Verlauf, die a o Gestalt und die Folgen einer bestimmten Technik ex ante abgesch¨tzt werden, so liegt es nahe, [...] a ” die pr¨genden Kombinationen und Konstellationen in der Genese zu untersuchen.“ (id. 68.) Damit a ergeben sich aus den Ergebnissen der Technikgeneseforschung auch ertragreiche Ergebnisse f¨ r die u Techniksteuerung. 757 Vgl. id. 66; Mayntz (2001): 10. 758 Vgl. Dolata (2003): 91. 759 Rammert erkl¨rt in einem vergleichbaren Zusammenhang: Keine noch so umfassende Macht a ” vermag eine neue Technik alleine nach ihrem Bilde zu formen und gegen¨ber anderen Akteuren unu ver¨ndert durchzusetzen.“ ( Rammert (2000): 68.) Eine Erkl¨rung f¨ r diese These bleibt er schuldig. a a u 760 Dolata (2003): 91.

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es zu ermitteln, welchen Handlungsspielraum und welche -restriktionen die sozialen Strukturen er¨ffnen. Des Weiteren ist zu untersuchen, welche Interessen betroffener o Akteure vorliegen und wie diese im Technisierungsprozess Ber¨ cksichtigung finden u k¨nnten. o Dolata benennt drei wesentliche strukturelle Kontexte, die auf die ¨konomischen, o politischen und sozialen Entstehungs– und Steuerungszusammenh¨nge neuer Techa niken zur¨ ck wirken.761 u 1. Technische Kontexte — Eigenschaften der Technologie 762 2. Sozio–¨konomische Kontexte — in historischen Prozessen ausgepr¨gte distinko a te Merkmale des Politik– und Innovationssystems 763 3. Systemische Kontexte — generalisierbare Struktureigenschaften kapitalistisch verfasster Marktgesellschaften764 Die Selbstbez¨ glichkeit der technischen Konstruktionspraxis f¨ hrt dazu, dass sie u u sich gegen¨ ber externen Steuerungsinterventionen sperrt. So best¨ nde f¨ r die Techu u u nikentwickler aufgrund relativer Handlungsspielr¨ume die M¨glichkeit, die externen a o Interventionen in [...] ihre interne Sprache zu ubersetzen und dar¨ber zu bestimmen, u ¨ ” 765 Rammert schl¨gt hierbei vor, dass sanftere Inwas wie m¨glich und machbar ist.“ o a terventionen angezeigt w¨ren, um Steuerungserfolge zu erzielen. Gem¨ß eines solchen a a Steuerungsansatzes w¨ rde in F¨llen der Selbstorganisation auf Kontextsteuerung geu a setzt.766

Vgl. Dolata (2003): 92. F¨ r jedes Technikfeld existieren demnach Charakteristika mit pr¨gender oder differenzierender u a Wirkung auf die m¨glichen Formen ihrer sozialen Aneignung und Organisationen. Die sachgerechte o Ber¨ cksichtigung der Technik ist erforderlich, um die auf die konkrete Technik bezogenen spezifiu schen Akteurskonfigurationen und Interaktionsmuster hinreichend erkl¨ren zu k¨nnen. Vgl. id. a o 763 Empirische Arbeiten der letzten Jahre zeigten eine zunehmende internationale Interdependenz von Innovationsverl¨ufen auf. Dennoch w¨ rden, so Dolata, spezifische Charakteristika des jeweilia u gen Staates in Bezug auf politische, sozio–¨konomische und kulturelle Strukturmuster erkennbar o sein. Diese Charakteristika w¨ rden pr¨gend und differenzierend auf die politische Regulierung, die u a o ¨konomische Aneignung und gesellschaftliche Diffusion neuer Techniken wirken. Bislang wurde die Bedeutung dieser sozio–¨konomischen Kontexte f¨ r die Genese technischer Artefakte viel zu uno u genau justiert und konnten [...] in ihren konkreten Wirkungen — jenseits plausibler Alltagser” fahrungen — nicht an den Ger¨ten und Infrastruktureinrichtungen dokumentiert werden.“ ( Diera kes, Knie (1994): 84.) Die sachgerechte Ber¨ cksichtigung dieser charakteristischen Eigenheiten der u sozio–¨konomischen Kontexte eines Staates ist erforderlich, um die durch die neuen Techniken hero vorgerufenen sozialen Aneignungs–, Organisations– und Regulierungsmuster, hinreichend erkl¨ren a zu k¨nnen. o 764 Demnach w¨ rden generalisierbare Struktureigenschaften der Gesellschaft, die neue Techniken u hervorbringen und nutzen, auf deren soziale Entstehungs- und Regulierungszusammenh¨nge zua r¨ ckwirken. Ohne eine pr¨zise Vorstellung von den allgemeinen Funktions- und Reproduktionsbeu a ” dingungen moderner kapitalistischer Gesellschaften und insbesondere der besonderen strukturellen Bedeutung des ¨konomischen Innovationssystems im Technisierungsprozeß bleiben die Handlungso optionen und –restriktionen der beteiligten Akteure ebenso unverstanden wie die durch sie ausgepr¨gten sozialen Interaktionsmuster.“ ( Dolata (2003): 93.) Die sachgerechte Ber¨ cksichtigung dieser a u systemischen Kontexte ist erforderlich, um die durch die neuen Techniken hervorgerufenen sozialen Aneignungs-, Organisations- und Regulierungsmuster wie auch die auf die jeweilige Technik bezogenen spezifischen Akteurskonfigurationen und Interaktionsmuster, hinreichend erkl¨ren zu k¨nnen. a o (id. 92.) 765 Rammert (2000): 68. 766 Hierzu z¨hlt er Finanzierung, Informierung und vergleichbare indirekte Steuerungsinterventioa nen. Vgl. Kap. 3.2.
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Rammert wfeist solchen Steuerungsversuchen gute Erfolgschancen zu, die 767 • fr¨ hzeitig bereits w¨hrend der fr¨ hen Konzeptualisierung einer technischen u a u Konstruktion erfolgen, die Visionen und implizierten Modelle aufdecken sowie offentlich zur Diskussion stellen, ¨ • vielseitig die sozialen und technischen Kontexte in die Konstruktion einfließen lassen und • pluralistisch die involvierten Akteure an der Koordination und Aushandlung der Technik partizipieren lassen. Die aufgef¨ hrten Rahmenbedingungen er¨ffnen f¨ r den Technisierungsprozess Handu o u lungsspielr¨ume und legen Entscheidungskorridore fest, grenzen Organisationsaltera nativen ein und pr¨gen die sozialen Beziehungen situations¨ bergeifend vor.768 Die a u Rahmenbedingungen k¨nnen von der Technik und der innerhalb des Rahmens agieo renden Akteure zwar beeinflusst und ver¨ndert, nicht aber frei gew¨hlt, beliebig a a 769 umgeformt oder ignoriert werden.

Der NI grenzt sich vom Sozialkonstruktivismus ab. Er argumentiert jedoch nicht mit einer determinierenden Wirkung von Technik (Technik–) oder sozialen Entscheidungen (Sozialdeterminismus). Der NI l¨sst sich damit bei der integrativen Perspektive a der Technikgenese verorten, die vornehmlich in der Techniksoziologie diskutiert wird. Technikentwicklung wird im institutionellen Kontext betrachtet. Die Technikentwicklung wird beim NI als mehrstufiger umwelt– und subjektgesteuerter Selektionsprozess beschrieben, in dem an verschiedenen Verzweigungspunkten o u ¨konomisch, politisch und mglw. auch kulturell begr¨ ndete subjektive Entscheidungen von Akteuren bestimmen, in welche der m¨glichen Richtungen die Entwicklung o weiterl¨uft.770 Die Akteure h¨ngen in ihren Entscheidungen von institutionellen und a a technischen Faktoren ab, die den Gestaltungsspielraum definieren. Alternative Entscheidungen und Technikentwicklungspfade h¨ngen von der Existenz alternativer a technischer Realisiationsm¨glichkeiten ab. Technische Entwicklung ist damit ebenso o pfadabh¨ngig, wie auch die Entscheidungen der Akteure. 771 a Aus dem Akteure wie Institutionen als Handlungskontexte betonenden Ansatz des AZI folgt ein bestimmtes Erkl¨rungsschema f¨ r die Technikentwicklung. Die Frage a u nach der Steuerung und Steuerbarkeit von Technikgenese und –nutzung ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Am AZI orientierte Technikforschung befasst sich oftmals mit Fragen der Entwicklung, Steuerung und gesellschaftlichen Einbettung sog. großtechnischer Systemen. 772 Der Ansatz ist allerdings ohne weiteres auch auf die Untersuchung einzelner technischer Artefakte anwendbar, wie Schneider und Mayntz versichern.773 In der Analyse wird das Handeln korporativer und kollektiver Akteure in den Vordergrund gestellt. Institutionelle Arrangements sowie Akteurskonstellationen und deren Interessen beeinflussen die Technikentwicklung. 774
Vgl. id. 69. Vgl. Dolata (2003): 83. 769 Vgl. L´vy (2001): 6f.; Dolata (2003): 83. e 770 Vgl. Schneider, Mayntz (1995): 112. 771 Vgl. id. 113. 772 Vgl. id. 114; Nach Schneider und Mayntz bestehen großtechnische Systeme aus mehr oder weniger umfangreichen und aus heterogenen technischen und sozialen Komponenten, die selbst den Charakter von Institutionen aufweisen. 773 Vgl. id. 114. 774 Schneider und Mayntz bringen hier das Beispiel der BTX–Untersuchung im Vergleich zwischen Großbritannien, Deutschland und Frankreich. Sie zeigte, dass trotz ¨hnlicher technologischer a Ausgangsbedingungen, die technischen Konstruktions– und Entwicklungsprozesse in den verschiedenen L¨ndern durch national spezifische sozio–politische institutionelle Arrangements und kulturelle a Faktoren strukturiert wurden, was nicht nur in das Design der Systemorganisation, sondern bis in einzelne rein technische Systemkomponenten hinein reichte. Vgl. id. 115.
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FunktionsBedingungen SystemBestandteile SystemAlternativen Technologische HB Institutionelle HB Politisches Programm

Interessenbezogene HB

Abbildung 12: Technologische Handlungsbedingungen Zusammenfassend bestehen die technischen Handlungsbedingungen aus den Funktionsbedingungen der Technik, aus deren Systembestandteile, sowie deren Konstuierbarkeit entsprechene politischer Vorgaben. Hinzu kommen Systemalternativen. Des Weiteren wirken darauf institutionelle und interessenbezogene Handlungsbedingungen ein, die Technik zu einem bestimmten, in konkreten Fallanalysen nachzuweisendem, Maße beeinflussen.

Die Charakteristika und Wirkungszusammenh¨nge digitaler IuK–Netzen und deren a Endger¨te hat Auswirkungen auf deren Steuerung, aber auch auf die Handlungsa restriktionen und –optionen, die diese f¨ r die Akteure definiert. Es stellt sich die u Frage, inwieweit sich der Steuerungsgegenstand der IuK–Technologie von anderen unterscheidet. Das Verst¨ndnis der Technologie und der damit verbundenen Restrika tionen und Freir¨ume sind wesentlich beim Entwurf von Steuerungskonzepten. 775 a Die zentralen Charakteristika sind Digitalit¨t, Vernetzung und Globalit¨t.776 Wird a a uber IuK–Technologien gesprochen, so werden oftmals mehrere Komponenten in ¨ der Diskussion vermengt: Zun¨chst sind die physischen IuK–Netze von Glasfaser– a oder Kupfer– Dr¨hten“ uber Router bis hin zu anderer Hardware zu nennen, die die a ¨ ” Kommunikation physisch erm¨glichen. Hinzu kommt die Hardware der Endger¨te, o a die sich an den jeweiligen Enden der IuK–Netze befinden und die Daten senden und emfangen. Darauf setzt die Software auf. Auch hier existieren zahlreiche Komponnenten, zu denen die Protokolle der IuK–Netze geh¨ren, die Betriebssysteme der o Endger¨te, die Applikationen, die die netzbasierte Kommunikation erm¨glichen und a o gegebenenfalls visualisieren. Diese verschiedenen Bestandteile sollen im Folgenden der besseren Opperationalisierbarkeit willen unter den Begriff der IuK–Infrastruktur zusammengefaßt werden. Die verscheidenen Bestandteile der IuK–Infrastruktur weisen spezifische Charakteristika hinsichtlich ihrer technischen Funktionsbedingungen, ihrer (politisch–gesellschaftlichen) Organisation und ihrer Steuerbarkeit auf. 777 Unabh¨ngig davon k¨nnen a o mehrere grunds¨tzliche und ubergreifende Carakteristika der Entwicklung moderner a ¨ IuK–Netze, ihrer Endger¨te und der darauf realisierten Applikationen und Diensta leistungen unter den Stichworten Kapazit¨tssteigerung benannt werden. a Die folgende Aufz¨hlung der Charakteristika von IuK–Technologien und digitalen a ¨ Daten soll nicht ins Detail gehen, sondern nur einen kurzen Uberblick geben.778
Vgl. Biegel (2001): 25f. Vgl. Wirtz (2001): 23. 777 Dieser Aspekt wird in Kapitel 7 und seinen Unterkapiteln n¨her betrachtet. a 778 Daher wird hier auch nicht in eine detaillierte Diskussion der Charakteristika eingegangen. ¨ Uber die Fußnoten werden umfassendere Informationsressourcen zu den einzelnen Charakteristika zug¨nglich. a
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1. Dezentralit¨t, kein kontrollierendes Zentrum im offenen Internet — F¨ r das a u Internet ist eine dezentrale Struktur charakteristisch. 779 Demnach liegt kein kontrollierendes Zentrum vor. Auch die uber das Internet verf¨ gbaren Daten u ¨ werden nicht zentral gespeichert, sondern auf einer Vielzahl von Computern. Eine einzelne Organisation kann es nicht kontrollieren. Dazu w¨re das Zusama menspiel verschiedener heterogener nationaler und internationaler Organisiationen erforderlich. 2. Neutralit¨t des Internet in Bezug auf einzelne Applikationen (End–to–End– a Prinzip) — Das Internet stellt sicher, dass Daten m¨glichst schnell und efo fektiv zwischen Kommunikationspartnern ausgetauscht werden k¨nnen.780 Es o diskriminiert keine Applikationen und Services, die sich seiner zum Datenaustausch bedienen. Dies erschwert die Steuerung bestimmter Applikationen und Dienstleistungen, die uber das Internet ausgetauscht werden. ¨ 3. Perfekte Kopien: Original und Kopie sind identisch — Die digitale Kopie ist hinsichtlich ihrer Qualit¨t mit dem digitalen Original identisch. 781 Die a daf¨ r n¨tigen technischen M¨glichkeiten standen vor einigen Jahren nur der u o o Content–Industrie zur Verf¨ gung. Dank ¨ußerst preiswerter digitaler Vervielu a f¨ltigungstechnologien ist dies heute f¨ r jeden Nutzer mit einem markt¨ blichen a u u PC ohne weiteres m¨glich.782 o 4. Digitale G¨ter sind nicht rivialisierend 783 — Die meisten G¨ ter verhalten sich u u rivalisierend, d.h. wenn eine Person sie benutzt oder konsumiert, stehen sie einer anderen nicht zur Verf¨ gung. Befindet sich bspw. jemand mit seinem Auto u auf der Auto–Bahn in Italien, kann dieses Auto nicht gleichzeitig von jemanden in Hamburg benutzt werden. Wenn jemand ein elektronisches Buch verliehen hat, so steht es dennoch in seiner digitalen Bibliothek, was bei gedruckten, physischen B¨ chern nicht m¨glich ist. EContent ist demnach ein nicht rivaliu o 784 DRM–Systeme sollen digitale G¨ ter zum rivalisierenden Gut sierendes Gut. u machen.785 5. Geringe Reproduktionskosten (Kostensenkung der Erstellung von Kopien) — Die Kosten und der Aufwand Kopien zu erstellen ist dank der Digitaltechnologie deutlich reduziert worden. 786 War es vor einigen Jahren noch teuerer eine CD–Kopie von einem Original zu erstellen, als das Original zu kaufen, so hat sich die Situation mitlerweile grundlegend ge¨ndert. Mittlerweile sind die a Kosten f¨ r die zugrundeliegenden CD–Rohlinge nur noch marginal. 787 u 6. Geringe Distributionskosten — Das Internet sorgte daf¨ r, dass die Distributiu onskosten gering sind, insbesondere im Vergleich zur phsischen Auslieferung. 7. Geringere Transaktionskosten — Die Transaktionskosten werden bei der digitalen Mediendistribution im Vergleich zu physischen Auslieferung bspw. auf Tontr¨gern gesenkt. Zu den Transaktionskosten z¨hlen Such– und Informatia a ¨ onskosten, (Preis–)Verhandlungs– und Entscheidungskosten, Uberwachungs– 788 und Durchsetzungskosten.

Vgl. Vgl. 781 Vgl. 782 Vgl. 783 Vgl. 784 Vgl. 785 Vgl. 786 Vgl. 787 Vgl. 788 Vgl.
780

779

Shapiro (1999): 16; Eisner Gillet, Kapon (1997): 5. ahnl. id. 8. ¨ Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 8; Shapiro (1999): 16; Samuelson, Davis (2000): 7. Samuelson, Davis (2000): 8. Weimer (1999): 75; Bauckhage (2003): 235 Bechtold (2002): 284. Kap. 7. Samuelson, Davis (2000): 7. Shapiro (1999): 16. Bechtold (2002): 312.

110

Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

8. Kapaziz¨tssteigerungen — Dies kann in Bezug auf Bestandteile der IuK–Ina frastruktur festgestellt werden. Die Systeme werden gleichzeitig kleiner und leistungsf¨higer.789 Gr¨ßere Datenmengen k¨nnen ausgetauscht werden, w¨ha o o a rend der Umfang der Daten790 aufgrund besserer Kompressionsverfahren stetig abnimmt. Zudem sind die Endger¨te weiter verbreitet. Damit geht auch einher, a dass die Kosten f¨ r Speicher- und Bandbreitenkapazit¨t 791 abnimmt. u a 9. Vernetzung — Verbindungen zwischen Computersystemen nehmen zu — vor allem uber das Internet.792 Hierbei ist eine Echtzeit–Kommunikation zwischen ¨ Interaktionspartnern und ein nahezu friktionsloser Datenaustausch m¨glich.793 o 10. Integration und Konnektivit¨t — Demnach werden diverse Funktionen in eia nem Ger¨t integriert, die bislang in unterschiedlichen Ger¨ten realisiert wura a den. Zudem werden diese Systeme kleiner. 11. Raum, Zeit und Distanz — Diese drei Parameter werden nahezu unerheblich in Bezug auf diegitale Inhalte, denn diese werden neudefiniert. 794 Transaktionen k¨nnen im IuK–Netzwerk ablaufen, ohne dass die physikalische Auslieferung o von G¨ tern oder Dienstleistungen erforderlich ist und sogar ohne Nutzung u eines nationalen Zahlsystems.795 12. System–Interoperabilit¨t und Konvergenz: Zusammenwachsener verschiedener a Medien — Der Grad der System–Interoperabilit¨t bestimmt die Offenheit der a Informationsgesellschaft und welche technischen Grenzen“ des Netzwerkes (in” kl. der Endger¨te) uberschritten werden k¨nnen.796 Es existieren zahlreiche a o ¨ Schnittstellen zwischen verschiedenen Systemen. 13. Verteilung unrechtm¨ßiger Kopien wird erleichtert a 14. Technische Entscheidungen besitzen Auswirkungen auf die Handlungsoptionen der beteiligten Akteuren — Entscheidungen uber das technische Design von ¨ IuK–Infrastrukturen er¨ffnen Handlungen Spielr¨ume oder setzen ihren Reo a striktionen. 15. Begrenzter technischer Schutz vor intelligenten Angriffen — Softwaretechnischer Schutz bietet nur einen begrenzten Schutz. Das Brechen softwareabasierter Verfahren ist oftmals nur eine Frage der Zeit. Wurde ein der Schutz einer bestimmten gesch¨ tzte Inhaltedatei gebrochen, so ist diese Datei oftmals frei u in Peer–to–Peer Tauschb¨rsen erh¨ltlich. o a 16. Synchrone und asynchrone Prozesse / Near–Real–Time Prozesse und Daten / schnelle Aktualisierbarkeit — Daten k¨nnen in IuK–Netzen schnell aktualisiert o werden. Ver¨ndert ein Autor bspw. sein online zur Verf¨ gung gestellten Text a u an seinem Bildschirm kann der Text in dem Moment in dem ihn es speichert, bereits uber das Internet f¨ r Konsumenten verf¨ gbar sein. Dies war im textliu u ¨ chen Bereich im Gegensatz zum audiovisuellen Bereich zuvor nicht m¨glich.797 o
Vgl. Frissen (1999): 38; Shapiro (1999): 17. Weniger Software–Code ist erforderlich, um gew¨ nschte Funktionen auszuf¨ hren oder bspw. u u Filme darzustellen. Daher wird auch weniger Speicherplatz ben¨tigt. o 791 ¨ Mit dem Begriff Bandbreite“ wird die zur Verf¨ gung stehende Ubertragungskapzit¨t bezeichnet. u a ” Je mehr Bandbreite existiert, desto gr¨ßere Datenmengen k¨nnen transferiert werden. o o 792 Mit dem Begriff Internet“ wird das Netzwerk von Computernverstanden, die miteinander uber ¨ ” eine global eindeutige Adressen verbunden sind, die auf dem Internet Protocol (IP) oder seinen Untergruppen besteht. 793 Vgl. Wirtz (2001): 24; Shapiro (1999): 16. 794 Z¨rn spricht davon, dass technologische und politische Entwicklungen der letzten zwei bis drei u Jahre dazu gef¨ hrt haben, dass die Bedeutung des Raumes als Hindernis sozialer Interaktion abgeu nommen, die Grenzen des Nationalstaates verlieren an Bedeutung. Vgl. Z¨ rn (2001): 431. u 795 Vgl. Reidenberg (1997): 86. 796 Vgl. id. 89. 797 Im Offline–Bereich ist dass beim Radio und Fernsehen m¨glich, nicht aber bei Zeitungen aufo grund der Prozesse der Produktion und Auslieferung der Zeitung.
790 789

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

17. Flexibilit¨tssteierung — Die softwaretechnischen Bestandteile k¨nnen bspw. a o uber das Internet ver¨ndert werden. Damit k¨nnen auch ihre Nutzungsm¨ga o o ¨ lichkeiten modifiziert werden. 18. One–to–many–Komunikation: Jeder Empf¨nger kann auch zum Sender werden a und Informationen anbieten. — Dies ist bereits bei analogen Medien grunds¨tzlich m¨glich, doch mit der Zielsetzung ein weltweites oder auch nur ubera o ¨ regionales Publikum zu adressieren, mit enormen Kosten verbunden. Kosten entstehen hierbei bspw. f¨ r Druckerpressen, Vertriebsinfrastrukturen oder gar u f¨ r einen eigenen Fernsehsender. In digitalen IuK–Netzen wie dem Internet u muss der Sender vergleichsweise geringe Kosten aufwenden, um ein potentiell weltweites Publikum zu informieren. 19. Weltweiter Informationszugriff / ortsungebundener Datenzugriff — Die Feststellung, dass ein ortsungebundener Zugriff auf Daten m¨glich sein, ist nao t¨ rlich eine Verallgemeinerung, die an bestimmte Voraussetzungen gebunden u ist. So muss nat¨ rlich die entsprechenden Abrufger¨te und bspw. im Fall von u a mobilen Netzen diese auch am jeweiligen Ort entsprechend ausgebaut sein — kurzum die IuK–Infrastruktur muss anwendbar sein. Der Informationsabruf kann uber Telefonnetze und deren Derivate erfolgen oder uber mobile Endge¨ ¨ r¨te. Ein Novum der IuK–Systeme zu den analogen Medien ist die Interaktia vit¨t zun¨chst nicht, denn auch heute kann der Leser bspw. mit dem Autoren a a eines Buches in Kontakt treten. Er kann dies auch hier erleichtern, indem er bspw. seine Telefonnummer im Buch vermerkt. Die Kontaktaufnahme behindernde Barrieren, wie bspw. das Management des Autoren existieren auch in digitalen Netzen. Das Novum ist hier allerdings, dass IuK–Technologien die Interaktivit¨t erleichtern und Transaktionskosten reduzieren. a 20. Zielgenauer Zugriff auf bestimmte Daten — Anders als bei den sequentiellen Strukturen der bisherigen physischen Wissensspeicherung, ist in digitalen Netzen ein zielgenauer Zugriff auf bestimmte Daten m¨glich.798 Bspw. bei einem o 1000–seitigen Buch ist es ungleich schwieriger, eine bestimmte Wortkombination oder bspw. eine einmal erw¨hnte Person im Text zu finden, als in einem a digitalen Dokument, das mittels entsprechender automatisierter digitaler Assistenten durchsucht werden kann. Entsprechende Informationinfrastrukturen k¨nnten bei analogen Medien zwar auch erm¨glicht werden, etwa uber ein umo o ¨ fassendes Inhaltes– und Sachverzeichnis. Dies ist jedoch mit erheblichen Kosten verbunden. In digitalen Netzen werden Suchkosten deutlich reduziert. 21. Verbesserte Interaktivit¨t — Vermittelt durch das Internet und seiner Bestanda teile k¨nnen Sender und Empf¨nger von Informationen und anderen Daten o a direkt miteinander in Kontakt treten. 22. Hypertextualit¨t — Dies bedeutet, dass Verkn¨ pfungen zwischen Texten proa u blemlos m¨glich sind. Es fallen geringere Suchkosten mehr an, da bspw. zitiero te Textstellen nicht mehr aus verschiedenen Bibliotheken zusammengetragen werden m¨ ssen, sondern nur einen Mausklick entfernt sind. u 23. Individualisierbarkeit von Daten — Daten k¨nnen f¨ r verschiedene Nutzer uno u trschiedlich aufbereitet und dargestellt werden. 24. Innovationsf¨higkeit und Erm¨glichung unbekannter Nutzungsformen — IuK– a o Technologien sind hochgradig Innovationsf¨higkeit und –freundlich. Beispielsa weise der Computer mit einem dazugeh¨rigen Betriebssystem erlaubt es Proo gramme auszuf¨ hren, deren Existenz bei Entwicklung der beiden nicht bekannt u war. Sie erlauben umfangreiche Einsatzm¨glichkeiten. Dies schafft ein positives o Innovationsklima.
798

Vgl. Bundestag (1997): 16.

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

25. Hohe Innovationsgeschwindigkeit 799 — Die technologischen Innovationszyklen sind meist k¨ rzer als die (nationalen) Gesetzgebungsverfahren, mit denen veru sucht wird, die Technologie politisch zu steuern. 26. Ambivalenz digitaler Datennetze und ihrer Applikationen — Die Rechtsdurchsetzung wird effektiviert, zugleich werden die Instrumente verbessert, die effektivere Rechtsdurchsetzung zu umgehen. 27. Funktionale Differentierung und Virtualisierung von Organisationen — Die Organisationsgrenzen und deren Standort werden zunehmend irrelevant, wenn sie ihre Dienstleistungen digital anbieten k¨nnen. Die Organisationsgrenzen o werden irrelevant, wenn bspw. durch IuK–Netze effektiviert oder erm¨glicht, o Wertsch¨pfungsketten uber Unternehmensgrenzen hinaus umfassend verschmolo ¨ zen werden. An einem Softwareprodukt kann gleichzeitig von zahlreichen Unternehmen weltweit gearbeitet werden. Wertsch¨pfungsketten und Arbeitsproo zesse unterschiedlicher Unternehmen werden hierbei integriert. 800 Genauso ist es irrelevant, wo ein Unternehmen seinen Sitz hat, dass uber IuK–Netze eCon¨ tent offeriert. 28. Globalit¨t digitaler IuK–Netze a (a) Globalisierungstendenzen werden verst¨rkt 801 a (b) Nationalstaatlich segmentierte und damit durch ihren territorialen Bezug gekennzeichnete Rechtssysteme werden mit der Internationalit¨t der Daa tennetze und damit der darauf realisierten Applikationen und Dienstleistungen konfrontiert — nationalstaatliche steuernde Interventionen sind oftmals ineffektiv : In trans– oder internationalen Netzen kollidieren unterschiedliche nationale Rechtssysteme. Selbst (weitgehend) international anerkannte Rechtsg¨ ter, wie der Schutz geistigen Eigentums werden auf nationaler Ebene u unterschiedlich gesch¨ tzt.802 Nationale Rechtsnormen k¨nnen internatiou o nal gelten, indem Vertr¨ge zwischen einem Unternehmen und dem End– a Nutzer abgeschlossen werden. Nationale Regelungen leiden nach unter dem Effizienzproblem, dem Problem negativer Externalit¨ten und dem a Problem des Politikwettbewerbs. Das zentrale Problem ist in diesem Zusammenhang, dass Daten und Aktivit¨ten — bspw. der Content–Provider a — ohne negative Folgen f¨ r sie dorthin verlagert werden k¨nnen, wo die u o rechtlichen Rahmenbedingungen ihren Interessen am besten entsprechen. Dadurch kann er der nationalstaatlichen Jurisdiktion entfliehen, auch wenn er dortigen Konsumenten seine Inhalte offiert. Abhilfe kann die Delegation von Rechtsdurchsetzungsbefugnissen an unabh¨ngige internaa tionale Organisationen, wie etwa WTO und WIPO nicht schaffen, nicht zuletzt aufgrund ihrer mangelnden demokratischen Legitimation. 803 Z¨rn u leitet von der mangelnden Durchsetzbarkeit nationalstaatlicher rechtlicher Bestimmungen auch ein Demokratieproblem ab. 804 Es kommt in FolVgl. Tauss, Kollbeck, Fazlic (2002): 54. Beispiele f¨ r irrelevante Standorte sind Krankenkassen oder Banken, die uber IuK–Netze effektiv u ¨ Kontakt zu ihren Kunden halten k¨nnen. o 801 Vgl. Wirtz (2001): 24; Wirtz verweist darauf, dass die internationalen Kapitalstr¨me dank der o IuK–Systemen den rentabelsten Investitionsm¨glichkeiten folgen w¨ rden und volkswirtschaftliche o u Grenzen uberwinden w¨ rden. u ¨ 802 Vgl. auch Frissen (1999): 207. Tauss, Kollbeck, Fazlic (2002): 58. 803 Vgl. Christiansen (2000): 123. 804 Gem¨ß dem Effizienzproblem stellen nationale Regelungen Barrieren f¨ r den freien internaa u tionalen Austauch von G¨ tern dar, wodurch sie deren effiziente Allokation verhindern. Aufgrund u der Erfordernis, einen internationalen Markt mit ihren Produkten zu bedienen und dem damit verbundenen Effizienzdruck, fordern die den Abbau nationaler Handelsbarrieren. Der Begriff des Externalit¨tenproblems“ bezieht sich darauf, dass markt-korrigierende Eingriffe auf der nationaa ”
800 799

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

ge dessen zur Disintegration traditioneller Souver¨nit¨tsparadigmen.805 a a Nutzer der IuK–Netze werden bei der Nutzung verschiedener Informationsressourcen und Dienstleistungen mit verschiedenen, zum Teil konfligierenden Rechtssystemen und Providern konfrontiert. 806 (c) Mangelnde Durchsetzbarkeit nationaler straf– und zivilrechtlicher Bestimmungen In territorial verfaßten Rechtsrahmen erfolgt auch rechtliche Sanktionierung in der Regel national. Auch die Anpassung von Konflikten im Rahmen transnationaler Vertr¨ge h¨ngt typischerweise von territorial bea a m¨chtigten Gerichten ab.807 a (d) Geringe transnationale Harmonisierung auf transnationaler Ebene Es existieren nur wenige transnationale Rechte in der wirtschaftlichen und sozialen Sph¨re, wie bspw. internationale Vertr¨ge.808 a a Unter dem Stichwort Netzpolitik“ setzten sich Politiker und Vertreter anderer po” litischer und gesellschaftlicher Akteure, wie auch Politikwissenschaftler mit digitalen G¨ tern und Netze auseinander. Innerhalb der Rechtswissenschaft hat sich die u Richtung des Internet–Rechts etabliert, die sich ubergreifend mit den juristischen ¨ Herausforderungen befassen. Die Netzpolitik“ zeichnet sich angesichts der aufgezeigten Charakteristika ihres Ge” genstandes durch hochkomplexe Sachlagen in technischer, ¨konomischer und rechto licher Hinsicht aus. Die Konsequenzen von politischen Steuerungsmaßnahmen sind oftmals schwer abzusch¨tzen und nicht-intendierte Folgen h¨ufig. Das Internet und a a andere digitale Netze konfrontieren nationale Rechtssysteme miteinander, so dass sich inter– und transnationale Koordinierungszw¨nge809 ergeben. a Daneben werden zahlreiche weitere Folgen des Einsatzes diskutiert, die aufgrund der Fragestellung dieser Arbeit nicht ber¨ cksichtigt wird, wie z.B. die der Komu munikationsverdichtung und der damit einhergehenden Zunahme der Informations– und Kommunikationsprozesse und der daraus resultierenden Informations¨ berlasu tung ( Information Overload“ ), gesellschaftliche Kommunikationskluften ( Digital ” ” Divide“).810 Abschließend sei darauf hingewiesen, dass nicht von einheitlichen Steuerungsbedingungen des Internet und dar¨ ber realisierter Anwendungen ausgegangen werden u kann. Statt dessen liegen unterschiedliche Bedingungen je nach Anwendung vor. Daher ist eine genaue Betrachtung der zu steuernden Technologie f¨ r eien entsprechenu de Untersuchung unverzichtbar.811 So hat sich bei Wissenschaftlern die Erkenntnis
len Ebene ineffektiv bleiben. Zu den Gr¨ nden z¨hlt die Ausweitung sozialer und ¨konomsicher u a o Handlungszusammenh¨nge. Entsprechende nationalstaatliche Interventionen decken lediglich einen a Teil des betroffenen Handlungszusammenhang ab, so dass diese unterlaufen werden k¨nnen. Mit o dem Begriff Problem des Politikwettbewerbs“ wird darauf verwiesen, dass restriktive rechtliche Be” stimmungen eines Staates ihn als attraktiven Wirtschaftsstandort schw¨chen und Abwanderung a als Gefahr glaubhaft angedroht werden kann. Bef¨ rchtungen gehen in Richtung der race–to–the– u bottom–Logik von Handlungsrestriktionen f¨ r Unternehmen. Hinsichtlich des Demokatieproblems u macht Z¨rn darauf aufmerksam, dass staatliche Steuerungsziele oftmals nicht mit unilateralen Pou litiken erreicht werden k¨nnen. Vgl. Z¨ rn (2001): 432f; Baldwin, Cave (1999): 9–12; Weimer (1999): o u 95. 805 Die nationalen und substantiellen Grenzen schufen im analogen Bereich“ das Souver¨nit¨tspaa a ” radigma f¨ r die Regulierungsautorit¨t und die Entscheidungsfindung. Im digitalen Bereich ist dies u a nicht mehr gegeben. With the GII [Global Information Infrastructure], however, territorial borders ” and substantive borders disintegrate as key paradigms for regulatory governance.“ Reidenberg (1997): 85. 806 Vgl. ders. (1998): 553. 807 Transnational information flows on the GII undermine these foundational borders and erode ” state sovereignty over regulatory policy and enforcement.“ ders. (1997): 85f. 808 Vgl. id. 85. 809 Vgl. Tauss, Kollbeck, Fazlic (2002): 53. 810 Vgl. Schenk (1996): 184. 811 In dieser Arbeit erfolgt dies in den Kapiteln 7.1 und 9.

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Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

durchgsetzt, dass der sog. Cyberspace [...] should no longer be viewed as one space, ” but as a series of sperate ”cyberspaces´´ which may be very different from one another.“812 Zusammenfassend wurde deutlich, dass das Innovative und Charakteristische an IuK–Technologien nicht ist, dass neue Nutzungsformen von Daten bzw. digitalen G¨ tern existieren, sondern dass diese verbessert, erleichtert und kosteng¨ nstiger eru u m¨glicht werden.813 o

4.6.4

Zusammenfassung: Handlungsbedingungen

Die in den vorangegangenen Kapiteln erl¨uterten Handlungsbedingungen, die gea m¨ß dem Akteurszentrierten Institutionalismus (AZI) die Interessendefinition eines a Akteurs beeinflussen, werden in der folgenden Grafik zusammengef¨ hrt: u
FunktionsBedingungen Makrostrukturen

SystemBestandteile

Technologische HB

Politisches Programm

Institutionelle HB

Rechtliche Strukturen

SystemAlternativen

Kulturelle Strukturen

Politikfeldstruktur

Lernen

Interessenbezogene HB

Konfligierende Interessen

Informationszugang

Akteur n

Interne Struktur

Verfolgte Ziele

Erfahrungen

Situative Einfl¨ ße u

Externe Interessen

Akteursnetzwerk

Interne Diskussion

Abbildung 13: Zusammenfassung der Handlungsbedingungen Das Policy–Outcome (politisches Programm) wird durch die Interessen der Akteure ebenso beeinflusst, wie von den technologischen und institutionellen Handlungsbedingungen. Letztere beeinflussen auch die Interessen der Akteure, wie zuvor erl¨utert a wurde.
Biegel (2001): 28. Bspw. ist die weitreichende Individualisierung von Daten auch im analogen Bereich m¨glich, o jedoch zu deutlich h¨heren Transaktionskosten. o
813 812

115

Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

Die institutionellen Einflussfaktoren sind die wichtigsten in Bezug auf die Akteure und ihre Handlungsorientierungen, wie in Kapitel 4.6.1 gezeigt wurde. Der institutionelle Kontexte konstitutiert und sanktioniert Akteure, ihre Stragteien und ihre Interaktionen untereinander. Er gibt Handlungsspielr¨ume und –restriktionen vor. a In diesem Zusammenhang ist die Bestimmung der staatlichen Handlungsf¨higkeit a sowie ihrer organisatorischen und strukturellen Determinanten wesentlich. Dabei ist die Analyse der Politikfeldstruktur wichtig, um die Einflussm¨glichkeiten gesello schaftlicher Interessen auf Policy Outcomes sowie den Grad der staatlichen Handlungsf¨higkeit besser beurteilen zu k¨nnen. a o Neben der Politikfeldstruktur beeinflussen rechtliche Strukturen als weitere Formen institutioneller Handlungsbedingungen die Interessen der involvierten Akteure und die Policy–Outcomes. Die rechtlichen Strukturen werden wiederum durch staatliche Akteure generiert, die in ihrem Handeln von gesellschaftlichen Akteuren beeinflusst werden. Interessenbezogene Handlungsbedingungen beeinflussen den Staat in seinem Handeln und damit die Policy–Outcomes — dies wird in der Politikwissenschaft nicht mehr in Frage gestellt. Die Interessen gesellschaftlicher Akteure werden wiederum durch interne und externe Faktoren beeinflusst. Bei den internen Faktoren handelt es sich um solche, die aus der Innenwelt des Akteurs wirken, wie bspw. die interne Orgsanisationsstruktur. Externe Faktoren sind vor allem institutionelle Faktoren des Politikfeldes, wie bspw. der Zugang des Akteurs zur Entscheidungsarena. Insbesondere ist zu erw¨hnen, dass bestimmte handelbare Interessen im Gegensatz zu den a Core Beliefs des Akteurs im Laufe der Verhandlungen modifiziert werden k¨nnen. o Die technologiebezogenen Handungsbedingungen bestimmen den Handlungsspielraum der steuernden Akteure. Die Technik ist nur zu einem gewissen fallspezifisch zu beurteilendem Maße steuerbar. Bei der Steuerung einer Technologie liegt demnach ein interdependes Verh¨ltnis zwischen technischen und sozialen Strukturen vor. a So k¨nnen soziale Strukturen bzw. Vorgaben die konkrete Ausgestaltung der Techo nologie beeinflussen, jedoch nur im Rahmen des technisch Machbaren. Die Technik setzt damit den Akteuren hinsichtlich ihrer Steuerbarkeit Grenzen und reduziert die m¨glichen Policy–Alternativen. Die technologischen Handlungsbedingungen besteo hen aus den Funktionsbedingungen der Technologie und ihrer Bestandteile sowie aus der ihrer Konstruierbarkeit entsprechend politischer Vorgaben. Institutionelle und interessenbezogene Handlungsbedingungen wirken wiederum auf die Technikentwicklung ein. Die Ber¨ cksichtigung und Analyse der genannten Faktoren kann in der Praxis helu fen, realisierbare Probleml¨sungen und Steuerungsstrategien zu entwickeln, die die o Formulierung und Implementation politischer Programme beg¨ nstigen. Das Ziel der u vom AZI geleiteten Policy Analyse ist in diesem Zusammenhang zur sachgerechten L¨sung politischer Herausforderungen im Sinne der politisch–konstruktiven Berao tung beizutragen. Die am AZI orientierte Technikforschung befaßt sich mit der Frage der Entwicklung, Steuerung und gesellschaftlichen Einbettung einer Technologie. Dabei ist zu beachten, dass Aussagen auf Makroebene nur schwer zu treffen sind, da der konkrete institutionelle Kontext, die technologischen Spezifika und die Akteurs– und Interessenkonstellationen ¨ußerst spezifisch strukturiert sind und wirken. a In den folgenden Kapiteln werden die Handlungsbedingungen der Akteure und die Einflussfaktoren auf ein politisches Programm in Bezug auf das Fallbeispiel abgearbeitet: In Kapitel 7 werden DRM–Systeme dargestellt. Die Kapitel 5 und 6 behandeln die institutionellen Handlungsbedingungen. Anhand dieser Ausf¨ hrungen kann der Spielraum f¨ r die Interessen beteiligter Aku u teure hinsichtlich der politischen Gestaltbarkeit der DRM–Systeme abgesch¨tzt wera den. Schließlich werden in Kapitel 8 die Interessen relevanter Akteure des Politikfeldes untersucht.

116

Interaktionsformen & Handlungsbedingungen

VERHANDLUNGSSYSTEME

Vor dem Hintergrund dieser Einflussfaktoren auf die Interessen der Akteure und das Policy–Outcome wird in Kapitel 9 ein Verhandlungssystem zur Steuerung der politischen Herausforderungen des Falbeispiels vorgeschlagen. Einschr¨nkend sei darauf hingewiesen, dass ein vom AZI geleitetes politikwissena schaftliches Vorgehen nicht genau vorhersagen kann, wie sich die Akteure in konkreten politischen Entscheidungsfindungsprozessen verhalten. Dazu sind die Prozesse zu komplex und situativ. Es k¨nnen jedoch Entwicklungstrends und Verhaltensrouo tinen nachgewiesen werden. Sie k¨nnen dazu genutzt werden, die Eignung bestimmo ter Steuerungsstrategien abzusch¨tzen, die m¨glichst den Interessen der relevanten a o Akteure entsprechend ihres Einflusspotentials im Politikfeld entgegen kommt und institionelle Faktoren gem¨ß ihrem Wirkungsgrad ber¨ cksichtigt. a u

117

118

RECHTLICHE STRUKTUREN

5

Institutionelle Handlungsbedingungen des Politikfeldes Urheberrecht: rechtliche Strukturen
” Responsible development of DRM requires that technologists understand the legal and social contexts in which these systems will operate.“814

Urheberrechtliche Regelungen haben im Bereich der DRM–Systeme weitreichende Auswirkungen auf verschiedene Steuerungsgegenst¨nde. In erster Linie zielen sie auf a die Steuerung des Akteursverhaltens in Bezug auf geistige G¨ ter ab. Diese m¨ ssen u u bestimmten Voraussetzungen gen¨ gen, damit sie urheberrechtlich gesch¨ tzt weru u den.815 Des Weiteren sch¨ tzt es die Urheber in ihrer wirtschaftlichen und pers¨nu o lichen Beziehung zum Werk. Eine weitere Zielsetzung ist es, die optimale Nutzung dieser G¨ ter in der Gesellschaft zu erm¨glichen. Durch das Urheberrecht werden u o verschiedene Akteure in ihrem Verhalten gesteuert, zu deren Kern die Urheber und sonstigen Leistungsschutzberechtigten, Zwischenh¨ndler (u.a. Handel, Bibliotheken) a sowie Konsumenten z¨hlen. a Werden DRM–Systeme zur Distribution und Nutzung dieser urheberrechtlich gesch¨ tzten Inhalte (Werke) eingesetzt, so haben die urheberrechtlichen Regelungen u auch Auswirkungen auf die Technologie. Urheberrechtspolitik ist in diesem Zusammenhang auch als Technologiepolitik zu verstehen. Die DRM–Technologie definiert n¨mlich mitunter Handlungsspielr¨ume und –restriktionen in Bezug auf die Nutza a barkeit von eContent. Das Urheberrecht beansprucht f¨ r sich, diese Handlungsdeu terminanten in Bezug auf urheberrechtlich gesch¨ tzte Inhalte zu steuern, weshalb u auch auf DRM–Systeme Einfluss zu nehmen versucht wird. Urheberrechtliche Bestimmungen sind somit von großer Relevanz f¨ r den Einsatz von DRM–Systemen. u Im Praxiseinsatz realisieren DRM–Technologien urheberrechtliche Vorgaben. 816 Der Einsatz von DRM–Technologien ber¨ hrt weitere Rechtsgebiete. Ein Beispiel ist u das Datenschutzrecht, das wichtig f¨ r die konkrete Ausgestaltung der technischen, u wirtschaftlichen und rechtlichen Bestandteile der DRM–Systeme ist. 817 Derzeit erfordern n¨mlich viele Angebote im Internet eine personenbezogene Anmeldung als a Voraussetzung f¨ r den Medienbezug. Hierbei stellen sich Fragen bzgl. des Umgangs u mit den personenbezogenen Daten und der Privatsph¨re des Konsumenten. Der ana onyme Einkauf ist am digitalen im Gegensatz zum physischen Kiosk bislang nicht m¨glich.818 Das Datenschutzrechts wird in dieser Arbeit nicht dargestellt, da entspreo chende Fragen in den politischen Auseinandersetzungen kaum thematisiert wurden und f¨ r den Steuerungsansatz irrelevant sind. 819 Diese Arbeit fokussiert auf urheu berrechtliche Fragen des Einsatzes von DRM–Systemen. 820 Im folgenden sollen zun¨chst relevante urheberrechtliche Regelungen und Begriffe a dargestellt werden (Kap. 5.1). An anderer Stelle haben Juristen das Urheberrecht hervorragend diskutiert. Die detaillierte Darstellung des deutschen Urheberrechts ist angesichts seiner Komplexit¨t ein schwieriges Unterfangen, das aufgrund des Analya sefokus dieser Arbeit nicht unternommen werden soll. Zum besseren Verst¨ndnis der a
Erickson (2003): 39. Vgl. Kap. 5.1. Die in dieser Einleitung angesprochenen Begriffe werden im folgenden Kapitel erl¨utert. a 816 Vgl. Kap. 9. 817 Vgl. Kap. 7.1, 7.3 und 7.2. 818 Aktuelle Angebote, die DRM–Technologien zum Medienvertrieb einsetzen, erm¨glichen keinen o anonymen Bezug der Inhalte. 819 Vgl. Kap. 8.2.4; Eine aktuelle Darstellung datenschutzrechtlicher Fragen in der EU nimmt Bygrave vor. Vgl. Bygrave (1998); ders. (2003); vgl. auch Cohen (2003); Bechtold (2003): 617–619. 820 Eine gesonderte Betrachtung unter datenschutzrechtlichem Fokus w¨re besonders aus rechta wissenschaftlicher Perspektive ein lohnenswertes Unterfangen. Bygrave (1998); ders. (2003) forscht zum Themenbereich Datenschutzrecht und Einsatz von DRM–Systemen“. Vgl. auch Cohen (2003); ” Bechtold (2003): 617–619.
815 814

119

RECHTLICHE STRUKTUREN sp¨ter dargestellten politischen Konflikte (Kap. 8) und des Steuerungkonzepts (Kap. a 9) kommt diese Arbeit jedoch nicht umher, einige wesentliche Aspekte des Urheberrechts kurz anzusprechen.821 Dabei k¨nnen Verallgemeinerungen nicht vermieden o werden. Die in dieser Arbeit noch viel zitierte Balance im Urheberrecht soll in einem eigenen Kapitel (5.2) bearbeitet werden, denn die dort erl¨uterten Aspekte sind wesentlich a f¨ r weite Teile dieser Arbeit. Die Besonderheiten des Urheberrechts im digitalen Beu reich sind f¨ r den Einsatz von DRM–Systemen auch wichtig, weshalb sie in Kapitel u 5.3 herausgegriffen werden. DRM–Systeme werden in einem internationalen Umfeld eingesetzt, daher ist die Betrachtung internationaler Bez¨ ge des Urheberrechts releu vant (Kap. 5.4). Es ist jedoch nicht das Ziel, urheberrechtliche Fragen des Umgangs mit digitalen Werken in internationalen IuK–Netzen ausf¨ hrlich zu thematisieren. u

¨ Dieses Kapitel soll den erforderlichen Uberblick f¨ r die folgenden Kapitel liefern. Die umfangu reichen juristischen Diskussionen sollen nicht erl¨utert werden. Einige der hier erforderlichen Vera allgemeinerungen k¨nnten umfassend juristisch diskutiert werden. o
821

120

Urheberrecht — allgemein

RECHTLICHE STRUKTUREN

5.1

¨ Urheberrecht — Uberblick
Copyright law is filed with rules that ordinary people ” respond by saying: There can´t be a rule that says that. ” That would be silly“.“822

Urheber und Leistungsschutzberechtigte werden durch das Urheberrecht gesch¨ tzt. u Dies gilt f¨ r die Verbreitung von Werken im Offline wie auch im Online–Bereich, u bspw. auch beim Einsatz von DRM–Technologien. Mit dem deutschen Urheberrecht werden okonomische, kultur– und bildungspolitische Ziele verfolgt. 823 ¨ Zu den kulturpolitischen Zielen geh¨rt die F¨rderung von Kreativen, das Leisten o o eines Beitrags zur kulturellen Vielfalt sowie zur geistigen Auseinandersetzung. 824 Aus bildungspolitischer Sicht sollen Wissenschaft und Lehre bzw. Lernen s¨mtlichen a Bev¨lkerungsgruppen mit dem Ziel des gesellschaftlichen Fortschritts offenstehen. o Aus ¨konomischer Sicht sollen zur Verwirklichung der beiden erst genannten Ziele o Anreize zur Bereitstellung, Produktion und Verbreitung von Werken gegeben werden.825 Das Urheberrecht gilt als Grundlage f¨ r die wirtschaftliche Bet¨tigung der u a sog. Kulturwirtschaft, die volkswirtschaftlich relevant ist. 826 Neben den Kreativen (Urhebern) werden daher auch sog. verwandte Schutzrechte gesch¨ tzt, also solche u Leistungen, die den sch¨pferischen T¨tigkeiten nahekommen, oder in einem engen o a Zusammenhang mit der Verwertung urheberrechtlich gesch¨ tzter Werke stehen.827 u Die Geschichte des Schutzes f¨r geistiges Eigentum war schon immer gepr¨gt von u a ” der Reaktion auf neue technologische Entwicklungen.“ 828 Die Erfindung des Buchdrucks war der Ausgangspunkt der Entwicklung des Urheberrechts in der heutigen Form. Weitere Erfindungen, wie Tonbandaufnahmeger¨te und Videorecorder stella ten das Urheberrechtsgesetz (UrhG) immer wieder auf die Probe. Einen wichtigen Stellenwert hat die Rechtsprechung angesichts der oftmals schnell veralteten Gesetzgebung, um das UrhG an neue technische Herausforderungen anzupassen. 829 Die erforderlichen gesetzlichen Anpassungen folgten oftmals (deutlich) zeitversetzt. Ein Meilenstein830 im deutschen Urheberrecht war das UrhG von 1965, das in wesentlichen Teilen dem heutigen UrhG zugrunde liegt. Es wurde jeweils an neue Herausforderungen der Nutzung urheberrechtlich gesch¨ tzter Werke angepasst. u Ein wichtiger Entwicklungsschritt war die Novelle des UrhG im Jahre 1985. Damit sollte auf die deutliche Zunahme der Reproduktion urheberrechtlich gesch¨ tzter u Werke zu privaten Zwecken reagiert werden. Die Anzahl erlaubter privater Vervielf¨ltigungen (Privatkopie) wurde dabei limitiert. 831 Zudem wurde eine Reprograa phieverg¨ tung in Form der Ger¨te– und Großbetreiberabgabe eingef¨ hrt, sowie im u a u ¨ Bereich der Aufzeichnung und Uberspielung von Musikwerken die Kombination der Ger¨te– mit der Leerkassettenverg¨ tung.832 a u ¨ Juristen unterscheiden zwischen Urheberrechten und verwandten Schutzrechten. Uber Urheberrechte verf¨ gen die Urheber, die sog. Leistungsschutzberechtigten uber veru ¨ 833 wandte Schutzrechte.
Litman (2001): 244f. Im folgenden wird — außer es ist entsprechend gekennzeichnet — das deutsche Urheberrecht betrachtet. 824 Vgl. Dreier (2001); Rehbinder (2002): 2. 825 Vgl. Dreier (2001). 826 Im Jahr 1995 erwirtschaftete die Branche rund 56 Milliarden DM. Von ihr hingen 800.000 Arbeitspl¨tze ab. Vgl. Rehbinder (2002): 3. a 827 Vgl. Hertin (1997): 753. 828 Reinbothe (2002b): 43; vgl. auch Samuelson, Davis (2000): 1; Schricker (1999): Einl.Rdnr.1. 829 Vgl. Bechtold (1997): 449. 830 Vgl. Dreier, Nolte (2003): 483. 831 Vgl. id. 486. 832 Vgl. D¨ubler–Gmelin (1999); Dreier, Nolte (2003); In Kap. 4.5 wird auf diesen Aspekt n¨her a a eingegangen. 833 Vgl. Rehbinder (2002): 1, 336.
823 822

121

Urheberrecht — allgemein

RECHTLICHE STRUKTUREN

Gem¨ß dem UrhG ist der Urheber der Sch¨pfer eines Werkes.834 Urheber ist also a o ” derjenige, der seinen individuellen Geist im Werk Form und Gestalt gegeben hat.“ 835 Es handelt sich hierbei um ein Eigentumsrecht mit Verfassungsrang. 836 Zudem wird das Urheberrecht auch als Pers¨nlichkeitsrecht ausgestaltet (Urheberpers¨nlichkeitso o recht). Demnach verf¨ gt der Werksch¨pfer uber das Recht zu bestimmen, ob und wie u o ¨ sein Werk ver¨ffentlicht wird, das Recht auf Anerkennung seiner Urheberschaft und o das Recht, eine Entstellung oder Beeintr¨chtigung seines Werkes zu verbieten. 837 Der a Schutz der Verm¨gensinteressen des K¨ nstlers wird hierbei mit dem Schutz seiner o u geistigen und pers¨nlichen Beziehungen zum Werk verkn¨ pft.838 o u Als Werke werden nur pers¨nliche geistige Sch¨pfungen gesch¨ tzt.839 Das Werk muss o o u allerdings eine bestimmte Gestaltungsh¨he und individuelle Z¨ ge des Urhebers aufo u weisen und das Ergebnis menschlichen Schaffens sein. 840 Zu den urheberrechtlich gesch¨ tzten Werken — die f¨ r diese Arbeit vor allem relevant sind — geh¨ren u u o 841 Das Urheberrecht steht dem AuftraggeSprachwerke, Musikst¨ cke und Bilder. u ber des eigentlichen Urhebers nicht zu. Er kann lediglich (exklusive) Nutzungsrechte erwerben.842 Im Gegensatz zu den Urhebern wird bei Leistungsschutzberechtigten nicht von einer Sch¨pfung, wohl aber von einer k¨ nstlerischen Leistung ausgegangen. 843 Das Ergebo u nis ihrer Arbeit ist entsprechend nicht ein Werk, sondern eine Leistung. 844 Jeder ausubende K¨ nstler, aber auch Sendeunternehmen, Filmproduzenten und Hersteller von u ¨ Tontr¨gern verf¨ gen uber die Leistungsschutzrechte, wenn ihre Leistung offentlich a u ¨ ¨ verbreitet wird. Ihre Leistungen werden zum Teil als ¨hnlich zu denen der Urheber a eingestuft (bspw. bei den Interpreten). Zum Teil erbringen die Leistungsschutzberechtigten Leistungen im Zusammenhang mit den Werken der Urheber. Diese Rechte werden gesch¨ tzt, da sie dazu dienen, die eingangs genannten grunds¨tzlichen urheu a berrechtlichen Ziele zu verwirklichen. Aus den Leistungsschutzrechten leitet sich das Recht auf Verg¨ tung entsprechend der urheberrechtlichen Schranken ab. 845 u F¨ r den Analysefokus dieser politikwissenschaftlichen Arbeit ist eine Unterscheiu dung zwischen Urheberrechten und verwandten Schutzrechten allerdings nicht erforderlich. Beide Schutzrechte zielen auf den Schutz von Rechten an Werken ab. 846 Zur sprachlichen Vereinfachung sie unter dem Begriff der Urheberrechte subsumiert.
834 Vgl. §7 UrhG; Es wird zwischen Urhebern und Miturhebern unterschieden (vgl. Nordemann (1998): 109–122; Rehbinder (2002): 122–127), was allerdings f¨ r diese Arbeit nicht relevant ist. u Wurde ein Werk von mehreren Personen geschaffen, so werden diese als Miturheber bezeichnet. Zudem kennt das UrhG in §9 auch den Fall der Urheber verbundener Werke, auf die an dieser Stelle auch nicht eingegangen werden soll. Hierbei haben mehrere Urheber ihre Werke miteinander verbunden. Sie besitzen jeweils ein Urheberrecht an den einzelnen Bestandteilen und ein gemeinschaftliches am verbundenen Werk. Vgl. Nordemann (1998): 122–128. 835 Rehbinder (2002): 120. 836 Vgl. Nordemann (1998): 109. 837 Vgl. Gutbrodt (1997); Wuermeling (1998): 270; Nordemann (1998): 142–150; Zscherpe (1999): 198; Lyng (2001): 92; Hoeren (2002): 89f; §§12 (Ver¨ffentlichungsrecht), 13 (Recht auf Anerkennung o der Urheberschaft), 14 (Recht auf Schutz gegen Entstellung oder Beeintr¨chtigung des Werkes) a UrhG. 838 Vgl. Schricker (1997): 79; §11 UrhG. 839 Vgl. §2 Abs. 2 UrhG; Rehbinder bezeichnet diese gesetzliche Definition als nicht gl¨ cklich. u Der Grundsatz, dass ein Werk geschaffen wurde, reicht demnach f¨ r den Werkcharakter nicht aus. u Darunter k¨nnten auch Werke fallen, die auf allgemeinmenschlichen Erfahrungen beruhen: Was o ” nur auf allgemeinmenschlichen F¨higkeiten beruht, ist nicht schutzf¨hig, das Werk muß vielmehr a a den individuellen Geist mit seinen einmaligen Anlagen und F¨higkeiten in seiner T¨tigkeit und a a Entfaltung zum Ausdruck bringen.“ Rehbinder (2002): 77. 840 Vgl. Zscherpe (1999): 192. 841 Vgl. zur kompletten Liste gesch¨ tzter Werke §§2 UrhG; Die Schutzvoraussetzungen durch das u UrhG diskutiert Rehbinder (2002): 78–80. 842 Vgl. Nordemann (1998): 108. 843 Vgl. Hertin (1997): 754; Bechtold (2002): 150. 844 Vgl. Rehbinder (2002): 337. 845 Vgl. Lyng (2001): 21; Deutschland ist einer der wenigen Staaten, deren Urheberrecht Leistungsschutzrechte f¨ r aus¨ bende K¨ nstler anerkennt. Vgl. zu den Schranken Kap. 5.2. u u u 846 Der Begriff Werk“ wird im folgenden erl¨utert. a ”

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Urheberrecht — allgemein

RECHTLICHE STRUKTUREN

Aus den genannten Gr¨ nden der sprachlichen Vereinfachung werden auch Werke u und Leistungen unter einen Begriff, in diesem Fall Werk“, subsumiert. Mit dem ” Begriff Rechteinhaber“ wird vereinfacht die Gruppe der Urheber und Inhaber ver” wandter Schutzrechte bezeichnet. 847 In zahlreichen Publikationen werden die Begriffe Rechteinhaber“ und Inhalteanbieter“ synonym gebraucht. Genau genommen ist ” ” eine Unterscheidung zu treffen. Der Rechteinhaber besitzt die Urheber– oder Leistungsschutzrechte an digitalen Inhalten. Der Begriff Inhalteanbieter sagt nichts uber ¨ den Rechtsstatus aus. Er ist lediglich derjenige, der den digitalen Inhalt bspw. mit einem DRM–System anbietet. Der Jurist Bechtold geht davon aus, dass der Inhalteanbieter regelm¨ßig gleichzeitig ein Rechteinhaber ist. 848 Daher werden in dieser a Arbeit die beiden Begriffe synonym gebraucht. 849 Im Urheberrechtsgesetz (UrhG) wird f¨ r die Rechteinhaber ein genau umschriebeu ner Katalog bestimmter Verwertungsrechte festgelegt. 850 Hierzu z¨hlt insbesondere a das Vervielf¨ltigungsrecht, das Verbreitungsrecht und das Recht zur Verwertung von a Bearbeitungen des Werkes. Die Respektierung dieser Rechte k¨nnen sie gerichtlich o durchsetzen.851 Die dem Urheber einger¨umten Rechte dienen zum Schutz des Urhea bers in seiner geistigen und pers¨nlichen Beziehung852 zu seinem Werk und in dessen o wirtschaftlicher Nutzung.853 Die Verwertungsrechte und damit der Urheberrechtsschutzes laufen gem¨ß §64 UrhG 70 Jahre nach dem Tod des Urhebers aus. a Zun¨chst einmal verf¨ gt der Urheber uber ein Ver¨ffentlichungsrecht (§12 UrhG). a u o ¨ Demnach entscheidet er dar¨ ber ob und wenn ja wie sein Werk ver¨ffentlicht wird. u o Entsprechend §15 Abs. 1 UrhG besitzt der Urheber das Recht, sein Werk auf jede beliebige Weise in k¨rperlicher und unk¨rperlicher Form zu verwerten und Personen o o von dessen Nutzung ausschließen.854 Zu seinen wesentlichen Rechten z¨hlt das Vervielf¨ltigungs– und das Verbreitungsa a recht. Gegenstand des Vervielf¨ltigungsrechts (§15 I Nr. 1, 16 UrhG) ist, dass der a Urheber alleine dar¨ ber entscheidet, [...] wann, wo und auf welche Weise und v.a. u ” von wem k¨rperliche Kopien seines urheberrechtlich gesch¨tzten Werkes hergestellt o u werden d¨rfen.“855 Eine Vervielf¨ltigung ist gem¨ß dem Gesetz die Herstellung von u a a Festlegungen des Werkes, damit sie mit menschlichen Sinnen wiederholt wahrgenommen werden k¨nnen.856 Hierzu wird auch die Speicherung und Kopie von Werken in o IuK–Systemen gerechnet.857 Das Vervielf¨ltigungsrecht, das der Rechteinhaber dem Werknutzer einr¨umt, kann a a in verschiedenerlei Hinsicht begrenzt werden. So kann bspw. eine Vertragszeit festgelegt werden, nach der das Werk nicht mehr genutzt werden darf. 858 Auch im Falle digitaler Werke kann festgelegt werden, mit welchen Ger¨ten das Werk genutzt wera den kann.
847

Rechteinhaber k¨nnen Komponisten, Textdichter, Arrangeure, Verleger, ausf¨ hrende K¨ nsto u u ¨ ler, Tontr¨gerhersteller, Photographen, bildende K¨ nstler, Schriftsteller, Journalisten, Uberseta u zer, Drehbuchautoren, Regisseure, Produzenten, B¨ hnenbildner, Urheber, Autoren, Schauspieler, u Rundfunk– und Fernsehanstalten, Software–Programmierer, Unternehmen und viele andere sein. Vgl. Bechtold (2002): 37. 848 Vgl. id. 17. 849 Soll an einer Stelle ausdr¨ cklich darauf hingewiesen werden, dass ein Inhalteanbieter nicht u zugleich der Rechteinhaber ist, wird es in dieser Arbeit gekennzeichnet. 850 Vgl. §§15ff UrhG. 851 Vgl. Hertin (1997): 754. 852 Vgl. Seite 122. 853 Vgl. Art. 11, 28, 29 UrhG; Zscherpe (1999): 198. 854 Vgl. Klett (1998): 28; Dreier, Schulze (2004): 212–229. Auch Bearbeitungen des Werkes k¨nnen o gem¨ß §23 UrhG in einem gewissen Umfang kontrolliert werden. Vgl. Zscherpe (1999): 199. a 855 Zscherpe (1999): 199; Dreier, Schulze (2004): 230–239. 856 Vgl. Nordemann (1998): 180. 857 Vgl. id. 181; Nordemann bewertet ausf¨ hrlich die verschiedenen Vervielf¨ltigungen in IuK– u a Systemen aus juristischer Sicht. Zwischenspeicherungen, die die Ausf¨ hrung in einem IuK–System u erm¨glichen, werden allerdings nicht als Vervielf¨ltigungen im Rechtssinne angesehen. o a 858 Vgl. Nordemann (1998): 182.

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Urheberrecht — allgemein

RECHTLICHE STRUKTUREN

Das Verbreitungsrecht (§17 I UrhG) billigt dem Urheber die Entscheidung uber das ¨ ¨ erste Inverkehrbringen und die weitere Verbreitung von Kopien in der Offentlichkeit zu.859 Das Verbreitungsrecht wird vom Ersch¨pfungsgrundsatz restrigiert, wonach o es in bestimmten F¨llen erl¨schen kann. Demnach ist die Zustimmung des Rechtea o inhabers f¨ r eine Weiterverbreitung nicht mehr erforderlich, wenn das Werk zuvor u mit seiner Zustimmung in Verkehr gebracht wurde. 860 Den Werknutzern werden in der Regel Nutzungsrechte ubertragen und nicht die ¨ Urheber– bzw. Vollrechte — [...] man kauft etwas nie ganz, es bleibt immer etwas ” beim Urheber zur¨ck.“861 Der Rechteinhaber kann die Nutzungsrechte weitreichend u frei definieren: Das Nutzungsrecht kann als einfaches oder ausschließliches Recht so” wie r¨umlich, zeitlich oder inhaltlich beschr¨nkt einger¨umt werden.“862 Diese Nuta a a zungsrechte k¨nnen personenbezogen definiert werden, so kann das Nutzungsrecht o an dem Werk unter Ausschluss aller anderen Personen einem bestimmten Nutzer zu bestimmten Nutzungsbedingungen einger¨umt werden. a

860

Vgl. Zscherpe (1999): 201; Nordemann (1998): 182–187; Dreier, Schulze (2004): 239–253. Vgl. ausf¨ hrlich zum Verbreitungsrecht Zscherpe (1999): 201; Nordemann (1998): 186f. u 861 Dreier (2001). 862 §31 Abs. 1 UrhG.

859

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Balance im Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

5.2

Balance im Urheberrecht: Exklusivrecht und urheberrechtliche Schranken
Thus, DRM–systems may pose a threat to the ” finely tuned copyright system as we know it [...]“ 863

Dem Urheberrecht liegt das Ziel zugrunde, Wissen und Innovationen in der Gesellschaft zu f¨rdern. Es bringt traditionell die Interessen der Rechteinhaber und der o Konsumenten zum Ausgleich. Dabei hat sich eine (Interessen–) Balance im Urheberrecht herausgebildet.864 Einerseits will der Gesetzgeber einen (finanziellen) Anreiz zur Produktion von Wissen und Informationen geben. Hierzu werden bspw. Investitionen der Rechteinhaber in diesem Bereich 865 gef¨rdert. Das Urheberrechtsgesetz o (UrhG) sieht daher den Schutz des Urheberrechts als ein privates (Pers¨nlichkeitso recht des Urhebers) und verm¨genswertes Gut (Eigentumsrecht) vor. 866 Dem Rechteo inhaber wird die exklusive Auswertbarkeit des Werkes f¨ r einen begrenzten Zeitraum u und bestimmten Bedingungen einger¨umt. a Auf der anderen Seite soll dadurch aber auch nicht die optimale Nutzbarkeit des Werkes durch die Allgemeinheit gef¨hrdet werden.867 Die freie Nutzbarkeit und die a M¨glichkeit Zugang zu Wissen zu schaffen wird vor dem Hintergrund gefordert, o dass Informationen aus Informationen bzw. Innovationen aus Innovationen hervorgehen.868 Ein starker Urheberrechtsschutz hat m¨glicherweise den negativen Effekt, dass bei o hohen Kosten f¨ r das geistige Gut diejenigen von dessen Nutzung ausgeschlossen u werden, die den Preis des Monopolisten nicht bezahlen k¨nnen oder wollen.869 Der o Schutz beeintr¨chtigt wegen der mit ihm verbundenen Ausschließlichkeit zugleich a die optimale Nutzung der digitalen G¨ ter (u.a. Bildung, F¨rderung von Innovau o tionen, Unterbinden von Benachteiligungen, Gebot der Sozialpflichtigkeit). 870 Aus wohlfahrtstheoretischer Sicht f¨ hrt dies zum [...] standard deadweight loss of a mou ” nopoly: the underprovision of this information good.“ 871 Ein starker Urheberrechtschutz kann aufgrund des damit verbundenen starken finanziellen Anreizes zu einer umfangreichen Produktion von geistigen G¨ tern f¨ hren,872 u u allerdings zugleich zu einer geringen Verbreitung. Ein zu schwacher Urheberschutz kann eine große Verbreitung, aber eine geringe Produktion zur Folge haben. The ” key is to balance the free against controll, so that the benefits for each can be achieved.“873 The “compromises” give the copyright holder a guarantee of compensation ” without giving the copyright holder perfect control over the use of its copyrighted material.“874

Dreier, Nolte (2003): 501. Vgl. Samuelson (1996): 17; Stefik (2000): 86; Dreier (1997a): 862; Kreile, Becker (2004): 285. 865 Ohne diesen Anreiz komme es laut verschiedener Autoren dazu, dass weniger geistige G¨ ter u geschaffen werden. Ein Beispiel sind high–budget Spielfilme, die nicht produziert werden k¨nnen, o wenn die Investitionen nicht refinanziert werden k¨nnen. Vgl. bspw. Lessig (2001): 107. o 866 Vgl. Kreile, Becker (2004): 281. 867 Vgl. NRC, CSTB (2000): 24. 868 Vgl. Liebowitz (2002): 18; Lessig (2001): 13f, 204; Lessig bezieht sich auf das US–amerikanische Copyright, jedoch gilt entsprechendes auch f¨ r das deutsche UrhG. u 869 Man k¨nnte hier argumentieren, dass auch kein Mercedes jedem preiswert zur Verf¨ gung gestellt o u werden muss, nur weil er es m¨chte. Mit geistigen G¨ tern verh¨lt es sich jedoch anders, denn es o u a sind mit ihnen auch kulturelle und gesellschaftliche Ziele verbunden. 870 Vgl. Bundestag (1997): 20. : An diesem Beispiel wird die bef¨ rchtete gesellschaftliche Segmenu tierung ( Digital Divide“) in information–rich“ und –poor“ als eine zentrale Gefahr des digitalen ” ” ” Zeitalters transparent. 871 Bauckhage (2003): 237. 872 Vgl. Friedman (1998): 1169: The higher the return to producing intellectual property the more ” intellectual property will be produced.“ id; 873 Lessig (2001): 97. 874 id. 109f.
864

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Balance im Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

Die Balance im Urheberrecht wird in folgenden Bestimmungen ausgedr¨ ckt: u 1. Exklusivrecht der Rechteinhaber zur Verwertung von Werken 2. Ausnahmen vom Exklusivrecht der Rechteinhaber zugunsten der Werknutzer zu 1.) Das UrhG r¨umt dem Urheber das ausschließliche Recht ein, sein Werk in a k¨rperlicher Form zu verwerten (Werkherrschaft). 875 Hierzu z¨hlt das Vervielf¨lo a a tigungsrecht,876 das Verbreitungsrecht877 , das Ausstellungsrecht878 , das Recht der offentlichen Zug¨nglichmachung879 , das Senderecht880 und das Recht, Bearbeituna ¨ gen des Werkes zu verwerten881 (positives Nutzungsrecht).882 Des Weiteren verf¨ gt u er uber das Recht zur unk¨rperlichen Verwertung (Recht der ¨ffentlichen Wiedergao o ¨ be).883 Er kann Dritte von der Einwirkung ausschließen (negatives Verbotsrecht). 884 Der Urheber besitzt zusammenfassend die freie Entscheidung dar¨ ber, ob und zu u welchen Bedingungen er bestimmten Dritten die Nutzung seines Werkes erlaubt (Urheberpers¨nlichkeitsrecht).885 Die schutzw¨ rdigen Interessen des Urhebers leiten o u sich nicht nur vom UrhG ab. Sie sind auch verfassungsrechtlich gesch¨ tzt, mit dem u Schutz des Eigentums (Art. 14 GG) und mit dem Pers¨nlichkeitsrecht des Urhebers o (Art. 1, 3 Abs. 1 GG).886 Hinter dem Exklusivrecht steht die Annahme, dass die Rechteinhaber zur Entwicklung neuer geistiger G¨ ter animiert werden. Durch die Erosion dieser Rechte u sei die ¨konomische Leistungsf¨higkeit in diesem Bereich sowie die kulturelle Vielo a falt bedroht.887 Durch die Gew¨hrleistung der finanziellen Auswertbarkeit geistiger a Sch¨pfungen sollen auch die mglw. erforderlichen Investitionen in deren Produktion o amortisiert werden (Amortisationsprinzip) 888 — ein finanzieller Anreiz soll damit geschaffen werden. zu 2.) Die eingangs skizzierte Balance im Urheberrecht sieht vor, dass die Werke unter bestimmten Bedingungen von den Werknutzern (Konsumenten) frei genutzt werden k¨nnen. Demnach ist das eben beschriebene Exklusivrecht der Rechteinhaber o Einschr¨nkungen unterworfen. Dies muss der Rechteinhaber aufgrund gesetzlicher a Bestimmungen im Interesse Dritter und der Allgemeinheit akzeptieren. In diesem Zusammenhang verweisen Juristen auf das GG: Eigentum verpflichtet. Sein Ge” brauch soll zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen.“ 889 Es handelt sich damit um ein sozialgebundenes Recht, das mit den Interessen der Allgemeinheit ausgewogen werden muss. In den Schrankenbestimmungen des Urheberrechts sind die entsprechenden Bedingungen definiert, unter denen das Exklusivrecht eingeschr¨nkt wird. Ziel der Regea lungen ist es, [...] dem einzelnen eine umfassende Teilnahme am Geistesleben und ” die Bildung und Entfaltung seiner Pers¨nlichkeit zu erm¨glichen [...]“890 . Zu den Zieo o len der Schrankenbestimmungen z¨hlt auch die Garantie der Innovationsf¨higkeit der a a 891 Sie dienen der Informationsfreiheit, dem Datenschutz, der AufrechtGesellschaft.
Vgl. Hoeren (2002): 82; §15 Abs. 1 UrhG. Vgl. §§16, 69c Nr.1 UrhG. 877 Vgl. §§17, 69c Nr. 3 UrhG. 878 Vgl. §18 UrhG. 879 Vgl. §19a UrhG. 880 Vgl. §20 UrhG. 881 Vgl. §§23, 69c, Nr. 2 UrhG. 882 Vgl. Hoeren (2002): 82. 883 Vgl. §15 Abs. 2 UrhG. 884 Vgl. Bechtold (2002): 270. 885 Vgl. §§15ff. UrhG. 886 Vgl. Dreier (1997): 139; Kreile, Becker (2004): 280f; Geerlings (2004): 208f. 887 Vgl. NRC, CSTB (2000): 24 888 Vgl. Rehbinder (2002): 48; Kreile, Becker (2004): 281. 889 Art. 14 Abs. 2 GG; vgl. Delp (2003): 318; Nordemann (1998): 377. 890 Vgl. Rehbinder (2002): 202; vgl. ¨hnl. Kreile, Becker (2004): 281. a 891 Die Schranken unterst¨ tzen, so Bechtold, die Schaffung neuer Werke und f¨rdern die geistige u o Auseinandersetzung, indem die Werknutzung durch den Rechteinhaber nicht verhindert werden
876 875

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Balance im Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

erhaltung des freien Wettbewerbs und der Ausbildungs– und Kulturf¨rderung.892 o Die Interessen der Werknutzer werden nicht nur durch das UrhG normiert, sondern auch durch das GG. Interessen der Informationsfreiheit und der Freiheit des geistigen Schaffens sollen gewahrt werden. 893 Zudem sollen sie dem Marktversagen im Bereich geistiger G¨ ter vorbeugen, wie bspw. in solchen F¨llen, in denen individuelle u a Nutzungen entweder unm¨glich sind oder nicht stattfinden, weil die Transaktionso kosten unzumutbar sind.894 Die Bedingungen der Ausnahmen werden noch genau bestimmt. Ziel der Schrankenregelungen ist es, einen angemessenen Ausgleich zwischen den (wirtschaftlichen) Verg¨ tungsinteressen der Rechteinhaber und dem Nutzungsinteru esse der Gesellschaft zu schaffen.895 Dabei ist der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verh¨ltensm¨ßigkeit zu beachten.896 a a Diese uber Jahrzehnte feinabgestimmte Balance zwischen den Interessen der Recht¨ einhaber und der Werknutzer wurde durch das Aufkommen digitaler IuK–Systeme und –Netzwerke gest¨rt.897 Die Schranken des UrhG bezogen sich auf die Bedinguno gen der analogen Technik, weshalb eine Anpassung an die Bedingungen der Digitaltechnologie erforderlich wird.898 Die Schrankenbestimmungen899 sehen zwar eine freie, nicht aber unbedingt eine kostenlose Nutzung vor. Frei bedeutet hierbei, dass sie nicht von der Zustimmung und den Bedingungen der Rechteinhaber abh¨ngen.900 Der Werknutzer muss eine a Nutzungslizenz nur in F¨llen der Nutzungen entsprechend dem Exklusivrecht des a Rechteinhabers erwerben. Der Interessenausgleich wird n¨mlich durch die korrelierenden Verg¨ tungsanspr¨ che a u u 901 Dem Urheber steht gem¨ß dem UrhG f¨ r die Eingem¨ß §§54 UrhG verwirklicht. a a u r¨umung von Nutzungsrechten und die Erlaubnis zur Werknutzung das Recht auf a eine angemessene Verg¨ tung zu.902 Demnach erh¨lt der Urheber (mehr oder weniger) u a als Gegenleistung f¨ r bestimmte Schranken in Form der Ger¨te– und Leermedienu a abgabe einen finanziellen Ausgleich. Anspruchsberechtigt sind neben den Urhebern auch einige Leistungsschutzberechtigte, die bestimmte Voraussetzungen gem¨ß § 54 a Abs. 1 UrhG erf¨ llen.903 Dazu geh¨ren u.a. die Tontr¨ger– und die Filmhersteller. u o a Bei der Verg¨ tung wird mit festen Verg¨ tungss¨tzen gearbeitet, um langwierige u u a Streitigkeiten uber deren H¨he zwischen Urhebern und Schrankenbeg¨ nstigten zu o u ¨ vermeiden.904 Die Schrankenbestimmungen reichen von einer ersatzlosen Aufhebung
kann, wurde es erst einmal ver¨ffentlicht (§24 UrhG). (Vgl. Bechtold (2002): 379.) Bspw. sollen o die Schranken die freie geistige Auseinandersetzung erm¨glichen, wenn das Zitieren aus fremden o Werken ohne Zustimmung des Urhebers erlaubt wird (vgl. §51 UrhG 22.3.2002.) 892 Vgl. Bechtold (2002): 379. 893 Vgl. Dreier (1997): 139; ders., Nolte (2003): 480. 894 Vgl. id. 895 Vgl. Kr¨ger (2002): 119. o 896 Vgl. Dreier (1997): 139. 897 Vgl. Ders., Nolte (2003): 487. 898 Vgl. id. 481. 899 Vgl. Kap. 5.2. 900 In diesem Zusammenhang ist ein Werk dann frei“ wenn es ohne die Erlaubnis eines anderen ” — bspw. eines Rechteinhabers — genutzt werden kann, oder die Erlaubnis jemandem neutral, ohne Ber¨ cksichtigung des beantragenden Akteurs, erteilt wird. (Vgl. Lessig (2001): 12.) Auf den u Zusammenhang zwischen freien und kontrollierten geistigen G¨ tern geht Lessig (2001) intensiv u ein. Die Diskussion, die in der Wissenschaft breit gef¨ hrt wird, soll an dieser Stelle nicht diskutiert u werden. Statt dessen werden einige Grundannahmen und Ergebnisse dieser Diskussionen angegeben, um die Balance im Urheberrecht besser beschreiben zu k¨nnen. o 901 Vgl. Nordemann (1998): 378; Dreier, Schulze (2004): 747ff; Goldmann, Liepe (2002): 363; Goldmann (2003): 504; Kreile, Becker (2004): 85; Geerlings (2004): 208; Seiten 4.5ff. dieser Arbeit. 902 Vgl. §32 Abs. 1 UrhG; Ulmer–Eilfort (2003); Kreile, Becker (2004): 285; Die Angemessenheit wird im Einzelfall bspw. durch Gerichte ermittelt. 903 Vgl. Kreile, Becker (2004): 285. 904 Vgl. Nordemann (1998): 380.

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Balance im Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

des ausschließlichen Verwertungsrechts uber eine gesetzliche Lizenz oder Zwangsli¨ zenz bis zu einer Verwertungsgesellschaftspflichtigkeit eines Zahlungsanspruchs. 905 Die Verg¨ tungsanspr¨ che k¨nnen nach geltendem Recht nur uber eine Verwertungsu u o ¨ gesellschaft geltend gemacht werden. 906 In den Paragraphen 45–63 UrhG werden in engen Grenzen bestimmte Verwertungsvorg¨nge zu speziellen Zwecken gestattet: a 1. teilweise verg¨ tungsfrei: in F¨llen der §§45, 47, 48, 50, 53 UrhG u a 2. teilweise gegen eine angemessene Verg¨ tung: in F¨llen der §§46, 49, 52 UrhG. u a Die Einwilligung der Rechteinhaber ist f¨ r beide Typen von Schranken nicht erforu derlich.907 Das Ziel ist ein abgestuftes Vorgehen in der Vermittlung zwischen den Interessen der Urheber und der Werknutzer. 908 Es werden vier verschiedene Formen von Schranken unterschieden: zwingende kollektive Verwertung, Zwangslizenz, gesetzliche Lizenz und Freistellung. 909 Bei den ersten drei Formen ist eine finanzielle Kompensation der Rechteinhaber vorgesehen (verg¨ tungspflichtige Nutzungen), bei letzterer nicht (verg¨ tungsfreie Nutzungen). u u Um den finanziellen Ausgleich zu erm¨glichen, werden in Deutschland zwei Strateo gien eingeschlagen — die individuelle und die kollektive Rechtewahrnehmung und –vergabe.910 Soweit es aus praktischen Gr¨ nden m¨glich ist, wird die individuelle u o Methode genutzt. Hierbei bestimmt der Rechteinhaber die Nutzungsbedingungen. Ist die Kontrolle der Nutzungsvorg¨nge nicht m¨glich, ubernimmt eine VG die Recha o ¨ tewahrnehmung und –vergabe. Die Abgabe dient allerdings nicht der Kompensation von illegalen Nutzungen geistigen Eigentums sondern rein der Verg¨ tung zul¨ssiger Nutzungen im Rahmen der u a Schrankenbestimmungen. So bestehen Verg¨ tungsanspr¨ che f¨ r folgende Schrankenbestimmungen: 911 u u u • Vermieten und Verleihen von Vervielf¨ltigungsst¨ cken gem. §27 Abs. 1 UrhG a u • Schulbuchverg¨ tung gem. §46 Abs. 4 UrhG f¨ r die Vervielf¨ltigung von Schulu u a funksendungen gem §47 Abs. 2 S.2 UrhG Pressespiegelverg¨ tung gem. §49 Abs. u 1 Satz 2 UrhG • f¨ r die ¨ffentliche Wiedergabe von Werken im Rahmen von unentgeltlichen u o Veranstaltungen nach §52 Abs. 1 S. 1 und s.2 UrhG • Wiedergabe von Werken in Gottesdiensten gem¨ß §52 Abs. 2 UrhG a • Verg¨ tung f¨ r die Vervielf¨ltigung zum privaten oder sonstigen eigenen Geu u a brauch gem¨ß §§53 bis 54a UrhG a Es existieren zahlreiche urheberrechtliche Schranken, 912 von denen zwei f¨ r diese u Arbeit relevant sind: ¨ • §52a Offentliche Zug¨nglichmachung f¨ r Unterricht und Forschung a u • §53 Vervielf¨ltigungen zum privaten und sonstigen eigenen Gebrauch a Der §52a wurde mit der Novelle des UrhG 12.9.2003 neu eingef¨ hrt und der §53 geu andert. Bei beiden wird die aktuelle Rechtslage gem¨ß UrhG 12.9.2003 geschildert. a ¨ ¨ Anderungen an den Schrankenbestimmungen waren erforderlich, da die historisch gewachsenen Schranken [...] eine Reihe technologiespezifischer Begriffe [enthalten], die ”
Vgl. Vgl. 907 Vgl. 908 Vgl. 909 Vgl. 910 Vgl. 911 Vgl. 912 Vgl.
906 905

Bechtold (2002): 378 §54 h Abs. 1 UrhG; Kreile, Becker (2004): 285. Kr¨ger (2002): 120. o Dreier (1997): 139f. Rehbinder (2002): 200f. Becker (2002); Goldmann (2001): 61. Goldmann (2001): 61f. §§44–60.

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Balance im Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

sich auf den digitalen Kontext kaum problemlos anwenden lassen.“ 913 Die in diesem Kapitel dargestellten Schranken und insbesondere die darauf bezogenen Konflikte werden in Kapitel 8.2.1 ausf¨ hrlicher erl¨utert. u a ¨ §52a Offentliche Zug¨nglichmachung fur Unterricht und Forschung a ¨ Mit der Novelle des UrhG vom 12.9.2003 wurde mit dem neu in das UrhG aufgenommen §52a eine Schranke zugunsten von Unterricht und Forschung eingef¨ hrt.914 u Demnach ist es u.a. zul¨ssig, kleine Teile eines ver¨ffentlichten Werkes und einzelne a o Beitr¨ge aus Zeitungen oder Zeitschriften zur Veranschaulichung im (nicht gewerblia chen) Unterricht f¨ r den abgegrenzten Kreis der Unterrichtsteilnehmer oder f¨ r einen u u abgegrenzten Kreis von Personen f¨ r deren eigene wissenschaftliche Forschung zuu g¨nglich zu machen.915 Dabei d¨ rften keine kommerziellen Zwecke verfolgt werden. a u F¨ r diese Formen ¨ffentlicher Zug¨nglichmachung ist eine angemessene Verg¨ tung u o a u zu zahlen, wobei diese uber eine Verwertungsgesellschaft geltend gemacht wird. 916 ¨ Im UrhGRegE 16.8.2002 und 6.11.2002 wird eine Verg¨ tungspflicht f¨ r Schrankenu u nutzung im Wissenschaftsbereich vorgesehen, w¨hrend sie im Unterrichtsbereich enta f¨llt.917 a §53 Vervielf¨ltigungen zum privaten und sonstigen eigenen Gebrauch a ¨ Die UrhG–Novelle vom 12.9.2003 enth¨lt einige Anderungen des §53 zur Schranke f¨ r a u Vervielf¨ltigungen zum privaten und sonstigen eigenen Gebrauch (Privatkopie). 918 a Der deutsche Gesetzgeber ist hier vom Ausschließlichkeitsrecht des Urhebers zur Ge” stattung von Vervielf¨ltigungen und Verbreitungen seiner Werke abgegangen [...]“ 919 a Die EU–Info–RL stellt es den Mitgliedstaaten frei, eine derartige Schranke vorzusehen.920 Jedoch fordert die EU im Falle der Einf¨ hrung einen fairer Ausgleich“ u ” zu Gunsten des Rechtsinhabers. Hierbei sollen die Mitgliedstaaten ber¨ cksichtigen, u welche finanziellen Auswirkungen die Schranke f¨ r die Rechteinhaber besitzt, den u Grad der Nutzung technischer Schutzmaßnahmen und ob sie bereits auf eine andere Weise f¨ r die Schrankennutzungen kompensiert wurden. u Gem¨ß dem UrhG sind Privatkopien eines Werkes durch eine nat¨ rliche Person zua u 921 Zum privaten Gebrauch“ z¨hlen Nutzungen, die sich im [...] h¨uslichen l¨ssig. a a a ” ” Bereich oder im Freundeskreis [...]“ 922 abspielen und f¨ r diesen bestimmt sind. Es u wird dabei auf den Zweck und Nutzungszusammenhang der Herstellung und Nutzung der Kopie abgestellt. Die privaten Vervielf¨ltigungen d¨ rfen keinen Erwerbszwecken dienen. Die Vorlage a u zu dieser Vervielf¨ltigung darf des Weiteren nicht offensichtlich rechtswidrig hera gestellt worden sein. So muss der Nutzer uber ein Nutzungsrecht an der Vorlage ¨ verf¨ gen. Einige weitere Einschr¨nkungen und n¨here Bestimmungen enth¨lt §53 u a a a
Dreier (1997): 141. Vgl. ausf¨ hrlich Dreier, Schulze (2004): 716–723. u 915 Vgl. §52a Abs. 1; Im UrhG werden die Bedingungen genauer ausgef¨ hrt. u 916 Vgl. §52 a Abs.4 917 Vgl. §52a Abs. 3 UrhGRegE 16.8.2002. 918 Im Gesetz wird zwischen Nutzungen zum privaten Gebrauch und zum sonstigen eigenen Gebrauch unterschieden. Letztere sind bspw. wissenschaftliche, berufliche und gewerbliche Zwecke. (Vgl. Rehbinder (2002): 204) Zu den letzten beiden Zwecken sind Vervielf¨ltigungen zul¨ssig, wenn a a es sich nur um Teile des Werkes handelt. Diese beiden Typen werden aus Gr¨ nden der sprachliu chen Vereinfachung unter dem Begriff der Privatkopie subsumiert. Vgl. ausf¨ hrlich Dreier, Schulze u (2004): 723–747. 919 Kreile, Becker (2004): 285. 920 Vgl. Goldmann (2003): 507. 921 Vgl. §53 Abs. 1 UrhG; Die genaue Anzahl wird hier nicht bestimmt. Deren Bestimmung nehmen im Extremfall Gerichte vor. Die Maximalzahl privater Kopien liegt laut der herrschenden Meinung bei sieben. Vgl. Rehbinder (2002): 203; Goldmann, Liepe (2002): 364; Goldmann (2003): 506; Hoeren (2003a): 12. 922 Nordemann (1998): 416.
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UrhG. Diese Schranke dient dazu, [...] dem Einzelnen eine umfassende Teilnahme ” am Geistesleben und die Bildung und Entfaltung seiner Pers¨nlichkeit zu erm¨glio o 923 . chen [...]“ Rehbinder interpretiert die Schranke dahingehend, dass dem Einzelnen der freie Werkgenuss zusteht. So darf er bspw. ein Buch beliebig oft lesen. Im digitalen Bereich kann dies allerdings anders sein, da die Bestimmungen zum Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen diese Schranke in bestimmten F¨llen faktisch ausa hebeln kann.924 Zwischen einer analogen und einer digitalen Privatkopie besteht ein erheblicher Unterschied. Die analoge Kopie unterscheidet sich aufgrund eines Qualit¨tsverlusts deutlich vom Original. Im digitalen Bereich sind die Kopien Duplikate a des Originals. Vergutungen bestimmter Schrankennutzungen ¨ Wie bereits angesprochen wurde, besteht eine Verg¨ tungspflicht f¨ r bestimmte Schranu u ken. Die Verg¨ tung steht den Rechteinhabern zu, deren Werke eine Vervielf¨ltigung u a auf einem Bild– oder Tontr¨ger, oder durch Reprographie zum Privatgebrauch erwara ten lassen.925 Die Verg¨ tungen werden von den Verwertungsgesellschaften (VGen) u erhoben und an die Berechtigten ausgesch¨ ttet.926 Dies erfolgt zentral uber die Zenu ¨ ¨ ¨ In ihr haben sich die deutschen VGen tralstelle f¨ r private Uberspielrechte (ZPU). u zusammengeschlossen, um die Abgabe auf Ger¨te und Leermedien einzutreiben.927 a Zahlungspflichtig sind die Hersteller von Ger¨ten, die zur Vornahme der Vervielf¨ltia a 928 und die Hersteller entsprechender Leermegungen bestimmt sind (Ger¨teabgabe) a dien (Leermedienabgabe). Die Abgabe wird auch f¨ r importierte Ger¨te und Leeru a 929 Dadurch, dass Hersteller und medien f¨llig, die die Importeure zahlen m¨ ssen. a u Importeure die Abgabe entrichten, erfolgt die mittelbare Erfassung des Endnutzers.930 Die Verg¨ tungsh¨he wird in einer Anlage zu §54 d I UrhG gesetzlich festgelegt. 931 Die u o Schrankennutzungen werden unter Aussetzung des Preismechanismus dem betreffenden Rechteinhaber kompensiert. Ein Problem dabei ist, dass eine Gesetzes¨nderung a erforderlich ist, um die Verg¨ tungss¨tze zu ¨ndern. Die Folge k¨nnen u.U. interesu a a o senpolitisch umk¨mpfte, langwierige Gesetzungsgebungsverfahren sein, die auf eine a ver¨nderte Situation nur verz¨gert reagieren k¨nnen.932 Die Abgabe ist einmalig zu a o o entrichten, außer bei sog. Großkopierern. Bei diesen wird erwartet, dass sie im gr¨ßeo ren Maßstab Kopien anfertigen. Die H¨he der Abgabe und der Verg¨ tung orientiert o u sich an der Art des Ger¨tes und an der Spieldauer des Leermediums. 933 a Verg¨ tungspflichtige Ger¨te sind solche, die zur Vornahme von Vervielf¨ltigungen u a a bestimmt bzw. erkennbar bestimmt sind. 934 Gleiches gilt f¨ r Tr¨germaterialien. Es u a
Rehbinder (2002): 202. Vgl. hierzu Kap. 7.2.3. 925 Vgl. Rehbinder (2002): 208f; §54 Abs. 1 UrhG; Kreile, Becker (2004): 285. 926 Vgl. Kap. 6.7; §54h I UrhG. 927 Vgl. zu den rechtlichen Grundlagen und Arbeitsweisen der VGen Kap. 6.7; Die Abgabe auf Reprographieger¨t wird von der VG Wort erhoben. Vgl. Goldmann (2003): 505. a 928 Vgl. Rehbinder (2002): 208; Nordemann (1998): 427. 929 F¨ r in Deutschland produzierte Ger¨te und Leermedien, die ins Ausland verkauft werden, ist u a die Abgabe von den Herstellern nicht zu zahlen. (Vgl. Nordemann (1998): 427; Rehbinder (2002): 211; Goldmann (2003): 505.) 930 Vgl. Kreile, Becker (2004): 286. 931 F¨ r ein Tonaufzeichnungsger¨t ist im Jahr 2002 eine Verg¨ tung von 1,28e zu zahlen, f¨ r jedes u a u u Bildaufzeichnungsger¨t 9,21e, bei Tontr¨gern f¨ r jede Stunde Spieldauer 0,0614e, bei Bildtr¨gern a a u a f¨ r jede Stunde Spieldauer 0,087e. Die Abgabe f¨ r Kopierger¨te ist nach deren Leistungsf¨higkeit u u a a gestaffelt. Bspw. wird f¨ r eine Ger¨t mit einer Leistung von 2 bis 12 Kopien je Minute 38,35e von u a 13 bis 35 Kopien je Minute 51,13e und uber 70 Kopien je Minute 306,78e erhoben.Vgl. Rehbinder ¨ (2002): 209. 932 Vgl. hierzu auch Kap. 3.1.1. 933 Vgl. Kreile, Becker (2004): 286. 934 Vgl. §54a Abs. 1 UrhG; Nordemann (1998): 429.
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RECHTLICHE STRUKTUREN

wird dabei auf die M¨glichkeit der Vornahme abgestellt und nicht auf die tats¨chliche o a Durchf¨ hrung. u Zu den verg¨ tungspflichtigen Ger¨ten geh¨ren u.a. Ton– und Bildaufzeichnungsu a o ger¨te, Kopierger¨te, Laserdrucker, CD–Brenner, Scanner und Fax–Ger¨te.935 Ob a a a die CD–Brenner, wie auch einige andere Peripherie–Ger¨te eines Computers, vera g¨ tungspflichtig sind, wurde, basierend auf dem damals geltenden UrhG, mit dem u Teilurteil des Landgerichts Stuttgarts vom 19. Juni 2001 gerichtlich gekl¨rt. Diese a Frage war auch nicht nur Gegenstand rechtlicher, sondern auch politischer Konflikte. Es kam zu dem Ergebnis, dass CD–Brenner zur Vervielf¨ltigung geeignete Ger¨te a a und damit verg¨ tungspflichtig sind.936 u Es existieren im Bereich geistiger G¨ ter mit den Schranken ¨ffentliche G¨ ter, deu o u ren Wahrung staatliche Ziele sind. Diese G¨ ter sind jedoch rivalisierend. So k¨nnen u o aus der Ausnutzung der Schranken durch die Gesellschaft (finanzielle) negative Externalit¨ten f¨ r die Rechteinhaber resultieren. Es besteht ein Spannungsverh¨ltnis a u a zwischen den privaten Kosten und Nutzen auf der einen Seite und den ¨ffentlichen o Kosten und Nutzen auf der anderen Seite. Im Zusammenhang mit DRM–Technologien ist sowohl entscheidend, ob bestimmte Nutzungen entsprechend bestimmter Schrankenbestimmungen erm¨glicht werden o m¨ ssen, aber auch, ob eine m¨gliche Kompensation durch die DRM realisiert werden u o soll. Letzterer Aspekt wird erst in Kapitel 8.2.2 behandelt. Der Themenbereich der Schrankenbestimmungen und deren Verg¨ tungen werden in u Kapitel 8.2.1 in Zusammenhang der politischen Konflikte aufgegriffen und detaillierter dargestellt.

Vgl. Nordemann (1998): 429; Rehbinder (2002): 209; Rehbinder nennt dort die zugrundeliegenden Entscheidungen des Bundesgerichtshofs (BGH) und des Landgerichts (LG) Stuttgart. 936 Vgl. Urteil des Landgerichts Stuttgart (2001); Flechsig (2001): 656f; Flechsig erl¨utert das Urteil a des Landgerichts.

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Urheberrecht im digitalen Bereich

RECHTLICHE STRUKTUREN

5.3

Bedingungen des Urheberrechts im digitalen Bereich
Copyright is totally out of date. It is a Gutenberg artifact. ” Since it is a reactive process, it will probably have to break down completely before it is corrected.“ 937

Das Urheberrecht habe im Internet keine Zukunft, scheinen sich einige Vertreter der ” Cyberspace–Gemeinde“ — Medien–Aktivisten und Kritiker der Kommerzialisierung des Internet wie Negroponte und Barlow — einig. 938 Unklar ist einigen von ihnen allerdings, was an seine Stelle tritt. 939 Es stellt sich die Frage, ob das Urheberrecht an die neuen technologischen Herausforderungen der Digitaltechnik und der Vernetzung angepasst werden muss und kann. Bislang konnte das Urheberrecht derart modifiziert werden, dass es auch unter den ver¨nderten Bedingungen technologischer Innovationen, wie der Druckpresse, dem a Radio oder dem Tonbandger¨t, funktionsf¨hig ist940 und die angesprochene Balance a a im Urheberrecht sicherstellt. Kommentatoren beschreiben die Anpassung an die Digitaltechnik und die Vernetzung durch IuK–Technologien als die gr¨ßte bislang dargewesene.941 o Einige Charakteristika digitaler Werke wurden bereits in Kapitel 4.5 angesprochen, weshalb sie an dieser Stelle zwar genannt, nicht aber ausgef¨ hrt werden sollen. Folu gende Charakteristika der Kommunikation uber internationale IuK–Netze sprechen ¨ f¨ r eine Krise des Urheberrechts oder bereiten zumindest Probleme in der Durchu setzung des Urheberrechts: • Verbesserte (unrechtm¨ßige) Kopierbarkeit, geringe Vervielf¨ltigungskosten und a a bessere Bezugsm¨glichkeiten illegaler Kopien o Verbesserte Kopierm¨glichkeiten und marginale Vervielf¨ltigungskosten urheo a berrechtlich gesch¨ tzter G¨ ter f¨ hrten in der Vergangenheit jeweils zu einer u u u ver¨nderten Kosten–Nutzen–Bilanz illegaler Kopien. Ein Beispiel ist die Enta wicklung der Kopierm¨glichkeiten von textuellen Werken. Vor Erfindung des o Buchdrucks war es Zeit und Kosten aufwendig, eine Abschrift eines Werkes zu erstellen — ein faktischer Urheberrechtsschutz griff. Auch nach der Erfindung bestand dieser Schutz fort. Die Anschaffung oder Nutzung einer Druckerpresse erfordert erhebliche Investitionen. Mit der Verbesserung der Technik und vor allem mit Verbreitung von Fotokopierern wurden diese Kosten drastisch gesenkt und Kopieren war auch im großen Stil leichter m¨glich. Dennoch stellte o — wie in den Entwicklungsstufen zuvor — die Distribution eine Zeit und Kosten intensive Barriere der massenhaften Verbreitung illegaler Kopien dar. Das Internet hat die zuvor genannten Distributionsbarrieren niedergerissen und die massenhafte Verbreitung urheberrechtlich gesch¨ tzter Werke zu marginau a len Kosten erm¨glicht.942 Die wirksamen rechtlichen Beschr¨nkungen (des o ” Kopierens) verschwinden im selben Augenblick wie die technischen Beschr¨na 943 kungen.“

Negroponte (1995): 58; Der Autor geht davon aus, dass das herk¨mmliches Urheberrecht zum o Scheitern verdammt sei. Vgl. id. 938 Vgl. Negroponte (1995): 58. Barlow (1994); ders. (1996); ders. (1998); ders. (2000); In Juristenkreisen herrscht offenbar weitverbreitet die Auffassung, dass die extremen Thesen von Barlow und anderen am besten einfach ignoriert werden sollten. Vgl. Bechtold (2002): 251. 939 Vgl. id. 240, 252; Barlow ist Mitglied der Electronic Frontier Foundation, eine Civil–Rights– Organisation im Bereich von Internet–Themen. 940 Vgl. Zoellick (2002): 5. 941 Vgl. Reinbothe (2002d): 374; Dreier, Nolte (2003): 487; Hilty (2003): 984. 942 Vgl. Lessig (2001): 223. 943 ders. (2001a): 224.

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Urheberrecht im digitalen Bereich

RECHTLICHE STRUKTUREN

• Verschlechterter rechtlicher Schutz W¨hrend die Gefahr von Urheberrechtsverletzung durch den technischen Forta schritt rasant ansteigt, sind die Reaktionsm¨glichkeiten des Rechts jedoch ero n¨ chternd.944 u – Internationalit¨t der Datennetze a Aus der Internationalit¨t des Internet folgt das Problem der Rechtsdurcha setzung. Das Urheberrecht ist trotz internationaler Koordinationsversuche bspw. im Rahmen der WIPO und der EU, territorial gebunden. Ein effektiver Schutz durch das herk¨mmliche Urheberrecht in Datennetzen ero scheint laut Bechtold angesichts der Internationalit¨t des Internet schwer a 945 Daher sei es nicht verwunderlich, wenn Inhalteanbieter im m¨glich. o digitalen Umfeld zunehmend auf Schutzmechanismen außerhalb des herk¨mmlichen Urheberrechts setzen, die dessen Schw¨chen im digitalen Beo a reich zumindest abmildern sollen. 946 – Aufsp¨ren und Ahnden von Rechteverletzungen u Im Internet ist es zu vertretbarem Aufwand m¨glich, unerkannt unrechto m¨ßig Kopien urheberrechtlich gesch¨ tzter Werke zu erstellen. Ebenso ist a u es m¨glich unerkannt bspw. Musik–CDs illegal zu vervielf¨ltigen. o a • Innovationsgeschwindigkeit von IuK–Netzen und dar¨ber realisierter Anwenu dungen It is difficult for intellectual property laws to keep pace with technology.“ 947 ” St¨rkt man die Gesetze und h¨lt man die Technologie unver¨ndert auf ihrem a a a ” Stand, so st¨rkt dies das Urheberrecht. Verbessert man dagegen die Technologie a und h¨lt die Gesetze auf ihrem Stand, schw¨cht man es.“948 Urheberrecht war a a seit je her eine Reaktion auf die Herausforderungen der Technik. Bislang folgten technische Innovationen im Urheberrechtsbereich schrittweise und f¨ hrten u nicht radikale Wechsel herbei. Das langsam reagierende Recht konnte darauf angemessen reagieren. Das Internet stellt jedoch einen radikalen Wechsel der Bedingungen des Kopierens dar. Der Cyberspace“, so Lessig, habe nicht nur ” die Techniken des Kopierens ver¨ndert, sondern vor allem die F¨higkeit des a a Rechts, Schutz vor illegalen Kopien zu bieten 949 Das zentrale Problem ist, dass [...] die Geschwindigkeit des technologischen Wandels und die Geschwindigkeit ” der Gesetzgebung zunehmend auseinander laufen.“ 950 Gesetzliche Regelungen beziehen sich oftmals auf eine Technologie, die zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes bereits veraltet sind. Die technologische Entwicklung wartet nicht auf die gesetzgeberische. Die Folge ist, dass verst¨rkt versucht wird, das UrhG an sich ¨ndernde techa a nologische Bedingungen uber die Rechtsprechung anzupassen. Parlamenta¨ rische Entscheidungen k¨nnen mit der Innovationgeschwindigkeit der IuK– o Technologien und der sich ¨ndernden Bedingungen des Angebots und der Nuta zung urheberrechtlich gesch¨ tzter Inhalte nicht mithalten. Als passende Reaku tion auf diese Bedingungen schl¨gt Dreier vor, dass jede Gesetzgebung so a ” [...] technologiespezifisch wie notwendig und so technologieneutral wie m¨glich o sein [...]“951 soll.

Vgl. Lessig (1999): 125; Bechtold (1998): 23f; ders. (2001a): 2. Vgl. Bechtold (2002): 252; Kap. 5.4. 946 Vgl. Kap. 7.2. 947 Lehman (1995): 211; vgl. ¨hnlich Dreier (2002): 49. a 948 Lessig (2001): 223. 949 Vgl. ders. (2001a): 224. 950 Dreier (2002): 49. 951 id.
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Urheberrecht im digitalen Bereich

RECHTLICHE STRUKTUREN

• Zunahme grenz¨berschreitender Nutzung urheberrechtlich gesch¨tzter Inhalte 952 u u ¨ Uber das Internet k¨nnen bspw. Medienangebote aus Dritten Staaten Inl¨no a dern einfach und umfassend angeboten werden. Verschiedene nationalstaatliche Urheberrechtsvorschriften k¨nnen relevant sein. Probleme der Strafverfolgung o und der Durchsetzung nationalstaatlicher urheberrechtlicher Vorgaben k¨nnen o 953 die Folge sein. • Mangelndes oder geringes Unrechtsbewusstsein der Nutzer Mehrere Analysten gehen von einem mangelnden Unrechtsbewusstsein hinsichtlich Urheberrechtsverletzungen aus. Sie werden gesellschaftlich nur noch als Kavalierdelikte angesehen.954 Ein Problem ist, dass hierzu keine empirisch fundierten Daten vorliegen. Statt dessen handelt es sich nur um die Einsch¨ta zung von Analysten. Um dem entgegen zu wirken kommt bspw. die Forderung der Copyright Education“ auf. Dies ist ein Bildungsprogramm, das den ” Werknutzern erkl¨rt, warum der Respekt von Urheberrechten f¨ r eine Gesella u schaft als Gesamtes von Vorteil ist und nicht nur f¨ r die Rechteinhaber.955 u Dahinter steht die Auffassung, dass ein besseres Verst¨ndnis der Prinzipien a des Urheberrechts zu einem gr¨ßeren Respekt vor diesem Gesetz und zu einio ger gr¨ßeren Bereitschaft f¨ hrt, es zu befolgen. Die Copyright Education kann o u dadurch vereinfacht werden, dass ein hoher Grad ein Einfachheit, Klarheit und Verst¨ndlichkeit aller Bestimmungen des UrhG erreicht wird. 956 a Es stellt sich vor allem die Frage, ob das UrhG in internationalen digitalen Netzen durchgesetzt werden kann. DRM–Systeme treten an, dessen Durchsetzbarkeit deutlich zu erh¨hen.957 o

Vgl. id. 47. Vgl. Kap. 5.4. 954 Vgl. Barlow (1994): 84, 88; D¨ubler–Gmelin (1999). Dieser Aspekt kann allerdings nicht allein a der Digitaltechnologie zugeschrieben werden. 955 Vgl. NRC, CSTB (2000): 16f; Peeck (2001a): 16. 956 Vgl. NRC, CSTB (2000): 21. 957 Vgl. Kap. 7.
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5.4

Internationale und supranationale Bezuge des Urheberrechts ¨

Die internationale Durchsetzung von Urheberrechten bereitet Probleme. So stellen sich Fragen hinsichtlich des anwendbaren Rechts und der internationalen Rechtsdurchsetzung,958 insbesondere wenn urheberrechtlich gesch¨ tzte Werke direkt aus u dritten L¨ndern offeriert werden. Es existiert kein internationales Urheberrecht“.959 a ” 5.4.1 Internationale Abkommen und internationaler Urheberrechtsschutz

Auf internationaler Ebene wurden einige Abkommen im Bereich des Urheberrechts ¨ ¨ getroffen. Hier sind vor allem die Revidierte Berner Ubereinkunft (RBU), das Welturheberrechtsabkommen (WUA) vom 6. September 1952, das Abkommen Trade Re” lated Aspects on Intellectual Property Rights“ (TRIPs) und die beiden v¨lkerrechtlio chen Vertr¨ge der World Intellectual Property Organization (WIPO) — der WIPO a Copyright Treaty (WCT) und der WIPO Performances and Phonograms Treaty (WPPT) aus dem Jahr 1996 — zu nennen. Trotz dieser Bem¨ hungen kann nicht u 960 von einem internationalen Urheberrecht gesprochen werden. Urheberrechtlicher Schutz basiert auf dem territorial gebundenen, nationalen Urheberrecht.961 Trotz der internationalen Koordination im Rahmen der World Intellectual Property Organization (WIPO) ist das Urheberrecht territorial verfasst. Die Mitgliedstaaten der Europ¨ischen Union (EU) haben allerdings einige Kompetenzen a im Politikfeld Urheberrecht an deren supranationalen Gremien ubertragen.962 ¨ Aus dem Territorialit¨tsprinzip folgt, dass sich die Bestimmungen des Urheberrechts a nur auf Personen im Inland beziehen. Ausl¨ndische Rechteinhaber m¨ ssen sich in a u Deutschland an die Bestimmungen des UrhG halten. Beim Grenz¨berschritt“ eines u ” ” Werkes l¨st sich das Urheberrecht des verlassenden Landes grunds¨tzlich in Nichts“ o a ” 963 auf.“ Mit den internationalen Abkommen verpflichten sich die Unterzeichnerstaaten darauf, bestimmte vertraglich fixierte Grunds¨tze in ihren nationalen Urheberrechtsgea ¨ setzten umzusetzen. Im WUA und in der RB U verpflichten sich die Mitgliedstaaten den Urhebern bestimmte Mindestrechte zuzugestehen. 964 Ein Bestandteil der Ber¨ ner Ubereinkunft ist das Nichtdiskriminierungsprinzip der Inl¨nderbehandlung.965 a Demnach werden ausl¨ndische Urheber den inl¨ndischen gleichgestellt. a a ¨ ¨ Mit dem TRIPS–Ubereinkommen von 1994 wurden die Mindeststandards der RB U auf die Mitglieder der Welthandelsorganisation (WTO) ausgedehnt, wie bspw. die ¨ Inl¨nderbehandlung. Im Vergleich zur RB U enth¨lt das TRIPS–Abkommen detaila a lierte Vorschriften uber die Durchsetzung des Urheberrechtsschutzes und verengt ¨ den Raum f¨ r nationale Erw¨gungen.966 u a ¨ Die RBU versucht die Frage nach dem anwendbaren Recht zu beantworten. So stellt ¨ Art. 5 Abs. 2 S. 2 RBU fest, dass [...] urheberrechtlicher Schutz jeweils nach den ” Vorschriften des Landes zu beanspruchen ist, in dem der Schutz beansprucht wird.“ 967 Ein Problem dabei ist, dass in Folge der Entwicklung des Internet und der Art der Daten¨ bertragung mehrere nationale Gesetze auf eine Daten¨ bermittlung Anwenu u dung finden k¨nnen. o
Vgl. Dreier (2001). Vgl. Ginsberg (1999): 97. 960 Vgl. Klett (1998): 53; Ginsberg (1999): 97. 961 Vgl. Hertin (1997): 756; Reindl (1998): 800, 803f, 806; Intveen (1999): 20; Rehbinder (2002): 20. 962 Vgl. Kap. 5.4. 963 Intveen (1999): 25. 964 Vgl. Klett (1998): 54f; Ginsberg (1999): 99. 965 Vgl. id. 98f; Hertin (1997): 756f; Ginsberg skizziert auch die Entstehungsgeschichte der Berner ¨ Konvention und ihrer Nachfolger wie die RBU. 966 Vgl. Ginsberg (1999): 100; Hertin (1997): 759. 967 Klett (1998): 55.
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Weitere Schwierigkeiten bereitet die Beantwortung der Frage, welches Gericht im Falle eines Rechtsstreites international zust¨ndig ist. Urheberrechtsstreitigkeiten k¨na o 968 Dabei ist es ein nen sich mitunter uber zahlreiche Territorien hinweg erstrecken. ¨ Problem, den Ort der unerlaubten Handlung einzugrenzen. 969 Es wird zunehmend schwierig, f¨ r ein Werk den Ort seiner Schaffung, Ver¨ffentlichung und Auswertung u o 970 zu bestimmen. Die Folge kann sein, dass sich bspw. die Rechteinhaber einen Staat f¨ r das Aufstellen u ihres Content–Servers aussuchen, der ein ihnen genehmes Rechtssystem besitzt. Im Umkehrschluss k¨nnen auch sog. Haftungsoasen“ oder Piratenl¨nder“ von Angreio a ” ” fern genutzt werden. Dies sind Staaten, die ein geringes oder nicht existentes urheberrechtliches Schutzniveau aufweisen. 971 Hier k¨nnten bspw. Server von Anbietern o aufgestellt werden, die unrechtm¨ßige Kopien via sog. Tauschb¨rsen zulassen. Das a o Rechtsniveau im Schutzland ist demnach deutlich geringer als im Ursprungsland des Contents. Insofern besteht das Hauptproblem des Urheberrechts im Internet dar” in, daß sich ein Server eines Anbieters im Ausland befinden kann und nach der herrschenden Ansicht im internationalen Urheberrecht das Recht des Schutzlandes anwendbar ist.“972 Die Rechteinhaber k¨nnen bspw. Rechtswahl– oder Gerichtsstandsklauseln in urheo berrechtliche Nutzungsvertr¨ge einbringen, die sie den Werknutzern abverlangen. 973 a Damit k¨nnen sie potentiell anwendbare rechtliche Bestimmungen anderer Staaten o umgehen. Diese M¨glichkeit der Rechts– und Gerichtswahl steht ihnen nur offen, o wenn ein g¨ ltiger Vertrag zwischen den Rechteinhabern und Werknutzern besteht. 974 u Zudem wird die Rechtswahl im deutschen UrhG eingeschr¨nkt. So k¨nnen zwingende a o Regelungen zu Gunsten des Urhebers nicht ausgehebelt werden. 975 Ginsberg zeigte in einem juristischen Aufsatz, dass nationale Urheberrechtsgesetze im internationalen Rahmen eine gewisse Bedeutung besitzen, wenn auch mit Einschr¨nkungen: Dies bedeutet jedoch nicht, daß alle nationalen Normen zu jeder a ” Zeit auf internationale Sachverhalte anzuwenden sind. Die Zust¨ndigkeit der [natioa nalen] Gesetzgebung kann n¨mlich in der Tat durch Vertrag oder durch Grunds¨tze a a der Rechtswahl eingeschr¨nkt werden.“976 Sie kommt zu dem Ergebnis, dass nationaa le Normen von Bedeutung bleiben, [...] w¨hrend internationale Normen fortfahren, a ” nationale Urheberrechtsgesetze einzud¨mmen, wenn nicht gar zu uberlagern.“977 a ¨ Die Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes beruht auf internationalen Vertr¨gen. Die World Intellectual Property Organization (WIPO) verabschiedete am a 20. Dezember 1996 zwei v¨lkerrechtliche Vertr¨ge: WCT und WPPT.978 Ziel der o a Vertr¨ge ist es, das Urheberrecht auf einer gemeinsamen Basis weltweit an die Hera ausforderungen der Digitaltechnik und des Internet anzupassen. Kernbestandteile der Vertr¨ge waren in Bezug auf DRM–Systeme der rechtliche Schutz 979 technia scher Maßnahmen (technical protection measures) und der sog. rights management ” information“980 (RMI) (Informationen zur Urheberrechtswahrnehmung) vor Umgehung (Anti–Circumvention–Regulation). 981 Demnach m¨ ssen die Unterzeichneru
Vgl. Ginsberg (1999): 106. Vgl. zur Diskussion der Zust¨ndigkeit von Gerichten Klett (1998): 56–60. a 970 Vgl. Reindl (1998): 800. 971 Vgl. Intveen (1999): 26. 972 id. 27. 973 Vgl. Ginsberg (1999): 106; Hoeren (2003b): 7f; vgl. zu den Nutzungsvertr¨gen Kap. 7.2.1. a 974 Vgl. Ginsberg (1999): 107. 975 Vgl. Hoeren (2003b): 7. 976 Ginsberg (1999): 108. 977 id. 110. 978 Anmerk: Die Vertr¨ge sind im Literaturverzeichnis aufgef¨ hrt, ebenso die EU– a u Informationsrichtlinie. Die (Vor–) Geschichte der WIPO–Vertr¨ge schildert Wand (2001): a 24–35. 979 Vgl. Dreier, Nolte (2003): 491. 980 Dies sind Informationen uber das Werk, die Rechteinhaber und die Nutzungsbedingungen. Vgl. ¨ Kap. 7.1.2, 7.1.2. 981 Vgl. Lewinski (1997): 441; Ginsberg (1999): 100; Bechtold (2004): 21; Art. 11 WCT; Kap. 7.2.3;
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RECHTLICHE STRUKTUREN

staaten gegen die Umgehung wirksamer technischer Maßnahmen, wie bspw. DRM– Systemen, einen angemessenen Rechtsschutz vorsehen, um Urheberrechte und verwandte Schutzrechte zu wahren.982 Ein Kritikpunkt an dieser Regelung war, dass Dienstleistungen und Ger¨te verboten werden w¨ rden, deren Nebenzweck die Uma u gehung technischer Schutzmechanismen sei, auch wenn sie haupts¨chlich dazu eina gesetzt werden, gesetzlich erlaubte Kopien — etwa f¨ r Schrankennutzungen — heru zustellen.983 Die beiden Vertr¨ge wurden am 19. August 2003 von Deutschland raa tifiziert.984 In Bezug auf die RMI geht das internationale Abkommen weiter: Die Vertragspartei” en haben sich nun verpflichtet, die unerlaubte L¨schung, Ver¨nderung oder Verbreio a tung solcher elektronischen RMI durch angemessene und wirkungsvolle Rechtsbehelfe gegen¨ber jedermann rechtlich zu sanktionieren.“ 985 Die Regelungen der WIPO– u Vertr¨ge sind in dieser Frage relativ genau spezifiziert, was den Umsetzungsspiela raum f¨ r nationale Gesetzgeber verengt. 986 Die WIPO–Vertr¨ge enthalten in Bezug u a auf den rechtlichen Schutz technischer Maßnahmen und der RMI einen Minimalkonsens.987 Insbesondere in der Frage der rechtlichen Sanktionen steht den Unterzeichnerstaaten relativ viel Umsetzungsspielraum offen. Der rechtliche Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen und der RMI wird in Kapitel 7.2.3 gesondert behandelt. 5.4.2 Urheberrechtliche Vorgaben der Europ¨ische Union a

In der Europ¨ischen Union (EU) erfolgte die Umsetzung der WIPO–Vertr¨ge mit der a a EG–Richtlinie zum Urheberrecht in der Informationsgesellschaft (EU–Info–RL). 988 Die am 22. Juni 2001 in Kraft getretene Richtlinie (RL ) sollte bis zum 22. Dezember 2002 in mitgliedstaatliches Recht umgesetzt werden. 989 Die RL enth¨lt einige relea vante Bestimmungen in Bezug auf den Einsatz von DRM–Systemen. 990 Sie wurde im September 2003 durch die Novelle des UrhG in deutsches Recht umgesetzt. Seit rund zehn Jahren wurden auf EG–Level verschiedene Harmonisierungen im Urheberrechtsbereich vorgenommen.991 Neben der Umsetzung der WIPO–Vertr¨ge und der Vorbereitung deren Ratifiziea rung nimmt die EU–Info–RL weitere Harmonisierungen im Urheberrechtsbereich vor.992 Letzteres ist problematisch, [...] weil die unterschiedlich gewachsenen Tra” ditionen im Urheberrecht tief verwurzelt sind.“ 993 Als weitere Schwierigkeiten gelten die Heterogenit¨t der Schutzgegenst¨nde, die Struktur der betroffenen M¨rkte und a a a grundlegende konzeptionelle Unterschiede. Zudem verf¨ gt die EG uber kein Mandat, u ¨
die anderen Bestandteile nennt Wittmann (2001): 143. 982 Vgl. Lewinski (1997): 441; Wand (2001): 35f; Bechtold (2002): 199; Art. 11 WCT; zum Begriff wirksame technische Maßnahmen“ vgl. Seite 284 dieser Arbeit. ” 983 Vgl. Wand (2001): 27. 984 Vgl. Bechtold (2004): 21. 985 Lewinski (1997): 441; vgl. Art. 11 WCT; Wand (2001): 35f, 46. 986 Vgl. Ginsberg (1999): 100. 987 Vgl. id. 53. 988 Vgl. EU–Info–RL. (Directive 2001/29/EC); Ausgangspunkt der Richtlinienentwicklung war das Gr¨ nbuch der EU–Kommission aus dem Jahre 1995 zum Urheberrecht in der Informationsgesellu schaft, (Vgl. EU COM(95).) mit dem ein intensiver Konsultationsprozess mit den gesellschaftlichen und staatlichen Akteuren initiiert wurde. (Vgl. Reinbothe (2003): 408.) Die EU–Info–RL geht sogar uber die Vorgaben der WIPO–Vertr¨ge hinaus. (Vgl. ders. (2002d): 381.) Vgl. zur Entstehungsgea ¨ schichte Kr¨ger (2001): 316f; ders. (2002): 48f; Wand (2001): 94–101. Sie soll an dieser Stelle nicht o dargestellt werden. 989 Vgl. Reinbothe (2002a): 2; ders. (2002b): 45; Art. 13, Abs. 1 EU–Info–RL. 990 Vgl. Reinbothe (2002c): 6. 991 Vgl. Reinbothe (2003); Die EG verf¨ gt allerdings uber kein Mandat, die nationalen Gesetzgeber u ¨ der Mitgliedstaaten in diesem Bereich zu ersetzen. Vgl. ders. (2002d): 369. 992 Die EU–Info–RL ist die siebte RL der EU, die sich auf den Urheberrechtsbereich bezieht. Vgl. Reinbothe (2002); ders. (2003): 407. 993 Kr¨ger (2002): 23; vgl. ¨hnl. Reinbothe (2003): 406. o a

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Internationales Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

die nationalen Gesetzgeber im Urheberrechtsbereich zu ersetzen. 994 Ziel der Harmonisierungen ist die Schaffung und Gew¨hrleistung eines funktionsa f¨higen Binnenmarktes f¨ r urheberrechtlich gesch¨ tzte Werke in der EU sowie die a u u F¨rderung geistiger Sch¨pfungen und Innovationen.995 The impact and the quality o o ” of this Directive should not be underestimated. It lays the ground for the marketing of products and services based on copyright and related rights in the Information Society [...]“996 Jedoch werden nicht nur die (vornehmlich) wirtschaftlichen Interessen der Medienindustrie gewahrt. Es soll zudem ein Ausgleich mit den Interessen aller Beteiligter gefunden werden. Den kulturellen, wirtschaftlichen, technologischen und rechtlichen Aspekten des Urheberrechts soll in der Informationsgesellschaft gleichermaßen Sorge getragen werden.997 Kernbestandteile der EU–Info–RL sind im Zusammenhang dieser Arbeit: 998 1. Harmonisierung urheberrechtlicher Schranken. 2. Rechtsschutz vor Umgehung technischer Maßnahmen 999 und von Informationen zur Verwaltung der Rechte (Metadaten). 1000 zu 1.) Die Harmonisierung urheberrechtlicher Schranken ist auf EU–Ebene ¨ußerst a problematisch, da sich — wie bereits angesprochen wurde — in den Mitgliedstaaten h¨chst unterschiedliche Systeme entwickelt haben. Bereits auf nationalstaatlicher o Ebene sind Ver¨nderungen im Bereich der Schranken nur zu hohen Transaktionsa kosten m¨glich.1001 Die Schranken ber¨ hren vielf¨ltige, zum Teil antagonistische o u a Partikularinteressen, die nur schwer zum Ausgleich gebracht werden k¨nnen.1002 Aus o Gr¨ nden der Erfordernis politischer Kompromisse wurde ein recht weit gefasster, eru sch¨pfender Katalog von Schranken definiert, die optional von den Mitgliedstaaten o umgesetzt werden k¨nnen.1003 Er kann [...] wohl nur vor dem Hintergrund der natioo ” nalen Besitzst¨nde verst¨ndlich werden.“1004 Nur zu einem Mindestmaß wurden die a a Schranken in der EU harmonisiert. Die Mitgliedstaaten haben dabei einen betr¨chta lichen Umsetzungsspielraum.1005 Die bisher in Deutschland existenten Schranken k¨nnen beibehalten werden. o zu 2.) Dieser Aspekt wird in Kapitel 7.2.3 n¨her behandelt. Nur soviel sei vorweg a genommen, dass sich die Regelung an den Vorgaben der WIPO im WCT und WPPT orientiert. Mit den beiden Harmonisierungen gibt die EU wesentliche Regelungen f¨ r den Einu satz und Schutz von DRM–Systemen den Mitgliedstaaten vor. An der EU–Info–RL wurde ihre Unverbindlichkeit kritisiert. So stellt sie den Mitgliedstaaten die Wahl der Form und Mittel frei und er¨ffnet ihnen einen betr¨chto a lichen Umsetzungsspielraum.1006 Ein Beispiel sind die zwanzig fakultativen der insgesamt 21 Schrankenbestimmungen. 1007
Vgl. Reinbothe (2002d): 369. Vgl. Flechsig (2002): 3; Kr¨ger (2002): 24, 48; Reinbothe (2002b): 44; ders. (2002d): 369, 374. o 996 ders. (2003): 409. 997 Vgl. ders. (2002d): 374. 998 Daneben werden Harmonisierungen im Bereich des Vervielf¨ltigungsrechts, des Rechts der ¨fa o fentlichen Wiedergabe und das Verbreitungsrecht harmonisiert. Vgl. Kr¨ger (2001): 316; Flechsig o (2002): 3-8. 999 Vgl. zum Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen Kap. 7.2.3. 1000 Weitere Kernbestandteile sind Harmonisierungen im Bereich des Vervielf¨ltigungsrechts, des a Rechts der offentlichen Wiedergabe und des Verbreitungsrechts. Vgl. Kr¨ger (2002): 48. o ¨ 1001 Vgl. Kap. 8.2.1. 1002 Kr¨ger f¨ hrt Verz¨gerungen bei der Entwicklung der EU–Info–RL maßgeblich auf die politio u o schen Konflikte bzgl. der Schranken zur¨ ck. Vgl. Kr¨ger (2002): 51. u o 1003 Vgl. Flechsig (2002): 9. 1004 Kr¨ger (2001): 318. o 1005 Vgl. Dreier (2002): 28; Reinbothe (2002b): 46. 1006 Vgl. Dreier (2002): 28. 1007 Vgl. Flechsig (2002): 9.
995 994

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Internationales Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

5.5

Die Novelle des deutschen Urheberrechtsgesetzes

Im Juli 1998 hat das Bundesministerium der Justiz (BMJ) einen Diskussionsentwurf ver¨ffentlicht, der sich mit der Anpassung des UrhG an die Anforderungen der o Digitaltechnik und des Internet vor dem Hintergrund der 1996 ver¨ffentlichen v¨lkero o rechtlichen Vertr¨ge der World Intellectual Property Organization (WIPO) auseina andersetzt.1008 Die beteiligten Akteure gaben zwar Stellungnahmen dazu ab, jedoch wurde keine aktualisierte Fassung vorgelegt, da sich die Umsetzung der WIPO– Vertr¨ge durch die EU lange hinz¨gerte1009 — bis ins Jahr 2001. a o Die Urheberrechtsnovelle aus dem Jahre 2003 brachte einige Neuerungen mit sich und diente zur nationalstaatlichen Implementierung der EU–Info–RL. In Bezug auf den Einsatz von DRM–Systemen sind die neu in das UrhG eingef¨ hrten Bestimmunu gen zum Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen von zentraler Bedeutung. ¨ Aufgrund inhaltlicher Uberlegungen werden sie allerdings erst im Zusammenhang der rechtlichen Bestandteile von DRM–Systemen in Kapitel 7.2.3 behandelt. Der deutsche Gesetzgeber entschied sich dazu, das deutsche UrhG in zwei Stufen (sog. K¨rben) an die Herausforderungen der Informationsgesellschaft anzupassen: o ¨ 1. Erster Korb: Nur erforderliche Anderungen des UrhG entsprechend der EU– 1010 Info–RL. 2. Zweiter Korb: Umfassendere Anpassungen des UrhG an die Bedingungen des eContent.1011 Ein wesentlicher Gegenstand ist die Reform des urheberrechtlichen Verg¨ tungssystems nach §§54ff. UrhG, das bei der Novelle gem¨ß dem u a ersten Korb bewusst ausgeklammert wurde. Nur der erste Korb ist Gegenstand dieser Arbeit. Das novellierte UrhG enth¨lt in a den §§95a–c und anderen Paragraphen wesentliche Bestimmungen f¨ r den Einsatz u technischer Maßnahmen, wie DRM–Systemen. Die gesetzlichen Vorgaben werden in Kapitel 7.2 erl¨utert. In Kapitel 8 wird der Ablauf des Gesetzgebungsverfahren und a die Reaktionen der beteiligten Akteure auf die einzelnen Etappen genauer dargestellt.

Vgl. BMJ (1998); Die WIPO–Vertr¨ge werden in Kapitel 5.4.1 kurz erl¨utert. a a Vgl. Bechtold (2002): 151. 1010 Vgl. UrhGRegE 6.11.2002, Begr¨ ndung. u 1011 Das BMJ veranstaltete bereits drei Tage nach dem Inkrafttreten der UrhG–Novelle (erster Korb) eine Auftaktveranstaltung zum zweiten Korb“. Vgl. Bechtold (2004): 24. ”
1009

1008

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Internationales Urheberrecht

RECHTLICHE STRUKTUREN

Die Entwicklungsgeschichte des ersten Korbs wird in der folgenden Tabelle wiedergegeben: 20. Dezember 1996 17. Juni 1998 7. Juli 1998 5. Juli 2000 22. Mai 2001 18. M¨rz 2002 a 22. April 2002 16. August 2002 27. September 2002 15. Oktober 2002 6. November 2002 14. November 2002 14. M¨rz 2003 a 29. Mai 2003 9. April 2003 11. April 2003 13. Mai 2003 27. Mai 2003 2. Juli 2003 11. Juli 2003 12. September 2003 WIPO-Vertr¨ge (WCT und WPPT)1012 a Europ¨ische Kommission: Green Paper on Copyright a and the Challenge of Technology1013 Diskussionsentwurf des BMJ zur Novelle des UrhG (Referentenentwurf)1014 Zweiter Verg¨ tungsbericht der Bundesregierung 1015 u EU–Info–Richtlinie1016 UrhG–RefE1017 Anh¨rung des BMJ zur Umsetzung der EU–Info–RL o UrhG–RegE1018 Stellungnahme des Bundesrates1019 Anh¨rung des BMJ zu §52a des UrhG–RegE o UrhG–RegE, Gegen¨ußerung der Bundesregierung zur a Stellungnahme des Bundesrates1020 Erste Lesung des UrhG–RegE 6.11.2002 im Bundestag1021 Antrag der Berichterstatter der Koalitionsfraktionen 1022 Bundesrat rief den Vermittlungsausschuss an 1023 Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses1024 Zweite und dritte Lesung im Bundestag 1025 Empfehlung zur Einberufung des Vermittlungsausschusses1026 Stellungnahme des Bundesrates 1027 Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses 1028 Verabschiedung der UrhG–Novelle im Bundesrat 1029 Ver¨ffentlichung des Gesetzes zur Regelung des o Urheberrechts in der Informationsgesellschaft im Bundesgesetzblatt 1030 . Das Gesetz trat am Tag nach der Verk¨ ndigung am u 13.9.2003 in Kraft.

Tabelle 2: Stationen der Novellierung des UrhG
Vgl. Vgl. 1014 Vgl. 1015 Vgl. 1016 Vgl. 1017 Vgl. 1018 Vgl. 1019 Vgl. 1020 Vgl. 1021 Vgl. 1022 Vgl. 1023 Vgl. 1024 Vgl. 1025 Vgl. 1026 Vgl. 1027 Vgl. 1028 Vgl. 1029 Vgl. 1030 Vgl.
1013 1012

WCT, WPPT. EU Com(88) 72 final. BMJ (1998). BMJ (2000). EU–Info–RL. UrhGRefE 18.3.2002. UrhGRegE 16.8.2002. Bundesrat (2002a). BMJ (2003d). Bundestag (2002). BMJ (2003a); BMJ (2003b). Bundesrat (2002b); ders. (2003a). Bundestag — Rechtsausschuss (2003a). Bundestag (2002). Bundestag (2003a). Bundestag (2003a). Bundestag (2003b). Bundesrat (2003). UrhG 12.9.2003.

140

Zusammenfassung: rechtliche Strukturen

RECHTLICHE STRUKTUREN

5.6

Zusammenfassung: Rechtliche Strukturen
Overprotecting intellectual property ” is as harmful as underprotecting it.“ 1031

Die Anpassung der rechtlichen Strukturen des Urheberrechts an die Herausforderungen digitaler Technologien ist komplex und bereitet dem Gesetzgeber deutliche Probleme. Erhebliche politische Konflikte begleiteten diese Entwicklung. 1032 Dies zeigt nicht zuletzt der Umstand, dass die EU von 1988 1033 bis zum Jahr 2001 brauchte, um eine Richtlinie zum Urheberrecht in der sog. Informationsgesellschaft zu erarbeiten. 1996 lagen mit den WIPO–Vertr¨gen internationale Vorgaben vor, deren Ratifiziea rung erst im Jahr 2001 mit der EU–Info–RL vorbereitet wurde. Erst im September 2003 wurde sie in Deutschland in nationalstaatliches Recht umgesetzt. Auch diese Novelle des deutschen UrhG ist nicht der Endpunkt der Anpassung des UrhG an die Bedingungen der digitalen Nutzung von urheberrechtlich gesch¨ tzten Inhalten. u In der Begr¨ ndung zu dem Gesetz heißt es, dass damit nur die gem¨ß der EU–Info– u a RL umsetzungspflichtigen Regelungen novelliert wurden. Es wurde zugleich darauf hingewiesen, dass sich ein weiteres Gesetzgebungsverfahren unmittelbar anschließen soll, um das UrhG grunds¨tzlich hinsichtlich der Bedingungen des digitalen Zeitala ters zu uberarbeiten. ¨ Die Urheberrechtspolitik ist, bezogen auf DRM–Systeme, eine Form von Technologiepolitik. Mit urheberrechtlichen Bestimmungen wird die Nutzung urheberrechtlich gesch¨ tzter Inhalte gesteuert, die mit DRM–Systemen verarbeitet werden. Damit u hat die Urheberrechtspolitik Auswirkungen auf das Systemdesign und die Handlungsspielr¨ume und –restriktionen, die DRM–Technologien f¨ r die Nutzung ura u heberrechtlich gesch¨ tzten eContents vorsehen m¨ ssen. DRM–Systeme realisieren u u urheberrechtliche Vorgaben. Ein Charakteristikum des Urheberrechts ist die Balance der Interessen der Rechteinhaber und der Werknutzer. Den Rechteinhabern wird ein Exklusivrecht einger¨umt, damit sie ihre geistigen Sch¨pfungen (Werke) optimal finanziell auswerten a o k¨nnen.1034 Zugleich soll jedoch die optimale Nutzbarkeit der Werke durch die Allo gemeinheit nicht gef¨hrdet werden. a Beide Seiten der Balance sollen das staatliche Ziel im Bereich des Urheberrechts realisieren helfen, dass Wissen und Innovation in der Gesellschaft gef¨rdert werden. o Das Exklusivrecht soll die Rechteinhaber durch finanzielle Anreize zur Produktion neuer geistiger Sch¨pfungen motivieren. Zugleich soll die Gesellschaft die Werke vor o dem Hintergrund optimal nutzen k¨nnen, dass neue geistige Sch¨pfungen oftmals o o aus vorherigen hervorgehen. Es bereitet Schwierigkeiten diese Balance in das digitale Zeitalter zu retten, wenn gleich ein Interesse an ihrer Beibehaltung besteht 1035 . Wie in den vorherigen Kapiteln beschrieben wurde, k¨nnten Schrankennutzungen zu einem Ansteigen der uno rechtm¨ßigen Nutzung f¨ hren. Es kann n¨mlich in vielen F¨llen nicht unterschieden a u a a werden, zu welchem Zweck ein Werk kopiert werden soll — ob es sich um den berechtigten Fall der Schrankennutzung oder um eine unberechtigte Nutzung handelt. Werden die Schranken im digitalen Bereich nicht durchgesetzt, kann dies zur Desavouierung der Interessen der Allgemeinheit f¨ hren. u Kommentatoren leiten von den Charakteristika der Digitaltechnologie 1036 eine Krise des Urheberrechts im digitalen Bereich ab. Ein Problem ist vor allem die Zunahme grenz¨ berschreitender Nutzungen von eContent (digitalen urheberrechtlichgesch¨ tzu u ten Werken). Hierbei liegen Probleme der Rechtsdurchsetzung sowie des Aufsp¨ rens u
Lessig (2001): 204. Vgl. Kap. 8. 1033 In diesem Jahr wurde das Gr¨ nbuch zu den Herausforderungen der Anpassung des Urheberu rechts an die Anforderungen der Technologie ver¨ffentlicht. Vgl. EU Com(88) 72 final. o 1034 Vgl. Kreile, Becker (2004): 281. 1035 Vgl. Kap. 8.2.1. 1036 Vgl. Kap. 4.6.3.
1032 1031

141

Zusammenfassung: rechtliche Strukturen

RECHTLICHE STRUKTUREN

und Ahndens von Rechtsverletzungen vor. Es existiert bei trotz einiger Harmonisierungen und Abkommen kein internationales Urheberrecht. Der urheberrechtliche Schutz basiert auf dem territorial gebundenen Urheberrecht. Auch die hohe Innovationsgeschwindigkeit von IuK–Netzen und dar¨ ber realisierter u Anwendungen bereitet dem Gesetzgeber und den Urheberrechtsgesetzen Probleme: Die Gesetze hinken der technologischen Entwicklung hinterher. Eine Reaktionsweise des Gesetzgebers ist auf diese Problematik, Gesetze so technologiespezifisch zu n¨tig o und so technologieneutral wie m¨glich auszugestalten. o Insgesamt zeigt sich, dass die Anpassung des UrhG an die Herausforderungen der Digitaltechnik und der Nutzung von eContent l¨ngst nicht abgeschlossen ist. a Neben urheberrechtlichen Fragen schließend sich weitere rechtliche Fragen an den Einsatz von DRM–Systemen an: vertrags–, datenschutz–, kartell- und kollissionsrechtliche Probleme, sowie Fragen des Gew¨hrleistungs– und Verbraucherschutzes. 1037 a Auf sie soll aufgrund des Fokus dieser Arbeit nicht eingegangen werden, wenn gleich ihre Kl¨rung von großer Bedeutung f¨ r den Einsatz von DRM–Systemen ist. a u

1037

Vgl. Bechtold (2004): 20f.

142

POLITIKFELDSTRUKTUR

6

Institutionelle Handlungsbedingungen des Politikfeldes Urheberrecht: Politikfeldstruktur

Zun¨chst stellt sich die Frage, welche Akteure zum Politikfeld geh¨ren und welche a o Stellung sie dort einnehmen. Die untersuchten politischen Akteure sind Individuen oder Organisationen, die im Politikfeld Urheberrecht in Bezug auf den Analysegegenstand explizit oder implizit in Erscheinung treten. 1038 Bei der Auswahl der zu ber¨ cksichtigen Akteure wurden Methoden der Netzwerkanalyse 1039 eingesetzt. u Innerhalb eines Politikfeldes sind Akteure relevant, die andere Akteure signifikant beeinflussen k¨nnen: Netzwerke sind [...] a set of actors with major concerns about o ” a substantive area whose preferences and actions on policy events must be taken into account by the other domain participants.“ 1040 Die Abgrenzung der Akteure des Netzwerkes innerhalb eines Politikfeldes kann nach Akteursgrenzen, nach geographischen Grenzen, der Teilnahme an bestimmten Ereignissen, Eigenschaften der Akteure oder nach den Beziehungen der Akteure untereinander erfolgen.1041 In dieser Arbeit wird der Entscheidungsmethode“ gefolgt ” und somit die Zugeh¨rigkeit der Akteure anhand ihrer Aktivit¨ten abgesch¨tzt.1042 o a a Hierzu geh¨ren im Falle dieser Stellungnahmen der Akteure in Bezug auf das Fallo beispiel.
Urheber
– bvKamera – DJV – ver.di FB 8

Inhalteanbieter Text
– – – – B¨rsenverein o VdS BDZV VDZ

Musik

Film

– IFPI/ Bundesverband Phono– Film20 – DMV – SPIO

Ger¨teindustrie a
– BITKOM – Initiative Druck gegen Abgaben

Nutzer Komerzielle
– – – – BDI DIHK dmmv VPRT

Nicht–Kommerzielle
– ARD/ ZDF – BDB/ DBV – DGI

Konsumenten
– VZBV – Privatkopie.net

Vewertungsgesell. Musik
– GEMA ¨ – ZPU

Text
– VG Wort ¨ – ZPU

Bild / Kunst
– VG Bild Kunst ¨ – ZPU

Sonstige
– Kulturrat – Forum der Rechteinhaber – GVU

Abbildung 14: Ber¨ cksichtigte Akteure u

1038 Wenn im folgenden davon gesprochen wird, dass ein Akteur die Interessen gegen¨ ber der Politik u wahrnimmt, so ist damit gemeint, dass er sie gegen¨ ber Legislative und Exekutive wahrnimmt. u 1039 Vgl. Kap. 3. 1040 Laumann, Knoke (1987): 10; zitiert nach Brechtel (1998): 28. 1041 Vgl. Jansen (1999): 65. 1042 Vgl. id.

143

Urheber

POLITIKFELDSTRUKTUR

6.1

Urheber und individuelle Leistungsschutzberechtigte

Die K¨ nstler stehen am Anfang der Wertsch¨pfungskette geistiger G¨ ter. Bei Ihu o u nen entstehen die geistigen Sch¨pfungen, sie sind die eigentlichen Kreativen. Sie o sollen durch das Urheberrecht und der damit verbundenen Zusicherung bestimmter Schutzrechte an ihrem geistigen Eigentum“ zu sch¨pferischen Leistungen animiert o ” werden. Die Digitalisierung ihrer G¨ ter und die M¨glichkeit, uber IuK–Netze vermittelt u o ¨ mit den Konsumenten direkt in Kontakt treten zu k¨nnen, wird als eine der wicho tigsten Neuerungen f¨ r die K¨ nstler bezeichnet. Musikdistributionsplattformen, wie u u MP3.com sollen diese Interaktion erm¨glichen. Die K¨ nstler k¨nnen aber auch in o u o Eigenleistung eine Website im Internet ver¨ffentlichen oder ihre Sch¨pfungen in die o o 1043 einspeisen. Auf diese Weise seien sie nicht mehr auf sog. freien Tauschb¨rsen o die klassischen Distributionswege uber die verschiedenen Unternehmen der Verlags– ¨ und Verwerterbranche angewiesen. Einige K¨ nstler, wie Smudo — alias Michael B. Schmidt — der Gruppe Die Fanu ” tastischen Vier“ und dem eigenen Plattenlabel Four Music“ stehen diesen neuen ” M¨glichkeiten allerdings nicht so optimistisch gegen¨ ber, wie bspw. Vertreter von o u MP3.com. So br¨uchten die K¨ nstler jemanden der ihnen den R¨ cken frei h¨lt, damit a u u a sie in Ruhe k¨ nstlerisch t¨tig sein k¨nnen.1044 Marketing– und weitere organisatou a o rische Aufgaben sollten professionell von spezialisierten Akteuren wahrgenommen werden, damit der erw¨ nschte Erfolg erzielt werden kann. Es zeichnet sich beides u ab: Zum einen werden K¨ nstlern neue Direktvermarktungsformen erm¨glicht, zum u o anderen werden sie im klassischen Vertragsverh¨ltnis mit den Verwertern verbleia ben.1045 Die begriffliche Fassung der Gruppe der k¨nstlerisch T¨tigen ist aufgrund ihrer heteu a rogenen Struktur problematisch. Eine Systematisierung kann anhand unterschiedlicher k¨ nstlerischer Ausdrucksformen erfolgen: Text, Film und Musik. Des Weiteren u kann eine Untergliederung nach Funktionen vorgenommen werden: Autoren, ausubende K¨ nstler, Interpreten1046 , Journalisten, Komponisten1047 , Textdichter (f¨ r u u ¨ Lieder). Ein Problem ist es, dass im Urheberrecht zwischen Leistungsschutzberechtigten und Urhebern unterschieden wird. Die Urheber und die individuellen Leistungsschutzberechtigten sind Gegenstand dieses Kapitels. Sie werden im folgenden unter dem Begriff K¨nstler“ oder synonym Urheber“ oder Werksch¨pfer“ gefasst, u o ” ” ” wobei hier auf die begriffliche Ungenauigkeit verwiesen wird, die in Kapitel 5.1 auf Seite 121 bereits erl¨utert wurde. Kollektive Leistungsschutzberechtigte werden in a den Kapiteln zu den Inhalteanbietern aufgegriffen. Mehrere Akteure aus dem Bereich Urheberrecht nehmen f¨ r sich in Anspruch, die Inu teressen der Urheber zu vertreten. Dabei ist zwischen Eigen– und Fremdvertretungsstrukturen zu unterscheiden.1048 Viele der Fremdvertretungsstrukturen bezeichnen sich in ihren Selbstdarstellungsprospekten gerne als Stimme der Urheber“. Werden ” diejenigen Verb¨nde n¨her analysiert, die gem¨ß ihrer Selbstdarstellung f¨ r Vertrea a a u ter der Urheberinteressen gehalten werden k¨nnen, so wird deutlich, dass sie in ihrer o
Vgl. Der Begriff Tauschb¨rsen“ bezeichnet Netzwerke im Internet, uber die Daten zwischen o ¨ ” Nutzern ausgetauscht werden k¨nnen. Oftmals werden sie durch eine spezielle Software realisiert, o die das Internet–Protokoll nutzt. 1044 Vgl. Friebel (2000); Smudo (2000); ders. (2000a). 1045 Diese neuen Direktvermarktungsm¨glichkeiten werden in Kap. 7.3.3 auf Seite 305 kurz angeo schnitten. 1046 Interpreten werden urheberrechtlich als aus¨ bende K¨ nstler gefasst. Sie verf¨ gen, wie die Tonu u u tr¨gerhersteller, uber Leistungsschutzrechte, wenn sie lediglich die Musik anderer darbieten. Sie a ¨ werden jedoch als Urheber bezeichnet und entsprechend gesch¨ tzt, wenn sie die Musik selbst komu poniert und getextet haben. Aus¨ bende K¨ nstler — aber auch Sendeunternehmen, Filmproduzenten u u und Hersteller von Tontr¨gern — haben somit ein Recht auf Verg¨ tung uber die VGen, wenn ihre a u ¨ Leistung ¨ffentlich verbreitet wird. (Vgl. Lyng (2001): 21.) o 1047 Sie werden urheberrechtlich als Autoren eingeordnet. 1048 In Kap. 4.6 wurden diese beiden Strukturtypen kurz vorgestellt.
1043

144

Urheber

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Binnenorganisationsstruktur auch andere Interessen integrieren. Der deutsche Kulturrat ist ein gutes Beispiel daf¨ r, wie in Kapitel 6.2.1 ausf¨ hrlich dargestellt wird. u u Er entstand urspr¨ nglich aus einem Zusammenschluss von Urhebern und stellt sich u entsprechend dar. Zu seinen Mitgliedern z¨hlen jedoch auch VGen, die Einfluss auf a die dortigen Entscheidungsprozesse uben k¨nnen. Ihre Repr¨sentanten sind Mito a ¨ glied in entscheidenden Gremien des Verbands, in denen die Verbandspolitik zu urheberrechtlichen Fragen definiert wird. Sie bilden hier sogar die Mehrheit. Zudem entsenden sie in der Regel Fachjuristen, die sich mit der komplexen Thematik des Urheberrechts befassen. Die Urheber setzten sich hingegen weniger professionell in dem Sinne auseinander, dass sie in der Regel keine spezialisierten Juristen sind. Insbesondere die VGen stellen sich selbst gerne als Interessenvertretung f¨ r die Urheu ber dar. Sie verweisen dabei auch auf ihre Geschichte. So kann bspw. die GEMA ihre Gr¨ ndung auf Richard Strauß zur¨ ckf¨ hren.1049 Sie vertreten vor allem wirtschaftliu u u che Interessen der Urheber, indem sie von ihnen mit der Wahrnehmung bestimmter Zweitverwertungsrechte betraut werden. Auch die Verlage geben an, die Interessen der Urheber zu vertreten. Auch hier handelt es sich um wirtschaftliche Interessen und zwar vornehmlich um solche im Rahmen der Prim¨rverwertung. Die Urheber und die Verlage stehen jedoch — neben a einigen homogenen Interessen — mit divergierenden Interessen in den Vertragsverhandlungen u.a. um Honorar gegen¨ ber. u Ist der Vertrag zwischen Urhebern und Verlagen zur Zufriedenheit ersterer abgeschlossen worden — was nicht zuletzt das UrhVertragsrecht absichern soll — decken sich ihre wirtschaftlichen Interessen mit denen der Verlage, insbesondere, wenn sie finanziell an der weiteren Verwertung beteiligt werden. Die angesprochenen Akteure k¨nnen jedoch nicht als Interessenvertretung der Uro heber gewertet werden, da sie neben weiteren Fremd– auch Eigeninteressen vertreten, die nicht alle mit denen der Urheber konform sind. Bspw. k¨nnen die Urheber o unter bestimmten Voraussetzungen als Individuen oder als Mitglieder einer juristischen Person, Teil der Organisationsstruktur der VGen werden. 1050 Die hiermit zusammenh¨ngenden Fragen werden in dem Kapitel zu den VGen (6.7) und den a Inhalteanbietern (6.2) adressiert. Basierend auf diesen und auch auf dem vorliegenden Kapiteln kann in der Darstellung der Interessen beteiligter Akteure in Bezug auf die Konfliktfelder versucht werden abzusch¨tzen, inwieweit andere Akteure die a Interessen der Urheber mit vertreten. Die Urheber sind eine gesellschaftliche Gruppe, auf die das angesprochene Problem des verbandlichen Zusammenschlusses bestimmter Interessen zutrifft. Es existieren vor allem Serviceeinrichtungen, die bestimmte wirtschaftliche oder soziale Interessen wahrnehmen, wie bspw. die K¨ nstlersozialkasse.1051 Zahlreiche Vereine unterst¨ tzen u u Urheber bspw. durch Rechtsberatung. F¨ r die vorliegende Untersuchung sind diese u Zusammenschl¨ sse allerdings nicht von Interesse, weil sie im Politikfeld in Bezug auf u das untersuchte Gesetzgebungsverfahren nicht in Erscheinung treten. Es existieren diverse Verb¨nde, die politische Interessen vertreten. Sie haben sich a jedoch weniger zur Umsetzung der EU–Info–RL, als viel mehr im Rahmen der Novellierung des UrhVertragsrecht engagiert. Hier wurden von den Urheberverb¨nden a umfangreiche Stellungnahmen ver¨ffentlicht, die bei weitem die bzgl. der UrhG– o Novelle hinsichtlich Anzahl und Umfang uberstiegen. Zudem wurden hierzu umfang¨ reiche Kampagnen initiiert, wie u.a. Themenwebsites. Insbesondere ver.di FB 8 und der DJV waren in Fragen des UrhVertragsrechts ¨ußerst aktiv, um ihre politischen a Interessen zu formulieren und m¨glichst durchzusetzen. o Zur untersuchten UrhG–Novelle haben sich nur wenige Akteure aus dem Bereich
Im Kap. 6.7 wird das Selbstverst¨ndnis und die Entstehung der relevanten deutschen VGen a dargestellt. 1050 Vgl. 6.7. 1051 Sie ist f¨ r die soziale Absicherung selbst¨ndiger K¨ nstler im Krankheitsfall oder im Alter zuu a u st¨ndig und ubernimmt bestimmte Serviceaufgaben f¨ r die K¨ nstler. Vgl. KSK (2003). a u u ¨
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der Urheber ge¨ußert. Einer der wesentlichen Gr¨ nde daf¨ r d¨ rfte sein, dass das a u u u UrhVertragsrecht f¨ r die Urheber von gr¨ßerer Bedeutung ist, w¨hrend die Bestimu o a mungen der UrhG–Novelle gem¨ß der EU–Info–RL f¨ r sie nachrangig sind. Im Ura u hVertragsrecht werden die Rahmenbedingungen f¨ r die Vertragsbeziehung zwischen u den Urhebern und den Verlagen / Inhalteanbietern definiert. Die rechtlichen Grundlagen zum UrhVertragsrecht wurden bereits in Kapitel 5.1 kurz dargestellt. Das Vertragsrecht hat eine solch große Bedeutung f¨ r die Urheber, weil es u die Rahmenbedingungen f¨ r die Vertragsverhandlungen mit den Verlagen definiert, u in denen ihre Verg¨ tung geregelt wird. Meist handelt es sich um Einmalzahlungen u an die Urheber. Hier wird definiert, wie die Verlage anschließend die geistigen G¨ ter u verwerten d¨ rfen. u In Bezug auf die Umsetzung der EU–Info–RL d¨ rfte die Urheber vor allem die Frage u der Zul¨ssigkeit von Privatkopien interessieren, da die damit verbundene Verg¨ tung a u uber eine Ger¨te– und Leermedienabgabe eine wichtige Einnahmequelle f¨ r viele a u ¨ Urheber darstellt. Andere Fragen d¨ rften f¨ r sie im Hintergrund stehen, soweit ihr u u Urheberpers¨nlichkeitsrecht gewahrt ist und sie angemessen an der Verg¨ tung beo u teiligt werden.1052 Nur kurz soll hier die sich in diesem Zusammenhang stellende Frage adressiert werden, warum die Eigenvertretungsstrukturen zur Vertretung der Urheberinteressen nicht ausgepr¨gter sind. Es wird berichtet, dass freischaffende K¨ nstler der Orgaa u nisation in Verb¨nden eher distanziert gegen¨ ber stehen, da sie kaum direkt von a u solchen Interessenvertretungen profitieren w¨ rden.1053 Das UrhVertragsrecht vom u 28.3.2002 kann dies ¨ndern, denn die Verb¨nde erhalten hier im Rahmen gemeina a samer Verhandlungen mit Verwerterverb¨nden eine wichtigere Aufgabe als bislang. a Die UrhG-Novelle vom 22.3.2002 gab ihnen die Aufgabe, Verg¨ tungsregeln f¨ r freiu u schaffende K¨ nstler auszuhandeln, die zu den allgemeinen Tarifverhandlungen hinu zugekommen sind.1054 Auch wenn ein solcher Prozess durch das Vertragsrecht angestoßen wurde, bedeutet dies nicht, dass die Gruppe der Urheber bereits kurze Zeit sp¨ter hochgradig a organisiert ist. Sie wird kurzfristig auch nicht zu anderen interessenpolitischen Themen aktiv werden, zumal die UrhG–Novelle gem¨ß der EU–Info–RL von weitaus a geringerer Bedeutung als das Vertragsrecht ist. Nach der Selektion der vorhandenen Urheberorganisationen entsprechend der zuvor aufgez¨hlten Kriterien, ist die Ber¨ cksichtigung folgender Verb¨nde gerechtfertigt: a u a Bundesverband der bildgestaltenden Kameram¨nner und -frauen in der a Bundesrepublik Deutschland e.V. (Bundesverband Kamera; bvkamera) Deutscher Journalisten–Verband e.V. (DJV) ver.di Fachbereich 8 Medien, Kunst und Industrie (verdi) (ehemals Industriegewerkschaft Medien (IG Medien))
Tabelle 3: Ber¨cksichtigte Akteure der Gruppe der Urheber u

Ein zentraler Urheberverband existiert nicht, der deren Interessen gegen¨ ber der u Politik vertritt. Stattdessen gibt es einige sektorale Verb¨nde mit Fokus auf die Vera tretung der Interessen bestimmter Urhebergruppen. Auf den ersten Blick erscheint es, als ob das Spektrum der Urheber“ mit den drei ber¨ cksichtigten Verb¨nden nur u a ” unzureichend abgedeckt ist. Bei der n¨heren Befassung mit der internen Organisaa tionsstruktur des ver.di FB 8 wird deutlich, dass dieser Verband neben Journalisten auch Schriftsteller, bildende und darstellende K¨ nstler sowie rund 6.000 Musiker u organisiert.1055 Damit wird ein breites Spektrum abgedeckt. Es w¨re jedoch f¨ r a u die Analyse von Vorteil gewesen, wenn sich weitere Urheberorganisationen dieses
Zu den Interessen bzgl. der Konfliktfelder der Umsetzung der EU–Info–RL siehe Kap. 8.2. Vgl. Lober (2002): 36. 1054 Vgl. Hucko (2002a): 15; Lober (2002): 36. 1055 Vgl. ver.di (2002j).
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Themenbereichs angenommen h¨tten, um deren Positionen mit denen dieser drei a Verb¨nde vergleichen zu k¨nnen. a o Aus dem Bereich der Urheber haben sich nur wenige betroffene Einzelpersonen zu Wort gemeldet. Smudo — alias Michael B. Schmidt — von der Gruppe Die Fantas” tischen Vier“ und dem eigenen Plattenlabel Four Music“ hat mehrfach in Interviews ” beim Online Dienst des Heise Verlags 1056 sowie bei Konferenzen1057 seine Position vertreten. Aufgrund mangelnder Legitimit¨t und da Smudo keiner der maßgeblichen a Vertreter der ber¨ cksichtigten Verb¨nde ist, kann er nicht als Vertreter der Urheber u a gewertet werden. Seine Meinungs¨ußerungen helfen allerdings die Stimmungslage in a diesem Lager besser absch¨tzen zu k¨nnen, wenngleich er wenig Einfluss auf die a o politischen Entscheidungsprozesse nehmen kann. Die anderen Verb¨nde vertreten professionell die Interessen bestimmter Gruppen. a Smudo beschr¨nkt sich hingegen auf die Darstellung seiner individuellen Interessen. a ¨ Es ist schwer abzusch¨tzen, inwieweit seine Außerungen bspw. in Interviews seitens a der politischen Entscheidungstr¨ger wahrgenommen werden und in die Entscheiduna gen einfließen. Als ein Beispiel f¨ r einen ¨ffentlichkeitswirksamen Zusammenschluss von Urhebern, u o kann auf die Recording Artists Association of America (RAC) in den USA verwiesen werden. Hier haben sich Urheber aus dem Musiksektor selbst organisiert, wobei insbesondere bekanntere Urheber wie Bryan Adams, Eric Clapton, Alanis Morissette und Sting auf die Interessen aufmerksam machen. Sie sehen ihre Interessen bei der Neuausrichtung des Urheberrechts im digitalen Zeitalter und im Umgang mit Urheberrechtspiraten nur unzureichend vertreten. 1058 Die US–Musiker Don Henley von der Band The Eagles“, Sprecher der RAC, und die Musikerin Alanis Morissette ” forderten 2001 bei einer Anh¨rung vor dem US–Senat mehr Einfluss der Musiker auf o die Gestaltung der Online–Distributionswege. Die Urheber haben sich locker zusammengeschlossen, ohne eine ausgebildete organisatorische Struktur. Selbst ein solcher Zusammenschluss ist in Deutschland nicht zu beobachten, der in vergleichbarer Weise Aufmerksamkeit f¨ r seine Interessen erzeugt. u i.) Bundesverband der bildgestaltenden Kameram ¨nner und –frauen in a der Bundesrepublik Deutschland e.V. (Bundesverband Kamera; bvkamera) — Dies ist der Zusammenschluss der Berufsgruppe der Kameraleute und – assistenten.1059 Der Begriff Kameramann“ bezeichnet die [...] sch¨pferische T¨tigo a ” 1060 dessen, der die ” keit [...]“ Gesamtverantwortung f¨ r die Bildgestaltung im Rahmen u einer Film– bzw. Fernsehproduktion besitzt. Kameraleute arbeiten in verschiedenen Segmenten:1061 1. Journalistischer Bereich 2. K¨ nstlerische Bildgestaltung im Bereich inszenierter Film–, Fernseh– und Viu deoproduktionen.
Vgl. Friebel (2000); Smudo (2000a). Er vertrat seine Position bspw. auf der Digital Rights Management Konferenz des Forschungsverbunds Datensicherheit im November 2000. Vgl. Smudo (2000). 1058 Die Satzung und genaue Zahlen zur Mitgliederzahl der RAC sind nicht erh¨ltlich. Ihre Interessen a k¨nnen h¨chstens aus Medienberichten entnommen werden, da selbst die dort genannte Website der o o ¨ Initiative nicht mehr zug¨nglich ist. Bislang gab es nur Außerungen vom Gr¨ ndungsmitglied Don a u Henley sowie eine Aktion am Rande der Grammy–Verleihung im Februar 2002 in Los Angeles. Damals gaben Elton John sowie die Musikgruppen No Doubt und die Eagles Konzerte, deren Erl¨s die o RAC in einer juristischen Auseinandersetzung mit der Interessenvertretung der US–amerikanischen Plattenindustrie RIAA unterst¨ tzten sollte. Vgl. Hansen (2001). u 1059 Vgl. Kalinke (2002). 1060 Vgl. Hertin (1992): 59; Pr¨ mm (1992): 25; Eine begriffliche Unterscheidung zwischen Kamerau mann und –frau wurde bislang nicht vorgenommen. Die Bezeichnung Kameramann“ bezieht sich ” auf beide Geschlechter. Im Plural wird hingegen die geschlechtsneutrale Bezeichnung Kameraleute“ ” gew¨hlt. a 1061 Vgl. Neubauer (1996): 26; Vacano (1996).
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In einem Gutachten f¨ r den bvkamera kommen Pr¨mm und Hertin zu dem Ergebnis, u u dass der Chefkameramann gestalterisch an der Filmproduktion beteiligt ist. 1062 Der bvkamera vertritt die beruflichen und wirtschaftlichen Interessen der in freischaffenden, bildgestaltenden Kameraleute gegen¨ ber Rundfunk– und Fernsehanstalten, u der Filmwirtschaft, den Gewerkschaften, den Ministerien und den Parteien in den sie betreffenden Gesetzgebungsverfahren. 1063 Zudem ubernimmt er die gerichtliche ¨ Vertretung seiner rund 490 Mitglieder. 1064 Eines der wesentlichen Ziele ist es, den Gesetzgeber von der sch¨pferischen Rolle der o Kameraleute zu uberzeugen, indem urheberrechtlich relevante T¨tigkeiten aufgez¨hlt a a ¨ werden1065 . Daraus wird eine Verg¨ tungspflicht zugunsten des Kameramanns im u Rahmen der Zweitverwertungsrechte abgeleitet. Den Verg¨ tungsanspruch aus §54 u UrhG ubertragen die Kameraleute der VG Bild–Kunst. 1066 Hierzu wurden bspw. ¨ Studien in Auftrag gegeben1067 und in der interessenpolitischen Arbeit hingewirkt. Der Verband ist Mitglied im Verwaltungsrat der VG Bild–Kunst. 1068 Die Mitglieder des bvkamera sind nat¨ rliche Personen. Sie m¨ ssen mindestens drei u u Film– oder Fernsehproduktionen aus einer Berufssparte in verantwortlicher Position hergestellt haben, die je mindestens 180 Minuten dauern. 1069 Diese Einschr¨nkung a entspricht damit den Voraussetzungen, die zu erf¨ llen sind, damit im Verst¨ndnis des u a bvkamera bei Kameraleuten eine urheberrechtlich relevante sch¨pferische Leistung o vollbracht wird. Die Organe des bvkamera sind der Vorstand und die Mitgliederversammlung (MV). 1070 Der Vorstand schl¨gt der MV einen seiner Mitglieder zur Wahl vor. Die MV bea schließt mit einfacher Mehrheit der abgegebenen g¨ ltigen Stimmen. Sie ber¨t und u a beschließt u.a. den Rechenschaftsbericht und den Gesch¨ftsbericht f¨ r das vergana u gene Gesch¨ftsjahr, die Entlastung des Vorstandes. Die laufenden Gesch¨fte werden a a vom Vorstand durchgef¨ hrt. u ii.) Deutscher Journalistenverband e.V. (DJV) — Der Verband vertritt die berufs– und medienpolitischen Interessen von 39.500 1071 (1/2002) Mitgliedern. Als Tarifpartei (Gewerkschaft) schließt er in allen Medien Tarifvertr¨ge ab. Zudem nimmt a er bestimmte Serviceaufgaben wahr, wie bspw. das Ausstellen von Presseausweisen oder in der Aus– und Weiterbildung. Die Mitglieder sind nat¨ rliche Personen. u Der DJV ist ein Dachverband von sechzehn autonomen Landesverb¨nden. Die Mita glieder sind in den Landesverb¨nden organisiert und haben hier Einflussm¨glichkeia o ten auf die Verbandspolitik, wie im folgenden anhand des Beispiels des nordrhein– westf¨lischen Landesverbands deutlich wird. 1072 a Die Organe des Landesverbandes sind der Gewerkschaftstag (Mitgliederversammlung, MV), der Gesamtvorstand, der Landesvorstand und das Ehrengericht. Die Richtlinien der allgemeinen Verbandspolitik werden vom obersten Organ des Landesverbands, dem Gewerkschaftstag, festgelegt. 1073 Antragsberechtigt sind hier der Gesamtvorstand, der Landesvorstand, die regionalen Journalisten-Vereinigungen, die Fachaussch¨ sse (werden vom Gewerkschaftstag eingerichtet) und die Betriebsgrupu
Vgl. Pr¨ mm (1992): 54f; Hertin (1992): 62f, 65. u Vgl. Satzung bvkamera §1. 1064 Vgl. bvkamera (1999); Die Mitgliederzahl wurde in einem Telefonat von Helga Hedewig, Sekretariat des Bvkamera, am 30.10.2002 genannt. 1065 Vgl. bvkamera (2003). 1066 Vgl. Hertin (1992): 77. 1067 Vgl. Pr¨ mm (1992); Hertin (1992). u 1068 Vgl. Kalinke (2002). 1069 Vgl. bvkamera (8.1.2003a); ders. Satzung §3. 1070 Vgl. bvkamera Satzung §8. 1071 Vgl. DJV (2002). 1072 Im folgenden wird das Beispiel des DJV Landesverbandes NRW herangezogen. Vgl. DJV Landesverband NRW Satzung. 1073 Vgl. DJV Landesverband NRW Satzung. §10.
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pen.1074 Die individuellen Mitglieder haben somit nicht die M¨glichkeit, Antr¨ge o a direkt einzubringen. Sie k¨nnen sich jedoch in den antragsberechtigten Gremien dao f¨ r einsetzen, dass das Gremium ihrem dort einbringbaren Antrag zustimmt und ihn u unter ihrem Namen in den Gewerkschaftstag einbringt. In der MV hat jedes Mitglied eine Stimme. Es reicht die einfache Mehrheit der abgegebenen g¨ ltigen Stimmen zur u Beschlussfassung. Der Gesamtvorstand des Landes besteht aus den Mitgliedern des Landesvorstandes, den Vorsitzenden der regionalen Journalisten–Vereinigungen und der Aussch¨ sse.1075 u Seine wesentliche Aufgabe ist es, Beschl¨ sse uber tarifvertragliche und arbeitsrechtliu ¨ che Vereinbarungen zu treffen. Er entscheidet mit einfacher Mehrheit. Die Beschl¨ sse u der Organe des Landesverbandes werden vom Landesvorstand ausgef¨ hrt und zudem u die Vertretung der Gewerkschaft ubernommen.1076 ¨ Zur internen Organisationsstruktur des Bundes–DJV geh¨rt der Verbandstag, der o Bundes–, der Gesamtvorstand, die Gesch¨ftsstelle, die Fachaussch¨ sse, Kommissioa u nen und Arbeitsgruppen. Der Verbandstag ist das h¨chste Organ des DJV. Er beo steht aus 260 Delegierten der Landesverb¨nde, den Vorsitzenden der Landesverb¨na a de, den Vorsitzenden der Fachaussch¨ sse des DJV und den Mitgliedern der Landesu verb¨nde. Er bestimmt die Richtlinien der Verbandspolitik. 1077 a Die laufenden Gesch¨fte erledigt der Bundesvorstand, der dem Verbandstag gegena uber verantwortlich ist und von dem er gew¨hlt wird.1078 Er handelt innerhalb der a ¨ Richtlinien der Verbandspolitik, die der Verbandstag definiert. Seine Aufgabe ist ins¨ besondere, den Verband gegen¨ ber der Offentlichkeit und den Beh¨rden zu vertreten. u o Der Gesamtvorstand des Bundes besteht aus den Mitgliedern des Bundesvorstandes und den Vorsitzenden der Landesverb¨nde.1079 Mit beratender Stimme sind die a Vorsitzenden der DJV–Fachaussch¨ sse Mitglieder des Gesamtvorstandes. 1080 u Die Fachaussch¨ sse, Kommissionen und Arbeitsgruppen besitzen — in erster Linie u f¨ r den Bundesvorstand — beratende Funktionen. Sie nehmen zu (medien–) politiu schen und beruflichen Fragen Stellung. 1081 Die Fachaussch¨ sse haben eher stetigen u Charakter, w¨hrend die Kommissionen bedarfs– und projektbezogen gebildet wera den. Nach Beendigung der Projektaufgabe werden sie aufgel¨st.1082 o iii.) Vereinigte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di – Fachbereich (FB) 8 Medien, Kunst und Industrie — Innerhalb der ver.di, in der die ehemalige Industriegewerkschaft IG Medien aufgegangen ist, interessiert im Zusammenhang dieser Arbeit nur der FB 8 Medien, Kunst und Industrie. Auch die Besch¨ftigten a anderer von ver.di abgedeckter Branchen — wie der der Informationstechnologieher¨ steller — sind prinzipiell von urheberrechtlichen Anderungen betroffen. So d¨ rften u die Mitarbeiter eines solchen IT–Unternehmens sicherlich ein Interesse daran haben, dass ihr Arbeitgeber auf einem wirtschaftlich soliden Fundament steht und seine dies f¨rdernden Forderungen in diesem Bereich grunds¨tzlich unterst¨ tzen. Die FB von o a u ver.di, die diese Arbeiter und Angestellten organisieren, haben sich allerdings in Bezug auf die UrhG–Novellierung nicht ge¨ußert. Von einer Einflussnahme anderer FB a auf die Formulierung der Interessen des FB 8 kann nicht ausgegangenen werden. Die liegt in der internen Organisationsstruktur begr¨ ndet, was im Verlauf dieser kurzen u Darstellung der Organisationsstruktur deutlich wird.
Vgl. id. §9. Abs. 2. Vgl. id. §11. 1076 Vgl. id. §12. 1077 Vgl. DJV (2002). 1078 Vgl. ders. (2002a). 1079 Vgl. ders. (2002b). 1080 Vgl. id.; Der Hauptgesch¨ftsf¨ hrer, der Justitiar, die hauptamtlichen Referenten des DJV, die a u Redakteurin der Mitglieder– und Medienzeitschrift Der Journalist“ und die Gesch¨ftsf¨ hrer der a u ” Landesverb¨nde nehmen an den Sitzungen des Gesamtvorstandes mit beratender Stimme teil. a 1081 Vgl. ders. (2002a): 8; ders. (2002). 1082 Vgl. DJV (2002c).
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Innerhalb der rund drei Millionen Mitglieder starken Ver.di, die aus einem Zusammenschluss von f¨ nf Gewerkschaften im M¨rz 2001 entstand1083 — u.a. der IG Meu a 1084 Mitglieder dem FB 8 zugeordnet. In diesem FB sind dien — sind rund 224.100 Besch¨ftigte u.a. folgender Bereiche organisiert: Journalismus, bildende und darstela lende Kunst, Literatur und Musik, Druckindustrie. Die FB sind innerhalb der ver.di Bestandteil der Organisationsstruktur, die in eine inhaltliche, horizontale Gliederungsebene und eine f¨derale, vertikale Gliederungsstruktur unterteilt ist. o Die fachliche, horizontale Gliederung in FB und weitere fachlich orientiert t¨tige Bea standteile, wird auf den verschiedenen f¨deralen Ebenen nachgebildet. So existieren o Bundes–, Landes–, Bezirks– und ggf. ¨rtliche FB,1085 die miteinander — f¨derale o o Ebenen ubergreifend — inhaltlich zusammenarbeiten. ¨ Sie finden auf der horizontalen Ebene in den bereits angesprochenen FB ihren Ausdruck. Die FB tragen die tarifpolitische Verantwortung und legen die Betriebspolitik fest.1086 Bezirks–FB b¨ ndeln die Aktivit¨t der ggf. eingerichteten kommunalen FB. u a Sie werden wiederum in Landes–FB geb¨ ndelt, die in Bundes–FB aufgehen. Durch u diese Struktur soll eine demokratische Meinungsbildung innerhalb des FB erm¨glicht o werden, die die Interessen der Mitglieder vor Ort wahrt. Die jeweiligen Ebenen entsenden Vertreter in die Konferenzen der jeweils h¨heren o Ebene bis hin zur Bundesebene. Zudem w¨hlen Sie jeweils Bezirks–, Landes– und a Bundesfachbereichsvorst¨nde. Diese haben in Bezug auf ihren Einflussbereich 1087 die a Aufgabe der B¨ ndelung der gewerkschaftlichen Medien–, Kunst–, Kultur–, Betriebs– u und Tarifpolitik sowie der fachbereichsbezogenen Mobilisierung und Aktionen. 1088 Diese geb¨ ndelten Interessen der jeweiligen Ebene werden wiederum bis hin zur u Bundesebene transportiert. Auf diese Weise finden die Interessen der Bezirke uber ¨ die L¨nderebene auf der Bundesebene Ber¨ cksichtigung. Damit mendeln sich zudem a u die Interessen aus, die nicht von einer ausreichenden Anzahl von Bezirken in der Landesfachbereichskonferenz getragen werden, bzw. ausreichenden Vertretern der 16 Landes– in der Bundesfachbereichskonferenz. Die FB–Vorst¨nde der Bundesebene vertreten die derart zustande gekommenen Ina ¨ teressen gegen¨ ber den politischen Entscheidungstr¨gern und der Offentlichkeit. Die u a Positionen m¨ ssen aber nicht unbedingt diesen Weg durch die f¨deralen Gremien u o genommen haben. Sie k¨nnen auch direkt auf Bundesebene durch den Bundesfacho bereichsvorstand und der –konferenz, oder den Landesfachbereichsvorst¨nden und a –konferenzen auf die politische Agenda des Bundes–FB gesetzt werden und in die Form von Stellungnahmen und politischen Zielsetzungen gegossen werden. 1089 Die Landes– und Bundesfachbereichskonferenzen greifen in der Regel nicht in das politische Alltagsgesch¨ft ein. Gem¨ß der Satzung tritt bspw. die Bundesfachbereichsa a konferenz alle vier Jahre zusammen, um dabei die Richtlinien der Gewerkschaftspolitik f¨ r den FB festzulegen.1090 Ein gleiches Vorgehen liegt auf Landesebene f¨ r u u die gewerkschaftliche Landespolitik vor. Somit kann nicht auf kurzfristige politische Problemstellungen reagiert werden. Damit kommt den Landes– und Bundesfachbereichsvorst¨nden eine erheblich gr¨ßea o re Bedeutung im politischen Tagesgesch¨ft zu. Ihre Aufgabe ist es u.a. die politischen a ¨ Ziele des FB gegen¨ ber der Offentlichkeit und den politischen Entscheidungstr¨gern u a
Vgl. ver.di (2002). Vgl. ver.di (2000i). 1085 Vgl. Satzung der ver.di §22; ders. (2002h): 21; ders. (2000); ders. (2002e). 1086 Vgl. ver.di (2000). 1087 Gemeint ist der Bezirks–, Landes– und Bundesbereich. 1088 Vgl. ver.di (2000). 1089 Dies ist m¨glich, weil die Landesbezirksfachbereichskonferenz gegen¨ ber dem Bundesfachbeo u reichsvorstand, der Bundesfachbereichskonferenz, und den/ der Landesbezirkskonferenz/en sowie dem/den Landesbezirksvorstand/ –vorst¨nden antragsberechtigt ist. Die Bundesfachbereichskona ferenz ist berechtigt, Antr¨ge gegen¨ ber dem Bundesvorstand, dem Gewerkschaftsrat und dem a u Bundeskongress der Gesamtorganisation zu stellen. Vgl. ver.di (2000). 1090 Vgl. ver.di (2000).
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zu vertreten. Die Beschl¨ sse des FB–Bundesvorstandes werden wiederum durch seine u Gesch¨ftsf¨ hrung, dem/der Bundesfachbereichsleiter/in und vier weiteren Mitgliea u dern aus dem Kreise der hauptamtlichen Funktionstr¨ger/ innen umgesetzt. Der a Bundesvorstand hat die Aufgabe, die Positionen des FB in der Medien–, Kunst– und Kulturpolitik zu beraten und zu entscheiden. Er ist dabei jedoch auch stark auf die Fachgruppen (FG) angewiesen. Er kann keine Beschl¨ sse zu Themen fassen, die u einzelne FG oder Bereiche insbesondere oder ausschließlich betrifft. 1091 Innerhalb der FB wird in Fachgruppen (FG) untergliedert, die nach Berufsbildern innerhalb der integrativeren FB unterscheiden. Sie richten Tarifkommissionen ein und betreuen u.a. die Betriebs– und Personalr¨te. Auch die FG finden sich auf den a verschiedenen f¨deralen Ebenen, in einer vergleichbaren Konstellation hinsichtlich o der Kompetenzen und Entscheidungsstrukturen wieder. Innerhalb des FB 8 sind u.a. folgende FG organisiert: Verschiedene Industriebereiche, Papier, Pappe und Kunststoffe verarbeitende Industrie, Druckindustrie und Zeitungsverlage, Verlage und Agenturen, Rundfunk, Film, Audiovisuelle Medien, Journalismus – Deutsche Journalistinnen und Journalisten– Union (dju), Literatur – Verband deutscher Schriftsteller, Bildende Kunst, Theater und B¨ hnen, kulturelle u Einrichtungen, und Veranstaltungswesen, Darstellende Kunst, Musik. 1092 Die FG Musik bspw. organisiert rund 6.000 Musiker. 1093 Sie hat — wie auch die anderen FG — eine sehr starke Ausrichtung auf die Mitgliederbetreuung, wie u.a. Rechtsberatung und Rechtsschutz, Fachinformationen und Fortbildung. Die politische und ¨ffentlichkeitsbezogene Interessenvertretung wird st¨rker auf die o a FB verlagert, wenn es sich nicht gerade um Spezialfragen der FG handelt. In Bezug auf den Untersuchungsgegenstand ist der gesamte FB betroffen, was daraus hervorgeht, dass gemeinschaftliche Stellungnahmen des FB abgegeben wurden. Die FG entwickeln und koordinieren branchen– und berufspolitische Positionen und gewerkschaftliche Aktivit¨ten.1094 a F¨ r den Untersuchungsgegenstand sind innerhalb des FB 8 insbesondere die FG u ¨ Verband deutscher Schriftsteller, der rund 4000 AutorInnen und UbersetzerInnen 1095 Sie haben in Bezug auf den Untersuchungsvertritt, und die dju interessant. gegenstand keine eigenen Stellungnahmen abgegeben. Dies hat der FB ubernom¨ men.1096

Vgl. ver.di (2000). Vgl. id.; ders. (2002f). Hier werden Branchen abschließend aufgez¨hlt, in denen Mitglieder dieser a FG 8 t¨tig sind. In dieser Arbeit wurden nur einige wichtige Akteure herausgegriffen. a 1093 Vgl. ver.di (2002j). 1094 Vgl. ders. (2000). 1095 Vgl. ver.di (2002a); ders. (2002b). 1096 Vgl. Kap. 8.2.
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PIRACY A BLIGHT ON CULTURE, ” A DRAIN ON ECONOMIES [...] Piracy is the greatest threat facing the music industry today.“1097

Zahlreiche urheberrechtsgesch¨ tze Musikst¨ cke, Texte und Filme werden im Interu u net angeboten — deutlich mehr, als der Unterhaltungsbranche lieb sein d¨ rfte. Aufu geschreckt durch sog. Piraten1098 sucht die Medienindustrie nach rechtlichen und technischen M¨glichkeiten, die ihr bislang schleppendes und weitgehend entgangenes o Gesch¨ft mit digitalen G¨ tern in Schwung bringen. Das Kerninteresse der Medienina u dustrie ist, Geld mit der digitalen Distribution ihrer G¨ ter zu verdienen — daf¨ r sind u u sie Wirtschaftsunternehmen. Das von Wirtschaftsforschungsinstituten und der Medienindustrie erkannte enorme Potential der digitalen Inhaltedistribution verst¨rkt a das fundamentale Interesse der Medienwirtschaft, der unautorisierten und vor allem unentgeltlichen Nutzung ihrer G¨ ter einen Riegel vorzuschieben. u Die bisher als unsicher eingestufte Rechtslage wird von den Inhalteanbietern und ihren Verb¨nden als Grund daf¨ r genannt, warum sie noch keine umfassenden Ana u 1099 Sie halten sich zur¨ ck, obwohl im digitalen Bereich ein großer Markt und gebote. u eine deutlich zunehmende Bereitschaft der Konsumenten gesehen wird, f¨ r kostenu 1100 pflichtige Inhalte zu zahlen. Die Gruppe der Inhalteanbieter klagt am vehementesten uber die wirtschaftliche ¨ Gef¨hrdung ihrer Unternehmen aufgrund der illegalen Nutzung ihrer geistigen G¨ ter. a u Sie habe insbesondere aufgrund der Digitalisierung der G¨ ter rapide zugenommen. u Zur H¨he der Verluste f¨ r die Inhalteindustrie existieren h¨chst unterschiedliche o u o Zahlen. Das Hauptproblem bei der Ermittlung der Verluste ist, dass nicht jede illegal hergestellte Kopie automatisch bedeutet, dass eine CD weniger verkauft wird. Vertreter der Inhalteanbieter wollen dies gerne glaubhaft machen: 1 illegale Kopie = 1 entgangener Verkauf Eine Studie kommt bspw. zu dem Ergebnis, dass in Deutschland von April 2000 bis M¨rz 2001 insgesamt 133 Millionen CD–Rs/CD–RWs mit Musik bespielt worden a w¨ren und 316 Millionen (fast ausschließlich illegale) Downloads aus dem Internet a erfolgt seien.1101 W¨re diese Musik gekauft worden, h¨tte sie einen Umsatzwert von a a etwa 3.3 Milliarden Deutsche Mark (etwa 1.6 Mrd. EURO) gehabt. Die Inhalteanbieter, allen voran die IFPI und der amerikanische Musikindustrieverband Recording Industry Association of America — RIAA“ behaupten, dass die ” Piraterie der Branche weltweit — online wie offline — finanzielle Verluste in H¨he o von rund 4.3 Milliarden US–Dollar j¨hrlich beschere.1102 Diese Einsch¨tzung wird a a von einer zweiten Gruppe nicht geteilt, die meist im Bereich der Universit¨ten zu a verorten sind. Auch einige Meinungsforschungsinstitute und Analysten, wie u.a. Forrester und Jupiter gehen davon aus, dass die Verluste aufgrund der Piraterie nicht so hoch sind, wie es die Inhalteanbieter behaupten. 1103 Mancher Konsument w¨ rde u
Vgl. IFPI (2002): 1. Diejenigen, die urheberrechtlich gesch¨ tzte geistige G¨ ter illegal zur Verf¨ gung stellen und u u u nutzen werden in der Rhetorik der Inhalteanbieter als Piraten bezeichnet. 1099 Vgl. R¨ bsamen (2001); G¨ nnewig, Hauser, Himmelein (2002): 18. u u 1100 Die Inhalteindustrie will ihre Inhalte nur dann zur Online–Distribution freigeben, wenn sie die wirtschaftliche und rechtliche Hoheit uber die Auswertung ihrer Inhalte bei der nichtphysischen ¨ Auswertung beh¨lt. Vgl. Schaefer (1997); Mathews (2000); Online Publishers Association (2002); a Godwin (2002): 29f. 1101 Vgl. N.N. (2001). 1102 Vgl. IFPI (2002): 1. 1103 Vgl. Mathews (2000); Cave (2002); Fetscherin (2002); Hui (2002); Liebowitz (2002); Jupiter (2002).
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sich bspw. zwar eine Musik–CD nicht kaufen, weil sie ihm dazu unter Ber¨ cksichtiu gung der damit verbundenen Kosten nicht attraktiv genug ist. Kann er sie allerdings kostenlos erhalten, w¨ rde er sie nehmen. u Diese Klagen sind nichts neues, denn bereits vor Vorliegen des Internet sah sich die Branche massiver Piraterie ausgesetzt. Die IFPI erkl¨rte bspw., dass 40 Prozent aller a im Jahr 2002 weltweit verkauften Tontr¨ger (CDs und Kassetten) illegale Kopien a seien.1104 Unabh¨ngig von den zahlreichen Studien, 1105 die zu den potentiellen Verlusten der a Rechteinhaber erstellt wurden und unabh¨ngig davon, dass die Verluste quantitativ a nicht genau ermittelt werden k¨nnen, bleibt festzuhalten, dass die Verwerter aufo grund illegaler Nutzungen einen signifikanten Verlust hinnehmen m¨ ssen. Ihn gilt u es aus unternehmerisch–rationaler Sicht zu verhindern. Die Analysten von Jupiter Media Metrix ermittelten bspw. in einer Konsumentenbefragung, dass Ein–Drittel der befragten Nutzer von File–Sharing–Netzwerke erkl¨rten, dass ihre Ausgaben f¨ r a u Musik–CDs abgenommen habe seitdem sie die illegalen Bezugsquellen nutzen. Auch dies erleichtert die Quantifizierbarkeit nicht, es verdeutlicht jedoch einen Trend. Angesichts der entgangenen Einnahmen setzen sich die Verb¨nde daf¨ r ein, dass a u die Verhinderung und die Strafverfolgung illegaler Kopien — gesetzlich flankiert — verbessert wird. Neben der Bek¨mpfung der illegalen Nutzung ihrer Produktionsg¨ ter1106 engagieren a u sich die Inhalteanbieter insbesondere im Bereich der normkonformen Nutzung ihrer G¨ ter. Die Suche nach Gesch¨ftsmodellen, die die neuen M¨glichkeiten digitalisieru a o ter geistiger G¨ ter ausnutzen und im Idealfall neue M¨rkte erschließen helfen, ist u a f¨ r sie wesentlich.1107 Die Hauptherausforderung dabei ist, die legalen, meist kosu tenpflichtigen Angebote gegen¨ ber den illegalen, meist kostenlosen Angeboten, f¨ r u u die Konsumenten attraktiv zu machen. Die Verb¨nde der Rechteinhaber setzen sich im Vorfeld der UrhG–Novelle daf¨ r ein, a u dass ein verl¨sslicher Rechtsrahmen m¨glichst schnell entwickelt wird. Dies sei die a o Grundlage f¨ r neue Gesch¨ftsmodelle im digitalen Bereich und insbesondere daf¨ r, u a u in digitalen Netzen mit den urheberrechtlich gesch¨ tzten G¨ tern Geld zu verdienen. u u Die Inhalteanbieter (Content–Provider, Medienindustrie) werden nach Medienformen Text, Musik und Film untergliedert. Eine weitere Kategorie sind die Multimedia– Unternehmen, die verschiedene Medienformen kombinieren. Unter den Begriff der Rechteinhaber werden Unternehmen und deren Verb¨nde rubriziert, die geistige G¨ a u ter bzw. Werke1108 herstellen und verbreiten. Eine Pr¨zisierung dieser Globaldefinitia on erfolgt in den folgenden Unterkapiteln zu den einzelnen Branchen. Es handelt sich bei dieser Gruppe um die Zwischenh¨ndler zwischen Urheber und Konsument, wie a Verlagen oder Tontr¨gerhersteller. Der Einzelhandel, wie Platten– oder Buchh¨nda a ler hat sich in den interessenpolitischen Auseinandersetzungen nicht ge¨ußert. Er a wird nicht zur Gruppe der Inhalteanbieter gez¨hlt. Die Begriffe Content–Provider“, a ” Medienindustrie“ werden in der Literatur meist als Synonyme f¨ r den Begriff der u ” Inhalteanbieter verwendet. Zahlreiche Marktteilnehmer einer der genannten Medienformen sind Tochterunternehmen gr¨ßerer Medienkonzerne, die in s¨mtlichen Sparten von immateriellen G¨ o a u 1109 tern wirtschaftlich agieren. Neben den Unternehmen der Wertsch¨pfungskette digitaler G¨ ter sind einige der o u internationalen Medienkonzerne auch Mutterunternehmen von Firmen aus andeVgl. IFPI (2002): 2. Vgl. Jupiter (2002). 1106 Bspw. die Gesellschaft zur Verfolgung von Urheberrechtsverletzungen (GVU) t¨tig, um den Zoll a auf Lieferungen illegaler Pressungen der Musik hinzuweisen, an denen ihre Mitglieder die Rechte besitzen. 1107 Vgl. Berger (2001); Oren (2001); R¨ bsamen (2001); Mathews (2000). u 1108 Zur Definition der Begriffe geistige G¨ter“ und Werk“ siehe Kap. 5.1 u ” ” 1109 Beispiele sind die Unternehmen AOL Time Warner oder Bertelsmann.
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ren Branchen. Hier ist insbesondere der Sony Konzern zu nennen. Das japanische Unternehmen hat seinen Ursprung in der Consumer Electronics und IuK– Technologiebranche und ist sp¨ter zu einem der gr¨ßten Medienkonzerne aufgestiea o gen. Somit liegen bereits innerhalb eines Akteurs zum Teil widerstreitende Interessen vor. Kreile von der GEMA stellt die Problematik — unabh¨ngig von Sony — wie a folgt dar: W¨hrend wir dann also als Verwertungsgesellschaft von den großen Rechta ” einhabern ganz zurecht zu Verg¨tungs¨tzen auf h¨chstem Niveau gedr¨ngt werden, u a o a setzt die Konzernschwester auf der Nutzerseite alles daran, die Verg¨tungss¨tze m¨gu a o lichst gering zu halten.“ 1110 Er sieht die Gefahr, dass die kleinen Marktteilnehmer zwischen die [...] M¨hlsteine von Konzernauseinandersetzungen [...]“ 1111 geraten u ” k¨nnten, indem wesentliche Entscheidungen dadurch getroffen werden, dass sich die o widerstreitenden Konzernteile auf eine gemeinsame Linie einigen. Die zahlreichen Unternehmensverflechtungen und –kooperationen zeigen, dass die Interessen der internationalen Medienkonzerne die Interessen der Bestandteile der Musikwirtschaft beeinflussen, die als Mutterunternehmen die Unternehmenspolitik u.a. der sog. Majors dominieren. Deren T¨chter, seien es Plattenfirmen, –verlage oder o –labels vertreten lediglich Sektoralinteressen dieser Medienkonzerne. In der Diskussion um das UrhVertragsrecht wurde auch seitens von Ministerialbeamten, wie dem Abteilungsleiter im BMJ Hucko, angemerkt, dass zum einen das Ungleichgewicht zwischen den Urhebern und ihren Vertragspartnern auf der Verwerterseite als eine der Folgen der M¨glichkeit des Internet vergr¨ßere. Zum anderen wachse die Kono o zentration der inhalteanbietenden Unternehmen und damit ihre Macht, wohingegen die Urheber auf der anderen Seite zunehmend machtlos seien, ihr Urheberrecht angemessen zu realisieren.1112 Die Akteure der Inhalteindustrie verfolgen in erster Linie wirtschaftliche Ziele, bzw. komplement¨re Ziele, um ihre wirtschaftlichen Ressourcen gegen Missbrauch zu a sch¨ tzen und zu maximieren. Es handelt sich dabei um Arbeitgeberverb¨nde. u a

6.2.1

Inhalteanbieter — Text

Ums¨tze lassen zu w¨nschen ubrig“1113 — Die Buchindustrie ist mit ihren wirta u ¨ ” schaftlichen Ergebnissen des Jahres 2001 und der ersten H¨lfte des Jahres 2002 a unzufrieden. Hinweise, dass dies auf die Piraterie ihrer Werke zur¨ ckzuf¨ hren ist, u u finden sich in der Beschreibung der wirtschaftlichen Lage und der Perspektive der Branche keine.1114 Stattdessen werden die Gr¨ nde in der allgemeinen wirtschaftliu chen Lage und der Konsumzur¨ ckhaltung aufgrund des sog. Teuros“ 1115 gesucht. u ” Nach Aussagen des Sprechers des B¨rsenvereins des Deutschen Buchhandels seien o Raubkopien von B¨ chern in Deutschland seit Ende der 70er Jahre generell kein Prou 1116 Zudem w¨ rden im Internet kaum Raubkopien von B¨ chern kursieren blem mehr. u u und allenfalls marginale Copyright–Verletzungen vorliegen. Unternehmen, die DRM– oder Kopierschutztechnologien anbieten, erkennen hingegen eine erhebliche Gef¨hrdung f¨ r die Textverlagsbranche. Kopien von rund 7000 a u (Stand: Jahr 2002) verschiedenen B¨ chern, die abgescannt wurden oder gehackte u e–books sind, seien uber illegale File–Sharing Netzwerke erh¨ltlich.1117 F¨ r sie ist a u ¨ es ein wesentliches Verkaufsargument f¨ r ihre Systeme, dass die Verlagsprodukte in u hohem Maße von illegaler Nutzung gef¨hrdet sind. a
Vgl. Kreile (1994): 5. Vgl. id. 6. 1112 Vgl. Hucko (2001). 1113 Vgl. B¨rsenverein (2002): 11. o 1114 Vgl. id. 11–13. 1115 Damit wird dem teils subjektive Empfinden Ausdruck verliehen, dass nach Einf¨ hrung der u EU–Gemeinschaftsw¨hrung EURO das Preisniveau in Deutschland angestiegen sei. a 1116 Vgl. Stieler (2002a): 204. 1117 Vgl. Envisional (2002); N.N. (2002)
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Dennoch setzen sich zahlreiche Unternehmen der Textindustrie daf¨ r ein, Einfluss u auf die Gestaltung des Rechtsrahmens des UrhG im digitalen Bereich zu nehmen. F¨ r Verleger von Texten wird ein großes Gesch¨ftspotential im Online–Bereich eru a kannt. Sie w¨ rden n¨mlich uber die strategischen Erfolgsfaktoren verf¨ gen: Inhalte u a u ¨ (Content), Qualit¨ts–Know–How, redaktionelles Quellen–, Sortier– und Orientiea rungswissen und die F¨higkeit zur Informations–Aufbereitung in Wort und Bild. 1118 a Nicht das Bedrucken von Papier, sondern die Information und Kommunikation seien das Kerngesch¨ftsfeld der Verlage. a Zu den Unternehmen der Inhalteanbieter im Text–Bereich geh¨ren solche, die im o Rahmen der Verwertung von Texten t¨tig sind: die Verleger und Buchh¨ndler. Ana a hand der Verbandsstruktur der Inhalteanbieter im Textbereich wird folgende Unterteilung deutlich: Buch–, Bildungsmedien–, Zeitungs– und Zeitschriftenverlage sowie Buchh¨ndler. Diese Gruppen werden von Verb¨nden vertreten, die auch im Rahmen a a der UrhG–Novelle in Erscheinung getreten sind. Die Verb¨nde waren insbesondere a in den Diskussionen des UrhVertragsrechts ¨ußerst aktiv. Dabei versuchten sie den a Rechtsrahmen entsprechend ihrer Interessen zu beeinflussen. Derart umfangreich waren ihre Kampagnen und Bem¨ hungen zur UrhG–Novelle gem¨ß der EU–Info–RL u a allerdings nicht. B¨rsenverein des deutschen Buchhandels (B¨rsenverein) o o VdS Bildungsmedien e.V. (VdS) Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ)
Tabelle 4: Ber¨cksichtigte Verb¨nde der Textindustrie in Deutschland u a

Diese vier Verb¨nde geben das Spektrum der Inhalteanbieter aus dem Textbereich a gut wieder. Der B¨rsenverein des deutschen Buchhandels / VdS Bildungsmedien o e.V. werden in der sp¨teren Interessenanalyse in Kapitel 8.2 und im weiteren Verlauf a gemeinsam betrachtet. Die beiden Verb¨nde haben ihre Stellungnahmen gemeinsam a abgegeben. i.) B¨rsenverein des deutschen Buchhandels (B ¨rsenverein) — Der Vero o ein vertritt die Interessen buchh¨ndlerischer Unternehmen. Dies sind gem¨ß der a a Satzung des B¨rsenvereins [...] gewerbsm¨ßig t¨tige Unternehmen mit Unterneho a a ” menssitz in der Bundesrepublik Deutschland, die den Fachgruppen des Herstellenden Buchhandels, des Verbreitenden Buchhandels oder des Zwischenbuchhandels angeh¨o ren. Buchh¨ndlerische Unternehmen sind außerdem Verlagsvertretungen, sofern sie a eine selbst¨ndige wirtschaftliche T¨tigkeit gewerbsm¨ßig aus¨ben.“1119 a a a u Zu den Mitgliedern dieses Verbandes geh¨ren hierbei drei Gruppen, der herstelleno de Buchhandel (Buchverlage), der verbreitende Buchhandel (Buchh¨ndler) und der a 1120 Die Gruppen Zwischenbuchhandel (Großbuchhandlungen und Kommission¨re). a unterscheiden sich gem¨ß der Satzung darin, ob sie die folgenden Produkte herstela len oder verbreiten: [...] Erzeugnisse der Literatur, Tonkunst, Kunst, Kartografie ” und Fotografie, die durch ein grafisches, fotografisches, fotografisches, fotomechanisches, optisches, magnetisches digitalisiertes oder vergleichbares bestehendes oder neues Verfahren vervielf¨ltigt sind.“1121 a Der B¨rsenverein ist die Spitzenorganisation des herstellenden und verbreitenden o Buchhandels in Deutschland. Rund 7.000 Verlage, Verlagsvertreter, Sortimentsbuchhandlungen und Firmen des Zwischenbuchhandels sind seine Mitglieder. 1122 Die gr¨ßte Mitgliedergruppe sind die Buchhandlungen. Die rund 2.000 Verlage im B¨ro o senverein erzielen jedoch etwa 95 Prozent des Branchenumsatzes. 1123 Im B¨rseno
1118

Vgl. Bergmann (2001): 7. Vgl. B¨rsenverein Satzung §6. Abs. 1. o 1120 Vgl. id. §6. Abs. 4. 1121 id. §7. 1122 Vgl. ders. (2002): 99; ders. Satzung §1. Abs. 3. 1123 Vgl. B¨rsenverein (2003a). o
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verein sind auch Fachzeitschriftenverlage organisiert, die der Arbeitsgemeinschaft Zeitschriftenverlage (AGZV) / Deutsche Fachpresse angeh¨ren. o 1124 Vertretung der Mitgliederinteressen geDie Aufgaben des B¨rsenvereins sind: o gen¨ ber gesetzgebenden K¨rperschaften, Parteien und anderen Verb¨nden sowie der u o a ¨ Offentlichkeit, juristische Fachberatung, Sicherung der Preisbindung f¨ r Verlagsprou dukte, Aus¨ bung des Kulturauftrags, sozialer Aufgaben sowie diverse Service– und u Beratungsangebote f¨ r die Mitgliedsunternehmen. Es soll im folgenden nicht auf u s¨mtliche Funktionen im Detail eingegangen werden, sondern nur einige besonders a wesentliche herausgegriffen werden. Einen großen Stellenwert hat f¨ r den B¨rsenveru o ein sein kulturpolitischer Auftrag, der sich u.a. in der Organisation der Frankfurter Buchmesse und in der Verleihung des Friedenspreises des deutschen Buchhandels ausdr¨ ckt.1125 u Organe des Verbandes sind die Hauptversammlung, Fachgruppenversammlungen, die Fachaussch¨ sse, der L¨nderrat, die Abgeordnetenversammlung, der Vorstand, u a die Gesch¨ftsleitung sowie die Satzungs– und Schiedskommission. 1126 Daneben exisa tieren unterst¨ tzende Gremien, die AGen, AK und Arbeitsaussch¨ sse. u u Die ordentlichen Mitglieder nehmen an der Hauptversammlung (HV), den Versammlungen aller FGen und AGen denen sie angeh¨ren, wahl– und abstimmungsberechtigt o 1127 In der j¨hrlich stattfindenden HV w¨hlen die ordentlidurch einen Vertreter teil. a a chen Mitglieder den Vorstand, nehmen dessen T¨tigkeitsbericht entgegen und fassen a Beschl¨ sse uber die dort eingebrachten Antr¨ge.1128 Es sind u.a. Initiativantr¨ge u a a ¨ zul¨ssig, die einzelne Vereinsorgane zum Handeln auffordern. Die Beschl¨ sse werden a u meist mit einfacher Mehrheit gef¨llt, außer im Falle von Satzungs¨nderungen oder a a der Festsetzung von Beitr¨gen. Jedoch kann dort nur uber solche Antr¨ge beschlosa a ¨ sen werden, die zuvor mit einer Dreiviertelmehrheit angenommen worden sind. Es wird somit zun¨chst eine H¨ rde eingebaut, die bestimmten Antr¨gen von vornherein a u a der beschlußvorbereitenden Beratung entzieht. F¨ r die interessenpolitische Ausrichtung des Vereins sind auch die Versammlungen u der FGen wichtig: Herstellender Buchhandel, verbreitender Buchhandel und Zwischenbuchhandel.1129 Sie treten einmal j¨hrlich vor der HV zusammen und beraten a fachliche Fragen und w¨hlen die Mitglieder der Fachaussch¨ sse. Die Fachaussch¨ sse a u u werden ahnlich wie die Gruppen untergliedert. Sie beraten den Vorstand und vertre¨ ten Fachinteressen nach innen und außen. 1130 Sie k¨nnen damit am Vorstand vorbei o ¨ Interessen des Vereins gegen¨ ber politischen Entscheidungstr¨gern und der Offentu a lichkeit vertreten. Den Aussch¨ ssen geh¨ren je elf Mitglieder an, die von den FGen u o gew¨hlt werden. a Der B¨rsenverein ist in mehrere Landesverb¨nde untergliedert, die eine eigene Rechtso a pers¨nlichkeit besitzen.1131 Innerhalb des Bundes–B¨rsenvereins wurde ein L¨ndero o a rat eingerichtet. Zu seinen Aufgaben geh¨rt es u.a., gegen den B¨rsenverein oder o o einzelne Landesverb¨nde Maßnahmen zu ergreifen, wenn sie ihre Pflichten gegen¨ ber a u den Mitgliedern nicht einhalten oder die ihnen im Gesamtverein ubertragenen Aufga¨ ben nicht ordnungsgem¨ß erf¨ llen.1132 Ihm geh¨ren der Vorstand des B¨rsenvereins a u o o und die Vorsitzenden der in den B¨rsenverein eingegliederten Landesverb¨nde an. o a Er tritt in der Regel einmal im Jahr zusammen.
Vgl. ders. Satzung §2; ders. (2002): 99; ders. (2003) Vgl. ders. (2002): 99. 1126 Vgl. ders. Satzung §21, 22, 25, 31, 32, 36, 41, 47, 55, 58, 59, 62. 1127 Zu den Mitgliedschaftsformen Vgl. id. §8–11, 19–20. Neben den ordentlichen Mitgliedern, bei denen es sich um Unternehmen der vertretenden Branche handelt, kennt die Satzung auch korporative Mitglieder. Dies k¨nnen fachverwandte Verb¨nde werden. Zu den Rechten der Mitglieder Vgl. o a id. §12. 1128 Vgl. id. §26. Zu den zul¨ssigen Antr¨gen vgl. ders. §29. Abs. 2. Die Voraussetzungen f¨ r Bea a u schl¨ sse der HV werden in §30 der Satzung definiert. u 1129 Vgl. id. §31. 1130 Vgl. id. §33, 34. 1131 Vgl. id. §4. Abs. 1. 1132 Vgl. id. §37, 38.
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Die Abgeordnetenversammlung genehmigt u.a. den Jahresbericht des Vorstandes und entlastet ihn gegebenenfalls. 1133 Der Vorstand ist damit diesem Gremium verantwortlich. Die Abgeordnetenversammlung ist gegen¨ ber der HV antragsberechu tigt. Die Mitglieder der Abgeordnetenversammlung sind Vertreter des Verleger– und des Sortimenter–Ausschusses sowie des Ausschusses f¨ r den Zwischenbuchhandel, u die Vorsitzenden der AG der Verlagsvertretungen, die Vorsitzenden der Landesverb¨nde und bis zu sechs Angeh¨rige von Mitgliedsunternehmen. Sie werden von der a o HV gew¨hlt, wobei die FG Verlag und Sortiment gleichm¨ßig vertreten sein sola a len. Zur Beschlussfassung ist die einfache Mehrheit außer bei Satzungs¨nderungen a ¨ und Antr¨gen bzgl. Anderungen von Mitgliedsbeitr¨gen und ahnliche finanziellen a a ¨ Angelegenheiten erforderlich. Der Vorstand f¨ hrt die Beschl¨ sse der HV, des L¨nderrates und der Abgeordnetenu u a versammlung aus.1134 Er kann Aussch¨ sse einberufen und mit der Erledigung beu stimmter Aufgaben oder der Vorbereitung von Beschl¨ ssen beauftragen. Zweidrittel u seiner Mitglieder m¨ ssen bei Beschl¨ ssen anwesend sein, wobei die einfache Mehru u heit ausreicht, damit sie angenommen werden. Die Gesch¨ftsstelle des B¨rsenvereins a o 1135 ubernimmt die laufenden Gesch¨fte nach Weisung des Vorstandes. a ¨ Mit Zustimmung des Vorstandes k¨nnen AGen und AKs eingerichtet werden, die o neben den Fachaussch¨ ssen den Vorstand beraten sowie die Vertretung der Fachinu teressen ihrer Mitglieder wahrnehmen k¨nnen.1136 Daneben kennt die Satzung Aro beitsaussch¨ sse.1137 F¨ r die interessenpolitische Meinungsbildung und Ausrichtung u u des Verbands sind insbesondere die außerordentlichen Arbeitsaussch¨ sse zu nennen. u In der Satzung wird explizit der Urheber– und Verlagsrechts-Ausschuss genannt. 1138 Der B¨rsenverein ist auch Mitglied des Forums der Rechteinhaber, dessen politische o Stellungnahmen unterst¨ tzt werden.1139 u ii.) VdS Bildungsmedien e.V. (VdS, ehemals Verband der Schulbuchverlage) — Mitglieder dieses Vereins sind solche Unternehmen, die Medien f¨ r das u 1140 Dabei ist das Tr¨germedium, ob Papier, CD oder Bildungswesen produzieren. a Online unerheblich. Zu den Aufgaben des Verbandes geh¨ren im Innenverh¨ltnis verschiedene Serviceo a leistungen, die u.a. die Rechtsberatung, die Recherche und Bewertung marktrelevanter Informationen sowie die Unterst¨ tzung der Unternehmensleitung, der PRu Abteilungen, der Redaktionen und auch des Vertriebs seiner Mitglieder umfasst. 1141 Im Außenverh¨ltnis nimmt der VdS die politische Interessenvertretung seiner Mita glieder gegen¨ ber politischen Entscheidungstr¨gern, anderen Verb¨nden und der u a a ¨ Offentlichkeit sowie eine Informationsaufgabe gegen¨ ber den Konsumenten von Bilu dungsmedien wahr. Er vertritt die Interessen seiner Mitglieder. 1142 Außerdem schließt er Vertr¨ge mit den VGen. a Zu den Organen des VdS geh¨ren der Vorstand, die Mitgliederversammlung (MV) o und die Gesch¨ftsstelle. Daneben wurde ein PR–, ein Messeausschuss, das Instia tut f¨ r Bildungsmedien und der Ausschuss f¨ r Neue Medien eingerichtet.1143 Zu den u u Aufgaben der MV z¨hlt u.a. die Wahl des Vorstandes und der Beschluss von Zielvora gaben der Verbandspolitik, die vom Vorstand umgesetzt werden. 1144 Der Vorstand
Vgl. id. §42-44. Vgl. id. §47–52. 1135 Vgl. id. §55–57. 1136 Vgl. id. §59–60. 1137 Vgl. id. §62–66. 1138 Vgl. id. §64. 1139 Das Forum wird ab Seite 208 dargestellt. 1140 Vgl. VdS (2001); VdS Satzung §1. 1141 Vgl. VdS (2001b). 1142 Vgl. VdS Satzung §2; VdS (2001a); VdS (2001b); VdS (2001c); Es werden Vertr¨ge mit folgenden a VGen geschlossen: VG Wort, VG Musikedition und GVL. (Vgl. VdS (2001d)). 1143 Vgl. VdS (2001e). 1144 Vgl. VdS Satzung §9; VdS (2001f); VdS (2001g).
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vertritt den Verband nach innen und außen. 1145 Ihm ist die Gesch¨ftsstellenarbeit a zugeordnet, deren Aufgabenschwerpunkte er festlegt. 1146 Er kann Aussch¨ sse und u AGen zu seiner Beratung einrichten. Der VdS geh¨rt dem Forum der Rechteinhaber an. o iii.) Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) — Die Spitzenorganisation der Zeitungsverlage und deren Online–Angebote in Deutschland vertritt mit ihren elf Landesverb¨nden 300 Tageszeitungen und vierzehn Wochenzeitungen, a womit der BDZV — gemessen am Umsatz — 85 Prozent des deutschen Zeitungsmarktes repr¨sentiert.1147 Mitglieder k¨nnen nur Landesverb¨nde der deutschen Zeia o a 1148 Diese Landesverb¨nde vertreten Verlage die Zeitschriften tungsverleger werden. a herstellen. Im Sinne der Satzung des Landesverbands NRW sind Zeitungen [...] ” Tages–, Wochen– oder Sonntagszeitungen mit dem f¨r solche Bl¨tter ublichen breiu a ¨ ten redaktionellen Angebot, die gegen Entgelt abgegeben werden.“ 1149 Die Aufgaben des Bundesverbands bestehen in der Vertretung gemeinsamer ideeller und wirtschaftlicher Interessen der Verlage. 1150 Neben eher ideellen Aufgaben, wie die der Wahrung der publizistischen Aufgabe der deutschen Zeitungsverleger hat er insbesondere eine politische Funktion, indem er die Interessen seiner Mit¨ glieder gegen¨ ber der Offentlichkeit und den politischen Entscheidungstr¨gern veru a tritt. Eine der wesentlichen Aufgaben ist zudem die F¨ hrung von Verhandlungen in u sozial–rechtlichen Angelegenheiten sowie der Abschluss von Tarifvertr¨gen f¨ r die a u Mitgliedsverb¨nde. a Zu den Organen des Bundesverbandes z¨hlen das Pr¨sidium, das Erweiterte Pr¨sia a a dium und die Delegiertenversammlung. 1151 In den Organen werden Entscheidungen außer bei Satzungs¨nderungen mit einfacher Mehrheit herbeigef¨ hrt, wenn Zweia u drittel der Mitglieder anwesend sind. Das Pr¨sidium ist der Vorstand des BDZV. a Er vertritt den Verband nach außen. 1152 Die Zustimmung des Erweiterten Pr¨sia diums oder der Delegiertenversammlung ist in Entscheidungen in Angelegenheiten besonderer Bedeutung erforderlich. ¨ F¨ r die Offentlichkeitsarbeit und die Sozialpolitik des BDZV kann auch das Erweiu terte Pr¨sidium mit Zustimmung der Delegiertenversammlung jeweils einen Bevolla m¨chtigten berufen. Das Erweiterte Pr¨sidium besteht aus den Vorsitzenden der a a Landesverb¨nde. Seine Aufgaben sind, dem Pr¨sidenten des BDZV bindende Aufa a gaben zu ubertragen und die Durchf¨ hrung der Beschl¨ sse der Delegiertenversammu u ¨ lung zu kontrollieren.1153 Dieses Gremium entscheidet auch uber die Anstellung und ¨ Entlassung von Gesch¨ftsf¨ hrern. a u Die Delegiertenversammlung ist die Mitgliederversammlung (MV). Ihr geh¨ren die o Mitglieder des Pr¨sidiums und von den Mitgliedsverb¨nden gew¨hlte Delegierten an. a a a Zu ihrem Aufgabenspektrum geh¨rt es u.a., Beschl¨ sse zu pressepolitischen Grundo u satzfragen zu f¨llen, Pr¨sidium und Gesch¨ftsf¨ hrung zu w¨hlen und zu entlasten, a a a u a Fachaussch¨ sse einzusetzen und die Entscheidung von Maßnahmen bei Tarifausu einandersetzungen.1154 Antr¨ge werden von den Landesverb¨nden eingebracht. Die a a einzelnen Mitgliedsverlage haben die M¨glichkeit uber die Landesverb¨nde Einfluss o a ¨ auf die Politik des BDZV auszu¨ ben. u Am Beispiel des Zeitungsverlegerverband Nordrhein–Westfalen e.V.“ (ZVNRW) soll ” die Organisationsstruktur und die Aufgaben eines Landesverbandes dargestellt werVgl. Vgl. 1147 Vgl. 1148 Vgl. 1149 Vgl. 1150 Vgl. 1151 Vgl. 1152 Vgl. 1153 Vgl. 1154 Vgl.
1146 1145

id. §11. id. §14. BDZV (1999); ders. (2002). BDZV Satzung §3. ZVNRW Satzung §3. Abs.1. BDZV Satzung §2. id. §4. id. §8. id. §9. BDZV Satzung §10.

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den. Seine Aufgaben entsprechen im ideellen Bereich denen des BDZV. Hinzu kommen politische Aufgaben, gem¨ß der die Interessen der Zeitungsverlage gegen¨ ber a u Landesregierung, Volksvertretungen, Beh¨rden und Organisationen vertreten wero den und Vertreter in den BDZV entsandt werden. 1155 Seine Mitglieder sind Verlage, die Zeitungen herstellen.1156 Der Landesverband NRW besteht aus zwei Organen: Mitgliederversammlung (MV) und Vorstand.1157 Sie schließen Beschl¨ sse mit einfacher Mehrheit. Die Aufgaben u der MV bestehen u.a. in der Wahl des Vorstandes, der Einsetzung von Fachaussch¨ ssen und der Wahl ihrer Mitglieder und die Wahl von Vertretern f¨ r die Deleu u giertenversammlung des BDZV.1158 Der Vorstand f¨ hrt die Gesch¨fte des Verbandes u a und vertritt ihn nach außen.1159 Ein hauptamtlicher Gesch¨ftsf¨ hrer unterst¨ tzt den a u u Vorstand, der an dessen Weisung gebunden ist. iv.) Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) — Der von sieben Landesverb¨nden getragene Dachverband der Deutschen Zeitschriftenverleger organia siert rund 400 Verlage — gemessen am Umsatz verk¨rpern sie rund 80% des deuto schen Zeitschriftenmarktes. Der VDZ beschreibt sich als Arbeitgeber–, Dienstleistungs–, Kommunikations– und Wirtschaftsverband. 1160 Das Ziel des VDZ ist es, die gemeinsamen wirtschaftlichen, kulturellen und beruflichen Interessen der Zeitschriftenverleger zu wahren. 1161 Daher geh¨rt es zu seinen o Aufgaben, die Tarifverhandlungen zu f¨ hren, ein breites Spektrum an Serviceleisu tungen anzubieten, wie bspw. juristische Fachberatung sowie die politische Interes¨ senvertretung der Branche und die Offentlichkeitsarbeit zu sichern. Die Organe des VDZ sind das Pr¨sidium (Vorstand), die Delegiertenversammlung a (Mitgliederversammlung, MV) und die Fachverb¨nde.1162 Das von der Delegiertena versammlung gew¨hlte Pr¨sidium vertritt den Verband nach außen und innen. Es a a handelt innerhalb der von der MV aufgestellten Vollmachten eigenst¨ndig.1163 Die a laufenden Arbeiten von VDZ, Fach– und Landesverb¨nden, Projektaufgaben und a die Unterst¨ tzung von Pr¨sidium und Delegiertenversammlung werden von den Geu a sch¨ftsf¨ hrern des VDZ und dessen Fach– und Landesverb¨nden sowie vom Justitiar a u a 1164 des Verbandes wahrgenommen. Die Delegiertenversammlung setzt sich je aus einem Delegierten eines Landesverbandes, drei Delegierten der Publikums–, Fachpresse und konfessionellen Presse zusammen.1165 Ihre Aufgaben sind u.a. das Pr¨sidium zu w¨hlen, dessen Jahresbericht zu a a genehmigen und es — wie auch die Gesch¨ftsf¨ hrung — zu entlasten.1166 Desweitea u ren kann die MV Aussch¨ sse und Kommissionen einrichten. Sie beschließt auch Stelu lungnahmen zu uberregionalen und gattungsunabh¨ngigen Fragen des Zeitschriften–, a ¨ Verlags– und Pressewesens. Innerhalb des VDZ wurden Fachverb¨nde gegr¨ ndet, die f¨ r die Gattungen Publia u u kumspresse, Fachpresse und konfessionelle Presse deren spezifischen Interessen gesondert nach innen und außen vertreten k¨nnen.1167 Sie geben sich eine Gesch¨ftso a ordnung. Sie k¨nnen die internen Entscheidungsprozesse des VDZ beeinflussen, da o sie eine der gr¨ßeren Gruppen in der Delegiertenversammlung sind. o
Vgl. ZVNRW Satzung §2. Vgl. id. §3. 1157 Vgl. id. §7. 1158 Vgl. id. §8. 1159 Vgl. id. §9. 1160 Vgl. VDZ (2002): 1; ders. (2003). 1161 Vgl. VDZ Satzung §1; VDZ (2002a): 1. 1162 Vgl. VDZ Satzung §6. 1163 Vgl. id. §7, 8. 1164 Vgl. id. §13; Den Gesch¨ftsf¨ hrern ist eine unterst¨ tzende Gesch¨ftsstelle zugeordnet. Vgl. ders. a u u a §14. 1165 Vgl. VDZ Satzung §9. Die Angaben beziehen sich auf stimmberechtigte Mitglieder der MV. 1166 Vgl. id. §10. 1167 Vgl. id. §11.
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Neben den genannten Organen wird die Generalversammlung (GV) nach entsprechender Entscheidung der Delegiertenversammlung einberufen. An ihr nehmen die Mitglieder der Landes– und Fachverb¨nde innerhalb des VDZ teil.1168 Ihre Aufgaben a werden in der Satzung nicht n¨her erl¨utert. a a

6.2.2

Inhalteanbieter — Musik

Die Musikindustrie war die erste Branche, die aufgrund der neuen M¨glichkeiten o des Internets zum Austausch von Daten mit dem Problem massenhafter illegaler Nutzung ihres geistigen Eigentums konfrontiert wurde. Musikst¨ cke eignen sich insu besondere nach Erfindung des MP3–Formats zum Transfer uber das Datennetz. Sie ¨ umfassen ein Speichervolumen, das zu akzeptablen Kosten und Aufwand den Austausch zul¨sst. Entsprechend beliebt sind entsprechende illegale Angebote im Intera net. Die im folgenden dargestellte IFPI ver¨ffentlicht regelm¨ßig Zahlen zum wirtschafto a lichen Schaden durch Piraterie. Im Jahr 1999 sch¨tzt sie die Lizenzverluste allein a in Deutschland auf 140 Mio. DM.1169 Diese Zahlen beziehen sich auf Raubkopien im Online– und im Tr¨germedienbereich.1170 Zahlen der Branche f¨ r das Jahr 2000 a u zur reinen Online–Piraterie gehen von Verlusten in H¨he von 300 Mio. DM aus.1171 o Weltweit sollen nach Erhebungen der IFPI mehr als 700.000 Websites mit illegalen Musikangeboten verf¨ gbar sein.1172 Als Folgen drastischer Umsatzeinbr¨ che w¨ren u u a in den letzten 18 Monaten vom Januar 2001 an rund 5.000 Arbeitspl¨tze u.a. in a Folge zahlreicher Insolvenzen von Schallplattenhandlungen weggefallen. 1173 Unter den Oberbegriff Musikindustrie“ oder seinem Synonym Musikwirtschaft“ ” ” fallen eine Reihe von Unternehmen, Verb¨nden und sonstigen Funktionstr¨gern, die a a im Produktionsprozess eng miteinander verzahnt sind und zwischen denen teils widerstreitende Interessen vorliegen 1174 : K¨ nstler, Produzent, Plattenfirmen, Tontr¨u a gerunternehmen, Label, Verlag und Manager. 1175 Die meisten von Ihnen sind in Verb¨nden organisiert. Einige Verb¨nde, die keinen Bezug zu DRM und Urhebera a recht an eContent aufweisen, werden nicht ber¨ cksichtigt.1176 Die K¨ nstler sind als u u Ursprung der Musik unerl¨sslicher Bestandteil der Musikindustrie. a Die Produzenten lassen unter B¨ ndelung von Sach– und Personalvertr¨gen auf eiu a genes Risiko ein urheberrechtlich gesch¨ tztes Werk schaffen.1177 Sie sind nicht nur u
Vgl. id. §12. Vgl. IFPI, Schlumbohm (2000); IFPI (2001b); IFPI (2002): 35. 1170 Der Tontr¨gerpirateriebereich wird im folgenden nicht weiter verfolgt, dass dies den Rahmen a ¨ dieser Arbeit sprengen w¨ rde. Um in den politischen Gremien und in der Offentlichkeit Unterst¨ tu u zung f¨ r ihre Position zu gewinnen, rechnet die Musikindustrie den potentiellen Steuerausfall durch u Raubkopien dem Staat auf nationaler und europ¨ischer Ebene vor. So sei 1999 den Staaten der EU a Steuereinnahmen in H¨he von 5 Millionen Euro entgangen. (Vgl. N.N. (2000a).) o 1171 Vgl. IFPI (2001). 1172 Vgl. Schaefer (2000). 1173 Vgl. DMV, Textdichterverband, Komponistenverband (2002). 1174 Die divergierenden Interessen werden im weiteren Verlauf vorgestellt. 1175 Zur Musikindustrie im engeren Sinne geh¨ren zudem Konzert- und Musiktheaterveranstalter, o Musiksendungen in H¨rfunk und Fernsehen, Musikinstrumentenbau und der Handel mit Musikalien o und Musikinstrumenten. Zur Musikwirtschaft im weiteren Sinne z¨hlen Musikschulen, Diskothea ken, Hersteller und Vertreiber von Ger¨ten der Unterhaltungselektronik sowie die B¨ hnen– und a u Aufnahmetechnik. (Vgl. Hummel (1997): 37f.) Die Musikfernsehsender uben großen Einfluss auf ¨ das Konsumentenverhalten aus, indem sie den Menschen Musik n¨her bringen (Vgl. Post (1997): a 344.) und uber Neuerscheinungen informieren. Diese Gruppen werden in dieser Studie nicht ber¨ cku ¨ sichtigt, dass sie von den Auswirkungen der digitalen Distribution von Musik im Maximalfall nur geringf¨ gig betroffen sind. u 1176 Hierzu z¨hlen: Gesamtverband Deutscher Musikfachgesch¨fte e.V., Clearing– und Beratungsa a stelle f¨ r den Tontr¨germarkt. Bundesverband Deutscher Musikveranstalter und K¨ nstlervermittler u a u e.V., Bundesverband der Veranstaltungswirtschaft (IDKV), Fachverband Deutsche Klavierindustrie e.V., Bund Deutscher Klavierbauer e.V., Clearing– und Beratungsstelle f¨ r den Tontr¨germarkt. u a 1177 Vgl. Schwenzer (1998): 18.
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vermittelnd t¨tig, sondern auch k¨ nstlerisch.1178 Die Produzenten sind eine der wicha u tigsten Personengruppen im Musikgesch¨ft, denn sie helfen dem K¨ nstler sein kreaa u tives Potential auszusch¨pfen und Kontakte f¨ r die sp¨tere Ver¨ffentlichung ihrer o u a o Werke zu kn¨ pfen.1179 Ihre Verb¨nde werden aufgrund der genannten Ausschlussu a kriterien in dieser Untersuchung nicht ber¨ cksichtigt. u Die Plattenfirmen bzw. Tontr¨gerunternehmen sind in der Musikbranche die domia nierenden Marktteilnehmer.1180 Ihr prim¨res Gesch¨ftsfeld ist die Herstellung und a a der Vertrieb von Tontr¨gern.1181 Der Tontr¨germarkt wird von f¨ nf sog. Majors1182 a a u beherrscht, den sie gemessen am Umsatz zu 70–80 Prozent kontrollieren. 1183 Die Majors sind Tochterunternehmen großer international operierender Medienkonzerne, wie AOL Time Warner, Bertelsmann oder Sony. Die Zugeh¨rigkeit zu diesen o Unternehmen ist nicht immer unproblematisch, wie das Beispiel Sony zeigt: Der Konzern setzt sich mit seiner Musiksparte f¨ r einen starken Schutz der Urheberrechu te an Musik ein. Der Konzern hat seine Wurzeln allerdings in der Elektronik–Sparte. Heute stellt dieser Unternehmensbereich unter anderem MP3–Player her. Er profitiert davon, dass der Kopierschutz zumindest keine privaten Kopien unterbindet, da ansonsten die Anschaffung dieser Ger¨tekategorien f¨ r den Konsumenten nicht erfora u derlich w¨re. Diese Konstellation sorgte bereits innerhalb des Gesamtunternehmens a f¨ r massive Konflikte bzgl. der Unternehmensstrategie. 1184 u ¨ Uber diverse Tochter– und Schwesterunternehmen sind sie zudem in weitere Aktivit¨ten des Musikgesch¨fts verwickelt, wie dem Verlagswesen und den Musiklabels. a a Ein Kennzeichen der Majors ist die vollst¨ndige Integration s¨mtlicher Phasen der a a Musikproduktion.1185 Bei der Analyse der Interessen der Tochterunternehmen ist es daher unerl¨sslich, die diese beeinflussende Position der Mutterkonzerne zu bea r¨ cksichtigen. Den Plattenfirmen sind Aufgaben der Vervielf¨ltigung, Verbreitung, u a Promotion und Verkauf der Tonaufnahmen und der Herstellung der Verbindung zwischen Arrangeur, Dirigent, Musiker und S¨nger zuzuordnen.1186 a Innerhalb des Produktionskreislaufs der Musikwirtschaft tragen die Plattenfirmen das gr¨ßte wirtschaftliche Risiko. Sie zahlen den K¨ nstlern Vorsch¨ sse obwohl neun o u u von zehn Neuerscheinung ihre Produktionskosten nicht wieder einspielen. 1187 Die Tontr¨gerunternehmen unterhalten eigene Tonstudios und Tonmeister 1188 . Die Tona aufnahme im Studio ist eine kreative Leistung von Komponist, Dirigent, Musiker, S¨nger und Tontechniker.1189 Auf dieser kreativen Leistung fußen die Musikurhea berschaft der Unternehmen und ihre Rechte am Musikst¨ ck. Darauf aufbauend geu nießen die Tontr¨gerhersteller im Rahmen der Leistungsschutzrechte den Schutz des a UrhG. Demnach erhalten sie ein ausschließliches Schutzrecht, das auf die Vervielf¨ltigung und Verbreitung des Tontr¨gers beschr¨nkt ist. Dieses Recht liegt nicht a a a

Vgl. Sikorski (1997): 295; Lyng (2001): 17. Der Produzent kann beim Arrangieren und Komponieren mitwirken. Im Musikproduktionsprozess ist er der Regisseur der Aufnahme, der die Komposition und ggf. den Gesang des aus¨ benden K¨ nstler abmischt. Ihr Aufgabenspektrum kann u u zudem die Gewinnung von Interpreten und die Unterbringung der fertigen Musikproduktion bei einer Schallplattenfirma umfassen. Hiermit sind sie nicht Produzenten im Sinne von produzierendem Gewerbe. 1179 Vgl. Schwenzer (1998): 25; Lyng (2001): 135. 1180 Die beiden Begriffe werden synonym gebraucht. Vgl. Dierkes (2000): 21. 1181 Vgl. Dierkes (2000): 22. 1182 Hierzu z¨hlen: Warner Music, Sony Music, Polygram, EMI und BMG. a 1183 Vgl. Gassner (1997): 23; Lischka (2001a); Die Musikbranche wird von einzelnen Autoren als Oligopol bezeichnet. Vgl. Gassner (1997): 20. 1184 Vgl. Jahnel (2001). 1185 Vgl. Kulle (1998): 137. 1186 Vgl. id. 38; Lyng (2001): 18. 1187 Vgl. Schaefer (1997): 796; Kulle (1998): 38; Gassner (1997): 23. 1188 Hierbei handelt es sich um hoch bezahlte Spezialisten, von deren Mitwirkung eine Produktion stark abh¨ngt. Vgl. Sikorski (1997): 295. a 1189 Vgl. Kulle (1998): 38.

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beim Tonmeister1190 , sondern beim Tontr¨gerunternehmen.1191 Basierend auf den a Leistungsschutzrechten des Tontr¨gerherstellers werden sie uber die GVL an den a ¨ Leermedien– und Ger¨teverg¨ tungen zur Kompensation von Privatkopien beteiligt. a u Bei den Plattenlabels werden Labels der f¨ nf Majors und Independent– (sog. Indieu Labels)1192 unterschieden. Ein Plattenlabel betreut in der Regel ein spezielles Repertoire1193 und versteht sich mit ihren Artist & Repertoire“ Abteilungen in k¨ nstu ” lerischer und wirtschaftlicher Hinsicht als Betreuer der K¨ nstler. Ihren wichtigsten u Partner sehen die Musikverlage im Autor, 1194 obwohl auch der Komponist und der aus¨ bende K¨ nstler von ihnen betreut werden. Zu ihren Aufgaben z¨hlt die k¨ nstleu u a u rische F¨rderung der K¨ nstler sowie die Vermittlung zwischen Industrie und K¨ nsto u u lern. Die Verlage, die bis Ende des 19. Jahrhunderts Noten auf Papier druckten und somit das wichtigste f¨ r den Transport von Musik ben¨tigte Tr¨germedium distriu o a buierten,1195 haben ihr Aufgabenspektrum deutlich ausgeweitet. Dieses geht zum Teil weit uber das hinaus, was die Verlagsgesetze dem verlegerischen Pflichtenkreis ¨ zuordnen. Sie nehmen die Auff¨ hrungs– und mechanischen Vervielf¨ltigungsrechte u a wahr, ubernehmen die Verwertung der Werke der Urheber und Leistungsschutzbe¨ rechtigten sowie des Einkommens aus der GEMA und den ausl¨ndischen Verlagen a sowie die Verwaltung und Vergabe der Autoren– und Komponistenlizenzen. 1196 Einige Verlage uben zudem Produzentent¨tigkeiten aus oder besitzen eigene Schalla ¨ 1197 Die Situation stellt sich im Verlags– vergleichbar zum Plattenfirplatten–Labels. menbereich dar: Die T¨chter der f¨ nf gr¨ßten Plattenfirmen dominieren den Musiko u o 1198 Die Musikverlage arbeiten in erster Linie mit den Autoren und verlagsbereich. Komponisten zusammen, zahlen diesen ggf. Vorsch¨ sse und halten oftmals das Eiu gentum an Kompositionen und Liedtexten. Demzufolge sind sie wirtschaftlich vom st¨ndigem Zufluss von Autorenhonoraren abh¨ngig.1199 a a Sofern der K¨ nstler nicht sein eigener Manager ist, organisiert der Manager die u Zusammenarbeit mit Gesch¨ftspartnern der Musikwirtschaft. Er vertritt die wirta schaftlichen und k¨ nstlerischen Interessen des K¨ nstlers, an dessen ¨konomischen u u o Erfolg er prozentual beteiligt wird. 1200 In Bezug auf die in dieser Arbeit ber¨ cksichtigten Bestandteile der UrhG–Novelle u haben sich lediglich zwei Verb¨nde positioniert: a Deutsche Landesgruppe der IFPI / Bundesverband der phonographischen Wirtschaft (IFPI) Deutscher Musikverleger-Verband e.V.(DMV)
Tabelle 5: Ber¨cksichtigte Verb¨nde der Musikindustrie in Deutschland u a

Die Verband Deutscher Tonmeister k¨mpft darum, dass die Arbeit seiner Mitglieder als eigena st¨ndige kreative Leistung anerkannt und entsprechend bei der Aussch¨ ttung der VG ber¨ cksichtigt a u u wird. Vgl. Verband Deutscher Tonmeister, Griewisch (2002); ders. (2001). 1191 Der Rechteinhaber ist im Sinne §85 Abs. 1 Satz 3 diejenige juristische oder nat¨ rliche Person, u die die organisatorische Leitung und wirtschaftliche Verantwortung f¨ r die erste Festlegung tr¨gt, u a was auf den Tontr¨gerunternehmer zutrifft. Vgl. Kulle (1998): 38. a 1192 Dies sind unabh¨ngige Hersteller. a 1193 Daher besitzen die Majors mehrere Labels. 1194 Vgl. Wittgen (1997): 565. 1195 Vgl. Sikorski (1997): 293. 1196 Vgl. Gassner (1997): 23; Sikorski (1997): 293; Lyng (2001): 20. 1197 Vgl. Sikorski (1997): 295. 1198 Vgl. Gassner (1997): 23; Die gr¨ßten Verlage sind EMI Music Publishing, Warner Chappel o Music, Polygram Music Publishing, BMG Publishing, Sony ATV Publishing. 1199 Vgl. Gassner (1997): 23. 1200 Vgl. Lyng (2001): 18; P¨ tz (1997): 508–511. u

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i.) Deutsche Landesgruppe der IFPI (IFPI) / Bundesverband der phonographischen Wirtschaft — Tontr¨ger–Hersteller sind gem¨ß der Satzung der a a IFPI solche Unternehmen, die [...] alle wesentlichen Vorg¨nge f¨r die Herstellung a u ” eines zur kommerziellen Verwertung im allgemeinen Markt bestimmten Ton– oder Bildtontr¨ger ausf¨hrt oder Produktionen herstellt, und Ton– oder Bildtontr¨ger vera u a 1201 treibt oder vertreiben l¨sst.“ a Der Bundesverband der Phonographischen Wirtschaft fungiert als klassischer Wirtschaftsverband, die Deutsche Landesgruppe der IFPI 1202 hingegen als Lobby im urheberrechtlichen Bereich.1203 Die beiden Verb¨nde sind eng mit einander verkn¨ pft, a u weshalb sie hier auch gemeinsam dargestellt werden. Sie vertreten die gleiche Gruppe von Unternehmen, was auch aus ihren Satzungen hervorgeht. 1204 Die Unterscheidung der Ziele und Aufgaben der beiden Verb¨nden ist f¨ r die Praxis a u der Verbandsarbeit belanglos, da alle Aufgaben unter einheitlicher Gesch¨ftsf¨ ha u rung und in einer Gesch¨ftsstelle wahrgenommen werden.1205 Um ihre gemeinsamen a Interessen zu koordinieren, verbands¨ bergreifende Fragen zu behandeln und die Abu stimmung in Bezug auf die gemeinsame Einrichtung der Gesch¨ftsstellen vorzuneha men, haben die beiden Verb¨nde einen Koordinierungsausschuss gegr¨ ndet.1206 Ihm a u geh¨ren die Vorsitzenden der beiden Verb¨nde an. Der 1961 gegr¨ ndete Bundesvero a u band der Phonographischen Wirtschaft vertrat zun¨chst in erster Linie die Hersteller a von Kopier– und Phonoger¨ten, w¨hrend sich die IFPI auf die Tontr¨gerhersteller a a a 1207 was sich auch spezialisierte. 1975 wurden die beiden Verb¨nde eng verklammert, a in einer einheitlichen Gesch¨ftsf¨ hrung ausdr¨ ckt. a u u Die Tontr¨gerhersteller gr¨ ndeten 1933 die Internationale F¨deration of the Phonoa u o 1208 . Dieser weltweite Dachverband ist in mehrere Landesgraphic Industrie (IFPI) gruppen untergliedert. Die Deutsche Landesgruppe der IFPI ist keine eigene Rechtspers¨nlichkeit. o Zu den Aufgaben der IFPI z¨hlt die Vertretung der Interessen seiner Mitglieder im a urheber– und leistungsschutzrechtlichen Bereich sowie die Aushandlung nationaler und internationaler Rahmenvertr¨ge f¨ r die Lizenzierung des Vervielf¨ltigungsrechts a u a 1209 Die nationalen Vertr¨ge werden zwischen der deutschen Landesan Tontr¨gern. a a gruppe der IFPI und der GEMA ausgehandelt. Die Gesamtvertragsbedingungen sind gegen¨ ber denen f¨ r die Allgemeinheit ver¨ffentlichten Tarifen um 20% g¨ nsu u o u 1210 Die Deutsche Tontr¨gerwirtschaft f¨ hrt j¨hrlich rund 300 Millionen DM tiger. a u a Urheberrechtsverg¨ tungen an die GEMA ab.1211 Sie sind somit einer der gr¨ßten u o Nutzer von Urheberrechten.1212 Weitere Aufgabenbereiche sind die Wahrnehmung der Leistungsschutzrechte der
IFPI Satzung §5. Bundesverband Phono Satzung §5. In den beiden Satzungen wurde die identische Formulierung gew¨hlt. a 1202 Wenn innerhalb dieses Kapitels von der IFPI gesprochen wird, so ist damit die Deutsche Landesgruppe gemeint. Wird die internationale IFPI gemeint, so wird dies besonders gekennzeichnet. 1203 Vgl. Thurow (1997): 549. 1204 Vgl. IFPI Satzung §5; Bundesverband Phono Satzung §5. 1205 Vgl. Thurow (1997): 551. 1206 Vgl. IFPI Satzung §16; Bundesverband Phono §15. 1207 Aus Gr¨ nden der Tradition und Außenwirkung treten die beiden Verb¨nde nach außen als u a rechtlich eingetragene Vereine auf. (Vgl. Thurow (1997): 549. ) Die Tontr¨gerhersteller sind fast zu a 100 Prozent in ihren Verb¨nden organisiert. (Vgl. Thurow (1997): 550.) Die Verklammerung wird a nicht zuletzt auf der gemeinsamen Website deutlich, auf der die Verb¨nde gemeinschaftlich ohne a klare Trennlinien auftreten. (Vgl. http://www.ifpi.de Stand: 9.4.2002). 1208 Vgl. Thurow (1997): 548. 1209 Vgl. IFPI Satzung §3; Thurow (1997): 548, 551. Die internationalen Rahmenvertr¨ge handelt a die IFPI International mit der BIEM aus. BIEM — Bureau International des Soci´t´s G´rant les e e e Droits d’Enregistrement et de Reproduction M´canique — ist ein internationaler Zusammenschluss e von 41 VGen aus 38 Staaten, die deren Zusammenarbeit organisiert. (Vgl. BIEM (2003); Kap. 6.7 dieser Arbeit.) 1210 Gesamtvertragsrabatt entsprechend §13 UrhWahrnG. Vgl. Thurow (1997): 551. 1211 Vgl. Thurow (1997): 551; Die GEMA–Lizenzen sind neben den Lizenzen f¨ r K¨ nstler der zweitu u h¨chste Kostenfaktor f¨ r die Musikindustrie. o u 1212 Vgl. Kap. 4.5.
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Tontr¨gerhersteller in der VG GVL, die Bek¨mpfung der Tontr¨gerpiraterie, die a a a Lobbyarbeit gegen¨ ber Parlament, Regierung und Beh¨rden in urheberrechtlichen u o Fragen, die Betreuung der internationalen Beziehungen der Branche, Codierungs– , Normungs– und Standardisierungsvorhaben, Inkasso von Leistungsschutzrechten, Kontaktpflege zu anderen Verb¨nden der Musikwirtschaft sowie zu Funk und Ferna sehen sowie Koordinierung und Umsetzung der Ergebnisse der Verbandsaktivit¨ten a unter den Mitgliedern.1213 Die Tontr¨gerhersteller sind Inhaber des Leistungsschutza rechts, wenn sie die Erstfixierung auf dem Tontr¨ger verantworten.1214 a Die als Verein gef¨ hrte IFPI unterscheidet drei Arten von Mitgliedschaften: ordentu liche, außerordentliche und korporative Mitglieder. 1215 Um ordentliches oder außerordentliches Mitglied werden zu k¨nnen, ist die Mitgliedschaft in der Dachorganio sation die Voraussetzung. Ordentliche Mitglieder k¨nnen Unternehmen mit Sitz in o Deutschland werden, die sich als Hersteller von Ton und/oder Bildtontr¨gern bea t¨tigen, oder deren wirtschaftliche Verbindung mit Herstellern von Tontr¨gern dies a a rechtfertigen.1216 Weitere Unternehmen k¨nnen als außerordentliche Mitglieder aufo genommen werden, wenn dies den Vereinszweck f¨rdern k¨nnte.1217 o o Diese Mitglieder entsenden einen Vertreter in die Mitgliederversammlung der ordentlichen Mitglieder. Die korporative Mitgliedschaft steht anderen Vereinen offen, die Ziele verfolgen, die denen der IFPI entsprechen.1218 Es kann zwischen ihnen auch eine Kooperationsvereinbarung getroffen werden, die die n¨heren Bedingungen der Mitgliedschaft regelt. a Die Organe der IFPI sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand und die Gesch¨ftsf¨ hrung. Die MV der ordentlichen Mitglieder w¨hlt den Vorstand.1219 Die a u a Zahl der Stimmen unterscheidet nach einer bestimmten Messzahl die Beitragszahlung.1220 Des Weiteren kennt die Satzung der IFPI auch eine Versammlung der außerordentlichen Mitglieder.1221 Die Stimmenverteilung ist wie in der MV der ordentlichen Mitglieder organisiert. Aus ihrer Mitte w¨hlen sie einen Vertreter f¨ r die MV a u der ordentlichen Mitglieder, der hier einen Sitz und Stimme hat. 1222 Der Vorstand vertritt den Verein nach außen.1223 Die laufenden Gesch¨fte nimmt ihre Gesch¨ftsa a f¨ hrung im Rahmen der Richtlinien des Vorstandes wahr, die vom Vorstand bestellt u wird.1224 Arbeitsaussch¨ sse k¨nnen bestimmte Vereinsaufgaben ubernehmen.1225 u o ¨ Der Bundesverband der phonographischen Wirtschaft ubernimmt klassische Aufga¨ ben eines Wirtschaftsverbandes mit Ausnahme der urheberrechtlichen Spezialgebiete.1226 Des Weiteren koordiniert er gemeinsame Branchenbelange nach innen und außen, vertritt die Interessen der Branche gegen¨ ber Regierung, Parlamenten und u ¨ Beh¨rden, gibt Brancheninformation an die Offentlichkeit1227 und pflegt Kontakte o
Vgl. IFPI Satzung §3; Thurow (1997): 549, 562; An der GVL halten die IFPI und die DOV als K¨ nstler–Organisation je 50 Prozent der Anteile. Zu den branchennahen Verb¨nden z¨hlt: Deutu a a scher Musikverleger–Verband, Gesamtverband Deutscher Musikfachgesch¨fte, Bundesverband Via deo, B¨rsenverein des Deutschen Buchhandels. Zudem arbeitet die IFPI und der Bundesverband o der phonographischen Industrie mit der Deutschen Bibliothek und dem Deutschen Musikarchiv zusammen, in deren Verwaltungsr¨ten die Verb¨nde vertreten sind. Vgl. Thurow (1997): 549, 561f. a a 1214 Vgl. Dierkes (2000): 21. 1215 Vgl. IFPI Satzung §4. 1216 Vgl. id. §5. 1217 Vgl. id. §6. 1218 Vgl. id. §7. 1219 Vgl. id. §13, 15. 1220 Vgl. id. §13. Abs. 4. 1221 Vgl. id. §14. 1222 Dieser Vertreter hat so viele Stimmen wie ein ordentliches Mitglied mit der h¨chsten Messzahl o f¨ r die Beitragszahlung. Vgl. id. §14. Abs. 3. u 1223 Vgl. id. §15. 1224 Vgl. id. §17. 1225 Vgl. id. §19. 1226 Vgl. Thurow (1997): 549. 1227 Hierzu z¨hlen die folgenden Aktivit¨ten: Sammlung, Zusammenstellung, Auswertung und Vera a o ¨ffentlichung von Statistiken; Etablierung und Pflege des Systems der Erstellung von Bestenlisten
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zu anderen Verb¨nden der Musikwirtschaft sowie zu Funk und Fernsehen. Auch der a Bundesverband hat ordentliche, außerordentliche und korporative Mitglieder. Die Voraussetzungen, um die verschiedenen Arten von Mitgliedschaft erwerben zu k¨nnen, entsprechen im wesentlichen denen der IFPI. 1228 Auch der Bundesverband o verf¨ gt uber die drei Organe MV, Vorstand und Gesch¨ftsf¨ hrung. Die Bestimu ¨ a u mungen der Satzung zu den drei Organen und zur Gesch¨ftsf¨ hrung entspricht im a u wesentlichen denen der Satzung der IFPI. 1229 ii.) Deutscher Musikverleger–Verband e.V. (DMV) — Die Musikverlage sind im DMV1230 zusammengeschlossen. Die Mitgliedschaft steht nat¨ rlichen und jurisu tischen Personen offen, die uberwiegend einen Musikverlag betreiben. 1231 Die Mit¨ gliedschaft liegt bei der jeweiligen Firma. Der DMV vertritt die Mitgliederinteressen ¨ gegen¨ ber Politik und Offentlichkeit. Insbesondere geh¨rt es zu seinen Aufgaben, u o die Mitglieder in urheberrechtlichen Fragen zu vertreten. Die Ziele des Deutschen Musikverleger-Verbands sind laut Satzung die Interessenvertretung der Musikverlage gegen¨ ber Beh¨rden, Regierung, Parlament und andeu o ren Interessengruppen, die Zusammenarbeit mit gleichartigen Organisationen, mit den buchh¨ndlerischen Fachverb¨nden und den Berufsvertretungen der Autoren 1232 , a a der Medien usw., die Kontaktpflege zu ausl¨ndischen Verb¨nden, die Bearbeitung a a von Wirtschaftsfragen, das Treffen von Vereinbarungen mit den Sendegesellschaften, Urheberrechts– und Verwertungsgesellschaften und alle damit zusammenh¨ngenden a Rechtsfragen sowie die Unterrichtung der Mitglieder uber diese Fragen, außerdem die ¨ Verfolgung von Verst¨ßen gegen das Wettbewerbs–, Urheber– und Verlagsrecht und o die Wahrnehmung sozialpolitischer Aufgaben. 1233 Die Vorstandsmitglieder werden in den Aufsichtsrat der GEMA entsandt. Die Organe sind der Vorstand, die Fachaussch¨ sse und die Hauptversammlung (HV). u Bei der Besetzung des Vorstandes m¨ ssen mindestens je vier Vertreter der Sparte u Ernste Musik sowie der Sparte Unterhaltungs– und Tanzmusik ber¨ cksichtigt weru 1234 Ihm geh¨ren u.a. auch die Vorsitzenden der Fachaussch¨ sse an. Der Vorden. o u stand wird von der HV gew¨hlt und vertritt den Verband nach außen. Er ist zur a Durchf¨ hrung der Verbandszwecke berechtigt, alle erforderlichen Maßnahmen zu u treffen. Seine Beschl¨ sse werden mit einfacher Mehrheit getroffen, bei Stimmgleichu heit entscheidet die Stimme des die Sitzung leitenden Vorstandsmitglieds — in der Regel ist dies der Pr¨sident. Vom Vorstand wird ein Gesch¨ftsf¨ hrer bestellt, der an a a u seine Weisungen gebunden ist. Er leitet die Gesch¨ftsstelle des DMV.1235 a Innerhalb des DMV wurden mehrere st¨ndige Fachaussch¨ sse (FA) eingerichtet.1236 a u Sie unterscheiden sich nach Musikgattungen und nach inhaltlichen Fragen. Zu ihnen geh¨ren bspw. der FA f¨ r GEMA und sonstige VGen, FA f¨ r Rechtsfragen sowie o u u der FA f¨ r Wirtschafts– und Sozialfragen. Ihre Vorsitzenden werden durch die HV u gew¨hlt. Nicht alle Mitglieder der HV d¨ rfen die Vorsitzenden der FA f¨ r Ernste a u u Musik und den Vorsitzenden des FA f¨ r Unterhaltungs– und Tanzmusik w¨hlen. u a Dies ist den Mitgliedern vorbehalten, die sich uberwiegend auf dem E– bzw. U– ¨ Verlagsgebiet bet¨tigen. Zu den FA geh¨ren der Vorsitzende, drei bis vier Beisitzer a o und korrespondierende Mitglieder.
¨ (Charts); Uberpr¨ fung der Verleihung der goldenen Schallplatte. u 1228 Vgl. Bundesverband Phono §§5–7. 1229 Vgl. Bundesverband Phono §§13, 14, 16. 1230 Der DMV und der Gesamtverband Deutscher Musikfachgesch¨fte e.V. haben eine gemeinsame a Gesch¨ftsstelle und eine gemeinsame Gesch¨ftsf¨ hrung, was auf eine enge inhaltliche Verkn¨ pfung a a u u hinweist. 1231 Vgl. DMV Satzung §3. 1232 Die Zusammenarbeit wird in eigenen Aussch¨ ssen organisiert. u 1233 Vgl. Wittgen (1997): 564f. 1234 Vgl. DMV Satzung §10. 1235 Vgl. id. §14. 1236 Vgl. id. §11.

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Inhalteanbieter

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Weitere Mitglieder oder Sachverst¨ndige mit beratender Stimme kann der Vorsitzena de des FA zu Sitzungen hinzuziehen. Die Vorsitzenden des FA legen dem Vorstand ein Protokoll uber die Ergebnisse jeder Sitzung vor. Per Rundschreiben werden die ¨ Verbandsmitglieder uber alle wesentlichen Punkte informiert. Die Vorsitzenden k¨no ¨ nen die Beschl¨ sse ihrer FA auch in der Vorstandssitzung vortragen. Die Beschl¨ sse u u gelten als Empfehlung f¨ r Vorstand und HV. Innerhalb der FA werden Beschl¨ sse u u mit einfacher Mehrheit getroffen, bei Stimmgleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden des FA. Die HV ist die Mitgliederversammlung des DMV. Zu ihren Aufgaben z¨hlt u.a. die a Wahl der Vorstandsmitglieder und der Vorsitzenden der FA und das Fassen von Beschl¨ ssen.1237 Beschl¨ sse werden mit einfacher Mehrheit getroffen. Eine Stimmu u gleichheit gilt als Ablehnung. Einige Fragen k¨nnen nach Sparten gesondert abgeo stimmt werden. Zur Durchf¨ hrung besonderer Aufgaben kann der Vorstand Sonu deraussch¨ sse einrichten.1238 Die Vorsitzenden geh¨ren nicht — wie die der FA — u o dem Vorstand an.

6.2.3

Inhalteanbieter — Film

Die Filmindustrie wurde nicht derart unvorbereitet von der digitale Distribution ihrer G¨ ter getroffen wie die Musikindustrie. Als die Bandbreite des Internet mit u 56K–Modemverbindungen bereits f¨ r den Tausch von Musik ausreichte, war an einen u Download von Filmen noch nicht zu denken. Filme in DVD Qualit¨t haben ein Speia chervolumen von 4,7 Gigabyte1239 und auch in komprimierter Fassung im DIVX Format bei einer Spiell¨nge von 90 Minuten immer noch rund 600 Megabyte. Mit a dem Aufkommen leistungsf¨higer DSL– und ASDL–Breitbandverbindungen stellen a Raubkopien im Internet eine zunehmende Gefahr f¨ r die Filmindustrie dar, die u schnell die der Musikindustrie bekannten Ausmaße annehmen kann. Die ¨konomio schen Folgen sind f¨ r die Filmindustrie bezogen auf ein einzelnen digitales Gut um u einiges schwerer m¨glich, da die Produktion eines Musikst¨ cks in der Regel deutlich o u kosteng¨ nstiger als die eines Filmes ist. u Ihren Zeitvorsprung konnte die Filmindustrie allerdings nicht nutzen, um sich mit Gesch¨ftsmodellen und technischen Schutzmaßnahmen auf das Internet und der daa mit verbundenen Download Gefahr einzustellen. SPIO und Film 20 berichten von rund 400.000 illegal erworbene Kopien von Filmen, die t¨glich weltweit uber Tauscha ¨ b¨rsen von Rechner zu Rechner wechseln. 1240 Somit koste die Internetpiraterie der o Filmindustrie weltweit sch¨tzungsweise 2,5 Mrd. Dollar pro Jahr. 1241 a Film 20, der im folgenden dargestellte Interessenverband der Filmproduzenten verweist auf Zahlen der Gesellschaft zur Verfolgung von Urheberechten. So seien aufgrund der Piraterie allein der deutschen Filmwirtschaft 2001 14% des Umsatzes und zwar 298 Mio. Euro entgangen.1242 Die gesamte Verwertungskette der Filmindustrie sei durch die Piraterie gef¨hrdet. a Vier Verwertungsstufen f¨ r Spielfilme sind m¨glich: u o Erstverwertung Kinofilm Zweitverwertung Homevideo oder DVD Drittverwertung Pay–TV Viertverwertung Free–TV
Tabelle 6: Verwertungsstufen von Spielfilmen
Vgl. DMV Satzung §12. Vgl. id. §13. 1239 Die Digital Versatile Disc (DVD) werden mit unterschiedlichen Speicherkapazit¨ten angeboten. a Handels¨ blich sind f¨ r Spielfilme DVDs mit einem Volumen von 4,7 GByte. u u 1240 Vgl. SPIO / Film 20 (2002). 1241 Vgl. id. 1242 Vgl. film 20 (2002).
1238 1237

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F¨ r Fernsehsendungen, Dokumentarfilme existieren meist andere — meist k¨ rzere u u — Verwertungsstufen. Sie k¨nnen unter Umst¨nden nur eine der Verwertungsstufen o a durchlaufen. Bei den ersten drei oben aufgelisteten Verwertungsstufen wird auf einen restriktiven Schutz der Investitionen gesetzt. Je fr¨ her ein Film neben der Verwertungskette u als illegale Kopie kursiert, desto nachhaltiger ist die Kompensation der Kosten und die Erzielung von Gewinnen gef¨hrdet.1243 Erst in der dritten und vierten Verwera tungsstufe wird die Anfertigung von Kopien, mittels des Videorekorders in Kauf genommen, auch wenn hier von der (illegalen) freien Verf¨ gbarkeit der Inhalte im u Internet eine Gefahr f¨ r die Werbefinanzierung der Filme ausgeht. 1244 u Die Filmindustrie ist, wie auch die anderen Branchen der Inhalteanbieter, hochgradig organisiert. Der zentrale Verband der deutschen Filmwirtschaft ist die Spitzenorganisation der Filmwirtschaft (SPIO). In ihr sind die meisten Verb¨nde der a Filmwirtschaft organisiert, die neben ihr in der Regel keine — zumindest keine inhaltlich divergierenden — Stellungnahmen abgegeben haben. Daneben ist nur film 20 — Interessengemeinschaft Filmproduktion — aktiv. Ihre Stellungnahmen haben die beiden Verb¨nde meist zusammen auf gemeinsamen Briefpapier abgegeben. Die a Stellungnahme der SPIO und von film 20 zum UrhG–RefE und zum UrhG–RegE 16.8.2002 wird von allen ordentlichen Mitgliedern der SPIO 1245 , außer dem Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e.V. (VDS) getragen. Nur SPIO und film 20 werden aufgrund der genannten Ausschlusskriterien ber¨ cku sichtigt.

film20 Interessengemeinschaft Filmproduktion Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e.V. (SPIO)
Tabelle 7: Ber¨cksichtigte Verb¨nde der Filmindustrie in Deutschland u a

i.) Spitzenorganisation Filmwirtschaft (SPIO) — Dieser Dachverband ist der zentrale Verband der Filmwirtschaft. In ihm sind die Spezialverb¨nde der Brana 1246 und außerordentliche1247 Mitglieder einheitlich organisiert. che als ordentliche Die Mitglieder sind folgenden T¨tigkeitsbereichen zuordnenbar: Produzenten, 1248 a
1243 Der Verkauf von Kinokarten kann darunter leiden, wenn Kinofilme bereits kurz nach Ver¨ffento lichung in h¨her Qualit¨t oder abgefilmt aus dem Kino im Netz verf¨ gbar sind. Es kann dadurch o a u zu weniger verkauften Karten an den Kassen kommen, was nicht nur den Kino–Betreibern, sondern auch der Filmindustrie finanzielle Einbußen beschert. 1244 Das Free–TV finanziert sich — außer bei den ¨ffentlich–rechtlichen Sendern — uber Werbung. o ¨ Es stellt sich die Frage, ob Werbende weiterhin die Filme finanzieren indem sie f¨ r Werbung beu zahlen, wenn die Zuschauerzahlen zur¨ ck gehen. Sie k¨nnten sich reduzieren, wenn die Nutzer die u o Filme schon aus dem Internet heruntergeladen haben und sie komfortabler als im Free–TV ohne Werbeunterbrechungen konsumieren k¨nnen. o 1245 Dies sind: Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher, Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher, Fernsehproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher Film– und AVProduzenten, e.V. (BAV), BVV Bundesverband Audiovisuelle Medien, e.V., Cineropa e.V., Hauptverband Deutscher Filmtheater e.V. (HDF), Verband der Filmverleiher e.V. (VdF), Verband Deutscher Filmexporteure e.V. (VDFE) und film20. 1246 Ordentliche SPIO–Mitglieder: Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband Audiovisuelle Medien e.V., Bundesverband Deutscher Fernsehproduzenten e.V., Cineropa e.V., Verband der Filmverleiher e.V., Verband Deutscher Filmexporteure e.V., Verband Deutscher Filmtheater e.V., Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Verband Technischer Betriebe f¨ r Film und Fernsehen e.V. u 1247 Außerordentliche SPIO–Mitglieder: Arbeitsgemeinschaft Kino, Bundesverband Deutscher Film– und AV–Produzenten, Export–Union des Deutschen Films, FDW Werbung im Kino, Verband Deutscher Schauspieler–Agenturen. 1248 Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher Fernsehproduzenten e.V., Verband Deutscher Spielfilmproduzenten e.V., Bundesverband Deutscher Film– und AV– Produzenten.

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Video-Programmanbieter,1249 Kinos1250 Filmverleiher,1251 Filmexporteure,1252 technische Betriebe1253 und Schauspieleragenturen1254 . ii.) film 20 — Interessengemeinschaft Filmproduktion (film 20) — film 20 ist ein Zusammenschluss von Filmproduzenten um deren spezifischen Interessen zu vertreten. Er wurde im Jahr 2001 als politische Interessenvertretung gegr¨ ndet. Die u Aufgaben von Produzenten bestehen in einer Film– und Fernsehproduktion darin, die einzelnen Akteure zusammenzuf¨ hren und die Finanzierung sicherzustellen. 1255 u Die Mitglieder haben sich darauf verst¨ndigt, vorerst keine Mitglieder zu werben. a So bleibt es bei den sechszehn Mitgliedern, zu denen u.a. Produktionsfirmen großer internationaler Film– und Medienkonzerne wie Sony Pictures Film und Fernseh Produktion (fr¨ her Columbia Tristar), aber auch Unternehmen, wie die Constantin Film u AG oder UFA geh¨ren. Dies begr¨ nden sie damit, dass dadurch das Konsenspoteno u tial, die Flexibilit¨t und die Reaktionsgeschwindigkeit auf Herausforderung erh¨ht a o werden k¨nnte. o Das Hauptziel von film 20 ist es, die politischen Interessen der Filmproduzenten ¨ gegen¨ ber politischen Gremien und der Offentlichkeit zu vertreten. Insbesondere soll u auf die spezifische Leistung der Produzenten aufmerksam gemacht werden. Diese ” zentrale Rolle der Produzenten findet derzeit bei ihrer Positionierung im rechtlichen und politischen Feld keinen entsprechenden Ausdruck“ 1256 — so wird der Grund des Zusammenschlusses beschrieben.

Bundesverband Audiovisuelle Medien e.V. Cineropa e.V., Verband Deutscher Filmtheater e.V., Arbeitsgemeinschaft Kino e.V., FDW Werbung im Kino e.V. 1251 Verband der Filmverleiher e.V. 1252 Verband Deutscher Filmexporteure e.V., Export–Union des Deutschen Films 1253 Verband Technischer Betriebe f¨ r Film und Fernsehen e.V. u 1254 Verband Deutscher Schauspieler-Agenturen e.V. 1255 Vgl. film 20 (2001); Film 20 stellte ihre Satzung auf Nachfrage nicht zur Verf¨ gung. Daher u k¨nnen zur Darstellung des Verbands nur die Informationen herangezogenen werden, die auf der o Website ¨ffentlich angeboten werden. o 1256 film 20 (2001).
1250

1249

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Ger¨teindustrie a

POLITIKFELDSTRUKTUR

6.3

Ger¨teindustrie a

Die Hersteller von Ger¨ten, wie PC und Unterhaltungselektronik verdienen auch an a urheberrechtlich gesch¨ tzten Inhalten, denn sie sind Mitverkaufsargumente f¨ r die u u Technologie. Ein DVD–Player dient dazu, Spielfilme oder Musik zu spielen, ein CD– Brenner im privaten Bereich verkauft sich besser, wenn damit Kopien von Musik– CDs hergestellt werden. Der zentrale Verband der Branche der IuK–Technologieunternehmen ist der BITKOM. In der Initiative Druck–gegen–Abgaben“ haben sich einige seiner Mitglieder ” aus der Branche der Drucker–Hersteller zusammengeschlossen. Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien e.V. (BITKOM) Initiative Druck–Gegen–Abgaben“ ”
Tabelle 8: Ber¨cksichtigte Vertreter der Ger¨teindustrie in Deutschland u a

i.) Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien e.V. (BITKOM) — Der BITKOM ist der zentrale Verband der Informations–, Kommunikations– und Medienwirtschaft, der aus dem Zusammenschluss von rund 20 Vorg¨ngerverb¨nden entstanden ist. Die gesamte Branche geh¨re nach a a o BITKOM Darstellung in Deutschland mit Inlandsums¨tzen von 140 Mrd. Euro zu a den gr¨ßten Wirtschaftssektoren und ist mit mehr als 800.000 Arbeitspl¨tzen einer o a 1257 der gr¨ßten Arbeitgeber. o Der BITKOM ist ein Zusammenschluss von 1250 Unternehmen der Branche, von denen etwa 670 Direktmitglieder sind, davon sind 500 kleine und mittelst¨ndische a Unternehmen (KMU). Ziel des BITKOM ist es, die gemeinsamen wirtschaftlichen, gewerblichen, technischen und wissenschaftlichen Interessen seiner Mitglieder gegen¨ ber Politik, Wirtu ¨ schaft und Offentlichkeit auf nationaler, europ¨ischer und internationaler Ebene zu a vertreten.1258 Zudem ubernimmt er eine Reihe von Serviceaufgaben, wie die Erstel¨ lung von Marktanalysen, Branchenumfragen, Informationen uber aktuelle Themen ¨ sowie Kontakten zu Kunden und Wettbewerbern. Zu den vom BITKOM in ihrer politischen Arbeit ber¨ cksichtigten Politikfeldern geu h¨ren u.a. Wirtschafts–, Finanz–, Steuer–, Telekommunikations–, Medien–, Bildungs– o und Arbeitsmarkt–, Forschungspolitik und Urheberrecht. Die Mitgliedschaft steht Anbietern von Produkten und Dienstleistungen der Informationswirtschaft einschließlich Hard– und Software, Telekommunikation und Multimedial¨sungen offen.1259 Zudem sind einige Gr¨ ndungsmitglieder des Verbandes o u nat¨ rliche Personen, wie auch die Ehrenmitglieder. u Die Organe des BITKOM sind die Mitgliederversammlung (MV), der Hauptvorstand, das Pr¨sidium mit dem Pr¨sidenten und seinen Stellvertretern sowie der a a gesch¨ftsf¨ hrende Vorstand. Die MV ist das oberste Organ, das uber alle grunda u ¨ s¨tzlichen Fragen beschließt.1260 Hier hat jedes ordentliche Mitglied eine Stimme. a Beschl¨ sse werden mit einfacher Mehrheit getroffen, außer es sind Satzungs¨nderunu a gen und Antr¨ge auf Aufl¨sung. Zwischen 5 und 100 Personen geh¨ren dem Haupta o o vorstand an, den die MV w¨hlt.1261 Seine Mitglieder sollen die Branchensegmente a des BITKOM in fachlicher und struktureller Hinsicht angemessen repr¨sentieren. a Der Hauptvorstand besitzt eine wichtige Rolle innerhalb der Organisationsstruktur,
1257 1258

Vgl. Vgl. 1259 Vgl. 1260 Vgl. 1261 Vgl.

BITKOM (2001): 4; ders. (2002b): 7. BITKOM Satzung §2; ders. (2002b): 7; ders. (2003). id. §2 Abs. 1 und §3. id. §8. id. §9.

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Ger¨teindustrie a

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denn er w¨hlt die Mitglieder des Pr¨sidiums, beschließt den vom Pr¨sidium aufgea a a stellten Haushaltsplan und genehmigt den Jahresabschluss. Auch die Zusammensetzung des Pr¨sidiums soll die Branchenstruktur repr¨sentiea a ren. Seine Aufgaben bestehen u.a. darin den Vorsitzenden (Pr¨sidenten) zu w¨hlen, a a kurzfristig zu entscheidende Fragen zu beschließen, sofern diese nicht ausdr¨ cklich u der MV oder dem Hauptvorstand vorbehalten sind. Zudem hat es Einfluss auf die Tagesordnung der MV.1262 Zudem kann das Pr¨sidium Foren, Arbeitskreise, Fach– und Lenkungsaussch¨ sse a u einberufen und die ihm vom Hauptvorstand oder MV zur selbst¨ndigen Erledigung a ubertragen Aufgaben erf¨ llen sowie die Gesch¨ftsf¨ hrer bestellen. Unter Weisung u a u ¨ des gesch¨ftsf¨ hrenden Vorstandes arbeitet die Gesch¨ftsstelle des BITKOM.1263 a u a Die Arbeitsgemeinschaften (AGen) unterst¨ tzen den Verband. Sie dienen der Zuu sammenarbeit mit Mitgliedern und Nicht–Mitgliedern. 1264 Das Forum“ ist eine ” Seminar– und kongress¨hnliche Veranstaltung, die der Information und Wissensa vermittlung dient. Beim Arbeitskreis“ handelt es sich um ein permanentes Arbeits” gremium, welches politische Positionen formuliert und Aktivit¨ten z.B. in den Bea reichen Marketing und Messen durchf¨ hrt. In ihm sind 5 bis 30 Spezialisten des u jeweiligen Fachthemas zusammengeschlossen. Der Fachausschuss“ stellt eine Unter” gruppierung eines oder mehrerer AK dar, der die politische, technische oder sonstige Detailarbeit ubernimmt. Der Lenkungsausschuss“ ist ein ubergeordnetes Gremium, ¨ ¨ ” das benachbarte Gremien steuert und die Themen den einzelnen Gremien zuordnet. Ihm geh¨ren in der Regel die Leiter der AK an. o Innerhalb des BITKOM wurden zwei AK eingerichtet, die sich mit Fragen des Urheberrechts befassen. Hierzu z¨hlen die AK Intellectual Property und Urheberrechtlia che Abgaben. Der AK Intellectual Property befasst sich mit den Mitgliederinteressen in Bezug auf die Anpassung des Urheberrechts an die Anforderungen der Informationsgesellschaft.1265 Die Novellierung des Urheberrechts ist eines der wesentlichen Themen dieses AK. Er vertritt die entsprechenden Interessen der BITKOM– Mitglieder gegen¨ ber politischen Entscheidungsgremien und der Ministerialb¨ rokrau u ¨ tie, sowie der Offentlichkeit und versucht dabei das sp¨tere UrhG zu beeinflussen. a W¨hrend der AK Intellectual Property einen eher allgemeineren Fokus hat, besch¨fa a tigt sich der AK Urheberrechtliche Abgaben mit einer speziellen Frage, n¨mlich mit a der urheberrechtlichen Ger¨teverg¨ tung.1266 Er tr¨gt die entsprechenden Interessen a u a des Branchenverbands gegen¨ ber politischen Entscheidungstr¨gern vor, wirbt mit u a Vorf¨ hrungen bei Politikern und Journalisten f¨ r DRM–Systeme oder organisiert u u Pressekampagnen, Pressekonferenzen und ver¨ffentlicht Flyer zur urheberrechtlichen o Ger¨teabgabe. Der AK Urheberrechtliche Abgaben z¨hlt zu seinen Aktivit¨ten auch a a a die Verhandlungen mit den VGen und den Abschl¨ ß von Gesamtvertr¨gen. Hinzu u a kommt die Entwicklung von Verhandlungsstrategien sowie die Koordinierung der Argumentation der Branche gegen¨ ber den VGen in Bezug auf Abgabenforderunu gen auf digitale Ger¨te.1267 Die Entscheidungen werden in den AK mit einfacher a Mehrheit getroffen. ii.) Initiative Druck–Gegen–Abgaben“ — Diese Initiative hat sich im Umfeld ” des BITKOM gebildet, um den spezifischen Interessen der Druckerhersteller erg¨na zend zu den Bem¨ hungen des BITKOM Geh¨r zu verschaffen. Im Kern seiner Aru o beit steht eine Website, auf der ausf¨ hrlich uber die Folgen einer urheberrechtlichen u ¨ Abgabe auf Drucker informiert wird. 1268 Die gemeinsame Initiative gegen Urheberrechtsabgaben auf Drucker wurde im Juli 2001 von den f¨ hrenden in Deutschland u
Vgl. Vgl. 1264 Vgl. 1265 Vgl. 1266 Vgl. 1267 Vgl. 1268 Vgl.
1263 1262

id. §10. id. §11; ders. (2002g). BITKOM Satzung §12. ders. (2002); ders. (2002m). ders. (2002g); ders. (2002c). BITKOM (2002m). http://www.druck–gegen–abgaben.de (Stand: 15.1.2003).

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Ger¨teindustrie a

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ans¨ssigen Drucker–Herstellern Brother, Canon, EPSON, Hewlett–Packard (HP), a Lexmark, Kyocera Mita und Xerox gegr¨ ndet.1269 u Zur Koordination ihrer politischen Aktivit¨ten engagierte die Initiative das PR– a Unternehmen Weber Shandwick Worldwide. Die Organisationsstruktur l¨sst sich a anhand der ¨ffentlich zug¨nglichen Quellen nicht ermitteln. Es sind intern nur ubero a ¨ einstimmende Interessen erkennbar, weshalb formale Entscheidungsstrukturen wahrscheinlich nicht vorliegen. Die Mitglieder werden sich wahrscheinlich ohne nennenswerte Konflikte auf gemeinsame politische Interessen einigen k¨nnen, denn ihre Uno ternehmen stellen die gleichen Produkte her und sind in gleicher Weise von den darauf erhobenen Abgaben betroffen. Zudem ist die Initiative lediglich eine Erg¨nzung a zu den politischen Aktivit¨ten des Branchenverbands BITKOM. Die Stellungnaha men der Initiative decken sich mit denen des BITKOM. 1270 Die Initiative gab beim Institut f¨ r Sozialforschung und Kommunikation uber die u ¨ PR–Agentur Weber Shandwick Worldwide eine Studie zum Einsatz von Druckern zur Vervielf¨ltigung urheberrechtlich gesch¨ tzter Inhalte und solcher Inhalte in Auftrag, a u die der Nutzer der Ger¨te selbst erstellt.1271 a

1269

Vgl. Druck Gegen Abgaben (2002a). Vgl. Kap. 8.2. 1271 Vgl. Institut f¨ r Sozialforschung und Kommunikation / Shandwick Worldwide (2001). u
1270

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Kommerzielle Nutzer

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6.4

Kommerzielle Nutzer

Zur Gruppe der kommerziellen Nutzer z¨hlen jene Akteure, die in einem kommera ziellen Umfeld IuK–Ger¨te nutzen. Sie m¨ ssten gegebenenfalls eine Urheberrechts– a u Abgabe auf diese Ger¨te entrichten.1272 Auch die Inhalteanbieter k¨nnen grunds¨tza o a lich als kommerzielle Nutzer angesehen werden. Sie verwerten die von den K¨ nstler u geschaffenen geistigen G¨ ter. Sie werden jedoch gesondert in einem eigenen Kapitel u dargestellt, da ihre Interessen sich von denen der hier betrachteten Nutzer deutlich unterscheiden. Einer der Gr¨ nde daf¨ r ist ihre besondere Stellung aufgrund der ihu u nen zugeordneten Leistungsschutzrechte 1273 . Sie profitieren zum Teil von Abgaben auf Leermedien und Ger¨te, die wiederum die anderen — hier ber¨ cksichtigten — a u Nutzer entrichten m¨ ssen. u Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK) Deutscher Multimediaverband (dmmv) Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.V. (VPRT)
Tabelle 9: Ber¨cksichtigte kommerzielle Nutzer in Deutschland u

i.) Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) — Der BDI ist eine Arbeitsgemeinschaft der Wirtschaftsverb¨nde der Industrie und der industrienahen Diensta leister.1274 Es wird zwischen ordentlichen und außerordentlichen Mitgliedern unterschieden. Ersteres k¨nnen Wirtschaftsverb¨nde und Arbeitsgemeinschaften der Ino a dustrie und industrienaher Dienstleister werden. Sie m¨ ssen Spitzenvertretung einer u gesamten Industrie– oder Dienstleistungsgruppe sein. Vertreten sie diese Interessen nur uberwiegend und damit nicht ausschließlich, k¨nnen sie lediglich außerordentlio ¨ ches Mitglied werden.1275 Die Aufgaben des BDI bestehen in der Wahrnehmung gemeinsamer Interessen der in ihm zusammengeschlossenen Wirtschaftszweige. 1276 Sozial–politische Belange werden als Aufgabenbereiche des BDI ausgeschlossen. Die Organe des Bundesverbandes sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand, das Pr¨sidium, die Aussch¨ sse und die Gesch¨ftsf¨ hrung. Die MV besteht a u a u 1277 F¨ r die Anzahl der Stimmen jedes aus den Vertretern der Mitglieder des BDI. u Mitgliedes ist maßgeblich, wie viele Angestellte und Arbeiter bei ihm in Deutschland besch¨ftigt sind.1278 In den Zust¨ndigkeitsbereich der MV fallen u.a. alle grunds¨tza a a lichen Angelegenheiten des BDI, die Wahl des Vorsitzenden (Pr¨sidenten), die Gea nehmigung des Haushaltsplanes und die Entlastung des Vorstands, des Pr¨sidiums, a der Aussch¨ sse und der Gesch¨ftsf¨ hrung.1279 u a u Die Entschließungen des Bundesverbandes sind f¨ r die Mitglieder grunds¨tzlich binu a dend. Ein Mitglied kann jedoch gegen eine Entschließung Einspruch erheben und bekommt das Recht einger¨umt, seinen Standpunkt selbst zu vertreten. 1280 a Der Vorstand ist f¨ r alle Angelegenheiten des Bundesverbandes zust¨ndig und legt u a 1281 Er kann die anderen OrgaRichtlinien f¨ r die Arbeit des Bundesverbandes fest. u ne des Bundesverbandes bestimmte Aufgaben bearbeiten lassen und st¨ndige und a
Vgl. Kap. 5.1, 8.2.2. Vgl. zu den Leistungsschutzrechten Seite 122. 1274 Vgl. BDI Satzung §1. 1275 Vgl. id. §4. 1276 Vgl. id. §2. 1277 Vgl. id. §11. 1278 Bei einer Besch¨ftigtenzahl von bis zu 50.000 stehen dem Mitglied bspw. zwei Stimmen zu. a Am oberen Ende der Skala steht dem Mitglied bei einer Besch¨ftigtenzahl von 150.001 bis 200.000 a sieben Stimmen zur Verf¨ gung und f¨ r jede weiteren angefangenen 50.000 Besch¨ftigten eine weitere u u a Stimme. Vgl. BDI Satzung §11. Abs. 3. 1279 Vgl. BDI Satzung §12. Abs. 1. 1280 Vgl. id. §6. 1281 Vgl. id. §§13, 14.
1273 1272

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Kommerzielle Nutzer

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nicht st¨ndige Aussch¨ sse einsetzen sowie deren Zusammensetzung regeln. Die gea u samte T¨tigkeit des Bundesverbandes wird vom Pr¨sidium geleitet.1282 In besonders a a dringenden F¨llen kann das Pr¨sidium eigenst¨ndig Maßnahmen treffen, wobei auch a a a hier, wie in anderen F¨llen, die Billigung der zust¨ndigen Organe einzuholen ist. Der a a Pr¨sident ist der Vorstandsvorsitzende des vereinsrechtlich organisierten BDI. Um a spezielle Aufgaben zu bearbeiten, k¨nnen Aussch¨ sse gebildet werden.1283 o u Die laufenden Gesch¨fte des BDI werden von der Gesch¨ftsf¨ hrung unter Leitung a a u des Gesch¨ftsf¨ hrers wahrgenommen.1284 Innerhalb der ihr zugewiesenen Aufgaben a u k¨nnen seine Mitglieder den Verband nach außen vertreten. Die Berufung nimmt o das Pr¨sidium vor, die durch den Vorstand best¨tigt werden muss. a a Bei den Abstimmungen innerhalb der verschiedenen Gremien und Aussch¨ sse besitzt u jedes Mitglied eine Stimme, wobei in der Regel die einfacher Mehrheit ausreichend ist.1285 Innerhalb des BDI wurden verschiedene Fachbereiche (FB) eingerichtet, die speziellen Themen zugeordnet sind. Darunter f¨llt neben dem FB Allgemeine Wirtschaftsa politik neben einigen anderen auch der FB Recht, Wettbewerbspolitik und Versicherung. Letzterer hat innerhalb des BDI in Zusammenarbeit mit BDI–externen Verb¨nde eine Stellungnahme zur UrhG–Novelle ver¨ffentlicht.1286 a o Die enge Zusammenarbeit zwischen BDI und BITKOM dr¨ ckt sich vor allem in u a a ¨hnlich gelagerten Interessen und von beiden Verb¨nden vertretenden Unternehmen aus, aber bspw. auch darin, dass Jung (Mitglied des Vorstandes der Siemens AG) gleichzeitig Pr¨sident des BITKOM und Pr¨sidiumsmitglied des BDI ist (Stand: a a 1.2003). ii.) Deutscher Industrie– und Handelskammertag (DIHK) — Die 82 deutschen Industrie– und Handelskammern (IHK), die als Organe der Kaufmannschaft gebildet wurden, sind in diesem Verband zusammengeschlossen. 1287 Der DIHK f¨ro dert die Zusammenarbeit seiner Mitglieder und vertritt ihre Interessen insbesondere ¨ gegen¨ ber der (Bundes–) Politik und der Offentlichkeit. u Die Mitgliedschaft k¨nnen IHKen und Auslandshandelskammern erwerben. 1288 Den o deutschen Unternehmen ist es gesetzlich vorgeschrieben, in den jeweiligen regionalen IHKen Mitglied zu werden — somit werden uber drei Millionen Unternehmen durch ¨ 1289 Dies gilt nicht f¨ r Handwerksbetriebe, freie Berufe und den DIHK vertreten. u landwirtschaftliche Betriebe. Der DIHK vertritt s¨mtliche Unternehmensgruppen, somit ist er Repr¨sentant der a a gesamten gewerblichen Wirtschaft in Deutschland. F¨ r den Untersuchungsgegenu stand dieser Arbeit ist in diesem Zusammenhang wichtig, dass sowohl Unternehmen der Text–, Film– und Musikbranche vertreten werden, als auch solche der IuK– Industrie. Ihre Stimmenverh¨ltnisse sind jedoch unterschiedlich verteilt. Jedes Mita glied hat in der IHK eine Stimme — unabh¨ngig von seiner Gr¨ße. Die Medienuntera o nehmen d¨ rften aufgrund ihrer, vergleichsweise zu den ubrigen Wirtschaftssparten, u ¨ geringen Zahl daher hier ein relativ schlechtes Durchsetzungsverm¨gen besitzen. Wie o sich die im folgenden dargestellte Entscheidungsstruktur und die damit verbundenen M¨glichkeiten von Mitgliedern und Branchen ihre Interessen innerhalb des Vero bands durchzusetzen auf die Positionierung des DIHK in studienbezogenen Fragen auswirkt, wird in Kapitel 8.2 zu den Konfliktfeldern erl¨utert. a Das Recht der IHKen wird in einem Bundesgesetz und in mehreren Landesgesetzen normiert. Gem¨ß dem Bundesgesetz zum Recht der IHKen haben diese die Aufgaa
Vgl. Vgl. 1284 Vgl. 1285 Vgl. 1286 Vgl. 1287 Vgl. 1288 Vgl. 1289 Vgl.
1283 1282

id. §§16, 17, 18, 19. id. §22. id. §23. id. §25. BITKOM, BDI, VDZ, BDZV, VdS (2002). DIHK Satzung §1; DIHK (2003). DIHK Satzung §3, 4a. DIHK (2003); IHK–Gesetz §2.

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be, [...] das Gesamtinteresse der ihnen zugeh¨rigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes o wahrzunehmen, f¨r die F¨rderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei u o die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abw¨gend und a ausgleichend zu ber¨cksichtigen [...]“1290 Die Wahrnehmung sozialpolitischer und aru beitsrechtlicher Interessen geh¨rt laut Gesetz explizit nicht zu ihren Aufgaben. 1291 o In dem Gesetz werden u.a. auch die Aufgaben der Vollversammlung der IHKen, die Bestimmungen zum aktiven und passiven Wahlrecht sowie zu anderen Organen und sonstigen Bestandteilen der Organisationsstruktur der IHKen in wesentlichen Bereichen vorgeschrieben.1292 Die entsprechenden Bestimmungen finden sich in den Satzungen des DIHK und der IHKen wieder. F¨ r eine IHK wird die IHK Nord u Westfalen exemplarisch herausgegriffen die, gemessen ihrer Mitgliederzahl eine der gr¨ßten ist. o Landesgesetze erg¨nzen das Bundesrecht. Die betreffenden Bereiche werden im Buna desgesetz aufgez¨hlt.1293 U.a. z¨hlt hierzu die Errichtung und Aufl¨sung von IHKen a a o und einige allgemeinere verwaltungstechnische Bestimmungen. Die Mitglieder des DIHK, die nach Kammerbezirken organisiert sind, verlieren aufgrund ihrer Zugeh¨rigkeit zum DIHK grunds¨tzlich nicht ihre Selbst¨ndigkeit und o a a ihr Initiativrecht. Sie m¨ ssen allerdings grunds¨tzlich solche Beschl¨ sse beachten, u a u die mit einer Mehrheit von drei Vierteln der Mitglieder gefasst wurden, um so ein einheitliches Verhalten der IHKen sicherzustellen. Dies gilt f¨ r eine IHK jedoch dann u nicht, wenn deren zust¨ndige Beschlussorgane einen abweichenden Beschluss gefasst a haben. Um die Entscheidungsstrukturen und die Meinungsbildungsprozesse innerhalb des DIHK besser absch¨tzen zu k¨nnen, ist der Blick auf die Struktur der Mitglieder des a o DIHK erforderlich. Die 82 deutschen IHKen sind eigenverantwortliche ¨ffentlich– o rechtliche K¨rperschaften.1294 Die IHK unterliegen als ¨ffentlich–rechtliche K¨rpero o o schaften der staatlichen Aufsicht, die von den L¨ndern ausge¨ bt wird.1295 a u Die Mitglieder der Vollversammlung (VV) der regionalen IHK werden von den IHK– Mitgliedern gew¨hlt.1296 Der VV geh¨ren 87 unmittelbar und maximal zehn mita o telbar gew¨hlte Mitglieder an. Die Vollversammlung beschließt die Richtlinie der a Kammerarbeit.1297 Die einfache Mehrheit ist f¨ r Beschl¨ sse innerhalb der Versammu u lung erforderlich. Zur Unterst¨ tzung der VV k¨nnen von ihr Aussch¨ sse eingerichtet u o u 1298 Die VV w¨hlt dar¨ ber hinaus einen Pr¨sidenten und ein Pr¨sidium der werden. a u a a IHK.1299 Zu den Aufgaben des Pr¨sidiums geh¨rt es u.a., die Beschl¨ sse der VV a o u vorzubereiten und durchzuf¨ hren. Bei Beschlussfassung in dringenden F¨llen kann u a es die Zustimmung der VV — von der das Pr¨sidium in der Wahrnehmung seiner a Aufgaben abh¨ngt — auch nachtr¨glich einholen. a a Die VV der IHK bestellt auch den Hauptgesch¨ftsf¨ hrer, der ihre laufenden Gea u 1300 Die Anstellung weiterer Mitglieder der Gesch¨ftsf¨ hrung erfolgt sch¨fte f¨ hrt. a u a u auf Vorschlag des Hauptgesch¨ftsf¨ hrers durch den Pr¨sidenten und ihn. Der Haupta u a gesch¨ftsf¨ hrer ist der VV verantwortlich, die laut Satzung sein Vorgesetzter ist. Der a u Pr¨sident und der Hauptgesch¨ftsf¨ hrer vertreten die IHK nach außen. a a u Doch zur¨ ck zum DIHK: Die Organe des DIHK sind die Vollversammlung (Mitu gliederversammlung — VV), der Vorstand, der gesch¨ftsf¨ hrende Vorstand und der a u Pr¨sident. Die VV ist die Vertretung der Mitglieder. Sie bestimmt die Richtlinien a
id. §1 . Abs. 1. Vgl. id. §1. Abs. 5. 1292 Vgl. id. §§4–8. 1293 Vgl. id. §12. 1294 Vgl. DIHK (2003); IHK–Gesetz §3. Abs. 1. 1295 Vgl. id. §11. 1296 Vgl. IHK Nord Westfalen Satzung §2. 1297 Vgl. id. §3. 1298 Vgl. id. §5. 1299 Vgl. id. §6. 1300 Vgl. id. §8.
1291 1290

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f¨ r die T¨tigkeit des DIHK und verabschiedet Resolutionen zu wirtschaftspolitischen u a Themen.1301 Sie kann auch in die Zust¨ndigkeiten anderer Organe hineinwirken, ina dem sie Beschl¨ sse zu Gegenst¨nden fasst, die in deren Aufgabenbereich liegen. u a Mindestens ein F¨ nftel der ordentlichen Mitglieder muss dies beschließen. Zudem u w¨hlt sie u.a. den Pr¨sidenten. Die Wahl erfolgt außer bei Satzungs¨nderungen mit a a a einfacher Mehrheit. ¨ Die Vertretung des DIHK gegen¨ ber der Politik und der Offentlichkeit obliegt dem u 1302 Ihm geh¨rt der Pr¨sident, je ein Vertreter der Kammern eines BunVorstand. o a deslandes, und zehn weitere Vertreter bestimmter Bundesl¨nder an. Die Mitglieder a sollen in ihrer Gesamtheit die wesentlichen Zweige der gewerblichen Wirtschaft repr¨sentieren. Die L¨nder werden in die Vorstandssitzungen eingebunden, indem an a a dessen Sitzungen die Hauptgesch¨ftsf¨ hrer der Landesarbeitsgemeinschaften bzw. a u der Vorortkammern der Bundesl¨nder mit beratender Stimme teilnehmen. Gleiches a gilt f¨ r den Hauptgesch¨ftsf¨ hrer des DIHK und dessen Stellvertreter. 1303 u a u Zudem besitzt der DIHK auch einen gesch¨ftsf¨ hrenden Vorstand, dem der Pr¨a u a 1304 Er sident, die vier Vizepr¨sidenten und der Hauptgesch¨ftsf¨ hrer angeh¨ren. a a u o vertritt den Verband nach außen. Der Pr¨sident wird von der VV gew¨hlt.1305 Zu seinen Aufgaben z¨hlt, den DIHK a a a in wirtschaftspolitischen Fragen nach außen zu vertreten. Er ist dabei an die Zustimmung des Vorstandes gebunden. In dringenden F¨llen kann er davon abweichen a und die Zustimmung nachtr¨glich einholen. a ¨ Als Schlichtungsgremium dient der Altestenrat. Er wird bei Meinungsverschiedenheiten zwischen dem DIHK und den IHKen, der IHKen untereinander sowie zwischen Organen des DIHK oder der IHKen angerufen und t¨tig.1306 a Um Organe des DIHK bei ihrer Arbeit beratend zu unterst¨ tzen, kann die VV Ausu sch¨ sse einrichten.1307 Die Aussch¨ sse sind bei ihrer Arbeit eng an den Vorstand geu u bunden. So legen sie ihm ihre Beschl¨ sse vor, außer wenn ihnen die Erm¨chtigung zur u a endg¨ ltigen Stellungnahme ubertragen wurde, oder der Vorsitzende des Ausschusu ¨ ses im Einvernehmen mit dem Pr¨sidenten die Ausschussbeschl¨ sse als dringend zu a u ver¨ffentlichen einstuft. o Die laufenden Gesch¨fte des DIHK werden von der Gesch¨ftsf¨ hrung wahrgenoma a u men.1308 Sie ist dabei an die Beschl¨ sse und Richtlinien der Organe gebunden. Der u Hauptgesch¨ftsf¨ hrer wird vom Pr¨sidenten der Vollversammlung zur Bestellung a u a vorgeschlagen. iii.) Deutscher Multimediaverband (dmmv) — Er ist mit seinen 1300 Mitglieder (Stand: Juli 2002) der zentrale Verband der Branche, der sich selbst als [...] Euro” pas mitgliederst¨rkster Verband der Digitalen Wirtschaft [...]“ 1309 beschreibt. Er vera tritt solche Unternehmen, die online oder offline Multimedia–/Software–Produzenten sind.1310 Sie sind in den folgenden Bereichen aktiv: Software, Dienstleistung, Internet– Service Provider und interaktive Angebote. 1311 Gesch¨ftszweck der vertretenen Unternehmen ist gem¨ß der Satzung die Schaffung, a a Entwicklung, Verarbeitung, Veredelung, Speicherung oder Distribution interaktiver Inhalte, Produkte und Dienstleistungen. Sie nutzen geistige G¨ ter der Rechteinhau
Vgl. Vgl. 1303 Vgl. 1304 Vgl. 1305 Vgl. 1306 Vgl. 1307 Vgl. 1308 Vgl. 1309 Vgl. 1310 Vgl. 1311 Vgl.
1302 1301

DIHK Satzung §6. id. §9. id. §10. id. §12. id. §13. id. §13a. id. §14. id. §15. dmmv (2002c). ders. Satzung §3. Abs. 2, 3. ders. (2002c).

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ber, produzieren aber auch eigene. Sie stehen somit zwischen den beiden Kategorien Inhalteanbieter und kommerzielle Nutzer. Das Kernziel des dmmv ist es, die berufsst¨ndischen Interessen seiner Mitglieder gea ¨ gen¨ ber Beh¨rden, Gesetzgeber, anderen Verb¨nden und der Offentlichkeit wahr zu u o a nehmen. Er hat zudem die Aufgabe, Servicefunktionen wie Rechtsberatung, Kommunikationsforen f¨ r seine Mitglieder und externe bereitzustellen sowie durch die u Definition von Standards zur Qualit¨tssicherung beizutragen.1312 F¨ r den Analysea u zusammenhang der Arbeit ist insbesondere der Aufgabenbereich der Bek¨mpfung a von Produktpiraterie relevant. Als Schl¨ sselbereiche seiner T¨tigkeit gibt der dmmv u a u.a. das Urheberrecht (Schutz der Urheber) und den Schutz digitaler G¨ ter (Sicheru 1313 heit f¨ r digitale G¨ ter und Dienste) an. u u Mitglieder des dmmv k¨nnen nat¨ rliche und juristische Personen werden. 1314 Der o u Verband kennt mehrere Mitgliedertypen: Gr¨ ndungs–, Unternehmensmitglieder (Wirtu schaftsunternehmen der Multimedia-/Software– Industrie), Einzelmitglieder (Individuen), Auszubildende und Studenten, Bildungseinrichtungen und F¨rdermitglieder. o Neben Unternehmen k¨nnen auch Einzelpersonen Mitglied werden. An Unternehmen o wird die Voraussetzung zur Mitgliedschaft gekn¨ pft, dass sie einen entsprechenden u Gesch¨ftszweck haben. Einzelmitglieder m¨ ssen die Voraussetzung erf¨ llen, dass sie a u u eine f¨ r den Multimediabereich qualifizierende Aus– oder Weiterbildung oder entu sprechende Berufserfahrung in der Multimedia–/Software–Industrie nachweisen k¨no ¨ nen. Ahnlich sind die Aufnahmebedingungen f¨ r Auszubildende und Studenten. u Das zentrale Organ des dmmv ist die Mitgliederversammlung (MV). 1315 Die Einzelmitglieder, die Auszubildenden und die Studenten sowie auch die Universit¨ten a und Fachhochschulen haben hier jedoch kein Stimmrecht. Dies steht lediglich den Gr¨ ndungs– und Unternehmensmitgliedern sowie den sonstigen Bildungseinrichtunu gen zu. Die MV hat u.a. folgende Aufgaben: Beschluss uber die Richtlinien und ¨ Grundsatzfragen f¨ r die T¨tigkeit des Verbands, Wahl und Entlastung des Pr¨sidiu a a ums. Die f¨ nf Mitglieder des Pr¨sidiums k¨nnen den Verband auch einzeln nach außen u a o vertreten.1316 Dieses Gremium f¨ hrt die Gesch¨fte des dmmv, setzt die Beschl¨ sse u a u der MV um und kann die F¨ hrung der laufenden Gesch¨fte einem Gesch¨ftsf¨ hrer u a a u ubertragen, wobei dieser sich an Richtlinien halten muss, die vom Pr¨sidium erlassen a ¨ werden. Es wurde zudem ein Board“ eingerichtet, das gem¨ß der Satzung aus Repr¨sena a ” tanten der digitalen Wirtschaft besteht. 1317 Dessen Mitglieder sollen die vom dmmv vertretenen Branchen bzw. Marktsegmente widerspiegeln. Sie arbeiten eng mit Arbeitskreisen, Foren und Projektgruppen zusammen. Sie k¨nnen in Abstimmung mit o dem Pr¨sidium den Verbandes nach außen vertreten. Im Rahmen der Vorgaben, bei a denen das Pr¨sidium ein Veto–Recht besitzt, k¨nnen die Mitglieder frei handeln. a o Des Weiteren wurde ein Kuratorium eingerichtet. 1318 Es kann auch aus nat¨ rlichen u und juristischen Personen bestehen, die nicht Mitglied des dmmv sind. Seine Aufgabe besteht in der fachlichen Unterst¨ tzung des Pr¨sidiums. u a Als weiteres Organ wird die Gesch¨ftsf¨ hrung in der Satzung genannt, die an die a u Weisung des Pr¨sidiums gebunden ist.1319 Die Bildung von Arbeitskreisen, Foren a und Projektgruppen beschließt das Pr¨sidium, die sie dann auch beaufsichtigt. 1320 a
Vgl. ders. Satzung §3. Abs. 3; ders. (2002c); ders. (2002). Vgl. ders. (2002c); Felsenberg (2002). 1314 Vgl. dmmv Satzung §6; In diesem Paragraphen sind die Bestimmungen zur Mitgliedschaft niedergelegt. 1315 Vgl. id. §7. 1316 Vgl. id. §9, 10. 1317 Vgl. id. §12. 1318 Vgl. id. §13. 1319 Vgl. id. §14. 1320 Vgl. id. §15.
1313 1312

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iv.) Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.V. (VPRT) — Private Anbieter von H¨rfunk, Fernsehen, Mediendiensten und Multimediadiensten o haben sich in diesem Verband zusammengeschlossen. Seine 160 Mitglieder (Stand: 1.2003) sind Medienunternehmen, deren prim¨rer Gesch¨ftszweck die Zusammena a stellung, wirtschaftliche Verwertung und das Angebot redaktionell bearbeiteter und elektronisch ubertragener Inhalte ist.1321 ¨ Der VPRT hat die Aufgabe, die Mitgliederinteressen gegen¨ ber der Politik und der u ¨ Offentlichkeit zu vertreten. Des Weiteren f¨ hrt er Verhandlungen mit Rechteinhau bern, deren Rechte bzw. Inhalte durch die privaten Rundfunkangebote und elektronischen Medien ber¨ hrt werden.1322 Daneben werden verschiedene Beratungsaufgaben u ubernommen, wie u.a. die Rechtsberatung der Mitglieder. ¨ Es wird zwischen ordentlichen und außerordentlichen Mitgliedern unterschieden. Die ordentliche Mitgliedschaft steht nat¨ rlichen und juristischen Personen offen, die u einem der drei Fachbereiche (FB) des VPRT zugeordnet werden k¨nnen.1323 Auo ßerordentliche Mitglieder k¨nnen nat¨ rliche und juristische Personen werden, die o u der Technik– und Vermarktungsplattform sowie der FB zugeordnet werden k¨nnen. o ¨ Offentlich–rechtliche Rundfunkanstalten oder solche Einrichtungen, die von ihnen beherrscht werden, k¨nnen explizit nicht Mitglied des Verbandes werden. o Drei FB werden unterschieden: H¨rfunk, Fernsehen und Multimedia. Zudem wurde o eine Technik– und Vermarktungsplattform eingerichtet. Den FB geh¨ren Unterneho men an, die in einem der Bereiche t¨tig sind. a Die Organe sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand des Verbands und die Vorst¨nde der FB. Die MV w¨hlt und entlastet den Vorstand.1324 Sie legt dar¨ ber a a u hinaus die Richtlinien der Verbandspolitik fest. In ihr werden Beschl¨ sse, außer bei u Satzungs¨nderungen mit einfacher Mehrheit gefasst. a Dem Vorstand steht der Pr¨sident vor.1325 Er vertritt den Verband nach außen. a Daneben w¨hlen sich die Mitglieder der FB jeweils einen eigenen FB–Vorstand und a einen Vorsitzenden.1326 ¨ Zum Teil existieren Uberschneidungen zum dmmv. Beide Verb¨nde vertreten Untera nehmen aus dem Bereich Multimedia. Sie arbeiten eng zusammen, was u.a. an der gemeinsamen Einholung von Gutachten zu DRM–Systemen deutlich wird. 1327

Vgl. Vgl. 1323 Vgl. 1324 Vgl. 1325 Vgl. 1326 Vgl. 1327 Vgl.
1322

1321

VPRT Satzung §2; ders. (2003). ders. Satzung §2. id. §3. id. §7. id. §8. id. §9. dmmv, VPRT (2002); dies (2002a).

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6.5

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Auch nicht kommerzielle Nutzer nutzen die urheberrechtlich gesch¨ tzten G¨ ter entu u weder selber, oder erm¨glichen ihren Konsumenten / Endnutzern die Nutzung der o G¨ ter. Bei den nicht–kommerziellen Nutzern ist im Gegensatz zu den kommerziellen u Nutzern wesentlich, dass sie nicht auf die Erwirtschaftung von Gewinnen ausgerichtet sind. Arbeitsgemeinschaft der ¨ffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten o (ARD) / Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF) Bundesvereinigung Deutscher Bibliotheksverb¨nde e.V. (BDB) / a Deutscher Bibliotheksverband (DBV) Deutsche Gesellschaft f¨ r Informationswissenschaft und u Informationspraxis e.V. (DGI)
Tabelle 10: Ber¨cksichtigte nicht–kommerzielle Nutzer in Deutschland u

i.) Arbeitsgemeinschaft der ¨ffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten o (ARD) / Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF) — ARD und ZDF haben sich gemeinsam im Rahmen der UrhG–Novelle zu Wort gemeldet, weshalb sie im Zusammenhang dieser Arbeit ber¨ cksichtigt werden. Die Rechtsgrundlage der ARD und des u ZDF bildet der Staatsvertrag uber den Rundfunk im vereinigten Deutschland. 1328 ¨ Seine Bestandteile sind u.a. der Rundfunkstaatsvertrag, der ARD–Staatsvertrag und der ZDF–Staatsvertrag. Der Rundfunkstaatsvertrag ist die rechtliche Grundlage des dualen Rundfunksystem der deutschen Bundesl¨nder. Er regelt daher den offentlich–rechtlichen und den pria ¨ 1329 ARD–Staatsvertrag und der ZDF–Staatsvertrag erg¨nzen ihn vaten Rundfunk. a mit zus¨tzlichen Bestimmungen f¨ r ¨ffentlich–rechtliche Sender. a u o Die ¨ffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten sind als K¨rperschaften ¨ffentlichen o o o Rechts einer offentlichen Aufsicht unterstellt. Bei den Anstalten der ARD nehmen ¨ dies Rundfunkr¨te und bei der ZDF der Fernsehrat wahr. 1330 Die Aufgaben der R¨te a a bestehen in der Programm– und Wirtschaftskontrolle. F¨ r jede Mitgliedsanstalt der u ARD wurde ein eigener Rundfunkrat des jeweiligen Landes eingerichtet. Die entsendungsberechtigten Akteure werden in den jeweiligen Landesmedienstaatsvertr¨gen a in unterschiedlicher Zusammensetzung aufgez¨hlt. Ihnen geh¨ren meist Vertreter der a o Kirchen, j¨ discher Kultusgemeinden, der Arbeitnehmer und Arbeitgeber oder auch u Vertreter der Parlamente, der Regierung und der Parteien an. 1331 Beim ZDF liegt eine vergleichbare Zusammensetzung vor. 1332 Die Aufgaben des Fernsehrates bestehen ¨ in der Festlegung und Uberwachung der Richtlinien des Programms. 1333 Er ber¨t a den Intendanten in Programmfragen. Die rechtlichen Grundlagen des Fernsehrats bildet neben der Satzung des ZDF auch der ZDF–Staatsvertrag. Die ARD ist eine Arbeitsgemeinschaft offentlich–rechtlicher Rundfunkanstalten der ¨ L¨nder und der Deutschen Welle (Anstalt des Bundesrechts). Die Landes–Rundfunka anstalten unterhalten eigene Programme, das sog. Dritte. Desweiteren betreiben sie auch gemeinsame Programme: Das Erste, den Kinderkanal, PHOENIX, 3sat
Er wird nicht im Detail vorgestellt, da die Satzungen von ARD und ZDF darauf beruhen. Die ¨ Satzungen geben einen guten Uberblick uber die interne Organisationsstruktur. ¨ 1329 Vgl. Rundfunkstaatsvertrag Pr¨ambel. a 1330 Vgl. ARD (2003b); ZDF (2002a). 1331 Vgl. ARD (2003b). 1332 Je ein Vertreter der Bundesl¨nder, drei des Bundes, zw¨lf der Parteien, zwei der Evangelischen, a o zwei der Katholischen Kirche und ein Vertreter des Zentralrats der Juden geh¨ren dem Gremium o an. Hinzu kommen Repr¨sentanten verschiedener Verb¨nden des Erziehungs– und Bildungswesens, a a der Wissenschaft, Kunst, Kultur, Filmwirtschaft, Freie Berufe, Familienarbeit, Kinderschutz, Jugendarbeit, Verbraucherschutz und Tierschutz. Vgl. ZDF (2002a). 1333 Vgl. ZDF Satzung §5.
1328

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und GERMAN TV. Diesen Programmen liegt auch der erw¨hnte Staatsvertrag zu a Grunde. Die Rechtsgrundlage der ARD ist ihre Satzung, sowie der Rundfunkstaatsvertrag s¨mtlicher Bundesl¨nder. Zu den Aufgaben der ARD z¨hlt die Wahrnehmung gea a a ¨ meinsamer Interessen ihrer Mitglieder gegen¨ ber Politik und Offentlichkeit, dies insu 1334 Weitere Aufgaben kann die besondere bei der Aus¨ bung von Hoheitsrechten. u Mitgliederversammlung vorgeben. In der Regel wechselt die Gesch¨ftsf¨ hrung unter a u den Mitgliedsanstalten j¨hrlich, die Zustimmung der MV ist erforderlich. 1335 a Die Beschl¨ sse werden mit einfacher Mehrheit gef¨llt, wenn es sich dabei um die u a Wahrnehmung der gemeinsamen Interessen der Rundfunkanstalten bei der Ausubung von Hoheitsrechten handelt, oder die Aufsichtsorgane die Vertreter der An¨ stalten erm¨chtigen, sich den Mehrheitsbeschl¨ ssen zu unterwerfen.1336 Bei allen a u anderen Beschl¨ ssen ist die Zweidrittel-Mehrheit erforderlich. Nicht jedem Mitglied u steht die gleiche Anzahl von Stimmen zur Verf¨ gung. Die Spannweite reicht bei u Mehrheitsbeschl¨ ssen von vier Stimmen f¨ r den Westdeutschen Rundfunk (WDR) u u bis hin zu einer Stimme f¨ r den Saarl¨ndischen Rundfunk (SR).1337 u a Die Satzung der ARD kennt zwei Arten von Mitgliederversammlungen (MV): Hauptversammlung (HV) und Arbeitssitzungen. 1338 An der HV nehmen die Intendanten der Mitgliedsanstalten und die Vertreter der Aufsichtsgremien teil. Die Arbeitssitzungen sind den Intendanten vorbehalten. Hier werden die laufenden Gesch¨fte der a ARD entschieden. Gegenstand der HV sind grunds¨tzliche Entscheidungen. Es k¨na o nen Kommissionen eingerichtet werden, um Entscheidungen der beiden Typen von MV vorzubereiten. Sie haben beratenden Charakter. Die Konferenz der Gremienvorsitzenden bereitet grunds¨tzliche Beschl¨ sse f¨ r die Sitzungen der HV vor.1339 In a u u diesem Zusammenhang wurden mehrerer st¨ndige Fachkommissionen eingesetzt, die a die Aktivit¨ten der ARD in bestimmten Bereichen koordinieren, wie u.a. Recht, Fia nanzen und Dritte Fernsehprogramme. 1340 Um gemeinsame Aufgaben der Rundfunkanstalten wahrzunehmen, wurden mehrere Einrichtungen gegr¨ ndet. Dazu z¨hlt bspw. die GEZ — Geb¨ hreneinzugszentrale u a u der ¨ffentlich–rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland. o F¨ r die Landesanstalten, wie u.a. f¨ r den Bayerischen Rundfunk oder den Westdeutu u schen Rundfunk, wurden neben dem Staatsvertrag uber den Rundfunk im vereinten ¨ Deutschland vom 31. August 1991 spezielle Landesgesetz erlassen, die weitere Einzelheiten regeln. Das ZDF ist eine Rundfunkanstalt, die von allen Bundesl¨ndern gemeinsam getragen a wird. Die Rechtsgrundlagen des ZDF entsprechen denen der ARD. Die Programmgesamtverantwortung tr¨gt der Intendant des ZDF. Ihm sind Direka toren untergeordnet, die die Verantwortung f¨ r einzelne Bereiche ubertragen bekomu ¨ men, wie das Hauptprogramm der ZDF, die Verwaltung oder die Produktion. 1341 Das das ZDF seine Interessen gegen¨ ber der Politik vertreten soll, wird in der Satzung u nicht explizit aufgef¨ hrt. u Das ZDF verf¨ gt uber drei Organe: Fernseh–, Verwaltungsrat und Intendant. Der u ¨ Fernsehrat wurde bereits eingangs angesprochen. Neben den Aufgaben in Bezug auf das Programm des Senders hat er weitreichende Aufgaben. Er w¨hlt acht Mitgliea 1342 Des Weiteren genehmigt er den der des Verwaltungsrates und den Intendanten. Haushaltsplan und entlastet den Intendanten auf Vorschlag des Verwaltungsrates.
Vgl. Vgl. 1336 Vgl. 1337 Vgl. 1338 Vgl. 1339 Vgl. 1340 Vgl. 1341 Vgl. 1342 Vgl.
1335 1334

ARD Satzung §2. id. §3. id. §4. id. §4. Abs. 4. id. §5. id. §5a. ARD (2003a). ARD (2003); ZDF (2002). ZDF Satzung §5.

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Die Mitglieder werden gem¨ß dem ZDF–Staatsvertrag berufen. Der Fernsehrat uma fasst 77 Mitglieder, die sich aus Vertretern verschiedener Verb¨nde, der Kirchen, des a Zentralrats der Juden und der sechzehn Landesregierungen zusammensetzen. Aus ihrer Mitte w¨hlen sie einen Vorsitzenden. Er f¨ hrt die Gesch¨fte.1343 Im Fernsehrat a u a wird in den meisten F¨llen mit einfacher Mehrheit abgestimmt. a Der Verwaltungsrat uberwacht den Intendanten und schl¨gt dem Fernsehrat desa ¨ 1344 F¨ r die Berufung von Funktionstr¨gern im Sender, des Prosen Entlastung vor. u a grammdirektors, des Chefredakteurs und des Verwaltungsdirektors ist f¨ r den Intenu danten das Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat erforderlich. Er beschließt uber ¨ den Haushaltsplan des Intendanten und legt ihn dem Fernsehrat zur Genehmigung vor. Auch die Verwaltungsratsmitglieder werden entsprechend dem Staatsvertrag rekrutiert. Acht seiner Mitglieder werden vom Fernsehrat gew¨hlt. Des Weiteren geh¨a o ren ihm f¨ nf Vertreter der L¨nder und ein Vertreter des Bundes an. Aus seiner Mitte u a w¨hlt sich der Rat einen Vorsitzenden, der seine Gesch¨fte f¨ hrt.1345 Die Beschl¨ sse a a u u werde im Verwaltungsrat mit einfacher Mehrheit gef¨llt. Eine drei F¨ nftel Mehrheit a u ist f¨ r bestimmte F¨lle, wie bspw. der Wahl des Intendanten, erforderlich. 1346 u a Der Intendant vertritt das ZDF nach außen. 1347 Zu seinem Verantwortungsbereich z¨hlen die gesamten Gesch¨fte des ZDF einschließlich der Gestaltung der Programa a me. Dies ist im Staatsvertrag und in der Satzung entsprechend geregelt. Des Weiteren geh¨rt es zu seinen Aufgaben, den Haushaltsplan aufzustellen, uber den der o ¨ Verwaltungsrat entscheidet. Im Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat wird vom Intendanten der Programmdirektor, der Chefredakteur und der Verwaltungsdirektor berufen. In der Satzung sind mehrere F¨lle aufgelistet, in denen der Intendant die Zua stimmung des Verwaltungsrates einholen muss. 1348 Hierzu z¨hlen u.a. Tarifvertr¨ge a a und einige solche Beschl¨ sse, aus denen Verbindlichkeiten f¨ r das ZDF resultieren. u u Das ZDF ist kein Mitglied der ARD. ARD und ZDF kooperieren. Dies ¨ußert sich a nicht nur in gemeinem Sendungen, sondern auch vor allem in der gemeinsamen Interessenvertretung, wenn sich die beiden Organisationen auf eine gemeinsame Linie geeinigt haben. ii.) Bundesvereinigung Deutscher Bibliotheksverb ¨nde e.V. (BDB) / Deuta scher Bibliotheksverband (DBV) — Die BDB seit 1989 der Dachverband deutscher Bibliotheksverb¨nde.1349 Auch wenn der DBV als Vertreter der Institutionen a der Bibliotheken eines seiner Gr¨ nder ist, tritt er im Rahmen der UrhG–Novelle u besonders in Erscheinung, indem er politische Stellungnahmen gemeinschaftlich mit dem BDB abgibt. Die anderen Gr¨ ndungsverb¨nde — allesamt Personalverb¨nde — u a a werden in diesen Stellungnahmen nicht besonders genannt. BDB und DBV werden hier dargestellt, denn sie sind in Bezug auf den Untersuchungsgegenstand signifikant in Erscheinung getreten. Der BDB integriert Personal– und Insitutionenverb¨nde des a Bibliothekswesens.1350 Er ist in diesem Zusammenhang auch als Koordinierungseinrichtung gefordert, die zwischen den unterschiedlichen Interessen gegen¨ ber politiu schen Entscheidungstr¨gern vermittelt. Der BDB ist auch Mitglied des Deutschen a Kulturrates.1351 Ihr Ziel ist die Außenvertretung bzw. Interessenpolitik sowie die
Vgl. id. §7. Vgl. id. §11. 1345 Vgl. id. §13. 1346 Vgl. id. §15. 1347 Vgl. id. §17. 1348 Vgl. id. §19. 1349 Seine Mitglieder sind der Deutsche Bibliotheksverband (DBV), der Verein deutscher Bibliothekare (VDN), die Bertelsmann Stiftung, Berufsverband Information Bibliothek, ekz. bibliotheksservice und das Goethe-Institut Inter Nationes. 1350 Vgl. Flemming, Beyersdorff (2000): 184; Plassmann (2000): 16; Zu den Mitgliedsverb¨nden z¨ha a ¨ len der Deutsche Bibliotheksverband e.V. (DBV), der Verein der Bibliothekare an an Offentlichen Bibliotheken e.V. (VBB), der Verein der Diplom–Bibliothekare an wissenschaftlichen Bibliotheken e.V. (VdDB), der Verein Deutscher Bibliothekare e.V. (VDB) und der Bundesverein der Bibliotheksassistenten/innen und anderer Mitarbeiter/innen an Bibliotheken e.V. (BBA). Vgl. ders. 17. 1351 Vgl. Zimmermann (2000): 115; Der Deutsche Kulturrat wird auf Seite 206 gesondert dargestellt.
1344 1343

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Nicht–Kommerzielle Nutzer ¨ Offentlichkeitsarbeit.1352

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Der BDB vertritt die wissenschaftlichen und ¨ffentlichen Bibliotheken in Deutscho land, sowie die entsprechenden Personalverb¨nde. Sein Kernziel ist die F¨rderung a o der Kultur und Bildung, was er dadurch verwirklicht sieht, dass die Bibliotheken uneingeschr¨nkt zug¨ngliche Kultur– und Bildungseinrichtungen sind. 1353 Erst 1989 a a gelang es nach mehreren Versuchen in den Jahrzehnten zuvor, einen bibliothekarischen Gesamtverband zu gr¨ nden.1354 u Es wird zwischen ordentlichen und f¨rdernden Mitgliedern unterschieden. 1355 Die o ordentliche Mitgliedschaft k¨nnen Vereinigungen, Institutionen und ahnliche Oro ¨ ganisationen des Bibliotheks– und Informationswesens sowie verwandter Bereiche erwerben. Hierbei wird eingeschr¨nkt, dass Doppelmitgliedschaften im BDB und a in einem der Mitgliedsverb¨nde nicht zul¨ssig sind. Die f¨rdernde Mitgliedschaft a a o k¨nnen alle juristischen und nat¨ rlichen Personen erwerben, die die Ziele des BDB o u unterst¨ tzen. Sie besitzen kein Stimmrecht und kein Wahlrecht. u Zu den Aufgaben des BDB z¨hlt u.a. die Vertretung der Interessen seiner Mitglieder a nach außen.1356 Die Stellungnahmen des BDB zu Entwicklungen des Bibliothekswesens k¨nnen von Expertengruppen vorbereitet werden. o Die Organe des BDB sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand und der Sprecher.1357 Die MV w¨hlt den Sprecher, entlastet den Vorstand und fasst grunda s¨tzliche Beschl¨ sse.1358 In der MV besitzen Institutionen– und Personalverb¨nde a u a je 5 Stimmen, alle ubrigen Mitglieder je eine Stimme. Zur Beschlussfassung ist die ¨ einfache Mehrheit vorgesehen (außer zur Satzungs¨nderung). a Der Vorstand setzt sich aus den Vertretern der Mitgliedsorganisationen und dem Sprecher zusammen.1359 Der Sprecher tr¨gt die Verantwortung f¨ r die Lobbyara u beit des Verbandes.1360 Auch hier sind die Stimmen unterschiedlich verteilt: Die Institutionen– und Personalverb¨nde verf¨ gen uber je f¨ nf Stimmen, der Sprecher a u u ¨ und alle anderen Mitglieder uber je eine. Beschl¨ sse werden mit einfacher Mehrheit u ¨ gefasst. Dem Vorstand obliegt es, die Richtlinien der Arbeit des BDB festzulegen. Er entscheidet auch uber die Aufnahme neuer Mitglieder. Zur beratenden Unter¨ st¨ tzung kann der Arbeitsgruppen oder Kommissionen einrichten. 1361 u Der Sprecher und seine beiden Stellvertreter vertreten den BDB nach außen, wobei sie ihre T¨tigkeit in enger Abstimmung zu den anderen Vorstandsmitgliedern wahra 1362 Unter anderem geh¨rt es zu ihren Aufgaben, die Beschl¨ sse der MV nehmen. o u und des Vorstandes auszuf¨ hren. u Die enge Verkn¨ pfung zwischen BDB und DBV ¨ußert sich auch darin, dass sie eine u a 1363 Sie f¨ hrt die laufenden Gesch¨fte des gemeinsame Gesch¨ftsstelle unterhalten. a u a BDB.

Vgl. Vgl. 1354 Vgl. 1355 Vgl. 1356 Vgl. 1357 Vgl. 1358 Vgl. 1359 Vgl. 1360 Vgl. 1361 Vgl. 1362 Vgl. 1363 Vgl.
1353

1352

Plassmann (2000): 17; Umlauf (2000): 25. BDB Satzung §2. Oehlschl¨ger (2000): 197. a BDB Satzung §4. id. §2; Flemming, Beyersdorff (2000): 186. BDB Satzung §7. id. §8. id. §9. Flemming, Beyersdorff (2000): 186. BDB Satzung §§9, 11. id. §10; Flemming, Beyersdorff (2000): 186. BDB Satzung §14.

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b.) Deutscher Bibliotheksverbandes e. V. (DBV) — Eines der Mitglieder des BDB ist der DBV. Er vertritt rund 2.000 gemeinn¨ tzige oder ¨ffentlich–rechtliche Biu o bliotheken und bibliothekarische Einrichtungen, sowie Einrichtungen der Bibliotheks– und Informationswissenschaft.1364 Die ordentliche Mitgliedschaft steht Bibliotheken, Informationsstellen und sonstige Einrichtungen des Bibliothekswesens offen. Sie kann auch durch ihre Rechtstr¨ger a wahrgenommen werden, wie bspw. Gebietsk¨rperschaften (Gemeinden und Gemeino deverb¨nde, die Bibliotheken mit hauptamtlichem Personal unterhalten) oder andea re Tr¨ger.1365 Sie steht zudem solchen juristischen und nat¨ rlichen Personen offen, a u die Bibliotheken oder Informationsstellen mit hauptamtlichem Personal unterhalten. Die Voraussetzung ist dabei, dass sie keine gewerblichen Zwecke verfolgen. Daneben f¨ hrt die Satzung noch Ehrenmitglieder und f¨rdernde Mitglieder auf. u o Die Aufgaben des DBV bestehen in der F¨rderung von Kultur, Bildung und Wiso senschaft. Insbesondere soll die Kooperation zwischen seinen Mitgliedern unterst¨ tzt u werden, sowie die gemeinsamen bibliothekspolitischen Interessen gegen¨ ber Politik u ¨ und Offentlichkeit vertreten werden.1366 In seinem politischen Bem¨ hen setzt er sich u insbesondere f¨ r die Finanzierung und Sicherung der Bibliotheken und der bibliou thekarischen Einrichtungen ein. Der DBV vertrete damit nicht nur die Interessen seiner Mitglieder, sondern auch die der Allgemeinheit. Daneben nimmt der Verband einige Serviceaufgaben gegen¨ ber seinen Mitgliedern wahr, wie die fachlichen u Informations– und Fortbildungsveranstaltungen. Der Verband ist in Landesverb¨nde untergliedert, die regionale Ansprechpartner f¨ r a u alle bibliothekarischen Interessen sind. Deren Aufgaben bestehen in Serviceleistungen, wie bspw. Weiterbildungsveranstaltungen aber auch in regionalen interessenpolitischen Fragen. Die Landesverb¨nde k¨nnen sich selbst eine Satzung geben und als a o Verein eintragen lassen. Die Organe des Verbandes sind die Mitgliederversammlung (MV), das Pr¨sidium, a der Vorstand und der Beirat.1367 Als oberstes Organ entscheidet die MV die Richtlinien des DBV und alle grundlegenden Fragen. 1368 Ihre Aufgaben bestehen u.a. in der Wahl und Entlastung des Vorstandes, Wahl des Pr¨sidiums und Antr¨ge zu bea a schließen. In der MV verf¨ gen ordentliche Mitglieder und Ehrenmitglieder uber je u ¨ 1369 Bei Abstimmungen reicht die einfache Mehrheit aus. eine Stimme. Das Pr¨sidium mit seinem Pr¨sidenten und den beiden Vizepr¨sidenten wird von a a a ¨ der MV repr¨sentiert den DBV gegen¨ ber der Offentlichkeit und ber¨t den Vorstand a u a 1370 und den Beirat. Der siebenk¨pfige Vorstand mit seinem Vorsitzenden, dessen Amt zwischen den o Gruppen der ¨ffentlichen und der wissenschaftlichen Bibliotheken alterniert, vero ¨ tritt den Verband nach außen gegen¨ ber Politik, Judikative und Offentlichkeit.1371 u Seine Beschl¨ sse fasst er mit Stimmenmehrheit. Er kann eine Gesch¨ftsstelle einu a richten und einen Gesch¨ftsf¨ hrer zu seiner Unterst¨ tzung in laufenden Gesch¨ften a u u a einstellen. Dem Beirat berichten Vorstand, Landesverb¨nde und Sektionen uber ihre Arbeit. a ¨ Seine Aufgaben bestehenden in der Vorbereitung von Entscheidungen der MV und schl¨gt ihre Kandidaten f¨ r die Vorstandswahl vor.1372 Er ber¨t Tagesordnungsa u a punkte der MV vor deren Zusammentreten. Er hat somit beratende Funktion. Der Beirat setzt sich aus Vertretern der Sektionen, der Landesverb¨nde, der St¨ndigen a a
Vgl. Vgl. 1366 Vgl. 1367 Vgl. 1368 Vgl. 1369 Vgl. 1370 Vgl. 1371 Vgl. 1372 Vgl.
1365 1364

id. id. id. id. id. id. id. id. id.

§2. §3. §2. §8. §9. §10. §11. §§12, 13. §15.

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Konferenz der Kultusminister, der Deutschen Forschungsgemeinschaft, kommunaler Spitzenverb¨nde und freier Bibliothekstr¨ger zusammen.1373 a a Der DBV ist in mehrere Sektionen untergliedert, denen die ordentlichen Mitglieder angeh¨ren.1374 Die Mitglieder werden den jeweils geeigneten Sektionen zugeordnet. o Wenn ein Mitglieder von dem Gegenstand einer weiteren Sektion betroffen ist, kann es eine Gastmitgliedschaft in einer anderen Sektion beantragen. Die MV entscheidet uber die Einrichtung von Sektionen. Eine weitere regionale oder ¨ fachliche Untergliederung in Form von Arbeitsgemeinschaften steht den Sektionen offen. Die Sektionen geben sich selbst eine Gesch¨ftsordnung, die von der Best¨tigung a a des Vorstandes des DBV abh¨ngt. Die Sektionen w¨hlen u.a. einen eigenen Vorstand. a a F¨ r Entscheidungen reicht die Mehrheit der Stimmen anwesender Mitglieder aus. u Die Sektionen dienen dem Erfahrungsaustausch von Institutionen und Gebietsk¨ro 1375 Sie unterscheiperschaften gleicher Gr¨ßenordnung oder gleicher Arbeitsweise. o den sich hinsichtlich des Einzugsgebiets von Nutzern oder ob es sich um ¨ffentliche o oder wissenschaftliche Bibliotheken handelt. Sie dienen auch der Meinungsbildung innerhalb des DBV, denn sie beraten bibliothekspolitische Fragen und fachliche Probleme ihres Arbeitsbereichs. Bevor Beschl¨ sse bekannt gegeben werden, m¨ ssen sie u u dem DBV-Vorstand zur Stellungnahme vorgelegt werden. Arbeitsergebnisse m¨ ssen u ihm lediglich zur Kenntnisnahme zugeleitet werden. Beide werden durch den DBV ver¨ffentlicht. o Die angesprochenen Arbeitsgruppen oder auch Kommissionen arbeiten an der L¨o sung fachlicher Probleme.1376 Sie werden vom Vorstand eingerichtet. Mit ihren Beschl¨ ssen und Arbeitsergebnissen wird genau wie mit denen der Sektionen verfahren. u iii.) Deutsche Gesellschaft fur Informationswissenschaft und Informati¨ onspraxis e.V. (DGI) — Der DGI ist ein Zusammenschluss von rund 2.000 [...] ” Informationsspezialisten aus verschiedenen Branchen und Fachgebieten [...]“ 1377 Der Verband z¨hlt zu den von ihm vertretenen Gruppen — die Informationsspezialisten a — auf seiner Website u.a. Dokumentare, Bibliothekare, Archivare und Informationsfachleute. Die Arbeit ihrer Mitglieder besteht im sichten, erschließen und vermitteln von Informationen u.a. f¨ r Wissenschaftler, Wirtschaftsunternehmen, Fachreferenu ten, Journalisten und B¨ rgern. Eine genauere Beschreibung der vertretenden Aku teure ist, auch basierend auf der Satzung der DGI, nicht m¨glich. Die Mitgliedschaft o steht allen nat¨ rlichen und juristischen Personen offen, die sich den Zielen des Veru bands verpflichtet f¨ hlen.1378 u Das grunds¨tzliche Ziel des DGI ist die F¨rderung der Informationswissenschaft und a o –praxis.1379 In den weiteren Zielen des Verbands wird sein T¨tigkeitsfeld n¨her uma a rissen. Zum einen bem¨ ht er sich um einheitliche fachliche Standards der Branche. So u sollen u.a. die Grundlagen und Arbeitsmethoden der Informationswissenschaft und -praxis erarbeitet und die dortige Forschung und Entwicklung technischer Hilfsmittel gef¨rdert werden.1380 Ein Gegenstand ist auch die Befassung mit den Rechtsfragen, o die mit der Nutzung neuer Technologien in ihrem T¨tigkeitsbereich einhergehen. a Neben den fachlichen nimmt der Verband auch politische Aufgaben wahr, indem er die Ergebnisse der Befassung mit diesen Rechtsfragen ver¨ffentlicht und — oftmals o gemeinsam mit Verb¨nden des Bibliothekswesens (insbesondere BDB und DBV) — a ¨ gegen¨ ber Politik und Offentlichkeit vertritt. u

Vgl. Vgl. 1375 Vgl. 1376 Vgl. 1377 Vgl. 1378 Vgl. 1379 Vgl. 1380 Vgl.
1374

1373

id. §14. id. §16. id. §17. DBV Satzung §18. DGI (2003). ders. Satzung §3. id. §2. id. §2. Abs. 2.

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Die Organe der Gesellschaft sind die Mitgliederversammlung (MV), der Vorstand und der gesch¨ftsf¨ hrende Vorstand. Jedes Mitglied hat eine Stimme in der MV. 1381 a u Bis auf bei Satzungs¨nderungen ist f¨ r Beschl¨ sse die einfache Mehrheit erforderlich. a u u Zu ihrem Zust¨ndigkeitsbereich z¨hlt u.a. Wahl und Entlastung des gesch¨ftsf¨ ha a a u renden Vorstandes und des Vorstandes und der Beschluss uber grunds¨tzliche den a ¨ Verband betreffende Fragen. Dem Vorstand geh¨ren der gesch¨ftsf¨ hrende Vorstand und sechs weitere Vorstandso a u mitgliedern an.1382 Seine Aufgaben sind u.a. die fachliche Arbeit der DGI zu planen, grundlegende Richtlinien f¨ r die F¨ hrung der Gesch¨fte aufzustellen und Gremiu u a en zur Durchf¨ hrung satzungsgem¨ßer Aufgaben der Gesellschaft einzurichten. 1383 u a Mitglieder des gesch¨ftsf¨ hrenden Vorstandes sind der Pr¨sident, die beiden Vizea u a Pr¨sidenten und der Schatzmeister.1384 Er f¨ hrt die Gesch¨fte des Verbands. Zu seia u a ner Unterst¨ tzung kann der Vorstand Gremien einsetzen. 1385 Die Einzelheiten der u Arbeit der Gremien regelt deren Gesch¨ftsordnung. Neben den Gremien existieren a Fachliche Arbeitsgemeinschaften (AG) als beratende Einrichtungen.

Vgl. Vgl. 1383 Vgl. 1384 Vgl. 1385 Vgl.
1382

1381

id. id. id. id. id.

§7. §7. §9. §10. §11.

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Endnutzer

POLITIKFELDSTRUKTUR

6.6

Endnutzer

Zur Gruppe der Endnutzer z¨hlen Wissenschaftler, Lehrer, Sch¨ ler, Studenten und a u Konsumenten. Aus dieser Gruppe haben nur wenige Akteure Stellung bezogen. Der Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverb¨nde ist einer der gr¨a o ßeren Verb¨nde, der aus dieser Gruppe Stellungnahmen ver¨ffentlicht hat. Zudem a o hat sich im April 2002 die Initiative Privatkopie.net gegr¨ ndet. u Dennoch wird verschiedentlich bem¨ngelt, dass die Nutzer in den Auseinanderseta zungen um die Novellierung des UrhG keine tatkr¨ftige Interessenvertretung h¨ta a ten.1386 Die Gruppe der Endnutzer wird indirekt durch einige andere Akteure mit vertreten. Dabei k¨nnen sie jedoch Einfluss auf deren Entscheidungsfindungsstruko turen aus¨ ben. Um welche Interessen es sich dabei handelt, wird in Kapitel 8.2 n¨her u a dargestellt. Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverb¨nde a (VZBV) Initiative Rettet die Privatkopie“ ”

Tabelle 11: Ber¨cksichtigte Endnutzer-/Konsumentenverb¨nde in Deutschland u a

i.) Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverb ¨nde a (VZBV) — Der VZBV nimmt laut Satzung die Interessen der Verbraucher wahr. 1387 Seine Mitglieder sind die [...] Verbraucher-Zentralen der L¨nder und andere jurisa ” tische Personen und Personenvereinigungen, die in Deutschland uberregional und ¨ anbieterunabh¨ngig t¨tig sowie bereit und geeignet sind, den Vereinszweck zu f¨ra a o dern.“1388 Er ist die Dachorganisation der sechzehn Verbraucherzentralen der L¨na der und von einundzwanzig verbraucherpolitisch orientierten Verb¨nden. Der VZBV a finanziert seine Arbeit vor allem aus Mitteln des Bundesministeriums f¨ r Verbrauu cherschutz, Ern¨hrung und Landwirtschaft.1389 a Der VZBV ist aus der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverb¨nde e.V. (AgV) a hervorgegangen, die als Dachverband bereits 1953 gegr¨ ndet wurde. Hintergrund u ¨ der Gr¨ ndung war die Uberlegung, dass das Interesse der Verbraucher an einer u unmittelbaren Mitgliedschaft nur diffus ausgepr¨gt sei.1390 Da trotz diesem Organia sationsproblem den Interessen der Verbraucher eine Stimme verliehen werden sollte, wurde die verbraucherpolitische Arbeit zahlreicher Verb¨nde an eine zentrale Intera essenvertretung delegiert. Einzelne Verbraucher k¨nnen nicht direkt Mitglied werden. Dies gilt auch f¨ r die o u Verbraucherzentralen der L¨nder, wie das Beispiel der Verbraucherzentrale Hessen a (VZH) zeigt. Dort k¨nnen neben juristische Personen auch nat¨ rliche Personen die o u Mitgliedschaft erwerben, die die Vereinsaufgaben f¨rdern wollen und k¨nnen.1391 Die o o Anzahl nat¨ rlicher Personen wird jedoch auf zwanzig beschr¨nkt. Somit k¨nnen die u a o Verbraucher selbst nicht Mitglied werden, sondern h¨chstens uber juristische Persoo ¨ nen. Es wird somit eine H¨ rde f¨ r den Beitritt individueller Verbraucher eingebaut. u u Das Aufgabenspektrum des VZBV umfasst die Vertretung von Verbraucherinteres¨ sen gegen¨ ber Politik, Wirtschaft und Offentlichkeit. Dabei soll insbesondere der u Verbraucherschutz gef¨rdert werden und die Stellung des Verbrauchers in der soziao len Marktwirtschaft gest¨rkt werden.1392 Zudem kl¨ren der VZBV und seine Lana a desverb¨nde die Verbraucher uber ihre Rechte auf. Desweiteren werden Mitarbeiter a ¨ von Einrichtungen aus dem Bereich des Verbraucherschutzes und der Vertretung
Vgl. Vgl. 1388 Vgl. 1389 Vgl. 1390 Vgl. 1391 Vgl. 1392 Vgl.
1387 1386

Wilkens, Zota (2002). VZBV Satzung §2. id. §4. VZBV (2003b). ders. (2003c). VZH Satzung §4. id. §2.

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Endnutzer

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von Verbraucherinteressen weitergebildet. Der VZBV pocht auf seine parteipolitische Neutralit¨t, Uberkonfessionalit¨t und Unabh¨ngigkeit.1393 Der Verein verfolgt a ¨ a a nur gemeinn¨ tzige Zwecke. u Die Organe der VZBV sind die Mitgliederversammlung (MV), der Verwaltungsrat und der Vorstand. Die MV ist das oberste Organ. Sie hat u.a. die Beschlussfassung uber vereins– und verbraucherpolitische Grunds¨tze, Wahl, Abberufung und Enta ¨ lastung der Mitglieder des Verwaltungsrates und die Entlastung des Vorstandes zur Aufgabe.1394 Jedes Mitglied der VZBV verf¨ gt in der MV uber eine Stimme. In der u ¨ MV wird mit einfacher Mehrheit entschieden, außer in Fragen der Aufl¨sung oder o Satzungs¨nderung. Bei Wahlen ist die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen a erforderlich.1395 Der achtk¨pfige Verwaltungsrat setzt sich je zu H¨lfte aus Vertretern der Verbrauo a cherzentralen der L¨nder und Vertretern sonstiger Mitglieder zusammen. 1396 Seine a ¨ Aufgaben bestehen u.a. in der Bestellung und Abberufung des Vorstandes, der Uberwachung dessen T¨tigkeit auf der Grundlage eines jederzeitigen Auskunfts– und Aka teneinsichtsrechts uber alle Vereinsangelegenheiten, Zustimmung zu wirtschaftlichen ¨ und verbraucherpolitischen Entscheidungen des Vorstandes von erheblicher Bedeutung.1397 Die Beschl¨ sse werden mit einfacher Mehrheit gefasst. 1398 Der Vorstand u f¨ hrt die Gesch¨fte des VZBV und vertritt ihn gerichtlich und außergerichtlich. u a ii.) Initiative Rettet die Privatkopie — Privatkopie.net “ — Die Initiative ” ist eine Allianz von Wissenschaftlern, Medienaktivisten, und Organisationen unter der Leitung des Vernetzungsvereins mikro, der sich f¨ r die Erlaubnis des Anfertiu gens digitaler Privatkopien einsetzt. Die Arbeit wird uber eine Website und einen ¨ 1399 Es handelt sich um einen kollektiven Akteur ohne MitNewsletter koordiniert. arbeiterstab oder Verf¨ gungsgewalt uber seine Mitglieder. Kritische Handlungsresu ¨ sourcen verbleiben bei seinen Mitgliedern. Die Kontrolle der Handlungsressourcen ist separat, jedoch werden kollektive Ziele verfolgt. Es existiert bei dieser sozialen Bewegung keine institutionalisierte F¨ hrungsstruktur. u Zu den Gr¨ ndern der Initiative z¨hlen Organisationen, wie u.a. der Chaos Computer u a 1400 , das Forum Informatikerinnen f¨ r Frieden und gesellschaftliche VerantworClub u tung1401 und der Virtuelle Ortsverein der SPD (VOV) 1402 . Zu den Erstunterzeichnern der Petition geh¨ren u.a. auch die Bundestagsabgeordneten Bettin und Fischer o von B¨ ndnis 90 / Die Gr¨ nen.1403 u u Andere Themen außer das der Privatkopie werden nicht besetzt. Privatkopie.net besitzt keine formale Organisationsstruktur. Die Arbeit wird uber eine Mailingliste ¨
Vgl. id. §3. Vgl. id. §§7, 8. 1395 Vgl. id. §9. 1396 Vgl. id. §10. 1397 Vgl. id. §11. 1398 Vgl. id. §12. 1399 Vgl. http://www.privatkopie.net 1400 Der Chaos Computer Club ist eine galaktische Gemeinschaft von Lebewesen, unabh¨ngig von a ” Alter, Geschlecht und Abstammung sowie gesellschaftlicher Stellung, die sich grenz¨berschreitend f¨r u u Informationsfreiheit einsetzt und mit den Auswirkungen von Technologien auf die Gesellschaft sowie das einzelne Lebewesen besch¨ftigt und das Wissen um diese Entwicklung f¨rdert.“ ( CCC Satzung a o Pr¨ambel) Seine Mitglieder setzen sich vor allem mit Sicherheitsfragen von IuK–Technologien ausa einander und treten immer wieder als Mahner bzgl. der Verletzung der von ihnen wahrgenommenen Nutzer–Rechte ein. 1401 ¨ Das Ziel des Vereins ist es, die Offentlichkeit und die Politik auf die Wechselwirkungen zwischen IuK–Technologien einerseits und Gesellschaft und Umwelt andererseits aufmerksam zu machen. (Vgl. FiFF Satzung §2.) 1402 Der VOV ist ein Zusammenschluss von Menschen, die der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD) angeh¨ren oder ihr nahe stehen und uber das Internet zusammenkommen wollen. Die o ¨ uber die Website http://www.vov.de organisierte Arbeit bzw. politische Diskussion des VOV bezieht ¨ sich schwerpunktm¨ßig auf rechnergest¨ tzte Kommunikation und die Entwicklung der Informatia u onsgesellschaft. (Vgl. VOV Richtlinien. I. Grunds¨tze.) a 1403 Vgl. Privatkopie.net (2002).
1394 1393

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Endnutzer

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organisiert, zu der jeder Zugang hat, der die Pr¨ambel unterst¨ tzt. Im Mittelpunkt a u der Aktivit¨ten von Privatkopie.net steht eine Website, auf der virtuelle“ Untera ” schriften gesammelt werden. Mit den Unterschriften wird eine entsprechende Petition der Initiative unterst¨ tzt.1404 u Die Initiative hat im Dezember 2002 der Bundesjustizministerin Zypries 35.000 vir” tuelle“ Unterschriften uberreicht, die die Zul¨ssigkeit der Anfertigung von Privata ¨ kopien fordern.1405 Der deutsche Bibliotheksverband rief seine Mitglieder und die Besucher seiner Website auf, die Petition von Privatkopie.net zu unterst¨ tzen,1406 u wodurch diese Initiative zus¨tzliche Beachtung fand und einen etablierten Akteur a des Politikfeldes als Unterst¨ tzer gewinnen konnte. Zudem hat die Initiative am 23. u Januar 2003 eine Gegenanh¨rung zur eine Woche sp¨ter stattfindenden Anh¨rung o a o des Rechtsausschusses des Bundestages durchgef¨ hrt. Ziel der Veranstaltung war es, u o u a ¨ffentlichkeitswirksam f¨ r die Erlaubnis der digitalen Privatkopie zu k¨mpfen. Das Problem des verbandlichen Zusammenschlusses bestimmter Interessen wurde bereits auf Seite 58 thematisiert. Es trifft insbesondere auf die Endnutzer zu. Die Initiative Rettet die Privatkopie“ kann nur bedingt als Nutzervertretungen bezeich” net werden. Auch der VZBV kann nur bedingt in Anspruch nehmen, die Stimme der Verbraucher zu sein. Auch wenn die Gruppe der Konsumenten nur einen geringen Organisationsgrad aufweist, zeigt die politikwissenschaftliche Forschung zur Steuerung politischer Probleme, dass dieser Gruppe eine gewichtige Rolle im Agenda Setting zukommt. Die o ¨ffentliche Meinung kann dazu beitragen, dass ein Thema auf die politische Agenda gesetzt wird.1407

Der Inhalt der Petition wird in Kapitel 8.2 zu den Konfliktfeldern ber¨ cksichtigt. u Vgl. Krempl (2002g); Die Bef¨ rworter der Aktion und der damit verbundenen Ziele konnten u sich auf der Website registrieren und dabei eine virtuelle“ Unterschrift abgeben. ” 1406 Vgl. DBV (2002). 1407 Vgl. G¨rlitz, Burth (1998): 25. o
1405

1404

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Verwertungsgesellschaften

POLITIKFELDSTRUKTUR

6.7

Verwertungsgesellschaften

Den Verwertungsgesellschaften (VGen) wird von einigen Autoren aufgrund der technischen Entwicklung im digitalen Bereich und des Einsatzes von DRM–Systemen die Abnahme ihres Aufgabenumfanges vorhergesagt. 1408 Dies verneinen die Vertreter der VGen1409 . VGen im Bereich des Urheberrechts sind private Vereinigungen, die sich die treuh¨nderische kollektive Verwaltung und kollektive Vergabe urheberrechta licher Verwertungsbefugnisse zum Ziel gesetzt haben. 1410 Nach dem UrhWahrnG sind VGen juristische Personen oder Personengemeinschaften, die Nutzungs–, Einwilligungsrechte oder Verg¨ tungsanspr¨ che, die sich aus dem UrhG ergeben, f¨ r u u u mehrere Urheber oder Inhaber verwandter Schutzrechte (Rechteinhaber oder Wahrnehmungsberechtigte) zur gemeinsamen Auswertung wahrnehmen. 1411 Zum einen werden sie dort t¨tig, wo die Rechteinhaber ihre Nutzungsrechte nicht a oder nur zu nicht akzeptablen Transaktionskosten — relativ zur individuellen Lizenzvergabe — selbst wahrnehmen oder kontrollieren k¨nnen und damit wirtschaftlich o 1412 Die gemeinsame Rechtewahrnehmung dient zudem der St¨rkung unrentabel sind. a der Verhandlungsposition der Wahrnehmungsberechtigten gegen¨ ber den Werknutu zern.1413 Die VGen arbeiten somit mit zwei Gruppen zusammen, den Rechteinhabern und den Werknutzern. Die VGen bezeichnen die Urheber und Leistungsschutzberechtigten als Rechteinhaber, die vom UrhG gesch¨ tzt sind und von den finanziellen Aussch¨ tu u tungen der VGen profitieren. Werknutzer sind bspw. Produzenten, die aus¨ benden u K¨ nstler, Rundfunkunternehmen sowie die Konsumenten digitaler G¨ ter.1414 u u Zum anderen reduzieren sie die Transaktionskosten f¨ r die Werknutzer, indem sie u ihnen Nutzungserlaubnisse erteilen. Dies gilt insbesondere in F¨llen, in denen der a Werknutzer den Rechteinhaber nicht ohne weiteres ermitteln kann, oder eine Vielzahl von Rechteinhabern von der Werknutzung betroffen sind. Der Ordnungsrahmen f¨ r die VGen ist vor allem das Urheberrechtswahrnehmungsu 1415 In ihm sind die zentralen Pflichten der VGen gegen¨ ber gesetz (UrhWahrnG). u den Berechtigten und Nutzern definiert. 1416 Als Legitimationsbasis der VGen bezeichnen Kreile und Becker von der GEMA zum einen den verfassungsrechtlich garantierten Schutz geistigen Eigentums, zum anderen die moderne Urheberrechtsgesetzgebung [...] die dem Urheber eine Reihe von Nutzungsrechten einr¨umt, die er a ” jedoch ohne Hilfe von Verwertungsgesellschaften kaum wahrnehmen kann.“ 1417 Die VGen GEMA, Wort und Bild–Kunst sind rechtsf¨hige wirtschaftliche Vereine kraft a 1418 staatlicher Verleihung.

Vgl. Wirtz (2002): 1; Bechtold (1998): 18. Vgl. Becker (1994a): 29; ders. (2002). 1410 Vgl. §1. Abs. 1 i.V.m. Abs. 1 WahrnG; §2 Satzung der GEMA; §1 Satzung der VG Wort; §2 Satzung der VG Bild–Kunst; Goldmann (2001): 1; Kreile, Becker (1997a): 664; W¨ nschmann (2000): u 15; Wirtz (2002): 33. 1411 Vgl. §1 Abs. 1 und 4 UrhWahrnG. 1412 Vgl. Kreile, Becker (1997): 622; Bing (2001): 154; Wirtz (2002): 8; Block (2002): 258; Reber (2000a): 203. 1413 Vgl. Bing (2001): 154; Leßmann (2001): 13f; Wirtz (2002): 8. 1414 Vgl. Kreile, Becker (1997): 638; Wirtz (2002): 8. 1415 Vgl. Kap. 5.1. 1416 Vgl. Goldmann (2001): 195. 1417 Vgl. Kreile, Becker (1997): 627. Kreile ist Vorstand und Becker der Chefsyndicus der GEMA. 1418 Vgl. id. 628; Staatliche Verleihung gem¨ß §§22 BGB. a
1409

1408

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Verwertungsgesellschaften

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Vielf¨ltige Aufgaben werden von den VGen wahrgenommen: a • Einzug, Verwaltung und Verteilung des Verg¨ tungsaufkommens1419 u • Kulturelle Zwecke • Soziale Zwecke • Erteilung von Nutzungsrechten an Werknutzer ¨ • Kontrollfunktion: Uberwachung der Nutzung der Werke und Verfolgung von Rechtsverletzungen • Vertretung politischer Interessen VGen zielen im Innenverh¨ltnis darauf ab, ihren Mitgliedern einen Anteil an der a Nutzung ihrer Werke zu garantieren. Dazu werden Abgaben f¨ r bestimmte Nutzunu gen erhoben und nach Abzug von Verwaltungsausgaben und Ausgaben f¨ r kulturelle u und soziale Zwecke an die Rechteinhaber ausgesch¨ ttet. Abgaben werden bspw. zur u Kompensation von der Erstellung von Privatkopien, f¨ r Disko–Veranstaltungen oder u Gastst¨ttenmusik erhoben. Die Abgabeh¨he und die Art der Kompensation — ina o dividuell oder pauschal — variiert entsprechend der gesetzlichen Bestimmungen des UrhG und des WahrnG je nach Nutzungskontext geistiger G¨ ter.1420 u Die Ausgaben zu kulturellen und sozialen Zwecken sollen den Rechteinhabern mittel– oder unmittelbar zu Gute kommen. Das UrhWahrnG enth¨lt eine entsprechende a Sollbestimmung,1421 die von den meisten VGen, wie bspw. der GEMA, der VG Bild–Kunst und der VG Wort in ihren Satzungen 1422 umgesetzt wurden. Die Sozial– und F¨rderfonds werden auch als Wesensmerkmal und Grundprinzipien kontinental– o europ¨ischer VGen beschrieben.1423 Die Tarifgestaltung ber¨ cksichtigt Umverteiluna u gen zugunsten sozialer und kultureller Belange. Ein Beispiel sind g¨ nstigere Tarife u f¨ r einzelne Nutzergruppen und Werkarten und die Verteilung der Ertr¨ge u.a. zuu a 1424 Soziale Zwecke sind gunsten von Vorsorge– und Unterst¨ tzungseinrichtungen. u u.a. Pensionsfonds oder Autorenhilfswerke. Die H¨he der Abgaben f¨ r soziale und kulturelle Zwecke variiert je nach VG, zudem o u auch innerhalb einer VG. Bspw. die Satzung der VG Wort sieht vor, dass der auf den Bereich Tages– und Wochenpresse entfallende Anteil des Reprographieaufkommens gem¨ß §54 a UrhG nach Abzug des allgemeinen Kostenanteils der VG Wort, 30% a bzw. bis zu 15% vom Aufkommen aus der Ger¨te– und Leerkassettenabgabe gem¨ß a a §54 UrhG dem Autorenversorgungswerk der VG Wort zugef¨ hrt werden.1425 u Bspw. die GEMA unterh¨lt Unterst¨ tzungseinrichtungen. Ihre Mitglieder k¨nnen bei a u o Krankheit, im Alter oder in Notf¨llen einmalige oder laufende Beihilfen erhalten. 1426 a Einige der sozialen Leistungen kommen nur ordentlichen Mitgliedern zu Gute, wie
Vgl. Goldmann (2001): 62. Eine genauere Darstellung, f¨ r welche Nutzungskontexte welche Abgaben f¨llig werden, ist an u a dieser Stelle nicht geboten, weil sie keine Auswirkungen auf die Argumentation dieser Arbeit besitzt. Es ist lediglich wichtig, dass Abgaben f¨ r bestimmte Nutzungen, insbesondere f¨ r Privatkopien, u u erforderlich sind. Die Unterscheidung zwischen individueller und pauschaler Kompensation von Nutzungen erfolgt in Kap.8.2.2. 1421 Vgl. §§7, 8 UrhWahrnG; Kreile und Becker erkl¨ren, dass dies sich nicht um eine Soll– a Bestimmung handele, die im freien Ermessen der VGen befinde. Sie vergleichen bzw. setzen dazu die VGen mit Verwaltungsbeh¨rden (gleich), die gem¨ß dem Verwaltungsrecht dazu verpflichtet o a sind t¨tig zu werden, wenn entsprechende Soll–Bestimmungen aufgestellt wurden. Sie k¨nnen von a o dieser Verpflichtung nur in Ausnahmef¨llen abweichen. Eine solche Ausnahmesituation k¨nne durch a o die VGen nur schwerlich nachgewiesen werden. Daher k¨nne die Nichtbeachtung der §§7 und 8 Uro hWahrnG dazu f¨ hren, dass die Mitglieder der VGen Anspr¨ che gegen die VGen herleiten k¨nnten. u u o Vgl. Becker (1994a): 34; Kreile, Becker (1997): 633. 1422 Vgl. GEMA Satzung; VG Bild–Kunst Satzung; VG Wort Satzung. 1423 Vgl. Becker (1994a): 33; Kreile, Becker (1997): 632; W¨ nschmann (2000): 191. u 1424 Vgl. Bing (2001): 154f. 1425 Vgl. VG Wort Satzung §9 Absatz II.2, 3. 1426 Vgl. GEMA (2002b).
1420 1419

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Verwertungsgesellschaften

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es das Beispiel der Unterst¨ tzungsleistungen der GEMA–Sozialkasse zeigt. 1427 Die u GEMA hat 2001 bspw. 49,9 Mio. f¨ r kulturelle und soziale Zwecke bereitgestellt. 1428 u Becker und Kreile von der GEMA res¨ mieren, dass die deutschen VGen damit nicht u nur Inkassoorganisationen seien, sondern dar¨ ber auch einen gesetzlichen Auftrag u h¨tten, die sch¨pferischen Menschen zu f¨rdern und zu sch¨ tzen.1429 Dies f¨ hre a o o u u zudem zu einer Entlastung des Staates im Bereich seiner sozialen und ¨ffentlichen o Kulturverantwortung. Da sie die Durchsetzung bestimmter Rechte erst erm¨glichen, o werden sie auch als Tr¨ger staatsentlastender T¨tigkeit angesehen.1430 a a Im Außenverh¨ltnis zielen sie darauf ab, den Werknutzern Zugang zu urheberrechta lich gesch¨ tzten Werken zu akzeptablen Transaktionskosten zu erm¨glichen. Die u o Interessen beider Gruppen, die der Rechteinhaber und der Werknutzer, sollen m¨go lichst zum Ausgleich gebracht werden, inwieweit dies m¨glich ist, wird im weiteren o Verlauf anhand der Beispiele der ber¨ cksichtigten VGen diskutiert. u Gem¨ß der Kontrollfunktion uberwachen die VGen die Nutzung der Werke. In diea ¨ sem Zusammenhang werden auch Rechtsverletzungen verfolgt. Die VGen nehmen die Interessen ihrer Mitglieder, den Urhebern und den Leistungs¨ schutzberechtigten, gegen¨ ber politischen Entscheidungstr¨gern und der Offentlichu a keit wahr. Es handelt sich dabei in erster Linie um die okonomischen und k¨ nstleriu ¨ schen Interessen der Rechteinhaber. Zusammenfassend kann man von einer Vermittlungs– oder Koordinierungsfunktion zwischen Rechteinhabern und Werknutzern gesprochen werden. Die VGen befriedigen nicht nur die Interessen dieser beiden Parteien, sondern auch die der Allgemeinheit. Sie erm¨glichen der Allgemeinheit den nicht diskriminierten Zugang zur o Gesamtheit der Werke, von denen sie die Rechte wahrnehmen. Somit wird das Bed¨ rfnis der Allgemeinheit befriedigt, diese Werke zu nutzen. 1431 u Ein typisches Merkmal von VGen ist in diesem Zusammenhang die kollektive Wahrnehmung. Sie nehmen Nutzungs– und Verg¨ tungsanspr¨ che sowie andere urheberu u rechtliche Anspr¨ che wahr, wie bspw. solche auf Schadensersatz. 1432 Es besteht ein u doppelter Kontrahierungszwang gegen¨ ber Berechtigten und Werknutzern. 1433 Dau mit wurden Rahmenbedingungen f¨ r das Innen– und Außenverh¨ltnis der VGen u a geschaffen. Im Innenverh¨ltnis werden angemessene Bedingungen der Wahrnehmung a und ein Mitspracherecht in Entscheidungsgremien der VG angeordnet, 1434 die Grunds¨tze f¨ r die Verteilung der Ertr¨ge festgelegt1435 sowie zur Transparenzf¨rderung a u a o der Rechnungslegung und Buchpr¨ fung ver¨ffentlicht1436 . Im Außenverh¨ltnis ist u o a ein Abschlusszwang,1437 eine Auskunftspflicht gegen¨ ber den Werknutzern vorgeu sehen,1438 die Verpflichtung zur Aufstellung und Ver¨ffentlichung von Tarifen1439 o und die Verpflichtung zum Abschluss von Gesamtvertr¨gen1440 . Die Tarife dienen a dazu, dass gleichf¨rmige Bedingungen f¨ r die Werknutzer vorliegen und zeitraubeno u de Einzelverhandlungen uber die H¨he der urheberrechtlichen Abgabe vermieden o ¨ werden.1441
Vgl. Bing (2001): 157. Vgl. GEMA (2001): 39. 1429 Vgl. Kreile, Becker (1997): 628. 1430 Vgl. Bing (2001): 152. 1431 Vgl. Wirtz (2002): 9. 1432 Vgl. id. 33f; Wirtz verweist bei den Anspr¨ chen auf Schadensersatz auf §97 UrhG. u 1433 Vgl. UrhWahrnG §§6 Abs. 1, 11; Vogel (1993): 515; Die im folgenden genannten Bestandteile werden im Laufe dieses Kapitels erl¨utert. a 1434 Vgl. UrhWahrnG §6. 1435 Vgl. id. §§7, 8. 1436 Vgl. id. §9. 1437 Vgl. id. §11 . 1438 Vgl. id. §10. 1439 Vgl. id. §13. 1440 Vgl. id. §12. 1441 Vgl. Goldmann (2001): 192f.
1428 1427

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Der Wahrnehmungsvertrag (Berechtigungsvertrag) ist das Kernst¨ ck der Vertragsu beziehung zwischen VGen und den Urhebern und Leistungsschutzberechtigten. Letztere ubertragen darin der VG ihre Nutzungsrechte an einem urheberrechtlich ge¨ sch¨ tzten Werk zur treuh¨nderischen Wahrnehmung.1442 Die Rechteinhaber uberu a ¨ tragen ihre Nutzungsrechte insbesondere bei Zwangslizenzen, reinen Verg¨ tungsanu spr¨ chen und prohibitiv hohen Transaktionskosten der individuellen Lizenzvergabe, u die besonders bei Zweitverwertungsrechten auftreten, teils freiwillig, teils obligatorisch an VGen.1443 Kreile und Becker f¨ hren in Bezug auf die GEMA aus, dass der Urheber, der seine u Nutzungsrechte an die GEMA ubertragen hat, nicht mehr ohne Genehmigung der ¨ GEMA uber seine Nutzungsrechte verf¨ gen kann.1444 Ein weiteres Merkmal einer u ¨ VG ist somit die Treuhandstellung gegen¨ ber den Berechtigten.1445 u Im Wahrnehmungsvertrag werden die Bedingungen der Rechtewahrnehmung definiert. Gegenstand ist die Dauer und der Umfang der Einr¨umung von Nutzungsrecha ten an die Werknutzer und die Kontrolle der Nutzungsvorg¨nge bzw. die eventuelle a Abmahnung der Werknutzer. In dem Vertrag erteilt der Rechteinhaber der betreffenden VG einen Inkassoauftrag. In diesem Vertrag wird grunds¨tzlich die Gesamtheit a 1446 Dies impliziert jedoch, aller gegenw¨rtigen Rechte zur Wahrnehmung abgetreten. a dass er keine unbekannten Nutzungsarten umfasst und daher neue Vertr¨ge bspw. a f¨ r die Online-Nutzung abgeschlossen werden m¨ ssen. Bspw. die Satzung der GEu u MA sieht jedoch vor, dass der Rechteinhaber auch zuk¨ nftig entstehende Rechte in u dem Nutzungsvertrag an sie ubertr¨gt.1447 a ¨ Der Vertrag wird bspw. im Falle der GEMA f¨ r mindestens sechs Jahre abgeschlosu sen, eine Verl¨ngerung wird automatisch vorgenommen, wenn er nicht gek¨ ndigt a u wurde.1448 In dem Vertrag muss der Rechteinhaber u.a. auch erkl¨ren, dass er die a Satzung und den Verteilungsplan der VG, sowie die von ihr erhobenen Geb¨ hren u anerkennt.1449 Es besteht ein Wahrnehmungszwang. 1450 Somit ist jede VG verpflichtet, die Nutzungsrechte der Rechteinhaber auf Verlangen wahrzunehmen. Dadurch soll ihrer faktischen Monopolstellung1451 Grenzen gesetzt werden. Damit soll eine willk¨ rliu chen Wahrnehmungspraxis verhindert werden und vermieden werden, dass eine VG die Wahrnehmung der Rechte bestimmter Urheber ablehnt. Der Vertrag ist f¨ r alle Rechteinhaber identisch, so dass die H¨he der Verg¨ tung u o u nicht individuell festgelegt werden kann und ein willk¨ rliches Vorgehen ausgeschlosu sen wird. Demnach erfolgt die Aussch¨ ttung der beim Werknutzer erhobenen Verg¨ u u 1452 tung an die Rechteinhaber anhand eines festgelegten, einheitlichen Verteilplans. Jedoch erfolgt eine individuelle Wahrnehmung durch den Rechteinhaber in dem Fall, wenn er dies organisatorisch bew¨ltigen kann oder wenn durch die Nutzung das Ura heberpers¨nlichkeitsrecht betroffen ist, wie bspw. die Herstellung von Werbespots. o Die VG r¨umt den Verwertern oder Rechte– bzw. Werknutzern Nutzungsrechte am a Werkes ein. In der Regel erh¨lt er die Nutzungrechte am gesamten Repertoire der a VG. Dies bezieht sich in der Regel sogar auf das Weltrepertoire, das den VGen aufgrund von Gegenseitigkeitsvertr¨gen mit ausl¨ndischen Organisationen von Rechta a
Vgl. exemplarisch: GEMA Satzung der §3; VG Wort Satzung in §2; VG Bild Kunst Satzung §2; vgl. auch Rehbinder (2002): 316f. 1443 Vgl. W¨ nschmann (2000): 18; Bing (2001): 152; Wirtz (2002): 24; Block (2002): 266; vgl. zur u Einr¨umung von Nutzungsrechten auch §31 UrhG. a 1444 Vgl. Kreile, Becker (1997a): 669. 1445 Vgl. Wirtz (2002): 34. 1446 Vgl. Leßmann (2001): 16; W¨ nschmann (2000): 18; Block (2002): 266. u 1447 Vgl. GEMA Satzung §3. Abs. 1 Satz a. 1448 Vgl. id. 1449 Bspw. die GEMA sieht in ihrer Satzung vor, dass der Berechtigungsvertrag entsprechende Klauseln enthalten muss. Vgl. GEMA Satzung §3. Abs. 1. 1450 Vgl. UrhWahrnG §6; Kreile, Becker (1997): 639; Leßmann (2001): 29–31; Reber (2000a): 203. 1451 Vgl. Goldmann (2001): 185. 1452 Vgl. W¨ nschmann (2000): 18; Goldmann (2001): 62; Reber (2000a): 208. u
1442

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einhabern zusteht. Hierbei besteht ein Abschlusszwang, damit die VGen nicht einzelnen Werknutzern Nutzungsrechte verweigern k¨nnen oder sie nur zu unangemeso 1453 Die Rechte zur Nutzung der Werke werden zu senen Bedingungen einr¨umen. a einheitlichen Bedingungen in Gesamtvertr¨gen und Tarifen angeboten. Sie werden a von den VGen mit den Verwertern und Rechtenutzern ausgehandelt. Die elf deutschen VGen haben 1999 gemeinsam erstmals uber 2 Mrd DM erwirt¨ schaftet.1454 Die Tarife f¨ r die Werknutzung werden von der VG festgelegt und im u Bundesanzeiger ver¨ffentlicht.1455 In ihnen sind auch die Nutzungsbedingungen deo finiert, wobei Ungleichbehandlungen von Werknutzern vermieden werden m¨ ssen. u F¨ r Mitglieder einer Vereinigung kann jedoch auch zwischen dieser und der VG ein u Gesamtvertrag abgeschlossen werden, 1456 der ihnen bevorzugte Tarife einr¨umt. Gea samtvertr¨ge werden bspw. mit der Bundesvereinigung der Musikveranstalter, dem a Hauptverband des Deutschen Einzelhandels oder dem Deutschen S¨ngerbund vera handelt. Die Ver¨ffentlichungspflicht verhindert auch die Ungleichbehandlung von o Nutzern.1457 Die Tarife werden entsprechend der mit der Nutzung erzielten geldwerten Vorteile festgelegt.1458 Als Maßstab werden daf¨ r der Gewinn des Verwerters und die u mit der jeweiligen Nutzungsform erzielten Bruttoeinnahmen herangezogen. 1459 Die Nutzungsvorteile werden entweder anhand der Ums¨tze der Werknutzer konkret era mittelt oder aus Praktikabilit¨tsgr¨ nden pauschaliert festgelegt.1460 Die Berechnung a u des wirtschaftlichen Nutzen ist einfacher, wenn beim Nutzungsvorgang die Darbietung des urheberrechtlich gesch¨ tzten Werkes alleiniger oder haupts¨chlicher Zweck u a ist. Schwieriger wird es, wenn die Nutzung nicht unmittelbare Einnahmequelle ist, wie bspw. bei einer Gastst¨tte oder einem Kaufhaus mit Hintergrundmusik. Die enta sprechenden pauschalierten Tarife orientieren sich dabei an statistischen Daten, aber auch an Raumkapazit¨ten, Zweck und Dauer der Veranstaltung etc. 1461 a Auch gerichtlich k¨nnen Werknutzer gegen die Tarife vorgehen, wenn sie sie als o unangemessen einstufen. Dem muss allerdings ein Verfahren bei der Schiedsstelle beim DPMA vorausgehen. Den gr¨ßten Anteil am Verg¨ tungsaufkommen hat die o u Ger¨te– und Leermedienabgabe nach §§54, 54a UrhG. 1462 Sie ist ein wesentlicher a Konfliktpunkt in den interessenpolitischen Auseinandersetzungen im Rahmen der UrhG–Novelle, wie in Kapitel 8.2 deutlich wird. Nicht nach dem Gießkannenprinzip“, sondern so gerecht wie m¨glich sollen und o ” ” 1463 , heißt es bei der VG m¨ssen diese [Gemeint sind die Aussch¨ ttungen] erfolgen.“ u u Wort. Zwischen 77 und 90,6% ihrer Einnahmen haben die elf deutschen VGen jeweils an ihre Berechtigten ausgesch¨ ttet.1464 Die eingenommen Verg¨ tungen f¨ r die Weru u u knutzungen werden nach Abzug der Verwaltungskosten und Ausgaben f¨ r kulturelle u und soziale Zwecke den Rechteinhabern uberwiesen. Die H¨he der Verwaltungskoso ¨ ten variiert zwischen den verschiedenen VGen. Durch die Erfassung m¨glichst aller o Schaffender und s¨mtlicher Nutzungsvorg¨nge soll dabei ein hohes Maß an Verteia a lungsgerechtigkeit erreicht werden. 1465 Die VGen arbeiten nicht gewinnorientiert. 1466 Die H¨he der Aussch¨ ttung richtet o u sich nach dem Umfang der Werknutzung, wobei dieser entweder genau nachgewiesen
Vgl. Vgl. 1455 Vgl. 1456 Vgl. 1457 Vgl. 1458 Vgl. 1459 Vgl. 1460 Vgl. 1461 Vgl. 1462 Vgl. 1463 Vgl. 1464 Vgl. 1465 Vgl. 1466 Vgl.
1454 1453

UrhWahrnG §11 . Bing (2001): 164. UrhWahrnG §13 Abs. 1–2. id.; Vogel (1993): 527; Wirtz (2002): 26. W¨ nschmann (2000): 19. u UrhWahrnG §13 Abs. 3. Reber (2000a): 2035. Meyer (2001): 18; Kreile, Becker (1997): 642; Wirtz (2002): 27. Kreile, Becker (1997): 642. Goldmann (2001): 62. VG Wort (2002e). Bing (2001): 164. Reber (2000a): 203. als Bsp. GEMA Satzung §1; VG Wort Satzung §1; Abs. IV. VG Bild–Kunst Satzung §2.

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wird (oftmals anhand statistischer Daten), oder, wenn dies nicht m¨glich ist, gem¨ß o a einer Wahrscheinlichkeitsrechnung ermittelt wird. 1467 Sie folgt festen Verteilungspl¨nen.1468 a Die Aussch¨ ttungen variieren innerhalb des fest definierten Rahmens des Verteiu lungsplans. Dies l¨sst sich gut am Beispiel des Verteilungsplans 1469 der VG Wort a illustrieren: Der Autor erh¨lt nach Abzug der Kosten f¨ r Verwaltung, kulturelle und a u soziale Zwecke bei nicht oder nicht mehr verlagsgebundenen Werken 100%, bei verlagsgebundenen Werken der Autor 70% und der Verleger 30% sowie bei ubersetzten ¨ ¨ Werken bekommt der Ubersetzer 50% des Autorenanteils. Aus Wissenschaftstantiemen erhalten Verlag und Autor je 50%. Um an den Aussch¨ ttungen partizipieren zu k¨nnen, m¨ ssen sich die Rechteinhaber u o u zuvor bei der jeweiligen VG mittels einem Formular melden und einen Nachweis uber ihre Ver¨ffentlichung der VG ubermitteln.1470 o ¨ ¨ Die T¨tigkeit der VGen bezieht sich auf das Staatsgebiet. Dies und unterschieda liche Rechtsgrundlagen weltweit erschweren die internationale Verfolgung von Urheberrechtsverletzungen. Gegenstrategien sind die Gr¨ ndung von Dachverb¨nden, u a 1471 Gegenseitigkeitsvertr¨ge sowie die Harmonisierung bestimmter Regelungen. a Durch bilaterale Vertr¨ge, sog. Gegenseitigkeitsvertr¨ge, zwischen VGen verschiedea a ner Staaten wird sichergestellt, dass die Verwertungsrechte durch die Berechtigten nicht in jedem Staat bei der jeweiligen VG geltend gemacht werden. Stattdessen werden auf deren Grundlage die Rechte der anderen VG im eigenen T¨tigkeitsgea biet erhoben, gegen unrechtm¨ßige Nutzungen vorgegangen sowie Lizenzgeb¨ hren a u eingezogen und an die ausl¨ndischen VGen ausgesch¨ ttet. Dies f¨ hrt dazu, dass die a u u VGen f¨ r den nationalen Bereich in ihren T¨tigkeitsgebiet nahezu das Weltmonou a ” 1472 pol“ besitzen. Am Beispiel der GEMA wird deutlich, dass solche Gegenseitigkeitsvertr¨ge vor allem a f¨ r Textdichter, Komponisten und Verlage aus afrikanischen und pazifischen L¨ndern u a 1473 Sie profitieren somit nur selten von den Aussch¨ ttungen, auch wenn ihre fehlen. u Musik in Deutschland gespielt wird. Auch wenn VGen zumeist aufgrund der privaten Initiative der Urheber entstan¨ den1474 und sie sich daher gerne als K¨ nstlervertretungen in der Offentlichkeit daru stellen, kann dies angesichts ihrer Mitgliederstruktur nicht best¨tigt werden. So a w¨ rde bspw. die GEMA f¨ r die Urheber ein Gegengewicht zu den Werknutzern, u u wie bspw. Schallplattproduzenten, gebildet. 1475 Innerhalb der VGen existieren zwei Gruppen von Mitgliedern: Dies sind zum einen die Urheber und zum anderen die Verwerter. Die Gruppe der Urheber ist denen der Verwerter rein zahlenm¨ßig uberlegen. a ¨ Der einzelne Verwerter hingegen verf¨ gt oftmals uber ein gr¨ßeres Aussch¨ ttungsvou o u ¨ lumen, was darin begr¨ ndet ist, dass er mehrere Urheber unter Vertrag hat. Zudem u sind die Verwerter besser organisiert, wie die Darstellung in Kapitel 6.2 zeigte. Dies verbessert deren Durchsetzungsf¨higkeit in den Gremien. Die Gefahr der Majorisiea rung durch bestimmte Gruppen Wahrnehmungsberechtigter soll durch das Kurien– oder Berufsgruppensystem der VGen entsch¨rft werden. Daher wird innerhalb der a VGen bei Wahlen und Abstimmungen meist nach Berufsgruppen unterschieden abgestimmt.1476
Vgl. Meyer (2001): 17; Bing (2001): 154; vgl. bspw. VG Wort Satzung §9. Vgl. UrhWahrnG §7.; vgl. bspw. VG Wort Satzung §9; GEMA Satzung §17 . 1469 Vgl. VG Wort (2002b); ders. (2002d); ders. (2002f). 1470 Vgl. VG Wort (2002f). 1471 Vgl. Bing (2001): 165; Wirtz (2002): 9; Block (2002): 268. 1472 Vgl. Kreile, Becker (1997): 636f; W¨ nschmann (2000): 15, 23; Wirtz (2002): 9f; Block (2002): u 268f; Leßmann (2001): 18; Meyer (2001): 17; Meyer weist in diesem Zusammenhang auf folgende Quelle hin: Amtl. Begr¨ ndung zu UrhWG, UFITA, Bd. 46 (1966): 271, 273. u 1473 Vgl. M¨ hlbauer (2001a). u 1474 Vgl. Goldmann (2001): 2. 1475 Vgl. Kreile, Becker (1997): 638. 1476 Vgl. GEMA auf Seite 197, VG Bild–Kunst auf Seite 202, VG Wort auf Seite 202 in Kap. 6.7 auf
1468 1467

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In den VGen kann nicht jeder Wahrnehmungsberechtigte den Status des Mitglieds oder des Gesellschafters erwerben. Ziel dieser Regelung ist es, dass die Sch¨pfer o mit einem geringen Anteil am Gesamtaufkommen nicht die hauptberuflichen Sch¨po fer dominieren k¨nnen.1477 Da oftmals die Mitgliedschaft in einer VG seitens des o Rechteinhabers an bestimmte Voraussetzungen gekn¨ pft wird, wie ein bestimmu tes Aussch¨ ttungsvolumen uber einen definierten Zeitraum, wird oftmals zwischen u ¨ Mitgliedern und Wahrnehmungsberechtigten unterschieden. Die Wahrnehmung der Reche und die Verteilung der Aussch¨ ttungssumme ist davon nicht betroffen. Die u Mitglieder besitzen jedoch Mitgliedschaftsrechte und k¨nnen dadurch an der ino ternen Willensbildung partizipieren, und sie besitzen daher das aktive und passive Wahlrecht. Es werden bei einigen VGen, wie der GEMA verschiedene Mitgliedsschaftstypen unterschieden, die im Laufe dieses Kapitels bei der Darstellung der GEMA genauer vorgestellt werden. Die VGen engagieren sich auch gegen¨ ber politischen Entscheidungstr¨gern und der u a ¨ Offentlichkeit, um die Interessen der von Ihnen vertretenen Rechteinhaber bspw. bei Gesetzesinitiativen zu wahren. Eine Form interner Kontrolle und die M¨glicho keit, die politische Interessenvertretung der jeweiligen VG zu beeinflussen, steht den Rechteinhabern offen. Im Idealfall wird die VG zum [...] verl¨ngerten Arm der Ura ” 1478 heber.“ Die internen Meinungsbildungsprozesse der VGen k¨nnen nicht alle Wahrnehmungso berechtigte beeinflussen, sondern meist nur diejenigen, die den Status der ordentlichen Mitgliedschaft inne haben. Nur sie haben das erforderliche Stimmrecht. Damit nicht eine Berufsgruppe die anderen dominieren kann, wurde innerhalb der VGen jeweils ein Regulativ geschaffen. Demnach finden Abstimmungen bspw. bei der GEMA und der VG Wort nach Berufsgruppen statt. Ebenso setzt sich bei der GEMA, VG Wort und der VG Bild–Kunst der Beirat, Aufsichtsrat bzw. Verwaltungsrat nach Berufsgruppen zusammen.1479 Bis auf die VGen aus dem Filmbereich, verf¨ gen die VGen in ihrem T¨tigkeitsbereich u a f¨ r alle ausschließlichen, kollektiv verwerteten Nutzungsrechte uber ein Monopol — u ¨ aufgrund der Gegenseitigkeitsvertr¨ge wie bereits dargestellt wurde sogar uber ein a ¨ Weltmonopol. Am Beispiel musikalischer Werke gewinnen Kreile und Becker von der GEMA der Monopolstellung der GEMA den Vorteil ab, dass damit der Werknutzer dadurch [...] das musikalische Weltrepertoire aus einer Hand, schnell, unb¨rou ” kratisch und zu kalkulierbaren Kosten erh¨lt.“1480 Zudem liege die Monopolstellung a gleichwohl im Interesse der Urheber als auch der Verwerter. 1481 Nordemann kommt zu einem ¨hnlichen Ergebnis, so habe die faktische Monopolstellung ein [...] Mehr a ” an Gerechtigkeit zur Folge [...].“ 1482 Durch die vollst¨ndige Erfassung der Verwera tungsvorg¨nge w¨ rde ein hohes Maß an Tantiemegerechtigkeit erreicht. Desweiteren a u w¨ rde ein hohes Maß an Verteilungsgerechtigkeit erreicht, indem so gut wie jeder u Berechtigte seine Rechte in eine VG einbringen kann. Damit es dabei bleibt, wurden die VGen aufgrund des faktischen Monopols und der Treuhandstellung gegen¨ ber den Berechtigten einer hohen Regulierungs– und u 1483 Dadurch soll der Missbrauch der Monopolstellung Kontrolldichte unterworfen. zuungunsten der Urheber und Leistungsschutzberechtigten einerseits und der Werknutzer andererseits verhindert werden. Missbrauchstatbest¨nde k¨nnen bspw. die a o Verweigerung der Einr¨umung von Nutzungsrechten f¨ r bestimmte Nutzer oder dea u
Seite 188 dieses Bandes. 1477 Vgl. Wirtz (2002): 25. 1478 id. 6. 1479 Vgl. id. 26; GEMA Satzung §§10, 11, 13; VG Wort Satzung §§5 bis 7, 10; VG Bild–Kunst Satzung §13. 1480 Becker (1994a): 29; Kreile, Becker (1997): 627; GEMA (2002b); ders. (2001): 6; Die Formulierung war in den verschiedenen angegebenen Texten identisch. 1481 Vgl. Kreile, Becker (1997): 635. 1482 Nordemann (1991): 1203. 1483 Vgl. D¨rdelmann (1999): 891; Leßmann (2001): 26f; Wirtz (2002): 35. o

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ren Einr¨umung zu nicht rechtfertigbaren Bedingungen sein. Im Interesse der Bea teiligten ist es das Ziel der Kontrolle, die st¨rungsfreie und effektive Wahrnehmung o 1484 der Rechte durch VGen zu garantieren. Drei Aufsichtsmechanismen greifen ineinander: staatliche Aufsicht (§18 UrhWahrnG) durch das Deutsche Marken– und Patentamt (DPMA), Missbrauchsaufsicht gem¨ß a §22ff. GWB durch das Bundeskartellamt und die vereinsrechtliche Aufsicht gem¨ß a §§22, 23 Abs. 2, 43Abs. 4 BGB. Letztes gilt f¨ r VGen, die als Verein gef¨ hrt werden. u u Erg¨nzend kommen Bestimmungen des Europ¨ischen Wettbewerbsrechts, insbes. a a zum Kartellrecht zum Tragen.1485 Die im folgenden betrachteten VGen Wort, Bild– Kunst und die GEMA werden als Verein nach B¨ rgerlichem Recht f¨ hrt. Daneben u u ¨ existieren VGen, wie die GVL, die GUFA oder die VFF, die als Gesellschaft mit beschr¨nkter Haftung arbeiten. In kartellrechtlicher Sicht sind allerdings die Untera schiede zwischen den Organisationsformen zu vernachl¨ssigen.1486 a Um der Gefahr der Verweigerung der Einr¨umung von Nutzungsrechten entgegen zu a wirken, wurde der erw¨hnte Abschlusszwang mit §11 in das UrhWahrnG eingef¨ hrt. a u Der bereits dargestellte Wahrnehmungszwang gem¨ß §6 UrhWahrnG gew¨hrleistet, a a dass die VGen keine Rechteinhaber von der Wahrnehmung ihrer Nutzungsrechte durch sie ausschließen kann, wenn dieser es verlangt. Mit dem DMPA1487 ubt eine Bundesbeh¨rde die aus dem Verwaltungsrecht bekannte o ¨ Rechts– und Fachaufsicht uber die VGen aus. Das DPMA hat die Aufgabe zu uber¨ ¨ 1488 Die wachen, dass die VG ihre Verpflichtungen aus dem UrhWahrnG erf¨ llt. u ” administrative Aufsicht wurde als notwendiges Gegengewicht zu der Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften angesehen, um Machtmißbr¨uche effizient zu untera 1489 Das Deutsche Kartellamt erf¨ llt die Missbrauchsaufsicht. binden.“ u Die folgenden Verpflichtungen der VGen sind zu uberwachen: Kontrahierungszwang, ¨ Angemessenheitsgebot gegen¨ ber Mitgliedern und Berechtigten. Das DPMA uberu ¨ pr¨ ft damit — entsprechend §19 WahrnG — ausschließlich Verpflichtungen der u VGen, die sich aus dem WahrnG ergeben. Um den aus der faktischen, nicht staatlich verordneten Monopolstellung resultierenden Gefahren zu begegnen, beinhaltet das UrhWahrnG Bestimmungen zur Kontrolle der VGen. Hier wird zwischen der Gr¨ ndungs– und der laufenden Kontrolle unteru schieden. Der Gesch¨ftsbetrieb einer VG steht unter Erlaubnisvorbehalt. 1490 Zur a Gr¨ ndung m¨ ssen bestimmte Voraussetzungen erf¨ llt werden, wie die Vereinbarkeit u u u der Satzung der VG mit den Bestimmungen des UrhWahrnG (Gr¨ ndungskontrolu le).1491 Die Erlaubnis kann aber auch im Nachhinein mit einer Frist von drei Monaten entzogen werden, wenn die T¨tigkeit und die Satzung nicht mehr mit dem a 1492 UrhWahrnG konform ist. Das DPMA muss in diesem Zusammenhang zun¨chst pr¨ fen, ob es sich bei einer a u Einrichtung um eine VG handelt. Es uberpr¨ ft, ob die VG aufgrund ihrer Organisatiu ¨ onsstruktur uberhaupt die ihr nach UrhWahrnG obliegenden Aufgaben wahrnehmen ¨ kann.1493 Ziel der Gr¨ ndungskontrolle ist es, dass die Urheber und Leistungsschutzu berechtigten keine wirtschaftlichen Nachteile aufgrund von Missst¨nden bei der VG a ausgesetzt sind. Zur Erteilung der Erlaubnis zur Gr¨ ndung einer VG und zur Aufnahme des Geu sch¨ftsbetriebs ist das Einvernehmen des Deutschen Kartellamts erforderlich, wenn a
Vgl. Vgl. 1486 Vgl. 1487 Vgl. 1488 Vgl. 1489 id. 1490 Vgl. 1491 Vgl. 1492 Vgl. 1493 Vgl.
1485 1484

Wirtz (2002): 11. Kreile (1999): 886; Wirtz (2002): 33. Leßmann (2001): 34. UrhWahrnG §18. Abs. 1 . UrhWahrnG §19 Abs. 1; Vogel (1993): 529; Goldmann (2001): 197. UrhWahrnG §§1–5; Goldmann (2001): 183f; Wirtz (2002): 38; UrhWahrnG §3 Abs. 1; Goldmann (2001): 184. UrhWahrnG §4. Wirtz (2002): 43f.

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dies nicht m¨glich ist wird das Einvernehmen durch die Weisung des Bundesminiso teriums der Justiz (im Benehmen mit dem Bundesministerium f¨ r Wirtschaft und u 1494 Dem Bundeskartellamt besitzt als H¨ tterin des Wettbewerbs“ Arbeit) ersetzt. u ” weitere Kontrollaufgaben zu, wobei es sich vor allem um eine Mißbrauchsaufsicht handelt.1495 Das DPMA uberwacht den laufenden Gesch¨ftsbetrieb der VGen. Die Pflicht der a ¨ Ver¨ffentlichung der Tarife im Bundesanzeiger und zur Aufstellung von Verteilungso pl¨nen soll eine willk¨ rliche Festlegung von Bedingungen verhindern. 1496 Es wird die a u Einhaltung des Kontrahierungszwangs und des Angemessenheitsgebotes, die Angemessenheit der Verteilpl¨ne, die Rechnungslegung und Auskunftserteilung gegen¨ ber a u 1497 den Werknutzern und die Einhaltung des Abschlußzwanges kontrolliert. Die Aufsichtsbeh¨rde kann jederzeit Auskunft uber alle die Gesch¨ftsf¨ hrung beo a u ¨ treffenden Angelegenheiten sowie die Vorlage der Gesch¨ftsb¨ cher und anderen gea u sch¨ftlichen Unterlagen verlangen, oder einen Beauftragten zur Mitglieder– oder a Aufsichtsratversammlung entsenden (Informationsrecht der Aufsichtsbeh¨rde).1498 o Zudem besteht f¨ r die VGen eine Unterrichtungspflicht an die Aufsichtsbeh¨rde. Sie u o ¨ muss u.a. Satzungs¨nderungen, die Tarife und deren Anderung, Gegenseitigkeitsvera tr¨ge und den Jahresabschluss ubermitteln.1499 Das DPMA uberpr¨ ft dabei bspw. a u ¨ ¨ die Tarife auf ihre Angemessenheit, was letztlich gerichtlich gekl¨rt werden kann.1500 a Die Aufgaben sind im UrhWahrnG §14 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. 12 aufgef¨ hrt. u Zur Kontrolle der VGen wurde innerhalb des DPMA eine Schiedsstelle 1501 als Verwaltungsorgan eingerichtet, deren Mitglieder zwar Teil der ¨ffentlichen Verwaltung, o dennoch aber neutral und unabh¨ngig sind. Wurde keine Einigung zwischen den a Streitparteien erzielt, legt sie einen Einigungsvorschlag vor, der optional von den Beteiligten angenommen werden kann. 1502 Verst¨ße der VGen gegen ihre Pflichten kann das DPMA nur mit wenig differenziero ten Instrumenten ahnden.1503 Das letzte Mittel ist hierbei der Entzug der Erlaubnis einer VG. Dies wird bspw. im Falle einer Satzungs¨nderung vorgenommen, die nicht a konform zu den Bestimmungen des UrhG bzw. UrhWahrnG ist. Der Entzug ist auch in solchen F¨llen m¨glich, in denen eine VG einer Verpflichtung aus dem UrhWahrnG a o trotz Abmahnung zuwiderhandelt. Das DPMA kann den VGen Abmahnungen oder — als abgeschw¨chte Form — formale Hinweise geben. In der Praxis ist die h¨ufigste a a Form die staatliche Intervention. Ihr Ziel ist die Anpassung von Rechtsauffassungen von VGen und die einvernehmliche L¨sung von Meinungsverschiedenheiten. Kritiker o bringen in Bezug auf die Kontrolle durch das DMPA vor, dass somit nicht Demokra” tie kontrolliert B¨rokratie“ gelte, sondern B¨rokratie kontrolliert B¨rokratie“.1504 u u u ” Die VGen arbeiten eng zusammen. Dies geschieht zum einen in ihren europ¨ischen a und internationalen Zusammenschl¨ ssen, zum anderen auf nationalstaatlicher Ebeu ne. In Deutschland initiieren sie gemeinsam (politische) PR-Aktionen, wie die Kampagne Ja zur privaten Vervielf¨ltigung“. Zum anderen ubernehmen sie gemeinsam a ¨ ” anfallende T¨tigkeiten, wie bspw. bestimmte gemeinsame Verg¨ tungsanspr¨ che auf a u u neue Gesellschaften zu ubertragen. Beispiele sind u.a. die Zentralstelle f¨ r private u ¨ ¨ ¨ Uberspielrechte (ZPU), Zentralstelle Bibliothekstantieme (ZBT), und die Zentralstelle f¨ r Fotokopieren an Schulen (ZFS). Eine exemplarische Form der Kooperation u ¨ wird anhand des Beispiels der ZPU in diesem Kapitel dargestellt.
Vgl. Vgl. 1496 Vgl. 1497 Vgl. 1498 Vgl. 1499 Vgl. 1500 Vgl. 1501 Vgl. 1502 Vgl. 1503 Vgl. 1504 Vgl.
1495 1494

§18. Abs. 3 UrhWahrnG. Goldmann (2001): 201f, 203–220. Bing (2001): 156. §7, 13 WahrnG. Goldmann (2001): 198. UrhWahrnG §19. Abs. 2, 3; Vogel (1993): 530; Goldmann (2001): 199. UrhWahrnG §20. Bing (2001): 156. UrhWahrnG §14. id. §14b. Vogel (1993): 530. M¨ hlbauer (2001). u

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Ziel der am 11. M¨rz 2002 von der GEMA, der VG Bild–Kunst und der VG WORT a gegr¨ ndeten Initiative Ja zur privaten Kopie“ ist es, [...] die Argumente f¨r ein veru u ” ” ¨ n¨nftiges Nebeneinander von Pauschalverg¨tungen und DRM einer breiten Offentu u 1505 Dabei liegt der Schwerpunkt auf lichkeit, insbes. den Nutzern, nahe zubringen.“ der Forderung, die private Kopie und vor allem das System der Pauschalverg¨ tung u 1506 Ihre Aufgabe liegt in der Information der Bev¨lkerung sowie der pozu erhalten. o litischen Entscheidungstr¨ger uber die urheberrechtlichen Interessen der Mitglieder a ¨ der in der Initiative zusammengeschlossenen VGen. Sie wurde als Reaktion auf die gescheiterten Verhandlungen zwischen dem BITKOM und den VGen im Rahmen eines Mediationsverfahren gegr¨ ndet.1507 Die Kampagne verf¨ gt weder uber eine u u ¨ Satzung oder eine sonstige rechtliche Grundlage f¨ r die internen Entscheidungsprou zesse, noch uber einen eigenen organisatorischen Apparat. Es handelt sich vielmehr ¨ um eine gemeinsame PR–Aktion der drei VGen in den genannten urheberrechtlichen Detailfragen. VGen befinden sich in einer Grauzone zwischen Staat und Gesellschaft. Es sind bei VGen Parallelen zu Gewerkschaften erkennbar. Elf VGen existieren in Deutschland, von denen nur vier f¨ r die vorliegende Arbeit u relevant sind. Dies resultiert aus der Anwendung der in Kapitel 4.2 und Kap. 6.1.4 genannten Ausschlusskriterien.

Gesellschaft f¨ r Musikalische Auff¨ hrungsu u und Mechanische Vervielf¨ltigungsrechte (GEMA) a Verwertungsgesellschaft Bild-Kunst (VG Bild-Kunst) Verwertungsgesellschaft Wort (VG Wort) ¨ ¨ Zentralstelle f¨ r private Uberspielrechte (ZPU) u
Tabelle 12: Ber¨cksichtigte Verwertungsgesellschaften in Deutschland u

i.) Gesellschaft fur Musikalische Auffuhrungs– und Mechanische ¨ ¨ Vervielf¨ltigungsrechte (GEMA) a Musik hat ihren Wert.“ 1508 ” Wahlspruch der GEMA Richard Strauß war 1903 maßgeblich an der Gr¨ ndung der Anstalt f¨ r musikalisches u u Auff¨ hrungsrecht beteiligt, die uber Zwischenstationen sp¨ter in der GEMA aufging. u a ¨ In der Zwischenzeit gab es zun¨chst zwei konkurrierende VGen f¨ r den T¨tigkeitsa u a bereich der heutigen GEMA. Die Staatliche genehmigte Gesellschaft zur Verwertung musikalischer Auff¨ hrungsrechte (STAGMA) wurde im Rahmen der Gleichschaltung u alleine mit der Genehmigung zur Vermittlung musikalischer Auff¨ hrungsrechte beu rechtigt.1509 Der Alliierte Kontrollrat benannte die STAGMA nach dem Zweiten Weltkrieg in Gesellschaft f¨ r musikalische Auff¨ hrungs– und mechanische Vervielu u f¨ltigungsrechte r.V. – GEMA um. a

Vgl. Vgl. 1507 Vgl. 1508 Vgl. 1509 Vgl.
1506

1505

VG Wort (2002c). GEMA, VG Wort, VG Bild–Kunst (2002); dies. (2002b). dies. (2002). Kreile, Becker (1997a): 679. Goldmann (2001): 73

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Die GEMA nimmt die Auff¨ hrungs–1510 , Sende–1511 , Vervielf¨ltigung–1512 und u a Verbreitungsrechte1513 (Private Vervielf¨ltigung, Vermietung und Verleih) an Wera ken der Tonkunst (Komponisten, Textdichtern und Musikverleger) wahr, 1514 f¨ r die u sie aufgrund keiner Konkurrenz in Deutschland ein faktisches Wahrnehmungsmonopol besitzt. Sie nimmt das mechanische Recht“ bspw. derart wahr, dass Tontr¨a ” gerhersteller f¨ r das Recht ein Werk zu vervielf¨ltigen bestimmte Beitr¨ge zahlen u a a m¨ ssen.1515 Um Auff¨ hrungs– und Senderechte zu erhalten, m¨ ssen die Werknutzer, u u u wie Funk– und Fernsehsender, Kinos, Kneipen, etc. zahlen, die Musik Live oder vom Band ¨ffentlich machen. o Sie nimmt diese Rechte nicht f¨ r die aus¨ benden Musiker wahr, wenn sie nicht u u auch Komponisten oder Textdichter sind. 1516 Ihre Rechte nimmt stattdessen die Gesellschaft zur Verwertung von Leistungsschutzrechten mbH (GVL) u.a. wahr. 1517 Die GEMA ist ein wirtschaftlicher Verein kraft staatlicher Verleihung, der nicht auf Erzielung von Gewinnen ausgerichtet ist. 1518 Ihre Ertr¨ge haben sich in den letzten a 30 Jahren ungef¨hr verneunfacht und in den letzten 10 Jahren verdoppelt. 1519 a Die Gesamtertr¨ge der GEMA lagen im Jahr 2001 bei 810,537 Millionen. 1520 Ihr a Kerngesch¨ft war die Lizenzierung von ¨ffentlichen Auff¨ hrungen und Wiedergaa o u ben, wo entsprechend die h¨chsten Einnahmen zu verzeichnen waren. Neben den o klassischen Einnahmequellen“ der VGen konnte die GEMA im Jahr 2001 auch Ein” nahmen in H¨he von 20,132 Mio. aus Zins– und Wertpapiergesch¨ften verbuchen. o a 1521 Nach Deckung der Die Verwaltungsaufwendungen lagen 2001 bei 117,916 Mio. Aufwendungen in H¨he von 117,916 Mio. im Jahr 2001 wurden 692,621 Mio. ausgeo sch¨ ttet oder f¨ r andere Zwecke der GEMA verwandt. u u Neben den beschriebenen klassischen Aufgaben“ der VGen ubernimmt die GEMA ¨ ” ¨ auch Inkassomandate von VGen, wie bspw. im Falle der in der ZP U zusammenge1522 schlossenen VGen. In der GEMA sind die Berufsgruppen der Komponisten, Textdichter und Verleger organisiert. In ihr sind fast 60.000 Komponisten, Textdichter und Musikverleger zusammengeschlossenen.1523 Gruppen¨ bergreifend wird zwischen ordentlichen, auu ßerordentlichen und angeschlossenen Mitgliedern unterschieden. 1524 Zu den beiden ersten Kategorien geh¨rt nur jemand, der Urheber im Sinne des Urheberrechtsgeo setzes ist oder einen Musikverlag betreibt. 1525 Im Jahr 2001 sind 3.195 sog. Rechtsnachfolger, 4.366 Verlage und 51.309 Urheber ordentliche, außerordentliche oder angeschlossene Mitglieder.1526 Davon sind lediglich 2779 ordentliche Mitglieder. Den gr¨ßten Anteil daran haben die Urheber, und zwar 1.883 Komponisten und 420 Texto dichter. 449 Verleger und 27 Rechtsnachfolger haben diesen Status. Außerordentliche Mitglieder sind 5.662 Urheber, 315 Verleger und 49 Rechtsnachfolger. Die meisten
Dies sind ¨ffentliche Auff¨ hrungen durch Musiker, ¨ffentliche Auff¨ hrungen von Schallplatten, o u o u Tonb¨ndern, Musikboxen oder Bildtontr¨gern, ¨ffentliche Wiedergaben durch Lautsprecheranlagen, a a o o u ¨ffentliche audiovisuelle Wiedergaben und Tonfilmauff¨ hrungen in Filmtheatern. 1511 Dies betrifft H¨rfunk– und Fernsehsendungen. o 1512 Hiermit sind die Rechte im Rahmen der Tontr¨ger– und Bildtontr¨gerproduktion sowie die a a Vervielf¨ltigung durch Rundfunkanstalten gemeint. a 1513 In diesem Zusammenhang erfolgt das Inkasso bei Ger¨teherstellern und –importeuren von Tona bandger¨ten, Videorekordern und Tontr¨gern, in Zusammenhang mit der Vermietung von Videofila a men durch Videotheken und dem Verleih von Tontr¨gern oder Noten durch Bibliotheken. a 1514 Vgl. Bing (2001): 157. 1515 Vgl. Lyng (2001): 21. 1516 Vgl. GEMA (2002b). 1517 Vgl. §2. Abs. 1 Gesellschaftsvertrag GVL. 1518 Vgl. GEMA §1 Satzung. 1519 Vgl. Bing (2001): 159. 1520 Vgl. GEMA (2001): 3, 9, 25, 32. 1521 Vgl. id. 1522 ¨ Vgl. dies. Satzung §2. Abs. 3 ; vgl. auch die Darstellung der ZPU im weiteren Verlauf. 1523 Vgl. dies. (2001): 6. 1524 Vgl. dies. Satzung §6. 1525 Vgl. id. §6. Abs.1 . 1526 Vgl. dies. (2001): 36.
1510

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Mitglieder der GEMA sind angeschlossene Mitglieder: 43.344 Urheber, 3.602 Verlage rund 3.119 Rechtsnachfolger. Nur solche Berechtigte werden nach Unterzeichnung des Berechtigungsvertrages als angeschlossene Mitglieder bezeichnet, die die Voraussetzungen der außerordentlichen und der ordentlichen Mitgliedschaft nicht erf¨ llen. Sie sind keine Mitglieder der GEu MA, sondern nur Vertragspartner im Zusammenhang des Berechtigungsvertrags. 1527 An die außerordentliche und ordentliche Mitgliedschaft werden mehrere Voraussetzungen gekn¨ pft. Die ordentliche Mitgliedschaft kann nur nach f¨ nfj¨hriger außeroru u a dentlicher Mitgliedschaft erworben werden, sie wird f¨ r Komponisten und Textdichu ter sowie f¨ r Musikverlage von einem bestimmten Mindestaussch¨ ttungsvolumen u u uber einen definierten Zeitraum abh¨ngig gemacht.1528 Von diesem Grundsatz kann a ¨ Abstand genommen werden, wenn die entsprechenden Komponisten, Textdichter und Musikverleger der GEMA ihre Rechte ubertragen haben und [...] bei denen ¨ ” kulturelle Erw¨gungen die ordentliche Mitgliedschaft w¨nschenswert erscheinen lasa u sen.“1529 Dies entspricht dem Anspruch der VG, die kulturelle und soziale Zwecke zu erf¨ llen. Dies dr¨ ckt sich auch darin aus, dass Urheber und Verleger ernster oder u u klassischer Musik (E-Musik) um 50% geringere Mindestbetr¨ge erreichen m¨ ssen, a u als die von Unterhaltungsmusik (U-Musik). Zudem kommt dies in der Verteilung zum Tragen, wonach letztere eine proportional h¨here Beteiligung am Verg¨ tungso u aufkommen bekommen. Dies ist ein Solidarbeitrag, den die Vertreter der U-Musik ” gegen¨ber ihren Kollegen der E-Musik in der Erkenntnis erbringen, daß E-Musik kulu turell allgemein als etwas Besonderes angesehen wird, daß mit E-Musik aber sehr viel weniger und bedeutend langsamer Geld verdient werden kann als mit U-Musik.“ 1530 Eine weitere Voraussetzung ist die Staatsangeh¨rigkeit der Urheber bzw. der Firmeno sitz eines Verlages in einem Mitgliedsstaat der EG. 1531 Der Aufsichtsrat bestimmt, ob die entsprechenden Voraussetzung erf¨ llt werden. Die Wahrnehmung der Rechte u und die Verteilung der Aussch¨ ttungssumme ist unabh¨ngig von der Art der Mitu a 1532 gliedschaft. F¨ r die Tarifgestaltung bei den Aussch¨ ttungen wird zwischen vier Berufsgruppen u u unterschieden, n¨mlich die Komponisten, Bearbeiter, Textdichter und Verleger. 1533 a F¨ r sie gelten verschiedene Schl¨ ssel im Verteilungsplan. Darin schl¨gt sich zudem u u a eine Trennung in ernste Musik und Unterhaltungsmusik nieder. 317,930 Mio. wurden an Wahrnehmungsberechtigte ausgesch¨ ttet, wovon 57,68% an u die ordentlichen Mitglieder uberwiesen wurden, 9,29% an außerordentliche und ¨ 25,57% an angeschlossene Mitglieder sowie 7,46% an Rechtsnachfolger. 1534 Leider fehlt eine Aufschl¨ sselung, welche Berufsgruppe innerhalb der Gruppe der ordentliu chen Mitglieder wie stark an der Aussch¨ ttung beteiligt wurde. u Die Organe der GEMA sind die Versammlung der ordentlichen Mitglieder, der Aufsichtsrat, und der Vorstand. In der MV haben die ordentlichen Mitglieder das aktive und passive Wahlrecht.1535 Zu den Aufgaben der MV z¨hlt im wesentlichen u.a. die a Entgegennahme des Gesch¨ftsberichtes und des Jahresabschlusses, die Entlastung a des Vorstandes und des Aufsichtsrats, Wahl und Abberufung der Aufsichtsratsmitglieder, Wahl und Abberufung der in ihre Zust¨ndigkeit fallenden Aussch¨ sse a u ¨ und Kommissionen, Beschlussfassung uber Satzungs¨nderungen, Anderungen des a ¨ ¨ Berechtigungsvertrages und Anderungen des Verteilungsplanes. 1536
Vgl. Vgl. 1529 Vgl. 1530 Vgl. 1531 Vgl. 1532 Vgl. 1533 Vgl. 1534 Vgl. 1535 Vgl. 1536 Vgl.
1528 1527

GEMA Satzung §6. Abs. 2 ; Kreile, Becker (1997a): 664f. id. §7. Abs. 1. GEMA Satzung §7. Abs. 3. Kreile, Becker (1997a): 665. GEMA Satzung §6. Abs. 4. Kreile, Becker (1997a): 664; Bing (2001): 157. GEMA (2002b). dies. (2001): 38. GEMA Satzung §10. Abs. 2. id. 6.

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Jedes ordentliche Mitglied hat in der MV eine Stimme und kann somit auf die Entscheidungsfindungsprozesse der GEMA durch Aus¨ bung ihrer Mitgliedschaftsrechte u 1537 Somit ist es unerheblich, ob es sich dabei um einen wirtschaftEinfluss nehmen. lich bedeutenden und stark an der Rechteeinbringung und den Aussch¨ ttungen beu teiligten Akteure, wie bspw. im Falle eines Großverlages handelt, oder um einen Textdichter, der gerade die Mitgliedschaftsbedingungen erf¨ llt. u Bestimmte Wahlvorg¨nge werden getrennt nach den drei Berufsgruppen vorgenoma men.1538 Hierzu z¨hlt bspw. die Wahl der f¨ r sie im Aufsichtsrat vorgesehenen Mita u ¨ ¨ glieder, Satzungs¨nderungen, Anderungen des Berechtigungsvertrages und Anderuna gen des Verteilungsplanes. Jede Berufsgruppe hat eine Stimme. Bei Satzungs¨ndea ¨ ¨ rungen, Anderungen des Berechtigungsvertrages, Anderungen des Verteilungsplanes und Beschl¨ sse uber Aufl¨sung des Vereins sind nur wirksam, wenn Einstimmigkeit u o ¨ der drei Berufsgruppen vorliegt. F¨ r Beschl¨ sse ist innerhalb der Berufsgruppen u u jeweils eine Zweidrittelmehrheit erforderlich, bzw. f¨ r die Wahl von Aufsichtsratsu mitgliedern reicht eine einfache Mehrheit. Als Folge dieses sog. Kuriensystems wird eine gewisse Schwerf¨lligkeit bei der Durcha ¨ setzung von Anderungen diagnostiziert, die sich in einer weitgehenden Beibehaltung der bisherigen Satzung, Vertrags– und Verteilungsregelungen ¨ußert.1539 Daher sind a die Berufsgruppen bei grundlegenden Entscheidungen auf ihre gegenseitige Verhandlungsbereitschaft angewiesen. Neben der MV der ordentlichen Mitglieder, wird auch eine Versammlung der außerordentlichen und angeschlossenen Mitglieder durchgef¨ hrt,1540 um ihnen eine Inu teressenvertretung und –beteiligung einzur¨umen. Sie w¨hlt getrennt nach Berufsa a gruppen 34 Mitglieder als Delegierte f¨ r die MV. Die meisten Delegierten entsendet u mit sechzehn die Berufsgruppe der Komponisten, gefolgt von zehn der Verleger und acht der Textdichter.1541 Die Delegierten k¨nnen in der MV der ordentlichen Mito glieder mit Ausnahme des passiven Wahlrechts alle Rechte ordentlicher Mitglieder wahrnehmen, wie bspw. die M¨glichkeit zu Antr¨gen an die MV. o a Aus dem Kreis der jeweiligen Berufsgruppe werden ehrenamtliche Mitglieder in den f¨ nfzehnk¨pfigen Aufsichtsrat gew¨hlt.1542 Sechs Mitglieder m¨ ssen Komponisten, u o a u f¨ nf Verleger und vier Textdichter sein. Hierbei gilt es als ein ungeschriebenes Geu ” setz“ der GEMA, dass dem Aufsichtsrat sowohl Vertreter der E– und der U–Musik angeh¨ren.1543 o Das Stimmrecht der Vertreter der Verleger ruht, wenn uber Beschl¨ sse zur tariflichen u ¨ Gestaltung von Vertr¨gen mit Musikverwertern abgestimmt wird. Seine Funktionen a und Aufgaben umfassen ein Weisungsrecht gegen¨ ber dem Vorstand, der M¨glichu o keit, Beschl¨ sse der Aussch¨ sse und Kommissionen aufzuheben, sowie im Rahmen u u seiner Gesch¨ftsordnung zu bestimmen, welche Gesch¨ftsvorf¨lle zustimmungsbea a a d¨ rftig sind. Aus seiner Mitte w¨hlt er einen Vorsitzenden. Zur Abstimmung reicht u a im Aufsichtsrat die einfache Mehrheit. Die Position der rein zahlenm¨ßig umfanga reichsten Gruppe, der der Komponisten, wird zus¨tzlich dadurch gest¨rkt, dass sie a a bei Einstimmigkeit ihrer Gruppe von den ubrigen Aufsichtsratsmitgliedern nicht ¨ uberstimmt werden k¨nnen. o ¨ Zu den Aufgaben des Vorstandes geh¨rt die gerichtliche und außergerichtliche Vero tretung der GEMA.1544 Desweiteren vertritt er die GEMA gegen¨ ber politischen u 1545 ¨ Entscheidungstr¨gern und der Offentlichkeit. a
Vgl. id. §10. Abs. 7. Vgl. GEMA Satzung §11. 1539 Vgl. Goldmann (2001): 113. 1540 Vgl. GEMA Satzung §12. 1541 Mindestens sechs der Vertreter der Komponisten und vier der Delegierten der Textdichter m¨ su sen Rechtsnachfolger sein. Vgl. GEMA Satzung §12. Abs. 2 . 1542 Vgl. GEMA Satzung §13. 1543 Vgl. Kreile, Becker (1997a): 669. 1544 Vgl. GEMA Satzung §14. 1545 Vgl. Kreile, Becker (1997a): 669.
1538 1537

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Neben den Organen der GEMA wurde ein Schlichtungsausschuss und ein Schiedsgericht eingesetzt.1546 Ihre Aufgabe ist es, Streitigkeiten zwischen Mitgliedern beizulegen. Das Schiedsgericht entscheidet unter Ausschluss des Rechtswegs insbesondere uber die Auslegung der Satzung, des Verteilungsplanes, des Berechtigungsvertrages, ¨ der Gesch¨ftsordnungen, der Versammlungsordnung und uber die Rechtswirksama ¨ keit von Beschl¨ ssen der GEMA. Der Kl¨ger kann aber auch alternativ anstatt des u a Schiedsgerichts auch ein ordentliches Gericht anrufen. Daneben wurde auch noch ein Beschwerdeausschuss installiert, der die Interessen der Mitglieder wahren soll. Entscheidungsstrukturen — Bei einem Akteur, der sich aus unterschiedlichen Akteuren zusammensetzt, stellt sich die Frage uber die M¨glichkeiten der Gruppen, o ¨ das Agenda Setting und die Entscheidungsprozesse innerhalb der Organisationsstruktur beeinflussen zu k¨nnen. Kreile und Becker (Vorst¨nde der GEMA Stand. o a 12.2002) halten allgemein fest, dass der Mitgliederwille angesichts der Zusammensetzung der GEMA-Mitglieder — Komponisten, Textdichter und Musikverleger — [...] ganz nat¨rlich aus einem Geflecht unterschiedlichster Interessen und Einfl¨sse u u ” bestehen muss.“1547 Den Verwertern schreibt Goldmann innerhalb Musikverwertungsgesellschaften eine traditionell starke Stellung zu.1548 Sie begr¨ ndet das damit, dass sich das Tontr¨u a gergesch¨ft und deren Auff¨ hrungs– und Senderechte zu wirtschaftlich bedeutsamen a u Faktoren im Musikgesch¨ft entwickelte. Aufgrund ihres T¨tigkeitsfeldes nehmen Mua a sikverlage einen zentralen Stellenwert innerhalb der wirtschaftlichen Nutzung musikalischer Werke ein, indem sie die einzelnen Beteiligten zusammenf¨ hren und die u Musikproduktion koordinieren. Zwischen den Musikverlagen, die Mitglied der GEMA sind, und den Tontr¨gerherstellern, die der GEMA nicht angeh¨ren, besteht ein a o enges wirtschaftliches Verh¨ltnis. So sind die marktbeherrschenden f¨ nf großen Tona u tr¨gerhersteller Sony, Polygram, EMI, Warner Music und Bertelsmann Music Group a ebenfalls im Musikverlagsgesch¨ft t¨tig. Sie sind zudem Teil von großen transnatioa a nalen Medienkonzernen, die zum Teil s¨mtliche Medienformen und den gesamten a Produktionsprozess umfassen. Zudem sind sie zum Teil auch auf Seiten der IuKGer¨tehersteller t¨tig, wie im Falle von Sony. a a In Zusammenhang mit dem T¨tigkeitsfeld der GEMA haben diese wirtschaftlichen a Verstrickungen zur Folge, dass die Medienkonzerne auf beiden Seiten des Verhandlungstisches sitzen oder zumindest mitreden. So sind sie als Musikanbieter zum einen Inhaber und als Musikverwerter Nutzer mechanischer Vervielf¨ltigungsrechte. Als a GEMA-Mitglied k¨nnen die Musikkonzerne als GEMA-Mitglieder Einfluss auf Beo schl¨ sse und Tarife nehmen, zu denen sie die Rechte wiederum von der GEMA u beziehen.1549 Bei Entscheidungen, die in einfacher oder mit Zweidrittelmehrheit gef¨llt werden, haa ben die rein zahlenm¨ßig unterlegenden Verlage angesichts der untereinander ¨hnlich a a gelagerten Interessen der Komponisten und Textdichter, sowie aufgrund der aufgezeigten Interessenunterschiede zwischen Komponisten und Textdichtern auf der einen und Verlagen auf der anderen Seite keinen großen Einfluss. Anders sieht es allerdings bei Grundsatzfragen aus, bei denen Einstimmigkeit zwischen Berufsgruppen erzielt werden muss. Wenn die Bedeutung der Verlage an ihrer Anzahl abgeleitet werden, kann davon gesprochen werden, dass die Verleger einen uberproportionalen ¨ Einfluss in grundlegenden Fragen erhalten. Dieser Umstand wirft die Forderung in Bezug auf die Entscheidungsstrukturen der GEMA auf, Verlage ganz aus den VGen auszugliedern, oder wenigstens ihre Stimmrechte zu beschneiden. Zudem wird die hohe Beteiligungsquote der Verleger innerhalb der GEMA kritisiert, was angesichts der haupts¨chlich durch die Urheber erfolgten Rechteeinbringung nicht gerechtfera
Vgl. Vgl. 1548 Vgl. 1549 Vgl.
1547 1546

GEMA Satzung §16. Kreile, Becker (1997a): 667. Goldmann (2001): 110. id. 111.

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tigt ist.1550 Dennoch sei herrschende Meinung, dass Verleger in der VG verbleiben sollen. Das DPMA unterst¨ tze diese Auffassung, denn es w¨ rde nicht darauf ankomu u men, wie viele Rechte die Verlage tats¨chlich einbr¨chten, sondern dass die Urheber a a und Verleger bei der Verwertung ”im Sinne einer Symbiose” zusammenwirken w¨ ru den. Entsprechen argumentiert die GEMA, dass der Urheber Vervielf¨ltigungs– und a Verbreitungsrechte besitze und die hohen Werbungskosten durch eine Beteiligung an den Aussch¨ ttungen kompensiert werden m¨ ssten.1551 u u ii.) Verwertungsgesellschaft Bild–Kunst (VG Bild–Kunst) Die VG Bild–Kunst wurde erst Ende der Siebziger Jahre gegr¨ ndet. u 1552 Zu ihren Aufgaben z¨hlt insbesondere: a • Inkasso und Verteilung von pauschalen Urheberrechtsabgaben • Verteidigung und Durchsetzung von individuellen Rechten, politische und rechtliche St¨rkung des urheberrechtlichen Schutzes a Die VG Bild–Kunst nimmt die Rechte von K¨ nstlern im visuellen Bereich, aber u auch der Urheber und Produzenten im Bereich Film, Fernsehen und Audiovision wie der Regisseure, Kameraleute, Filmarchitekten etc. wahr. 1553 Es werden innerhalb der VG Bild–Kunst drei Berufsgruppen unterschieden: Zur Berufsgruppe 1 z¨hlen die Bildenden K¨ nstler f¨ r die die Folgerechte, Reproduktionsrechte, Sena u u derechte und Weitersendeverg¨ tung wahrgenommen werden. Der Berufsgruppe 2 u geh¨ren Fotografen, Bildjournalisten, Designer, Karikaturisten, Pressezeichner und o Bildagenturen an, f¨ r die Bibliothekstantieme, Fotokopierverg¨ tungen, Pressespieu u gelverg¨ tung und Lesezirkelverg¨ tung gewahrt werden. Mitglied der Berufsgruppe 3 u u sind Regisseure, Kameraleute, Cutter, Szenen– und Kost¨ mbildner, Choreographen u und Filmproduzenten, von deren wahrgenommenen Rechte die Videoger¨teabgabe, a Videoleerkassettenverg¨ tung, Videovermietverg¨ tung und die Weitersendeverg¨ tung u u u 1554 sind. Die VG Bild–Kunst hat ein Sozialwerk und ein Kulturwerk gegr¨ ndet. Sie finanzieren u sich im Wesentlichen uber die in den Verteilungspl¨nen vorgesehenen Einbehalten a ¨ bei der Auszahlung von Urheberrechtsverg¨ tungen der VG Bild–Kunst an ihre Mitu glieder. Die Aufgabe des Sozialwerks ist, die Mitglieder der VG in Notlagen, bei Erwerbs– und Berufsunf¨higkeit und im Alter zu unterst¨ tzen.1555 Das Kulturwerk a u f¨rdert [...] k¨nstlerisch oder kulturell bedeutende Projekte in den drei Berufsgrupo u ” pen.“1556 iii.) Verwertungsgesellschaft Wort (VG Wort) Die VG Wort gr¨ ndete sich 1958. Im Jahr 2001 konnte sie mit Einnahmen in H¨he u o von 151,91 Millionen DM (Euro 77,67 Mio.) ihr bisheriges Rekordergebnis verbuchen.1557 7,69% der Inlandserl¨se waren in dem Jahr Verwaltungskosten. Den gr¨ßo o ten Anteil daran haben 2001 die Erl¨se aus den Abgaben auf Kopierger¨te mit 46,29 o a Mio. DM, den Erl¨sen aus H¨rfunk– und Fernsehen mit 19.92 Mio. DM und Biblioo o thekstantieme mit 18,62 Mio. DM. 113.698 Aussch¨ ttungsempf¨nger konnten in dem u a Jahr verbucht werden, davon 108.298 Autoren und 5400 Verlage. Die VG Wort vertritt Autoren und Verleger von Sprachwerken (Inhaber von Urheber– und Nutzungsrechten) zur Verwertung deren Zweitnutzungsrechten. 1558 Die folgen¨ den sechs Berufsgruppen werden vertreten: Autoren und Ubersetzer sch¨ngeistiger o
Vgl. Vgl. 1552 Vgl. 1553 Vgl. 1554 Vgl. 1555 Vgl. 1556 Vgl. 1557 Vgl. 1558 Vgl.
1551 1550

id. DPA, UFITA Bd. 81 (1978): 348, 359; zitiert nach Goldmann (2001): 111. VG Bild–Kunst (2002c). Goldmann (2001): 104; VG Bild–Kunst (2002a). VG Bild–Kunst (2002a). dies. (2002c). dies. (2002b). Wort VG Wort (2002); ders. (2002c) . VG Wort Satzung §2.

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¨ und dramatischer Literatur, Journalisten, Autoren und Ubersetzer von Sachlitera¨ tur, Autoren und Ubersetzer von wissenschaftlicher und Fachliteratur, Verleger von sch¨n geistigen Werken und von Sachliteratur, B¨ hnenverleger und Verleger von o u wissenschaftlichen Werken und von Fachliteratur. 1559 Bei der Anmeldung bei der VG Wort geben Autoren ihre Zuordnung zu der jeweiligen Berufsgruppe an, wobei Mehrfachnennungen m¨glich sind. Der Wahrnehmungsberechtigte muss sich allero dings daf¨ r entscheiden, in welcher der Berufsgruppen er sein Wahlrecht aus¨ ben u u 1560 m¨chte, denn dies ist nur in einer m¨glich. o o Mitglied k¨nnen nur solche Rechteinhaber werden, die bestimmte Voraussetzuno gen erf¨ llen, die je nach Berufsgruppe variiert. 1561 Grunds¨tzlich muss der Wahru a nehmungsberechtigte, gleich welcher Berufsgruppe mindestens drei Jahre wahrnehmungsberechtigt sein und in den letzten drei Kalenderjahren je nach Gruppenzugeh¨rigkeit zwischen 1000 und 6000 EURO Tantieme erhalten haben. 260.000 Autoo rInnen und 6.500 Verlage partizipieren an den Aussch¨ ttungen.1562 u Die VG Wort ist ein rechtskr¨ftiger gemeinn¨ tziger Verein kraft staatlicher Vera u leihung.1563 Dies spiegelt sich auch in seiner Struktur widerspiegelt. Die MV, der Verwaltungsrat und der Vorstand sind die Organe des Vereins. 1564 Innerhalb der VG Wort wurde sog. Kurien entsprechend der oben genannten sechs vertretenen Berufsgruppen gebildet. Diese Segmentierung in Kurien hat zum Ziel, dass diese Berufsgruppen mit ihren zum Teil unterschiedlichen Interessen von keiner anderen Gruppierung oder Mehrheitskoalition uberstimmt werden k¨nnen, wenn es um die o ¨ 1565 Wahrung ihrer Urheberrechte geht. In der j¨hrlichen MV und in den von mindestens 30 Mitgliedern oder dem Verwala tungsrat einberufenen außerordentlichen Versammlungen werden nur solche Antr¨ge a behandelt, die mindestens sechs Unterschriften von Mitgliedern aus mindestens zwei Berufsgruppen tragen.1566 Jedes Mitglied hat eine Stimme, wenn nicht nach Berufsgruppen gesondert gew¨hlt wird.1567 In der MV wird unter Leitung des Verwala tungsratsvorsitzenden uber die Wahl des Verwaltungsrates, die Rechte innerhalb des ¨ ¨ Wahrnehmungsvertrages, der Genehmigung und Anderung des Verteilungsplans und uber die Genehmigung des Jahresabschlusses abgestimmt. 1568 In bestimmten F¨llen a ¨ 1569 Dies gilt u.a. bei Satwird auch gesondert nach Berufsgruppen abgestimmt. ¨ zungs¨nderungen, Genehmigung und Anderung des Verteilungsplans und der Wahl a der Mitglieder des Verwaltungsrates. Jede Berufsgruppe w¨hlt aus ihrer Mitte Mita glieder f¨ r den Verwaltungsrat. 1570 u Eine Versammlung der Wahrnehmungsberechtigten wird am Vortag der ordentlichen MV durchgef¨ hrt.1571 Das besondere ist hierbei, dass sie je nach Berufsgruppe jeweils u zwischen drei und f¨ nf Delegierte zur MV entsenden k¨nnen. Mit Ausnahme des u o passiven Wahlrechts stehen ihre alle Mitgliedschaftsrechte zu. Die VGen unterscheiden sich hinsichtlich der Wahrnehmungsgegenst¨nde (Werke der a Musik, Literatur, Film), der Nutzungsrechte und der Beg¨ nstigten.1572 u

Vgl. VG Wort (2002b); ders. (2002g); ders. Satzung §2. Vgl. id. §2 Abs. II. Abs. 5. 1561 Vgl. id. 2 Abs. III. 1562 Vgl. ders. (2002). 1563 Vgl. ders. Satzung §1. 1564 Vgl. id. §4 . 1565 Vgl. ders. (2002a). 1566 Vgl. ders. Satzung §5 Abs. 4 Satz 1. 1567 Vgl. id. §5 Abs. V. 1568 Vgl. id. §6 Abs. 2. 1569 Vgl. id. §7. 1570 Vgl. id. §7. Abs. II; Die Wahl erfolgt innerhalb der Berufsgruppe mit einfacher, die Abberufung mit Zweidrittel–Mehrheit. 1571 Vgl. VG Wort Satzung §8 . 1572 Vgl. Bing (2001): 152; Meyer (2001): 16.
1560

1559

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Innerhalb der Berufsgruppe werden Sprecher gew¨hlt und eine Gesch¨ftsordnung a a festgelegt. Das Stimmrecht k¨nnen nur Mitglieder aus¨ ben.1573 Die Berufsgruppen o u entsenden jeweils zwischen zwei und f¨ nf Mitglieder in den Verwaltungsrat, der aus u 21 Mitgliedern besteht. Mit jeweils f¨ nf Mitgliedern entsendet die Berufsgruppe 1, u ¨ Autoren und Ubersetzer sch¨ngeistiger und dramatischer Literatur und die Berufso ¨ gruppe 2, Journalisten, Autoren und Ubersetzer von Sachliteratur die meisten Mitglieder in den Verwaltungsrat. Aus der Mitte des Verwaltungsrates wird von ihm ein Vorsitzender und sein Vertreter gew¨hlt, wobei einer der beiden Autor, der andere Verleger sein muss. 1574 Zu a den Aufgaben des Rates geh¨rt den Vorstand zu berufen und abzubestellen, Vertr¨o a gen mit ihm zu schließen, ihm Weisungen zu geben, seine Rechte zu definieren, den Wahrnehmungsvertrag abzufassen, den Inkasso und Kontrollvertr¨gen, Tarifen und a Tarifvertr¨gen mit Verwerten und Verbrauchern zuzustimmen, sowie Kommissionen a einzurichten, zu uberwachen und aufzul¨sen, wie auch den Verteilungsplan aufzuo ¨ stellen.1575 Dem Verwaltungsrat kommt damit eine zentrale Stellung innerhalb der Organisationsstruktur zu. Die Arbeit des Verwaltungsrates kann durch Kommissionen unterst¨ tzt werden.1576 u Er ist f¨ r deren Berufung und Zusammensetzung zust¨ndig, die Zusammensetzung u a ist nicht nach Berufsgruppen reglementiert, sondern liegt im freien Ermessen des Rates. Die Satzung enth¨lt jedoch die Sollvorschrift, dass das Prinzip der Mitwirkung a s¨mtlicher Berufsgruppen gewahrt bleiben soll. Das w¨re bereits gewahrt wenn aus a a jeder Berufsgruppe mindestens ein Mitglied in der jeweiligen Kommission w¨re. Die a Mitglieder der Kommissionen sollen, m¨ ssen aber nicht, Mitglieder des Rates sein. u Der Auftrag der Kommissionen liegt zum einen in Grundsatzfragen, u.a. in den folgenden Bereichen: Satzung, Verteilungsplan, Wissenschaft als auch in Einzelfragen. Sie geben gegen¨ ber dem Verwaltungsrat Empfehlungen ab. u Der Vorstand setzt die Verwaltungsratsweisungen um, der aus vier Mitgliedern besteht, wovon drei ehrenamtlich t¨tig sind.1577 Von den dreien soll wiederum einer a Autor und einer Verleger sein. Die Aufgaben des Vorstandes bestehen u.a. in der gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung, Vorbereitung der Beschl¨ sse des u Verwaltungsrates und Abgabe eines Gesch¨ftsberichts an den Verwaltungsrat. a ¨ ¨ ¨ iv.) Zentralstelle fur private Uberspielrechte (ZPU) — Die ZPU ist ein Zu¨ 1578 , f¨ r die sie das Inkasso der Leerkassetten– und sammenschluss mehrerer VGen u ¨ Ger¨teabgabe nach §51 I UrhG f¨ r die Rechte an einer privaten Uberspielung von a u Werken wahrnimmt. Sie ist der ¨lteste und wirtschaftlich bedeutendste Zusama menschluss von VGen in Deutschland. 1579 Urspr¨ nglich war sie mal als VG beim Patentamt angemeldet worden, dessen Status u sie nach einer Satzungs¨nderung sp¨ter allerdings verloren hat.1580 Trotz des feha a ¨ o lenden VG–Status der ZPU k¨nnen ihre Mitglieder gegen die Ger¨tehersteller und a ¨ –importeure klagen. Die ZPU ist eine Inkassostelle bestehender VGen und besitzt keine eigene Treuhandfunktion. ¨ Die zentrale Aufgabe der ZPU ist es, f¨ r die VGen die Verg¨ tungsanspr¨ che geu u u meinsam gegen¨ ber Ger¨teherstellern und –importeuren gem¨ß §§53, 54, 54a UrhG u a a geltend zu machen und damit die sog. Ger¨te– und Leermedienabgabe, die den bea
Vgl. Bing (2001): 161. Vgl. VG Wort Satzung §10. Abs. II. 1575 Vgl. id. 1576 Vgl. id. §11. 1577 Vgl. id. §12. 1578 Mitglieder sind die folgenden VGen: GEMA, VG Wort, VG Bild–Kunst, Gesellschaft zur Verwertung von Leistungsschutzrechten, VG der Film- und Fernsehproduzenten, Gesellschaft zur Wahrnehmung von Film– und Fernsehrechten, VG f¨ r Nutzungsrechte an Filmwerken (VGF), Gesellschaft u ¨ ¨ zur Ubernahme und Wahrnehmung von Filmauff¨ hrungsrechten. Vgl. ZPU Gesellschaftsvertrag §1. u 1579 Vgl. Kreile (1999): 887. 1580 Vgl. Melichar (1983): 69; Vogel (1993): 517; Kreile (1999): 887; Wirtz (2002): 36.
1574 1573

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deutendsten Anteil am Aufkommen an Verg¨ tungsanspr¨ chen ausmacht (Inkassou u funktion). 1581 Sie macht sie gegen¨ ber den Ger¨teherstellern und –importeueren und u a seit 1985 auch gegen¨ ber den Leerkassettenherstellern und –importeueren geltend. u ¨ Auf die Einnahmen baut die Aufgabe der ZP U auf, die eingenommenen Verg¨ tungen u an ihre Mitglieder aus zusch¨ tten (Quotelung des Aufkommens). Die Gesch¨fte der u a ¨ werden von der GEMA gef¨ hrt. Sie ubernimmt nach Abzug ihrer VerwaltungsZPU u ¨ geb¨ hren auch die Aussch¨ ttung von 98% der Einnahmen an die Mitglieder-VGen: u u 21,56% an VGF und GWFF f¨ r ausl¨ndische Filme, weitere 21% f¨ r die GEMA, u a u 21% f¨ r die GLV, 14,21% f¨ r VGF, GWFF und VG Bild–Kunst f¨ r deutsche Filu u u me und 1,225% an VGF, GWFF und VG Bild–Kunst f¨ r Dokumentarfilme, 8,33% u f¨ r die VFF und 3,675% f¨ r die VG Bild–Kunst f¨ r deutsche Fernsehproduktionen, u u u ¨ 8% f¨ r die VG Wort und 1% f¨ r die GUFA f¨ r Pornofilme ausgesch¨ ttet.1582 Die u u u u restlichen 2% der Einnahmen werden in einem ¨hnlichen Verh¨ltnis an VFF, VGF, a a ¨ GWFF, VG Bild–Kunst und GUFA verteilt. ¨ ¨ Nur VGen k¨nnen Mitglieder der ZPU werden. Gem¨ß dem §6 des ZPU–Gesellschafo a ¨ tervertrages ist nur die GEMA zur Gesch¨ftsf¨ hrung und Vertretung der ZPU nach a u außen berechtigt. v.) Zusammenfassung Der Stellenwert der GEMA innerhalb der deutschen VGen l¨sst sich anhand meha rerer Parameter beschreiben: GEMA erzielt mit rund 1,515 Mrd. DM (Dazu z¨hlen a auch Zinsen, Ertr¨ge aus Wertpapieren und sonstigen betrieblichen Ertr¨gen) knapp a a 3/4 der Ertr¨ge aller VGen.1583 a

¨ Vgl. Kreile (1999): 887; ZPU Gesellschaftsvertrag §1. Abs. 2. ¨ Inkassovertrag III. Vgl. ZPU 1583 Vgl. Bing (2001): 159.
1581 1582

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Sonstige

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6.8

Sonstige

In diese Gruppe werden jene Akteure aufgenommen, die nicht eindeutig einer der vorherigen Gruppen zugeordnet werden k¨nnen. Im Falle des Deutschen Kulturrates o (im folgenden Kulturrat) und des Forums der Rechteinhaber handelt es sich dabei um akteurs¨ bergreifende Zusammenschl¨ sse. u u Deutscher Kulturrat (Kulturrat) Forum der Rechteinhaber Gesellschaft zur Verfolgung von Urheberrechtesverletzungen (GVU)
Tabelle 13: Ber¨cksichtigte akteurs¨bergreifende Akteure in Deutschland u u

i.) Deutscher Kulturrat (Kulturrat) — Der Kulturrat bezeichnet sich als Spitzenverband1584 der Bundeskulturverb¨nde, in dem mehrere deutsche Medien– und a Kulturverb¨nde zusammengeschlossen sind. Er wurde 1981 als Arbeitsgemeinschaft a gegr¨ ndet und 1995 in Vereinsform ubertragen. Die Organe des Kulturrates sind u ¨ Vorstand, MV und Sprecherrat.1585 Der Vorstand besteht aus einem Pr¨sidenten und zwei stellvertretenden Pr¨sidenten. a a Der Verein wird durch den Vorsitzenden allein oder durch die beiden stellvertretenden Vorsitzenden gemeinsam vertreten. 1586 Mit Zustimmung des Sprecherrates kann der Vorstand einen Gesch¨ftsf¨ hrer einsetzen, wovon aktuell auch Gebrauch gemacht a u wurde. Er muss vor Beschlussfassungen geh¨rt werden.1587 Die Gesch¨ftsstelle koo a ordiniert die Arbeit des Kulturrates und setzt die Beschl¨ sse des Vorstandes, des u Plenums und des Sprecherrates um.1588 Die Mitglieder sind juristische Personen, in der Regel Bundesverb¨nde. Sie sind in a mehreren Sektionen organisiert, die jeweils aus einem Mitglied besteht. 1589 Die Sektionen bilden in ihrer Summe den Kulturrat. In der Gr¨ ndungsphase entschied man u sich zun¨chst daf¨ r, die kulturwirtschaftlichen Verb¨nde nicht in die Gr¨ ndung des a u a u Kulturrates einzubeziehen. Man fragte sich: K¨nnen sich K¨nstler mit ihrem Gego u ” ner, den Verwertern, an einen Tisch setzen? Wie sollten sich K¨nstler organisieren, u als Gewerkschaft oder als Berufsverband?“ 1590 Die Entscheidung fiel zugunsten der Beteiligung der Verwerter. Daher sind in den Sektionen neben klassischen“ Eigenvertretungsstrukturen der K¨ nstler, wie u.a. u ” Deutscher S¨ngerbund, Deutscher K¨ nstlerbund oder dem Freier Deutscher Autoa u renverband dort auch Verb¨nde der Verwerter, wie u.a. der B¨rsenverein oder der a o DMV, und VGen, wie die VG Wort oder die VG Bild–Kunst organisiert. Interessent f¨ r die Befassung mit den Interessen des Kulturrats ist, wer Mitglied der Sektionen u ist. F¨ r diese Arbeit sind nur jene Mitglieder interessant, die selbst Gegenstand der Inu teressenanalyse in Bezug auf den Forschungsgegenstand sind. Mitglieder der Deutschen Literaturkonferenz und als Mitglieder des Sprecherrates des Kulturrates wird das Spitzenpersonal“ der BDB, der VG Wort und des B¨rsenvereins aufgef¨ hrt.1591 o u ” Als Mitglieder der Sektion Film und Medien werden durch die Spitzenorganisation der Filmwirtschaft Verwerter in die Arbeit des Kulturrates eingebunden. Hier sind zugleich Vertreter der K¨ nstler in Form der Abteilung Medienpolitik der ver.di u
Vgl. Kulturrat (2002a): 17. Vgl. ders. Satzung §8. 1586 Vgl. id. §9. 1587 Vgl. id. §13. 1588 Vgl. ders. (2002b). 1589 Vgl. Zimmermann, Schulz (2002). Kulturrat Satzung §4. Die Sektionen sind: Deutscher Musikrat, Rat f¨ r Darstellende K¨ nste, Deutsche Literaturkonferenz, Kunstrat, Rat f¨ r Baukultur, u u u Sektion Design, Sektion Film und Medien, Rat f¨ r Soziokultur und kulturelle Bildung. u 1590 Zimmermann, Schulz (2002). 1591 Vgl. Kulturrat (2002b).
1585 1584

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Sonstige

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vertreten. In der Sektion Film und Medien liegt der Schwerpunkt bei den Filmverlegern, –verwertern etc.. Hier sind u.a. die Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm und die SPIO organisiert. Aber auch K¨ nstler, wie die Arbeitsgemeinschaft Neuer u Deutscher Spielfilmproduzenten, Bundesverband der Fernseh– und Filmregisseure in Deutschland e.V. sind vertreten.1592 Gemessen an der Anzahl der Mitgliedsverb¨nde ist der Deutsche Musikrat der gr¨ßte a o Mitgliedsverband des Kulturrates: K¨ nstlerverb¨nde, wie der Deutsche S¨ngerbund, u a a Deutsche Komponistenverband (DKV) oder Bund Deutscher Zupfmusiker, aber auch der DMV; rein zahlenm¨ßig sind die K¨ nstlerverb¨nde in der Mehrzahl.1593 a u a Somit partizipieren neben K¨ nstlerverb¨nden auch andere Interessengruppen an den u a Entscheidungsfindungsprozessen. Angesichts dessen und angesichts der starken Repr¨sentation der VGen und der Verleger in den Sektionen, Organen und Fachausa sch¨ ssen, kann im Falle des Kulturrates nicht von einer reinen K¨ nstlervertretung u u gesprochen werden. Stattdessen handelt es sich um einen Zusammenschluss verschiedener kultur– und medienpolitisch aktiver Verb¨nde, auch wenn das Selbstverst¨nda a nis in Richtung eines K¨ nstlerverbandes geht. u Die Sektionen entsenden bis zu sieben ihrer Mitglieder in die MV. 1594 Ihr ist der Vorstand Rechenschaft schuldig. Zu ihren Aufgaben geh¨rt auch die Beschlussfassung o uber Antr¨ge der Mitglieder. Dabei reicht die einfache Mehrheit aus. a ¨ Zwei Sprecher werden von den Sektionen in den Sprecherrat entsandt. Sie w¨hlen den a Vorstand und beschließen die j¨hrlich und langfristigen Arbeitsprogramme des Vera eins.1595 Zudem kann er AGen bilden oder Fachberater berufen. Das erfolgte auch, indem mehrere Fachaussch¨ sse gebildet wurden. In ihnen arbeiten neben Vertretern u der Mitgliedsorganisationen auch externe Fachleute mit. Aus pragmatischen Gr¨nu ” den wurden die Fachaussch¨sse des Deutschen Kulturrates immer mehr zu tragenden u Pfeilern der Arbeit des Deutschen Kulturrates“ 1596 , beschreiben Zimmermann und Schulz die wachsende Bedeutung der Fachaussch¨ sse. Sie erarbeiten Empfehlungen u und Stellungnahmen an den Verein, die im Rahmen der MV zur Abstimmung gestellt und ver¨ffentlicht werden.1597 o Innerhalb der Aussch¨ sse ist im Zusammenhang dieser Arbeit der Fachausschuss u Urheberrecht interessant. Er wird vom gesch¨ftsf¨ hrenden Vorstand der VG Wort, a u Melichar, geleitet. In diesem Ausschuss arbeiten zudem Vertreter (oftmals das Spitzenpersonal) der Bundesvereinigung Deutscher Bibliotheksverb¨nde, der Arbeitsgea meinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten (SPIO-Mitglied) vom B¨rsenvero ein des Deutschen Buchhandels, der VG Bild–Kunst, IG Medien in ver.di, Deutscher Musikverleger-Verband und Deutscher Musikrat. Zudem sind universit¨re Rechtsa wissenschaftler eingebunden. Direktvertretungen bzw. –verb¨nde der K¨ nstler sind a u in diesem Fachausschuss deutlich unterrepr¨sentiert, wenn VGen nicht dazu gez¨hlt a a werden. Im Kapitel 6.7 zu den VGen wird dargelegt, dass sie nicht als reine Interessenvertretung der K¨ nstler arbeiten, sondern neben diesen Interessen auch Interu essen der Verwerterseite integrieren, die zum Teil signifikante Differenzen zu denen der K¨ nstler aufweisen. VGen und Verwerter sind somit in diesem Ausschuss in der u Mehrzahl. Wieweit sich dies auf die Entscheidungsfindung innerhalb der Aussch¨ sse u auswirkt, kann nicht abgesch¨tzt werden, da dies weder in der Satzung ber¨ cksichtigt a u wurde, noch eine Gesch¨ftsordnung ver¨ffentlicht wurde. a o Auch die Kompetenzen und der Einfluss der Fachaussch¨ sse auf die Entscheidungsu prozesse im Kulturrat und auf die Erarbeitung von Stellungnahmen kann nur schwer abgesch¨tzt werden. Laut Satzung hat er lediglich beratende Funktion f¨ r den Sprea u
Vgl. ders. (2002). Vgl. id. 1594 Vgl. ders. Satzung §§15, 18; Sie verf¨ gen uber sieben Stimmen. Werden weniger als sieben u ¨ Einzelverb¨nde entsandt, so k¨nnen maximal drei Stimmen kumuliert werden. a o 1595 Vgl. id. §19; Zimmermann, Schulz (2002). 1596 Vgl. id. 1597 Vgl. Kulturrat (2002b); ders. (2002a).
1593 1592

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Sonstige

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cherrat, uber den sie an die MV zur Abstimmung weitergereicht werden. Erfolgen ¨ keine weiteren Beratungen, so kann der Einfluss umso gr¨ßer sein. o Neben den Organen existiert eine F¨rdergesellschaft ohne inhaltlichen Einfluss auf o die Arbeit des Vereins. Ihre Aufgabe ist es, Zuwendungen von ¨ffentlichen Stellen o zu erhalten und diese Mittel f¨ r Vorhaben des Deutschem Kulturrates auszugeu ben.1598 Die heterogene Mitgliederstruktur bereitet der internen Entscheidungsfindung Probleme: Der Deutsche Kulturrat macht aber auch darauf aufmerksam, dass ” es dar¨ber hinaus mehrere Anregungen zum Gesetzesentwurf gibt, die auf Grund unu terschiedlicher Interessenlage der Kulturverb¨nde nicht Gegenstand dieser Stellunga nahme sind.“1599 Dies erkl¨rt er in einer Stellungnahme zum UrhGRegE 16.8.2002. a ii.) Forum der Rechteinhaber — Erstmals haben sich vierzehn Organisationen aus dem Bereich der VGen und der Buch–, Musik– und Filmbranche nach Ver¨ffento lichung der EU–Info–RL zu einem Forum der Rechteinhaber“ zusammengeschlos” sen.1600 Es handelt sich hierbei um einen kollektiven Akteur, bei dem kritische Handlungsressourcen bei den Mitgliedern verbleiben. Die Kontrolle der Handlungsressourcen ist separat, jedoch werden kollektive Ziele verfolgt. Es handelt sich dabei um einen lockeren Zusammenschluss ohne formale Organisationsstruktur. Es existiert bei dieser Koalition 1601 keine institutionalisierte F¨ hrungsu struktur. Unter dem Dach des Forums wurden mehrere gemeinsame Stellungnahmen seiner Mitglieder zur Umsetzung der RL in deutsches Recht abgegeben. Eigene Stellungnahmen der Mitglieder blieben bis zur Anh¨rung des Rechtsausschusses die o Ausnahme. Sie hatten bis dahin nur erg¨nzenden Charakter. Zur Anh¨rung des a o Rechtsausschusses im Februar 2003 traten die Mitglieder jedoch als Einzelorganisationen auf. Auch dort verwiesen sie jedoch auf das Forum und dessen Forderungen, die sie weiterhin unterst¨ tzen w¨ rden. u u Zu den Mitgliedern z¨hlen die folgenden Verb¨nde und VGen: B¨rsenverein, Bundesa a o verband der Phonographischen Wirtschaft, IFPI, DMV, VdS Bildungsmedien sowie ¨ die in der ZPU zusammengeschlossenen VGen GEMA, GVL, VG Wort, VG Bild– ¨ Kunst, GUFA, GWFF, VFF und VGF. Hiermit sind einige zentrale Akteure des Politikfelds Urheberrecht zusammengefasst. Eine Stellungnahme, auf die sich diese Akteure geeinigt haben, d¨ rfte ein beachtenswertes Gewicht in Meinungsbildungs– u und Politikformulierungsprozessen des Gesetzgebers besitzen. F¨ r das Forum existieren keine formalen Entscheidungsstrukturen. u iii.) Gesellschaft zur Verfolgung von Urheberrechtsverletzungen (GVU) — In the frontline to protect copyright “ 1602 : So leitet die GVU ihre Selbstdarstel” lung ein. Die GVU wurde von Inhalteanbietern aus dem Bereich Film gegr¨ ndet. u Mittlerweile haben sich ihr auch Softwarehersteller angeschlossen. Die Kernaufgabe der GVU ist es, Verletzungen von Urheberrechten ihrer Mitglieder zu verfolgen. 1603 Sie ist dabei unter dem Dach der Motion Picture Association of America (MPAA) in ein weltweites Netz vergleichbarer Organisationen eingebunden. Die von ihr investigativ aufgedeckten F¨lle der Verletzung von Urheberrechten wera den sofort den Strafverfolgungsbeh¨rden gemeldet, damit diese weitere rechtliche o Schritte einleitet.1604

Vgl. Zimmermann, Schulz (2002). Kulturrat (2002b). 1600 Vgl. Forum der Rechteinhaber (2001). 1601 Vgl. Kap. 4.5 auf Seite 90. 1602 GVU (2003). 1603 Vgl. id.; ders. (2003a). 1604 Vgl. GVU (2003b).
1599

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Bewertung

POLITIKFELDSTRUKTUR

6.9

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Beim Politikfeld Urheberrecht handelt es sich in Bezug auf digitale G¨ ter um ein u un¨ bersichtliches Politikfeld. Rund 100 Akteure beziehen in Bezug auf die UrhG– u Novelle Stellung — 34 davon mit Bezug auf den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit. Diese 34 kollektiven Akteure sind hierbei explizit oder implizit in Erscheinung getreten, wie die Interessenanalyse in Kapitel 8 zeigen wird. Die Analyse wird durch die schwer durchschaubare Beteiligung verschiedener Akteure an den politischen Meinungsbildungs– und Entscheidungsfindungsprozessen erschwert, weshalb es problematisch ist, die Reichweite und die Konsequenzen ihrer Handlungen realistisch einzusch¨tzen.1605 a Sechs Akteursgruppen k¨nnen unterschieden werden, wobei bereits darauf hinzuo weisen ist, dass intern nicht notwendigerweise eine Interessenhomogenit¨t vorliegen a 1606 Dies sind die Urheber (und individuelle Leistungsschutzberechtigte), die muss. Inhalteanbieter, die Ger¨teindustrie, die Nutzer (Werknutzer), die Verwertungsgea sellschaften (VGen) und drei Akteure, die sich aufgrund ihrer akteursgruppen¨ beru greifenden Mitgliederstruktur nicht eindeutig zuordnen lassen und daher als Sonstige bezeichnet werden. Die Urheber und die Werknutzer sind die beiden Akteursgruppen, die durch das UrhG besonders gesch¨ tzt werden sollen. Die Gruppe der Urheber und sonstigen u individuellen Leistungsschutzberechtigten ist heterogen, denn verschiedene Akteure und Rollen k¨nnen darunter gefasst werden. Ein Problem ist es, zwischen Urheo bern und sonstigen (individuellen) Leistungsschutzberechtigten zu unterscheiden. Sie werden in dieser Arbeit der einfachheithalber unter den Begriff der Urheber zusammengefasst, wenngleich dies aus urheberrechtlicher Sicht zu unpr¨zise ist.1607 Es a werden hier die Werksch¨pfer sowie die Interpreten gefasst. Die Werksch¨pfer, wie o o Autoren und Komponisten, verf¨ gen uber ein Urheberrecht, die Interpreten uber u ¨ ¨ Leistungsschutzrechte.1608 Auf die Gruppe der Urheber trifft das Problem der Organisationsf¨higkeit zu. Vera schiedene Akteure nehmen zwar als Fremdvertretungsstrukturen f¨ r sich in Anu spruch die Interessen der Urheber zu vertreten, jedoch besitzen sie starke Eigeninteressen, hinter die sie die Interessen der Urheber zur¨ ckstellen. Ein zentraler Urheberu verband existiert nicht, sondern lediglich sektorale Interessenvertretungsstrukturen bestimmter Urhebergruppen. Durch die Fremdvertretungsstrukturen werden vornehmlich wirtschaftliche Interessen vertreten. Es besteht Konfliktpotential zwischen den Urhebern und vor allem den Fremdvertretungsstrukturen in Form der Medienindustrie. Die Konflikte wurden insbesondere im Rahmen der Novelle des UrhVertragsrechts transparent, in denen die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Urhebern und der Medienindustrie neu geregelt wurden. Die Verb¨nde der Urheber haben sich weniger im Rahmen der Noa velle des UrhG zur Anpassung an die Vorgaben der EU–Info–RL engagiert, sondern vielmehr bzgl. der Novelle des UrhVertragsrechts. Lediglich drei Urheberorganisationen haben sich mit der UrhG–Novelle entsprechend der EU–Info–RL interessenpolitisch auseinandergesetzt: bvkamera, DJV und ver.di. Auch diese drei Verb¨nde haben nur in wenigen Fragen Stellungnahmen abgegeben. a Das Politikfeld Urheberrecht befindet sich in Bezug auf Policy–Herausforderungen im Bereich von eContent in der Ausdifferenzierung. In derartigen Politikfeldern besteht oftmals Unklarheit — wie auch im Fallbeispiel — [...] welche Akteure in wel” ¨ chen Konstellationen und Koalitionen welche Ressourcen, Uberzeugungen und Ent1605 1606

Vgl. unabh¨ngig vom Fallbeispiel des Politikfeldes Urheberrecht Gs¨nger (2001): 342. a a Vgl. zu den zum Teil divergieren Interessen der einzelnen Mitglieder einer Akteursgruppe Kap. Vgl. Kap. 6.1. Vgl. Kap. 5.1.

8.
1607 1608

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POLITIKFELDSTRUKTUR

scheidungen akkumulieren k¨nnen.“1609 Mit dem BITKOM tritt ein neuer Akteur in o ein Politikfeld ein, das vormals aus einem klar strukturierten Akteursfeld bestimmt wurde. Vor allem die Rechteinhaber und die Verwertungsgesellschaften waren hier aktiv. Der BITKOM kam hinzu, denn seine Mitgliedsunternehmen werden mit einer urheberrechtlichen Abgabepflicht auf die von ihnen hergestellten und vertrieben Ger¨te und Leermedien konfrontiert. Um diese Abgabe nicht abf¨ hren zu m¨ ssen, a u u musste sich der Verband im Politikfeld Urheberrecht engagieren. Der BITKOM muss sich in diesem Politikfeld zurecht finden und politische Netzwerke aufbauen und sich um den Zugang zu den politischen Meinungsbildungs– und Entscheidungsfindungsprozessen aufbauen. Er war zuvor nicht das klassische“ ” Klientel des BMJ, das innerhalb der Regierung urheberrechtliche Fragen bearbeitet. Statt dessen arbeitete der Verband zuvor haupts¨chlich mit dem BMWA in a wirtschaftspolitischen Fragen zusammen. Der BITKOM verf¨ gt aufgrund seiner bisu herigen Aktivit¨ten in solchen Fragen uber bessere Zugangswege zum BMWA, als a ¨ zum BMJ.

1609

id.

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DRM–SYSTEME

7

DRM–Systeme: Technische, rechtliche und wirtschaftliche Aspekte
” Much of the controversy around the topic of DRM is, in our view, premature or confused. There needs to be a more measured and, above all, informed examination of the likeley issues that DRM’s eventual importance involves.“1610 Garnett und Sander

IuK–Systeme, wie PC–Plattformen und das Internet, weisen grunds¨tzlich eine una kontrollierte Architektur auf. DRM–Systeme treten mit dem Ziel an, die unkontrollierte Umgebung der Online–Distribution urheberrechtlich gesch¨ tzten eContents u zu einer kontrollierten Umgebung umzugestalten. Neben den Interessen beteiligter staatlicher und gesellschaftlicher Akteure, sowie den darauf aufbauenden politischen Entscheidungen ist die Technik eine wesentliche Einflussgr¨ße f¨ r Policy–Outcomes. o u Die Darstellung der Komponenten von DRM–Systemen ist f¨ r die vorliegende Arbeit u von großer Bedeutung um Regulierungsoptionen und –restriktionen verdeutlichen zu k¨nnen. Insbesondere ist die Beziehung zwischen urheberrechtlichen Bestimmungen o und DRM–Systemen ¨ußerst relevant, wie auch die Beziehung zwischen ihren vera schiedenen Komponenten. Es existieren zahlreiche Definitionsversuche f¨ r DRM–Systeme1611 , aber keine allu seits anerkannte.1612 Die meisten stellen die technologischen Bestandteile 1613 einseitig in den Vordergrund, andere wirtschaftliche Aspekte bzw. die Ziele, die mit ihnen verfolgt werden. Mittlerweile setzt sich ein umfassendes Begriffsverst¨ndnis durch, a das DRM–Systeme als aus technischen und rechtlichen Bestandteilen bestehend beschreibt.
Garnett, Sander (2002). Es existieren mehrere alternative Begriffe f¨ r DRM–Systeme (vgl. Bechtold (2001a): 3): Elecu ” tronic Copyright Management System“ (vgl. Gervais (1999): 6, 9), Copyright Management System“ ” (vgl. Cohen (1998)), Automated Rights Management“ (vgl. Bell (1998)), Electronic Rights Manage” ” ment System“ (vgl. Hill (1999)), Intellectual Property Rights Management“ (vgl. Ramanujapuram, ” Ram (1998)), Automated Rights Management“ (vgl. Liebowitz (2002): 2.) Der Begriff DRM hat ” sich durchgesetzt. 1612 ¨ Bechtold beschrieb in seiner Dissertation, dass ein umfassender Uberblick zu den technischen Grundlagen von DRM–Systemen bislang nicht existiere. (Vgl. Bechtold (2002): 19.) Die Situation stellt sich mit den B¨nden von Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002) und Becker, Buhse, G¨ nnewig, a u Rump (2003) mittlerweile besser dar. Es existiert eine un¨ berschaubare F¨ lle an technischer Liu u teratur, die sich mit einzelnen Komponenten von DRM–Technologien besch¨ftigt. Die juristische a und wirtschaftswissenschaftliche Literatur holt auf, ist jedoch immer noch recht sp¨rlich. Meist a ¨ werden lediglich Teilfragen von DRM–Systemen behandelt. Einen sehr gelungenen Uberblick uber ¨ die technischen und rechtlichen Bestandteile von DRM–Systemen hat der Jurist Bechtold in seiner Dissertation erarbeitet. (Vgl. ders. (2002).) 1613 Ein Beispiel ist Erickson: DRM includes a range of technologies that give parties varying de” grees of control over how digital content and services may be used, including by whom and under ¨ what conditions.“ ( Erickson (2003): 35) Ahnlich definiert Iannella: [...] Digital Rights Management ” covers the description, identification, trading, protection, monitoring and tracking of all forms of rights usages over both tangible assets including management of rightsholdrs relationships´s.“ (ders. (2001).) DRM is the chain of hardware and software services and technologies governing the aut” horized use of digital content and managing any consequences of that use throughout the entire life cycle of the content.“ ( Duhl, Kevorkian (2001): 2.) Hartung und Ramme: Generally speaking, a ” DRM–System enables the secure exchange of intellectual property [...] DRM allows content owners to distribute securely to euthorized recipients and gives them control over the whole distribution chain.“ ( Hartung, Ramme (2000): 79.) Die beiden Ingenieure verweisen dort auch auf das sog. DRM pillar ” model“, wonach DRM–Systeme aus den folgenden Komponenten bestehen: Encryption“, Con” ” ditional Access“, Copy Control“ und Identifikation and Tracing“. Rechtliche und ¨konomische o ” ” Komponenten erw¨hnen sie in dem Aufsatz gar nicht. (Vgl. auch Duhl, Kevorkian (2001): 2 auch a NRC, CSTB (2000): 12; Bright (2002); Poynder (2002); Sander (2002a): 67; Gunter, Weeks, Wright (2001): 1.) Stallmann kritisiert DRM–Systeme und schl¨gt vor, DRM als Abk¨ rzung f¨ r Digital a u u ” Restrictions Management“ zu gebrauchen. (Vgl. Stallmann (2003).) Dies setzte sich allerdings nicht durch.
1611 1610

211

DRM–SYSTEME Das folgende Begriffsverst¨ndnis von DRM–Systemen liegt dieser Arbeit zugruna de:1614 DRM–Systeme zielen darauf ab, das Urheberrecht im digitalen Bereich effektiv durchzusetzen und damit auch die darin ausgedr¨ ckten wirtu schaftlichen, gesellschaftlichen, sozialen, kulturellen und sonstigen politischen Ziele.1615 Sie dienen dazu, Inhalte technisch und rechtlich gegen unrechtm¨ßige Nutzungen zu sch¨ tzen und Nutzungsbedingungen an iha u nen effektiv durchzusetzen.1616 Die Nutzungsbedingungen werden durch die Gesch¨ftsmodelle der Rechteinhaber a definiert, die wiederum von urheberrechtlichen Bestimmungen restrigiert werden. 1617 Letztere sanktionieren zudem die Umgehung technischer Maßnahmen durch straf– und zivilrechtliche Bestimmungen. Die urheberrechtlichen Bestimmungen sind das Ergebnis politischer Prozesse, die politische Akteure zu beeinflussen suchen und auf die inter– und supranationale rechtliche Vorgaben einwirken. Ein Bestandteil des Wortes DRM ist Digitale Rechte“. Damit werden die Rechte ” bezeichnet, uber die ein Nutzer in Bezug auf einen digitalen Inhalt verf¨ gt. Sie u ¨ sind nicht mit Urheberrechten zu verwechseln, auch wenn dies in der ¨ffentlichen o Diskussion h¨ufig geschieht. Es handelt sich um die maschinenlesbaren Rechte oder a um Nutzungsregeln f¨ r eContent. Pr¨zise m¨ sste das Akronym DRM daher mit u a u Digital Rights and Restrictions Management“ aufgel¨st werden. Es handelt sich ein o ” Digital Management of Rights“.1618 ” Drei Schutzmechanismen greifen in DRM–Systemen ineinander: 1. Schutz durch technologische Komponenten (DRM–Technologie) 2. Schutz durch rechtliche Komponenten 3. Schutz durch wirtschaftliche Komponenten Die ersten beiden Komponenten bilden den Kern des DRM–Systems, indem sie die digitalen Inhalte sch¨ tzen und Nutzungsregeln durchsetzen. In diesem Verst¨ndnis u a ist das Urheberrecht nur einer unter mehreren Schutzmechanismen, wobei der Urheber durch die Summe aller drei Schutzmechanismen gesch¨ tzt wird.1619 u Die Schutzmechanismen außerhalb des Urheberrechts sind insbesondere in einem solchen Umfeld wie dem Bereich der IuK–Systeme von zentraler Bedeutung, in dem
DRM–Technologien k¨nnen auch in Bereichen eingesetzt werden, in denen damit keine uro heberrechtlich gesch¨ tzten Inhalte sondern bspw. Gesch¨ftsdaten verarbeitet werden. Auf solche u a Auspr¨gungen soll nicht eingegangenen werden, sondern lediglich das Begriffsverst¨ndnis solcher a a Systeme dargestellt werden, die im Bereich urheberrechtlich gesch¨ tzter Inhalte eingesetzt werden. u 1615 Diese Ziele sind das Ergebnis (konflikthafter) politischer Entscheidungsprozesse, die die gesellschaftlichen Akteure zu beeinflussen versuchen. Der Einfachheit halber wird zwischen wirtschaftlichen und urheberrechtlichen Zielen unterschieden. Unter den urheberrechtlichen Zielen werden die genannten Sub–Ziele gefasst. Die wirtschaftlichen Ziele und Aspekte von DRM–Systemen werden in Kap. 7.3 und die urheberrechtlichen wurden in Kap. 5.1 bearbeitet. Die verschiedenen Ziele, die mit DRM–Systemen verfolgt werden, werden zudem in Kapitel 8.2 behandelt. 1616 DRM covers the description, identification, trading, protecting, monitoring and tracking of all ” forms of usages over both tangible and intangible assets.“ ( Rump (2003): 12; vgl. auch Stefik (2000): 55.) Die verschiedenen m¨glichen Nutzungsrechte werden in Kapitel 7.1.2 sowie in den Unterkapiteln o des Kapitels 7.3 ausgef¨ hrt. u 1617 Sie definieren somit einen Handlungskorridor, innerhalb dessen die beteiligten Marktteilnehmer — insbesondere die Inhalteanbieter (Rechteinhaber) und Konsumenten — variabel handeln k¨nnen. o Insbesondere Bechtold sch¨rfte das Bewusstsein der Fach¨ffentlichkeit f¨ r die Bedeutung rechtlicher a o u Bestandteile von DRM–Systeme. Vgl. ders. (2002). 1618 Vgl. Chen, Burstein (2003): 487f. 1619 Auch Rump beschreibt DRM–Systeme derart. Demnach weisen sie drei in einander greifende Hauptkomponenten auf, die ihrerseits aus mehreren Bestandteilen bestehen: technische, rechtliche und wirtschaftliche.
1614

212

DRM–SYSTEME das herk¨mmliche Urheberrecht an Bedeutung verliert 1620 . Hierbei ist vor allem o der Schutzmechanismus Technologie“ relevant. Von ihm wird angenommen, dass ” er den Schutz im digitalen Umfeld effektiver und kosteng¨ nstiger garantieren kann u als das herk¨mmliche Urheberrecht.1621 Hierbei ist allerdings zu bedenken, dass die o Technologie als Schutzmechanismus keine 100–prozentige Sicherheit gegen Angriffe gew¨hrleistet.1622 a Die Effektivit¨t der Steuerung des Nutzerverhaltens durch technische Schutzmea chanismen wird in Kapitel 9.1.3 eingehend behandelt. Es handelt sich bei diesem Ansatz der Verschr¨nkung der drei Schutzmechanismen um den Versuch, rechtlia che Steuerungsmechanismen in Bezug zu anderen Steuerungsmechanismen zu setzen. Technische Maßnahmen dienen dazu rechtliche Komponenten, wie Nutzungsvertr¨ge f¨ r eContent,1623 technisch durchzusetzen. Versagen sie, so greifen wiederum a u rechtliche Bestimmungen zum Schutz vor Umgehung technischer Maßnahmen 1624 . Das Charakteristikum eines DRM–Systems ist [...], dass eine Vielzahl unterschied” licher Schutzmechanismen ineinander greift, so dass bei der Umgehung eines Schutzmechanismus´ regelm¨ßig ein anderer Schutzmechanismus unterst¨tzend eingreift. a u Die St¨rke von DRM–Systemen liegt damit nicht in dem technischen, vertraglichen a Schutz oder dem rechtlichen Umgehungsschutz. Sie liegt vielmehr in der Kombination zahlloser ineinandergreifender Schutzmechanismen, die sich gegenseitig erg¨na zen.“1625 Aber auch das Zusammenspiel der verschiedenen Schutzmechanismen bietet keine 100–prozentige Effektivit¨t. Selbst dann kann es zu Nutzungen kommen, die dem a Urheberrecht widersprechen.1626 Technische Komponenten dienen dazu, Nutzungsregeln effektiv durchzusetzen, indem sie zul¨ssige Nutzungen erm¨glichen und unzul¨ssige verhindern.1627 Dazu greia o a fen in der modular aufgebauten DRM–Technologie verschiedene technologische Komponenten ineinander. Ihr Kern sind typischerweise Systeme zum Zugangsschutz und zur effektiven Nutzungsrechteverwaltung. 1628 Der Begriff DRM–Technologie“ be” zieht sich rein auf die technischen Komponenten der DRM–Systeme. 1629 Rechtliche Komponenten definieren die Nutzungsrechte und sanktionieren unrechtm¨ßige Nutzungen (Vgl. Kap. 7.2). Sie greifen insbesondere dann, wenn der technia sche Schutz versagt, wobei entsprechende technische Schutzmaßnahmen unrechtm¨a ßig umgangen werden.
DRM

Technology

Law

Business Model

(Quelle: id. 5.) Der Ansatz von Rump, DRM–Systeme als einen drei–beinigen Schemel darzustellen passt sehr gut: Er kann nur gerade stehen und seine Funktion erf¨ llen, wenn alle drei Komponenten u zu einander passen — die gleiche H¨he aufweisen. Ist eines der Beine zu kurz oder zu lang, f¨llt der o a Schemel um. Vgl. zum stool id. 5. Auch andere Autoren beschreiben DRM–Systeme als Systeme im ¨ Schnittfeld von Technologie, Recht und Okonomie (Vgl. Davis Jr. (2001); Bechtold (2002): 8, 253; Guth (2002); G¨ nnewig, Hauser (2002); Intel Corp. (2002): 3; Feigenbaum et.al. (2002): 77; Becker, u Buhse, G¨ nnewig, Rump (2003a); Rump (2003). u 1620 Vgl. Kap. 5.3 auf Seite 219ff. 1621 Vgl. Bechtold (2002): 254. 1622 Vgl. zur Sicherheit von DRM–Systemen gegen Angriffe Kap. 7.1.7. 1623 Vgl. Kap. 7.2.1. 1624 Vgl. Kap. 7.2.3. 1625 Vgl. Bechtold (2004): 14. 1626 Vgl. ¨hnl. Feigenbaum et.al. (2002): 77. a 1627 Vgl. Garnett (2001). 1628 Vgl. Bechtold (2002): 20. 1629 Vgl. Kap. 7.1.

213

DRM–SYSTEME Drei Kategorien rechtlicher Komponenten kommen in DRM–Systemen zum Einsatz: 1. Nutzungsvertr¨ge f¨ r urheberrechtlich gesch¨ tzte Inhalte. a u u 2. Technologielizenzvertr¨ge. a 3. Straf– und zivilrechtliche Bestimmungen. In den Nutzungsvertr¨gen wird der Konsument durch einen Vertrag auf die Einhala tung bestimmter Nutzungsbedingungen verpflichtet und ihm die Umgehung technischer Schutzmaßnahmen verboten. Technologielizenzvertr¨ge verpflichten die an der a Wertsch¨pfungskette beteiligten Akteure und vor allem die Hersteller von Unterhalo tungselektronik auf die Einhaltung bestimmter technischer Handlungsbedingungen und verbieten die Umgehung technischer Schutzmaßnahmen. Straf– und zivilrechtliche Bestimmungen sanktionieren die Umgehung technischer Maßnahmen und die kommerzielle Herstellung und Verbreitung entsprechender Umgehungstechnologien. Die Schutzmechanismen Schutz durch Technik“ und Schutz durch Recht“, die je” ” weils aus mehreren Komponenten bestehen, greifen ineinander und st¨ tzen sich geu 1630 genseitig. Das Besondere an DRM–Systemen ist, dass die Schutzmechanismen Schutz durch ” Technik“ mit einem unterst¨ tzenden rechtlichen Umgehungsschutz kombiniert weru den und der Schutz durch Vertrag“ technisch durchgesetzt wird: Jede dieser Schutz” ” mechanismen kann f¨r sich genommen schon ein recht hohes Schutzniveau gew¨hru a leisten. Dennoch ist nicht ausgeschlossen, daß Angreifer einzelne Schutzmechanismen umgehen k¨nnen. Das Charakteristische an DRM–Systemen ist jedoch, daß eio ne Vielzahl unterschiedlicher Schutzmechanismen ineinander greift, so daß in einem Fall der Umgehung eines Schutzmechanismus regelm¨ßig ein anderer Schutzmechaa nismus unterst¨tzend eingreift.“1631 u Einer der wesentlichen Vorteile des Schutzes der Rechte der Inhaltanbieter durch das Konglomerat mehrerer Schutzmechanismen besteht darin, dass der bestehende ex– post–Schutz um einem ex–ante–Schutz erg¨nzt wird.1632 Das herk¨mmliche Urhebera o recht ordnet dem Rechteinhaber Anspr¨ che auf Schadensersatz sowie Unterlassung u und Beseitigung zu, sollten seine Rechte durch einen Nutzer verletzt worden sein (ex– post–Schutz).1633 Diese Anspr¨ che werden durch einen wirksamen ex-ante-Schutz u erg¨nzt. Dies wird dadurch realisiert, dass DRM–Technologien Rechteverletzungen a von vornherein unterbinden. Ist dieser Idealfall nicht mehr aufgrund verf¨ gbarer u Umgehungswerkzeuge vorhanden, greifen wieder die ex–post–Regelungen. Der Schutz durch wirtschaftliche Komponenten meint, dass zielgruppengerechte Gesch¨ftsmodelle in Verbindung mit technischen und rechtlichen Bestandteilen daf¨ r a u sorgen k¨nnen, dass die Nutzer statt der illegalen Alternativen das legale Medieno distributionsangebot der Rechteinhaber nutzt. (Vgl. Kap. 7.3.)

Bechtold f¨ hrt daf¨ r ein gutes Beispiel an: Das Ziel des Inhalteanbieters ist es, dass seine Musik u u nicht unbeschr¨nkt kopiert werden kann. Es existieren dazu technische Systeme die kontrollieren und a durchsetzen, wie viele Kopien der Nutzer auf welchen Speichermedien erstellen kann. Zudem wird der Nutzer in Nutzungsvertr¨gen auf die Einhaltung der Nutzungsbedingungen verpflichtet. Wenn a ein Angreifer den technischen Schutz dennoch uberwunden hat, so verst¨ßt er gegen den rechtlio ¨ chen Umgehungsschutz technischer Schutzmaßnahmen. Gesetzliche und vertragliche Bestimmungen greifen dann. Vgl. Bechtold (2002): 264. 1631 Bechtold (2002): 269; vgl. ders. 278. 1632 Der ex–post–Schutz setzt nach Eintritt der Rechtsverletzung ein, der ex–ante–Schutz davor. 1633 Vgl. §§97 ff. UrhG 22.3.2002. Bechtold macht darauf aufmerksam, dass lediglich eine Form von ex–ante–Schutz im herk¨mmlichen Urheberrecht vorgesehen war, n¨mlich der vorbeugende o a Unterlassungsanspruch. Vgl. Bechtold (2002): 279.

1630

214

DRM–SYSTEME Die folgende Grafik illustriert dieses Begriffsverst¨ndnis: a
Akteur Akteur Akteur Akteur Akteur

Politische Entscheidungsprozesse / Konflikte

Wirtschaftliche Ziele

Akteur

DRM–System
Akteur Technologie Recht

Urheberrechtliche Ziele Akteur Akteur

Akteur

Akteur

Akteur

Abbildung 15: DRM–System und Einflußfaktoren Zusammenfassend1634 sind DRM–Systeme sichere elektronische Vertriebssysteme f¨ r u digitale Inhalte (eContent) — u.a. f¨ r urheberrechtlich gesch¨ tzte Musikst¨ cke, Filu u u me und Texte1635 — uber unsichere informationstechnische Netze 1636 auf digita¨ le Endger¨te berechtigter Nutzer1637 . Bestehend aus technischen und rechtlichen a Bestandteilen realisieren sie eine effektive und differenzierte Rechteverwaltung 1638 und deren Durchsetzung, w¨hrend zugleich urheberrechtliche Bestimmungen umgea setzt werden. Die technischen Bestandteile weisen eine große Flexibilit¨t hinsichta lich durchsetzbarer Nutzungsregeln f¨ r den eContent auf. Dabei erm¨glichen sie die u o weitgehende Kontrolle uber die Verbreitung und Nutzung von digitalen Inhalten ¨ (eContent) uber die gesamte Wertsch¨pfungskette hinweg und etablieren neue Geo ¨ sch¨ftsmodelle f¨ r sie. a u

Die Definition in dieser Zusammenfassung orientiert sich stark an Garnett (2001); Bechtold (2002): 2f. 1635 DRM–Technologien k¨nnen auch zum Management anderen eContents genutzt werden, f¨ r die o u keine Urheberrechte bestehen — diese Einsatzgebiete sind nicht der Gegenstand dieser Arbeit. DRM–Systeme k¨nnen bspw. zur Effektivierung eines Dokumentenmanagementsystems innerhalb o eines Unternehmens eingesetzt werden. Die Problemfelder, die politischen Akteure und die politischen, gesellschaftlichen und sozialen Konflikte stellen sich in Bezug auf DRM–Systeme im unternehmensinternen Einsatz in wesentlichen Bereichen g¨nzlich anders dar. Hier werden zu einem großen a Anteil Daten verarbeitet, an denen keine Urheberrechte bestehen bzw. an denen das Unternehmen die Rechte besitzt. Das Unternehmen kann gegen¨ ber den Nutzern — seinen Mitarbeitern — die u Nutzungsregeln effektiv durchsetzen. Zudem k¨nnen Manipulationen an den Computersystemen o besser unterbunden werden, als bei DRM–Technologien, die im Konsumentenbereich im Einsatz sind. 1636 Vgl. Rump (2003): 11. Ein Beispiel f¨ r ein solches Netz ist das Internet. u 1637 DRM–Systeme sollen sicherstellen, dass nur berechtigte Nutzer Zugang zu den Inhalten erhalten. Bei kommerziellen Angeboten sind sie oftmals dann berechtigt, wenn sie f¨ r die Inhalte bezahlt u haben. (Vgl. R¨scheisen (2001): 58.); vgl. zu den Gesch¨ftsmodellen f¨ r urheberrechtlich gesch¨ tzten o a u u eContent Kap. 7.3. 1638 So kann bspw. technisch definiert werden, welcher Kunde wie mit welchem eContent (Musik, Text und Film) umgehen darf, ob er bspw. ein Musikst¨ ck nur drei mal anh¨ren darf und es danach u o nachlizenzieren muss, damit es erneut genutzt werden kann. DRM–Technologien er¨ffnen somit neue o Gesch¨ftsmodelle f¨ r digitale G¨ ter und versprechen weitreichenden Investitionsschutz. a u u

1634

215

Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

7.1

Technologische Komponenten in DRM–Systemen
Digital Rights Management is a fairly recent technology — ” it came into use only in the mid 1990s. Nevertheless, it has already lived through a life cycle of ups and downs that many technologies would require decades for.“ 1639

DRM–Technologien sind aus verschiedenen technologischen Komponenten modular aufgebaut. Kernbestandteile sind Verschl¨ sselungs– und Zugriffsschutzverfahren, u eine differenzierte Rechteverwaltung sowie die M¨glichkeit, Rechtsverletzungen zu o 1640 Sie k¨nnen durch weitere optionale Komponenten erweitert werden. uberwachen. o ¨ Die Leistungen der im folgenden noch n¨her zu spezifizierenden DRM–Technology– a und DRM–Service–Provider besteht darin, diese Komponenten in einem end–to– end–System zusammenzuf¨ hren,1641 das f¨ r die Verwaltung und effektive Durchsetu u zung differenzierter Nutzungrechte (–bedingungen) dient. Die Basisfunktionen von DRM–Technologien sind sehr ¨hnlich, sie unterscheiden sich haupts¨chlich in ihrer a a konkreten Implementation.1642 Beim Einsatz im kommerziellen Vertrieb wird die DRM–Technologie meist in eine komplexe eCommerce–Plattform integriert und mit elektronischen Bezahlsystemen verkn¨ pft. Diese Bestandteile sind in der Regel variabel. 1643 Der Kunde kommt u mit der eigentlichen DRM–Technologie meist nicht in Kontakt. Eines der Entwicklungsziele von DRM–Technologien ist, dass deren Benutzer m¨glichst wenig davon o mitbekommen. Die technologischen Bestandteile der DRM–Technologien erlauben unterschiedliche Grade der Kontrolle dar¨ ber, wie digitale Inhalte und Dienstleistungen von wem u unter welchen Bedingungen genutzt werden k¨nnen.1644 Sie garantieren auf technio schem Wege die effektive Durchsetzung der vom Content Provider definierten Handlungsbedingungen. DRM–Technologien kontrollieren sowohl den Zugang zu Inhalten, als auch deren Nutzung.1645 Bevor die Komponenten und Verfahrensweisen einer DRM–Technologie genauer dar¨ gestellt werden, soll ein kurzer Uberblick zeigen, wie die Komponenten ineinander1646 Dazu wird der Ablauf von der Einspeisung eines digitalen Inhaltes (Film, greifen. Musikst¨ ck oder Text; im folg. auch eContent“) in eine DRM–Technologie, bis zur u ” Ausgabe auf dem Medienabspielger¨t des Benutzers bzw. des Konsumenten (im fola genden auch End–User) dargestellt.

Rump (2003). ¨ Ahnlich definiert der DRM–Service–Provider Digital World Services die Bestandteile von DRM– Technologien: Digital Rights Management (DRM) is the chain of hard– and software services and ” technologies that confine the use of digital content to authorized use and users. It secures the use throughout the content´s entire life cycle.“ DWS (2002). 1641 Vgl. Feigenbaum et.al. (2002): 77. 1642 Vgl. Guth (2003): 150. 1643 So kann die DRM–Technologie bspw. in ein Zahlungssystem integriert werden, das der Inhalteanbieter — als Auftraggeber des DRM–Technologie–Providers — bevorzugt. Der Inhalteanbieter kann auch mehrere Payment–Systeme parallel anbieten, aus denen sich sein Kunde jenes ausw¨hlt, a dem er vertraut. 1644 Vgl. Erickson (2003): 35. 1645 Vgl. Bechtold (2004): 8. 1646 In den folgenden Grafiken und Ausf¨ hrungen werden die Komponenten der DRM–Technologien u in englischer Sprache bezeichnet. Diese Bezeichnungen haben sich in der internationalen Forschung und Praxis der DRM–Technologien durchgesetzt.
1640

1639

216

Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

An der Content–Distribution sind mehrere Akteure beteiligt, an deren Enden die Rechteinhaber und die Konsumenten stehen: 1647

Rechteinhaber Distributor

Technology Provider Service Provider

End–User

Verwertungsgesellschaft

Angreifer

Abbildung 16: Rollen/ Akteure in einer DRM–Technologie Die Rechteinhaber (Urheber und sonstige Leistungsschutzberechtigte) nehmen weiterhin ihre Aufgaben aus dem Offline–Bereich wahr. Die Urheber produzieren Inhalte und die Medienindustrie sorgt daf¨ r, dass diese Inhalte zum Konsumenten gelanu 1648 Auch wenn die Distributoren oftmals nicht gleichzeitig die Rechteinhaber gen. sind, so werden die beiden Akteursgruppen in dieser Arbeit zusammengefasst, außer es wird besonders gekennzeichnet. Die Vermarktung von Medien und die Definition von Nutzungsbedingungen liegt in der Hand der Rechteinhaber und hier vor allem in denen der Medienindustrie. Sie binden die Distributoren an die von ihnen vorgegebenen Nutzungsregeln durch Lizenzvertr¨ge und evtl. auch zus¨tzlich durch technische a a 1649 und MusicNet 1650 , die von Maßnahmen. Ein Beispiel sind die Dienste PressPlay den marktbeherrschenden Major–Labels der Musikindustrie gegr¨ ndet wurden.1651 u Sie sind keine Musikdistributoren sondern Lizenzierungsdienste, die Distributoren lizenzieren. Die Lizenzen beinhalten auch Bestimmungen, welche Nutzungsoptionen und –restriktionen die Distributoren ihren Kunden einr¨umen k¨nnen bzw. m¨ ssen. a o u In Bezug auf die Transaktionskette in DRM–Technologien reicht es in wesentlichen Teilen dieser Arbeit aus, die Rechteinhaber und Distributoren unter den Begriff Inhalteanbieter bzw. Content–Provider zusammengefasst als diejenigen zu beschreiben, die die Inhalte in DRM–Technologien einspeisen. Die Content–Provider definieren als Rechteinhaber (Inhaber von Leistungsschutzrechten 1652 ) die erw¨hnten Nutzungsrea geln von Content unter den Bedingungen des Urheberrechts. Die eigentlichen Urheber und aus¨ benden K¨ nstler nehmen hingegen in der Regel wenig Einfluss auf die u u wirtschaftliche Auswertung des Contents. 1653 Die Content—Provider beauftragen DRM–Service– oder DRM–Technology–Provider damit, diese Nutzungsregeln mittels technischer Maßnahmen effektiv durchzusetzen und gegen Missbrauch bestm¨glich zu sch¨ tzen. Der Begriff DRM–Technology– o u ” Provider“ wird f¨ r Unternehmen gebraucht, die DRM–Technologien entwickeln und u auf dem Markt anbieten.1654 Die Technology–Provider verfolgen unterschiedliche Strategien, ihr System zu vertreiben. Einige sind Full–Service–Provider, die die Technologien herstellen und sie im Kundenauftrag umsetzen. Andere bieten die Technologie und die damit verbundenen Dienstleistungen nicht direkt den Endkunden an, sondern lizenzieren sie an Partner, die entsprechende Angebote und Dienstleistungen realisieren.1655 Zu den Partnern geh¨ren vor allem DRM–Service–Provider (sog. o
Vgl. Kap. 6. Vgl. zu den Aufgaben und der Struktur der beiden Akteursgruppen die Kapitel 6.1 und 6.2. 1649 Sony und Universal sind hier aktiv. 1650 Zusammenschluss der Medienunternehmen EMI, Bertelsmann und Warner. 1651 Die Dienste richten ihr Angebot aufgrund von Lizenzbedingungen bislang nur an US–B¨ rger. u 1652 Der Begriff wird im Zusammenhang der rechtlichen Bestandteile von DRM–Systemen in Kapitel 7.2 und den Ausf¨ hrungen zum Urheberrecht in Kapitel 5.1 bestimmt. u 1653 Vgl. Kap. 6.1; Lischka (2001). 1654 Bei den Technology–Providern sind Microsoft, REAL Networks und IBM als Marktf¨ hrer im u Bereich Musik und Film zu nennen sowie Adobe im Bereich von Texten im pdf–Format. Der Begr¨ nu der moderner DRM–Technologien, das kalifornische Technologie–Unternehmen InterTrust wurde mittlerweile an Sony verkauft, das vor allem deren Patente auswertet. 1655 Vgl. InterTrust (2000).
1648 1647

217

Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

Integratoren) oder große Content–Provider mit eigenen IT–Abteilungen, die die technische Realisation ubernehmen. DRM–Service–Provider passen DRM–Technologien ¨ an Kundenw¨ nsche an1656 und integrieren weitere technologische Komponenten. Sie u bieten dar¨ ber hinaus oftmals auch Beratung hinsichtlich m¨glicher Gesch¨ftsmodelu o a le und der Integration der Online–Distribution in bestehende Wertsch¨pfungsketten o an. Die Aufgaben der Service–Provider werden oftmals auf mehrere Akteure ubertra¨ gen, wobei auch Aufgaben vom Inhalteanbieter selbst ubernommen werden k¨nnen. o ¨ Weitere Technology–Provider aus anderen Bereichen, wie bspw. Zahlungssystemanbieter k¨nnen zus¨tzlich eine Rolle spielen. Der Konsument nutzt die Inhalte. o a Andere Rollen bzw. Akteure, die im urheberrechtlichen System an der Verwertung digitaler G¨ ter maßgeblich involviert sind, wie vor allem die Verwertungsgesellschafu ten1657 , spielen in DRM–Technologien bislang keine Rolle und sind nicht an den Transaktionen beteiligt. Sie werden in diesem Kapitel daher nicht beachtet. Eine weitere Rolle, die im folgenden Beachtung findet, ist die der sog. Piraten“.1658 ” Es handelt sich um Personen, die Content unrechtm¨ßig nutzen. Hierzu z¨hlen diejea a nigen, die den gesch¨ tzten Content als Konsumenten nutzen ebenso, wie diejenigen, u die technische Schutzmaßnahmen umgehen, die Hacker“ und Cracker“.1659 ” ” Zahlreiche Varianten technischer DRM–Architekturen existieren. Dies erschwert es, eine idealtypische DRM–Technologie zu beschreiben. 1660 Dennoch soll dieser Versuch unternommen werden, um den Ablauf der Transaktionen zu illustrieren. Darauf bauen die folgenden Unterkapitel auf, die sich mit einzelnen Komponenten detaillierter auseinandersetzen.

In vielen kommerziellen Content–Distributionssystemen werden dem Konsumenten alternative Medienabspielger¨te und damit oftmals alternative DRM–Technologien zur Verf¨ gung gestellt. Bei a u den Service Providern ist insbesondere Digital World Services als eine der wesentlichen Unternehmen am Markt zu nennen. 1657 Ihre Rolle im Politikfeld Urheberrecht wird in Kapitel 6.7 behandelt. 1658 Dieser Begriff wird interessengebunden von den Content–Providern gebraucht. Sie wollen damit illustrativ darauf aufmerksam machen, dass ihnen die Inhalte gestohlen werden. 1659 Es kann zwischen Hackern“ und Crackern“ unterschieden werden. Hacker sind die Guten“. ” ” ” Sie brechen in Netzwerke ein, um deren Sicherheit zu uberpr¨ fen. Sie publizieren die Ergebnisse des u ¨ Angriffs, damit die Sicherheit des Netzwerks verbessert werden kann. Ein Interesse an der Zerst¨rung o des Netzwerkes oder des Diebstahls von Daten besitzen sie gem¨ß diesem Verst¨ndnis nicht. Anders a a ist es bei den b¨sen“ Crackern, die allerdings an Diebstahl und Zerst¨rung von Netzen interessiert o o ” sind. Vgl. Hauser, Wenz (2003): 206. 1660 Vgl. Guth (2003): 150.

1656

218

Technologische Komponenten
Distributor End–User

DRM–SYSTEME

Financial Transaction

License Server DRM License Generator License Package Encryption Keys Rights
Encryption Keys Identities Server

Client

Rights Server

Identity

Content Server

DRM Controller

Rendering Application

Content Respository

DRM Packager

Encryption Content Metadata Content Package

Product Info

Abbildung 17: Kernbestandteile eines DRM–Systems Geringf¨ gig modifiziert nach: Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 80. u An der Transaktion innerhalb einer idealtypischen DRM–Technologie sind zwei Parteien beteiligt, der Distributor bzw. Content–Provider auf der Server–Seite 1661 und der End–User bzw. Konsument auf der Client–Seite. Beim Distributor (Content–Provider) kommen drei Systeme zum Einsatz. Auf der Server–Seite bringt der Content–Provider den Content in das Content–Repository des Content Servers ein, nachdem er ihn f¨ r die Online–Distribution entsprechend u vorbereitet hat — bspw. in das richtige Format (MP3, MPEG etc.) gebracht hat. Zudem k¨nnen menschlich nicht wahrnehmbare digitale Wasserzeichen mit dem Cono tent robust, d.h. weitestgehend sicher gegen Angriffe verwoben werden, die Informationen uber den Rechteinhaber oder den Nutzer (Digitaler Fingerabdruck ) enthalten ¨ k¨nnen und bei Rechtverletzungen die Nachweisbarkeit des T¨ters verbessern.1662 o a Der Content erh¨lt einen eindeutigen Identifikationscode 1663 , der auf bestimmte Mea tadaten1664 in der Product Info verweist, das auch als Rights Repository bezeichnet wird. Die Product Info enth¨lt Angaben uber den Content und den Rechteinhaber, a ¨ sowie insbesondere Informationen zur Adresse (Uniform Ressource Locator, URL) des License Servers im Netzwerk. Diese Daten werden in der Phase des sog. Packaging“ durch den DRM Packager ” zusammengef¨ hrt. Der Content wird in einem Container mit einer mehrschichtigen u H¨ lle gespeichert — in einen sog. Secure Container 1665 : Ein Verschl¨ sselungsalu u gorithmus sichert den Container und damit den Content vor dem Einblick durch unberechtigte Dritte und erlaubt nur autorisierten Nutzern den Zugang uber einen ¨ speziellen Schl¨ ssel. Die in den Metadaten enthaltenen Informationen werden unu verschl¨ sselt von außen an die H¨ lle des Containers angebracht. u u

Die Funktionen des Content–Providers k¨nnen auf mehrere Parteien bzw. Service–Provider o aufgeteilt werden. In der idealtypischen DRM–Technologie wird von lediglich zwei Parteien ausgegangen. 1662 Vgl. Kap. 7.1.3. 1663 Vgl. Kap. 7.1.4. 1664 Vgl. Kap. 7.1.2. 1665 Vgl. Kap. 7.1.1.

1661

219

Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

Der DRM Packager ubermittelt den angesprochenen eindeutigen Identifikationscode ¨ ¨ und die Product Info an den Rights Server des License Servers. Die Ubermittlung des Contents ist dabei nicht erforderlich. So vorbereitet, wird das Content Package bestehend aus dem verschl¨ sselten Conu tent und den Metadaten an den Client des End–Users ausgeliefert, was der DRM Packager dem Rights Server meldet. Der Client ist die Hardware des Konsumenten, wie bspw. ein Computer, Personal Digital Assistent (PDA) oder ein Mobiltelefon. Auf dem Client l¨uft eine Client–Software, die den DRM–gesch¨ tzten Content weia u ter verarbeitet. Sie kann die in den Metadaten und der Rights Expression Language (REL) ausgedr¨ ckten Nutzungsbedingungen interpretieren und ausf¨ hren. Ein zenu u trales Element ist der DRM Controller, der die weiteren Transaktionen koordiniert. Das Content Package ist ein verschl¨ sselter digitaler Container, in dem der Content u aufbewahrt wird. An seine Außenh¨ lle wird die product Info als sog. Metadaten anu gebracht. Der DRM Controller liest Informationen zur Adresse (URL) des License Servers aus den Metadaten aus, mit dem er Kontakt aufnimmt, nachdem sich der End–User identifiziert hat. Die entsprechende Komponente Identity, beinhaltet ein Zugangskontrollverfahren, bei dem sich der End–User bspw. mittels eines Passwortes oder einer Chipkarte identifiziert. 1666 Daraufhin ubermittelt der DRM Controller ¨ dem DRM License Server die Client bzw. End–User bezogenen Identifikationsdaten (Identity) sowie den eindeutige Identifikationscode (Metadaten bzw. Product Info) des Contents. Innerhalb des DRM License Server 1667 koordiniert der DRM License Generator drei Prozesse. Zun¨chst wird die Identit¨t des Nutzers beim Identities Server verifiziert. a a Daraufhin werden die individuellen Rechte des Konsumenten vom Rights Server abgefragt.1668 Sie wurden zuvor durch einen Vertrag zwischen Inhalteanbieter und Konsument festgelegt. Dabei hat der Konsument bestimmte Nutzungsrechte erworben. Besitzt der End–User das Recht den Content zu nutzen und best¨tigt dies a der Rights Server, so wird diese Information an den DRM License Generator weitergegeben.1669 Die Nutzungsbedingungen werden in einer maschinenlesbaren Form ausgedr¨ ckt, in sog. Rights Expression Languages (REL) 1670 . Erst die REL und u die Metadaten erm¨glichen die automatische Kommunikation zwischen den DRM– o Komponenten. Zur Kopierkontrolle k¨nnen sie auch Zusatzinformationen enthalten, o ob und wie oft die Inhalte kopiert werden d¨ rfen. Bei jeder Kopie aktualisiert die u DRM–Technologie diese Informationen automatisch. Der DRM License Generator kann diese Informationen an den Bestandteil Financial Transaktion“ weitergeben, ” der die Bezahlung zwischen Content–Provider und Konsument abwickelt. Anschließend fragt der DRM License Generator den Schl¨ ssel f¨ r die Entschl¨ sseu u u lung (Encryption Key) vom Encryption Key Repository ab, der zur Entschl¨ sseu lung des speziellen Contents ben¨tigt wird. Der Encryption Key f¨ r den Content o u wird vom DRM License Generator zusammen mit den Rights (Nutzungsrechten) an den Client ubermittelt. Dieser Encryption Key ist in vielen DRM–Technologien ¨ Bestandteil eines symmetrischen Verschl¨ sselungsverfahrens.1671 Der Content Enu
Vgl. Kap. 7.1.4. Die Identifizierung des Nutzers soll sicherstellen, dass nur Berechtigte auf den Inhalt zugreifen k¨nnen. Ein nutzungsbezogenes Abrechnungsverfahren muss dar¨ ber hinaus exakt o u feststellen k¨nnen, welche Leistungen ein bestimmter Kunde in Anspruch genommen hat. (Vgl. Kap. o 7.1.6.) 1667 Der License Server kann bei jeder Nutzung konsultiert werden, ob der End–User noch das Recht hat, den Content zu nutzen. Er kann den Nutzer auch in bestimmten zeitlichen Abfolgen kontaktieren, oder nur, wenn eine Nach–Lizenzierung erforderlich ist. Zu letzterem kann es bspw. kommen, wenn die Nutzungsrechte vorsehen, dass der Konsument einen Inhalt nur drei Mal benutzen darf. Will er ihn ¨fter nutzen, so muss erneut bezahlt werden. Die Kontaktierungsh¨ufigkeit kann o a je nach Gesch¨ftsmodell des Content–Providers definiert werden. a 1668 Gegenstand der Abfrage kann bspw. sein, ob der Konsument die letzte Rechnung f¨ r sein u Content–Abonnement beglichen hat. 1669 Die Nutzungsbedingungen k¨nnen bspw. vorsehen, dass der Content nur einmal genutzt werden o kann und anschließend nachlizensiert werden muss. Vgl. Kap. 7.3. 1670 Vgl. Kap. 7.1.2. 1671 Vgl. Kap. 7.1.1.
1666

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cryption Key und die Rights werden wiederum verschl¨ sselt und zwar individuell u f¨ r den betreffenden End–User.1672 u Der DRM Controller 1673 ubermittelt den Inhalt an die Rendering Application, nach¨ dem sich der End–User identifiziert hat (Identity). Dieses Medienabspielger¨t (Rena dering Application, Player oder Viewer ) des Konsumenten entschl¨ sselt den eigentu lichen Inhalt bei jeder Nutzung aufs Neue. Dieses Ger¨t kann die Nutzungsregeln a interpretieren und durchsetzen, die mit dem verschl¨ sselten und kopiergesch¨ tzten u u Content an den Konsumenten ausgeliefert werden. Hierbei ist es wichtig, dass es sich um ein sicheres Endger¨t (secure Player) handelt: a All the security in the world means nothing if the rendering platform is unable to or ” does not reliably and predictably enforce, enable and guarantee behavior in accordance with expressed and implied rules and policy.“ 1674 Das Stand–alone–Abspielger¨t1675 a ist meist schon mit dem Betriebssystem auf dem Rechner des Kunden installiert, oder erfordert einen Software–Download uber das Internet. Die meisten DRM–Verfahren ¨ verlangen gleichzeitig die Nutzung eines bestimmten Medienformats, mit dem auch ungesch¨ tzte Inhalte verarbeitet werden k¨nnen. Bspw. verlangt die DRM–Software u o von Microsoft, dass das Format .wma“ des Mediaplayers benutzt wird. Oftmals ” reicht es auch aus, ein DRM–Plug–In 1676 herunterzuladen, das in g¨ngige, vorinstala lierte Abspielger¨te (General Purpose Application) vollautomatisch integriert wird, a w¨hrend der entsprechende Content (Musik, Film, Text) heruntergeladen wird. 1677 a Der Player von Microsoft akzeptiert dann bspw. .wma“–Dateien, die mit der DRM– ” Technologie von IBM gesch¨ tzt werden. Bei den g¨ngigen DRM–Technologien m¨ su a u sen Benutzer von Linux– und Mac–Systemen bislang außen vor bleiben. Sie k¨nnen o den Content nicht nutzen, weil keine DRM–f¨higen Abspielger¨te zur Verf¨ gung a a u stehen.1678 Der License–Server wird in einigen Systemen auch als Copyright Clearance Center ( CCC) bezeichnet. In einer Server–Architektur, wie der eben uberblickartig be¨ schriebenen, ist das CCC ein Bestandteil der Server–Architektur, die beim Content– Provider betrieben wird. Die Funktionalit¨t des CCC kann aber auch (physisch a oder organisatorisch) ausgelagert werden. Das CCC kann bspw. vom Rechteinhaber betrieben werden, hingegen die anderen Bestandteile der DRM–Technologie von einem Content–Distributor. Auf diese Weise kann der Rechteinhaber — der in diesem Fall nicht der Content–Provider an den Konsumenten ist — sicherstellen, dass sich der Distributor an seine Nutzungsregeln f¨ r den Content h¨lt. Der Distribuu a tor kann aber auch durch Lizenzvertr¨ge an die Nutzungsregeln des Rechteinhabers a gebunden werden. Das CCC kann auch an einen Dritten, wie einem DRM–Service– Provider ausgelagert werden, uber dessen Server die entsprechenden Transaktionen ¨ realisiert werden. Der DRM–Service–Provider kann wiederum durch Vertr¨ge an die a Nutzungsregeln der Content–Provider gebunden werden. Der Ansatz den Licence– Server an ein CCC auszulagern, kann bei den Lizenzierungsdiensten MusicNet und
Er wurde mit dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel des Konsumenten oder des Clients verschl¨ sselt, so o u u dass nur dieser Konsument bzw. Client mit seinem geheimen, privaten Schl¨ ssel entschl¨ sseln kann. u u Vgl. Kap. 7.1.1. 1673 Vgl. Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 82f. 1674 Vgl. Cheng, Rambhia (2003): 164. 1675 Mit Standalone Abspielger¨t ist gemeint, das die DRM–Technologie bereits fester Bestandteil a der Abspielsoftware ist. Vgl. Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 84f. 1676 Dies ist eine Programmkomponente, die das Abspielger¨t um zus¨tzliche Funktionen erweitert. a a Es verbindet sich mit dem Programm und setzt bestimmte Funktionalit¨ten in dem Programm a durch. 1677 Der Plug–In–Ansatz bietet einige Vorteile. Hierzu z¨hlt vor allem, dass die Player aufgrund des a im Vergleich zum Player geringen Datenumfang des Plug–Ins mit verschiedenen DRM–Technologien ausgestattet werden k¨nnen. Vgl. Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 85. o 1678 F¨ r das Mac–Betriebssystem existiert bspw. der Windows Media Player, allerdings ohne das u DRM–PlugIn, dass die Ausf¨ hrung DRM–gesch¨ tzter Dateien erm¨glicht. Vgl. G¨ nnewig, Hauser u u o u (2002).
1672

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PressPlay beobachtet werden, die den Musikcontent der f¨ nf Major–Labels lizenzieu ren.1679 Beim CCC kann es sich um auch eine Trusted Third Party 1680 (TTP) handeln, also um einen unabh¨ngigen Dritten. Dieser Ansatz wird bislang nicht realisiert. Ein a wesentlicher Grund daf¨ r ist, dass uber das CCC bislang nur diejenigen Content– u ¨ Nutzungen realisiert wurden, die dem Exklusivrecht der Rechteinhaber unterliegen. Bislang entscheiden sie, wie diese Nutzungsformen ausgewertet werden. Sie entscheiden, ob sie s¨mtliche Aufgaben des CCC selber erf¨ llen, oder an eine TTP ubera u ¨ tragen. Die Content–Nutzungen entsprechend der Schrankenbestimmungen werden bislang nicht mit den DRM–Technologien realisiert. Wichtige Parameter f¨ r DRM–Technologien sind Benutzerfreundlichkeit, 1681 Veru 1682 , Sicherheit, Flexibilit¨t hinsichtlich m¨glicher Nutzungsregeln digitalen trauen a o Contents, Interoperabilit¨t1683 und die Kosten1684 .1685 Besonders wichtig von diea sen Parametern ist das Vertrauen, das insbesondere durch eine hohe Sicherheit der Systeme gegen unrechtm¨ßige Nutzung von eContent gest¨rkt wird.1686 Vertraua a en Inhalteanbieter den DRM–Technologien nicht, so werden sie sich wahrscheinlich nicht auf das Abenteuer der Online–Distribution ihrer Inhalte und damit auf neue Gesch¨ftsmodelle einlassen, sondern die als sicherer eingestuften traditionellen Gea sch¨ftsmodelle weiter verfolgen. Vertrauen Konsumenten den DRM–Technologien a nicht, so kann es zur Ablehnung kommen. 1687 Die IT–Sicherheit1688 der DRM–Technologien ist von entscheidender Bedeutung, damit diese Systeme eingesetzt werden. Bei der Anwendung von DRM–Technologien gelten einige Ziele aus dem IT–Sicherheitsbereich, wie die folgende Tabelle zeigt. WeVgl. http://www.PressPlay.com, http://www.MusicNet.com. Dies ist ein vertrauensw¨ rdiger Dritter. u 1681 Fr¨ hen DRM–Technologien wurde regelm¨ßig eine mangelnde Benutzerfreundlichkeit vorgeu a worfen. Das Entwicklungsziel heutiger DRM–Technologien ist hingegen, dass der Konsument beim Mediengebrauch m¨glichst wenig von der Technologie mitbekommt. o 1682 Besonders wichtig ist, dass die einzelnen Komponenten effektiv zusammenwirken, denn nur so k¨nnen die Beteiligten dem System vertrauen. (Vgl. Rump (2003): 10.) DRM–Technologien o nutzen hierbei obfuscation techniques“, um die DRM–Technologien gegen Reverse Engineering“ ” ” und Attacken zu sichern. 1683 Der Begriff Interoperabilit¨t“ kann in zweierlei Hinsicht aufgefasst werden. Zum einen liegt a ” Interoperabilit¨t dann vor, wenn ein bestimmtes DRM–System eines Technologieanbieters auf vera schiedenen Plattformen funktioniert (bspw. Microsoft Windows, Linux und Max OS). Diese Interoperabilit¨t wurde bislang noch nicht erreicht. Zum anderen ist die Interoperabilit¨t zwischen a a verschiedenen DRM–Technologien wichtig. Sie k¨nnte dergestalt vorliegen, dass der Content, der o durch eine DRM–Technologie gesch¨ tzt wird, durch ein anderes auch ausgelesen werden kann. Dieu se Form von Interoperabilit¨t wurde trotz intensiver Standardisierungsbem¨ hungen (vgl. Kapitel a u 7.1.8) bislang nur in Ans¨tzen erreicht. Daher stellen Inhalteanbieter den Konsumenten die Werke a oftmals in den Formaten verschiedener DRM–Technologien zur Verf¨ gung. Fr¨ here Versionen des u u Players der Firma Real und auch der der Firma Microsoft haben bspw. zugelassen, dass Anbieter anderer DRM–Technologien wie bspw. IBM mit ihrem Electronic Media Management System ein Plug In nachinstallieren k¨nnen, mit dem der Player auch IBM–DRM–gesch¨ tzte Inhalte ausgeo u ben kann. Neue Versionen erlauben das bislang nicht (Stand: April 2003). Vgl. G¨ nnewig, Hauser u (2002). 1684 Kosten in Bezug auf die Nutzung von DRM–Systemen entstehen f¨ r die Lizenzierung der DRM u –Technologien und zus¨tzlicher integrierter Technologien, wie bspw. Zahlungssysteme. Zudem enta stehen den Content–Providern Kosten f¨ r die Aufbereitung der Inhalte wie bspw. f¨ r die Erstellung u u von Metadaten (vgl. Kapitel 7.1.2). Zudem muss entsprechende Hardware angeschafft werden, oder Service–Provider bezahlt werden, uber deren Server die Transaktionen abgewickelt werden. Diese ¨ Kosten werden an den Kunden uber den Verkaufspreis weitergeben. Diese m¨ ssen zudem Kosten u ¨ f¨ r den eigentlichen Content tragen, sowie f¨ r die entsprechende Hardware, wie ein PC . Vgl. Rump u u (2003): 14. 1685 Vgl. Rump (2003): 10–14. 1686 Vgl. Gooch (2003): 21. 1687 Vgl. Kap. 7.3. 1688 Der folgenden Definition von IT–Sicherheit wird gefolgt: IT–Sicherheit ist der Zustand eines ” IT–Systems, in dem die Risiken, die beim Einsatz dieses IT–Systems aufgrund von Bedrohungen vorhanden sind, durch angemessene Maßnahmen auf ein tragbares Maß beschr¨nkt sind.“ ( BSI (1992): a 300.) Maßnahmen der Datensicherheit beinhalten als die Analyse der technischen Verwundbarkeit des IuK–Systems und die Entwicklung technischer und organisatorischer Gegenmaßnahmen.
1680 1679

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sentliche Bestandteile der DRM–Technologien sind sicherheitstechnische (u.a. kryptographische) Anwendungen, die f¨ r die Anforderungen der Medienindustrie in Beu zug auf die digitale Distribution angepasst werden. Die Sicherheitskriterien bzw. –ziele sind 1689 : Zugriffskontrolle Kontrolle des Systemzugangs 1690 Authentizit¨t a Feststellung bzw. Sicherstellung der Identit¨t und Aua thentizit¨t der Sender, Empf¨nger und der Daten1691 a a Vertraulichkeit Geheimhaltung von Daten gegen¨ ber Unbefugten. Zur u Vertraulichkeit geh¨ren die Unbeobachtbarkeit, Uno verkettbarkeit, Abh¨rsicherheit, Sicherheit gegen uno befugte Ger¨tezugriffe und im Idealfall die Anonymia t¨t oder zumindest die Pseudonymit¨t der Nutzer.1692 a a Integrit¨t a Manipulationserkennung; Schutz vor unbefugter Vera ¨nderung von Informationen sowie der Soft– und Hardware. Dies dient der Nachweisbarkeit erfolgter Manipulationen. Verbindlichkeit Gew¨hrleistung von Authentizit¨t und Integrit¨t a a a Unabstreitbar- Beweis, dass eine bestimmte Transaktion eines bekeit, Zurechen- stimmten Inhalts zwischen bestimmten Kommunibarkeit kationspartnern stattgefunden hat. Bei der Nicht– Abstreitbarkeit wird zwischen der der Herkunft und der des Erhalts unterschieden. Verfugbarkeit Sicherstellung der technischen Nutzbarkeit; Notfalll¨o ¨ 1693 sungen bei Systemausfall etc. Organisatorische Einbindung der Technologie in bestehende SicherheitsSicherheit routinen eines Unternehmens erfordert sicherheitsrelevante Anpassungen im organisatorischen Umfeld 1694 Schutz Sicherstellung der informationellen Selbstbestimpersonenmung, Schutz vor Aussp¨hung; Nichtnachvollziehbara bezogener keit des Kommunikationsverhaltens und des DatenDaten austausches)1695 Schutz bzw. Sicherstellung dass die auf dem Urheberrecht basierenDurchsetzung den Nutzungsregeln der Rechteinhaber gegen¨ ber den u von NutzungsNutzern der Daten technisch durchgesetzt werden. regeln
Tabelle 14: Sicherheitsanforderungen

Gem¨ß einem erweiterten Verst¨ndnis von IT–Sicherheit werden nicht nur technia a sche Aspekte betrachtet, sondern auch die Einbettung der IT–Technik in ihr soziales, rechtliches und wirtschaftliches Umfeld (ganzheitliche Betrachtung). 1696 So bedeutet Sicherheit f¨ r unterschiedliche Akteure unterschiedliches — die Definitiu on der Sicherheit eines Systems erfolgt dabei interessengebunden. So m¨chte ein o Inhalteanbieter bspw. den Inhalt konsumentenbezogen durch einen digitalen Fingerabdruck1697 kennzeichnen, um im Falle einer Rechteverletzung nachweisen k¨nnen, o
Vgl. BSI (1998): 29; BSI (2000): 21; Dittmann (2000): 10. Vgl. Pfitzmann (1998b): 15; Rannenberg, Pfitzmann, M¨ ller (1998): 19f, 24. u 1691 Vgl. Fischlin (2002): 11; Dobbertin (1996): 81; BSI (1998): 33; Collberg, Thomborson (1999): 11; Fischlin (2002): 10, 12; Bechtold (2002): 78. 1692 Vgl. Federrath, Pfitzmann (2000): 704; Fischlin (2002): 10. 1693 Vgl. Bundestag (1998a): 47; Europ¨isches Institut f¨ r Systemsicherheit 1998): 45–47; Fischlin a u (2002): 13. 1694 Vgl. Selke (2000): 30; Bundestag (1998a): 36. 1695 Ein erweitertes Sicherheitsverst¨ndnis z¨hlt zu den wesentlichen Bestandteilen eines sicheren a a IT–Systems nicht mehr nur die Verf¨ gbarkeit, Integrit¨t und Authentizit¨t, sondern auch die Siu a a cherheitsbed¨ rfnisse der beteiligten Akteure. (Vgl. Bundestag (1998a): 20.) u 1696 Vgl. BSI (1994): 24; Landesbeauftragte f¨ r den Datenschutz NRW (1999): 4; Roßnagel, Wedde, u Hammer, Pordesch (1990b): 34f. 1697 Vgl. Kap. 7.1.3.
1690 1689

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wer bspw. einen bestimmten Inhalt in eine Tauschb¨rse zum unrechtm¨ßigen Dowo a nload eingespeist hat. Der Konsument hat hingegen mglw. das Interesse an einer anonymen Nutzung des Inhalts, um seine Privatsph¨re zu sch¨ tzen. a u Zusammenfassend sind folgende Komponenten Kern der DRM–Technologien: 1698 • Identifikation der Nutzer (Zugangskontrolle) – Technologien: Nutzerauthentifizierungssystem bspw. Passw¨rter, Chipo karte • Schutz der Authentizit¨t und Integrit¨t der Inhalte a a – Technologien: Verschl¨ sselung (insbes. Digitale Signatur), Watermarking u und digital Fingerprinting, Kopierschutz • Definition und Durchsetzung von Nutzungsrechten – Technologien: Metadata, Rights Expression Languages • Nutzungskontrolle – Technologien: Verschl¨ sselung, Kopierschutz, Digital Fingerprinting u • Manipulationssichere Hard– und Software • Payment– / Billing–Systeme

7.1.1

Verschlusselungsverfahren, Secure Containers und ¨ Digitale Signaturen Die Kryptographie wird das < <Material> > sein, ” aus dem die Mauern, Grenzen — und Flaschen — des Cyberspace geformt werden.“1699

G¨ngige DRM–Technologien sch¨ tzen die Vertraulichkeit, Integrit¨t und Authentizia u a 1700 Sie sollen den Kopiert¨t digitaler Inhalte mittels kryptographischer Verfahren. a schutz und den Zugriffsschutz sowie die Identifizierung der Kommunikationspartner und der ausgetauschten Daten erm¨glichen.1701 Zudem sollen sie sicherstellen, dass o die digitalen Inhalte nur f¨ r berechtigte Nutzen brauchbar sind. u Sowohl der Austausch von Inhalten uber offene Netzwerke erfolgt verschl¨ sselt, wie u ¨ auch seine Lagerung auf dem Medienabspielger¨t (bspw. auf dem in PC) des Konsua menten.1702 Der Inhalt wird bei jeder Nutzung aufs Neue entschl¨ sselt und anschlieu ßend wieder verschl¨ sselt abgelegt. Wichtig ist hierbei in einer DRM–Technologie u
Sie werden neben weiteren wesentlichen Bestandteilen der meisten am Markt vertretenden DRM–Technologien in den folgenden Unterkapiteln behandelt. 1699 Barlow (1998): 108; siehe auch ders. (1996): 185. 1700 Vgl. G¨ nnewig, Hauser (2002); Chow et.al. (2003): 1; Die Begriffe wurden in der Tabelle auf u Seite 223 erl¨utert. Regierungen versuchten in der Vergangenheit immer wieder die Verbreitung a kryptographischer Techniken gering zu halten. Eine der Bef¨ rchtungen waren, dass die organiu ” sierte Kriminalit¨t“ diese Verfahren zur besseren Planung unrechtm¨ßiger Handlungen einsetzen a a k¨nnte. (Vgl. Selke (2000): 16.) Zuvor standen starke Verschl¨ sselungsverfahren lediglich dem Mio u lit¨r und den Geheimdiensten zur Verf¨ gung. Es kam in diesem Zusammenhang auch in Deutscha u land zur Kryptokontroverse — eine Auseinandersetzung um die Nutzung der Kryptographie in der Gesellschaft. Die andere Seite der Medaille ist n¨mlich, dass Kryptographie den Schutz personenbea zogener Daten der Computernutzer erh¨hen kann. Letztendlich hat sich eine liberale Kryptopolitik o durchgesetzt, so dass kryptographische Verfahren f¨ r die verschiedensten sozialen Anwendungen zur u Verf¨ gung stehen. u 1701 Die klassische Aufgabe der Kryptographie ist es, Daten f¨ r Unbefugte unverst¨ndlich zu mau a chen. Durch eine Geheiminformation, einem Schl¨ ssel zu diesem Verschl¨ sselungssystem, erh¨lt der u u a Berechtigte Zugang zu den Informationen, w¨hrend sie dem Unberechtigten vorenthalten wird. Vgl. a Bauer (2000): 27. 1702 Vgl. Feigenbaum et.al. (2002): 77; Cheng, Rambhia (2003): 164.
1698

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die Organisation des Schl¨ sselmanagements, das entscheidend die Sicherheit des Veru schl¨ sselungssystems und damit der DRM–Technologie beeinflusst. 1703 u Bei Verschl¨ sselungssystemen kommen mathematische Algorithmen zum Einsatz, u die daf¨ r sorgen, dass ein Datensatz nicht im Klartext vorliegt. Bei Verschl¨ sselungsu u algorithmen handelt sich um harte“ mathematische Probleme.1704 Sie lassen sich ” prinzipiell l¨sen, jedoch ist die daf¨ r ben¨tigte Zeit ohne Kenntnis einer bestimmo u o ten Geheiminformation selbst f¨ r einen leistungsstarken Computer extrem hoch. 1705 u Der verschl¨ sselte Datensatz kann nur gelesen und damit brauchbar werden, wenn u dem auslesenden System die Geheiminformation bekannt ist — der sog. geheime Schl¨ssel.1706 Die Sicherheit der Systeme h¨ngt von der sicheren Speicherung und u a Aufbewahrung der Schl¨ ssel und von den Schl¨ ssell¨ngen ab.1707 Ein kryptographiu u a sches Verfahren soll gem¨ß dem als Kerkhoffs Law“ bekannten Prinzip selbst dann a ” noch sicher sein, wenn der Angreifer die kryptographischen Prinzipien und Methoden des Systems kennt, nicht aber den Schl¨ ssel.1708 u Das Verschl¨ sselungsverfahren umfasst drei Prozesse: die Schl¨ sselgenerierung, die u u Verschl¨ sselung (Encryption, Chiffrierung, Kodierung) und die Entschl¨ sselung (Deu u cryption, Dechiffrierung, Dekodierung). Bei letzteren beiden Prozessen gehen symmetrische und asymmetrische Verfahren der Kryptographie unterschiedlich vor. Die Schl¨ sselgenerierung wird oftmals nur einmal vorgenommen und mit diesen Schl¨ su u seln mehrmals gearbeitet. Die Schl¨ sselgenerierung ist ein Prozess, bei dem ein mathematischer Algorithmus u zum Einsatz kommt. Dabei ist eine Zufallszahl involviert, die unvorhersehbar sein sollte. Diese Zufallszahl ist der Ausgangspunkt f¨ r den Algorithmus, aus dem die u kryptographischen Schl¨ ssel berechnet werden. Der Algorithmus, in dem wiederum u die kryptographischen Schl¨ ssel eine Rolle spielen, umfasst einen Verschl¨ sselungs– u u 1709 . Aus einer unverschl¨ sselten Datei (Plaintext) und einen Entschl¨ sselungsprozess u u wird mit Hilfe eines Verschl¨ sselungsschl¨ ssel (Encryption Key) eine verschl¨ sselte u u u (Ciphertext) und mit einem Entschl¨ sselungsschl¨ ssel (Decryption Key)1710 wieder u u die unverschl¨ sselte Datei. Wichtig ist dabei, dass von dem Ciphertext nicht auf den u Plaintext geschlossen werden kann. 1711 Symmetrische Verfahren Symmetrische Verfahren (Secret Key Verfahren) nutzen einen Schl¨ ssel zur Ver– u und Entschl¨ sselung.1712 Eines ihrer gr¨ßten Probleme ist der sichere Austausch u o
Auf diesen Aspekt wird sp¨ter eingegangen. a Die Sicherheit eines Verschl¨ sselungsverfahrens l¨sst sich oftmals mathematisch nicht beweisen. u a Bislang wurde der Beweis der Unsicherheit des Verfahrens allerdings nicht durch Mensch oder Maschine erbracht. 1705 Vgl. Selke (2000): 65. 1706 Vgl. Spenger (2003): 63. 1707 Vgl. BSI (1998): 34. L¨ngere Schl¨ ssel bieten demnach ein h¨heres Sicherheitsniveau. (Vgl. a u o Fischlin (2002): 16.) Ein typisches Angriffsverfahren ist brute force“. Hierbei wird versucht, mit” tels Hochleistungsrechnern den geheimen Schl¨ ssel zu ermitteln. Je l¨nger der Schl¨ ssel ist, umso u a u h¨her ist der erforderliche Rechenaufwand. Die Beurteilung der Sicherheit einer Schl¨ ssell¨nge ist o u a zeitgebunden, da die Leistungsf¨higkeit von PC aufgrund von Innovationen im Prozessorenbereich a zunimmt. 1708 Vgl. Hartung, Kutter (1999): 1080. 1709 Vgl. Pearson et.al. (2003): 292. 1710 Im Fall des symmetrischen Verschl¨ sselungsverfahren ist dieser Schl¨ ssel identisch mit dem u u Encryption Key, im Falle des asymmetrischen Verfahren nicht. 1711 Vgl. Pearson et.al. (2003): 292; H¨chstens die Dateil¨nge kann gleich sein. Manche Kryptovero a fahren verl¨ngern aber auch die verschl¨ sselte Datei, damit auch dieses m¨gliche Identifizierungsa u o charakteristikum wegf¨llt. a 1712 Vgl. BSI (1998): 32; Pearson et.al. (2003): 293f; Schmeh (2001): 50f; Die wichtigsten symmetrischen Schl¨ sselsysteme sind der Data Encryption Standard (DES) und der International Date u Encryption Algorithmen (IDEA). Vgl. ausf¨ hrlich zu symmetrischen Verschl¨ sselungssystemen id. u u 69–92.
1704 1703

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des Schl¨ ssels zwischen den Kommunikationspartnern (Alice und Bob) uber das pou ¨ tentiell unsichere IuK–Netz (unsecure channel). 1713 Ein Problem bei der Nutzung symmetrischer Verschl¨ sselungsverfahren ist zudem die Kompromittierung der Sysu teme. Gelingt es, den zugrunde liegenden Schl¨ ssel auszulesen, kann das dazu f¨ hren, u u dass das gesamte System unsicher ist. Wird der gesamte Content eines Anbieters mit nur einem Schl¨ ssel verschl¨ sselt, bedeutet dies bei einem erfolgreichen Angriff, dass u u das gesamte Repertoire urheberrechtlich gesch¨ tzter Inhalte nicht mehr gesch¨ tzt u u ist. Aus diesem Grund werden oftmals jeweils Schl¨ ssel f¨ r jeden speziellen Content, u u bspw. f¨ r ein Musikst¨ ck eines Interpreten, erzeugt. In diesem Fall bedeutet die u u Kompromittierung eines Inhalts nicht, dass die gesamte DRM–Technologie keinen Schutz mehr bietet.
A Alice Key Generation Bob Secure Chanel

B

Alice
Text Text Text Text xxxx xxxx xxxx xxxx

Bob Unsecure Chanel
xxxx xxxx xxxx xxxx Text Text Text Text

1 Encryption

2

2 Decryption

1

Abbildung 18: Symmetrisches Verschl¨ sselungsverfahren u Im ersten Schritt (A) erfolgt die Generierung des Schl¨ ssels und dessen Austausch u zwischen den Kommunikationspartnern. Der Austausch muss uber einen sicheren ¨ Kanal (secure channel) erfolgen, um die Sicherheit zu gew¨hrleisten. Im zweiten a Schritt (B) verschl¨ sselt Alice den im Klartext vorliegenden Text (1) in einen veru schl¨ sselten Text (2). Dieser verschl¨ sselte Text kann problemlos auch uber ein unu u ¨ sicheres Netz (unsecure Channel) ausgetauscht werden. Bob verwendet den gleichen Schl¨ ssel wie Alice auf den verschl¨ sselten Text (2) und erh¨lt den Text in Klartext u u a (1). Ein Problem ist der Schl¨ sselaustausch. u Asymmetrische Verschlusselungsverfahren ¨ Asymmetrische Verschl¨sselungsverfahren (Public Key Cryptography, Public–Key– u Verschl¨ sselungsverfahren) umgehen das Problem des sicheren Schl¨ sselaustausches, u u 1714 Eines der wichtigsten Verfahren ist das indem sie mit zwei Schl¨ sseln arbeiteten. u RSA–Verfahren, benannt nach seinen Entwicklern Rivest, Shamir und Adleman. Dieses Verfahren beruht auf dem Problem der Faktorisierung des Produkts zweier großer Primzahlen.1715 Sind die Primzahlen ausreichend lang, so sind zum Faktorisieren enorme Rechenkapazit¨ten erforderlich, die nach gegenw¨rtigem Stand nicht a a
Vgl. Menezes, van Oorschot, Vanstone (1997): 31; Koy, Schneider (2001): 205; Gelingt es einem Angreifer die Mitteilung des Schl¨ ssels abzuh¨ren, so kann er die verschl¨ sselten Inhalte entschl¨ su o u u seln. (Vgl. Bechtold (2002): 24; Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 20.) Symmetrische Verfahren kommen bspw. in Kopier– und Zugangsschutzsystemen im Pay–TV–Bereich zum Einsatz. Der Schl¨ ssel wird dabei mit dem Decoder ausgeliefert, in dessen Hardware er sicher gespeichert ist. Der u Decoder entschl¨ sselt das verschl¨ sselte Fernseh–Programm mit diesem Schl¨ ssel (Vgl. id). u u u 1714 Diffie und Hallmann setzten mit dem Diffie–Hallmann–Algorithmus (Vgl. Diffie, Hellman (1976).) — neben Merkle, der unabh¨ngig davon und zeitgleich diese Idee asymmetrischer Vera fahren ver¨ffentlichte — den Grundstein f¨ r die asymmetrische Verschl¨ sselung. Es wird dabei kein o u u sicherer Austauschkanal f¨ r den Schl¨ ssel ben¨tigt. (Vgl. BSI (1998): 32f; Selke (2000): 63; Schmeh u u o (2001): 94f. Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 21; Pearson et.al. (2003): 293; Spenger (2003): 69.) 1715 Vgl. Pearson et.al. (2003): 293; Bis heute ist die Sicherheit der Public–Key–Verschl¨ sselung nicht u beweisbar. Es wird lediglich davon ausgegangen, dass sie nicht gebrochen werden kann, wenn mit einer ausreichenden Schl¨ ssell¨nge gearbeitet wird. Sie gelten als sicher, weil das Gegenteil bislang u a
1713

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vorgehalten werden k¨nnen. Ein 1024bit langer Schl¨ ssel gilt heute als ausreichend, o u besser noch wird mit einem 2048bit Schl¨ ssel gearbeitet. Je l¨nger der Schl¨ ssel ist, u a u desto l¨nger dauert die Ver– und Entschl¨ sselung, aber auch desto l¨nger dauert ein a u a Angriff, der verschiedene Schl¨ ssel ausprobiert. u Eine Datei wird mit einem Schl¨ ssel verschl¨ sselt und mit einem anderen entschl¨ su u u 1716 Es besteht selt. Die beiden Schl¨ ssel stehen in einer mathematischen Relation. u hierbei keine Notwendigkeit, dass der Verschl¨ sselungs–Schl¨ ssel geheim gehalten u u wird, sondern nur der zum Entschl¨ sseln. Er muss nicht uber ein (potentiell unsiu ¨ cheres) Netzwerk ausgetauscht werden. 1717
A Bob Alice Key Generation Unsecure Chanel Alice Pu
xxxx xxxx xxxx xxxx

Pu

Pu

Pr

B

Bob
Text Text Text Text

Unsecure Chanel

xxxx xxxx xxxx xxxx

Pr

Text Text Text Text

1 Encryption

2

2 Decryption

1

Abbildung 19: Asymmetrisches Verschl¨ sselungsverfahren u Zun¨chst generiert Alice im ersten Schritt (A) zwei Schl¨ ssel, einen geheimen Private a u Key (P r) und einen ¨ffentlichen Public Key (P u).1718 Den ¨ffentlichen Schl¨ ssel o o u (P u) ubermittelt Alice an Bob (Unsecure Channel). Dieser Schl¨ ssel kann ruhig u ¨ vom Dritten abgefangen werden, da von dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel nicht auf den o u privaten Schl¨ ssel geschlossen werden kann. Ziel dieser Form der Verschl¨ sselung u u ist, dass nur Alice eine bestimmte Nachricht entschl¨ sseln kann. Mit dem Public u Key (P u) verschl¨ sselt Bob eine Nachricht (1), die er an Alice schicken m¨chte u o (unsecure channel). Diese verschl¨ sselte Nachricht (2) entschl¨ sselt Alice mit dem u u nur ihr bekannten Private Key (P r). Bei Verschl¨ sselungssystemen soll entsprechend dem erw¨hnten Kerckhoff Law anu a genommen werden, dass das Verschl¨ sselungssystem und die zugrundeliegenden Alu gorithmen dem Angreifer bekannt sind. Auch in diesem Fall sollte das System nicht unsicher sein, sondern die Sicherheit vom Schl¨ ssel abh¨ngen.1719 u a F¨ r asymmetrische Verschl¨ sselungsverfahren wird im professionellen Einsatz eiu u ne sog. Public–Key–Infrastruktur (PKI) 1720 ben¨tigt, um die Schl¨ sselvergabe und o u –verwaltung zu organisieren. Diese Infrastruktur hat zum Ziel, eine sichere Kommunikation uber zun¨chst offene und ungesch¨ tzte Netze zu erm¨glichen.1721 Ansonsten a u o ¨ kann ein Angreifer (Malfroy) sich f¨lschlicherweise als der rechtm¨ßige Besitzer (Alia a ce) eines Public Key ausgeben. Um dies zu verhindern, muss die Authentizit¨t des a Nutzers zertifiziert werden.
nicht (¨ffentlich) bewiesen wurde: Eine gute mathematische Idee kann ein bew¨hrtes Public–Key– o a ” Kryptosystem unsicher machen.“ Buchmann (2001): 114f; vgl. auch id. 115. 1716 Vgl. Fischlin (2002): 18; Der Entschl¨ sselungs– kann in vertretbarer Zeit nicht aus dem Veru schl¨ sselungsschl¨ ssel ermittelt werden. Vgl. id. 113. u u 1717 Vgl. Menezes, van Oorschot, Vanstone (1997): 31. 1718 Vgl. zum asymmetrischen Verschl¨ sselungsverfahren van Tilborg (2000): 105–107; Buchmann u (2001): 115–125; vgl. f¨ r eine ausf¨ hrliche Darstellung zur Schl¨ sselerzeugung id. 115f. u u u 1719 Vgl. Hanjalic (2000): 160f; Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 57; Schmeh (2001): 75. 1720 Vgl. Kap. 6.2.1. 1721 Vgl. Thiel (2000): 523; Mit sicherer Kommunikation ist gemeint, dass Daten vor unberechtigtem Zugriff gesch¨ tzt werden, unrechtm¨ßige Ver¨nderungen durch Dritte verhindert werden, die Komu a a munikationspartner identifiziert werden und sichergestellt wird, dass bestimmte Daten von einer bestimmten Person stammen.

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Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

Den ¨ffentlichen Schl¨ ssel tauschen hierbei die Kommunikationspartner nicht direkt o u untereinander aus, sondern uber einen unabh¨ngigen Dritten (Trusted Third Party, a ¨ TTP). Durch eine Zertifizierung durch die TTP soll die Authentizit¨t der Kommunia kationspartner sichergestellt werden. Hierf¨ r wird eine organisatorische Infrastruktur u ben¨tigt, um den offentlichen Schl¨ ssel des Benutzers zu zertifizieren. Das heißt, dass o u ¨ die vertrauensw¨ rdige Einrichtung best¨tigen muss, dass der ¨ffentliche Schl¨ ssel zu u a o u einer bestimmten Person geh¨rt (Zertifizierung des ¨ffentlichen Schl¨ ssels). Dazu o o u legt der Nutzer in der Regel seinen Personalausweis oder ¨hnliches vor, woraufhin a die Zertifizierungseinrichtung den ¨ffentlichen Schl¨ ssel zertifiziert. Dazu wird der o u Schl¨ ssel in ein offentliches Verzeichnis offentlicher Schl¨ ssel eingetragen und mit u u ¨ ¨ 1722 Diese Einrichtung selbst wird dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel der Einrichtung signiert. o u wiederum von einer ubergeordneten Zertifizierungseinrichtung zertifiziert, die deren ¨ Vertrauensw¨ rdigkeit best¨tigt. Dieses Verfahren wird oftmals durch den Staat geu a tragen, so dass die ubergeordnete Zertifzierungseinrichtung staatsnah oder staatlich ¨ bestimmt ist. Eine Public Key Infrastructure (PKI) besteht aus technischen und organisatorischen Bestandteilen. Zur technischen Infrastruktur geh¨rt eine PCA (Policy Certification o Authority), eine oder mehrere CA (Certification Authority), ein oder mehrere RA (Registration Authority), ein organisationsweiter Verzeichnisdienst, PKI–f¨hige Ana wendungen und ein Sicherheitsmanagement–System zur Verwaltung der ¨ffentlichen o Benutzerschl¨ ssel und der CRL (Certificate Revocation Lists). 1723 Die PCA ist die u zentrale Zertifizierungsinstanz. Sie zertifiziert die CA, damit diese ihrerseits Zertifikate an die PKI–Nutzer ausstellen kann. Die CA ist die oberste vertrauensw¨ rdige u Instanz (Trusted Third Party, TTP). Diese Zertifikate zertifizieren die ¨ffentlichen o Teilnehmer–Schl¨ ssel, deren Integrit¨t und Authentizit¨t damit nachgewiesen wird. u a a Bei der RA werden die Teilnehmer registriert. Ihre Daten werden an die CA zur Ausgabe des Zertifikats weitergegeben. Mit Hilfe der CRL k¨nnen Zertifikate nachtr¨go a lich als ung¨ ltig bezeichnet werden. Der Verzeichnisdienst listet die ausgegebenen u Zertifikate aller Teilnehmer und deren ¨ffentlichen Schl¨ ssel. Damit soll die sicherere o u Kommunikation zwischen zwei Teilnehmern erm¨glicht werden. o Innerhalb einer PKI laufen mehrere Prozesse ab: 1724 1. Registrierung des Teilnehmers Hierbei wird seine Identit¨t festgestellt. Ein digitales Zertifikat best¨tigt, dass a a ein bestimmter ¨ffentlicher Schl¨ ssel zu einem bestimmten Benutzer geh¨rt.1725 o u o 2. Erstellung eines Schl¨sselpaares u Der offentliche Schl¨ ssel wird dem Teilnehmer eindeutig zugeordnet. Der privau ¨ te Schl¨ ssel ist nur den Teilnehmer bekannt und kann bei Verlust nicht wieder u hergestellt werden.1726 3. Erstellen und Ausgeben des Zertifikats Hiermit wird best¨tigt, dass der offentliche Schl¨ ssel zu der entsprechenden a u ¨ Identit¨t geh¨rt. a o Als weiterer Schritt kann die Zur¨ cknahme (Revocation) des Zertifikats folgen, soll u das Zertifikat bzw. der ¨ffentliche Schl¨ ssel als ung¨ ltig definiert werden. o u u Ein Problem stellt bislang dar, dass PKI aus technischen Gr¨ nden der mangelnden u Interoperabilit¨t verschiedener Systeme und aus organisatorischen Gr¨ nden fehlena u der Registrierungsm¨glichkeiten lediglich begrenzten Nutzerkreisen zug¨nglich sind. o a
Digitale Signaturverfahren werden im folgenden kurz angesprochen. Vgl. Pfeiffer (2001): 270; Die folgende Darstellung der Komponenten basiert auf id. 271f. 1724 Vgl. id. 272–277. 1725 Vgl. Schmeh (2001): 286. 1726 Daher ist die sichere Aufbewahrung und idealerweise die Erstellung einer Sicherheitskopie ¨ua ßerst wichtig, damit wichtige Daten nicht verloren gehen.
1723 1722

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Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

Zu den Nachteilen asymmetrischer Verfahren geh¨rt zudem, dass die Entschl¨ sselung o u rechenintensiver ist, als bei symmetrischen Verfahren. Daher entschl¨ sseln sie die u Inhalte langsamer.1727 Wird der PC als Abspielger¨t genutzt, f¨llt dieser Geschwina a digkeitsunterschied aufgrund seiner großen Rechenleistung meist nicht mehr ins Gewicht. Allerdings kann es zu Problemen f¨ hren, wenn bspw. in Streaming–Systemen u die Entschl¨ sselung nach und nach in Echtzeit (der Nutzung des Inhalts) erfolgt. u Probleme kann es auch bei bestimmten Unterhaltungselektronik–Ger¨ten geben, die a 1728 Ein grunds¨tzliches Problem von uber begrenzte Rechenkapazit¨ten verf¨ gen. a u a ¨ Verschl¨ sselungssystemen ist die sichere Aufbewahrung der Schl¨ ssel. K¨nnen sie u u o von einem Angreifer ausgelesen werden, so ist der Schutz durch das Verschl¨ sseu lungssystem durchbrochen.

Hybride Verschlusselungsverfahren ¨ Um die Vorteile beider Verfahren nutzbar zu machen und ihre Nachteile zu umgehen, werden sie in vielen DRM–Technologien in sog. hybriden Verschl¨sselungsystemen u (hybrid encryption schemes) kombiniert. Hierbei werden symmetrische Algorithmen zur Ver– und Entschl¨ sselung der eigentlichen Inhalte benutzt, 1729 w¨hrend asymmeu a trische Algorithmen dazu eingesetzt werden, den symmetrischen Schl¨ ssel zu ver– u 1730 In den meisten DRM–Technologien und beim Konsumenten zu entschl¨ sseln. u werden solche individualisierte Verschl¨ sselungen genutzt. Zu den Vorteilen dieses u Systems z¨hlt, dass ein regelm¨ßiger Schl¨ sselwechsel m¨glich ist, wenn der symmea a u o trische Schl¨ ssel zum Content erfolgreich angegriffen wurde. 1731 u
1727 F¨ r asymmetrische Verfahren ist der Rechenaufwand zum chiffrieren und dechiffrieren gr¨ßer, da u o die Schl¨ ssel l¨nger als bei den symmetrischen Verfahren sind. Der Unterschied f¨llt aber l¨ngst nicht u a a a mehr so sehr wie fr¨ her ins Gewicht, da die Rechenleistung handels¨ blicher PC heute ausreichend u u groß ist und dass daher die Verz¨gerung asymmetrischer Verfahren ¨ußerst gering ist. Vgl. Menezes, o a van Oorschot, Vanstone (1997): 31f; BSI (1998): 33f; Koy, Schneider (2001): 205. 1728 Vgl. Bechtold (2002): 25. 1729 Ein Ziel von DRM–Technologien ist, dass der Nutzer den symmetrischen Schl¨ ssel nicht ermitu teln kann. Dazu kann der Dechiffrier–Schl¨ ssel von der Soft– und Hardwareumgebung des Nutzers u derart gespeichert werden, dass Dritte und auch der Nutzer den Schl¨ ssel nicht auslesen k¨nnen. u o (Vgl. NRC, CSTB (2000): 286f; Bechtold (2002): 23f.) Die Sicherheit des Schl¨ ssels ist von großer u Bedeutung. Dabei ist es ein Ziel, dass der erfolgreiche Angriff auf einen Schl¨ ssel nicht bedeutet, u dass alle mit der DRM–Technologie gesch¨ tzten Inhalte unsicher sind. Dies ist bspw. beim Conu tent Scrambling System (CSS) im Jahr 1999 passiert. Hier gelang es aus einem Abspielger¨t den a geheimen Schl¨ ssel auszulesen, mit dem die verschl¨ sselten Inhalte von DVDs entschl¨ sselt werden u u u k¨nnen. Das entsprechende Software–Tool DeCSS verbreitete sich schnell im Internet und der Koo pierschutz aller DVDs kann gebrochen werden. (Vgl. Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 26.) Das Entwicklungsziel von DRM–Anbietern ist laut Sigurdsson vom DRM–Service Provider Digital World Services (vgl. http://www.dwsco.com) in diesem Zusammenhang den sog. Once–for–all“–Hack zu ” unterbinden. (Vgl. Krempl (2002a).) In diesem Fall w¨re der Angriff f¨ r Hacker und Cracker ¨ua u a ßerst interessant, so dass wahrscheinlich mehr Zeit und Geld aufgewandt werden w¨ rden, um das u Schutzsystem zu umgehen, als wenn durch den Angriff nur eine einzelne Mediendatei vom Schutz befreit werden k¨nnte. Zudem sollen Sicherl¨ cken schnell wieder geschlossen werden k¨nnen, was o u o bedeutet, dass die Systeme uber das Internet oder andere digitale Netze aktualisierbar sein m¨ ssen. u ¨ 1730 Vgl. Lacy, Quackenbush, Reibmann, Snyder (1998): 159; Menezes, van Oorschot, Vanstone (1997): 32; Selke (2000): 73f, 77f; Schmeh (2001): 114f; Fischlin (2002): 23; Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 21f; Spenger (2003): 70; Der zur Entschl¨ sselung n¨tige symmetrische Schl¨ ssel wird u o u mit dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel des betreffenden Konsumenten verschl¨ sselt, so dass der sichere o u u Schl¨ sselaustausch gew¨hrleistet ist. Der Content kann individuell f¨ r einen bestimmten Konsuu a u menten mit dessen individuellen ¨ffentlichen Schl¨ ssel verschl¨ sselt werden. Eine individuelle Vero u u schl¨ sselung kann auch derart geschehen, dass die DRM–Client– Software aus der Hardware des u Konsumenten einen individuellen Schl¨ ssel ermittelt und diesen uber einen sicheren Kanal oder u ¨ mit dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel des Content–Providers verschl¨ sselt an den Content–Provider ubero u u ¨ mittelt. In diesem Fall kann der Inhalt nur mit einer bestimmten Hardware benutzt werden. Zu weiteren — nicht individualisierten — M¨glichkeiten geh¨rt, allen Berechtigten einen gemeinsamen o o Schl¨ ssel zu geben. u 1731 Vgl. Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 22.

229

Technologische Komponenten Software– vs. hardwarebasierte Verfahren

DRM–SYSTEME

Im Gegensatz zu rein softwaretechnischen kryptographischen Verfahren gelten hardwarebasierte Verfahren als sicherer. 1732 Sie sind allerdings wahrscheinlich sehr teuer und nur f¨ r eine begrenzte Zeit sicher, denn auch sie k¨nnen durch Hardwaremaniu o 1733 Dennoch gelten sie als sicherer, denn der Aufwand pulationen umgangen werden. zur Manipulation der Hardware ist ungleich gr¨ßer und die Anforderungen an die o Kompetenz der Angreifer ist deutlich h¨her, als bei software–basierten Verfahren. Bei o Verfahren, die rein in Software abgebildet werden, kann das Fachwissen der Hacker oftmals in leicht bedienbare Software–Tools integriert werden, die per Mausklick die Umgehung von Verschl¨ sselungsverfahren erm¨glichen.1734 Derzeit setzen die meisu o ten DRM–Anbieter dennoch allein auf Software, nicht zuletzt wegen der Schwierigkeiten entsprechenden Hardwareschutz auf dem Konsumentenmarkt durchzusetzen.1735 Verfahren ohne Hardware–Unterst¨ tzung haben den Vorteil, dass sie sich u besser an Kunden distribuieren lassen. 1736

Digitale Signaturen Wichtig ist in DRM–Technologien der Nachweis und der Schutz bzw. Durchsetzung der Authentizit¨t (Urheber und Herkunft der Daten) und der Integrit¨t (Unvera a sehrtheit1737 ) der Daten1738 und der Metadaten1739 . Zum Nachweis k¨nnen digitale o Signaturverfahren1740 dienen und zum Schutz Verschl¨ sselungsverfahren. Digitale u Signaturverfahren dienen als spezielle asymmetrische Verschl¨ sselungssysteme zuu dem der Authentifizierung des Nutzers gegen¨ ber dem Content–Provider und des u Contents. Das Signieren eines umfangreichen Dokuments kann zeitaufwendig sein, denn zahlreiche Informationen aus dem Dokument fließen mit ein. Hashfunktionen sollen hier Abhilfe schaffen, die ein Bestandteil des Signierens sind. Hashfunktionen dienen dem Nachweis der Integrit¨t bestimmter Daten, bspw. von Texten. Sie bilden beliebig a lange Daten in sog. Hashwerten fester L¨nge ab.1741 a Bei einer Hashfunktion handelt sich um ein mathematisches Verfahren, bei dem f die Hashfunktion ist, h der Hashwert und m der Eingabewert, also die signierenden Daten, von denen sp¨ter eine Integrit¨tspr¨ fung m¨glich sein soll.1742 Sie stehen in a a u o folgender Beziehung: h = f (m). Aus den Daten m wird mit der Hashfunktion f ein Wert h (Pr¨ fsumme) errechnet. Soll bspw. mit diesem Verfahren die Integrit¨t u a
Vgl. Kap. 7.1.7. Vgl. Federrath (2000): 804. 1734 Vgl. Haber et.al. (2003): 230. 1735 Ein entsprechender Vorstoß wird (aussichtsreich) durch das Industriekonsortium Trusted Com” puting Group“ unternommen. Vgl. Kap. 7.1.2. 1736 DRM–konforme Clients wie Adobes Acrobat Reader oder Microsofts Windows Media Player werden bspw. kostenlos mit dem Windows–Betriebssystem zur Verf¨ gung gestellt. u 1737 Es muss sichergestellt werden, dass die Daten nicht ver¨ndert worden sind. Derjenige, der eine a Mediendatei bestellt hat muss sichergehen k¨nnen, dass er auch die entsprechende Datei erh¨lt, f¨ r o a u die er bezahlt. 1738 Die Integrit¨tssicherung ist nicht zuletzt aus urheberpers¨nlichkeitsrechtlichen Gr¨ nden erfora o u derlich. Vgl. Bechtold (2002): 75. 1739 Vgl. zu Metadaten Kap. 7.1.2; Metadaten dienen in DRM–Technologien vor allem dazu, die Inhalte eindeutig zu beschreiben und den Rechteinhaber zu identifizieren. Dies ist die Voraussetzung f¨ r seine Funktionsf¨higkeit und bspw. der Abwicklung von Zahlungen. Hierbei ist wichtig, dass u a sich jemand durch Manipulationen an den Metadaten nicht unberechtigterweise als Rechteinhaber ausgeben kann. In den Metadaten werden auch die Nutzungsregeln f¨ r die Inhalte ausdr¨ ckt. Daher u u muss sichergestellt sein, dass ein Angreifer die Metadaten nicht ver¨ndern kann. a 1740 Vgl. ausf¨ hrlich zu digitalen Signaturverfahren Schmeh (2001): 118–127. u 1741 Diese Werte sind nie injektiv. Das bedeutet, dass verschiedene Daten identische Hashwerte haben k¨nnen. Wurde allerdings ein Text geringf¨ gig manipuliert, so ist es unwahrscheinlich, dass o u der Hashwert des unver¨nderten Textes mit dem des manipulierten ubereinstimmt. a ¨ 1742 Vgl. id. 130f.
1733 1732

230

Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

eines Textes uberpr¨ ft werden, so dienen die zu den ASCII–Zeichen 1743 geh¨rigen u o ¨ ASCII–Nummern als Daten. Aus diesen Nummern wird h beim Sender S errechnet. Der Sender S der Daten m errechnet also hS . Der Empf¨nger E der Daten m, der a die Integrit¨t uberpr¨ fen m¨chte, nutzt auch f um aus m wieder hE zu errechnen. a ¨ u o Wurde m nicht ver¨ndert, so ist gilt hE = hS . Wurde m jedoch ver¨ndert, so gilt a a hE = hS . Dies ist der Beweis dass die Daten manipuliert wurden. Der Sender schickt h zusammen mit den Daten m an den Empf¨nger. Damit ein a Dritter nach der Manipulation der vom Sender signierten Daten nicht wieder einen neuen Hashwert zuf¨ gen kann, wird mit dem beschriebenen asymmetrischen Verfahu ren gearbeitet. In den Hashwert fließen Informationen aus dem privaten Schl¨ ssel u (P r) von Alice (Signierende) ein. Will sie die Daten m signieren, berechnet sie aus dem Dokument (bspw. ASCII–Ziffern) und ihrem privaten Schl¨ ssel P r die digitau 1744 Das Verfahren gilt als sicher, wenn ohne Kenntnis des P r le Signatur s(d, m). Schl¨ ssels von Daten m nicht die digitale Signatur s(d, m) errechnet werden kann. u

A

Alice Key Generation Pr Pu Unsecure Chanel

Bob

Pu

B

Alice
Text Text Text Text

Bob Pr
Text Text Text Text signed

Unsecure Chanel

Text Text Text Text signed

Pu

Text Text Text Text signed by Alice

Signing

Verification

Abbildung 20: Digitales Signaturverfahren

Zun¨chst generiert Alice wie beim asymmetrischen Verschl¨ sselungsverfahren zwei a u Schl¨ ssel, einen ¨ffentlichen (Pu) und einen Privaten (P r). Mit seinem privaten u o Schl¨ ssel (P r) signiert Alice (Sender) eine Nachricht. Zus¨tzlich kann sie bei Beu a darf die Nachricht selbst verschl¨ sseln, bspw. mit dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel von u o u Bob (Empf¨nger). Die Verschl¨ sselung der Nachricht ist aber kein Bestandteil der a u digitalen Signatur. Die signierte Nachricht schickt Alice an Bob, der die digitale Signatur der Nachricht mit dem ¨ffentlichen Schl¨ ssel (P u) von Alice auf ihre Echtheit o u uberpr¨ ft.1745 Nur mit dem privaten Schl¨ ssel kann eine Nachricht signiert werden, u u ¨ so dass mit dem entsprechenden ¨ffentlichen Schl¨ ssel die Signatur uberpr¨ ft wero u u ¨ den kann. Wurde die Nachricht mit dem falschen privaten Schl¨ ssel signiert, so wird u eine Fehlermeldung ausgegeben. Neben der Authentizit¨t wird auch die Integrit¨t a a der Nachricht uberpr¨ ft, also mit der Signatur sichergestellt, dass die Nachricht u ¨ unver¨ndert ist. a
Der American Standard Code for Information Interchange (ASCII) ist in Computern ein gebr¨uchlicher Standardcode f¨ r die bin¨re Darstellung von Daten. Der ASCII–Zeichensatz besteht a u a aus den Ziffern 0 bis 9, den Groß– und Kleinbuchstaben des Alphabets sowie den Satz– und Sonderzeichen. Den ASCII–Zeichen sind ASCII–Nummern zugeordnet. So besteht jedes ASCII–Zeichen aus einer bestimmten Folge von 7 Bit. Ein Bit (binary digit) besteht aus Bin¨rzeichen, kann also 0 a oder 1 sein. Ein Bit besteht im Umkehrschluss aus zwei Zeichen. Mit den ASCII–Nummern sind damit 128 verschiedene Zeichen ausdr¨ ckbar. Um landesspezifische Sonderzeichen, wie die deutschen u Umlaute darstellen zu k¨nnen, wird der erweiterte 8–Bit–ASCII–Code verwendet. o 1744 Vgl. Buchmann (2001): 177. 1745 Alice hat wie bei dem dargestellten asymmetrischen Verschl¨ sselungsverfahren den P u an Bob u ubermittelt oder in ein ¨ffentliches Schl¨ sselverzeichnis eingestellt. o u ¨
1743

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Technologische Komponenten Digitale Container

DRM–SYSTEME

Eine wesentliche Anwendung von Verschl¨ sselungssystemen ist in vielen DRM–Techu nologien das Secure Containers Konzept“.1746 Das Ziel ist es, die digitalen Inhalte ” in m¨glichst vielen Stadien einer DRM–Technologie in verschl¨ sseltem Zustand zu o u ¨ halten. So werden die Inhalte nicht nur f¨ r die Ubertragung1747 uber das prinzipiell u ¨ als unsicher geltende Internet verschl¨ sselt, sondern auch dann, wenn sie sich beim u Nutzer befinden. Die digitalen Container“ sind eine verschl¨ sselte Form des digiu 1748 Erst”nach der Identifizierung des Nutzers und seiner Rechte wird talen Inhalts. die Entschl¨ sselung vorgenommen. Auch dies geschieht in einer sicheren Umgebung, u so dass die Inhalte nach M¨glichkeit nicht innerhalb des Computers mitgeschnitten o ¨ werden k¨nnen, sondern h¨chstens nach einer Ubermittlung an die Ausgabeger¨o o a 1749 te.

Angriffe auf Verschlusselungssysteme ¨ Kryptographische Techniken bieten ein hohes Sicherheitsniveau und sind, wenn sie a gutgew¨hlt wurden, aller Voraussicht nach nicht zu brechen. 1750 Das heißt nicht automatisch, dass die Gesamt–DRM–Technologie nicht gebrochen werden kann, wie in Kapitel 7.1.7 ausgef¨ hrt wird. u In DRM–Technologien kommen kryptographische Algorithmen zum Einsatz, die nach dem Stand der Wissenschaft als sicher bezeichnet werden. 1751 Hierzu z¨hlt a u.a. auch der erw¨hnte RSA–Algorithmus. a Angriffe k¨nnen auf verschiedene Weise erfolgen. Eine der bekanntesten ist die Bruo te Force–Attacke. Hierbei wird der Schl¨ sselraum durchspielt, also die m¨glichen u o Schl¨ ssel durchsucht. Je l¨nger der Schl¨ ssel ist, desto rechenintensiver ist dieser u a u Versuch und desto l¨nger dauert es, den richtigen Schl¨ ssel zu finden.1752 Die gr¨ßa u o ten Probleme treten jedoch bei der Implementation der Algorithmen in Hard– und Softwaresysteme auf, die Angriffe erm¨glichen.1753 Insbesondere das Schl¨ sselmanao u gement ist problematisch. Der Schl¨ ssel wird oftmals auf der Festplatte gespeichert u und von der ausf¨ hrenden Software von dort abgefragt. Hardwarebasierte Verfahu ren, wie Smartcard–Systeme, speichern den Schl¨ ssel auf der speziell gesicherten u Hardware. Sie sind allerdings im Konsumentengesch¨ft urheberrechtlich gesch¨ tzter a u Inhalte im Bereich von DRM–Technologien nicht im Einsatz.
Beispiele f¨ r sichere Container Technologien sind das Multimedia Protection Protocol (MMP) u (Vgl. Rump (1996)), das Digital Multimedia Object des DRM–Technologie–Providers SDC und die Digi–Box– und Digi–File–Technologie von InterTrust. Vgl. auch Bechtold (2002): 26. 1747 Zum Austausch der verschl¨ sselten Container uber IuK–Netze wird oftmals ein zus¨tzlicher u a ¨ Schutz in Form des Secure Sockets Layer (SSL) Protokolls eingesetzt, das selbst ein Verschl¨ sseu lungssystem ist. Es realisiert einen sicheren Kanal (secure channel) zwischen zwei Punkten, bspw. ¨ zwischen einem Webserver und einem Client eines Konsumenten. Uber ein Key–Exchange–Protokoll (Handshake–Protokoll) wird zun¨chst ein gemeinsamer symmetrischer Schl¨ ssel generiert, der dann a u zur Authentifizierung der Endger¨te und zur Verschl¨ sselung der ubermittelten Daten dient. Dieses a u ¨ Protokoll kann bspw. der Browser interpretieren, um sichere Transaktionen, wie Electronic Banking zu realisieren. Vgl. Stallings (1998); Schneider, Bartosch (2000): 393; Krawczyk (2001): 310. 1748 Vgl. Bechtold (2002): 26. 1749 Dies kann bspw. dadurch geschehen, dass vor dem Lautsprecher ein Mikrophon aufgestellt wird. Selbst hier greifen einige DRM– bzw. Kopierschutzsysteme. Die Inhalte werden dabei durch digitale Wasserzeichen mit bestimmten, menschlich nicht wahrnehmbaren Informationen zu den Kopierrechten des Inhalts markiert (vgl. Kap. 7.1.3), die das (technisch aktuelle) Aufnahmeger¨t a entsprechend interpretieren kann. Sollten die Nutzungsrechte das Kopieren nicht vorsehen, k¨nnte o es technisch verhindert werden. 1750 Vgl. Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002) 45. 1751 Vgl. id. 46. 1752 Vgl. Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 91f. 1753 Vgl. Pfitzmann, Federrath, Kuhn (2002): 47.
1746

232

Technologische Komponenten Exkurs Kopierschutztechnologien

DRM–SYSTEME

DRM–Technologien sind keine Kopierschutztechnologien, f¨ r die sie oftmals gehalten u werden. Kopierschutztechnologien sollen unterbinden, dass eine Datei kopiert werden kann. Das Kopieren von Dateien stellt in DRM–Technologien jedoch kein Sicherheitsproblem dar, sondern nur die unrechtm¨ßige Nutzung. Solange die unrechtm¨a a ßige Nutzung durch die DRM–Technologie mittels kryptographischer Verfahren und Zugangsschutzverfahren effektiv unterbunden wird, kann die Mediendatei beliebig oft kopiert werden, schließlich ist der Content in einer DRM–Technologie meist verschl¨ sselt. Damit unterscheiden sich DRM–Technologien von Kopierschutzsystemen, u die f¨ r CDs und DVDs zum Einsatz kommen. Die dort eingesetzten Technologien u sollen verhindern, dass die auf dem Tr¨germedium gespeicherten Dateien kopiert a 1754 werden k¨nnen. o

7.1.2

Metadaten, Identifier und Rights–Expression–Languages

Metadaten (Metadata) sind Daten uber Daten, also Informationen uber Informatio¨ ¨ 1755 In DRM–Technologien ist es ihr Ziel, urheberrechtlich gesch¨ tzte Inhalte in nen. u einer formalen und differenzierten Weise so weltweit eindeutig zu beschreiben, dass sie automatisiert verarbeitet und weltweit eindeutig identifiziert werden k¨nnen.1756 o Metadaten sollen maschinenlesbar sein und einige davon zudem menschenlesbar, damit der Konsument bspw. vor Entschl¨ sselung des Inhalts dessen Nutzungsbeu 1757 Sie werden meist in bestimmten Bereichen der Mediendatei dingungen kennt. gespeichert, im sog. Header oder per Wasserzeichen in den eContent untrennbar eingebettet werden.1758

Vgl. Zota (2002): 90; Bspw. sind Musikst¨ cke auf einer CD nicht verschl¨ sselt und somit kann u u die CD problemlos auf verschiedenen CD–Spielern abgespielt werden. Wird die CD geklont, so steht sie auf mehreren Abspielger¨ten gleichzeitig zur Verf¨ gung. Dies gilt auch f¨ r DVDs. Sie verschl¨ sa u u u seln den Content zwar, jedoch ist jedes DVD–Abspielger¨t in der Lage, ihn zu entschl¨ sseln. Ein a u Klon einer DVD bzw. einer CD ist hinsichtlich der Qualit¨t gleichwertig zum Original. Ein Problem a dabei ist, dass die CD bzw. DVD zwar abgespielt werden soll, gleichzeitig aber das Kopieren verhindert werden soll. Tests zeugen von der Umgehungsm¨glichkeit von Kopierschutzsystemen, die auf o Audio–CDs genutzt werden. Ausf¨ hrlich untersucht Halderman (2003) verschiedene Kopierschutzu systeme und Angriffsinstrumente. CD– und DVD–Kopierschutzsysteme versuchen in einigen F¨llen a das Abspielen der Tr¨germedien auf Computern bzw. deren Laufwerke zu verhindern. Der Grund a daf¨ r ist, dass hier mittels entsprechender Software ublicherweise die Angriffe vorgenommen weru ¨ den. Das gr¨ßere Problem ist, dass zahlreiche leicht bedienbare Software–Applikationen existieren, o mit denen der Schutz umgangenen werden kann. Die eigentlich kopiergesch¨ tzte CD kann kopiert u und anschließend genutzt werden — die CDs werden bei mehreren Verfahren einfach geklont. (Vgl. Himmelein (2002): 192.) Ein Beispiel ist das kommerzielle Programm CloneCD 4. Das Programm kopiert einfach den gesamten Inhalt einer CD mitsamt des Kopierschutzes auf eine neue CD. Das Ergebnis l¨sst sich im normalen Audio–Player abspielen. (Vgl. Krempl (2002a).) Diese Problematik a wird in Kapitel 7.1.7 behandelt. 1755 Vgl. Kent, Schuerhoff (1997): 174; Gilliland–Swetland (1998): 1; Liechti, Sifer, Ichikawa (1998): 11; Bechtold (2002): 35; Schon seit den 60er Jahren werden internationale Katalogisierungsregeln und strukturierte Informationsbeschreibungen in Form von Metadaten entwickelt und angewendet. Ein Beispiel ist das maschinenlesbare Katalogisierungsverfahren Maschine–Readable Cataloging Format (MARC ) oder des Library of Congress Subject Headings (LCSH ). Vgl. Gilliland–Swetland (1998): 1; Vellucci (1998): 197f. 1756 Vgl. Boll, Klas, Sheth (1998): 2; Gilliland–Swetland (1998): 1; Bechtold (2002): 35f; Paskin (2003): 26; Sie werden insbesondere bei umfangreichen Mengen an Informationen ben¨tigt, damit o diese innerhalb von IuK–Netzen schnell und einwandfrei angesteuert werden k¨nnen. o 1757 Anhand der Metadaten kann der Konsument bspw. ermitteln, ob er den Content aufgrund seines technischen Formats lesen kann und ob sich bspw. die Vorab–Bezahlung angesichts der Kurzzusammenfassung lohnt. 1758 Vgl. Bechtold (2004): 12; vgl. zu den Wasserzeichen Kap. 7.1.3.

1754

233

Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

Eng mit den Metadaten sind Identifier verbunden. 1759 Ein Identifier ist eine Art digitale Etikette, die einen digitalen Gegenstand (Entity) eindeutig spezifiziert. Der Begriff Entity“ wird f¨ r Daten bzw. Inhalte benutzt, die identifiziert wurden. Dahinu ” ter steht die Idee, dass im digitalen Bereich [...] nothing exists in any useful sense ” until it is identified.“1760 Es wird dazu f¨ r jeden Inhalt eine weltweit eindeutige u Nummer des jeweiligen Metadaten–Standard 1761 vergeben, die auf die in einer Datenbank befindlichen Metadaten verweist. Auf diese Weise m¨ ssen nicht s¨mtliche u a Informationen der Metadaten der Inhaltedatei zugef¨ gt werden, sondern lediglich u der Identifier und die Informationen, wo die Datenbank mit den korrespondierenden Metadaten aufzufinden ist.1762 Innerhalb von DRM–Technologien existieren f¨ nf Typen von Metadaten:1763 u 1. Informationen uber den Inhalt: ¨ Titel, Art und Merkmale des Inhalts, Dateiformat und ¨hnliches1764 a 1765 2. Informationen uber den Rechteinhaber des Inhalts ¨ 3. Informationen uber die Nutzungsbedingungen des Inhalts 1766 ¨ 4. Informationen uber den Nutzer ¨ 5. Informationen technischer und administrativer Art 1767 Technisch k¨nnen Metadaten–Systeme auf unterschiedliche Weise realisiert werden. o Sie k¨nnen bspw. dank digitaler Wasserzeichen derart robust in eContent eingewoo ben werden, dass ihre Entfernung unm¨glich ist, ohne den Content signifikant zu o besch¨digen.1768 Andere Systeme verbinden die Metadaten nicht direkt mit dem Ina halt, sondern f¨ gen die Metadaten dem eigentlichen Inhalt als Bestandteil seiner u Mediendatei (als eigener Layer) zu. 1769 Die Nutzungsbedingungen werden in Rights Expression Languages (REL) ausgedr¨ ckt, damit sie maschinenlesbar sind. 1770 u
1759 Identifiers and metadata are two sides of the same coin. An identifier is an unambiguous string ” denoting an entity; an item of metadata is a relationship that someone claims to exist between two entities, each of which may have an identifier (and must, in an automated environment).“ Paskin (2003): 27. 1760 Paskin (2003): 28. 1761 Vgl. Kap. 7.1.2. 1762 Der Identifier kann lediglich eine beliebige Nummer sein (dumb, simple oder insignificant identifier), die auf einen Datenbankeintrag verweist. Es kann aber auch ein sog. intelligenter Identifier sein, der bereits einige Informationen in seiner Ziffernfolge enth¨lt. Aufgrund organisatorischer Probleme a wird jedoch von den intelligenten Systemen Abstand genommen. (Vgl. Paskin (1999): 1209.) Einige Systeme arbeiten nicht mit dem Identifier–Metadaten–System, sondern f¨ gen die kompletten Meu tadaten dem Content zu oder zumindest die f¨ r die Nutzung in einem DRM–System erforderlichen. u Hierbei kann es sich um die Nutzungsbedingungen handeln. Andere Metadaten, wie Informationen uber den Rechteinhaber, k¨nnen hierbei weiterhin in einer zentralen Datenbank gespeichert werden, o ¨ auf die ein Identifier verweist. 1763 Vgl. Bechtold (2002): 34f; Herre (2003): 93. 1764 Dies k¨nnen vor allem die folgenden Informationen sein: Titel, Untertitel, Zugeh¨rigkeit zu einer o o Reihe, Seitenzahl, Auflage, Verleger, Publikationsdatum, Sprache, Schlagworte, Preis, Hinweise auf WWW–Seiten und verwendetes Datenformat. Vgl. Bechtold (2002): 37. 1765 Hierunter werden Inhaber von Urheberrechten und verwandten Rechten (Leistungsschutzrechte) gefasst. Dies k¨nnen Komponisten, Textdichter, Arrangeure, Verleger, ausf¨ hrende K¨ nstler, Tono u u ¨ tr¨gerhersteller, Photographen, bildende K¨ nstler, Schriftsteller, Journalisten, Ubersetzer, Dreha u buchautoren, Regisseure, Produzenten, B¨ hnenbildner, Schauspieler, Rundfunk– und Fernsehanu stalten, Software–Programmierer, Unternehmen und viele andere sein. Vgl. Bechtold (2002): 37. 1766 Sie werden vom Rechteinhaber bzw. Inhalteanbieter entsprechend seiner Gesch¨ftsmodelle baa sierend auf dem UrhG f¨ r den betreffenden Inhalt definiert. Vgl. Kap. 7.3; u 1767 Diese Informationen garantieren die technische Funktionsf¨higkeit von DRM–Technologien. a Bspw. wird in diesen Daten angegeben, welche Adresse der License–Server (Vgl. Seite 219.) im IuK–Netzwerk hat, welches Format der Inhalt aufweist und welche Adresse der Server besitzt, von dem sich der Konsument das ben¨tigte softwaretechnische Ausgabeger¨t oder Plug–In herunterladen o a kann. 1768 Vgl. Bechtold (2002): 261. Kap. 7.1.3. 1769 Die Metadaten m¨ ssen zum Teil auch dann gelesen werden k¨nnen, wenn der Inhalt selbst u o verschl¨ sselt ist. Wasserzeichen sind in diesem Fall wertlos, denn auch das Wasserzeichen wird in u diesem Fall verschl¨ sselt sein. u 1770 Vgl. REL werden auf Seite 238ff. behandelt.

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Mehrere Anforderungen werden an Metadaten– und Identifiersysteme gem¨ß der a Vorschl¨ge gestellt. Die wesentlichen sind die folgenden: 1771 a 1. Uniqueness — Zweifelsfrei soll ein bestimmter Inhalt mit einem Identifier identifiziert werden k¨nnen. Dazu geh¨rt, dass er einmalig vergeben wird. o o 2. International — Das System muss eine internationale Reichweite aufweisen, um effektiv zu sein. Zahlreiche Inhalte werden global vermarktet und sind gerade durch das Internet weltweit erh¨ltlich. a 3. Neutral und interoperabel — Das Metadatensystem sollte nicht nur mit einem bestimmten Verarbeitungssystem, wie bspw. einer bestimmten Software kompatibel sein, sondern interoperabel mit verschiedenen Systemen. 1772 Die Anforderungen an Metadatensysteme beziehen sich nicht nur auf semantische Aspekte, wie der Interoperabilit¨t einzelner Informationen uber die Inhalte. a ¨ Aus technischer Sicht m¨ ssen Metadaten–Systeme Schnittstellen zueinander u vorsehen, damit diese Interoperabilit¨t realisiert werden kann. Des Weiteren a m¨ ssen die Systeme sicher gegen Angriffe sein, weil ansonsten Angreifer die u Metadaten, die bspw. den Rechteinhaber identifizieren, ver¨ndern k¨nnten.1773 a o 4. Persistent — Die Systeme sollen keine begrenzte Lebensdauer haben, weil Inhalte zum Teil uber Jahrzehnte und l¨nger genutzt werden. Ein Identifier a ¨ soll unendlich gelten. 5. Ease of use — Im Idealfall ist kein spezielles Training f¨ r diejenigen erforderu lich, die die Identifier vergeben. Ansonsten steigt der administrative Aufwand und die Kosten. 6. Granularity — Nicht nur ein gesamtes Werk, sondern auch einzelne seiner Bestandteile sollten beschrieben werden k¨nnen. Auf diese Weise k¨nnte bspw. o o eine bestimmte Abbildung identifiziert werden. 7. Capacity — Die Kapazit¨t des Systems sollte den Anforderungen gen¨ gen. a u Dazu sollte es insbesondere ausbauf¨hig sein, um offen f¨ r k¨ nftige Nutzungsa u u formen bzw. Modifikationen zu sein. 8. Administration System — F¨ r die Verwaltung des Systems wird eine Admiu nistration ben¨tigt, die die Vergabe beaufsichtigt. Dabei wird das Ziel eines o dezentralisierten, aber kontrollierten Systems verfolgt. Der Aufbau eines Metadaten–Systems bereitet jedoch Probleme. Zun¨chst sind eia nige grunds¨tzliche Fragen zu kl¨ren, bis zu welchem Detail Inhalte identifiziert a a werden sollen, bspw. ob jeder Absatz oder jede Abbildung eines (elektronischen) Buches identifizierbar sein muss.1774 Das Hauptproblem ist die F¨ lle an Informationen. u Allein die Fachartikel aller wissenschaftlichen Disziplinen gehen in die Milliarden. Wird ein neues System eingef¨ hrt, m¨ ssen unz¨hlige bislang erschienene Inhalte u u a nachtr¨glich identifiziert werden. Zudem ist offen, wer den Aufbau des Metadatena systems und seiner technischen und organisatorischen Infrastruktur ubernimmt und ¨
1771 Diese Aufz¨hlung folgt der Darstellung von Paskin (1999): 11; vgl. auch Vellucci (1998): 194; a Tozer (1999): 17. 1772 Ist das Metadatensystem nur mit einer Software kompatibel, hat dies zur Folge, dass ein Inhalteanbieter, der seine Inhalte mit verschiedenen Systemen vertreibt, die Metadaten f¨ r ein und u denselben Content mehrmals erstellen muss. Zudem kommt es zu Problemen, wenn Systemwechsel vorgenommen werden sollen, oder ein Softwaresystem eingestellt wird. 1773 Vgl. Kap. 5.1; Diese Anforderungen ergeben sich nicht zuletzt aus urheberrechtlicher Sicht, denn das Urheberpers¨nlichkeitsrecht sowie die M¨glichkeit zur Auswertung der Urheberrechte muss o o gegeben sein. 1774 Vgl. Bechtold (2002): 39.

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DRM–SYSTEME

vor allem wer ihn finanziert.1775 Die Entwicklung eines identifier systems“ (Iden” tifizierungssystem) f¨ r DRM–Technologien ist zudem auch deshalb ein komplexes u Unterfangen, da es die Zusammenarbeit mehrerer h¨chst unterschiedlicher Akteure o erfordert. Standardisierung von Metadaten Wie erw¨hnt wurde, z¨hlt es zu den Zielen standardisierter Metadaten, dass die Mea a tadaten eines Medieninhalts interoperabel sind, d.h. die in ihnen beschriebenen Nutzungsrechte eines bestimmten Contents von verschiedenen DRM–Technologien interpretiert werden k¨nnen. Dadurch wird der organisatorische Aufwand beim Inhalo teanbieter reduziert1776 sowie der Zugriff auf Daten erleichtert und beschleunigt. 1777 Die Standardisierungsbem¨ hungen im Bereich der Metadaten zur Beschreibung des u Inhalts, der Rechteinhaber, der Nutzer und der Nutzungsbedingungen sind entsprechend ihrer Bedeutung f¨ r die Nutzbarkeit von Informationen in großen Datennetzen u und in DRM–Technologien ¨ußerst umfangreich — teils un¨ berschaubar. a u Ein Problem ist, dass eine Vielzahl unterschiedlicher Standardisierungsinitiativen mit unterschiedlichen Akteuren existiert, die unterschiedliche Ziele mit den Metadaten verfolgen.1778 In den Standardisierungsgremien arbeiten verschiedene Parteien mit, vor allem Entwickler und Betreiber von DRM–Technologien, Verlage, Bibliotheken, Archive, Verwertungsgesellschaften und die Medienindustrie. 1779 Dabei ist die Einigung auf einen gemeinsamen Standard oder zumindest auf interoperabele Systeme angesichts der Vielzahl unterschiedlicher Akteure problematisch. 1780 Ein allseits akzeptierter Standard existiert bislang nicht. Die Standardisierung der Metadaten, mit denen die Nutzungsbedingungen beschrieben werden, sind ein eigenes Thema, denn sie werden in eigenen Gremien standardisiert. Sie werden im Zusammenhang der Rights–Expression–Languages auf Seite 238ff betrachtet. Ziel der Standardisierungsbem¨ hungen ist die Schaffung eines einheitlichen Metadau tenstandards oder zumindest eines Sets interoperabeler Standards, um Multimedia Content interoperabel zu beschreiben. 1781 Ein Ansatz ist, dass ein Set von system¨ bergreifend standardisierten Metadaten dem Inhalt zugef¨ gt wird, aus dem sich u u die speziellen Metadaten–Systeme diejenigen Informationen herausnehmen, die sie ben¨tigen.1782 o

Kosten entstehen u.a. f¨ r die Registrierung der Identifier und auch die Betreuung von Anwenu dern. Vgl. Paskin (1999): 1212f; ders. (2003): 34. 1776 Bietet ein Content–Provider bspw. ein Musikst¨ ck in zwei alternativen Formaten und DRM– u Technologien an, so braucht er nicht unterschiedliche Metadaten zu definieren. 1777 Vgl. Gilliland–Swetland (1998): 6; So erlauben Metadaten bspw. auch große Informationsmengen schnell zu durchsuchen, ohne dass der eigentliche Inhalt durchsucht werden muss, was deutlich zeitaufwendiger w¨re. a 1778 Vgl. Boll, Klas, Sheth (1998): 16f; Bechtold (2002): 37; Herre (2003): 93. 1779 Diese Akteure sind schon lange im Bereich der Standardisierung dieser Informationen aktiv. Sie verf¨ gen uber Erfahrungen aus dem Offline–Bereich. F¨ r ihre Arbeit ben¨tigen Verwertungsu u o ¨ gesellschaften detaillierte Informationen uber Werke und ihre Rechteinhaber. Ansonsten k¨nnten o ¨ Sie die Verg¨ tungen nicht an bestimmte Rechteinhaber aussch¨ tten, deren Werke entsprechend der u u Schrankenbestimmungen des Urheberrechts genutzt werden. (Vgl. Bechtold (2002): 36; Kap. 6.7 und 5.2.) Das Problem ist hierbei nicht nur, dass ein wesentlicher Teil dieser Daten in Papierform existiert und daher nicht informationstechnisch verarbeitet werden kann. Zudem sind diese Daten in nicht standardisierter Form abgelegt, was ihre informationstechnische Zusammenf¨ hrung erschwert. u (Vgl. Briem (1997): 260f.) 1780 Vgl. Briem (1997) 260; Hill (1999): 235; Bechtold (2002): 37, 53. 1781 Vgl. Herre (2003): 93; vgl. auch Bechtold (2002): 37. 1782 Vgl. Vellucci (1998): 194.

1775

236

Technologische Komponenten Mehrere Standardisierungsinitiativen sind relevant: 1783

DRM–SYSTEME

CIS

DC

DOI

INDECS

Das Common Information System (CIS) wird von mehreren Verwertungsgesellschaften (VG) entwickelt. Damit sollen Werke und deren Rechteinhaber eindeutig identifiziert werden k¨nnen und ein Informationsaustausch zwischen den o VGen untereinander sowie zwischen VGen und Verlegern erleichtert werden.1784 Zudem soll eine automatisierte Rechtevergabe erm¨glicht werden. Ein wesentliches Anliegen der o Initiative ist die Standardisierung des Nummerierungssystems. Hierzu wurde der International Standard Works Code (ISWC) und die International Standard Audiovisual Number (ISAN) entwickelt. Das Dublin Core Metadata Element Set (DC) umfasst f¨ nfu zehn Kategorien, mit denen digitale Informationen beschrieben werden k¨nnen. Die Metadaten enthalten u.a. Angao ben zum Rechteinhaber, zum Format und zum Inhalt. 1785 An das System wurden mehrere Anforderungen gestellt, wie u.a., dass die Metadaten leicht verst¨ndlich und einfach zu a benutzten und weltweit eindeutig sind. Zudem soll es modifizierbar und ausbaubar sein.1786 Der Schwerpunkt des Systems liegt auf dem Textbereich. Es findet aber auch Anwendung auf Musik– und Filminhalte. Der Digital Object Identifier (DOI) wurde u.a. entwickelt, um jede Art digitalen Contents in digitalen Netzen eindeutig identifizieren zu k¨nnen.1787 Er enth¨lt Informationen o a uber die Inhalte und deren Rechteinhaber, nicht aber uber ¨ ¨ die Nutzungsbedingungen. Letzteres ist in solchen Systemen problematisch, da sie vom Rechteinhaber oftmals entsprechend der Marktsituation ver¨ndert werden.1788 Das System a enth¨lt zwei Bestandteile: Ein Identifikationssystem durch a das dem Content eine weltweit eindeutige Nummer zugeordnet wird und eine zentrale Datenbank, in der die Metadaten abgefragt werden k¨nnen, die zu dieser Identifikationsnumo 1789 mer geh¨ren. o Das Interoperability of Data in ECommerce–Systems (IND<E>CS) Projekt wurde von der Europ¨ischen Unia on gef¨rdert. An ihm waren europ¨ische, internationale und o a amerikanische VGen, Verleger und Standardisierungsorganisationen beteiligt. Ziel des Projekts war nicht die Entwicklung eines neuen Metadaten–Systems, sondern eines Meta– Systems, das eine Interoperabilit¨t zwischen verschiedenen a Metadaten–Systemen erm¨glicht.1790 o

Es existieren zahlreiche weitere Standardisierungssysteme im Medienbereich, die — wie ISBN und ISRC — nicht speziell f¨ r DRM–Systeme oder andere digitale Systeme konstruiert wurden. u Bechtold (2002): 40 listet mehrere davon auf. 1784 Vgl. Bechtold (2002): 43f. 1785 Die Elemente sind im Einzelnen: Contributor, Coverage, Creator, Date, Description, Format, Identifier, Language, Publisher, Relation, Rights, Source, Subject, Title, Type. Vgl. Gill (1998): 16. 1786 Vgl. Gill (1998): 17; Vellucci (1998): 208f; Gervais (1999): 14f. 1787 Vgl. id. 11f; Paskin (2003): 51. 1788 Vgl. Bechtold (2002): 42 1789 Vgl. zum DOI–System auch Vgl. Gervais (1999): 12 und vor allem Paskin (2003). 1790 Vgl. Bechtold (2002): 44.

1783

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Technologische Komponenten ISBN

DRM–SYSTEME

ISRC

ISSN

RDF

Das International Standard Book Number System (ISBN) ist ein Beispiel f¨ r eine erfolgreiche Standardisierung, die aus u dem analogen Bereich bekannt ist. Es ist zudem ein Beispiel f¨ r das angesprochene Identifier–Metadaten–System. Die u ISBN–Nummer, bspw. ISBN 3–8258–5268–7 ist der Identifier. Um herauszufinden, welches Buch damit gekennzeichnet wird und wer der Rechteinhaber ist, m¨ ssen anhand der u Nummer Metadaten in einer entsprechenden Datenbank abgefragt werden.1791 Ein Problem der Anwendung des ISBN– Systems ist, dass die dort enthaltenen Informationen zwar f¨ r Bibliothekskataloge ausreichen, nicht aber f¨ r DRM– u u Systeme. Diese ben¨tigen umfangreichere Metadaten uber o ¨ digitale Inhalte.1792 F¨ r Tontr¨ger wurde analog zum ISBN–System das Interu a national Standard Recording Code System (ISRC) entwickelt, das vergleichbare Informationen f¨ r Tontr¨ger identiu a fiziert.1793 Die International Standard Serial Number (ISSN) ist vergleichbar zu dem ISBN–System, nur dass hiermit Zeitschriften identifiziert werden.1794 Der Resource Description Framework (RDF) wird speziell f¨ r digitale Inhalte entwickelt und soll die automatische Veru arbeitung der Metadaten durch Webserver und –clients erm¨glichen.1795 o
Tabelle 15: Standardisierungsinitiativen f¨r Metadaten u

Rights–Expression–Languages (REL) Die von den Inhalteanbietern definierten Zugangsberechtigungen und Nutzungsrechte bzw. –bedingungen (Usage Rules) f¨ r DRM–gesch¨ tzte Inhalte m¨ ssen in maschiu u u nenlesbarer Form ausgedr¨ ckt werden, damit die Medienausgabeger¨te und die anu a deren Komponenten der DRM–Technologie sie richtig interpretieren k¨nnen. Hierzu o dienen komplexe Rights Expression Languages“ (REL). 1796 ” Eine DRM–Technologie sch¨ tzt den Content und die Nutzungsregeln. Manipulatiou nen an den Nutzungsregeln haben ¨hnliche Auswirkungen, wie die unrechtm¨ßige a a Entschl¨ sselung von Content: In beiden F¨llen sind unrechtm¨ßige Nutzungen von u a a Content entgegen der Vorgaben der Rechteinhaber m¨glich. Somit ist es wichtig, o dass die REL nicht unrechtm¨ßig ver¨ndert werden k¨nnen. LaMacchia bezeichnet a a o den Umgang mit den Nutzungsregeln als Policy Management“ und den Umgang ” mit dem Content als Content Management“.1797 ” Ein Policy Management System besteht aus einer REL und einem Policy–Evaluator“, ” der die in der REL ausgedr¨ ckten Nutzungsregeln effektiv durchsetzt. Das Policy u Management System ist ein Zugangskontrollsystem: Es kontrolliert den Zugang zu bestimmten Nutzungsrechten an eContent. 1798

Diese Metadaten enthalten Informationen wie Autor, Titel, Erscheinungsjahr und Verlag. Vgl. Gervais (1999): 10f; Bechtold (2002): 37. 1793 Vgl. Gervais (1999): 10. 1794 Es werden allerding nicht einzelne Artikel etc. identifiziert. 1795 Vgl. Vellucci (1998): 211. 1796 Vgl. Rump (2003): 7; Guth (2003a): 102; Manche Autoren benutzten auch den synonymen Begriff Rights specification languages “. ” 1797 Vgl. LaMacchia (2003): 52. 1798 Vgl. Mulligan, Burstein (2003): 140.
1792

1791

238

Technologische Komponenten Mit dem Design von REL werden mehrere Ziele verbunden: 1799

DRM–SYSTEME

• Flexibler, ausbauf¨higer Mechanismus f¨ r die Definition von Nutzungsregeln a u und Autorisierungen von Nutzern1800 • Interoperabilit¨t zwischen verschiedenen technischen Systemen, die REL nuta zen • Einfache Definierbarkeit von Nutzungsregeln bspw. durch die Content Provider An REL werden mehrere Anforderungen gestellt: [...] the REL should support the ” articulation of roles, standard identification systems (such as DOI, ISBN, ISSN etc.), the definition of usage permissions and their restrictions (or prerequisites), the expression of revenue and payment details, security information, details on technical handing (decryption algorithms, viewers, media format as well as workflow data.“ 1801 Die in den REL ausgedr¨ ckten Nutzungsrechte k¨nnen aktualisiert werden, wenn u o dies vom Inhalteanbieter vorgesehen wird. 1802 Hierzu dienen sog. Kopierkontrollsysteme. Sie ermitteln ob, auf welche Weise und wie h¨ufig ein Inhalt genutzt wurde. a Damit soll sichergestellt werden, dass ein Inhalt bspw. nur drei mal konsumiert werden kann, bevor eine Nachlizenzierung erforderlich wird. Die Kopierkontrollsysteme k¨nnen auch als Monitoring– und Reporting–Systeme dienen, die werks– und nuto zungsbezogene Berichte uber die Nutzungsh¨ufigkeit und –arten erstellen.1803 a ¨ Der Zugang zu eContent kann von zahlreichen Bedingungen hinsichtlich Nutzungs¨ zeitraum und –umfang,1804 Ortlichkeiten, Endger¨te1805 und Qualit¨t abh¨ngig gea a a 1806 macht werden. In der REL definieren die Inhalteanbieter, bezogen auf eContent, wer, was, wann, wo, wie nutzen kann. In der REL kann bspw. ausgedr¨ ckt werden, ob der Benutzer einen u Inhalt abspielen, ausdrucken, kopieren, weitergeben oder kommentieren darf. 1807

Vgl. LaMacchia (2003). Ist die REL nicht leistungsf¨hig genug, s¨mtliche m¨glichen Nutzungsformen auszudr¨ cken, a a o u kann es dazu kommen, dass die Content Provider diese Systeme nicht einsetzen. Vgl. id. 52f. 1801 Guth (2003a): 102. 1802 Diese Verfahren werden beim Digital Audio Tape“ und beim DV–Standard eingesetzt. Vgl. ” Bechtold (2002): 34. 1803 Vgl. R¨scheisen (2001): 60. o 1804 So kann bspw. festgelegt werden, dass ein Musikst¨ ck nur ein Mal geh¨rt werden darf oder nur u o einen Monat lang beliebig h¨ufig. a 1805 Bspw. kann definiert werden, dass ein eContent nur auf einem Computer oder nur auf einem tragbaren Endger¨t ausgegeben werden kann. a 1806 Vgl. Bechtold (2004): 11f; vgl. zu den M¨glichkeiten auch Kap. 7.3. o 1807 Paskin erkl¨rt, das der Begriff REL“ zu Missverst¨ndnissen f¨ hren kann. Demnach sind die a a u ” Rechte, die mit den REL ausgedr¨ ckt werden nicht notwendigerweise Urheberrechte. (Vgl. Paskin u (2003): 60.) Sie k¨nnen dar¨ ber hinaus gehen. o u
1800

1799

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Die folgenden Rechte k¨nnen in der REL ausgedr¨ ckt werden:1808 o u 1. Render Rights Rechte bezogen auf Ausf¨ hrung von Content. u (a) Print: Ausdruck der Datei (b) View : Betrachten der Datei auf dem Monitor (c) Play: Ausgabe der Datei uber den Monitor und/oder die Lautsprecher ¨ 2. Transport Rights Rechte zum Verschieben der Dateien (a) Copy: Die Datei darf kopiert werden und ggf. von zwei (oder mehr) Nutzern gleichzeitig benutzt werden. (b) Move: Die Datei darf weitergeben werden, wobei der Weitergebende sie nicht mehr nutzen kann.1809 (c) Loan: Die Datei wird zeitlich begrenzt weitergegeben. Solange sie verliehen ist, kann sie nicht mehr benutzt werden. Nach Ablauf der Zeit kann der urspr¨ ngliche Benutzer die Datei wieder benutzen und der Entleiher u nicht mehr. 3. Derivative Work Rights Rechte zum Ab¨ndern (Manipulieren) von Dateien oder dem Kopieren von a Passagen. (a) Extract: Teile der Datei k¨nnen in eine andere Datei kopiert werden, und o ver¨ndert werden. a (b) Edit: Die Datei kann ver¨ndert werden. a (c) Embed: Teile der Datei k¨nnen entnommen werden und unver¨ndert in o a einer anderen Datei genutzt werden. 1810 4. Utility Rights Rechte, die Funktionsf¨higkeit von Daten gew¨hrleisten a a (a) Backup Rights: Eine Sicherheitskopie darf von der Datei erzeugt werden.1811 (b) Caching Rights: Rechte, um die Performance des technischen Systems zu verbessern. (c) Data Integrity Rights: Technische Fehler an der Datei d¨ rfen demnach u berichtigt werden. Updates der Datei sollen erm¨glicht werden.1812 o 5. Rights Extend Rechte, die sich auf die erlaubte Nutzungszeit und Nutzungsh¨ufigkeit der a 1813 Datei beziehen Durch die REL k¨nnen Beschr¨nkungen in Bezug auf die Nutzungszeit und den o a 1814 Bzgl. des Nutzerkreises ist zu erw¨hnen, dass mit Nutzerkreis definiert werden. a
1808 Vgl. Stefik (1997): 79; Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 62f; Die Punkte eins bis vier sind der Arbeit von Rosenblatt, Trippe und Mooney entnommen, der f¨ nfte wurde erg¨nzt. u a 1809 Ein Beispiel dieser Funktion ist der Weiterverkauf eines Nutzungsrecht, wie bspw. beim Verkauf einer CD. 1810 Ein Beispiel ist die Entnahme eines Fotos aus einem Buch. 1811 Kommt es zu einer Funktionsst¨rung oder Zerst¨rung des Ausgabeger¨ts, soll die Datei dem o o a Nutzer weiterhin zur Verf¨ gung stehen. u 1812 Ein Update der Datei kann bspw. erforderlich werden, wenn der Nutzer das Ausgabeger¨t a wechseln m¨chte, das bspw. andere Anforderungen an das Dateiformat stellt. o 1813 Nach Ablauf der Nutzungszeit oder nach einer bestimmten Anzahl von Nutzungen kann der Nutzer die Datei nicht mehr ausf¨ hren. u 1814 Bspw. kann ein Musikst¨ ck nur einen Tag lang angeh¨rt werden. Dies kann bspw. f¨ r ein u o u kostenloses Preview eines neuen Liedes genutzt werden, das zu Werbezwecken verteilt wird. Nach einem Tag kostenlosem Anh¨ren muss die entsprechende Lizenz erworben werden. Der Nutzerkreis o kann genau definiert werden. Bspw. k¨nnen nur Mitglieder einer Universit¨t oder Schule den Inhalt o a nutzen, die als solche registriert sind. Sie k¨nnen ein elektronisches Buch bspw. eine Woche lang o entleihen. Danach wird der Inhalt auf der Festplatte des Nutzers unbrauchbar.

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Hilfe der REL rollenspezifische Nutzungsoptionen und –restriktionen definiert werden k¨nnen. So k¨nnen bspw. Angeh¨rige einer Universit¨t bestimmte Nutzungen o o o a vollziehen, die anderen Nutzern nicht offen stehen. Hierzu muss sich der Nutzer entsprechend identifizieren.1815 Eine DRM–Technologie kann jedoch keine situationsbezogenen Nutzungsbedingungen durchsetzen. So kann es nicht herausfinden, in welcher Situation sich ein Nutzer gerade befindet. Ist bspw. ein Wissenschaftler einer Universit¨t gerade in seiner Rolle als Privatmann, stehen ihm aufgrund des UrhG a weniger Nutzungsrechte zu, als in seiner Rolle als Universit¨tsangeh¨riger.1816 Es a o ubersteigt die technischen M¨glichkeiten heutiger DRM–Technologien festzustellen, o ¨ zu welchem Zweck ein gesch¨ tzter Inhalt genutzt wird.1817 Damit sind die M¨glichu o keiten recht beschr¨nkt, die Nutzungsbedingungen konform zu urheberrechtlichen a Schrankenbestimmungen auszugestalten. 1818 Als eine der gr¨ßten Herausforderungen f¨ r REL stellt LaMacchia den Versuch dar, o u einige urheberrechtliche Bestimmungen in einer REL auszudr¨ cken.1819 REL defiu nieren Nutzungsregeln explizit: Entweder das Drucken eines Textes ist erlaubt oder nicht: Policy Evaluators want expressions and credentials that can be evaluated and ” determined to be true facts or false statements.“ 1820 Standardisierung von REL Technisch gesehen k¨nnte jeder DRM–Anbieter eine eigene REL nutzen. Damit jeo doch verschiedene DRM–Technologien die Nutzungsrechte richtig interpretieren k¨no nen und so eine Interoperabilit¨t zwischen verschiedenen DRM–Technologien m¨ga o lich ist, ist hier wie bei den Metadaten die Standardisierung von zentraler Bedeutung. Dabei geht es nicht darum, dass eine mit einer DRM–Technologie eines Anbieters gesch¨ tzte Datei auch mit der DRM–Technologie eines anderen Anbieters genutzt u werden kann. Stattdessen zielt die Standardisierung darauf ab, dass ein Content– Anbieter nicht mehrmals die Nutzungsrechte definieren muss, wenn er den Inhalt mit verschiedenen DRM–Technologien seinen Konsumenten anbietet. Er definiert sie einmal und ubergibt die so vorbereiteten Mediendateien an die DRM–Technologie. ¨ Die wichtigsten REL sind die ISO/MPEG’s Right Expression Language in Verbindung mit dem Rights Data Dictionary, 1821 die eXtensible rights Markup Language (XrML),1822 die eXtensible Access Control Markup Language ( XACML) 1823 und die Open Digital Rights Language (ODRL) 1824 .1825 XrML ist die am besten offentlich ¨ dokumentierte REL.1826

Vgl. Kap. 7.1.4. Vgl. zu den Schrankenbestimmungen des deutschen Urheberrechts Kap. 5.2. 1817 Vgl. ContentGuard XrML Version 1.03, Seite 71. 1818 Vgl. Bechtold (2002): 49; zu den Schranken vgl. Kap. 5.2. 1819 Vgl. LaMacchia (2003): 54; Kap. 9.1.5. 1820 LaMacchia (2003): 54. 1821 Vgl. MPEG–21 REL (2003); MPEG–21 RDD (2003); Rump (2003): 7. 1822 Vgl. http://www.xrml.org. 1823 Vgl. http://www.xacml.org. 1824 Vgl. http://odrl.net/ 1825 Vgl. zu Kurzbeschreibungen der verschiedenen Systeme Guth (2003a): 105. 1826 XrML baut auf den XML–Sprache (eXtensible Markup Language) auf. Eine detaillierte Beschreibung der XrML–REL findet sich bei Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 114–123. Eine ausf¨ hrliche Darstellung ist angesichts der erfolgten allgemeinen Ausf¨ hrungen zu REL nicht erforderu u lich, denn es handelt ich dabei lediglich um die konkrete technische Umsetzung der Anforderungen an eine REL.
1816

1815

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DRM–SYSTEME

Die in ihr definierten Nutzungsregeln f¨ r von eContent wurden 1996 von Stefik vom u Forschungslabor Xerox PARC Research Labs klassifiziert: 1827

COPY TRANSFER LOAN PLAY oder PRINT EXPORT EDIT DELETE BACKUP

Erstellen einer Kopie des digitalen Inhalts ¨ Ubertragung des Inhalts an einen Dritten Zeitlich begrenztes Ausleihen des Inhalts an einen Dritten Anzeigen oder Ausdrucken des Inhalts Exportieren des Inhalts (Abspeicherung in einer ungesch¨ tzten Form) u Bearbeiten des Inhalts L¨schen des Inhalts o Erstellen einer Sicherheitskopie

Tabelle 16: Nutzungsoptionen und –restriktionen gem¨ß XrML a

XrML ist eine Rechtedefinitionssprache, die den damit Programmierenden die Spezifikation von Nutzungsregeln erm¨glichen, an die sich die DRM–Technologien und o Ausgabeger¨te bzw. Endger¨te halten m¨ ssen.1828 Die aktuelle Version XrML 2.X a a u enth¨lt mehrere Komponenten, auf die an dieser Stelle nicht eingegangen werden soll. a Vereinfacht ausgedr¨ ckt hat eine Nutzungsauthorisierung, die eine Partei einer anu deren an einem bestimmten Inhalt einr¨umt die folgende Form: Issuer authorizes a ” principal to exercise a right with respect to a resource subject to (zero or mote) conditions.“1829 LaMacchia bringt f¨ r die Autorisierung mittels der REL ein Beiu spiel an: John says ‘Bill has the right to print the book.“ 1830 In der XrML–Sprache ” ist John dabei der Issuer“, Bill der principal“ und printing“ das einger¨umte Recht. a ” ” ”

7.1.3

Digitale Wasserzeichen, Fingerabdr ucke und Traitor Tracing ¨

Ein Sicherheitsproblem beim Einsatz von DRM–Technologien ist, dass der eContent in die Ohren und Augen der Konsumenten gelangen muss ( Analog Hole“1831 ). ” ¨ Selbst eine noch so raffinierte DRM–Technologie, die den Ubertragungsweg bis hin zum Ausgabeger¨t wie bspw. zum Laufsprecher effektiv gegen Angriffe sichert, muss a passen, wenn der Content ausgegeben wird. So kann bspw. ein Mikrophon vor den Lautsprecher gestellt werden.1832 Oftmals k¨nnen die Daten bereits innerhalb des o Verarbeitungsger¨ts, bspw. des Computers, abgegriffen werden. Dabei wird eine dia gitale Kopie erstellt, die ungesch¨ tzt ist. u Da in Bezug auf DRM–Technologien auch der Leitsatz der IT–Sicherheit gilt, dass eine hundertprozentige Sicherheit nicht gew¨hrleistet werden kann,1833 besteht ein a Interesse der Rechteinhaber daran, Rechtsverletzungen verfolgen zu k¨nnen. Der o T¨ter soll identifiziert werden, der die unrechtm¨ßige Kopie erstellt und bspw. in a a
Vgl. Stefik (2001a); Bechtold (2001): 47f; Brixner, Dreesbach (2002). Ein wesentlicher Bestandteil eines XrML Systems ist der sog. Interpreter. Dies ist eine Software, die in XrML programmierte Nutzungsregeln in Computer–Code umsetzt. Der Interpreter sorgt daf¨ r, dass das XrML–Kommando Play dazu f¨ hrt, dass eine Mediendatei ausgef¨ hrt wird und u u u bspw. an den Lautsprecher oder den Monitor geschickt wird. Vgl. Rosenblatt, Trippe, Mooney (2002): 114f. 1829 LaMacchia (2003): 53; Die fettgedruckten W¨rter sind im Original kursiv. o 1830 id. 1831 Vgl. Haber et.al. (2003): 227. 1832 Vgl. Kap. 7.1.7. 1833 Vgl. id.; Felten (2003): 57; Schneier (2001); Bechtold (2002): 6, 69; Gooch (2003): 22; Hartung, Kutter (1999): 1079.
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Technologische Komponenten

DRM–SYSTEME

Tauschb¨rsen zur unrechtm¨ßigen Nutzung zur Verf¨ gung gestellt hat.1834 o a u Um unrechtm¨ßige Kopien verfolgen zu k¨nnen, die entweder auf diese Weise oder a o durch den erfolgreichen Angriff auf die (kryptographischen) Verfahren der DRM– Technologien entstanden sind, werden digitale Wasserzeichen–Systeme (Digital Watermarking) und Fingerabdr¨ cke1835 (Digital Fingerprinting) eingesetzt. Sie sollen u Piraten“ (Angreifer) abschrecken, indem sie die Verfolgung unrechtm¨ßiger Kopien a ” erleichtern und vor Gericht nachweisbar machen. 1836 Unter dem Druck der Content– Industrie wurden Systeme in viele Unterhaltungsger¨te (Consumer Electronics) eina gebaut, die die digitalen Wasserzeichen auslesen und interpretieren k¨nnen.1837 Soll o ein solches Aufnahmeger¨t mit einem Mikrophon Lautsprechersignale aufzeichnen, a so wird die Aufnahme verweigert, wenn das Wasserzeichen bspw. die Information enth¨lt, dass der Content nicht kopiert werden darf. a Der Experte f¨ r Digitale Wasserzeichen Peticolas definiert sie wie folgt: Watermarks u ” are imperceptible marks hidden in multimedia object, including audio visual signals. In a typical content screening system, the client’s media player searches the content for such hidden information. If the secret mark is found, the player then verifies whether a valid license is present. By default, unmarked content is considered as unprotected and is played without any barriers.“ 1838 Es werden bestimmte Informationen direkt in das Datenmaterial (Audio–, Film–, Text–, Bildmaterial) eingef¨ gt u (Data Embedding), die bei Medienausgabe menschlich nicht wahrgenommen werden k¨nnen.1839 Um die Informationen untrennbar mit der Mediendatei zu verbinden, o werden geringf¨ gige Modifikationen am Inhalt vorgenommen. 1840 Es handelt sich u meist um Verzerrungen. Bspw. wird ein Bild in einigen Bits ver¨ndert, oder Bits a 1841 Die Informationen k¨nnen nicht ohne weiteres eines Musikst¨ ckes manipuliert. u o entfernt werden. Ein digitales Wasserzeichen bleibt in einem digitalen Bild bspw. selbst dann erhalten, wenn das Bild ausgedruckt und wieder eingescannt wurde. 1842 Die digitalen Fingerabdr¨ cke sind eine Untergruppe der Wasserzeichen. Sie enthalu ten die gleiche Technologie, jedoch werden hier Informationen uber den Nutzer der ¨ Inhalte gespeichert. Der Content wird individualisiert markiert. Technisch gesehen bestehen Wasserzeichensysteme aus zwei Alg