ORIGEN Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Las primeras civilizaciones y la administracin pblica

El conocer la verdadera historia

ha sido una de las principales
inquietudes del hombre. An no se
tienen los argumentos certeros,
de cmo fue que el hombre ha
sobrevivido a lo largo del tiempo,
sin embargo la ciencia si aprueba
y contempla que la agrupacin ha
sido parte central del
desenvolvimiento del hombre.
Aristteles ha apuntado a lo largo
y ancho de sus escritos, que el
hombre es poltico por naturaleza, lo cual denota que, ser social es parte de su razn
de ser. Los tericos del jusnaturalismo han sido categricos al sealar que el hombre
vivi en un estado salvaje antes de efectuar el contrato social. El estado salvaje fue
una de las distintas causas que propicio la fundacin de la mejor organizacin social;
el Estado.

Los historiadores han aportado una serie de elementos para entender y explicar
el pasado. Los protagonistas de la historia han sido todos los hombres y los vestigios
que han llegado, han sido parte indispensable para entender el presente. Se entiende
que todos los hombres, para poder sobrevivir se han organizado de distintas maneras.
La creacin de un Leviatn ha sido hasta hoy da la mejor organizacin.

Las primeras civilizaciones Mesopotamia, Roma, Egipto, Fenicia, etc.- se han

organizado para mantener y poder desarrollarse. Ya contemplaban al Estado, aunque
tenan otro nombre. E. N. Gladden1 argumenta que existe una historia administrativa
oculta, que esta implcita en los temas del gobierno que desarrollan los historiadores.
Las partes de la historia administrativa son: direccin y administracin superior,
funciones y organizacin, personal, tcnicas, biografa y finalmente teora.
 Desde la poca de las grandes civilizaciones, se contemplaba la organizacin
poltica que posea poder para someter a los habitantes de las ciudades. Esa
organizacin que diriga y detentaba el poder es conocida como la administracin
pblica. No obstante, esa organizacin esta sometida a una persona que es conocido
como el soberano, quien es el que es el responsable directo de buscar el desarrollo de
la comunidad. El soberano y el cuerpo de personas que forman parte del equipo de
trabajo del director social o representante del gobierno es conocida como clase poltica
o elite poltica. Segn, Gaetano Mosca a lo largo de la historia, las minoras siempre
han existido2.

Medio Oriente y la Ciencia de la Administracin

Hay un constante debate en el rea

de la investigacin, donde distintos
investigadores mantienen argumentos
aceptables y responsables. Tal es el caso
de Omar Guerrero3, donde afirma que la
administracin pblica es remota y en
Medio Oriente es a donde se encuentran
algunos textos que son uno de los
pioneros de la administracin pblica.
Entre ellos destaca el libro de los
Arthasastra de Kautilya, que se encontr
en la India, con un total de 15 volmenes. Estos textos fueron de suma envergadura
para el desarrollo de la Ciencia de la administracin como la llama Omar Guerrero, ya
que en estricto sentido, era un manual del arte de gobernar.

Por parte de los rabes, tienen l merito de crear Guas, manuales y memorias.
Tres de los autores son Abdel Hamid, Taihir Taihur e Ibn al Muqafa y plasman en sus
escritos consejos para los gobernantes. Entre otros temas sobresale la historia
universal, tratado de consejos, memoriales administrativos, etc.

Los rabes han aportado distintas ideas para el desarrollo de la ciencia de la

administracin. Las aportaciones se han materializado en guas, manuales y
memorias. Sin embargo, a travs del gnero literario dan pauta a los espejos de los
prncipes, donde con fines didcticos-polticos forman al rey en la forma de ejercer el
poder.

Finalmente, ente las aportaciones de Medio Oriente, se encuentran los tratados

de administracin orientados principalmente a las finanzas. El ttulo de este libro se
llama Libro del impuesto predial, donde se comenta acerca de los impuestos que se
tenan que pagar al rey.

La formacin de cuerpos burocrticos al servicio del rey ha sido una tarea ardua.
China, en este aspecto destaca por crear el libro de los exmenes dedicada a formar
la burocracia ms grande de la antigedad.

En occidente, todo tipo de actividad incluyendo a la administracin pblica y su

cuerpo burocrtico- se ha consolidado tal cual la encontramos en la actualidad, escribe
Max Weber. Sin embargo, en Medio Oriente surgen las primeras aportaciones sobre la
Ciencia de la Administracin. No obstante, en Occidente, los romanos y feudales
tambin han aportado ideas para el desarrollo de la ciencia de la administracin. Tal es
el caso de Frotino y Filoteo a travs de su Frmula administrativa de los acueductos
de la ciudad de Roma.

La Ciencia de la Polica y el absolutismo

El francs Jean Bodin es el autor de la

primera teora sistemtica de la
administracin pblica en un Estado
absoluto. En su texto Los seis libros de la
repblica4 plantea la situacin de la naciente
ciencia de la administracin en el
absolutismo en su tratado de la
administracin temporal de Nawardi. Este
mismo terico, establece los cimientos para el estudio de la administracin pblica
moderna. Su mxima aportacin fue el establecimiento de la Ciencia de la polica.

Otro de los autores de suma importancia para el desarrollo de la ciencia de la

Polica es el alemn Juan enrique Von Justi con su obra Elementos de la Polica. La
Polica5 es una disciplina que se desarrolla en el Estado absoluto. Nace, se desarrolla
y muere entre los siglos XVI y XVIII en Alemania, Espaa y Francia. La Ciencia de la
Polica se refiere a la vigilancia dentro de un Estado de la religin, moral, salud,
alimentacin, caminos, carreteras, edificios, seguridad pblica, artes, ciencias,
comercios, fbricas, trabajadores, servidumbre y finalmente los pobres. A travs de la
Polica se realizaba la accin gubernamental, como lo son hoy da, las polticas
pblicas.

La Ciencia de la Polica considera a una monarqua ya establecida y

consolidada como el espacio poltico irrestricto en el que todas las barreras feudales
han sido derribadas, un espacio nuevo, una frontera a conquistar. Toca a la Polica
acrecentar ese espacio nutriendo las fuerzas interiores del estado, las que le dan el
dominio de la sociedad6.

La Polica es el mismo Estado que busca dirigir y mantener el orden en toda la

esfera social, pero tambin tiene la funcin de vigilar la felicidad del hombre. Los
individuos son la razn de ser del propio gobierno. En caso de que no funcione as, no
tendra razn de ser.

Dentro del estado absoluto y en el contexto de la Ciencia de la Polica se

desarrollo las Ciencias Camerales. El cameralismo es l captulo perdido de la historia
de las ciencias sociales7. Este captulo es escrito en el siglo XVIII en Alemania. As
mismo, la cameralstica nace de las exigencias de la monarqua absoluta, la cual
estimular la elaboracin de tcnicas y de prcticas administrativas para la mejor
marcha de los asuntos reales y para la conservacin del patrimonio 8. Uno de los fines
del cameralismo era preparar a las personas que tomaran parte de la administracin y
de los asesores del rey. Con toda certeza se puede afirmar que en el absolutismo se
tuvo mejor preparado a los cuadros burocrticos que hoy da. Al terminar la etapa del
absolutismo, los cuadros burocrticos cayeron en los feudos que en la actualidad se
encuentran.

El alemn Von Justi, en sus escritos seala que la Polica es lo que capacita al
Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al mximo. Asimismo, con su
libro Elementos de polica, realiza un enlace entre la antigua ciencia de la polica y la
moderna que es la administracin. Con respecto a la moderna forma de gobernar,
considera que el propsito del arte moderno de gobernar es desarrollar los elementos
constitutivos de la vida de los individuos, de tal modo que su desarrollo nutra a su vez
el desarrollo de la fuerza del Estado. En un segundo aspecto comenta que el trmino
Polica debe de ser reivindicado por la Razn de Estado9.

La revolucin francesa
 La sociedad francesa fue la que inicio la revolucin para dejar atrs el rgimen
absolutista y transitar al rgimen republicano democrtico. Este cambio influy
drsticamente en la administracin pblica. Alexis de Tockeville 10 argumenta que la
revolucin fue originada por desplazar del poder poltico a la aristocracia y para
terminar con el despotismo. Al concluir la revolucin se termina con el feudalismo y se
resquebrajan los organismos medievales y del gobierno desptico.

Dentro de la monarqua, se desarrollo la centralizacin poltica y administrativa y

la represin de un estado. En Francia se desarrollo la revolucin francesa para
derrocar al gobierno monrquico e instaurar un gobierno liberal. De los conflictos
sociales y polticos que se representan en el trnsito del antiguo al nuevo rgimen,
emana este otro principio, la pasin por la libertad, de naturaleza democrtica, elevado
a rango constitucional por primera vez en la historia moderna de occidente, en la
Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano11.

Con la instauracin del nuevo rgimen y la derivacin de los principios polticos,

se crea el parlamento en la repblica francesa y entra en marcha la centralizacin
administrativa. Esto dio pauta para que el francs Juan Carlos Bonnin comentara
sobre los principios de administracin del gobierno parlamentario. En su obra
Compendio de los principios de administracin se encuentra un resumen de lo que fue
en su tiempo La polica.

La moderna ciencia de la administracin

 Entre los siglos XVIII y XIX Francia era
uno era el pas ms moderno, prospero y
poblado de Europa, gracias al antiguo
rgimen que haba sentado las bases de la
Francia moderna.

Omar Guerrero seala que los

intelectuales de Francia slo escriban sobre
administracin del Estado, pero no tena el adjetivo de cientfico. Fue hasta con Juan
Carlos Bonnin escribe Los principios de administracin y adquiere el carcter de
cientfico. Antes de Bonnin no hubo ciencia de la administracin, en la acepcin
moderna del trmino12. Esta obra es la mejor obra de la Ciencia de la Administracin
con una estrecha relacin con el liberalismo.

El propio Bonnin reconoce que su obra sintetiza distintas disciplinas de las

ciencias sociales como lo es la ciencia poltica, economa, sociologa, etc. La
administracin est en el seno de la sociedad por lo cual apunta que la administracin
es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es de la sociabilidad
natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el
momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es, que siempre
encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la
administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmeno
procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan
ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su
existencia procede de los mismos principios que de la sociedad. En efecto, las leyes
no instituyen la administracin, ni tampoco la asociacin; lo que hacen es modificar su
organizacin, porque la existencia la deben a la tendencia social, sin que las leyes
hagan ms que darle impulso vital en tal o cual direccin13.

El objetivo central de Juan Carlos Bonnin era construir una doctrina

administrativa y verificar que los principios son ciencia. Los estudiosos de aquel tiempo
lo ratificaron y los publiadministrativos de hoy da as lo creen. Los principios de
administracin son loables, ya que dio la pauta para continuar investigando y
retroalimentar la ciencia de la administracin.

La ciencia de la administracin es la primera ciencia social forjada conforme a

los principios del iluminismo y la razn14. Fue gracias a los intelectuales, entre ellos
Juan Carlos Bonnin que la administracin pblica fue una ciencia, no as la ciencia
poltica y la sociologa, que demoraron ms en adquirir el adjetivo de ciencias.
 La ciencia de la administracin fue definida por el propio Juan Carlos Bonnin,
como la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios
de conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las leyes y de los
magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo que interesa al orden
social. La ciencia de la administracin tiene dos vertientes; una es la ciencia y otra es
arte. La primera es por la sencilla razn de los principios universales de la
administracin pblica y la segunda es porque aplicar los principios administrativos es
un arte.

El francs Bonnin comenta que la ciencia administrativa distintas tareas. Qu no

debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia de asegurar los
derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los
ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la astucia, la
fuerza pblica contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta
con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en
seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos
disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la existencia, y de la felicidad objeto de
sus deseos y trabajos15.

La administracin pblica forma parte de la ciencia administrativa. Es por ello

que la Administracin pblica, Bonnin la defini as es una potencia que arregla,
corrige y mejora cuanto existe y da una direccin ms conveniente a los seres
organizados y a las cosas16. La administracin pblica en un rgimen democrtico,
recae la mxima responsabilidad en el titular del Poder Ejecutivo. No obstante, la
administracin pblica es el instrumento del gobierno para realizar la accin estatal. La
dominacin legtima es parte crucial del Estado, por lo cual, la administracin pblica
es un nervio del Estado. El gobierno, cerebro conductor de los sistemas polticos,
con su comportamiento afecta el orden social y la distribucin de recursos entre los
grupos que integran a la sociedad. La administracin pblica, aspecto dinmico del
gobierno, sirve como conducto para el establecimiento de la dominacin autoritaria del
Estado y para el ingreso de las demandas provenientes de la sociedad17.

La materia administrativa

Parte importante de la accin

administrativa es el hombre en sociedad.
Es por ello, que la materia administrativa
forma parte de lo que es la administracin
pblica. El Estado utiliza las instituciones
para ejecutar las funciones que le compete
a la administracin pblica. Bonnin seala
acertadamente que hay tres tipos de
dependencias que debe utilizar el Estado para llevar a efecto la accin estatal. Son las
polticas, las sociales o civiles y las administrativas.

La materia administrativa la compone a) la instruccin hacia los individuos, b) la

proteccin y manutencin de la agricultura, industria y comercio, c) Mantener la
higiene pblica, d) los socorros pblicos, e) promover y crear las prisiones, f) apoyar y
fomentar los descubrimientos y las invenciones, g) tener un cuerpo policiaco entrenado
para proteger a los individuos, h) administrar las propiedades de la nacin, i) contar
con estadsticas, j) poseer leyes administrativas, k) tener cdigos administrativos y f)
reglas naturales de las leyes administrativas.

Los principios de administracin del francs Bonnin contemplan y engloban a la

materia administrativa. La materia administrativa son las actividades que debe efectuar
el Estado para con la sociedad, siempre actuando con eficiencia, ya que es el fin de
cualquier organizacin.

El estudio de la administracin pblica en el mundo

La moderna ciencia de la administracin, como es

bien sabido, nace en Francia cuando es derrocado el
rgimen monrquico y se instaura un rgimen
republicano bajo la bandera del liberalismo. En 1789, se
crea un gobierno representativo y liberal, lo cual influye
diametralmente en la vida pblica de Europa. Es
cuando surge la obra que es presentada en el
constituyente francs; los principios de la
administracin.

Francia
 Para que pudiera nacer la
moderna ciencia de la
administracin fue indispensable
crear un gobierno democrtico
donde estuviera presente el
estado de derecho. En Francia
nace un gobierno democrtico y
hay una separacin de la ciencia
de la administracin y del
derecho administrativo. Jos
Gascn y Marn es categrico al
plantear que el nacimiento del
derecho administrativo se debi
a que hubo una separacin de
poderes, en Francia. El derecho
administrativo se enfoc al Poder Ejecutivo y la ciencia de la administracin se deslizo
hacia la accin estatal. La revolucin francesa18 comenz por separar lo administrativo
de los tribunales y por estimar distinto lo administrativo de lo legislativo.

Es menester sealar que la ciencia administrativa se haba gestado desde el

Estado absolutista, con sus primeros estudios buscando la cientificidad y lo consolido
Bonnin. Lo cual implica que la ciencia de la administracin es ms longeva que el
derecho administrativo, ya que este nace hasta con los regmenes democrticos y
representativos.

Recientemente Taylor fue uno de los iniciadores de la administracin cientfica y

tuvo algunos seguidores como Henry Ford, Fayol, etc. Los estudios realizados de
estos personajes fueron orientados hacia la administracin privada, buscando elevar
ganancias y elevar la competitividad19.

Italia
 Este pas fue tardo en los estudios relativos a
la ciencia de la administracin. No obstante, realizan
el primer tratado de derecho administrativo y lleva
como nombre Principios fundamentales del derecho
administrativo. La fecha en que es publicado es en
1814. Su autor lleva como nombre Dino Domnico
Romagnosi.

Un libro que versa sobre la ciencia

administrativa, es hasta el ao de 1894 cuando es
publicado el primer texto de Wautrain Cavagnari, bajo el ttulo de Elementos de ciencia
de la administracin. Posteriormente, en 1910 es publicado otro libro de Presuti con el
titulo de Ciencia de la administracin. La ciencia administrativa italiana es resultado del
estudio sobre administracin pblica en Alemania20.

Inglaterra

En este pas los estudios relativos a la

ciencia de la administracin fueron tardos.
Una de las razones es que la constante
actividad de la sociedad ha propiciado un
pensamiento administrativo orientado a la
autogestin. Las instituciones
administrativas de Gran Bretaa se
caracterizan por la autogestin y por el autogobierno. En Inglaterra prevaleca una
administracin pblica descentralizada a diferencia de Francia. Asimismo, se posea
una administracin pblica pequea y eficiente. Inglaterra no tuvo influencia
extranjera, como lo haba sido en Italia, por lo sealado anteriormente.

La forma en como estaba organizada la administracin pblica en el Reino Unido

era vista por los habitantes como una organizacin estatal eficiente e incluso recibi el
nombre de Filosofa britnica de la administracin pblica. Por parte de los
acadmicos del Reino Unido y del extranjero era considerado como un pas
subdesarrollado por no desarrollar los estudios sobre la ciencia administrativa. Fue con
Moreland cuando se inicia el estudio de todo lo relativo a la ciencia de la
administracin y es cuando se publica su artculo en la Quartterly Review en 1921,
titulado ciencia de la administracin pblica21.
 E.N. Gladden es uno de los autores que han escrito sobre la historia de la
administracin pblica. Su obra22 es una de las ms completas en torno a las primeras
civilizaciones. Asimismo F. F. Ridley es uno de los que aportaron ideas para el
progreso del pensamiento administrativo en Inglaterra. Es un autor polifactico.
Escribi las siguientes obras: Administracin pblica en Francia, El sistema prefectural
y finalmente gobierno y administracin en Europa Occidental.

Espaa

Los estudios realizados sobre la

ciencia de administracin en Espaa tiene
una influencia francesa. El derecho
administrativo y la ciencia de la
administracin eran confundidos. Los textos
de derecho administrativo eran excelentes
textos de ciencia de la administracin y los
textos de ciencia administrativa eran buenos
textos de derecho administrativo.

El precursor de la ciencia de la administracin en Espaa fue Javier Burgos 23,

quien haba tenido una intensa labor en el servicio pblico. En sus actividades
laborales, haba tenido una estrecha relacin con los franceses, de ah el surgimiento
del estudio de la ciencia de la administracin. El derecho administrativo fue la antesala
para la creacin de la ciencia administrativa en el caso espaol. En 1826 Burgos
pblica sus obras, entre las que destacan son las siguientes: Memoria a Fernando VII,
La instruccin y finalmente Ideas de administracin.

Otro personaje que continuo los estudios sobre administracin pblica fue Sainz
de andino, quien haba tenido una intensa labor administrativa. En 1829 pblica su
obra Exposicin al rey NS sobre la situacin poltica del Reino y medios de
reinstauracin.

Alemania
 En este pas al igual que Italia
realizan muy tarde los estudios
pertinentes para consolidar al
interior la ciencia de la
administracin. No obstante, es uno
de los pioneros que buscaban
mejorar la administracin al interior
creando colegios para preparar a
los cuerpos burocrticos. Los
resultados fueron benficos y fue materializado cuando Prusia se convirti en la mejor
potencia del mundo24.

No es sino hasta el establecimiento del Estado de derecho que se posibilita el

nacimiento de la ciencia de la administracin, tarea que cumple el clebre Lorenzo Von
Stein hacia la segunda mitad del siglo XIX con su ciencia de la administracin, magna
obra que pblica en ocho volmenes a partir de 1866. La ciencia de la administracin
alemana surge al fin pero tardamente25.

Carlos Marx26 a pesar de su crtica tan severa al capitalismo, aporta estudios

sobre el estudio de la administracin. En su obra Crtica a la filosofa del Estado de
Hegel, fechada en 1843, realiza una crtica a la maquinaria administrativa del
capitalismo. En su posterior obra El dieciocho de Luis Bonaparte, con fecha en 1851,
crtica la centralizacin administrativa del Estado capitalista.

Otro destacado estudioso fue Max Weber, quien realiz sus estudios en
administracin pblica por la va de la burocracia. Este terico argumento que la
burocracia posee un poder legal, y que toda organizacin sea pblica o privada era
necesario tener un cuerpo burocrtico. Para Weber la burocracia era un cuerpo de
personas con sapiencia y capaz de realizar cualquier actividad en el gobierno, por la
sencilla razn de que deban estar bien preparados. Este intelectual propone la
tipologa de poderes; la legal, la carismtica y la tradicional 27. El propio Weber apunta
que la racionalizacin de la administracin pblica se desarrolla en su totalidad
despus de la fundacin del Estado moderno y del capitalismo

Estados Unidos
 Los estudios norteamericanos sobre
administracin pblica tuvieron
influencia francesa y del derecho
constitucional. Los estudios realizados
sobre administracin fueron tardos
porque el poder Legislativo y el
Judicial realizaban tareas
administrativas, funciones que en
Europa las llevaba a efecto el
Ejecutivo. Lo que prevaleca en
28
Estados Unidos era una confusin de poderes , a pesar de equilibrio de poderes que
se viva, cosa que retardo los estudios cientficos de administracin pblica.

Los primeros estudiosos de la administracin pblica en Norteamrica fueron

Woodrow Wilson, Francisco Goodnow y Guillermo Willoughby.

Wilson es el autor del primer ensayo de administracin pblica. El nombre del

artculo es El estudio de la administracin, fechado en 1887 y fue publicado en la
Political Science Quartely. Se le atribuye a este escrito el carcter de cientfico y
fundador de los estudios de la ciencia de la administracin. Asimismo, este ensayo dio
la pauta para el surgimiento del servicio civil de carrera. En su escrito plantea que el
objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede hacer adecuada y
exitosamente el gobierno y, en segundo lugar, como puede hacerlo con la mxima
eficacia y al mnimo costo posible, sea de dinero o de esfuerzo29.

Wilson sostiene tres ideas centrales en su ensayo. El primero se refiere a la

historia del estudio, esto quiere decir que es menester tomar en consideracin los
aportes precedentes. El segundo punto versa sobre la precisin del objeto de estudio.
Finalmente el tercer punto trata de establecer mtodos idneos e ideas polticas
necesarias para abordar el estudio de la administracin.

Woodrow Wilson afirmaba que la administracin es la parte ms ostensible del

gobierno; es el gobierno en accin; es el ejecutivo operante, el ms visible del
gobierno. Este autor fue categrico al afirmar que la administracin est fuera de la
esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas.
Aunque la poltica fija las tareas de la administracin, no debe tolerarse que ella
maneje las oficinas administrativas30.

Francisco Goodnow fue uno de los que escribieron todo lo relativo al derecho
administrativo, Ciencia Poltica y de Ciencia de la administracin. Entre sus obras
destacan Derecho administrativo comparado, fechado en 1990 y la segunda es
Poltica y administracin: un estudio del gobierno. En su primera obra, versa sobre los
mtodos de organizacin administrativa en Estados Unidos, Francia, Alemania en
Inglaterra. En la segunda comenta sobre el gobierno formal y el gobierno real, esto
propicia la realizacin de la teora de Las funciones primarias del Estado.

Para este personaje la administracin pblica es la actividad de los funcionarios

ejecutivos del gobierno. Administra ste cuando nombra a un funcionario, da
instrucciones a sus agentes diplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina
su ejrcito, investiga hechos relativos a la comisin de delitos y ejecuta la sentencia de
un tribunal. Siempre que veamos al gobierno en accin, a diferencia de cuando
delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos que administra. La administracin
pues, ha de buscarse en todas las manifestaciones de la accin ejecutiva31.

Guillermo Willoughby tambin fue parte de los fundadores de la moderna ciencia

de la administracin en Norteamrica. Lo particular de este personaje fue que
considero a la administracin como un fenmeno universal. Entre sus obras destaca
Introduccin al estudio de los estados modernos, fechado en 1919, en 1927 escribe
Principio de administracin pblica, en 1936 escribe el gobierno de los estados
modernos.

En la dcada de 1930, distintos intelectuales entraron al debate sobre

administracin pblica. Entre ellos se encuentran: Leonardo White, Marshall Dimock y
Dwight Waldo.

Omar Guerrero32 comenta que Waldo en su obra The study of public

administration, tiene la virtud de sintetizar la teora de la administracin y plantear
bases slidas para la elaboracin de un concepto de administracin con pretensiones
universales. Es por ello que defini a la administracin como un tipo de esfuerzo
humano cooperativo con un alto grado de racionalidad.

Algo caracterstico de Estados Unidos fue que se crearon escuelas o corrientes

de pensamiento.

Entre esas escuelas destaca el gerencialismo, representada por Lutero Gulick,

donde plantea que la administracin pblica y privada son semejantes, por lo que
asegura que la administracin pblica est inmersa en la gerencia privada.

Otra escuela es la del conductismo, representada por Herbert Simn33, quien se

propone a estudiar la administracin pblica y privada a travs del positivismo lgico.
Posteriormente se une el gerencialismo con el conductismo porque en algunos puntos
convergan, por lo cual, se enfocaran a estudiar la vida pblica y privada. Ambas
escuelas pregonaran la teora de las organizaciones, donde estudiaban el
comportamiento de la burocracia.

La corriente de la Administracin pblica comparada. Esta corriente va enfocada

principalmente a realizar estudios realizando analogas entre distintas
administraciones pblicas. En la ciencia poltica, la poltica comparada ha dado buenos
resultados, en tanto la administracin pblica comparada tambin ha sido as.

Mxico

En Mxico desde la poca

de la colonia ha existido una
tradicin jurdica. Esto denota
que la ciencia de la
administracin ha sido
influenciada por el derecho
administrativo. Sin embargo,
Gustavo R. Velasco en un
escrito publicado en 1938, bajo
el titulo de El derecho
administrativo y la ciencia de la
administracin34.

En su escrito, Velasco comentaba que la ciencia de la administracin consiste en

investigar los principios y las normas racionales. Por otra parte, el derecho
administrativo va orientado a la exposicin y exgesis de las leyes administrativas en
que se aplican y concretan la ciencia de la administracin.

Ha habido otros estudiosos de la ciencia de la administracin, entre los cuales se

encuentran Francisco de Paula Madrazo, con su manual de administracin, Castillo
Velasco, Manuel Cruzado35, Luis de la Rosa36, Charles Nordhhoff, Eduardo Ruiz y
Nicforo Guerrero es el ltimo representante conocido de la ciencia de la
administracin en Mxico con su obra Apuntes de derecho administrativo37. Todos los
estudiosos mencionados tenan una influencia de Francia y de Espaa.

Es menester sealar que los estudios realizados sobre la ciencia de la

administracin han progresado vertiginosamente en todos los pases. Actualmente los
debates tratan sobre la Reforma del Estado, servicio civil de carrera, modernizacin
administrativa, reinvencin del gobierno, gestin pblica, gerencia pblica,
reconfiguracin de la administracin pblica, gestin social, etc. La discusin del
derecho administrativo y la administracin, asimismo, lo pblico y lo privado han sido
superados. El progreso de la disciplina es visible.

Notas
1
E. N. Gladden. Una historia de la
administracin pblica. Desde los primeros
tiempos hasta el siglo XI, Mxico, coedicin
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Fondo de Cultura Econmica 1989, pp. 8-
9.
2
Gaetano, Mosca. La clase poltica,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1996. Es menester sealar que la primera
edicin de esta obra se encuentra en
italiano, bajo el ttulo de Elementi di teora
poltica.
3
Omar Guerrero. Introduccin a la
administracin pblica, Mxico, Harper and
Row Latinoamericana, 1986.
4
Jean Bodin. Los seis libros de la
repblica, Madrid, Aguilar, 1974.
5
La Polica es una tecnologa
gubernamental, caracterstica del Estado;
dominios, tcnicas y objetivos donde
interviene el Estado. Omar Guerrero, Op.
Cit., p. 28.
6
Ibid, p. 31.
7
Abion Small. The cameralist, citado por
Omar en La teora de la administracin
pblica, Mxico, Harper and Row
Latinoamericana, 1986, p. 2.
8
Mosher y Cimmino. Citado por Omar
Guerrero en Introduccin a la
administracin pblica, p. 32.
9
Vase la obra de Omar Guerrero,
Introduccin a la administracin pblica, pp.
33-34.
10
Alexis de Tockeville, La revolucin y el
antiguo rgimen, Madrid, Guadarrama,
1969.
11
Vase, Ardant p. Les textes sur les droits
de L Homme, Pars, France, Universitaires
Presses, 1993, pp. 43-45.
12
Omar Guerrero, Introduccin a la
administracin pblica, p. 77.
13
Juan Carlos Bonnin, Compendio de los
principios de administracin, 14. citado por
Omar Guerrero, pp. 79-80. Hay una versin
en espaol en la revista de Administracin
Pblica publicada por el INAP. La revista es
un homenaje al maestro Gabino Fraga.
15
Juan Carlos Bonnin, Principios de
administracin pblica, 36-37. Vase el
libro de Omar Guerrero, La teora de la
administracin pblica. Hay una versin en
espaol del texto de Bonnin en una revista
que edita el INAP de Mxico. La revista es
Homenaje el Maestro Gabino Fraga.
16
Ibid, p. 37.
17
Omar Guerrero, Teora administrativa de
la ciencia poltica, Mxico, Universidad
Autnoma del Estado de Mxico, 2001, p.
11.
18
Jos Gascn y Marn, Desarrollo
histrico del derecho administrativo,
homenaje al maestro Gabino Fraga, p. 39.
19
Para profundizar en el tema, revisar,
Idalberto Chiavenato, Introduccin a la
teora general de la administracin, Mxico,
Mc Graw Hili, 2000.
20
En 1897 Brunialti Attillo tradujo la obra de
Von Stein con el ttulo de La scienza della
pubblica amministrazione. Vase el libro de
Omar Guerrero, Introduccin a la
administracin pblica, p. 118.
21
El campo de la ciencia puede ser ms
claramente definido con referencia a las
relaciones entre la poltica y la
administracin. La poltica decide sobre los
objetivos a lograr; la administracin pone a
la poltica en ejecucin o, dicho en pocas
palabras, hace las cosas. La ciencia
poltica trata esencialmente con los medios
por los cuales se frmula la poltica pblica;
y la emparentada ciencia de la
administracin pblica comienza donde la
poltica termina. Moreland, La ciencia de la
administracin pblica, en Revista de
Administracin Pblica, conmemorativa al
25 aniversario del INAP de Mxico, julio de
1980. Omar Guerrero hace alusin a esta
fuente bibliogrfica.
22
E. N. Gladden, Una historia de la
administracin pblica. Desde los primeros
tiempos hasta el siglo XI, Mxico, INAP-
FCE, 1989.
23
Vase Omar Guerrero, La teora de la
administracin pblica, pp. 78-106.
24
Para profundizar en este tema revisar
Misael Flores Vega, La universidad y la
administracin pblica mexicana,
(documento en prensa), as mismo, Omar
Guerrero, La formacin profesional de
administradores pblicos en Mxico,
Mxico, UAEM-CLAD-IAPEM, 1992.
25
Omar Guerrero, Introduccin a la
administracin pblica, p. 117. Revisar la
obra de este mismo autor, La teora de la
administracin pblica, pp. 110-1149.
26
Para profundizar los estudios sobre el
pensamiento administrativo de Marx, vase
Omar Guerrero, La administracin pblica
del Estado capitalista, Mxico, Fontamara,
1991, El Estado, la sociedad y la
administracin pblica, en RAP, 25
Aniversario del INAP de Mxico, 1980, as
mismo, Carlos Marx, Miseria de la filosofa,
Mxico, Siglo XXI, 1994. Para entender a
Marx es necesario revisar Guillermo Hegel,
Filosofa del derecho, Mxico, FCE, 1998.
27
Para profundizar sobre este tema revisar
Max Weber, Ensayos de sociologa
contempornea, 2 tomos, Mxico,
Artemisa, 1986. Y Economa y Sociedad,
Mxico, FCE, 1996.
28
Ver Omar Guerrero, La administracin
del Estado capitalista, Mxico, Fontamara,
1991. P. 236.
29
Woodrow Wilson, El estudio de la
administracin, en Revista
Conmemorativa al 25 aniversario del INAP,
Mxico, p. 197.
30
Woodrow Wilson, The study of
administration, Political Science Quaterly,
II (1887) pp. 192-222. Citado por Pedro
Muos Amato, Introduccin a la
administracin pblica, Mxico, FCE, 1973,
pp. 16-17.
31
Francisco Goodnow, Derecho
comparado, p. 6. Citado por Omar
Guerrero, La teora de la administracin
pblica, pp. 295-296.
32
Omar Guerrero, Teora adminsitrativa de
la ciencia poltica, Mxico, UAEM, 2001, p.
25.
33
Herbert Simn, Administracin pblica,
Mxico, Letras, 1968.
34
Hay una versin de este ensayo en la
Revista de Administracin Pblica,
homenaje al maestro Gabino Fraga
Magaa, INAP, Mxico, 1982.
35
Este personaje comentaba que la ciencia
administrativa tiene un carcter
esencialmente positivo y se funda en las
observaciones que diariamente nos sugiere
la experiencia. Su principal tendencia es la
de tomar administradores hbiles, y pugna,
en cuanto a la ndole, con todos aquellos
principios que no tengan una aplicacin
meramente prctica. Cita de Omar
Guerrero, Introduccin a la administracin
pblica, p. 203.
36
Este personaje sealaba que la obra del
Sr. Lares examina las materias legales
relativas a la administracin: yo me
propongo examinar la teora de la
administracin pblica en su aplicacin a la
moral y a la economa. Citado por Omar
Guerrero, Introduccin a la administracin
pblica, p. 267.
37
Omar guerrero realiza una breve
explicacin de esta magnfica obra en
Introduccin a la administracin pblica, pp.
361-364.
La Administracin Pblica

ETIMOLOGA. Administracin deriva del latn ad y ministratio, servir.

Adolfo Posada dice que administrar es la gestin ordenada de negocios e intereses de

una persona individual o colectiva, para acomodarse a las exigencias de la realidad.

EVOLUCIN

La administracin tiene origen en el hecho intuitivo del hombre para satisfacer las ms
premiosas necesidades de supervivencia. Cuando dos hombres se pusieron de
acuerdo para mover una piedra, en ese momento naci la administracin.

Los acontecimientos trascendentales en su desarrollo fueron:

La Revolucin Industrial [1], que cambia los sistemas de administracin de

bienes y de personas.

El Liberalismo [2], con su dejar pasar y dejar hacer y con si poltica de

abstencionismo de la actividad administrativa del Estado.

En el Estado del Bienestar [3] es donde la administracin se desarrolla aun

ms.

ADMINISTRACIN PBLICA

La Administracin Pblica es aquella funcin del Estado que consiste en una

actividad concreta, continua, prctica y espontnea de carcter subordinado a
los poderes del Estado y que tienen por objeto satisfacer en forma directa e
inmediata las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado dentro el
orden jurdico establecido y con arreglo a este.

ADMINISTRACIN PRIVADA

La Administracin Privada se ocupa del manejo de todas las actividades que no estn
a cargo del Estado y tiene el objeto de proveer bienes de capital, bienes de uso y
bienes de consumo, as como la prestacin de servicios de acuerdo a peculiares
intereses.
Ambas utilizan los principios y tcnicas de la Ciencia de la Administracin.

DIFERENCIAS

La administracin pblica

Tiene base social.

Su fin es el servicio y la utilidad pblicos.

Pertenece al campo del Derecho Pblico.

Las decisiones la toman un conjunto de personas.

La estructura es compleja.

Los programas destinados a los administrados tienen que cumplirse, an

coercitivamente.

No hay incentivo pecuniario.

La Administracin Privada

Tiene base en el individualismo.

Su fin es el lucro.

Su rgimen jurdico esta en el Derecho Privado.

Generalmente las decisiones lo toma una sola persona, el Gerente.

Su estructura es ms sencilla.

Los programas diseados pueden cumplirlo o no, los destinatarios.

Existen incentivos y motivaciones monetarias o jerrquicas (ascensos).

SIMILITUDES
 Emergen de un mismo tronco.

Utilizan los mismos principios cientficos que les otorga la Ciencia de la

Administracin.

Ambas son ramas especializadas de la ciencia de la Administracin.

CRITERIOS PARA DEFINIR LA ADMINISTRACIN PBLICA

CRITERIO ORGNICO

La actividad slo la cumple el Poder Ejecutivo.

CRITERIO MATERIAL

La actividad adminsitrativa es independiente del sujeto de donde emana. No slo lo

desarrolla el Poder Ejecutivo sino tambin los Poderes Judicial y Legislativo.

CRITERIO MIXTO

Realiza actividad administrativa pblica los rganos que cumplen con la funcin
legislativa, judicial y administrativas y se encuentran entrelazadas entre s.1

1[1]Revolucin Industrial, proceso de evolucin que conduce a una sociedad desde una
economa agrcola tradicional hasta otra caracterizada por procesos de produccin
mecanizados para fabricar bienes a gran escala
[2]Liberalismo, doctrinario econmico, poltico y hasta filosfico que aboga como
premisa principal por el desarrollo de la libertad personal individual y, a partir de sta,
por el progreso de la sociedad.

[3]Estado de Bienestar. Welfare State. Concepto, surgido en la segunda mitad del

siglo XX, parte de la premisa de que el gobierno de un Estado debe ejecutar
determinadas polticas sociales que garanticen y aseguren el bienestar de los
ciudadanos en determinados marcos como el de la sanidad, la educacin y, en
general, todo el espectro posible de seguridad social.

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 Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis
Servicios de Investigacin y Anlisis
Poltica Interior

1. MARCO TERICO CONCEPTUAL.

Para abordar el tema de la Administracin Pblica Federal en nuestro pas, es

importante conocer en primer lugar los conceptos bsicos que estn relacionados con
dicho tema.

Considerndose en primer lugar, esencialmente el de Administracin:

Munich Galindo Lourdes y Garca Martinez Jos proponen la siguiente definicin

de administracin:

Proceso cuyo objeto es la coordinacin eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social par a
lograr sus objetivos con la mxima productividad.12

Con los anteriores elementos, Miguel Acosta Romero seala como

Administracin Pblica a:

La parte de los rganos del Estado que dependen directa o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene
a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su accin
es continua y permanente, siempre persigue el inters pblico, adopta una forma de organizacin
jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurdica; y
d) procedimientos tcnicos.23

De acuerdo a la Enciclopedia Jurdica Mexicana seala:

Por administracin pblica se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo
cargo est la responsabilidad de desarrollar la funcin administrativa. De esta manera, la administracin
pblica puede entenderse desde dos puntos de vista: uno orgnico, que se refiere al rgano o conjunto
de rganos estatales que desarrollan la funcin administrativa, y desde el punto de vista formal o
material, segn el cual debe entenderse como la actividad que desempean este rgano o conjunto de
rganos. Con frecuencia, suele identificarse a la funcin administrativa, como la actividad de prestacin

21 Munich Galindo, Lourdes y Garca Martinez, Jos, Fundamentos de administracin, 5a.

Edicin. Trillas. Mxico, 1995. Pginas. 23 y 24.

32 Acosta romero, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo. Primer Curso.
Decimosexta edicin actualizada. Editorial Porra. Mxico, 2002. Pg. 263.

4
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Servicios de Investigacin y Anlisis
Poltica Interior

de servicios pblicos tendientes a satisfacer necesidades de la colectividad. 34

Las definiciones de Administracin Pblica que se mencionan tienen elementos en

comn, como el de constituirse por distintas reas, mismas que dependen directamente del
Poder Ejecutivo, y las cuales tienen a su cargo la actividad de la administracin de una
colectividad determinada.

43 Instituto de Investigaciones Jurdicas. Enciclopedia Jurdica Mexicana, Volumen I, Letras A-

B, Editorial Porra. UNAM. Mxico, 2002. Pgs. 168 y 169.

4
SEGUNDA UNIDAD. LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO.

SERVICIO PBLICO.

CONTENIDO TEMATICO:

LA DIFERENCIA ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y PRIVADA.

1.-La administracin pblica y privada son diferentes en su estructura, como en materia

de personal.

2.-La administracin pblica tiene objetivos de servicio a la comunidad, mientras que la

privada tiene objetivos de lucro.

3.-La administracin pblica acta tutelarmente sobre la privada porque es un sistema

que incluye a toda la comunidad en cambio la privada es un sistema que requiere de la
administracin pblica para su subsistencia.

4.-La administracin pblica tiene como caracteres distintivos la amplitud del radio de
accin y el contenido poltico de los actos ejecutados: cosas que no ocurren en la
administracin privada.

5.-La administracin privada utiliza eficientemente los mtodos y tcnicas de la ciencia

administrativa, en cambio la pblica no, porque difcilmente acepta cambio.

6.-El personal de la administracin pblica generalmente est sometido a los cambios e

influencias polticas, este fenmeno casi no se presenta en la administracin privada.

7.-Otra diferencia est en la tendencia legalista del administrador pblico, la ley le sirve
para hacer lo que se crea conveniente a la vez es facultada, en cambio el administrador
privado la ley le dice aquello que no debe hacer.
ESTRUCTURA Y FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y SU EVOLUCIN
A PARTIR DEL PERIODO DE INDEPENDENCIA.

El 27 de Septiembre de 1821 se firma el acta de independencia, al da siguiente se

consuma polticamente la independencia, pues quedaron establecidas la junta provisional
gubernativa y la regencia del imperio como en las primeras instituciones de poder pblico
de la nacin.

En noviembre de 1821, la junta de la regencia crean las primeras instituciones de la

administracin pblica mexicana: La secretaras de estado, de relaciones exteriores e
interiores, de justicia y de negocios eclesisticos, de guerra y marina, y de hacienda. Esta
se erigieron como el tronco originario de nuestra administracin pblica, en un contexto en
que las prioridades del estado que emerga a la vida independiente eran la seguridad
interior, la bsqueda de reconocimiento por parte de otras naciones, la defensa contra
ataques del exterior, la administracin de las finanzas pblicas y el mantenimiento de la
relacin entre el poder pblico y el clero.

Durante el imperio de Iturbide, entre 1822 y 1823, y a lo largo de los aos de

vigencia del rgimen federalista-republicano derivado de la constitucin federal de los
estados unidos mexicanos de 1824, las cuatro inciales secretarias de estado y del
despacho no se modificaron y permanecieron inalteradas hasta 1837.
FORMAS DE ADMINISTRACIN PBLICA.

Centralizacin Administrativa.

La centralizacin es una forma de la organizacin administrativa en el cual los entes

del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la
administracin pblica.

El tratadita, Enrique Sayagus, dice que la centralizacin existe cuando el conjunto

de rganos administrativos esta enlazado bajo la direccin de un rgano central nico.

La relacin jerrquica.- La centralizacin implica concentrar el poder y ejercerlo por

medio de la llamada relacin jerrquica.

Ese enlace de rganos y sus titulares con el jefe de gobierno sigue una escala
piramidal, casi de tipo militar, ello permite una lnea decisoria unificada, y en eso radica la
primordial ventaja de esta forma de organizacin administrativa; adems, es por esa va
como la voluntad del rgano superior se impulsa hasta llegar al que la ha de externar o
ejecutar.

Se ha analizado, como esta rigidez jerrquica tiende a atenuarse con la proliferacin

de ciertos organismos colegiados.

Facultades que implica la relacin jerrquica.- Los poderes o facultades que se

derivan de la relacin jerrquica son estudiados con diversas variantes por los
especialistas de derecho administrativo, en nuestro caso veremos que esos poderes son:
de decisin, de nombramiento, de mando, de revisin, de vigilancia, de disciplina y de
resolucin de conflictos de competencia.

Estos poderes son facultades que el superior posee frente al subordinado, a efecto
de permitir la unidad de la accin administrativa.

Decisin.- Esta potestad implica que es superior puede tomar resoluciones para indicar en
qu sentido habr de actuar el rgano o funcionario subordinado, ante dos o ms posibles
caminos por elegir.

Nombramiento.- El superior puede valorar la aptitud de los candidatos o solicitantes a un

empleo pblico, y seleccionar al que considere ms capaz mediante el otorgamiento del
nombramiento respectivo, con lo que se establece una relacin laboral entre el estado y el
servidor pblico.

Mando.- Es la facultad para ordenar en qu sentido debe conducirse en algn asunto;

como habr de emitir un acto administrativo.

Revisin.- Se pueden examinar los actos del subalterno, a efecto de corregirlos,

confirmarlos o cancelarlos. Esta facultad se podr ejercer en tanto el acto no sea
definitivo, si se estuviera en presencia de un acto cuyo procedimiento de origen y
exteriorizacin ha concluido, el superior podr revisarlo solo a peticin del particular y
segn establezca la legislacin.

Vigilancia.- Esto implica el control mediato o inmediato de la actuacin del rgano inferior
o del servidor pblico subalterno, inspeccionar su actuacin con el fin de verificar que sea
conforme a derecho.

Disciplinario.- Es la posibilidad de sancionar el incumplimiento o el cumplimiento no

satisfactorio de las tareas que el servidor pblico tiene asignadas. Esas sanciones pueden
ser, segn la gravedad de la falta: amonestacin verbal privada o pblica, amonestacin
por escrito, suspensin temporal y cese.

Resolver conflictos de competencia.- Cundo respecto a cierto asunto, existe duda para
determinar cul es el rgano o que funcionario es el legitimado para atenderlo y
resolverlo, el superior jerrquico est investido de facultad o poder para decidir a cul de
ellos le corresponde ese caso concreto.

Descentralizacin Administrativa.

La descentralizacin como forma de organizacin administrativa, surge de la

necesidad de imprimirle dinamismo a ciertas acciones gubernamentales mediante el
ahorro de los pasos que implica el poder del ejercicio del poder jerrquico propio de los
entes centralizados en su surgimiento, influy la incursin del estado dentro de
actividades industriales, financieras y comerciales, las cuales implicaban conferirle un
matiz de empresa privada a las organizaciones encargadas de estas tareas.

La descentralizacin administrativa es una forma de organizacin de entes que

pertenece al poder ejecutivo, y los cuales estn dotados de su propia personalidad
jurdica y de autonoma jerrquica para efectuar tareas administrativas.

Caractersticas. Las caractersticas atribuidas a los organismos descentralizados varan

segn el autor y pas que los estudien y regulen. Por nuestra parte, indicaremos las
siguientes:

Son creadas por ley del congreso o por decreto del presidente de la repblica;

El orden jurdico les reconoce una personalidad jurdica propia, distinta de la del estado;

Como una consecuencia de la caracterstica anterior, dichos organismos cuentan con

patrimonio propio;

Gozan de autonoma jerrquica con respecto al rgano central. Esto es, les distingue el
hecho de poseer un autogobierno;

Realizan funcin administrativa; es decir, su objeto, en tanto persona moral o colectiva, se

refiere a cometidos estatales de naturaleza administrativa, y

Existe un control o una tutela, por parte del estado, sobre su actuacin.

Desconcentracin Administrativa.

La desconcentracin es una de las formas de organizacin administrativa; modo de

estructurar los entes pblicos en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica una
manera de diluir el poder y la competencia en los subordinados, para despachar asuntos.

Los entes desconcentrados forman parte de los rganos centralizados, por tanto no
llegan a tener personalidad jurdica propia.

La desconcentracin administrativa consiste en una forma de organizacin en la que

los entes pblicos, an cuando dependen jerrquicamente de un rgano centralizado,
gozan de cierta autonoma tcnica y funcional.

Clases de desconcentracin.- Segn nuestro sistema administrativo, la desconcentracin

puede ser por materia o por territorio.

Desconcentracin en estricto sentido.- la desconcentracin en derecho administrativo,

tradicionalmente se ha considerado como una forma de organizacin administrativa
referida a entes que realizan funcin administrativa, y que gozan de cierta libertad de
accin en el aspecto tcnico, propio de alguna materia que es de la competencia del
rgano central del cual dependen dichos entes.
Caractersticas de los desconcentrados.- Como caractersticas de los entes
desconcentrados podemos indicar:

Forman parte de la centralizacin administrativa;

Mantienen liga jerrquica con algn rgano centralizado;

Poseen cierta libertad para su actuacin tcnica;

Debe ser un instrumento de derecho pblico el que los cree, modifique o extinga;

Cuenta con competencia limitada a cierta materia o territorio, y

No poseen personalidad jurdica propia.

Paraestatal.

Corresponde a la forma llamada en doctrina, descentralizacin. Se estructura

mediante entes que ostentan una personalidad jurdica propia, distinta del la del estado y
cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carcter indirecto.

Empresa Pblica.

Es la empresa del Estado cuyo objeto es la produccin econmica de bienes y

servicios. En otras palabras, lo dijimos antes, empresa pblica ''es un organismo
econmico coordinador de diversos elementos y bienes del Estado, para producir bienes y
servicios''. Comprende la actividad industrial y comercial del Estado.

Empresa Pblica y Paraestatal.

Empresa de Estado y empresa pblica. Sostienen la doctrina y la legislacin que

empresa pblica, ante todo, es una empresa econmica del Estado, es decir, una
actividad productora econmica de bienes o de servicios.

Con frecuencia el Estado destina importantes recursos econmicos para promover,

patrocinar o realizar determinados fines o propsitos en diversos terrenos de la cultura, la
educacin pblica o la salud pblica y entonces estaremos en presencia de empresas
estatales, pero no de empresas pblicas. El objeto de esas empresas no es la produccin
econmica, aunque manejen o administren recursos econmicos regulares o cuantiosos.
Luego, ''aportar bienes y servicios pblicos para una tarea que realiza el Estado, no
implicar ineluctablemente el fenmeno econmico de la empresa pblica'' (''El control
jurisdiccional de la empresa pblica'').
 Economa mexicana y empresa pblica. En pleno intervencionismo econmico del
Estado, apoyado por la C y fomentado al extremo por las reformas a esta que otorgan al
poder pblico la rectora de la economa nacional, la empresa pblica se planta en
cualquier parte de esta ltima. No tiene reservadas determinadas reas de la economa
productiva de bienes y servidos. Surge sin que previamente exista una poltica de
preferencia o prioridades econmicas.

En cualquier terreno de la economa nacional se siembran o pueden sembrarse las

empresas pblicas. No existe ley que les prohba el paso o que delimite su accin. Puede
afirmarse que repetidamente nacen por verdadera fuerza silvestre y se desarrollan en la
misma forma. El terreno poltico es fecundo en empresas pblicas silvestres.

Por otra parte, el control legislativo de las empresas pblicas no ha resultado todo lo
eficaz que se ha querido plasmar en las varias reformas hechas al texto del a. 93 de la
C, relativo a la comparecencia ante el Congreso de los titulares y directivos de la
administracin pblica centralizada y paraestatal.

Finalmente, el control jurisdiccional de las empresas pblicas que se realiza a travs

del juicio de amparo por los tribunales del poder judicial ha sido insuficiente. Hace falta
una ley que regule el control jurisdiccional de las empresas pblicas.

Renace con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales -cuarta en su tipo-,

publicada el 14 de mayo de 1986, el ideal poltico de un control cierto y eficaz sobre las
empresas pblicas. Su sistema normativo -que excluye de su accin a la banca nacional,
a las instituciones nacionales de seguros y fianzas, a las entidades paraestatales que
forman parte del sistema financiero- innovador en cuanto al desarrollo y operacin de las
entidades, y el relativo al control y evaluacin de las mismas, construye un nuevo control y
ms severo, que el previsto en las tres leyes anteriores, que tal vez logre superar todos
los inconvenientes tcnicos y polticos que han impedido el control de las empresas
pblicas.

LAS SECRETARIAS DE ESTADO

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del 22 de diciembre de 1976

dispone, en su artculo 26, que: para el estudio, planeacin y despacho de los negocios
del orden administrativo, el poder Ejecutivo contar con las siguientes dependencias:

Secretara de Gobernacin.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de la Defensa Nacional.
Secretara de Marina.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Desarrollo Social.
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Secretara de Energa.
Secretara de Economa.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Salud.
Secretara de Trabajo y Previsin Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Secretara de Turismo.
Secretara de Seguridad Pblica.
Secretara de Funcin Pblica.
EL SERVICIO PBLICO.

Las prcticas de gestin comunes a las Administraciones pblicas parecen inhibir el

desarrollo de los funcionarios en vez de mejorarlo. Esto es especialmente cierto en el
caso de los funcionarios que no son de niveles superiores, ya que tienen limitada su
posibilidad de actuacin y el control sobre su trabajo, a la vez que se espera de ellos que
sean sumisos y dependientes. Por lo que respecta a los directivos, se les exige habilidad
en autoconciencia, diagnstico efectivo, ayudar a los individuos a crecer y a ser ms
creativos. Difcilmente los segundos podrn realizar su cometido con las limitaciones a las
que se encuentran sometidos los primeros y en una Administracin pblica que ha
olvidado o no tiene definidos con claridad los ideales del servicio pblico.

Tanto en el caso de los directivos como en el resto del personal, las investigaciones
nos muestran que los ideales del servicio pblico son de una importancia crtica para
entender cmo los servidores pblicos pueden tener xito en el trabajo que realizan. Por
eso, el desarrollo de los empleados exige una comprensin de la cultura cvica, de sus
ideales, ya que es la que determina la forma en la que se participa en el proceso de la
decisin poltica.

Los directivos pblicos son los encargados de asumir los ideales del servicio pblico
y de transmitirlos al resto de la organizacin mediante los ms variados instrumentos,
destacando las instrucciones de servicio y la traduccin operativa a la organizacin de las
decisiones polticas. Para que esto sea eficaz en el desarrollo de los empleados, es
preciso modificar el estilo jerrquico que domina en la mayora de nuestras
organizaciones pblicas y establecer un dilogo real en el que se debatan los objetivos y
el rendimiento en su consecucin, a la vez que es preciso adoptar un estilo de direccin
ms receptivo a las necesidades de los empleados. No es una casualidad que la principal
queja de los empleados pblicos espaoles en relacin con sus directivos sea que stos
no les valoran suficientemente.
Criterios para determinar si un servicio es pblico.

Existe una gran variedad de interpretaciones que registra la doctrina, dando lugar a
la multiplicidad de criterios para la elaboracin del concepto de servicio pblico. Algunos
autores le asignan a este trmino una gran importancia, mientras otros lo minimizan. La
diferencia es evidente en relacin al factor que otorga el carcter de pblico a un servicio
dado.

La divergencia doctrinaria permite hablar de criterio orgnico, del criterio formal, del
criterio funcional, y de otros como el tcnico, el legal y el jurdico; an cuando, en algunos
casos, dos o ms denominaciones se refieren a un mismo criterio.

1.- Criterio orgnico. Un concepto formulado bajo este criterio, nos dice que ...servicio
pblico es la organizacin estatal o bajo su control, que tiene por objeto realizar una tarea
de necesidad o utilidad pblica. As el criterio orgnico ubica en el punto definitorio a la
persona, al rgano o a la institucin a cuyo cargo queda la prestacin del servicio. Porque
el criterio orgnico define o caracteriza al servicio pblico en atencin al ente o persona
que lo satisface o realiza. Slo los rganos pblicos pueden gestionar servicios pblicos,
entendiendo por servicio pblico ... la actividad satisfecha por la administracin pblica,
directamente por s o indirectamente por concesionarios. La critica que se le hace a este
criterio es su excesiva amplitud, porque diversos rganos pblicos pueden no prestar y
de hecho no prestan- servicios pblicos; sin embargo no sostiene que todas las
actividades de los rganos estatales sean servicios pblicos; razn por la cual, el criterio
el cuestin es compatible tanto con la corriente terica que considera al servicio pblico
como toda actividad del Estado, como la que lo considera toda actividad de la
administracin pblica, lo mismo con la que lo entiende como una parte de la actividad de
la administracin pblica.

2.- Criterio subjetivo. Al criterio orgnico empleado para elaborar el concepto de

servicios pblicos se le suele llamar tambin subjetivo, porque se elabora en atencin al
sujeto u rgano que presta dicho servicio. Arrico Presuttio la locucin servicio pblico es
reservada exclusivamente para los servicios atendidos por rganos del Estado, sea
directamente o por medio de concesionarios: ...La distincin jurdicamente importante es
la que se refiere a la naturaleza del sujeto que atiende el servicio.

3.- Criterio formal. Otra manera de llamar al criterio orgnico es la de criterio formal. Para
caracterizar al servicio pblico bajo este criterio se recurre bsicamente a la organizacin
pblica; como dice Andrs Serra Rojas al conjunto de rganos y medios de que provee a
la misma (la organizacin pblica), para el cumplimiento de sus cometidos. Algunos
autores tienen una idea distinta acerca del criterio formal, que para ellos es diferente al
criterio orgnico o subjetivo, pues se concibe en atencin a la forma de organizar y regular
el servicio pblico.

4.- Criterio jurdico. El criterio jurdico es utilizado por algunos autores para formular su
concepto de servicio pblico, conforme al cual ste debe estar sujeto a un rgimen
jurdico especial de derecho pblico, -conformado mediante actos legislativos o
reglamentarios que vienen a ser las normas del servicio- capaz de asegurar en todo
tiempo su funcionamiento de modo regular y continuo. Se trata de un rgimen de derecho
pblico en el cual se subordinan los intereses privados al inters general, por lo cual la
organizacin de dicho servicio es permanentemente modificable en aras de las
necesidades que satisface.

Entre las consecuencias de su utilizacin figuran diversas prerrogativas a favor de la

administracin pblica que Marienhoff hace consistir en las siguientes: ejercicio de
potestad imperativa y del poder de polica; potestad para expropiar; situacin jurdica de
los bienes afectados a la prestacin del servicio; atribuciones administrativas para fijar
tarifas etc. Por otra parte Silva Cimma, rechaza este criterio de la siguiente manera: Bien
puede, a nuestro juicio, un ente estatal a ms ampliamente la administracin sujetar sus
actos al derecho pblico o al derecho privado sin que se pierda, en este ltimo evento, su
calidad de servicio pblico.

5.- Criterio legal. Conforme al criterio legal, no hay ms servicio pblico que el
determinado por la ley, por lo cual la voluntad del legislador monopoliza la creacin del
servicio pblico.

La consecuencia prctica de que determinadas actividades u rganos, por

determinacin de la ley, se consideren servicios pblicos, consiste en que se sujeten a un
rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, nicamente sern reguladas por esa
normativa especial las actividades u rganos que la ley reconozca como servicios
pblicos.

6.- Criterio funcional. Segn este criterio el elemento definitivo del servicio pblico radica
en el hecho de que la actividad a desarrollar satisfaga una necesidad de carcter general,
es decir no importa conocer quin presta el servicio respectivo, sino cul es el carcter de
la necesidad a satisfacer mediante la prestacin del servicio. Un servicio ser pblico si, y
solo si, la necesidad que satisface es de carcter general.

7.- Criterio material. Algunos autores identifican el criterio material con el criterio
funcional y el criterio sustancial; mientras que otros lo llaman objetivo o teleolgico. Serra
Rojas nos dice que para caracterizar al servicio pblico se acude, entre otros aun criterio
material, que hace referencia a la actividad de inters general que la administracin
pblica tiene a su cargo.

8.- Criterio teleolgico. Entonces este criterio establece que el carcter pblico lo da al
servicio su finalidad, por lo cual si tiene un fin pblico como es satisfacer una necesidad
de carcter general el servicio ser pblico. Este criterio se identifica con el criterio
funcional o material.

9.- Otros criterios de servicio pblico. El criterio sustancial lo alude Marienhoff como
otra forma de referirse al criterio funcional o material. En cuanto al criterio tcnico, Serra
Rojas dice que se refiere al servicio pblico como medio para satisfacer las necesidades
sociales.
 El criterio Objetivo es el utilizado para elaborar el concepto de servicio pblico
atendiendo primordialmente al objeto del mismo, por lo cual se asemeja al criterio
sustancial o material. En resumen los criterios empleados en relacin al servicio pblico
son el orgnico, el funcional, el jurdico y el legal, con la aclaracin de que suelen
emplearse varios criterios en la elaboracin de cada concepto a definicin de servicio
pblico.
Formas de prestacin.

En los apartados anteriores hemos descrito de manera detallada las posibilidades y

limitantes que tienen los ayuntamientos en la prestacin de servicios pblicos; sin
embargo, por el papel importante que juegan dentro de la administracin pblica
municipal, cabe aclarar que los servicios pblicos son el soporte fundamental para
mejorar el nivel de vida de los habitantes y por tanto brindarlos con oportunidad y
eficiencia. Las Constituciones Estatales y las Leyes Orgnicas municipales prevn las
posibles formas de administracin de los servicios pblicos municipales, siendo stas:

a) Administracin Directa.

b) Administracin Indirecta.

-Concesin.

-Colaboracin.

La seleccin de cualquiera de estas formas o modalidades de prestacin que

adopten los municipios, se hace tomando en consideracin los recursos disponibles, as
como la capacidad tcnica, humana y financiera del ayuntamiento, para asegurar que sea
continua, adecuada y equitativa la prestacin de los servicios pblicos, ya que es
responsabilidad de las autoridades locales su reglamentacin y vigilancia en la operacin
y administracin de todo servicio pblico municipal.

a) Administracin Directa

Esta forma de administracin de los servicios pblicos municipales es la mxima

expresin de la capacidad tcnica y administrativa de los ayuntamientos, ya que significa
que stos, contando con una adecuada planeacin, programacin, financiamiento y
recursos propios, se encarguen directamente de la prestacin de un servicio pblico.

Bajo esta forma de administracin, el ayuntamiento deber girar instrucciones al

rgano administrativo responsable de los servicios pblicos, para que tome las medidas
necesarias para el buen funcionamiento de los servicios.

En este caso, el costo de su establecimiento, operacin, y mantenimiento debe ser

cubierto con recursos municipales. El ayuntamiento deber analizar a fondo su capacidad
tcnica y financiera, para poder determinar la conveniencia de asumir la responsabilidad
de la administracin directa de algn servicio pblico municipal.

b) Administracin Indirecta

Esta forma es una alternativa que instrumenta el ayuntamiento cuando tiene

problemas econmicos, tcnicos o humanos, para prestar algn servicio.
LA CONCESIN.- Es una forma de la administracin indirecta en la cual el ayuntamiento
realiza un contrato en el que transfiere a una persona fsica o moral el derecho y la
responsabilidad de prestar un servicio pblico municipal.

Esto sucede debido a problemas econmicos, tcnicos, materiales o humanos que

se presentan durante su administracin, y para evitar que la poblacin se vea afectada
por esta situacin, el municipio -como autoridad otorgante- firma un contrato, sin perder la
autoridad municipal.

Las condiciones de concesin de servicios pblicos deben estar reguladas por las
disposiciones establecidas en la Ley Orgnica Municipal, tales como:

-Que no lesionen el inters pblico o social.

-La duracin de la concesin, las causas de su caducidad y la prdida de la misma.

-Que no afecte la estructura y organizacin municipal.

-La vigilancia concreta que el ayuntamiento realizar durante la prestacin del servicio.

- Los impuestos, productos y derechos que se deriven de la concesin.

-No otorgar la concesin a miembros del propio ayuntamiento, servidores pblicos, sean
municipales, estatales o federales, a cnyuges, parientes consanguneos en lnea recta
sin limitacin de grados, los colaterales hasta 4 grado y los parientes por afinidad civil, y
tampoco a empresas en las cuales los servidores pblicos tengan intereses econmicos.

COLABORACIN.- Es aquella en la que la comunidad y el ayuntamiento, en coordinacin

estrecha, contribuyen para el financiamiento, operacin, conservacin y mantenimiento de
un servicio pblico municipal.

De esta manera se pueden realizar acciones concretas, por ejemplo: el

financiamiento compartido del servicio, el trabajo colectivo para la realizacin de una obra
o mantenimiento de un servicio, la vigilancia de su correcto funcionamiento y otras.

Esta forma de administracin garantiza en s misma una activa participacin de la

comunidad en el cuidado y buen funcionamiento de un servicio pblico y una conciencia
del beneficio que de ste se deriva.
 Corresponde a las autoridades municipales: reglamentar la operacin de los
servicios pblicos bajo la forma de colaboracin; garantizar una participacin constante de
los rganos de colaboracin comunitaria, mediante un trabajo bien ejecutado y una
estrecha coordinacin con las autoridades municipales.
Tipos de
Servicios.

Bsicos:
Salud
Transporte
Pblico
Alumbrado
Energa Elctrica
Agua Potable

Privados:
Gas
Telefona
TERCERA UNIDAD. DIVERSOS CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA EN MXICO.

FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

Centralizacin

En la actualidad la centralizacin se presenta como una forma desorganizacin o

tendencia organizativa aprovechable por el Estado tanto en el mbito poltico, como en el
administrativo; en el primer caos propicia la unidad de derecho, de la norma jurdica, y
sirve para estructurar al Estado unitario o centralista. En el plano administrativo la
centralizacin promueve la uniformidad en la aplicacin de las leyes y en la prestacin de
los servicios, y orientada a la organizacin de la administracin pblica centralizada.

Cuando se dice centralizada se habla de reunir las decisiones de las actividades del
Estado, de la administracin pblica o de cualquier otra organizacin en su centro.

Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subordinacin

unitaria coordinada y directa de los rganos administrativos al poder central, bajo los
diferentes puntos de vista de nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurdica,
para satisfacer las necesidades pblicas.

La administracin pblica centralizada est integrada por las dependencias que le

estn jerrquicamente subordinadas. En nuestro pas, el artculo 90 constitucional divide
la administracin pblica federal en centralizada y paraestatal.5

En Mxico, la administracin pblica centralizada, en el mbito federal, queda bajo

la responsabilidad del presidente de la Republica y se integra, en los trminos del artculo
1 de la ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, con la presidencia de la
Repblica, las secretarias del Estado y los departamentos Administrativos.

Como dice el artculo 14 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica

Federal, el titular de cada secretaria debe estar auxiliado por uno o varios secretarios.
La representacin esquemtica de este modelo podra ser la siguiente:

5 http://www.juridicas.unam.mx/Centralizada forma de Administraccion.pdf

 Secretaria del Estado.
Subsecretarios.
Oficial Mayor.
Contralor interno.
Directores Generales.
Subdirectores Generales.
Directores de rea.
Subdirectores.
Jefes de unidad departamental.
Subjefes de unidad departamental.
Jefes de oficina.
Jefes de seccin.
Jefes de mesa.

Desconcentracin

La desconcentracin es el mecanismo por el

cual, la ley otorga, de forma regular y permanente,
determinadas competencias a un rgano interior
que se encuentra en la misma entidad pblica.
Supone una dispersin objetiva de funciones y un
sometimiento jerrquico del Poder Ejecutivo. La
desconcentracin se establece por una norma
reglamentaria general, fundada en el principio de
delegaciones la distribucin de funciones.

Se habla de desconcentracin, entonces, cuando los rganos inferiores de la

administracin centralizada o descentralizada se les asignan competencias decisorias.
Implica la configuracin de una relacin inter-orgnica.

Descentralizacin

La descentralizacin administrativa es una tendencia organizativa de la

administracin pblica, conforma a la cual se trasfiere personalidad jurdica propia a
ciertos entes en los que se les otorga autonoma orgnica relativa, respecto del rgano
central, para encargarles actividades administrativas.

La descentralizacin consiste en las trasferencias de funciones estatales a entes

con personalidad jurdica propia, separadas de la administracin central.
 Los entes descentralizados son personas ideales que se encuentran subordinadas
al Poder ejecutivo en un menor grado que la relacin de jerarqua.

La descentralizacin puede estar dotada de personalidad (autarqua), o carecer de

la misma (descentralizacin burocrtica). En el caso de no poseer personalidad, los
rganos reciben cierto poder de decisin e iniciativa, conservando el vnculo jerrquico
con el poder central.

Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autorizadas por la ley. As

mismo quedan sujetas al control administrativo, el cual confiere limitados poderes de
control y direccin sobre el ente. La descentralizacin no contiene autonoma, ya que el
Poder Ejecutivo conserva ciertas facultades de superioridad respecto del ente.

El control administrativo que conserva la propia administracin central sobre los

rganos descentralizados, guardan ciertas caractersticas de la relacin jerrquica, as
como la posibilidad de intervencin excepcional en el rgano inferior, o la facultad de
anular o reformar los actos dictados por los inferiores.6

Diferencias entre unas y otras

Diferencias entre desconcentracin y descentralizacin.

La desconcentracin es una tcnica de distribucin permanente de competencias,
que implica una relacin inter-orgnica en el marco de la misma entidad estatal.
No obstante, la descentralizacin plantea una relacin inter-administrativa.
Los entes estatales descentralizados tiene personalidad jurdica propia, cuentan o
han contado con una asignacin legal de recursos, su patrimonio es estatal (son
propiedad del Estado), tienen la facultad de administrase a s mismos, y son

6 Paula Gallo. Desconcentracin y descentralizacin pdf. Jurdicas UNAM.

Pag.67-71.
 creados por el Estado. Mientras que los rganos desconcentrados carecen de
personalidad jurdica y de patrimonio propio.
La relacin de jerarqua, se observa fehacientemente en la desconcentracin, cosa
que no sucede en la descentralizacin. En esta ultima tcnica, los entes quedan
sometidos a un control estatal tutelar. El llamado control de tutela, es un conjunto
de facultades implcitas y explicitas que permiten un control menor, en
comparacin con el que posee el superior jerrquico sobre los rganos
desconcentrados.
La competencia trasferida por medio de la desconcentracin o de la
descentralizacin, no puede ser revocada. Las nicas excepciones a esta regla
serian la avocacin (en la desconcentracin) y la recentralizacin (en la
descentralizacin).

EL PODER CENTRAL DE LA ADMINISTRACION PBLICA.

La Presidencia de la Repblica

La Administracin Pblica centralizada est conformada por: La Presidencia de la

Repblica, las Secretaras de Estado, la Consejera Jurdica del Ejecutivo, la Procuradura
General de la Repblica.

Requisitos para ser presidente: Articulo 82 de la Constitucin de los Estados

Unidos Mexicanos.
Facultades y obligaciones del presidente: Articulo 89 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos. Nombrar o remover: Secretarios de Estado,
Embajadores, Cnsules, Empleados superiores de Hacienda, Nombrar oficiales
del Ejercito, Preservar la Seguridad Nacional, Declarar la Guerra, Designar al
Procurador General de la Repblica, Dirigir la Poltica exterior, Convocar al
Congreso a Sesiones Extraordinarias.

El Estado Mayor Presidencial (EMP) es un rgano tcnico militar que tiene como
misin fundamental proteger al Presidente de la Repblica. Esta responsabilidad es de la
ms alta importancia para el Pas, pues implica el resguardo de la representacin del
Estado Mexicano y de la Repblica, por consiguiente de la estabilidad, de la
gobernabilidad y de la seguridad.

El Presidente de la Repblica se auxilia, en trminos de las disposiciones legales

correspondientes, de los Secretarios de Estado, quienes tendrn igual rango y no tendrn
preeminencia alguna.
 Cada Secretara de Estado formular, de acuerdo a
su competencia, los proyectos de leyes, reglamentos,
decretos acuerdos y diseos del Presidente de la
Repblica.

El Titular del Poder Ejecutivo en Mxico y Jefe de la Administracin Pblica Federal.

El titular de Poder Ejecutivo en Mxico es el presidente de la Repblica, a quien la

constitucin asigna tanto el carcter de rgano administrativo como el de rgano poltico.

El carcter de rgano administrativo del titular del Poder Ejecutivo se da al

desahogar la funcin administrativa de acuerdo con el orden poltico establecido por el
poder legislativo.

Ocupando el rango ms alto en la jerarqua administrativa, el Presidente de la

Repblica concentra en su persona los poderes de decisin, de mando y jerrquico, que
otorgan unidad en la administracin.

Administracin pblica centralizada: la presidencia de la Republica, las Secretarias

del Estado, los departamentos Administrativos y la consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal.

Organismos Descentralizados: las empresas de participacin Estatal, las

instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las
instituciones nacionales de seguros y de finanzas y los fideicomisos, componen la
administracin pblica paraestatal.7

Caractersticas de la centralizacin administrativa: Se encuentra una estructura

jerrquica. Descansa en las facultades:

Poder de nombramiento.
Poder de remocin.
Poder de mando.
Poder de decisin.
Poder de vigilancia.
Poder disciplinario.
Poder de revisin.
Poder para resolver conflictos de competencia.

ADMINISTRACION PBLICA MODERNA

Servicio Civil de Carrera

Servicio civil de carrera es una expresin que se usa recientemente para el conjunto
personal al servicio del Estado.

La nocin de sevil service (servicio civil) se utilizo en

Inglaterra para designar el conjunto de funcionarios y su
administracin.

En Francia se utilizo el nombre de fonction publique y en

7 Quiroga Gustavo, El servicio Civil de Carrera. Pdf., Jurdica UNAM

Amrica Latina se usa administracin de personal, para designar no solamente el
conjunto de funcionarios, sino tambin su gestin y reglamentacin.

Duhalt Krauss concibe el servicio civil de carrara como un conjunto de normas

legales y de polticas y de procedimientos administrativos, basados en las tcnicas de
administracin de personal ms conocida, para manejar recursos humanos de la
administracin pblica. (Administracin de Personal del Sector Pblico: un Enfoque
Sistmico, p. 66).

Para las Naciones Unidas (citado por Duhalt Krauss), se considera el servicio civil
de carrera para designar el grupo de funcionarios y empleados no polticos: un servicio
de carrera (al que se da tambin otros nombres, como vg. Servicio civil o publico) es el
cuerpo poltico no permanente de funcionarios que forman la espina dorsal de una
administracin (pblica).

Podemos definir el servicio civil de carrera, como aquel que se refiere a un sistema
de administracin de personal publico distinto del privado, que considere la competencia
tcnica y la neutralidad poltica como medios para el mejor funcionamiento de la
administracin pblica.

Las caractersticas ms sobresalientes de le servicio de carrera en Amrica Latina:

Remplazo de todos los funcionarios pblicos en el momento de cambio del

rgimen poltico. No existe uniformidad en materia de ttulos y salarios; no hay
capacitacin ni rgano central de personal.
No hay un sistema de carrera administrativa. Existe una lista de ttulos y salarios,
pero no descripcin de los puestos pblicos. En gran medida hay inseguridad,
pero tambin hay un grupo importante de tcnicos que en la prctica gozan de
seguridad y permanencia en el empleo.
Cuando existe una ley sobre la carrera administrativa no se aplica.
El reclutamiento del personal es poltica y sin previo examen o concurso.

Filosofa de Calidad

La calidad consiste en una filosofa de accin continua por mejorar con el objetivo
de obtener un producto o servicio de valor para el cliente, usuario, etc., tratando de
satisfacer sus expectativas, pues con ello, conseguimos aumentar la viabilidad del
negocio, bien tras del incremento de la rentabilidad de la empresa (caso de empresas
privadas) o del bienestar de la sociedad y la satisfaccin de los ciudadanos y usuarios por
el servicio recibido en el caso de los servicios pblicos, es decir, la identificacin de los
ciudadanos con las polticas pblicas desarrolladas por las administraciones y financiadas
con los impuestos de todos.

A lo largo de la historia se han dado distintas definiciones como paradigmas del

concepto de calidad por los diversos autores pioneros de la materia (Juran, Deming,
Ishikawa etc.) tales como:

Autocontrol, bsqueda permanente del cero defectos, eliminacin de la fbrica

fantasma, mejor calidad que cantidad etc.

W. Edward Deming la define como un grado perceptible de la fiabilidad a bajo costo

y adecuado a las necesidades del mercado. Es por ello, que un cierto valor economicista
y de adecuacin a las necesidades del mercado impregna la definicin de calidad.

Joseph M. Juran dice que la calidad es la aptitud adecuada al uso es decir todo lo
que da un buen resultado en su aplicacin (es apto) y es asequible (adecuado al uso) y lo
concreta en lo que se conoce la triloga de Juran en la planificacin, el control, y la mejora.

Philip B. Crosby lo concreta en el cumplimiento de unas especificaciones;

bsqueda permanente del cero defectos; hacerlo bien y a la primera; la calidad no se
controla sino que se hace. Trabajar eficazmente sin errores sirviendo a las necesidades
concretas.

Peter Drucker dice que la calidad es lo que el cliente est dispuesto a pagar en
funcin de lo que obtiene y valora. Resumiendo, lo que se entiende por una buena
compra.

D. Noy lo establece simple y resumidamente en la satisfaccin del cliente.

Resumen de todas las caractersticas de cualquier producto o servicio de calidad.

Visin Antigua y Visin Actual de la Calidad.

 El concepto de calidad a lo largo de la historia ha ido evolucionando. En la dcada
de 1920, con la implantacin de programas organizativos tendentes a lo que se conoce
como organizacin cientfica del trabajo por Taylor y sus seguidores, tambin conocido
como taylorismo, se sientan las bases de la calidad mediante la inspeccin o control del
producto como elemento significativo del control de calidad. Las acciones estn
encaminadas hacia el producto y su control como blasn de la nueva empresa,
describindose, estableciendo mecanismos para un eficaz control del producto, los
criterios de aceptacin, las formas, la correccin de defectos, auditoras de productos etc.
as empresa y producto quedan plenamente identificados, una empresa es lo que sean
sus productos.

En 1950 con el establecimiento de la Escuela de Relaciones Humanas, comienza

una gran revolucin en todos los conceptos anteriores a la guerra y progresivamente se
van implantando ideas organizativas y de control que tiene su base en la depuracin y el
control de los procesos, con la introduccin de mtodos estadsticos, por parte de
Shewart, para el control estadstico del proceso, distribucin de los valores, lmites de
control y de mejora continua, controlando la produccin (el producto, los costes y la
demanda) y mejores productos a menores costes.

Pero es entre 1970 y 1980 cuando se da un gran salto en la calidad, al concebir sta
como resultado de una accin integral que parte de medidas propiciadas por el cambio en
el concepto de direccin, en una nueva manera de afrontar la misma a partir de la
introduccin de nuevos conceptos y formas, estableciendo la direccin participativa y por
objetivos y el aseguramiento de la calidad como parte fundamental del nuevo enfoque de
la Gestin Integral de la Calidad.

En la actualidad, el concepto de Calidad Total, representa un avance en el concepto

de calidad integral, viniendo a sintetizar los anteriores y avanzando en una nueva
concepcin propiciada por la gestin y direccin participativa (Management) y que
abarca a todas las actividades de la organizacin y a todos sus empleados. La calidad
extendida a todas las reas funcionales diseo, produccin, marketing, ventas etc.
es responsabilidad de todos los empleados que integran la organizacin, desde la geren-
cia hasta la produccin, prima el trabajo en equipo mediante el funcionamiento de equipos
de calidad siendo la satisfaccin de las expectativas del cliente la idea bsica de la
Gestin de la Calidad Total, esto es, el cliente es el centro referencial de la actividad de la
organizacin.8

8 Idm
CUARTA UNIDAD: EL REGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO.

La Expropiacin.

Expropiacin es la accin y efecto de expropiar. Este verbo hace referencia a la

conducta desarrollada por la administracin pblica para privar a una persona de la
titularidad de un bien (como una casa, una empresa o una fbrica) o de un derecho, a
cambio de una indemnizacin.

La expropiacin se lleva a cabo bajo el

pretexto del inters social o la utilidad pblica, lo
que generalmente quiere decir que se encuentra
dentro del marco de la ley pese a que la
autoridad puede cometer abusos en este tipo de
procesos.

La expropiacin posee dos notas

caractersticas: primera, es una transferencia de
carcter coactivo, lo que hace de ella una
institucin caracterstica del Derecho Pblico que
no puede ser asimilada a la compraventa
prevista en el derecho privado; segunda, el
expropiado tiene derecho a recibir a cambio una
indemnizacin equivalente al valor econmico
del objeto expropiado, lo que la diferencia de la
confiscacin.
La Confiscacin

La confiscacin, comiso o decomiso, en Derecho, es el acto de incautar o privar de

las posesiones o bienes sin compensacin, pasando ellas al erario pblico.

En sentido estricto, por lo general se entiende que la confiscacin es una pena

principal consistente en la privacin de bienes, mientras que el comiso o decomiso es la

pena accesoria que supone la prdida o privacin de los efectos o productos del delito y
de los instrumentos con que este se cometi. El trmino decomiso tambin se utiliza para
designar las cosas que han sido objeto de comiso.

Habitualmente, los artculos ilegales, como los narcticos o armas de fuego y las
ganancias de la venta de este tipo de mercancas, pueden ser confiscadas por la
autoridad competente (como la polica).
 El Decomiso

Es la perdida de los bienes de una

persona por razn de inters pblico
contenidos en la legislacin penal y en el
rgimen de polica, de seguridad, de
moralidad y salubridad.

El decomiso tiene su rgimen jurdico del decomiso. El artculo 21 constitucional

procede a prohibir el decomiso administrativo al limitar las sanciones que puede el
ejecutivo, a multa o arresto en cambio la suprema corte de justicia ha admitido que si
procede el decomiso ordenado por la autoridad administrativa no obstante lo seala por el
constituyente, artculos del cdigo penal, 53 54 y 55.

Con los bienes decomisados las autoridades administrativas pueden hacer varias
cosas como son: Destruirlos, Destinarlos a un servicio pblico, y los bienes muebles e
inmuebles se pueden rematar a los particulares. Adems es importante sealar que en el
delito de decomiso el particular cuenta con el derecho de audiencia y la proteccin de los
artculos 14 y 16, constitucionales.

La Requisicin

La requisicin es un acto jurdico de derecho

pblico, por medio del cual el estado en uso de su
potestad soberana o autoridad, exige
obligatoriamente a un particular le transfiera temporalmente para usar, disponer o prestar
un servicio pblico, bienes de su propiedad, ya sea muebles, inmuebles, fabricas
vehculos aparatos, maquinas, fabricas, negocios, as como la prestacin de servicios de
inters social, por causas de orden pblico y por una demanda de la sociedad.
La Nacionalizacin

Es la apropiacin y control por el Estado de

actividades econmicas, de produccin, distribucin
o cambio. Normalmente implica una indemnizacin a
los anteriores dueos, que habitualmente suele
pagarse en bonos del Estado, no inmediatamente convertibles. Para hacerla se han
argumentado razones de eficiencia econmica (el Estado tiene una mayor visin de
conjunto del bien comn que los particulares, que slo persiguen su propio lucro) y de
mayor justicia social (es la idea socialista de la deseabilidad de que el poder econmico
est en manos de la colectividad y no de los particulares). Suelen ser objetivos tpicos de
la nacionalizacin las industrias bsicas, los transportes, la banca y las industrias
militares. Tambin suele llamarse nacionalizacin al proceso de apropiacin por compra,
por parte de ciudadanos de la nacin, de empresas creadas por extranjeros.