You are on page 1of 70

STALNA KONFERENCIJA

GRADOVA I OPTINA

NEPOSREDNO
UEE GRAANA
U JAVNOM IVOTU
NA LOKALNOM NIVOU
NEPOSREDNO UEE GRAANA
U JAVNOM IVOTU
NA LOKALNOM NIVOU
STALNA KONFERENCIJA
GRADOVA I OPTINA

NEPOSREDNO UEE GRAANA


U JAVNOM IVOTU
NA LOKALNOM NIVOU

Beograd, 2006
STALNA KONFERENCIJA
GRADOVA I OPTINA

NEPOSREDNO UEE GRAANA


U JAVNOM IVOTU NA LOKALNOM NIVOU

Izdava
Stalna konferencija gradova i optina

Za izdavaa
ore Stanii, generalni sekretar

Glavni i odgovorni urednik


Zorica Vukeli

Lektura i korektura
Jasna Anii

Grafika priprema
atelje
www.atelje.biz

Tira: 1500 primeraka

tampa
Dosije, Beograd

ISBN 86-82455-37-4

Publikaciju moete preuzeti sa sajta Stalne konferencije


gradova i optina www.skgo.org
Polazei od Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, Preporuke 19 (2001)
Uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou, Komiteta ministara Saveta
Evrope i dokumenta Radne grupe SKGO za jaanje graanskog uea a na osno-
vu lana 27. taka 5. Statuta Stalne konferencije gradova i optina, Predsednitvo
SKGO na svojoj Petoj sednici, 13. septembra 2006. godine donosi:

PREPORUKU
O NEPOSREDNOM UEU GRAANA
U JAVNOM IVOTU NA LOKALNOM NIVOU

Polazei od Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i Preporuke 19 (2001) Ue


e graana u javnom ivotu na lokalnom nivou, Komiteta ministara Saveta Evrope;
Prihvatajui dokument o neposrednom ueu graana u javnom ivotu na lokal
nom nivou, koji je izradila Radna grupa za jaanje graanskog uea, Stalne konfe
rencije gradova i optina;
Svesno da je neposredno uee graana u procesu upravljanja osnovno pravo u
demokratskom drutvu;
Svesno da je kljuni kvalitet demokratskog drutva sloboda svakog njegovog la
na da uestvuje u javnom ivotu i daje svoj doprinos ostvarivanju boljeg ivota i op
teg napretka;
Svesno da samo dobro informisani, adekvatno i pravovremeno konsultovani graa
ni mogu biti uesnici u direktnom odluivanju i mogu dati svoj puni doprinos u podeli
odgovornosti sa svojim predstavnicima u organima jedinica lokalne samouprave;
Svesno da neposredno uee graana ne moe biti i nije zamena za predstavni
ku demokratiju, ve je sa njom komplementarno i njena je prirodna dopuna koja
moe pomoi jaanju demokratske legitimnosti politikih odluka, poveanju otvore
nosti procesa donoenja odluka i veem ueu biraa u politikom procesu;
Svesno da neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou u Re
publici Srbiji nije dovoljno razvijeno i da postoji potreba unapreenja pravnog okvira
i prakse;
Predsednitvo Stalne konferencije gradova i optina poziva Vladu Republike
Srbije da usvoji nacionalnu politiku za neposredno uee graana u javnom ivotu
na lokalnom nivou, koja bi ukljuivala:
jaanje svesti u drutvu o potrebi veeg neposrednog uea graana u jav
nom ivotu na lokalnom nivou, posebno potrebe i koristi saradnje organa i
javnih slubi sa nevladinim organizacijama;
unapreivanje prakse, posebno iru afirmaciju direktnog uea graana u od
luivanju putem referenduma i graanske inicijative i upotrebe novih oblika
informisanja i konsultovanja graana;
unapreivanje pravnog i politikog okvira za neposredno uee graana u
javnom ivotu na lokalnom nivou, posebno Zakona o lokalnoj samoupravi i
Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi;
dalju decentralizaciju i jaanje poloaja jedinica lokalne samouprave, poseb
no prava na sopstvenu imovinu;
izmenu postojeeg lokalnog izbornog sistema i uvoenje sistema izbora od
bornika u gradskim i optinskim skuptinama koji e ojaati ravnomerniju
predstavljenost geografskih celina i posebnih zajednica u skuptinama grado
va i optina;
unapreivanje mesne samouprave, posebno poloaja mesne zajednice kao in
teresne zajednice od velikog znaaja za graane;

Predsednitvo Stalne konferencije gradova i optina poziva organe jedinica lokal


ne samouprave da, u cilju jaanja neposrednog uea graana u javnom ivotu i
izgradnje partnerstva sa njima, usvoje odgovarajue akte i razvijaju politiku i praksu
koje bi ukljuivale:
otvorenost - unapreenje javnosti rada i bolje informisanje graana;
dijalog - razvoj adekvatnog i pravovremenog konsultovanja graana o va
nim pitanjima koja se tiu lokalne zajednice;
podelu odgovornosti - jaanje direktnog odluivanja graana o najvanijim
pitanjima lokalnog javnog ivota.

Predsednitvo Stalne konferencije gradova i optina preporuuje graanima, or


ganima Republike Srbije, organima jedinica lokalne samouprave i svim drugim zain
teresovanim institucijama i organizacijama, da se upoznaju sa dokumentom Stalne
konferencije gradova i optina o neposrednim ueu graana u javnom ivotu na
lokalnom nivou, koji je sastavni deo ove preporuke, i poziva ih da daju svoj doprinos
unapreenju neposrednog uea graana u javnom ivotu na lokalnom nivou.

eljko Oegovi
Predsednik
Stalne konferencija gradova i optina
U IZRADI OVOG DOKUMENTA SU UESTVOVALI

lanovi Radne grupe za jaanje graanskog uea SKGO


Predrag Miji, predsednik optine oka
Saa Paunovi, predsednik optine Parain
Selimir Momirovi, naelnik optinske uprave optine Poarevac
Danilo Dabovi, naelnik optinske uprave optine Mali Io
Dragica Stankovi, naelnik odeljenja za optu upravu
i drutvene delatnosti optine Mali Zvornik
Radmila Radi-Dudi, Graanske inicijative
Marijana Simi, CeSID
Vladimir Petronijevi, Grupa 484
Pierre Maurer, SDC, zamenik direktora za Srbiju i Crnu Goru
Mattia Poretti, SDC, koordinator programa
Dr Dotcho Mihailov, meunarodni konsultant iz Republike Bugarske

Lokalni konsultanti
Prof. dr Bogoljub Milosavljevi, Pravni fakultet,
Univerzitet Union u Beogradu
Vladislava Jovanovi, vii savetnik pokrajinskog sekretara za
lokalnu samoupravu i meuoptinsku saradnju AP Vojvodine
Miodrag Milosavljevi, politikolog

Menader projekta
Nikola Tarbuk, SKGO

Radna grupa zahvaljuje gospoi Zorani ijaki, direktorki Pokrajinskog zavoda za


ravnopravnost polova AP Vojvodine, na sugestijama u pogledu senzibilnosti ovog
dokumenta prema pitanjima ravnopravnosti polova.

Ovaj dokument je rezultat projekta Podrka jaanju graanskog uea na lokal


nom nivou koji se sprovodi uz finansijsku i strunu podrku vajcarske agencije za
razvoj i saradnju (SDC).
Sadraj

KA NACIONALNOJ POLITICI........................................................................................................... 1

UVOD........................................................................................................................................................ 7

I OTVORENOST...............................................................................................................................11
1. Postojea situacija i problemi...........................................................................................11
1.1. Pasivno informisanje....................................................................................................11
1.2. Aktivno informisanje...................................................................................................13
2. Predlozi za unapreenje postojeeg pravnog okvira
i prakse u oblasti informisanja graana.........................................................................15
2.1. Pasivno informisanje....................................................................................................15
2.2. Aktivno informisanje...................................................................................................16

II DIJALOG..........................................................................................................................................21
1. Postojea situacija i problemi...........................................................................................22
1.1. Zbor graana..................................................................................................................22
1.2. Pravo graana na peticiju i javnu kritiku..............................................................23
1.3. Uee graana u radu radnih i savetodavnih tela...........................................23
1.4. Javne rasprave...............................................................................................................25
1.5. Ostali oblici konsultovanja........................................................................................26
2. Predlozi za unapreenje postojeeg pravnog okvira
i prakse u oblasti konsultovanja graana.....................................................................26
2.1. Zbor graana.................................................................................................................28
2.2. Pravo graana na peticiju i javnu kritiku.............................................................29
2.3. Uee graana u radu radnih i savetodavnih tela.........................................30
2.4. Javne rasprave .............................................................................................................30
2.5. Ostali oblici konsultovanja.......................................................................................32
III PODELA ODGOVORNOSTI......................................................................................................35
1. Postojea situacija i problemi...........................................................................................38
1.1. Optinski referendum................................................................................................38
1.2. Graanska inicijativa..................................................................................................41
1.3. Mesna zajednica...........................................................................................................43
2. Predlozi za unapreenje postojeeg pravnog okvira
i prakse u oblasti direktnog uea graana u odluivanju...................................45
2.1. Optinski referendum ...............................................................................................46
2.2. Graanska inicijativa..................................................................................................47
2.3. Mesna zajednica...........................................................................................................49

IV PARTNERSTVO.............................................................................................................................51
KA NACIONALNOJ POLITICI

Znaaj i funkcije lokalne samouprave na poetku novog milenijima nalazi se


u procesu ivog razvoja, tako da reenja koja danas smatramo dobrim i napred-
nim ve sutra postaju predmet preispitivanja u svetlu promena u drutvu i pro-
mena u potrebama i oekivanjima graana. Zbog toga se pitanja poloaja i uloge
lokalne samouprave nalaze na dnevnom redu u mnogim zemljama, posebno u
zemljama lanicama Saveta Evrope. Meu takvim pitanjima sve vei znaaj do-
bija i pitanje kvaliteta odnosa izmeu graana i lokalnih vlasti, odnosno stepena
uea graana u politikom procesu odluivanja na lokalnom nivou.
Polazni princip za pristup pravu graana na uee u upravljanju na lokalnom
nivou jeste taj da ovde nije re o pravu koje graanima daruje njihova lokalna
samouprava ili dravna vlast, niti o pravu koje proistie iz meunarodnih doku-
menta, ve o jednom originernom pravu graana i temeljnom principu demo-
kratskog ureenja. Dakle, inom izbora svojih predstavnika u lokalne i centralne
predstavnike organe (skuptine), graani ne prenose na njih u potpunosti svoje
suvereno pravo na upravljanje lokalnom zajednicom i dravom. Bezrezervnim
odricanjem od celine tog prava, graani bi se rasteretili dela poslova i obaveza
koje imaju u upravljanju lokalnom zajednicom i dravom, ali bi doli u situaciju
da moda imaju neodgovornu vlast ije bi postupke jedino mogli da sankcioniu
na narednim izborima.
Zbog toga se u mnogim zemljama, u novije vreme, tei razvoju ustanova ne-
posredne demokratije kao dopune ustanovama predstavnike demokratije, ime
se stvara obrazac tzv. poluneposredne demokratije. Tome su doprineli sve oi-
gledniji nedostaci predstavnike demokratije i vladavine politikih partija, koji
su doveli do zabrinjavajue apatinosti birakog tela, ali i rastua sloenost pro-
cesa upravljanja u savremenim drutvima. Postojea situacija ukazuje na to da
je predstavniku demokratiju potrebno podrati participativnom demokratijom.
Sve je oiglednije da je potrebno mnogo vie od glasanja na izborima da bi se
ostvarilo obeanje demokratije.

 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Pored toga, i tradicionalni metodi neposrednog uea graana, poput refe-


renduma, graanske inicijative ili javnih sastanaka i skupova, sve vie se dopu-
njuju inovativnim metodima, kao to su graanski paneli, fokus grupe ili elek-
tronske debate. Sve vie se pokazuje potreba da se u proces upravljanja ukljuuju
sve socijalne grupe i drugi akteri, ali i veina pojedinaca bez obzira na pol, rasu,
religiju, politika i druga opredeljenja, a naroito pripadnici osetljivih grupa, kao
to su mladi ili siromani lanovi populacije.
Pitanje unapreenja poloaja graana u srpskom drutvu, i posebno njihovog
veeg uticaja na procese koji se u njemu odigravaju poslednjih godina, dobija
sve vie na znaaju. Mada je u Srbiji 2002. godine donet novi Zakon o lokalnoj
samoupravi, koji je omoguio sprovoenje itavog niza reformskih opredeljenja,
injenica je da jo uvek ne postoji usvojen politiki okvir za uee graana u
upravljanju na lokalnom nivou. Kad se to kae misli se na neku vrstu nacionalne
strategije ili instruktivnih dokumenata koje bi usvojili centralni organi i koji bi
sadrao naznaavanje dunosti centralnih i lokalnih vlasti da pospee i omogue
razvoj neposrednog graanskog uea.
Meu uzroke takvog stanja izvesno se moe uvrstiti injenica da Vlada i Na-
rodna skuptina imaju na dnevnom redu itav niz vanredno vanih pitanja, kao
i to da predstoji donoenje novog Ustava Republike Srbije, u kome bi se, barem
prema oekivanjima lokalnih vlasti, iskazala pozitivna odreenja prema daljoj
decentralizaciji i jaanju oblika neposredne demokratije.
U postojeoj situaciji jedan broj optina u Srbiji napravio je prve korake ka
razvijanju odnosa sa graanima i njihovom aktivnom ukljuivanju u proces do-
noenja odluka. Manje ili vie uspeni, ovi koraci su, uglavnom, kao to je to slu-
aj i na republikom nivou, usmereni ka boljem informisanju graana, a ponegde
su stvoreni uslovi i za konsultovanje. Na drugoj strani, izvesno je da u samim
lokalnim zajednicama, kako meu organima lokalne samouprave, tako i meu
graanima, nema dovoljno jasnog zalaganja za isto pitanje. Kao kljuni uzroci
nedovoljnog neposrednog graanskog uea istiu se:
dominacija politike kulture koja ne afirmie graansko uee i nizak
nivo znanja i svesti graana o njihovim pravima i slobodama i o nadle-
nostima odreenih nivoa vlasti;
nezainteresovanost graana za javni ivot prouzrokovana loim ivotnim
statusom, nedostatkom vremena, informacija i znanja;
nerazvijena i neefikasna praksa neposrednog uea graana;
Ka nacionalnoj politici 

nedovoljno razvijen pravni i politiki okvir za vee uee graana i naro-


ito nepostojanje jasnog nacionalnog pristupa graanskoj participaciji na
lokalnom nivou i konkretnih obaveza lokalnih vlasti prema graanima;
nedovoljna decentralizacija vlasti i nizak finansijski kapacitet lokalne sa-
mouprave i njena velika zavisnost od republikih organa;
neadekvatan lokalni izborni sistem ija primena nepovoljno utie na re-
prezentovanost u lokalnim skuptinama;
veliina znatnog broja optina (geografski i po broju stanovnika) koje su
u proseku meu najveima u Evropi.

Unapreenje neposrednog uea graana u lokalnom javnom ivotu u


Srbiji iziskuje stvaranje strategije za prevazilaenje uzroka i problema koji
oteavaju uee graana, osnaivanje postojeih oblika i uvoenje novih
oblika graanske participacije.
Prevazilaenje uzroka i problema najpre zahteva jaanje svesti i uverenja kod
graana o tome da je njihova participacija neophodna i poeljna. Unapreivanje
svesti treba da bude osnovni deo nacionalne politike i ono zahteva proirivanje
formalnog obrazovanja (graansko vaspitanje), stvaranje programa za obrazova-
nje starije populacije kroz seminare, obrazovne kampanje i druge vidove komu-
nikacije sa graanima, ali i bliu saradnju sa organizacionim oblicima graan-
skog aktivizma kao to su nevladine organizacije.
U jaanju participativne politike kulture i svesti o graanskom aktivizmu
veliku ulogu ima saradnja lokalne samouprave sa nevladinim organizacijama.
Lokalna samouprava treba da razume vrednost postojanja nevladinog sektora i
da uini ono to je mogue da ga podri. Udruenja graana ili nevladine organi-
zacije imaju veliki znaaj za sveukupan razvoj drutva, a posebno za neposredno
uee graana u lokalnom javnom ivotu i procesu odluivanja. Nevladine or-
ganizacije pomau prevenciju postojanja pasivnosti graana i pruaju graanima
priliku da kau ono to smatraju vanim za razvoj lokalne sredine. Pored toga
nevladine organizacije znaajne su i za iru edukaciju graana i podizanje njiho-
ve svesti o potrebi njihovog uea u javnom ivotu, kao i za njihovo informisa-
nje o vanim pitanjima u lokalnoj zajednici. Osim toga, aktivnim stavom kroz
nevladine organizacije graani mogu prevladati prepreke vezane za zatvorenost
institucija. Zato je prepoznavanje potreba i interesa graana, njihovo artikulisa-
nje, a zatim i javno zastupanje kroz njihova udruenja, vano za podizanje svesti
i korisno za iskoriavanje energije koju svaka zajednica ima.
 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Zajedniki interes treba da omogui prevazilaenje akutnih problema nevla-


dinog sektora, kao to su pitanje odrivog finansiranja ili nedostatka sopstvenog
i ustupljenog prostora za rad. Pitanje finansijske stabilnosti, posebno malih lokal-
nih organizacija, moe se reavati uspostavljanjem jasnih kriterijuma reprezenta-
tivnosti i kapaciteta nevladinih organizacija, utvrivanjem budetskih sredstava
za finansiranj nevladinih organizacija u lokalnoj samoupravi, organizovanjem
posebne komisije i transparentne procedure za raspodelu sredstava i zakljui-
vanjem protokola o meusobnoj saradnji. Takva saradnja bi mogla da omogui
uee nevladinih organizacija u savetodavnim telima i komisijama, zajedniko
organizovanje razliitih manifestacija, partnerstvo u ostvarivanju oblika konsul-
tovanja graana ili angaovanje NVO za ostvarivanje pojedinih specifinih uslu-
ga u lokalnoj zajednici. Ovakvim pristupom lokalna samouprava podstakla bi
lokalne nevladine organizacije da na najbolji nain iskoriste sopstvene kapacitete
i uloeno vrate zajednici.
Ostvarivanje zajednikih aktivnosti, davanje snanije uloge nevladinim or-
ganizacijama i ustanovljavanje meusobnog konsultativnog procesa, ojaae iri
aktivizam i svest graana, a time i graanima dati veu i neposredniju ulogu u
lokalnom javnom ivotu. Na kraju, saradnja lokalnih organa vlasti i nevladinih
organizacija ne sme da dovede u pitanje kvalitet i samostalnost udruenja gra-
ana i treba da omogui graanskim asocijacijama da daju pozitivan doprinos
demokratskoj praksi na lokalnom nivou.
Takoe, jedna od central-
Pravni okvir za neposredno graansko uee:
nih taaka nove nacionalne
Ustav Republike Srbije
politike trebalo bi da bude
Zakon o lokalnoj samoupravi
Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi unapreivanje prakse, poseb-
Zakon o slobodnom pristupu informacija- no ira afirmacija direktnog
ma od javnog znaaja uea graana u odluivanju
Statuti gradova i optina putem referenduma i graan-
ske inicijative. To je jo jedan
put da se kod graana stvori uverenje i svest o znaaju njihovog angaovanja.
Meutim, samo poveanje participacije ne znai uvek i vie demokratije. Ono ne
podrazumeva uvek da su sve grupe ili zajednice nale svoje mesto i dobile priliku
da uestvuju u procesima upravljanja. Da bi vie neposrednog uea graana
znailo i vie demokratije, potrebna je razvijena i iroka praksa, kao i razliiti
metodi ijim e korienjem biti mogue dotaknuti stav ili miljenje najveeg
dela graana i veine grupa ili zajednica.
Ka nacionalnoj politici 

Unapreenje pravnog i politikog okvira ini sledeu komponentu nove


nacionalne strategije. Ostvarivanje prava graana na uee u upravljanju na lo-
kalnom nivou trebalo bi da dobije potpuniji smisao i da bude neposrednije po-
dran u novom Ustavu Republike Srbije. Zakon o lokalnoj samoupravi bi trebalo
da, pored tri postojea oblika neposrednog uea graana u ostvarivanju lokalne
samouprave (referenduma, graanske inicijative i zborova graana), omogui i ja-
snije naznai druge oblike neposrednog uea graana u javnom ivotu od
kojih su neki i predmet razmatranja u ovom tekstu. Statuti optina i optinski
propisi trebalo bi da sadre potpuniji pravni okvir za uee graana na lokal-
nom nivou. Ovo bi podrazumevalo da postoje nedvosmisleno utvrene obaveze
optinskih organa u pogledu uspostavljanja partnerskih odnosa sa graanima i
drugim subjektima u lokalnoj zajednici, kao i dovoljno iroka prava graana koja
bi ih podsticala na uee u procesu predlaganja, pripremanja i usvajanja razvojnih
i drugih dokumenata optine, i aktivan doprinos reavanju zajednikih problema.
Sadanja statutarna reenja su najee na nivou optosti zakona i sasvim nedo-
voljna za efikasno ostvarivanje uea graana. Poseban deo nove nacionalne poli-
tike treba da bude unapreenje pravnog okvira za postojanje i delovanje organi-
zovanih oblika graanskog aktivizma, kao to su udruenja graana. Usvajanje
pravnog okvira koji bi regulisao njihov status i uredio specifina pitanja, kao to su
njihov poreski poloaj ili volonterski rad, ini prirodan deo unapreenja pravnog i
politikog okvira za neposredno uee graana u lokalnom javnom ivotu.
Neodvojivi deo nacionalne politike treba da bude obezbeivanje prostora za
dalju decentralizaciju i ira prava jedinica lokalne samouprave, ukljuujui i
njihovo pravo na sopstvenu imovinu. Administrativna i finansijska decentra-
lizacija, povraaj imovine i vea uloga optinskih vlasti jesu osnov pozitivnog
razvoja svih procesa u lokalnoj zajednici. Decentralizacija i jaanje nadlenosti
optinskih vlasti i njihov jai finansijski kapacitet, trebalo bi da dovedu do vee
aktivnosti i interesovanja graana za javni ivot i proces odluivanja.
Pitanje adekvatnosti lokalnog izbornog sistema veoma je vano za nepo-
sredno uee graana. Trenutna situacija u optinama ukazuje na to da lokalni
odbornici veoma esto dolaze iz uih centralnih delova optina ime su mnoge
lokalne sredine (mesne zajednice) ostale bez svojih predstavnika u lokalnoj skup-
tini. Odbornik kao predstavnik lokalne sredine ima veliki uticaj na aktivizam i
zainteresovanost graana za javni ivot u lokalnoj zajednici. On se veoma esto
pojavljuje kao motivator, organizator ili prenosilac informacija savetima mesnih
zajednica i graanima. Upravo zato vaan deo nove nacionalne politike treba da
 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

bude i reforma postojeeg lokalnog izbornog sistema i razmatranje uvoenja


veinskog ili kombinovanog izbornog sistema. Izmene sistema izbora odbor-
nika u gradskim i optinskim skuptinama treba da budu usmerene ka otva-
ranju mogunosti za veu reprezentovanost i geografskih celina i posebnih
zajednica (npr. manjina) u okviru gradova i optina.
Na kraju, problem veliine odreenih optina prilikom kreiranja nacional-
ne politike ukazuje na potrebu razmatranja mogueg utvrivanja teritorijalno
manjih optina ili jaanja razliitih oblika mesne samouprave. S obzirom na
znaaj i tradiciju, jaanje i vee angaovanje mesne samouprave, posebno mesne
zajednice, moe biti jedan od odgovora na probleme neposrednog uea i zastu-
pljenosti miljenja i stavova graana u velikim optinama.
UVOD

U svim bivim socijalistikim zemljama, kakva je i Srbija, graani imaju


znaajne rezerve prema neformalnim, ali i prema formalnim oblicima sop-
stvenog uea u upravljanju javnim poslovima, budui da u ovim zemljama,
nasleena politika kultura ne vrednuje pozitivno takav vid graanskog an-
gamana u javnom ivotu.
Pojmovi, kao to su partnerstvo lokalne vlasti i graana, transparentnost u
radu lokalnih organa ili neposredno graansko uee, nemaju pravog odjeka
meu graanima. Veina njih nije ni podstaknuta od svojih lokalnih struktura
vlasti da razmilja na taj nain i da se aktivira kako bi, zajedno sa tim vlastima, re-
avala probleme i uinila da lokalna zajednica na najbolji nain iskoristi sve svoje
kapacitete radi poboljanja uslova ivota. Da bi lokalne vlasti to uinile, moraju
shvatiti da nisu u stanju da bez oslonca na graane ispune njihova opravdana oe-
kivanja. Zbog takvog stanja, usvajanje jedinstvenog politikog okvira za jaanje
uea graana na lokalnom nivou pokazuje se kao krupan korak, neophodan da
bi i graane i lokalne vlasti motivisao i podrao da zajedniki planiraju i rade.
Graansko uee ima ogroman znaaj za unapreenje demokratije u svakoj ze-
mlji, a posebno u zemljama koje sa nalaze u procesu stvaranja modernog pravnog,
politikog i ekonomskog sistema. Poveanje uea graana u javnom ivotu, naro-
ito u odluivanju, vodi ka veoj jednakosti graana i daje veu legitimnost odluka-
ma lokalnih organa. Uee graana u procesu kreiranja, donoenja i implementira-
nja odluka stvara aktivno civilno drutvo odgovornih i angaovanih graana.
Osnovni cilj ovog dokumenta jeste da donosiocima politikih odluka prui
osnov za kreiranje strategije za poveanje neposrednog uea graana u lokalnom
javnom ivotu. Stalna konferencija gradova i optina (SKGO), kao asocijacija svih
jedinica lokalne samouprave u Srbiji, uz finansijsku i strunu podrku vajcarske
agencije za razvoj i saradnju (SDC), u okviru projekta Podrka jaanju graanskog
uea na lokalnom nivou, preuzela je na sebe zadatak da predloi poetne korake
koji mogu biti osnov sveobuhvatne strategije, i koji su zasnovani na analizi stanja

 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

graanske participacije u Srbiji, iskustvima domaih i stranih eksperata, predstav-


nika nevladinih organizacija, jedinica lokalne samouprave i uporednoj praksi.
U cilju izrade ovog dokumenta, Stalna konferencija gradova i optina je for-
mirala Radnu grupu za jaanje graanskog uea koja je koristila rezultate i
preporuke studije koja je sprovedena kao oslonac za sastavljanje ovog dokumenta.
Stalna konferencija gradova i optina je u saradnji sa partnerima u pripremnom
periodu sprovela istraivanje postojee situacije i uradila komparativnu analizu
pravnog i politikog okvira. Istraivanje i pravna analiza objavljeni su u studiji
Graansko uee na lokalnom nivou analiza pravnog i politikog okvira
u Srbiji i drugim evropskim zemljama; istraivanje postojeeg stanja. Pored
toga, u izradi dokumenta Radna grupa se rukovodila standardima i principima
utvrenim od strane meunarodnih organizacija, naroito Saveta Evrope, kao i
najboljom uporednom praksom evropskih sistema.
U tekstu koji sledi neposredno uee graana je predstavljeno kroz tri
osnovna procesa putem kojih graani uestvuju u lokalnom javnom ivotu in-
formisanje, konsultovanje i direktno odluivanje. U svakom od ova tri dela teksta
ukratko je objanjena sadanja situacija, sa naglaskom na kljune nedostatke i
probleme pravnog i politikog okvira i postojee prakse.
Prvi odeljak ini pravo graana na informisanje i obuhvata oblike i pro-
bleme ostvarivanja prava graana na dobijanje informacija o radu, planovima i
namerama predstavnikih organa, stanju u lokalnoj zajednici i druge informacije
od javnog znaaja. Problemi ostvarivanja tog prava sagledani su iz ugla pasivnog
i aktivnog informisanja.
Pravo graana da budu konsultovani i da daju predloge, primedbe i kritike i
tako uestvuju u dijalogu sa vlastima, predstavlja sledeu celinu. Izloen je generalni
pregled problema u praksi ostvarivanja oblika uea graana u predlaganju odluka
i iznoenju kritike na rad predstavnikih organa (kao to su zborovi graana, pe-
ticije, odnosno individualni predlozi, pritube i predstavke), zatim, u utvrivanju
prioriteta lokalne zajednice kroz javne rasprave i uee u radu savetodavnih tela.
Treu celinu ini pravo graana na direktno uee u odluivanju, to jest
problemi u ostvarivanju direktne demokratije, neposrednog uea graana u
donoenju odluka putem oblika, kao to su: referendum, narodna ili graanska
inicijativa i mesna samouprava - konkretno mesna zajednica.

Uviajui da Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi koristi jedan termin (narodna inicijati-


va), a Zakon o lokalnoj samoupravi drugi (graanska inicijativa) a polazei da je Zakon o lokalnoj
samoupravi noviji propis, u daljem tekstu emo upotrebljavati termin graanska inicijativa.
Uvod 

Predlozi u ovom dokumentu, koji bi trebalo da otvore proces stratekih re-


formi, da ukau na prioritetne promene i daju osnov za stvaranje dugorone
nacionalne politike, oslonjeni su na preporuke koje su date u Preporuci broj 19
(2001) Komiteta ministara Saveta Evrope (Uee graana u javnom ivotu na
lokalnom nivou) i izloeni su uz svaki od tri osnovna dela. Pri tom, sva tri dela
nose simboline naslove koji utemeljuju i istiu, kao kljune, principe nacionalne
politike za neposredno uee graana u lokalnom javnom ivotu otvorenost
lokalnih vlasti, dijalog i podelu odgovornosti sa graanima.
Na kraju, s obzirom na to da gradovi imaju isti krug samoupravnih poslova
kao i optine, u daljem tekstu se, kao i u Zakonu o lokalnoj samoupravi, govori
samo o optinama, osim kada se iznose odreene specifinosti za gradove. Svi
termini u tekstu upotrebljeni u mukom rodu mogu se upotrebiti i u enskom
rodu, npr: (graani/graanke).
10 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou
I OTVORENOST

Informisanost je preduslov bilo kakvog uea graana u procesu odluivanja.


Obaveza organa lokalne samouprave da obezbede javnost rada i prue informa-
cije o svom radu samo su elementarni ili poetni koraci u ostvarivanju, po obimu
i smislu daleko ireg prava graana na neposredno uee u procesu upravljanja
na lokalnom nivou. Da bi graani mogli da uestvuju u demokratskom procesu
vrenja javnih poslova i da bi bili istinski aktivni subjekt u kontroli organa vlasti,
oni moraju imati uvid u informacije kojima raspolau ti organi. To je, kao jedan
od osnovnih principa politike podsticanja graana da uestvuju u procesu poli-
tikog odluivanja, istaknuto u Preporuci 19 (2001) Uee graana u javnom
ivotu na lokalnom nivou Komiteta ministara Saveta Evrope. U dananje vreme
je potovanje tog prava jedan od demokratskih standarda i spada u red zahteva
ije ispunjenje Savet Evrope trai od svojih lanica.
Informisanje graana predstavlja prvi stub neposrednog uea graana u
procesu kreiranja i donoenja odluka u lokalnoj sredini. Informisanje je, posma-
trano iz ugla organa lokalne samouprave, proces koji obuhvata pasivno informi-
sanje (koje dolazi usled inicijative graana) i aktivno informisanje (koje podra-
zumeva mere lokalnih organa vlasti u cilju informisanja graana).

1. Postojea situacija i problemi

1.1. Pasivno informisanje

Pasivno informisanje usko je povezano sa postojanjem prava na slobodan


pristup informacijama, kao i sa zakonskim propisima koji reguliu ovu oblast.
Ono je najee bazirano na potrebi graana da ostvare uvid u neki akt ili ak-
tivnost vlasti. Dostupnost takvih informacija drave obino ureuju zakonom o
dostupnosti informacija u posedu organa javnih vlasti.
11
12 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Prilikom izrade ovih zakona, vlade se susreu sa dvostrukim izazovom. Prvi


je omoguavanje ostvarenja prava na pristup informacijama, a drugi potova-
nje prava na privatnost pojedinca i na zatitu odreenih informacija od velikog
znaaja za jednu dravu. To je uslovilo donoenje niza zakonskih akata o zatiti
podataka i privatnosti, ali i akata koji specifino ureuju pravo graana da dobiju
informaciju o nekim pitanjima, kao to je, na primer, pitanje ugroenosti i zatite
ivotne sredine. Omoguavanje graanima da imaju uvid u podatke i da dobiju
dokumenta od interesa za njih jeste jedan od dva osnovna kanala putem kojih
se ostvaruje pasivno informisanje (slanje ili lino izdavanje dokumenta). Drugi
kanal je neposredna komunikacija sa graanima, u okviru koje funkcioneri ili
zaposleni u administraciji graanima daju odgovore na pitanja u vezi sa nekom
temom ili traenom informacijom i na taj nain informiu graane.
Pravo graana na dobijanje informacija u posedu organa javnih vlasti u Srbiji
ureeno je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja.
Prema tom zakonu, informacija od javnog znaaja jeste svaka informacija kojom
raspolae organ javne vlasti, nastala u radu ili u vezi sa radom tog organa, a koja
je sadrana u odreenom dokumentu i odnosi se na sve ono o emu javnost ima
opravdan interes da zna.
U praksi, najvee interesovanje kod graana, medija i nevladinih organizacija
izazivaju podaci o raspolaganju budetskim i donatorskim sredstvima, platama i
javnim nabavkama itd.
Meutim, jo uvek ne postoji zadovoljavajua spremnost dravnih organa da
omogue pristup svim informacijama o svom radu koje moraju biti dostupne jav-
nosti. Zabrinjava to to je i dalje prisutno utanje administracije, to jest igno-
risanje zahteva za slobodan pristup informacijama, a to je situacija koju Zakon
tretira kao protivpravno ponaanje.
Pored toga, krajnje je zabrinjavajue to da probleme u ostvarivanju prava na
slobodan pristup infomacijama imaju i organi javne vlasti jer se i njima u pojedi-
nim sluajevima uskrauje pristup informacijama.
Znaajni problemi postoje i u vezi sa izradom informatora, kao i sa sprovoe-
njem zakonske obaveze o podnoenju godinjeg izvetaja o radnjama organa javne
vlasti preduzetim u sprovoenju ovog zakona povereniku za informacije od javnog
znaaja. Obaveza dravnih organa i drugih organa javne vlasti, a time i organa lo-
kalne samouprave da objavljuju u elektronskom obliku (na svojoj veb-prezentaci-
ji) informator o svom radu, nije adekvatno ostvarivana u prethodnom periodu
(samo 9.8 odsto optina objavilo je informator o radu u 2005. godini). Osim toga,
I Otvorenost 13

obavezu podnoenja godinjeg izvetaja o radnjama organa preduzetim u spro-


voenju zakona Povereniku za informacije od javnog znaaja, izvrila je tek
polovina jedinica lokalne samouprave u Srbiji.
Sve ovo ukazuje na velike, nadamo se samo poetne, probleme u sprovoenju
ovog zakona i negativno se odraava na informisanost graana u lokalnim zajed-
nicama, a time i na njihovo aktivno i kvalitetno neposredno uee u lokalnom
javnom ivotu.

1.2. Aktivno informisanje

Nasuprot pasivnom, aktivno informisanje podrazumeva inicijativu lokal-


nih vlasti da upoznaju graane sa svojim aktivnostima i buduim planovi-
ma. Tendencija je da se graanima olaka ostvarivanje njihovih prava i da im se
omogui da budu pravovremeno, jasno i kvalitetno informisani o poslovima i
ivotu lokalne samouprave. Za ovaj vid informisanja koriste se raznovrsni me-
todi i kanali koji zavise od materijalne i finansijske snage, kreativnosti i potreba
odreene jedinice lokalne samouprave. U praksi su, meutim, prisutni brojni
problemi i nedostaci.
Najpre, regulisanje javnosti rada i naina informisanja o radu optinskih orga-
na nije detaljno, niti se moe rei da su odredbe o tome na nivou stvarnih potreba
koje bi zahtevala puna transparentnost. Zatim, postoji prilian broj optina koje
ne ulau dovoljno napora da unaprede oblike informisanja graana. Obino je u
pitanju nedostatak materijalnih i kadrovskih resursa, ali i nerazumevanje novih
potreba, koje se podrava starim loim navikama. U takvim optinama informi-
sanje je svedeno na skromne vidove klasinog shvatanja javnosti rada, na objav-
ljivanje propisa i forme obavetavanja finansijski zavisnih lokalnih medija koji bi
imali da preuzmu itavu ulogu optinskih organa u informisanju graana.
Drugi vid pogrenog pristupa informisanju graana ogleda se u tenji da se
informisanje iskljuivo svede na dobre vesti o radu organa lokalne samouprave,
koje se paljivo odabiraju sa jasnom namerom da poslue u svrhe sticanja popu-
larnosti nosilaca funkcija i politikih stranaka kojima oni pripadaju.
Kada je re o objavljivanju optinskih propisa, taj vid informisanja bi tre-
balo da bude najmanje sporan. Meutim, i ovde postoje barem dva ozbiljnija

Detaljnije o problemima u sprovoenju zakona u: Izvetaj o sprovoenju Zakona o slobodnom




pristupu informacijama od javnog znaaja, Republika Srbija, Poverenik za informacije od ja-


vnog znaaja, mart 2006. godine, www.poverenik.org.yu. (elektronsko izdanje).
14 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

problema. Prvi se odnosi na nepotovanje obaveze da svaki optinski propis bude


objavljen na nain utvren statutom, i to, razume se, pre njegovog stupanja na
snagu, to bi se, ipak, moglo smatrati nekom vrstom izuzetka. Neto ee se
praktikuje izdavanje slubenog glasila sa zakanjenjem, odnosno pod datumom
koji je oigledno protekao i po vie dana od dana stvarnog izlaska glasila iz tam-
pe. Drugi problem se ini ozbiljnijim i tie se nemogunosti graana da na re-
lativno lak i jednostavan nain saznaju sadrinu optinskih propisa. Optinska
slubena glasila se tampaju i distribuiraju u malom broju primeraka, budui da
se njihovo izdavanje finansira iz budeta.
Pored svega toga, optinski organi preusko shvataju svoju ustavnu i za-
konsku obavezu da informiu graane o svom radu. Ta obaveza, naime, ne
ukljuuje samo publikovanje osnovnih podataka o odranim sednicama,
objavljivanje propisa i izvetaja o radu i povremene kontakte sa lokalnim me-
dijima, ve i obavezu informisanja graana o svim pitanjima od znaaja za
stanje u optini i njen budui razvoj. Takvim podacima optinski organi, po
pravilu, i raspolau, ali ih esto zadravaju i ne stavljaju graanima na uvid.
Time se graani liavaju (stvarnih) mogunosti da uestvuju u upravljanju
poslovima optine.
I sami graani istiu da su nedovoljno informisani o aktivnostima od znaaja
za lokalnu zajednicu. Osnovni razlozi za to su nedostupnost informacija, ali i ne-
zainteresovanost i nedostatak vremena koje bi graani utroili da se informiu.
Da jedinice lokalne samouprave nisu ire zainteresovane za informisanje,
ukazuje i injenica da se informisanje najee svodi na izvetavanje i da nema
spremnosti za iniciranje i pokretanje pitanja obrazovanja graana za njihova
prava ili za neposredno uee. Osim toga, nije razvijena ni spremnost da se od
graana trai miljenje, putem anketa ili drugih oblika konsultovanja, o stepenu
informisanosti ili poznavanja i korienja njihovih prava.


Detaljnije u: Graansko uee na lokalnom nivou analiza pravnog okvira i politike u Srbiji i os
talim evropskim zemljama; istraivanje postojee situacije. Priredila Stalna konferencija gradova
i optina, februar 2006. godine.
I Otvorenost 15

2. Predlozi za unapreenje postojeeg pravnog


okvira i prakse u oblasti informisanja graana

2.1. Pasivno informisanje

Analiza stanja pokazuje da ima veoma mnogo prostora za dalje unaprei-


vanje javnosti rada i informisanja. Ako prihvatimo injenicu da je odgovornost
za ureivanje sistema koji e promovisati javnost rada, dostupnost informacija i
samo informisanje graana kako na organima republikih vlasti, tako i na lokal-
noj samoupravi, preostaje nam da konstatujemo da je za unapreenje informisa-
nosti potrebno partnerstvo oba nivoa vlasti.
Na organima republike vlasti jeste prevashodno odgovornost ureivanja,
sprovoenja, praenja i zatite ustavnog i zakonskog okvira. Posle donoenja Za-
kona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, potrebno je dalje
unapreivati ovaj okvir i praksu njegovog sprovoenja.
Posebno se istie potreba za usvajanjem zakonskog okvira koji bi jasnije de-
finisao i zatitio one informacije i podatke koji ne mogu biti dostupni javno-
sti.To je od posebne vanosti jer nedefinisanost ovih informacija prua prostor
za manipulaciju i izgovore za uskraivanje uvida u traene informacije.
Osim toga, treba dalje insistirati na promovisanju ovog zakona i prava gra-
ana na pristup informacijama. Istie se potreba da republiki organi promoviu
politiku koja e odgovornima u drutvu ukazati na potrebu i obavezu da pruaju
uvid u informacije koje su od javnog znaaja.
Kada je re o delovanju jedinica lokalne samouprave, vredi navesti nekoliko
vanih preporuka i prioriteta za unapreenje postojee situacije. Ukoliko ele da
unaprede situaciju, organi lokalne samouprave su duni da:
blagovremeno pruaju informacije na zahtev graana;
obezbede i redovno auriraju informator o radu;
imenuju ovlaena lica za reavanje o zahtevima za slobodan pristup in-
formacijama;
dosledno potuju druge obaveze iz zakona o slobodnom pristupu infor-
macijama od javnog znaaja.

Ostvarivanjem ovih mera, gradovi i optine u Srbiji poboljae ostvarivanje


prava graana na informaciju od javnog znaaja.
16 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

2.2. Aktivno informisanje

Iskustva drugih zemalja pokazuju da se mnoge drave trude da to bolje, ja-


snije i potpunije informiu svoje graane, ne samo na lokalnom, ve i na drugim
nivoima vlasti. U veini drava u Evropi vlasti informiu graane o sednicama
lokalnih skuptina. Same sednice su javne, kao i veina njihovih odluka ili zapi-
snika. U nekima od evropskih zemalja graani mogu i aktivno uestvovati u radu
skuptine i iznositi svoje miljenje.
Pored toga, materijal za
Neki od metoda aktivnog informisanja sednice lokalnih skuptina
Objavljivanje zvaninih dokumenata putem
ili lokalnih izvrnih organa u
slubenih listova ili slinih zvaninih izdanja. mnogim sluajevima je do-
Objavljivanje posebnih izdanja u kojima se stupan javnosti, izuzev kada
iznose opti ili konkretni planovi u kreiranju se tie privatnih pitanja tree
neke politike. To su najee Zelene knjige i
strane ili je njegova dostu-
Bele knjige (Green Paper White Paper).
Objavljivanje nacrta odreenih akata kako pnost ograniena zakonom.
bi se sagledala miljenja javnosti. I objavljivanje samih odluka
Objavljivanje redovnih izvetaja opteg ili izvrnih organa najee za-
konkretnijeg karaktera vezanih za pojedi- visi samo od toga da li se tiu
nana pitanja ili generalne teme.
odreenih privatnih pitanja
Objavljivanje raznih prirunika, broura,
flajera, lifleta, postera, banera, i sl. ili je njihovo objavljivanje
Prisustvovanje graana sednicama parlamena- ogranieno jasnim zakon-
ta, lokalnih skuptina ili radu drugih organa. skim pravilima. Kada postoje
Komunikacija putem televizijskih, radio, opravdani razlozi za ogranie-
tampanih medija i Interneta.
nje uvida javnosti u odreene
Javni sastanci sa graanima.
odluke lokalnih organa, istie
se kao pozitivan primer pravi-
lo da to ogranienje traje samo dok traju konkretni razlozi zbog kojih je uvedeno.
Osim toga, svako ogranienje pristupa javnosti odreenim dokumentima u naj-
veem broju drava mora biti izvreno jasno i u skladu sa zakonom i opravdanim
razlozima. Veoma su ograniene mogunosti za bilo kakvo proizvoljno tumaenje
ogranienja uvida javnosti u dokumenta lokalnih organa. Pristup svim informa-
cijama, esto je veoma jednostavan i u stalnom je procesu unapreivanja, u elji
da informacije budu dostupne svim graanima, a posebno onima koji pripadaju
ugroenim drutvenim grupama. Najee, drave predviaju javno objavljivanje
mnogih materijala i dokumenata od znaaja za rad lokalnih organa. Tako postoji
I Otvorenost 17

praksa javnog objavljivanja dnevnog reda sednica lokalnih skuptina putem oba-
vetavanja na oglasnim tablama, u slubenim glasilima ili putem lokalnih medija
i Interneta. U nekim zemljama je predvieno da graani uz finansijsku nadokna-
du mogu da dobiju i materijal koji je pripremljen za pojedine sednice lokalnih
skuptina. Kada je u pitanju pravo graana na uvid u zapisnike ili odluke lokalnih
skuptina, ono se obino ostvaruje kroz njihovo objavljivanje ili stavljanje na uvid
u prostorijama lokalnih organa ili na njihovim internet prezentacijama.
Glavna tendencija jeste da se ostvari to iri uvid javnosti u rad organa i u nji-
hove odluke. Kanali putem kojih lokalni organi aktivno pruaju na uvid javnosti
svoj rad raznovrsni su i otvo-
Prednosti interneta u odnosu na druge medije
reni za iroko korienje.
Dok je u poslednjoj dece- Niski trokovi korienja. Da bismo postavili
niji 20. veka dominiralo infor- informacije na Internet najvie to nam je po-
misanje putem elektronskih ili trebno jeste personalni raunar, odreeni pro-
pisanih glasila koja su deljena grami i telefonska linija.
Dostupnost. Korienje informacija na veb-
u prostorijama jedinica lokal- domenu skoro je potpuno otvoreno i, u princi-
ne samouprave i distribuira- pu, nema ogranienja.
na na kune adrese graana, Brzina. Komuniciranje, razmena informacija
u poslednjih nekoliko godina korienjem Internet mree odvija se u prilino
sve vei primat ima korienje kratkim vremenskim okvirima.
Mogunost veoma irokog slanja informaci-
informacionih centara/kance- ja. Internet omoguava jednostavan nain pu-
larija, Interneta, javnih sasta- tem koga se veliki broj informacija moe poslati
naka i debata. iva komu- praktino svim korisnicima Interneta.
nikacija sa graanima putem Geografska neogranienost. Tehnologija
omoguava jednostavnu komunikaciju sa ljudi-
organizovanja javnih debata i
ma koji su geografski veoma udaljeni.
drugih slinih oblika konsul- iroka upotrebljivost. Internet omoguava i
tovanja dobija sve vie na zna- aktivno i pasivno informisanje, razne vrste oblika
aju, i ova vrsta komunikacije za konsultovanje graana pa, sve vie, i priliku da
je u mnogim zemljama dobila graani putem korienja Interneta direktno od-
luuju na lokalnom nivou.
odreeni status obaveznosti za
lokalne organe. Ipak, stepen
upotrebe ovih kanala za informisanje graana u velikoj je zavisnosti od finansijskih
i materijalnih mogunosti i veliine jedinica lokalne samouprave.
Aktivno informisanje graana trebalo bi da bude ostvarivano uz upotrebu
svih raspoloivih kanala, od Interneta, informativnih centara, mesnih kance-
larija, preko javnih sastanaka do saradnje sa udruenjima graana. Uporedna
18 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

iskustva posebno ukazuju na korisnost distribucije optinskih biltena na adrese


svih graana.
Znaajnu ulogu u implementaciji ovih inicijativa trebalo bi da imaju i slube
za odnose sa javnou (tzv. PR slube), koje bi trebalo da rade na stvaranju kon-
kretnih uslova za graansku participaciju. Veliki broj optina u Srbiji napravio je
poetni pomak u ovoj oblasti: oformljene su PR slube sa osnovnim zadatkom
da rade na poboljanju informisanja i komunikacije sa javnou. U oblasti ak-
tivnog informisanja graana, jedinice lokalne samouprave bi trebalo da podr-
e i nevladine organizacije u njihovim aktivnostima vezanim za pribliavanje
lokalne samouprave graanima (nadlenosti lokalne samouprave, finansijske
mogunosti jedinica lokalne samouprave, lokalna samouprava i evropske inte-
gracije itd). Poseban znaaj nevladine organizacije treba da imaju u promociji
reformskih projekata. Prilikom zastupanja novih znaajnih politika, planova i
odluka, trebalo bi se vie oslanjati na saradnju i kapacitete nevladinih organi-
zacija koje graane mogu na struan, a istovremeno njima razumljiv nain, da
informiu o mnogim vanim pitanjima. Meutim, od sutinskog je znaaja da
nevladine organizacije, vrei aktivnosti iz ove oblasti, ne postanu servisi jedi-
nica lokalne samouprave.

5. Uvoenje vee transparetnosti u nain funkcionisanja lokalnih institucija i sa-


mouprave, posebno u domenu:
i. javnosti procesa odluivanja (objavljivanje dnevnog reda sednica saveta lo-
kalne uprave i lokalnih izvrnih saveta, da sastanci lokalne uprave i njegovih
komisija budu otvoreni za javnost, rezervisano mesto za pitanja i odgovore na
sednicama, objavljivanje odluka i zapisnika sa sednica, itd.);
ii. dostupnosti informacijama o poslovima lokalne samouprave, svakom graa-
ninu obezbediti pristup informacijama (organizovanjem informativnih centa-
ra, javnih baza podataka, korienjem informacione tehnologije, pojednostav-
ljivanjem administrativnih procedura, i smanjivanjem trokova za pribavljanje
kopija dokumenata, itd.);
iii. adekvatnog informisanja javnosti o administrativnim telima i njihovoj organi-
zacionoj strukturi, kao i informisanje graana na koje neposredno utie neki
postupak koji je u toku, o napredovanju tog postupka i saoptavanje identiteta
nadlene osobe.

Izvod iz Priloga 2. Mere i koraci za podsticanje i jaanje uea graana u javnom


ivotu lokalne zajednice, Uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou,
Preporuka 19 (2001) Komiteta ministara Saveta Evrope prevod Stalna konferen-
cija gradova i optina uz finansijsku podrku Saveta Evrope, 2002. godine.
I Otvorenost 19

Korienje dobre prakse iz drugih optina takoe moe da bude jedan od


naina unapreivanja postojee situacije. U poslednjih nekoliko godina odreeni
broj optina je vidno napredovao u informisanju svojih graana tako da u njima
veoma dobro funkcioniu novi servisi poput internet prezentacija, uslunih in-
formacionih centara, izdavanja raznih vrsta publikacija, prirunika ili vodia. Na
drugoj strani, i direktna komunikacija sa graanima, putem sistema otvorenih
vrata ili organizovanja javnih sastanaka sa graanima po mesnim zajednicama,
daje veoma pozitivne rezultate.
Polazei od Preporuke broj 19 (2001) Uee graana u javnom ivotu na
lokalnom nivou, Komiteta ministara Saveta Evrope (vidi okvir), za unaprei-
vanje aktivnog informisanja graana potrebno je stvoriti, ostvarivati i razrai-
vati mehanizme koji e osigurati to veu informisanost graana, otvorenost
i javnost rada organa lokalne samouprave i laku i pravovremenu dostupnost
informacija, posebno vaeih optinskih akata svim graanima(u pisanoj ili
elektronskoj formi).
Da bi se to ostvarilo potrebno je uiniti sledee:
1. u statutu optine, poslovniku o radu skuptine i odgovarajuim aktima o
radu drugih optinskih organa detaljno precizirati i urediti oblike ostvari-
vanja javnosti rada i nain informisanja o radu optinskih organa;
2. obavezu objavljivanja optinskih propisa dosledno potovati, kako u po-
gledu zahteva da svaki optinski propis bude objavljen na nain utvren
statutom, i to, razume se, pre njegovog stupanja na snagu, tako i u pogledu
zahteva da se propisi objavljuju blagovremeno i na vreme distribuiraju
zainteresovanim korisnicima;
3. predvideti obavezu objavljivanja dnevnog reda sednica skuptine i sedni-
ca optinskog vea;
4. uvesti praksu objavljivanja zapisnika sa sednica lokalnih organa kako
bi graani imali priliku da sagledaju kako funkcioniu organi koje su
oni birali;
5. u cilju poboljanja informisanja graana, ali i konsultovanja njihovog mi-
ljenja, objavljivati i nacrte odreenih akata, planova i programa kako bi
se sagledalo miljenje javnosti;
6. u zgradi optinskih organa obezbediti posebnu prostoriju u kojoj bi zain-
teresovani graani mogli da ostvare uvid u objavljene i neobjavljene akte
optinskih organa, kao i da dobiju kopije tih akata uz naknadu najnuni-
jih trokova izrade kopije;
20 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

7. poslovnikom skuptine predvideti da odreeni broj graana moe da pri-


sustvuje sednicama skuptine optine i urediti nain ostvarivanja tog pra-
va uz utvrivanje mogunosti da u odreenim prilikama graani mogu
uestvovati u radu skuptine postavljanjem pitanja odbornicima.

Naalost, primena ovih i drugih oblika informisanja graana umnogome za-


visi od materijalnih i kadrovskih mogunosti jedinica lokalne samouprave. Me-
utim, nedostatak novanih i drugih sredstava ne sme biti izgovor za nedovoljno
informisanje graana. Nedostatak novca treba nadomestiti eljom da se izae u
susret potrebama graana i kreativnou u upotrebi razliitih metoda dostupnih
za aktivno informisanje graana.

Aktivno informisanje osetljivih grupa u drutvu

Posebna panja prilikom organizovanja aktivnog informisanja graana mora


se obratiti na pripadnike osetljivih grupa u drutvu, kao to su deca i omladina,
ene, stara i siromana lica, izbegla i raseljena lica, nacionalne i etnike ma-
njine ili lica sa invaliditetom. U cilju pravovremenog i to potpunijeg informisa-
nja ovih zajednica, informisanje je potrebno prilagoditi njihovim mogunostima
i potrebama. Veliki znaaj za aktivno informisanje ugroenih i osetljivih zajedni-
ca ima bliska saradnja lokalne samouprave sa nevladinim organizacijama koje se
bave pitanjima ovih grupa, kolama i drugim organizacijama koje okupljaju decu i
omladinu, ili centrima za socijalni rad.
II DIJALOG

Konsultovanje graana i prikupljanje njihovih predloga i primedbi podrazu-


meva dvosmeran proces u kome organi vlasti trae i dobijaju miljenje od gra-
ana o odreenim temema od interesa za same graane i organe upravljanja.
Za razliku od procesa informisanja u kojem se graani javljaju kao konzumenti
informacija, u procesu konsultovanja organi vlasti preuzimaju ulogu korisnika
informacija koje im stiu od graana.
Uspostavljanjem dijaloga izmeu graana i lokalnih organa vlasti kroz proces
konsultovanja, otvara se prilika da graani postanu osnovni faktor u upravljanju
lokalnim poslovima. Proces konsultovanja najee utvruje i vodi sama lokalna
vlast postavljajui pitanja i nudei graanima, na razliite naine, priliku da daju
svoje miljenje.
Vanost konsultovanja proizilazi iz toga to je to prilika da graani dis-
kutuju ili daju predloge u vezi sa odreenom politikom ili konkretnom odlu-
kom, kao i iz principa da se odluke lokalnih vlasti moraju bazirati na potre-
bama graana i uzimati u obzir njihova stanovita.
Osim toga, u samom procesu konsultovanja dolazi do izraaja i kreativnost
samih graana, koja moe poboljati izgled neke odluke ili kvalitet politike koja
se kreira.
Izmeu oblika predlaganja i javne kritike, na jednoj, i oblika konsultovanja,
na drugoj strani, nije lako povui preciznu razliku uprkos tome to je relativno
lako razlikovati ta je predlog, a ta kritika ili konsultovanje. Meutim, kada se
analiziraju pojedini oblici, kao to su zborovi graana, pravo na peticiju ili jav-
ne rasprave, oigledno je da se radi o oblicima u okviru kojih se istovremeno
mogu dati predlozi, uputiti kritike i uti miljenje graana o njihovim prioriteti-
ma. I samo upuivanje kritike, u kranjoj liniji, predstavlja za lokalne organe jednu
vrstu oslukivanja miljenja graana, pa je i kritikovanje jedan vid konsultovanja.
Zbog toga pravo na konsultovanje, predlaganje i kritikovanje moe biti razma-
trano u jednoj celini.
21
22 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

1. Postojea situacija i problemi

U svrhu konsultovanja graana na lokalnom nivou u Srbiji postoje formal-


no utvreni oblici kakvi su zborovi graana, uee graana u radu radnih tela
skuptine i savetodavnih tela optine i pravo graana na peticiju i javnu kritiku
kao i niz do sada zakonski neureenih neformalnih oblika, kao to su javne
rasprave, istraivanja i ankete, internet forumi i debate ili razne druge vrste pri-
kupljanje predloga graana.

1.1. Zbor graana

Zbor graana predstavlja skup graana, koji se sazivaju za ue delove po-


druja optine radi raspravljanja i davanja predloga o pitanjima iz nadleno-
sti organa optine. Oni su zakonska kategorija, i prema Zakonu o lokalnoj samo-
upravi, uz referendum i graansku inicijativu, jedan su od tri osnovna oblika pu-
tem kojih graani neposredno uestvuju u poslovima lokalne samouprave. Uloga
zborova obuhvata dve faze procesa odluivanja raspravljanje i predlaganje, ali
ne i treu fazu tog procesa odluivanje. Zato su oni usmereni ka prikupljanju
miljenja i predloga, to jest ka konsultovanju graana. Tim predlozima moe se
izai u susret bilo preduzimanjem odreenih mera, bilo ureivanjem nekog pita-
nja u pravnim aktima optine.
Zakonom o lokalnoj samoupravi utvreno je da bi razrada pitanja od znaa-
ja za zborove graana trebalo da usledi kroz odredbe statuta optine, odnosno
kroz odluke o odravanju zborova. Meutim, u statutima optina, uglavnom, nije
blie konkretizovan predmet zborova graana, tako da bi se na njima, u princi-
pu, moglo raspravljati o svakom pitanju iz nadlenosti bilo kog organa optine.
Skuptine optina u statutima nisu uredile ni pitanja iz svoje nadlenosti za koja
je obavezno odravanje zbora radi pribavljanja miljenja graana, ve je ovo pi-
tanje najee ureeno kao mogunost. Statutima je najee ureeno da se zbor
moe odrati i na njemu donositi punovani zakljuci ako je prisutno najmanje
10% biraa sa podruja na kome se odrava zbor. U statutima nisu ureena ni
pitanja utvrivanja kvoruma ni postupak izjanjavanja na zboru.
Praksa pokazuje da zbor graana nije adekvatno zastupljen, izuzev u okviru
mesne zajednice gde znaaj zbora graana prevazilazi njegovu konsultativnu i
predlagaku ulogu.
II Dijalog 23

1.2. Pravo graana na peticiju i javnu kritiku

Pravo na peticiju i pravo na javnu kritiku vlasti podrazumeva pravo sva-


kog graanina da organima vlasti upuuje predloge, sugestije, zahteve, kri-
tike i pritube. Graani mogu, putem peticije, individualno ili kolektivno, da
daju neformalne predloge za donoenje ili izmene propisa, podnose molbe i su-
geriu reavanje nekog konkretnog problema ili izdavanje pojedinanog akta,
predlau nain za reavanje nekog pitanja od javnog znaaja ili upuuju kritike
i izjavljuju albe na nepravilne i nezakonite postupke organa vlasti prema nji-
ma. Iako pravo na peticiju kod nas ima rang ustavnog prava graana, Zakon
o lokalnoj samoupravi, kao i optinski statuti koje smo pregledali, ne sadre
odredbe o pravu na peticiju.
Podnoenje peticija i javnih kritika stvara dve vrste obaveza organima vlasti:
da razmotre peticiju i daju odgovor njenim podnosiocima. Ako je re o peticiji
koja sadri kritiku rada organa vlasti ili ima formu pritube na rad i postupanje
organa vlasti i pojedinaca u njima, takva vrsta peticije stvarala bi i obavezu po-
kretanja formalnog postupka u kome bi se ispitali navodi izneti u peticiji i, na
osnovu toga, preduzele odgovarajue mere za utvrivanje odgovornosti slube-
nih lica u organima vlasti. Praksa pokazuje da optinski propisi ne ureuju ovo
pitanje detaljnije, ne utvruju nain komunikacije graana i organa optine u
vezi sa podnoenjem predloga, peticija i predstavki, niti rok u kom su isti du-
ni dostaviti odgovor podnosiocima, kao ni nain provere istinitosti navedenog.
Zbog svega toga, pravo na peticiju i javnu kritiku nema u praksi onaj znaaj koji
mu Ustav daje i koji bi realno trebalo da ima.

1.3. Uee graana u radu radnih i savetodavnih tela

Ostvarivanje uea graana u radu radnih tela skuptine i savetodavnih


tela optine predstavlja veoma dobru priliku da se uje miljenje strunih i
uglednih graana, bez obzira na politiko opredeljenje. Organi optine mogu
da osnivaju stalna ili povremena radna tela radi razmatranja pitanja iz njihove
nadlenosti, a to pitanje ureuje se statutom optine, odlukom, odnosno poslov-
nikom o radu organa i radnih tela.
Praksa pokazuje da se za lanove skuptinskih tela, tamo gde postoji praksa
uea graana u ovim telima, mogu birati graani koji nisu odbornici, s tim
24 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

da njihov broj ne bude vei od jedne treine do jedne petine od ukupnog broja
lanova radnih tela.
Zakonom o lokalnoj samoupravi (lan 63) predvieno je da se u nacionalno
meovitim optinama osniva savet za meunacionalne odnose, koji ine pred-
stavnici svih nacionalnih i etnikih zajednica. Mada je uloga ovog tela u zakonu
solidno osmiljena, pokazuje se da ostvarivanje te uloge u praksi moe da bude
znatno oteano i da zavisi od trajnijih ili povremenih tenzija koje inae mogu da
obeleavaju stanje meunacionalnih odnosa u itavom drutvu, pa i u pojedinim
lokalnim zajednicama.
lanom 127. Zakona o
Skuptinska tela i komisije
lokalnoj samoupravi ureeno
Uvidom u statute optina moe se konstatovati je da skuptina optine moe
da su kao stalna radna tela najee osnovane obrazovati savet za razvoj i
komisije ili saveti, i to za sledee oblasti: zatitu lokalne samouprave
Savet za privredu i finansije, radi ostvarivanja demokrat-
Savet za urbanizam, komunalne delatnosti
i zatitu ivotne sredine, skog uticaja graana na una-
Komisija za statutarna pitanja, organizaciju preivanje lokalne samoupra-
i normativna akta skuptine, ve, kao i da se lanovi saveta
Komisija za kadrovska i administrativna biraju iz reda graana i stru-
pitanja i radne odnose,
njaka u oblastima od znaaja
Mandatno imunitetska komisija,
Komisija za predstavke i albe. za lokalnu samoupravu. Ovaj
savet je zakonom predvien
kao fakultativna institucija, mada je naao mesta u statutima vie od polovine
optina. Sastav ovog tela je dvojak jer ga ine lanovi iz reda graana i strunjaci
u oblastima od znaaja za lokalnu samoupravu. Pri tom, lanovi iz reda graana
nisu zamiljeni kao predstavnici graana koje bi oni neposredno birali ili koje
bi njihova udruenja delegirala. Oni se biraju na predlog predsednika optine ili
najmanje etvrtine od ukupnog broja odbornika.
Praksa pokazuje da saveti za razvoj i zatitu lokalne samouprave u veini op-
tina jo uvek nisu poeli s radom, pa se o stvarnim efektima i mogunostima
ostvarivanja demokratskog uticaja graana na unapreivanje lokalne samoupra-
ve kroz instituciju saveta ne moe govoriti.
II Dijalog 25

1.4. Javne rasprave

Javne rasprave svakom pojedincu pruaju mogunost da razmatra svako


lokalno pitanje i da ga kritiki preispituje u cilju pronalaenja adekvatnih re-
enja. Dok se zborovi graana organizuju za ui krug graana koji ive na uem
lokalitetu, o javnoj raspravi moe biti govora samo onda kada je u njoj angaova-
na najira javnost, odnosno irok krug graana.
Kao takve, one postoje u demokratskim zemljama i predstavljaju znaajan
oblik konsultovanja graana o njihovim prioritetima, koje lokalni organi moraju
maksimalno da uvaavaju da bi svoje poslove obavljali u skladu sa oekivanjima
i potrebama graana lokalne zajednice
Organizovanje formalnih javnih rasprava koje bi se odravale radi konsulto-
vanja graana o najvanijim pitanjima iz delokruga optinskih organa predstav-
lja oblik uea graana koji je u normativnom smislu najmanje razvijen od svih
do sada analiziranih oblika iako je naiao na odreenu primenu u praksi.
Statuti jednog broja optina predvideli su obavezu za skuptinu optine da
odri najmanje jednu javnu raspravu u toku postupka usvajanja budeta optine,
kao i povodom podnoenja izvetaja o radu optinske uprave i godinjeg izve-
taja o radu komunalnih javnih preduzea, ustanova, organizacija i slubi koje je
skuptina optine osnovala. Meutim, praksa sprovoenja javnih rasprava nije do
sada bila zadovoljavajua. Pored toga to upadljivo izostaje u mnogim optinama,
sprovoenje javnih rasprava optereeno je i sledeim ozbiljnim problemima:
Informisanje graana o javnoj raspravi je usko i nefunkcionalno. Najee je
sluaj da se na rasprave poziva pomou plakata/oglasa na oglasnoj tabli u op-
tini, to onemoguava ubedljivu veinu lokalne populacije da dobije infor-
maciju o debati. Drugi metodi informisanja se veoma malo upotrebljavaju.
Javne rasprave su najee organizovane samo jedanput godinje, i to
esto samo u uim centralnim delovima gradova i optina, iskljuujui
tako veliki deo stanovnitva mnogih optina. Pored toga ni zainteresova-
ne grupe i vani akteri, odnosno socijalni partneri, eksperti i nevladine
organizacije, najee nisu dobijali priliku za kvalitetno uee.
Javne raprave esto nisu bile jasno tematski opredeljene ni sistematizova-
ne, pa su se pretvarale u politiki sukob i meusobna optuivanja i vrea-
nja, to je ukazivalo na lou organizaciju i nespretno voenje debate.
26 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Na kraju, u nekim sredinama ni graani nisu pokazivali zainteresovanost


za javne rasprave to je verovatno posledica loeg iskustva, nedostatka
vremena ili nezainteresovanosti i apatije.

1.5. Ostali oblici konsultovanja

Ni sa drugim slinim oblici-


U odnosu na uporedno iskustvo primetno ma konsultovanja, kao to su jav-
je takoe i odsustvo tzv. elektronskih debata,
ne tribine, okrugli stolovi, stru-
najvie zbog nedovoljne razvijenosti tehni-
kih sredstava, u kojima oskudeva kako veina ni sastanci sa predstavnicima
optina, tako i veina graana Srbije. institucija, tematske rasprave sa
predstavnicima nevladinih orga-
nizacija, udruenjima graana, privatnim sektorom, medijima i graanima, zatim,
politika otvorenih vrata, prijem graana, ankete, organizovanje radnih timova za
razgovor sa graanima ili seminari i radionice, generalno nije bolja situacija.
Ipak, ni sami graani prema podacima istraivanja javnog mnjenja, koje je iz-
vreno u sklopu priprema za izradu ovog dokumenta, trenutno u velikoj meri ne
pokazuju znaajno interesovanje za aktivnije uee u procesu konsultovanja. Velika
veina graana nikada nije potpisala peticiju niti je bila na nekom sastanku organi-
zovanom bilo od strane samih graana bilo od lokalnih vlasti. Razlozi za to su razli-
iti, a istiu se nedostatak obavetenja o sastanku, nedostatak vremena i uverenje da
miljenje graana ne moe nita da promeni jer je odluka ve unapred doneta. Sve
ovo ukazuje na to da je u domenu neposrednog uee graana u lokalnom javnom
ivotu putem njihovog konsultovanja potrebna reforma i dugorona strategija.

2. Predlozi za unapreenje postojeeg pravnog okvira i


prakse u oblasti konsultovanja graana

Svi navedeni oblici konsultovanja nisu ni izbliza razvijeni u skladu sa realnom


potrebom za njima, niti se moe rei da su nosioci vlasti u pojedinim optinama
spremni da upravljaju poslovima optine prema izraenim prioritetima i oeki-
vanjima graana. esto se mogu uti komentari da je za redovno konsultovanje

Detaljnije u: Graansko uee na lokalnom nivou analiza pravnog okvira i politike u Srbiji i
ostalim evropskim zemljama; istraivanje postojee situacije. Priredila Stalna konferencija gra-
dova i optina, februar 2006. godine.
II Dijalog 27

graana potrebno dosta vremena i sredstava, a lokalne vlasti u Srbiji trenutno


nemaju ni vremena ni sredstava jer je potrebno ostvariti promene i poboljanje
na brojnim poljima.
Dva osnovna principa za organizovanje svih oblika konsultovanja jesu da
ih je neophodno meusobno kombinovati kako bi dali najbolji efekat i da je
nakon zavrenog procesa konslutovanja neophodno informisati iru javnost
o njegovim rezultatima (o tome ta e se preduzeti u skladu sa zakljucima kon-
slutovanja). Samo ostvarivanjem ova dva kljuna principa mogue je razvijati
aktivno graanstvo i uverenje graana da se njihovo miljenje slua i potuje.
Posebno i veoma vano pitanje predstavlja poloaj i konsultovanje specifinih
interesnih grupa, pripadnika ugroenih i nedovoljno zastupljenih zajednica, kao
to su lica sa invaliditetom, siromana lica, mladi, ene, nacionalne i etnike ma-
njine i druge zajednice. Ipak, i pored svih moguih napora, graani esto nemaju
volje da uestvuju. Najei razlozi za to su nedostatak vremena, nepoznavanje
materije, nedostatak dovoljnog broja informacija o temi za koju je potrebno nji-
hovo miljenje, ali i stav graana da od njihovog miljenja nita ne zavisi. Iz ovih
i drugih razloga, veoma je vano da se prilikom oblikovanja politike i prakse za
konsultovanje graana imaju u vidu sledei zahtevi:
prethodno utvrditi koja su to osnovna pitanja u vezi sa kojima obavezno
moraju biti konsultovani graani;
paljivo odabrati oblike konsultovanja i dobro organizovati njihovu pri-
premu (na primer, na koji nain e graani davati svoje miljenje po-
tom, elektronskom potom, faksom, na javnim raspravama i debatama,
preko anketa, ko e biti zaduen da se stara o tome, ko e vriti procenu/
analizu miljenja graana, itd.);
stvoriti mehanizme koji e voditi rauna o tome da se stavovi graana
uzimaju u obzir (veliki problem u procesu konsultovanja moe biti uvere-
nje graana da se njihovi stavovi ne uzimaju u obzir i da je sama inicijativa
za konsultovanje prividna i neiskrena);
urediti na koji nain e zaposleni u gradskoj ili optinskoj upravi biti obu-
eni da uestvuju u procesu konsultovanja;
aktivno se angaovati na informisanju i obrazovanju graana za uee u
procesu konsultovanja jer je to temelj njihovog veeg uea u tom procesu;
aktivno se angaovati na motivisanju graana da uestvuju u procesu
konsultovanja.
28 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Odreeni broj optina u Srbiji unapredio je proces razvijanja odnosa sa


graanima i njihovog aktivnog ukljuivanja u donoenje odluka. Manje ili vie
uspeni, koraci koji su sprovedeni uglavnom su, kao to je to sluaj i na repu-
blikom nivou, usmereni ka boljem informisanju graana, ali, sve vie, i ka kon-
sultovanju njihovih miljenja. Postojea situacija, kao to se moe videti, iziskuje
dalje unapreivanje pravnog okvira i prakse sprovoenja odreenih oblika kon-
sultovanja graana.
Osnovna preporuka za unapreenje situacija jeste to ire uvoenje ra-
zliitih metoda za konsultovanje graana. Pored uvoenja inovativnih oblika
konsultovanja graana, neophodno je i dalje unapreivanje postojeih oblika
zborova graana, prava graana na peticiju i javnu kritiku, uea graana u radu
savetodavnih i radnih tela, javnih debata i drugih slinih oblika konsultovanja.

2.1. Zbor graana

Osnovna i polazna preporuka za unapreenje zbora graana jeste njegovo


pozicioniranje i definisanje. Statutom i odlukom skuptine optine zbor gra-
ana treba definisati i urediti ga kao fleksibilni oblik uea graana, pruiti
mogunost grupama i pojedincima da na to jednostavniji nain iznose stavove
i predloge o pitanjima iz nadlenosti organa lokalne samouprave. Zbor graana
treba urediti kao oblik neposrednog uea graana u ostvarivanju lokalne sa-
mouprave. Svi detalji o sazivanju i nainu rada zbora trebalo bi da budu precizi-
rani optinskim statutom ili odlukama.
U cilju unapreenja postojee situacije konsultovanja graana putem zborova
potrebno je:
1. utvrditi pojedina pitanja koja se obavezno iznose na zborovima graana,
kao to su, na primer, urbanistiki plan, planovi i investicije JKP na terito-
riji za koju se zbor saziva, javna zaduivanja, itd.
2. utvrditi teritoriju za koju se zbor saziva (naseljenog mesta, sela, zaseoka,
dela grada, kvarta, ulice);
3. utvrditi predlagae sazivanja zbora graana, meu kojima bi svakako tre-
balo da budu:
organi i tela optine (predsednik optine, predsednik skuptine optine
po zakljuku skuptine optine, savet za meunacionalne odnose radi
razmatranja pitanja zatite nacionalnih manjina, svaki odbornik),
savet mesne zajednice,
II Dijalog 29

udruenja graana,
svaki graanin iji predlog podri najmanje 20 graana sa odgovara-
jueg dela optine;
4. utvrditi potreban broj graana koji je neophodan za punovano odlui-
vanje na zboru graana. Ovde treba voditi rauna o tome da se omogui
odravanje zbora na to fleksibilniji i efikasniji nain, s tim da se potuje
zakonitost zauzimanja stavova i usvajanja predloga o pitanjima iz nadle-
nosti organa optine. Taj broj bi mogao da bude:
za teritoriju na kojoj ivi vie od hiljadu graana 5 odsto biraa,
za teritoriju na kojoj ivi do hiljadu graana 10 odsto biraa;
5. urediti nain sazivanja zbora, nain utvrivanja kvoruma neophodnog za
punovano odluivanje i nain rada, sa procedurom utvrivanja stavova i
usvajanja predloga glasanjem;
6. utvrditi obavezu optinskoj upravi na pruanje strune pomoi u sazi-
vanju i pripremanju odravanja zborova graana, kao i u formulisanju
njihovih predloga. Ukoliko se zbor graana saziva radi davanja pred-
loga, o pitanjima iz nadlenosti organa mesne zajednice, strune i ad-
ministrativne poslove trebalo bi da obavlja, ako postoji, struna sluba
mesne zajednice;
7. utvrditi naine sazivanja zbora graana za teritoriju mesne zajednice radi
odluivanja o pitanjima rada iz njene nadlenosti i ureivanja pitanja sta-
tuta mesne zajednice.

2.2. Pravo graana na peticiju i javnu kritiku

Iako je Ustavom Republike Srbije utvreno pravo graana na podnoenje


predloga, peticija i predstavki, ovo pitanje nije zakonom ureeno, pa ostaje mo-
gunost da se ono blie uredi Zakonom o lokalnoj samoupravi i statutom opti-
ne. Kao prioritetno za unapreenje situacije potrebno je uiniti sledee:
1. Zakonom o lokalnoj samoupravi i optinskim statutima utvrditi oba-
veze optinskih organa da graanima omogue nesmetano podnoenje
peticija i da im daju odgovor u roku koji ne bi trebalo da bude dui od 30
dana. Istovrsnu obavezu predvideo je i novi Zakon o dravnoj upravi za
republike organe uprave, s tim to je rok za davanje odgovora utvren
na 15 dana;
30 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

2. Zakonom o lokalnoj samoupravi i statutima optina utvrditi obavezu


organa optine da ispitaju navode koje graani iznose u predstavkama
i pritubama na rad optinskih organa i optinske uprave i da pokrenu i
sprovedu istragu u sluaju da ti navodi ukazuju na mogue nezakonitosti
i nepravilnosti u njihovom radu. Takoe, trebalo bi jasno utvrditi obavezu
obavetavanja podnosioca predstavki i pritubi o rezultatima te istrage.

2.3. Uee graana u radu radnih i savetodavnih tela

Radi unapreenja uea graana u radu savetodavnih i radnih tela potrebno


je uiniti sledee:
1. rad saveta za meunacionalne odnose i saveta za razvoj i zatitu lokalne
samouprave podrati solidnijim pravnim okvirom koji podrazumeva de-
taljnije statutarno ureivanje od sadanjeg zakonskog odreivanja njiho-
ve uloge i naina rada;
2. statutom optine predvideti mogunost osnivanja savetodavnih graan-
skih tela za sve vanije oblasti lokalne samouprave;
3. statutom optine predvideti mogunost osnivanja savetodavnih i radnih
tela koja bi se bavila pitanjima osetljivih grupa i zajednica (dece i omla-
dine, ena, starih lica, siromanih lica, izbeglica, lica sa invaliditetom, i
dr.) u lokalnoj zajednici i koja bi u zavisnosti od problema ovih grupa,
trebalo da obezbede njihovu reprezentovanost i da predlau unapreenje
njihovog poloaja.
4. statutom optine i poslovnikom skuptine optine omoguiti izbor odre-
enog broja graana u radna tela skuptine i urediti nain njihovog ue-
a u radu tih tela. Prilikom izbora graana treba voditi rauna o ravno-
pravnoj zastupljenosti oba pola u ovim telima.

2.4. Javne rasprave

Za unapreenje neposrednog uea graana u konsultovanju kroz javne ra-


sprave potrebno je uiniti sledee:
1. u Zakon o lokalnoj samoupravi i statute optina uvesti obavezu za skupti-
nu optine da odri najmanje jednu javnu raspravu u toku postupka usva-
janja budeta optine i donoenja zavrnog rauna, usvajanja planova ra-
zvoja, povodom podnoenja izvetaja o radu optinske uprave i godinjeg
II Dijalog 31

izvetaja o radu komunalnih javnih preduzea, ustanova, organizacija i


slubi koje je skuptina optine osnovala, kao i kod poveravanja vrenja
javnih usluga pravnim licima kojima ne upravlja lokalna samouprava;
2. u odluci o optinskoj upravi utvrditi dunost optinske uprave da spro-
vede javnu raspravu u toku pripremanja odluka i drugih akata kojima se
ureuju pitanja u oblastima vanim za razvoj zajednice i graane. Takva
bi obaveza odgovarala istovrsnoj obavezi utvrenoj u novom Zakonu o
dravnoj upravi za ministarstva i republike upravne organizacije;
3. organizovanje javnih rasprava ostvarivati u saradnji sa svim akterima u
lokalnoj zajednici. Posebno je potrebno partnerstvo sa udruenjima gra-
ana i mesnim zajednicama. Lokalna samouprava trebalo bi da prepozna
i podri nevladine organizacije kao organizatore javnih rasprava o tema-
ma iz nadlenosti lokalne samouprave, ali i drugih pitanja koja prevazi-
laze prostor jedinice lokalne samouprave; kroz javne rasprave treba teiti
konsenzusu i konstruktivnoj razmeni argumenata oko odreenih vanih
pitanja za ivot lokalne zajednice koja su predmet rasprave;
4. razvijati organizacione i finansijske kapacitete i druga potrebna znanja i
vetine za organizovanje javnih rasprava;
5. organizovati javne debate ili rasprave tako da vode ka vidljivim i prakti-
nim rezultatima kako bi graani imali svest o znaaju javnih rasprava i
ueu u njima;
6. utvrditi jasne procedure organizovanja javne debate kako ne bi bilo zlo-
upotreba. Potrebno je odrediti najefikasnije naine za pozivanje na ra-
spravu, upoznati graane se smislom javnih rasprava, izloiti im planove,
ideje i programe, objasniti im ta je mogue a ta ne;
7. upotrebljavati to raznovrsnije metode za pozivanje na javnu raspravu.
Posebno je vano da se prilikom pozivanja na javnu debatu upotrebljavaju
metode koje e obuhvatiti sve graane, a posebno ugroene grupe poput
siromanih, penzionera, mladih, nacionalnih i etnikih manjina, lica sa
invaliditetom i dr. Kao jedna od efikasnih metoda istie se direktan poziv
od strane predsednika optine putem pote;
8. u vienacionalnim i viekonfesionalnim sredinama obavezno voditi rau-
na o upotrebi odgovarajueg jezika, izboru odgovarajueg datuma i sl.;
9. posle utvrivanja zakljuaka javnih debata, informisati graane ta je po
tim zakljucima uraeno.
32 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

2.5. Ostali oblici konsultovanja

U Srbiji, u praksi, osim navedenih oblika funkcioniu oblici konsultovanja,


kao to su sandui za sugestije graana, razgovor sa graanima koji se naje-
e ostvaruje kroz metod otvorenih vrata, prikupljanje komentara i predloga
vezanih za neku temu u odreenom periodu i sprovoenje anketa i istraiva-
nja stavova javnog mnjenja ili korienje interaktivnih veb-domena (website). I
kod ovih oblika postoji prostor za dalje unapreivanje prakse njihovog sprovo-
enja. Posebno se kod sprovoenja anketa i istraivanja javnog mnjenja moe
naglasiti potreba da se ukljue svi zainteresovani akteri u lokalnoj zajednici.
Njihov doprinos je potreban kako u domenu odreivanja teme ili izrade sadr-
aja ankete, tako i u sprovoenju ankete ili istraivanja i analiziranja njihovih
rezultata. Na ovaj nain e (kroz ovaj proces) biti omogueno uee (ire) za-
interesovane zajednice, to e pozitivno uticati na stepen prihvaenosti rezul-
tata kod ire zajednice.

Internet i konsultovanje graana

Internet se moe viestruko koristiti u procesu konsultovanja. Upotreba interaktiv-


nih veb-domena znaajno se razlikuje od prostog irenja informacija putem interneta.
Interaktivnost omoguava graanima da po konkretnim pitanjima zatrae odgovor ili
postave pitanje i time ostvare dijalog sa lokalnom administracijom. Putem interneta
mogue je ostvarivati dijalog sa graanima korienjem razliitih lako dostupnih i
jednostavnih metoda. Neki od njih su:
online glasanje o raznim pitanjama. Obino se ureuje u formi jednostavnih
odgovora sa da ili ne.
online upitnici. Ovi upitnici ili ankete postavljaju se na veb-domene lokalnih
samouprava. Mogu se odnositi na razna pitanja, a najee su njihov predmet
usluge koje isporuuje lokalna samouprava.
veb-diskusije. Ovaj oblik konsultovanja omoguava razmenu informacija i stavova
izmeu predstavnika lokalnih organa i graana kao i izmeu samih graana.
liste elektronske pote (e-mail). Korienjem ovih lista mogue je distribuira-
ti informacije svim lanovima zajednice koji upotrebljavaju internet i ele da
budu na ovoj listi.

Osim unapreivanja postojeih treba razmiljati i o upotrebi novih obli-


ka konsultovanja graana. Kao veoma korisne metode pokazale su se fokus
grupe, graanski paneli i graanski forumi i stoga ih treba primenjivati i u
naoj praksi.
II Dijalog 33

Inovativni oblici konsultovanja graana

Fokus grupe predstavljaju organizovane diskusije grupe ljudi o odreenoj odabra-


noj temi. Uesnici u fokus grupi biraju se korienjem reprezentativnog uzorka koji bi
trebalo da odslikava populaciju lokalne zajednice ili dela zajednice. Oni kroz diskusiju
ili intervjuisanje iznose svoje stavove i reakcije u pogledu nekog pitanja. Diskusija na
taj nain zadovoljava posebne kriterijume i predstavlja miljenje ireg dela odreene
zajednice ili dela zajednice. Fokus grupa se okuplja samo za taj sastanak i njen rad je
neformalan, ime se stvara prostor za slobodnu diskusiju uesnika ili njihove slobodne
odgovore. Vrednost ovog oblika je u tome to prua priliku za slobodan, neformalan
razgovor i identifikovanje otvorenog miljenja i stvarnih potreba ljudi. Osim toga, do-
bro organizovana fokus grupa moe voditi konsenzusu razliith aktera, to je velika
vrednost svakog oblika konsultovanja graana.
Graanski paneli su noviji metod konsultovanja graana. Oni predstavljaju izabran
uzorak populacije - odreeni broj ljudi koji se susree nekoliko puta godinje da raz-
matra odreena pitanja u saradnji sa lokalnim organima. Graanski panel slui kao
konsultativno telo na osnovu ijeg stava moe da se pretpostavi miljenje ire populacije
koju lanovi ovog panela predstavljaju. Osim sastanaka, koji se odravaju nekoliko puta
godinje, lokalni organi mogu, putem telefonske ili neke druge ankete, intervjua, istra-
ivanja ili radionice, konsultovati ove graane, s vremena na vreme, o svim pitanjima.
Graanski panel je jeftin, efikasan i koristan nain putem koga lokalna vlast moe da
sazna potrebe i stavove graana, i on se obino upotrebljava pre nego to se odlui o
usvajanju neke politike i pre nego to je poela mobilizacija zajednice za nju, kako bi se
istraili njeni potencijali.
Graanski forumi predstavljaju stalna tela koja se redovno sastaju. Oni mogu biti sa
stalnim lanstvom, ali mogu biti i otvoreni za stalno ili povremeno uee drugih lanova
zajednica. U najveem broju sluajeva njihova uloga sastoji se u razmatranju odreenih pi-
tanja i davanju preporuka lokalnim organima vlasti. Postoji vie vrsta graanskih foruma,
i to izmeu ostalih: forum korisnika usluga koji se bave pitanjima vezanim za konkretnu
slubu, tematski forumi, forumi odreenih grupa, kao to su manjine ili mladi, itd.
Omladinski saveti predstavljaju skuptine organizovane na nivou cele optine ili neke
mikrozajednice (etvrt, naselje itd.) iji su lanovi mladi ljudi koje su izabrali njihovi
vrnjaci. Ti izbori se najee odravaju u kolama u kojima se odrava izborni proces
slian onom koji se sprovodi za lokalne skuptine. Organizovanjem ovakvih saveta po-
die se nivo znanja mladih ljudi o izbornom i politikom procesu i pojaava njihova
uloga u lokalnom javnom ivotu. Lokalni akteri dobijaju uvid u znaaj uea mladih,
poinju da shvataju omladinu kao partnera, resurs, a ne samo kao pasivne primaoce
usluga. Dinamika ivota se menja jer omladina putem svojih saveta dobija priliku da
uestvuje u javnom ivotu i da ponudi svoje modele i reenja za razvoj zajednice.
Saveti za ravnopravnost polova razmatraju i predlau politiku vlasti u vezi sa pobolj-
anjem poloaja ena i mukaraca. Ove savete osnivaju uglavnom skuptine optina i oni
imaju za cilj da rade na senzibilizaciji imenovanih i zaposlenih lica u lokalnim organima
i optinskoj upravi prema rodnoj ravnopravnosti i da nadgledaju i predlau mere za us-
postavljanje ravnopravnosti ena i mukaraca i politike jednakih mogunosti.
34 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Osim toga treba otvoriti prostor i stvoriti uslove za organizovanje specifinih


oblika konsultovanja neartikulisanih i ugroenih grupa. Kao primer dobrih obli-
ka moemo navesti omladinske savete i savete za ravnopravnost polova.
Na kraju, u cilju obezbeivanja kvalitetnog i kontinuiranog konsultativnog
procesa, veliki znaaj ima saradnja lokalnih organa sa svim akterima u zajednici,
a posebno sa nevladinim organizacijama na svojoj teritoriji. Zajedniki pristup i
razmena resursa sa drugim akterima u drutvu moe znaajno da olaka organi-
zaciju konsultativnog procesa i posebno upotrebu inovativnih oblika konsulto-
vanja graana.
III PODELA ODGOVORNOSTI

Podela odgovornosti sa graanima, u dananje vreme, podrazumeva orijen-


tisanje jedinice lokalne samouprave na vee uee graana u direktnom odlui-
vanju. Direktno odluivanje od strane graana znai vladavinu demosa, naro-
da, ili bolje - vladavinu graana. Drugim reima, direktno uee graana jeste
pravo graana da direktno odluuju o vanim politikim pitanjima. Najstariji
i najpotpuniji oblik direktne demokratije jesu skuptine svih punoletnih graana
koji, okupljeni na skupu, vre vlast donosei odluke (na primer, u vajcarskoj). U
savremeno doba, meutim, takav oblik demokratije teko je zamisliv i, u tehni-
kom smislu, neizvodljiv, jer su lokalne zajednice postale mnogoljudnije.
Danas, referendum i graan-
Na znaaj institucije referenduma, posebno
ska inicijativa predstavljaju dva
je ukazano u Preporuci R (96) 2 o referendu-
fundamentalna oblika direk- mima i narodnim inicijativama Komiteta mi-
tnog uea graana u odluiva- nistara Saveta Evrope, kao i u Preporuci 1704
nju. Pored ovih oblika direktnog (2005) Referendumi ka dobroj praksi u Evro-
uea graana u odluivanju, u pi Parlamentarne skuptine Saveta Evrope.
pojedinim dravama primenjuju
se i metodi direktnog ukljuivanja graana u odluivanje kroz formiranja raznih
tela u kojima participiraju graani, a koja donose izvrne odluke ili upravljaju
odreenim servisima (tzv. korisnika demokratija).
Putem referenduma graani treba da donose odluke ili daju miljenje o naj-
vanijim pitanjima u svojoj jedinici lokalne samouprave. Postoji vie oblika refe-
renduma i vie kriterijuma za njegovo razvrstavanje (vidi okvir na sledeoj stra-
ni). Na nivou lokalne samouprave kao dva posebno vana oblika referenduma
pojavljuju se savetodavni i obavezujui referendum. Zastupljeni su u veem broju
evropskih zemalja, raspisuju se u sluajevima utvrenim u zakonu, ili po zahtevu
odreenog broja graana ili predstavnikog tela. Negde to pravo ima i nacional-
na ili regionalna vlast. Kada je u pitanju potreban broj potpisa graana za inici-
jativu za raspisivanje referenduma, sam procenat varira od zemlje do zemlje (od
35
36 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

etvrtine biraa u Bugarskoj do 1 odsto biraa u Estoniji). Interesantan primer


predstavljaju drave u kojima je zastupljen princip smanjivanja broja potrebnih
potpisa u skladu sa veliinom birakog tela jedinica. Kada je re o broju graana
(sa pravom glasa) koji treba da izau na glasanje da bi odluka bila validna, i taj
broj varira od drave do drave (od, na primer, 50 odsto plus 1 od ukupnog broja
upisanih biraa do 30 odsto ili manje).
Sam predmet lokalnog referenduma u veini evropskih zemalja moe biti sve
to je u okviru nadlenosti jedinica lokalne samouprave ili samo odreena zna-
ajna pitanja, kao to su promena granica i podela ili formiranje nove jedinice
lokalne samouprave. Mnoge drave su uvele i obavezu da se odluka donesena na
referendumu ne moe menjati u odreenom vremenskom periodu, kao i da se
pitanja koja su bila predmet neuspenog referenduma ne mogu ponovo stavljati
na referendum do isteka odreenog vremenskog perioda. Osim toga u nekim
zemljama nije mogue raspisati referendum u godini u kojoj su izbori, niti je
mogue odrati dva referenduma o istom pitanju u periodu od est meseci.
Ni graanska inicijativa nema u svim zemljama isti pravni domaaj. Negde se
ona sastoji u ovlaenju odreenog broja biraa da predloe donoenje odluke ili
reavanje odreenog pitanja o kome je predstavniko telo duno da odri debatu
i da se izjasni. To je njeno ue shvatanje koje se svodi na pravo biraa da stave
na dnevni red lokalne politike pitanja koja ele. Prema irem shvatanju, graan-
skom inicijativom se postie konana realizacija predloga, jer, ako predstavniko
telo odbije da usvoji podneti predlog, o njemu e birai odluivati na referendu-
mu. Time se neposredna demokratija ostvaruje u punom obimu, jer se zakonski
predlog moe pretvoriti u zakon i bez uea predstavnikog tela. Isto tako, pre-
ma formi, odnosno stepenu konkretizacije, mogue su dve vrste inicijative: inici
jativa u formi opteg predloga, kojim se izraava opti politiki zahtev, i inicijativa
u formi konkretnog predloga, kojim se podnosi formulisana nova pravna odredba
ili itav pravni akt. Te dve forme se, na primer, jasno razlikuju u vajcarskoj i ne
doputa se njihovo meanje, tj. zahteva se potovanje principa jedinstva forme, pa
je inicijativa valjana samo ako sledi jednu od dve navedene forme. Ako to nije
sluaj, ona se vraa inicijativnom odboru da bi je ovaj uredio.
Kada je re o broju biraa koji je potreban da bi se podnela graanska inici-
jativa, i taj broj varira od zemlje do zemlje, tako da iznosi od 30 odsto do 5 odsto
biraa. Mogui predmet graanske inicijative moe se odnositi na pitanja u nad-
lenosti jedinica lokalne samouprave ili na odreena specifina pitanja, kao to je
raspisivanje referenduma ili donoenje nekog akta.
III Podela odgovornosti 37

Oblici referenduma

Postoji vie oblika referenduma koji mogu da imaju i specifine funkcije. Njihovo raz-
vrstavanje moe se izvriti po vie kriterijuma. Prema obaveznosti primene, referendum
moe da bude obavezan i fakultativan. Prema trenutku primene, referendum moe biti
prethodni i naknadni. Ako se odluka potvruje, takav se referendum naziva konstitutivni
referendum, a ako se odluka ukida abrogativni referendum ili narodni veto. Abrogativni
referendum moe se raspisati i radi ukidanja zakona i odluke koji su ve na snazi. Prema
predmetu o kom se glasa, referendum moe biti ustavotvorni, zakonodavni, administra
tivni, finansijski, u oblasti meunarodnih odnosa i meunarodnog prava itd. Prema stepe-
nu obaveznosti odluke donete referendumom, on moe biti obavezujui i savetodavni. U
prvom sluaju odluka doneta na referendumu je konana, a u drugom se njome samo
iznosi miljenje koje e predstavniki organ uzeti u obzir prilikom odluivanja. Saveto-
davni ili konsultativni referendum moe da ukljuuje bilo koje pitanje o kome predstav-
niki organ eli da uje miljenje naroda, tako da se on moe odnositi kako na neko pi-
tanje koje treba urediti zakonom, tako i na neko politiko pitanje. Kada se odnosi na po-
litika pitanja, savetodavni referendum se esto naziva plebiscitom. U praksi, plebiscit se
esto koristi kao instrument vladanja, kojim se pribavlja podrka biraa da bi se osnaila
ili spasla vlada uz pomo naroda. U tom smislu, plebiscit je usmeren pre na pridobijanje
neke vrste legitimiteta za odluke koje vlada namerava da donese, nego to je sredstvo ne-
posredne demokratije. Zato se, striktno gledano, plebiscit i ne bi mogao uvrstiti u oblike
prave neposredne demokratije Prema podruju za koje se organizuje, referendum moe
biti nacionalni ili dravni, regionalni i optinski, kao i organizovan za pojedine drugaije
odreene delove teritorije. Pored izloenih podela, u pravnoj teoriji razlikuju se i odreene
specifine vrste referenduma, koji se od ostalih vrsta referenduma razlikuju prvenstveno
po predmetu, ali i po njihovom politikom karakteru. Takvi su, na primer, tzv. arbitra
ni referendum (na kom se donosi odluka o sporu izmeu najviih dravnih organa) ili
plebiscit (na kom se daje miljenje, a ree odluuje o politikim pitanjima, teritorijalnim
promenama, obliku vladavine i slinim pitanjima).

Kao to se moe videti, slinost izmeu referenduma i graanske inicijative, u


irem shvatanju, dovodi do toga da se ova dva oblika slino pravno ureuju. Prili-
kom utvrivanja pravnog okvira i politike sprovoenja ovih oblika direktnog ue-
a graana u odluivanju treba regulisati, izmeu ostalih, sledea vana pitanja:
o emu se moe odluivati putem referenduma ili graanske inicijative;
koje su pravne posledice odluka donetih na referendumu i predloga datog gra-
anskom inicijativom da li su odluka ili predlog obavezujui za skuptinu;
koji je broj potpisa potreban za iniciranje referenduma ili graanske inicijative;
koje je vreme dato za prikupljanje potpisa i kakva je sama procedura sku-
pljanja potpisa;
kolika je visina potrebnog kvoruma za legitimno odluivanje.
38 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

U okviru postojeeg sistema lokalne samouprave u Srbiji jedini stvarni oblik


direktnog odluivanja na lokalnom nivou jeste optinski referendum. Graan-
ska incijativa nema onaj pravni domaaj koji bi po svojoj sutini trebalo da ima,
pa ona i nije pravi oblik direktnog odluivanja. Osim referenduma i graanske
inicijative, organizovanje mesne samouprave (osnovna forma u Srbiji je mesna
zajednica) jeste jo jedan oblik kroz koji graani direktno odluuju o pitanjima
od najneposrednijeg znaaja za njihov ivot.

1. Postojea situacija i problemi

1.1. Optinski referendum

Na poetku treba istai da je optinski referendum, iako predstavlja najvani-


ji oblik direktnog odluivanja graana u poslovima lokalne samouprave, veoma
malo zastupljen. U praksi je najee prisutan referendum o uvoenju samodopri-
nosa kao specifian oblik koji je Zakonom o lokalnoj samoupravi jedini detaljnije
ureen. Nasuprot tome, Ustav Republike Srbije u lanu 116. stav 1. utvruje da gra-
ani odluuju o poslovima optine putem referenduma i preko svojih predstavnika
u skuptini optine. Stavljajui referendum na prvo mesto, Ustav je istakao princip
po kome je neposredno odluivanje u samim temeljima poimanja lokalne samo-
uprave kao nivoa na kome se demokratija moe ostvarivati neposrednije nego na
dravnom nivou. Optinskom referendumu je data ista prednost i u Zakonu o lo-
kalnoj samoupravi, koji u svojoj prvoj odredbi (stav 1. lana 1) podvlai da se pravo
graana na lokalnu samoupravu ostvaruje neposredno i preko slobodno izabranih
predstavnika. Proizlazi da su graani sa birakim pravom i prebivalitem na terito-
riji optine nosioci itavog prava na upravljanje poslovima optine, s tim to oni to
svoje pravo ostvaruju neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika.
Pored referenduma, isti zakon pod oblicima neposrednog uea graana u
ostvarivanju lokalne samouprave podrazumeva jo graansku inicijativu i zbor
graana. Od sva tri oblika, jedino je referendum oblik donoenja odluka.
Nain neposrednog izjanjavanja, odnosno odluivanja graana putem refe-
renduma, kao i nain ostvarivanja narodne inicijative, u Republici Srbiji ureeni
u Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi. Ovaj zakon se primenjuje ne


Slubeni glasnik RS, br. 48/94 i 11/98.
III Podela odgovornosti 39

samo na republiki referendum, ve i na nain i postupak sprovoenja pokrajin-


skog, gradskog i optinskog referenduma, ako zakonom (tj. drugim zakonom)
nije drugaije odreeno. To isto vai i za narodnu inicijativu, koja se podnosi na
nain utvren ovim zakonom, kako na republikom, tako i na pokrajinskom, op-
tinskom i gradskom nivou. Ustavna i zakonska reenja o republikom referen-
dumu u Srbiji, posmatrana u kontekstu uporednih reenja, predstavljaju, uglav-
nom, zadovoljavajua reenja, ali ne i reenja koja nije potrebno menjati.
Zakon o lokalnoj samoupravi poznaje samo jedan sluaj obaveznog referendu
ma, a to je specifian oblik neposrednog izjanjavanja graana kojim oni donose
odluku o uvoenju samodoprinosa. Izuzev navedenog sluaja, takvu vrstu refe-
renduma ne predviaju ni optinski statuti koje smo konsultovali. Postoji, pored
toga, kao primarna vrsta fakultativni referendum koji se prema lanu 68. Zakona
o lokalnoj samoupravi raspisuje (1) na sopstvenu inicijativu skuptine optine ili
(2) na zahtev graana. Prema podruju za koje se organizuje, referendum moe
biti organizovan za itavo njeno podruje (tj. kao optinski referendum) i za po-
jedini deo njenog podruja (tj. za jedno ili vie naseljenih mesta na teritoriji op
tine). Saglasno republikom Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi, u op-
tini bi se referendum mogao raspisati ne samo radi donoenja odluke, ve i radi
prethodnog izjanjavanja (prethodni referendum), kao i radi potvrivanja akta
koji je donela skuptina optine (tj. kao naknadni referendum), a u svim sluaje-
vima bi odluke donete na referendumu bile obavezujue. Meutim, u Zakonu o
referendumu i narodnoj inicijativi, kao i u Zakonu o lokalnoj samoupravi, nije
dato jasno znaenje raspisivanju naknadnog referenduma na zahtev graana, a to
nije uinjeno ni u optinskim statutima.
Odreivanje predmeta optinskog referenduma ostalo je u Zakonu o lo-
kalnoj samoupravi na krajnje naelnom nivou, a takav pristup ovom pitanju
imaju i optinski statuti koje smo konsultovali. Prema slovu zakona i statutima,
skuptina optine moe, na sopstvenu inicijativu ili na zahtev graana, da raspie
referendum o bilo kom pitanju iz svog delokruga. Oigledno je, meutim, da u
njenom delokrugu postoji itav niz pitanja koja nisu pogodna za odluivanje
putem referenduma.
Za raspisivanje referenduma na sopstvenu inicijativu skuptine optine, po-
trebno je da ona najpre donese odluku o raspisivanju referenduma o pojedi-
nom pitanju iz njenog delokruga. Odluku donose odbornici veinom glasova,
pri emu je u statutima pojedinih optina ta veina kvalifikovana, tako da je za
odluku potrebna veina od ukupnog broja odbornika, a u drugim optinama je
40 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

to prosta veina. Nije, meutim, posebno ureeno kome bi pripadalo pravo na


predlaganje takve odluke, pa se ima uzeti da to pravo ima svaki odbornik i pred-
sednik optine.
Na drugoj strani, za raspisivanje referenduma na zahtev graana postoji du-
nost skuptine optine da takav referendum raspie, pod uslovom da je zahtev
punovaan i da je re o pitanju iz delokruga skuptine optine. Da bi zahtev bio
punovaan, potrebno je, najpre, da lista potpisnika zahteva bude sastavljena u
skladu sa zakonom, i da se na njoj nalazi najmanje onoliko biraa koliko je sta-
tutom optine utvreno. Na nain i postupak sastavljanja liste primenjivala bi se
reenja koja se odnose na narodnu inicijativu (iz Zakona o referendumu i narod-
noj inicijativi), budui da Zakon o lokalnoj samoupravi, kao ni optinski statut,
nisu regulisali ovo pitanje. Drugi bitan uslov za punovanost istog zahteva tie
se najmanjeg broja biraa, ijim je potpisima potrebno da zahtev bude podran.
Prema statutima optina koje smo konsultovali, taj broj je utvren kao najmanje
10 odsto biraa od ukupnog birakog tela optine.
Osim toga to ureuje da je odluka na referendumu doneta ako se za nju izja-
snila veina graana koja je glasala, pod uslovom da je glasalo vie od polovine
ukupnog broja graana, Zakon o lokalnoj samoupravi ne ureuje druga pitanja
od znaaja za postupak referenduma, a to ne ine ni pregledani statuti optina.
Zbog toga se na postupak odravanja optinskog referenduma primenjuju ree-
nja iz ve pominjanog republikog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi.
Osnovno je pravilo da na optinskom referendumu mogu da uestvuju graani
sa birakim pravom koji imaju prebivalite na teritoriji optine. Meutim, kada
se referendumom stvaraju prava i obaveze graana ije je prebivalite van op-
tine, ti graani e takoe imati pravo izjanjavanja na referendumu. U takvim
sluajevima, skuptina optine treba da ovlasti organ koji e sainiti spisak takvih
graana i oni e moi da glasaju. Rezultati referenduma se tada utvruju, uzima-
jui u obzir i broj takvih graana i njihove glasove. Akt o raspisivanju referendu-
ma objavljuje se kao i propisi skuptine optine, a sredstva za sprovoenje refe-
renduma obezbeuje skuptina optine. Ona obrazuje i komisiju za sprovoenje
referenduma, koja zatim obrazuje glasake odbore da bi rukovodili glasanjem na
glasakim mestima. Samo glasanje vri se na glasakim listiima, a pravila o gla-
sanju, postupanju sa glasakim listiima i utvrivanju rezultata glasanja veoma
su slina pravilima o istim pitanjima koja vae za sprovoenje izbora. Rezultati
referenduma objavljuju se u formi izvetaja, na nain koji je predvien za objav-
ljivanje odluke o raspisivanju referenduma.
III Podela odgovornosti 41

Referendum na delu teritorije optine


i referendum o samodoprinosu

Specifinost referenduma koji se sprovodi na jednom delu teritorije optine ne


ogleda se samo u tome to je re o uem podruju, ve i u tome to je lanom 68.
Zakona o lokalnoj samoupravi na drugaiji nain odreen predmet ove vrste refe-
renduma. U ovom sluaju nije reeno da se radi o pitanjima iz nadlenosti skuptine
optine, ve o pitanju koje se odnosi na potrebe, odnosno interese stanovnitva tog
dela teritorije, tako da bi, naelno gledano, to mogla biti sva pitanja iz samouprav-
nog delokruga optine, pod uslovom da se tiu potreba, odnosno interesa lokalnog
stanovnitva. Ni optinski statuti koje smo pregledali nisu dalje razradili ovu odred-
bu, pa ostaje nedovoljno jasno koja bi to sve pitanja mogla biti, odnosno koja su to
tano pitanja koja se odnose na potrebe, odnosno interese stanovnitva toga dela
teritorije. U pojedinim statutima se nalazi odredba kojom se, kao uslov za punova-
nost zahteva za raspisivanje ove vrste referenduma, propisuje da takav zahtev treba
da bude potpisan od najmanje 20 odsto biraa sa odgovarajueg dela teritorije.
Detaljno ureivanje referenduma o samodoprinosu u Zakonu o lokalnoj
samoupravi (l. 87. do 97) moe se objasniti injenicom da je re o donoenju
jedne naroite odluke kojom se stvaraju materijalne obaveze, kako za uesnike
referenduma, tako i za one graane koji nisu uestvovali na referendumu (ako
je on uspeo). Drugi razlog za detaljnije ureivanje materije samodoprinosa lei
u injenici to se ovaj nain voljnog uea graana u reavanju zajednikih
problema lokalne zajednice i dalje smatra veoma znaajnim, mada podaci po-
kazuju da sredstva prikupljena samodoprinosom u nekoliko poslednjih godina
iznose svega oko 1 odsto (u proseku) u ukupnim sredstvima optina.

1.2. Graanska inicijativa

Graanska ili narodna inicijativa predstavlja drugi po znaaju oblik uea


graana u odluivanju o javnim poslovima. Meutim, u naem zakonodavstvu
graanska inicijativa ima ui pravni domaaj, ona predstavlja pravo predlaganja
reavanja odreenog pitanja ili donoenja odreenog akta. Praktino, birai se
time stavljaju u jednaku poziciju koju ima svaki pojedini odbornik ili predsednik
optine, jer su i oni nosioci prava na predlaganje. Graansku incijativu izriito
omoguuje Ustav Republike Srbije (lan 2), a blie je ureuju Zakon o referendu-
mu i narodnoj inicijativi, Zakon o lokalnoj samoupravi i statuti optina.
42 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Neophodno je podvui da je skuptina optine u obavezi da svojim statu-


tom uredi pitanje neposrednog uea graana u vrenju lokalne vlasti, kroz gra-
ansku inicijativu, potujui odredbe navedenih zakona. Praksa pokazuje da su
skuptine optina, uglavnom, ovo pitanje svojim statutom uredile uz prepisivanje
odredaba zakona, bez prilagoavanja istog svojim stvarnim potrebama. Graan-
ska inicijativa, i u onim sluajevima za koje su graani iskazali potrebu da se
istom obrate skuptini optine i predloe reavanje odreenog pitanja iz njenog
delokruga, uglavnom je bila bezuspena.
Tri pitanja ine, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, mogui predmet gra-
anske inicijative: donoenje akta kojim e se urediti odreeno pitanje iz izvor-
nog delokruga optine, promena statuta ili drugih akata i raspisivanje referendu-
ma. Iz ovakvog odreenja moe se uoiti da ne postoji potreban nivo konkreti-
zacije predmeta graanske inicijative, jer je jedino imenovanjem optinskog
statuta oznaen nesporan predmet inicijative. U druga dva sluaja moglo bi se
naelno raditi o svim pitanjima iz nadlenosti skuptine optine, ukoliko su ona
iz izvornog optinskog delokruga. Jasno je jedino to da je u ovom sluaju Zakon
o lokalnoj samoupravi dao graanskoj inicijativi isto ono znaenje koje ona ima
na republikom nivou, tj. kao zakonodavna inicijativa.
Prvi i najvaniji formalni uslov za ostvarivanje prava na podnoenje graan-
ske inicijative tie se najmanjeg broja biraa, ijim potpisima ona mora biti po-
drana. Statuti koje smo pregledali preuzeli su zakonski uslov od najmanje 10
odsto biraa, to im se ne moe zameriti, jer im je zakon jedino ostavio slobodu
da utvrde vei broj od zakonskog minimuma. Ostali formalni uslovi i pravila o
formiranju inicijative, sadrani su u Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi
i na njih se mogu staviti brojne primedbe, od kojih se tri ine najvanijim.
Prva primedba tie se propusta da se ve u poetnoj fazi, pre prikuplja-
nja potpisa, izvri verifikacija formalne pravovaljanosti predloga koji se eli
podneti inicijativom i da se otklone njegove mane. Ako je predlog neuredan
(nejasan) ili protivpravan, zato to je u sukobu sa Ustavom, zakonom i statutom
ili je nesaglasan zakonskim nadlenostima optinskih organa, emu onda o nje-
mu prikupljati potpise, kad je ve na poetku jasno da e biti kasnije odbijen?
Osim toga, problem u praksi predstavlja neaktivan odnos organa optine, naro-
ito optinske uprave u samom postupku pruanja strune pravne pomoi u vezi
sa istom. Graani u neznanju pokreu postupak prikupljanja potpisa, a optinska
uprava, iako biva upoznata sa istim, najee uti, odnosno ne stoji na usluzi
graanima, ne ukazuje blagovremeno na propuste u proceduri, ili, pak, graani
III Podela odgovornosti 43

uopte i ne zatrae pomo optinskih slubenika, pa postupak biva uzaludan, a


graanska inicijativa u startu manjkava u proceduralnom smislu.
Druga krupna primedba tie se vrste organa kojima inicijator prenosi oba-
vetenje o poetku prikupljanja potpisa. Ne sporei to da prikupljanje potpisa
na otvorenom, pa i u zatvorenom prostoru, moe postati pitanje od znaaja za
javni red i mir, apsurdno je da inicijativni odbor ima obavezu da poetak pri-
kupljanja potpisa prijavljuje policiji. Kada postoji obaveza prijavljivanja poetka
prikupljanja potpisa policiji, kakav je sluaj sada, to e neminovno, i uvek iznova,
otvarati dileme o pravoj nameri zakonodavca koji je skrojio jedno takvo reenje,
ali i prostor za spekulacije o policijskoj kontroli nad sprovoenjem jednog tipino
politikog prava graana, kao neprikladnoj meri u demokratskom ureenju.
Trea primedba je po svojoj sutini najozbiljnija i odnosi se na izuzetno kra-
tak rok (od svega sedam dana) za prikupljanje potpisa. U tom roku, potpise mogu
prikupiti, pre svega, organizacije sa dovoljnim sredstvima i ljudstvom, kakve su poli-
tike stranke, dok je to za same graane koji bi se organizovali veoma teko.
Kada se, u tako kratkom roku, i uspe sakupiti dovoljno potpisa, sam predlog
sadran u punovanoj inicijativi stavlja se na dnevni red skuptine optine da bi se
o njemu vodila rasprava i donela odluka. U sluaju odbijanja predloga, skuptina
je duna da graanima dostavi obrazloen odgovor, a sve to u roku od 60 dana.
Toliko o ovome kae Zakon o lokalnoj samoupravi, a toliko i pregledani statuti
optina. Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi tome dodaje da inicijativni
odbor moe na takvu odluku podneti albu Vrhovnom sudu koji o albi reava
u roku od 15 dana i njegova je odluka konana. Polazei od zakonskih okvira,
moe se konstatovati da je skuptina optine duna da prihvati jedino graansku
inicijativu za raspisivanje referenduma, uz uslov da je sprovedena u skladu sa za-
konom i statutom, i da je duna da raspie referendum za izjanjavanje graana
po pitanju, odnosno predlogu iznetom u graanskoj inicijativi.

1.3. Mesna zajednica

Zakonom o lokalnoj samoupravi predviena je mogunost osnivanja mesne


zajednice i drugog oblika mesne samouprave za podruje jednog, dva ili vie sela
i za gradska naselja (kvart, etvrt, rejon i sl.). O obrazovanju, podruju za koje se
obrazuju i ukidanju mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave odluu-
je skuptina optine, bez obaveze prethodnog konsultovanja (izjanjavanja) gra-
ana, pa se postavlja pitanje da li je time uskraeno pravo graana da odluuju o
44 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

potrebi mesnog organizovanja, odnosno pravo na neposredno uee u upravlja-


nju lokalnim poslovima. Dalje se moe zakljuiti da Zakon utvruje samo opta
naela mesne samouprave i ostavlja skuptini optine mogunost i obavezu da
svojim statutom i odlukom o mesnom organizovanju ta pitanja detaljnije razra-
di, polazei od stvarnih potreba, specifinosti i interesa lokalnog stanovnitva.
Zakon je lanom 72. obavezao skuptine optina da svojim statutom i odlukom
o osnivanju definiu oblik mesne samouprave, polazei od potreba i interesa gra-
ana na odreenom delu optine. Statutarna reenja uglavnom su ila u pravcu
prepisivanja odredaba Zakona, ime je uskraeno pravo graana na prethodno
izjanjavanje o potrebi mesnog organizovanja.
Graanima jedino ostaje mogunost da putem graanske inicijative od skup-
tine optine zatrae raspisivanje referenduma o izjanjavanju graana za osni-
vanje mesne zajednice ili drugog oblika mesne samouprave.
Uopteno definisanje mesne zajednice, sa nejasno i okvirno utvrenim potre-
bama i interesima lokalnog stanovnitva, bez uzimanja u obzir njenih specifi-
nosti (posebno razliitosti seoskih i mesnih zajednica u gradskim sredinama), i
stvarne potrebe koje iz tih specifinosti proizilaze, u praksi ne daje dobre rezul-
tate i ne vodi ka stvaranju uslova za kvalitetno zadovoljavanje potreba i interesa
graana i njihovo neposredno uee u odluivanju o lokalnim poslovima. Osim
toga, pitanje rada mesne zajednice i stvarnog uea graana u ostvarivanju pra-
va na mesnu samoupravu u najveoj meri zavisi od utvrivanja finansijskih sred-
stava za realizaciju programa i zadataka mesne zajednice. Praksa pokazuje da
optina nerado iz svojih budetskih sredstava izdvaja finansijska sredstva za rad
mesne zajednice, pravdajui to nedostatkom finansijskih sredstava, pa se postav-
lja pitanje na koji nain mesna zajednica da ostvari cilj svog osnivanja i obezbedi
zadovoljavanje potreba i interesa lokalnog stanovnitva. Najee se reenje tra-
i u raspisivanju mesnog samodoprinosa koji postaje osnovni izvor finansiranja
rada mesne zajednice i dobrim delom slui za pokrivanje materijalnih trokova
za rad organa i realizaciju programa i ciljeva.
Obaveza optine prema mesnoj zajednici najee se ogleda u obezbeivanju
prostora za rad mesne zajednice, pruanju strune pravne pomoi i, delom, u
obavljanju administrativno-tehnikih poslova za potrebe mesne zajednice.
Praksa pokazuje da pri poveravanju poslova mesnoj zajednici postoje veliki
problemi i dosta neureenih pitanja. Skuptina optine u praksi vrlo rado mesnoj
zajednici poverava vrenje odreenih poslova iz izvornog delokruga (odravanje
pijaca, javnih povrina, lokalnih puteva, rasvete, grobalja i sahranjivanja, domova
III Podela odgovornosti 45

kulture, i drugo), ali bez obezbeivanja potrebnih sredstava za obavljanje istih,


to predstavlja njenu zakonsku obavezu.
Jo jedan problem koji proizilazi iz pogrenog razumevanja mesne zajednice
nastaje u postupku izbora organa mesne zajednice. Organi optine nastoje da
direktno utiu na rad organa mesne zajednice, ne samo u postupku njihovog
izbora, ve i u postupku kontrole njihovog rada, i esto preduzimaju mere raspu-
tanja saveta mesne zajednice i izbora privremenog organa to je suprotno duhu
mesne samouprave.
Na kraju, neophodno je ukazati i na lou i nezadovoljavajuu komunikaciju
izmeu organa mesne zajednice i graana, iako je svrha osnivanja mesne zajed-
nice zadovoljavanje optih, zajednikih i svakodnevnih potreba graana i njiho-
vog neposrednog ukljuivanja u proces upravljanja lokalnim poslovima. Nakon
izbora saveta mesne zajednice obino dolazi do njegovog distanciranja od graa-
na. Najee se jednom godinje organizuje zbor graana radi usvajanja zavrnog
rauna i ne stvaraju se uslovi za neposredno uee graana u odluivanju o po-
slovima od lokalnog znaaja.

2. Predlozi za unapreenje postojeeg


pravnog okvira i prakse u oblasti
direktnog uea graana u odluivanju

C. Koraci i mere za podsticanje neposrednog uea javnosti u procesu odluiva-


nja na lokalnom nivou i u upravljanju poslovima lokalne zajednice.

4. Uvoenje novih ili po potrebi poboljanja postojeih zakonskih propisa koji


omoguavaju:
ii. inicijative graana, kojima se trai od izabranih tela lokalne uprave da ree
pitanje pokrenuto u incijativi, da se graanima da odgovor, ili da se pokrene
postupak za raspisivanje referenduma;
iii. savetodavni referendum ili referendum u kome se odluuje o pitanjima od
interesa za lokalnu zajednicu, koje lokalne vlasti sprovode po vlastitoj inci-
jativi, ili na zahtev lokalne zajednice.

Izvod iz Uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou Preporuka broj 19


(2001) Komiteta ministara Saveta Evrope Prevod Stalna konferencija gradova i
optina uz finansijsku podrku Saveta Evrope, 2002. godine.
46 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

2.1. Optinski referendum

Radi unapreenja direktnog uea graana u odluivanju putem optinskog


referenduma potrebno je uiniti sledee:
1. Izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi predvideti da se o promeni
granica jedinica lokalne samouprave ne moe odluivati bez odravanja
prethodnog savetodavnog referenduma, na kome bi se izjanjavali graa-
ni optina na koje se takve promene odnose. Budui da se i Evropskom
poveljom o lokalnoj samoupravi predvia da se promena granica lokalne
samouprave ne moe vriti bez prethodnog konsultovanja lokalnih za-
jednica i da bi to trebalo da se ini putem referenduma, utoliko pre ovo
pitanje treba da bude izriito naznaeno kao jedan od predmeta saveto-
davnog referenduma.
2. Izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi predvideti nii procenat bira-
kog tela kao zahtev u pogledu najmanjeg broja biraa koji treba da podr-
e zahtev za raspisivanje referenduma (na primer, najmanje 5 odsto bira-
a) ili jedinicama lokalne samouprave ostaviti pravo da taj broj utvrde u
razliitim procentima, a u srazmeri sa njihovim brojem biraa, tako da bi
se od manjeg ka veem birakom telu taj procenat sniavao. Iako sadanji
procenat od 10 odsto, posmatrano uporedno, jeste reenje koje je prisutno i
u drugim evropskim dravama, ini se celishodnim da se zahtev u pogledu
manjeg broja biraa podri, naroito imajui u vidu veliinu naih optina.
3. Rok od sedam dana za prikupljanje potpisa za zahtev o raspisivanju re-
ferenduma i podnoenje inicijative u Zakonu o referendumu i narodnoj
inicijativi produiti na 30 dana, jer je postojei rok neuobiajeno kratak i
jedino pogoduje organizacijama sa velikim ljudskim i materijalnim kapa-
citetima, kakve su politike stranke.
4. Izmenom Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi jasnije urediti mo-
gunost raspisivanja naknadnog referenduma po zahtevu graana. Na
ovaj nain bi se graani motivisali da uestvuju u upravljanju, ime bi se
verovatno unapredio kvalitet upravljanja poslovima optine.
5. Izmenom Zakona o lokalnoj samoupravi uvesti kao obavezu za jedinicu
lokalne samouprave da ne moe u periodu od 12 meseci od datuma odr-
anja referenduma opozvati, menjati niti dopunjavati odluku donesenu
referendumom.
III Podela odgovornosti 47

6. Precizirati u statutima krug pitanja o kojima se moe odluivati putem


referenduma. Izmeu ostalih, to mogu biti: donoenje i izmena statuta
i drugih vanijih pravnih akata, odluke o trokovima preko odreenog
iznosa, usvajanje urbanistikih planova i programa razvoja pojedinih de-
latnosti, odluke o javnom zaduivanju, velika kapitalna ulaganja, sticanje
i otuivanje vee imovine, odluke o nazivu optine, grbu i simbolima, od-
luke o nazivima ulica, trgova i delova naseljenih mesta i sline odluke.
7. Utvrditi u statutima krug pitanja o kojima se moe odluivati na referen-
dumu koji se organizuje za deo teritorije optine.
8. U statutima optina utvrditi da je za punovanost zahteva za raspisivanje re-
ferenduma na delu teritorije optine potrebno 10 odsto od broja biraa na toj
teritoriji. Ovo se istie kao potreba jer se u pojedinim statutima nalazi odred-
ba u kojoj se, kao uslov, pojavljuje procenat od najmanje 20 odsto biraa sa
odgovarajueg dela teritorije. Re je o dvostruko uveanom minimalnom
broju potrebnih potpisa u odnosu na istovrsni zahtev za raspisivanje optin-
skog referenduma (10 odsto), to sasvim izvesno izgleda preterano.

2.2. Graanska inicijativa

Za unapreenje postojee situacije koja se odnosi na pravo graana na gra-


ansku incijativu, potrebno je uiniti sledee:
1. Izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi dati graanskoj inicijativi na lokal-
nom nivou iri pravni domaaj, tako to bi, nakon odbijanja predloga graan-
ske inicijative, skuptina jedinice lokalne samouprave istovremeno bila obave-
zna da raspie referendum radi izjanjavanja graana o podnetom predlogu.
Postojee zakonsko reenje svodi inicijativu na obian predlog graana, koji je
po domaaju uglavnom ravan predlozima koji se daju na zborovima graana.
Postoje opravdanja da se inicijativi na lokalnom nivou kod nas da ire, odno-
sno punije znaenje, jer bi se time iskazala volja predstavnikih organa, izabra-
nih od strane naroda, da dele vlast donoenja odluka sa svojim biraima.
2. Izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi predvideti nii procenat birakog
tela kao zahtev u pogledu najmanjeg broja biraa koji treba da podre ini-
cijativu (na primer, najmanje 5 odsto biraa) ili jedinicama lokalne samou-
prave ostaviti pravo da taj broj utvrde u razliitim procentima, a u srazmeri
sa njihovim brojem biraa, tako da bi se od manjeg ka veem birakom telu
taj procenat sniavao.
48 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

3. Izmenama Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi ukinuti obavezu


prijavljivanja organima unutranjih poslova namere inicijatora da otpo-
ne sa prikupljanjem potpisa i, umesto toga, utvrditi obavezu prijavljivanja
iste namere skuptini optine. I ovaj predlog je u skladu sa uporednim
iskustvom, kao i potrebom dalje demokratizacije.
4. Rok od sedam dana za prikupljanje potpisa u Zakonu o referendumu i
narodnoj inicijativi produiti na 30 dana, jer je postojei rok od sedam
dana neuobiajeno kratak i jedino pogoduje organizacijama sa velikim
ljudskim i materijalnim kapacitetima, kakve su politike stranke. U istom
zakonu bi trebalo detaljnije razraditi postupak za zatitu prava podnosila-
ca inicijative, koji je sada takav da im ne prua dovoljnu zatitu.
5. U statutima odrediti mogui predmet graanske inicijative, koji bi mogao
da odgovara moguem predmetu referenduma, uz eventualno proire-
nje na pojedina vanija pitanja iz delokruga predsednika optine ili gra-
donaelnika. Tako bi se iz kruga predmeta graanske inicijative iskljuila
ona pitanja koja nisu pogodna za takav vid uea graana u odluivanju,
a samim graanima jasno predoilo o kojim pitanjima mogu podnositi ini-
cijative. Potreba za preciziranjem proizilazi iz toga to se prilikom odre-
ivanja predmeta graanske inicijative na najiri mogui nain (tj. putem
generalne klauzule) neminovno dolazi u situaciju da jedan znaajniji broj
podnetih inicijativa bude odbaen (zato to se odnosi na pitanja koja su
opredeljena zakonom, na primer). Time se graani destimuliu da uestvu-
ju u pokretanju inicijativa i izlau nepotrebnom gubitku vremena.
6. U statutima posebno razraditi postupak odluivanja o inicijativama koje sadr-
e tzv. opti predlog i onima koje sadre konkretizovan predlog. Ako se radi
o optim predlozima, trebalo bi da bude ureena obaveza izvrnog organa da
uz takav predlog dostavi skuptini svoje miljenje o predlogu i, eventualno, o
moguim pravcima razrade sadrine budueg propisa. Uz to, moglo bi da se
jasno naznai da e se odluivanje o optem predlogu odvijati u dve faze, tj. da
e se posle usvajanja opteg predloga odrediti rok izvrnom organu da pripre-
mi nacrt propisa. Inicijatori bi mogli da imaju pravo na davanje skuptini svog
miljenja o nacrtu izraenog propisa pre konanog odluivanja o njemu.
7. U statutima predvideti da se pre prikupljanja potpisa za graansku inicijativu
mora izvriti verifikacija formalne pravovaljanosti predloga koji se eli pod-
neti inicijativom. Za sluaj da je predlog neuredan (nejasan) ili protivpravan,
zato to je u sukobu sa Ustavom, zakonom i statutom ili nesaglasan zakonskim
III Podela odgovornosti 49

nadlenostima optinskih organa, potrebno je urediti postupak za otklanjanje


takvih nedostataka u predlogu i za njegovo eventualno odbacivanje u sluaju
kada ne ispunjava formalne uslove. Time se spreava nepotreban gubitak vre-
mena i energije graana, a takva su reenja poznata i u uporednom zakono-
davstvu. Organ pred kojim se vri notifikacija predloga trebalo bi da ima ovla-
enje da od inicijativnog odbora zatrai da uredi svoj predlog u odreenom
roku i da ga posle tog roka odbaci, ako inicijativni odbor ne otkloni nedo-
statke. Saglasno poziciji naih gradonaelnika, odnosno predsednika optine,
kao nosilaca izvrne vlasti, ini se boljim reenjem da oni nemaju ovlaenje
za odbacivanje inicijative, ve da to ini skuptina optine na njihov predlog.
Prijavu, sa jasno definisanim predlogom graanske inicijative, gradonaelnik
ili predsednik optine trebalo bi da, pre slanja svog predloga skuptini, prosle-
di lokalnoj upravi koja bi trebalo da izvri prethodnu potvrdu i izloi miljenje
o tome da li je predlog pravno mogu i upuen nadlenom organu, ime bi
provera valjanosti predloga za graansku inicijativu bila potpuna.

2.3. Mesna zajednica

Za unapreenje postojee situacije i poloaja mesne zajednice kao oblika me-


sne samouprave potrebno je uiniti sledee:
1. Imajui u vidu veliinu optina u Srbiji i nerazvijenost oblika neposred-
nog uea graana u ostvarivanju lokalne samouprave, Zakonom o lo-
kalnoj samoupravi utvrditi obavezu osnivanja oblika mesne samouprave
i propisati da se u njima o vanijim pitanjima moe odluivati i putem
neposrednog odluivanja na zborovima graana.
2. Izmenom Zakona o lokalnoj
ini se da u seditima malih optina i
samoupravi utvrditi da gra-
u najurbanijim delovima velikih gradova,
ani obavezno moraju biti nema potrebe za osnivanjem mesne za-
konsultovani o osnivanju jednice s obzirom na to da se na taj na-
oblika mesne samouprave, in stvara samo dupli lokalni inovniki
pre donoenja odluke skup- aparat. U ovakvim sluajevima mogue
je urediti organizovanje mesne samou-
tine optine o tome. Pri do- prave kroz druge oblike (manje po obimu
noenju odluke o mesnom i nadlenostima).
organizovanju potrebno je
poi od specifinosti potreba i interesa stanovnitva tog dela optine. Na-
roito je u nacionalno meovitim sredinama neophodno pripadnicima
50 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

nacionalnih manjina omoguiti ravnopravno uee u radu mesne zajed-


nice, sagledati mogunost upotrebe njihovog jezika i pisma i zadovoljava-
nja njihovih kulturnih i tradicionalnih potreba.
3. Jasnije definisati pravni poloaj mesne zajednice, sa posebnim akcentom
na razvoj seoske mesne zajednice, nain zadovoljavanja optih i zajedni-
kih i svakodnevnih potreba stanovnitva, na sredstva za rad mesne zajed-
nice i obavezu jedinice lokalne samouprave da u okviru budeta optine
predvidi sredstva za finansiranje rada mesnih zajednica.
4. Jasnije definisati, polazei od karaktera mesne zajednice kao interesne za-
jednice, nain izbora organa mesne zajednice, njihovog rada i odgovorno-
sti sa definisanjem graanina kao nosioca upravljanja poslovima mesne
samouprave. Prilikom izbora organa mesne zajednice treba primenjivati
neposredne tajne izbore. Posebno treba obratiti panju na ravnomernu
(do 30 odsto) ili ravnopravnu (50 odsto) zastupljenost oba pola u savetu
mesne zajednice, te bi stoga statutom skuptine optine trebalo obezbedi-
ti kvote od minimalno 30 odsto, a optimalno 50 odsto sigurnih mesta u
savetu mesne zajednice za manje zastupljeni pol. Osnovno naelo rada u
organima mesne zajednice treba da bude javnost rada i obaveza redovnog
i blagovremenog obavetavanja graana.
5. Jasnije urediti mesto i ulogu graana u radu mesne zajednice, obavezu i vi-
dove njihovog ukljuivanja u odluivanje o poslovima od opteg interesa.

Ako se ima na umu da su nae optine meu najveima u Evropi, da, samim
tim, organi lokalne samouprave nisu svim graanima ravnomerno dostupni, pa
i ostvarivanje prava na lokalnu samoupravu nije uvek jednako za sve, postoji
potreba osnivanja mesnih samouprava. Razvijanje oblika mesne samouprave i,
dublje i sutinsko, reformisanje mesne zajednice moe da bude adekvatan put
ka veem direktnom ueu graana u odluivanju i prevazilaenju mnogih ne-
dostataka prouzrokovanih veliinom odreenog (veeg) broja optina i gradova
u Srbiji. U skladu s tim, reformu sistema mesne samouprave (mesne zajednice i
drugih oblika mesne samouprave), prioritetno je neophodno usmeriti, s jedne
strane, u pravcu jasnijeg definisanja pravnog poloaja mesne zajednice, i mesta
i uloge graanina u sistemu mesne samouprave, a, s druge strane, u iznalaenju
najpovoljnijeg naina obezbeivanja finansijskih sredstava za redovnu delatnost
mesne samouprave i ostvarivanje njenih planova i programa.
IV PARTNERSTVO

Ostvarivanje nacionalne politike za neposredno uee graana u lokalnom


javnom ivotu predstavlja dugoroan proces. Kao to smo videli pregledom po-
stojee situacije, postoje mnogi problemi i njihovi uzroci koji oteavaju uspeno
ostvarivanje veeg uea graana u procesima kreiranja, donoenja i sprovoe-
nja odluka i politika u jedinicama lokalne samouprave. Opta apatija graana
jedna je od najsnanijih posledica trenutne situacije u drutvu. Razoaranost,
nezainteresovanost i nepoverenje graana u institucije proizvod su dugogo-
dinjeg neinteresovanja tih institucija za miljenje i stavove graana. Trenutna
praksa neposrednog uea graana najee je parcijalna i vezana za pojedi-
nane interese graana i manje organizovane akcije nevladinih organizacija ili
politikih partija.
Dve strateke dileme nameu se u kreiranju nacionalne politike. Prva dile-
ma vezana je za moguu tenziju izmeu neposrednog uee graana i efikasno-
sti i kvaliteta odluivanja na lokalnom nivou i kvaliteta usluga javnog sektora.
Druga dilema je i tenzija izmeu participacije javnosti i ekonomskih potencijala
jednog drutva.
Jasno je da uee javnosti uslonjava proces odluivanja, i da ono nije be-
splatno. Ukljuivanje javnosti trai vreme i materijalne i finansijske resurse. Me-
utim, uestvovanje javnosti u procesu donoenja odluka omoguava vei stepen
prihvatljivosti utvrene politike i njeno lake sprovoenje. Osim toga, doprinos
javnosti utie na rast kvaliteta samih programa, politika ili odluka koje se utvr-
uju i donose u lokalnoj zajednici.
S druge strane, iako neposredno uee graana iziskuje angaovanje mate-
rijalnih i finansijskih sredstava, ono ima znaajan uticaj na smanjenje trokova
i korupcije usled vee saglasnosti zajednice i veeg uvida javnosti u odluivanje.
Svojim pozitivnim uticajem na ove procese u drutvu, neposredno uee graa-
na kompenzuje trokove organizovanja procesa informisanja, konsultovanja ili
direktnog odluivanja graana.
51
52 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Strateko opredeljenje ka optoj reformi politikog, pravnog, ekonomskog


i svih drugih sistema u drutvu i utvreni cilj ka integraciji Republike Srbije u
iru evropsku zajednicu zahteva snanije ukljuivanje graana u lokalni i na-
cionalni ivot.
Uz svest o vanosti ostvarivanja reformi i njihovih ciljeva, a posebno uea
graana u tome, Stalna konferencija gradova i optina (SKGO) uz finansijsku i
strunu podrku vajcarske agencije za razvoj i saradnju (SDC), zapoela je pro-
jekat Podrka jaanju graanskog uea na lokalnom nivou. Osnovni ciljevi
ovog projekta usmereni su ka podizanju svesti javnosti o potrebi veeg nepo-
srednog uea graana, ka poboljanju trenutne situacije u Republici Srbiji i ka
utvrivanju dugorone nacionalne politike. Smatramo da su preporuke koje su
istaknute u ovom dokumentu dobar osnov za ostvarivanje tih ciljeva.
Otvorenost lokalnih organa za graane predstavlja prvi korak ka veem ueu
graana i ka ostvarivanju demokratskog drutva. Pasivno i aktivno informisanje
graana, njihovo pravo na uvid u dokumenta lokalne uprave i na blagovremenu
i adekvatnu obavetenost neosporna su pretpostavka dubljeg neposrednog uklju-
ivanja graana. Potovanje i unapreenje postojeeg okvira i stvaranje boljih lo-
kalnih mehanizama za ostvarivanje prava graana na dostupnost informacija od
javnog znaaja, predstavlja osnovne preporuke i prvi korak lokalnih organa ka
veoj otvorenosti prema sopstvenim graanima. Iskorak ka informisanju graana
ini drugi deo principa otvorenosti prema graanima. Javnost rada, javno objav-
ljivanje zapisnika i odluka lokalnih organa, organizovanje modernih informativ-
nih slubi, iva komunikacija sa graanima ili kreiranje veb-domena (website)
gradova i optina, samo su neki od preporuenih oblika aktivnog informisanja.
Dijalog lokalnih organa sa graanima ini drugi deo procesa neposrednog
uea graana u lokalnom javnom ivotu. Zborovi graana, pravo graana na
peticiju i javnu kritiku ili javne debate, neki su od oblika kroz koje se ostvaruje di-
jalog graana i lokalnih organa. Osnovna preporuka za bolji dijalog, istaknuta u
ovom tekstu, jeste kombinovanje razliitih oblika i njihova to ira upotreba. Bolje
i preciznije ureivanje organizovanja dijaloga sa graanima u statutima optina i
izmena odreenih zakonskih odredbi, preduslov su i preporuka za dalje unapre-
enje dijaloga graana sa lokalnim vlastima. Preciziranje obaveznih pitanja za
koja se moraju konsultovati graani, ustanovljavanje obaveze lokalnih organa da
reaguju na predloge, primedbe ili kritike graana, vee uee graana u radnim
i savetodavnim telima, bolje i ee organizovanje javnih rasprava ili uvoenje
inovativnih oblika za konsultovanje, deo su smernica koje smo predloili.
IV Partnerstvo 53

Podela odgovornosti jeste kljuni deo neposrednog uea graana u lokal-


nom javnom ivotu. Unapreenje direktne demokratije ili neposrednog odluiva-
nja graana u vanim pitanjima i razvoj mesne samouprave, predstavljaju sr ne-
posrednog uticaja graana na procese u lokalnoj zajednici. Uveanje znaaja lokal-
nog referenduma, unapreenje pravnog i politikog znaaja graanske inicijative i
preko potrebna reforma mesne samouprave, osnovni su koraci ka sutinskoj podeli
odgovornosti izmeu lokalnih organa i graana. Preciziranje predmeta, smanjenje
broja potrebnih potpisa za iniciranje referenduma jesu deo kljunih preporuka za
ostvarivanje prava graana da suvereno odluuju putem referenduma. iri pravni
domaaj graanske inicijative, poveanje zakonskog roka za prikupljanje potpisa
i predvianje u statutima obavezne verifikacije pravovaljanosti predloga koji se
eli inicirati graanskom inicijativom, samo su neke od preporuka za poboljanje
pravnog okvira i prakse sprovoenja graanske inicijative. Uvoenje obaveze kon-
sultovanja graana prilikom osnivanja oblika mesne samouprave, jasnije definisa-
nje pravnog poloaja mesne zajednice, razvoj seoske mesne zajednice, ostvarivanje
finansijske odrivosti mesne zajednice, jasnije ureivanje naina izbora, rada i od-
govornosti organa mesne zajednice i preciziranje mesta i uloge graana u njenom
radu, deo su preporuka za sutinsku reformu mesne samouprave.
Ipak, kao to smo ve istakli, vie prostora za neposredno uee ne znai
automatski i vie demokratije. Jaanje participativne demokratije nee imati puni
znaaj bez jaanja jednakih mogunosti za uee veine lanova lokalne zajedni-
ce. ene, mladi, etnike manjine, stari ili lica sa invaliditetom, najee predstav-
ljaju ugroene i neartikulisane zajednice u drutvu. Te zajednice je teko uklju-
iti i njihova participacija prevashodno je usmerena na manje formalne oblike
uestvovanja u lokalnom javnom ivotu. Zbog toga organizovanje i promocija
neposrednog uea graana treba i moe da bude usmerena i na formalne i na
neformalne oblike i metode ukljuivanja graana u lokalni javni ivot.
Kako god to bilo, sutinski vaan deo nove nacionalne politike jeste podizanje
graanske svesti i odgovornosti i promovisanje kulture demokratskog uea
graana u javnom ivotu i odluivanju. Razvijanje njihove svesti o pripadno-
sti zajednici i podsticanje graana na to da preuzmu odgovornost za doprinos
javnom ivotu, za osnov imaju garantovanje prava graanima na pristup infor-
macijama o razliitim pitanjima od interesa za lokalnu zajednicu, unaprei-
vanje dijaloga izmeu graana i izabranih predstavnika i ostvarivanje prava
graana da direktno uestvuju u donoenju vanih odluka za budunost nji-
hove zajednice.
54 Neposredno uee graana u javnom ivotu na lokalnom nivou

Na kraju, otvorenost, dijalog i podela odgovornosti neumitno vode ka iz-


gradnji dugoronog partnerstva izmeu graana i lokalnih organa vlasti; par-
tnerstva koje e otvoriti prostor za dublju, kontinuiranu saradnju i izgradnju jo
neposrednijeg uticaja graana na lokalni ivot; dugoronog partnerstva koje e
omoguiti dalji napredak, reformu i poboljanje ivota graana i delovanja in-
stitucija. Zato koji god i kakav god metod ili kanal koristile jedinice lokalne sa-
mouprave u Republici Srbiji za neposredno ukljuivanje graana, uvek treba da
imaju na umu da samo dobro informisan i redovno konsultovan graanin moe
dati svoj pun doprinos u podeli odgovornosti i biti pravi partner u ostvarivanju
boljeg ivota u lokalnoj zajednici. Zbog toga, osnovni cilj svake lokalne i druge
vlasti treba da bude izgradnja zajednice kompetentnih i svesnih graana koji e
biti spremni da u potpunosti preuzmu svoju ulogu u drutvu.
CIP -
,

352.9.07(497.11)

NEPOSREDNO uee graana u javnom


ivotu na lokalnom nivou / [glavni i
odgovorni urednik Zorica Vukeli]. -
Beograd : Stalna konferencija gradova i
optina, 2006 (Beograd : Dosije). - 54
str. ; 24 cm

Tira 1.500.

ISBN 86-82455-37-4

) -
COBISS.SR-ID 134504460