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CULTURA ORGANIZACIONAL EM ORGANIZAES PBLICAS NO BRASIL

Referncia Bibliogrfica:
*Jos Calixto de Souza Pires; Ktia Barbosa Macdo
RESENHA

Revista de Administrao Pblica Rio de Janeiro pgs: 40(1):81-105, Publicao;Jan./Fev. 2006

Os autores em seu artigo, apresentam a Cultura Organizacional em Organizaes Pblicas no Brasil,


discorrendo sobre as transformaes sofridas no mundo globalizado, dos avanos tecnolgicos e
cientficos, mudanas de conceitos, valores e paradigmas; entre as transformaes no mundo
contemporneo a luta entre as foras do novo e o velho. Citam as burocracias arraigadas; as
organizaes onde os pensamentos e aes so arcaicos, sem viso de futuro, em oferecer servios
eficientes comunidade. E tambm divide essa cultura em social e normativa, possibilitando o
sucesso ou no do grupo, com significado social e normativo, possibilitando o sucesso do grupo ou
no.

Hall (1978:80), afirma que a cultura possui trs caractersticas: ela no inata e sim aprendida, suas
distintas facetas esto inter-relacionadas; ela compartilhada e de fato determina os limites dos
distintos grupos. A cultura o meio de comunicao do homem. J Fleury e Fischer (1989:17)
afirmam que a cultura como um conjunto de valores; atribui e constroem a identidade
organizacional, agindo como elemento de comunicao e consenso; como oculta,
instrumentalizando as relaes de dominao; ou seja, a cultura um conjunto complexo,
multidimensional de tudo o que constitui a vida em comum nos grupos sociais. Sendo um conjunto
de modos de pensar, sentir e agir, partilhando e integrando as pessoas em coletividades distintas.
Falando de estudos e pesquisas, desenvolvidas, por diversos pesquisadores desde a dcada de 30.

Para Da Matta (1997), o Brasil uma sociedade sui generis, apresentando mltiplos eixos
ideolgicos, como hierarquia e individualismo, sem que sejam hegemnicos e competitivos, mas
complementares. A cultura pode ser vista como um sistema de ideias, significaes ou
conhecimentos encontrados na sociedade. O autor apresenta um estudo realizado levantou seis
variveis diferenciadas: A primeira considerava a orientao para o processo ou para resultados; a
segunda, a orientao para o trabalhador ou para o trabalho; a terceira, se ela era uma empresa
profissional ou paternalista; a quarta se era sistema aberto ou fechado; a quinta se utilizava
controles rgidos ou relaxados e a sexta se se voltava para normas ou pragmatismo.

Posteriormente, Pimenta (1998), afirma que at o Sc. XIX, o Estado brasileiro pode ser
caracterizado como um Estado patrimonialista, devido sua pequena participao na economia e na
ordem social do pas. O autor coloca a questo sobre o governo onde o ato do poder central destina-
se a impor medidas necessrias para manter a integridade da Unio, quando algum dos seus
membros est submetido anormalidade grave e que prejudique o funcionamento da Federao.
Explica a histria da administrao pblica no Brasil, em que h a luta de duas foras, a burocracia
formalista, ritualista e centralizadora, ineficaz e adversa s tentativas peridicas de modernizao do
aparelho estatal, aliada aos interesses econmicos retrgrados e conservadores, embora
politicamente influentes; e de outro; as correntes modernizantes da burocracia e seus prprios
aliados polticos e empresariais. Onde uma parte perpetuou seu controle social e privilgios,
centralizando a burocracia conservadora e imobilista; e a outra industrializada e aberta ao exterior,
exigindo novas misses e ampliando a infraestrutura econmica e social; apontando para a
globalizao e o liberalismo. Dias (1998). Os autores esclarecem, que a organizao pblica tem
como objetivo prestar servios para a sociedade. Atravs de sistemas dinmicos, complexos,
interdependentes, inter-relacionados coerentemente, envolvendo informaes e fluxos; com suas
estruturas organizacionais, pessoas e tecnologias, cumprindo suas funes com eficincia da
mquina pblica e melhor atendimento para a sociedade. Os autores revelam que, as organizaes
inovam em mudar formando valores e desburocratizando o sistema.

O(a) autor(a) da pesquisa conclui que as aspiraes de meritocracia e competncia tcnica,


amplamente difundida entre os servidores so parte da gramtica universalista que certamente est
presente e rege as relaes de trabalho em uma rea envolvendo atividades de alta complexidade e
especializao. O setor pblico percebido como um terreno onde predominam o apadrinhamento
poltico (QI), as relaes de favorecimento pessoal e os privilgios que contornam as normas
formalmente institudas. Outra caracterstica marcante que apresentam estruturas altamente
estveis, que resistem de forma generalizada a mudanas de procedimentos e implantao de novas
tecnologias. Sabe-se que a cultura tende a se perpetuar, e que s pode ser transformada por meio de
um processo de construo social. Os projetos para mudanas e intervenes, caso sejam do
interesse do poder pblico, que deveria representar as aspiraes da sociedade organizada, deveriam
necessariamente abordar aspectos estruturais, normativos e enfocar os trabalhadores com
sensibilizaes e mecanismos que assegurem a continuidade dos projetos, pois s por meio das
pessoas se transforma uma sociedade. O(a) autor(a) utilizou mtodo da pesquisa de opinio pblica,
atravs de questionrios e entrevistas, seu estilo objetivo, conciso e realista, a obra endereada
ao pblico em geral e indicada para os polticos que tenham mente aberta para a renovao em
geral. Tambm pode ser destinada a um curso de Organizao Politica, concordo com o autor
quando ele diz que o setor pblico em geral, tem que se modernizar e capacitar seus quadros
funcionais, desde o mais alto escalo at o mais simples, formando e capacitando, dando condies
para que os mesmos desempenhem suas funes em prol da sociedade. Fala da burocracia
incrustada nas organizaes governamentais do pas, onde poucos detm o poder, no cedendo a
abertura para a modernizao em prol da sociedade, pois no interessa ao(s) grupo(s) fechado(s),os
quais detm o poder.
Cultura Organizacional A Interferncia das Comunidades
nas Organizaes
Ceclia Smaneoto UNIJUI(cissacla12@terra.com.br)
Doglas Csar Lucas UNIJUI(doglasl@unijui.edu.br)
Resumo:
Tendo como tema a cultura organizacional, as comunidades e as organizaes, o principal objetivo
deste texto mostrar o olhar de autores renomados sobre as influncias das comunidades e o quanto
as mesmas interferem nas organizaes. Tambm mostra o debate sobre o assunto e as
consideraes que os mesmos fazem em relao a cada um dos assuntos referendados, trazendo
conceitos e reflexes. Usou-se como procedimento o mtodo comparativo, com abordagem
qualitativa, apoiando-se na pesquisa bibliogrfica. O problema a ser resolvido, est no entendimento
dos autores, de como as diversas culturas se relacionam no decorrer do trabalho, das vivncias,
numa organizao, com a diversidade cultural e com a comunidade. Os resultados obtidos mostram
que a cultura organizacional se relaciona com a cultura das sociedades e que o multiculturalismo
passou a ser um novo e de fato existente e relevante nas culturas das organizaes. E os autores
trazem importantes conceitos de cultura, de cultura organizacional, sociedade cultural e
multiculturalismo, mostrando as influncias que a mesma tem nas comunidades.
Palavras-chave: Cultura Organizacional, Organizaes e Comunidade.

Consideraes introdutriasConsideraes introdutrias

As organizaes vo ao longo do tempo construindo o seu jeito de existir, considerados os


componentes do seu cotidiano, como suas pessoas, o negcio e seus produtos, o local de insero,
as normas e procedimentos, a sua histria e a de seus fundadores, os costumes, o planejamento
estratgico, dentre outros, fazem perceber-se assim a sua cultura organizacional.
A cultura organizacional, as organizaes e as comunidades so assuntos pautados nas grandes
discusses filosficas de renomados autores. Pode-se citar: Edgar Schein, Edina Bom Sucesso,
Eduardo Carlos Carvalho, Csar Carlos de Ronchi, Maria Ester de Freitas, Geert Hofstede, Doglas
Csar Lucas, Ralph Linton, Sthepen Paul Robbins, Gereth Morgan, Zigmunt Bauman, dentre
outros. Este estudo far uso de suas obras, para discorrer sobre e num mesmo texto, realizar uma
conversa dos conceitos e pensamentos da temtica, ampliando inclusive para os temas da
diversidade cultural e do multiculturalismo nas comunidades e nas organizaes.
Expostos os fundamentados metodolgicos, os objetivos deste estudo e proposto o problema a ser
resolvido, o texto parte para o entendimento de autores sobre a relao dessa cultura, composta por
valores, com a diversidade cultural das organizaes e as relaes estabelecidas com as
comunidades. Est baseado este estudo pelo mtodo qualitativo, usando referenciais bibliogrficos
para comparar os olhares diversos de alguns autores, a fim de obter-se resultado para a problemtica
das diversas culturas inseridas em organizaes e como essa convivncia interfere nos
relacionamentos e no transcorrer das atividades da mesma em suas comunidades de insero.
Os conceitos iniciais de cultura.
Para ser compreendida a cultura organizacional, a cultura das sociedades, o multiculturalismo e a
relao entre ambos, faz-se necessrio conceituar anteriormente o significado de cultura como
termo e sujeito e a sua origem.
A palavra cultura originria da Antropologia e foi usada pela primeira vez por Edward Tylor em
1832, o que para o mesmo significava todo o complexo que inclui conhecimentos, crenas, arte,
moral, leis, costumes ou qualquer outra capacidade ou hbitos adquiridos pelo homem como
membro de uma sociedade (LARAIA, 2003).
Linton (2000) enuncia que a cultura de uma sociedade caracteriza-se como a soma de idias,
padres de comportamento habituais adquiridos atravs da instruo ou imitao e de que os seus
membros em maior ou menor grau participam. O autor acredita que a cultura possa estar associada a
uma herana social da humanidade ou a uma variante da herana social.
Para Hofstede (1981) em um sentido restrito, cultura equivalente a civilizao ou refinamento da
mente e designa muitas vezes o resultado desse refinamento. Ainda, em um sentido mais amplo, diz
que a cultura pode ser vista como uma programao mental. Mas resume dizendo que a cultura
sempre um fenmeno coletivo, uma vez que , pelo menos em parte, partilhada por pessoas que
vivem no mesmo ambiente social onde adquirida. A cultura como a programao coletiva da
mente que distingue os membros de um grupo ou categoria de pessoas frente a outro.
Utilizando a base antropolgica, diversos pesquisadores tm levado os conceitos de cultura para
outras reas, como a economia, a cincia poltica, a sociologia, a psicologia, e, posteriormente a
administrao. Nos estudos administrativos existem muitas explicaes e aplicaes sobre a real
importncia do papel da cultura. Colaborando para o fato pode-se apontar a variedade de autores
que a estudam e procuram mostrar essa importncia nas organizaes de uma forma geral. Quando
se considera e se estuda a organizao como cultura precisa-se automaticamente entend-la tal
como um fragmento da sociedade na qual ela est inserida, porm no h acordo entre todos os
tericos sobre o conceito de cultura organizacional. Os estudos a respeito comearam a ganhar
profundidade no inicio da dcada de 80 (CARVALHO, RONCHI, 2005).
A antropologia a cincia sob a qual a cultura analisada sob as diversas escolas do pensamento e
envolve as variaes em estilo cultural, as organizaes individuais, os desdobramentos, os
reflexos, o quadro histrico, os significados compartilhados por essa sociedade e o comportamento.
Freitas (1991) mostra que a diversidade que existe no conjunto de conceitos de cultura que parte da
antropologia est dividida em trs correntes: a corrente da antropologia cognitiva, que partilha o
conhecimento, a antropologia simblica, que partilha significados e a antropologia estrutural, que
so processos psicolgicos incidentes. E ainda complementa dizendo que a cultura pode ser uma
metfora, ou uma varivel, considerando que cada organizao tem a sua. A viso sobre o universo
da organizao seja no ambiente externo ou no ambiente interno, deveria ser posta a servio do
negcio das pessoas ali envolvidas e fazer com que soubesse mais a cerca deles e da prpria
organizao.
Cultura Organizacional Contextualizao
Segundo Carvalho e Ronchi (2005), cultura organizacional um conjunto de valores percebidos e
tidos como vlidos por um grupo, e a mesma ter impacto sobre o desempenho da organizao,
sendo que o processo decisrio estar baseado nestes valores do grupo.
Cultura corporativa ainda uma combinao de valores, crenas, comportamentos, smbolos e
rituais que as empresas vo incorporando ao longo do tempo. Essa combinao constri a
identidade e o clima corporativos, aglutinando pessoas e interferindo em seu desempenho.
Registrada na misso da organizao ou apenas tacitamente compreendida, a cultura descreve e rege
a maneira como pensam, sentem e atuam seus acionistas, os dirigentes e seus funcionrios. Diz-se
que a cultura organizacional pode ser considerada forte, quando as pessoas respondem
voluntariamente a estmulos da mesma, significando tambm alinhamento e considerada deficiente
quando necessita de controles rgidos e burocracia exagerada. Os conceitos de cultura
organizacional diferem entre os autores, no de todo, mas em parte, muitos se manifestam dizendo
ser um conjunto de valores e crenas, smbolos e rituais, e outros ainda dizem fazer parte desses
conceitos o planejamento das organizaes e o contexto de sua insero. Fazem-se necessrios para
um melhor entendimento desse pensamento, esses conceitos e abordagens em tempos e locais que
diferenciam os mesmos.
Robbins (2009) colabora com as definies e conceitos de cultura, dizendo que a cultura
organizacional diz respeito maneira pela qual os funcionrios percebem as caractersticas:
Inovao e propenso a riscos, ateno aos detalhes, orientao para os resultados, orientao para
as pessoas, orientao para a equipe, agressividade e estabilidade. A forma como so percebidas
essas caractersticas so definidoras de cultura organizacional, no o fato dos trabalhadores
gostarem ou no delas.
A cultura de uma organizao uma maneira informal e compartilhada de perceber a vida e a
participao na organizao, que mantm os seus membros unidos e influencia o que pensam sobre
si mesmos e seu trabalho. No processo de ajudar a criar um entendimento mtuo da vida da
organizao, a cultura organizacional desempenha as funes de: dar aos membros uma identidade
organizacional, facilitar o compromisso coletivo, promover a estabilidade organizacional e moldar o
comportamento ao ajudar membros a dar sentido a seus ambientes. Isso tem a ver com
compartilhamento de normas e procedimentos, compartilhamento de culturas pessoais, formao de
identidade e compromisso e servir como fonte de significados comuns (HOLLENBERCK e
WAGNER III, 2004).
A cultura organizacional assume-se como um conceito essencial compreenso das estruturas
organizativas. Segundo Infestas Gil (1991), aquela permite relacionar e aplicar variadas noes que
at h muito tempo eram considerados fatores positivos: os valores, a qualidade de vida no local de
trabalho, a identidade. A cultura de uma organizao ser, pois um conjunto de caractersticas que
individualiza e a torna nica perante qualquer outra. Assume-se assim como um sistema de valores,
expressos atravs de rituais, mitos, hbitos e crenas comuns aos membros de uma instituio, que
assim produzem normas de comportamento genericamente aceitos por todos. A cultura significa
mais que normas e valores do grupo, traduzindo-se sim numa resposta genrica aos problemas que
podem surgir baseados em sucessos conseguidos perante situaes passadas.
Naturalmente, a cultura organizacional est em constante formao e aperfeioamento, adaptando-
se s alteraes no meio ambiente e aos distintos problemas internos: todavia, os elementos chaves
estveis na vida do grupo, completamente assimilados, no sofrem alteraes. Na opinio de
Teixeira (1998), algumas caractersticas traduzem a essncia da cultura de uma organizao, como
sejam: a identificao do funcionrio mais com a empresa no seu todo, do que com a sua profisso
ou tarefa especfica; a colocao de nfase no grupo, organizando-se o trabalho essencialmente com
base em equipes, e no na base individual; a focalizao nas pessoas, no sentido de serem tomados
em considerao os efeitos das decises sobre os membros da instituio; a integrao
departamental, visvel na medida em que os diferentes departamentos ou unidades tm a
possibilidade de atuar de forma independente; o controle, analisando de que forma as regras e a
superviso direta determinam a verificao do comportamento dos empregados; a tolerncia do
risco, em que importa saber at que ponto os empregados so encorajados a inovar e enfrentar o
risco; os critrios de recompensa, visveis na atribuio de compensaes em funo de fatores
como o desempenho (idealmente), favoritismo, antiguidade; a tolerncia de conflitos com maior ou
menor esprito de abertura; a orientao para fins ou meios. Em que se procura descobrir se as
preocupaes essenciais da gesto dizem respeito aos resultados, ou aos meios utilizados para
atingi-los; e por ltimo, a concepo do sistema aberto ou seja, na medida em que a organizao
est atenta s modificaes no ambiente externo, e atua em resposta s suas necessidades. Estas
caractersticas que definem uma cultura organizacional existem em qualquer organizao, em maior
ou menor grau de um contnuo, e ser a avaliao de cada um dos aspectos que permitir ento
obter a imagem da cultura de uma determinada organizao, e definir com clareza as suas
particularidades.
No possvel falar sobre a cultura nas organizaes sem referenciar uma perspectiva para a qual
Joo Freire (1993) chama a ateno; as diferenas existentes entre aquilo que se intitula de cultura
de empresa e cultura organizacional. Freire refere, citando o autor, que, neste ltimo caso, o
sistema de representaes centra-se sobre as estruturas, processos e modos de funcionamento,
visando s formas de atuao na organizao. Ou seja, no se est na presena de uma cultura
peculiar e prpria de uma empresa, mas apenas de mecanismos que regulam as relaes sociais.
Uma cultura particular de empresa, por sua vez, implica a existncia de projetos coletivos,
sentimento de pertena, e a aquisio, transmisso e partilha de uma mesma cultura por todos os
envolvidos. Freire refere que s nestas condies se poder considerar a introduo de processos
sociais de inovao, sendo que o papel da cultura de empresa pode ser sinergtico na otimizao de
recursos, no mbito de uma estratgia de desenvolvimento da instituio.
Lacombe (2005) diz que as decises de uma empresa so tomadas de acordo com um quadro de
referncias determinado por sua cultura. A conduo da equipe e as aes realizadas na busca de
resultados so condicionadas por esta cultura. fato amplamente conhecido que as prioridades dos
valores variam de uma empresa para outra, dando origem a cultura empresarial ou organizacional.
Uma cultura bem definida garante consistncia e coerncia nas aes e decises, proporcionando
em mdia, melhores condies para alcanar as metas aprovadas. Refere-se ainda aos nveis
existentes da cultura dentro da organizao: o primeiro nvel chamado de artefatos visveis, os
comportamentos e criaes, e composto pelas lendas, rituais e cerimnias. So apenas os sintomas
da cultura, seus artefatos visveis. E o que realmente importa so as premissas bsicas que esto por
trs dessas aparncias. O segundo nvel so os valores visveis e conscientes e correspondem s
prioridades dadas ao desempenho na funo, capacidade de inovao, lealdade, hierarquia e s
maneiras de resolver os conflitos e problemas. E o terceiro nvel trata das premissas bsicas, que
dizem respeito ao que se pensa sobre a natureza humana, sobre a existncia das reaes
sobrenaturais, sobre o relacionamento com o meio ambiente, sobre as relaes humanas e da
intimidade entre as pessoas e da atividade humana, do trabalho e do divertimento.
Ainda, segundo Lacombe (2005), os administradores usam a cultura, explicitamente, por meio de
credos, polticas e normas de procedimentos, ou implicitamente, por meio de prticas e decises,
como recurso para ajudar a definir a forma como a estratgia do negcio executada, a natureza da
conduta com clientes, com o governo, a comunidade, meios de comunicao, acionistas,
consultores, prestadores de servios. Definir ainda que tipo de pessoas devem ser admitidas na
organizao, como devem ser desenvolvidas, definir os critrios que determinam a excelncia do
desempenho e as promoes de plano de carreira estabelecido.
As organizaes, a cultura organizacional e suas comunidades de insero
A cultura organizacional despertou interesse e o mesmo tem aumentado nos ltimos anos, que tem
como justificativa a conscincia crescente de como os fenmenos culturais influenciam o sucesso, a
efetividade e a perenidade de uma empresa. As organizaes que desejam implementar atividades
de responsabilidade social, antes de qualquer outra atitude, devem analisar se a cultura de sua
empresa tem relao para a realizao dessa prtica.
O comprometimento dos trabalhadores est relacionado com a cultura, e ser por ela que a
organizao poder compromet-los para a realizao de aes de responsabilidade social. Para as
comunidades, esse comprometimento as faz reviver, esperanar e rever atitudes de tica,
preservao ambiental, valorizao do ser humano, desenvolvimento sustentvel e melhoria de
qualidade de vida na sociedade. A cultura organizacional orienta os trabalhadores para o
comportamento.
Ainda discorrendo sobre o assunto, possvel comparar a cultura de uma organizao com a cultura
de uma sociedade. Da mesma foram como a cultura age e influencia dentro das empresas, h uma
relao direta com essa influncia na sociedade, trazida pelos seus trabalhadores que da sociedade
participam, vivem e se relacionam. A cultura das organizaes ao longo do tempo afeta o
comportamento dos grupos e pessoas, e assim difundida na sociedade e da mesma maneira o
inverso tambm verdadeiro. So foras poderosas de ambos os lados, influenciando full time.
As muitas culturas existentes fazem-se perceber nas organizaes e podem interferir no cotidiano
das mesmas, na sua rotina. possvel imaginar uma organizao com um emaranhado de culturas
em seus departamentos. Mais que isso, com o mundo em plena globalizao, preciso compreender
o multiculturalismo para o bem dos negcios. Em uma mesma organizao possvel encontrar o
masculino, o feminino, o homossexualismo, o negro, ndios, diversas religies, etnias e costumes.
Como se encontra uma harmonia nesses contextos e como o trabalho, o desempenho deve ser
mantido, ou melhor ampliado, ampliando-se sempre, o que muitos autores buscam compreender
em suas obras.
Lucas (2010) diz que o crescimento das trocas comerciais, o impulso significativo da indstria
cultural e as inovaes tecnolgicas cada vez mais contundentes tm propiciado uma expanso
cultural que ultrapassa as fronteiras nacionais e inaugura um novo padro para a cultura, inspirado
na tendncia universalista da modernidade. Neste contexto percebe-se que h interferncia da
globalizao nos aspectos culturais das organizaes. Os conceitos de geografia se modificam pelas
facilidades que a tecnologia nos traz nas relaes comerciais e de comunicao. Lucas ainda
observa (2010), que as pessoas no esto totalmente presas a um local. Seja por necessidade ou por
opo, possvel que as pessoas constituam suas vidas a partir de vrios lugares.
E Lucas continua nas suas observaes (2010, pg. 69), comentando que a importncia do papel da
cultura, de certas prticas e costumes sociais locais na definio de identidade, entretanto, no
representa necessariamente uma contradio em relao ao processo de generalizao e unificao
das instituies, dos smbolos e dos modos de vida perpetrados pela globalizao. Mas, parece
apontar para a ocorrncia de uma resposta reativa do particular as indiferenas alimentadas pelos
mecanismos de padronizao que afetam mundialmente quase todos os espaos de produo da vida
social.
A cultura de vida em comunidade sempre interferiu diretamente na cultura organizacional. Sua
composio est relacionada ao meio em que se encontra, sendo assim carregada pelas vivncias
dessa comunidade. Lucas colabora com esse pensamento, dizendo que (2010), as comunidades so
abrigos das incertezas globais, como uma possibilidade para que os projetos de vida possam ganhar
sentido no entendimento compartilhado. Assim, nos locais essencialmente comunitrios, faz-se
interferir na cultura das organizaes, pela resistncia da comunidade em tornar-se global.
Robbins (2009) expe claramente o paradoxo da diversidade, mostrando que h um desafio para os
administradores nas organizaes. A contratao de trabalhadores cujo perfil no seja parecido com
o da maioria dos membros da organizao em termos como raa, sexo, etnia ou outras diferenas
traz a possibilidade de haver no aceitao tanto da organizao como dos prprios trabalhadores,
chamados diferentes. E cria-se ento o paradoxo da diversidade, fazendo com que haja o desejo
de que os mesmos aceitem a cultura existente na organizao e tambm o desejo de aceitar essas
novas diferenas. O conflito parece ser um grande desafio para a cultura organizacional que precisa
de um planejamento de como se far esse acerto, essa nova realidade funcionar. Os funcionrios que
compe a diversidade precisam aceitar os valores dominantes da cultura existente e a empresa deve
estimular a aceitao das diferenas, encontrando um ponto de equilbrio para o conflito poder ser
solucionado. Robbins lembra em suas colocaes, que as diferenas sempre agregam valor nos
relacionamentos, dentro das organizaes.
Contos, costumes, provrbios, anedotas ressaltam valores e crenas caractersticos de um povo,
territrio ou de uma cidade. E como no poderia ser diferente, mostram o que valoriza e o que se
condena em uma organizao especfica, so palavras de Bom Sucesso (2002). Assim como so as
pessoas, as empresas tambm tem sua personalidade, podendo serem rgidas ou flexveis, abertas ou
fechadas, frias ou afetuosas. A autora permite dizer que a cultura das organizaes tem influncia
direta nas comunidades, na sua insero e na formao e mudanas delas.
Lacombe (2005) diz que as organizaes ensinam a sua cultura atravs de documentos escritos, nas
quais ela estar explicitada, ou por meio de reunies, seminrios, palestras e treinamento para os
funcionrios. Mas ressalta que a forma mais forte de ensinar a cultura, por meio de aes e
decises administrativas, ou seja pelo meio e cuidados de selecionar candidatos, interna ou
externamente. Fala ainda da orientao sobre a maneira de fazer as coisas, por meio de normas e
procedimentos, pelo planejamento estratgico e o meio de divulgao do mesmo, pela forma como
feita a auditagem e os controles e pela premiao dos desempenhos.
Sobre as dificuldades da mudana de cultura, Lacombe (2205), diz ser a cultura a maior dificuldade
que uma organizao pode encontrar para a mudana. As decises que foram tomadas a cerca das
pessoas foram baseadas numa cultura j existente, e essas pessoas vivenciaram a mesma. Mudar a
cultura significa ento, mudar a forma de pensar dessas pessoas, a forma de agir das mesmas, e em
alguns casos, ser preciso trocar essas pessoas. A mudana de cultura desafia hbitos enraizados de
pensamento e de ao. So confrontados sentimentos que do suporte ao pensamento habitual. Uma
mudana forte que deu certo por muito tempo pode dificultar mudanas quando se tornam
necessrias. Na maioria das vezes, so as mudanas externas que proporcionam as necessidades de
mudanas internas. O problema no se encontra na incapacidade para agir, mas na incerteza das
aes apropriadas que fariam ocorrer a mudana necessria.
A cultura organizacional nas comunidades internacionais, nacionais e locais
A abordagem cultural iniciou-se ao final de 1970, e teve desenvolvimento efetivo por volta da
metade dos anos 80. So informaes de Robbins (2000), que tambm diz que essa abordagem era a
coqueluche da administrao, referenciando ao reconhecimento de que as organizaes possuam
cultura e tambm a crena de que a compreenso da cultura de uma organizao especfica podia
fornecer valiosas informaes sobre o comportamento de seus colaboradores. Outro autor que
afirma sobre esse mesmo tempo Tachizawa et all (2001), dizendo que na origem desse interesse
repousa a viso de que os elementos culturais constituem um fator de diferenciao das
organizaes bem sucedidas, sendo a cultura organizacional um fator explicativo do sucesso
econmico.
A dcada de 80 assistiu a uma multiplicao dos estudos sobre a temtica cultura organizacional.
No s nos meios acadmicos, mas tambm nas publicaes voltadas para o mundo dos negcios, a
proporo dos trabalhos, dos relatos de casos, das anlises comparativas entre culturas diversas
cresceu exponencialmente, so palavras de Fleury (1997).
Robbins (2000) alega que a abordagem cultural surgiu devido a competio global e,
particularmente, ao grande sucesso obtido pelo Japo no comrcio mundial aps a Segunda Guerra.
Assim o sucesso das organizaes japonesas- foi alcanado devido ao trabalho em equipe, a
responsabilidade coletiva da equipe, slidas declaraes de misso que definiam a organizao e
forneciam claro para os colaboradores a nfase no desempenho a longo prazo. Desta forma, explica-
se o interesse manifestado pela criao de fortes culturas organizacionais que enfatizam a qualidade,
utilizam equipes e valorizam a flexibilidade e a resposta rpida a mudana.
O multiculturalismo nas organizaes
A cultura difcil de mudar, principalmente em um nvel mais profundo, como valores e
pressuposies bsicas. Mas, vem ocorrendo uma mudana em grandes propores na fora de
trabalho, trazendo um fenmeno novo, o multiculturalismo. Trabalhadores vindos de culturas
diferenciadas, etnias diversas, e muitos estilos de vida. As organizaes batalham para adaptar-se a
essa diversidade de culturas. H impacto no trabalho, nas relaes e nos resultados.
Bauman (2003), na sua obra Comunidade, no captulo 09, intitulado muitas culturas, uma
humanidade, diz que o multiculturalismo a resposta mais comum dada em nossos dias pelas
classes ilustradas e formadoras de opinio para a incerteza do mundo sobre os tipos de valores que
merecem ser apreciados e cultivados, e sobre as direes que devem ser seguidas com frrea
determinao. Vai alm, dizendo: h uma mensagem das classes ilustradas de nosso tempo, e elas
no tm nada a dizer sobre a forma preferida da condio humana. por essa razo que buscam
refgio no multiculturalismo, essa ideologia do fim da ideologia. A sociedade indiferente ao
bem e ao mal, e s quando se supe que a sociedade tem tal natureza que o multiculturalismo
funciona. Se a sociedade no tem preferncias alm daquelas que os homens, individualmente ou
em conjunto, transformam suas prprias preferncias, no h maneira de saber se uma preferncia
melhor do que a outra. Seguir o apelo de respeitar e aceitar as diferenas entre culturas escolhidas
comunitariamente, uma faca de dois gumes: reconhece-se o direito indiferena, junto com o
direito a diferena. Acrescente-se que, enquanto o direito diferena assegurado aos outros, so
em geral aqueles que asseguram esse direito que usurpam para si o direito indiferena o direito
de abster-se de julgar. Quando a tolerncia mtua se junta a indiferena as culturas comunitrias
podem viver juntas, mas raramente conversam entre si, e se o fazem, costumam usar o cano das
armas como telefone. Num mundo de multiculturalismo, as culturas podem coexistir, mas difcil
que se beneficiem de uma vida compartilhada. Bauman em sua viso pessimista relacionada a
globalizao e as relaes humanas, v poucas chances do multiculturalismo passar a ser apenas
objeto de estudos do passado, onde todos em suas diferenas vivem pacificamente, passando a
contar histrias de diferenas que eram relevantes em um outro tempo que j passou.
Morgan no captulo 5 de sua obra Imagens da Organizao (2007), inspirado em Robert Prestus,
cientista poltico, diz que vivemos em uma sociedade organizacional. Seja no Japo, na
Alemanha, em Hong-Kong, Inglaterra, Rssia, Estados Unidos, Canad, grandes organizaes so
capazes de influenciar a maior parte do dia-a-dia das pessoas de maneira completamente estranha
quela encontrada numa remota tribo encontrada nas selvas da Amrica do Sul. Isto pode parecer
bvio, mas muitas caractersticas da cultura permanecem no bvio. Morgan questiona o porqu
tantas pessoas constroem as suas vidas em torno de conceitos de trabalho e lazer, seguem rgidas
rotinas de 5 ou 6 dias por semana, vivem em um lugar e trabalham noutro, usam uniformes, aceitam
a autoridade e gastam tanto tempo em um nico lugar para realizar um conjunto de atividades.
Antroplogos e socilogos observaram longamente essas diferenas. A sociedade em que a
produo artesanal representa a base da economia e da produtividade, em lugar das organizaes
formais, foi descoberto que o trabalho tinha um sentido completamente diferente e frequentemente
ocupava muito menos tempo da pessoa. V-se assim, a ligao coerente existente entra a cultura
organizacional e a cultura da sociedade. As organizaes influenciam na cultura social e a cultura
social influencia nas empresas. O Governo, os meios de comunicao, bem como outras instituies
e indivduos preocupados em formar opinio e crena, desempenham importantes papis nesse
processo.
Ainda, segundo Morgan (2007), pode-se dizer que as pessoas que trabalham em fbricas e
escritrios, pertencem a mesma cultura industrial, so todas membros de sociedades do tipo
organizacional. O trabalho deles e a experincia de vida parecem qualitativamente diferentes
daqueles indivduos que vivem em sociedades mais tradicionais, dominadas por sistemas
domsticos de produo. No mnimo, pode-se dizer que trabalhadores de escritrios modernos e
fbricas compartilham de expectativas bsicas e habilidades que permitem as organizaes
operarem de maneira rotineira.
Quando se observa uma cultura, seja numa organizao, seja na sociedade mais ampla, observa-se
uma forma muito desenvolvida de prtica social, influenciada por muitas interaes complexas
entre pessoas, situaes, aes e circunstncias gerais. A cultura evolui sempre. Embora a qualquer
tempo determinado possa ser vista como tendo um padro visvel, por exemplo, refletindo um
costume de competio ou cooperao, dominao ou igualdade, seriedade ou brincadeira, esse
padro uma abstrao imposta sobre a cultura, a partir do exterior. A compreenso da cultura
muito mais fragmentada e superficial do que a realidade.
A cultura organizacional e a diversidade
Hitt, Miller e Collela (2007), conceitual diversidade como uma caracterstica de um grupo de
pessoas que sugere diferenas entre essas pessoas no que diz respeito a qualquer dimenso
relevante. Observa-se que a diversidade corresponde a uma caracterstica de grupo, no
individualizada.
Muitos empresrios, chefias e trabalhadores sentem-se confortveis em interagir e trabalhar com
pessoas que sejam semelhantes em uma variedade de dimenses: idade, raa, origem tnica, nvel
de instruo, sexualidade, valores, rea funcional e personalidade. Entretanto, existe uma condio
bsica no mundo do trabalho, onde a diversidade cultural est posta. importante, segundo Hitt,
Miller e Collela (2007), que os administradores e as organizaes aprendam a gerenciar
funcionrios diversificados. Deve-se criar um ambiente de trabalho (cultura da organizao), no
qual todos se sintam includos e valorizados, criando assim ambiente motivador e de
comprometimento com os valores, diretrizes e a misso da empresa. A importncia da diversidade
cultural includa pode estar na vantagem competitiva dessa organizao.
A diversidade gerada pela globalizao das empresas, que hoje se tornaram perto em informaes
e comunicao, estando assim os trabalhadores inseridos virtualmente na mais diversa diversidade.
As grandes discusses a cerca da diversidade est presente nas academias, na filosofia comum dos
pensadores, nas reas do conhecimento includa a interdisciplinaridade. fato de que embora longe
geograficamente, os espaos virtuais remetem a uma nova realidade cultural nas organizaes.
Quando a diversidade administrada com sucesso, o resultado uma organizao multicultural, que
passa a valorizar as diferentes culturas. Pessoas de todos os sexos, etnias, raas e culturas so
integradas e representadas em todos os nveis e funes dentro da organizao. Em razo da
administrao eficaz h poucos conflitos nos grupos, podendo-se afirmar que prevalece uma cultura
organizacional que preserva a diferena entre os seres humanos.
Consideraes finais sobre o pensamento dos autores
Estudar cultura organizacional nos dias de hoje um desafio intrigante. Insere-se a diversidade, o
multiculturalismo e a globalizao de forma acentuada. Enquanto apenas olhava-se os valores,
crenas, smbolos, marcas, produtos e caractersticas internas, hoje o rol dessas caractersticas so
absolutamente internacionais. H preocupao contundente com as influncias diretas das redes
sociais virtuais no contexto da cultura das organizaes. O que a comunidade local fazia para
compor, e ainda participa, hoje passa a ser de uma ordem comunitria a uma ordem globalizada.
Mas os diversos autores que colaboraram para esse dilogo, mostram que h sim influncia de
comunidades locais na cultura das organizaes e que tambm so presentes a diversidade, o
multiculturalismo e a globalizao.
O texto explicita os conceitos de cultura, vai adentrando aos conceitos de cultura organizacional,
cultura das sociedades, diversidade cultural nas organizaes e o multiculturalismo.
A amplitude de autores que discorrem sobre o assunto mostram pela maioria absoluta um conceito
generalizado dos termos acima citados, propondo uma reflexo geral sobre cultura, mas deixando
especificidades nas mais recentes abordagens, que incluem a diversidade no contexto das
organizaes.
Pode-se ao fim deste, afirma a importncia de orientar a cultura das orientaes, a importncia da
incluso e diversidade, o olhar reflexivo sobre um mundo globalizado, onde a comunicao e as
informaes so instantneas e do quanto vital para administradores e empresrios, estar atento as
mudanas que ocorrem diariamente no mundo. Ter presente as influncias das comunidades locais e
dos espaos virtuais globais, intervindo no comportamento dos trabalhadores e permeando mudana
de hbitos.

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POLTICA E POLTICAS PBLICAS NA TRANSIO DEMOCRTICA
Elisa Pereira Reis

A poltica como a perfurao lenta de tbuas duras. Exige tanto paixo como perspectiva.
Certamente, toda experincia histrica confirma a verdade que o homem no teria alcanado o
possvel se repetidas vezes no tivesse tentado o impossvel. Mas, para isso, o homem deve ser um
lder, e no apenas um lder, mas tambm um heri, num sentido muito sbrio da palavra. E mesmo
os que no so lderes nem heris devem armar-se com a fortaleza de corao que pode enfrentar
at mesmo o desmoronar de todas as esperanas, ou os homens no podero alcanar nem mesmo
aquilo que possvel hoje. Somente quem tem a vocao da poltica ter certeza de no desmoronar
quando o mundo, do seu ponto de vista, for demasiado estpido ou demasiado mesquinho para o
que ele lhe deseja oferecer. Somente quem, frente a tudo isso, pode dizer Apesar de tudo! tem a
vocao para a poltica. (Weber, p. 153).
Entendo por "Poltica" (com "p" maisculo) no contexto deste trabalho, a ordenao
institucional, segundo recursos de autoridade, dos interesses sociais em disputa, independentemente
das frmulas de competio particulares adotadas e quaisquer que sejam os fundamentos materiais e
ideais dos interesses concretos envolvidos. Por outro lado, quando me refiro "polticas pblicas"
(ou simplesmente "polticas"), tenho em mente as tradues tcnico-racionais de solues
especficas do referido jogo de interesses da Poltica.
trivial o reconhecimento de que as relaes entre os dois conceitos acima referidos
constituem questo-chave na definio do carter dos sistemas polticos modernos que no podem
prescindir de traduo racional-legal para as alocaes de poder efetivamente logradas.
Seguindo a inspirao weberiana, a discusso empreendida nas pginas que se seguem
explora a referida relao entre a Poltica e as polticas pblicas a partir da considerao de dois
atores tpicos: burocratas ou administradores por um lado, e polticos ou lderes representativos por
outro. Claro est que a distino entre esses dois tipos meramente analtica. De fato, se j para
Weber a distino entre burocratas e polticos s valia enquanto delimitadora de tipos ideais, com
mais razo isso se aplica ao mundo de hoje onde a confluncia de papis burocrticos e polticos se
torna to acentuada a ponto de sugerir a alguns a convenincia de raciocinar em termos de um novo
tipo "hbrido", derivado precisamente da fuso de caractersticas dos dois tipos, como terei a
oportunidade de comentar mais frente (Aberbach,1981).
Como quer que seja, parece-me ainda pertinente lidar com a polaridade tpica administrao
versus poltica para discutir o desafio democratizante no Brasil de hoje. Isto , acredito que pensar a
convivncia entre integrantes do aparato administrativo de estado e representantes polticos, como
um dos cenrios estratgicos do jogo da democratizao em processo, pode nos ajudar a elucidar
alguns aspectos que aparecem s vezes como opacos ou contraditrios no dia-a-dia da poltica
brasileira.
De fato, esse trabalho discute dois tipos de questes: a) problemas com que hoje se defronta
o Brasil no esforo de consolidar uma ordem poltica democrtica, problemas esses que em alguma
medida compartilhamos com algumas outras naes do terceiro mundo; e b) dilemas universais que
se colocam para a democracia no que diz respeito relao entre poltica e burocracia.
Na primeira parte do texto procedo a uma discusso de carter mais geral; atravs de uma
reviso da literatura terica pertinente trato de estabelecer um quadro de referncia para uma
reflexo sobre a experincia poltica recente do Brasil. A sesso seguinte ilustra brevemente o
exerccio reflexivo sugerido ao comentar en passant alguns aspectos dessa experincia. Finalmente,
a ttulo de concluso teo alguns comentrios sobre a pertinncia da crtica contempornea
burocratizao do welfare state para sociedades como a brasileira que sequer lograram at agora
consolidar polticas pblicas visando assegurar direitos sociais mnimos.
I
Em que sentido o velho tema das relaes entre poltica e administrao pode nos ajudar a
compreender os problemas mais candentes com que se defronta a ordem poltica brasileira do
presente? O contraste entre o poltico e o burocrata, que Weber traou com tintas to fortes em A
Poltica Como Vocao, ter preservado algo de seu valor heurstico apesar do progresso
avassalador da racionalizao? No seria esse prprio processo responsvel por uma crescente
homogeneizao dos dois tipos em questo?
Nos termos estereotipados do tipo ideal afirmava ento Weber: "Segundo sua vocao, o
funcionrio autntico ... no se dedicar poltica. Deve dedicar-se, de preferncia,
"administrao" imparcial... Sine ira et studio, "sem ressentimento nem preconceito", ele
administrar seu cargo. Da no fazer precisamente o que o poltico, o lder bem como seu squito,
tem sempre e necessariamente de fazer, ou seja, lutar" (Weber, p. 116). E contrastava logo a seguir:
"Tomar uma posio, ser apaixonado ira et studium o elemento do poltico e, acima de tudo,
o elemento do lder poltico. Sua conduta est sujeita a um princpio de responsabilidade muito
diferente e, na verdade, exatamente contrrio ao princpio do servidor pblico. A honra deste est
em sua capacidade de executar conscienciosamente a ordem das autoridades superiores, exatamente
como se a ordem concordasse com sua convico pessoal. Isso vlido at mesmo se a ordem lhe
parece errada e se, apesar dos protestos do servidor civil, a autoridade insiste nela. Sem essa
disciplina moral e essa omisso voluntria, no sentido mais elevado, todo o aparato cairia aos
pedaos. A honra do lder poltico, do estadista importante, porm, est precisamente numa
responsabilidade pessoal exclusiva pelo que ele faz, uma responsabilidade que ele no pode e no
deve rejeitar ou transferir" (Weber, p. 116-117).
De fato, transparece com clareza na obra de Weber o reconhecimento de uma tenso
constitutiva entre administrao e liberdade de onde podemos derivar a mescla de resignao e
herosmo que informa sua postura tica. A burocracia racional-legal constituiria para ele a forma
superior de administrao, garantindo a nacionalidade contra a arbitrariedade e a tirania. Por outro
lado, essa prpria superioridade tcnica da burocracia colocaria em perigo a liberdade, na medida
em que poderia sancionar novas arbitrariedades, essas agora annimas, "sem face", na imagem que
ele nos sugere.
Muito se tem comentado o papel "libertrio" que Weber atribua liderana poltica
responsvel no sentido de conter a tirania mesquinha das estruturas burocrticas. Pouco se tem
atentado, todavia, para o fato de que a argumentao daquele autor leva-o necessariamente a pensar
a interao entre burocracia e poltica como um equilbrio precrio sob permanente ameaa de
perturbao em uma ou outra direo, mas sempre em prejuzo da democracia.
Que a longa digresso acima conserva muito de sua atualidade, mesmo se substancialmente
redefinida, nos sugerido por exemplo, pela argumentao convincente de Etzioni-Halevy.
Comentando a relao ambgua e contraditria que se estabelece entre a democracia e a burocracia,
ela aponta como cada um desses fenmenos constitui simultaneamente uma ameaa e uma
salvaguarda para a continuidade do outro (Etzioni-Halevy, 1983).
Nos termos daquela autora, uma burocracia poderosa e independente, se bem coloque em
risco uma ordem democrtica, condio sine qua non ao funcionamento adequado da democracia.
Ameaa, na medida em que o poder burocrtico pode vir a pairar acima daquele derivado da eleio
pelo voto. Mas, por outro lado, essa autonomia frente aos polticos eleitos crucial preservao da
democracia porque ela que previne os riscos do oportunismo partidrio e da manipulao eleitoral.
Em trabalho mais recente Etzioni-Halevy retoma o argumento referente ao carter
dilemtico-insolvel das relaes entre democracia e burocracia, observando: Assim, h uma
relao complexa, problemtica, mas simbitica entre burocracia e democracia, da resultando
implicaes significativas para o relacionamento entre duas poderosas elites: polticos e burocratas.
Sugiro que a ambiguidade das regras democrticas com relao burocracia e a ambiguidade das
normas que dizem respeito burocracia nos pases democrticos acarreta no apenas conflitos de
papis para ambos, burocratas e polticos, mas tambm fonte efetiva de tenses e disputas dentre e
entre eles (Etzioni-Halevy, 1985, p. 3). Atravs de ilustraes empricas ela desenvolve seu
argumento de que precisamente essa tenso constante, esse conflito latente entre burocratas e
polticos, crucial para a preservao do frgil equilbrio democrtico.
Que burocratas e polticos seguem imprimindo suas marcas respectivas na conduo das
polticas pblicas no contexto das democracias maduras, mostra-o de forma bastante eloquente o
amplo estudo que comparou precisamente a performance desses dois atores tpicos nos Estados
Unidos, Inglaterra, Alemanha, Itlia, Sucia, Holanda e Frana (Aberbach et alli, 1981). Concluem
os autores desse estudo que apesar da clara tendncia fuso de papis num tipo "hbrido",
continuam relevantes as especificidades que administradores e polticos aportam conduo das
polticas pblicas.
Na perspectiva dos autores do referido estudo comparativo, possvel delinear quatro perfis
tpicos ou imagens na expresso deles para retratar a interao de polticos e burocratas nas
atividades de policy making: um primeiro perfil, bastante prximo estereotipao weberiana,
contraporia deciso e implementao de polticas; caberia aos polticos "fazer" as polticas pblicas,
enquanto ao servidor pblico competiria administr-las (Aberbach, 1981, cap. 1).
Representao um pouco menos rgida da convivncia dos dois tipos a que v burocratas e
polticos como ativos na conduo das polticas pblicas, mas aportando s mesmas recursos
diferentes: a contribuio dos polticos seria expresso predominante de interesses e, nesse sentido,
preferncias ou valores seriam seu principal elemento. Por sua vez, a participao burocrtica na
elaborao de polticas seria fundada no conhecimento especializado, suprindo com "fatos" as
postulaes interessadas dos polticos.
O terceiro perfil descreve um cenrio onde ambos atores tpicos fazem do jogo de interesses
seu leit motiv; entretanto, enquanto o representante poltico articularia interesses amplos e difusos,
caberia ao funcionrio administrativo mediar interesses especficos e definidos de clientelas
organizadas.
Por ltimo, esboa-se como tendncia uma imagem que fundiria completamente traos
burocrticos e polticos no que os autores do estudo em questo chamam de "hbrido puro". Essa
imagem, que por eles traada de forma puramente descritiva, lembra em alguma medida o perfil
soturno do estado contemporneo na viso de seus crticos mais pessimistas.
Como quer que seja, os quatro perfis em questo so vistos como tipos logicamente
coexistentes e empiricamente correspondentes a nveis diferentes do sistema poltico Assim, a
sugesto dos autores a de que os dois primeiros tipos corresponderiam aos nveis mais baixos da
hierarquia governamental, enquanto os dois ltimos seriam mais tpicos das altas esferas de poder e
administrao. Observam tambm que historicamente possvel identificar um relativo predomnio,
de cada um desses tipos nessa ordem de sucesso.
Em que sentido a considerao dessas possibilidades de interao entre poltica e burocracia
pode ser til aos propsitos de nossa discusso? Inicialmente, interessam-me particularmente
algumas consideraes sugeridas pelos autores do referido estudo com relao s duas ltimas
imagens que so aquelas mais pertinentes ao universo das elaboraes de polticas pblicas. Importa
nesse sentido lembrar, por exemplo, que o reconhecimento de que polticos e burocratas so ambos
ativos articuladores de interesses no significa negar que sua contribuio na definio das polticas
pblicas persista sendo diferencial, nem que essa diferenciao siga sendo relevante.
Conforme salientam Aberbach et alii, se verdade que a burocracia pode, tanto quanto a
liderana poltica, agregar interesses, tambm verdade que o processo administrativo de agregao
de interesses apresenta srias limitaes: em primeiro lugar, tal agregao discrimina contra
interesses no organizados. Em segundo, ela tende a se limitar ao mbito de setores funcionais
particulares, provendo uma mediao segmental de interesses, mas incapaz de articular interesses
intersetoriais. Finalmente, a participao administrativa no processo de policy making revela um
inevitvel conservadorismo; no porque qualquer compromisso de natureza ideolgica privilegie a
manuteno do status quo, mas simplesmente porque a agregao de interesses lograda cristaliza a
correlao de foras existente.
A atuao dos polticos supre em certo sentido as limitaes inerentes administrao j que
o balizamento de suas aes dado por critrios que permitem um relativo relaxamento dos
constrangimentos impostos por um dado equilbrio de foras polticas. Em sntese, depreende-se da
argumentao desenvolvida que a tipificao de papis, na cpula dos sistemas polticos, persiste
relevante para se entender o processo de policy making, apesar da crescente convergncia entre os
tipos.
Nesse sentido, idealmente, burocratas asseguram estabilidade e polticos garantem inovao,
criatividade formulao de polticas pblicas. Conjunturas particulares podem eventualmente
tornar uns ou outros mais proeminentes, mas a diversidade de estilos persistente e vantajosa.
Mais ainda, dificilmente polticos e burocratas chegam a se confrontar nas atividades de
polticas. Muito mais frequentes so os conflitos e alianas que cortam as fronteiras de seus
respectivos territrios. De qualquer forma, estas observaes reforam a ideia de que, de fato, o tipo
ideal do "puro hbrido" constitui apenas uma tendncia convergncia de papis, tendncia essa
cujas implicaes de longo prazo os autores no exploram. Ser necessrio movermo-nos para
outros espaos tericos se quisermos avanar nessa direo.
De imediato, lembro duas possibilidades de se examinar criticamente as possveis
implicaes da confluncia de papis burocrticos e polticos para a democracia: uma primeira
delas diz respeito mais de perto especificidade dos problemas que confrontam as sociedades que,
emergindo de experincias autoritrias modernizantes, buscam consolidar frmulas democrticas de
governo. Tenho em mente aqui o conjunto de reflexes tericas desenvolvidas nos anos 70 e 80
sobre as ditaduras modernizadoras do terceiro mundo, em particular aquelas que chamaram a
ateno para o carter burocrtico do autoritarismo mais recente na Amrica Latina (O'Donnell,
1973).
Lembro em seguida o pensamento crtico contemporneo, que refletindo seja sobre as
perspectivas do welfare state, seja sobre as atribuies do Estado no capitalismo tardio,
problematiza tanto a burocratizao do poder poltico, como a politizao do processo produtivo
(Habermas, 1975; Offe, 1981; Keane, 1984). Na referida perspectiva crtica, tais tendncias
corresponderiam em ampla medida s dimenses de um mesmo processo. De um lado, como tem
sido h muito observado, h uma crescente despolitizao da vida social subordinada mais e mais s
ordenaes burocrticas. A residiria precisamente a ameaa latente de neo-patrimonialismo
burocrtico que alguns creditam ao welfare state (Offe, 1987). Inibindo iniciativas sociais, o estado
de bem-estar terminaria por despolitizar a esfera pblica que se confundiria com o universo das
prticas administrativas governamentais.
Por outro lado, essa mesma burocratizao expressa a tambm crescente subordinao de
aes e decises de mercado ao crivo ordenador dos recursos de poder monopolizados pelo Estado.
Nesse sentido, possvel entender a prpria "despolitizao" inerente burocratizao da vida
social acima mencionada como expresso da tendncia contempornea repolitizao do processo
produtivo. Vistas em conjunto, as funes supletivas e compensatrias do estado capitalista tardio
so expresses do papel qualitativamente diferente que o poder poltico passa a assumir em relao
esfera da produo mercantilizada e da troca (Keane, 1984, pp. 86-87).
Para finalizar essas digresses tericas, lembro aqui as afirmaes sempre argutas de Wolln
que, embora de uma perspectiva terica diferente, apontam igualmente em uma direo crtica: "...
with the discrediting of the political order and the retreat to society which itself manifests growing
symptoms of bureaucratization, the political has reemerged, but disguised in the trappings of
organizational life. What has been denied to the political order has been assimilated to the
organizational order" (Wolln, 1961).
II
Naturalmente so inmeros os ngulos de discusso possvel de um tema to vasto e
complexo como seja o do projeto brasileiro de democratizao nas suas inter-relaes com a
elaborao e implementao de polticas pblicas. No presente contexto interessa porm to
somente ilustrar possveis exploraes da argumentao desenvolvida no tpico anterior.
Parece-me particularmente atraente seguir essa sugesto se levarmos em conta que a ordem
autoritria que se trata de suplantar pretendeu legitimar-se atravs de frmulas tcnico-burocrticas
que supostamente instaurariam a administrao racional dos interesses sociais gerais. Expurgada a
politicagem alegava-se, estariam naturalmente superados os interesses particulares e divisivos.
Retrica parte, as frmulas polticas tecnocrticas tiveram conseqncias decisivas a nvel
das prticas e instituies, alm de deixarem tambm marcas decisivas sobre as crenas, valores e
atitudes referentes esfera pblica. Em outras palavras, o fato de termos vivido at recentemente
sob a lgica do "autoritarismo burocrtico" tem implicaes relevantes para a convivncia entre
administrao e poltica no Brasil de hoje.
Nesse sentido, normas de convivncia tpicas do regime autoritrio e expectativas de
comportamento ento legitimadas deixam marcas que no podem ser ignoradas, sob pena de
negligenciarmos dimenses importantes da realidade poltica que afetam em maior ou menor grau
as chances de democratizao. Em outras palavras, nunca demais repetir, as sobrevivncias
autoritrias no se resumem a frmulas jurdico-legais, mas compreendem tambm dimenses mais
sutis. Assim, vale lembrar, por exemplo, que privilegiar seja a eficincia tecno-burocrtica, seja a
responsabilidade social do poltico representativo corresponde defesa da cara ou coroa de uma
mesma matriz ideolgica que a que postula essa pretensa disjuntiva.
Nos termos acima sugeridos, revela-se igualmente problemtico contrapor eficcia versus
participao ou outras dicotomias similares com freqncia invocadas pelos cientistas polticos para
descrever (s vezes mesmo justificar) opes polticas concretas. De fato, pelo menos duas objees
srias podem ser invocadas para sugerir o carter discutvel das polaridades em questo: em
primeiro lugar, conforme salientado na primeira parte desse texto, a tenso persistente entre
termos dicotmicos, antes que o privilegiamento de um deles, que guarda afinidade com regras
democrticas de ordenamento poltico.
Nesse contexto, necessrio lembrar, racionalidade burocrtica no necessariamente implica
em eficcia, nem automtica a relao entre representao poltica e responsabilidade social
(Meyer, 1987). na medida em que esses elementos burocrticos e representativos interagem
concretamente que suas aes e reaes podem vir efetivamente a lograr o precrio balano
postulado pelos arranjos poltico-democrticos.
Em segundo lugar, observe-se que, concretamente, com freqncia as fronteiras entre o
"burocrtico" e o "Poltico" esto submetidas a consideraes puramente contingenciais. Isso
acontece seja porque so claras as tendncias s convergncias entre atividades polticas e
burocrticas, seja porque convenincias polticas conjunturais sugerem alianas e coalizes que
cruzam linhas demarcatrias entre administrao e poder poltico.
Recapitulando brevemente a experincia brasileira pertinente nossa discusso, lembremos
que sob o regime militar procedeu-se a um esforo de identificar a "boa" poltica com uma
implementao tcnica e neutra de polticas racionalmente consideradas as mais adequadas
realizao dos interesses da sociedade como um todo. A ideologia do "interesse nacional", do
"Brasil grande", se sobrepunha agressivamente ao "partidarismo", aos interesses sociais especficos
que pudessem colocar em xeque o projeto nacional.
Claro est que esse tipo de justificativa em questo foi sempre ambguo, convivendo desde
sempre com a "entronizao" de eleies e prticas parlamentares mais ou menos efetivas. De
qualquer forma, pairava sempre no ar a noo ideolgica de que decises tecno-burocrticas
eficientes constituam recurso mais justo e eficaz para se realizar metas sociais que quaisquer
frmulas polticas orientadas para a realizao de interesses especficos, como se efetivamente fosse
possvel tratar como "estratgias alternativas" essas dimenses analticas.
O mesmo tipo de raciocnio acima assinalado pode ser identificado entre aqueles que no
ocaso do regime autoritrio viveram a iluso romntica da plena restaurao da poltica, creditando
simples revitalizao da poltica partidria-eleitoral a instaurao da democracia. E, de fato, o
surgimento de novos partidos, a proliferao de associaes voluntrias e movimentos sociais
naquele momento reforavam a crena na revalorizao da poltica, em detrimento de recursos
tecno-burocrticos de poder.
No bojo dessa onda repolitizante, pareceu tomar vulto, ento, um novo projeto de nation
building, com o empenho da sociedade em se reconciliar com a esfera pblica. Foi o momento da
recuperao dos smbolos cvicos, da identidade nacional magnetizada na redescoberta do hino
nacional, no uso da camiseta que emulava a bandeira ptria. Nesse breve perodo de previsvel e
compreensvel predomnio de elementos participativos e simblico-expressivos na vida poltica, a
democracia se anunciava como a superao da hegemonia burocrtica em favor da liderana
poltica autntica, vocacional; nos termos weberianos.
Na histria do chamado processo brasileiro de redemocratizao esse perodo poder
certamente ter como marcos delimitadores a ascenso de Tancredo Neves condio de expresso
poltica mxima da transio e, depois, sua agonia e morte. Seu estilo pessoal de liderana, as
frmulas de compromisso negociadas, e at mesmo a revalorizao de velhos recursos de
patronagem corroboram em ampla medida a idia por mim sugerida de que, naquele momento, o
movimento das paixes polticas, em um mpeto compensatrio, tratava de sobrepor o elemento
poltico ao burocrtico.
Sobrevm em seguida, no itinerrio da Nova Repblica, um perodo de indefinio e
experimentaes no que diz respeito s normas de convivncia entre elementos burocrticos e
polticos. Os tcnicos nostlgicos do ancien regime se ressentem da "ineficincia, o clientelismo, o
populismo" dos polticos. Por sua vez, esses ltimos abominam "a arrogncia, o autoritarismo, o
elitismo" dos tecnocratas.
Se por um lado essas acusaes mtuas expressam de fato disputas reais de poder, por outro,
no se pode interpretar tais acusaes como expresses unvocas e inequvocas de um jogo fixo de
poder. Assim, na prtica, nem "burocratas", nem "polticos" detm o monoplio de seus respectivos
"vcios tpicos". Assim, por exemplo, com frequncia um aspecto importante da disputa entre eles
diz respeito alocao de recursos de patronagem. importante tambm ter em mente que quase
sempre a aglutinao real de foras dentro do universo poltico se d setorialmente, antes que ao
longo da clivagem poltica vs. administrao, conforme j observado na parte inicial desse trabalho.
Mais importante ainda que as qualificaes supramencionadas, no contexto dessa discusso,
o fato de no dia-a-dia do processo brasileiro de transio, a prpria caracterizao do que
"poltico", por oposio ao "burocrtico", tem mudado de acordo com as injunes polticas
conjunturais. A esse propsito, sugestivo lembrar que na relao entre dois ministrios cruciais
como so Fazenda e Planejamento, a atribuio de nfase "poltica" ou "tecnocrtica" por parte da
opinio pblica tem sido cambiante.
Nos termos da observao acima, v-se assim que poca do primeiro ministrio da Nova
Repblica, atribua-se ao Ministro da Fazenda uma orientao predominantemente "burocrtica",
em rota de coliso com o estilo do Ministro do Planejamento. Que de fato a alegada clivagem pouco
tem a ver, seja com o estilo pessoal dos incumbentes dos cargos em questo, seja com a lgica de
atuao de ministrios particulares, fica bastante claro com a substituio de Francisco Dorneles,
ento percebido como "pouco poltico", na pasta da Fazenda. A partir de ento, a atuao do
Planejamento passa a ser vista como "mais tecnocrtica" em contraposio tnica poltico-
carismtica impressa por Dilson Funaro atuao de seu ministrio.
Antes de passarmos considerao das redefinies subseqentes dos dois ministrios
econmicos, importante determo-nos um pouco mais na gesto Sayad/Funaro porque, nos termos
da discusso que desenvolvo aqui, naquele momento se processou um casamento feliz, ainda que
fugaz, entre o "tecno-burocrtico" e o "poltico"; refiro-me especificamente adoo do Plano
Cruzado que, na minha percepo, s se tornou vivel naquela conjuntura porque logrou,
precisamente, reconciliar o "tcnico" e o "poltico". O breve perodo de sucesso do Plano em
questo correspondeu a um momento privilegiado de "fuso" entre nossos dois atores tpicos.
No necessrio lembrar aqui que as iluses do Plano Cruzado foram rapidamente corrodas
pelo mercado, nem que o aprofundamento da crise econmica, para o qual ele prprio contribuiu
em certa medida, introduziu novas complicaes para o desafio da democratizao. O ponto a ser
ressaltado aqui que, visto na sua adequada expresso de poltica pblica, o Plano Cruzado
evidenciava a responsabilidade poltica da burocracia tanto quanto a importncia estratgica dos
recursos "tcnicos" no clculo poltico.
O curto espao da euforia do Cruzado corresponde, certo, ao momento de maior
legitimidade da Nova Repblica, mas preciso ter em mente que a referida "fuso" entre o poltico
e o tecnocrtico, que ele envolveu, era problemtica exatamente porque pretendia eludir as
especificidades do poltico e do burocrtico atravs de uma mgica organicista. Isto , a ideia de que
era possvel um jogo sem perdedores, que novas convenes de poltica econmica podiam acabar
com a inflao sem que algum pagasse a conta e mantinham a iluso de que a democratizao
podia ser lograda sem afetar privilgios estabelecidos.
Se prossegussemos nessa breve reviso, seria possvel facilmente evidenciar que a tenso
constante entre o poltico e o burocrtico se manifesta de fato no interior de cada um dos
ministrios, ainda que muitas vezes as aparncias convenientes sugiram alguma especializao entre
pastas. E, conforme salientado na primeira parte deste trabalho, a aludida tenso intrinsecamente
necessria preservao de normas polticas democrticas.
O que a torna porm problemtica no cenrio brasileiro atual precisamente o empenho de
suprimi-la por parte dos contendores da disputa. Assim, a suposta opo atual por "ministros
burocrticos" para as duas pastas econmicas, ao pretender se colocar margem dos conflitos
polticos, est de fato apenas contribuindo para tornar menos transparente o jogo de interesses em
ao.
Na minha percepo, parte da dificuldade de reconhecer a legitimidade da tenso inevitvel
entre o poltico e o burocrtico, que parece corre da prpria sobrevivncia de ranos elitistas e
autoritrios. Faz falta um entendimento explicito da pertinncia e legitimidade de interesses
particulares que no necessariamente colocam em risco um "core" mnimo de interesses gerais. E
precisamente a negao da legitimidade de interesses especficos que faz com que tanto o elemento
burocrtico, como o poltico possam parecer mais adequados promoo de polticas pblicas
maximizadoras do consenso social.
A ttulo ainda ilustrativo, pode-se ver tambm na interao entre o poder executivo e o
Congresso Nacional sinais da dificuldade em conviver com a tenso inevitvel entre administrao
e poltica. Depois de tantos anos de domnio inconteste do executivo, em certo sentido
compreensvel que faltem normas de convivncia adequadas realidade da Constituinte. Assim,
parte das dificuldades polticas do nosso presente dizem respeito ausncia de regulao de
conflitos entre elites.
Mas, alm disso, est tambm em questo nesse momento a prpria concepo do Estado.
Em parte, porque as normas bsicas de convivncia esto postas em questo, j que se trata de
redefinir o pacto constitucional. Em parte tambm, porque a exemplo de outras sociedades de
desenvolvimento tardio, o poder pblico assume alm das funes clssicas de regulao das
atividades da sociedade civil, funes especficas de produo.
No contexto do Estado "produtor", novas variveis emergem na equao de poderes
polticos e administrativos. A "balkanizao" do Estado, como sugerem alguns, recolocaria em
termos ainda mais dramticos do que as sombrias previses de Weber, a questo da burocratizao
do poder. Estas seriam componentes especficas do problema da democratizao dentre sociedades
capitalistas do terceiro mundo.
Resta porm reconhecer que uma dimenso tambm considervel da problemtica d
democracia ns a compartilhamos com outras sociedades capitalistas contemporneas,
independentemente do grau diferencial de desenvolvimento econmico alcanado. Precisamente a
relao entre a Poltica e as polticas pblicas percebida como problemtica aqui e acol, porque a
conjugao de interesses especficos de Estado e interesses sociais em competio coloca desafios
renovados vigncia das normas democrticas, conforme nos mostra a discusso crtica do welfare
state.
III
Este trabalho pretendeu explorar o tema clssico das relaes entre o poltico e o burocrtico
para sugerir uma linha de reflexo sobre os problemas da transio poltica brasileira. As relaes
ambguas e contraditrias entre fatores polticos e administrativos, as mtuas acusaes entre
tcnicos e polticos, e a apatia ou desconfiana com que o cidado brasileiro encara hoje o jogo
poltico, parecem-me indicativas da complexidade do desafio democratizante.
Nesse contexto, a formulao e implementao de polticas pblicas sofre tanto as injunes
da herana burocrtico-autoritria, quanto aquelas relativas repolitizao de interesses que ainda
no se conformaram a canais suficientemente institucionalizados de expresso. Com a liberao de
foras sociais antes reprimidas pela ordem ditatorial, observa-se uma forte presso sobre a pauta de
decises de poltica pblica. Problemas sociais velhos e novos disputam prioridades em uma agenda
de decises j severamente comprometida pela gravidade da crise econmica.
No clima de incerteza reinante, a competio entre recursos polticos de natureza variada
no traduz o reconhecimento da necessidade de se lograr um frgil equilbrio entre fatores polticos
e burocrticos, nos termos anteriormente ressaltados. O quadro que se delineia a evoca, antes, uma
situao poltica "inflacionria", para usar uma imagem economicista, no sentido de que h uma
clara desvalorizao de currencies polticas. E o risco subjacente a essa desvalorizao dos recursos
polticos , precisamente, o de que as atividades de policy making percam de vista a meta
democratizante
Quer o "desvio" a seja o da patronagem poltica, o do clientelismo burocrtico, ou uma
combinao perversa de ambos, as conseqncias antidemocrticas se revelaro no "encolhimento"
da esfera pblica autnoma frente ao Estado. Ou seja, a ameaa persistente aquela de uma nova
presso despolitizadora da vida social. Nesse sentido, tanto so graves os sinais de apatia ou
cinismo frente Poltica, quanto o so as defesas mais ou menos sofisticadas do primado da
racionalidade tcnica das polticas.
Embora a natureza do problema da democratizao que o Brasil vive hoje seja em certo
sentido bastante "selvagem", importante ter em mente que muito da crtica desenvolvida no
contexto das democracias maduras e das sociedades de bem-estar pode ser relevante para nosso
questionamento. "Despolitizao", "burocratizao", "encolhimento da esfera pblica", as
expresses variadas de mal-estar na civilizao poltica contempornea, apontam numa mesma
direo: a desejabilidade da repolitizao da vida social.
Isso bastante claro na reflexo liberal, como bem o ilustram, por exemplo, de forma
cannica, Arendt ou Wolln (Hill, 1979; Wolln, 1987). A mensagem seria semelhante em propostas
menos claras e consistentes de comunalismos, "small is beautiful", "local governments" e
descentralizaes vrias. Mesmo na tradio terica crtica, que tem em Habermas e Offe suas
expresses contemporneas mais conhecidas, as chances "emancipatrias" estariam condicionadas
possibilidade de repolitizao da sociedade civil (Keane, 1984).
Em resumo, fora da arena da Poltica no parece existir antdoto vocao autoritria do
Estado. Nas diferentes reflexes. Sobre o problema, parece claro que da prpria no-cristalizao
de foras sociais que a democracia retira sua fora ideolgica para fazer o contrapeso do impacto
sedimentador da burocracia.
Nesse sentido, quer esse efeito seja buscado nas relaes entre diferentes esferas
institucionais, quer na convivncia tensa entre "burocratas" e "polticos", quer na gesto de polticas
pblicas especficas, o desafio de reconciliar interesses contrrios que faz da Poltica um recurso
estratgico valioso. Mesmo que o uso desse recurso seja quase sempre feito para tentar o
impossvel, evocando aqui as palavras de Weber transcritas no incio desse trabalho. Ou, como diria
ele, mesmo que seja "apesar de tudo" que alguns participem dos processos de polticas pblicas.
Este artigo foi originalmente escrito para apresentao no Seminrio Internacional sobre O Estado e
as Polticas Pblicas na Transio Democrtica, que teve lugar na Fundao Joaquim Nabuco,
Recife, 18-20 de Maio de 1988.
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