Urbano

ISSN: 0717-3997
revistaurbano@ubiobio.cl
Universidad del Bo Bo
Chile

Muoz Rebolledo, Mara Dolores

La dimensin ambiental en los instrumentos de planificacin territorial
Urbano, vol. 6, nm. 7, enero, 2003, pp. 63-72
Universidad del Bo Bo
Concepcin, Chile

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=19800711

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 Asuntos Urbanos / URBANO ENERO 2003 63
ASUNTOS URBANOS
LA DIMENSI
DIMENSIOON AMBIENTAL EN LOS INSTRUMENTOS
DE PLANIFICACI
PLANIFICACIOON TERRITORIAL1
Mara Dolores Muoz Rebolledo2

Introduccin Entre los nuevos mtodos y herramientas de

La incorporacin de variables ambientales en los
instrumentos de planificacin territorial, por su rela-
cin directa e ineludible con la sustentabilidad de los
procesos de desarrollo de las ciudades, genera cre-
ciente inters en los distintos actores sociales que
influyen con sus decisiones en la planificacin urba-
na. El objetivo de este artculo es explorar el tema y
penetrar un campo de discusin sugerente y comple-
jo que puede ser abordado desde visiones diferentes
y hasta opuestas. Aunque se observan coincidencias
respecto de la necesidad e importancia de considerar
criterios ambientales al disear los instrumentos de
planificacin, el debate est plenamente vigente por-
que persisten dudas acerca de cuando y como incor-
porarlos.
La bsqueda de mtodos que permitan planifi-
car la ocupacin del territorio y el desarrollo de los
asentamientos con criterios sustentables se increment
durante la dcada de los noventa, especialmente
desde que en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Ro
de Janeiro el ao 1992, se plante explcitamente la
necesidad de proteccin del ambiente como condi-
cin bsica del desarrollo considerando, entre otros
aspectos, la necesidad de promover el uso ptimo del
suelo, que es una de los principales temas regulados
por la planificacin del territorio3 . El desarrollo sus-
tentable de los asentamientos tambin fue el princi-
pal tema abordado en las Conferencias de las Nacio-
nes Unidas sobre Asentamientos Humanos realiza-
das el ao 1987 en Nairobi (Habitat I) y en 1996 en
Estambul (Habitat II). Las conclusiones del segundo
encuentro, que perfilaron las decisiones iniciales plan-
teadas en Nairobi, han impulsado a varios gobiernos
a definir acciones y medidas especficas para que el
uso del territorio no genere efectos que puedan ame-
nazar la sustentabilidad de los procesos de desarrollo
de los asentamientos.
planificacin que diferentes pases han adoptado se
pueden mencionar la elaboracin de planes para la
gestin sustentable del agua y la planificacin hidro-
lgica, creacin de bases de datos con informacin
territorial, realizacin de foros sobre el futuro de los
asentamientos humanos para intercambio de expe-
riencias exitosas, definicin de nuevas polticas p-
blicas de vivienda incorporando la proteccin am-
biental como condicin del desarrollo urbano y rural,
elaboracin de planes de desarrollo sustentable de
los asentamientos que incluyen medidas de compen-
sacin ante la intervencin del paisaje natural, planes
de gestin del territorio regional orientados a dismi-
nuir la descentralizacin y a fortalecer las relaciones
asociativas entre ciudades, programas de capacita-
cin de funcionarios pblicos y para promover la
participacin en los procesos de desarrollo de los
asentamientos, formulacin de programas para fo-
mentar la investigacin cientfica sobre procesos de
desarrollo social y econmico sustentables.
Es importante considerar que algunas de las
principales acciones relacionadas con la planifica-
cin del territorio como la densificacin y expansin
de las ciudades, ampliacin de la estructura vial y de
transporte o la construccin de infraestructura tienen
efectos, a veces no deseados, sobre el ambiente. Por
esto, las acciones mencionadas deben ser concordan-
tes con otras aspiraciones como la bsqueda de equi-
librio entre reas rurales y urbanas, la proteccin del
suelo agrcola y los ecosistemas, la preservacin del
patrimonio cultural y de los centros histricos, los
procesos de renovacin urbana y el incremento de
espacios abiertos y reas verdes en las ciudades.
En Chile, la incorporacin de la dimensin am-
biental en los instrumentos de planificacin comen-
z a ser considerada con mayor fuerza tras la publi-
cacin del Reglamento de la Ley de Bases Generales
del Medio Ambiente4 que, en su artculo 10, letras g
y h indica bajo que condiciones se deben incorporar

1 La base de este artculo es la conferencia presentada en el encuentro Aspectos Ambientales y Criterios en la Evaluacin de los Instrumentos de Planificacin
Territorial, organizado por la Comisin Nacional del Medio Ambiente Regin del Bio Bio.
2 Arquitecto. Unidad de Planificacin Territorial y Sistemas Urbanos. Centro EULA-Chile, Universidad de Concepcin. E-mail:mdmuoz@udec.cl
3 Al respecto, la Agenda 21 indica lo siguiente Los gobiernos al nivel que corresponda, con el apoyo de las organizaciones regionales e internacionales, deberan velar
por que las polticas y los instrumentos normativos propiciarn el aprovechamiento ptimo de las tierras y la ordenacin sostenible de sus recursos. Debera prestarse
especial atencin a las tierras agrcolas. Con este fin, deberan: a) Elaborar un mtodo integrado de establecimiento de objetivos y formulacin de polticas en los planos
nacional, regional y local en el que se tengan en cuenta los problemas ambientales, sociales, demogrficos y econmicos. Agenda 21, punto 10.6
4 El Reglamento de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente fue publicado en el Diario Oficial del 3 de Abril de 1997
64 URBANO ENERO 200
20033 / Asuntos Urbanos
El territorio y su ocupacin racional del espacio. Expansin
urbana.
al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA) los proyectos de desarrollo urbano o turstico
y/o los instrumentos de planificacin (planes de
desarrollo urbano, planes intercomunales, planes
reguladores comunales, planes seccionales, proyec-
tos industriales o inmobiliarios). Es necesario indi-
car que antes de la promulgacin del Reglamento
mencionado los instrumentos de planificacin po-
dan incluir zonas de proteccin ecolgica orienta-
das a restringir los usos en terrenos con ecosistemas.
Sin embargo, estas zonas generalmente se definie-
ron sin el respaldo de conocimientos suficientes que
permitieran establecer su importancia territorial e
inclusive delimitarlas; la falta de informacin acerca
de la estructura y funciones de los ecosistemas expli-
ca porqu varias de estas zonas fueron modificadas
para dar cabida a diversos usos que han generado
efectos adversos sobre las condiciones ambientales
y ocasionado la prdida o grave alteracin de los
ecosistemas.
El uso eficiente de los recursos naturales debe ser
una preocupacin de la planificacin del territorio
puesto que uno de sus objetivos principales es opti-
mizar la ocupacin y uso del suelo, propsito que
puede ser interpretado como una opcin por favore-
cer un tipo de desarrollo basado en la bsqueda de
sustentabilidad y equidad. Desde esta perspectiva se
entiende la necesidad de evaluar ambientalmente a
los instrumentos de planificacin. Esto implica gene-
rar nuevas capacidades tcnicas y la necesidad de
llegar a acuerdos institucionales y sociales sobre que
tipo de evaluacin ambiental es la ms adecuada para
ser aplicada a los instrumentos de planificacin. En
este sentido es importante conocer la definicin, ca-
ractersticas, objetivos y competencias de los instru-
mentos de planificacin, y, especialmente, como pue-
den ser sometidos a una evaluacin ambiental efecti-
va y apropiada a su naturaleza.
Definicin de ambiente y su relacin con las
ciudades
El ambiente, como concepto general, est cons-
tituido por el medio natural, en el cual se integran
elementos dados por la naturaleza y sometido a sus
leyes, y por el medio cultural, conformado por ele-
mentos creados por el hombre, de carcter artificial
y regidos por leyes culturales. Los elementos natu-
rales tienden a interrelacionarse en equilibrio din-
mico y estable en el tiempo medido por la accin
humana, aunque a escala universal tienden al caos,
al desorden, a la degradacin de su energa hasta
alcanzar la entropa. Los elementos culturales, que
tambin presentan rasgos de interdependencia en-
tre ellos, en contraste, tienden al orden que expresa,
materializa y fortalece las nociones culturales im-
puestas por el hombre a su entorno. Aunque los
elementos naturales y culturales que componen el
ambiente son inseparables pues forman parte de
una realidad unitaria; en su significado ms corrien-
te el ambiente es comprendido bsicamente como el
conjunto interrelacionado de elementos naturales
sobre los cuales acta el hombre para implantar su
cultura.
Es pertinente destacar que el proceso de desarro-
llo de una ciudad constituye una de las expresiones
de artificialidad ms relevante y, por tanto, es una de
las acciones humanas con mayor capacidad de altera-
cin del medio natural. Por otra parte, el modo de
insercin de una ciudad en el territorio y su forma de
crecimiento, a su vez, son influenciadas por el medio
natural; esta relacin puede observarse en las trans-

formaciones experimentadas por las ciudades a lo
largo de su desarrollo histrico5 .
En las interrelaciones de causalidad e integra-
cin entre naturaleza y cultura, el espacio natural o
geogrfico, en cuanto elemento constitutivo del am-
biente, no es slo un agente pasivo que se modifica
por las influencias culturales sino que, como indica
Ricardo Riesco6 , desempea un rol estructurante y
dinmico en los fenmenos y procesos que afectan al
hombre. Coincidiendo con este planteamiento se
puede sostener que el medio natural no es slo el
escenario fsico que sirve de soporte para el desarro-
llo de las ciudades sino que condiciona diferentes
aspectos de los procesos de urbanizacin. La existen-
cia de esta relacin crea la necesidad imperiosa de
conocer el funcionamiento, estructura y capacidad
del sistema natural para promover un desarrollo
urbano acorde con las limitaciones y potencialidades
del medio natural en el cual se inserta la ciudad. La
evaluacin ambiental, por requerir de un anlisis
pormenorizado de las condiciones del ambiente que
permita establecer los efectos o impactos positivos o
negativos que las acciones derivadas de la planifica-
cin pueden tener sobre l, tiene potencial para trans-
formarse en una herramienta capaz de orientar el
diseo de los instrumentos de planificacin hacia
procesos de desarrollo sustentable de los asenta-
mientos basados en el conocimiento integral de la
estructura y funcionamiento del territorio y sus di-
versos componentes.
Territorio y planificacin territorial
El territorio puede ser definido de distintas mane-
ras segn los enfoques propios de las diferentes disci-
plinas que se ocupan de su estudio; en las ciencias
geogrficas la nocin de territorio se relaciona bsica-
mente con las caractersticas fsicas de un espacio o con
la estructura poltico y administrativa de una regin, la
sociologa determina al territorio en funcin de fen-
menos sociales y culturales especficos; para la planifi-
cacin, el territorio puede ser descrito como un espacio
delimitado por variables de diferente ndole (adminis-
trativas, fsicas o culturales) en el cual se llevan a cabo
determinadas actividades humanas que pueden ser
sujetas a ordenaciones y regulaciones por medio de
normas y zonificaciones contenidas en instrumentos
de planificacin territorial.
Generalmente, los lmites territoriales para efec-
tos de la planificacin se determinan a partir de divi-
5 Las modificaciones del espacio natural por accin humana no implican necesariamente una transformacin de la naturaleza; en la evolucin del habitar
se ha logrado una relativa y progresiva independencia del espacio geogrfico porque las tierras habitadas se han extendido abarcando la mayor parte
de los climas del planeta, esto se ha logrado no porque el hombre haya transformado las caractersticas de los diversos climas sino porque l,
culturalmente, ha logrado independizarse de aquellos. RIESCO, Ricardo: El espacio en la geografa. Publicado en la obra colectiva El espacio en las ciencias.
Coleccin Problemas Fundamentales del Hombre. Editorial Universitaria. Santiago de Chile, 1982. pp.194-195
6 RIESCO, Ricardo: El espacio en la geografa. op. cit. p.193
Asuntos Urbanos / URBANO ENERO 2003 65
siones administrativas porque se planifica para el es-
pacio de una comuna o una regin. Esta forma de
delimitacin, desde la perspectiva ambiental, no siem-
pre favorece procesos de ocupacin sustentable del
territorio ya que las unidades definidas administrati-
vamente pueden no ser coincidentes con las delimita-
ciones de las unidades ambientales de carcter natu-
ral como una cuenca hidrogrfica o de ndole cultural
como un rea de desarrollo indgena- las que, en estos
casos, corren el riesgo de quedar fragmentariamente
sujetas a diferentes normalizaciones que pueden afec-
tar su integridad fsica o cultural. De esta circunstancia
surge la importancia de interrelacionar a los instru-
mentos de planificacin en sus diferentes niveles de
competencia o la necesidad de promover el desarrollo
de planes que abarquen ambientes definidos como es
el caso de las cuencas hidrogrficas. El proyecto de
Ordenamiento de la Zona Costera de la regin del Bo
Bo y los nuevos territorios de planificacin de la
Estrategia Regional de Desarrollo de la VIII Regin
(2000-2006) son ejemplos de planificacin que se apli-
can a territorios definidos ambientalmente.
La planificacin territorial se expresa en instru-
mentos cuyos objetivos fundamentales son: optimi-
zar la ocupacin y el uso del suelo, regular las cons-
trucciones y reservar espacios para el desarrollo fsi-
co de las ciudades. Estos objetivos se pueden inter-
pretar como propsitos necesarios para armonizar la
accin del hombre sobre el ambiente, normando el
uso de los espacios habitados para evitar fricciones o
contradicciones entre diferentes actividades y para
reducir o eliminar la desarticulacin en los procesos
de asentamiento.
El diseo de un instrumento de planificacin se
basa, tericamente, en el conocimiento de las princi-
pales caractersticas del territorio para determinar su
capacidad de asimilar las posibles formas de asenta-
miento. Esto implica, segn lo expresa Leone (1993)
que la planificacin necesariamente debe caracteri-
zar en forma integral los procesos dominantes en la
ocupacin de un territorio para anticipar y actuar,
creativamente, sobre el desarrollo de los asentamien-
tos configurando, conservando o restaurando los
equilibrios locales o regionales fundamentales. Com-
prendida as, la planificacin hace posible la aplica-
cin de polticas, planes y programas orientados a
mejorar las condiciones de los asentamientos huma-
nos por medio de la conservacin y proteccin de los
recursos naturales y culturales propios de una re-
gin. La aplicacin de un modelo de planificacin se
debe adaptar a la realidad ambiental, urbanstica,
66 URBANO ENERO 200
20033 / Asuntos Urbanos
Planificacin del territorio: energa en cuenca hidrogrfica.
cultural y socioeconmica de una regin; consideran-
do adems, los particulares parmetros legales que
rigen al territorio.
En relacin con lo anterior es preciso sealar que
la planificacin, cuando se orienta hacia la bsqueda
del desarrollo sustentable de los asentamientos, no
slo debiera incorporar la proteccin de los recursos
naturales sino tambin la proteccin del patrimonio
puesto que la memoria cultural es fundamental para
sostener procesos de ocupacin del territorio que
permitan integrar a los habitantes con su entorno en
forma coherente. Es necesario recordar que los bienes
culturales siempre son valiosos y escasos y que su
prdida, por destruccin o abandono, nunca es recu-
perable. Este es un aspecto clave porque las transfor-
maciones derivadas del desarrollo de una ciudad o
regin pueden afectar, en forma negativa a recursos
y expresiones culturales y, por extensin, amenazar
el sentido de pertenencia, arraigo e identidad de las
personas en relacin con su entorno.
La identidad, individual o colectiva, que se cons-
truye desde la memoria cultural, debe ser valorada
como una realidad innegable e irrenunciable por
cuanto lo que somos y hacemos se sostiene en la
comprensin de lo que hemos sido. Segn Leone
(1993) la planificacin debe reconocer la cultura re-
gional propia y dominante y, a la vez, reconocer las
particularidades locales y articularlas con el contexto
cultural general con el fin de no disear soluciones
puntuales o desarticuladas.
A la luz de lo sealado es posible concluir que la
planificacin territorial debiera ser una expresin de
la memoria social y cultural abierta a numerosas
interpretaciones y realizaciones. En este sentido es
pertinente volver a citar a Leone (1993) cuando sostie-
ne que la planificacin no debiera promover la rigi-
dez en el uso del suelo sino orientar el desarrollo de
una estructura de ocupacin del territorio dinmica
para adaptarse a cambios no previsibles, pero, al
mismo tiempo debe ser capaz de mantener la cohe-
rencia y articulacin entre las diversas acciones pre-
dominantes o puntuales y aleatorias en las cuales se
expresa la sociedad. Por otra parte, en el anlisis de
un territorio especfico se debe incorporar la relacin
espacial y funcional del rea a planificar respecto del
sistema regional o nacional en que se inscribe porque
todo territorio tiene roles y funciones poltico-admi-
nistrativas, econmicas, sociales y urbanas en rela-
cin con la regin, el pas o la comunidad internacio-
nal. Por esto, planificar un territorio implica, adems,
establecer sus potencialidades, restricciones y evolu-
cin esperada en funcin a estos contextos.
Importancia del anlisis integrado del territorio
en el diseo de un instrumento de planificacin
En Chile, la planificacin del territorio se orienta
fundamentalmente a la regulacin del uso del suelo
urbano. Desde esta perspectiva es importante tener
presente que toda ciudad, esencialmente, es un lugar
de concentracin de poblacin; por esto, la ms rele-
vante de las funciones urbanas es la funcin habita-
cional. Una ciudad puede no tener otras funciones
especficas (por ejemplo: tursticas o industriales)
pero siempre habr personas habitando en ella por-
que su definicin bsica es ser un asentamiento hu-
mano. Las caractersticas sociales de los asentamien-
tos, por la propia naturaleza de un instrumento de
planificacin, son antecedentes claves del diseo del
instrumento en las fases de anlisis, diagnstico y
propuesta territorial. Esto no significa desconocer la
importancia de otros aspectos (morfologa urbana,
uso del suelo, vialidad, infraestructura y equipa-
miento, recursos naturales, riesgos, geomorfologa,
hidrologa, calidad del aire, vegetacin y fauna aso-
ciada, ecosistemas, paisaje urbano y natural) que
tambin deben ser integrados en el proceso de plani-
ficacin.
Los diversos elementos que definen el territorio
e interactan en una ciudad (estructura urbana, usos
del suelo, componentes sociales, recursos naturales y
ecosistemas) deben ser analizados en forma integra-
da porque los elementos constitutivos del ambiente
no son aislables y no operan en forma fragmentaria;
sin embargo, tampoco pueden ser reducidos en su
diversidad y complejidad para ser sometidos a anli-
sis generalizadores. Debido a esto, por razones meto-
dolgicas, se considera conveniente analizar los sis-
temas que se integran en la estructura territorial
(urbano, natural y socioeconmico) estudiando y
valorando sus componentes y caractersticas propias
con la perspectiva de las diferentes disciplinas que se
ocupan de su estudio. No obstante, un trabajo inter-
disciplinario es condicin bsica para lograr un an-
lisis integrado y capaz de identificar el entramado de

relaciones, a veces aleatorias, que operan entre los
distintos componentes del territorio.
El anlisis integrado es indispensable no slo
para identificar las singularidades de cada sistema y
establecer las influencias recprocas que operan entre
ellos; tambin permite evaluar al instrumento de
planificacin y discriminar las propuestas que pue-
den alterar la estructura general del territorio o de sus
componentes. Se debe considerar que el ambiente
carece de fronteras y no reconoce los lmites estable-
cidos por zonificaciones u otras forma de ordenacin
humana como son los usos del suelo o la definicin de
un Lmite Urbano; por esto, algunas acciones deriva-
das de un instrumento de planificacin pueden afec-
tar al mismo tiempo a varios componentes pertene-
cientes a sistemas distintos o inclusive al territorio de
otra ciudad o comuna.
El estudio de las diferentes variables, a travs del
anlisis integrado del territorio, permite conocer la
evolucin demogrfica y econmica y anticiparse a
las demandas de suelo previstas en el horizonte tem-
poral de la planificacin, considerando las expectati-
vas de desarrollo establecidas en conjunto con los
habitantes y en funcin de la capacidad del sistema
natural. El estudio de las condiciones de desarrollo
tambin incluye el marco normativo y las competen-
cias institucionales, tendencias de crecimiento econ-
mico y social, estrategias de desarrollo (urbano, re-
gional o nacional), capacidad de gestin local y es-
tructura administrativa del territorio, concordancias
y disidencias entre la morfologa urbana y usos de
suelo, relacin de la red vial y el sistema de transpor-
te, disponibilidad y demanda de infraestructura sani-
Sector perifrico de la ciudad que refleja las deficiencias en vialidad y deterioro ambiental.
Asuntos Urbanos / URBANO ENERO 2003 67
taria y de energa, dotacin de equipamiento y servi-
cios, condiciones de accesibilidad a los distintos sec-
tores urbanos, calidad de vida, riesgos, conflictos de
usos, problemas ambientales, estado de conserva-
cin de los ecosistemas, disponibilidad de recursos
naturales, valorizacin del patrimonio cultural y el
paisaje.
El anlisis integrado de estos aspectos permite
jerarquizar a los elementos determinantes de las for-
mas de desarrollo actual y potencial del territorio,
acentuar o modificar los roles, jerarqua y gravitacio-
nes de los centros poblados entre s y en relacin con
el contexto externo (de nivel regional, nacional o
internacional) de acuerdo a su potencial como confi-
guradores del carcter del territorio y definir pautas
que orienten la actuacin de los sectores o institucio-
nes que operan en cada nivel administrativo. Por otra
parte, la evaluacin ambiental de un instrumento de
planificacin posibilita analizar y determinar accio-
nes de proteccin y fiscalizacin integrales por estar
relacionadas con la estructura global del rea a nor-
mar y no slo por sectores puntuales, evitando de ese
modo que la ocupacin del territorio sea decidida a
partir de visiones fragmentarias o desarticuladas.
Otro aspecto relevante de la evaluacin am-
biental es su potencial para aportar en forma sustan-
tiva al conocimiento del territorio porque tiene como
condicin ineludible el anlisis del conjunto de va-
riables que interrelacionan a los componentes socia-
les, funcionales y fsicos que operan en el territorio.
Es una base de referencia que entrega una visin
integral del territorio y permite anticipar su posible
evolucin. No obstante, se debe considerar que la
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20033 / Asuntos Urbanos

planificacin no supone certidumbre sobre la evolu-

cin de un territorio sino orientar el desarrollo en
funcin de un marco de transformaciones sociales y
culturales al cual hay que adaptarse continuamente
para dar cabida a la dinmica de los procesos de
desarrollo de los asentamientos que pueden ser
impulsados por tendencias previsibles pero tam-
bin por acciones aleatorias y azarosas de la socie-
dad. Una de las dificultades de la planificacin
territorial es compatibilizar la necesidad de flexibi-
lidad con la rigidez que implica un instrumento de
planificacin que, por definicin, es normativo. Otra
dificultad se relaciona con la necesidad de resolver
urgencias por medio de un instrumento que, por
definicin, es anticipativo y de aplicacin en hori-
zontes temporales amplios.
En las ltimas dcadas, las principales ciudades
del pas han experimentado cambios estructurales
como consecuencia de acelerados procesos de creci-
miento y expansin generados por migraciones del
campo a la ciudad y/o desde los centros menores hacia
ciudades de mayor importancia econmica y cultural.
Estas migraciones son impulsadas, bsicamente, por
la bsqueda de mejores alternativas laborales y educa-
cionales que, tericamente, se encuentran en las ciuda-
des mayores; otros factores determinantes de la migra-
cin se relacionan con la atraccin que generan los
polos productivos y la mayor diversidad funcional,
social, econmica y cultural de algunas ciudades.
Esta situacin ha incrementado los desequili-
brios en la ocupacin del territorio que, a escala La escasez de recursos para resolver las demandas sociales, la
nacional o regional, se expresan en concentraciones falta de viviendas, deficiencias de servicios y equipamiento,
poblacionales excesivamente altas si se compara a segregacin, marginalidad y deterioro del ambiente urbano con-
los centros metropolitanos con los ciudades inter- lleva una prdida de la calidad de vida.
medias y menores o a los centros urbanos con los
asentamientos rurales. Una consecuencia de este localizan la mayor parte de los recursos naturales y
proceso es deterioro de los ncleos aislados de las ecosistemas del pas. Los problemas derivados de la
zonas centrales y el debilitamiento progresivo de las ausencia de planificacin en las reas rurales se
reas rurales. Las estructuras urbanas resultantes de agravan por la falta de conocimiento sobre el funcio-
estos procesos tambin son afectadas por la especu- namiento y capacidad de acogida de los sistemas
lacin del mercado, la escasez de recursos o finan- naturales y de los umbrales de modificacin del
ciamiento para resolver las demandas sociales (que medio natural para no romper su equilibrio dinmi-
se aprecian tanto de los centros de mayor dinmica co.
de desarrollo como de los ncleos que presentan Las recientes modificaciones de la Ordenanza
regresiones de crecimiento), falta de viviendas, de- General de la Ley General de Urbanismo y Cons-
ficiencias de servicios y equipamiento, segregacin, trucciones han introducido cambios relacionados
marginalidad y deterioro del ambiente urbano y con el mbito de aplicacin de los planes regulado-
prdida de la calidad de vida. res, cuya competencia se ha ampliado hasta abarcar
La planificacin territorial, en Chile, histrica- la totalidad el territorio comunal y no slo las reas
mente, se ocupaba preferentemente de los proble- urbanas7 . Aunque persisten diferencias porque los
mas de los centros urbanos, donde reside la mayora instrumentos tienen carcter normativo slo para
de la poblacin y no se aplicaba con igual intensidad las reas urbanas y en las reas rurales son de
en las reas rurales, dejando a estos territorios suje- carcter indicativo. Una consecuencia de esta modi-
tos a regulaciones generales a pesar que en ellos se ficacin es la necesidad de establecer las diferencias
7 Modificacin Decreto Supremo (D.S) N 47 de Vivienda y Urbanismo de 1992, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, publicado en el
Diario Oficial del 25 de Junio de 2001.

espaciales, fsicas y funcionales entre zonas urbanas
y rurales, as como las distintas necesidades y posi-
bilidades de desarrollo que las identifican. Otra
consecuencia relevante es la urgente necesidad de
ampliar el conocimiento del territorio comunal de
modo ms completo lo que incluye a los recursos
naturales y ecosistemas. Es urgente y necesario de-
finir nuevos mtodos de sistematizacin de infor-
macin territorial y establecer criterios analticos no
slo para definir los lmites y ubicacin de zonas
ambientalmente sensibles sino tambin para deter-
minar su funcin territorial a partir de sus caracte-
rsticas y aptitudes.
Consideraciones y criterios para la evaluacin
ambiental de un instrumento de planificacin
Conocer los objetivos y competencias de un
instrumento de planificacin es fundamental para
su evaluacin ambiental. En este sentido hay dos
consideraciones bsicas. Una es que los instrumen-
tos de planificacin constituyen un sistema jerrqui-
co porque las disposiciones de un instrumento de
mayor nivel, propias de su mbito, tienen primaca
y son obligatorias para los de menor nivel. Desde
esta perspectiva debe considerarse cuales son los
efectos reales generados por los instrumentos de
acuerdo a su nivel de aplicacin y especificidad. El
otro aspecto de relaciona con uno de los objetivos
bsicos de un instrumento de planificacin que es
optimizar la ocupacin y el uso del suelo; en este
sentido se puede considerar que, por tanto, tambin
son instrumentos de resolucin de conflictos de uso.
Los conflictos por el uso del suelo, particular-
mente en territorios complejos como un rea metro-
politana o una zona costera, se relacionan con la
multiplicidad de posibilidades de desarrollo de ac-
tividades que ofrecen debido a sus caractersticas
fsicas, funcionales y ambientales propias. En el caso
de Chile se observa que existe una relacin directa
entre la importancia y variedad de los roles urbanos
y la existencia de conflictos. Un ejemplo son las
ciudades costeras que sustentan diversos roles ur-
banos, generalmente vinculados con las condicio-
nes de accesibilidad a los sistemas naturales; algu-
nos conflictos derivan de esta caracterstica porque
se generan de la existencia de diversas actividades
que compiten por el uso de los recursos territoriales.
Por su multifuncionalidad, las ciudades costeras
tambin tienden a generar procesos de urbanizacin
dinmicos e intensos que inciden en la aparicin de
conflictos por existencia de diferentes actividades
que compiten por el suelo como terreno para su
expansin o desarrollo. Adems, los ncleos coste-
ros, por sus caractersticas econmicas, alientan al-
Asuntos Urbanos / URBANO ENERO 2003 69
tos niveles de crecimiento demogrfico y urbano
que tienden a conforman conurbaciones o reas
metropolitanas lo que puede originar conflictos
ambientales como resultado del avance acelerado
de la urbanizacin sobre los sistemas naturales.
Finalmente, en las ciudades costeras se localizan
zonas industriales y portuarias cuya dinmica de
crecimiento est relacionada con el desarrollo del
sistema econmico-productivo regional y nacional
lo que genera un tercer tipo de conflicto derivado de
la gravitacin que tienen las decisiones econmicas
de nivel central sobre el desarrollo local.
Optimizar el uso del suelo y, por lo tanto, con-
tribuir a solucionar conflictos de uso a travs de los
instrumentos de planificacin implica la necesidad
de promover procesos de la planificacin basados
en la bsqueda de consensos y acuerdos; esto signi-
fica que es fundamental establecer mtodos para
que la participacin de todos los actores pueda ser
oportuna, eficiente e informada. Un instrumento de
planificacin tiene ms oportunidades de xito si ha
sido construido en un proceso continuo de interac-
cin entre los gestores institucionales, la comunidad
y los inversionistas no slo para legitimar las opcio-
nes de desarrollo expresadas en la planificacin sino
para conocer e interpretar las aspiraciones de desa-
rrollo de la sociedad. La evaluacin ambiental re-
presenta una oportunidad para promover la equi-
dad en la participacin donde todas las opiniones y
decisiones de los actores sociales tienen el mismo
valor.
Un criterio bsico a considerar es que la evalua-
cin ambiental de un instrumento de planificacin,
de modo similar a la participacin, debe ser com-
prendida como un proceso y no como una accin
que se lleva a cabo slo durante las fases iniciales. En
este sentido es pertinente sealar que la evaluacin
es ms efectiva si se traduce en una Estrategia de
Manejo Ambiental posible de aplicar y hasta corre-
gir a medida que las propuestas del instrumento se
vayan realizando. Lo anterior es necesario cuando
los usos del suelo permitidos por el instrumento se
transforman en una ocupacin efectiva del territorio
y generan efectos adversos asociados a las activida-
des, e inclusive proyectos, posibles de materializar
de acuerdo a los usos del suelo establecidos.
Por otra parte, la naturaleza de un instrumento
de planificacin implica orientar la evaluacin am-
biental a la identificacin y valoracin de los efectos
sobre los principales elementos territoriales y no
constituye una serie de estudios o anlisis aislados
sobre potenciales proyectos de los que se descono-
cen antecedentes detallados o precisos. Al respecto,
es necesario considerar que instrumento de planifi-
cacin tiene la particularidad de ser un proyecto que
en s mismo engloba varios otros proyectos, como
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20033 / Asuntos Urbanos
Intensidad de la vida urbana, un fenmeno contemporneo.
son las propuestas viales que, dependiendo de sus
caractersticas, debieran ingresar al Sistema de Eva-
luacin de Impacto Ambiental para ser objeto de
una Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) o Estu-
dio de Impacto Ambiental (EIA) especfico.
La aplicacin de un instrumento de planificacin
siempre implica cambios en el entramado de relacio-
nes territoriales, los usos del suelo, la calidad de vida
de la poblacin y el estado de conservacin de los
ecosistemas; por esto, la evaluacin ambiental debie-
ra ser enfocada, bsicamente, al anlisis de estos
aspectos. En definitiva se trata de establecer los efec-
tos o impactos ambientales ms jerrquicos y signifi-
cativos que se pueden producir, los elementos y
componentes ambientales potencialmente ms afec-
tados, las medidas correctoras que pueden eliminar o
minimizar las alteraciones previstas y las acciones
posibles de integrar en la Estrategia de Manejo Am-
biental para garantizar el cumplimiento de estas
medidas.
La evaluacin ambiental de un instrumento de
planificacin debe ser comprendida como una herra-
mienta para prever y evitar impactos y conflictos que
se pueden generar por las acciones derivadas de la
aplicacin del instrumento; por esta razn es perti-
nente identificar y evaluar los efectos o impactos
posibles -de acuerdo a la escala de trabajo- de modo
que las medidas de mitigacin o compensacin pue-
dan ser incorporadas oportunamente y dinmica-
mente para aumentar las posibilidades de alcanzar
los objetivos de sustentabilidad.
Dado que un instrumento de planificacin pre-
senta una seria dificultad en cuanto al conocimiento
detallado, en la etapa de diseo del instrumento, de
todas las acciones del proyecto porque estas se plan-
tean en forma genrica y no pueden ser establecidas
cronolgicamente ya que su materializacin depen-
de del inters de la comunidad en concretarlas; es
conveniente, como se ha sealado, no agotar el anli-
sis en el marco de un Estudio o Declaracin de Impac-
to Ambiental necesarios para cumplir con la norma-
tiva vigente, sino implementar un sistema de evalua-
cin permanente y aplicable a lo largo de toda la
vigencia del instrumento. Lo anterior porque, ade-
ms, el anlisis preciso de cada una de las acciones y
proyectos que pueden derivar de la propuesta del
instrumento y sus efectos, positivos y negativos, im-
plicara la acumulacin de datos que desbordan el
horizonte temporal y orientacin del diseo de un
instrumento este tipo.
Por otra parte, varios impactos que se pueden
identificar no se generan exclusivamente por las ac-
ciones propuestas en el instrumento ya que pueden
derivar de propuestas de ordenacin contenidas en
otros instrumentos de planificacin o gestin, estra-
tegias y planes maestros. Algo similar ocurre con los

proyectos de desarrollo urbano que un Plan Regula-
dor debe recoger cuando forman parte de claras
tendencias que debe considerar. Esto significa que
algunos impactos, aunque correspondan a acciones
relacionadas con el instrumento, se habran produci-
do independientemente de su aplicacin.
Aporte de las universidades al desarrollo
sustentable y la planificacin territorial
La planificacin territorial en Chile enfrenta una
serie de dificultades relacionadas con la tendencia a
considerar a los elementos del sistema natural slo
como restricciones o limitantes al desarrollo de los
centros urbanos. Los recursos naturales, por lo gene-
ral, no son incorporados integralmente como ele-
mentos estructurantes en la ocupacin del territorio,
ni se establece su importancia como factores que
posibiliten procesos de urbanizacin equilibrados y
sostenidos. Lo anterior se relaciona con una de las
mayores dificultades de la planificacin que es el
desconocimiento sobre las funciones territoriales del
sistema natural, lo que contribuye a desvalorizarlos o
a considerarlos prescindibles.
La escasa investigacin sobre los procesos de
urbanizacin en relacin con el ambiente explican en
parte la dificultad para abordar y resolver los principa-
les y ms complejos problemas ambientales de las
ciudades (bajos niveles de calidad de vida, segrega-
cin y marginalidad, conflictos de uso, contaminacin
atmosfrica, contaminacin de recursos hdricos por
falta de tratamientos de aguas servidas urbanas y
residuos lquidos industriales, contaminacin del sue-
lo por evacuaciones industriales y vertederos abiertos,
destruccin de ecosistemas, prdida de suelos agrco-
las por avance de la urbanizacin, generacin o incre-
mento de procesos erosivos, sacrificio de las minoras
sociales y tnicas, prdida del patrimonio local, falta
de identidad cultural y la alteracin del paisaje natu-
ral). El resultado de esta falta de conocimiento son
procesos urbanos desarticulados porque no se previe-
ron los efectos adversos o no deseados que podan
generarse al establecer formas de desarrollo sin consi-
derar las consecuencias ambientales sinrgicas rela-
cionadas con la ocupacin del territorio.
Las universidades pueden hacer un aporte
esencial para proporcionar un soporte tcnico que
permita organizar el desarrollo equilibrado y sus-
tentable de un territorio. En los centros universita-
rios se puede obtener el conocimiento necesario
para superar la falta de informacin territorial es-
tableciendo, por medio del trabajo en equipos in-
terdisciplinarios, las caractersticas, potencialida-
des y limitaciones del sistema urbano, del sistema
social (cultural y econmico) y del sistema natural,
as como las influencias que operan entre ellos a
Asuntos Urbanos / URBANO ENERO 2003 71
diferentes escalas. El anlisis integrado genera un
conjunto de conocimientos acerca de la realidad
territorial que permite disear escenarios de desa-
rrollo sustentable y con mayores posibilidades para
propender al bien comn y beneficio de las mayo-
ras. No obstante su importancia para la compren-
sin de la realidad territorial, cabe sealar que un
anlisis integrado, aunque favorece la posibilidad
de alcanzar un conocimiento tcnico ms avanza-
do, no garantiza reducir los conflictos sociales o
ambientales si la planificacin no est sustentada
en una visin tica y poltica, compartida por los
profesionales que estudian el ambiente y por los
actores del desarrollo.
Desde esta perspectiva adquiere mayor sentido
uno de los objetivos del Centro EULA-Chile (Centro
Internacional de Formacin e Investigacin en Cien-
cias Ambientales) de la Universidad de Concepcin
que busca desarrollar y coordinar investigaciones en
ciencias ambientales, particularmente respecto de la
gestin ambiental de recursos naturales y la planifica-
cin territorial, considerando la gestin integrada de
cuencas hidrogrficas y la gestin integrada de la zona
costera como reas de mayor atencin. En este contex-
to se elabor el estudio del Diagnstico para la Actua-
lizacin del Plan Regulador Metropolitano de Con-
cepcin que incluy, por primera vez, un completo
anlisis ambiental como base cognoscitiva para orien-
tar el diseo del instrumento de planificacin. Otro
proyecto pionero fue la evaluacin ambiental del Plan
Regulador de Talcahuano donde se incorpor una
Estrategia de Manejo Ambiental como parte de los
resultados del estudio. La elaboracin de un Atlas
Socioambiental del Area Metropolitana de Concep-
cin, que se est desarrollando con investigadores del
Centro de Ciencias Ambientales Umweltforschungs-
zentrum (UFZ) de Leipzig, tiene el objetivo principal
de servir de apoyo a las decisiones relacionadas con la
planificacin del territorio metropolitano.
Estos proyectos, independientemente de su cam-
po de aplicacin especfica, se orientan al estudio de
procesos de ocupacin territorial en el marco del
desarrollo sustentable con el propsito de formular
metodologas para abordar la planificacin del te-
rritorio en forma interdisciplinaria, especialmente
en temas relacionados con el desarrollo urbano re-
gional, procesos demogrficos y sociales, desarrollo
rural e indgena en la planificacin territorial, paisa-
je y entorno urbano, dimensin ambiental en la
planificacin territorial, segregacin y pobreza, iden-
tidad local, transformaciones ambientales y desa-
rrollo regional, pobreza y calidad de vida en siste-
mas urbanos.
Finalmente, las universidades pueden repre-
sentar un aporte en lo relacionado con la gestin
del territorio cuya eficacia puede ser afectada por
deficiencias en la capacitacin de los funcionarios
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20033 / Asuntos Urbanos

Sector de Ribera Norte del ro Bo Bo con ocupacin urbana Sector de Ribera Norte con ocupacin urbana planificada y
espontnea y problemas ambientales asociados. solucin de problema ambientales.

encargados de la planificacin, debilidades en la para fortalecer el rol de las universidades chilenas

capacidad de gestin de las instituciones relaciona- en los procesos de desarrollo de nivel regional,
dos con el tema, falta de coordinacin entre institu- metropolitano, y comunal.
ciones pblicas y privadas, aplicacin de estrate-
gias de gestin desarticuladas, problemas de inte- BIBLIOGRAFA
gracin de los actores que intervienen con decisio-
nes sobre el territorio, mecanismos inadecuados de Centro EULA. Chile (2000); Unidad de planificacin
participacin, presiones de grupos de poder e, in- territorial: Estudio de Impacto Ambiental del Plan
Regulador Comunal de Talcahuano; Concepcin.
clusive, por la forma histrica de urbanizacin. Las
Federal Ministry of Transport, Building and Housing
universidades, a travs de programas de postgra- & Federal Ministry for Economic Cooperation
do, cursos de capacitacin y especializacin pue- and Development (2001): Towards Sustainable
den contribuir al fortalecimiento de las capacida- Human Settlements Development. National Report
des locales entregando nuevos mtodos y herra- of the Federal Republic of Germany; Berlin.
mientas de gestin. Fundacin Cultural Colegio Oficial de Arquitectos
La necesidad de contribuir al mejoramiento de de Madrid (1996): El impacto ambiental en el planea-
las capacidades locales es uno de los fundamentos miento urbanstico. Impresin EFCA, Madrid.
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Cuadro estratgico territorial de la recuperacin y
Alemana en Ordenamiento Territorial8 que surgi
desarrollo de la cuenca hidrogrfica del ro Bo Bo.
de una iniciativa de la Agencia de Cooperacin Series Propuestas de Ordenamiento, Centro
Alemana Deutsche Gesellschaft fr Technische Zu- EULA-Chile, Universidad de Concepcin.
sammenarbeit (GTZ) orientada a establecer, en las Martnez de La Vallina: Juan Jos (1998): Gua para la
universidades chilenas, programas acadmicos en elaboracin de estudios de impacto ambiental de los
materias de Ordenamiento del Territorio y otros instrumentos de ordenacin territorial. Colegio terri-
temas relacionados para promover la incorporacin torial de Arquitectos de Valencia; Valencia.
de nuevos elementos de anlisis territorial a los Generalitat Valenciana (1992): La evaluacin ambiental
programas de docencia e investigacin, fomentar en el planeamiento urbanstico. Consejera de Obras
Pblicas, Urbanismo y Transporte; Valencia.
intercambios de experiencias y reflexiones relacio-
nadas con el tema del ordenamiento territorial y
8 La red de cooperacin chilena- alemana est integrada por la Universidad de Concepcin (Centro EULA-Chile y Carrera de Arquitectura),
Universidad del Bo Bo (Departamento de Urbanismo y Diseo Urbano, Centro de Estudios Urbano Regional y Direccin de Planificacin y
Estudios), Universidad de Chile (Facultad de Arquitectura y Urbanismo), Universidad Austral de Chile, Universidad Tcnica de Dresden (Centro
de Competencias Territoriales), Universidad de Dortmund (Centro SPRING de la Facultad de Ordenamiento Territorial), Universidad de Hanover
(Instituto de Investigacin y Planificacin Territorial), Universidad Tcnica de Berln (Instituto de Planificacin Urbana y Regional), Instituto de
Desarrollo Ecolgico Regional (IOR) de Dresden (Institut fr Okologische Raumentwicklung) y en Centro de Ciencias Ambientales
(Umweltforschungszentrum -UFZ) de Leipzig.