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La Política

de las
Políticas y
la Gestión 17 de junio
Pública: 2010
Sumario
sobre el
caso
peruano.
El presente trabajo es motivado por el carácter casi místico de la
antinomia Política y Gestión Pública, aún peligrosa por la camaleónica
forma de confusión de modelos mentales en los altos mandos y no pocos
operativos en el Gobierno, evidente por su uso indistinto consignado en la
profusa normativa aprobada desde el 2000, y porque su conjuro, sea por
quienes reclaman la ausencia del Estado o quienes la repudian, apunta
solo a sus efectos exteriores, no a su naturaleza, y menos aún a su mejor
característica: ser un punto de referencia respecto del cual podemos Artículo 8
establecer que tan lejos o cerca estamos, y qué inversión de tiempo y
recursos demanda, o cuan “sensata y viable” resulta tal meta. Pero la
moraleja es que la herramienta no sustituye al hombre (político decisor), y
que el orden y la práctica, hacen al maestro (Gestor, que aprende del
error) pero si cada cierto tiempo se abandona la herramienta por una
nueva, estaremos condenados a ser aprendices de todo, pero
profesionales en nada.
La Política de las Políticas y la Gestión Pública: Sumario sobre el caso peruano.

Por Econ. Alfredo Espinal

Lecciones de la historia: Troya.


Las tragedias, y esta epónima leyenda griega relatada en parte por Homero en La Ilíada (más actual que nunca por la crisis
financiera y fiscal de esta isla, irradiada al mundo) nos ilustra sobre como el desliz de Helena con Paris, hijo de Príamo, asume
un carácter de razón de “Estado” siendo excusa perfecta y convergente al afán hegemónico de Agamenón, Rey de Esparta por
matrimonio, en su política de expansión territorial y dominio de los puntos de control. Troya era uno importante en el Asia Menor.
En esta historia, una debilidad humana es convertida en “el factor de éxito” por el Líder, para construir un conjunto de condiciones
favorables a su objetivo, que es según el historiador Tucídides, la ejecución de una política donde este conflicto simboliza la
primera tentativa de unión de los griegos para lanzarse a una conquista: la primera forma de imperialismo helénico.

En la historia reciente del Perú contemporáneo, a diferencia de la tragedia griega citada, desde la crisis fiscal de hace doce años
(1988), no se reveló la existencia de una “real” política de Estado, ni la crisis la generó como medio para revertir la situación de
deterioro; pero la fuerza del destino (mano invisible?), en forma de alza de precios de metales (demanda sostenida de metales de
la Mega-Presa China “Las Tres Gargantas”), aleatoriedad del crudo de petróleo, etc., fue la que tomó decisiones y forzó a una
política global de demanda sostenida y expectativas consolidadas, retroalimentándola, aprovechada en el Perú para ejecutar una
dura reforma estructural (Administración Fujimori) y cosechar cierta estabilidad política posterior (Administración Toledo), recién a
partir del 2001. Pese a la carga emocional de quienes atribuyen al Estado terribles maleficios (sobre todo los que ya dejaron de
ser “cuarentones”), éste constituye el único eje “estable y predecible” de convivencia y de equilibrio en lo interno, y de seguridad,
reconocimiento e identidad en lo externo; pero incluso este es también escenario “ 1”, donde los Estados desempeñan roles en
función de cuotas de poder locales, de la mano de las cuotas globales de fortunas que no tienen nacionalidad. En este contexto,
el presente trabajo es motivado por el carácter casi místico de la antinomia Política y Gestión Pública, aún peligrosa por la
camaleónica forma de confusión de modelos mentales en los altos mandos y no pocos operativos en el Gobierno, evidente por su
uso indistinto consignado en la profusa normativa aprobada desde el 2000, y porque su conjuro, sea por quienes reclaman la
ausencia del Estado o quienes la repudian, apunta solo a sus efectos exteriores, no a su naturaleza, y menos aún a su mejor
característica: ser un punto de referencia respecto del cual podemos establecer que tan lejos o cerca estamos, y qué inversión de
tiempo y recursos demanda, o cuan “sensata y viable” resulta tal meta. Pero la moraleja es que la herramienta no sustituye al
hombre (político decisor), y que el orden y la práctica, hacen al maestro (Gestor, que aprende del error) pero si cada cierto tiempo
se abandona la herramienta por una nueva, estaremos condenados a ser aprendices de todo, pero profesionales en nada.

Episodio I: El talón de Aquiles.

A este héroe mitológico se le atribuye las capacidades de un campeón invulnerable, excepto por el talón del cual fue
sostenido por su madre durante su baño de consagración. También la campeona de las Leyes, la Constitución, tiene
en el tema de las Políticas, cierta debilidad heredada a sus hijas, las Leyes, que iremos desentrañando, pero aquí y
ahora revisaremos y estableceremos un esquema crítico (no criticón) sobre las categorías y la unidad de análisis
relevante para establecer cuál es el mecanismo productor de políticas, modelo a la peruana, y los significantes de la
antinomia anotada en la parte introductoria.

Antes de iniciar el análisis mismo, es preciso señalar los dos criterios que serán orientadores a lo largo de todo este
trabajo, y que en opinión del Autor reflejan el carácter de principio de autoridad y conducción, necesarios del Estado:

a. El criterio del bien político mayor, expresado en que toda denominación, alcance y atributo se refiere en primera persona
al Estado, luego al Gobierno, y como componente de éste a su Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, Poder Judicial,
Gobiernos Sub Nacionales, los diez Organismos Constitucionalmente Autónomos, y demás Entidades autónomas;
b. El criterio de inmanencia, por el cual las jerarquías que ordenan los mandatos y las herramientas normativas, son parte de
un todo cuyo fin último desemboca en el Estado y parten a la vez de él, cuyo ascendiente es notorio en las estructuras del
Poder y sus ámbitos territoriales, como escenario espacial donde tal Poder adquiere múltiples y rivales representaciones.

Veamos ahora las evidencias: La Constitución establece un conjunto de Políticas de Estado a las que se denomina
Políticas Nacionales, y a las que no prefija como tales, las releva con igual nivel de importancia, que llamaremos
Políticas de Estado. Al Poder Ejecutivo le señala el diseñar y el ejecutar, asegurando su cumplimiento, las Políticas
Nacionales, y a su vez, le reconoce y establece como un mandato decisorio que proponga, sustente y por supuesto,
cumpla, la Política General de Gobierno. Demás esta señalar que por el Principio de Inmanencia, no hay (no debería
haber) Política de Gobierno a espaldas de tales Políticas. En forma complementaria, y alineada a la Política
permanente del Estado en materia de Descentralización, y bajo el principio de subsidiaridad explicito en tal Política,
los Gobiernos Sub Nacionales diseñan sus políticas, en orden a las nacionales y a las regionales, respectivamente.
El siguiente diagrama establece las relaciones y jerarquías de las Políticas citadas y sus fines, a nivel constitucional:

1
Metamorfo es un Héroe de DC Comics (antes de adquirir sus poderes era Rex Mason), miembro fundador de los Marginales y de la rama
europea de la Liga de la Justicia Internacional; sus poderes lo han vuelto a la vida dos veces y es un hábil manejador de entornos, formas y
mimetizaciones. Como la “Globalización”, vuelve a renacer de las crisis, adoptando nuevos rostros, alimentado de las expectativas.
Diagrama I: Mapeo de Políticas a nivel Constitucional.

Modernización de la Administración Pública


y Estructura y Organización del Estado LOPE – Artículo 19º, 4

Políticas Nacionales De Población, paternidad y maternidad


responsable e igualdad de hijos Artículo 6º

De Salud Artículo 9º

Estado De Descentralización Artículo 188º

Educativa Artículo 16º

Fomento del empleo productivo y de


Políticas de Estado educación para el trabajo Artículo 23º

Fronteras y Exterior Artículo 44º

Ambiental Artículo 67º

LOPE: Política Fiscal


Poder Ejecutivo Políticas de Gobierno Artículo 130º
LOPE: Política Gasto Social
Gobierno Regional Políticas Regionales Artículo 192º

Gobierno Local Políticas Locales Artículo 195º

Elaboración: Del Autor, en base a la Constitución vigente, y Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

El diagrama indica los artículos constitucionales que hacen explicitas las Políticas citadas para mejor referencia, resaltándose
especialmente el diseño lógico constitucional bajo el criterio descentralizador, de la articulación de los Gobiernos Sub Nacionales
con las Políticas Nacionales orientadoras (Territorio en función de Nación 2), como establece el artículo 192º, que señala “Los
gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos
de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”, asignándoles un rol
coordinador; y lo establecido en el artículo 195º: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la
prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo”, revelador del rol ejecutor. Tal carácter de tracto sucesivo es notorio, por ejemplo, en el tema de la descentralización
educativa local, señalando el artículo constitucional 16º que: “Tanto el sistema como el régimen educativo son descentralizados.
El Estado coordina la política educativa”. ¿Ha habido alguna Política respecto a las Políticas Constitucionales? Hubo Políticas pro
Constitucionales antes que Políticas a secas?. Veamos: El 16 de diciembre del 2001, se publica la Ley Nº 27600, Ley de
supresión de firma y que establece el proceso de Reforma Constitucional, retirando el Congreso la firma del Ex Presidente
Alberto Fujimori Fujimori, de la Constitución, y a partir de este gesto político, se constituye adscrito a la Presidencia del Consejo
de Ministros, el Acuerdo Nacional (AN), entelequia social integrada por el conjunto de políticas de Estado elaboradas y
aprobadas sobre la base del diálogo y consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el loable fin de
definir un rumbo para el desarrollo sostenible y afirmar su gobernabilidad democrática. ¿Fue la razón o la emoción, el quid de
sus políticas? Una posible explicación es la de un diseño conceptual que a despecho de las teorías políticas y de gerencia
pública, genere un resultado no solo desde los Partidos Políticos, depositarios institucionales del derecho de elegibilidad civil y
“productores típicos” de políticas, sino también desde la Sociedad Civil, representativa pero inelegible, y típica “sugerente” de
políticas.

Siguiendo la cronología, se señala que la República del Perú suscribió y adoptó la iniciativa mundial de las Naciones
Unidas, denominada Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) en el año 2001. Los ODMs sintetizan las metas
cuantitativas y los objetivos del monitoreo del desarrollo humano que deben ser alcanzados entre 1990 y 2015. Hay
ocho ODMs, los cuales están asociados a 18 metas y 48 indicadores de tipo cuantitativo:

1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre 5: Mejorar la salud materna


2: Lograr la educación primaria universal 6: Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades
3: Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
4: Reducir la mortalidad en la infancia 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Los objetivos adoptados son de naturaleza y justicia social tal que no requieren debate para adoptarlos y asegurar
su cumplimiento, y estos generaron sensibilización política y herramientas ad hoc, como la municipalización de tales
objetivos, microfinanzas (en el sentido de Amartya Sen), y otras formulas. Es especialmente relevante la revisión de
los avances que en el año 2008, formulara la Presidencia del Consejo de Ministros, bajo la actual Administración
García Pérez, integrando diferentes y nuevas herramientas y puntos de vista, útiles para una visión prospectiva, y
que por su interés para este análisis, compartimos 3: “En el período 2004 a 2008, el país ratificó y fortaleció los espacios
constituidos entre los años 2001 y 2004 para la construcción de acuerdos entre el Gobierno, la sociedad civil y las fuerzas
políticas, tales como la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y el Acuerdo Nacional. Los compromisos suscritos

2
El concepto incluye a la sociedad y sus finalidades; vale decir, el desarrollo de una cultura común y la realización personal de los habitantes
dentro de una sociedad residente en un territorio al cual sus habitantes adhieren.
3
“Resumen ejecutivo, Informe del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Perú – 2008”, 15 de octubre, 2009 – PCM, página 7.
en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, fueron incorporados plenamente como orientación general de la política
social del Estado a todos sus niveles. Se elaboraron de manera concertada, estrategias y planes tales como la Estrategia y el
Plan Nacional de Superación de la Pobreza, la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria, la Estrategia de Desarrollo Rural, el
Plan Nacional de Acción para la Infancia y la Adolescencia, el Plan Nacional de Derechos Humanos, por mencionar aquellos más
vinculados al Objetivo de Desarrollo del Milenio N° 1. Varios de estos documentos incluyen metas e indicadores en concordancia
con los ODM. Otros documentos concertados en el espacio del Acuerdo Nacional y que también han sido un referente importante
en esta etapa son: el Pacto Social por la Inversión y el Empleo Digno y el Compromiso por la Mejora de la Calidad del Gasto a
favor de la Infancia (ambos del año 2005). Este último incidió en que, a partir del 2006, se incluyera anualmente en la Ley de
Equilibrio Financiero, la protección de los recursos para acciones claves vinculadas a la infancia y se estableciera su prioridad
para la asignación presupuestal. El reconocimiento de la importancia de la participación de la sociedad en la elaboración de las
políticas públicas ha sido otro de los consensos alcanzados en estos años. Se abrió también el espacio a la participación en la
gestión de los programas sociales, ya sea en la etapa de priorización de proyectos como fue el caso por ejemplo del Programa A
Trabajar Urbano o excepcionalmente en la propia conducción de los mismos como sucede en el Programa Juntos en que el
Consejo Directivo es un órgano mixto conformado por representantes de Estado y sociedad civil. Un paso importante en el actual
periodo, es la aprobación de 12 políticas nacionales de obligatorio cumplimiento (D. S. Nº 027-2007-PCM), en particular, las
referidas a inclusión, aumento de capacidades sociales y empleo, y MyPE, así como metas explícitas para la actual gestión de
gobierno al 2011, en cuanto a reducción de la pobreza y la desnutrición, y en relación a generación de empleo (por referirnos
solamente a las que están orientadas al cumplimiento del ODM 1). Estas metas han sido luego incorporadas a un instrumento
clave de gestión pública como el Marco Macroeconómico Multianual desde el año 2008 (MMM 2009-2011) y a otro nuevo
instrumento, el Marco Social Multianual (MSM 2009-2011), formulado por primera vez ese mismo año, en cumplimiento a lo
dispuesto en el Plan de Reforma de Programas Sociales (D. S. Nº 029-2007-PCM). En el MSM se incluye incluso una meta no
considerada en el MMM referida a la disminución de la desigualdad. Finalmente, en la ley de Presupuesto para el Año 2009, se
han ratificado las metas al 2011 referidas a desnutrición crónica y otros temas sociales priorizados (salud materna y neonatal,
logros de aprendizaje, acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas, tiempo de acceso a centros de salud y
educativos, entre otras). Con ello se ha elevado de manera importante el nivel de compromiso del Estado con el cumplimiento de
metas orientadas a superar las brechas sociales y ya no sólo a mantener los equilibrios macroeconómicos”.

La suscripción del Acuerdo Nacional (AN) se llevó a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio
de 2002, con la participación del entonces Presidente de la República, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo
de Ministros y los principales representantes de las organizaciones políticas y de la sociedad civil, integrantes. En su
colectivo social se definieron y aprobaron cuatro Objetivos Nacionales y las siguientes Políticas:

I: Fortalecimiento de la IV: Afirmación de un Estado


II: Desarrollo con Equidad y III: Promoción de la
Democracia y Estado de Eficiente, Transparente y
Justicia Social Competitividad del País
Derecho Descentralizado
Fortalecimiento del Régimen
Afirmación de la Economía Afirmación de un Estado
Democrático y Estado de Reducción de la Pobreza
Social de Mercado Eficiente y Transparente
Derecho
Democratización de la Vida Promoción de la Igualdad de Búsqueda de la Competitividad, Cautela de la Institucionalidad de
Política y Fortalecimiento del Oportunidades sin Productividad y Formalización de las Fuerzas Armadas y su
Sistema de Partidos Discriminación la Actividad Económica Servicio a la Democracia
Promoción de la Ética y
Acceso Universal a una Transparencia y Erradicación de
Afirmación de la Identidad Educación Pública Gratuita y de Desarrollo Sostenible y Gestión la Corrupción, Lavado de Dinero,
Nacional Calidad y Promoción y Defensa Ambiental Evasión Tributaria y
de la Cultura y del Deporte Contrabando en todas sus
Formas
Acceso Universal a los Servicios Erradicación de la Producción,
Institucionalización del Diálogo y Desarrollo de la Ciencia y la
de Salud y a la Seguridad Social Tráfico y Consumo Ilegal de
la Concertación Tecnología
Drogas
Gobierno en Función de
Plena Vigencia de la
Objetivos con Planeamiento
Acceso al Empleo Pleno, Digno y Desarrollo en Infraestructura y Constitución y de los Derechos
Estratégico, Prospectiva
Productivo Vivienda Humanos y Acceso a la Justicia
Nacional y Procedimientos
e Independencia Judicial
Transparentes
Política Exterior para la Paz, la Promoción de la Seguridad Política de Comercio Exterior Acceso a la Información,
Democracia, Desarrollo e Alimentaria y Nutrición para la Ampliación de Mercados Libertad de Expresión y Libertad
Integración con Reciprocidad de Prensa
Erradicación de la Violencia y Fortalecimiento de la Familia, Eliminación del Terrorismo y
Política de Desarrollo Agrario y
Fortalecimiento del Civismo y de Protección y Promoción de la Afirmación de la Identidad
Rural
la Seguridad Ciudadana Niñez, Adolescencia y Juventud Nacional
Descentralización Política,
Económica y Administrativa para Sostenibilidad fiscal y reducción
Propiciar el Desarrollo Integral, del peso de la deuda
Armónico y Sostenido del Perú
Política de Seguridad Nacional
Fuente: www.an.gob.pe

Se resalta que el AN surge en un momento en el cual el País “necesitaba un Evangelio”, una causa nacional a la
cual abrazar para salir del caos y el desconcierto social y político, generado por la “debilidad” de los políticos y la
sensualidad del Poder, por lo que en un afán de “construir un edificio de principios y refugio para reencontrar la fe”
se apilaron Políticas de Estado con Políticas de Gobierno y con Principios Políticos, y curiosamente, no se le dio un
espacio “vital” al proceso de desarrollo local y su sinergia con el desarrollo regional, notándose tal atonía por
ejemplo, al verificarse la denominación del IV Objetivo Nacional, que no contiene Política alguna que sustente tal
afán, y donde la alusión a Descentralización, en el I Objetivo Nacional, tiene un contenido mucho mas doctrinal y
disciplinario (no en alusión al rigor sino al academicismo), que funcional o ejecutivo, propio de una Política.

El Decreto Supremo N° 027-2007-PCM (25/03/2007), publicado cinco años después de la entrada en vigencia del
Acuerdo Nacional, es la norma que define qué es Política Nacional, y lo hace en los siguientes términos: “Se
entiende por política nacional, toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente
rector, con el propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública así
como los estándares nacionales de cumplimiento y de provisión que deben ser alcanzados para asegurar una
adecuada prestación de los servicios y el normal desarrollo de las actividades privadas”. Y aprueba las siguientes:

Descentralización Personas con discapacidad Empleo y MyPE


Igualdad de Hombres y Mujeres Inclusión Simplificación administrativa
Extensión tecnológica, medioambiente y
Juventud Política anticorrupción
competitividad
Pueblos andinos, amazónicos,
Aumento de capacidades sociales Defensa Nacional
afroperuanos y asiático peruanos

Esta norma es suplementada por el Decreto Supremo Nº 025-2010-PCM, que modifica el numeral 10 del artículo 2º,
de la norma comentada, fortaleciendo la simplificación administrativa, señalando que esta es de alcance “para todas
las entidades que conforman la Administración Pública, señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley de
Procedimientos Administrativos, Ley N° 27444”. Esta es una modificación inteligente que articula el diseño de
Políticas con herramientas de gerencia, y resulta en medio eficaz de acercar el Estado al Ciudadano. De la revisión
comparada de Políticas Constitucionales, Nacionales y de Estado, Políticas del Acuerdo Nacional y Políticas
Nacionales oficiales, mostradas, el único elemento común en ese conjunto, es la Descentralización, y con
las reservas del caso, en ausencia de mejor definición especifica.

Ahora, completamos el análisis con las propuestas del CEPLAN contenidas en su documento para discusión pública
“Plan Perú 2021–Plan Estratégico de Desarrollo Nacional”, Marzo 2010, cuya presentación señala “Los criterios
empleados en el Plan Perú 2021 se sustentan en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el
desarrollo concebido como libertad y en las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional”, sin citar al Decreto Supremo
Nº 027-2007-PCM, prefiriéndose al AN, quizá porque su Quinta Política es la génesis del CEPLAN 4?. La propuesta
del CEPLAN establece Objetivos, Lineamientos de Políticas, Metas y Acciones, resumidos como sigue:

Objetivo Nacional I: Objetivo Nacional II: Objetivo Nacional III: Objetivo Nacional IV: Objetivo Nacional V: Objetivo Nacional VI:
Plena vigencia de los Igualdad de Estado democrático y Economía competitiva Desarrollo regional Conservación y
derechos oportunidades y descentralizado que con alto nivel de equilibrado e aprovechamiento
fundamentales y de la acceso universal a los funciona con empleo y infraestructura sostenible de los
dignidad de las servicios básicos eficiencia al servicio productividad adecuada recursos naturales y
personas de la ciudadanía y del biodiversidad, con un
desarrollo, y garantiza ambiente que permita
la seguridad nacional una buena calidad de
vida para las
personas y existencia
de ecosistemas
saludables, viables y
funcionales a largo
plazo
Lineamiento: Lineamiento:
Lineamiento: Lineamiento: Lineamiento:
Derechos Lineamiento: Estado y Economía,
Oportunidades y Desarrollo regional e Recursos naturales y
fundamentales y gobernabilidad competitividad y
acceso a los servicios infraestructura ambiente
dignidad de personas empleo
Democratización de la
Educación Reforma del Estado Crecimiento económico Concentración espacial Recursos hídricos
sociedad
Competitividad y Descentralización del
Población Salud Gobernabilidad Energía
estructura económica Estado
Estructura social Seguridad alimentaria Ciencia y tecnología Infraestructura Bosques
Desarrollo humano y Dispersión de la
Servicios públicos Empleo
pobreza población nacional
Crisis económica
Vivienda
internacional
Seguridad ciudadana

4
A propósito, el D. Leg. Nº 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, en
el artículo 3º, numeral 3.1, señala que el Sistema de Planeamiento Estratégico está integrado, entre otros, por el “Foro del Acuerdo Nacional, que
actúa como instancia de concertación de la planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en su orden, por el Presidente
del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN”.
Es interesante resaltar que la página 15 del documento citado, afirma que “El Plan Perú 2021 es un plan de largo
plazo que contiene las políticas nacionales de desarrollo que deberá seguir el Perú en los próximos doce años”, lo
que implica subrogación explicita de las Políticas Nacionales vigentes por las allí propuestas, que son Lineamientos
de Políticas, o deberían adoptar el formato de las Políticas Nacionales. Al margen, las prioridades y las líneas de
acción propuestas en ese documento, si bien declarativamente se nutren de las establecidas en el AN, reflejan un
nuevo temperamento político social, con una nueva “escritura actual” de las Políticas del AN.

Explorada la lógica de Estado en la Constitución y en el Poder Ejecutivo, en forma de aprobación de Políticas y de la prospectiva
de éstas para el desarrollo, es necesario desarrollar tal proceso para dotar de sentido a las Políticas de Gobierno, mediante la
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, LOPE, Ley Nº 29158 (20/12/2007). El elemento doctrinario explicativo se encuentra en el
artículo 4º de esta norma, que en relación a las Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, señala: “1. Diseñar y supervisar
políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los
niveles de Gobierno. Las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de
las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y
supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la
política general de Gobierno. Política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y
social específica pública o privada. Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la
diversidad de las realidades regionales y locales, concordando con el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la
República. Para su formulación el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales,
gobiernos locales y otras entidades, según requiera o corresponda a la naturaleza de cada política. El cumplimiento de las
políticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad 5 de las autoridades del Gobierno Nacional, los Gobiernos
Regionales y los Gobiernos Locales. Las políticas nacionales y sectoriales se aprueban por Decreto Supremo, con el voto del
Consejo de Ministros”. La definición de Política Nacional del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM y de la LOPE, son parecidos.

Hasta este punto, hemos establecido el marco de referencia lo más completo posible, y podemos ya abordar el uso
“oficial” de cuatro términos cuya laudable propuesta en la normatividad y herramientas revisadas, podría no generar
los mismos benéficos efectos al ser utilizados en herramientas formales, como por ejemplo, las identidades lógicas
para el diseño de Planes de Gobierno: Política Nacional, Política de Estado, Política Pública y Política Sectorial.

Aplicamos ahora el criterio del bien político mayor, para analizar tales términos, en su dimensión conceptual y en su
dimensión funcional. Conceptualmente, y apelando a la definición más aceptada de Estado 6, la Constitución define
las Políticas de Estado (o señala, al menos los principios permanentes, y compromete su actualización), respecto de
las cuales el Gobierno y demás Entes Instituciones del país, orientan sus propósitos principales, entendiendo que a
través de estas se mantiene una meta común, para lograr el desarrollo social, económico, institucional y de la
convivencia con seguridad. Por ello, y al involucrar tales Políticas al Gobierno, a las instituciones sociales y a los
ciudadanos, resulta necesario distinguirlas nítidamente como las Políticas Nacionales 7 Constitucionales dentro del
colectivo de Políticas Públicas que diseña y ejecuta el Gobierno como gestor del Estado, en el sentido dispuesto por
la propia Constitución. Al efecto se señala un ejemplo: El artículo 6° de la Constitución, referida a la Educación
señala que “…. El Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicación. Es responsable de diseñarla y conducirla en
forma plural y descentralizadora…. “, y conforme al artículo 4° de la LOPE, cuyos rasgos genéticos ha heredado el
Decreto Supremo N° 027-2007-PCM, debiera interpretarse como que esas Políticas Nacionales conforman
“además” la Política de Gobierno. Siendo la Constitución referencia “estable”, sus Políticas también debieran serlo.

Resulta conveniente también analizar las Políticas Públicas en el ámbito del Poder Ejecutivo (Los Gobiernos Sub
Nacionales son primos interpares) como invoca la LOPE, siendo el Poder Ejecutivo el que las diseña y aplica pero el
potencial de su legalidad en mucho depende del Poder Legislativo, independiente de la LOPE, y de las demás
instancias constitucionales, lo que no resulta a veces (demasiadas) lo suficientemente claro en los operadores
políticos y diseñadores de la gestión pública en el aparato estatal.

Por ello se propone la siguiente articulación lógico jerárquica e interpretativa:


5
Este aserto de la LOPE es excepcional desde el punto de vista del diseño conceptual, al acotar que la organización del Estado comprende al
Gobierno Nacional (que incluye al Poder Ejecutivo y a otras entidades) y a los Gobiernos Sub Nacionales. En otro artículo, “Estado y Poder
Ejecutivo: Ecualización del cambio”, publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 25/Agosto 2009 y Año 3 - Nº 26/Septiembre
2009, Ediciones Caballero Bustamante – Perú, se señala que en síntesis de la normativa y diseño de Estado, actual se debe considerar el
concepto Gobierno General, como la suma del Gobierno nacional, del Gobierno Regional y del Gobierno Local, como la administración pública
del Estado. Ello con la respectiva independencia y autonomía institucional que la norma les reconoce pero articuladas con eje en el Ejecutivo.
6
Por ejemplo, el colectivo organizado y jerárquico de instituciones investidas con la autoridad y potestad para regular el funcionamiento social
dentro de un ámbito territorial establecido (limites). Se cita al efecto la Convención de Montevideo (1933) de la Séptima Conferencia Internacional
de los Estados Americanos, que define al Estado, sus derechos y obligaciones, conceptualizado en el artículo 1, que establece cuatro criterios,
reconocidos como afirmación certera en el Derecho internacional consuetudinario, y que señala al Estado como persona de Derecho
Internacional: I. Población permanente; II. Territorio determinado; III. Gobierno, y IV. Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados.
7
Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización; artículo 26º: Es competencia exclusiva del Gobierno Nacional el diseño de políticas
nacionales y sectoriales.
Diagrama II: Mecanismo Lógico conceptual generador de Políticas en el Perú.

Políticas Gobierno Local Política Local


permanentes

Políticas Públicas o
Políticas de Estado Poder Ejecutivo Políticas Nacionales Gobierno Regional Política Regional
de Gobierno

Procesos Esenciales de
Políticas Rectoría
quinquenales Gobierno Nacional
Procesos Esenciales de
Servicios

Elaboración: Del Autor, en base a la normatividad vigente.

El Diagrama anterior racionaliza la coexistencia de dos plazos: el primero del Estado, que engendra Políticas de
Estado Permanentes; y el segundo, del Gobierno, que alumbra las Políticas de Gobierno de plazo quinquenal. Al no
definir la propia LOPE la jerarquía y orden de las Políticas, tal atonía entre el orden lógico constitucional, el marco
estructural del Poder Ejecutivo y las necesarias identidades de relación subsidiaria a nivel sub nacional, ilustra la
“cierta debilidad heredada a sus hijas, las Leyes”, a la que nos referíamos en las primeras líneas de este apartado,
aludiendo a la Constitución. Un detalle final antes de concluir: De las políticas de Estado, constitucionales, se
derivan tanto las acciones de las políticas permanentes, como aquellas que corresponden a la oferta electoral del
Gobierno ganador, en la línea de las políticas permanentes (al menos, ello sería lo deseable), pero las políticas
nacionales que abordan temas de dimensión compleja 8 demanda del Gobierno fijar Políticas Sectoriales, las que
particularizan a las nacionales. Y, a todo ello, ¿Qué son los Sectores cuyas Políticas aprueba el Gobierno?. La
LOPE señala 9 que “Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores,
considerando su homogeneidad y finalidad”, y también que deben “Aprobar la propuesta de presupuesto de las
entidades de su sector, respetando lo dispuesto en el artículo 32º, y supervisar su ejecución”. No hay definición
explicita o enumeración de Sectores; las funciones públicas asociadas son 25 según el Clasificador Funcional de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público, los Ministerios son 17 conforme a la LOPE y hay 40 entidades en el
Clasificador Institucional del MEF. Este es un concepto sobre el que vale preocuparse y establecer las correlaciones
con los clasificadores presupuestarios, de las Cuentas Nacionales, del Clasificador Industrial Internacional Uniforme,
principalmente. Lo comentado hasta ahora es la manifestación externa de las Políticas para la Gestión Pública.

Pero, ¿Cómo se generan las Políticas en el Estado Peruano? Señalamos que la LOPE establece que para su formulación el
Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con Gobiernos Regionales, Locales y otras entidades, según se requiera
o corresponda a la naturaleza de cada política y que estas se aprueban por Decreto Supremo (políticas nacionales y sectoriales),
con el voto (aprobatorio) del Consejo de Ministros. Este Ministerio es responsable de la coordinación de las Políticas Nacionales
y Sectoriales del Poder Ejecutivo, y al efecto propone los objetivos del Gobierno en el marco de la Política General de Gobierno.
El mecanismo técnico del diseño, ejecución y seguimiento de las Políticas Nacionales y Sectoriales, descansa para las primeras
en el análisis técnico y propuesta de la Comisión Interministerial de Asuntos Económicos y Financieros (CIAEF), encargada de
articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política fiscal y supervisar su cumplimiento; y de la Comisión
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAES) encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política y
del gasto social, y supervisar su cumplimiento. Tiene como función principal reducir la pobreza y la extrema pobreza. La Política
Nacional de Descentralización, responsabilidad exclusiva de la PCM, se desarrolla a través del Consejo de Coordinación
Intergubernamental (CCI), donde participan Presidentes Regionales y una representación de Alcaldes, con objeto de fortalecer
el proceso de descentralización y darle seguimiento, siendo Política de Estado. Las Políticas Sectoriales pasan por el análisis de
las Comisiones Interministeriales citadas, a propuesta de cada Sector, dentro del cual los Vice Ministros respectivos formulan,
coordinan, ejecutan y supervisan la política de desarrollo sectorial de su competencia, con arreglo a la respectiva política
nacional. Para la coordinación de temas multisectoriales, los Viceministros, convocados y bajo la dirección del Secretario General
de la Presidencia del Consejo de Ministros, forman la Comisión de Coordinación Viceministerial (CCV). Toda Política Nacional
requiere refrendo de la PCM.

Los aspectos revisados en conjunto, que comprenden desde el análisis de las categorías normativas, procesos de
aprobación y denominaciones, hasta el alcance de las Políticas por nivel de Gobierno, revela poco interés y cierta
comodidad en un manejo difuso de Políticas de Estado y Políticas Nacionales, delimitado en el Diagrama II; también
el análisis desarrollado ha evidenciado el uso indiferente de Políticas, y Programas Estratégicos y Estrategias. Como
sabemos, la planificación, sea esta indicativa o prospectiva, incorpora a las estrategias, y se inicia con la situación
existente analizada, evoluciona en lineamientos con los que se diseña Políticas, en cuya formulación se incorpora
Objetivos y a estos les dota de Programas, Actividades y Proyectos, parte ejecutiva para resultados concretos. Se
supone la existencia de un proyecto político nacional de consenso, que no tenernos, y es tarea nacional pendiente.

8
Al referir a resultados que demanda la concurrencia de diversos operadores, por ejemplo, en la educación, política que demanda a su vez
políticas para genera un entorno de seguridad, igualdad y oportunidades, paternidad responsable, trabajo decente, etc.
9
Ley Nº 29158, LOPE, artículo 22º, numeral 22.1.
Episodio II: Los Evangelios.

No resulta evidente que el actual proceso de modernización del aparato estatal establecido a partir de la nueva
configuración del Poder Ejecutivo, e influido irreversiblemente por la Política permanente de Descentralización, sea
un “Peruvian trade mark”. De allí que exploraremos ahora el pensamiento vigente entre Políticas y Gestión Pública.

La primera gran referencia la ofrece el Dr. Luis Aguilar Villanueva 10, de la Universidad Autónoma Metropolitana
Xochimilco, México, que en relación a la inevitable mutación que la Administración Pública ha tenido que adoptar
para sobrevivir, distingue dos (grandes) tendencias en materia de la Administración Pública moderna:

La primera es la reactivación de lo público, consecuencia de la lucha por la democratización de los regímenes autoritarios que
han despertado la conciencia social y exigencias de transparencia en los asuntos públicos, y que luchan por determinar o influir
en las Agendas del Gobierno y la Política Pública.

La segunda es la reconstrucción de la capacidad administrativa, para asegurar la viabilidad del mismo Estado, bajo nuevas
formas “modernas” organizativas y nuevos métodos gerenciales para que los Gobiernos le den sentido de dirección a sus
sociedades, con un claro sentido del costo y de la racionalidad.

Ambas, en una proporción que socialmente cada Estado decide, es lo que denomina Gobernanza (Gobierno del
Gobierno) señalando el autor citado que “El concepto describe particularmente que el poder gubernamental en las
áreas del crecimiento económico y del desarrollo social ha perdido habitual preponderancia y que opera en unión
con poderes privados y sociales, que acreditan razonable capacidad de autogobierno y solución de problemas de
interés social en tanto que sus recursos, actividades y proyectos responden a expectativas vitales de personas y
sectores, y les resuelve problemas acuciantes”.

Pero, hablando de Políticas, y habiendo una definición oficial peruana acerca de la Política Nacional y cuáles son,
¿hay algún consenso sobre Políticas Públicas? No. ¿Y lo hay disciplinariamente (léase académicamente)?. Al efecto
citamos al politólogo canadiense David Easton 11, cuyo trabajo intelectual lo ha conducido a elaborar modelos
abstractos para describir las regularidades y ciclos de comportamientos y procesos de los eventos políticos de una
sociedad “X” caracterizada, utilizando una formulación de la teoría de sistemas, creando así el enfoque de estudio
de la política como ente biopolítico, tipificando un conjunto de patrones basados en respuestas sociales, resultando
de este nuevo enfoque la primera definición del concepto de sistema político como el conjunto de interacciones
políticas, distinguiendo estas de otras de formas exteriores similares, y del resto de interacciones sociales, por su
orientación hacia la asignación autoritaria de valores a una sociedad determinada (por sus elementos constitutivos y
patrones): La “producción” de las políticas tiene un cierto grado de “tolerancia” que superado, demanda del Estado
imponerse, sea por la negociación, fuerza o segregación, para que estas sean significativas, movilizadoras y
concretas (en oposición a las declarativas). Bajo el enfoque Easton, las políticas públicas responden a un diseño de
actividades, integradas, del Gobierno y sus Instituciones, que se ejecutan directamente en el nivel correspondiente o
a través de organismos del Sector, con determinada capacidad de influencia sobre la vida de los ciudadanos, y
premunidas de capacidades decisionales, esto es, acciones de hacer o no en un espacio definido ex ante o
determinado por calendarios de elecciones generales; pudiendo ser también, en oposición, capacidades de
inacción, donde no adoptar una actitud ejecutiva frente a un tema de relevancia es también una decisión. Para que
una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto
punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”, los que requieren de la
concurrencia de la generación de normas de cumplimiento obligatorio, capacidad de prestación de los servicios
públicos que dependen de esas Políticas, el control y asignación de recursos fiscales, y el mantenimiento de la
representación.

Joan Subirats, Vicerrector y Profesor Principal de la Universidad de Barcelona, desarrolla el enfoque de políticas
(policy approach), continuada y ampliada por analistas y académicos posteriores, que confirman que el escenario de
la “producción” de políticas era una Caja de Pandora, con elementos más bien emocionales antes que racionales, y
predio de la clase política. El Profesor Subirats efectúa un análisis sistemático, y señala en una de sus obras 12 más
emblemáticas sobre el cambio de la Administración Pública (AP) tradicional a la Gestión Pública (GP) actual, que “El

10
“Gobernanza y Gestión Pública”, Fondo de Cultura Económica, México, Segunda reimpresión 2008; páginas 40 y siguientes.
11
“Esquema para el Análisis Político”, Amorrortu Editores, S.A., Argentina, traducido al español, edición 2006. El autor señala la construcción de
una teoría sustantiva de la vida política, el molde dentro del cual podría vaciarse esa teoría, el andamiaje conceptual que debería sustentarla. Su
propósito es exponer los procesos por cuyo intermedio un sistema político, prescindiendo de su carácter genérico o específico, puede persistir
como sistema de conducta en un mundo de estabilidad o de cambio.
12
“Análisis y gestión de políticas públicas”, Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue,Ffrederic Varone, Ariel, Barcelona, 2008.
enfoque de la AP desarrollado por Lane 13 (1993), Lynn, L. E. 14 (1996), y otros, ha evolucionado en dos enfoques
potentes, Políticas Públicas y Gestión Pública. El enfoque final es el de la necesaria convivencia entre ambas. Los
peligros del enfoque radica en que si se focaliza solamente el proceso de la política, se cae en resultado descriptivo
y explicativo; si el acento solo está en la elaboración e implementación, se cae en la prescripción y se llena de
recomendaciones al decisor o gestor. Los estudios precursores indican que los aportes de los analistas debieran
usarse para tomar decisiones más racionales sobre las políticas”. La incógnita sobre si era posible identificar una
manera óptima de estructurar el proceso de formulación e implementación de las Políticas, tuvo un primer gran
aporte con Dror 15, que identifica cinco componentes para la búsqueda de la optimalidad del proceso de las políticas:

1. Uso de conocimiento cualitativo


2. Inclusión de componentes racionales y extra racionales
3. Búsqueda de racionalidad económica
4. Inclusión de los elementos de entorno conformadores de la política
5. mecanismos de retroalimentación

Al analizar las herramientas necesarias, Episodio IV, volveremos a este tópico. En opinión del Profesor Subirats, “La
promesa de las ciencias del Management a las AP sería algo como mejores políticas y mejores administración de
las mismas. La Gestión Pública (como paradigma emergente que acepta la politización del marco en el que se
desarrolla) y el análisis de políticas (entendido desde su versión más laica, y más orientada a facilitar la consecución
de resultados que a ofrecer las respuestas racionales ante cada problema social) son socios naturales. Sobre todo
si distinguimos como propone Metcalfe 16, entre niveles micro y macro en la Gestión Pública, El nivel micro se
acercaría a la gestión de una organización o servicio concreto, con lo que la capacidad de imitación del sector
privado podría ser mayor, aunque persistieran ciertas limitaciones generales y continuara existiendo la necesidad de
articular política y gestión en ese contexto especifico. Pero sería en el nivel macro donde la innovación, y por tanto
los elementos distintivos con la lógica del Management en general, sería más clara. No se trata tanto en este nivel
de hacer cosas a través de las personas que componen la organización como de lograr articular y conseguir la
cooperación entre organizaciones, en pos de uno o varios objetivos estratégicos definidos como comunes”. Agrega
“Entendiendo una política pública como una forma específica de gestión estratégica (Mintzberg 1977) el analista de
políticas sirve en este contexto como colaborador natural del gestor, al crear los puentes entre el sistema de valores
subyacentes en toda política, con el proceso de implementación de la misma, y la valoración sobre los resultados
conseguidos, desde las distintas lógicas presentes en la actuación de cualquier AP. La indefinición de objetivos
resultante del proceso decisional publico, puede quedar compensada por este dialogo entre políticos, gestores y
analistas, que ira recomponiendo equilibrios y reorientando el proceso implementador”. Este aserto refleja el nivel de
madurez y confianza necesarias, que nos recuerda a la teoría del agenciamiento, o de la delegación de Poderes.

Lo que sigue es la motivación del título de este trabajo, del cual nos prestamos 17 su sentido irónico y recogemos las siguientes
reflexiones sustanciales: “Los enfoques estrictamente tecnócratas del diseño de políticas suelen ignorar los pasos críticos del
proceso de diseño, negociación, aprobación y aplicación de las políticas, proceso que alberga en su seno el turbulento mundo de
la política. El proceso político es inseparable del proceso de formulación de políticas. Ignorar este vínculo entre ambos puede
conducir, como en efecto lo ha hecho, a reformas inadecuadas y decepciones. Si se fija la atención en el proceso más que en la
política, entonces hay que modificar también los criterios por cuantificar, analizar y evaluar. El contenido específico de las
políticas (por ejemplo, si los impuestos son elevados o bajos, o cuáles sectores reciben mayor o menor protección) pasa a un
segundo plano, lo que importa son algunas características clave que inciden en su calidad. Esas características son las que
determina si una política “sirve” o “no sirve”.

“Una lista preliminar y necesariamente incompleta de las características clave de las políticas públicas debería incluir lo siguiente:
Estabilidad, Adaptabilidad, Coherencia y coordinación, Calidad de ejecución e implementación, Orientación hacia el
interés colectivo, y Eficiencia”. La interpretación de esta reflexión es la del juego de guerra y los mensajes, de ida y de vuelta,
en los que se debe llegar a un punto de encuentro entre los que tienen poder para “hacer las políticas” y los que tienen el poder
del anonimato y de promover medidas sociales de oposición y movilización, que alteran la Gobernabilidad.

Lo expuesto nos conduce a la siguiente pregunta ¿La formulación de Políticas y la Gestión Pública, siguen la misma
Hoja de Ruta?

13
“The Public Sector. Concepts, Models and Approaches”, Lane, J-E (1992), London, SAGE publications Inc. (www.uk.sagepub.com/home.nav).
14
“The new public management as an international phenomenon: a skeptical view”, Laurence E. Lynn, Jr., Prepared for Presentation at the
Conference on The New Public Management in International Perspective, St. Gallen, Switzerland, 11-13 July 1996.
15
“Public Policy Making Reexamined”, Dror, Yehezel, (1974), Leonard Hill Books, New York.
16
“Public Management: From imitation to innovation”, Metcalfe, L, 1993, en Koolman, J, Editors, Issue “Modern Governance: New Government-
Society Interactions”, Sage, London, pp 173-160.
17
“La política de las políticas públicas”, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, BID, Revista Política y Gobierno, Volumen XIII, número 2, II semestre
2006, páginas 393 a 416, elaborado a partir del “Informe de Progreso Económico y Social 2006” del Banco Interamericano de Desarrollo, titulado
La política de las políticas públicas (BID, 2006).
En Latinoamérica, con alternancia de esquemas políticos y de crisis de distinta naturaleza y ciclo, y con cambios de
modelos económicos, y políticas respectivas, aun coexisten las prácticas tradicionales de la Administración Pública
con cambios sustantivos de sus Sociedades, entornos y herramientas, que han conducido a la Reforma del Estado,
como salida a tal anacronismo, entendiéndose esta Reforma como la erradicación (en mayor o menor medida) de la
política de ajustes estructurales y la irrupción de innovación y eficiencia del aparato Gubernamental, expresada en el
adoptar nuevos “sistemas” basados en las capacidades provistas por el mundo académico y gerencial, en forma de
disciplinas de Políticas Públicas, entendida como la mejora de la calidad de las decisiones de Estado-Gobierno
mediante su mejor formulación, y del ejercicio efectivo de competencias gerenciales, en forma de Gestión Pública,
para instrumentar a las primeras, mediante procesos de reorganización institucional y de gestión orientada para
resultados. No hay elementos políticos ni de presión social con igual orientación, consciente (con excepción de
algunos países) para mantener, ni las Políticas ni la Gestión Pública, hacia una visión de futuro del país, común.

Finalmente, señalaremos que el campo de las Políticas Públicas, es actualmente uno de los más sensibles, estando
aún en desarrollo, debatiéndose (según los Gobiernos simpatizantes) entre el Modelo de la Heurística Procesal,
postulada por Laswell 18, caracterizado por la comprensión del proceso a través de diversas fases en un “Ciclo de
políticas”: Agenda del Gobierno, diseño de la política, adopción, implantación y evaluación, y estudios de
terminación de políticas, con foco en “el problema”; y, el Modelo Post positivista, en especial la llamada Teoría “Q”
(para distinguirse de la teoría “R” estocástica) postulada por Stephenson 19, que focaliza la subjetividad humana para
el diseño de políticas: creando una clase Q bajo un conjunto declarativo representativas, las conciliación de opinión
orientadas a temas prácticos o deseables, y la obtención de las preferencias individuales para valorizar el discurso
sobre una política particular. Lo claro del asunto es que la razón sola no alcanza a blindar del desacierto al diseño
de las Políticas, y que la participación social en su formulación, tampoco provee una base amplia de aceptación.

Episodio III: Los Suyos.

Forma parte de nuestra historia ancestral y de la palabra Tahuantinsuyo, compuesto por dos vocablos quechuas: Tawa, que
significa cuatro, y Suyo, Estado. Los cuatro suyos o naciones tenían como centro geográfico y político al Cusco, y estaban
repartidos al noroeste por el Chinchaysuyo, que va hasta el río Ancashmayo en Pasto (Colombia); al noreste se ubicaba el
Antisuyo, en los valles subtropicales, ocupando parte de la selva baja amazónica; al sudoeste el Contisuyo ocupaba parte de la
costa peruana hasta el río Maule (Chile); y al sudeste el Collasuyo, que hoy ocupa gran parte de territorio boliviano hasta
Tucumán (Argentina). Todas las tierras pertenecían al Sol, al Inca y al Estado. Estas eran distribuidas de tal forma que cada
habitante tenía una parcela de tierra fecunda que trabajar. Los varones recibían al nacer un topo o tupu (2.700 m; 0,27 Ha, 0,67
acres), mientras que las mujeres medio topo. No podían venderlas ni heredarlas, ya que no eran otorgadas en propiedad, sino
que pertenecían al Estado; por ello, cuando una persona moría sus tierras eran destinadas a un nuevo habitante. Esa conducta,
Política de Estado, es referente y motivo de la actuación de una Sociedad organizada, como las Políticas de Estado debieran
serlo para los Gobiernos que se alternan en la conducción del país, cambiando las estrategias y tácticas pero con el mismo
objetivo y con Políticas estables, conducentes a la visión de país, y en cuyo recorrido, nos consolidemos como Nación.

En el Episodio anterior, hemos pasado revista al estado del pensamiento sobre Políticas Públicas y Gestión Pública,
y ahora exploramos al Estado Peruano contemporáneo para descifrar que es lo visible, lo “subte 20”, y el “detonador”
que “dispara” a ambas, ante una decisión traducida en norma que dispone su cumplimiento, donde la Sociedad
comprende y acepta el reto que mantener la Política aprobada implica y que coopera con su Gobierno, para su
cumplimiento, lo que implica diseño y gerencia, asegurar un diseño razonable e inteligente y su adecuada ejecución,
y lo que encontramos frecuentemente es que el diseño de Políticas tiene un fuerte componente emocional y grado
de generalización tal que las convierte en no mensurables o declarativas, y poco concretas en la mayoría de casos.
Del otro lado, el Gestor Público (Ejecutante) reclama se le señale un objetivo que justifique tal Política, pero se le
pide a él establecerlo, con lo que la gestión (pública) se encargará de “traducir” la política en acciones sujetas a una
lógica que contrasta con la del formulador, pero con un análisis racional que le da ventaja, aunque no le asegura un
mismo objetivo y menos, el resultado esperado, aunque si producirá un resultado concreto, esperado o no.

Bajo igual orientación, antes citamos al Doctor Aguilar Villanueva y de el interpretamos 21 diversos pensamientos
sobre lo público de las políticas, y lo gerencial de las políticas, que irreverentemente propondremos como síntesis:
“El Estado al servicio del ciudadano demanda contar con políticas públicas, considerando que el ciudadano lo que
requiere es un nivel de prestaciones que le procuren el bienestar, y el gestor público saber qué son y deben ser,
para “aplicar” una fórmula que genere las prestaciones demandadas, y administrar el proceso”. Dado que los
“Hacedores” de Políticas y los “Gestores” Públicos, son la cabeza y los miembros del “organismo” estatal, es claro

18
“La orientación hacia las Políticas”, 1951, en “El estudio de las Políticas Públicas”, de Aguilar V., Luis, segunda edición, México, 1996.
19
“Gobierno y Políticas Públicas”, Stephenson, G. (1988), IPPAL, Buenos Aires.
20
Música underground, de estilo metalero y letras cripticas de situaciones reales sublimadas, con mensajes para descifrar.
21
“El estudio de las políticas públicas”, comentado y analizado en “El Estudio de las Políticas Públicas”, ya citado.
que las políticas públicas son entelequias y actividades derivadas de estas o que en su nombre se crean, que el
Estado diseña, dota de legalidad y administra a través de un gobierno, al efecto de proveer las prestaciones que son
su responsabilidad. Al respecto, en una inteligente visión de ergonomía estatal (una herramienta, una solución
especifica, manejada según capacidad del operador), Graglia, Kunz y Merlo indican 22 que “Las políticas son públicas
por dos razones principalmente: Una, porque su sujeto (o responsable) principal es un Estado; y, Otra, porque su
objeto (o finalidad) principal debe ser una Sociedad. Así, lo público de las políticas públicas es una noción en
tránsito de lo estatal a lo social y de lo social a lo estatal. Una zona de encuentro, más grande o más pequeña,
según los casos. Por tanto, no todo lo estatal es público ni todo lo social es público. Dicho en otros términos: lo
público de las políticas públicas, es la intersección de lo estatal y lo social”.

Veamos ahora cómo opera el sistema de producción de políticas, en la República del Perú, para lo que nos valemos
del siguiente Diagrama sinóptico:

Diagrama III: Flujos del Proceso de “Producción de Políticas Públicas” en el Estado Peruano.

(a)
Políticas de Estado Constitución
(b)
Políticas Públicas LOPE
Diseño de la
Política Sectorial

Presidencia de la Consejo Vice Ministros


República
Política Nacional Política Sectorial

Consejo de Ministros Consejo de Coordinación


Rectoría Servicios Intergubernamental

CIAS CIAEF (c)


Diseño de la
Política Regional
MATRIZ DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES - PROCESO ESENCIAL:
Consejo Regional
Gobierno
Ley de Organización y
Funciones Ministerio

ATRIBUCIÓN
GN GR GL Política Regional
Normatividad Regulación y Políticas

Planeamiento
Diseño de la
Ejecución y Administración Política Local
Supervisión y Evaluación
Consejo Municipal

Política Local
(d)
Marco Macroeconómico Marco Social Multianual Plan Estratégico de
Multianual (MMM) (MSM) Desarrollo Nacional (PED)
Elaboración: Del Autor, en base a la normatividad vigente.

El circuito de “producción” de Políticas Nacionales se organiza en cuatro niveles, considerando tanto las Políticas
Permanentes como las de Gobierno (temporales), y el proceso de subsidiaridad de la Descentralización:

(a) La integración de los aspectos sociales, económicos y fiscales en un ambiente de coordinación dentro del ámbito del
Gobierno Nacional (que es más que el Poder Ejecutivo) donde el motor de inferencia 23 es el Consejo de Ministros y sus
decisiones reflejadas en Políticas Nacionales, según Competencias del Poder Ejecutivo, delimitadas en la Matriz de
Competencias y funciones, en las que conforme a su Ley de Organización y Funciones, por cada competencia-función se definen
procesos de “éxito” o esenciales, con responsabilidades en cada nivel de Gobierno;
(b) Cada Sector a través de los Vice Ministros formula las políticas sectoriales, distinguiendo las de Rectoría (Funciones
sustantivas reservados al Estado) y las de servicios, las que definen los cursos de acción y aportes a la Política Nacional, y
cuenta con un Foro 24 de discusión y consensos de Políticas con los niveles sub nacionales, que es el Consejo de Coordinación
Intergubernamental;
(c) La integración de roles y competencias en Políticas, que en su doble dimensión Nacional-Sectorial, se diseña y ejecuta bajo
una cobertura territorial especifica y adecuada a sus problemas, y debe recordarse que la Ley Nº 27867, Orgánica de Gobiernos
Regionales, dispone en el artículo 8º, numeral 11 que “Las políticas de los gobiernos regionales guardan concordancia con las
políticas nacionales de Estado”;
(d) El proceso regional se repite en el Gobierno Local, con el agregado que los niveles distritales son orientados por los niveles
provinciales, bajo sus propias competencias, y considerando el artículo VIII de la Ley Nº 27972, Orgánica de Municipalidades,
que indica “Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes
nacionales, regionales y locales de desarrollo”. Se destaca que el artículo IX de esta Ley es clara en cuanto a la articulación

22
“Modelo relacional de diseño de políticas públicas”, Sociedad Argentina de Análisis Político, SAAP, Ponencia al Congreso Nacional 2009.
23
Concepto de Ingeniería de Inteligencia Artificial, caracterizada por el uso de símbolos no matemáticos y el modo en que se ejecutan las reglas.
24
Decreto Supremo N° 079-2009-PCM: aprueba el reglamento de funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI); para
un mayor detalle consultar “Coordinación Intergubernamental: Del Número Áureo a la Proporción Paretiana”, en la Revista Gestión Pública y
Desarrollo, Año 3 – Nº 31/Febrero 2010 y Nº 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe).
derivada de tal Política: “El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades
con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y
funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales”.

Se utiliza términos de Políticas sin un principio definido (ver en el nivel regional y local, las negritas) usándose como
sinónimos lo nacional y lo público. Lo antes señalado debe conducir a una Gestión Pública, en un contexto de
Gobernanza, donde los planes y objetivos se ejecuten según las competencias y funciones, considerando las
herramientas del caso (MMM, MSM y PED) pero según la orientación y “norte” de las Políticas de Estado. Este es el
criterio de inmanencia a tener siempre presente.

De lo expuesto hasta aquí, no debemos perder de vista que el Estado Peruano está en proceso de cambio hacia su
modernización (de diseño institucional y de gestión), y de empoderamiento del nivel nacional al regional y local, por
lo que si bien las Políticas son públicas, no se aplican al mismo público; y en una perspectiva internacional, mientras
en un sentido político no vemos como Estados-Estanco, el comercio y la globalización nos ven como zonas, donde
las fronteras y banderas han perdido vigencia, e igualmente, no representamos el mismo público, lo cual requiere de
manejar simultáneamente la integración y la descentralización de competencias y recursos, hacia fuera y hacia
adentro. El factor de influencia (y tamaño) del Estado, es elemento decisor de la naturaleza de las Políticas y de la
Gestión Pública, en una orientación de especialización y dejar al Sector Privado “hacer lo suyo”. Este rasgo es uno
de los que mantiene un manto de misterio y de carencia de certezas: ¿Hasta dónde llega lo público de la Políticas
Públicas, y hasta donde éstas son inducidas por el Sector Privado, sea como Lobby o como vagones tirados por la
Locomotora de la iniciativa y construcción económica de la Sociedad de Mercado? Y, ¿Cuál debiera ser el tamaño
del Estado frente a la dimensión de sus Políticas Públicas?.

Siendo las Políticas responsabilidad del Estado, que las diseña, al ser el sujeto dotado 25 del poder para hacerla
valer en su territorio, para que sean calificadas como tales deben tener mandatos concretos en forma de Programas,
Proyectos de Inversión Pública y de Actividades, sin las cuales no llega al nivel de ser políticas públicas, dado que
hay acciones estatales de sostenimiento, mantenimiento, inversión u otra naturaleza similar, no sujetos ni previstos
como parte de las políticas públicas, ya que se requiere necesariamente de la articulación decisión-acción; por el
contrario, el objeto requiere diferenciar necesidades sociales de problemas públicos (lo que explica el populismo de
Gobierno, que hace razón de Estado los síntomas de la enfermedad sin curarla –ni diagnosticar cuál es- actuando
mesiánicamente).

Graglia, Kunz y Merlo señalan 26 que “Los problemas son impedimentos que un Estado, su gobierno o una
administración (nacional, provincial o municipal) debe resolver para que una sociedad pueda satisfacer sus
necesidades. Por ejemplo, la atención de salud o de educación pueden ser necesidades mientras que las
deficiencias o insuficiencias de hospitales o de escuelas pueden ser problemas. La seguridad puede ser una
necesidad insatisfecha mientras que las deficiencias o insuficiencias de la legislación penal, la policía preventiva, la
justicia penal o el servicio penitenciario pueden ser sendos problemas irresueltos. De esa manera, un Estado debe
resolver los problemas públicos como medio para una sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Si el déficit fiscal
o la deuda pública impiden satisfacer las necesidades de la sociedad (salud y educación, seguridad, etc.), el Estado
debe resolverlos pero no como fin”.

Se señala finalmente que las Políticas Públicas son inmortales en tanto el coordinar y debatir sea condición humana,
y estas mutarán, fusionarán o renovarán según se adapten a nuevos contextos. De allí la importancia de estudiarlas.

Episodio IV: Alguien tiene una Caja de herramientas?

Esta última parte presenta y desarrolla los aspectos funcionales y operativos a tener en cuenta para poner en
marcha un proceso mental y un mecanismo de Gestión Pública que articule Estado con Políticas y a ambos, con la
Gobernanza, bajo el criterio de transparencia y atributo de predictibilidad del proceso de “hacer” Políticas. Habíamos
visto un adelanto en el Episodio II, al citar a Dror, que identifica cinco componentes para la búsqueda de la
optimalidad del proceso de políticas, que ahora desarrollaremos, desde dos puntos de vista: De las experiencias y la
naturaleza “latina” del proceso, y de la “Nueva Gerencia Publica” estilizada del Reino Unido, para contar con los
elementos de comparación y de complejidad que cada posición de análisis representa.

Comencemos por casa.

25
Esta es la teoría del Estado “Leviathan”; Para mayor explicación puede consultarse “Coordinación Intergubernamental: Del Número Áureo a la
Proporción Paretiana”, en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 – Nº 31/Febrero 2010 y Nº 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero
Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe).
26
Op, cit., página 4.
La base conceptual se halla en el trabajo de Frances Pallares 27, el cual sintetiza la idea del ciclo y su vinculación
con la idea del sistema político, estructurado en etapas por las cuales a traviesa una política pública, según los
análisis de Hogwood y Gunn (1984), en base al esquema de Lasswell, como los tres grandes momentos del
proceso: “La formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica, y la evaluación de
su rendimiento”; estas siguen los siguientes derroteros:

I. Formulación de las políticas: Comprende el ciclo desde la justificación, prioridad social, a la “mejor solución”:
a. El establecimiento de la Agenda política: Su partida puede ser una negociación o una concesión (dependiendo del modelo de
“mercado” político) del Gobierno frente a la Sociedad, y se inicia recepcionando las demandas, captando la mejor
información, institucional o informal, y priorizando las demandas que pasan a ser políticas públicas, y que requieren construir
una solución por ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar,
crear una política frente a ellas.
b. La definición de los problemas: Implica su plena caracterización y establecer sus componentes, así como sus probables
causas y consecuencias que se derivan de ellos, ello definirá el grado de éxito de diseño y de ejecución, ya los fracasos
derivan de problemas incorrectamente definidos.
c. La previsión: Un elemento central es la Política es la predictibilidad para el ciudadano, por lo que en la definición se tiene en
cuenta los factores de expectativas o de escenario posibles que afecten el diseño central y el efecto buscado.
d. Determinación de Objetivos: Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado,
considerando los factores colaterales que podrían generar dependencia a lo largo del desarrollo de la política en cuestión.
e. Selección de la opción o mejor solución: Se sostiene al ser determinados los objetivos, que son los medios fundamentales de
solución al problema, y representa una opción concreta, con un costo específico y dotación precisa de medios y recursos,
viables. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a
través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.
II. La Implementación: Como señalan Barret y Fudge (1981), que consideran la implementación “como un contínuum de
elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y
aquellos de los que depende la acción”. Como es el Gobierno el responsable del diseño y de ejecutar las Políticas, deberá
establecer también la forma en las que cada una general Actividades, Programas y Proyectos, tanto de equilibrio de recursos
demandados como de aplicación, en términos de procesos y con miras en resultados.
III. La evaluación de su rendimiento: Contrasta los objetivos establecidos, sobre la base de los resultados alcanzados, por
tanto requiere de un soporte técnico de las herramientas de análisis suficientes, de los medios de información y de los
procedimientos de opinión para evaluar los aspectos previstos como los no previstos. Consiste en medir el grado en el que
están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la
línea de espera, y que se viera en el Diagrama III, en la matriz se establece una fase final de “Supervisión y Evaluación” a
través de la cual establece el resultado alcanzado y los efectos generados, para ver si hay problemas de diseño, de
planeamiento, de ejecución o defectos de análisis, y establecer los mecanismos de corrección necesarios en la fase que sea
apropiada.

Veamos ahora el punto de vista sajón. Para ello echamos mano del documento formulado por el Programa de
Investigación y Políticas Públicas en Desarrollo, del Consejo de la Asociación de Estudios para el Desarrollo del
Reino Unido: “Herramientas para diseñadores de políticas públicas en países en desarrollo”, autoría de Sophie
Sutcliffe y Julius Court, publicado en Enero 2006, traducido por la Red del Programa de Alianzas de la Sociedad
Civil de ODI en América Latina, en el cual se explica que en la última década, el Gobierno del Reino Unido ha
estado promocionando el concepto de “políticas basadas en la evidencia” (PBE). El objetivo de estas herramientas
es identificar las lecciones y los enfoques de las PBE en el Reino Unido, lo que puede resultar de gran valor para los
países en desarrollo. El enfoque de las PBE 28 es uno que “ayuda a las personas a tomar decisiones informadas
sobre políticas, programas y proyectos, al colocar la mejor evidencia posible de las investigaciones en el centro del
desarrollo e implementación de las políticas”. Las PBE son un discurso o conjunto de métodos que aportan
información al proceso de políticas, más que uno que intenta directamente tener un efecto en los objetivos finales de
la política. Apoya un enfoque más racional, riguroso y sistemático. El objetivo de las PBE se basa en la premisa de
que las decisiones políticas deben estar mejor informadas a partir de la evidencia disponible, y debería incluirse un
análisis racional. Esto es porque se considera que las políticas y prácticas basadas en la evidencia sistemática han
producido mejores resultados. Aquí un breve itinerario de las herramientas:

I. Evaluación y valoración del impacto: Lista de control para políticos


¿Qué es?: Las decisiones sobre políticas necesitan estar informadas, teniendo en cuenta los temas principales y las necesidades
de los distintos grupos, para poder generar una sociedad más competitiva, justa e inclusiva.
¿Cuando se utiliza?: Este listado guía se utilizará cuando se piensa primero en una propuesta sobre una política, como parte de
su trabajo continuo, y al final del proceso político.
¿Cómo funciona?: El listado lo ayudará a ‘monitorear’ el potencial impacto de su propuesta, al proporcionar acceso a la guía más
actualizada de consejos.

27
“Las políticas públicas: El sistema político en acción”, 1988, Pallares, Frances; México, Revista de Estudios Políticos. Nº 62.
28
“Is Evidence-based Government Possible?”, Davies P. (2004), Presentación de Jerry Lee, Fourth Annual Meeting of Campbell`s Cooperation,
Washington DC.
II. Evaluación de la estrategia y la política
1. Guía de estrategia de supervivencia
¿Qué es?: La Guía de Estrategia de Supervivencia apunta a respaldar la estrategia de desarrollo y promover el pensamiento
estratégico en el gobierno. Alienta al enfoque basado en el proyecto de desarrollar una estrategia y describir cuatro fases típicas
de un proyecto. También se discute una gama de habilidades, herramientas y enfoques útiles que pueden ayudar a fomentar el
pensamiento estratégico.
¿Cómo funciona?: Esta guía está estructurada a partir de dos secciones:
(i) La sección de Desarrollo de la Estrategia Discute el proceso de llevar adelante un proyecto de estrategia. Esto acentúa las
diferentes etapas en el proceso de desarrollo de la estrategia; justificación y configuración; investigación y análisis; formulación
de la estrategia; y diseño de la política y su provisión.
(ii) La sección de Habilidades para la Estrategia: Aborda las habilidades requeridas para un trabajo exitoso con la estrategia.
2. Libro Magenta: Notas guía sobre la evaluación de políticas
¿Qué es?: El Libro Magenta es una serie de notas de consejo sobre la evaluación de las políticas y el análisis que intenta ayudar
a los “clientes inteligentes” y “proveedores inteligentes” a determinar lo que constituye un trabajo de alta calidad en el campo. Las
notas complementan la Guía del Tesoro de la Corona para la Evaluación Económica, más conocido como El Libro Verde, y otras
fuentes guías del Gobierno.
¿De dónde proviene?: El Libro Magenta fue desarrollado en el contexto de la demanda de formulación de políticas basadas en la
evidencia que surgió a partir de 1997 y de las cambiantes necesidades de análisis de y para el gobierno. Esto generó una
demanda de lineamientos sobre cómo llevar a cabo una evaluación, valoración y análisis de alta calidad para la formulación de
políticas.
¿Cuándo se utiliza?: Es para utilizar en todo el proceso de formulación de políticas; desde la puesta en marcha hasta una
eventual evaluación.
3. Libro Verde: Evaluación y apreciación en el gobierno central
¿Qué es?: El Libro Verde brinda consejos sobre la evaluación económica del costo y los beneficios de las opciones de políticas.
Establece el enfoque general para llevar a cabo las opciones de valoración (combinadas con el análisis de costo-beneficio) de
todas las intervenciones del gobierno. Es un requerimiento para todos los gastos y para todas las nuevas acciones para políticas
que pueden tener un impacto en los negocios, las obras de caridad, los voluntarios y el resto del sector público. El Libro Verde
discute el riesgo e incertidumbre en términos generales.
¿De dónde proviene?: Por muchos años, el Tesoro ha provisto una guía para los otros organismos del sector público sobre las
propuestas que deben ser evaluadas antes de comprometer fondos significativos –y cómo evaluar también las actividades
presentes y pasadas. Esta nueva edición del Libro Verde incorpora una guía revisada para fomentar un enfoque más completo, a
largo plazo y analíticamente robusto hacia la apreciación y evaluación.
4. Evaluación del impacto regulatorio (EIR)
¿Qué es?: La evaluación del impacto regulatorio es un herramienta desarrollada por la Oficina del Gabinete, que intenta mejorar
la cadena de causalidad entre evidencia y asesoramiento. Es una metodología para diseñar regulaciones precisas con
destinatarios establecidos para lograr la legitimación de los objetivos de la política con una carga mínima sobre los afectados.
¿Cuándo se utiliza?: La EIR debe ser completada para todos los cambios de políticas, ya sean europeos o domésticos, que
puedan afectar a los sectores públicos o privados, organizaciones benéficas, el sector de voluntarios o las pequeñas empresas.
Se utiliza en todo el proceso de formulación de políticas, a pesar de ser particularmente importante su uso al comienzo, ya que
ayudará a desarrollar una mejor política.
III. Asegurarse de que las perspectivas clave estén incluidas
1. Incorporar las perspectivas regionales al conjunto de herramientas de formulación de políticas (sub-nacional)
¿Cuál es su propósito?: Estas herramientas intentan asegurar que la formulación de políticas esté informada y cuente con un
entendimiento adecuado de los temas y las prioridades regionales. Buscan convertirse en un recurso práctico para apoyar el
nuevo pensamiento y un conjunto de ideas y técnicas que pueden ser utilizadas para diseñar un mejor proceso de formulación de
políticas. El conjunto de herramientas contiene ejercicios para promover el aprendizaje, alentar el trabajo exitoso y promover el
desarrollo integrado de la política.
¿Qué dice?: El proyecto y el informe resaltan siete pilares de una sólida política de desarrollo, que llevan a un éxito en conjunto y
a largo plazo. Estos son: cultura; necesidad de mapeo; adecuación estratégica; redes y comunicaciones; planeamiento del
proyecto y responsabilidad; capacidad organizacional; evaluación e información.
¿Cuándo debe utilizarse?: El conjunto de herramientas puede ser utilizado en tres etapas diferentes del proceso de formulación
de políticas: en el desarrollo de las nuevas iniciativas de las políticas; cuando una política establecida es revisada y actualizada; y
cuando las iniciativas se desarrollan rápidamente en respuesta a una crisis o a una preocupación pública.
2. Comparaciones internacionales en el conjunto de herramientas de formulación de políticas
¿Qué es?: Este conjunto de herramientas es una respuesta al Documento Blanco de Modernización del Gobierno, que establecía
que el Gobierno necesitaba convertirse en “más progresista y abierto”. Esto significa aprender lecciones de otros países e
integrar a la UE y la dimensión internacional a la formulación de políticas: “expandir sus horizontes”. El conjunto de herramientas
intenta proporcionar ayuda práctica y guías a los políticos en el uso de las comparaciones internacionales para la formulación de
políticas (benchmark institucional gubernamental).
¿Por qué es importante?: El uso de las comparaciones internacionales puede proporcionar evidencia invalorable sobre lo que
funciona y lo que no en la práctica, y revela nuevos mecanismos para implementar la política y brindar servicios públicos. Los
políticos también pueden aprender del modo en que los otros gobiernos atraviesan el proceso de formulación de políticas en sí.
¿Qué dice?: Resalta que en la búsqueda de comparaciones internacionales no sólo debemos buscar lo que hacen los gobiernos
nacionales. También podrían resultar fuentes valiosas de ideas y conocimiento las administraciones a nivel sub-nacional,
departamental, regional, o los Gobiernos locales, las empresas y las organizaciones sin fines de lucro que trabajan con los
Gobiernos. Los políticos deben identificar las fuentes existentes de información, experiencia y memoria institucional, incluyendo
las ciencias sociales y los investigadores operativos, los economistas, los estadistas, los científicos y los bibliotecarios en su
organización. También fomenta la creación y mantenimiento de redes de contactos en otras administraciones y organizaciones
internacionales, y en la comunidad de investigación internacional.
3. Evaluación de impacto de género: Marco de la corriente general de género
¿Qué es?: La Evaluación de Impacto sobre el Género proporciona ayuda a los políticos a incorporar una perspectiva de género
en las políticas para tener en cuenta las distintas necesidades, características y conductas de los usuarios a los que se apunta.
¿Cuándo y dónde se utiliza?: Las Evaluaciones de Impacto sobre la Igualdad pueden aplicarse a la legislación, los planes de
políticas, los programas, los presupuestos, los informes, las políticas existentes y los servicios. Idealmente, deberían realizarse
en una etapa temprana del proceso de toma de decisiones, de manera que las políticas puedan ser modificadas –o abandonadas
–si fuera necesario.
¿Por qué es importante?: Aunque hay algunas políticas en las que está claro que el género juega un rol central, hay otras
políticas en las que la relevancia de género es menos obvia. Éstas a veces son llamadas neutrales en cuanto al género por
ejemplo, la salud y la seguridad o el planeamiento de la ciudad o el pueblo.
4. Valoración y Evaluación
¿Qué es?: Esta es una guía complementaria al Libro Verde, para la Valoración y Evaluación del Gobierno Central. Proporciona
los lineamientos para el desarrollo y evaluación de propuestas que afectan el riesgo de fatalidades, heridas y otros daños al
público junto con los Principios del Gobierno de Gestión de Riesgos para el Público.
¿Por qué es importante?: El Gobierno tiene el rol de proteger y cuidar al público, que incluye llevar a cabo acciones costo-
efectivas para reducir los riesgos, así como también proporcionar información oportuna y precisa sobre los riesgos. Esta guía ha
sido diseñada para ayudar a los políticos a abordar ciertos riesgos que el público enfrenta, y también la percepción de riesgo por
parte del público.
IV. Probando las ideas de políticas
1. Políticas experimentales
Las pruebas piloto de políticas son una herramienta importante en el desarrollo y la ejecución de la política, y en la identificación
de lo que funciona. Esta es una innovación reciente que permite la introducción de políticas y programas importantes del
gobierno por partes. Esto significa que las políticas pueden ser evaluadas, chequeadas, y ajustadas -si es necesario- antes de
ser difundidas a nivel nacional. Una reciente revisión de los pilotos por la Unidad Estratégica del Reino Unido (2003) identificó la
existencia de un número de diferentes tipos de pilotos incluyendo pruebas sobre impacto, sobre procesos y la implementación de
proyectos en partes.
V. Herramientas orientadas al Sector Público
1. Herramientas de evaluación de la preocupación
¿Qué es?: La herramienta ofrece un marco para entender las preocupaciones de las personas de manera que puedan ser
consideradas en el desarrollo de las políticas, los arreglos de consultoría relacionados y estrategias de comunicación. El marco
de la evaluación se basa en seis características de riesgo que la investigación sugiere que son indicadores de preocupación
pública. Dos de las características se relacionan con la naturaleza del peligro (familiaridad y experiencia; y entendimiento), dos se
relacionan con las consecuencias del riesgo (temor o terror; y equidad y beneficios) y dos se relacionan con la gestión del riesgo
(control y confianza).
¿Cómo funciona?: Cada característica debe obtener un puntaje en una escala de 1 a 5 puntos, revisando la evidencia obtenida
de las entrevistas, los grupos focales, la revisión del material de los medios, etc.
2. Participación de la comunidad, cómo guiarla
¿Qué es?: El planeamiento de la comunidad apunta a mejorar la calidad y provisión de los servicios públicos. Resulta esencial
que todos los grupos y comunidades estén igualmente involucrados en el planeamiento y gestión de los servicios locales. Hay
evidencias considerables de que tal participación a menudo lleva a mejores resultados de las políticas. El objetivo es brindarles a
los socios y representantes de la comunidad la ayuda necesaria en el planeamiento de la comunidad.
¿Cómo se hace?: El conjunto de herramientas incluye una que proporciona una introducción a las técnicas prácticas que pueden
ser utilizadas para apoyar el proceso de participación de la comunidad en asociaciones.
3. Conexión con los usuarios y los ciudadanos
¿Qué es y para quién?: Tiene como objetivo informar y alentar a los proveedores de servicios del sector público a desarrollar
nuevas y efectivas formas de hacer participar a las personas del lugar en la mejora de los servicios que utilizan. La guía se centra
en ejemplos de buenas prácticas de diversas fuentes, que establecen cómo se abordaron temas específicos relacionados con la
consultoría, la comunicación con los usuarios de servicios. Fomenta el intercambio de las ideas del Gobierno local, la salud y la
justicia penal.
¿Por qué se persigue?: Mejorar el nivel de participación de los ciudadanos es parte esencial de la agenda del Gobierno para
modernizar los servicios públicos. Se basa en el hecho de que las personas se benefician más de los servicios públicos que
reflejan un entendimiento real de sus necesidades.
¿Cómo funciona?: El informe presenta evidencia que muestra que el éxito puede ser logrado, en una gama de escenarios y
circunstancias. Considera concentrarse en unas pocas áreas clave: el origen y el objetivo del proyecto, cómo se realizó; qué se
aprendió; qué lo hizo funcionar; y mejoras para más adelante. Luego establece los siguientes principios de una buena consulta.
Mucho depende del grado de compromiso que organizaciones y sus miembros muestran hacia la participación de la comunidad.
Necesitan estructuras inter-organizacionales para apoyar su trabajo en esta área, y ayudar con la financiación, planeamiento y
capacitación. También incluir consultas a corto plazo como técnicas más a largo plazo para involucrar a los usuarios de servicio y
las comunidades en el desarrollo de los servicios y las políticas. Finalmente, las organizaciones necesitan evaluar los proyectos y
aprender de los resultados, y asegurarse de que los resultados tengan una influencia real en las decisiones, las políticas y el
desarrollo de los servicios.
VI. Obtener mejor asesoramiento y mejor evidencia
1. Agencias de asesoramiento experto para los políticos
¿Qué son?: Los órganos de Asesoramiento Permanentes son designados por los Gobiernos para obtener asesoramiento
independiente respecto de temas de políticas.
¿Cuál es su rol?: Varían en mandato, agenda y designación. Por ejemplo, el Consejo Alemán de Expertos Económicos es el
encargado de un mandato inclusivo, mientras que otros órganos asesores sólo limitan su acción a temas en particular, tales
como las artes o las ciencias políticas. Algunas veces, los órganos asesores pueden ser muy flexibles en cuanto a su agenda;
otras veces se realizan estudios sólo por pedido del gobierno. En algunos casos, los miembros de estos órganos son sólo
designados por el Gobierno, mientras que en otros hay grupos de interés que también aportan su información.
2. Mejorar los estándares de la investigación cualitativa
i) Evaluación de la Calidad de la Investigación Cualitativa.
Las mejores prácticas en el uso de la evidencia en la generación de políticas reconocen que no todas las investigaciones –
publicadas o no publicadas-, alcanzan los estándares de validez, confiabilidad y relevancia necesarios para la formulación de
políticas. La Unidad Estratégica de la Oficina de Gabinete junto con el Centro Nacional de Investigaciones Sociales ha
desarrollado un marco para la evaluación de la calidad de la evidencia, fruto de la investigación. El marco provee una guía útil y
utilizable para evaluar la credibilidad, el rigor y la relevancia de los estudios de investigación individuales.
ii) Investigaciones de las Políticas Sociales: los empleos de los métodos cualitativos.
Examina el rol social y político de la investigación cualitativa, basada principalmente en técnicas de discusión de grupos, que se
está convirtiendo en una herramienta valiosa para ayudar a las autoridades locales y a los organismos públicos a realizar
consultas públicas y desarrollar sus políticas.
iii) Consejo de Investigaciones Sociales y Económicas (ESRC) Programa de Métodos de Investigación.
Forma parte de la estrategia del ESRC para mejorar los estándares de los métodos de investigación en la comunidad científica
social del Reino Unido. La financiación busca:
• Apoyar sustancialmente la investigación que presenta temas metodológicos interesantes y novedosos.
• Fomentar el trabajo que mejore directamente el conocimiento metodológico o mejore y promueva métodos cualitativos y
cuantitativos.
• Alentar y apoyar la difusión de las buenas prácticas, incluyendo la mejora de los programas de capacitación y el material de
capacitación para la comunidad investigadora.
• Establecer conexiones relacionadas con la investigación financiadas a través del programa o vinculadas a centros existentes de
excelencia metodológica.
• Promover iniciativas transnacionales que incluyen investigaciones innovadoras en sus métodos y sustantivas en su foco.

En ambos casos, un elemento sobre el cual no se ha arrojado luz es lo referente a la longitud de tiempo necesario
para implementar una Política, y tampoco respecto a la importante influencia que sobre su diseño tiene la reacción
social generada por esta misma. Si el efecto de la Política, ejecutada, resulta completo y el cambio es rápidamente
visible, la reacción social será más fuerte, a favor o en contra. Caso contrario, será requerido su reformulación y
ajuste de objetivos y recursos, o su abandono, si es socialmente insostenible; a su vez, el Estado debe responder a
constantes cambios generados en el contexto internacional y en el plano interno y en este, al regional y Local.

Nuestra reflexión final sobre las herramientas mostradas: Si no considerásemos como parte del análisis, y de los
efectos esperados en consecuencia, al entorno y contexto, así como los rasgos diferenciales (y de capacidades de
negociación) de los actores (stockholders) involucrados, la Caja de Herramientas Sajona debiera ser el modelo de la
excelencia, pero en el Reino Unido el diseño de Políticas y su ejecución nacen de un proceso centralizado y de una
confección jerárquica, con esquemas de Gobierno tradicional y vertical, de allí el que abandonar Políticas en forma
explícita no constituya problema en caso de fallas o evidente controversia; el caso “latino” pasa por ideologización y
por “conjuro” a Dioses del pasado (Imperialismo, Estado Benefactor, etc) siendo más flexible en cuanto a Políticas y
a los debates en torno a ellas, especialmente por la separación de Poderes, aunque de muchos lugares comunes y
de declaraciones con las que no se puede estar en desacuerdo, pero con limitadas herramientas para ser
consideradas Políticas Públicas, dejando a la Gestión Pública a sus propios afanes. Este es un típico rasgo latino, y
se manifiesta con roles inconexos entre los actores Políticos, los actores a cargo de la producción de políticas y de
los actores a cargo de implementar tales políticas, siendo estos últimos los que “llenan” los vacíos y ausencias de
las políticas, terminando en algo que ya no es lo inicial. Las Políticas Públicas tienen genes de Metamorfo.

Lecciones aprendidas

Pasando, al mejor estilo de la lectura japonesa, de la última página a la primera, podemos establecer dos niveles de
pensamiento para extraer enseñanzas, y sistematizar lo visto, en lecciones aprendidas:

a. Bajo la orientación tutelar de los criterios del “bien político mayor” y de “inmanencia”, enunciados al inicio de este
trabajo, los pensamientos que resultan de comparar el modelo de abordaje de construcción de Políticas Sajón,
respecto al Modelo latino, influido por el “New Deal” epistemológico de la Nueva Gerencia Pública, sobre todo en
la versión Mexicana y Argentina, evidencia para el caso peruano, la ausencia de una Política para las Políticas
Públicas. ¿Cómo traducirlo? En la preferencia por lo emocional y la normativa de efectos declarativos, derivada
de una sucesión política sin política de Gobierno. Si bien no tenemos, como en otros países, normativa para
precisar la elección de Programas antes que Personas, desde el año 2007 se han tendido los puentes y dado
los primeros pasos para establecer y habituar a los actores sociales a la coordinación, exorcizando las antípodas
de trabajadores, profesionistas e intelectuales, y de las “aceras” de dialogo Estado-Sociedad; el modelo sajón
resumido nos señala la preocupación permanente del Primer Ministro por el ciclo retroalimentado de resultados
esperados, percepción social de resultados y políticas útiles-inútiles, bajo un filtro de viabilidad económica. A
este nivel son dos las principales lecciones aprendidas: (i) El diseño de Políticas demanda la misma preparación
para su seguimiento y adopción de medidas correctivas o abandono de la Política, siempre que estás tengan un
contenido real expresado en Programas, Proyectos y Actividades, insumos para el logro del objetivo perseguido;
y, (ii) La Gobernanza (Gobierno del Gobierno) demanda el ejercicio de una Gestión Pública de “valor añadido” y
no de “mantenimiento”, tejiendo decisiones y gestionando un proceso de supervisión y evaluación que permita
adoptar medidas correctivas y la efectividad de los contenidos asociados a las políticas, dotando a estas de
contenidos prácticos con relación a los objetivos y resultados esperados.
b. Considerando el proceso de empoderamiento y de observancia de la subsidiaridad, de los espacios territoriales
locales a los regionales y de estos al nacional, el análisis de configuraciones socio espaciales conducen a que
se sostenga el pensamiento de Políticas Agregadas e Inter temporales. Ello implica lograr alinear lo estratégico
con las Políticas Nacionales-Sectoriales-Territoriales, para no solo tenerse Programas, Proyectos y Actividades,
solo de mantenimiento de la situación vigente al momento de la toma de Poder en cada periodo de Gobierno
(nacional, regional o local), sin valor añadido adictivo para configurar una Política de base Territorial que aporte
resultados a las Políticas Nacionales.

Muchos de los rasgos de la Política y de las Políticas Públicas son prestados por la Economía, desde el
racionalismo bajo los enunciados de Timbergen del Comportamiento racional, analizando el comportamiento del
rebaño, hasta la economía de la información asimétrica, especialmente formalizada por Shapiro y Stiglitz, este
último Premio Nobel 2002 por este trabajo, pasando por la Economía del Bienestar sostenida por la Universidad de
Berkeley, que por lo sofisticado del análisis no se ha desarrollado en este trabajo y será abordado en otra entrega.

Si bien el mecanismo de generar Políticas es claro en el Poder Ejecutivo (Diagrama III) no lo es el proceso requerido
para su diseño interior y funcionamiento, y solo es indicativo en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, cuya
propuesta de gasto no parece ni “estratégica” ni articulada a las “Políticas Sectoriales”, sino solo política. Curiosa la
coincidencia del contenido del columnista Oliver Stark, Diario Perú 21, del 03/06/2010, que sentencia “Cuando
Bolívar termina su trabajo en el Perú y comenta después del debate con San Martín sobre sistemas de gobierno
aplicables al Perú que “...en el Perú va a haber una mano para obrar y veinte para deliberar...” no sabía que casi
200 años después esto seguiría siendo el caso y, premonitoriamente, dio en el clavo de uno de los grandes males
que nos afectan y que debe ser solucionado antes de que siquiera se inicie un debate sobre la creación de otra
cámara. Lo que el Perú quiere primero es más manos para obrar y menos para deliberar”.

Parafraseando, señalaremos que desde la abolición del imperialismo hispánico en la Guerra de Independencia,
necesitamos una Política de Políticas Públicas.

Biografía:
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com

Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 35/Junio 2010, Parte I y Nº 36/Julio 2010, Parte II
Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)