Rad Lokalnih Samouprava Prema OSCE-u

PRIRUNIK ZA PRAENJE RADA
LOKALNE SAMOUPRAVE
| |
PRIRUNIK ZA PRAENJE
RADA LOKALNE SAMOUPRAVE
prvo izdanje
Izdava:
Misija OEBS u Srbiji
www.osce.org
Autori:
Marijana Simi, Koordinatorka projekta, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID)
Milo Mojsilovi, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID),
coordinator istraivanja CeSIDa
ore Vukovi, Centar za slobodne izbore i demokratiju (CeSID), direktor programa CeSIDa
Nemanja Nenadi, Transparentnost Srbija, Programski direktor
Jelena Jerini, Pravni fakultet Univerziteta Union, asistentkinja
ore Vlaji, Izveta BBC-a, potpredsednik Nezavisnog udruenja novinara Srbije (NUNS)
Rodoljub abi, Sluba Poverenika za informacije od javnog znaaja, poverenik
Sreko Mihajlovi, saradnik Centra za politike studije i istraivanje javnog mnjenja, Institut
drutvenih nauka, Beograd
Ureivaki odbor:
Daiana Falloni, Savetnica za javnu upravu, Misija OEBS u Srbiji
Maja Mii, Via saradnica za javnu upravu, Misija OEBS u Srbiji
Marijana Simi, Koordinatorka Projekta pri CeSIDu
Lektura:
Predrag Brebanovi, srpski jezik
Helena Kolozetti, engleski jezik
Dizajn i prepress:
COMMA | communications design
tampa:
Original
Tira
1000
Beograd, jul 2008
| |
SADRAJ
Predgovor, OEBS Misija u Srbiji .............................................................................5
I DEO
Uvod, Marijana Simi, CeSID .................................................................................7
Svrha i znaaj praenja rada lokalne samouprave, Milo Mojsilovi .................9
II DEO
Normativni okvir, Jelena Jerini............................................................................17
III DEO
Etiki kodeks slubenika lokalne samouprave, Nemanja Nenadi ..................33
IV DEO
Metodi i tehnike monitoringa, Milo Mojsilovi ................................................49
V DEO
Praenje rada skuptine optine, ore Vukovi ...............................................61
VI DEO
Lokalno javno mnjenje, Sreko Mihajlovi .........................................................75
VII DEO
Informisanje javnosti, ore Vlaji......................................................................89
VIII DEO
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja,
Rodoljub abi ......................................................................................................101
Korisne internet adrese ........................................................................................111
| |
| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave
PREDGOVOR
Srbija je u proteklih nekoliko godina prola kroz duboke politike, socijalne,

kulturne i institucionalne promene. Zakonodavne promene u oblasti lokalne
samouprave koje su u toku, predstavljaju osnov za demokratizaciju politikih
struktura koje su u ulozi donosioca odluka. Pored toga, zapoet proces decen-
tralizacije dravnih institucija i slubi javne uprave pomogao je da se povea
njihova ekasnost, transparentnost i odgovornost.
Misija OEBS-a u Srbiji podrava razvoj i jaanje demokratskih institucija

na lokalnom, pokrajinskom i dravnom nivou. U tom smislu, ona se zalae
za promociju demokratske kulture zasnovane na potovanju ljudskih prava,
vladavine zakona, miru i bezbednosti. Misija takoe podrava stav da je de-
centralizacija dravnih institucija i drutva trajan proces koji zahteva stalni
nadzor, ocenjivanje i usaglaavanje institucionalnog okvira i politike, zako-
nodavne i administrativne prakse.
Demokratija se ne moe ograniiti samo na izborne procese; s jedne strane

neophodno je postojanje demokratskih institucija koje ispunjavaju svoje oba-
veze i mandat putem konsenzusa, kroz otvoren i transparentan proces; s dru-
ge strane ona zahteva aktivno ukljuivanje graana, informisanu javnost, kao
i ekasne mehanizme njenog uea u vlasti.
Ovaj Prirunik je zasnovan na rezultatima i preporukama analize rada lokal-

ne samouprave koju je u deset optina sprovela Misija OEBS-a, u saradnji sa
Centrom za slobodne izbore i demokratiju i Stalnom konferencijom gradova
i optina. On ima za cilj informisanje i podizanje svesti organizacija civilnog
drutva, sredstava javnog informisanja i samih graana o razliitim nainima
i mehanizmima kontrole vlasti, kao i o pravima i obavezama civilnog sektora
u participatornoj demokratiji. Prirunik takoe nudi zainteresovanim organi-
zacijama i pojedincima pregled normativnog okvira koji regulie rad lokalne
samouprave i zakonskih odredbi koje civilnom drutvu i medijima pruaju
uslove da vre svoju ulogu kontrolora.
| |
Misija OEBS-a u Srbiji se nada da e ovaj Prirunik, koji je napisan u saradnji
sa CeSID-om i strunom javnosti, biti od pomoi lokalnoj samoupravi, orga-
nizacijama civilnog drutva, sredstvima javnog informisanja, kao i graanima
Srbije. Njegov osnovni cilj je da utie na poveanje odgovornosti i javnosti u
radu dravnih institucija i na taj naino doprinese demokratskim reformama
u Srbiji.
Misija OEBS u Srbiji

I
UVOD
O priruniku i kako ga koristiti
Da bi se postigao vei nivo javnosti i odgovornosti u radu organa lokalne

samouprave s jedne strane, te bolja ukljuenost graana u proces donoenja
odluka s druge, Misija OEBSa u Srbiji i CeSID, zajedno sa grupom eksperata je
saeo neophodne podatke iz sfere rada optinske uprave, kao prvi neophodan
korak u ovom procesu.
Prvenstvena uloga ovog prirunika da predstavnicima civilnog sektora pru-

i sredstvo koje e im omoguiti da na adekvatan nain prate rad organa
lokalne samouprave, a naroito skuptina optina koje su glavni odluioci
na lokalnom nivou.
Tako se na poetku prirunika mogu nai informacije o svrsi i znaaju mo-

nitoringa rada lokalnih organa vlasti. Nakon toga slede predstavljanje zakon-
skog okvira u kom deluju jedinice lokalne samouprave, kao i etiki kodeks o
ponaanju funkcionera lokalne samouprave, koji imaju za cilj da upoznaju
itaoca sa zakonskim normama koje bi trebalo da se potuju u organima lo-
kalne samouprave.
Tekst koji se odnosi na izvore podataka i metode za praenje rada skupti-

ne optine otvara novo poglavlje koje se odnosi na samu tehniku monito-
ringa. U ovom poglavlju mogue je jo nai i tekst o tome koje oblasti tre-
ba obuhvatiti monitoringom, kako doi do objektivnih pokazatelja o radu
organa skuptine optine, ali i na koji nain sprovesti ispitivanje stavova
| |
graana o radu organa lokalne samouprave. Poto mediji dosta panje po-
klanjaju praenju rada skuptine optine, u okviru ovog poglavlja postoji i
poseban deo namenjen novinarima sa praktinim savetima za izvetavanje
sa sednica skuptine optine. Poslednji deo prirunika se odnosi na jedan
od nejefikasnijih mehanizama za dobijanje informacija od organa lokalne
samouprave korienje odredbi Zakona o slobodno pristupu informaci-
jama od javnog znaaja. Na samom nalaze se korisni izvori podataka i web
stranice na kojima svi oni koji ele jo vie da saznaju o temama obuhva-
enim prirunikom mogu da nau dodatne informacije.
Autori su nastojali da itaocu na to praktiniji i jednostavniji nain predstave

ta je sve potrebno imati u vidu prilikom praenja rada lokalne samouprave,
kao i na koje aspekte njihovog rada treba posebno obratiti panju.
***
Nadamo se da e Vam ovaj prirunik biti od koristi u radu i doprineti stvara-

nju odgovornije i ekasnije lokalne samouprave i aktivnijih graana i civilnog
drutva.
Marijana Simi, CeSID

1.
Milo Mojsilovi
SVRHA I ZNAAJ PRAENJA

RADA LOKALNIH ORGANA
VLASTI
upravo u optini lei snaga slobodnih

naroda. Optinske institucije su za slobodu
ono to su osnovne kole za nauku; one
slobodu ine pristupanom narodu; one
mu omile njeno miroljubivo korienje i
navikavaju ga da se njome slui.
Aleksis de Tokvil
Odgovornost civilnog drutva, medija i graana
U istraivanju javnog mnjenja koje je CeSID sproveo u avgustu 2005. godine,

na pitanje Da li obian ovek moe da utie na rad optinskih institucija?,
ak 67% ispitanika odgovorilo je odreno. Procenat je bio jo vei kada je isto
pitanje postavljeno za druge nivoe vlasti. Ovi podaci nas navode na razmilja-
nje o razlozima zbog kojih graani sebe doivljavaju kao nedovoljno uticajne
u odnosu na one koji bi trebalo da ih predstavljaju. A zaista je paradoks da se
u predstavnikoj demokratiji graani oseaju nemono spram svojih pred-
stavnika!
Kako objasniti taj paradoks? Uzrok, najpre, lei upravo u graanima, a onda
i na drugoj strani, to jest u politikim institucijama i onima koji se u njima
nalaze.
Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti | |

Tri su glavna razloga zbog kojih se sami graani mogu smatrati odgovornima
za izostanak vlastitog uticaja:
t OF[BJOUFSFTPWBOPTU[BMPLBMOVQPMJUJLV
t OFTIWBUBOKFWBOPTUJWSFOKBVUJDBKBOBMPLBMOVWMBTU
t OFQP[OBWBOKFOBJOOBLPKFTFNPFVUJDBUJOBMPLBMOFPSHBOF
Nezainteresovanost i apatinost nije mogue u potpunosti iskoreniti. Meu-

tim, kod nas oni poprimaju zabrinjavajue razmere, posebno kada je u pitanju
politika kao javna delatnost. A nezainteresovanost za politiku ipak nije isto
to i nezainteresovanost za lm, muziku ili ribolov! Politiku odlikuje jedna
znaajna razlika ona je oblast koja bitno usmerava i odreuje veliki broj
drugih drutvenih delatnosti.
politika nije kako se obino misli samo aktivnost u

kojoj se razliita miljenja sukobljavaju, a akteri svaaju
(pa i tuku). to nije sutina politike, ve samo njeno runo
lice. sutina politike je mogunost da se kroz sukobe doe
do kompromisa, koji e biti najbolje reenje za veinu onih
kojih se politike odluke tiu.
Treba, dakle, znati da propisi koji se donose u politikim institucijama slue

kao okvir za drutveno delovanje ljudi u svim oblastima. Uzalud veliko intere-
sovanje za lm, ako optinske vlasti odlue da, na primer, uskrate nansijsku
pomo jedinom bioskopu u gradu. Drugim reima, politika nije samo visoka
politika, odnosno donoenje odluka koje su relevantne za dravu, a obinim
graanima nedostupne; ona u irem znaenju podrazumeva i neto svakod-
nevno, ivotno, pa i lino. Zbog toga je ma koliko veini graana politika
bila daleka vano znati i da lou praksu sami moemo da promenimo.
Na kraju, ak i oni graani koji su zainteresovani za lokalnu politiku, jer su

svesni njenog znaaja, esto budu obeshrabreni kada poele da se sa njom
uhvate u kotac, poto ne znaju kako to initi, koja je njihova i uloga njihovih
organizacija, ta mogu da urade i na koji nain.
Odatle proistie i drugi uzrok zbog kojeg graani sebe vide kao nedovoljno
uticajne, a to je priroda same politike svake, pa i lokalne. Politiari neretko
svesno zloupotrebljavaju nezainteresovanost i neznanje graana. Time oko

sebe stvaraju oreol tajne i privid prevelike vanosti vlastitog posla; a iza takvog
stava obino se kriju manipulacija, prikrivanje nerada i neekasnost.
Cilj ovog prirunika je upravo smanjenje nezainteresovanosti i neznanja gra-

ana, kao i ublaavanje opisanih predrasuda. Kada je re o politici, treba uvek
imati u vidu da njene institucije postoje zbog graana, a ne obrnuto. Predstav-
nici institucija i politiari su obini ljudi, koji zbog toga to se bave ovom
vanom delatnou nemaju nikakve boanske kvalitete, premda ponekad sa-
mi ele da se predstave na taj nain!
Praenje rada skuptine optine
Zato smo se usredsredili ba na skuptinu optine? Ona je predstavniki

organ vlasti, u koji ulaze direktno izabrani predstavnici graana. Skuptina
je ujedno i zakonodavni organ, jer usvaja razliite propise koji su vani za
funkcionisanje lokalne zajednice. Iz ove dve karakteristike skuptine proistiu
i dva glavna razloga zbog kojih je potrebno pratiti njen rad.
1. Vano je znati da li, u kojoj meri i na koji nain odbornici zastupaju

interese graana. To je posebno znaajno zbog toga to na politiki
i izborni sistem izabrane predstavnike obavezuje da vode rauna i o
interesu vlastite stranke. Naime, politike partije su organizacije koje
postoje radi preuzimanja vlasti. Dolaenjem na vlast one sprovode
odreenu politiku, ali se staraju i o sopstvenom kartelu i zadovoljenju
interesa onih koji se u njemu nalaze. Kao osnovni instrument za
smenu onih za koje se proceni da ne rade u interesu graana, izbori se
organizuju jednom u etiri godine, to je ipak dug period. Otuda praenje
rada skuptine predstavlja nain da se u periodu izmeu izbora utie
na izabrane predstavnike. Lupa javnosti je neophodna da predstavnici
graana ne bi zaboravili ko im je i zato omoguio da od njihovog rada
zavisi ivot lokalne zajednice.
2. Posao koji skuptina obavlja je veoma vaan. Bitne odluke, od kojih
zavisi funkcionisanje lokalne zajednice, donose se u ovoj instituciji.
Zato je neophodno imati u vidu koje su to odluke, ko ih predlae, ko
glasa za njih (a ko protiv), kako bi se procenilo da li su one svrsishodne i
da li su njihovo usvajanje i sprovoenje zaista u interesu graana.

Meutim, nisu samo politike institucije odgovorne graanima. Graani i
njihove organizacije imaju odgovornost prema zajednici u kojoj ive i pre-
ma samima sebi. Politike institucije, odnosno ljude u njima, uvek je iznova
potrebno podseati na odgovornost koju su preuzeli nakon to su izabrani; ali
ni graani ne smeju sedeti skrtenih ruku, jer svojim aktivizmom pokazuju
odgovornost za same sebe i vlastitu zajednicu. Kada, na primer, jedna skup-
tina donese bilo kakvu odluku koja nije najbolja za veinu njenih graana,
odgovornost za to snose i oni sami. Uzalud je naknadno aliti zbog neega to
se moglo spreiti. Graani i tada mogu da utiu na promenu pogrene odluke,
posredstvom raznih kanala i instrumenata uticaja, koji za svoj preduslov ima-
ju praenje rada skuptine, odnosno informisanost.
Svi graani imaju pravo i slobodu da utiu na one koji u njihovo ime donose
odluke.*TN;BLPOPMPLBMOPKTBNPVQSBWJHPWPSJPQSBWVOBMPLBMOVTBNPV-
pravu, koja se vri neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika1 . Na
taj nain, graani sebi stvaraju prostor slobode, koju najpre ostvaruju u svom
neposrednom okruenju. O tome govori i moto ovog teksta, koji pokazuje da
je francuski mislilac Tokvil na znaaj odnosa izmeu graana i optine (kao
najnieg nivoa vlasti) ukazao pre vie od 170 godina!
Gde smo mi danas i ta moemo da uinimo u tom pogledu? Nadamo se da

e ovaj prirunik dati neke odgovore na ta pitanja i ukazati na znaaj praenja
rada jedne od vanijih politikih institucija.
Civilno drutvo i praenje rada skuptine optine
Mogunosti organizovanog uticaja na rad lokalnih organa vlasti znatno su

vee nego mogunosti pojedinca. Institucije civilnog drutva, a pre svega ne-
vladine organizacije i udruenja graana, okupljaju po pretpostavci aktiv-
ne graane, one koji su svesni znaaja javnog posla. Nevladine organizacije
se prevashodno bave javnim zastupanjem potreba i interesa odreenih grupa
graana ili zajednice u celini. Ono se uglavnom vri pred politikim ustano-
vama, koje propisima i njihovim sprovoenjem mogu da doprinesu zadovo-
ljavanju pomenutih potreba i interesa.
1 Zakon o lokalnoj samoupravi, l. 1, Stav 1.

aktivizam naih graana u institucijama civilnog drutva
nije na zavidnom nivou. u istraivanju javnog mnjenja iz jula
. godine, tek , ispitanika je izjavilo da su umereno
ili prilino aktivni u radu neke nevladine organizacije.
to je izuzetno mali broj, koji govori o izrazitoj pasivnosti
graana.
Delovanje unutar civilnog drutva esto podrazumeva angaman koji je za-

snovan iskljuivo na entuzijazmu, a ne na nekoj konkretnoj dobiti. Tu i le-
i jedan od uzroka za malu ukljuenost graana u rad ovih organizacija. U
uslovima niskog ekonomskog standarda, pojedinci svaku priliku koriste za
sticanje dodatnih prihoda, pa se opisane aktivnosti esto smatraju gubljenjem
vremena. Pa ipak, aktivizam u organizacijama civilnog drutva moe poslu-
iti i kao predvorje za neke druge vrste aktivizma recimo, politikog ili
privrednog koji i te kako mogu uticati na poboljanje kvaliteta ivota. Iako
u ovom priruniku nemamo nameru da govorimo o znaaju i prednostima
angaamana u raznim udruenjima i organizacijama, taj angaman treba
shvatiti kao nuan i vaan preduslov za bilo kakav pokuaj vrenja uticaja
na politike institucije.
Organizovanje graana nije neophodno samo zbog praenja i kritike vlasti.2

Saradnja i uzajamna podrka lokalnog civilnog drutva i politikih institu-
cija veoma su znaajni preduslovi demokratskog razvoja lokalne zajednice.
Oni treba da se meusobno dopunjuju, jer su javni interes i opte dobro neto
emu tee obe strane, samo drugaijim metodama i instrumentima. To se
moe postii i time to e se lokalne nevladine organizacije upoznati sa po-
litikom i funkcionisanjem najvanijeg organa lokalne samouprave, kako bi
na taj nain iskazale vlastitu spremnost na saradnju, ali i ispitale kolika je ta
spremnost unutar same lokalne samouprave.
2 Naravno, praenje i kritika svih nivoa vlasti praktino su nezamislivi bez medija, kojima je
stoga posveeno zasebno poglavlje ovog prirunika.

II
NORMATIVNI OKVIR
pre nego to se pone sa redovnim praenjem rada

skuptine optine ili drugih organa lokalne samouprave,
neophodno je upoznati se sa normativnim reenjima koja
ureuju prava, obaveze i nadlenosti jedinica samouprave,
kao i odnose izmeu lokalnih organa. stoga na sledeim
stranicama moete nai pregled zakonskog okvira unutar
kojeg se odvijaju aktivnosti lokalne samouprave.
| |
2.
Jelena Jerini
Cilj ovog dela Prirunika je da na jednom

mestu pobroji osnovne pojmove i institute
bitne za razumevanje sistema lokalne
samouprave, da uputi na propise kojima je taj
sistem ureen u Srbiji i preporui izvore za
dalje prouavanje.
Decentralizacija i lokalna samouprava
Decentralizacija je proces kojim se dravni poslovi prenose na orga-

nizacije i/ili subjekte koji su izvan organizacije dravne (centralne) vlasti. Do
decentralizacije dolazi kada se proceni da e neki drugi entitet bolje, bre ili
ekasnije obavljati neki posao najee zato to se nalazi blie korisnicima
usluge ili adresatima neke obaveze. Kada se koristi termin decentralizacija,
najee se misli na teritorijalnu decentralizaciju, odnosno jedan njen oblik,
lokalnu samoupravu, gde se jedan deo poslova prenosi na odreene teritori-
jalne kolektivitete zapravo, na graane/ke koji na odreenoj teritoriji ive.
Zbog toga se i lokalna samouprava moe denisati kao nain na koji graani/
ke u jednoj lokalnoj zajednici odluuju i upravljaju bilo neposredno, bilo
preko neposredno ili posredno biranih predstavnika.
Osim teritorijalne, decentralizacija moe biti i realna (funkcionalna) ili perso-

nalna, kada se poslovi sa dravnih organa prenose na odreene organizacije ili
ustanove kole, univerzitete, zdravstvene ustanove odnosno grupe graa-
na/ki ili kolektivitete etnike zajednice, udruenja graana i sl.
Normativni okvir | |
prilikom prenoenja odreenih nadlenosti, zlatno
pravilo predstavlja tzv. princip supsidijariteta po
kome bi sve poslove trebalo obavljati na nivou koji je
najblii graanima/kama, osim ako e se oni efikasnije
ili delotvornije obavljati na nekom viem nivou. imajui
to u vidu, veoma je mali broj poslova koji se ne mogu
decentralizovati npr. u sferi odbrane, spoljnih poslova
i sl.
Postoje i drugi naini na koje se dravni poslovi mogu pribliiti graanima.

Jedan od njih je dekoncentracija, odnosno uspostavljanje podrujih jedinica,
ispostava, lijala dravnih organa izvan njihovog sedita. Takvi primeri su 179
lijala Poreske uprave, 27 podrunih policijskih uprava i sl. To su i dalje organi
centralne vlasti, a nadlenosti nisu prenete na neki drugi nivo vlasti. Meutim,
kako se ove slube esto nalaze veoma blizu, a ponekad i u istoj zgradi sa op-
tinskim slubama, graanima/kama je teko da razlikuju o kojim organima i
o ijoj nadlenosti se radi.
Iako organi lokalne samouprave, kao i ljudi koji te organe predstavljaju, esto
lie na dravne organe (parlament, ministarstva, agencije i sl.), odnosno dono-
sioce odluka na centralnom, dravnom nivou (odbornike, ministre, direktore
agencija itd.) lokalna samouprava nije deo centralne, odnosno dravne vla-
sti ili dravne uprave. Upravo suprotno, u poslovima koji su decentralizovani
(tzv. izvorni poslovi lokalne samouprave) oni uivaju potpunu samostalnost.
Lokalna samouprava u Srbiji je jednostepena i monotipska
To znai da u Srbiji postoji samo jedan nivo lokalne samouprave i da sve jedi-
nice lokalne samouprave (i gradovi i optine) imaju isti status isto ureenje
i iste nadlenosti. 3
Poslednjih godina, sektorskim zakonima su gradovima prenoene neto ire

nadlenosti u odnosu na optine npr. osnivaka prava na klinikim centri-
ma, dok su za optine to samo domovi zdravlja i apoteke a novi Zakon o
3 Zbog toga se u ovom tekstu sve odrednice opisane za optine odnose i na gradove, osim tamo
gde je to posebno napomenuto.

lokalnoj samoupravi je predvideo mogunost da se u budunosti u gradovima
uspostavi komunalna policija. Ipak ove razlike nisu takve da bi gradove kon-
stituisale kao poseban tip jedinice lokalne samouprave.
U Evropi je takvo ureenje prava retkost najee su dvostepene i trostepene

lokalne samouprave, uz razlikovanje nekoliko tipova jedinica, u zavisnosti od
teritorije, broja stanovnika i ekonomske moi. Razliitim tipovima jedinica
daju se i razliite nadlenosti. U mnogim zemljama postoji podela na tzv. oba-
vezne nadlenosti, koje optine moraju obavljati i tzv. fakultativne nadleno-
sti, ije obavljanje mogu preuzeti ukoliko to ele i imaju dovoljno kapaciteta.
Takoe, uobiajeno je da se poloaj gradova i glavnih gradova ureuje na po-
seban nain, a da se njima osim nadlenosti lokalne samouprave poveravaju i
nadlenosti okruga, regiona i sl.4
Srbija ima najveu osnovnu jedinicu lokalne samouprave u Evropi opti-

ne i gradovi u Srbiji u proseku imaju preko 50.000 stanovnika.
t /QSEPTUJDBOKBTUBUVTBHSBEB Kraljevo je po teritoriji bilo najvea

optina u Srbiji sa 1529 km2. Najmanje su optine Sremski Karlovci
(51 km2) i Lapovo (55 km2). Meu gradskim optinama, najvea je
beogradska Palilula (sa 447 km2), a najmanje Stari Grad (sa 7 km2) i
Vraar (sa 3 km2).
t /BKWJFTUBOPWOJLBJWJVPQUJOJNovi Beograd (218.439), odnosno, ako
izuzmemo etiri najvea grada, u Leskovcu (154.113), koji je sada dobio
status grada, a najmanje u Crnoj Travi (2159).
Podaci Republikog zavoda za statistiku,
www.statserb.sr.gov.yu
4 Za primere strukture lokalne samouprave u razliitim zemljama Evrope, videti publikaciju

PALGO Centra U susret novom statusu gradova u Srbiji realnost i potrebe, dostupnu na
veb-sajtu Centra http://www.palgo.org.
Kako lokalna samouprava treba da izgleda?
Osnovni i najvaniji evropski dokument iz oblasti lokalne samouprave je

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi,5 usvojena pod okriljem Saveta
Evrope 1985. godine. Od tada su je ratikovale 43 drave lanice, a Srbija je to
uinila 2007. godine.
Demokratija poinje u gradovima i selima

Evrope. Nema demokratije bez lokalne
demokratije.
ovani Di Stazi, bivi predsednik Kongresa
lokalnih i regionalnih vlasti6
Evropska povelja je postavila zajednike evropske standarde za zatitu i razvoj

prava i sloboda lokalnih vlasti. Osim ve pomenutog principa supsijariteta,
Povelja obavezuje potpisnice da lokalnu samoupravu organizuju tako da:
- garantuju politiku, administrativnu i nansijsku nezavisnost lokalnim

vlastima,
- pravo na lokalnu samoupravu bude zakonsko a gde god je mogue i
ustavno pravo,
- predstavnici lokalnih vlasti budu birani na optim izborima,
- lokalne vlasti ureuju i vode znatan obim javnih poslova.
Pored toga, Povelja sadri i principe o zatiti lokalnih granica, postojanju ade-
kvatnih administrativnih struktura i resursa, ogranienju upravnog nadzora
od strane centralnih vlasti i zakonskoj zatiti prava na lokalnu samoupravu.
Propisi kojima je u Srbiji regulisana lokalna samouprava:
- Ustav Republike Srbije posebno lanovi 12, 86, 87, 91, 92, 93, 137, 176-
181, 188-196
5 Tekst Evropske povelje na srpskom jeziku dostupan je na veb-sajtu Kancelarije Saveta Evrope
u Beogradu http://www.coe.org.yu.
6 Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (CLRAE) je telo Saveta Evrope koga ine predstavnici
lokalnih i regionalnih vlasti drava lanica. Kongres je zaduen za praenje primene Evropske
povelje o lokalnoj samoupravi u zemljama lanicama. Za vie informacija - http://www.coe.
int/t/congress

- Zakon o teritorijalnoj organizaciji
Republike Srbije
- Zakon o lokalnoj samoupravi Slubeni glasnik RS, broj 129/07
- Zakon o lokalnim izborima
- Zakon o glavnom gradu
- Zakon o nansiranju lokalne samouprave Slubeni glasnik RS, broj
62/06
- zakoni koji reguliu pojedine oblasti i kojima se optinama i gradovima
poveravaju poslovi iz nadlenosti Republike esto se nazivaju
sektorskim zakonima
- zakoni koji ureuju nain postupanja organa lokalne samouprave (npr.
Zakon o optem upravnom postupku, o javnim preduzeima, o javnim
slubama, o budetskom sistemu itd.)
Teritorijalna organizacija
Prema vaeem zakonu (iz 2007. godine), teritorijalnu organizaciju Republi-

ke Srbije ine dve autonomne pokrajine, kao oblici teritorijalne autonomije, i
gradovi i optine, kao oblici lokalne samouprave. Ovim zakonom ureeni su
uslovi za sticanje statusa grada ili optine.
t 0QUJOBNPFCJUJKFEJOJDBLPKBJNBOBKNBOKFTUBOPWOJLBJMJ
manje, kada za to postoje posebni ekonomski, geografski i istorijski
razlozi. Takoe, Zakon je i ranije osnovanim optinama dozvolio da
zadre taj status iako imaju manje od 10.000 stanovnika,7 te ni do kakvih
promena u broju jedinica lokalne samouprave nije dolo.
t 4MJOP HSBEKFKFEJOJDBTBOBKNBOKFTUBOPWOJLB PTJNBLPQPTUPKF
posebni ekonomski, geografski ili istorijski razlozi opravdavaju taj status
i bez odgovarajue broja stanovnika. Tako, na teritoriji Srbije bez Kosova,
po novom Zakonu, postoji 23 grada, od kojih 10 ima manje od 100.000
stanovnika. Prema ranijim propisima, za sticanje statusa grada, bilo
potrebno je da se odreeni entitet sastoji iz dve ili vie gradskih optina.
Sada, osim u sluaju Beograda, propisi to ne zahtevaju i ostavljaju
gradovima mogunost da to uine.
7 Na teritoriji Srbije bez Kosova je 6 takvih optina.
za sada su samo najvea grada, koja su taj status imala i po
ranijim propisima, podeljena na gradske optine. beograd u
svom sastavu ima optina, ni i kragujevac po , a novi
sad optine. kako gradske optine nisu jedinice lokalne
samouprave, ve su to sami gradovi, nain izbora njihovih
organa i nain funkcionisanja ureuje se gradskim statutima
i razlikuju se od grada do grada. tako su se, npr. predsednici
beogradskih optina birali posredno, a nikih neposredno,
dok u kragujevcu i novom sadu te funkcije nisu ni postojale.
Jedinice lokalne samouprave u smislu

Zakona o lokalnoj samoupravi 8
JESU NISU ?
Zakon ih ne poznaje. Podela gradova na optine,
Gradske optine organi gradskih optina i poslovi iz nadlenosti
(za sada 29) grada koje e gradske optine obavljati ureeni
su gradskim statutima.
MZ je oblik mesne samouprave koji obrazuje
skuptina optine, radi zadovoljavanja potreba i
Optine interesa lokalnog stanovnitva u selima i grad-
(ukupno 122) Mesne
skim naseljima. Ima status pravnog lica. Optina
zajednice
joj moe poveriti vrenje nekih poslova iz svog
(oko 4000)
izvornog delokruga.
Ne bi ih trebalo meati sa mesnim kancelarija-

ma, koje su detairane jedinice optinske upra-
ve, obino u seoskim podrujima.
Gradovi (23) (Upravni) Primer dekoncentracije, ureen Zakonom o
okruzi dravnoj upravi. Osniva ih Vlada, radi vrenja
(24 + Beograd) poslova dravne uprave van sedita organa dr-
avne uprave.
Pokrajine Oblik teritorijalne autonomije autonomije
zasnovane na posebnom statusu odreene obla-
sti i ovlaenjima da samostalno ureuje odre-
ene odnose.
8 Brojevi u zagradama odnose se na teritoriju Srbije bez Kosova.

Poslovi koje obavljaju organi lokalne samouprave
Optine i gradovi obavljaju dve vrste poslova poslove izvornog

(sopstvenog) delokruga i poverene poslove. Izvorni poslovi se utvruju
Ustavom i/ili zakonom i u vezi sa tim poslovima, lokalna samouprava uiva
potpunu samostalnost (npr. komunalne delatnosti, urbanistiko planiranje,
graevinsko i poljoprivredno zemljite, zatita ivotne sredine, lokalni putevi,
osnovno obrazovanje, primarna zdravstvena zatita itd.). Centralni organi ov-
de mogu kontrolisati samo ustavnost i zakonitost.
Povereni su poslovi iz republikog ili pokrajinskog delokruga koji se optina-

ma poveravaju radi ekasnijeg obavljanja (voenje matinih knjiga, birakih
spiskova i drugih evidencija, inspekcijski nadzor u oblasti promenta roba i
usluga, poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva i sl.). U vezi sa poverenim
poslovima, republika ili pokrajima zadravaju pravo kontrole, kao kada te po-
slove obavljaju organi dravne uprave. Poveravanje poslova se vri zakonom
kojim se regulie odreena oblast (npr. poljoprivreda, preduzetnitvo, kultura
i sl.), te zbog toga nije mogue navesti sve te propise.
procenjuje se da se oko svih propisa se primenjuje na

lokalnom nivou.
Akti koje donose organi lokalne samouprave
t 3BEJPCBWMKBOKBQPTMPWBJ[J[WPSOPHJQPWFSFOPHEFMPLSVHB PQUJOB
donosi brojne akte pojedinane (najee reenja u upravnom
postupku) i opte. Najvii opti pravni akt koji donosi skuptina optine
je statut, kojim se ureuju sva bitna pitanja za funkcionisanje jedne
optine, koja nisu ve regulisana Ustavom i zakonom - npr. organizacija i
rad slubi, mesne zajednice, simboli optine, akti optine itd.
Pored statuta, skuptina optine donosi i budet, zavrni raun, urbanistiki

plan, plan razvoja, program zatite ivotne sredine, poslovnik o svom radu,
dok ostali organi (a najee optinska uprava) donose razne odluke, pravil-
nike, uputstva itd.
Organi jedinica lokalne samouprave
esto se pogreno govori o podeli vlasti na lokalnom

nivou, pa ak i o skuptini optine kao zakonodavnoj
vlasti na lokalnom nivou. na lokalnom nivou se moe
govoriti samo o podeli funkcija, odnosno o predsedniku
optine i optinskom veu kao nosiocima izvrne funkcije
i skuptini optine kao predstavnikom telu koje donosi
opte akte.
Prema vaeem Zakonu o lokalnoj samoupravi organi optine su:

skuptina optine, predsednik optine, optinsko vee i optinska uprava. Isti
organi, sa drugaijim nazivima (skuptina grada, gradonaelnih, gradsko vee
i gradska uprava) postoje u gradovima. Pored toga, umesto nekadanjih op-
tinskih menadera, glavnih arhitekata i drugih glavnih strunjaka, Zakon je
predvideo funkciju pomonika predsednika optine. U nacionalno meovitim
gradovima i optinama, Zakon zahteva formiranje saveta za meunacionalne
optine. Graanski branilac (ombudsman) je i dalje fakultativni organ. 9
9 Zakonom o lokalnim izborima je propisano da na izbornim listama mora biti najmanje 30%
kandidata/kinja manje zastupljenog pola. Za razliku od ranijeg zakona, ne postoji obaveza
da ti kandidati/kinje budu ravnomerno rasporeeni. tavie, nema nikakve obaveze u tom
smislu ni pri raspodeli mandata. Za vie informacija o zastupljenosti ena u organima lokalne
samouprave, videti istraivanje Asocijacije za ensku inicijativu (www.awin.org.yu) ene u
lokalnoj samoupravi 2005.

Obavezni organi/tela lokalne samouprave
Organ/telo Funkcija Nain izbora
Predstavniko telo, najvii 19 do 75 (odnosno 90 u
organ optine. Skuptina gradu, a 110 u Gradu Be-
ima predsednika i zame- ogradu) odbornika/ca bi-
nika predsednika, koje ne ranih neposredno, po pro-
Skuptina optine (SO)
bi trebalo meati sa pred- porcionalnom izbornom
sednikom optine i zame- sistemu.
nikom predsednika opti-
ne, koje takoe bira SO.
Jedan od dva izvrna or- Posredno. Bira ga SO, iz
gana optine. reda odbornika, na vreme
od etiri godine, tajnim
Moe imati zamenika, ko- glasanjem, veinom gla-
Predsednik optine sova od ukupnog broja
ga bira SO.
odbornika.
Predsednik optine je pred-
sednik optinskog vea.
Jedan od dva izvrna orga- SO, veinom glasova od
na optine. ine ga pred- ukupnog broja odbornika,
Optinsko vee sednik optine, zamenik na predlog kandidata za
predsednika optine i do predsednika optine.
11 lanova koje bira SO.
Nosilac upravne funkcije Naelnika optinske upra-
u optini ve, postavlja optinsko
Optinska uprava
vee, na osnovu javnog
oglasa, na pet godina.
Samostalno radno telo Predstavnici nacionalnih
u nacionalno meovitim i etnikih zajednica sa
Savet za meunacionalne optinama. Razmatra pi- vie od 1% stanovnitva.
odnose tanja ostvarivanja, zatite i Zakon ne propisuje nain
unapreivanja nacionalne njihovog izbora.
ravnopravnosti.
Rasputanje skuptine optine
Vlada Republike Srbije, na predlog ministarstva ili pokrajinskog or-

gana nadlenog za poslove lokalne samouprave10, moe raspustiti skuptinu
optine ako:
- ne zaseda due od 3 meseca;

- ne donese statut ili budet u zakonom predvienom roku;
- ne izabere predsednika optine i optinsko vee u roku od mesec dana od
dana konstituisanja ili od dana njihovog razreenja, odnosno podnoenja
ostavke.
Tada predsednik Narodne skuptine raspisuje nove izbore, a poslove skuptine
do konstituisanja nove obavlja privremeni organ od 5 lanova, koji obrazuje
Vlada, vodei rauna o politikom i nacionalnom sastavu rasputene skupti-
ne optine.
ova situacija se iz nepoznatih razloga esto pogreno

naziva prinudna uprava ili postavljanje prinudnog
organa uprave.
Optinska uprava
- Od svih organa i tela lokalne samouprave, graani/ke su najee u

kontaktu sa optinskom upravom, jer je ona zaduena za upravnu
funkciju reavanje o pravima i obavezama graana/ki i izvravanje
propisa kojima su regulisani svi poslovi lokalne samouprave (izvorni i
povereni). Upravo zbog toga su mnoge optine preuredile svoje uprave
i prostorije u kojima primaju graane/ke i sada funkcioniu kao usluni
centri, kako bi usluge i informacije bile to pristupanije.
10 Sadasu to Ministarstvo za dravnu upravu i lokalnu samoupravu - http://www.

drzavnauprava.sr.gov.yu/i Pokrajinski sekretarijat za lokalnu samoupravu i meuoptinsku
saradnju - http://www.psloksam.vojvodina.sr.gov.yu/.

Organizaciju uprave utvruje skuptina optine. Zakon propisuje samo da se
optinska uprava organizuje kao jedinstvena sluba, a da se u veim opti-
nama (preko 50.000 stanovnika) moe obrazovati i vie uprava za pojedine
oblasti. Optinska uprava je obino podeljena na odeljenja npr. za privredu
i nansije, za drutvene delatnosti, za optu u pravu i sl.
- Broj zaposlenih u optinskim upravama varira od pedesetak u najmanjim

optinama, do preko hiljadu u Beogradu.
na zaposlene u lokalnim upravama se ne primenjuje

zakon o dravnim slubenicima. ve godinama se oekuje
zakonsko ureenje statusa lokalnih slubenika.
Funkcija Izbor
Kontrolie potovanje prava gra- Zakon ne propisuje
ana, utvruje povrede uinjene nain izbora, ali je
Graanski branilac aktima, radnjama ili neinjenjem uobiajeno da to ini
(ombudsman) organa uprave i javnih slubi, ako SO.
se radi o povredi propisa i optih
akata optine.
Postavlja predsednik
Pomonici predsedni- Deo optinske uprave. Pokre-
u inicijative, predlau projekte optine
ka optine
i sainjavaju miljenja u vezi sa
pitanjima od znaaja za razvoj u
(U Gradu Beogradu
odreenim oblastima ( npr. eko-
mogu nositi naziv
nomski razvoj, urbanizam, pri-
gradski menader i
marna zdravstvena zatita, zatita
gradski arhitekta)
ivotne sredine, poljoprivreda
i dr.) U optinama ih moe biti
najvie 3, a u gradovima 5.
Finansiranje lokalne samouprave
- Budeti optina i gradova pune se trima osnovnim vrstama prihoda

izvornim i ustupljenim prihodima i transferima.
- Izvorni su oni prihodi iju stopu i nain i merila za utvrivanje utvruje
lokalna samouprava, uz mogunost zakonskog ogranienja njihove
visine. To su razliite vrste taksi i naknada i, od skoro, porez na imovinu.
U narednom periodu, sve optine e ustanoviti sopstvene poreske
administracije, koje e prikupljati ove prihode.
- Ustupljeni prihodi su republiki prihodi, iji se deo (ili ceo iznos)
ostvaren na teritoriji odreene optine ili grada ustupa toj optini ili
gradu. Npr. po vaeem zakonu se na taj nain ustupa 40% poreza na
zarade.
- Od nekoliko vrsta transfera koje poznaje vaei zakon, ovde izdvajamo
ukupni nenamenski transfer, koji iznosi 1,7% bruto domaeg proizvoda.
Najvei njegov deo (tzv. opti transfer) raspodeljuje se meu svim
optinama i gradovima na osnovu egzaktnih kriterijuma, kakvi su broj
stanovnika, povrina, broju odeljenja i objakata u osnovnom i srednjem
obrazovanju itd. Zakon poznaje i tzv. transfer za ujednaavanje, na
koji pravo imaju optine iji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih
poreza po stanovniku manji od 90% proseka u Republici. Na taj nain
su smanjene ranije ogromne razlike u visini prihoda izmeu pojedinih
optina i gradova.
- Jo jedan izvor prihoda svojstven lokalnoj samoupravi je samodoprinos,
koji se na osnovu izjanjavanja graana, uvodi na odreenom podruju
(npr. u odreenom naselju) radi zadovoljenja odreene potrebe (npr.
asfaltiranja puta ili ureenja nekog dela naselja).
mnoge optine sprovode obavezne javne rasprave u

postupku usvajanja budeta.
Imovina lokalne samouprave
- Srbija je jedina drava u Evropi u kojoj optine nemaju pravo svojine

na sredstvima koja koriste. Sve to optine koriste nalazi se u svojini
Republike Srbije i za svaki akt raspolaganja (to ukljuuje i zakup) tim

sredstvima optina mora da trai saglasnost Vlade, odnosno Republike
direkcije za imovinu.
- Studija koju je 2005. godine objavila Stalna konferencija gradova i
optina (SKGO) pokazala je da prosean period ekanja na saglasnost
nadlenog republikog organa iznosi 3 godine i 10 meseci, a da je za
poslednjih 10 godina zbog ovakvog ureenja izgubljeno 1.3 milijarde
evra i vie hiljada radnih mesta11.
inicijativu skgo za donoenje zakona o imovini lokalne

samouprave podralo je predsednika optina i
gradonaelnika, sa predlog zakona je krajem .
kao inicijativa poslanika ula u proceduru narodne
skuptine. meutim, predlog nikada nije stigao na dnevni
red. predstavnici vlade su u to vreme isticali da takav
zakon ne bi bio u skladu sa vaeim ustavom. ustav iz . i
novi zakoni izriito pominju pravo lokalne samouprave na
imovinu, ali se poseban zakon u toj oblasti tek oekuje.
Neposredno uee graana/ki
- Osim preko izabranih predstavnika graani/ke imaju pravo da svojim

poslovima na lokalnom nivou upravljaju i neposredno. Zakon poznaje
tri naina neposrednog uea: graansku inicijativu (kao oblik
predlaganja odluka iz nadlenosti skuptine optine), referendum (kao
oblik odluivanja) i zbor graana (kao nain za utvrivanje predloga i
zahteva koji se upuuju organima lokalne samouprave).
- Meutim, to zbog neadekvatne zakonske i statutarne razrade, to zbog
neinformisanosti graana/ki, ovi mehanizmi se veoma retko koriste12.
- Slino je sa mesnim zajednicama, koje esto i zbog nedostatka sredstava,
ne funkcioniu u mnogim optinama, iako mogu biti veoma pogodan
mehanizam za pribliavanje graanima naroito u optinama sa
razuenom teritorijom i velikim brojem seoskih naselja.
11 Ceo tekst Studije o ekonomskim posledicama podravljenja imovine lokalne samouprave

dostupan je na www.skgo.org
12 Za detaljniju analizu i predloge za unapreenja u ovoj oblasti, videti Neposredno uee
graana u javnom ivotu na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i optina, www.
skgo.org.
Zatita lokalne samouprave
- Optina ima pravo da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu

ustavnosti ili zakonitosti zakona ili opteg akta Republike ili pokrajine,
kojim se povreuje njeno pravo na lokalnu samoupravu.
- Takoe, optina ima i pravo albe pred Ustavnim sudom ako joj se
pojedinanim aktom ili radnjom dravnog organa ili organa jedinice
lokalne samouprave onemoguava u vrenju nadlenosti.

III
ETIKI KODEKS
etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave

sadri opteprihvaena naela dobrog ponaanja,
nezavisno od toga da li je njihovo potovanje regulisano
zakonom. usvajanjem kodeksa i stvaranjem pretpostavki
za nadzor nad primenom njegovih normi, skuptina
optine moe bitno da unapredi svoj rad. koliko e u tome
uspeti, ne zavisi samo od toga da li e odbornici i ostali
funkcioneri potovati prihvaena pravila, ve i od toga u
kojoj meri skuptina kao institucija dri do akata koje je
usvojila. zbog toga je preko potrebno pratiti ta ona ini
da odredbe kodeksa (pod uslovom da su usvojene) zaive.
| |
3.
Nemanja Nenadi
ETIKI KODEKS PONAANJA

FUNKCIONERA LOKALNE
SAMOUPRAVE
Zato Kodeks?
Onaj ko hoe da radi dobro u interesu zajednice nai e naina da to ostva-

ri ak i onda kada ga pravila ili spoljni nadzor ne obavezuju. Meutim, nikada
nije sasvim izvesno hoe li oni kojima je povereno staranje o javnom dobru
svoj posao obavljati savesno.
Neizvesnost se najpre tie toga kako se utvruje ta je javno dobro, tj. tako-
zvani javni interes. A dodatno se tie toga kako se staranje o javnom interesu
sprovodi u delo.
Da bi graani mogli da se pouzdaju u institucije i njihove rukovodioce, te

ustanove i ti pojedinci moraju biti obavezani unapred propisanim pravilima
i procedurama, te podvrgnuti nadzoru. No, ni to nije dovoljno, pa se u savre-
menim drutvima trae i dodatna jemstva: od institucija se, na primer, zahteva
da rade javno; da obrazlau odluke koje donose; da obavetavaju javnost o
politici za koju se opredeljuju i iniocima koje su uzeli u obzir; da informiu
graane o njihovim pravima, o nainu kako da ih ostvare i o tome kakav kva-
litet usluga javnog sektora mogu da oekuju.
Nisu samo institucije predmet panje savremenih regulatora, ve i pojedinci

koji njima rukovode. Od njih se, pre svega, trae garancije da javna ovlaenja
nee staviti u slubu privatnih interesa.
Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave | |

Naravno, procedure odluivanja u organima vlasti, kao i odnosi izmeu vlasti
i graana, ureuju se zakonima. Pravim zakonima se smatraju oni koji
sadre i pretnju prisile zbog neispunjenja obaveza. Zakonodavci, naime, po-
nekad nisu spremni da u potpunosti reguliu sve situacije: umesto toga, oni
deniu naela ili norme, odnosno preporuuju odreeno ponaanje. Drugim
reima, oni postupaju poput eksperta za saobraaj koji na nekoj deonici puta
preporuuju da se vozi brzinom od 50 kilometara na sat, umesto da postave
znak kojim e zabraniti da se vozi bre od 60.
Etiki kodeksi su nalik takvim, mekanim zakonima. U njima su predstavlje-

ni obrasci uzornog ponaanja, kojih se valja pridravati ak i onda kada zakon
ne brani da se postupa drugaije. Ipak, postoje i drugaiji kodeksi recimo,
oni koji tee tome da obuhvate sve bitne aspekte ponaanja neke grupe lica,
bilo da se radi o ponaanju koje je ureeno zakonima ili ne. U njima se stoga
moe nai ne samo opis onoga to je poeljno, nego i popis onoga to je zabra-
njeno. Zajednika odlika svih etikih kodeksa i, ujedno, ono to ih razlikuje
od zakona sastoji se u tome to oni postavljaju norme koje vae iskljuivo za
odreenu grupu lica (novinare, sudije, lekare...).
Dakle, odgovorajui na pitanje sa poetka teksta, mogli bismo rei da kodeksi

reguliu i onu problematiku koja je zakonima nedostupna. ak i kada nisu
od velike koristi, oni izvesno ne kode. Ukoliko se pokae da kodeks koji
ne preti kaznama nije dovoljno snaan da obuzda neeljeno ponaanje, pra-
enjem njegove primene moe se sugerisati zakonodavcu da stupi u akciju. A
ukoliko se pokae da zahvaljujui kodeksu neki problem moe biti uspeno
reen, zakonodavcu treba signalizirati da u toj oblasti stvari dobro funkcio-
niu, te da ne mora da posee za tekom artiljerijom propisa.
Etiki kodeks i lokalna samouprava
Usvajanje Kodeksa
Etiki kodeks ponaanja funkcionera lokalne samouprave pripremila je Stal-

na konferencija gradova i optina (SKGO), koja ga je usvojila 15. decembra
2004. godine. Pri izradi tog dokumenta, SKGO je uzeo u obzir odgovarajuu

regulativu Saveta Evrope i Evropske Unije, briljivo prilagoavajui pojedine
odredbe domaim propisima kojima je ustrojen sistem lokalne samouprave.
Budui da je SKGO udruenje lokalnih samouprava (a ne telo koje im je na-

dreeno), odluka o usvajanju Kodeksa u samim optinama nije direktno spro-
vedena. Pa ipak, zahvaljujui snanoj kampanji i promociji, optine su sukce-
sivno poele da ga usvajaju, mahom u formi skuptinskih rezolucija, pri emu
KFTNTBESBK V[SFULFJ[V[FULF PTUBKBPOFQSPNFOKFO/BUBKOBJOKF,PEFLT
za sada na teritoriji centralne Srbije i Vojvodine usvojilo oko 90 procenata
gradskih i optinskih skuptina.13
Nema sumnje da jedan ovakav akt toliku popularnost duguje ne samo svom
znaaju i kvalitetu, ve i injenici da su optinski elnici bili svesni toga da e
im Kodeks pribaviti ugled u oima graana. ak su i oni koji nisu zaintereso-
vani za potovanje izloenih normi bez oklevanja pristupili Kodeksu, verovat-
no se nadajui da u zemlji u kojoj se i zakoni otvoreno kre akt lien kazne-
nih sankcija nee biti prepreka eventualnom neprimerenom ponaanju.
Zato je dobro to nije sve ostalo na tome. Nakon masovnog usvajanja Kodek-
sa, SKGO je obezbedio podrku onim optinama koje su elele da odu i korak
dalje. Naime, ve poslednja odredba Kodeksa pominje mogunost da skupti-
ne optine uspostave telo koje e pratiti njegovu primenu.
Treba imati na umu to da, jednom usvojen, Kodeks postaje deo sistema vae-
ih pravila u optini. Vaenje Kodeksa nije ogranieno mandatom skuptine
koja ga je usvojila. Zbog toga nije potrebno da svaki novi skuptinski saziv
iznova izraava reenost da se pridrava pravila iz Kodeksa. Ali je svakako
korisno da se novi odbornici upoznaju, kako sa obavezama koje imaju kao oni
na koje se Kodeks odnosi, tako i sa time ta je potrebno da uine ne bi li se
Kodeks ekasnije primenjivao u njihovoj optini.
Problemi i reenja
Pitanja koja prethode stvaranju radnih tela za praenje primene Kodeksa

tiu se njihovog statusa, sastava, ovlaenja i naina rada. Kada je o statusu
13 Spisak tih optina i druge korisne informacije vidi na http://www. skgo.org/code/navigate.

php?Id=514.

re, aktuelna zakonska reenja nisu naalost ostavila previe prostora. S
obzirom na to da nezavisan organ lokalne samouprave nije bilo mogue osno-
vati bez izmene Zakona o lokalnoj samoupravi, niti je bilo mogue ustanoviti
stalno radno telo bez izmene optinskih statuta, nametnulo se reenje prema
kojem se nadzor poverava novouspostavljenom, povremenom radnom telu
skuptine optine. Ove okolnosti svakako onemoguavaju kontinuitet i neza-
visnost.
Stvari ne stoje mnogo bolje ni u pogledu sastava radnih tela, poto statuti op-
tina uglavnom ne doputaju mogunost da u njima, osim odbornika, budu i
obini graani.
Ipak, vrlo je vano da graani, lokalni mediji i nevladine organizacije pokau

interesovanje za izbor lanova radnih tela za praenje primene Kodeksa. U
onim optinama u kojima je mogue da i sami graani postanu lanovi ovih
tela, njihova udruenja treba da budu aktivna i da u svoje ime predloe mo-
ralne i strune pojedince.
Sa druge strane, na polju ovlaenja i naina rada bilo je dovoljno prostora da

se stvari urede na najbolji nain. SKGO je lokalnim samoupravama ponudila
model odluke koji detaljno ureuje postupak pred telom za nadzor, te otva-
ra pravne mogunosti za sprovoenje odgovarajueg postupka, prikupljanje
informacija i izricanje primerenih mera protiv onih koji se oglue o odredbe
Kodeksa.
Kodeks i zakoni
Ve smo pomenuli da se kodeksi meusobno razlikuju po obimu i pristupu.

Etiki kodeks funkcionera lokalne samouprave spada meu one koji navode
ne samo naela koja su sadrana u propisima, nego i ono ega u njima nema.
U tom smislu, Kodeks se preplie sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, propi-

sima koji ureuju radne odnose u optinskim organima, javnim preduzeima
i javnim ustanovama, Zakonom o javnom informisanju, Zakonom o spre-
avanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija, Zakonom o slobodnom
pristupu informacijama od javnog znaaja, Zakonom o budetskom sistemu i
Zakonom o nansiranju politikih stranaka.

Kodeks, pored ostalog, razmatra pitanja koja se odnose na sukob interesa, od-
nose sa javnou, odnose sa optinskim slubenicima, korienje poverenih
javnih sredstava, izbore i potovanje izborne volje graana.
Ukoliko graani, mediji i nevladine organizacije koji prate rad optinskih

funkcionera posumnjaju da se neko od njih ogreio o neku zakonsku normu,
uvek mogu da se obrate dravnom organu koji se stara o potovanju zakona.
Meutim, put do utvrivanja odgovornosti za povredu zakona moe biti ve-
oma dug. Stoga nije naodmet proveriti da li krenje dotinog zakona ujedno
predstavlja i povredu Kodeksa. Na takvu povredu treba onda skrenuti panju
lokalne sredine, odnosno omoguiti da se o tom pitanju povede rasprava
pred odgovarajuim optinskim organom. Osim toga, moe se ispostaviti da
je sumnja u krenje zakona bila neopravdana, ali da su postupci optinskog
funkcionera utoliko neprimereni to podrazumevaju povredu Kodeksa.
na primer, odbornici skuptine optine koji su glasali protiv

izbora nekog funkcionera nisu ni po jednom zakonu duni
da obrazlau svoj stav, niti su duni da obrazloe zato
su glasali za to da se budetska izdvajanja za finansiranje
gradske biblioteke smanje uprkos apelima javnosti da se to
ne ini; meutim, na osnovu stava . iz lana . kodeksa,
oni jesu duni da daju takva obrazloenja.
Sukob interesa14
Funkcioneri
Sukobu interesa posveeno je nekoliko lanova Kodeksa. Za poetak, moda,

treba podsetiti ko su uopte funkcioneri na koje se Kodeks odnosi.
14 U nastavku teksta emo podrobnije govoriti samo o tome kako su Kodeksom i zakonima
regulisana pitanja koja se tiu ovog problema. Informacije o ostalim odredbama mogu
se preuzeti sa prezentacije SKGO (Prirunik za primenu Etikog kodeksa ponaanja
funkcionera lokalne samouprave, B. Milosavljevi i N. Nenadi, 2005).

Treba znati da meu pravnicima postoje dileme oko toga da li izvesna lica, ko-
ja prosean graanin obino smatra optinskim funkcionerima (npr. sekretari
i naelnici u optinskoj upravi, gradski arhitekta, gradski menader), to doista
u smislu Zakona i Kodeksa i jesu.
Ukratko, da bi neko bio smatran funkcionerom, potrebno je, pre svega, da

bude izabran, postavljen ili imenovan na odreenu funkciju. Dakle, funkci-
oneri nisu optinski slubenici koji se zapoljavaju konkursom, niti lica koja
su angaovana za neke poslove po ugovoru o delu, bez obzira na to koliko je
posao koji rade vaan i odgovoran. (Postoji ideja o tome da se i za optinske
slubenike donese kodeks ponaanja.)
Drugi neophodan uslov je da se funkcija obavlja unutar nekog organa. Opti-

na, osim organa, moe imati i razna druga tela, ali ni Zakon ni Kodeks ne vae
za njihove lanove. To se, recimo, odnosi na komisije za pripremu tendera
za javne nabavke, savete za meuoptinsku saradnju, odbore za organizaciju
kulturnih manifestacija i razna druga povremena tela.
Najzad, poto Kodeks vai ne samo za funkcionere organa lokalne samou-

prave, nego i za rukovodioce javnih preduzea, javnih ustanova i organizacija
koje je optina osnovala, uvek treba obratiti panju i na to ko je osniva.
optina, recimo, imenuje lanove kolskih odbora, ali

lanovi odbora ne potpadaju pod kodeks, poto je osniva
samih kola republika.
Ovde treba dodati jo jednu napomenu: krug lica na koje se Kodeks odnosi
iri je od zakonskog. Tako su, po Kodeksu, i rukovodioci kulturnih, zdravstve-
nih i obrazovnih ustanova funkcioneri. tavie, upravo se u ovoj sferi broj
funkcionera lokalne samouprave proiruje decentralizacijom (npr. zdravstve-
nih ustanova).
Prvenstvo javnog interesa
Kodeks funkcionere obavezuje da postupaju iskljuivo u skladu sa javnim, a

ne svojim linim, privatnim, grupnim ili stranakim interesom. Uostalom, i u

Zakonu postoji odredba sline sadrine. Sve je naizgled jednostavno: ko je iza-
bran na javnu funkciju, pri donoenju odluka treba da se rukovodi jedino jav-
nim interesom. Meutim, mogue su i zabune, pa i zlonamerna tumaenja.
javni interes nije uvek lako odrediv. recimo, veoma je

teko objektivno oceniti da li je odluka o tome da se iz
optinskih sredstava finansira neka slikarska izloba, ili
da se nabavi novi automobil za potrebe gradonaelnika, u
javnom interesu ili nije. miljenja o umetnikoj vrednosti
slika mogu biti razliita, a da ne govorimo o tome da se
uvek moe postaviti pitanje zato je odabran ba dotini,
a ne neki drugi umetnik. takoe, nije jednostavno dati ni
procenu koja se tie slubenog vozila: novi automobil
je, na primer, skup, ali troi manje goriva i jeftiniji je za
odravanje. u javnom interesu je naizgled to da se kupi to
jeftiniji model, ali skuplji moe biti trajniji i (na dui rok)
isplativiji.
Zbog mnogobrojnih nedoumica koje prate utvrivanje javnih interesa, uvek

se vodi rauna o tome da li su bili potovani procedura odluivanja i unapred
postavljeni standardi. Veliki se znaaj pridaje i obrazloenju samih odluka.
Osim toga, javni interes se moe poklopiti sa nansijskim ili drugim intere-
sima funkcionera. U takvim e situacijama nepoverljivi graani lako moi da
kritikuju funkcionerovo ponaanje.

na primer: predsednik optine koji donese odluku o ulaganju
optinskog novca u popravku skijake staze nesumnjivo
e raditi u korist javnog interesa, jer e se usled tog
ulaganja poveati prihodi od turizma; meutim, ako se
zna da u blizini staze on ima prostranu kuu koju izdaje
skijaima, mnogi e graani pomisliti da je pri donoenju
odluke primaran ipak bio privatni interes. mogue su
brojne varijacije izmeu javnog i privatnog interesa:
zamislivo je i to da pomenuti optinski elnik nije vlasnik
kue za iznajmljivanje, ve samo pasionirani ljubitelj
skijanja; ili da je njegov brat zastupnik firme koja prodaje
skijaku opremu; ili da je lan njegove partije ministar za
sport koji e prilikom otvaranja skijalita organizovati
stranaku promociju usred izborne kampanje. u svakoj od
tih situacija, razliiti privatni interesi mogu znaajno
uticati na odluku funkcionera, a da javni interes pri tom
bude nesporan. zbog toga nije uvek lako konstatovati
povredu pravila ponaanja.
Ali, kljuno pitanje se ipak tie toga da li je odluka doneta u javnom inte-
resu ili nije. Nakon toga se treba zapitati o tome nije li privatni interes bio
prisutan u tolikoj meri da je dotini funkcioner morao biti izuzet iz procesa
odluivanja.
Podaci o imovini
Kodeks nalae funkcionerima da se pridravaju svih vaeih propisa koji

predviaju obavezu davanja podataka o imovinskom stanju. Ta obaveza je
denisana Zakonom o spreavanju sukoba interesa, dok je prikupljanje sa-
mih podataka centralizovano i vri se u Republikom odboru za reavanje o
sukobu interesa. Funkcioner predaje izvetaj za sebe, svog branog druga, kao
i srodnike po prvoj liniji (pretke i potomke).
U ranijem periodu, a pogotovo otkako je Zakon usvojen, javnost je pokaza-

la najvie interesovanja upravo za ovo pitanje. Glavni razlog za prijavljivanje

imovine jeste mogunost da se poreenjem utvrdi da li se funkcioner neosno-
vano obogatio u vreme dok je uestvovao u odluivanju o korienju javnih
sredstava. To je, meutim, gotovo nemogue postii: naime, podaci o imovini
su tajni, pa ih Republiki odbor moe proveravati samo ukoliko usledi prijava
da nisu istiniti; a kako niko ne moe da zna da li je podneeni izvetaj (budui
da nije objavljen) istinit ili nije, krug se time zatvara.
I pored navedenih manjkavosti, podnoenje ovakvog izvetaja je izuzetno

vano, jer se u njemu ogleda odnos funkcionera prema zakonu. No, stvari i u
tom pogledu stoje veoma loe: prema postojeim procenama, ak jedna tre-
ina funkcionera meu kojima su veoma zastupljeni oni sa lokalnog nivoa
uopte ne prijavljuje imovinu.
Svaki graanin se moe obratiti Republikom odboru za reavanje sukoba

interesa sa zahtevom da sazna da li je odreeni optinski odbornik ili funkci-
oner ispunio svoju zakonsku obavezu podnoenja izvetaja o imovini i priho-
dima. Takvi izvetaji se podnose nakon stupanja na funkciju, jednom godinje
(do 31. januara), posle odlaska sa funkcije, ali i u svakoj prilici kada doe
do uveanja imovine funkcionera koje premauje iznos od deset prosenih
zarada u Republici. U optinama u kojima je organizovano praenje primene
Kodeksa, ove podatke bi od Republikog odbora trebalo da zatrae nadlena
tela. Na sajtu Republikog odbora mogu se nai podaci o sluajevima u kojima
je utvreno da neki funkcioner nije podneo izvetaj. 15
Obavljanje vie funkcija
Kodeks se i ovde poziva na potovanje zakonskih ogranienja, koja su za-

data raznim pravnim aktima, poev od Ustava. Ipak, Kodeks ide i korak da-
lje, nalaui optinskom funkcioneru da izbegava obavljanje drugih javnih
funkcija, odnosno delatnosti koje ga ometaju u obavljanju njegovih dunosti,
ak i onda kada za to ne postoje zakonske prepreke.
Do ovakvih situacija, recimo, dolazi ukoliko optinski funkcioner obavlja i

neku funkciju u republikom organu ili savetodavnom telu, usled ega esto
odsustvuje iz svoje sredine; ili kada, zbog rada na fakultetu, lan optinskog
vea ne moe da prisustvuje sednicama tog tela.
15 Vidi http://www.sukobinteresa.sr.gov.yu.

Izuzee
Izuzimanje iz postupka odluivanja je najsigurniji nain da se razrei sukob

interesa. Svrha te norme nije sporna, poto niko ne moe da bude objektivan
sudija u vlastitoj stvari. Razlozi za izuzee su vezani za ono to se naziva pri-
vatnim interesom. Postojanje tih razloga se ponekad pretpostavlja (kada je
zainteresovana strana ili njen bliski roak funkcioner), dok je ponekad najpre
potrebno utvrditi da li postoji povezanost koja ugroava objektivnost (prija-
teljske veze, poslovni partneri).
Prva dunost funkcionera koji se nau u takvoj situaciji jeste da svoj sukob in-
teresa obelodane, a druga da se uzdre od davanja bilo kakve izjave ili uea
u glasanju. Na taj nain, oni se odriu mogunosti da utiu na sadraj odluke
bilo ubeivanjem kolega, bilo neposredno.
No, nije sve tako jednostavno. Ne samo da se moe desiti da neki funkcioner
ignorie tu svoju obavezu, a da to u prvi mah ostane neprimeeno, nego i itav
proces odluivanja moe biti blokiran ukoliko kod funkcionera koji je jedini
nadlean za odluivanje postoji ovakav sukob interesa.
Treba imati na umu da su optinski odbornici u donekle specinoj situaciji

zato to odluuju o stvarima koje se tiu svih graana optine, pa i njih samih.
To to im se pravo glasanja ne moe oduzeti, ipak ne umanjuje njihovu obave-
zu da obelodane eventualni sukob interesa.
odbornik koji diskutuje o predloenoj izmeni detaljnog

urbanistikog plana, pri emu se zalae za to da se na
odreenoj parceli dozvoli gradnja viespratnice umesto
dvospratne kue, ne bi smeo da zataji injenicu da je vlasnik
te parcele njegov brat. a ako to ne uini, novinari koji do
tih saznanja dou treba da ukau na povredu kodeksa.

Pokloni
Da bi se spreile funkcionerske zloupotrebe (iznuivanje i podmiivanje),

Zakon i Kodeks postavljaju ogranienja za primanje poklona koje je u vezi
sa vrenjem funkcije. Poklonima se smatraju ne samo novac i predmeti, ve
i razne besplatne usluge, koje su pruene ili obeane samom funkcioneru, ili
nekom njemu bliskom licu. Jedini izuzetak su protokolarni i sitni (prigodni)
pokloni, koje je mogue zadrati.
Zakonodavci se esto iscrpljuju u odreivanju maksimalne vrednosti prigod-

nih poklona (a koja, recimo, iznosi pola prosene zarade). Meutim, daleko
vee mogunosti zloupotrebe potiu od toga to je neki poklon navodno uru-
en privatno, a u stvari je itekako vezan za funkcionerov poloaj.
kao ilustraciju bismo mogli navesti situaciju u kojoj se

direktoru nekog uticajnog javnog preduzea eni sin, pri
emu se potencijalni poslovni partneri mladoenjinog
oca u svatovima pojavljuju sa skupocenim darovima za
mladence.
Naknadna naplata uticaja
Kodeks funkcioneru nalae da ne preduzima aktivnosti prema organizaci-

jama i preduzeima nad kojima vri nadzor, sa kojima su uspostavljeni ugo-
vorni odnosi ili koji su osnovani za vreme njegovog mandata, kako bi sebi ili
drugome obezbedio line i profesionalne privilegije po prestanku obavljanja
funkcije. Poto funkcije, naroito politike, ne traju veno, logino je oeki-
vati da e pojedinci biti skloni da zloupotrebe svoj trenutni uticaj kako bi se
obezbedili za budunost.
Ove radnje su esto sankcionisane i drugim propisima, pa i krivino. Recimo:

funkcioneri ponekad kre pravila javne nabavke sa ciljem da obezbede dobar
posao nekoj rmi, u kojoj e se posle odlaska sa funkcije zaposliti kao struni
konsultanti. A za to sledi kazna.

Monitoring primene Kodeksa
Pri praenju primene Kodeksa potrebno je, najpre, saznati da li je neka op-
tina usvojila Kodeks; da li je usvojila odluku o formiranju tela koje e prati-
ti primenu Kodeksa; te da li je takvo telo zaista uspostavljeno u praksi. Ove
informacije svi zainteresovani mogu dobiti od SKGO, ili od samih lokalnih
samouprava.
Treba poi od toga da je Kodeks akt koji poiva na dobrovoljnom obave-

zivanju. Ono je izvreno samim tim to su ga optinske skuptine usvojile.
Upoznavanje lokalnih funkcionera i kandidata za funkcije sa obavezama koje
proistiu iz Kodeksa jeste koristan in, iako ih to to su propustili da se sa tim
obavezama sami upoznaju ne oslobaa odgovornosti.
Drugo to valja da imaju na umu oni koji prate potovanje Kodeksa tie se to-
ga da li su sve njegove odredbe na isti nain intonirane. U nekima se izriito
kae ta se ne sme, ili ta se mora initi, a u drugima se samo daju preporuke
i smernice.
Vano je razmotriti i da li je povredom Kodeksa funkcioner prekrio i neku

zakonsku normu. U tom sluaju, onima koji javno ukazuju na povredu Ko-
deksa to moe biti dodatni podsticaj, pri emu bi svakako trebalo da o povredi
zakona obaveste i nadlene organe (policiju, tuilatvo, Odbor za reavanje o
sukobu interesa, Budetsku inspekciju...).
U sredinama u kojima postoji telo za praenje primene Kodeksa, svako li-

ce koje raspolae saznanjima o krenju odredbi trebalo bi da se tom telu i
obrati, kako bi ono moglo da sprovede postupak i eventualno izrekne me-
ru. Predviene mere nalik su onima iz Zakona o spreavanju sukoba interesa
(opomene, preporuka za razreenje ...).
Kako se vri monitoring
Monitoring primene Kodeksa moe se obavljati na razliite naine. Ponekad

e i lino iskustvo steeno kontaktom sa optinskim institucijama biti dovolj-
no, dok e u drugim situacijama o ponaanju koje je u suprotnosti sa Kodek-
som izvestiti lokalni mediji.

Izvesni podaci o nesumnjivim povredama Kodeksa mogu se dobiti od repu-
blikih organa, ili pak neposredno od optinskog organa, upuivanjem zahte-
va za slobodan pristup informacijama.
Osim monitoringa primene Kodeksa, graani, mediji i nevladine organizacije

mogu i treba da usmere svoju panju na ono ta je njihova optina uradila ka-
ko bi Kodeks zaiveo. Recimo, preko svojih odbornika, ili upuivanjem dopisa
skuptini optine, oni mogu da zatrae da se usvoji akt o formiranju tela koje
e pratiti primenu Kodeksa, da utiu na to da se to pre izaberu lanovi tog te-
la, te da se u njemu nau ljudi koji e posao obavljati nepristrasno i kvalitetno.
Na slian nain se moe uticati i na skuptinu, da prui neophodnu podrku
ovakvim radnim telima, da im obezbedi potrebna sredstva, zatiti ih od napa-
da, potuje njihove preporuke i pomogne da optinski organi nad kojima ona
vri nadzor dostave podatke koji su potrebni za proveru potovanja Kodeksa.
Budunost Kodeksa
Trenutno je broj optina u kojima se aktivno prati primena Kodeksa znatno

manji od broja onih koje su ga prihvatile. Postoji i nekoliko lokalnih samou-
prava koje jesu donele akt o obrazovanju radnog tela za praenje Kodeksa, ali
nisu formirale radno telo. U trenutku pisanja ovog teksta, radna tela funkcio-
niu u Velikom Planditu, Mladenovcu, Arilju, Pirotu, Vranju i apcu.
dosadanja iskustva sugeriu da smo jo uvek daleko od

eljenog cilja, ali i da je srbija ve i zbog pokretanja ove
inicijative ne samo predvodnik u regionu, nego i jedna od
retkih zemalja u evropi koje imaju ovakav kodeks.
Prva godina praenja primene Kodeksa pokazuje da su pitanja vezana za po-

tovanje tog dokumenta esto usko povezana sa politikim potresima na lokal-
nom nivou. Na primer, pokazalo se da je pitanje promene stranakog dresa
kod odbornika, koje je i sa zakonskog stanovita sporno, jedna od odredaba
na koje se najee pozivaju oni koji tvrde da je Kodeks povreen. Neretko su,
iz politikih razloga, lanovi tela za monitoring bili izloeni velikom pritisku
optinskih elnika.

Valja pomenuti i da uspenost u radu ovakvog tela zavisi od ugleda koji nje-
govi lanovi svejedno da li se radi o odbornicima ili (tamo gde je to mo-
gue) obinim graanima uivaju u lokalnoj sredini. Najzad, glavni zada-
tak samog radnog tela jeste taj da se izbori za svoje mesto u drutvu. To se
najbolje moe uiniti upoznavanjem funkcionera sa obavezama iz Kodeksa,
korektnim odnosom prema pripadnicima svih politikih opcija, komunikaci-
jom sa lokalnim medijima i saradnjom sa organima koji se, na republikom ili
pokrajinskom nivou, bave slinim pitanjima.
No, moda najvanija pouka sastoji se u tome da radno telo mora imati ak-
tivan odnos prema pitanju potovanja Kodeksa. Stoga je u nekim optinama
(npr. vranjskoj), a shodno Odluci o obrazovanju radnog tela, graanima omo-
gueno da svoje pritube u vezi sa povredom Kodeksa ostavljaju u sandu-
iima postavljenim u vanijim optinskim institucijama; osim toga, radno
telo je i samo pokretalo postupke za ocenu potovanja Kodeksa na osnovu
izvetaja iz lokalnih medija, izlaganja sa skuptinske govornice i drugih izvora
saznanja.
U narednom periodu zapravo, ve od druge polovine 2007. godine za us-

peno praenje primene Kodeksa bie najvanije da se izmenama Zakona, a
potom i optinskih statuta, ova tela uspostave kao nezavisni optinski organi.
Njihova re bi trebalo da se uje i potuje, a da li e tako zaista i biti ne zavisi
samo od dobre volje politiara, nego i od toga u kojoj e se meri graani opi-
rati tome da budu puki podanici.

IV
METODI I TEHNIKE
MONITORINGA
naredni tekst govori o tome na koji nain se moete

informisati o radu skuptine optine, koji izvori podataka
graanima stoje na raspolaganju, na koji nain ih treba
koristiti i u kojim situacijama. pored toga, ovde se moete
upoznati sa sadrajem akata koje donosi skuptina i koji
reguliu njen rad, kao i sa korienjem medija.
| |
4.
Milo Mojsilovi
IZVORI PODATAKA I METODE

PRAENJA RADA SKUPTINE
OPTINE
Kako se informisati o skuptini optine?
1. Dokumenti koji reguliu rad SO
Posmatranje i praenje rada skuptine optine podrazumeva prethodnu in-

formisanost o svim pravilima i normama kojima je on regulisan, kao i uvid
u njen karakter, njene nadlenosti i proceduru njenog funkcionisanja.
Obavetavanje o radu skuptine zapoinje od onih podataka koji su trajnije

naravi, a to su dokumenti koji propisuju njenu delatnost. Ti dokumenti daju
okvir skuptini, usmeravaju njene aktivnosti i otklanjaju izvesne nedoumice,
a pre svega ograniavaju samovolju izazvanu dnevnim politikim igrama, lo-
im meuljudskim odnosima i ostalim pojavama koje mogu da ugroze njen
legitimitet i kredibilitet.
Skuptinu optine pominje i najvii pravni akt Ustav Republike Srbije. No,
budui da je stepen njegove optosti vrlo visok, skuptina se u lanu 130. Usta-
va samo navodi kao najvii organ jedinice lokalne samouprave. To je, me-
utim, veoma vano, jer je ona time denisana kao ustavna kategorija, to
znai da ne moe biti ukinuta nijednim drugim aktom, niti bilo ijom (samo)
voljom.
Izvori podataka i metode praenja rada skuptine optine | |

Sledei u hijerarhiji pravnih akata jeste Zakon o lokalnoj samoupravi16, koji
skuptini optine posveuje odeljak 3.1.1., odnosno odredbe od lana 28. do
lana 41. U tom delu ovog zakona denisani su:
t LBSBLUFSTLVQUJOFPQUJOF
t QPMPBKOKFOJIMBOPWB PECPSOJLB

t OBEMFOPTUJ
t OBJOEPOPFOKBPEMVLB
t NPHVOPTUGPSNJSBOKBQPWSFNFOJIJTUBMOJISBEOJIUFMB
t J[CPSJQPMPBKPOJILPKJSVLPWPEF[BTFEBOKJNBTLVQUJOFJMJJI
pripremaju.
Znaajna je i odredba iz lana 35, gde se kae da su sednice Skuptine optine

javne. O tome e biti rei kasnije: za sada treba istai samo to da je i taj lan,
poput svih ostalih, vaan zato to nijedan drugi akt ne moe ukinuti ono to
je denisano Zakonom.
Za posmatranje i praenje rada skuptine optine relevantan je onaj deo Za-

kona koji se odnosi na njene nadlenosti. Neophodno je, pre svega, imati u
vidu ta skuptina optine radi. Brojne nedoumice potiu upravo od neznanja
o tome kakva su, uopte, zaduenja organa lokalne samouprave. Neretko se
deava da joj se graani obraaju sa pitanjima koja nisu u njenoj nadlenosti,
ili pak da ne znaju da se od lokalne samouprave moe traiti reavanje odre-
enih problema.
Zakon u lanu 32 pominje 20 nadlenosti skuptine optine, koje su uglav-

nom opteg karaktera. A formulacija tih nadlenosti je takva da ostavlja mo-
gunost da se drugim aktima detaljnije denie i uredi oblast delovanja SO.
Naredni u nizu pravnih akata koji ureuju rad skuptine optine i predstav-
ljaju vaan izvor podataka jeste statut optine. Po Zakonu je sama skuptina
optine obavezna da donese optinski statut, kojim e jednim delom denisati
i svoj poloaj. Ono to se moe zakljuiti uvidom u izvestan broj statuta jeste
da njihova struktura i sadraj mahom prate Zakon o lokalnoj samoupravi i
ono to je njime regulisano. Kada je re o poloaju skuptine optine, statuti
16 Tekst Zakona moe se preuzeti na veb-stranici Narodne skuptine Republike Srbije: www.
parlament.sr.gov.yu/akti/doneti zakoni.

sadre vie pojedinosti; uglavnom ponavljaju Zakonom denisane nadle-
nosti, navode taan broj odbornika i preciziraju njihov poloaj, nain rada i
prestanak mandata.
Vano je i to da se u statutima navode konkretna, stalna radna tela pri SO,

koja su sastavni deo ove institucije i iji rad treba pratiti jednako paljivo kao
i rad skuptinskog plenuma. Radna tela se najee nazivaju savetima ili ko-
misijama, i preteno su resorno organizovana. Ona se izjanjavaju o predlo-
zima i odlukama skuptine, usled ega u zavisnosti od teme za koju postoji
interesovanje treba imati u vidu kakve su im aktivnosti i stavovi, kao i da li
se i u kojoj meri uvaavaju. Neki statuti detaljnije ureenje onih pitanja koja
se tiu radnih tela (sastav, nadlenosti, nain rada) preputaju poslovnicima o
radu skuptine optine, a neki posebnim njenim odlukama. Statuti predviaju
i formiranje privremenih radnih tela, koja se stvaraju ad hoc tanije, u vezi
sa odreenim nadlenostima.
Za posmatranje i praenje rada skuptine vano je da statuti deniu nain

sazivanja sednica i nain odluivanja. S obzirom na to da uglavnom ponav-
ljaju poslove kojima se skuptina bavi, neki statuti preciziraju i vrstu veine
koja je potrebna za odluivanje u pojedinim sferama nadlenosti. Ta okolnost
govori i o razliitom stepenu vanosti odreenih oblasti delovanja skuptine.
Poslovnik o radu skuptine optine je sledei vaan izvor podataka o njenom

radu. I on je, poput Zakona i statuta, opti akt, s tim da se njime poto je po-
sveen iskljuivo tom organu najdetaljnije regulie rad skuptine. Poslovnik
ureuje:
t LPOTUJUVJTBOKFTLVQUJOF
t J[CPS QPMPBKJOBEMFOPTUJQSFETFEOJLB [BNFOJLBQSFETFEOJLBJ
sekretara skuptine;
t J[CPS QPMPBKJOBEMFOPTUJSBEOJIUFMBTLVQUJOF
t SBEOBTFEOJDBNB OBJOPEMVJWBOKB QPEOPFOKFBNBOENBOB
odravanje reda, redosled izlaganja, pravo na repliku);
t KBWOPTUSBEB
t QPMPBKPECPSOJLB

Re je uglavnom o optim pitanjima, koja su uz upotrebu razliite termino-
logije regulisana svakim (ili gotovo svakim) poslovnikom.
Zapisnici sa sednica (zasedanja) su pojedinani akti, koje skuptine obave-

zno vode. Zapisnik je znaajan izvor podataka, budui da evidentira tok sed-
nice, pa se iz njega podrobno moe informisati i neko ko joj nije prisustvovao.
Zapisnici postoje u vidu izvoda i u integralnom obliku. Mnogi poslovnici kao
obavezno ili mogue pominju i tonsko (audio) snimanje sednica skuptine.
Do zapisnika je mogue doi i posredstvom materijala koji su slube dune

da dostave odbornicima pre svakog skuptinskog zasedanja. Naime, uz taj se
materijal redovno dostavlja i zapisnik sa prethodne sednice.
Od ostalih izvora podataka, vano je pomenuti i akte koje donosi skuptina

optine. Meutim, pre donoenja akata u konanom obliku, postoje i razliiti
predlozi i amandmani na predloge, koje skuptina ne mora usvojiti. Za prae-
nje njenog rada, ponekad su relevantni i ovi dokumenti, poto jasno odslika-
vaju odnose snaga u toj instituciji.
Usvojeni akti uglavnom imaju formu odluka, zakljuaka, reenja i miljenja. Lo-
kalna samouprava je duna da sve svoje akte objavi u slubenom glasniku optine
(ili slubenom glasniku okruga, koji pokriva vie optina). Osim toga, pojedine
optine predviaju i objavljivanje na oglasnim tablama ili internet-stranicama.
sve vie optina poinje da koristi mogunosti internet-

prezentacije. taj nain se pokazuje kao jeftin, svima
dostupan i jednostavan. osim dokumenata (statuta,
poslovnika i dr.), veb-sajtovi optina esto sadre i druge
vane podatke i vesti koje se odnose na rad organa. zbog
toga bi bilo dobro da svi koji ele da imaju blagovremen
i pouzdan uvid u deavanja u svojim optinama, ukoliko to
ve nisu uinili, ovladaju korienjem interneta.
Skuptina je duna i da arhivira sve svoje akte. Oni moraju biti dostupni jav-
nosti, a ukoliko nisu (tj. ako ne postoji volja da budu prueni na uvid i korie-
17 Do optinskih prezentacija se moe doi i posredstvom jedinstvene baze podataka o

optinama Srbije na veb-sajtu Stalne konferencije gradova i optina (SKGO): www.skgo.org

nje), instrument za reavanje tog problema sadran je u Zakonu o slobodnom
pristupu informacijama od javnog znaaja, kojem je u ovom priruniku po-
sveeno posebno poglavlje.
2. Mediji kao izvor podataka o radu SO
Mediji naroito lokalni predstavljaju znaajan izvor podataka o radu

skuptine optine. No, medijski izvetaji, za razliku od dokumenata koji regu-
liu rad SO i koje taj organ donosi, jesu posredan izvor informacija. Shodno
logici svog poslovanja, mediji uvek vre selekciju podataka koje objavljuju.
Ona se sprovodi po kriterijumima vanosti, zanimljivosti i aktuelnosti. Ni
skuptina optine u tom pogledu nije izuzetak, pri emu pogotovo treba imati
u vidu vanost kao kriterijum za odabir informacija. Lokalni novinari koji
prate aktivnosti politikih institucija uglavnom su dobro upueni u deavanja,
pa onima koji to nisu mogu pomoi pri odluivanju o tome kojoj e sferi rada
SO posvetiti panju, odnosno ta je trenutno najaktuelnije i najznaajnije za
funkcionisanje lokalne zajednice.
Ali, upravo u injenici da su mediji posredni izvori informacija sadrano je i

njihovo osnovno ogranienje. Pri selekciji informacija namerno, sluajno ili
jednostavno zbog toga to medijima nije uvek interesantno ono to zanima
pojedince ili odreene organizacije iji je rad ue denisan bivaju izostav-
ljeni odreeni detalji. Mediji se obino prilagoavaju proseku svoje publike.
Naravno, samim tim to izvetavaju o onome to se tie itave zajednice ili
njenog najveeg dela, mediji igraju izuzetno vanu ulogu.
Kada je re o tom izvoru informacija, neophodno je znati sledee:
t .FEJKJJNBKVWMBTUJUVureivaku politiku, u koju se uklapa i

svakodnevno izvetavanje. Ta politika esto zavisi od neke druge, pa
i politike na lokalnom nivou. Stoga su mediji esto instrument za
sprovoenje propagande i uticaja, te valja biti kritian pri upotrebi
podataka koji se u njima plasiraju. Pre posezanja za medijskim
informacijama, treba znati ko je vlasnik medija, ko njegov osniva, i ko
odreuje ureivaku politiku poto odgovori na ta pitanja ponekad
sadre i objanjenje samih informacija.

t -PLBMOF[BKFEOJDFFTUPJNBKVWJFPEKFEOPHNFEJKB1SJMJLPN
prikupljanja informacija treba pratiti sve medije koji se bave radom
lokalnih organa vlasti. Takozvani reimski skloni su neutemeljenom
ulepavanju stvarnosti, dok su opozicioni neretko kritini bez ikakvog
osnova, pa se tek potpunim uvidom moe stei prava slika.
t 5SFCBSB[MJLPWBUJJvrste tekstova ili priloga posveenih radu organa
vlasti. Vesti redovno nemaju nikakvu vrednosnu konotaciju i mogu
se koristiti bez rezervi. Analitiki tekstovi i prilozi su obino mnogo
korisniji, ali sa njima treba biti oprezan, jer uz informacije nude i
vrednosne sudove o tome kakvi su rad, akti ili postupci skuptine.
t 7BOPKFOFHPWBUJsaradnju sa novinarima. Oni mogu biti od velike
pomoi, kako zbog pruanja zvaninih informacija, tako i pri tumaenju
onoga to se deava iza kulisa.
t 0SHBOJ[BDJKFJQPKFEJODJLPKJOBNFSBWBKVEBTFLPOUJOVJSBOPCBWF
odreenim temama iz domena lokalnih institucija mogu praviti
sopstvene arhive tekstova i podataka. To je dobar nain da se prate
promene, kao i da se poznaje istorija donoenja odreenih odluka ili
deavanja u skuptini.
Kako pratiti rad skuptine?

Iz onoga to je do sada reeno mogu se izvesti i zakljuci o tome na koji nain
treba koristiti izvore informacija u svrhu kvalitetnog i objektivnog posmatra-
nja rada skuptine. Metode se mogu svesti na dve osnovne: prva, praenje rada
neposrednim prisustvovanjem sednicama; i druga, razliiti oblici naknadnog
obavetavanja o radu.
1. Prisustvovanje sednicama skuptine optine
sednice skuptine optine su javne.

Zakon o lokalnoj samoupravi, lan 35.
Najneposredniji i najautentiniji oblik praenja rada skuptine jeste prisustvo

na njenim sednicama. Ono je omogueno citiranim lanom Zakona, a tu
odredbu potvruju i svi statuti optina, kao i skuptinski poslovnici.

Treba ipak rei da, kada je re o javnosti rada skuptine, Zakon o lokalnoj sa-
moupravi predvia i odreena ogranienja: Skuptina optine moe odluiti
da sednica Skuptine ne bude javna iz razloga bezbednosti i drugih razlo-
ga utvrenih Zakonom i Statutom. (lan 35) Dodue, restrikcije vae samo
za izuzetne situacije, pa se princip javnosti ne dovodi esto u pitanje. Tako i
optinski statuti kao situacije u kojima rad skuptine moe biti zatvoren za
javnost najee navode bezbednosne razloge (npr. stanje rata ili ratne opa-
snosti). Meutim, neki statuti predviaju da je javnost rada mogue ograniiti
i na osnovu odluke veine od ukupnog broja odbornika, i to nezavisno od
toga o kojem se pitanju raspravlja to ve moe biti ozbiljan ograniavajui
faktor.
Iako je prisustvo na sednicama skuptine dozvoljeno, to jo uvek ne znai da

svako i u bilo kom trenutku moe iskoristiti to pravo. Neophodno je, iz tehni-
kih i organizacionih razloga, prijaviti, odnosno najaviti svoje prisustvo. Za
poslove te vrste najee je zaduen sekretar skuptine, kao lice koje brine o
organizacionim pitanjima. To ne treba shvatiti kao ugroavanje javnosti rada
nego, naprotiv, kao nain da se omogue uslovi za one koji ele da prisustvu-
ju sednicama.
Pre dolaska na zasedanje potrebno je utvrditi da li odbornike grupe uoi

poetka sednice odravaju odvojene sastanke, kao i da li se efovi odbornikih
grupa sastaju sa predsedavajuima. Pomenuti parametri govore o odnosima
meu odbornikim grupama, kao i ozbiljnosti rada.
Prilikom praenja zasedanja veoma je vano:
t CJUJVQP[OBUTBEOFWOJNSFEPNTFEOJDF
t PCSBUJUJQBOKVOBOBJOVTWBKBOKB[BQJTOJLBTBQSFUIPEOFTFEOJDF
t VUWSEJUJLPKJNOBEMFOPTUJNBTLVQUJOFQSJQBEBKVQPKFEJOFUBLF
dnevnog reda, jer od toga esto zavisi i na koji e se nain donositi
odluke;
t VPJUJPELPHBQPUJVPESFFOJQSFEMP[J UPQPTSFEOPHPWPSJPUPNFLP
je ciljna grupa za lobiranje;
t VPJUJJLPTVQSFEMBHBJBNBOENBOB KFSKFJUPQPEKFEOBLP[OBBKOP
t LPOUSPMJTBUJQSPDFTPEMVJWBOKBPQPKFEJOJNQJUBOKJNB SBEJ
prepoznavanja odnosa snaga koji u skuptini vlada meu moguim
saradnicima, protivnicima i neutralnima;

t [BQB[JUJEBMJJNBQSPNFOBEOFWOPHSFEB OBJKVJOJDJKBUJWV TBLPKJN
obrazloenjem, te kako se izmene vre, budui da i to moe biti dobar
pokazatelj onoga to se deava u skuptini, ta su joj prioriteti, te kakav je
odnos snaga i uticaja;
t WPEJUJSBVOBPUPNFLPTFKBWMKB[BSFJLPKJNQPWPEPN PFNVHPWPSJ
i da li je to relevantno za samu sednicu, kao i za ivot lokalne zajednice
(iz poslovnika se treba obavestiti o eventualnim ogranienjima samih
izlaganja, ime se inae spreava opstrukcija rada skuptine);
t WJEFUJEBMJEPMB[JEPFLTDFTOJITJUVBDJKBJLBLPTFOBOKJISFBHVKF
esto izvesne situacije koje nisu regulisane aktima, ve obiajima i nefor-

malnim (ali opteprihvaenim) obrascima ponaanja mogu rei znatno vi-
e od onoga to se formalno registruje. Takvo je, na primer, pitanje uticaja
politikih stranaka i partijske politike na rad skuptine i njenih odbornika.
Uestalost prijavljanja za re pripadnika pojedine odbornike grupe, broj i
karakter replika, odluka da nastupi samo ef grupe (ili i ostali lanovi) samo
su neki od indikatora za procenu ko u skuptini radi u ijem interesu! Tako-
e, sednice mogu biti i mesto gde se identikuju objekti uticaja graana ili
njihovih organizacija.
Najzad, i ponaanje odbornika, njihova (ne)zainteresovanost za odreena pi-

tanja, neformalni razgovori i dogovori, pa i spontane reakcije kako za govor-
nicom, tako i mimo nje mogu dati odgovor na pitanje zato skuptina radi
kako radi. Ta vrsta uvida predstavlja jednu od osnovnih prednosti neposred-
nog praenja zasedanja.
2. Analiza dokumenata o radu skuptine
Prisustvo sednicama esto iziskuje puno vremena, energije i panje. Sednice

mogu trajati dugo, imati mnogo praznog hoda i segmenata koji nisu sutin-
ski vani za praenje skuptinskog rada. Vreme, energija i panja nisu neogra-
nieni resursi. Otuda i analiza dokumenata i akata koji su u skuptini usvo-
jeni moe biti jedan vid praenja njenog rada. Time se postie velika uteda
vremena, ali gubi kvalitet koji proistie iz spontanosti neposrednog prisustva.

Za praenje rada nakon zasedanja, neophodno je doi do zapisnika o radu.
Taj dokument konstatuje sve to se desilo na samoj sednici, odnosno daje po-
datke o formi sednice. O ostalim vanim elementima, koji govore o sadrini,
ve je bilo rei.
Kriterijumi po kojima je mogue pratiti nain odravanja sednice isti su kao i

oni koje smo naveli za posmatranje uivo. Olakavajua okolnost je to to se
odgovori na veinu pitanja mogu nai u zapisnicima. Ono ega nema tu, moe
se preuzeti iz medijskih izvetaja, kao i od nadlenih lica (odbornika i ostalih).
Na osnovu tih podataka se, osim pukog stanja prilika, mogu prepoznati i mo-
tivi i razlozi odreenih ponaanja, a to je ponekad znatno vanije od onoga to
je vidljivo na povrini. (O nainima prikupljanja ove vrste podataka govori
tekst o istraivanjima lokalnog javnog mnjenja.)

V
PREPORUKE ZA PRAENJE
RADA SKUPTINE OPTINE
poto su opisani izvori podataka o radu skuptine optine

i naini njegovog praenja, sada se detaljnije bavimo
konkretnim koracima koji se preduzimaju prilikom
monitoringa. dakle: kako pratiti rad skuptine optine
i njen odnos sa ostalim organima lokalne samouprave?
osim toga: kako utvrditi da li su te aktivnosti dovoljno
transparentne? budui da se zasniva na iskustvima koja je
tim za lokalnu samoupravu cesid-a prikupio sprovodei
monitoring skuptina optina, naredni prilog nudi osnovne
smernice i obiluje praktinim savetima.
| |
5.
ore Vukovi
PRAENJE RADA
SKUPTINE OPTINE
Skuptina optine je organ koji u najveoj meri utie na ivot lokalnih za-
jednica. U njenoj je nadlenosti odluivanje o pitanjima koja se najdirektnije
tiu graana: infrastrukturi (putevi, struja, telefon, grejanje), socijalnoj zatiti,
zdravstvu, obrazovanju...
Kada se to ima u vidu, razumljiva je i potreba da se deniu formalni i nefor-

malni obrasci i merila ponaanja ovog organa. Kvalitet odluka koje donosi
lokalna skuptina, pa samim tim i kvalitet ivota lokalne zajednice, umnogo-
me zavise od tih merila i obrazaca. Stoga ovde nastojimo da strukturiranjem
monitoringa lokalne skuptine deniemo poeljne modele rada i ponaanja
ovog organa.
A kada je re o najpoeljnijem modelu funkcionisanja skuptine, sastavni

delovi izvetaja u kojem se iznose rezultati monitoringa njenog rada bili bi
sledei:
t /BEOFWOPNSFEV40TVUFNFJQSPCMFNJLPKJTVEFmOJTBOJEVHPSPOJN
planovima razvoja optine;
t 1SFEMP[J[BSFBWBOKFQPKFEJOJIQSPCMFNBTVJ[SBFOJVTBSBEOKJTB
slubama nadlenim za tu delatnost, strukovnim organizacijama i
predstavnicima civilnog sektora;
Praenje rada skuptine optine | |

t 4WFPECPSOJLFHSVQFTVEJTLVUPWBMFTBNPPUFNBNBLPKFTVCJMFOB
dnevnom redu i izneto je obilje predloga koji mogu poboljati predloena
reenja;.
t 1SFEMPFOBQPCPMKBOKBTV[CPHTWPKFTWSTJTIPEOPTUJVTWPKFOBWFJOPN
glasova, ne samo iz redova vlade, nego i opozicije;
t %JTLVTJKFTVUSBKBMFLSBULPJTWJTVTFQSJESBWBMJ[BEBUFUFNF UFOJKFCJMP
nikakvih ekscesnih situacija...
Ovo je, naravno, idealna projekcija, a prevashodni zadatak monitoringa jeste

da utvrdi vrstu i obim odstupanja od takvog modela i naina ponaanja.
Pripreme pre sastanka
Prvi uslov za dobar tok i delotvornost sednica jeste njihova adekvatna pri-
prema. Kljuni akteri skuptine su odbornici, pa ispunjenje navedenog uslova
u najveoj meri zavisi od njihove sposobnosti i ponaanja. Oni su najee
podeljeni u odbornike grupe, a poeljno je da pre svake sednice utvrde jedin-
stvenu strategiju i nastup. Sastanci odbornikih grupa podrazumevaju oba-
vetavanje o takama koje su na dnevnom redu, razmatranje tih taaka, kao
i odluku o podrci ili odbijanju, odnosno promeni i poboljanju predloenih
reenja. Takvo denisanje jedinstvenog pristupa omoguava delotvoran rad
skuptine.
Drugi korak u pripremnoj fazi vezan je za organizaciju sastanaka efova ili

predstavnika odbornikih grupa sa predsednikom skuptine. Ti sastanci su
prilika da se vidi u kojoj meri postoji saglasnost odbornika oko taaka dnev-
nog reda i pojedinih pitanja, te da li postoji veina za donoenje odluka. Ta-
koe se na njima moe utvrditi da li postoje razmimoilaenja, koliko su ona
velika i da li na sednicama mogu da dovedu do ekscesnih situacija. Zapravo,
sastanak predsednika skuptine sa efovima odbornikih grupa slui da se
otklone potencijalni problemi, postigne konsenzus oko potovanja dobrih
obiaja i tok sednice tako uini to manje neizvesnim.

Zasedanje skuptine
Nakon pripremnih faza, pri monitoringu se usredsreujemo i na same sedni-

ce lokalne skuptine. Prva aktivnost na koju treba obratiti panju jeste utvri-
vanje broja prisutnih odbornika. Postoji nekoliko detalja o kojima treba voditi
rauna:
t 7BOPKFVUWSEJUJEBMJQPTUPKJQSBLTBPETVTUWPWBOKBJUBWJIPECPSOJLJI
grupa. Ukoliko postoji, neophodno je konstatovati razloge za to.
Odsustvovanje moe biti posledica objektivnih okolnosti ili politikog
stava. n Kada je pak re o politikim motivima za nedolaenje
odbornikih grupa na sednice, oni mogu biti razliiti. Odluka o
neuestvovanju u radu moe biti posledica stava da je bojkotovanje
skuptine najadekvatniji politiki potez, ili predstavljati reakciju na
rad ovog organa. esta je i procena da odsustvo pojedine odbornike
grupe moe, usled nedostatka kvoruma, dovesti do blokade rada to
je situacija kakva postoji i u republikom parlamentu. Svi ovi motivi su
politiki legitimni, ali ne i poeljni.
t .POJUPSJOHUSFCBEBPCVIWBUJJCFMFFOKFPETVTUWBQPKFEJOJIPECPSOJLB
I ovde postoji nekoliko karakteristinih situacija. Uobiajeno je da
skuptinski saziv ne bude uvek prisutan u celosti. Redovno se deava
da neko od odbornika ima obaveze zbog kojih je spreen da doe na
sednicu, da je bolestan ili da odsustvuje iz nekog drugog opravdanog
razloga. No, ukoliko postoji stalno odsustvo pojedinih poslanika, koje
nije posledica navedenih okolnosti, treba utvrditi motivaciju za takvo
ponaanje. Odsustvovanje odbornika moe biti posledica njegovog
neslaganja sa stavovima odbornike grupe kojoj pripada, ali i uverenja da
kao pojedinac ne moe znaajnije da menja lokalnu politiku klimu.
Ne sme se prenebregnuti ni mogunost da meu predstavnicima graana
ima i onih koji ne nameravaju da obavljaju svoju funkciju. Iako su ih
graani birali, oni ne ele da troe svoje vreme na rad skuptine optine, ve
su usredsreeni na privatne aranmane. Uzrok za to moe biti nain rada
skuptine, ali i bahato i neodgovorno ponaanje odbornika.
t 6PCJBKFOPKFEB[BTFEBOKFTLVQUJOF[BQPJOKFusvajanjem zapisnika sa
prethodne sednice. Da li je ono obavljeno bez primedbi, uz primedbe,
ili je zapisnik moda odbijen ve i to predstavlja znaajan indikator
o radu skuptine i postojeim odnosima izmeu veine i opozicije.
Zapisnici sa prethodnih sednica najee bivaju usvojeni; meutim,

deava se da imaju formalne nedostatke, ili da sadre zakljuke koji
nisu doneti. Eventualno usvajanje spornih zapisnika dovoljno govori
o indolentnom ponaanju skuptinskih odbornika; sa druge strane,
neusvajanje zapisnika, kao i usvajanje uz veliki broj primedbi, govori
o odnosu izmeu vlasti i opozicije, te problemima sa skuptinskom
veinom. Radi se o poznatoj, ali nepoeljnoj situaciji, u kojoj usvajanje
zapisnika slui da se poravnaju stranaki rauni ili otvori jo jedan front
za politiki obraun vlasti i opozicije.
U toku diskusije o pojedinim temama, treba se usredsrediti na nekoliko va-

nih okolnosti:
t /BKQSFWBMKBVUWSEJUJEBMJKFJVLPKPKNFSJQPTUPKBMBzloupotreba govornice,
to jest da li su se odbornici pridravali dnevnog reda i tema povodom
kojih su se javili da diskutuju. Odbornici neretko govore o onome to
nije na dnevnom redu, pa ak i o onome to nije ni u nadlenosti lokalne
samouprave. Motivi za ovakvo ponaanje mogu biti razliiti, poev od elje
da se izvri opstrukcija, pa do namere da se sprei usvajanje pojedinih
reenja. Takav pristup moe proistei iz potrebe da se istakne pojava
za koju odbornik smatra da je vana, ali i iz neupunosti. Nezavisno
od motiva, posledice ovakvog ponaanja mogu biti ozbiljne i doprineti
negativnom imidu skuptine. Dakle, budui da je poeljno da diskusija
ostane u okviru teme koja je na dnevnom redu, monitoringom se utvruje
da li je i u kojoj meri bilo odstupanja od nje.
t *BLPTFOBJ[HMFESBEJPQVLPNUFIOJLPNQJUBOKV PEWFMJLFKFWBOPTUJ
to da li postoje ogranienja trajanja diskusije i u kojoj ih meri odbornici
potuju. Idealna politika klima ne bi iziskivala nikakve restrikcije, jer
ne bi postojali odbornici koji zloupotrebljavaju pravo na obraanje
skuptini. U praksi, naravno, nije tako, usled ega su ogranienja
neminovna. Ona su najee denisana poslovnikom o radu. Monitoring
treba da pokae da li su odbornici potovali ogranienje, jer je i to znaajan
indikator postojanja preduslova za eventualnu zloupotrebu skuptinske
govornice ili opstrukciju rada.
t Neprilino ponaanje poslanika moe se ponekad videti i u republikom

parlamentu, a jedan od ciljeva monitoringa jeste da se konstatuje da
li se ono prenelo i na lokalni nivo. Kljuni pokazatelji loih odnosa
i nepoeljnog ponaanja sastoje se u udaljavanju odbornika ili
naputanju zasedanja od strane odbornikih grupa. Vano je utvrditi

da li je udaljavanje bilo posledica neodgovornog ponaanja odbornika ili
predsednika skuptine; kao i da li se odlazak odbornikih klubova dogodio
iz objektivnih razloga (usled nemogunosti delovanja), ili zbog njihove
nesposobnosti. Kada se notiraju svi takvi sluajevi, stie se slika o radu
lokalne skuptine. Poeljno je da ovakvih deavanja ne bude, a injenica
da ih ima ve sama po sebi jeste razlog za negativno vrednovanje rada
dotine optinske skuptine.
Proces donoenja odluka
Poslednji aspekt monitoringa lokalne skuptine sastoji se u praenju dono-

enja odluka. Najkarakteristiniji deo ovog procesa tie se usvajanja ili po-
boljanja predloenih reenja. U idealnoj situaciji, na kvalitetna predloena
reenja ko god da ih je inicirao svi odbornici reaguju konstruktivnim
predlozima za njihovu dopunu i unapreenje. Svakako da praksa nije ni nalik
tome, a odstupanja mogu ii u vie pravaca.
Mogue je da opozicija predlae reenja koja nisu smislena, poto za cilj

imaju opstrukciju rada skuptine ili samog procesa odluivanja. Sa druge
strane, postoje situacije u kojima vlast predlae i usvaja reenja koja od-
govaraju interesima malog broja ljudi u lokalnoj sredini, te stoga ne eli
da prihvati sugestije opozicije. Nije retka ni situacija u kojoj ni vlast ni
opozicija ne poznaju oblast koja je na dnevnom redu, pa se izvesne odluke
usvajaju bez ozbiljnije rasprave. Sve su to elementi za negativnu ocenu rada
skuptine.
Ono to bi moglo biti primer pozitivnog iskustva, jeste situacija u kojoj su

predlozi i poboljanja usklaeni sa javnim interesom, u kojoj odbornici po-
seduju visok nivo znanja o temi o kojoj se raspravlja, i gde vlast i opozicija
zajedno rade na poboljanju predloenih reenja.
Vano je naglasiti da posmatra mora zadrati neutralnu poziciju, to zna-

i da se ne sme povoditi ni za kakvim stranakim opredeljenjima. Skuptinu
optine treba posmatrati kao telo kojeg ine odbornici, bez obzira na to kojoj
partiji pripadaju: u tom smislu, svejedno je da li odgovornost za neuspeh u
radu snosi vlast ili opozicija, jer se monitoring usredsreuje na raspravu o
rezultatima, a ne akterima.

Odnose izmeu skuptine optine i ostalih lokalnih organa?
Zato je bitna saradnja organa lokalne samouprave?
U sistemu podele vlasti, skuptina optine predstavlja najvii lokalni organ.

Meutim, da bi lokalna samouprava funkcionisala, neophodna je saradnja
ovog tela sa ostalim granama i organima vlasti. Re je, u prvom redu, o
organima lokalne administracije i predstavnicima lokalnih vlasti. Oni
su kljuni za izvrenje odluka i obaveza koje propisuje lokalna skuptina,
jer mogu da ukau na probleme koji postoje u praksi, kao i da upute
nove predloge i reenja za normiranje ivota lokalne sredine. Takoe su u
stanju da procene u kojoj e meri pojedine odluke biti sprovodive. Stoga
je njihovo prisustvo i uee u radu lokalne skuptine nezaobilazno, poto
omoguava da se donese svrsishodna i primenljiva regulativa.
Prisustvo ostalih organa lokalne samouprave u radu skuptine optine
Nain na koji su uspostavljeni i funkcioniu odnosi izmeu skuptine

optine i ostalih institucija lokalne samouprave jeste znaajan pokazatelj
o njenom radu. este i plodotvorne konsultacije sa pojedinim organima,
posebno u oblastima koje su u njihovoj nadlenosti, jesu dobar nain
formulisanja pravila koja e vaiti na lokalnom nivou. Kao uzoran primer
bismo mogli navesti odnos izmeu jednog lokalnog javnog preduzea
u ijoj je nadlenosti odravanje lokalnog vodovoda i lokalne skuptine.
zaposleni u ovom preduzeu kadri su da na najbolji

nain identifikuju probleme u toj oblasti. bilo da je u
pitanju cena kubnog metra vode, odravanje postojeeg
sistema, naplata, ulaganje u nove kapacitete... idealna je
situacija ona u kojoj predstavnici ovog javnog preduzea
sve odbornike upoznaju sa sistemom rada, problemima i
moguim reenjima. takoe je poeljno da postoji stalna
komunikacija izmeu predstavnika lokalnih javnih
preduzea i odbornika, kako bi se u konkretnim sluajevima
usvojila optimalna reenja. to znai da odbornici, ukoliko
osete potrebu, mogu traiti pojanjenja pojedinih stavki,
dok je sa druge strane neophodno uvaiti i primedbe
predstavnika javnih preduzea na ponuena reenja.
ovakav model komunikacije obezbeuje da odluke budu
svrsishodne i da se mogu sprovesti.

Treba imati u vidu da puko prisustvo pojedinih predstavnika lokalne vlasti i
lokalne administracije ne znai automatski i plodnu saradnju. esto sednica-
ma skuptine prisustvuju nosioci izvrne vlasti, ali to za svrhu ima kontrolu
odbornike veine i usvajanje odluka za koje se izvrna vlast zalae. Sa druge
strane, nije nepoznata ni praksa da prisustvo predstavnika ostalih organa lo-
kalne samouprave slui kao dekor, to jest formalna potvrda demokratinosti.
Tada oni samo prisustvuju sednici: ne trai se njihovo miljenje, niti uvaavaju
komentari i preporuke. Odbornika veina se rukovodi nekim drugim razlo-
zima i argumentima, koji su interesne ili stranake prirode.
Stoga je neophodno utvrditi nekoliko kriterijuma na osnovu kojih se moe

rei da li je i u kojoj meri plodotvorna saradnja lokalne skuptine sa ostalim
organima. Metodologija monitoringa u ovoj oblasti pokuava da odgovori na
tri povezana pitanja:
1. U prvom se koraku konstatuje injenica da li je predstavnik nekog

organa lokalne samouprave prisustvovao sednici skuptine. Naravno,
neophodno je da oblast koja je u fokusu rasprave ili barem neka od
taaka dnevnog reda bude iz domena delovanja dotinog organa.
Ukoliko se zadovolje oba kriterijuma pa predstavnik nekog organa
prisustvuje sednici na kojoj se raspravlja o temi koja je u njegovoj
ingerenciji moemo rei da je ovaj uslov zadovoljen.
2. Drugi korak monitoringa tie se samih aktivnosti predstavnika organa
lokalne samouprave. Najpre se utvrdi da li je organ iji se predstavnik
nalazi na sednici predlaga neke od taaka dnevnog reda. Ukoliko nije,
treba videti da li je neko od predlagaa komunicirao s tim organom i
da li je dati predlog nastao kao plod njihove saradnje. Ako je ispunjen
neki od ova dva kriterijuma, onda moemo govoriti o postojanju
elemenata neposredne saradnje organa lokalne samouprave sa lokalnom
skuptinom.
3. Nakon toga, monitoring usmeravamo ka samoj raspravi na sednici.
Potrebno je konstatovati u kojoj meri su prisutni predstavnici lokalne
samouprave uestvovali u raspravi i kakav je bio njen tok. Tu se javlja i
mogunost registrovanja izvesnih negativnih pojava. Na primer, u radu
pojedinih lokalnih skuptina uvek uestvuju predstavnici ostalih organa
lokalne samuoprave, ali to za cilj ima kontrolu rada skuptine, odnosno
odbornike veine. Tako izvrna vlast pokuava da potini zakonodavno
telo, pri emu nije nepoznata ni praksa da predstavnici drugih organa
diskutuju o veem broju tema i vre pritisak na odbornike. Sa druge strane,
mogue je da njihovo prisustvo predstavlja tek formalno zadovoljenje

samog principa. Ima sluajeva da im se ne dozvoljava da diskutuju o temi
koja je u njihovoj nadlenosti, a ponekad je i sama rasprava bespredmetna,
poto je odbornika veina unapred donela odluku.
Pri svemu tome, potrebna je i elja obeju strana da sarauju i uvaavaju argu-
mente. Takva situacija se prepoznaje po plodnim konsultacijama izmeu od-
bornika i predstavnika drugih organa; nastojanju odbornika da se upoznaju
sa materijom; tenji da se sagledaju praktini problemi; pokuaju da se uoblii
neko od predloenih reenja. Ukoliko se ti uslovi ispune, rad lokalnih organa
moe se visoko vrednovati.
Skuptinska kontrola rada preduzea, ustanova i organa

iji je osniva optina
Druga vrsta aktivnosti koja upuuje na odnose izmeu skuptine i ostalih or-
gana lokalne samouprave tie se kontrole optinskih preduzea, ustanova i
organa. Ona se najee obavlja posredstvom usvajanja izvetaja o njihovom
radu. Statutom i internim aktima precizirano je u kojem vremenskom razma-
ku i u kojoj formi ovi subjekti podnose izvetaje lokalnim skuptinama. Uobi-
ajena procedura sastoji se u tome da se izvetaji predaju minimalno jednom
godinje, a skuptina po potrebi moe zatraiti da to bude ee. Statutima je
utvreno da svi organi svoje izvetaje za prethodnu godinu podnose do kraja
marta.
monitoringom se konstatuje da li je i u kojoj meri potovana

postojea procedura, da li je bilo odstupanja i, ako jeste, u
emu su se ona sastojala.
Stalna i privremena radna tela lokalnih skuptina
Trea oblast koja denie odnose skuptine sa ostalim lokalnim organima tie
se funkcionisanja stalnih i privremenih tela pri njoj. Stalna tela se formiraju
paralelno sa konstituisanjem same skuptine, a privremena poto se ustano-
vi da za njima postoji potreba. Stalna radna tela se sastaju u razliitim vre-

menskim intervalima: neka nedeljno, a pojedina samo jednom godinje. To
u velikoj meri zavisi od njihove ingerencije, odnosno obaveza i problema koji
postoje. S druge strane, budui da se privremena radna tela stvaraju shodno
posebnim potrebama, njihovo su trajanje i uestalost sastajanja razliiti od
sluaja do sluaja.
Kljuno merilo monitoringa ovde je pitanje kako su tela formirana. Postoji

nekoliko naina na koji se ona mogu osnovati, pri emu je svaki od njih mo-
gue i vrednovati.
Nepoeljan model podrazumeva da u sastav ovih tela ulaze iskljuivo pred-

stavnici onih stranaka koje u optini ine vladajuu veinu. To je est nain
poimanja vlasti u Srbiji, gde se politike pozicije tretiraju kao plen. No, moda
je jo vei problem to to se pri formiranju ovih tela ne vodi rauna o linim
kvalikacijama, pa se deava da nekompetentne osobe odluuju o vitalnim
pitanjima.
Nasuprot tome, uoavamo poeljne situacije. Dobro je kada, protivno kon-

ceptu plena, u sastav radnih tela skuptine ulaze predstavnici svih odborni-
kih grupa. Meutim, pored partijske zastupljenosti, neophodno je da lanovi
radnog tela raspolau znanjem i iskustvom. Najpozitivniju ocenu zasluuje
ustrojstvo pri kojem u sastav skuptinskih tela ravnopravno ulaze pripadnici
svih odbornikih grupa, predstavnici resornih tela lokalne administracije, ne-
vladinog sektora i relevantne strukovne organizacije. Tako, na primer, u odbor
za ravnopravnost polova ulaze odbornici, ali i predstavnici nevladinih orga-
nizacija koje se bave ovim pitanjima. Tek ovakav sastav omoguava strunu i
politiku reprezentativnost.
Monitoring u trima navedenim podrujima moe dati vernu sliku odnosa

izmeu skuptine i ostalih organa lokalne samouprave. Prikupljeni podaci
pokazae u kojoj meri je praksa blizu ili daleko od one koju smatramo po-
eljnom. A to je svakako znaajan element ocene rada i delovanja lokalnih
skuptina.

Transparentnost rada skuptine optine
Poslednji aspekt monitoringa lokalnih skuptina tie se ocene transparentno-

sti rada. Prisustvo javnosti pri donoenju odluka, njeno uee u tom procesu
i zainteresovanost za njega jesu znaajno merilo stvarnog uinka skuptine.
idealno je kada postoji blagovremeno, sveobuhvatno i

sadrajno obavetavanje javnosti o svim aktivnostima
lokalne skuptine. poeljno je da se skoro o svakoj temi
vodi iroka javna rasprava, uviaju prednosti i mane
pojedinih reenja, trai saglasnost graana, te da skoro
svaka optinska uprava iroko komunicira sa graanima
koristei medije svih vrsta, a pre svega internet.
Ukoliko se eli oceniti da li postoji i koliki je stepen transparentnosti u radu

skuptine, neophodno je pri monitoringu pratiti nekoliko sledeih parametara.
t ,BEBKFSFPnainu na koji se javnost obavetava o sednicama

skuptine, monitoring mora obuhvatiti barem tri podruja.
t 5VKF OBKQSF QJUBOKFEBMJTFJOGPSNBDJKBPPESBWBOKVTFEOJDF
blagovremeno dostavlja javnosti. Datum i vreme odravanja treba
objaviti u primerenom roku.
t 0EWFMJLFKFWBOPTUJ QPUPN UVJOGPSNBDJKVQMBTJSBUJQVUFNUPWFFH
broja medija. Ukoliko postoji mogunost, to bi trebalo initi putem
lokalnih medija (televizije, radija, novina) ili internetom (na web-
stranici optine ili lokalne skuptine). No, ponekad ukoliko se, recimo,
raspravlja o pitanjima koja se tiu bezbednosti informaciju treba
dostaviti samo zainteresovanim akterima, bez obavetavanja graana.
t 4MFEFDJOFPQIPEBOLPSBLVPCBWFUBWBOKVKBWOPTUJTBTUPKJTFVUPNFEB
informacija o odravanju sednice, pored mesta i vremena odravanja,
sadri precizno naveden dnevni red, kao i podatke o predlagaima
pojedinih taaka.
Ukoliko su sva tri navedena elementa zadovoljena, moemo rei da postoji

vremenski, komunikaciono i sadrajno neophodan nivo obavetenosti jav-
nosti.

t %SVHJLPSBLQSJNPOJUPSJOHVTBTUPKJTFVVUWSJWBOKVjavnosti rada
skuptine. Pre svega se to odnosi na injenicu da li se zasedanja prenose
ili ne. Prenosi mogu biti direktni, a mogu se emitovati i snimci. Kada
je o transparentnosti re, poeljno je da se, ukoliko postoje tehnike
mogunosti, sednice skuptine optine prenose direktno, posredstvom
lokalnih medija (televizija ili radio). Pozitivno se vrednuju i izvetaji koji
se emituju posredstvom tih medija. Nedopustivo je da ne postoji nijedan
vid informisanja graana o toku sednice lokalnog parlamenta.
t 4MFEFBGB[BNPOJUPSJOHBQPESB[VNFWBQSBFOKFnaina na koji graani

bivaju obavetavani o donetim odlukama. Na svakoj se sednici lokalne
skuptine donose odluke koje reguliu ivot lokalne zajednice; stoga je
neophodno da se o njima obavesti to vei broj graana. Obavetavanje
se moe vriti na nekoliko naina: putem (elektonskih ili pisanih) medija,
u formi izvetaja, ali i u komunikaciji sa optinskom administracijom,
posredstvom oglasne table u optinskoj zgradi. Postoji i zakonska
obaveza da se odluke objave u slubenom glasniku ili optinskom
listu. Teko je rei koji je najbolji nain da se graani obaveste o
donetim odlukama; moda je najcelishodnije ovaj postupak sprovesti
kombinacijom svih sredstava komunikacije koji su predstavnicima
optine na raspolaganju. Tako e o odlukama skuptine biti obaveten
najiri krug graana, to je praksa koju moemo smatrati pozitivnom.
t *BLPQSJQBEBEPNFOVNFEJKB internet kao vid komunikacije izmeu

lokalne vlasti i graana podrazumeva niz specinosti, pa ga stoga
izdvajamo. Njegove se osobenosti ogledaju u mogunosti dvosmerne
komunikacije, njenog kontinuiteta, te brzini. Pri tom se u procesu
monitoringa panja mora usmeriti na dva pitanja: najpre je neophodno
utvrditi da li postoji internet-prezentacija optine; a ukoliko postoji, treba
utvrditi da li se na optinskom sajtu, pored optih informacija, nalaze
i najvaniji dokumenti i odluke organa optine, kontakti optinskih
slubi i najnovije vesti o optinskim aktivnostima. U cilju ostvarenja
to bolje komunikacije i saradnje sa inostranstvom, vano je da deo tih
podataka bude i preveden na engleski jezik. U nekim e se sluajevima,
usled svih navedenih preduslova, ispostaviti da prezentacija optine
zasluuje visoku ocenu. To, meutim, nije dovoljno za konaan sud, jer
se jedan od parametara vezanih za kvalitet tie i auriranja podataka,
odnosno postojanja najnovijih informacija. Idealno gledano, optinska bi
prezentacija trebalo da bude svakodnevno obnavljana i upotpunjavana

novim informacijama koje su od znaaja za stanovnitvo optine. Tek
tada se moe dati i konana pozitivna ocena prezentacije u celini.
t 1PTMFEOKJTFHNFOUNPOJUPSJOHBUSBOTQBSFOUOPTUJUJFTFnaina i obima
uea javnosti u procesu donoenja odluka. Za itav niz pitanja
postoji zakonska obaveza ili preporuka da se u cilju to svrsishodnijih
reenja organizuju javne rasprave. One su, u stvari, kljuna taka
ovog segmenta. Prvi se korak sastoji u utvrivanju da li je potovana
procedura organizovanja javnih rasprava, dok sledei podrazumeva
odgovor na pitanje da li je javnih rasprava bilo i u sluaju kada nije
postojala zakonska preporuka. Ti podaci govore o optoj transparentnosti
rada lokalne skuptine i optinske administracije u celini. Ukljuivanjem
graana u proces odluivanja o pitanjima koja su bitna za ivot lokalne
zajednice pokazuje se otvorenost, demokratinost i spremnost lokalnog
parlamenta da uvai miljenje graana koje predstavlja. Ipak, postojanje
javnih rasprava moe da bude i puka fasada za nedemokratsko ponaanje
lokalnih vlasti. Stoga monitoring mora obuhvatiti i nain njihovog
izvoenja. To podrazumeva jasno denisanje teme javne rasprave, te
utvrivanje broja i strukture uesnika. Poeljno je i da, shodno temi
javne rasprave, budu pozvani predstavnici strukovnih organizacija, kao
i predstavnici civilnog sektora koji se bave tom oblau. Nain voenja
javne rasprave, tok diskusije i formiranje zakljuaka ine okvir na osnovu
kojeg moe da se doe do vrednosnog suda.
Uee, posredovanje ili prisustvo graana i javnosti u radu lokalnih skupti-

na daje pozitivnu sliku o njenom radu. Ukoliko se bilo ta deava bez prisustva
javnosti, gotovo neminovno se stvara predstava o koruptivnim radnjama ili
potenciranju uskih interesa. Da bi se to izbeglo, od presudnog je znaaja da
svaka od lokalnih skuptina, ali i svi sektori lokalne vlasti i administracije,
pokuaju da svoje ponaanje i delovanje usklade sa predoenom idealnom
praksom.

VI
LOKALNO JAVNO MNJENJE
ukoliko se eli celovita slika o tome kako radi skuptina

optine, neophodno je, osim objektivnih pokazatelja,
utvrditi i stavove predstavnika civilnog drutva, kratora
lokalnog javnog mnjenja, ali i graana. drugim reima,
potrebno je konstatovati kako javnost reaguje na poruke
koje dobija iz skuptine optine i kako ocenjuje njen rad.
pri tom, metodoloke tehnike koje e biti predoene
na stranicama koje slede ankete, dubinski intervjui,
fokus grupe i swot analize mogu biti upotrebljene i pri
istraivanju stavova o drugim institucijama i razliitim
fenomenima unutar lokalne zajednice.
| |
6.
Sreko Mihailovi
ISTRAIVANJA LOKALNOG
JAVNOG MNJENJA
JEDAN OD PREDUSLOVA
ZA DEMOKRATIZACIJU
LOKALNIH VLASTI
Od ega poi? S kojim hipotezama?
U svrhu sprovoenja istraivanja mora se najpre odabrati odgovarajui pri-

stup, uz obavezno utemeljenje datog problema u socijalnoj sredini u kojoj na-
staje, ali i u teorijskom konceptu koji otvara mogunost njegovog prouavanja
i reavanja.
Shodno tome, i teme istraivanja u lokalnoj sredini, koje se tiu kapaciteta

tog nivoa vlasti, treba utemeljiti u lokalnu stvarnost, ali se istovremeno treba
pozvati i na odreenu metodologiju koja nudi procedure prikupljanja rele-
vantnih podataka.
Tako, na primer, polazimo od hipoteze po kojoj je nemogue baviti se lokal-

nom vlau, a da se istovremeno ne ispituju i kapaciteti lokalnog graanstva
(to znai da se mora otii barem korak dalje od onog: Samo vas gledamo!).
Re je o tome da su graani kao pripadnici lokalne zajednice i sama lokalna
vlast zapravo dve strane istog procesa. Drugo, pretpostavljamo da ova dva
aktera (vlast i graani) u ogromnoj veini sluajeva nisu dosegnuli onaj nivo
Istraivanja lokalnog javnog mnjenja jedan od preduslova za | |

demokratizaciju lokalnih vlasti
svesti koji bi omoguio demokratsko i delotvorno funkcinisanje lokalne poli-
tike, odnosno organizacije i realizacije javnog interesa u lokalnoj zajednici.
Sedam uslova za uspostavljanje demokratske i

delotvorne lokalne vlasti
Da bi lokalna politika bila demokratska i, u isti mah, ekasna neophodno

je, izmeu ostalog, raditi na podsticanju:
(1) motivacija graana za uee u reavanju problema lokalne zajednice:

motivacija izostaje ukoliko se ima oseaj nedovoljne moi, pa je svest
o potencijalnoj delotvornosti u politici reavanja lokalnih problema je
neophodna.
(2) svest o doprinosu zajednici: sa ciljem da graani oseaj poistoveivanja
sa zajednicom je neophodna u specinom interesu, ali je isto tako
neophodno poznavanje vrednosti i potreba, kako samih graana, tako i
oniuh koji su na vlasti u lokalnoj zajednici.
(3) informisanje graana o problemima lokalne zajednice kao i
strategijama reavanja tih problema, sa ciljem da graani to potpunije
budu obaveteni o svim vanim aspektima politike lokalne zajednice.
(4) mobilizacija i organizovanje podrke graana, sa ciljem da politika
lokalne zajednice bude podrana od strane veine graana (da lokalna
vlast i njene institucije imaju njihovo poverenje);
(5) uee graana u kreiranju politike lokalne zajednice, sa ciljem da
graani aktivno sudeluju u stvaranju lokalne politike;
(6) uee graana u realizaciji politike lokalne zajednice, sa ciljem da
graani, u odreenoj meri, uestvuju i u njenom sprovoenju;
(7) ocena rada lokalnih vlasti i njenih organizacija i institucija, sa ciljem
da graani vrednuju ono to jeste i sagledaju ono to nije uraeno, kako
bi ocenili rad svih nosilaca i organizatora lokalne politike, kao i njihove
kadrovske potencijale.
istraivanja lokalnog javnog mnjenja su jedan od

preduslova za poetak onih procesa koji vode ka
demokratizaciji lokalne vlasti.

I ako ne postoji saglasnost oko denicije javnog mnjenja, na optem planu se
ono obino shvata kao u javnosti izraeno, u manjoj ili veoj meri dominan-
tno, miljenje o pojavama koje su od opteg drutvenog interesa. U svakom
sluaju, treba razlikovati etiri aspekta javnog mnjenja:
(1) samu drutvenu pojavu, tj. pitanje ko je objekt javnog mnjenja;

(2) graane, tj. subjekt javnog mnjenja;
(3) komunkacijske procese meu graanima, a povodom datog pitanja;
(4) mnjenje graana ili rezultat komunikacijskih procesa.
U kontekstu teme koja nas ovde interesuje, treba razlikovati sledea etiri tipa
mnjenja (pa, shodno tome, i etiri tipa istraivanja):
1. javno mnjenje graana,

2. ekspertsko mnjenje,
3. mnjenje uglednika (tj. onih koji stvaraju lokalno javno mnjenje), i
4. mnjenje odluioca.
Kada je pak re o procedurama za prikupljanje podataka, ovde emo se

usredsrediti na anketu, dubinski intervju, fokus grupe i SWOT analizu.
Anketa
Anketa je jedan od najboljih naina za ispitivanje lokalnog javnog mnjenja, a

istovremeno i najuestaliji, te utoliko i najvaniji. U mnogim razvijenim ze-
mljama, anketa je stalno i nezamenjivo sredstvo za koncipiranje lokalne poli-
tike i evaluaciju njenih rezultata.
Naizgled se radi o krajnje jednostavnoj proceduri prikupljanja podataka, iako

je u pitanju veoma ranirana metoda. Ankete, po pravilu, korektno obavljaju
samo dobri poznavaoci te metode; ostalima je neophodna pomo strunjaka.
Naime, pri planiranju i vrenju ankete, obradi podataka i njihovoj interpreta-
ciji, postoje brojni naini da se naprave nepopravljivi propusti, i samo jedan
da se itav proces izvede korektno.

Vano je rei da se u anketama istraivai ne bave uzrocima pojava koje ispi-
tuju, odnosno da graane ne pitaju o tome. Uzrona analiza je posao istrai-
vaa, a ne ispitanika. Da bi se dolo do uzroka neke pojave ili razloga za neko
ponaanje, da bi se objasnilo zadovoljstvo ili nezadovoljstvo graana, treba
koristiti neke druge (dopunske) metode ispitivanja one o kojima emo go-
voriti u nastavku ili novu, preciznije osmiljenu anketu.
Naznake o proceduri
Realizacija ankete tee po sledeim fazama:
t *TQVOKBWBOKFTWJIQSFEVTMPWBza izvoenje ankete. U pitanju su izrada

plana kadrova i dinamike, nansijskog plana, pribavljanje saglasnosti
onih koji e koristiti rezultate ankete i sl.
t 0ESFJWBOKFUFNFistraivanja i tipa ankete, obavljanje potrebnih
konsultacija oko sadraja ankete, konsultovanje eksperata za istraivaku
metodu, razmiljanje o angaovanju mentora itd.
t 1SJQSFNBVQJUOJLB18 i odluka o tipu pitanja (otvorena, zatvorena,
poluzatvorena). Ne treba preterivati sa pitanjima, poto nije dobro da
anketa traje due od 15-20 minuta. Pitanja treba da budu jednostavna,
jasna, nedvosmislena, te pristupana znanju i iskustvu ispitanika.
t 4FMFLDJKBBOLFUBSB (intervjuera) i njihova obuka. Ukoliko ve raspolau
iskustvom, obuka se svodi na pruanje osnovnih informacija o anketi.
t 4QSPWPFOKFQJMPUBOLFUF da bi se proverio upitnik (tj. da bi se videlo
kako rade pitanja), kao i da bi anketari stekli odreeno iskustvo.
t %FmOJTBOKFV[PSLB i njegov odabir. Za ovaj tip istraivanja se
preporuuje kombinacija stratikovanog i sluajnog (reprezentativan
uzorak), a pogodan je i kvotni uzorak.
18 ta pitati pri istraivanju lokalnog javnog mnjenja? Evo jednog mogueg popisa tema koje se
tiu optine i mesne zajednice: identikacija glavnih problema i intenziteta line i porodine
ugroenosti; budetski prioriteti (vodovod, grejanje, ivotna sredina, zdravstvo, javni prevoz,
kanalizacija, kultura, poljoprivreda, privrede, putevi i ulice, socijalna politika, turizam,
kolstvo); ocena rada institucija vlasti, osnovnih delatnosti (zdravstvo, kolstvo, socijalna
politika), javnih preduzea i servisa; razlozi nezadovoljstva; poverenje u organizacije,
institucije, funkcije; spremnost na uee u reavanju problema; osnovni sociodemografski
podaci (pol, starost, kolska sprema, zanimanje/radni status, prosena primanja, broj
nezaposlenih, dece, lica na kolovanju, bolesnih).

t 5FSFOTLBGB[B anketiranja. Preporuuje se intervju face to face, koji ne
bi trebalo da traje dugo; najbolje je anketu provesti tokom produenog
vikenda (etvtak, petak, subota, nedelja).
t 4UBUJTUJLBPCSBEBQPEBUBLBu nekom od odgovarajuih programskih
paketa (npr. SPSS), koja podrazumeva i logiku kontrolu upitnika i
odgovora, ifrovanje odgovora, formiranje i unos datoteke, tabeliranje
podataka, ukrtanje, te izradu statistikih i grakih pokazatelja.
t "OBMJ[BQPEBUBLB iz ankete, uz eventualno konsultovanje eksperata ili
mentora i predlog konkretnih mera koje proizlaze iz nje.
t 0CBWFUBWBOKFnosilaca vlasti u lokalnoj zajednici o rezultatima ankete
i proizalim predlozima. Treba obavestiti i sve relevantne organizacije i
institucije u lokalnoj zajednici.
t 0CKBWMKJWBOKFJ[WFUBKB o rezultatima ankete. Potrebno je upoznati
lokalnu javnost sa rezultatima ankete, to se ini na konferenciji
za tampu ili direktnom prezentacijom u relevantnim lokalnim
medijima.
Dubinski intervju (In Depth Interview, IDI)
Dubinski intervju je istraivaka metoda po kojoj se podaci (stavovi, milje-

nja, ocene, izjave, ideje, predlozi) prikupljaju putem neposredne line komu-
nikacije izmeu ispitivaa i ispitanika. Re je o detaljnom intervjuu u kojem
ispitiva nastoji da doe do to veeg broja podataka od svakog ispitanika. Od
ispitanika se, dakle, trai iscrpno izjanjavanje, to znai da odgovori na po-
stavljena pitanja treba da budu opirni, precizni i detaljni. Za razliku od veine
drugih instrumenata za prikupljanje podataka, ovde se ulazi i u uzroke nekih
pojava, motive odreenih ponaanja, objanjenja i integralne interpretacije
problema koji se ispituje.
Razgovor se vodi u to prijatnijim uslovima. On ne bi trebalo da traje due od

dva, a ukoliko je krai od jednog sata smatra se pukim rasipanjem vremena
i sredstava. Intervju treba snimiti (tonski), ali istovremeno i voditi beleke o
njegovom toku. Podrazumeva se da je intervjuer dobro pripremljen, da dobro
poznaje temu razgovora, kao i da vlada tehnikom prikupljanja podataka.
Odgovori respodenta ne smeju biti ignorisani. Iskusni intervjueri tvrde da dve

treine pitanja treba unapred uobliiti (imati ih pribeleena), dok treina biva

formulisana tokom samog razgovora, radi eventualnih razjanjenja. Nije do-
zvoljena rasprava, a kamoli sporenje sa respodentom.
Transkript intervjua i sreivanje radnih beleki treba uraditi u to kraem vre-

menskom roku. Iskusni istraivai sugeriu pravljenje skice izvetaja nakon
svakog intervjua, pri emu se sa novim intervjuom skica dopunjava i ispravlja.
Prethodni intervjui i saznanja iz njih treba da poslue kao osnova za to bolje
oblikovanje pitanja.
Ispitanik je po pravilu anoniman, s tim da zavisno od teme istraivanja i po-

stignutog dogovora nivo njegove anonimnosti moe biti razliit. Na primer,
mogue je (ali, iskljuivo uz dozvolu ispitanika!) da pojedini delovi intervjua
ne budu anonimni.
Naznake o proceduri
t 1PMB[JUFQSFETUBWMKBizbor teme. Nije svaka tema pogodna za dubinski

intervju, pa odgovarajuu proceduru istraivanja treba odabrati
shodno njenom karakteru. Dubinski intervju je, recimo, najpogodniji
za ispitivanje strukture uticaja u vrhu vlasti neke lokalne zajednice:
on je u tom pogledu bolji i od ankete (poto graani ne poznaju samu
problematiku, premda imaju izvesnu predstavu o njoj), i od fokus grupe
(jer je teko odrati normalnu raspravu meu nosiocima vlasti o tome
ko je najuticajniji), i od SWOT analize. Ukratko, dubinski intervjui sa
nekoliko nosilaca lokalne moi puno toga mogu da otkriju.
t 4MFEJizbor osoba koje se intervjuiu. Treba imati na umu da je respodent
u stvari izvor informacija. Svakom respodentu treba pristupiti kao osobi
koja ima odgovore na sva pitanja (samo takve i treba uzimati u uzorak za
dubinske intervjue). On bi trebalo da poseduje znanje i iskustvo, ili da se
nalazi na takvoj funkciji da bi morao da ih poseduje.
t %VCJOTLJJOUFSWKVKFkomunikacija izmedju dve osobe, to znai da za
njegov uspeh nije dovoljna puka elja jednog od aktera. Sagovornika je
potrebno upoznati sa namerama; naznaiti mu temu, kontekst i svrhu
razgovora; obavestiti ga da e biti sniman; dogovoriti se sa njim o tome
da li je intervju anoniman ili nije, kao i o vremenu i mestu odravanja.
t 0TPCBLPKBTQSPWPEJJOUFSWKVNPSB[OBUJUBOF[OBJUBIPFEBTB[OB
Mora unapred odrediti svoja oekivanja od intervjua i respodenta. Za
vreme samog razgovora mogua su tek potpitanja i pojanjenja.

t 0TPCBLPKBTQSPWPEJJOUFSWKVUSFCBEBCVEFosposobljena za posao koji
e obavljati, pri emu se poduavanje preputa strunjacima. Najbolje
je (ali nije uvek mogue) da razgovor vode sami istraivai, odnosno
lanovi istraivakog tima. Osoba koja sprovodi intervju mora da
poznaje temu; on pita ono to istraiva ne zna, ali se istraiva pri tom
ne sme pokazati ni kao potpuna neznalica.
t 1PFMKOPKFJangaovanje eksperta kao savetnika ili mentora. Procedura
dubinskog intervjua je samo naizgled laka i jednostavna: njena je
primena kao i u sluaju ostalih vidova prikupljanja podataka prilino
sloena i iziskuje znanje i iskustvo.
t %VCJOTLJJOUFSWKVQSFETUBWMKBQSPDFEVSV[BQSJLVQMKBOKFQPEBUBLB
a moe biti i nain da se doe i do informacija neophodnih za dalje
istraivanje. Utoliko je broj osoba sa kojima se on obavlja relativno
mali. Retke su teme zbog kojih u lokalnoj zajednici treba obaviti vie od
desetak dubinskih intervjua.
t *[WFUBKPJTUSBJWBOKVUSFCBEPTUBWJUJ naruiocima, organizacijama i
institucijama koje su zainteresovane za datu temu, kao i lokalnoj javnosti.
Fokus grupa
Obino se pod fokus grupom podrazumeva voenje fokus-grupne diskusije

(FGD), koja se organizuje sa ciljem prikupljanja podataka (stavova, milje-
nja, ocena, predloga) od 6-10 graana koji imaju saznanja i/ili iskustva o
OFLPKTQFDJmOPKUFNJ. Ona po pravilu podrazumeva debatu, ali moe da se
svede i na puko iznoenje miljenja o neemu (grupni intervju u kojem mo-
derator postavlja pitanja, a uesnici odgovaraju).
Fokus grupa je kao metodska procedura pogodna za:
t QSJLVQMKBOKFJOGPSNBDJKB a pogotovo miljenja pojedinih drutvenih

grupa unutar lokalne zajednice (npr. ekspertsko mnjenje ili mnjenje
lokalnih uglednika o pitanjima koja su relevantna za datu zajednicu);
t SFBLDJKFOBOFLJGFOPNFO, ocene rada javnih servisa i svih organizacija
koje se unutar lokalne zajednice bave osnovnim delatnostima;
t JOUFSQSFUBDJKVQPEBUBLBkoji su prikupljeni drugim istraivakim
tehnikama, tj. produbljivanje zakljuaka iz istraivanja javnog mnjenja u
lokalnoj zajednici.

Naznake o proceduri
t 1PUSFCOPKFOBKQSFEFmOJTBUJDJMKEJTLVTJKF, odrediti ta se namerava

postii, do kojih podataka se eli doi drugim reima, zato se radi ono
to se radi.
t 5SFCB[BUJNizabrati temu diskusije. Diskusija se po pravilu vodi o
jednoj temi, poto bi nefokusiran razgovor predugo trajao i bio zamoran.
Podrazumeva se i to da tema treba da bude takva da za nju postoji veliki
interes u datoj zajednici. Poeljno je izbegavati najoptije teme (tipa
Kako ivimo u naoj optini?), ali i one koje su previe konkretne i
usko strune (npr. Kako napraviti jelovnik za predkolsku ustanovu?).
t 1PQSBWJMV PKFEOPKUFNJUSFCBPESBUJvie fokus grupa. Istraivai
obino preporuuju da ih bude najmanje tri. U svakom sluaju, mora se
voditi rauna o sastavu svih grupa kako bi se izbegla unisonost miljenja
i ocena, ali i potpuna suprotstavljenost, koja bi tokom diskusije mogla da
dovede do nekontrolisanih sukoba.
t 0broju uesnika fokus grupe postoje razliita miljenja (npr. 10-
15, 6-12 ili 8-12 osoba). Iskustvo potpisnika ovog teksta govori da se
najoptimalniji broj uesnika kree izmeu 6 i 10.
t ,BEBKFSFPizboru uesnika fokus grupe, oni se mogu birati nasumice
(sluajno), ali je bolje da izbor bude primeren temi rasprave, uz
nastojanje da se kroz sastav grupe to bolje predstave razliiti pogledi
na temu, ali i razliite drutvene grupe (po kriterijumima pola, uzrasta,
obrazovanja, zanimanja, mesta stanovanja, socio-klasnog statusa).
Podrazumeva se da se odabir sprovodi samo meu onima za koje
unapred moemo pouzdano da kaemo kako imaju saznanja i/ili iskustva
o temi rasprave.
t 6FTOJLFUSFCBunapred obavestiti o temi rasprave (i njenim pojedinim
aspektima), cilju i nainu njenog voenja (tj. onome to se oekuje od
aktera), anonimnosti, kao i vremenu, mestu i duini trajanja.
t UPTFUJF okruenja u kojem se organizuje rad fokus grupe, diskusiju
treba odrati u prostoru koji je lako dostupan svim uesnicima i ne
predstavlja prepreku normalnoj komunikaciji. Podrazumeva se da svi
mogu komotno da sede za stolom koji omoguava snimanje i gde se
svi uesnici uzajamno gledaju u oi. Potrebno je pripremiti i posluenje
(voda, sokovi, kafa), te planirati i pauzu za puae. Radi eventualnog
voenja zabeleki, uesnicima treba obezbediti papir i olovku.

t 'PLVTHSVQOVSBTQSBWVvodi i usmerava moderator, koji podstie
utljive, ali i prekida preopirne uesnike. Njegov posao nije nimalo
lak; tavie, upravo je voenje rasprave kritina taka ove metode, poto
neiskusni moderator moe ispustiti nit, nakon ega razgovor esto
postane haotian. Moderator svakako mora dobro poznavati samu
metodu prikupljanja podataka, temu o kojoj se raspravlja, te biti dobro
pripremljen.
t 5FNVUSFCB strukturirati i segmentirati u odreene celine, kako bi
se rasprava to bolje moderirala. Moderator mora imati prethodno
pripremljena pitanja, sa ijim saetkom unapred upoznaje aktere
rasprave (koji moraju znati o emu se raspravlja da bi odluili o svom
ueu). Shodno strukturi teme, moderator treba da isplanira i trajanje
rasprave o pojedinim celinama. itavu raspravu treba ograniiti na dva,
odnosno maksimalno dva i po sata.
t *TLVTUWPNJLB[VKFEBTBNPKraspravi treba da prethodi grupni intervju,
u kojem se od svakog uesnika trai da se predstavi i u 3-4 minuta izloi
svoje vienje teme. Takoe, na osnovu dosadanjeg rada tvrdim da je
koncept SWOT analize naelno veoma pogodan za strukturiranje fokus-
grupne rasprave.
t /FPIQPEOPKFEBTFtok diskusije snimi (tonski), a da se potom napravi
i njen transkript. Ukoliko to nije previe optereujue, mogue je i
pravljenje video-zapisa. No, bez obzira na vrstu snimanja, potrebno je
voditi i radne beleke (npr. o neverbalnoj komunikaciji). To se ini zbog
lakeg snalaenja, ali i da bi se to pre pripremio materijal o diskusiji i
moguim zakljucima. Uesnike diskusije unapred treba upozoriti da
e biti snimani (jer i to moe da utie na njihovu odluku o ueu). Ne
preporuuje se da snimanje obavlja sam moderator, ve taj posao treba
prepustiti njegovom asistentu, koji se ujedno brine i o itavom ambijentu
u kojem se odvija rasprava.
t *[WFUBKPSBEV fokus grupe treba nainiti to pre, a isto vai i za izvetaj
o svim diskusijama na zadatu temu. I u izvetaju se mora voditi rauna
o zagarantovanoj anonimnosti uesnika, koji mogu biti predstavljeni
nadimcima koje sami izaberu, zanimanjem ili posredstvom neke sline
odrednice. U izvetaju treba navesti i podatke koji se esto zaboravljaju:
taan naziv teme, broj i strukturu uesnika, datum i mesto odravanja,
duinu rasprave i osnovne karakteristike njenog toka, ime i prezime
moderatora. Saet prikaz sadraja rasprave se podrazumeva.

t 4WFSFMFWBOUOFPSHBOJ[BDJKFJJOTUJUVDJKFVMPLBMOPK[BKFEOJDJ BQPTFCOP
one koje su neposredno povezane sa temom o kojoj je voena fokus-
grupna rasprava, treba obavestiti o rezultatima primene ove istraivake
tehnike.
t 0SF[VMUBUJNBGPLVTHSVQOFEJTLVTJKFQPUSFCOPKFinformisati i lokalnu
javnost, to se ini na konferenciji za tampu ili direktnom prezentacijom
istraivakih nalaza u svim relevantnim lokalnim medijima.
t 4WJNVFTOJDJNBVSBEVGPLVTHSVQFtreba poslati potpun izvetaj, kako
o raspravi u kojoj su sudelovali, tako i o ostalim raspravama na zadatu
temu. Uz izvetaj im treba poslati i izraze zahvalnosti za pruenu pomo.
SWOT analiza
Oznaka SWOT zapravo je akronim engleskih rei: Strenghts (snage, predno-

sti), Weakneses (slabosti, ogranienja), Opportunities (anse, prilike, mogu-
nosti) i Threats (pretnje, opasnosti, nedostaci). Re je o modelu u kojem se
sve relevantne informacije o stanju i perspektivama u internom i eksternom
okruenju klasikuju u okviru etiri kategorije: snage, slabosti, anse i opa-
snosti. (Vidi shemu koja slui kao osnova za pravljenje tzv. SWOT matrice ili
matrice ansi/rizika.)
UNUTRANJI SPOLJANJI
SWOT analiza INIOCI INIOCI
POZITIVNI Strenghts Opportunities
INIOCI (snage, prednosti) (anse, prilike,
mogunosti)
NEGATIVNI Weakneses Threats
INIOCI (slabosti, ogranienja) (pretnje, opasnosti,
nedostaci)
SWOT analiza je kvalitativna metoda koja slui za utvrivanje i ocenjivanje

stanja i strategije organizacije ili institucije. Ona podrazumeva praenje po-
menuta etiri inioca da bi se procenile jake i slabe strane, odnosno pogod-
nosti i problemi date organizacije, institucije, ili neke drutvene pojave. Snage
i slabosti predstavljaju kljune unutranje karakteristike date organizacije ili
institucije (interni inioci), a anse i pretnje predstavljaju glavne karakteri-
stike koje dolaze iz okruenja (eksterni inioci). Cilj SWOT analize je da se

smanje slabosti uz istovremeno poveanje snaga, te to bolje iskoriste anse uz
istovremeno smanjenje pretnji iz okruenja.
Praktino gledano, da bi se zapoela SWOT analiza potrebno je:
t VUWSEJUJTOBHF QSFEOPTUJ
JBOTF QSJMJLF NPHVOPTUJ
koje mogu da
pomognu u ostvarivanju ciljeva i politike date organizacije ili institucije
(npr. optine, preduzea, nevladine organizacije);
t VUWSEJUJTMBCPTUJ PHSBOJFOKB
JOFEPTUBULF QSFUOKF PQBTOPTUJ

koji mogu da oteaju ostvarenje ciljeva i politike date organizacije ili
institucije;
t QPEFMJUJJOJPDFLPKJQPHPEVKVSB[WPKV UKTOBHFJQSJMJLF
OBunutranje
i spoljanje uslove za ostvarenje ciljeva i politike date organizacije
ili institucije, te odgovoriti na pitanje da li dati inioci potiu iz
neposrednog, potencijalno kontrolisanog okruenja, ili iz sredine na koju
se teko moe uticati.
Oito je, dakle, da se radi o strukturiranju podataka u dve dimenzije: pozitiv-
no/negativno i unutranje/spoljanje.
Sve u svemu, SWOT analiza taj svojevrsni dijagnostiki i prognostiki in-

strument predstavlja subjektivnu metodu, koju treba shvatiti kao neku vrstu
pomoi pri zapoinjanju ozbiljnog utvrdjivanja stanja u kojem se nala odre-
ena organizacija ili institucija, ali i utvrdjivanja strategije razvoja. Osim toga,
SWOT analizu treba tretirati i kao pomonu metodu, ili jednu od metoda
koje slue za prikupljanje i organizaciju podataka o stanju i stavovima. Jedno-
stavnost primene ove metode i njena relativna uestalost i popularnost (pa i
pomodnost) ponekad vie oteavaju, nego to olakavaju poslove analize.

VII
INFORMISANJE JAVNOSTI
premda poseu za metodama i tehnikama prikupljanja

podataka koje su na raspolaganju i ostalim zainteresovanim
predstavnicima civilnog sektora, mediji su po prirodi
stvari u prilici da te podatke mnogo lake plasiraju u
javnost. posredstvom medija zajednica stie neophodna
saznanja o odlukama skuptine optine, nainu njihovog
donoenja i o tome koji su razlozi pri tom bili presudni.
otuda je sledei prilog namenjen upravo novinarima koji
se bave radom organa lokalne samouprave to, naravno,
ne iskuljuuje ni mogunost da ove smernice koriste
predstavnici nevladinog sektora, kao i onih medija ija
oblast interesovanja nisu primarno zbivanja na lokalnom
nivou.
| |
7.
ore Vlaji
IZVETAVANJE JAVNOSTI O
RADU ORGANA LOKALNE
SAMOUPRAVE
Skuptina optine iz ugla medija
Postoji jedna re koja u osnovi odreuje novinarsku profesiju. Ta re je istina

kao pojam koji oznaava sutinu novinarstva, bilo koje vrste i u bilo kom
mediju. Ne postoji nijedan novinarski etiki kodeks kojem to nije polazna
premisa. Naprotiv, svi vaniji dokumenti poev od Deklaracije Meunarod-
ne federacije novinara, preko Minhenske deklaracije Evropske Unije, pa do
etikih kodeksa pojedinanih udruenja ili velikih medijskih kua insistira-
ju na tome da se novinari u svom radu rukovode istinom.
S druge strane, u bazine odrednice novinarske profesije spada i sloboda me-

dija da govore o svemu to je od javnog interesa. Reju, javni interes jeste
krajnja mera postojanja medija.
Imajui u vidu da je ovaj prirunik prevashodno namenjen novinarima i

predstavnicima nevladinih organizacija, ovde donosimo tek osnovna etika
i profesionalna uputstva, odnosno praktine savete. Iskustvo zemalja u tran-
ziciji pokazalo je da su mediji i nevladin sektor prirodni partneri i ozbiljan
korektiv vlasti na svim nivoima.
Izvetavanje javnosti o radu organa lokalne samouprave | |

Etike norme
Nastojanja da se uspostavi etiki osnov novinarstva traju ve decenijama. Po-

stoji niz preporuka, deklaracija i kodeksa, koje su sainile profesionalne, pa i
meunarodne organizacije. Elemente etikih naela sadre i dokumenti poput
Opte deklaracije o pravima oveka (UN), Meuarodna naela profesionalne
etike u novinarstvu (UNESCO), preporuke za izvetavanje o deci (UNICEF),
Evropska konvencija o ljudskim pravima (lan 10), te niz preporuka i dekla-
racija Komiteta ministara i Parlamentarne skuptine Saveta Evrope... Narav-
no, i profesionalna udruenja i organizacije nastoje da preciziraju svoja etika
pravila. Ve i samo nabrajanje oduzelo bi previe prostora: otuda su za ovu
priliku izdvojeni pojedini segmenti Kodeksa novinara Srbije, koji su usvojila
sva tri profesionalna udruenja (NUNS, UNS i NDV).
U odeljku *TUJOJUPTUJ[WFUBWBOKB Kodeks novinara Srbije navodi niz obaveza i

prava ije potovanje treba da obezbedi najvie profesionalne standarde.
Citiramo:
t 0CBWF[BKFOPWJOBSBEBUBOP PCKFLUJWOP QPUQVOPJCMBHPWSFNFOP

izvesti o dogaajima od interesa za javnost, potujui pravo javnosti da
sazna istinu i drei se osnovnih standarda novinarske profesije.
t 1SBWPKFNFEJKBEBJNBKVSB[MJJUFVSFJWBLFLPODFQUF BMJKFPCBWF[B
novinara i urednika da prave jasnu razliku izmeu injenica koje
prenose, komentara, pretpostavki i nagaanja.
t /PWJOBSKFEVBOEBOB[OBJJ[WPSJOGPSNBDJKFLPKVQSFOPTJ6LPMJLP
izvor ne eli da bude otkriven, novinari i urednici postupaju sa dunom
profesionalnom panjom i svojim profesionalnim autoritetom staju iza
informacije i odgovaraju za njenu tanost.
t /PWJOBSKFEVBO LBEBKFUPOFPQIPEOP EBLPOTVMUVKFUPWJFJ[WPSBJ
da im omogui da iznesu svoj stav.
t 4BOPWJOBSTUWPNOFTQPKJWJTVPCKBWMKJWBOKFOFPTOPWBOJIPQUVCJ LMFWFUB
glasina, kao i izmiljenih pisama ili pisama iji autor nije poznat ili njegov
identitet nije proverljiv.
t 6TMVBKFWJNBLBEBOPWJOBSQSPDFOJEBKFVJOUFSFTVKBWOPTUJEBPCKBWJ
nepotvrenu informaciju ili nagaanje duan je da izriito navede da
informacija nije potvrena.

U Kodeksu novinara Srbije insistira se i na tome da novinari treba da se su-
protstave svakom pritisku na slobodu profesije, kao i svakom vidu cenzure. To
znai da se novinar ne moe prisiliti na izraavanje stavova koji su protivni
njegovoj savesti.
Kada je re o odgovornosti novinara, Kodeks istie sledee momente:
t /PWJOBSKF QSFTWFHB PEHPWPSBOTWPKJNJUBPDJNB TMVBPDJNBJ

gledaocima. Tu odgovornost ne sme da podredi interesima drugih, a
posebno interesima izdavaa, vlade i drugih dravnih organa. Novinar se
mora suprotstaviti svima koji kre ljudska prava ili se zalau za bilo koju
vrstu diskriminacije, govor mrnje i podsticanje nasilja.
t 'BMTJmLPWBOKFEPLVNFOBUBJQMBHJKBUOFEPQVTUJWJTVJTNBUSBKVTFUFLJN
prekrajem standarda profesionalnog postupanja novinara.
t /PWJOBSKFEVBOEBQPUVKFQSBWJMPQSFUQPTUBWLFOFWJOPTUJJOFTNF
nikoga proglasiti krivim do izricanja sudske presude.
t /PWJOBSVKF[BCSBOKFOPEBLPSJTUJOFQSJNFSFOF V[OFNJSBWBKVF
pornografske i sve druge sadraje koji mogu imati tetan uticaj na decu.
t /PWJOBSKFEVBOEBQPUVKFJUJUJQSBWBJEPTUPKBOTUWPEFDF SUBWB
zloina, osoba sa hendikepom i drugih ugroenih grupa.
t /PWJOBSOFHVKFLVMUVSVJFUJLVKBWOFSFJ QPUVKFQSBWPOBPEHPWPS
izvinjenje i ispravku i duan je da blagovremeno objavi odgovarajuu
ispravku.
t 4WBLJWJELPNFSDJKBMOPHPHMBBWBOKBLBPJQPMJUJLBQSPQBHBOEB LPKFOJTV
jasno oznaene, smatraju se tekim prekrajem standarda profesionalnog
postupanja novinara.
U Kodeksu novinara Srbije navodi se jo itav niz vanih profesionalnih eti-

kih normi, poput novinarske panje, odnosa prema izvorima, potovanja pri-
vatnosti, korienja asnih sredstava, potovanja autorstva i zatite novinara.
Svim novinarima i medijskim poslenicima preporuuje se da paljivo proue
tekst Kodeksa.

Profesionalna uporita
Ono to sledi jesu osnovne profesionalne vrednosti sagledane kroz prizmu

iskustva nekih od najveih svetskih redakcija (BBC, AP, Tajms, Vaington
Post).
Objektivnost
Objektivnost bi za medije trebalo da bude presudna. To je esencijalna vred-
nost i nijedna oblast medijskog rada ne moe biti izuzeta od nje. Objektivnost
od svih koji rade u medijima iziskuje potenje, slobodoumnost i potovanje
istine. Mediji treba da se uvaju netanosti, nemara, pristrasnosti ili iskrivlja-
vanja uz pomo naglaavanja, izostavljanja ili tehnoloke manipulacije.
Preciznost
Novinari, bez obzira na to kojom temom se bave, moraju biti precizni. Stoga je
nuno da budu pripravni na viestruke provere podataka kojima raspolau i
traenje saveta radi ouvanja vlastitog ugleda i nepristrasnosti.
Naravno, nije lako biti precizan. U tom smislu, vano je praviti razliku izmeu
neposrednih i posrednih izvora informacija. Ako se tu naini greka, ona e
se provlaiti kroz itav rad. Pouzdanost moe biti ozbiljno dovedena u pitanje
ukoliko se novinar oslanja samo na jedan izvor informacija. Preciznost je vie
od poznavanja tanog stanja stvari: ona podrazumeva paljivo odmeravanje
znaaja pojedinih podataka za dolaenje do istine, pogotovo ako je re o kon-
troverznim temama, povodom kojih treba ukrstiti sve relevantne injenice i
miljenja.
Integritet
Budui da mediji treba da nastoje da se svim temama bave objektivno, poelj-
na je staloenost u pristupu vruim temama. U takvim sluajevima, potreb-
no je da mediji omogue razmenu miljenja i komentara. A to naroito vai
za situacije u kojima su dotina miljenja i komentari drugaiji od vrednosne
orijentacije ureivake politike. Tada uvodnici i lini komentari novinara i
urednika moraju biti vrlo jasno naznaeni. Mediji i o pitanjima koja se tiu
njih samih ili lanova vlastite redakcije treba da izvetavaju jednako odluno
i otvoreno kao kada se bave drugim ustanovama, istitucijama ili pojedincima.
Interes redakcije, vlasnika ili pojedinanih novinara ne sme da bude razlog za
izvrtanje ili pogreno tumaenje injenica.

Nezavisnost
Mediji i novinari ne bi trebalo da imaju nikakve obaveze prema izvorima, niti
prema onima o kojima piu. Treba izbegavati ak i privid obaveze ili sukoba
interesa. Novinari ne smeju primati dragocenosti, bilo da se radi o darovima
koji potiu od izvora ili nekoga ko je izvan profesije. Ne smeju se primati po-
kloni, besplatne ili jeftinije putne karte... niti prihvatati odmori, zabava, sme-
taj; trokove izvetavanja treba da plaa sama redakcija. Novinari mogu da
budu aktivni u svojoj zajednici samo u meri u kojoj to ne dovodi do sukoba
interesa. Treba se kloniti politikog rada, demonstracija i javnih akcija koje
mogu da izazovu stvaran ili prividan sukob interesa. Osim toga, poeljno je da
novinari ne rade za ljude ili ustanove o kojima piu.
Izvori
Izvori informacija, ukoliko nisu jasno naznaeni, mogu biti ozbiljna pretnja
verodostojnosti medija. ini se da su u srpskim medijima sve ea pozivanja
na tzv. dobro obavetene ili izvore bliske nekome ili neemu (linosti ili
instituciji). Po pravilu su najmanje sporni zvanini izvori, koje otuda treba i
koristiti.
Kada izvor predoava podatke uz naznaku da su oni namenjeni za vau infor-

maciju, njegova se izjava moe pripisati linosti ije ime se ne mora navesti.
Sa onim ko daje vane informacije moe se dogovoriti da bude predstavljen
kao zvaninik neke institucije. U ovakvim prilikama novinari treba da insisti-
raju na tome da o svojim izvorima mogu da objave to vie podataka. Infor-
macije kojima se ne zna izvor po pravilu ne bi trebalo koristiti ni kao povod
za istraivanje. Novinari imaju pravo i da namerno izostave izvor informacije,
uz napomenu da je on poznat, ali da se ne navodi iz nekog jakog razloga (npr.
lina bezbednost). Meutim, tome treba pribegavati samo kao krajnjem sred-
stvu. Ako se pokae da navodno skrivanje izvora slui kao maska za njegovo
nepostojanje, verodostojnost dotinih novina, radija ili televizijske stanice,
kao i samog autora, bie ozbiljno narueni. U tom pogledu ne treba raunati
na tzv. pilee pamenje auditorijuma. Osim toga, time se naravno ozbilj-
no naruavaju etika i profesionalna pravila.
Praktini saveti
U Srbiji je novinarska profesija suoena sa nizom izazova. Tranzicija je otvo-

rila i medijski prostor, koji iz krajnje haotinog prelazi u stanje kakve-takve

ureenosti. No, profesija jo uvek nije osloboena svakovrsnih pritisaka, a po-
javljuju se i nove simbioze medija, politike i biznisa. Kada je re o medijima
koji rade na lokalnom nivou, oni su u znatno teoj situaciji nego tzv. presto-
niki. Novinari i redakcije su izloeni ozbiljnim pritiscima. Posebnu tekou
predstavlja nedovrena privatizacija lokalnih medija, koji su uglavnom pod
potpunom kontrolom lokalne vlasti. S druge strane, zbog ovako nejasne situa-
cije privatni mediji veoma teko opstaju na tritu. Jo tee je pri svakodnev-
noj borbi za preivljavanje, tirae, sluanost i gledanost ouvati visok nivo
profesionalnosti. Zbog svega toga, nakon naznaenih etikih i profesionalnih
standarda, sada slede i neki praktini saveti:
t Vest je osnovna profesionalna forma i po pravilu bi trebalo da bude

polazite svake prodrobnije analize ili obrade teme. Vest u osnovi
obezbeuje aktuelnost priloga. tampa i elektronski mediji plasiraju
vesti u razliitoj formi. Obino se barata agencijskim vestima, koje u
elektronskim medijima treba prilagoditi govornom jeziku. U radijskom
programu je korisno da vesti budu ilustrovane tonskim klipom,
odlomkom neije izjave i sl., dok je za televiziju vano da se, kada je
god to mogue, pokrivaju slikom. Za lokalne medije je vrlo znaajno
da redakcije same proizvode vesti, naroito o onome to se zbiva u
njihovoj sredini pri emu se ne misli samo na servisne i komunalne
informacije. Poseban problem za te medije predstavljaju uprave i
politike partije, poto po pravilu insistiraju na tome da im se saoptenja
objavljuju u celini ili to opirnije. Redakcije ne bi trebalo da pristanu
na to: one moraju tititi pravo da, u skladu sa vlastitim ureivakim
kriterijumima, saoptenja objavljuju u saetoj formi odnosno, da
prenose samo one stavove koji su za javnost najvaniji.
t 5SFCBQBMKJWPitati zakone, propise, odluke i pravila rada koji se tiu

lokalne skuptine, gradonaelnika i optinske vlade. Re je o preduslovu
za kvalitetno izvetavanje o aktivnostima lokalne uprave. Novinare se
tada ne moe diskvalikovati tvdnjom da zbog nepoznavanja materije
pogreno tumae neke odluke lokalnih vlasti.
Kao primer nam moe posluiti pokrajinski, gradski ili optinski budet. Va-
no je znati po kojoj se proceduri on kreira i kakvu ulogu u tome imaju poje-
dini lokalni organi. Uz to je potrebno i znanje o tome kako se sastavlja (puni)
njegova prihodna strana tj. ta su direktni izvori nansiranja, a ta dolazi iz
republike kase. Istovremeno, paljivo treba prouiti i rashodnu stranu bude-
ta. To je, u stvari, svojevrsna lista prioriteta lokalne vlasti, na osnovu koje se

moe proceniti koliko su osnovni interesi dotine zajednice doista u sreditu
panje vlasti, a koliko e mandat lokalne vlasti prevashodno biti usmeren na
to da se ojaa pozicija lokalnih politikih lidera i stranaka. Osim toga, moe
se proceniti i da li se iz budeta manje ili vie posredno namiruju neki lini ili
stranaki interesi. Na slian nain je mogue analizirati svaku odluka lokalnih
vlasti ili njenih organa.
t Prati tokove novca tako glasi poznata, univerzalna dosetka,

primenljiva i u lokalnim sredinama. Tokovi novca e jasno ukazati na
bilo koji tip protekcije. Za razliku od velikih gradova ili drave, u manjim
mestima sve stvari brzo postaju vidljive, pa i to da se neki funkcioner,
politiar ili biznismen naglo obogatio. Dodue, nije svaki novac sumnjiv,
pa novinari moraju biti veoma paljivi i temeljiti, kako bi izbegli greke
na raun onih koji rade legalno.
t 1POFLBEKFVNBOKJNTSFEJOBNBUFLPEPJEPrelevantne ekspertize,
poto nije mogue nai nezavisne strunjake, jer ih jednostavno nema.
Novinari iz lokalnih medija se po pravilu ustruavaju da eksperte
potrae u veim centrima. Istina, to zahteva neto vie truda i vremena,
ali ak i najpoznatiji strunjaci retko odbijaju saradnju. Dakle, ako se pri
obradi onih tema koje su vane za lokalnu zajednicu dobiju i procene
nekog nezavisnog eksperta, nema sumnje da e itavo istraivanje biti
uverljivije. Danas je posredstvom interneta dostupan veliki broj domaih
fakulteta, instituta i naunih institucija, pa kontakti sa ekspertima koji u
njima rade i pribavljanje strune analize nije preterano komplikovano.
Istovremeno, ono je vie nego korisno tim pre to e za lokalni
auditorijum ili javnost verodostojnije biti prie koje se ne zasnivaju
na analizama samih novinara ili lokalnih strunjaka, kojima se mogu
pripisati povezanost ili sukob sa mesnim akterima.
t "OLFUB je vrlo atraktivan zain novinarskog posla, koji prilogu

obezbeuje dodatnu aktulenost i autentinost. To vai u svim oblastima,
poev od cena na pijaci, pa do najsloenijih politikih, ekonomskih ili
tema iz, recimo, kulture. Meutim, esto se autorima potkrade greka
usled koje sasvim sluajni stavovi itelja nekog grada mogu biti shvaeni
kao reprezentativno, veinsko raspoloenje. Zbog toga je veoma vano
da se uvek napomene kako je re o sluajno odabranim sagovornicima.
Reprezentativni presek raspoloenja graana moe dobiti samo
kvalitetnim istraivanjem javnog mnjenja.

t 1PTFCBOTFO[JCJMJUFUJNOPHPPC[JSBJ[JTLVKVodeca. U tom pogledu, treba
strogo potovati zasebna uputstva i preporuke za izvetavanje o deci i
medijski rad sa njima. Osim toga, najmanje je poeljno da se novinari
prema deci sa kojom rade ponaaju nadmono ili da se na neprimeren
(karikaturalan) nain sputaju na deji nivo. Deca su linosti koje se
bezuslovno moraju potovati. Stoga je neophodno da imaju dostojan
tretman i u novinama, na radiju i televiziji.
t FTUPTFLBPQSPCMFNJTQPTUBWMKBkorienje dokumentarnog materijala

pri ilustrovanju aktuelne teme, jer ga mnoge redakcije ne naznauju.
Koliko god da dokumentacija (delovi ranijih novinskih tekstova ili
radijskih i TV emisija) moe biti dragocena, neophodno je da jasno
bude naznaeno da to nije aktuelan materijal, kako bi se izbegla mogua
konfuzija.
t Usavravanje i specijalizacija bi trebalo da postanu uobiajeni u svakoj

redakciji. Poslednjih godina mnoge meunarodne organizacije vre
medijsku obuku, poev od osnovnih kurseva do treniga za specijalistiko
ili istraivako novinarstvo. Permanentno usavravanje jeste praksa u
svim ozbiljnim medijskim kuama u svetu, od kojih neke (npr. BBC)
imaju posebna odeljenja i slube koje se time bave. Tako se, zavisno
od nivoa i kvaliteta profesionalnog iskustva, svi novinari povremeno
upuuju na kurseve ili se organizuju specijalni, tematski seminari. U
Srbiji se u lokalnim medijima sve vie javlja interes za dodatnu obuku i
usavravanje novinara i urednika. Takve prilike ne bi trebalo proputati,
jer se time znaajno podie kvalitet profesije.
Kako ocenjivati lokalnu upravu?
Ovo pitanje je veoma vano, naroito ako mediji i nevladine organizacije ele
da sauvaju objektivnost i izbegnu bilo kakvu mogunost diskvalikcije. Lo-
kalna vlast gotovo neprekidno odluuje o stvarima koje direktno utiu na sva-
kodnevni ivot zajednice (npr. usmeravanje novca u razvoj nekih delatnosti,
komunalnu infrastrukturu i sl.). Takve bi odluke iskustvo govori najlake
bilo procenjivati ako se analiza postavi prema kriterijumu da od odluka naj-
veu korist ima najvei broj ljudi na najdui rok. Ako je odlukom lokalne
uprave favorizovana mala grupa ljudi, onda je teko govoriti o javnom inte-
resu. Naravno, ovo je opti obrazac i potrebno je mnogo takta u proceni od-
luka lokalne vlasti. Posebna osetljvost je neophodna kada se reavaju neki od

najteih socijalnih problema, kojima bi mogla biti pogoena tek mala grupa
ljudi, porodica ili pojedinac. Tada se obino pribegava interventnim merama,
iza kojih bi moralo da usledi sistemsko reavanje problema. Ako to izostane,
pogotovo u nekim karakteristinim trenucima (recimo, uoi izbora), postoji
razlog za sumnju da se radi o nekoj vrsti grubog politikog marketinga. Ta-
koe, favorizovanje stranakih ljudi kao i biznisa povezanog sa partijskim
interesima izaziva podozrenje javnosti, medija i nevladinog sektora.

VIII
PRAVO NA SLOBODAN
PRISTUP INFORMACIJAMA OD
JAVNOG ZNAAJA
pravo na slobodan pristup informacijama danas predstavlja

efikasno sredstvo u borbi koju javnost i graani vode
protiv uzurpacije vlasti i korupcije. delotvorna kontrola
rada dravnih organa mogua je samo uz dostupnost
informacija kojima oni raspolau. meutim, da bi graani
kao i predstavnici medija i nevladinog sektora uspeno
koristili ovaj mehanizam, neophodno je da se upoznaju sa
time na koji nain, koje vrste podataka i od koga mogu
traiti, ali i kako da zatite ovo svoje pravo. tekst koji
sledi daje odgovore upravo na ta pitanja.
| |
,

8.
Rodoljub abi
PRAVO NA SLOBODAN
PRISTUP INFORMACIJAMA OD
JAVNOG ZNAAJA
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, dakle podacima

koji su u posedu organa vlasti, ulo je u pravni sistem Srbije usvajanjem Za-
kona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, te njegovim
stupanjem na snagu 13. novembra 2004. godine. Na taj nain se i Srbija pri-
druila velikom broju zemalja koje svojim ustavima i zakonima jame prava
na pristup informacijama od javnog znaaja.
Ovo (za nae uslove relativno nepoznato) pravo u demokratskom svetu ne

predstavlja nita novo. Poput mnogih drugih demokratskih institucija, i ono
je prvi put ozakonjeno u Skandinaviji tanije, u vedskoj, pre gotovo dva i
po veka. Kasnije se, najpre sporo a potom, naroito u drugoj polovini 20.
veka, sve bre iri, da bi danas bilo prisutno u pravnim porecima stotinjak
zemalja irom sveta.
vano je napomenuti i da su o ovom pravu, osim drava,

poele da vode rauna i meunarodne organizacije.
osnivaki ugovor evropske unije eksplicitno govori o
dostupnosti podataka koji su u posedu njenog parlamenta,
komisije i saveta ministara, a povelja o osnovnim pravima
graanima unije takoe garantuje slobodan pristup
informacijama.
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja | |

Postoje bar etiri razloga za donoenje ovakvih propisa:
t 4BWSFNFOBEFNPLSBUTLBESVUWB[BTOJWBKVTFOBaktivnom ueu
graana u politikom ivotu. To, pored ostalog, podrazumeva i
mogunost da graani bez posrednika deluju u javnom ivotu, utiu na
sadraj i kvalitet relevantnih odluka, uestvuju u vrenju javnih poslova,
kao i da vre kontrolu organa vlasti. Da bi se to ostvarilo, informacije
kojima raspolau organi vlasti moraju biti svima dostupne. Garantovanje
i realizacija ovog prava je nuan preduslov za postizanje jednog od
fundamentalnih ciljeva savremenog demokratskog drutva da princip
vladanja bude zamenjen principom dobrog upravljanja.
t 6EFNPLSBUTLPNESVUWV mediji i novinari imaju posebnu ulogu. Oni
su oi i ui javnosti, vaan kontrolor rada dravnih organa. Da bi mogli
da vre tu ulogu, neophodno je da na raspolaganju imaju relevantne i
dokumentovane informacije. Zakonska garancija dostupnosti informacija
od javnog znaaja obezbeuje im uslove za to.
t *TUJOTLJEFNPLSBUTLBESVUWBTFQSFQP[OBKVOFTBNPQPUPNFEBMJTV
donela propise o slobodnom pristupu informacijama, ve i po tome da
li ih ekasno primenjuju. Usvajanje regulative je samo pretpostavka
za ostvarivanje proklamovanog cilja. Aktivnim traenjem pristupa
informacijama i insistiranjem na potovanju tog prava, graani, novinari,
mediji, nevladine organizacije i ostali moraju i mogu dati doprinos
osvajanju demokratije.
t 4BWFU&WSPQFKFVGFCSVBSVHPEJOFEPOFP1SFQPSVLVESBWBNB
lanicama o pristupu javnim dokumentima i time ih pozvao da svojim
propisima zatite interes pojedinca i omogue mu da delotvorno
kontrolie rad dravnih organa. Na Zakon se u velikoj meri podudara sa
pravnim standardima iz tog dokumenta. Razume se, njegove je kvalitete
mogue armisati samo primenom, pri emu e se i eventualni nedostaci
uoiti, a potom i otkloniti. Zato je veoma vano da ga graani i mediji
prepoznaju kao vano sredstvo za kontrolu vlasti, a da ga demokratska
vlast ne doivljava kao skup nametnutih obaveza, ve kao jednu od
komponenti odnosa vlasti i javnosti.

Osnovna pravila o slobodi pristupa informacijama
1. Informacija od javnog znaaja
Pod informacijom od javnog znaaja Zakon podrazumeva svaku informaci-

ju koja je nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, a sadrana
je u odreenom dokumentu i odnosi se na ono o emu javnost ima prava da
se obavesti.
Shodno tome, bitno svojstvo informacije od javnog znaaja jeste injenica da

je ona opredmeena, odnosno da se nalazi u nekom dokumentu. Pri tom, nije
vano o kakvom se dokumentu ili nosau informacija radi da li je re o pa-
piru, lmu, traci, elektronskom ili nekom drugom mediju. S druge strane, in-
formacije koje mogu biti veoma interesantne za javnost, ali nisu opredmeene,
nego predstavljaju psihike sadraje (ideje, planovi i sl.), prema odredbama
Zakona ne predstavljaju informaciju od javnog znaaja.
2. Organ javne vlasti
Zakon omoguava pristup informacijama koje su u posedu onih subjekata ko-

ji su oznaeni kao organi javne vlasti. Pod tim pojmom se podrazumeva veliki
broj pravnih lica, ukljuujui i mnoga koja u konvencionalnim prilikama to
nisu. Organ javne vlasti u smislu ovog zakona jeste:
t ESBWOJPSHBO PSHBOUFSJUPSJKBMOFBVUPOPNJKF PSHBOMPLBMOFTBNPVQSBWF

kao i organizacija kojoj je povereno vrenje javnih ovlaenja;
t QSBWOPMJDFLPKF[BTOJWBJMJ VQPUQVOPTUJJMJQSFUFOP
mOBOTJSBESBWOJ
organ.
3. Zakonska pretpostavka postojanja opravdanog interesa
Prema Zakonu, postoji pretpostavka opravdanog interesa javnosti da bude

upoznata sa svim informacijama kojima raspolau organi javne vlasti. Onaj
ko trai informaciju ne mora i ne treba da dokazuje vlastiti odnos spram

nje, a pogotovu ne da dokazuje da je njegov interes opravdan. Ni organ javne
vlasti ne sme da trai nikakvo objanjenje za podnoenje zahteva.
Pretpostavka postojanja opravdanog interesa javnosti je apsolutna kada se radi o

informacijama koje se odnose na ugroavanje i zatitu ivota i zdravlja ljudi i ivotne
sredine. Organ javne vlasti nikada ne sme da uskrati pristup ovim informacijama.
Ista pretpostavka javlja se ali kao relativna i u odnosu na sve druge informa-
cije koje su u posedu organa javne vlasti. To znai da organ javne vlasti moe,
pod Zakonom predvienim uslovima, ograniiti pristup ovim informacijama.
4. Korisnici i sadrina prava na slobodan pristup

informacijama od javnog znaaja
Svako i pod jednakim uslovima ima pravo na slobodan pristup informacija-

ma. Nije vano da li je onaj koji trai informacije domai ili strani dravljanin,
strano ili domae pravno lice. Nije vano ni prebivalite, boravite ili sedite,
niti je dozvoljena diskriminacija po osnovu bilo kog linog svojstva (npr. na-
cionalna ili etnika pripadnost, veroispovest, rasa, pol, invaliditet).
Sadrina prava na slobodan pristup informacijama je kompleksna. U tom se

pravu, naime, sustiu etiri osnovna elementa:
t QSBWPUSBJPDBEBNVCVEFTBPQUFOPEBMJPSHBOKBWOFWMBTUJQPTFEVKF
odreenu informaciju, odnosno da li mu je ona dostupna;
t QSBWPUSBJPDBEBNVTFJOGPSNBDJKBPEKBWOPH[OBBKBVJOJEPTUVQOPN
tako to e mu se omoguiti uvid u dokument koji tu informaciju sadri;
t QSBWPUSBJPDBEBV[QMBBOKFOBLOBEFEPCJKFLPQJKVEPLVNFOUBLPKJ
sadri traenu informaciju;
t QSBWPUSBJPDBEBNVTFLPQJKBEPLVNFOUBV[QMBBOKFOBLOBEFQPBMKF
potom ili na drugi nain.
Trailac informacije slobodno odluuje koje e od ovih prava iskoristiti, a or-

gan vlasti ga u tom pogledu ne sme sputavati.

Postupak za ostvarivanje prava
1. Zahtev za pokretanje postupka
Postupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama pokree

se podnoenjem zahteva organu javne vlasti koji raspolae informacijom.
Zahtev se moe podneti u pismenom ili usmenom obliku. Iz praktinih je
razloga bolje da zahtev bude u pismenoj formi, ali organ vlasti ne sme odbiti
usmeni zahtev i mora ga uvesti u zapisnik.
Zahtev, pored naznake organa vlasti i imena, prezimena i adrese ili sedita
onoga ko trai informaciju, treba da sadri i opis dotine informacije, napo-
menu o nainu na koji se pravo eli ostvariti, a eventualno i druge podatke
koji olakavaju pronalaenje informacije. Ako zahtev ne sadri sve neophodne
podatke, organ vlasti je duan da poui traioca kako da otkloni nedostatke i
za to mu ostavi primeren rok. Tek ako trailac ni nakon toga ne otkloni pome-
nute nedostatke, organ vlasti e zahtev odbaciti kao neuredan.
2. Postupanje organa vlasti po zahtevu za pristup informacijama
Organ vlasti je duan da bez odlaganja, a najdocnije u roku od 15 dana nakon

primitka, ispuni zahtev. To znai da e u tom intervalu obavestiti traioca da
li poseduje informaciju, omoguiti mu uvid u dokument koji tu informaciju
sadri i ukoliko je i to zatraeno izdati mu kopiju.
Ukoliko organ vlasti iz opravdanih razloga nije u mogunosti da u pomenu-

tom roku postupi po zahtevu, on e traioca odmah obavestiti o tome i odre-
diti naknadni rok, koji moe trajati do 40 dana (od primitka zahteva).
Ako su predmet zahteva informacije koje se tiu zatite ivota i slobode po-
jedinca, ugroavanja ili zatite ivotne sredine ili zdravlja stanovnitva, organ
vlasti je duan da po zahtevu postupi u roku od 48 sati.
Kada organ vlasti iz zakonom predvienih razloga u celini ili delimino odbi-
je zahtev, duan je da o tome donese posebno reenje. Protivno je zakonu sva-
ko faktiko uskraivanje pristupa informacijama, odnosno odbijanje zahteva
neformalnim saoptenjima (usmenim ili pismenim), a pogotovo ignorisanje
zahteva. U postupku za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama
od javnog znaaja tzv. utanje administracije nije doputeno. Shodno tome,

u sluaju odbijanja zahteva organ javne vlasti duan je da donese pojedinaan
upravni akt, sa obrazloenjem i poukom o pravnom leku.
3. rokovi pristupa informacijama
Obavetenje o tome da li organ vlasti poseduje traenu informaciju, kao i

uvid u dokument u kojem je ta informacija sadrana, besplatni su.
Ukoliko trailac zahteva da mu se dostavi kopija dokumenta, duan je da plati

naknadu nunih trokova njene izrade i dostavljanja.
Plaanja naknade za kopiju osloboeni su novinari (ako je zahtevaju iz pro-

fesionalnih razloga) i udruenja za zatitu ljudskih prava (ako je trae radi
ostvarenja svojih ciljeva).
Ukoliko se traena informacija odnosi na ugroavanje, odnosno zatitu ivot-

ne sredine i zdravlja stanovnitva, sva lica koja je trae, bez obzira na status,
osloboena su plaanja naknade trokova kopije.
Postupak za zatitu prava
1. Postupak pred Poverenikom za informacije od javnog znaaja
Ako organ javne vlasti u celini ili delimino odbija zahtev traioca informaci-
je, ili po tom zahtevu ne postupa u predvienom roku, ili uslovljava izdavanje
kopije dokumenta uplatom naknade koja prevazilazi iznos nunih trokova,
ili ne stavlja na uvid dokument, ili ne obezbeuje njegovu kopiju na jeziku na
kojem je zahtev podnet (iako raspolae dokumentom na tom jeziku) trailac
informacije moe izjaviti albu Povereniku za informacije od javnog znaaja.
albu Povereniku trailac moe izjaviti u roku od 15 dana od dana dostav-

ljanja reenja o odbijanju zahteva, odnosno od dana kada mu je onemogue-
no da, u skladu sa Zakonom, ostvari pravo na pristup informacijama.
Poverenik za informacije, nakon to omogui organu javne vlasti da se izja-

sni, proveri i utvrdi injenice za donoenje reenja, po albi odluuje bez od-
laganja, a najdocnije u roku od 30 dana od izjavljivanja albe.

Reenje Poverenika je obavezujue. Organ javne vlasti kojem je naloeno da
prui traenu informaciju, omogui uvid u dokument ili dostavi njegovu ko-
piju, duan je da postupi po reenju Poverenika. U sluaju potrebe, o izvrenju
reenja Poverenika stara se Vlada Republike Srbije.
2. Postupak pred Vrhovnim sudom
Povereniku za informacije od javnog znaaja trailac se ne moe aliti poto

Zakon to izriito ne dozvoljava u sluajevima kada mu je ostvarivanje prava
na pristup informacijama onemogueno od strane est dravnih organa:
t /BSPEOF4LVQUJOF3FQVCMJLF4SCJKF
t 1SFETFEOJLB3FQVCMJLF4SCJKF
t 7MBEF3FQVCMJLF4SCJKF
t 6TUBWOPHTVEB4SCJKF
t 7SIPWOPHTVEB4SCJKF
t 3FQVCMJLPHKBWOPHUVJPDB
injenicu da se za est navedenih organa iskljuuje mogunost albe Pove-

reniku ne treba tumaiti kao izuzimanje ovih organa od obaveza utvrenih
Zakonom. Sve obaveze propisane za organe javne vlasti vae i za ove organe;
jedina je razlika u tome to je u ovim sluajevima zatita prava na slobodan
pristup informacijama od javnog znaaja drugaija.
Protiv reenja, odnosno postupaka navedenih organa, zatita se ostvaruje u

upravnom sporu koji se pokree tubom kod Vrhovnog suda Srbije.
Zakon je mogunost pokretanja upravnog spora pred Vrhovnim sudom Srbije

predvideo i kao pravni lek protiv reenja Poverenika.
U dosadanjoj praksi, neki organi javne vlasti su pozivajui se na ovu mo-

gunost ve podnosili tube Vrhovnom sudu Srbije protiv reenja Povereni-
ka. U svim ovakvim (do sada okonanim) sluajevima, Vrhovni sud Srbije je
tube odbacio kao nedoputene. Shodno tome, mogunost pokretanja uprav-
nog spora protiv reenja Poverenika stoji na raspolaganju samo nezadovolj-
nim traiocima informacije. Dakle, jedino oni, a ne i prvostepeni organ javne
vlasti, mogu zbog toga to su nezadovoljni reenjem Poverenika ili zato to
Poverenik nije doneo reenje o njihovoj albi u propisanom roku pokrenuti
upravni spor.

***
Ve na prvi pogled je jasno da Zakon o slobodnom pristupu informacijama

od javnog znaaja dovodi u pitanje brojne interese pojedinaca ili grupa. Ti
interesi su razliiti, ali im je zajedniko da u demokratskom drutvu ne mogu
biti legitimni. Zakon pretpostavlja nove obaveze za one koji rade u organima
vlasti, ali im prua i novu ansu za armaciju pozitivnih rezultata (ukoliko
ih ima). Uostalom, pomenuti akt je u otrom sukobu sa snanom inercijom
tradicionalnog, konzervativnog drutva, sa atmosferom u kojoj monopol nad
informacijama, tajne i tajne, ukljuujui i razliite mistikacije, predstavljaju
znaajne poluge kontrole nad vanim drutvenim procesima. Otuda je njego-
va dosledna primena u interesu ogromne veine, koja eli da ivi u demokrat-
skom i prosperitetnom drutvu.
Jedan od glavnih protivnika ovog zakona je od samog poetka bilo neznanje.

Graani i mediji nisu ni priblino bili upoznati, niti sa sadrinom novih
prava, niti sa nainom njihovog ostvarivanja, odnosno procedurom. Ni za-
posleni u organima vlasti nisu o tome imali potrebne informacije, usled ega
u ogromnoj veini nisu bili spremni da odgovore na novoustanovljene
obaveze.
Otkako je usvojen Zakon, stvari su se, i to ne malo, promenile. Brzinom pro-

mena ne moramo i ne moemo biti zadovoljni, ali su one ipak evidentne.
U tom kontekstu, veoma je vano konstatovati da je dodue, teko i sporo

zapoela armacija shvatanja po kojem pravo na slobodan pristup infor-
macijama ima i svoju aktivnu i svoju pasivnu komponentu, pri emu su obe
podjednako legitimne.
Prva, aktivna podrazumeva pravo svakoga da trai i dobije informaciju od

javnog znaaja, te obavezu organa javne vlasti da se prema tom pravu odnosi
na odgovoran nain.
Druga, pasivna podrazumeva obavezu organa javne vlasti da sama neprekid-

no iri krug dokumentovanih informacija nastalih u radu ili u vezi sa radom
vlasti, koje su javnosti dostupne i pre no to ih neko zatrai.

Ostvarivanje obeju komponenti bitan je uslov da bi Zakonom (a odskora i
Ustavom) zajameno pravo na slobodan pristup informacijama od javnog
znaaja moglo postati glavna pretpostavka kvalitetnog uea javnosti od-
nosno, samih graana u procesu donoenja relevantnih odluka. A time se
ovo pravo pretvara u realan mehanizam kontrole vlasti i mono sredstvo u
borbi protiv zloupotrebe i korupcije.

KORISNE INTERNET-ADRESE
OEBS Misija u Srbiji www.osce.org
Savet Evrope www.coe.int
Stalna konferencija gradova i optina www.skgo.org
Ministarstvo za dravnu upravu

i lokalnu samoupravu www.mpalsg.sr.gov.yu
Narodna skuptina Republike Srbije www.parlament.sr.gov.yu
Vlada Republike Srbije www.srbija.sr.gov.yu
Republiki odbor za reavanje

o sukobu interesa www.sukobinteresa.sr.gov.yu
Nezavisno udruenje novinara Srbije www.nuns.org.yu
Udruenje novinara Srbije www.unsonline.org
Propisi koji se odnose na oblast lokalne

samouprave mogu se nai na adresi:
http://www.drzavnauprava.sr.gov.yu/pages/documents.php?id=21
| |
CIP
,
352.07 (497.11) (035)

342.25 (497.11) (035)
PRIRUNIK za praenje rada lokalne

samouprave / [autori Marijana Simi...et
al.]. - Beograd : Misija Organizacije za
evropsku bezbednost i saradnju u Srbiji, 2008
(Beograd : Original). - 112 str. : tabele :
21 cm -
Tira 1.000. - Napomene i bibliografske

reference uz tekst
ISBN 978-86-85207-28-0
1. , []
) - -
COBISS.SR-ID 150494732

Rad Lokalnih Samouprava Prema OSCE-u

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Rad Lokalnih Samouprava Prema OSCE-u

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

PRIRUNIK ZA PRAENJE RADA

Beograd, jul 2008

Predgovor, OEBS Misija u Srbiji .............................................................................5

Korisne internet adrese ........................................................................................111

Srbija je u proteklih nekoliko godina prola kroz duboke politike, socijalne,

Misija OEBS-a u Srbiji podrava razvoj i jaanje demokratskih institucija

Demokratija se ne moe ograniiti samo na izborne procese; s jedne strane

Ovaj Prirunik je zasnovan na rezultatima i preporukama analize rada lokal-

Misija OEBS u Srbiji

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

O priruniku i kako ga koristiti

Da bi se postigao vei nivo javnosti i odgovornosti u radu organa lokalne

Prvenstvena uloga ovog prirunika da predstavnicima civilnog sektora pru-

Tako se na poetku prirunika mogu nai informacije o svrsi i znaaju mo-

Tekst koji se odnosi na izvore podataka i metode za praenje rada skupti-

Autori su nastojali da itaocu na to praktiniji i jednostavniji nain predstave

Nadamo se da e Vam ovaj prirunik biti od koristi u radu i doprineti stvara-

Marijana Simi, CeSID

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

SVRHA I ZNAAJ PRAENJA

upravo u optini lei snaga slobodnih

Odgovornost civilnog drutva, medija i graana

U istraivanju javnog mnjenja koje je CeSID sproveo u avgustu 2005. godine,

Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti | |

Nezainteresovanost i apatinost nije mogue u potpunosti iskoreniti. Meu-

politika nije kako se obino misli samo aktivnost u

Treba, dakle, znati da propisi koji se donose u politikim institucijama slue

Na kraju, ak i oni graani koji su zainteresovani za lokalnu politiku, jer su

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

Cilj ovog prirunika je upravo smanjenje nezainteresovanosti i neznanja gra-

Praenje rada skuptine optine

Zato smo se usredsredili ba na skuptinu optine? Ona je predstavniki

1. Vano je znati da li, u kojoj meri i na koji nain odbornici zastupaju

Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti | |

Gde smo mi danas i ta moemo da uinimo u tom pogledu? Nadamo se da

Civilno drutvo i praenje rada skuptine optine

Mogunosti organizovanog uticaja na rad lokalnih organa vlasti znatno su

1 Zakon o lokalnoj samoupravi, l. 1, Stav 1.

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

Delovanje unutar civilnog drutva esto podrazumeva angaman koji je za-

Organizovanje graana nije neophodno samo zbog praenja i kritike vlasti.2

Svrha i znaaj praenja rada lokalnih organa vlasti | |

pre nego to se pone sa redovnim praenjem rada

Cilj ovog dela Prirunika je da na jednom

Decentralizacija i lokalna samouprava

Decentralizacija je proces kojim se dravni poslovi prenose na orga-

Osim teritorijalne, decentralizacija moe biti i realna (funkcionalna) ili perso-

Postoje i drugi naini na koje se dravni poslovi mogu pribliiti graanima.

Lokalna samouprava u Srbiji je jednostepena i monotipska

Poslednjih godina, sektorskim zakonima su gradovima prenoene neto ire

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

U Evropi je takvo ureenje prava retkost najee su dvostepene i trostepene

Srbija ima najveu osnovnu jedinicu lokalne samouprave u Evropi opti-

t /QSEPTUJDBOKBTUBUVTBHSBEB Kraljevo je po teritoriji bilo najvea

4 Za primere strukture lokalne samouprave u razliitim zemljama Evrope, videti publikaciju

Osnovni i najvaniji evropski dokument iz oblasti lokalne samouprave je

Demokratija poinje u gradovima i selima

Evropska povelja je postavila zajednike evropske standarde za zatitu i razvoj

- garantuju politiku, administrativnu i nansijsku nezavisnost lokalnim

Propisi kojima je u Srbiji regulisana lokalna samouprava:

| | prirunik za praenje rada lokalne samouprave

Prema vaeem zakonu (iz 2007. godine), teritorijalnu organizaciju Republi-

7 Na teritoriji Srbije bez Kosova je 6 takvih optina.

Jedinice lokalne samouprave u smislu

t /QSEPTUJDBOKBTUBUVTBHSBEB Kraljevo je po teritoriji bilo najvea