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OBSERVACIONES Y APORTES A LOS PROYECTOS DE DECRETO

SOBRE CONFLICTOS DE INTERÉS

A continuación, se presentan observaciones y aportes de ACIJ en el marco de la consulta pública
abierta por la Oficina Anticorrupción en relación a dos proyectos de decreto para regular la gestión
de conflictos de intereses de funcionarios públicos. Uno de ellos se refiere a los mecanismos de
gestión de conflictos de intereses en relación a las contrataciones públicas, y el otro a la gestión de
esos conflictos en los juicios contra el Estado.

I. ACLARACIONES PRELIMINARES

1. Necesidad de reformar la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública

Las iniciativas presentadas por el Gobierno Nacional representan un avance en materia de conflictos
de interés, dados los déficits que presenta nuestro sistema institucional para la gestión de este tipo
de conflictos. Asimismo, esas iniciativas abren la posibilidad de debatir públicamente sobre el
problema de los conflictos de intereses de los funcionarios públicos, y de buscar soluciones
adecuadas. Sin embargo, es necesario aclarar que mejorar los estándares de transparencia, control
y rendición de cuentas en el manejo de la función pública y la gestión de los conflictos de interés
exige una urgente reforma integral de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública.

Existe un amplio consenso en la sociedad civil, la academia y amplios sectores de la política en que
es necesario reformar la norma en cuestión. Existen numerosos proyectos presentados por
legisladores del oficialismo y la oposición en este sentido, e incluso la propia Oficina Anticorrupción
impulsó la reforma de la norma en el año 2003, aunque sin éxito. Es necesario avanzar en esa reforma
para rediseñar el sistema de integridad pública y dotarlo de mayor efectividad y, en lo que
estrictamente respecta a conflictos de intereses, se debe ampliar el régimen de incompatibilidades y
mejorar la gestión de esos supuestos cuando se presentan. Es particularmente necesario que la
regulación en materia de conflictos de interés sea realizada a través de una ley, en la medida que es
aplicable a los tres poderes del Estado y ofrece mayor estabilidad normativa que un decreto del Poder
Ejecutivo.

2. Déficit en el diseño institucional de la Oficina Anticorrupción:

Según el decreto reglamentario de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública, la Oficina
Anticorrupción es el órgano encargado de controlar su cumplimiento. A su vez, los dos proyectos de
decreto abiertos a consulta pública por el Poder Ejecutivo otorgan un rol central a la Oficina
Anticorrupción en la supervisión de la gestión de los conflictos de interés1.

Sin embargo, el diseño institucional de la Oficina Anticorrupción no resulta idóneo para las funciones
de control asignadas, en tanto no ofrece garantías para su actuación independiente. En efecto, se
trata de un organismo creado dentro de la estructura del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
cuyo titular es designado y pasible de ser removido por el Presidente de la Nación, y el manejo de
sus recursos depende de ellos. Todo eso opera como un fuerte desincentivo para que el titular del
organismo emprenda investigaciones que podrían afectar los intereses de los funcionarios de los
cuales depende. A eso se agrega que el mecanismo de designación directa a través de un decreto,
sin instancias de evaluación del mérito del candidato, no da garantias de idoneidad del titular del
organismo.

Para lograr que un sistema de integridad como el planteado en los proyectos abiertos a consulta
pública y en la Ley de Ética Pública funcionen, es imperioso reformar el diseño institucional de la
Oficina Anticorrupción, dotando al organismo de autonomía funcional y autarquía financiera, con el
fin de fortalecer sus capacidades institucionales y que así pueda cumplir con la misión que le es
asignada. Asimismo, deben implementarse mecanismos meritocráticos para la designación de su
titular, tales como la realización de concursos de oposición y antecedentes ante jurados
independientes, con instancias de participación ciudadana. Por otra parte, debe preverse la
estabilidad en el cargo de su titular mientras dure su mandato, excepto que incurra en causales de
mal desempeño.

II. APORTES SOBRE LOS PROYECTOS DE DECRETO ABIERTOS A CONSULTA PÚBLICA

1. Proyecto sobre Juicios contra el Estado y Conflictos de Interés

A. El sistema de integridad previsto en el decreto aplica sólo para los casos en los que estuvieran
involucrados conflictos de interés que afecten al Presidente o el Vice-Presidente. Si bien la regulación
es correcta, lo cierto es que deja afuera a funcionarios de jerarquía y con alto poder de influencia
política, cuyos conflictos de interés también podrían afectar la imparcialidad de las decisiones en
perjuicio del Estado.

Propuesta: Consideramos necesario ampliar el régimen a todos los titulares de organismos
del art. 8 de la Ley de Administración Financiera, y a los ministros, secretarios, subsecretarios
y directores generales del Poder Ejecutivo.

B. El art. 1 del decreto establece que las causales de vinculación que activan el mecanismo previsto
son “a) parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad, sociedad o
comunidad, b) pleito pendiente o amistad o enemistad pública y manifiesta c) sea acreedor o deudor.”.
Se trata de algunos supuestos que se encuentran previstos en el art. 17 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, pero no la totalidad de los casos allí previstos (por ejemplo, casos en los que
alguno de los litigantes o sus abogados hubieran patrocinado a los funcionarios previstos en el inc.7,
o en los que hubiera sido denunciado por el funcionario o querellado por el funcionario, o viceversa,
previstos en el inc. 5). Teniendo en cuenta que esos supuestos podrían generar conflictos de

1Ver art. 5 del Proyecto de Decreto sobre Contrataciones Públicas y arts. 3, 4 y 5 del Anexo I de dicho
Proyecto; y art. 6 del Anexo del Proyecto de Decreto sobre Juicios contra el Estado.
intereses, y que todos ellos son aplicables a los funcionarios públicos en virtud del art. 2 inc. i de la
Ley de Ética Pública y por el art. 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo, consideramos que
deberían aplicarse todos los supuestos del art. 17 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

Por otra parte, debería preverse expresamente que el régimen del decreto deberá ser aplicado
cuando el propio Presidente o Vicepresidente (y los demás funcionarios que se sugiere incorporar en
el punto A), o empresas en las que ellos tuvieran cualquier tipo de participación, fueran parte en el
litigio. Se trata de un caso que no fue previsto expresamente por la norma. También debería preverse
como causal de aplicación de este régimen cuando uno de los litigantes hubiera tenido relaciones
laborales o comerciales previas con alguno de los funcionarios en cuestión.

Propuesta: Incorporar entre las causales la totalidad de los supuestos previstos en el art. 17
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Especialmente, deberá incorporarse el el
supuesto en el que alguno de los litigantes o un abogado presentado en el caso patrocinó en
alguna ocasión a alguno de los funcionarios en cuestión, o si mantuvieron relaciones laborales
o comerciales con ellos. Asimismo, sugerimos incorporar expresamente como causal los
casos en que el Presidente y/o el Vicepresidente (y los demás funcionarios que se sugiere
incorporar en el punto A), o empresas en las que tuvieren cualquier tipo de participación, sean
litigantes.

C. El anexo del decreto establece en su art. 6 que previo a formular allanamientos y desistimientos,
otorgar quitas y esperas, transigir, conciliar, o rescindir convenios en juicios en los que resulte
aplicable el procedimiento, la Procuración del Tesoro de la Nación deberá ponerlo en conocimiento
a la Oficina Anticorrupción, de la Sindicatura General de la Nación, y de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. Sin embargo, no se establece en qué consiste esta intervención de los
organismos de control, ni con qué facultades cuentan al respecto.

Propuesta: Consideramos pertinente establecer que en esos casos, la Oficina Anticorrupción
y la Sindicatura General de la Nación deberán emitir un dictamen fundado expresando su
acuerdo o desacuerdo con la decisión de la Procuración del Tesoro de la Nación. Asimismo,
debería preverse que si la Procuración del Tesoro de la Nación disintiera con la opinión de
dichos órganos y decidiera igualmente llevar adelante el acto, deberá emitir un dictamen
fundando tal decisión.

D. El art. 7 del decreto establece que, de manera previa a la realización de alguno de los actos
procesales mencionados en el art. 6, y en la medida en que no se afecte la estrategia de defensa del
Estado, la Procuración del Tesoro de la Nación deberá poner la cuestión a consulta pública por un
plazo de al menos 3 días. Este plazo resulta muy limitado para que las organizaciones de la sociedad
civil y la ciudadanía en general puedan analizar la información disponible y expresar su opinión. Un
plazo tan acotado puede resultar un obstáculo para lograr que la participación sea informada.

Propuesta: Proponemos la ampliación de ese plazo, de manera que la consulta pública sea
realizada con, al menos, una semana de antelación.

F. En el decreto no se establece cuál es el mecanismo a través del cual se identificará la relación de
los litigantes con el Presidente y el Vicepresidente (y los demás funcionarios que se sugiere incorporar
en el punto A).
Propuesta: Establecer un mecanismo adecuado para detectar la ocurrencia de alguna de las
causales de conflicto que activaría el procedimiento.

2. Proyecto sobre Contrataciones Públicas y Conflictos de Interés

Sobre el régimen de presentación de Declaraciones Juradas Patrimoniales

A. El decreto establece en su art. 5 la publicidad de la información patrimonial de los cónyuges,
convivientes e hijos menores no emancipados de los sujetos obligados. Asimismo, dispone la
publicidad de antecedentes laborales de los sujetos obligados por la Ley de Ética en el Ejercicio de
la Función Pública. Ambas disposiciones permiten revertir el retroceso que se había producido con
la reglamentación de la ley 26.857 sobre publicidad de Declaraciones Juradas en el año 2013.
No obstante, hay dos salvedades que es necesario realizar para lograr la plena publicidad de esa
información.

En primer lugar, teniendo en cuenta que el art. 12 de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función
Pública establece que sólo deben publicarse los antecedentes de los funcionarios que ocupan cargos
no electivos, a efectos de poder identificar conflictos de intereses de todos los funcionarios –incluidos
el Presidente y el Vicepresidente– es necesario aclarar que la publicación de información sobre
antecedentes laborales refiere tanto a funcionarios que ocupan electivos y no electivos. En segundo
lugar, el formulario creado en la reglamentación de la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función
Pública limitó innecesariamente la información sobre antecedentes laborales a los de los últimos tres
años, y sería relevante que en este nuevo régimen no se establezca ninguna limitación temporal
respecto a los antecedentes de los funcionarios. Sobre este último aspecto, resulta irrelevante que el
art. 15 de la Ley establezca que la incompatibilidad de los funcionarios se extiende sólo a los 3 años
inmediatos anteriores pues conocer esa información puede ser útil para evaluar y gestionar
adecuadamente los conflictos de interés, independientemente de las incompatibilidades.

Propuesta: Establecer en el art. 5bis del decreto que la publicidad de la información referida
a los antecedentes laborales es aplicable para todos los funcionarios públicos y respecto a la
totalidad de sus antecedentes laborales, sin límites temporales.

Sobre el régimen de contrataciones públicas

B. El art. 1 del Anexo I del decreto establece que todas las personas que se presenten en un
procedimiento de contratación pública deben declarar si tienen relación con el Presidente de la
Nación, el Vicepresidente, el Jefe de Gabinete de Ministros y los “titulares de organismos o
entidades”. A partir de lo establecido en el art. 8 del decreto, se interpreta que esa última frase se
refiere a los titulares de los organismos enumerados en el art. 8 de la Ley de Administración
Financiera (con excepción del Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Ministerio Público). Sin
embargo, eso no resulta suficiente para entender cuáles son los sujetos alcanzados por la norma, y
en especial existe el riesgo de que funcionarios que ocupan roles altamente relevantes en los
procesos de contratación pública queden excluidos. Además, no resulta claro cómo funcionaría en el
caso de las empresas del Estado, dado que además del presidente o CEO de la empresa existe un
directorio que tiene importante influencia sobre la actividad de la entidad. Ante el riesgo de que se
interprete que sólo deben declararse relaciones con el presidente o CEO, debe preverse
expresamente el deber de declarar relaciones con todos los miembros del directorio.
Propuesta: Incluir expresamente en el art. 1 del Anexo I que el deber de los potenciales
contratistas de declarar relaciones se refiere a sus vínculos con el Presidente de la Nación, el
Vicepresidente, el Jefe de Gabinete de Ministros, los ministros, secretarios, subsecretarios y
directores generales, y los titulares de los demás organismos o entidades previstas en el art.
8 de la Ley de Administración Financiera, con excepción del Poder Legislativo, el Poder
Judicial y el Ministerio Público. Asimismo, debe preverse expresamente que en el caso de
empresas y/o sociedades del Estado que posean un directorio, las obligaciones de declarar
relaciones involucra a todos los miembros del directorio.

C. El art. 1 del decreto establece que las relaciones que deben ser declaradas son “a) parentesco por
consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad, sociedad o comunidad, b) pleito
pendiente o amistad o enemistad pública y manifiesta c) sea acreedor o deudor.”. Se trata de algunos
de los supuestos que se encuentran previstos en el art. 17 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación, pero no la totalidad de los casos allí previstos (por ejemplo, se omiten los casos en los que
el sujeto obligado patrocinó legalmente a alguno de los funcionarios o viceversa, previsto en el inc.7,
o en los que hubiera sido denunciado por el funcionario o querellado por el funcionario, o viceversa,
previsto en el inc. 5). Teniendo en cuenta que esos supuestos también podrían generar conflictos de
intereses, y que son aplicables a los funcionarios públicos en virtud del art. 2 inc. i de la Ley de Ética
Pública y por el art. 6 de la Ley de Procedimiento Administrativo, creemos que deberían aplicarse
todos los supuestos del art. 17 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. A su vez, deberían
incorporarse expresamente el deber de declarar si existió o existe un vínculo laboral o comercial con
el funcionario.

Propuesta: Incorporar entre las causales que deben ser declaradas por quienes se presentan
en un procedimiento de contratación pública la totalidad de los supuestos previstos en el art.
17 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. A su vez, deberían incorporarse
expresamente el deber de declarar si existió o existe un vínculo laboral o comercial con el
funcionario.

D. El art. 3 del Anexo I del decreto establece que en los casos en que surgiere de la declaración
jurada la existencia de un vínculo con el Presidente, Vicepresidente o el Jefe de Gabinete de Ministros
se aplicará un procedimiento especial. En el inc. A de dicho artículo se establece, como primer paso,
que se deberá poner en conocimiento de esta situación a la Oficina Anticorrupción y a la Sindicatura
General de la Nación. Teniendo en cuenta que ninguno de los dos órganos de control goza de
independencia respecto de los funcionarios a los que se aplica este régimen, consideramos oportuno
que en el deber de notificar se incluya a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

Propuesta: Establecer el deber de comunicar la información surgida de la declaración jurada
a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.

E. El inc. b del art. 3 del Anexo I establece que en caso de presentarse un potencial conflicto de
interés se garantizará la “publicidad total de las actuaciones” en la página web del organismo
contratante y de la OA. Una regulación de este tipo es acertada, aunque deja abierta la posibilidad
de que existan dudas interpretativas a partir de su confrontación con el art. 4 del Anexo I del Decreto
1030/16, que exige “acreditar interés legítimo” para tomar vista de las actuaciones referidas a
compras y contrataciones de bienes y servicios, y que impide tomar vista durante la etapa de
evaluación de ofertas. Esta situación puede generar una disminución en los niveles de publicación
de información de estos casos, y por eso se debería aclarar que “las actuaciones” se refieren a los
expedientes por los que tramitan los procesos de contratación, junto a su documentación anexa, y
que esa información se publicará sin importar la etapa en la que se encuentre el proceso de
contratación.

Propuesta: Aclarar en la redacción del inc. b del art.3 que se asegurará la publicidad de total
de los expedientes del proceso de contratación en el portal web del organismos en cuestión,
incluyendo todo tipo de documentación anexa al mismo, y sin importar la etapa en la que se
encuentre el proceso de contratación.

F. El inc d del art. 3 establece que en esos supuestos la entidad contratante deberá elegir de manera
fundada alguno de los siguientes procedimientos para aplicar al acaso: i. Celebración de pactos de
integridad; ii. Participación de testigos sociales; iii. Veeduría especial de organismos de control, iv.
Audiencias públicas. La norma no sólo no define en qué consiste y cómo funciona cada uno de estos
procedimientos, sino que tampoco establece criterios para elegir entre uno y otro en cada caso
concreto. Una regulación de esta naturaleza genera un riesgo alto de que esos mecanismos se
transformen en una mera formalidad que no colabora a una mayor transparencia y control.

Consideramos indispensable que para todos los casos se establezca, al menos, la obligatoriedad de
implementar audiencias públicas y de llevar adelante veedurías por órganos de control, sin perjuicio
de la opción de celebrar pactos de integridad o convocar a testigos sociales a controlar el
procedimiento. A su vez, consideramos fundamental precisar con mayor precisión el funcionamiento
de estos mecanismos, y especialmente qué organismos intervendrían en cada caso y cuáles serían
sus facultades. En lo que refiere a la veeduría por órganos de control, consideramos que se debe
prever expresamente la participación de la Oficina Anticorrupción y de la Sindicatura General de la
Nación, y que ambos organismos deben emitir dictámenes fundados referidos a la legalidad de los
actos relevantes del proceso de contratación en general, y en particular sobre la adjudicación del
contrato.

Propuesta: Establecer con mayor nivel de precisión los cuatro procedimientos previstos en el
inc. d del art. 3, y la obligatoriedad de llevar adelante en todos los casos audiencias públicas
y veedurías por parte de organismos de control. A su vez, debería precisarse que esas
veedurías deben ser realizadas por la Oficina Anticorrupción y la Sindicatura General de la
Nación, que estarán encargadas de emitir un dictamen fundado en el que evalúen la legalidad
de los actos de todo el procedimiento de contratación, especialmente de la adjudicación de la
contratación.

G. El art. 4 del Anexo I del decreto establece que en los casos en que surgiere de la declaración
jurada la existencia de un vínculo con el “titular del organismo o entidad contratante” se aplicará un
procedimiento especial. Como se expresó en la observación “B”, se debe incluir expresamente a los
ministros, secretarios, subsecretarios y directores generales. Además, debe preverse expresamente
que se incluye a todos los miembros del directorio de las empresas y sociedades del Estado.

Asimismo, en el inc. A de dicho artículo se establece el deber de informar a la Oficina Anticorrupción
y a la Sindicatura General de la Nación. Teniendo en cuenta que ninguno de los dos órganos de
control goza de independencia respecto de los tres funcionarios antes mencionados, tal como se
propuso en la observación “D” consideramos oportuno que se notifique a la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. Por otra parte, consideramos oportuno establecer el deber de la Oficina
Anticorrupción y de la Sindicatura General de la Nación de controlar el proceso de contratación y
emitir un dictamen sobre su legalidad.

Propuesta: Incorporar expresamente a los ministros, secretarios, subsecretarios y directores
generales, a todos los miembros del directorio de las empresas y sociedades del Estado, en
régimen previsto en el art. 4. Asimismo, se sugiere incorporar el deber de comunicar del
potencial conflicto de interés a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
Finalmente, proponemos establecer que la Oficina Anticorrupción y de la Sindicatura General
de la Nación deberán monitorear el proceso de contratación y emitir un dictamen sobre el
cumplimiento de las normas vigentes en cada caso.

H. Creemos debería agregarse a la propuesta la regulación de dos supuestos de conflicto de interés
que actualmente no se encuentran previstos en materia de contrataciones: i. Establecer la
inelegibilidad de cónyuges, parientes próximos y personas con amistad manifiesta para contratar con
el organismo en el que se desempeña el funcionario, así como las empresas o sociedades en las que
tuvieren participación (ambas causales se encuentran previstas en el art. 17 inc. 1, 2 y 9 del Código
Procesal Civil y Comercial). La prohibición respecto al cónyuge y los parientes del funcionario se
encontró vigente hasta 2016, al ser eliminada por el decreto 1030/16; ii. Prever expresamente que
los funcionarios públicos, o las empresas en las que tuviere participación, serán inelegibles para
contratar con cualquier organismo previsto en el art. 8 de la Ley de Administración Financiera.

Propuesta: Incorporar los siguientes supuestos de inelegibilidad: i. El cónyuge, parientes y
personas con amistad manifiesta (tal como está regulado en el art. 17 inc. 1, 2 y 9 del Código
Procesal Civil y Comercial), así como las empresas o sociedades en las que tuvieran
participación, serán inelegibles en las contrataciones con el organismo en el que se
desempeña el funcionario; ii. Los funcionarios públicos, o las empresas en las que un
funcionario tuviere participación, son inelegibles para cualquier tipo de contratación con los
organismos previstos en el art. 8 de la Ley de Administración Financiera.

I. El decreto no prevé el factor temporal en la configuración de los conflictos de interés. Esto resulta
preocupante, dado que es posible que el vínculo que configuraría la causal no subsistiera al momento
de la contratación, pero que su proximidad en el tiempo haga que el conflicto de intereses persista
(Por ejemplo, un funcionario que se desprende del capital social de una empresa, al día siguiente
seguirá afectado por un potencial conflicto de interés). Por eso, consideramos necesario que el
decreto extienda las causales previstas en el régimen legal aplicable, a los 5 años anteriores a la
contratación.

Propuesta: Incorporar la extensión de todos los supuestos comprendidps por este decreto,
hasta los 5 años anteriores a la contratación.