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Apuntes en torno al Proceso de Revisin Judicial

de Legalidad del Procedimiento de Ejecucin Coactiva

Apuntes en torno al Proceso de Revisin Judicial

Mara Soledad Garca Godos Goicochea


Enrique A. Palacios Pareja
de Legalidad del Procedimiento de Ejecucin
Coactiva
Enrique A. Palacios Pareja*
Mara Soledad Garca Godos Goicochea**

SUMILLA

Los autores tienen como propsito analizar el Proceso de Revisin Judicial de Legalidad del
Procedimiento de Ejecucin Coactiva, para lo cual realizan un anlisis normativo de ciertas
instituciones contenidas en artculos referentes a dicho proceso, como son los artculos 194 de
la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; el artculo 22, 23 de la Ley
del Procedimiento de Ejecucin Coactiva; as como diversos artculos de la Ley del Procedimiento
Contencioso Administrativo; es as que llegan a la conclusin de que el mismo es ante todo un
mecanismo que tiene dos finalidades: la principal es determinar si es que el proceso de ejecucin
coactiva ha sido iniciado y tramitado respetando las disposiciones previstas por la LPEC (Ley de
Procedimiento de Ejecucin Coactiva); y una finalidad accesoria que es la determinacin de
responsabilidad civil para quien haya infringido tales disposiciones (tanto para la entidad como
para el funcionario).

I. Introduccin la ejecutividad del acto administrativo, entendida


como su eficacia (obligatoriedad o exigibilidad), y
El artculo 192 de la Ley N 27444, Ley del la ejecutoriedad del acto administrativo, entendida
Procedimiento Administrativo General, establece como la posibilidad que el ordenamiento legal
el carcter ejecutorio de los actos administrativos. reconozca a la Administracin Pblica para hacer
La doctrina ha dedicado varias lneas a determinar cumplir, por s misma, los actos que imponen
los alcances del principio de ejecutoriedad de los deberes o restricciones a los administrados2.
actos administrativos, e incluso a la conveniencia
de dicha denominacin. Nuestro ordenamiento recoge, en el artculo 192
y siguientes de la Ley N 27444, ambos caracteres
As, por ejemplo, GORDILLO caracteriza al acto del acto administrativo, disponiendo que es
administrativo como exigible u obligatorio, a obligatorio desde su perfeccionamiento (salvo
fin de no vincular el trmino necesariamente a la disposicin legal expresa o mandato judicial),
ejecucin forzada, y considera que la ejecutoriedad y que la Administracin Pblica puede ejecutar
est referida nicamente a la facultad de la forzadamente sus propios actos.
Administracin Pblica a hacer cumplir sus actos
forzadamente, que entiende como excepcional1. En concordancia con estas caractersticas, el
artculo 25 del Texto nico Ordenado de la Ley
En sede nacional, Juan Carlos MORN describe N 27584 que regula el Proceso Contencioso
dos distintas caractersticas del acto administrativo: Administrativo, dispone que: La admisin de la

* Socio del estudio Benites, Forno & Ugaz Abogados. Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro de la
lista de rbitros del Centro de Arbitraje de OSCE.
** Asociada del Estudio Jorge Avendao Abogados. Asistente de Ctedra en la Facultad de Derecho de la PUCP.
1
GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo: El Acto Administrativo. Tomo III. Lima: Ara Editores y Fundacin de
Derecho Administrativo, 2003, p. V-26 y V-27.
2
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica, 2001, p. 404.

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demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del (ii) La obligacin se haya determinado por escrito,
acto administrativo, salvo que el Juez mediante una de modo claro e ntegro.
RDA 11 - Contencioso Administrativo

medida cautelar o la Ley, dispongan lo contrario;


y se han establecido en el Captulo IX de la Ley N (iii) La obligacin derive del ejercicio de una
27444 y en la Ley N 26979 diversas normas que atribucin de imperio de la entidad o provenga
ordenan el sistema de ejecucin coactiva de los de una relacin de Derecho Pblico sostenida
actos de la Administracin Pblica. con la entidad.

El Texto nico Ordenado de la Ley N 26979, (iv) Se haya requerido al administrado el


Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva (en cumplimiento espontneo de la prestacin,
adelante, LPEC), regula la ejecucin coactiva de las bajo apercibimiento especfico.
obligaciones no tributarias provenientes de relaciones
de Derecho Pblico, as como de las obligaciones (v) La Constitucin o la Ley no exijan la intervencin
tributarias a favor de los Gobiernos Locales3. del Poder Judicial para su ejecucin.

La propia LPEC contempla supuestos ante los Adems, la LPEC precisa que solo son exigibles
cuales el Ejecutor Coactivo deber suspender el coactivamente las obligaciones previstas en
proceso de ejecucin coactiva. Estos supuestos actos administrativos emitidos conforme a Ley,
estn recogidos en el artculo 16 de la LPEC y debidamente notificados y que no hayan sido
se refieren a aspectos inherentes a la obligacin impugnados en sede administrativa ni judicial.
exigida (su existencia o exigibilidad): que la deuda
se haya extinguido o haya prescrito, que el cobro El Procedimiento de Ejecucin Coactiva es
se siga contra persona distinta del obligado, conducido por el Ejecutor Coactivo, que cuenta
que ste no haya sido notificado con el acto a su vez con la colaboracin de un Auxiliar
administrativo que ser materia de ejecucin Coactivo. Adems, cuando el Ejecutor Coactivo
coactiva, que se encuentre en trmite o pendiente deba trabar medidas cautelares de embargo en
de vencimiento el plazo para impugnar el acto en mbitos territoriales distintos al suyo, podr librar
sede administrativa o judicial, que el obligado se exhorto al Ejecutor Coactivo que corresponda en
encuentre en liquidacin o haya sido declarado en funcin al territorio.
quiebra, que se haya concedido un aplazamiento
o fraccionamiento de la deuda, entre otros. A fin de dar inicio a la Ejecucin Coactiva, el
Ejecutor notifica al administrado para que cumpla
Pero adems, la LPEC establece la posibilidad con la obligacin exigible dentro del plazo de siete
de suspender temporalmente el Procedimiento das hbiles, bajo apercibimiento de dictar medidas
de Ejecucin Coactiva por causas que no estn cautelares de embargo o ejecutar forzadamente
relacionadas al acto administrativo, sino al las obligaciones de hacer y de no hacer.
cumplimiento de las normas procedimentales
previstas para su ejecucin: la revisin judicial del Vencido el plazo sealado sin que el administrado
Procedimiento de Cobranza Coactiva, mediante haya cumplido espontneamente con la obligacin
un proceso especficamente diseado para tal fin. exigida, el Ejecutor Coactivo podr dictar las
Este artculo pretende abordar algunos aspectos siguientes medidas de embargo:
prcticos del Proceso de Revisin Judicial de
Legalidad previsto en el artculo 23 de la LPEC. (i) Embargo en forma de intervencin
en recaudacin, en informacin o en
II. El Procedimiento de Ejecucin Coactiva administracin de bienes.

En virtud de lo dispuesto en el artculo 194 de (ii) Embargo en forma de depsito o secuestro


la Ley N 27444, la Administracin Pblica conservativo sobre bienes.
puede efectuar la ejecucin forzosa de sus actos
administrativos siempre que: (iii) Embargo en forma de inscripcin.

(i) Se trate de una obligacin de dar, hacer o no iv) Embargo en forma de retencin de bienes,
hacer establecida a favor de la entidad. valores, fondos y derechos de crdito.

3
La cobranza coactiva de las dems obligaciones tributarias se rige por las normas del Cdigo Tributario y por el Reglamento
especfico aprobado por Resolucin de Intendencia N 216-2004-SUNAT. Debido a que, no le es aplicable el Proceso de
Revisin Judicial de legalidad que es objeto de este artculo, no nos referiremos a ella.

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Cuando corresponda, la tasacin y el remate 24 de la Ley que regula el proceso Contencioso

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de los bienes embargados en el Procedimiento Administrativo. Al respecto, cabe precisar que luego
de Ejecucin Coactiva se rigen por las reglas de diversas modificaciones a la Ley N 27584, Ley
establecidas en el Cdigo Procesal Civil. que regula el proceso Contencioso Administrativo,
dicha Ley actualmente contempla dos vas
Finalmente, la LPEC establece que el Ejecutor procedimentales: la del proceso urgente, regulado
Coactivo, su Auxiliar y la Entidad sern en los artculos 26 y 27 del Texto nico Ordenado
responsables civiles solidarios por los daos aprobado mediante Decreto Supremo N 013-
causados al administrado cuando transgredan las 2008-JUS, y el procedimiento especial, previsto en
reglas establecidas para el procedimiento. el artculo 28 de dicho Texto nico Ordenado.

III. El Proceso de Revisin de Legalidad En consecuencia, en virtud de las modificaciones


antes mencionadas qued tcitamente derogado
Este proceso tiene por finalidad establecer si el el Proceso Sumarsimo en la va Contencioso
Procedimiento de Ejecucin Coactiva seguido Administrativa.
por la Administracin Pblica ha sido iniciado y/o
tramitado conforme a las disposiciones previstas Y en la medida en que la revisin judicial de
por la LPEC. As, el artculo 23 de la LPEC legalidad del Procedimiento de Ejecucin Coactiva
establece que El Procedimiento de Ejecucin no ha sido identificada como uno de los supuestos
Coactiva puede ser sometido a un proceso que para acceder a la va del proceso urgente, en
tenga por objeto exclusivamente la revisin judicial aplicacin de lo dispuesto en el artculo 28 del
de la legalidad y cumplimiento de las normas Texto nico Ordenado de la de la Ley N 27584,
previstas para su iniciacin y trmite (). el Proceso de Revisin de Legalidad se tramita en
la va del proceso especial.
Si bien la LPEC no lo establece expresamente, la
consecuencia de amparar la demanda de revisin As tambin lo ha entendido nuestra jurisprudencia;
de legalidad es, sin duda, que el proceso de por ejemplo, mediante sentencia recada en el
ejecucin coactiva sea declarado nulo, debido a la Expediente N 2866-2010, la Sala de Derecho
infraccin de normas procedimentales contenidas Constitucional y Social Permanente de la Corte
en la LPEC. Suprema declar que: el proceso de revisin
judicial de Procedimiento de Ejecucin Coactiva
As lo estableci la Sala de Derecho Constitucional no est comprendido dentro de las hiptesis
y Social Permanente de la Corte Suprema en la contenidas en las reglas del proceso urgente,
sentencia recada en el expediente N 501-2010, sino dentro de los supuestos establecidos para
sealando que: la inobservancia en la formalidad el proceso especial, regulado en el Texto nico
de la notificacin, prevista por Ley, as como las Ordenado de la Ley del Procedimiento Contencioso
irregularidades advertidas en el Procedimiento de Administrativo ().
Ejecucin Coactiva, evidencian la transgresin
a las disposiciones establecidas en la Ley de IV. Primer Apunte: acumulacin de
Procedimiento de Ejecucin Coactiva, generando pretensiones y litisconsorcio
dichas inobservancias la nulidad del procedimiento.
Como ya hemos sealado, el Proceso de Revisin
El Proceso de Revisin de Legalidad se inicia con de Legalidad est previsto nicamente para el
la demanda que interpone el administrado ante control judicial de la legalidad del Procedimiento
la Sala Contencioso Administrativa de la Corte de Ejecucin Coactiva. Sin embargo, ello no obsta
Superior, para el control del Procedimiento de para que se puedan acumular a la pretensin de
Ejecucin Coactiva, siempre que, iniciado el control judicial, pretensiones accesorias derivadas
procedimiento, se hayan trabado las medidas de de los vicios en que se haya incurrido en el
ejecucin referidas en el acpite anterior. Despus Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
de concluido el Procedimiento de Ejecucin
Coactiva, se puede interponer la demanda hasta En efecto, el artculo 7 del Texto nico Ordenado
quince das despus de notificada la resolucin de la Ley N 27584 reconoce la procedencia de
que puso fin al procedimiento. la acumulacin de pretensiones en el proceso
Contencioso Administrativo, siempre que
Segn el artculo 23, numeral 23.2 de la LPEC, el stas sean de competencia del mismo rgano
Proceso de Revisin de Legalidad se tramita en la jurisdiccional, no sean contrarias entre s (salvo que
va del proceso sumarsimo previsto en el artculo se propongan como alternativas o subordinadas),

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se tramiten en la misma va procedimental, y exista h) Cuando se incumpla con lo dispuesto


conexidad entre ellas. por el Tribunal Fiscal, o en los casos que
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corresponda conforme a Ley; y,


De este modo, se podrn acumular en la demanda
de revisin de legalidad la pretensin de control i) Cuando se incumpla con el procedimiento
judicial del Procedimiento de Ejecucin Coactiva establecido para la tercera de propiedad a
y la pretensin indemnizatoria. En tal caso, que se refiere la presente Ley.
la pretensin indemnizatoria ser acumulada
de manera accesoria, de conformidad con lo j) Cuando se traben medidas cautelares sobre
dispuesto en el numeral 5 del artculo 5 del Texto bienes que tengan la calidad de inembargables
nico Ordenado de la Ley N 27584. expresamente establecida por Ley.

La responsabilidad civil de los funcionarios que La exigencia de responsabilidad patrimonial del


intervienen en el Procedimiento de Ejecucin Ejecutor, el Auxiliar o la Entidad, se establecer
Coactiva, as como de la entidad a favor de la cual de acuerdo a las vas procedimentales
se tramita dicho procedimiento, ha sido prevista en previstas en la Ley N 27584, Ley del Proceso
el artculo 22 de la LPEC, segn el cual: Contencioso Administrativo.

Sin perjuicio de la responsabilidad penal As, pues, la norma prev que los Ejecutores
y/o administrativa que corresponda, tanto Coactivos, sus Auxiliares Coactivos y la Entidad
el Ejecutor como el Auxiliar y la Entidad, a la que stos pertenecen responden civilmente, y
sern responsables solidarios civilmente por de manera solidaria, por los daos que ocasionen
el perjuicio que se cause, en los siguientes a los administrados como consecuencia de la
casos: inobservancia de las normas establecidas en la
a) Cuando se inicie un Procedimiento sin que LPEC.
exista acto o resolucin administrativa que
determine la Obligacin; Siendo claro que la demanda de revisin de
legalidad puede contener las pretensiones
b) Cuando se inicie un Procedimiento sin acumuladas de control judicial del Procedimiento
que el acto o resolucin administrativa de Cobranza Coactiva e indemnizacin, conviene
que determine la Obligacin hubiese sido analizar si en virtud de esta ltima pretensin
debidamente notificado; se puede establecer en el Proceso Contencioso
Administrativo un litisconsorcio conformado por
c) Cuando el Procedimiento se inicie sin todos los responsables civiles solidarios a que se
esperar el vencimiento del plazo fijado por refiere el artculo 22 de la LPEC.
Ley, para impugnar el acto o la resolucin
administrativa que determine la Obligacin; La legitimidad para obrar nos explica quin puede
formar parte de la relacin jurdica procesal, es
d) Cuando no se hubiese suspendido decir ser demandante o demandado en un proceso
el Procedimiento a pesar que el particular, y por tanto se encuentra en una posicin
Obligado hubiese probado fehaciente y habilitante para formular determinada pretensin
oportunamente el silencio administrativo ante el rgano Jurisdiccional (legitimidad para
positivo; obrar activa), o para que se le oponga dicha
pretensin (legitimidad para obrar pasiva).
e) Cuando no levante la orden de retencin
sobre las cantidades retenidas en exceso, En principio, la legitimidad para obrar pasiva en
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas el marco del proceso Contencioso Administrativo
siguientes a la notificacin cursada por el est prevista en el artculo 15 del Texto nico
agente retenedor; Ordenado de la Ley N 27584, segn el cual que:

f) Cuando ejecute las medidas cautelares y/o Artculo 15.- Legitimidad para obrar pasiva
las garantas ofrecidas en contravencin a La demanda Contencioso Administrativa se
lo dispuesto en la presente Ley; dirige contra:

g) Cuando el monto obtenido por la ejecucin 1. La entidad administrativa que expidi en


de las garantas no sea destinado a la ltima instancia el acto o la declaracin
cancelacin o amortizacin de la deuda; administrativa impugnada.

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2. La entidad administrativa cuyo silencio, cautelares, podr determinar la existencia de

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inercia u omisin es objeto del proceso. responsabilidad civil y administrativa del Ejecutor
y el Auxiliar coactivo y el monto correspondiente
3. La entidad administrativa cuyo acto u por concepto de indemnizacin.
omisin produjo daos y su resarcimiento
es discutido en el proceso. As, de la norma transcrita se advierte, sin duda,
que en el caso especfico del Proceso de Revisin
4. La entidad administrativa y el particular Judicial de Legalidad no solo deber demandarse
que participaron en un procedimiento a la entidad administrativa a favor de quien se
administrativo trilateral. sigue el Procedimiento de Ejecucin Coactiva,
sino adems a los funcionarios a cargo de dicho
5. El particular titular de los derechos declarados procedimiento: el Ejecutor Coactivo y su Auxiliar
por el acto cuya nulidad pretenda la entidad Coactivo. Esto es as, porque la LPEC establece
administrativa que lo expidi en el supuesto expresamente su responsabilidad civil derivada del
previsto en el segundo prrafo del artculo incumplimiento de las normas del Procedimiento
13o de la presente Ley. de Ejecucin Coactiva, y adems establece que
el proceso para que el rgano jurisdiccional se
6. La entidad administrativa que expidi el pronuncie sobre dicha responsabilidad civil es el
acto y la persona en cuyo favor se deriven proceso judicial de revisin de legalidad.
derechos de la actuacin impugnada en el
supuesto previsto en el segundo prrafo del En consecuencia, en el Proceso de Revisin Judicial
artculo 13o de la presente Ley. de Legalidad la legitimidad para obrar pasiva
recae en la entidad cuyo acto administrativo se
7. Las personas jurdicas bajo el rgimen pretende hacer cumplir coactivamente, as como
privado que presten servicios pblicos o en el Ejecutor Coactivo y en el Auxiliar Coactivo.
ejercen funcin administrativa, en virtud
de concesin, delegacin o autorizacin V. Segundo Apunte: desde cundo opera
del Estado estn incluidas en los supuestos la suspensin del Procedimiento de
previstos precedentemente, segn Ejecucin Coactiva?
corresponda.
De acuerdo al texto expreso del numeral 23.3
Como puede apreciarse, por regla general, en del artculo 23 de la LPEC, La sola presentacin
el proceso Contencioso Administrativo la parte de la demanda de revisin judicial suspender
demandada estar constituida por la entidad automticamente la tramitacin del Procedimiento
administrativa a quien se atribuye el acto u de Ejecucin Coactiva hasta la emisin del
omisin a cuestionar, y, cuando corresponda, al correspondiente pronunciamiento de la Corte
administrado en cuyo favor de haya emitido el acto Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el
administrativo impugnado. Es decir, en principio, y artculo 16o, numeral 16.5 de la presente Ley.
atendiendo a lo regulado en la Ley N 27584, en el A su vez, el numeral 16.5 del artculo 16 de la
proceso Contencioso Administrativo se demanda LPEC dispone que, suspendido el Procedimiento
a la entidad, ms no al funcionario particular o de Ejecucin Coactiva, se debern levantar las
colegiado que emiti el acto administrativo o a medidas cautelares que se hubieran trabado.
quien se atribuye la omisin.
A mayor abundamiento, el segundo prrafo del
Sin embargo, las reglas especficas del Proceso de numeral transcrito establece que el administrado
Revisin de Legalidad se encuentran previstas en que sea sometido al Procedimiento de Ejecucin
la LPEC y su Reglamento. Al respecto, el artculo Coactiva, y que hubiere interpuesto una demanda
23, numeral 23.5, de la LPEC establece, en su de revisin de legalidad, entregar a los terceros
segundo prrafo, lo siguiente: copia simple del cargo de presentacin de la
demanda, siendo dicha copia elemento suficiente
En los casos en que se advierta la presencia de para que se abstengan de efectuar retenciones
evidente irregularidad o ilegalidad manifiesta o proceder a la entrega de los bienes sobre los
en el trmite del Procedimiento de Ejecucin que hubiera recado alguna medida cautelar, bajo
Coactiva, que hubiera conducido a la responsabilidad.
produccin de daos econmicos verificables
y cuantificables, la Sala competente, adems La LPEC es clara al establecer que la sola
de ordenar el levantamiento de las medidas interposicin de la demanda de revisin de

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legalidad es suficiente para suspender el acompaar copia del escrito de demanda, para que
Procedimiento de Ejecucin Coactiva. As lo ha dicho ejecutor omita suspender el Procedimiento
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entendido tambin la jurisprudencia; por ejemplo, de Ejecucin Coactiva, en el malentendido de


en la Ejecutoria Suprema recada en el expediente que no se ha verificado el supuesto previsto en la
CAS N 3317-2009 LIMA, publicada en el Diario norma para la suspensin.
Oficial El Peruano el 01 de julio de 2011, la
Corte Suprema de la Repblica se pronunci Consideramos que esta discusin es absolutamente
respecto de la correcta interpretacin del artculo innecesaria, pues por mandato legal la suspensin
10 del Decreto Supremo N 036-2001-EF4, del Procedimiento de Ejecucin Coactiva opera
sealando que dicha norma debe ser entendida de pleno derecho una vez que el administrado
en el sentido que la sola presentacin de la interpone su demanda de revisin de legalidad.
demanda de revisin judicial de procedimiento
coactivo suspende el Procedimiento de Ejecucin Por tanto, an en el discutible supuesto en que
Coactiva. los administrados deban entregar al Ejecutor
Coactivo el cargo de presentacin de la demanda
Esta precisin pareciera no tener la menor de revisin de legalidad y copia del texto ntegro
importancia, especialmente dada la claridad de la del escrito de demanda, esto no exime a dicho
norma. Sin embargo, merece un breve comentario ejecutor de aplicar la suspensin que ordena
debido a que usualmente es interpretada y la Ley bajo responsabilidad. La LPEC y la Corte
aplicada de manera antojadiza por algunos Suprema as lo reconocen: la sola presentacin de
Ejecutores Coactivos. En efecto, en la prctica la demanda suspende la ejecucin coactiva.
sucede que, pese a que el administrado sometido
a un Procedimiento de Cobranza Coactiva ha Ntese, por lo dems, que la LPEC dispone
interpuesto una demanda de revisin de legalidad, que el administrado remita copias del cargo
los ejecutores coactivos prosiguen con la ejecucin de presentacin de su demanda de revisin de
forzada. legalidad a los terceros, y no necesariamente al
Ejecutor Coactivo; y sin perjuicio de ello, ste se
Esta inobservancia de la norma expresa se origina encuentra obligado a suspender el Procedimiento
en su incorrecta lectura: donde la LPEC establece de Cobranza Coactiva, bajo responsabilidad.
que basta interponer la demanda de revisin de
legalidad para que se suspenda el Procedimiento As, pues, la forma en que el Ejecutor Coactivo
de Ejecucin Coactiva, y que la remisin del conoce de la interposicin de la demanda, y las
cargo de presentacin de dicha demanda a los apreciaciones subjetivas acerca de qu documento
terceros es suficiente para que stos se abstengan le produce conviccin al respecto, constituyen
de acatar los mandatos de retencin emitidos por aspectos accesorios que no impiden la suspensin
la Administracin, se suele entender, erradamente, del Procedimiento de Cobranza Coactiva.
que la remisin del cargo de presentacin de la
demanda de revisin de legalidad al Ejecutor VI. Tercer Apunte: sobre la prrroga de
Coactivo es requisito para que opere la suspensin la suspensin del Procedimiento de
del Procedimiento de Cobranza Coactiva. Cobranza Coactiva
Y a partir de esta confundida lectura, Ejecutores En el numeral 23.4 del artculo 23 de la LPEC
Coactivos y administrados tropiezan con la absurda se establece que la suspensin del Procedimiento
discusin acerca de si basta con la remisin de de Cobranza Coactiva dura 60 das hbiles, plazo
la hoja de cargo de presentacin de la demanda luego del cual se mantendr la suspensin del
de revisin de legalidad que entrega la mesa Procedimiento de Ejecucin Coactiva, inclusive
de partes del Poder Judicial, o si adems debe durante el trmite del recurso de apelacin ante
remitirse copia completa del escrito de demanda. la Corte Suprema a que se refiere el numeral
As, ser suficiente que un administrado remita al 23.8, siempre que el demandante a su eleccin,
Ejecutor Coactivo solamente la hoja de cargo, sin presente en el proceso pliza de caucin, carta

4 Artculo 10.- Vencido el plazo a que se refiere el artculo 14 de la Ley sin que el obligado haya cumplido con el mandato
contenido en la Resolucin de Ejecucin Coactiva, ste tendr derecho a solicitar la revisin judicial prevista en el artculo
23 de la Ley, siempre y cuando el obligado hubiera consignado el monto materia de cobranza ante el Banco de la Nacin a
nombre de la Corte Superior de Justicia correspondiente, o se hubiera trabado una medida cautelar. En cualquiera de los casos
mencionados, la presentacin del recurso de revisin suspender la ejecucin forzosa. Dicha medida caducar vencido el plazo
a que se refiere el segundo prrafo del artculo 11 de este Reglamento.

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fianza irrevocable, incondicional y de ejecucin puede solicitar el otorgamiento de tutela cautelar

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inmediata, emitida por un Banco local de primer en salvaguarda de la adecuada satisfaccin de
orden a nombre de la entidad acreedora por el sus pretensiones, siempre que se presenten los
importe de la obligacin renovable cada seis (6) presupuestos clsicos para el otorgamiento de
meses; o efecte la consignacin del monto exigido esta tutela: verosimilitud del derecho, peligro en la
ante el Banco de la Nacin, a nombre de la Corte demora y adecuacin.
Superior de Justicia.
La adecuacin de la medida cautelar exige que
As, se plantea la exigencia de una garanta que la misma sea congruente con el objeto de su
respalde la obligacin cuyo cobro coactivo se ver aseguramiento. La congruencia se refiere a ()
suspendido en el Proceso de Revisin Judicial; la correlacin lgica que necesariamente deber
garanta que deber ser otorgada por el monto de establecerse entre la cautelar concedida y el objeto
la obligacin exigida en la va coactiva. de la tutela (), de manera tal que () el pedido
cautelar debiera ser rechazado en la medida que
Sin embargo, la norma no se ocupa en forma existen otros mecanismos menos gravosos ()5.
expresa del supuesto en que la obligacin cuya
ejecucin coactiva se promueve se haya cobrado Sobre esto, el artculo 40 del Texto nico
de manera parcial, es decir, que en la va coactiva se Ordenado de la Ley N 27584 establece que
haya llegado a cobrar parte de la deuda contenida Son especialmente procedentes en el proceso
en el acto administrativo. Como es obvio, en tal Contencioso Administrativo las medidas cautelares
supuesto, y atendiendo a que toda garanta tiene de innovar y de no innovar. Giovanni PRIORI
carcter instrumental respecto de la obligacin, su comenta esta norma sealando que el rasgo
cuanta se ver directamente reflejada en el monto de excepcionalidad que tienen estas medidas
de la obligacin pendiente de cobro. en el proceso civil se pierde en el proceso
Contencioso Administrativo, debiendo ms bien
En ese sentido, la falta de previsin legal expresa considerarse como generalidad, y, nos atrevemos
no implica, en modo alguno, que la prrroga a decir, de especial procedencia. Ello se debe
de la suspensin de la cobranza coactiva est a que en el sistema del proceso Contencioso
condicionada a respaldar la obligacin ntegra Administrativo adoptado por la Ley, el inicio del
si sta ya fue parcialmente cobrada por la proceso Contencioso Administrativo no suspende
Administracin. la ejecucin del acto administrativo, el mismo
que podra ser ejecutado, lo que eventualmente
Tan es as que la norma dispone que el administrado podra hacer irreparable el dao originado a
podra elegir entre presentar una caucin o fianza, la situacin jurdica cuya tutela se solicita en el
o consignar el monto exigido al Banco de la proceso. Siendo ello as, la medida cautelar que
Nacin. Como es obvio, el monto exigido no tpicamente corresponde al proceso Contencioso
puede ser otro que aqul que an no haya sido Administrativo ser la suspensin de la actuacin
cobrado. administrativa impugnada ()6.

Por lo dems, ya sea que se presente una carta Sin embargo, como hemos sealado en lneas
fianza o un certificado de depsito judicial al Banco anteriores, la LPEC dispone que la sola interposicin
de la Nacin, el resultado final, de determinarse de la demanda suspende la continuacin del
que el Procedimiento de Cobranza Coactivo es Procedimiento de Ejecucin Coactiva por el plazo
vlido, ser la entrega o endose del documento de sesenta das, prorrogables a solicitud de parte
donde consta la garanta. En tal escenario, si si se garantiza el pago de la obligacin exigida
interpretsemos la norma en el sentido de que por la Administracin. As, la tutela cautelar que se
an frente a la cobranza parcial de la deuda debe podra obtener mediante las medidas cautelares
garantizarse la obligacin ntegra, al ejecutarse la de innovar y no innovar ya est incorporada en
garanta se materializara un pago indebido, por la LPEC como un elemento accesorio e inherente
exceso. a la tramitacin del Proceso de Revisin Judicial
de Legalidad. Esto puede significar la inexistencia
VII. Cuarto Apunte: medidas cautelares de peligro en la demora, o en todo caso, que el
peligro en la demora no podr estar configurado
Como en todo Proceso Judicial, en el Proceso por la continuacin del Procedimiento de Ejecucin
de Revisin Judicial de Legalidad el demandante Coactiva, pues ste estar suspendido.
5 MONROY PALACIOS, Juan Jos. Op. cit. p. 190.
6 PRIORI POSADA, Giovanni. Op. cit., p. 188.

Crculo de Derecho Administrativo 229


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No obstante, esto no impide que, si las tal supuesto tratndose la demanda de una
circunstancias de la controversia -y en particular, Entidad Pblica dichos dineros necesariamente
RDA 11 - Contencioso Administrativo

las pretensiones planteadas- as lo ameritan, el deben ser depositados en una cuenta corriente,
demandante solicite medidas cautelares que no por ello corresponde conservar la situacin de
estn destinadas a suspender el Procedimiento hecho del supuesto expresado en este prrafo
de Ejecucin Coactiva. Es ms, atendiendo a de conformidad con lo establecido en el artculo
que puede haber acumulado a su demanda 687o del Cdigo Procesal Civil.
la pretensin de indemnizacin por daos y
perjuicios derivados de la ilegalidad con la que se Cierto es que no se trata, en el caso enunciado
habra conducido el Procedimiento de Ejecucin como ejemplo, de una tpica medida cautelar de
Coactiva, es probable que requiera que se traben embargo, sino de una medida cautelar genrica.
medidas cautelares para asegurar el cumplimiento Como ensea Di Iorio, la medida cautelar
de dicha pretensin, una vez que sea amparada. genrica no solo habilita a adoptar una medida
absolutamente diferente de las reguladas en el
Imaginemos, por ejemplo, que en la demanda de Cdigo, sino que tambin admite una flexibilidad
revisin judicial de legalidad se denuncia que en el en el otorgamiento de las previstas mediante su
Procedimiento de Cobranza Coactiva se infringi lo adaptacin a las particulares situaciones de hecho
dispuesto en el artculo 16 de la LPEC, que regula que se tienen en mira, o en la combinacin de dos
los supuestos en los cuales el Ejecutor Coactivo o ms medidas7.
est obligado a suspender el procedimiento. Y
que como consecuencia de dicha infraccin, se Por su parte, Jorge Kielmanovich seala que
ejecut la cobranza indebida de determinados una medida cautelar genrica es aquella que,
montos. No cabe duda que en dicho contexto el excluyendo, por ejemplo, la viabilidad de una
demandante podr solicitar una medida cautelar de prohibicin de contratar -que impedira de modo
naturaleza conservativa destinada a mantener una absoluto la posibilidad de alquilar el inmueble con
situacin de hecho preexistente (como podra ser la los consiguientes daos que ello podra aparejar-,
inmovilizacin de las cuentas de la entidad por los seala, en orden a resguardar el valor de la
montos cobrados indebidamente, a fin de evitar que propiedad y a evitar su disminucin por conducto
stos ingresen al presupuesto pblico, o el embargo de la celebracin de contratos que por su destino,
de los bienes de los funcionarios intervinientes). extensin del plazo, clusulas del precio de la
locacin, etctera, pudiesen implicarlo, el deber
Solo de esta forma podra asegurarse la efectividad del interesado de solicitar la previa aprobacin
de la sentencia que ampare la pretensin judicial de los posibles contratos de locacin 8.
indemnizatoria. A manera de ilustracin, podemos
sealar que as lo ha entendido la Sala Mixta En tanto que la medida cautelar a adoptar debe
de Moquegua en el expediente N 02-2011, atender a la situacin concreta que se pretende
sealando expresamente en su Resolucin N 3 tutelar, en el caso propuesto no bastar el dictado
del 08 de marzo de 2011 que: de una medida cautelar que disponga la suspensin
de la actuacin administrativa cuestionada. Una
De ser el caso, que el Cheque de Gerencia medida cautelar de este tipo sera inocua, pues
hubiese sido ya cobrado y fuere depositado a la cobranza coactiva ya se ejecut, aunque en un
alguna cuenta a nombre de la Municipalidad acto de abierta ilegalidad.
Distrital de Antonio Raymondi Raquia
(Blognesi Ancash), e, intenten realizar algn VIII. Conclusiones
tipo de movimiento bancario o transferencia
utilizando la suma de dinero producto del Ttulo El Proceso de Revisin Judicial de Legalidad es un
Valor antes citado, las entidades Bancarias mecanismo creado por la LPEC para establecer si
se abstengan de permitir su transferencia o el Procedimiento de Ejecucin Coactiva seguido
movimiento hasta la culminacin del proceso. por la Administracin Pblica ha sido iniciado y/o
tramitado respetando las disposiciones previstas
La procedencia de lo dispuesto en el prrafo en dicha norma, y, de verificarse que no ha sido
precedente se sustenta en el hecho que el as, anular el Proceso de Ejecucin Coactiva o las
cheque en cuestin hubiere sido cobrado, en actuaciones concretas viciadas.

7 KIELMANOVICH, Jorge L. Medidas Cautelares. Buenos Aires: Rubinzal Culzoni Editores, 2000, p. 414.
8 Ibid. p. 415.

230 Crculo de Derecho Administrativo


Apuntes en torno al Proceso de Revisin Judicial
de Legalidad del Procedimiento de Ejecucin Coactiva

Adems, el Proceso de Revisin Judicial de hbiles. Sin embargo, puede prorrogarse hasta

Mara Soledad Garca Godos Goicochea


Enrique A. Palacios Pareja
Legalidad tiene una finalidad accesoria que que culmine el Proceso Judicial a pedido de parte,
consiste en determinar la responsabilidad bastando que el litigante garantice la obligacin
civil atribuible a la entidad cuya acreencia cuyo cobro coactivo se ver suspendido. Aunque la
pretende ejecutarse coactivamente, as como Ley no se ocupa expresamente de los supuestos en
la responsabilidad civil de los funcionarios que los cuales se haya ejecutado parcialmente el cobro
condujeron la cobranza. de la obligacin, la prrroga de la suspensin de
la cobranza coactiva no ha de estar condicionada
Por ello, se puede acumular accesoriamente a respaldar la obligacin ntegra si sta ya fue
la pretensin de indemnizacin por daos y parcialmente cobrada por la Administracin
perjuicios. Pblica.

En ese sentido, en este proceso particular ocurre Finalmente, el Proceso de Revisin Judicial de
que la legitimidad para obrar pasiva recae no solo Legalidad no es ajeno al otorgamiento de medidas
en la entidad administrativa, sino tambin en el cautelares. Sin embargo, dado que la LPEC prev
Ejecutor Coactivo y el Auxiliar Coactivo. mecanismos concretos y automticos que impiden
la continuacin del Procedimiento de Ejecucin
La sola interposicin de la demanda de revisin Coactiva en tanto dure el Proceso Judicial, las
judicial de legalidad es suficiente para que se medidas cautelares que se soliciten y otorguen
suspenda el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, no perseguirn la suspensin del procedimiento,
y tal evento es oponible tanto al Ejecutor Coactivo, sino que estarn orientadas a salvaguardar
quien tiene el deber de paralizar inmediatamente la pretensin accesoria de indemnizacin por
el procedimiento, como a terceros, que debern daos y perjuicios. Para obtener dicha seguridad,
abstenerse de ejecutar medidas cautelares el demandante podr valerse de cualquiera de
ordenadas por dicho Ejecutor. las medidas cautelares previstas en el Cdigo
Procesal Civil, incluyendo las medidas cautelares
La suspensin del Procedimiento de Revisin Judicial genricas.
de Legalidad tiene una duracin limitada de 60 das

Crculo de Derecho Administrativo 231