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Avaliao: O Frum Nacional de

Reforma Urbana: incidncia e


exigibilidade pelo direito cidade

Full Report

Oxfam GB Programme Evaluation

June 2008

Commissioned by: Oxfam GB LAC


Evaluators: Orlando Alves dos Santos Junior
O Frum Nacional de Reforma Urbana: incidncia e exigibilidade pelo direito cidade

Orlando Alves dos Santos Junior

Sumrio Executivo

O artigo analisa a incidncia do Frum Nacional da Reforma Urbana FNRU no desenho e na


implementao das polticas urbanas nacionais durante o primeiro mandato do Governo Lula (2003-
2006). O objetivo foi avaliar em que medida as propostas presentes na agenda da reforma urbana foram
incorporadas pelo governo federal, atravs dos programas e polticas implementados pelo Ministrio
das Cidades, indicando ao mesmo tempo seus eventuais efeitos sobre a vida nas cidades, em especial
sobre as pessoas em situao de vulnerabilidade social.

Um olhar sobre as polticas urbanas no Brasil envolvendo as polticas de habitao, regularizao


fundiria, saneamento ambiental, transporte e mobilidade no deixa dvidas a respeito das
significativas transformaes que estas vm passando nos ltimos anos. Tais mudanas parecem
caminhar em duas direes: primeiro, na direo do aprofundamento do processo de descentralizao,
iniciado com a reforma constitucional de 1988; segundo, na adoo de uma agenda de reformas sociais,
identificada como agenda da reforma urbana, onde destacam-se a aprovao do Estatuto das Cidades
(2001), a criao do Ministrio das Cidades (2003), a implantao do Conselho das Cidades (2003), e a
implementao de polticas de promoo do acesso habitao, ao saneamento ambiental e ao
transporte pblico.

Vale destacar que o Frum Nacional de Reforma Urbana FNRU foi um dos principais protagonistas
na aprovao do Estatuto da Cidade tanto na apresentao de propostas como na presso pela sua
aprovao e na criao do Conselho das Cidades e, desde o incio, tem participado ativamente da
construo dessa esfera pblica de participao da sociedade. Alm disso, o Frum foi um ator
fundamental na aprovao de polticas urbanas sintonizadas com o iderio da reforma urbana.

Parece possvel dizer que dois processos simultneos e complementares incidiram sobre os rumos da
poltica urbana no Brasil, a partir de 2003. A vitria nas urnas de Lula para presidente significou uma
inflexo progressista na coalizao de partidos que governam o pas e a adoo de uma nova agenda
reformista, incorporando as propostas elaboradas pelos pensadores e pelas organizaes vinculadas ao
movimento da reforma urbana. Cabe chamar a ateno que a anlise considera os termos agenda
reformista, propostas reformistas ou ainda iderio reformista referindo-se as idias e propostas polticas
de carter progressista, de uma forma geral, e tambm as idias e propostas da agenda da reforma
urbana, de uma forma especfica.

Nessa linha, vale destacar que parte dos secretrios nacionais e dos tcnicos do Ministrio das Cidades
eram pessoas vinculadas a esse movimento. Ao mesmo tempo, a atuao do Frum Nacional de
Reforma Urbana pode ser considerada como elemento chave nas mudanas ocorridas, por dar
legitimidade as polticas implementadas pelo governo federal e por formular novas demandas e
propostas, em parte incorporadas nesse processo. Ou seja, a anlise indica que o FNRU foi capaz de
aproveitar bem as oportunidades da conjuntura poltica e fazer avanar suas propostas na perspectiva da
reforma urbana.

Na conjuntura aberta pela eleio do presidente Lula (2003), a agenda da reforma urbana foi materializada
em documentos de reivindicaes, apresentados na forma de plataformas da reforma urbana elaboradas
pelo FNRU, com propostas vinculadas aos espaos institucionais de formulao e gesto das polticas
urbanas, construdas com base na leitura dos problemas urbanos, dos principais conflitos deles decorrentes
e da demandas dos atores sociais envolvidos com a luta pela reforma urbana. Apesar de sofrer alteraes e

1
atualizaes permanentes, sinteticamente, podemos dizer que, durante o perodo analisado, as plataformas
da reforma urbana estiveram centrada nos seguintes pontos:

A aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, a reivindicao de recursos


oramentrios da Unio para este fundo e o acesso aos recursos pelas cooperativas habitacionais.
A promoo de aes no sentido de evitar as aes de despejo contra a populao sem-teto que
ocupa imveis vazios que no cumprem sua funo social.
A promoo de aes visando a regularizao fundiria das favelas e assentamentos informais,
e a utilizao dos imveis pblicos vazios e das terras da unio e dos estados para projetos de
habitao para a populao de baixa renda.
A aprovao da lei nacional de saneamento ambiental e a promoo de polticas visando a
universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental, com destaque para a
universalizao do acesso gua e a coleta de esgotos domiciliares.
A aprovao de aes visando a promoo do acesso ao transporte pblico de qualidade com
reduo das tarifas.
A incorporao de mecanismos de participao popular e de controle social, atravs do
fortalecimento do Conselho Nacional das Cidades e da Conferncia Nacional das Cidades e da
difuso desses canais para os estados, municpios e o distrito federal, como base de um Sistema
Nacional de Desenvolvimento Urbano.
A promoo de polticas visando a universalizao dos direitos humanos como base da poltica
de segurana pblica, e o fim dos processos contra lideranas e da criminalizao dos movimentos
sociais.

A criao do Ministrio das Cidades, a realizao da I Conferncia das Cidades, em 2003, e a


institucionalizao do Conselho das Cidades, em 2004, deram incio a um processo de construo da
poltica nacional de desenvolvimento urbano envolvendo conferncias municipais e estaduais, e a adoo
de estruturas normativas representativas, em acordo com os princpios defendidos historicamente pelos
movimentos nacionais pela reforma urbana. Desde o incio, o FNRU se posicionou na defesa da
institucionalizao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, de forma a articular as diferentes
polticas setoriais sob a responsabilidade do Ministrio das Cidades, com instncias de controle e
participao social deliberativos, na forma de conselhos das cidades, em todos as esferas de governo, de
forma a efetivar a proposta de gesto democrtica das cidades.

O FNRU foi um ator decisivo nesse debate, apresentando resolues nas duas conferncias nacionais das
cidades, visando a construo do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. E de fato, a anlise das
resolues das Conferncias das Cidades aponta para a incorporao das propostas apresentadas pelo
FNRU na forma de importantes deliberaes relacionadas poltica urbana, envolvendo: (i) princpios,
diretrizes, objetivos e aes da poltica nacional de desenvolvimento urbano; (ii) as diretrizes, os objetivos
e as aes das polticas especficas de habitao, saneamento ambiental e mobilidade e trnsito; (iii) a
criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, estruturado nas vrias esferas da Federao e
com instncias de representao do poder pblico e da sociedade civil descentralizadas, permanentes,
consultivas e deliberativas; e (iv) a estrutura de funcionamento e a composio do Conselho das Cidades.

No entanto, apesar dos avanos obtidos nas deliberaes aprovadas nas Conferncias, pouco se avanou na
efetivao desse Sistema. Nessa anlise, preciso levar em considerao a mudana ministerial ocorrida
em julho de 2005, quando, em funo da necessidade de ampliar a base de apoio do governo no
Congresso, o presidente Lula nomeia um novo Ministro das Cidades1, gerando uma progressiva mudana
na equipe do Ministrio das Cidades, marcando uma inflexo conservadora na composio do ministrio,
com graves conseqncias na interrupo de vrias propostas em andamento e na dinmica do prprio

1
Em julho de 2005, o presidente Lula nomeia Marcio Fortes como Ministro das Cidades no lugar Olvio Dutra, que era o
Ministro anteriormente.
2
conselho das cidades, apesar deste manter seu funcionamento regular. Entre os principais impactos dessa
inflexo conservadora, podemos apontar os sintomas de fragmentao das polticas urbanas,
interrompendo o esforo anterior de articulao das mesmas em torno da poltica nacional de
desenvolvimento urbano. Nesse cenrio, o risco est relacionado ao tratamento desarticulado da
problemtica urbana o que aponta para grandes desafios para o Frum Nacional de Reforma Urbana, na
medida em que existem menos tcnicos governamentais comprometidos com a agenda reformista.
Tudo indica que o Frum ter que ampliar as aes de presso poltica sobre o governo federal, o que
exige uma ampliar sua capacidade de mobilizao social e organizao dos fruns regionais e locais, de
forma a manter e ampliar as conquistas alcanadas at o presente momento.

De fato, preciso considerar que a institucionalizao do Conselho das Cidades ocorreu em uma
conjuntura particular, marcada por uma aliana informal entre o movimento social atravs do Frum
Nacional de Reforma Urbana e o governo Lula, que assumiu o compromisso de criao do Ministrio
das Cidades e comps esse ministrio com pessoas vinculadas a esse campo poltico-intelectual. Essa
aliana no apenas viabilizou os avanos j mencionados, mas ps em curso um processo de articulao
das polticas setoriais sob a responsabilidade desse ministrio habitao, saneamento ambiental,
transporte e mobilidade, e programas urbanos em torno de uma poltica nacional de desenvolvimento
urbano.

O xito da construo de um sistema nacional de participao em torno das polticas urbanas, vinculado
ao Conselho das Cidades, certamente depender de uma nova concepo de poltica urbana e da
estruturao de um arranjo institucional de gesto das cidades, o que envolve a construo de uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano e a instituio de mecanismos concretos de articulao
das polticas urbanas e dos conselhos da cidade no mbito dos estados e municpios. A questo em
aberto se refere ao impacto da inflexo conservadora do Ministrio das Cidades sobre esse processo.

A anlise desenvolvida ao longo desse trabalho indica a inegvel capacidade de incidncia do FNRU na
esfera poltica, interferindo no desenho e na gesto das polticas urbanas nacionais. Comparando-se as
propostas presentes nas plataformas apresentadas pelo Frum Nacional de Reforma Urbana aos rgos
governamentais e as polticas efetivamente implementadas pelo governo federal, atravs do Ministrio
das Cidades, percebe-se como estas ltimas incorporaram as propostas reformistas. Alm disso,
preciso considerar que a correlao de foras no interior da coalizao partidria que sustenta o
governo federal possibilitou uma composio de pessoas no interior do Ministrio das Cidades
comprometida com a agenda da reforma urbana, o que, diversas vezes, gerou iniciativas que no faziam
parte das plataformas da reforma urbana elaboradas pelo Frum, mas que estavam em absoluta sintonia
com seu iderio. Dai a dificuldade, em diversas situaes, em separar as iniciativas do Frum Nacional
de Reforma Urbana e as do governo federal, tendo em vista que nesses casos seria mais adequado falar
em iniciativas compartilhadas.

De fato, podemos dizer que os resultados alcanados pelo Frum expressam o xito de uma estratgia
coletiva planejada pelo conjunto das organizaes que compem essa coalizo social, que combina
diferentes escalas de ao, articulando intervenes societrias no campo da organizao da
sociedade e da capacitao e institucionais no campo das polticas pblicas. Nesse sentido
concebemos as aes desenvolvidas como aes de advocacy, situadas no campo da exigibilidade pelo
direito cidade. A fora de incidncia do Frum parece vir exatamente dessa estratgia, que em linhas
gerais poderia ser sistematizada nos seguintes planos de ao:

3. Investimento na articulao e Ampliao dos Movimentos, com a realizao de oficinas de


planejamento anuais; a realizao do encontro nacional do FNRU, a cada dois anos, aberto a ampla
participao de todas as organizaes sociais; a organizao dos fruns regionais e estaduais de
reforma urbana; e o estabelecimento de parcerias estratgicas, onde destacam-se trs, como a Frente
Nacional pelo Saneamento Ambiental, o MDT Movimento em Defesa do Transporte Pblico e a
3
Frente Parlamentar pela Reforma Urbana (organizada por um grupo de parlamentares a partir da
proposta do FNRU de constituir essa articulao).
4. Organizao de fruns regionais e estaduais de reforma urbana, de forma a aumentar a
horizontalidade orgnica do Frum e articular diferentes organizaes sociais locais/regionais em
torno da agenda da reforma urbana.
5. Formao e capacitao, com destaque para a realizao de seminrios e oficinas de
capacitao em torno de temas bastante variados, relacionados agenda de interveno do Frum.
6. Divulgao e informao, envolvendo a organizao e manuteno do site do FNRU
(www.forumreformaurbana.org.br), com notcias, agenda e materiais produzido; a produo sistemtica
de boletins; e a produo e divulgao de notas pblicas, geralmente em torno da agenda de
reivindicaes do FNRU.
7. Realizao de campanhas de sensibilizao e mobilizao, atravs da realizao de jornadas de
lutas pela reforma urbana e pelo direito cidade, com o objetivo de mobilizar a sociedade em torno
de uma agenda de prioridades relacionadas poltica urbana; a realizao da campanha Olho no seu
Voto, nos anos eleitorais; e a realizao de campanhas de sensibilizao em torno de pontos
especficos da agenda do Frum, como por exemplo a campana Brasil sem Despejos, em torno da
Plataforma Brasileira de Preveno aos despejos, realizada em 2006/2007.
8. Incidncia na esfera poltica e a proposio em polticas pblicas, envolvendo a participao
em esferas pblicas de formulao de polticas pblicas, com nfase no Conselho das Cidades e no
Conselho Gestor do Fundo Nacional de habitao de Interesse Social; a participao em audincias
pblicas; a solicitao de audincia pblicas junto Presidncia da Republica, Ministrio das
Cidades e rgos federais envolvidos com as polticas urbanas; a elaborao de diagnsticos e de
proposies em torno das polticas urbanas; e a mobilizaes de presso sobre o poder executivo e o
poder legislativo em torno da agenda da reforma urbana.

No que se refere aos impactos das polticas implementadas sobre a dinmica das cidades e sobre a vida das
pessoas, pode-se inferir, com base nas informaes em torno dos investimentos indicadas ao longo dessa
anlise, que as polticas implementadas pelo governo federal incidiram sobre a ampliao do acesso
habitao e a terra urbanizada, ao saneamento ambiental e ao transporte pblico pelos grupos sociais de
mais baixa renda, com pesos diferenciados quando consideramos as diversas polticas setoriais. Alm
disso, preciso considerar que os resultados em torno da difuso de novas concepes e instrumentos de
planejamento urbano tem grande importncia para enfrentar os processos de segregao urbana e as
tendncias atuais de fragmentao social nas cidades, apesar dos resultados nesse campo no serem to
imediatos, por se tratarem de polticas regulatrias.

Como pode ser observado ao longo da anlise realizada, o Frum Nacional de Reforma Urbana, como
principal expresso do movimento pela reforma urbana no Brasil, tem conseguido efetivamente definir
prioridades e influir nas polticas urbanas nacionais a partir de uma estratgia, coletivamente
construda, que combina diferentes escalas de interveno. O xito da construo de um sistema nacional
de participao em torno das polticas urbanas, vinculado tanto ao Conselho das Cidades como ao sistema
nacional de habitao de interesse social, certamente depender de um conjunto de fatores, envolvendo
uma nova concepo de poltica urbana, o compromisso do governo federal, a estruturao de um arranjo
institucional de gesto das cidades, a natureza do conflito social, entre outros fatores. Na atual conjuntura,
a questo em aberto se refere ao impacto da inflexo conservadora do Ministrio das Cidades, ocorrida em
meados de 2005, sobre esse processo. Nesse cenrio de incertezas, parece que a manuteno da fora de
incidncia do FNRU sobre as polticas nacionais depender da sua capacidade de aprofundar a articulao
entre as intervenes no mbito da sociedade sensibilizando a populao e fortalecendo a organizao
popular e as intervenes no mbito institucional ocupando os canais de participao, pressionando e
desenvolvendo aes de exigibilidade de forma a construir e sustentar uma agenda de produo de
alternativas para as desigualdades sociais nas cidades, enfrentando as tendncias ao desenvolvimento
desigual que se verificam no cenrio urbano brasileiro, e apontando para a construo de novos
paradigmas de planejamento e gesto das cidades.
4
Nesse contexto, possvel apontar alguns desafios para o FNRU. Em primeiro lugar, o maior desafio
parece estar relacionado a necessidade de atualizao da agenda de reforma urbana frente as
transformaes pelas quais vem passado as cidades brasileiras, em razo das dinmicas econmicas,
sociais, cultuais e polticas da nossa contemporaneidade. Em outras palavras, preciso atualizar o
diagnstico da questo urbana que originou a agenda reformista, de forma a incorporar na sua formulao
as dinmicas relacionadas (i) produo capitalista do espao no contexto da globalizao contempornea
e seus impactos sobre as cidades e a estrutura urbana do pas, com destaque para a questo metropolitana;
(ii) s temticas de gnero, da juventude, dos afrodescendentes e dos grupos sociais discriminados; (iii) ao
meio ambiente, em especial o enfoque da justia ambiental; (iv) violncia e a segurana pblica e seus
impactos sobre os grupos sociais mais vulnerveis, em especial os jovens; e (v ) s novas formas de
atuao socio-poltica e aos processos de construo de identidades coletivas. Nesse esforo, vale sublinhar
a importncia da questo metropolitana, tendo em vista as anlises que indicam que atualmente as
metrpoles brasileiras esto concentrando a problemtica social, cujo lado mais evidente e dramtico o
crescimento da violncia, com tendncias de agravamento dos processos de segmentao socioterritorial
em curso, que separam as classes e grupos sociais em espaos de integrao e excluso social.

Alm disso, podemos apontar outros desafios para o Frum Nacional de Reforma Urbana, na perspectiva
da sua consolidao enquanto uma coalizao social organizada em torno da promoo do direito cidade
e da reforma urbana: (i) a construo de um projeto de sustentao financeira que garanta o funcionamento
regular do Frum, viabilizando a articulao da interveno institucional e as aes no plano da sociedade,
sem cair na construo de uma estrutura burocrtica que muitas vezes pode significar a morte do ator
poltico; (ii) a consolidao de uma rede descentralizada de fruns regionais e locais, de forma que a
atuao nacional do Frum seja a expresso de um amplo movimento social organizado no pas, ao mesmo
tempo que permite dar capilaridade regional/local s estratgias nacionais do Frum; (iii) a construo de
uma agenda urbana global, tendo em vista os impactos socio-espaciais dos processos econmicos
globalizados, o que implica em aprofundar as articulaes internacionais do Frum, com destaque para a
Amrica Latina; (iv) a construo de uma estratgia de comunicao social, de forma a interferir na forma
como a sociedade tematiza os problemas das cidades, dar visibilidade a atuao do Frum e gerar uma
ampla base social em torno das plataformas de reforma urbana.

Por fim, h ainda um aspecto de grande importncia. Quando avaliamos a agenda do FNRU, podemos
perceber a nfase dada questo da habitao, o que certamente se relaciona com o perfil dos atores
sociais presentes no Frum, majoritariamente envolvidos com essa temtica. A questo reconhecer que a
agenda em torno das polticas de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade ainda tem uma
importncia relativamente pequena no interior do Frum, enquanto que a questo da regularizao
fundiria bastante articulada temtica da habitao e da gesto democrtica ocupam um espao
intermedirio em termos de importncia. Isso implica no desafio de alargar a agenda do Frum, de forma a
aumentar o peso dessas temticas nas suas aes de presso e mobilizao, tendo em vista a importncia
estrutural desses temas para a compreenso da dinmica urbana e para a superao das desigualdades
sociais nas cidades. Ao mesmo tempo, preciso reconhecer que o enfrentamento desse desafio requer a
incorporao de outros atores sociais envolvidos com essas temticas na organizao do Frum, alargando,
portanto, tambm, sua base de sustentao social.

No que se refere a questo urbana brasileira, o cenrio social, poltico e econmico do Brasil indica que
so muitos os desafios. De qualquer forma, no obstante as incertezas que marcam o futuro das cidades
brasileiras, parece possvel afirmar que o FNRU permanece sendo uma espao de esperana na construo
de um novo projeto de cidades justas e democrticas, expresso no iderio da reforma urbana e do direito
cidade.

5
O Frum Nacional de Reforma Urbana: incidncia e exigibilidade pelo direito cidade

Orlando Alves dos Santos Junior*

Introduo

Esse artigo analisa a incidncia do Frum Nacional da Reforma Urbana FNRU no desenho e na
implementao das polticas urbanas nacionais durante o primeiro mandato do Governo Lula (2003-
2006)2. Nosso objetivo foi avaliar em que medida as propostas presentes na agenda da reforma urbana
foram incorporadas pelo governo federal, atravs dos programas e polticas implementados pelo
Ministrio das Cidades, indicando ao mesmo tempo seus eventuais efeitos sobre a vida nas cidades, em
especial sobre as pessoas em situao de vulnerabilidade social. Para isso, organizamos esse estudo em
trs partes. Na primeira, buscamos sinteticamente caracterizar o Frum Nacional de Reforma Urbana
enquanto sujeito coletivo, como uma coalizao de organizaes sociais articulada em torno da agenda
da reforma urbana e pelo direito cidade destacando sua importncia no contexto dos processos
participativos de gesto das polticas pblicas no Brasil. Dando seqncia, na segunda parte,
analisamos a influncia do FNRU nas polticas urbanas nacionais, destacando, respectivamente, a
poltica de habitao; a poltica de saneamento ambiental, a poltica de transporte e mobilidade; a
poltica de regularizao fundiria; e a poltica nacional de desenvolvimento urbano. Por fim, na ltima
sesso, identificamos os principais avanos e limites da estratgia de atuao do Frum Nacional de
Reforma Urbana, apontando alguns desafios na perspectiva da implementao da agenda da reforma
urbana.

1. A agenda da reforma urbana e o governo Lula (2003-2006)

Um olhar sobre as polticas urbanas no Brasil envolvendo as polticas de habitao, regularizao


fundiria, saneamento ambiental, transporte e mobilidade no deixa dvidas a respeito das
significativas transformaes que estas vm passando nos ltimos anos. Tais mudanas parecem
caminhar em duas direes: primeiro, na direo do aprofundamento do processo de descentralizao,
iniciado com a reforma constitucional de 1988; segundo, na adoo de uma agenda de reformas sociais,
identificada como agenda da reforma urbana, onde destacam-se a aprovao do Estatuto das Cidades
(2001), a criao do Ministrio das Cidades (2003) e a implantao do Conselho das Cidades (2003).
Analisando sob a perspectiva histrica, pode-se dizer que essas mudanas so conquistas do movimento
pela reforma urbana brasileira que, desde os anos 1980, vem construindo um diagnstico em torno da
produo e gesto das cidades e propondo uma agenda centrada: (a) na institucionalizao da gesto
democrtica das cidades; (b) na municipalizao da poltica urbana; (c) na regulao pblica do solo
urbano com base no princpio da funo social da propriedade imobiliria; e (d) na inverso de
prioridade no tocante poltica de investimentos urbanos3.

Antes de tudo, preciso reconhecer que os avanos em torno da participao da sociedade na gesto
das polticas pblicas no esto restritos poltica urbana. A participao da sociedade na gesto e
controle de diversas polticas sociais, sobretudo atravs da institucionalizao dos conselhos de gesto,
vai ser incorporada e regulamentada a partir da dcada de 1990, no contexto marcado pelo processo de
descentralizao e pelo ambiente participacionista da Constituio de 1988. No entanto, a

*
Socilogo, doutor em planejamento urbano e regional, professor do IPPUR/UFRJ, integrante da coordenao Rede
Observatrio das Metrpoles.
2
Esse trabalho foi realizado a partir de uma demanda da Oxfam-GB, com o objetivo de contribuir com a discusso das
estratgias do seu programa urbano, buscando avaliar o impacto do ao do Frum Nacional da Reforma Urbana sobre
as polticas urbanas nacionais durante o governo Lula e seus efeitos sobre as cidades.
3
Para uma anlise mais detalhada da construo da agenda da reforma urbana, bem como da sua difuso, ver Santos
Junior, 1995.
6
descentralizao das polticas sociais nesse perodo efetivamente avanou mais em algumas polticas
sade, educao, assistncia social, e criana e adolescente do que em outras saneamento ambiental
e habitao, por exemplo (Arrecthe, 2000), da mesma forma que a adoo de espaos de participao
social na gesto dessas mesmas polticas. Naquelas em que foram adotados mecanismos de controle
social, podemos perceber que os conselhos de gesto se transformaram no formato institucional que
materializa os artigos da Constituio Federal que estabelecem as diretrizes em torno da participao da
sociedade na gesto, presentes em diversos captulos: na sade, como participao da comunidade
(inciso III; art. 198); na assistncia social, como participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e controle das aes em todos os nveis de governo (inciso
II; art. 204); e na educao, como gesto democrtica do ensino pblico (inciso VI; art. 206).
Institudos em mbito federal, os Conselhos passam a ser obrigatrios em todos os nveis de governo,
vinculados ao repasse de recursos do governo federal para os governos estaduais e municipais. Assim,
os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais proliferaram no pas4, na forma de canais
institucionais de participao da sociedade, regulamentados segundo alguns princpios que os definem
como temticos, ligados a polticas sociais especficas; representativos de organizaes da sociedade
civil; em geral, deliberativos; com algum grau de composio paritria entre os segmentos sociais que
os compem, ou entre o governo e a sociedade; com uma certa autonomia ou semi-autonomia, apesar
de no serem rgos executivos (Santos Junior, Azevedo e Ribeiro, 2004).

Apesar dos avanos ocorridos a partir desse perodo na abertura de espaos de participao social,
pode-se dizer que desde o incio do governo Lula (2003), temos uma intensificao desse processo,
configurando a base para a construo de um novo modelo de gesto participativa, baseada na
mobilizao de conferncias e na institucionalizao de conselhos de polticas setoriais. Para dar uma
idia da dimenso deste processo, entre 2003 e 2006 foram realizadas 29 conferncias nacionais, em
torno de diferentes temas, dos quais podemos destacar cidades, criana e adolescente, direitos humanos,
sade, assistncia social, meio ambiente, poltica para as mulheres, promoo da igualdade racial,
cultura, entre outros, envolvendo, segundo estimativas governamentais, cerca de 2 milhes de pessoas
entre lideranas sociais, educadores, sindicalistas, profissionais de diferentes reas e representantes de
rgos governamentais.

Essas mudanas apontam para a construo de novos arranjos institucionais de interao entre governo
e sociedade, para alm das instituies clssicas da democracia liberal, baseada nos parlamentos, na
perspectiva daquilo que a literatura vem denominando como governana democrtica (Santos Junior,
2001). Estamos nos referindo criao de arranjos institucionais tais como os conselhos e as
conferncias de coordenao da relao entre o governo e sociedade baseados na participao direta
de representantes das organizaes da sociedade nos processos decisrios em matria de polticas
pblicas. As diferenas no grau e na forma de incorporao dessas arenas e canais pelas diferentes
esferas de governo poderiam ser explicadas por vrios fatores, envolvendo os padres de cultura cvica
e de conflito social, e os nveis de comprometimento dos governos com a instituio e mobilizao de
esferas pblicas (Santos Junior, Azevedo e Ribeiro, op. cit.). Nesse sentido, podemos dizer que esses
diferentes arranjos institucionais de governana democrtica interferem diretamente na tenso entre
direitos sociais e participao cvica, abrindo a possibilidade de constiturem-se em esferas pblicas de
gesto de conflitos e construo de consensos em torno da promoo de polticas que permitam reverter
as enormes desigualdades que marcam a sociedade brasileira e avanar na universalizao dos direitos
de cidadania.

A intensificao desse processo, a partir de 2003, provoca mudanas significativas nos arranjos de
gesto em torno da poltica de desenvolvimento urbano, j que os conselhos envolvendo polticas
4
De fato, em diversas reas, tais como sade, assistncia social e educao, por exemplo, a criao dos Conselhos
Municipais tem carter quase compulsrio, tendo em vista a vinculao, em lei nacional, do repasse de recursos da
Unio s instncias subnacionais. A proliferao dos Conselhos Municipais no pas pode ser constatada em diversas
pesquisas, conforme Santos (2002).
7
urbanas eram inexistentes em grande parte dos municpios e no havia nenhum conselho de mbito
nacional ligado a esta temtica (Santos, 2002; Santos Junior, 1995). A criao do Ministrio das
Cidades, a realizao da I Conferncia das Cidades, em 2003, e a institucionalizao do Conselho das
Cidades, em 2004, deram incio a um processo de construo da poltica nacional de desenvolvimento
urbano, envolvendo conferncias municipais e estaduais, e a adoo de estruturas normativas
participativas, de acordo com os princpios defendidos historicamente pelos movimentos sociais
organizados em torno do Frum Nacional de Reforma Urbana. De fato, fundamental destacar o papel
exercido por este movimento social no processo de construo da poltica nacional de desenvolvimento
urbano. Como principal expresso do movimento nacional pela reforma urbana, o Frum tem se
destacado pela sua atuao tanto na esfera institucional, como na mobilizao social em torno da
agenda da reforma urbana.

O Frum Nacional de Reforma Urbana FNRU5 uma coalizo de organizaes que rene
movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe, e instituies
acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gesto democrtica e da promoo
do direito cidade. Vale registrar que o FNRU foi um dos principais protagonistas na aprovao do
Estatuto da Cidade tanto na apresentao de propostas como na presso pela sua aprovao6 e na
criao do Conselho das Cidades (Ribeiro e Cardoso, 2003) e, desde o incio, tem participado
ativamente da construo dessa esfera pblica de participao da sociedade.

Portanto, possvel dizer que dois processos simultneos e complementares incidiram sobre os rumos
da poltica urbana no Brasil, a partir de 2003. A vitria nas urnas de Lula para presidente significou
uma inflexo progressista na coalizao de partidos que governam o pas e a adoo de uma nova
agenda reformista7, incorporando as propostas elaboradas pelos pensadores e pelas organizaes
vinculadas ao movimento da reforma urbana. Nessa linha, vale destacar que parte dos secretrios
nacionais e dos tcnicos do Ministrio das Cidades eram pessoas vinculadas a esse movimento. Ao
mesmo tempo, a atuao do Frum Nacional de Reforma Urbana pode ser considerada como elemento
chave nas mudanas ocorridas, por dar legitimidade as polticas implementadas pelo governo federal e
por formular novas demandas e propostas, em parte incorporadas nesse processo, como veremos no
decorrer dessa anlise. Assim, podemos entender a dificuldade em distinguir exatamente o que foi
implementado em funo da atuao do FNRU e o que foi iniciativa da prpria equipe do Ministrio
das Cidades, uma vez que parte significativa desta fazia parte do campo da reforma urbana quando da
implementao das polticas analisadas. No obstante essa dificuldade, buscamos identificar apesar
de certo grau de subjetividade quando essas foram implementadas a partir de propostas formuladas e
apresentadas ao governo federal pelo FNRU, ou quando o FNRU, apesar de no ter sido o principal

5
A coordenao do Frum composta pelas seguintes organizaes: FASE - Federao de rgos para Assistncia Social
e Educacional, MNLM - Movimento Nacional de Luta por Moradia, UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular,
CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM Confederao Nacional de Associaes de Moradores, FENAE -
Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica, FISENGE Federao Interestadual dos
Sindicatos de Engenheiros, FNA - Federao Nacional de Arquitetos, Instituto Polis Instituto de Estudos, Formao e
Assessoria em Polticas Sociais, IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, IBASE Instituto Brasileiro
de Anlises Sociais e Econmicas, ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, COHRE Amricas Centro
pelo Direito Moradia contra Despejos, AGB Associao dos Gegrafos Brasileiros, FENEA Federao Nacional
dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular, ABEA
Associao Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo, Fundao Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos
Humanos, Observatrio das Metrpoles IPPUR/UFRJ/FASE, Habitat para Humanidade Brasil e ActionAid Brasil. Alm
dessas organizaes, tambm fazem parte da coordenao os fruns regionais de reforma urbana organizados no
Nordeste, na Amaznia Oriental e na Amaznia Ocidental.
6
Para uma anlise sobre o papel do FNRU na elaborao e aprovao do Estatuto da Cidade, ver GRAZIA, Grazia de.
Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz, CARDOSO, Adauto Lcio. Reforma
Urbana e Gesto Democrtica: processos e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan, FASE, 2003.
7
Utilizamos ao longo deste artigo os termos agenda reformista, propostas reformistas ou ainda iderio reformista nos
referindo as idias e propostas polticas de carter progressista, de uma forma geral, como especificamente s idias e
propostas da agenda da reforma urbana, de uma forma especfica.
8
formulador da proposta, foi um sujeito fundamental na sua implementao, interferindo no desenho
desta determinada poltica.

De uma forma geral podemos dizer que a agenda da reforma urbana que vai ser construda a partir do
processo de elaborao da Constituio Federal de 1988 e que compe o iderio reformista em disputa
nesse momento de luta pela redemocratizao do pas tem alguns princpios chaves desde seu
surgimento. Ela consolida o conjunto de idias que vem sendo formuladas e debatidas em nossa
sociedade desde os anos 60, absorvendo a contribuio de diversas matrizes tericas identificadas com
o pensamento crtico. As proposies que sintetizam a proposta da reforma urbana podem ser
sistematizadas nos seguintes pontos:

a) A afirmao do direito cidade e da funo social da propriedade e da cidade como princpios


fundantes da reforma urbana, significando o uso socialmente justo e equilibrado do espao urbano, cujo
o diagnstico parte das desigualdades sociais na cidade.

b) a instituio da gesto democrtica da cidade, pela adoo de mecanismos que institucionalizam a


participao direta da populao no governo da cidade, com a finalidade de fortalecer as esferas
pblicas e ampliar o espao da cidadania ativa;

c) a implementao de reformas nas relaes intergovernamentais com a descentralizao e


municipalizao da poltica urbana, com o objetivo de aproximar o governo dos cidados, permitir o
controle social e melhorar a efetividade na implementao das polticas pblicas;

d) o fortalecimento da regulao pblica do solo urbano, com a introduo de novos instrumentos de


poltica urbana que garantam o funcionamento do mercado de terras condizente com o princpio da
funo social da propriedade imobiliria e da justa distribuio dos custos e benefcios da urbanizao.

e) a inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos, de forma a favorecer o


atendimento das necessidades coletivas das classes populares submetidas a situaes de desigualdades
sociais decorrentes da 'espoliao urbana', ou seja, da regulao seletiva do acesso ao uso da cidade, que
incide sobre as diferenas entre as classes e camadas sociais, reproduzindo e fortalecendo as distncias
sociais produzidas pela distribuio de renda operada pelo mercado de trabalho, mas tambm, e de forma
importante, da regulao seletiva do acesso ao uso da cidade.

f) a afirmao de uma nova concepo de planejamento urbano fundada na idia do planejamento


politizado. A partir da identificao do espao urbano como uma arena onde se defrontam interesses
diferenciados em luta pela apropriao de benefcios em termos de gerao de rendas e obteno de
ganhos de origem produtiva ou comercial, por um lado, e em termos de melhores condies materiais e
simblicas de vida, por outro (Ribeiro e Cardoso: 2003, 109), proposto um pacto territorial em
torno dos direitos e garantias urbanas (ibiden, p. 110). Assim, o prprio plano diretor redefinido
como um instrumento de planejamento de afirmao da reforma urbana.

Na conjuntura aberta pela eleio do presidente Lula (2003), esses princpios foram materializados em
plataformas da reforma urbana elaboradas pelo FNRU, com propostas vinculadas aos espaos
institucionais de formulao e gesto das polticas urbanas, construdas com base na leitura dos problemas
urbanos, dos principais conflitos deles decorrentes e da demandas dos atores sociais envolvidos com a luta
pela reforma urbana8. Apesar de sofrer alteraes e atualizaes permanentes, sinteticamente, podemos

8
Nas atividades nacionais promovidas (Marchas pela Reforma Urbana, Campanhas lho no seu Voto, audincias com a
Presidncia da Repblica, entre outras), foram elaborados documentos sintetizando as propostas e reivindicaes do
Frum Nacional de Reforma Urbana, atualizados em cada perodo e adaptados para cada atividade, intitulados de
plataformas pela reforma urbana. Vale registrar que as plataformas da reforma urbana elaboradas pelo FNRU no se
restringiram propostas vinculadas aos espaos institucionais, mais tambm abrangeram campanhas educativas dirigidas
9
dizer que, durante o perodo analisado, as plataformas da reforma urbana estiveram centrada nos seguintes
pontos:

1. A aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, a reivindicao de recursos


oramentrios da Unio para este fundo e o acesso aos recursos pelas cooperativas habitacionais.
2. A promoo de aes no sentido de evitar as aes de despejo contra a populao sem-teto que
ocupa imveis vazios que no cumprem sua funo social.
3. A promoo de aes visando a regularizao fundiria das favelas e assentamentos informais,
e a utilizao dos imveis pblicos vazios e das terras da unio e dos estados para projetos de
habitao para a populao de baixa renda.
4. A aprovao da lei nacional de saneamento ambiental e a promoo de polticas visando a
universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental, com destaque para a
universalizao do acesso gua e a coleta de esgotos domiciliares.
5. A aprovao de aes visando a promoo do acesso ao transporte pblico de qualidade com
reduo das tarifas.
6. A incorporao de mecanismos de participao popular e de controle social, atravs do
fortalecimento do Conselho Nacional das Cidades e da Conferncia Nacional das Cidades e da
difuso desses canais para os estados, municpios e o distrito federal, como base de um Sistema
Nacional de Desenvolvimento Urbano.
7. A promoo de polticas visando a universalizao dos direitos humanos como base da poltica
de segurana pblica, e o fim dos processos contra lideranas e da criminalizao dos movimentos
sociais.

Cabe agora, sistematizar mais detalhadamente essa agenda/plataforma, organizando-a em torno das
polticas urbanas nacionais de forma que possamos analisar em que medida esta foi incorporada pelo
governo federal atravs de programas e projetos implementados pelas diferentes secretarias nacionais do
Ministrio das Cidades, a partir da atuao do FNRU, buscando, sempre que possvel, identificar seus
impactos sobre os problemas urbanos das cidades brasileiras.

2. A Incidncia do FNRU nas Polticas Urbanas Nacionais

Buscamos inicialmente identificar as questes prioritrias na agenda do FNRU, organizando-as em blocos


temticos relacionados s competncias das secretarias nacionais ligadas ao Ministrio das Cidades, de
forma a facilitar a anlise da incidncia do Frum sobre a elaborao e gesto das polticas urbanas
nacionais.

Para a identificao das proposies da agenda da reforma urbana, tomamos como referncia diversos
documentos do FNRU, em especial (i) os relatrios das suas oficinas anuais de planejamento, nos quais
possvel conhecer a avaliao e o posicionamento do Frum em torno de cada uma das polticas urbanas
setoriais; (ii) os boletins nacionais que, mesmo sem ter uma periodicidade, foram produzidos regularmente
abordando diversas temticas, possibilitando acompanhar o posicionamento do FNRU nas negociaes
com o poder pblico e com os demais atores sociais envolvidos nos debates em torno das polticas
urbanas; (iii) as plataformas da reforma urbana elaboradas pelo Frum Nacional de Reforma Urbana nesse
perodo, em geral articuladas as manifestaes organizadas pelo Frum, tais como a Marcha pela Reforma
Urbana e a Campanha Olho no Voto; e (iv) documentos diversos, em especial e-mails e ofcios enviados
para os dirigentes pblicos, manifestando o posicionamento do FNRU9.

sociedade, capacitao de agentes sociais, mobilizaes sociais, e organizao de fruns e redes regionais de reforma
urbana. No entanto, tendo em vista o objetivo desse estudo, centramos nossa anlise nas propostas relacionadas s
polticas pblicas urbanas.
9
Vrios documentos do FNRU que foram utilizados como referncia nessa anlise esto disponveis no site
www.forumreformaurbana.org.br
10
Para a anlise da influncia do FNRU sobre as polticas urbanas implementadas pelo governo federal
utilizamos como referncia os documentos oficiais produzidos e divulgados pelo Ministrio das Cidades
(www.ministeriodascidades.gov.br) buscando identificar a incorporao das propostas do FNRU sobre o
desenho e a gesto dos programas e projetos implementados, considerando o perodo 2003-2006. Mesmo
considerando que nosso foco estava centrado no primeiro mandato do Governo Lula, buscamos, quando
possvel, estender a anlise at a data de concluso desse estudo (dezembro de 2007), tendo em vista o
lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e seu impacto sobre as polticas urbanas
nacionais, como ficar evidenciado ao longo do estudo.

2.1. Poltica de Habitao

A anlise dos documentos no perodo considerado pelo nosso levantamento, indica que, na poltica de
habitao, a agenda do Frum esteve fundamentalmente centrada em dois pontos: (i) a aprovao do
Fundo Nacional de Interesse Social e do seu correspondente Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social; e (ii) na aprovao e funcionamento do programa crdito solidrio, voltado para o
financiamento de programas de habitao popular, promovidos pelas cooperativas e associaes
vinculadas ao movimento popular. Alm disso, o Frum Nacional de Reforma Urbana tambm
participou ativamente do debate em torno da poltica nacional de habitao, em discusso no mbito do
Conselho das Cidades no perodo considerado.10

a) o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social

O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS surgiu como um projeto de lei de
iniciativa popular, elaborado pelos movimentos populares nacionais ligados ao Frum Nacional de
Reforma Urbana, apresentado ao parlamento brasileiro em novembro de 1991 e subscrito por mais de
um milho de assinaturas. Aps mais de dez anos de tramitao, o projeto, transformado no PL
2710/92, ainda no tinha sido aprovado, apesar de ter obtido unanimidade entre os anos de 1997 e 2001
em todas as Comisses da Cmara dos Deputados.

O objetivo do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, que cria o FNHIS, viabilizar a
produo de moradias dignas para a populao de baixa renda, financiando polticas e programas
voltados para esse objetivo, implementados pelos agentes pblicos e privados, em especial pelas
cooperativas e associaes de habitao popular sem fins lucrativos.

Para dar uma idia do significado dessa proposta, importante levar em considerao que o Brasil
convive com um dficit habitacional de 7,9 milhes de moradias (Fundao Joo Pinheiro, 2005).
Desse total, 90,3% correspondem demanda de segmentos da populao com renda mensal de at trs
salrios mnimos. Alm disso, esse quadro ainda agravado pelo dficit qualitativo, estimado em 15
milhes de moradias inadequadas, em grande parte pela ausncia de saneamento ambiental e infra-
estrutura adequada.

Assim, tendo em vista a importncia da proposta para o enfrentamento desse quadro, o Frum Nacional
de Reforma Urbana assumiu como uma das suas prioridades a aprovao do Fundo, implementando,
para isso, as seguintes estratgias de ao: (i) presso sobre o Congresso Nacional pela aprovao do
projeto, envolvendo a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, com acompanhamento da tramitao
do projeto, reunies com os relatores do mesmo e o envio de cartas e ofcios aos parlamentares e; (ii)
apresentao de resoluo (junho de 2004), que foi aprovada, de apoio ao projeto no mbito do
Conselho das Cidades.
10
Para a anlise da agenda do FNRU na poltica de habitao, tomamos como referncia os boletins dos FNRU n 6,
(maro de 2005), n. 10 (maro de 2005) e n. 11 (maio de 2005) e os relatrios das suas oficinas de planejamento,
realizadas em 2005, 3006 e 2007.
11
Aps muitas negociaes, o governo federal props a apresentao de um substitutivo ao projeto o
PLC 00036/2004 que foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2004, com algumas alteraes na
proposta original, entre as quais merecem destaque a retirada de recursos vinculados ao oramento
geral da unio para o Fundo e uma redao restritiva ao acesso dos recursos pelas cooperativas e
associaes de habitao popular. No dia 16 de junho de 2005, finalmente o projeto foi sancionado pelo
presidente Lula, transformando-se na lei n 11.124.

Mas, mesmo aps sua aprovao, o FNRU permaneceu mantendo o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social no centro da sua agenda, com o objetivo tanto de garantir a alocao de recursos
oramentrios no fundo, como para viabilizar o acesso aos mesmos pelas organizaes populares de
habitao popular. Alm disso, caberia ao Conselho das Cidades definir as regras de funcionamento do
Conselho Gestor do Fundo. Desta forma, a presso do FNRU passou a ter como foco (i) a
regulamentao da lei de criao do Sistema e a instituio do Conselho Gestor do Fundo de Habitao
de Interesse Social; (ii) a alocao de recursos pblicos para efetivar seu funcionamento e; (iii) a
alterao da lei de criao do Fundo, de forma a viabilizar o acesso aos recursos pelas cooperativas e
associaes populares.

Como resultado da ao do Frum que envolveram manifestaes pblicas, marchas Braslia,


audincia com o presidente Lula e presso sobre o governo federal podemos destacar:

(i) Em junho de 2006, atravs da publicao do decreto n. 5.796, finalmente ocorreu a regulamentao
do Sistema e a instituio do Conselho Gestor do Fundo de Habitao de Interesse Social. No obstante
a importncia dessa conquista, vale destacar que a demora na regulamentao do Sistema (1 ano aps a
aprovao da lei do Fundo) fez com que, em 2006, os recursos fossem aplicados sem discusso e
definio de critrios pelo Conselho Gestor, j que este no estava funcionando. De qualquer forma,
importante destacar que a composio do Conselho Gestor foi proposta pelo FNRU e aprovada pelo
Conselho das Cidades, compreendendo 24 membros, sendo 12 representantes do poder pblico e 12 da
sociedade civil, assim, distribudos: 04 representantes dos movimentos populares; 03 representantes de
entidade da rea empresarial; 03 representantes de entidade da rea de trabalhadores; 01 representante
de entidade da rea profissional, acadmica ou de pesquisa e; 01 representante de organizao no
governamental.

(ii) Em relao alocao de recursos oramentrio no Fundo Nacional de Interesse Social, o FNRU
reivindicava a aplicao de R$ 1,4 bilho em 2006 e de R$ 3 bilhes em 2007. Apesar dos recursos
aplicados pelo governo federal serem inferiores aos montantes desejados pelo Frum, no deixa de
representar um enorme avano as cifras efetivamente conquistadas pelo movimento de reforma urbana,
como veremos a seguir.

Em 2006 foram contratados 617 planos de trabalho no valor total de R$ 1,022 bilho, oriundos do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social, aplicados nos programas: Apoio a Melhoria das Condies de
Habitabilidade de Assentamentos Precrios (R$ 893,1 milhes) e Apoio ao Poder Pblico para
Construo Habitacional para famlias de baixa renda (R$ 128,9 milhes).

Em 2007, foram selecionados 171 projetos, que devem ter recebido R$ 838,4 milhes do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social. Os recursos devem ter subsidiado obras de moradia popular,
beneficiando 181 mil famlias moradoras de favelas em 138 municpios. Vale destacar que mais da
metade das aes (105) estavam previstas para acontecerem em favelas de palafitas, recebendo para
tanto R$ 507,2 milhes para retirar 52 mil famlias das habitaes precrias11.

11
Os dados relativos ao ano 2007 se referem as dotaes previstas pelo FNHIS, tendo em vista que o relatrio do exerccio
de 2007 ainda tinha sido divulgado at a concluso desse estudo.
12
Para 2008, est prevista destinao de R$ 1 bilho no Fundo, que devem ser aplicados segundo os
critrios definidos pelo Conselho Gestor: a modalidade Proviso Habitacional de Interesse Social -
produo de moradias novas deve ter 55% dos recursos, enquanto a modalidade Melhoria das
Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios urbanizao de favelas deve receber
40% do oramento. Os 5% restantes devem ficar divididos entre as modalidades de apoio elaborao
de planos habitacionais de interesse social (3%) e prestao de servios de assistncia tcnica para
Habitao de Interesse Social (2%).

A produo de moradias prev a destinao de 36,68% dos recursos para a regio Sudeste, 34,71% para
o Nordeste, 11,06% % para o Sul, 10,76% para o Norte e 6,79% para o Centro-Oeste. Na seleo de
projetos, deve ser considerado o dficit habitacional de cada regio, de acordo com a pesquisa Dficit
Habitacional no Brasil 2005, da Fundao Joo Pinheiro.

J a modalidade urbanizao de favelas prev a distribuio da maior parte de seus recursos (56,09%)
para a regio Sudeste. O restante deve ser dividido entre as regies Nordeste (23,5%), Norte (10,34%),
Sul (8,28%) e Centro-Oeste (1,78%). A seleo de projetos para esta modalidade deve levar em conta
os indicadores apurados na pesquisa Municpios com Precariedade Habitacional no Brasil (Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento CEBRAP), alm de um limite de alocao mnima de recursos
(R$ 5 milhes) para cada unidade da Federao.

(iii) Aps audincia com o presidente da repblica, realizado durante o dia mundial do Habitat e o dia
nacional pela reforma urbana, em outubro de 2007, o FNRU consegue o compromisso do presidente Lula
de alterao da lei do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, de forma a viabilizar o acesso aos
recursos pelas cooperativas e associaes populares de habitao, o que foi cumprido atravs do envio ao
Congresso Nacional, poucas dias depois, da Medida Provisria 387, posteriormente aprovada pela Cmara
dos Deputados e pelo Senado Federal, e depois sancionada pelo presidente.

Por fim, cabe fazer algumas observaes complementares em relao ao Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social. De fato, a efetiva implementao do SNHIS e do FNHIS depender da
adeso dos estados e municpios ao sistema, o que implica na criao dos Sistemas e Fundos Estaduais
e Municipais, atravs de projeto de lei, o que torna fundamental a manuteno desse tema na agenda do
FNRU, principalmente atravs da atuao dos fruns regionais da reforma urbana. Alm disso,
preciso considerar que nem todos os recursos destinados habitao popular pelo governo federal,
levando-se em conta a previso do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), esto alocados no
Fundo Nacional de Habitao Popular (contrariamente a proposta do FNRU), o que implica no desafio
de monitoramento social do conjunto dos recursos voltados para esse fim pelo Conselho das Cidades.

b) O programa Crdito Solidrio

O Programa Crdito Solidrio um programa de financiamento habitacional com recursos do Fundo de


Desenvolvimento Social FDS, criado pelo seu Conselho Curador CCFDS, voltado para o
atendimento das necessidades habitacionais da populao de baixa renda.

Em 2004, o Programa Crdito Solidrio (PCS) foi criado aps demanda apresentada pelas entidades
nacionais dos movimentos sociais (CONAM, MNLM, UNMP e CMP12) e pelo FNRU frente ausncia
de projetos habitacionais que atendessem famlias de baixa renda. O PCS se diferenciava por ser
voltado ao cooperativismo e associativismo, fortalecendo as prticas da autogesto e da organizao
popular.

12
MNLM Movimento Nacional de Luta pr Moradia; UNMP Unio Nacional por Moradia Popular; CMP Central de
Movimentos Populares; CONAM Confederao Nacional de Associaes de Moradores.
13
No entanto, aps a aprovao do programa, verificou-se diversas dificuldades relacionadas s regras de
acesso aos recursos, impostas pela Caixa Econmica Federal (CEF), operadora oficial dos recursos, o
que tornava o acesso ao crdito invivel para muitos grupos populares. Entre essas dificuldades,
podemos identificar: (i) o excesso de burocracia da CEF na viabilizao de projetos de habitao
popular, uma vez que estavam previstas duas aprovaes, uma nas prefeituras e outra no prprio banco;
(ii) a exigncia de que as famlias beneficiadas no tivessem qualquer restrio cadastral para viabilizar
o crdito, o que impedia a incorporao de muitas famlias, tendo em vista que muitos chefes de
famlias tinham seus nomes nas listagens do SPC e SERASA13, o que comum nos grupos sociais de
mais baixa renda; (iii) o estabelecimento do valor limite de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) para
construo das unidades habitacionais em regies metropolitanas, o que se mostrava insuficiente se
levar-se em conta os custo de aquisio do lote, a construo da infraestrutura e da prpria casa.

A anlise do FNRU revelava que o programa no atendia as expectativas criadas pelo Programa,
fundamentalmente por seguir critrios bancrios inadequados aos programas habitacionais de interesse
social, condicionados por regras de financiamento regidas por uma poltica econmica conservadora e
geradora de excluso social. Assim, o FNRU propunha diversos pontos de alterao nas regras do
programa, entre as quais destacam-se: (i) o reconhecimento das associaes e cooperativas como
entidades jurdicas que podem ser titulares do financiamento; (ii) o reconhecimento dos
terrenos/imveis pblicos e dos terrenos/imveis ainda no regularizados como garantia para o
financiamento; (iii) a ampliao do limite do financiamento para alm de R$ 20 mil por unidade
habitacional, pelo menos para as grandes cidades brasileiras; (iv) a eliminao da cobrana de taxas de
anlises e de abertura de crdito, tendo em vista o carter social do programa; (v) a no eliminao das
famlias que tiverem restrio ao seu cadastro devido a problemas com o SPC, SERASA ou outros
rgos de controle de inadimplncia; (vi) a criao de comits de apoio ao Programa em cada
municpio visando o enquadramento dos empreendimentos e a simplificao e agilizao dos
procedimentos para a sua legalizao perante os rgos pblicos; (vi) a capacitao pelo Ministrio das
Cidades das associaes e cooperativas para a implementao do programa, de forma a permitir que
essas possam assumir plenamente a gesto dos empreendimentos; e (vii) a ampliao do prazo de
carncia de 12 para 24 meses, adequando-se assim realidade das associaes/cooperativas que
devero construir/reformar as casas sob a forma de mutiro.

Apesar das reunies realizadas com o Ministrio das Cidades e com a CEF, pouco se avanou na
reformulao do programa, de forma a possibilitar o acesso efetivo ao crdito pelos grupos
selecionados. Mesmo com as presses do FNRU e dos diversos grupos selecionados, concretamente,
foram poucas as alteraes das condies do Programa pelo Ministrio das Cidades e pela Caixa
Econmica Federal. Entre essas destacamos: (i) o prazo de carncia foi ampliado de 12 para 18 meses;
(ii) foram reduzidos os valores de algumas taxas; (iii) foi criado um Fundo Garantidor Solidrio, com o
objetivo de servir como alternativa quando o terreno no puder vir a constituir-se em garantia real (por
exemplo, em casos onde o terreno ainda no est escriturado, possibilitando que a regularizao fundiria
seja feita ao longo do processo).

Mesmo com os limites decorrentes das regras estabelecidas pela CEF, em 2005, efetivamente o
programa comeou a funcionar e, at agosto de 2007, conseguiu financiar 157 projeto de habitao
popular, investindo cerca de R$ 128 milhes, envolvendo a construo de 8.868 unidades habitacionais
distribudas pelas regies do pas (Nordeste 1046; Norte 650; Centro-Oeste 1072; Sudeste 1319;
Sul 4.781.

13
O SPC o Servio de Proteo ao Crdito, ligada Cmara de Dirigentes Lojistas e a SERASA uma das maiores
empresas do mundo em anlises e informaes para decises de crdito e apoio a negcios, presente em todas as capitais
e principais cidades do Pas.
14
c) A poltica Nacional de Habitao

A partir da criao do Ministrio das Cidades (2003), tem incio o processo de elaborao de uma nova
poltica nacional de habitao, coordenada pela Secretaria Nacional de Habitao, responsvel pela
elaborao da proposta apresentada e discutida no Conselho das Cidades durante 2004.

A inovao presente na proposio estava centrada na criao do Sistema Nacional de Habitao,


composto por dois subsistemas: (i) o Subsistema de Habitao de Interesse Social, que tem como base a
lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e seu Fundo, com o principal objetivo de
promover o direito moradia digna para a populao de baixa renda, que, de fato, compe a quase
totalidade do dficit habitacional brasileiro e; (ii) o Subsistema de Habitao de Mercado, que tem por
objetivo reorganizar e regular o mercado privado de habitao, ampliando as formas de captao de
recursos e estimulando a incluso de novos agentes, facilitando a promoo imobiliria de modo que
possa contribuir para atender parcelas significativas da populao que hoje so atendidas com recursos
pblicos.

A criao do subsistema de habitao de interesse social torna a poltica de habitao popular ou social
historicamente tratada como uma poltica de assistncia social, ou seja, com aes focalizadas em
grupos sociais fragmentados parte da poltica nacional de habitao, articulada aos instrumentos de
interveno urbana e as polticas de financiamento do setor, possibilitando uma abordagem
universalista e integrada da poltica de desenvolvimento urbano.

Desde o incio, o FNRU foi um interlocutor central na discusso da proposta de poltica nacional de
habitao, defendendo o desenho dos dois subsistemas. Aps alguns meses de discusso, a proposta foi
aprovada no Conselho das Cidades em dezembro de 2004. No entanto, talvez em razo das mudanas
no interior do Ministrio das Cidades, somente em 2007 foi iniciado o processo de elaborao do Plano
Nacional de Habitao, previsto para ser concludo em 2008.

2.2. Poltica de Saneamento Ambiental

Na poltica de saneamento, a agenda do FNRU foi construda a partir da aliana com a Frente Nacional
de Saneamento Ambiental FNSA14, uma coalizo de organizaes sociais com um carter muito
semelhante ao FNRU, organizado em torno da defesa da prestao pblica dos servios de saneamento
ambiental e do direito gua e ao saneamento ambiental para todos.

A anlise da agenda do FNRU nesse perodo aponta para duas questes chaves: (i) a elaborao e
aprovao da lei nacional de saneamento ambiental e (ii) a retomada dos investimentos visando a
reduo dos dficits no acesso aos servios de saneamento, principalmente a universalizao do acesso
gua, coleta e tratamento de esgotos, e coleta de resduos slidos. Vejamos cada um desse
pontos15.

a) A elaborao da lei nacional de saneamento ambiental.

14
Fazem parte da coordenao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental as seguintes organizaes: Assemae
Associao dos Servios Municipais de Saneamento Ambiental; FNU Federao Nacional dos Urbanitrio; Fisenge
Federao Intersindical dos Engenheiros; FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional; Conam
Confederao Nacional das Associaes de Moradores; IDEC Instituto de Defesa do Consumidor.
15
A anlise sobre a agenda da poltica de saneamento tomou como referncia os relatrios das oficinas de planejamento do
FNRU, realizadas em 2005, 2006 e 2007; e o boletim especial sobre a poltica de saneamento ambiental, editado em
2005.
15
Desde sua criao, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (Ministrio das Cidades) assumiu
como uma das suas prioridades a elaborao e a aprovao de uma lei nacional de saneamento
ambiental, atendendo a reivindicao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental e do Frum
Nacional de Reforma Urbana. De fato, essa era uma reivindicao histrica das organizaes do setor
de saneamento. Assim, a partir de 2004 o projeto passou a ser elaborado a partir da discusso no
Comit Tcnico de Saneamento Ambiental16, sendo aprovado pelo Conselho Nacional das Cidades em
2005. Em linhas gerais, o ante-projeto aprovado nesse espao trazia um conjunto de pontos defendidos
pelo Frum Nacional de Reforma Urbana e pela Frente Nacional de Saneamento Ambiental, entre os
quais destacam-se:

(i) a definio de saneamento bsico como servios pblicos de saneamento ambiental cuja natureza
sejam o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos urbanos e o
manejo das guas pluviais urbanas. Como o projeto estava centrado no estabelecimento de diretrizes
para os servios pblicos de saneamento bsico (conforme determina a Constituio Federal de 1988),
o FNRU e a FNSA compreenderam que a definio proposta representava uma ampliao do conceito
tradicionalmente utilizado (centrado no acesso gua e coleta de esgotos e de resduos slidos).

(ii) a definio que todos tm direito vida em ambiente salubre e que obrigao do Poder Pblico a
salubridade ambiental mediante polticas, aes e o provimento universal e equnime dos servios
pblicos necessrios.

(iii) as diretrizes estabelecidas para a poltica de saneamento ambiental, entre as quais destacam-se:
universalidade, integralidade, equidade, regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade,
cortesia, modicidade dos preos das tarifas, sustentabilidade, intersetorialidade, cooperao entre os
diferentes nveis de governo, participao da sociedade, promoo da educao sanitria, respeito s
identidades culturais, promoo e a proteo da sade, preservao e a conservao do meio ambiente,
conformidade do planejamento, promoo e a defesa da sade e segurana do trabalhador.

(iv) a garantia do abastecimento de gua em quantidade suficiente para promover a sade pblica nas
situaes de restrio de acesso aos servios em decorrncia da inadimplncia do usurio residencial,
garantindo o direito universal do acesso gua e a essencialidade dos servios de saneamento.

(v) garantias aos usurios de: receber o manual de prestao do servio de atendimento ao usurio,
amplo acesso s informaes gerais sobre a prestao do servio, prvio conhecimento das penalidades
e das interrupes e receber informativo anual relativo ao controle da qualidade da gua. O anteprojeto
estabelecia ainda, que o no cumprimento dessas disposies implicaria em violao dos direitos do
consumidor pelo prestador dos servios.

(vi) o estabelecimento de mecanismos de controle social, onde destacam-se o estabelecimentos de


planos de saneamento ambiental, que deveriam ser elaborados com a participao da comunidade
interessada, sendo obrigada a realizao de consultas e audincias pblica, e a realizao de avaliao
externa, a ser efetuada pelo Conselho da Cidade ou rgo equivalente, tendo como uma das suas
atribuies apreciar e aprovar o Relatrio Anual de Qualidade dos Servios.

(vii) a implantao de poltica de subsdios e de subvenes para os usurios que no tm capacidade


econmica de pagar integralmente os custos dos servios pblicos de saneamento bsico, o que
fundamental para assegurar a justia social na cidade.

(viii) a criao do Sistema Nacional de Saneamento Ambiental SISNASA, com o objetivo de


assegurar o cumprimento das diretrizes definidas e atingir alguns objetivos, entre os quais destacam-se

16
O Comit Tcnico de Saneamento Ambiental uma das Cmaras Tcnicas do Conselho Nacional das Cidades.
16
contribuir para o desenvolvimento nacional, a gerao de renda e a incluso social, e adotar a bacia
hidrogrfica como unidade regional para o planejamento das aes de saneamento, entre outros.

(ix) a definio de instrumentos e mecanismos que fortaleceriam a parceria entre os poderes pblicos,
tais como os Consrcios Municipais e os Planos de Saneamento, fortalecendo a gesto pblica do
saneamento e coibindo a privatizao do setor.

(x) a definio da Conferncia Nacional das Cidades e do Conselho das Cidades e seu Comit Tcnico
de Saneamento Ambiental como rgos colegiados do SISNASA.

(xi) Por fim, o projeto estabelecia a necessidade de elaborao dos Planos Nacional, Regionais,
Estaduais e Municipais como instrumentos de implementao da PNSA, compreendendo os seguintes
elementos principais: diagnstico da situao; objetivos e metas nacionais e regionalizadas; diretrizes e
orientaes; proposio de programas, projetos e aes; mecanismos e procedimentos para avaliao
sistemtica das aes programadas. Conforme definia o projeto, os Planos Nacionais seriam elaborados
a cada oito anos, com reviso pelo menos a cada quatro anos, enquanto que os demais planos teriam, no
mnimo, que cumprir estes prazos.

O governo federal enviou o projeto de lei (PL 5296/05) ao Congresso contemplando na ntegra a
proposta aprovada no Conselho das Cidades. No entanto, o projeto passou a sofrer uma forte oposio
na Cmara dos Deputados, originada nos setores vinculados tanto s companhias estaduais que
temiam perder o controle sobre a prestao dos servios e mostravam-se contrrios aos mecanismos de
controle social como ao setor privado que percebia a existncia no projeto de mecanismos que
dificultariam a privatizao dos servios de saneamento ambiental. Depois de muitas presses e
negociaes, onde a Frente Nacional de Saneamento Ambiental e o Frum Nacional de Reforma
Urbana jogaram um papel fundamental, o projeto foi aprovado no Congresso Federal com algumas
modificaes em relao proposta inicial e posteriormente sancionado pelo Presidente da Repblica,
em janeiro de 2007, tornando-se a lei n. 11.445/07. Entre as mudanas ocorridas na proposta original,
observa-se a retirada do sistema nacional de saneamento ambiental que deve ser objeto de uma nova
lei, segundo as negociaes ocorridas no processo de aprovao da poltica nacional de saneamento
ambiental e a reduo dos mecanismos de controle social. Entre as principais definies da lei
aprovada, merecem destaque:

a definio de saneamento bsico compreendendo os servios de abastecimento de gua, esgotamento


sanitrio, o manejo das guas pluviais urbanas e o manejo de resduos slidos;
a incluso do planejamento como instrumento fundamental no desenvolvimento das aes de
saneamento bsico, de modo a permitir a qualificao e eficincia dos investimentos pblicos e a
sustentabilidade do setor de saneamento;
a afirmao dos direitos dos cidados e usurios, estabelecendo direitos de receber servios eficientes,
planejados, regulados e permanentemente fiscalizados;
a criao de rgos colegiados para o exerccio do controle social (apesar de no definir sua
composio, nem seu papel deliberativo);
a garantia aos usurios do acesso s informaes sobre os servios prestados e a relatrios peridicos
sobre a qualidade dos servios pblicos de saneamento bsico;
a exigncia de audincia e consulta pblica para a delegao dos servios de saneamento;
a abertura para o estabelecimento de diversos arranjos institucionais entre os entes federados na
gesto e prestao de servios de saneamento ambiental;
a definio que estabelece o plano de saneamento bsico como condio indispensvel para validar os
contratos de prestao de servios pblicos de saneamento e para sua delegao;
a possibilidade de dispensa de licitao para o municpio que quiser conceder os servios a
companhias estaduais, por meio de contrato programa;
a definio de regras para a cobrana de tarifas e taxas e critrios para reajuste e reviso tarifria;
17
a possibilidade de estabelecer a gesto associada por meio de consrcios pblicos, de acordo com o
preconizado na lei de consrcios pblicos;
a recomendao para a criao de fundos de universalizao no mbito dos entes federados;
a instituio do controle social sobre a gesto e prestao dos servios;
a adoo de parmetros no acesso gua, para a garantia do atendimento essencial sade pblica,
inclusive quanto ao volume mnimo necessrio, nos casos de estabelecimento de sade, instituies
educacionais e usurios residenciais de baixa renda;
a instituio do Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Bsico;
a possibilidade de dispensa de licitao para contratao de associao ou cooperativa de catadores de
materiais reciclveis.

Com a aprovao da lei, o desafio agora est relacionado a regulamentao das definies e
instrumentos nela presentes e a elaborao do plano nacional e dos planos municipais e estaduais de
saneamento ambiental, que, segundo a lei, tornam-se obrigatrios, e devem orientar os investimentos
realizados visando a universalizao dos servios.

b) Retomada dos Investimentos Pblicos em Saneamento Ambiental

A agenda pela retomada dos investimentos est relacionada diretamente universalizao do acesso
aos servios de abastecimento de gua, coleta de esgotos e coleta de resduos slidos. Nesse plano,
importante levar em considerao o quadro do dficit brasileiro. Do total de 4,5 milhes de domiclios
existentes, 83% esto ligados rede geral de abastecimento de gua e 49% rede geral de esgotamento
sanitrio (PNAD/IBGE, 2000). Apesar dos nmeros no parecerem to ruins, isso significa 9,1 milhes
de casas sem fornecimento de gua pela rede geral e 28,1 milhes sem esgoto coletado por redes. No
que se refere coleta de lixo, em 2000, mais de 16 milhes de pessoas no tinham acesso a esse servio
e 60% de todo os resduos slidos coletados ainda estavam sendo depositados em lixes, 17% em
aterros controlados e apenas 7% do lixo estavam sendo reciclados (Pesquisa Nacional de Saneamento
Ambiental, IBGE, 2000). Por fim, quanto drenagem urbana, quase 1,2 mil municpios ainda no
contavam com esse servio, segundo dados do IBGE. Para se ter uma idia da gravidade desse dado,
entre 1999 e 2000 aproximadamente o mesmo nmero de municpios sofreram enchentes. Alm disso,
o Ministrio das Cidades divulgou estudo informando que a situao mais crtica em 104 municpios
que recorrentemente, ou sofrem acidentes mrbidos ou declaram estado de calamidade. De fato, parte
significativa do dficit habitacional qualitativo brasileiro, estimado em 15 milhes de unidades
habitacionais (Fundao Joo Pinheiro) se refere moradias inadequadas em grande medida devido
ausncia de saneamento ambiental e infra-estrutura adequada. Como de amplo conhecimento pblico,
o dficit no acesso aos servios de saneamento ambiental atinge, sobretudo, os mais pobres, moradores
das periferias, favelas, palafitas e bairros populares. Para garantir a universalizao, so necessrios
investimentos pblicos contnuos nessas reas ao longo dos prximos 10 anos incluindo recursos no
onerosos, tendo em vista a reduzida capacidade de pagamento da populao atingida. Alm disso,
fundamental investir na capacitao tcnica das companhias e empresas pblicas de saneamento e no
aperfeioamento dos mecanismos e instrumentos de controle social.

Antes da criao do Ministrio das Cidades os investimentos pblicos no setor de saneamento viviam
um quadro de estagnao. Para se ter uma idia, de 1995 a 2002, foram investidos cerca R$ 3 bilhes
com recursos do FGTS, sendo nulas as contrataes em 2001 e de apenas R$ 254,3 milhes em 2002.
Com o governo Lula, assistimos a partir de 2003 uma retomada dos investimentos, quando foram
contratados R$ 1,6 bilho com recursos do FGTS, e em 2004, R$ 2,6 bilhes. Deste total, cerca de 1,7
bilho foi investido na Regio Sudeste e R$ 1,2 bilho no Nordeste. (segundo informaes divulgadas
pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades).

Analisando-se os investimentos oriundos de todas as fontes onerosas e no onerosas (como o


oramento geral da Unio) e todos os rgos envolvidos com aes em saneamento ambiental (alm
18
do Ministrio das Cidades, o Ministrio da Sade e a Funasa, por exemplo), entre janeiro de 2003 e
agosto de 2004, foram contratados mais de R$ 5 bilhes no setor de saneamento, beneficiando mais de
3 milhes de famlias. Em 2005 , em razo de restries impostas pelo Conselho Monetrio Nacional,
s foram contratados 53,8 milhes. Mas em 2006, com a mudana na equipe econmica17, os
investimentos no setor voltar a crescer e alcanam quase trs bilhes de reais.

A Frente Nacional pelo Saneamento Ambienta e o Frum Nacional de Reforma Urbana, em aliana
com a Secretaria Nacional de Saneamento, foram atores centrais para garantia desses investimentos,
como pode ser comprovado pelas resolues apresentadas e aprovadas no Conselho das Cidades, tendo
em vista a poltica econmica que vigorava nesse perodo. Nessa perspectiva podemos dizer que as
resolues apresentadas pela FNSA e pelo FNRU representaram aes de presso poltica de grande
importncia, seno fundamentais, para a assegurar a liberao dos recursos para rea do saneamento
ambiental pelo Ministrio da Fazenda.

Em termos prospectivos, para o perodo de 2007-2010, esto previstos grandes investimentos do PAC
(Programa de Acelerao do Crescimento) na rea de saneamento ambiental, com recursos da ordem de
R$ 40 bilhes, sendo (i) R$ 12 bilhes do OGU, sendo 1,8 bilho para 2007; (ii) R$ 12 bilhes do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para
financiar o setor pblico, sendo R$ 3 bilhes disponveis em 2007; (iii) R$ 8 bilhes do FGTS e do
FAT para o setor privado (sendo R$ 2 bilhes para 2007); e R$ 8 bilhes de contrapartida, com repasse
de R$ 2 bilhes ao ano. Segundo o PAC, a distribuio dos investimentos ser feita de acordo com as
necessidades de cada regio, com a previso de 52% dos recursos aplicados nos grandes centros
urbanos ou cidades com mais de 1 milho de habitantes, onde o dficit de servios maior, 21% nos
municpios com at 60 mil habitantes, 16% nas cidades com populao de 60 a 200 mil habitantes e
12% nas metrpoles com at 1 milho de pessoas. A estimativa de que sejam empregados R$ 15,5
bilhes na regio Sudeste, R$ 9,6 bilhes no Nordeste, R$ 7,4 bilhes no Sul, R$ 3,9 bilhes no Norte e
R$ 3,6 bilhes no Centro-Oeste. A nosso ver, esse quadro coloca novos desafios agenda da reforma
urbana, entre as quais podemos indicar a garantia do controle social em torno desses investimentos e
sua aplicao de forma articulada ao plano nacional de saneamento ambiental (a ser elaborado at o fim
de 2008) de forma que estes contribuam efetivamente para alcanar metas em termos da
universalizao dos servios e reduo das desigualdades sociais existentes no setor.

A importncia da adoo de mecanismos de controle social fica evidente quando leva-se em


considerao que o volume dos investimentos previstos na rea de saneamento ambiental podem
significar um efetivo avano na criao das condies para a sustentabilidade das aes visando a
universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental, no prazo de 15 a 20 anos. A meta
estabelecida pelo PAC de ampliar em 7,3 milhes os domiclios atendidos com rede de tratamento de
esgoto, em 7 milhes as ligaes de abastecimento de gua e em 8,9 milhes as residncias com coleta
e destinao adequada do lixo. Alm disso, o Programa prev prioridade s aes de saneamento
integrado em favelas e palafitas, o que implica no desafio de articular essas aes aos programas de
habitao popular.

2.3. Poltica de Transporte e Mobilidade

A atuao do Frum Nacional de Reforma Urbana na poltica de transporte e mobilidade tem sido
tratada atravs da parceria estratgica estabelecida com o MDT Movimento em Defesa do Transporte
Pblico, criado em 2003 pela ANTP Associao Nacional dos Transportes Pblicos (integrante da
coordenao do FNRU). A agenda do MDT nesse perodo foi centrada em cinco estratgias:
17
Em maro de 2006, o ministro Guido Mantega (alinhado no debate econmico ao campo denominado
desenvolvimentista, pela aposta em um projeto de desenvolvimento nacional que reduza a dependncia do pas em
relao aos investimentos internacionais) assume o Ministrio da Fazenda substituindo Antnio Palocci.
19
barateamento das tarifas; recursos permanentes para a mobilidade; paz no trnsito; acessibilidade; e
qualidade ambiental na mobilidade, incorporadas pelo FNRU na sua atuao em torno do direito ao
transporte pblico. Alm disso, o debate em torno da poltica nacional de mobilidade sustentvel teve
certa centralidade, levando-se em conta que este tema fez parte da pauta de discusses do Comit
Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana, no mbito do Conselho das Cidades. No entanto,
levando-se em conta os documentos produzidos no perodo, possvel concluir que o tema do
transporte e da mobilidade ainda relativamente frgil no interior do Frum Nacional de Reforma
Urbana, refletindo-se na impreciso das propostas apresentadas, apesar de estar progressivamente
ganhando importncia, motivado pela relao com a ANTP e o MDT. Nesse contexto, optamos em
focar nossa anlise nesses dois pontos: (i) o direito mobilidade sustentvel e; (ii) a Poltica Nacional
de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito18.

a) Universalizao do acesso ao transporte pblico

Nessa tema, vamos considerar as cinco estratgias do FNRU: (i) o barateamento das tarifas; (ii)
recursos permanentes para a mobilidade; (iii) paz no trnsito; (iv) acessibilidade; e (v) qualidade
ambiental na mobilidade, materializadas em uma agenda centrada em sete pontos:

O barateamento das tarifas atravs da reduo pelo governo federal do preo do leo diesel e da
energia eltrica destinados prestao de servio de transporte pblico e pela iseno de tributos sobre o
transporte pblico, a exemplo do que dado a outros servios essenciais como sade e educao.

A garantia de condies de circulao e acesso das pessoas com deficincia, em 10 anos, como
previsto no Programa Brasil Acessvel do Ministrio das Cidades.

A garantia de que os recursos da CIDE (tributo federal cobrado sobre os combustveis) sejam
destinados infra-estrutura do transporte pblico urbano nas propores de 25% (governo federal) e
50% (governos estaduais).

A criao pelos governos de fundos permanentes que garantam o passe livre aos estudantes da rede
pblica e aos desempregados.

O desenvolvimento pelo governo federal e governos estaduais de programas permanentes de Paz


no Trnsito, visando combater a violncia no trnsito e a liberao dos recursos contingenciados
(cerca de 500 milhes) do Fundo Nacional de Segurana no Trnsito (FUNSET).

A adeso pelos governos Jornada Brasileira Na Cidade sem meu Carro, de modo a torn-la um
protesto nacional contra a poltica de mobilidade centrada no uso e privilgios dos automveis.

O desenvolvimento de programas de incentivo aos meios de transportes no poluentes, em especial


de bicicletas.

O barateamento das tarifas est diretamente vinculado ao direito mobilidade como um aspecto
fundamental do direito cidade. Efetivamente, esta reivindicao est centrada no aumento dos
subsdios pblicos, de forma a possibilitar o barateamento das tarifas pelas empresas que prestam
servios de transportes coletivos. No entanto, at o momento, as aes implementadas pelo governo
federal ainda no foram capazes de incidir na reduo do preo das tarifas para o usurio final. De fato,
apesar de manifestar a concordncia com a proposta, o governo federal alega que as empresas de

18
A anlise sobre a agenda da poltica de transporte e mobilidade tomou como referncia os relatrios das oficinas de
planejamento do FNRU, realizadas em 2005, 2006 e 2007 e o boletim especial sobre a poltica nacional de transporte e
mobilidade, editado em 2005.
20
transportes pblicos devem abrir mo de parte dos seus lucros para que seja possvel concretizar a
proposta de barateamento das tarifas.

Na questo dos recursos permanentes para a mobilidade, preciso levar em considerao as


necessidades de investimento do pas, na perspectiva de mudar o paradigma do automvel como
orientador da poltica nacional de transporte. Efetivamente, de 2003 a 2006, os investimentos no setor
ficaram limitados aos 300 milhes do FGTS Fundo de Garantia por tempo de Servio, 85 milhes do
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador, e recursos para a CBTU, o que totaliza menos de 1 bilho de
reais em quatro anos, ou a mdia de apenas R$ 250 milhes por ano.

Cabe destacar que mesmo no PAC o tema do transporte no uma prioridade. Efetivamente apenas a
melhoria dos sistemas de metr foi contemplada nesse programa, que prev investimentos da ordem de
R$ 3,1 bilhes at 2010, sendo R$ 721 milhes para 2007. A meta concluir as obras dos metrs de
Belo Horizonte, Fortaleza, Recife e Salvador, visando a melhoria do sistema de transporte pblico e a
ampliao em 609 milhes da quantidade de passageiros atendidos por ano.

Na temtica da paz no trnsito, os recursos previstos no FUNSET Fundo Nacional de Segurana no


Trnsito (R$ 500 milhes) foram contingenciados em razo da poltica econmica. No Conselho das
Cidades, a partir de proposta apresentada pelo MDT e pelo FNRU, foi aprovada uma resoluo para
que esses recursos fossem liberados, sem resultados efetivos. A importncia dos recursos para a
educao do trnsito e para campanhas promotoras de comportamentos mais pacficos nesse campo
pode ser melhor avaliada levando-se em considerao os efeitos do trnsito sobre a vida dos brasileiros:
estatsticas apontam, por ano, entre 30 mil e 42 mil mortos, 130 mil deficientes fsicos e 350 mil
feridos. Os custos estimados pelos acidentes nas estradas e nas cidades alcanam a cifra de 32 bilhes
de reais por ano, com graves efeitos sobre a sade pblica e a economia do pas.

No que diz respeito acessibilidade, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) est
desenvolvendo alteraes no processo de normatizao de veculos acessveis e o Programa Brasil
Acessvel do Governo Federal que assumiu a meta do Brasil ser um pas totalmente acessvel at o ano
de 2014.

Por fim, na questo da qualidade ambiental na mobilidade, a agenda do FNRU esteve centrada na
melhoria dos sistemas de metr e ferrovia e dos caminhos p e de bicicleta. As propostas estavam
genericamente formuladas em torno da alocao de recursos para a melhoria dos sistemas de
transportes, da defesa da bicicleta enquanto um meio de transporte modal, e da incorporao de faixas
de arborizao dos projetos de urbanizao das vias e caladas.

b) a Poltica Nacional de Mobilidade Sustentvel e a Poltica Nacional de Trnsito

A poltica nacional de mobilidade sustentvel e a poltica nacional de transito foram discutidas no


mbito do Comit Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana (Conselho das Cidades), a
partir da proposta apresentada pela Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade (Ministrio das
Cidades).

O Frum Nacional de Reforma Urbana, sempre de forma articulada ao MDT, participou ativamente
desse debate, buscando influir nas definies relativas esta poltica. Em linhas gerais, o FNRU
considera conforme seus documentos em torno da temtica que as propostas da poltica nacional de
mobilidade sustentvel e da poltica nacional de trnsito incorporaram suas posies, na medida em que
traz princpios e diretrizes fundadas na promoo da paz no trnsito, na justia, na democracia e
equidade, na defesa do meio ambiente, no uso equnime do sistema virio e no direito cidade.

21
Na proposta de poltica de mobilidade sustentvel, destaca-se a incorporao do conceito de mobilidade
como acesso universal e democrtico ao espao urbano, de forma segura, socialmente inclusiva e
sustentvel, e tambm a definio do seu objetivo, de assegurar e garantir a construo do direito
mobilidade urbana sustentvel, de forma universal, populao urbana brasileira, promovendo e
executando aes articuladas entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com a
participao da sociedade.

Os documentos do FNRU destacam as seguintes proposies apresentadas e incorporadas durante o


processo de discusso da poltica nacional de mobilidade sustentvel nas reunies do Comit Tcnico
de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana (Conselho das Cidade): incluso da paz e educao para a
cidadania no transito como direitos de todos; controle de trafego automotivo nas cidades nas reas de
patrimnio histrico e centros urbanos; restrio de circulao de automveis; a incluso das diretrizes
de mobilidade j consagradas no Estatuto das Cidades; e a implementao de medidas visando o
barateamento das tarifas, elaborando e explicitando metas, programas, recursos e aes para garantir
sua implementao.

Em agosto de 2007, as propostas aprovadas pelo Conselho das Cidades foram encaminhadas pelo
governo federal ao Congresso Nacional, na forma do Projeto de Lei da Mobilidade Urbana (PL
1687/2007), mas at abril de 2008 o Projeto ainda se encontrava parado na Comisso Mista, constituda
na Cmara dos Deputados, aguardando sua apreciao e votao, o que pode implicar em uma
tramitao lenta at sua aprovao final.

No que tange poltica nacional de trnsito, esta aponta quatro grandes objetivos, tambm defendidos
pelo MDT e pelo FNRU: (i) priorizar a preservao da vida, reduzindo os ndices e a gravidade dos
acidentes de trnsito; (ii) promover o exerccio da cidadania, incentivando o protagonismo da
sociedade; (iii) efetivar a educao para o trnsito; (iv) garantir a mobilidade e a acessibilidade a todos
os cidados.

Nessa poltica, o FNRU tambm considerou que ocorreram conquistas, mais uma vez, no mbito da
discusso ocorrida no Comit Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana, onde destacam-se
as seguintes proposies: a incluso da repartio equnime do espao da via pblica entre seus
usurios; a incluso da vias destinadas ao uso de bicicletas e de pedestres nas melhorias fsicas e de
sinalizao do sistema virio; a compatibilizao das velocidades mximas dos veculos com as
velocidades mximas das vias pblicas; e a definio do Conselho das Cidades como mecanismo de
controle social das aes do sistema nacional de trnsito. Nesse tema, no entanto, o governo federal
ainda no encaminhou um projeto de lei ao Congresso Federal.

2.4. Regularizao Fundiria

Historicamente, o tema da regularizao fundiria sempre ocupou um lugar estratgico na agenda da


reforma urbana, em razo da importncia do controle do uso do solo urbano para garantir a funo
social da propriedade imobiliria. Institucionalmente, essa poltica ficou sob a responsabilidade da
Secretaria Nacional de Programa Urbanos, ligada ao Ministrio das Cidades. De uma forma geral, no
perodo analisado podemos identificar na ao do FNRU, uma agenda centrada em duas questes
chaves na poltica de regularizao fundiria: (i) a luta contra despejos; e (ii) a lei de responsabilidade
territorial19.

a) Plataforma de preveno contra despejos

19
Na anlise sobre a agenda da poltica de regularizao fundiria utilizamos como referncia o boletim do FNRU n. 12
(novembro de 2005), e os relatrios das suas oficinas de planejamento, realizadas em 2005, 2006 e 2007.
22
Frente ao cenrio de crise urbana e ao crescente aumento dos conflitos envolvendo o acesso terra
urbana, verificado nos ltimos anos, o FNRU passou a considerar uma das prioridades da sua agenda a
preveno dos despejos e deslocamentos forados, considerando que esses fatos constituem uma
violao ao direito humano moradia adequada. Alm do aumento de reintegraes de posse em
diversas grandes e mdias cidades (So Paulo, Rio de Janeiro, regio metropolitana de Porto Alegre,
Manaus, So Luiz, etc.), os conflitos no campo e na cidade e as dificuldades para regularizar as terras
de quilombos persistem.

Nesse contexto, o FNRU foi protagonista de duas aes importantes nessa rea: (i) a construo da
plataforma brasileira de preveno de despejos; e a (ii) a aprovao do grupo de trabalho, no mbito do
Conselho das Cidades, em torno dos conflitos fundirios.

Em julho de 2006, o FNRU em conjunto com o Frum Estadual de Reforma Urbana de Pernambuco
organizaram o Seminrio Nacional de Preveno dos Despejos Forados e Direitos Humanos, reunindo
organizaes da sociedade civil, operadores do direito e poder pblico, para debater aes estratgicas
para a preveno dos despejos. Nesse evento, foi aprovada a Plataforma Brasileira Para Preveno de
Despejos, constituindo-se em uma agenda de articulao de vrios movimentos sociais em torno da
preveno contra despejos e o direito a terra, moradia e ao territrio. A idia, segundo os documentos
do FNRU, seria divulgar essa agenda para os movimentos sociais e entidades nos Estados, nos fruns
regionais e demais articulaes, e desenhar estratgias locais para sua implementao. Alm disso,
colocava-se como objetivo aprofundar os debates sobre as propostas que compem a plataforma para
que estas sejam detalhadas e apresentadas aos rgos governamentais competentes.

Dando prosseguimento a sua estratgia de colocar o tema na agenda pblica, na reunio do Conselho
das Cidades de dezembro de 2006 (resoluo 31), o FNRU apresentou a proposta da organizao do
GT de Conflitos Fundirios. Esta Resoluo prope o estabelecimento de um processo de discusso
entre os rgos do Poder Judicirio e o Conselho das Cidades no que tange atuao do Judicirio em
conflitos relativos aos deslocamentos e despejos de grande impacto social, e tambm a criao de um
grupo no mbito do Comit Tcnico de Habitao com a participao de representantes do Comit de
Planejamento Territorial Urbano com a finalidade de mapear os conflitos relativos a deslocamentos e
despejos no pas e sugerir solues estruturais. Na primeira reunio desse GT foram formuladas trs
resolues (Pontuao de reas de conflito nos manuais para projetos de Habitao e Regularizao
Fundiria; articulao interministerial para tratar do tema; e gratuidade do registro dos processos de
regularizao fundiria), aprovadas posteriormente pelo Conselho das Cidades, em 2007.

Alm disso, o FNRU apresentou ao GT do Conselho das Cidades uma proposta de poltica nacional de
preveno de despejos forados (PNPD), que tambm foi levada ao conhecimento de UN Habitat20
que, a partir desse documento e em conjunto com FNRU, COHRE e com apoio da Frente Nacional de
Prefeitos, elaborou uma carta dirigida aos municpios, recomendando que adotem polticas e garantam
a proteo legal contra a ocorrncia de despejos forados. Nesse sentido, cabe destacar os esforos do
Frum em internacionalizar sua atuao atravs da sua relao com o Projeto Relatores da Plataforma

20
O Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat) a agncia da ONU responsvel por
promover o desenvolvimento social e ambientalmente sustentvel dos assentamentos humanos, tendo como meta
principal assegurar moradia adequada para todos e todas. Segundo o site dessa agncia, o UN-Habitat tem como misso
coordenar e harmonizar as atividades relativas aos assentamentos humanos dentro do sistema das Naes Unidas,
facilitar a troca de experincias e informaes sobre moradia e desenvolvimento urbano-ambiental em nvel mundial,
prestar assistncia tcnica aos governos nacionais e autoridades locais, bem como assessor-los no que tange s polticas
pblicas de combate pobreza urbana. O Escritrio Regional para Amrica Latina e o Caribe do UN-Habitat (ROLAC)
est situado no Rio de Janeiro desde 1996.
23
Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma
DhESCA Brasil)21 e com a Relatoria Especial da ONU para Moradia Adequada.

Entre as propostas visando a preveno de despejos, deslocamentos e remoes coletivas de impacto


social, o Frum defende a adoo das seguintes medidas: a) o monitoramento da ocorrncia de despejos
planejados e/ou implementados que afetem populaes de baixa renda vivendo em assentamentos
precrios; b) a definio de mediadores na soluo de conflitos fundirios em reas de propriedade
pblica ou privada envolvendo populaes urbanas e rurais de baixa renda, quilombos, reas indgenas,
GLS, mulheres chefes de famlia, e em reas urbanas de uso pblico coletivo ou de preservao
ambiental; c) o cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade mediante a induo do uso
de reas no edificadas, subutilizadas e no utilizadas e a universalizao do acesso a infra-estrutura e
servios bsicos; d) a disponibilizao de assessoria tcnica/jurdica, recursos financeiros e territoriais
para desapropriar, adquirir e/ou utilizar reas para fins de reassentamento de famlias ou comunidades
em reas de risco e/ou ameaadas de despejo; e) a reforma do Cdigo de Processo Civil, para o
estabelecimento de normas especiais de proteo e defesa do direito moradia e do direito cidade nos
casos judiciais de despejos, deslocamentos e remoes coletivas de impacto social, tendo como referncia
s normas de direitos humanos das Naes Unidas; e f) a criao, pelo Ministrio das Cidades e/ou
Ministrio da Justia, de uma Ouvidoria das Situaes de Despejos, de forma a monitorar a violao dos
direitos humanos e do direito moradia.

b) Reviso da Lei do Parcelamento do Uso do Solo (Lei de Responsabilidade Territorial Lei 6766/79

Desde o ano de 2000 tramita no Congresso Federal o Projeto de Lei n 3.057 (de 2000) que visa alterar a
lei federal n 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. Desde o incio, na anlise do
FNRU, o projeto em tramitao continha diversas limitaes, pois no contemplava a incorporao dos
dispositivos condizentes com os instrumentos previstos no Estatuto das Cidades. Em linhas gerais, o
projeto adotava um carter predominantemente ambiental, condicionando o sistema de licenciamento
urbanstico ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), desconsiderando a competncia
exclusiva do municpio sobre as questes de parcelamento do solo (artigo 30 da Constituio Federal).
Alm disso, no havia reconhecimento sobre a competncia municipal para tratar da poltica urbana,
desrespeitando o princpio constitucional da autonomia municipal. Nesse sentido, o FNRU props
emendas e promoveu diversas campanhas e atividades de presso junto ao governo federal, a deputados da
Comisso de Desenvolvimento Urbano e demais atores envolvidos na temtica (empresrios da construo
civil, ONGs ambientalistas, Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio Pblico Federal).

Em Dezembro de 2005, a Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos Deputados


aprovou o terceiro substitutivo ao PL 3057/2002, incorporando as principais emendas propostas pelo
FNRU e pelas ONGs COHRE e Instituto POLIS (que tambm so integrantes do Frum). Entre as
mudanas incorporadas no projeto, destacam-se: (i) a adoo de um sistema integrado de licenciamento
ambiental e urbanstico para a execuo de parcelamento do solo para fins urbanos e para a regularizao
fundiria sustentvel; (ii) a adequao dos dispositivos competncia municipal para o ordenamento
urbano-ambiental e competncia estadual para a execuo das polticas ambientais; e (iii) a exigncia de
que a autoridade licenciadora disponha de tcnicos habilitados para a emisso de licena. De uma forma
geral, na anlise do FNRU, o projeto aprovado na CDU contempla os principais aspectos relativos
regularizao fundiria, produo de parcelamentos de interesse social e ao processo de licenciamento, e
aprovao e registro de parcelamentos do solo para fins urbanos.

21
A Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DhESCA
Brasil) uma rede nacional de articulao de organizaes da sociedade civil que visa promover os Direitos Humanos
econmicos, sociais, culturais e ambientais como direitos humanos em seu conjunto universais, indivisveis e
interdependentes, articulados ao aprofundamento e radicalizao da democracia e a construo de um modelo de
desenvolvimento sustentvel e solidrio. A Plataforma constitui-se no Captulo Brasileiro da Plataforma Interamericana
de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento (PIDHDD).
24
No entanto, at novembro de 2007, o substitutivo aprovado ainda estava tramitando na Comisso de
Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, permanecendo alguns problemas e inconsistncias, que
motivaram o FNRU a novamente apresentar emendas e pressionar por mudanas, sobretudo em um ponto
central, em torno da necessidade de garantia da gratuidade do registro dos processos de regularizao
fundiria e da legitimao de posse em favor dos beneficirios de baixa renda, o que atualmente j
assegurado legalmente quando a regularizao for efetivada pelo poder pblico. A gratuidade do registro
da regularizao fundiria fundamental para democratizar o acesso terra e moradia pela populao de
baixa renda e possibilitar a implantao de programas massivos desse tipos pelos poderes pblicos.

2.5. Gesto Democrtica das Cidades

A gesto democrtica das cidades se constitui em um dos princpios mais importantes da agenda da
reforma urbana e, desde o incio, foi objeto de propostas relacionadas abertura de canais de participao
popular e ao controle social. Nesse tema, a anlise dos documentos do FNRU aponta para dois pontos
centrais: (a) a elaborao dos planos diretores participativos; e (b) a consolidao do Conselho das Cidades
e a construo de um sistema nacional de desenvolvimento urbano22. Em termos institucionais, a questo
democrtica diz respeito a todos os rgos governamentais, mas no que se refere especificamente s
polticas visando a elaborao dos planos diretores participativos, a Secretaria Nacional de Programas
Urbano teve a atribuio de coordenao das aes pelo Ministrio. Alm disso, aqui preciso considerar
que o FNRU teve um papel protagonista na prpria criao do Ministrio das Cidades e do Conselho das
Cidades como esfera pblica ampliada de participao da sociedade na gesto das polticas urbanas
nacionais, como j mencionamos anteriormente.

a) a elaborao ou reviso dos Planos Diretores Participativos

Com a aprovao do Estatuto da Cidade23, em 2001, foi dado um novo impulso aos processos de
elaborao dos planos diretores, tendo em vista que a aplicao, pelos municpios, de diversos
instrumentos previstos naquela lei depende da aprovao do plano diretor, que, segundo determina o
prprio Estatuto, deve definir a funo social das diferentes reas do municpio, seja ela urbana ou rural,
privada ou pblica, tornando obrigatria sua elaborao ou reviso, at outubro de 2006, em cerca de 1.700
municpios brasileiros com populao acima de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas
e aglomeraes urbanas24.

Assim, em abril de 2004, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (Ministrio das Cidades) lanou o
Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana visando apoiar os municpios na implementao dos

22
Nessa anlise, tomamos como referncia os boletins do FNRU n 8 (maro de 2005), n 21 (setembro de 2006), n 33
(maro de 2007) e n 35 (maro de 2007), e tambm os materiais produzidos para as oficinas de planejamento,
realizadas em 2005, 3006 e 2007.
23
O Estatuto da Cidade, aprovado em 2001 depois de dez anos de tramitao no Congresso Nacional, regulamenta os
artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece as diretrizes da poltica urbana nacional. O Frum Nacional de
Reforma Urbana foi um protagonista central na sua aprovao, tendo intervido de forma determinante nesse processo
atravs da apresentao de propostas, negociao com os diferentes atores polticos e promoo de aes de presso
junto aos deputados federais, senadores e presidncia da repblica. Com a aprovao do Estatuto da Cidade, foi dado
um novo impulso aos processos de elaborao dos planos diretores, tendo em vista que a aplicao, pelos municpios, de
diversos instrumentos nele previstos depende da aprovao do plano diretor, que, segundo determina o prprio Estatuto,
deve definir a funo social das diferentes reas do municpio, seja ela urbana ou rural, privada ou pblica, tornando
obrigatria sua elaborao ou reviso, at outubro de 2006, em cerca de 1.700 municpios brasileiros com populao
acima de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Ver, entre outros, Grazia,
2003.
24
Para uma anlise dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, ver Ministrio das Cidades, 2005 e Ribeiro e
Cardoso, 2003.
25
instrumentos do Estatuto da Cidade e na elaborao dos planos diretores25. Em setembro de 2004, a partir
de proposta apresentada por esta mesma Secretaria, o Conselho Nacional das Cidades, por meio da
Resoluo n 15, aprova a realizao da campanha nacional de sensibilizao e mobilizao em torno do
tema. Nesse ponto, interessante sublinhar que, na perspectiva do FNRU, o Plano Diretor deve expressar
um pacto socioterritorial entre os diferentes interesses presentes nas cidades, na perspectiva de um
planejamento politizado da cidade (CARDOSO e RIBEIRO, 2003). Desta forma, em maio de 2005, foi
lanada a campanha Plano Diretor Participativo: cidade de todos, tendo como eixos: (i) a promoo da
incluso territorial, de forma a assegurar que os melhores lugares da cidade possam ser compartilhados
pelos pobres; (ii) a posse segura e inequvoca da moradia, com o acesso terra urbanizada para todos e;
(iii) a gesto democrtica da cidade, com a instituio da participao de quem vive e constri a cidade nas
decises e na implementao do Plano. Assim, cabe destacar que mesmo sendo uma proposta formulada
inicialmente por um rgo do Ministrio das Cidades (a Secretaria Nacional de Programas Urbanos), a
campanha expressou grande sintonia com as proposies defendidas pelo Frum Nacional de Reforma
Urbana

A campanha Plano Diretor Participativo se estruturou atravs de uma coordenao nacional, composta de
instituies integrantes do Conselho das Cidades, e de ncleos estaduais, integrados pelo poder pblico e
organizaes sociais diversas, muitas das quais vinculadas ao Frum Nacional de Reforma Urbana, que se
engajou na organizao dos ncleos estaduais e municipais da campanha26. Considerando balano
realizado pelo prprio Ministrio das Cidades, a campanha tinha conseguido realizar, at maio de 2006,
cerca de 250 oficinas em quase 1.600 municpios, reunindo cerca de 10 mil pessoas, em um processo de
mobilizao em torno da elaborao dos planos diretores sem precedentes na histria do pas27. Nesse
sentido, parece possvel afirmar que houve um significativo avano na disseminao de uma nova
concepo de planejamento urbano com gesto democrtica. No obstante os avanos expressos nesses
indicadores, a avaliao quanto ao carter participativo desses processos mais complexa, j que muitos
planos foram elaborados sem a adoo de procedimentos participativos ou com a adoo de procedimentos
formais de pouca efetividade. Alm disso, a incorporao de procedimentos participativos no garante que
os planos diretores, assim elaborados, sejam posteriormente implementados. De fato, tendo em vista a
experincia do planejamento urbano no Brasil, so ainda incertas as possibilidades de desenvolvimento de
novos processos de planejamento impulsionados pelos planos diretores, conforme determina o Estatuto da
Cidade.

A questo reconhecer que essa nova concepo de planejamento politizado ainda no se traduziu em
metodologias e instrumentos adequados, na medida em que ainda prevalece uma cultura tecnocrtica de
planejamento na maioria das prefeituras municipais e os avanos ainda so fortemente dependentes da
existncia de um corpo tcnico comprometido com as propostas reformistas. A nosso ver, tal cenrio
aponta um grande desafio para os atores sociais vinculados ao Frum Nacional de Reforma Urbana, ligado
ao desenvolvimento de novas metodologias e pedagogias de participao fundadas na concepo de
planejamento enquanto praxis transformadora, o que exige a identificao dos interesses sociais e
econmicos na produo e gesto das cidades, para que se torne possvel a construo de pactos scio-
territoriais que, efetivamente, regulem as relaes entre os atores que intervm na cidade. De fato, isso
requer enfrentar um problema de grandes propores: a segregao urbana e as desigualdades
socioterrioriais e seus impactos sobre o exerccio da cidadania pelas classes populares.

Apesar de ainda no estarem disponveis avaliaes mais qualitativas dos contedos dos planos diretores
elaborados, a avaliao preliminar do FNRU indica algumas questes importantes: (i) processos de
incorporao de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social; (ii) dificuldades de estabelecimento de
25
Em 2004, o programa contou com recursos da ordem de R$ 54 milhes no apoio aos municpios para a elaborao dos
planos diretores, alm de desenvolver atividades de capacitao e sensibilizao.
26
Conforme balano realizado pelo prprio Ministrio das Cidades, at dezembro de 2006, o saldo da campanha foi
surpreendente: com 26 ncleos estaduais constitudos, 92,5% dos 1.684 municpios em situao de obrigatoriedade j
tinham concludo ou estavam em processo de elaborao e/ou reviso dos seus planos diretores.
27
Boletim 17 da Campanha Plano Diretor Participativo, maio de 2006, Ministrio das Cidades
26
parmetros de uso e ocupao do solo; e (iii) entraves no processo regulamentao dos instrumentos de
poltica urbana, em especial no que se refere a dois Instrumentos, em particular, a outorga onerosa do
direito de construir (em funo do coeficiente mximo de utilizao dos terrenos e direito de construir
adquirido do poder pblico), e o parcelamento compulsrio e o IPTU progressivo, embora menos
rejeitados quando se apresenta como medidas de aplicao moderada. Nesse cenrio, torna-se fundamental
uma avaliao qualitativa dos Planos Diretores elaborados, visando identificar os instrumentos adotados e
os desafios para a implementao dos mesmos, de forma a efetivar o Estatuto das Cidades.

No obstantes todas as dificuldades e mesmo considerando todos os limites desse processo, o FNRU
destaca como um aspecto positivo da Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos a difuso
dos princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana, e da gesto democrtica da cidade.
Nesse sentido, os avanos conquistados na implementao dos instrumentos do Estatuto das Cidades no
devem ser negligenciados.

b) O Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano.

A criao do Ministrio das Cidades, a realizao da I Conferncia das Cidades, em 2003, e a


institucionalizao do Conselho das Cidades, em 2004, deram incio a um processo de construo da
poltica nacional de desenvolvimento urbano envolvendo conferncias municipais e estaduais, e a adoo
de estruturas normativas representativas, em acordo com os princpios defendidos historicamente pelos
movimentos nacionais pela reforma urbana. Desde o incio, o FNRU se posicionou na defesa da
institucionalizao de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, de forma a articular as diferentes
polticas setoriais sob a responsabilidade do Ministrio das Cidades, com instncias de controle e
participao social deliberativos, na forma de conselhos das cidades, em todos as esferas de governo, de
forma a efetivar a proposta de gesto democrtica das cidades.

O FNRU foi um ator decisivo nesse debate, apresentando resolues nas duas conferncias nacionais das
cidades, visando a construo do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. E de fato, a anlise das
resolues das Conferncias das Cidades aponta para a incorporao das propostas apresentadas pelo
FNRU na forma de importantes deliberaes relacionadas poltica urbana, envolvendo: (i) princpios,
diretrizes, objetivos e aes da poltica nacional de desenvolvimento urbano; (ii) as diretrizes, os objetivos
e as aes das polticas especficas de habitao, saneamento ambiental e mobilidade e trnsito; (iii) a
criao do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, estruturado nas vrias esferas da Federao e
com instncias de representao do poder pblico e da sociedade civil descentralizadas, permanentes,
consultivas e deliberativas; e (iv) a estrutura de funcionamento e a composio do Conselho das Cidades.

No entanto, apesar dos avanos obtidos nas deliberaes aprovadas nas Conferncias, pouco se avanou na
efetivao desse Sistema. Nessa anlise, preciso levar em considerao a mudana ministerial ocorrida
em julho de 2005, quando, em funo da necessidade de ampliar a base de apoio do governo no
Congresso, o presidente Lula nomeia um novo Ministro das Cidades28, gerando uma progressiva mudana
na equipe do Ministrio das Cidades, marcando uma inflexo conservadora na composio do ministrio,
com graves conseqncias na interrupo de vrias propostas em andamento e na dinmica do prprio
conselho das cidades, apesar deste manter seu funcionamento regular. Entre os principais impactos dessa
inflexo conservadora, podemos apontar os sintomas de fragmentao das polticas urbanas,
interrompendo o esforo anterior de articulao das mesmas em torno da poltica nacional de
desenvolvimento urbano29. Nesse cenrio, o risco est relacionado ao tratamento desarticulado da
problemtica urbana em especial no que envolve a propriedade da terra, o financiamento habitacional e a
rede de transportes e de infra-estrutura e incapacidade de compreender a dinmica espao-temporal sob
o capitalismo contemporneo e seus impactos sobre a produo do espao urbano (Harvey, 2005). Assim,

28
Em julho de 2005, o presidente Lula nomeia Marcio Fortes como Ministro das Cidades no lugar Olvio Dutra, que era o
Ministro anteriormente.
29
Para uma anlise da construo da poltica nacional de desenvolvimento urbano, ver Maricato e Santos Junior, 2007.
27
a conjuntura aponta para grandes desafios para o Frum Nacional de Reforma Urbana, na medidas em o
existem menos tcnicos governamentais comprometidos com a agenda reformista. Tudo indica que o
Frum ter que ampliar as aes de presso poltica sobre o governo federal, o que exige uma ampliar sua
capacidade de mobilizao social e organizao dos fruns regionais e locais, de forma a manter e ampliar
as conquistas alcanadas at o presente momento.

De fato, preciso considerar que a institucionalizao do Conselho das Cidades ocorreu em uma
conjuntura particular, marcada por uma aliana informal entre o movimento social atravs do Frum
Nacional de Reforma Urbana e o governo Lula, que assumiu o compromisso de criao do Ministrio
das Cidades e comps esse ministrio com pessoas vinculadas a esse campo poltico-intelectual (GRAZIA
e RODRIGUEZ, 2003). Essa aliana no apenas viabilizou os avanos j mencionados, mas ps em curso
um processo de articulao das polticas setoriais sob a responsabilidade desse ministrio habitao,
saneamento ambiental, transporte e mobilidade, e programas urbanos em torno de uma poltica nacional
de desenvolvimento urbano.

O xito da construo de um sistema nacional de participao em torno das polticas urbanas, vinculado ao
Conselho das Cidades, certamente depender de uma nova concepo de poltica urbana e da estruturao
de um arranjo institucional de gesto das cidades, o que envolve a construo de uma poltica nacional de
desenvolvimento urbano e a instituio de mecanismos concretos de articulao das polticas urbanas e dos
conselhos da cidade no mbito dos estados e municpios. A questo em aberto se refere ao impacto da
inflexo conservadora do Ministrio das Cidades sobre esse processo.

9. Consideraes finais: a estratgias de atuao do Frum Nacional de Reforma Urbana e


os desafios para a incidncia na esfera poltica.

Diante do exposto, nos parece relevante refletir sobre a pertinncia das prioridades e propostas
apresentadas pelo Frum Nacional de Reforma Urbana, materializadas nas plataformas de reforma urbana
elaboradas no perodo analisado. Apesar de bastante subjetiva, essa questo nos remete a duas questes
chaves: primeiro, ao impacto da ao do Frum sobre as polticas aprovadas e implementadas pelo
governo federal, e segundo, ao impacto das polticas implementadas sobre a dinmica das cidades e sobre
a vida das pessoas, em especial as classes populares.

Em relao ao primeiro ponto, a anlise desenvolvida ao longo desse trabalho indica a inegvel capacidade
de incidncia do FNRU na esfera poltica, interferindo no desenho e na gesto das polticas urbanas
nacionais. Comparando-se as propostas presentes nas plataformas apresentadas pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana aos rgos governamentais e as polticas efetivamente implementadas pelo governo
federal, atravs do Ministrio das Cidades, percebe-se como estas ltimas incorporaram as propostas
reformistas. Alm disso, preciso considerar que a correlao de foras no interior da coalizao partidria
que sustenta o governo federal possibilitou uma composio de pessoas no interior do Ministrio das
Cidades comprometida com a agenda da reforma urbana, o que, diversas vezes, gerou iniciativas que no
faziam parte das plataformas da reforma urbana elaboradas pelo Frum, mas que estavam em absoluta
sintonia com seu iderio. Dai a dificuldade, em diversas situaes, em separar as iniciativas do Frum
Nacional de Reforma Urbana e as do governo federal, tendo em vista que nesses casos seria mais
adequado falar em iniciativas compartilhadas.

De fato, podemos dizer que os resultados alcanados pelo Frum expressam o xito de uma estratgia
coletiva planejada pelo conjunto das organizaes que compem essa coalizo social, que combina
diferentes escalas de ao, articulando intervenes societrias no campo da organizao da sociedade e
da capacitao e institucionais no campo das polticas pblicas. Nesse sentido concebemos as aes
desenvolvidas como aes de advocacy, situadas no campo da exigibilidade pelo direito cidade. A fora
de incidncia do Frum parece vir exatamente dessa estratgia, que em linhas gerais poderia ser
sistematizada nos seguintes planos de ao:
28
(i) Articulao e Ampliao dos Movimentos

Realizao de oficinas de planejamento anuais, da qual participam todas as organizaes que


compem a coordenao nacional, onde so definidas as prioridades da agenda para cada ano.
Realizao do encontro nacional do FNRU, a cada dois anos, aberto a ampla participao de
todas as organizaes sociais.
Organizao dos fruns regionais e estaduais de reforma urbana atualmente existem quatro
fruns regionais, no Nordeste, na Amaznia Oriental, na Amaznia Ocidental e no Sul e dez fruns
estaduais de forma a aumentar a horizontalidade orgnica do Frum e articular diferentes
organizaes sociais locais/regionais em torno da agenda da reforma urbana.
O estabelecimento de parcerias estratgicas, onde destacam-se trs, com a Frente Nacional pelo
Saneamento Ambiental, o MDT Movimento em Defesa do Transporte Pblico e a Frente Parlamentar
pela Reforma Urbana (organizada por um grupo de parlamentares a partir da proposta do FNRU de
constituir essa articulao).

(ii) Formao e capacitao.

Realizao de seminrios e oficinas de capacitao em torno de temas bastante variados,


relacionados agenda de interveno do Frum (produo social do Habitat, despejos, conselho das
cidades, etc.)

(iii) Divulgao e informao

Organizao e manuteno do site do FNRU (www.forumreformaurbana.org.br), com notcias,


agenda e materiais produzidos.
Produo sistemtica de boletins sem periodicidade definida divulgando as posies do
FNRU para um lista de e-mails de mais de 1000 endereos eletrnicos.
Produo e divulgao de notas pblicas, geralmente em torno da agenda de reivindicaes do
FNRU.

(iv) Realizao de campanhas de sensibilizao e mobilizao

Realizao de jornadas de lutas pela reforma urbana e pelo direito cidade (iniciada com a
Marcha Nacional pelo Reforma Urbana, no dia 16 de agosto de 2005; e depois na forma de jornadas de
luta pela reforma urbana, em 2006 (28 de junho) e em 2007 (01 de outubro), com o objetivo de
mobilizar a sociedade em torno de uma agenda de prioridades relacionadas poltica urbana.
Realizao da campanha Olho no seu Voto, nos anos eleitorais, voltada para a sensibilizao da
sociedade em torno da agenda da reforma urbana e para a importncia de votar em candidatos
comprometidos com essa agenda.
Realizao de campanhas de sensibilizao em torno de pontos especficos da agenda do
Frum, como por exemplo a campana Brasil sem Despejos, em torno da Plataforma Brasileira de
Preveno aos despejos, realizada em 2006/2007.

(v) Incidncia e Proposio de Polticas Pblicas

Participao em esferas pblicas de formulao de polticas pblicas, com nfase no Conselho


das Cidades e no Conselho Gestor do Fundo Nacional de habitao de Interesse Social.
Participao em audincias pblicas promovidas pela Comisso de Desenvolvimento Urbano,
da Cmara dos Deputados, e por outras comisses parlamentares quando da discusso das polticas
urbanas.

29
Solicitao de audincias pblicas junto Presidncia da Republica, Ministrio das Cidades e
rgos federais envolvidos com as polticas urbanas.
Mobilizaes de presso sobre o poder executivo e o poder legislativo em torno da agenda da
reforma urbana, como por exemplo, pela aprovao da MP 292 regularizao fundiria, pela
ampliao dos recursos para o FNHIS e para as polticas de habitao, pela aprovao da lei nacional
de saneamento, pela incluso das emendas proposta pelo FNRU para a lei de uso e parcelamento e uso
do solo, etc.

No que se refere segunda questo chave, em torno dos impactos das polticas implementadas sobre a
dinmica das cidades e sobre a vida das pessoas, preciso considerar inicialmente as dificuldades em
quantificar os resultados das polticas implementadas, j que para isso seriam necessrios dados primrios
de carter nacional, indisponveis at o momento de concluso desse estudo. No obstante a ausncia de
indicadores mais precisos em torno da reduo das desigualdades sociais e da ampliao da qualidade de
vida nas cidades, pode-se inferir, com base nas informaes em torno dos investimentos indicadas ao
longo dessa anlise, que as polticas implementadas pelo governo federal incidiram sobre a ampliao do
acesso habitao e a terra urbanizada, ao saneamento ambiental e ao transporte pblico pelos grupos
sociais de mais baixa renda, com pesos diferenciados quando consideramos as diversas polticas setoriais.
Alm disso, preciso considerar que os resultados em torno da difuso de novas concepes e
instrumentos de planejamento urbano tem grande importncia para enfrentar os processos de segregao
urbana e as tendncias atuais de fragmentao social nas cidades, apesar dos resultados nesse campo no
serem to imediatos, por se tratarem de polticas regulatrias.

Um aspecto importante a ser ressaltado se refere agenda de gnero e a reforma urbana. Por razes de
escopo, esse tema no ser objeto de anlise nesse texto30, mas vale destacar que a avaliao da agenda
da reforma urbana indica um incorporao ainda que incipiente da temtica de gnero pelo FNRU.
Nessa perspectiva, possvel observar um conjunto de iniciativas, entre as quais destacam-se: (i) a
incorporao da temtica de gnero nas oficinas anuais do FNRU; (ii) a realizao de oficinas de
capacitao, de forma a aprofundar o debate sobre gnero e cidade; e (iii) a construo de uma agenda de
gnero e reforma urbana.

Como pde ser observado ao longo desta anlise, o Frum Nacional de Reforma Urbana, como
principal expresso do movimento pela reforma urbana no Brasil, tem conseguido efetivamente definir
prioridades e influir nas polticas urbanas nacionais a partir de uma estratgia, coletivamente
construda, que combina diferentes escalas de interveno. O xito da construo de um sistema nacional
de participao em torno das polticas urbanas, vinculado tanto ao Conselho das Cidades como ao sistema
nacional de habitao de interesse social, certamente depender de um conjunto de fatores, envolvendo
uma nova concepo de poltica urbana, o compromisso do governo federal, a estruturao de um arranjo
institucional de gesto das cidades, a natureza do conflito social, entre outros fatores. Na atual conjuntura,
a questo em aberto se refere ao impacto da inflexo conservadora do Ministrio das Cidades, ocorrida em
meados de 2005, sobre esse processo. Nesse cenrio de incertezas, parece que a manuteno da fora de
incidncia do FNRU sobre as polticas nacionais depender da sua capacidade de aprofundar a articulao
entre as intervenes no mbito da sociedade sensibilizando a populao e fortalecendo a organizao
popular e as intervenes no mbito institucional ocupando os canais de participao, pressionando e
desenvolvendo aes de exigibilidade de forma a construir e sustentar uma agenda de produo de
alternativas para as desigualdades sociais nas cidades, enfrentando as tendncias ao desenvolvimento
desigual que se verificam no cenrio urbano brasileiro, e apontando para a construo de novos
paradigmas de planejamento e gesto das cidades.

30
A anlise da incidncia do FNRU nas polticas urbanas a partir da temtica de gnero no foi aprofundada nesse artigo,
en razo de estar sendo objeto de outro estudo.
30
Nesse contexto, possvel apontar alguns desafios para o FNRU. Em primeiro lugar, o maior desafio
parece estar relacionado a necessidade de atualizao da agenda de reforma urbana frente as
transformaes pelas quais vem passado as cidades brasileiras, em razo das dinmicas econmicas,
sociais, cultuais e polticas da nossa contemporaneidade. Em outras palavras, preciso atualizar o
diagnstico da questo urbana que originou a agenda reformista, de forma a incorporar na sua formulao
as dinmicas relacionadas (i) produo capitalista do espao no contexto da globalizao contempornea
e seus impactos sobre as cidades e a estrutura urbana do pas, com destaque para a questo metropolitana;
(ii) s temticas de gnero, da juventude, dos afrodescendentes e dos grupos sociais discriminados; (iii) ao
meio ambiente, em especial o enfoque da justia ambiental; (iv) violncia e a segurana pblica e seus
impactos sobre os grupos sociais mais vulnerveis, em especial os jovens; e (v ) s novas formas de
atuao socio-poltica e aos processos de construo de identidades coletivas. Nesse esforo, vale sublinhar
a importncia da questo metropolitana, tendo em vista as anlises que indicam que atualmente as
metrpoles brasileiras esto concentrando a problemtica social, cujo lado mais evidente e dramtico o
crescimento da violncia, com tendncias de agravamento dos processos de segmentao socioterritorial
em curso, que separam as classes e grupos sociais em espaos de integrao e excluso social (RIBEIRO E
SANTOS JUNIOR, 2007).

Alm disso, podemos apontar outros desafios para o Frum Nacional de Reforma Urbana, na perspectiva
da sua consolidao enquanto uma coalizao social organizada em torno da promoo do direito cidade
e da reforma urbana: (i) a construo de um projeto de sustentao financeira que garanta o funcionamento
regular do Frum, viabilizando a articulao da interveno institucional e as aes no plano da sociedade,
sem cair na construo de uma estrutura burocrtica que muitas vezes pode significar a morte do ator
poltico; (ii) a construo de uma rede descentralizada de fruns regionais e locais, de forma que a atuao
nacional do Frum seja a expresso de um amplo movimento social organizado no pas, ao mesmo tempo
que permite dar capilaridade regional/local s estratgias nacionais do Frum; (iii) a construo de uma
agenda urbana global, tendo em vista os impactos socio-espaciais dos processos econmicos globalizados,
o que implica em aprofundar as articulaes internacionais do Frum, com destaque para a Amrica
Latina; (iv) a construo de uma estratgia de comunicao social, de forma a interferir na forma como a
sociedade tematiza os problemas das cidades, dar visibilidade a atuao do Frum e gerar uma ampla base
social em torno das plataformas de reforma urbana.

Por fim, h ainda um aspecto de grande importncia. Quando avaliamos a agenda do FNRU, podemos
perceber a nfase dada questo da habitao, o que certamente se relaciona com o perfil dos atores
sociais presentes no Frum, majoritariamente envolvidos com essa temtica. A questo reconhecer que a
agenda em torno das polticas de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade ainda tem uma
importncia relativamente pequena no interior do Frum, enquanto que a questo da regularizao
fundiria bastante articulada temtica da habitao e da gesto democrtica ocupam um espao
intermedirio em termos de importncia. Isso implica no desafio de alargar a agenda do Frum, de forma a
aumentar o peso dessas temticas nas suas aes de presso e mobilizao, tendo em vista a importncia
estrutural desses temas para a compreenso da dinmica urbana e para a superao das desigualdades
sociais nas cidades. Ao mesmo tempo, preciso reconhecer que o enfrentamento desse desafio requer a
incorporao de outros atores sociais envolvidos com essas temticas na organizao do Frum, alargando,
portanto, tambm, sua base de sustentao social.

No que se refere a questo urbana brasileira, o cenrio social, poltico e econmico do Brasil indica que
so muitos os desafios. De qualquer forma, no obstante as incertezas que marcam o futuro das cidades
brasileiras, parece possvel afirmar que o FNRU permanece sendo uma espao de esperana na construo
de um novo projeto de cidades justas e democrticas, expresso no iderio da reforma urbana e do direito
cidade.

31
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33
ANEXOS

Quadro Sntese 1: Agenda do Frum Nacional de Reforma Urbana na Poltica de Habitao, 2003-
2007
Tema Agenda do FNRU Impacto sobre a agenda pblica
Fundo Nacional de Aprovao do projeto que cria o A lei de criao do Sistema e do Fundo
Habitao de Interesse Fundo Nacional de Habitao de Nacional de Habitao de Interesse Social
Social - Proposta Interesse Social e o Sistema Nacional de foi sancionada pelo presidente Lula em
formulada e apresentada Habitao de Interesse Social. 2005.
pelo Frum Nacional de Recursos oramentrios para o Foram aplicados os seguintes recursos
Reforma Urbana Fundo Nacional de Interesse Social o oramentrios no Fundo de Habitao de
FNRU reivindica a aplicao no Fundo Interesse Social: em 2006, R$ 1 bilho; em
de R$ 1,4 bilho, em 2006, e de R$ 3 2007, R$ 838,4 milhes; em 2008, 1 bilho
bilhes, em 2007. (previso oramentria).
Acesso dos recursos do Fundo Em 2007, aps audincia do FNRU com
Nacional pelas cooperativas e o Presidente Lula, o governo federal envia
associaes de habitao popular para o Congresso Nacional a Medida
provisria 387, alterando a lei do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social,
de forma a viabilizar o acesso aos recursos
pelos cooperativas e associaes populares
de habitao, que foi posteriormente
aprovada pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, e depois sancionada pelo
presidente.
Programa Crdito Propostas de programas Apesar das limitaes do programa,
Solidrio Proposta habitacionais voltados para o sobretudo no que se refere ao seu limitado
formulada pela fortalecimento do cooperativismo e do alcance quantitativos, ocorreram mudanas
Secretaria Nacional de associativismo. nas regras (prazo de carncia, reduo de
Habitao, com Estabelecimento de regras que algumas taxas, criao do Fundo garantidor
interferncia do FNRU permitam o acesso ao crdito pelos Solidrio).
no seu desenho e grupos populares. O programa est sendo implementado,
implementao. desde 2005, com recursos do FDS Fundo
de Desenvolvimento Social. At agosto de
2007, o programa tinha financiado 157
projeto de habitao popular, investindo
cerca de R$ 128 milhes, envolvendo a
construo de 8.868 unidades habitacionais
distribudas pelas regies do pas (Nordeste
1.046; Norte 650; Centro-Oeste 1.072;
Sudeste 1.319; Sul 4.781. Vale registrar
que o pblico atingido faz parte do grupo
social que compe a maior parte do dficit
habitacional (composta por famlias at
cinco salrios mnimos).
Poltica Nacional de Apoio a poltica nacional de A proposta foi aprovada, no final de
Habitao Proposta habitao, formulada pela secretaria 2004, pelo Conselho Nacional das Cidades.
formulada pela nacional de habitao, do Ministrio das O plano nacional de habitao comeou a ser
Secretaria Nacional de Cidades, fundada na criao de dois sub- elaborado em 2007, com sua finalizao
Habitao, com sistemas: (i) o subsistema de mercado, prevista para 2008.
interferncia do FNRU fundado nos agentes privados; e (ii) o
no seu desenho e sub-sistema de habitao de interesse
implementao. social, com base na lei do Fundo
Nacional de Interesse Social.
Fonte: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2003-2007; Ministrio das Cidades, 2003-2007.
34
Quadro Sntese 2: Agenda do Frum Nacional de Reforma Urbana na Poltica de Saneamento Ambiental,
2003-2007
Tema Agenda Impacto sobre a agenda pblica
Lei Nacional de Aprovao da lei da poltica Foi aprovada e sancionada a lei
Saneamento Ambiental nacional de saneamento ambiental, 11.445/07 que estabelece as diretrizes
proposta formulada contemplando os seguintes pontos: (i) o nacionais para o saneamento bsico.
pela Secretaria Nacional direito de todos ao saneamento Entre as principais definies da nova
de Saneamento ambiental; (ii) o carter pblico da lei, merecem destaque: (i) a afirmao dos
Ambiental, com prestao dos servios de saneamento direitos dos cidados e usurios; (ii) a criao
interferncia da Frente ambiental; (iii) direitos dos usurios; de rgos colegiados para o exerccio do
Nacional de Saneamento (iv) mecanismos de controle social; (v) controle social; (iii) a garantia aos usurios
Ambiental FNSA, e do poltica de subsdios e de subvenes do acesso s informaes sobre os servios
Frum Nacional de para os usurios que no tm prestados; (iii) a exigncia de audincia e
Reforma Urbana - capacidade econmica de pagar consulta pblica para a delegao dos
FNRU. integralmente os custos dos servios servios de saneamento; (iv) a adoo de
pblicos de saneamento bsico; e (vi) a parmetros no acesso gua, para a garantia
criao do Sistema Nacional de do atendimento essencial sade pblica,
Saneamento Ambiental SISNASA. inclusive quanto ao volume mnimo
necessrio, nos casos de estabelecimento de
sade, instituies educacionais e usurios
residenciais de baixa renda; (vi) a
possibilidade de dispensa de licitao para
contratao de associao ou cooperativa de
catadores de materiais reciclveis.
Retomada dos A garantia de investimentos Retomada dos investimentos em
Investimentos Pblicos permanentes de forma a garantir a saneamento ambiental. Em 2003 foram
em Saneamento progressiva universalizao servios de contratados R$ 1,6 bilho com recursos do
Ambiental poltica saneamento ambiental, com destaque FGTS; em 2004, R$ 2,6 bilhes. Nesses dois
implementada pela para o acesso gua, esgotamento anos, levando-se em considerao todas as
Secretaria Nacional de sanitrio e a coleta de resduos slidos. fontes de recursos, foram contratados mais de
Saneamento Ambiental, R$ 5 bilhes no setor de saneamento,
com interferncia da beneficiando mais de 3 milhes de famlias.
Frente Nacional de Com o PAC, esto previstos
Saneamento Ambiental investimentos de R$ 40 bilhes,
FNSA, e do Frum sendo (i) R$ 12 bilhes do OGU, (ii) R$ 12
Nacional de Reforma bilhes do Fundo de Garantia do Tempo de
Urbana FNRU junto Servio (FGTS) e do Fundo de Amparo ao
ao Ministrio da Trabalhador (FAT) para financiar o setor
Fazenda e demais pblico; (iii) R$ 8 bilhes do FGTS e do
rgos responsveis pela FAT para o setor privado; e R$ 8 bilhes de
poltica econmica. contrapartida. A estimativa de que sejam
empregados R$ 15,5 bilhes na regio
Sudeste, R$ 9,6 bilhes no Nordeste, R$ 7,4
bilhes no Sul, R$ 3,9 bilhes no Norte e R$
3,6 bilhes no Centro-Oeste.
Fonte: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2003-2007; Ministrio das Cidades, 2003-2007.

35
Quadro Sntese 3: Agenda do Frum Nacional de Reforma Urbana na Poltica de Transporte e
Mobilidade, 2003-2007
Tema Agenda Impacto sobre a agenda pblica (enxugar
esse item)
Universalizao do o barateamento das tarifas; Os impactos so reduzidos na rea de
acesso ao transporte recursos permanentes para a transportes e mobilidades. Os investimentos
pblico propostas mobilidade; do PAC nos sistemas de metr de Belo
apresentadas pelo MDT paz no trnsito; Horizonte, Fortaleza, Recife e Salvador, da
e pelo FNRU. acessibilidade; ordem de R$ 3,1 bilhes at 2010, no foram
qualidade ambiental na mobilidade. resultantes da atuao do FNRU.
Poltica Nacional de Na proposta de poltica de Incorporao de propostas
Mobilidade Sustentvel mobilidade sustentvel: (i) a apresentadas no Conselho das Cidades pelo
e Poltica Nacional de incorporao do conceito de mobilidade; MDT e pelo FNRU na poltica nacional de
Trnsito proposta e (ii) a definio do objetivo, de mobilidade sustentvel, entre as quais
formulada pela assegurar e garantir a construo do destaca-se a implementao de medidas
Secretaria Nacional de direito mobilidade urbana sustentvel, visando o barateamento das tarifas.
Transporte e de forma universal, populao urbana Na poltica nacional de trnsito,
Mobilidade. brasileira. incorporao das propostas apresentadas pelo
Na proposta de poltica MDT e pelo FNRU no Conselho das
nacional de trnsito, defesa de quatro Cidades, entre as quais destaca-se a
grandes objetivos: (i) priorizar a definio do Conselho das Cidades como
preservao da vida, reduzindo os mecanismo de controle social das aes do
ndices e a gravidade dos acidentes de sistema nacional de trnsito.
trnsito; (ii) promover o exerccio da
cidadania, incentivando o protagonismo
da sociedade; (iii) efetivar a educao
para o trnsito; e (iv) garantir a
mobilidade e a acessibilidade a todos os
cidados.
Fonte: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2003-2007, Ministrio das Cidades, 2003-2007.

36
Quadro Sntese 4: Agenda do Frum Nacional de Reforma Urbana na Poltica de Regularizao Fundiria,
2003-2007
Tema Agenda Impacto sobre a agenda pblica
Plataforma de A construo da plataforma Aprovao, pelo Conselho das Cidades
preveno contra brasileira de preveno de despejos. (dezembro de 2006) da organizao de um
despejos proposta Organizao de um grupo de Grupo de Trabalho sobre Conflitos
formulada pelo FNRU trabalho, no mbito do Conselho das Fundirios.
Cidades, em torno dos conflitos Aprovao de trs resolues pelo
fundirios. Conselho das Cidades: Pontuao de reas
O monitoramento da ocorrncia de de conflito nos manuais para projetos de
despejos planejados e/ou implementados Habitao e Regularizao Fundiria;
que afetem populaes de baixa renda. articulao interministerial para tratar do
A definio de mediadores na tema; e gratuidade do registro.
soluo de conflitos fundirios em reas
de propriedade pblica ou privada
envolvendo populaes de baixa renda.
O cumprimento das funes sociais
da cidade e da propriedade.
A disponibilizao de assessoria
tcnica/jurdica, recursos financeiros e
territoriais para desapropriar, adquirir
e/ou utilizar reas para fins de
reassentamento de famlias ou
comunidades em reas de risco e/ou
ameaadas de despejo.
A criao, pelo Ministrio das
Cidades e/ou Ministrio da Justia, de
uma Ouvidoria das Situaes de
Despejos.
Lei de Incorporao dos dispositivos Em Dezembro de 2005, a Comisso de
Responsabilidade condizentes com os instrumentos Desenvolvimento Urbano (CDU) na
Territorial proposta previstos no Estatuto das Cidades. Cmara dos Deputados aprovou o terceiro
em discusso no Adoo de um sistema integrado substitutivo ao PL 3057/2002,
Congresso Nacional, de licenciamento ambiental e incorporando as principais emendas
sofrendo a interferncia urbanstico para a execuo de propostas pelo FNRU, COHRE e Instituto
do FNRU. parcelamento do solo para fins urbanos POLIS. Entre as mudanas incorporadas no
e para a regularizao fundiria projeto, destacam-se: (i) a adoo de um
sustentvel sistema integrado de licenciamento
Adequao dos dispositivos s ambiental e urbanstico para a execuo de
competncias municipais no que se parcelamento do solo para fins urbanos e
refere ao ordenamento urbano- para a regularizao fundiria sustentvel;
ambiental. (ii) a adequao dos dispositivos
Garantia da gratuidade do registro competncia municipal para o ordenamento
dos processos de regularizao fundiria urbano-ambiental e competncia estadual
e da legitimao de posse em favor dos para a execuo das polticas ambientais; e
beneficirios de baixa renda (iii) a exigncia de que a autoridade
licenciadora disponha de tcnicos
habilitados para a emisso de licena.
No entanto, at novembro de 2007, o
substitutivo aprovado ainda estava
tramitando na Comisso de Constituio e
Justia da Cmara dos Deputados,
permanecendo alguns problemas e
inconsistncias no projeto.
Fonte: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2003-2007, Ministrio das Cidades, 2003-2007.

37
Quadro Sntese 5: Agenda do Frum Nacional de Reforma Urbana na Gesto Democrtica, 2003-2007
Tema Agenda Impacto sobre a agenda pblica
Planos Diretores Estabelecimento de pactos Lanamento da Campanha Plano
Participativos, socioterritoriais entre os diferentes Diretor Participativo, em 2005, no mbito
formulada pela interesses presentes nas cidades, com o do Conselho das Cidades, com o objetivo de
Secretaria Nacional de objetivo de: (i) implementar os apoiar os municpios na implementao dos
Programas Urbanos, instrumentos do Estatuto da Cidade; (ii) instrumentos do Estatuto da Cidade e na
com interferncia do promover a incluso territorial; (iii) elaborao dos planos diretores.
FNRU. garantir a posse segura da moradia, com A campanha Plano Diretor
o acesso terra urbanizada para todos e; Participativo: cidade de todos, foi
(iv) promover a gesto democrtica da organizada tendo como eixos: (i) a
cidade. promoo da incluso territorial; (ii) a posse
Garantia da elaborao participativa segura e inequvoca da moradia, com o
dos planos diretores. acesso terra urbanizada para todos e; (iii) a
gesto democrtica da cidade.
A campanha Plano Diretor
Participativo se estruturou atravs de uma
coordenao nacional, composta de
instituies integrantes do Conselho das
Cidades, e de ncleos estaduais, integrados
pelo poder pblico e organizaes sociais
diversas.
At dezembro de 2006, 96,5% dos
1.684 municpios em situao de
obrigatoriedade j tinham concludo ou
estavam em processo de elaborao e/ou
reviso dos seus planos diretores.
Sistema Nacional de A criao do Sistema Nacional de Aprovao na Segunda Conferncia
Desenvolvimento Desenvolvimento Urbano, visando a Nacional das Cidades, de resolues
Urbano proposta gesto descentralizada, regionalizada e envolvendo: (i) princpios, diretrizes,
formulada pelo FNRU. democrtica da poltica nacional de objetivos e aes da poltica nacional de
desenvolvimento urbano. desenvolvimento urbano; (ii) as diretrizes,
O Conselho Nacional das Cidades os objetivos e as aes das polticas
deve ser um rgo central no Sistema, especficas de habitao, saneamento
integrante da estrutura do Ministrio das ambiental e mobilidade e trnsito; (iii) a
Cidades, composto por representantes criao do Sistema Nacional de
do Poder Pblico e de segmentos da Desenvolvimento Urbano, estruturado nas
sociedade, com composio paritria vrias esferas da Federao e com instncias
entre homens e mulheres. de representao do poder pblico e da
O Conselho Nacional das Cidades sociedade civil descentralizadas,
deve ser o rgo deliberativo permanentes, consultivas e deliberativas; e
responsvel pela elaborao e aprovao (iv) a estrutura de funcionamento e a
da Poltica Nacional de composio do Conselho das Cidades.
Desenvolvimento Urbano e deve ter por Apesar das resolues aprovadas na
finalidade fiscalizar, assessorar, estudar, Conferncia das Cidades, at novembro de
propor e aprovar diretrizes para o 2007 o governo federal ainda no tinha
desenvolvimento urbano e regional com encaminhado nenhum projeto de lei ao
participao social. Congresso criando o Sistema Nacional de
O governo deve criar o Fundo Desenvolvimento Urbano, tal como
Nacional de Desenvolvimento Urbano, proposto pelo FNRU.
como instrumento institucional de
carter financeiro, para atender os
objetivos da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
Fonte: Frum Nacional de Reforma Urbana, 2003-2007, Ministrio das Cidades, 2003-2007.
38
Oxfam GB 2008

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