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TESIS DOCTORAL

DESARROLLO, PLANIFICACIN ESTRATGICA


Y CORPORATIVISMO LOCAL:
El caso de Mar del Plata (Argentina).

Director de la Tesis: Dr. Ignasi Brunet Icart


Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales
Universidad Rovira i Virgili

2005

Rafael Bcker Zavaro


NDICE

PRLOGO: Estructura de la Tesis y agradecimientos ........................................................... 4

I. INTRODUCCIN....................................................................................................... 7

1.1. La gestin estratgica de las ciudades.................................................................. 8


1.2. El Plan Estratgico de Mar del Plata .................................................................... 19
1.3. La moderna evolucin capitalista ..................................................................... 28
1.4. La cuestin urbana................................................................................................ 41

II. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LA IDEA DE DESARROLLO................................. 50

2.1. Primer periodo: de fines del XVIII a principios del XX...................................... 54


2.2. Segundo periodo: de finales de la Primera Gran Guerra a fines de la poca
dorada del capitalismo ................................................................................................. 63

2.2.1. Valoraciones del desarrollo....................................................................... 70


2.2.2. Modernizacin, crecimiento y desarrollo.................................................. 92

2.3. Tercer periodo: la Segunda Dcada del Desarrollo.............................................. 118

III. DESARROLLO LOCAL ENDGENO Y PLANIFICACIN ESTRATGICA ..... 138

3.1. La autonoma del capital financiero y ortodoxia neoclsica................................ 140


3.2. La gobernanza global ........................................................................................... 153
3.3. Territorio y desarrollo endgeno.......................................................................... 167
3.4. Comunidades locales y planificacin estratgica................................................. 186

IV. HIPTESIS Y METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN.................................. 212

4.1. Subdesarrollo, control privatizador y modernizacin .......................................... 213


4.2. Hiptesis de la Investigacin................................................................................ 226
4.3. Diseo Metodolgico ........................................................................................... 228

V. COORDENADAS HISTRICAS DE MAR DEL PLATA: ARGENTINA


1976-2005.................................................................................................................... 234

5.1. Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones.................... 235


5.2. Modelo de valorizacin financiera............................................................... 240
5.2.1. La dcada de los noventa ................................................................ 250
5.2.2. Pobreza e indigencia........................................................................ 260
5.2.3. Ciudades, territorio y gobiernos locales.......................................... 273
5.2.4. Planes estratgicos en Argentina (1993-2005)................................ 281

VI. ANLISIS DE LA INFORMACIN......................................................................... 294

2
6.1. Intereses y retrica en el Plan Estratgico de Mar del Plata ................................ 295
6.2. Antecedentes, Junta Promotora y seleccin del Asesor metodolgico ................ 305
6.2.1. La historia de la planificacin estratgica en Mar del Plata ..................... 305
6.2.2. Junta Promotora......................................................................................... 314
6.2.3. Desarrollo de Mar del Plata....................................................................... 326
6.2.4. Seleccin del Equipo asesor externo......................................................... 335

6.3. Propuesta metodolgica, identificacin de actores y expectativas y


seleccin del Equipo tcnico local .............................................................................. 350
6.3.1. La Metodologa de Monteverde ................................................................ 350
6.3.2. Seleccin del Equipo tcnico local ........................................................... 367
6.3.3. Corporativismo y Agencia de Desarrollo Local ....................................... 374

6.4. Diagnstico, formulacin y participacin en los talleres..................................... 397


6.4.1. La Gran Sincronizadora............................................................................. 397
6.4.2. Jugando a participar .................................................................................. 424
6.4.3. Fin de la representacin ......................................................................... 432

VII. CONCLUSIN ........................................................................................................... 436

VIII. BIBLIOGRAFA......................................................................................................... 440

IX. ANEXO I: LISTADO DE ENTREVISTAS REALIZADAS A INFORMANTES


CALIFICADOS........................................................................................................... 480

X. ANEXO II: FUENTES DOCUMENTALES ANALIZADAS RELATIVAS AL


PLAN ESTRATGICO DE MAR DEL PLATA ....................................................... 484

XI. ANEXO III: CARACTERSTICAS INSTITUCIONALES DE LOS


MIEMBROS DE LA JUNTA PROMOTORA Y DE LA ASAMBLEA.................... 491

3
PRLOGO: Estructura de la Tesis y agradecimientos.

El texto se compone de una introduccin al objeto de estudio, y seis captulos, incluyendo


la bibliografa, donde se referencian las obras y los documentos citados, y los anexos. En la
introduccin se efecta, en primer lugar, la definicin del objeto de estudio, esto es, el Plan
Estratgico de Mar del Plata (PEM), en tanto que es un referente emprico adecuado para
presentar un conjunto de reflexiones crticas a las propuestas de transformacin de la
gestin pblica local. Se tratara de un tipo de gestin que busca tanto posicionar la ciudad
como el gobierno local para aprovechar las oportunidades que se le presentan y, en la
medida de lo posible, contribuir a crearlas. La ciudad debe ser capaz de dotarse de una
estrategia urbana compartida entre los principales actores urbanos, pues no es suficiente la
iniciativa de una lite poltica o empresarial, sino que es preciso que la mayora de los
actores econmicos, sociales o culturales sean partcipes activos de las polticas urbanas. Si
la democracia social y econmica es hoy una demanda y una necesidad social en el mbito
local (y nacional) argentino, nos preguntbamos en el inicio de la investigacin qu
articulacin efectiva se efecta de esta demanda en el PEM. En todo caso en ste se
proyecta una praxis urbana que pretende en alguna medida lograr tanto el crecimiento
econmico como el desarrollo social, de ah que en las determinaciones del plan estratgico
est el debate sobre las bases productivas y competitivas de la ciudad, por un lado, y la
cohesin y la equidad social, por el otro.

Adems, en la introduccin se presentan los objetivos de la investigacin, a saber, 1)


cartografiar la trama de organizaciones e instituciones participantes en el PEM a efectos de
identificar los intereses sectoriales y las relaciones interinstitucionales y las sinergias que se
establecen entre las mismas; 2) analizar el proceso de planificacin estratgica en Mar del
Plata y el partido, dando cuenta de las diversas modalidades participativas, y 3) sistematizar
la informacin del PEM sobre el diagnstico de Mar del Plata y el partido, analizndolo
junto con los escenarios, los objetivos de actuacin, las lneas estratgicas y los proyectos
concretos propuestos, y ello en un doble contexto. Por un lado, ubicando la ciudad-regin
Mar del Plata en la historia de la Argentina, y, por otro, situndola en lo que se denomina

4
realidades urbanas de nuevo tipo, es decir, las ciudades red, ciudades globales o
metaciudades.

En el captulo segundo y tercero se aborda el aspecto terico de la investigacin. En primer


lugar, se efecta la genealoga de la idea de desarrollo desde una perspectiva histrica, no
slo en trminos de evolucin terico-ideolgico, sino adems estableciendo las
interrelaciones que ha tenido con la realidad social, econmica y poltica a partir de finales
del siglo XVIII. De este modo se establece un primer periodo en el que los evolucionistas y
desarrollistas colocaron las fuerzas motrices de la evolucin y del desarrollo en el dominio
natural, en tanto que las tendencias y potencialidades inherentes a la sociedad fueron hechas
responsables del curso progresivo de los procesos sociales. En el segundo periodo se da
cuenta, por un lado, de las reinvindicaciones crecientes de los pueblos colonizados a
consecuencia de la revolucin rusa y en el marco del consenso internacional en torno al
sistema de mandatos de la primera posguerra mundial. Por otro, se subraya la importancia
de la nocin de desarrollo en la orientacin de las polticas nacionales de los pases de todo
el mundo tras la Segunda Guerra Mundial, basada sta tanto en modelos estadocntricos o
mercadocntricos. Finalmente, el tercer periodo Segunda Dcada del Desarrollo-, a pesar
que se inici con la preocupacin por encontrar un enfoque unificado respecto al desarrollo,
evolucion hacia la dispersin de los problemas abordados por los modelos generales.

En el captulo tres, se expone ms detenidamente la problemtica terica vinculada a la


Segunda Dcada, en un contexto de cambio en las polticas pblicas. Se presentan las
teoras sobre la endogeneidad del desarrollo, haciendo hincapi en la metodologa de la
planificacin estratgica de ciudades. Teoras que colocan a las poblaciones locales en el
centro del desarrollo territorial, incorporando un enfoque abajo a arriba e introduciendo
en las agencias de desarrollo expertos y su agenda en ciencias sociales. En esta agenda se
expone las ventajas de la gestin estratgica de las ciudades, entendida como un proceso
muy participativo, con acuerdos de cooperacin entre los agentes econmicos, las
autoridades locales y la sociedad civil.

5
En el captulo cuatro, basndonos en las problemticas derivadas del subdesarrollo, el
control privatizador y la modernizacin, se presentan las hiptesis y la metodologa de la
investigacin. En el captulo sexto, luego de presentar las coordenadas histricas de la
Argentina de los ltimos 30 aos y una breve introduccin sobre los planes estratgicos
argentinos captulo cinco-, se realiza el anlisis de la informacin recogida en el trabajo de
campo, y que nos ha permitido contrastar las hiptesis formuladas a efectos de explicar, por
un lado, las tomas de posicin de los actores sociales e institucionales involucrados en el
proceso de planificacin en Mar del Plata y, por el otro, la elaboracin del Plan Estratgico
de Mar del Plata por parte de los equipos tcnicos a partir de la participacin ciudadana
en los talleres. Y finalmente, en el captulo sptimo, se presenta la conclusin de la
investigacin.

Agradecimientos. En primer lugar quiero agradecer a todas aquellas personas que han
participado en esta investigacin como entrevistados, porque sin su colaboracin habra
sido imposible obtener los datos necesarios para este estudio. En el mbito estrictamente
acadmico, he de agradecer el apoyo y los aportes del director de la Tesis, el Dr. Ignasi
Brunet. Tambin quiero hacer extensible mi agradecimiento a los miembros que componen
este Tribunal y al Director del Departamento de Gestin de Empresas, Dr. Antonio
Terceo, y a los compaeros y compaeras del rea de Sociologa. He de agradecer
tambin a la Universidad Rovira i Virgili por el apoyo material y las facilidades prestadas
para poder llevar a cabo la finalizacin de esta tesis doctoral. Muchas gracias a todos
aquellos maestros y profesores argentinos que han dejado en mi formacin una huella hasta
el da de hoy. Por ltimo, y muy especialmente, quiero agradecer el apoyo y el cario de mi
familia, novia y amigos desde que resido en Espaa.

6
I. INTRODUCCIN.

No necesitamos nuevas ideologas urbanas ni utopas bienintencionadas: debemos


dejar que la gente imagine sus propios mitos. Lo que los socilogos urbanos del siglo
XXI realmente necesitan son nuevas cajas de herramientas (incluidas herramientas
conceptuales) para enfrentarse a la dura tarea de investigar y comprender las nuevas
relaciones entre el espacio y la sociedad (Castells, 2001:506).
1.1. La gestin estratgica de las ciudades.

El punto de partida de nuestra investigacin es la teora econmica y social sobre el


desarrollo y el anlisis de un caso histrico concreto de aplicacin del concepto actual de
desarrollo local: el Plan Estratgico de Mar del Plata. Concepto que al trasladarse a la
esfera pblica ha operado como factor determinante de la reestructuracin de la
administracin, y ha distribuido oportunidades desiguales de incidencia en los contenidos
de las polticas pblicas. Polticas que deben considerarse como propuestas de regulacin
pblica de los mltiples problemas y contradicciones que afrontan las sociedades actuales,
y que implican opciones de fondo enraizadas en valores, paradigmas e ideas. De forma ms
o menos explcita, las polticas trasladan concepciones, referentes normativos e intereses a
la esfera de la decisin colectiva. Y todo ello en un marco de entramados institucionales por
donde transitan las interacciones concretas entre actores polticos. La estructura de
oportunidades y lmites que ofrecen las instituciones, as como las estrategias y habilidades
de negociacin de los actores, son tambin variables a tener en cuenta como determinantes
de cada resultado decisional (Subirats y Gom, 1998:13-14).

Consecuentemente con el concepto de desarrollo local endgeno, se inicia la aplicacin en


las polticas pblicas de la planificacin estratgica y, en especial, de la gestin estratgica
de las ciudades, ligada a las competencias municipales en materia de territorio y urbanismo.
Aplicacin que entraa, por un lado, un mecanismo de asignacin pblica de recursos y
oportunidades entre los diferentes grupos sociales con intereses y preferencias en conflicto,
y, por otro, activa un magma de valores e ideales que constituye la simiente de la actual
estructuracin de la poltica pblica.

Los conceptos utilizados por la gestin estratgica de ciudades proceden de la estrategia


empresarial que a su vez se form utilizando los aportes de las experiencias y la teora
militar1. Sin embargo, la actual planificacin estratgica de ciudades es, tambin, la
continuacin reformulada estratgicamente de la planificacin urbana tradicional de los
aos sesenta y setenta, y que tenan como principal funcin clasificar, segn un modelo

8
urbanstico, el suelo existente en un municipio y disear la estructuracin de los sistemas
relevantes del territorio, como las principales vas de acceso y salida, o las que facilitan la
movilidad interna, as como las vas que permiten el acceso de la energa y el agua, o todos
aquellos elementos de apoyo a las actividades bsicas relacionadas con el uso del suelo.

La reformulacin de la planificacin urbana tradicional se apoy en tcnicas desarrolladas


en dos campos: la planificacin estratgica de las empresas privadas2 y la planificacin a
largo plazo llevada a cabo por las ciudades norteamericanas y anglosajonas, y que se inici
formalmente en 1981 en San Francisco, en plena crisis fiscal de las ciudades. Los
empresarios elaboraron el plan estratgico de San Francisco sin contar con el ayuntamiento,
y con el objetivo de mejorar los ingresos pblicos a partir del reforzamiento de la vivienda,
que permitira incrementar la densidad, concentrar centrales de empresas en la ciudad y
ubicar en la periferia las oficinas de trabajo ms masivo, los archivos y almacenes, los
centros de clculo, etc. Simultneamente haba propuestas de mejora tcnica y de servicio
del transporte pblico para facilitar la nueva movilidad de acuerdo con la reestructuracin
de la ciudad. El plan fue un xito, de tal manera que en 1983 se empezaba a redactar uno
nuevo con la clara incorporacin del ayuntamiento y, a mitad de la dcada, ms de 25
ciudades norteamericanas haban seguido el ejemplo. Importantes consultores privados e
incluso el consultor semipblico de la asociacin de municipios norteamericanos
incorporaron el producto plan estratgico en su catlogo e iniciaron un proceso de
difusin que actualmente se da a gran escala, con segundas y terceras revisiones de los
planes, tanto en su desarrollo ms integral como en otros ms parciales.

En Europa se debe hablar ms bien de operaciones estratgicas relacionadas con la


renovacin o la puesta en marcha de grandes espacios o de sistemas participativos bajo la
direccin y el control absoluto del sector pblico. Tales son los casos de Rotterdam, la
transformacin de Birmingham, la operacin Amsterdam, puerta de Europa, la

1
Veanse, Ansoff (1965;1979); Godet (1991); Freije y Freije (1990); Sorkin et al. (1987); Pascual i Esteve
(1999); Fernndez Gell (1997); Hernndez y Ruiz (1995).
2
La planificacin estratgica en la empresa se inicia en los aos sesenta en Estados Unidos, pero es a partir de
principios de los setenta, cuando se desarrolla ampliamente y aparecen los primeros manuales destinados a
orientar a los directivos sobre este tipo de planificacin. La compaa General Electric fue la pionera en
implantar la planificacin estratgica para estudiar sus mercados y anticipar posibles escenarios futuros.

9
transformacin de Montpellier, la aplicacin del plan director de Lyon, la recuperacin de
Rennes, la operacin Biccoca de Miln o el proceso de transformacin de Turn. Estas
operaciones no se pueden considerar planes estratgicos, pero han sido estrategias de
desarrollo territorial y grandes antecedentes de proyectos estratgicos que se han producido
en los aos posteriores a raz del xito internacional del plan de Barcelona. La primera
generacin de planes estratgicos (que comprende desde el primer plan de planificacin
estratgica en la ciudad de San Francisco en 1982 hasta el de Barcelona en 1992) se
caracteriz por tratarse de planes de desarrollo local exgeno. Planes que tuvieron un
enfoque marcadamente desarrollista, se centraron en la atraccin de recursos exgenos y
constituyeron un banco de prueba para la utilizacin, en ocasiones vacilante, de las
herramientas de anlisis estratgico. La segunda generacin, que se inici a partir de 1992,
tuvo una orientacin de desarrollo local endgeno y se caracteriz por una mayor madurez
metodolgica, una mayor sofisticacin de los instrumentos de anlisis y una mayor
coordinacin entre las administraciones pblicas3.

La diferencia entre la experiencia europea y la estadounidense est en que, en Europa, el


origen de la planificacin estratgica se produce desde las instancias pblicas, aunque
dando una participacin importante a los agentes privados a lo largo de la elaboracin y la
ejecucin del mismo. A finales de los aos ochenta fue cuando la planificacin estratgica
de ciudades y territorios lleg a Europa de la mano de grandes multinacionales de la
consultora. Por su parte, en Amrica Latina, el concepto y la experiencia en planificacin
estratgica provino de Espaa, en gran medida por la creacin en 1993 del Centro
Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), cuya finalidad era la de
articular la colaboracin tcnica y terica entre organismos locales espaoles e
iberoamericanos. Existen gran cantidad de planes estratgicos ejecutados o en curso en esta
regin. Si bien en Amrica Latina no existe un proceso nico de planificacin, hay una
tendencia de ir incorporando planes estratgicos como frmula para ordenar el desarrollo,
ya sean regionales o locales.

3
Pascual i Esteve (2002).

10
Tras aplicarse extensivamente durante las dcadas de los sesenta y setenta en la empresa
privada, a comienzos de los ochenta la planificacin estratgica se adapt a la resolucin de
los problemas de reas urbanas y de regiones4, basndose en analogas y paralelismos entre
empresa y ciudad o entre los sistemas de ciudades y los grupos de empresas, y
argumentando que el fuerte dinamismo del entorno geopoltico y administrativo est
produciendo implicaciones de gran magnitud para el desarrollo urbano, las cuales, a su vez,
obligan a la transformacin y renovacin de los instrumentos tradicionales de planificacin,
y ello se efecta en los siguientes aspectos que se derivan de los cambios geopolticos,
econmicos, sociales, tecnolgicos- del entorno en las ciudades5:

1) Las ciudades como polos de crecimiento econmico. La instauracin del nuevo orden
econmico, a consecuencia de la crisis de sobreacumulacin de la dcada de los setenta,
creo un nuevo marco de referencia para el funcionamiento de las ciudades.
Tradicionalmente, las preocupaciones econmicas de los lderes municipales se
circunscriban a procurar puestos de trabajo, atraer inversiones exteriores y captar ayudas
pblicas. En la actualidad, estos mismos lderes invocan, a partir de la teora del desarrollo
endgeno, la necesidad de mejorar el nivel de competitividad de las empresas locales, la
inversin en innovacin tecnolgica, la penetracin en los mercados exteriores y la
capacitacin de la fuerza de trabajo.

2) Las ciudades como catalizadores de la crisis social. En general, las ciudades son el
espacio donde se producen las crisis en una sociedad, pero las crisis, esto es, las tensiones
sociales, no han de ser consideradas inusuales en las aglomeraciones urbanas. La

4
Para Andersen (1989), existen las siguientes diferencias entre la planificacin estratgica que se desarrolla
en el sector pblico y en el privado: 1) el plan estratgico de una empresa es un proceso fuertemente
controlado por un grupo reducido de personas, contrariamente a lo que pasa en un plan para una comunidad;
2) la determinacin de la misin global del plan es mucho ms compleja para una comunidad que para las
empresas; 3) la dificultad que se da en un plan estratgico de una comunidad para establecer los lmites (en
el municipio, en el rea metropolitana o en la regin?), pues las ciudades no son entes independientes, sino
que se ven afectadas por muchos organismos gubernamentales y otras jurisdicciones; 4) en el sector privado
los medios de comunicacin no estn presentes en la toma de decisiones, mientras que en el sector pblico se
ha de contar desde el comienzo con la participacin que se otorga a dichos medios, y 5) para decidir entre dos
posibles alternativas, en el sector privado se acude a indicadores puramente objetivos y cuantitativos, mientras
que en el sector pblico esta labor es mucho ms ardua ya que los indicadores son ms subjetivos y
cualitativos.
5
Veanse, Fernndez Gell (1997); Moncls (1998); Dematteis (1998); Snchez (1998); Rueda (1998); Nello
(1998); Pascual i Esteve (1999; 2002).

11
incapacidad de una ciudad para afrontar con xito los cambios del entorno puede traducirse
en un grave deterioro de su salud social y econmica por ejemplo, la pobreza urbana y la
desintegracin social-. Con el fin de paliar las tensiones sociales, se formula que las
ciudades han de investigar los efectos sinrgicos entre los avances tcnicos y la cohesin
social, para poder poner en marcha actuaciones dirigidas al reciclaje de la fuerza laboral, a
la reestructuracin de la oferta de equipamientos urbanos y a la ampliacin de la oferta de
servicios sociales.

3) Las ciudades como focos difusores de la innovacin. Hasta fechas recientes poda
aceptarse como un axioma el que la innovacin tecnolgica se concentraba
sistemticamente en las grandes reas metropolitanas, pero la apreciacin de las
oportunidades en innovacin para las ciudades de tipo medio, junto con el reconocimiento
de la importancia de la difusin de las innovaciones en el desarrollo urbano, ha empujado a
gobiernos locales a querer transformar sus urbes en ciudades inteligentes, a modo de las
denominadas empresas inteligentes. Las actuaciones orientadas a conseguir este fin
suelen materializarse en la construccin de polgonos industriales avanzados, la
potenciacin de centros de conocimiento, la creacin de infraestructuras para la
transferencia de tecnologa, as como el cableado de los centros urbanos e incluso de las
propias viviendas. No obstante, no siempre este tipo de actuaciones se ven coronadas por el
xito. Para conseguir el desarrollo de una ciudad verdaderamente inteligente es necesario,
desde la perspectiva del desarrollo endgeno, urdir una serie de eficaces redes de relaciones
entre los centros de conocimiento, los empresarios y los trabajadores para que las
innovaciones tecnolgicas se difundan fluidamente por todo el tejido socioeconmico.

4) Suburbanizacin y nuevas periferias en las ciudades. El inters por los procesos de


suburbanizacin constituye ya una constante en la reflexin urbanstica de las ltimas
dcadas del siglo XX, y ello vinculado con la extensin del tipo de ciudad anglosajona y, en
concreto, norteamericana. Ciudad descentralizada y coherente con los nuevos procesos
sociales, econmicos, tecnolgicos y culturales que acentan los impactos en la
desestructuracin de los sistemas naturales y en el empobrecimiento general de la ciudad
entendida como ecosistema.

12
Basndose en los anteriores aspectos se establece que las ciudades han de disponer de una
estrategia propia, por lo que debern disponer de su propio enfoque del plan, de sus propios
objetivos y utilizar los mtodos y las tcnicas ms adecuadas para lograrlos, y cuanto ms
difcil sea la situacin social y econmica en que se encuentra la ciudad, mucho ms
rigurosa y desarrollada debe ser su metodologa de trabajo. Una metodologa consistente
fundamentalmente en identificar de manera explcita: 1) los principios de valor o criterios
para lograr el desarrollo territorial. Es decir, las ideas fuerza de este desarrollo; 2) la opcin
estratgica escogida por la ciudad; 3) la definicin de las reas estratgicas en que debe
intervenir, y 4) los proyectos clave en los que se concreta la estrategia. Y es que las
ciudades deben plantearse la elaboracin de un plan como un instrumento para definir la
estrategia, por ello es un gran error confundir el medio con el fin. El fin, la estrategia, debe
alimentarse de otros instrumentos: gestin de calidad de los servicios colectivos, gestin
pblica y de urbanismo, polticas de I+D, planes sectoriales, etc., y su principal
instrumento, el plan estratgico, no puede entenderse como un ritual metodolgico, sino
como un proceso flexible destinado a dotar a la ciudad de una estrategia consistente, que
proporcione una notoriedad y una singularidad a la ciudad y, sobre todo, que logre
comprometer a los principales actores urbanos, es decir, aquellos que tienen capacidad para
transformar la ciudad.

La planificacin estratgica constituye, por tanto, un instrumento flexible en la gestin


estratgica de las ciudades, y las caractersticas ms significativas de la planificacin
estratgica son, para la literatura consultada, las siguientes: 1) visin a largo plazo y
carcter plurilegislativo. Una decisin estratgica que implica modificar el rumbo de una
comunidad tiene un marco temporal que puede extenderse dcadas enteras. Por ello, un
plan estratgico debe ser un proyecto comn de toda la comunidad para que pueda
desarrollarse a lo largo de varias legislaturas con independencia de los avatares polticos; 2)
consideracin del entorno. La planificacin estratgica ayuda a una comunidad a identificar
sus ventajas en relacin al entorno exterior; 3) identificacin de la ventaja competitiva. La
planificacin estratgica trata de mejorar la posicin competitiva de una ciudad evaluando
los cambios en sus mercados y su competencia y, a partir de esta evaluacin, tomando

13
medidas para mejorar sus posiciones apoyndose en sus puntos fuertes y atenuando los
dbiles; 4) visin integral de la realidad urbana. El objetivo ltimo de un plan estratgico es
alcanzar una mayor competitividad econmica y una mayor calidad de vida, es decir, no
slo considera la dimensin fsica del territorio sino que tambin contempla la complejidad
socioeconmica y poltica de la comunidad analizada; 5) flexibilidad decisional. Los planes
estratgicos pueden proveer un puente entre los requerimientos legales relativamente
rgidos y las decisiones polticas que demandan flexibilidad; 6) concentracin en temas
crticos. La planificacin estratgica se centra en temas crticos, oportunidades y problemas
que afronta una comunidad; 7) orientacin a la accin. La planificacin estratgica est
orientada a la accin, pues persigue desde el primer momento asegurar la viabilidad de sus
propuestas, identificar recursos para su ejecucin e involucrar a los responsables de tomar
decisiones; 8) fomento y coordinacin de la participacin de todos los agentes sociales. El
xito de un plan estratgico requiere la participacin de todos los agentes sociales y
econmicos de una comunidad urbana, pues la planificacin estratgica constituye un
poderoso proceso para desarrollar asociaciones significativas entre el sector pblico y la
iniciativa privada; 9) modernizacin de la Administracin. La planificacin estratgica
exige una nueva cultura de la Administracin, tanto de los polticos como de los tcnicos,
representada por un alto grado de motivacin y cualificacin, un talante poco burocrtico y
capacidad para coordinar y dinamizar las fuerzas de la ciudad.

Las anteriores caractersticas dan cuenta de cmo la planificacin estratgica es, en primer
lugar, una metodologa que proporciona un mayor rigor en la identificacin de las
decisiones a tomar y da mayores garantas de viabilidad debido a que la identificacin de la
estrategia no es apresurada ni simplemente intuitiva, y se resalta que la utilizacin como
marco de referencia de los resultados descritos en el plan estratgico permite tener claro los
pasos que se han de ir dando en un horizonte temporal a corto y medio plazo. A su vez,
permite identificar tendencias y direcciones de la ciudad y su entorno, asegurando que las
actividades de la comunidad tengan un objetivo a largo plazo y que no se vern afectados
por un cambio de liderazgo poltico6.

6
Veanse Andersen (1989); Sorkin et al (1987); Fernndez Gell (1997); Pascuel i Esteve (1999; 2002).

14
En segundo lugar, al definir una estrategia a travs de un plan, ste ha de fundamentarse en
la participacin ciudadana, logrndose, as, articular en un solo proyecto a todos los actores.
Lo fundamental de la participacin es la capacidad de integracin social del movimiento
asociativo y empresarial en un proyecto urbano, y la ilusin ciudadana que puede generar
para poner en marcha el proceso de transformacin urbana. En tercer lugar, la planificacin
estratgica permite una movilizacin ms dinmica del capital endgeno del territorio,
asignando recursos a los problemas ms acuciantes e identificando aquellas acciones,
polticas e inversiones que tendrn el mayor impacto positivo en la situacin futura de la
comunidad.

Las acciones de la planificacin estratgica tratan de satisfacer las necesidades y


expectativas de los ciudadanos, de los empresarios y de los inversores, proponindose las
siguientes acciones: a) aumentar el nivel de vida en la ciudad, creando ms y mejores
oportunidades de empleo, mejorando la calidad de vida en el territorio y fomentando la
integracin social; b) impulsar las ventajas competitivas de las empresas mediante
iniciativas que propicien el aumento y mejora de los recursos y favorezcan el desarrollo de
las actividades productivas, como las relacionadas con la difusin de las innovaciones, el
fortalecimiento de la capacidad productiva o la cualificacin de los recursos humanos; c)
asegurar a los inversores un entorno dinmico y seguro que les permita obtener la
rentabilidad econmica que buscan, mediante iniciativas que fomenten las relaciones entre
las empresas y las instituciones y la creacin de redes; d) crear un entorno urbano atractivo
para vivir e invertir, mediante una gestin urbana bien definida y eficiente, la mejora del
patrimonio histrico y cultural, la creacin y mantenimiento de infraestructuras y
equipamientos urbanos7.

Mediante las acciones anteriores se pretende generar nuevos ingresos, redirigir los gastos
existentes, y favorecer la calidad de vida de la ciudad. Se pretende ayudar a la
administracin pblica a descubrir oportunidades para el crecimiento y desarrollo en una
era marcada por las crecientes demandas sobre una fuente de recursos escasos (Andersen,
1989:3). De ah que a la planificacin estratgica se la define como un instrumento o una

7
Vzquez Barquero (1999).

15
metodologa de desarrollo que permite a las ciudades definir y orientar sus iniciativas a la
consecucin de objetivos precisos, consensuados entre los actores que forman la alta
direccin de la ciudad, mediante estrategias basadas en la creacin y mantenimiento de las
ventajas competitivas de sus organizaciones pblicas y privadas-, lo que se puede
conseguir mediante la movilizacin de su potencial endgeno, la atraccin de recursos e
inversiones externas y mediante la consolidacin de la identidad y la imagen local, y con un
fuerte nfasis en los resultados prcticos.

La planificacin estratgica es, pues, una forma de posicionar los municipios en un mundo
globalizado y competitivo, y claramente diferenciada de la vieja planificacin regional.
sta era una rplica de la planificacin nacional, que no permita que los lderes locales
dispusieran de autonoma en la asignacin de fondos pblicos. Hoy, afirma Elizalde Hevia
(2003:7), ya existe una pequea pero progresiva descentralizacin, que es preciso acelerar
ya que propicia que algunas decisiones se tomen en el mbito local. En las ltimas dcadas
se introdujo el concepto de planificacin estratgica para definir lineamientos y metas, con
la finalidad de lograr el desarrollo territorial. Gracias a esta herramienta se incorporaron a
la planificacin elementos de participacin de los actores locales, lo que se ve reflejado en
los planes de desarrollo regional de varios pases.

Basndonos en esta ltima consideracin, tomamos como objeto de la investigacin el Plan


Estratgico de Mar del Plata (PEM), con la conviccin de que constituye un referente
emprico adecuado para presentar un conjunto de reflexiones crticas a las propuestas de
transformacin de la gestin pblica local. Propuestas con una clara orientacin
tecnocrtica y empresarial8, y que tratan de implementar polticas con objetivos, en el
sentido de que funcionen eficientemente los servicios pblicos locales, tal y como
promueve la Nueva Gestin Pblica. Una nueva gestin que ha de contribuir a crear o
fortalecer la capacidad organizativa de una ciudad, en el sentido de que la gestin
estratgica no slo se orienta al futuro, sino que crea futuro a partir de la estructura urbana
actual. Es un tipo de gestin que busca tanto posicionar la ciudad como el gobierno local
para aprovechar las oportunidades que se le presentan y, en la medida de lo posible,

8
Dichas reflexiones se detallan en el marco terico de la investigacin (apartado III).

16
contribuir a crearlas. Dicha contribucin depende de que una ciudad sea capaz de: 1)
dotarse de una estrategia urbana compartida entre los principales actores urbanos; 2)
desarrollar una gestin relacional o de redes en base a la cooperacin pblico-pblica y
pblico-privada; 3) la participacin o apoyo ciudadano a las polticas urbanas y, en
especial, a la estrategia urbana; 4) la existencia de un liderazgo local. En especial, del
gobierno municipal o metropolitano; 5) la capacidad de insercin en el sistema regional o
macro-regional de ciudades, y 6) la habilidad para posicionarse en el futuro.

A efectos de dotarse de una estrategia no es suficiente la iniciativa de una lite poltica o


empresarial, sino que es preciso que la mayora de los actores econmicos, sociales o
culturales se apunten a la cualificacin de la oferta, y por lo tanto se hagan cmplices o
partcipes activos de las polticas urbanas. Complicidad o participacin en tanto que los
planes estratgicos, como proyectos polticos orientados a adaptar una ciudad-regin para la
competencia del siglo XXI, requieren de los mecanismos de la democracia representativa
para articular e integrar la diversidad de intereses. Mediante estos proyectos de
planificacin, las ciudades y regiones, limitadas por sus Estados nacionales, buscan su
reidentificacin en el espacio internacional, y para ello requieren de la participacin
ciudadana. Pero, qu sentido tiene la participacin ciudadana en ausencia de democracia
econmica y social? de qu sirve la participacin -el derecho a voto- si no se reconoce el
derecho a un nivel de vida mnima, como aparece contemplado en la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos? Si la democracia social y econmica es hoy una demanda y una
necesidad social en el mbito local (y nacional) argentino, qu articulacin efectiva se
efecta de esta demanda en el Plan Estratgico para el desarrollo de Mar del Plata. Un plan
estratgico que toma como marco de referencia el concepto de desarrollo endgeno el cual
otorga relevancia a los factores que se materializan en el territorio, en el ambiente local,
como conjunto de relaciones sociales, econmicas y productivas donde se han sedimentado
la cultura y otros rasgos locales que son propios de cada localidad9.

Mar del Plata est afectada por la crisis que ha atravesado la Argentina en los ltimos aos,
tal como puede observarse a partir de algunos indicadores estadsticos socio-econmicos.

9
Ferraro y Costamagna (2002).

17
Por ejemplo, en el aglomerado Mar del Plata-Batn, el porcentaje de personas en situacin
de indigencia en el segundo semestre de 2003 fue del 15,48 %; el porcentaje de personas
bajo la lnea de pobreza para el mismo periodo es del 34,80 %; respecto a la tasa de
desocupacin y subocupacin para el primer trimestre de 2004, es del 13 % y del 15 %,
respectivamente. Como respuesta a esta situacin crtica, se ha puesto en marcha en la
ciudad el Plan Estratgico de Mar del Plata para el desarrollo, impulsado por diversas
instituciones (polticas, econmicas, sociales, culturales...), que conforman la Junta
Promotora del PEM. En este contexto, cabe preguntarse10 por la razn y el sentido del tipo
de relaciones sociales, econmicas y productivas que estn asociadas al plan estratgico.
Plan que se propone: 1) posicionar la marca Mar del Plata; 2) promover un desarrollo
productivo sostenible, y 3) promover la creacin de empleo cualificado y estable. Se trata
de una pregunta estrictamente terico-epistemolgica, centrada en el para qu o para quin
se hace un plan estratgico. En todo caso en el plan se proyecta una praxis urbana que
pretende lograr tanto el crecimiento econmico como el desarrollo social, de ah que en las
determinaciones del plan estratgico est el debate sobre las bases productivas y
competitivas de la ciudad, por un lado, y la cohesin y la equidad social, por el otro.

Destaquemos que las actividades que en Mar del Plata mejor desempeo han tenido en el
periodo 1993-1999 son la intermediacin financiera, seguros y pensiones (85%), habiendo
ms que duplicado su participacin relativa. Este sector registra un importante incremento
tambin en el orden nacional y est relacionado con el cambio del rgimen de jubilaciones
y pensiones. Le siguen en importancia la actividad de enseanza con un crecimiento del
24%, administracin pblica y defensa 17% y otras actividades de servicios 16%, todas
ellas relacionadas en buena medida con el crecimiento poblacional. A su vez, las mayores
disminuciones las registran las ramas de transporte, almacenamiento y comunicaciones en
sus sub-ramas de transporte urbano de pasajeros, en la actividad de taxis y en el transporte
areo (49%), as como en el comercio mayorista y minorista (29%), no presentando el resto
de las actividades cambios significativos. Ello muestra que varias actividades del sector
ligadas al turismo hayan tenido una evolucin desfavorable en los ltimos aos11.

10
Esta pregunta se justifica no nicamente para el caso de Mar del Plata, sino tambin para el conjunto de los
planes estratgicos.
11
Gennero de Rearte y Ferraro (2002).

18
Por otra parte, el mercado de trabajo en Mar del Plata est caracterizado, por la cada en la
tasa de empleo y aumento permanente de la subocupacin, prdida de puestos de trabajo
fundamentalmente en la industria y en menor proporcin en comercio, situacin
compensada en parte por el crecimiento en la rama servicios. En tanto que en hoteles y
restaurantes la ocupacin se ha mantenido regularmente estable durante el periodo 1993-
1999, con una ocupacin promedio del 5%. Situacin que se revierte en la temporada
donde, por caractersticas propias del ciclo estacional, el empleo crece particularmente en
estas dos ramas de actividad. Sin embargo, la mitad de la Poblacin Econmicamente
Activa (PEA) tiene problemas con su trabajo y an teniendo una ocupacin presiona sobre
el mercado laboral. Para estos autores, es posible que esto est relacionado con los bajos
ingresos que perciben y la precariedad de los puestos que dicho mercado genera.

1.2. El Plan Estratgico de Mar del Plata.

Lo que pretende la investigacin es objetivar el sujeto real del Plan Estratgico de Mar del
Plata. El objeto que nos ocupa (tambin podramos afirmar el sujeto que nos ocupa) est
justificado en tanto que partimos del supuesto de que la ciudad es un mbito en que se
desarrollan conflictos entre diferentes grupos que compiten por imponer su visin o
definicin de ciudad. Es decir, se trata de explicitar los esquemas de visin (de apreciacin,
de percepcin y accin) dominantes en el plan, y del que se desprenden acciones
estratgicas que son aceptadas por su relevancia poltica, por la obviedad poltica de sus
planteamientos, determinados por estrategias de mrketing poltico. De manera que en la
realizacin de las acciones propuestas, al incorporar en su elaboracin los conceptos de
participacin y compromiso, se logre que no sean polticamente conflictivos, y es que, en
general, la importancia de las estrategias urbanas no viene determinada tanto por la
frecuente obviedad de muchos de sus planteamientos, sino por el hecho de haber sido
consensuadas por cientos de agentes sociales y econmicos.

19
Las estrategias suponen, para los defensores de esta metodologa, la creacin de una
conciencia colectiva sobre los grandes retos que tienen ante s las ciudades. El valor de esta
concienciacin adquiere toda su relevencia en la fase de implantacin de estrategias,
durante la cual el apoyo de los agentes sociales y econmicos es crtico para la consecucin
con xito de los objetivos del Plan. Sin embargo, esta pretensin es sospechosa en tanto que
en la sociedad de las regiones urbanas acta una lgica productivista que explota el
territorio y genera altos costes sociales que conducen a formas conflictivas, dispersas y
asimtricas, difciles de encuadrar en procesos negociadores. Una lgica que acenta, por
otra parte, las desigualdades sociales, territoriales, culturales e individuales, que rompen
con el mito de la integracin ciudadana. Adems, en la sociedad urbana actual aparece,
como indica Borja (2003), como ms individualizada y diversificada, pues el cambio
econmico y sus efectos sociales sobre el trabajo y la composicin de la poblacin activa
han roto la imagen de la ciudad dividida y enfrentada pero organizada en grandes grupos
sociales relativamente homogneos. Una de las paradojas de esta sociedad individualizada
y fragmentada es que tambin es una sociedad masificada por un consumo estandarizado,
segn pautas globalizadas, que tiene su templo en los centros comerciales12.

La consideracin anterior explica que en esta investigacin se haya cartografiado la trama


de las organizaciones miembros de la Junta Promotora del PEM (posteriormente Comisin
Mixta), como tambin aquellas que participan de forma independiente, a efectos de
identificar los intereses sectoriales y las relaciones interinstitucionales y las sinergias que se
establecen entre las mismas, a partir del inicio del proceso de planificacin estratgica. A su
vez, se ha analizado el proceso de planificacin estratgica en Mar del Plata, dando cuenta
de las diversas modalidades participativas. Por ltimo, se ha sistematizado la informacin
del PEM sobre el diagnstico de Mar del Plata, analizndolo junto con los escenarios, los
objetivos de actuacin, las lneas estratgicas y los proyectos concretos propuestos, y ello
en un doble contexto. Por un lado, ubicando la ciudad-regin Mar del Plata en la historia de
la Argentina, y, por otro, situndola en lo que se denomina realidades urbanas de nuevo
tipo, es decir, las ciudades red, ciudades globales o metaciudades13.

12
Ritzer (2001).

20
Si nos atenemos a la literatura en torno a la gestin estratgica de ciudades globales, stas
han de analizarse, en s mismas, como un sujeto activo con capacidad de generacin de
dinmicas urbanas, en un entorno tecnolgico, cultural, econmico e institucional dado y en
permanente proceso de transformacin. Para ello se destaca que es una tarea bsica para
realizar una estrategia urbana disear los actores adecuados para buscar su colaboracin en
la elaboracin de la estrategia conjunta y su posterior compromiso para aplicarla. Se debe
buscar, el establecimiento de un importante proceso de participacin ciudadana capaz de
difundir una cultura de ciudad, y se debe disponer de una estrategia global o integral de la
ciudad (econmica, social, cultural, medioambiental, territorial) y no slo fsica, con el
objetivo de ganar posiciones competitivas respecto del resto de ciudades en la carrera por la
atraccin de inversiones, en tanto que la economa global se articula territorialmente en
torno a ciudades14. En este sentido, han de incluir diferentes reas temticas en las que
intervienen expertos, que elaboran diagnsticos de situacin y sugieren lneas de accin a
seguir. No son documentos vinculantes o normativos, pero, sin embargo, tienen la virtud de
contar con un alto consenso de los sectores sociales que han intervenido.

A su vez, esta virtud, se convierte en desventaja, si tenemos en cuenta que generalmente ese
consenso tiene un carcter ms publicitario que de participacin ciudadana, y que estas
operaciones de imagen ocultan cuanto tiene de participativa la planificacin estratgica,
pues sigue siendo una iniciativa del municipio, las decisiones se toman de forma
centralizada, y habitualmente consiste en modalidades de legitimacin de decisiones
previamente adoptadas y/o de neutralizacin del conflicto social. La participacin es
limitada, pues est previsto de antemano quienes y como van a participar, y no supera la
posibilidad de opinar sobre temas ya determinados, o tratados en un nivel de generalidad
que no permite la percepcin de todo lo que est implicado. Adems, no se reconocen las
diferencias de poder e informacin que existen entre los actores sociales, y se parte de un
supuesto de homogeneidad social que slo admite diferencias funcionales, y no se

13
Definidos por Sassen (1999) como espacios urbanos convertidos en nodulos de la ciudad de los flujos.
14
Sassen (1999) expone que la importancia de una ciudad depende de que se constituya en un lugar clave para
las finanzas y firmas de servicios altamente especializadas que necesitan un entorno de otros servicios
competitivos para poder actuar.

21
clarifican los valores e intereses en juego que se diluyen en el marco de una concepcin del
desarrollo que se da por supuesta y aceptada15.

Los planes estratgicos constituyen, por otra parte, un ejemplo extraordinario de la


creciente internacionalizacin de los procesos de formacin de las agendas pblicas y de la
consiguiente internacionalizacin de las soluciones o de las polticas de respuesta. Es en
este contexto de globalizacin de las agendas pblicas, donde hay que situar la base de la
actual cuestin sobre la planificacin, al hacerse necesario un esclarecimiento de esta
cuestin, y no tan slo como un medio de desmitificacin de la ideologa de las clases
dominantes, sino tambin como instrumento de reflexin para las tendencias polticas que,
al abordar problemas sociales nuevos, oscilan entre el dogmatismo de formulaciones
generales y la captacin de estas cuestiones en los trminos, invertidos, de la ideologa
dominante. Pero, no se trata tan slo de poner en evidencia esta ideologa, ya que no es sino
el sntoma de una determinada problemtica intensamente vivida, pero mal identificada
todava. Si se muestra eficaz socialmente es porque se propone como interpretacin de
fenmenos que han adquirido una importancia cada vez mayor en el capitalismo avanzado
y que la teora marxista, que no se plantea ms que los problemas suscitados por la
prctica social y poltica, no ha sido todava capaz de analizarlos de manera
suficientemente especfica (Castells, en Susser, 2001:34).

La gestin de las ciudades se orienta sobre las posibilidades y hndicaps de los


municipios, comarcas o regiones. La sostenibilidad de las ciudades y del territorio se sita,
tericamente, como un reto innegociable, pero las actuaciones parecen, de momento, ir en
sentido opuesto (Alabart, 2003:490). Y van en ese sentido contrario a consecuencia de que
la urbanizacin en Amrica Latina no es el reflejo de un proceso de modernizacin, sino la
expresin, a nivel de relaciones socioespaciales, de agudizacin de las contradicciones
inherentes a su modo de desarrollo, desarrollo determinado por su dependencia especfica
dentro del sistema capitalista monopolista (Castells, 1988:78). Esta es la razn de nuestro
inters por una realidad histricamente especfica y a efectos de delimitar los contornos del
discurso de planificacin estratgica y otorgarle un contenido relativamente preciso. Por

15
Poggiesse (2003); Areilza Eceiza (2002).

22
este motivo, asumimos, con Castells (2001), que sostener que toda forma de vida material
no es ms que historia es plantear el problema del conocimiento de una determinada
realidad, pues para descubrir sus leyes de estructuracin y de transformacin hay que
descomponer, mediante el anlisis terico, lo que ya est dado en una sntesis prctica: los
planes estratgicos. Y que son un indicador de que las instituciones pblicas se han
corporativizado y funcionan como si fueran empresas capitalistas16, tal y como se justifica
en la Nueva Gestin Pblica.

Nueva gestin que pretende otorgar ms flexibilidad a las organizaciones pblicas y a los
gestores, descargando a la Administracin central a travs de reformas pblicas dirigidas a
mejorar los resultados, las cuales se basan en las transferencias de competencias y en las
medidas de flexibilizacin. Las reformas se justifican en base a que el aumento de las
funciones y del personal del sector pblico ha generado mayor presin fiscal, a la vez que
los recursos financieros son cada vez ms escasos. As, cuando la crisis fiscal del Estado
social se hace explcita y se desarrolla la conciencia de la escasez, el valor de la eficiencia,
hasta entonces secundario, al menos en el mbito pblico, irrumpe con extraordinaria
fuerza. Un valor que prescribe un valor ms de mercado de la Administracin Pblica,
hasta ahora dominada principalmente por el pensamiento legalista. De este modo, la Nueva
Gestin Pblica introduce principios econmicos y de tipo empresarial en el gobierno del
sector pblico que, en los aos ochenta implicaba la realizacin de las tres E (economa,
eficiencia y eficacia), y en los noventa el nfasis en la calidad y el servicio al cliente17.

Desde la dcada de los noventa hasta la actualidad, en Argentina se vive bajo una plaga
de planes estratgicos18 que presentan la ventaja de permitirnos identificar, para cada caso
concreto de planificacin, la fuerza o fuerzas que pretenden, mediante una especfica
poltica pblica, crear o mejorar capacidades competitivas y transformar los sistemas
productivos locales. Respecto a la planificacin, hay que destacar que sta, como
organizacin consciente o cientfica de la actividad, emergi a partir de orgenes ms bien

16
Duffield (2004).
17
Lpez y Gadea (2001).
18
En Argentina, el primer plan estratgico fue el de la ciudad de Crdoba en 1993. En la actualidad, alrededor
de ochenta ciudades o micro-regiones y un Estado Provincial han adoptado el enfoque estratgico en la
elaboracin de sus planes de desarrollo. Vase Catenazzi y Reese (2001).

23
heterogneos, como la movilizacin de la produccin nacional durante la Primera Guerra
Mundial, la planificacin centralizada sovitica, el movimiento de la administracin
cientfica en los Estados Unidos y la poltica econmica keynesiana vinculada a la idea de
optimizacin del bienestar, y que fue refinada durante la Segunda Guerra Mundial y el
periodo inmediatamente posterior. Durante este periodo y en conexin con la guerra se
difundieron, tambin, la investigacin de operaciones, el anlisis de sistemas, la ingeniera
humana y la visin de la planificacin como accin social racional, y que involucraba,
segn Sachs (1996), la superacin o erradicacin de las tradiciones, obstculos e
irracionalidades, es decir, la modificacin general de las estructuras humanas y sociales
existentes y su reemplazo por nuevas estructuras racionales, y a la que habra que aadir la
planificacin privada que realizan las empresas como estimacin de los beneficios de
inversiones futuras.

Del nfasis en el crecimiento y la planificacin nacional en los aos 50, hasta la Revolucin
Verde y la planificacin sectorial y regional de los aos 60 y 70, incluyendo el enfoque de
las necesidades bsicas y la planificacin a nivel local en los aos 70 y 80, pasando a la
planificacin del medio ambiente para el desarrollo sostenible y la planificacin para
incorporar a las mujeres o a las bases sociales en el desarrollo, de los aos 80, la presencia
y el alcance de la planificacin no han dejado de crecer, hasta llegar a la actual
planificacin estratgica. Un tipo de poltica pblica que transporta una cierta definicin del
problema de desarrollo a abordar, una cierta imagen de la realidad urbana sobre la que se
quiere intervenir, constituyndose en un marco referencial19 que influye de forma decisiva
en los criterios de eleccin, en la seleccin de preferencias, en las pautas de interaccin con
los dems actores y en la evaluacin tanto del proceso de implementacin de la poltica
como de los impactos conseguidos. Marco referencial que establece que aunque son las
empresas las que compiten, su capacidad de competir se puede ver reforzada si el entorno
territorial facilita esta dinmica y si, por su parte, ellas tambin sienten la importancia de

19
Marco referencial constitutivo de una comunidad epistmica. Con este concepto de comunidad epistmica
se pretende explicar ese conjunto de profesionales o tcnicos que comparten unos mismos criterios e incluso
unos mismos valores ante dilemas o conflictos sociales planteados. Creen en lo que defienden y trabajan para
que ello influencie y tenga efectos en la poltica o polticas concretas (...) De hecho, estamos aludiendo a la
importancia del poder de las ideas en el estudio del poder (Subirats y Gom, 1998:26).

24
ser empresas del territorio ms que empresas en el territorio20. Lo que implica que los
territorios necesitan desarrollar sus respectivas habilidades y ventajas, o su capacidad de
construirlas, para especializarse en rea o sectores que tengan posibilidades de insercin
internacional.

La insercin internacional requiere de un proceso activo de participacin estratgica del


desarrollo productivo o territorial que establezca prioridades y canalice hacia objetivos
comunes para poder desarrollar sus capacidades competitivas. As, y con distintas
intensidades, particularmente a partir de la dcada de 1990, se comenz a incorporar en
diversos pases de Amrica Latina el enfoque de desarrollo endgeno, de corte territorial en
sus polticas de desarrollo productivo y de fomento a pequeas empresas, y que es ms
coherente con los objetivos de crear o mejorar las capacidades competitivas de los sistemas
productivos locales. De este modo, se introduce con fuerza el concepto de territorio como
base cultural de sistemas de empresas que desarrollan capacidades competitivas con la
colaboracin de su entorno, lo que es mucho ms que la sola estrategia de fomento aislada
de las pequeas empresas. Se plantea, as, que el desarrollo local y regional es un proceso
eminentemente endgeno que procura aprovechar sus potencialidades propias naturales,
humanas, institucionales y organizacionales- para transformar los sistemas productivos
locales con el propsito de mejorar la calidad de vida de la poblacin (Silva, 2005:84), y
un instrumento para ello es la planificacin estratgica.

La planificacin estratgica se asienta en nuevas formas de gestin territorial al dar cabida a


la nocin de regin como cuasi-Estado y tambin como cuasi-empresa, usndose el primer
concepto como un recordatorio del hecho de ser la cuestin del desarrollo regional una
cuestin de naturaleza poltica, y el segundo concepto como indicacin de la necesidad de
imbuir a los gobiernos regionales de prcticas empresariales de gestin, en particular, la
prctica de la gestin estratgica. Se trata, bsicamente, de copiar del sector privado sus
estrategias orientadas a aumentar su competitividad. Desde lo local, para Silva (2005), la
gestin pblica puede inducir el desarrollo de redes de empresas organizadas con asiento en
un particular territorio (clusters), donde la colaboracin y la asociatividad de las empresas

20
Veanse, al respecto, Boisier (1996); Cuadrado Roura (2001); Silva (2003; 2005).

25
son elementos centrales para impulsar su competitividad. Asociatividad generadora de
ventajas competitivas avanzadas, de particular relevancia para los grupos de pymes
concentradas en un territorio, es decir, hay pruebas convincentes de que mediante la accin
colectiva organizada, en general, y la gubernamental, en particular, se podran encontrar
importantes fuentes de competitividad.

Hay que hacer mencin a que la planificacin estratgica procede de dos corrientes de
pensamiento relativas a la prctica de la gestin empresarial:

1) Una provino del desarrollo de la planificacin de programas y presupuestos a raz de la


Segunda Guerra Mundial. Muchas compaas adoptaron el presupuesto como una
herramienta para mejorar el control de sus operaciones. Los presupuestos anuales fueron
pronto extendidos a planes quinquenales debido al creciente reconocimiento de las
consecuencias financieras a largo plazo que conllevaban las decisiones empresariales.
Segn Todaro (1982:576), en las tres dcadas que siguieron a la finalizacin de la segunda
Guerra Mundial, los pases del Tercer Mundo vean en la planificacin del desarrollo el
camino ms seguro y directo hacia el desarrollo econmico. Se crea que la planificacin
nacional centralizada ofreca el mecanismo esencial y quizs el nico mecanismo
institucional y de organizacin para la superacin de todos los obstculos del desarrollo.
As, la planificacin econmica puede describirse como el esfuerzo consciente del
gobierno para influir, dirigir, y en algunos casos, controlar los cambios de las principales
variables econmicas (consumo, inversin, ahorro, exportaciones, importaciones, etc.), de
un pas o regin dados al paso del tiempo, para alcanzar un conjunto de objetivos
previamente determinado. Lo esencial de la planificacin econmica se resume en estas
nociones de influencia, la direccin y el control gubernamentales.

2) La otra se origin en la Escuela de Negocios de Harvard, donde se enfatizaba la


importancia de disponer de una estrategia corporativa global, ya que hasta ese momento, la
teora de la gestin empresarial se haba concentrado en el estudio separado de funciones
tales como produccin, finanzas, marketing, logstica, control, etc. Sin embargo, a medida
que las compaas crecieron y se hicieron ms complejas, necesitaron un mtodo

26
sistemtico para establecer sus estrategias21. Fernndez Gell (1997) sostiene que con la
aparicin de la planificacin estratgica, el nfasis pas de la realizacin de proyecciones a
la comprensin profunda del entorno del mercado, particularmente de la competencia y los
consumidores. Resultaba, pues, deseable una reflexin sobre las condiciones existentes, y
tambin sobre la capacidad para anticiparse a los cambios que pudieran tener implicaciones
estratgicas en la marcha de la empresa.

Esta ltima corriente de pensamiento encontr una buena aceptacin entre las empresas
privadas estadounidenses, propiciada por la estabilidad del entorno y las fuertes tasas de
crecimiento, caractersticas de la dcada de los sesenta. Sin embargo, pocos aos despus a
raz de la recesin econmica de 1973, se detectaron sus primeros fracasos. Con esta crisis
los planteamientos que tenan sentido dentro de una perspectiva de crecimiento ilimitado,
dejaron de tenerlo ya que se redujeron los ritmos de crecimiento y se complic la obtencin
de recursos financieros. Como respuesta a estos problemas, a partir de los aos ochenta
surgi una nueva corriente de pensamiento que propugnaba la implantacin de la gestin
estratgica como forma de dotar de mayor agilidad y flexibilidad a la planificacin
estratgica clsica. Este enfoque sugiri la necesidad de contar con sistemas de informacin
actualizados y anlisis continuados, que permitieran reaccionar anticipadamente a los
desarrollos internos o externos a la organizacin que pudieran afectar la estrategia.

A principios de los aos noventa, tras un perodo caracterizado por fuertes ajustes de gastos
y por drsticas reestructuraciones en las empresas se ha producido un renacimiento de los
principios estratgicos. En este contexto, se desarroll la llamada planificacin estratgica
creativa y participativa, la cual busca estrategias novedosas que transformen radicalmente
el enfoque del negocio y persigue la participacin de todos los estamentos de la empresa en
la elaboracin de la estrategia corporativa. Paralelamente, el corpus de conocimiento de la
planificacin estratgica empresarial se ha enriquecido progresivamente con aportaciones
innovadoras en las reas de estrategia competitiva, anlisis de cartera y mrketing
estratgico.

21
Andersen (1989).

27
1.3. La moderna evolucin capitalista.

Desde nuestra perspectiva, tal y como lo fundamentaremos en el captulo segundo y


tercero, una forma autnticamente dialctica de explicar la prctica de la planificacin,
como preocupacin poltica y tcnica del desarrollo, est en las transformaciones acaecidas
en el capitalismo en las ltimas dcadas del siglo XX. En un contexto de globalizacin
neoliberal, hay que retomar la idea de que el capitalismo, como construccin social e
histrica, proclama, desde la lgica que lo gobierna, como valor central la eficacia de la
acumulacin, de la competencia y el riesgo22. Por otro lado, detrs de la globalizacin est
el hecho de que, desde la dcada de 1990, el gobierno y las elites empresariales
estadounidenses pretenden fortalecer a EE.UU. como la potencia que ha de controlar los
principales acontecimientos polticos y econmicos a largo plazo del planeta en el siglo
XXI. Como indica Gowan (2000:13), a menudo se piensa que los procesos normalmente
asociados con la globalizacin estn guiados ms por fuerzas tecnolgicas y/o econmicas
que por los recursos polticos y los intereses capitalistas de las elites estatales y
empresariales estadounidenses. Sin embargo, el proceso de globalizacin ha sido
impulsado, sobre todo, por el enorme poder poltico disfrutado por el Estado y el mundo
empresarial estadounidense gracias al tipo particular de sistema monetario internacional y
al rgimen financiero internacional asociado a ste, que se construy, en gran medida, por
el gobierno norteamericanoa partir de las cenizas del sistema de Bretton Woods. Una vez
que apreciamos la naturaleza del actual rgimen monetario y financiero, podremos apreciar
cmo ste ha podido emplearse como un poderoso instrumento de accin poltica para
modificar la realidad econmica al servicio de las sucesivas Administraciones
estadounidensos y cmo ha servido para acelerar tanto el proceso de globalizacin como las
transformaciones domsticas neoliberales asociadas con ste.

Como seal Luxemburgo (1975), Marx plante el impulso irrefrenable del capital hacia su
expansin. Y esta expansin es justamente el elemento decisivo de la moderna evolucin

22
Bianchi (1997).

28
capitalista y de la creacin de la moderna economa mundial. A lo que agregaba esta autora
que la tendencia general y el resultado del proceso de produccin capitalista es el dominio
absoluto e indivisible del capital. Por ello, como la acumulacin competitiva del capital es
imposible en un medio exclusivamente capitalista -dado que la acumulacin del capital en
un sistema capitalista slo puede hacerse siempre y cuando la produccin engendre
plusvala y que la plusvala pueda realizarse-, la acumulacin ha de proseguir y extenderse
a costa de capas y pases no capitalistas, destruyendo y eliminando a aqullos con un ritmo
cada vez ms apresurado.

Y es que los mercados exteriores son necesarios no para realizar la plusvala, sino para
crearla, para incitar a los empresarios a invertir y a producir. Esta explicacin se basa en la
idea de que la inversin slo podr producirse si los capitalistas estn seguros de encontrar
frente a ellos un mercado en expansin o ms precisamente, si existe una demanda previa
que impulse a invertir. Al respecto, en 1925, Bujarin (1971) public en la revista terica
Bajo la bandera del marxismo de la Internacional Comunista una serie de artculos que
fueron reunidos ms tarde en folleto y publicados bajo el ttulo El imperialismo y la
economa mundial, y que estaban consagrados enteramente a la refutacin de las ideas de
Rosa Luxemburgo. Reconoce que el gran mrito de Luxemburgo consiste en haber
planteado el problema de la relacin entre el medio capitalista y el no capitalista, y afirma
que ese problema no haba sido resuelto tericamente por el marxismo. Como ella,
desarrolla una teora del derrumbe del capitalismo, aunque la atribuye a sus contradicciones
internas y no a la falta de sectores o pases no capitalistas. Justifica su postura cuando
sostiene que el mismo Marx crea posible la acumulacin de capital, la realizacin de la
plusvala y la reproduccin ampliada. Sin embargo, estos procesos no transcurren con
facilidad sino llenos de contradicciones que se manifiestan en las permanentes variaciones
del sistema capitalista o bien se expresan en violentas convulsiones: el propio proceso de la
reproduccin capitalista representa una reproduccin ampliada de las contradicciones
capitalistas.

A lo largo de la investigacin, asumimos que es el valor de la acumulacin competitiva,


juntamente con el valor de progreso, el que gua el pensamiento y la accin de la

29
planificacin, y en relacin al cual determinados agentes urbanos orientan sus expectativas
y acciones. Concretamente, nos referimos a los propietarios de los medios de produccin y
servicios, los propietarios del suelo, los constructores y los promotores y la propia
Administracin, correspondiendo el papel hegemnico a los propietarios de los medios de
produccin y servicios23. De esta manera, los cambios que se operan en las ciudades
incluido su crecimiento y difusin- tienen que ver con las estrategias, exigencias y
posibilidades de dichos agentes. Y es que en el proceso de formacin de los planes
estratgicos se puede observar un rea de actividad en la que el poder se ejercita, es decir,
se puede especificar quin ejercita el poder y quin lo sufre, y qu preferencias de los
agentes son las que acaban pesando, y los que han de mantenerse en el punto de
observacin de toda investigacin sobre polticas pblicas. Por su parte, los ciudadanos
influyen poco en los cambios, excepto cuando, organizados en movimientos sociales usan
sus potencialidades y recursos para emanciparse de la dominacin.

Movilizacin ciudadana en contra de la especulacin y de las operaciones que la facilitan,


esto es, las formas habituales que toma el desarrollo urbano y a la gestin pblica de las
polticas urbanas. De ah que la hiptesis de nuestra investigacin est en que nos resulta
difcil que las instituciones polticas generen mecanismos de representacin eficaces24, que
tiendan a lograr la autoorganizacin y el autogobierno de los colectivos sociales oprimidos,
dominados25. Es el problema que se plantea hoy en el mbito local urbano y regional, ante
las experiencias frustradas de democracia participativa y deliberativa, y ante el nuevo
imperialismo estadounidense global de ataques preventivos y de cambios de rgimen.
Un nuevo imperialismo que se ha constituido en puro militarismo: El nuevo militarismo
posee las debilidades y las fortalezas caractersticas del militarismo: el poder pero no la
autoridad, y una brutal arrogancia que lo lleva a una excesiva confianza y, en ltima

23
Castells (1973); Capel (1990); Tortosa (2001).
24
Y ello, ms an, en un contexto en el que el Estado desarrollista latinoamericano ha experimentado en
toda la regin un radical proceso de desmantelamiento, con una muy importante reduccin de su participacin
directa en el aparato productivo y la eliminacin de sus instrumentos de control sobre el sistema financiero y
los movimientos de capitales, a lo cual deben agregarse niveles de proteccin sustancialmente ms reducidos
que los imperantes en Corea o Taiwn hasta avanzados los aos ochenta, o que los de China, cuyos aranceles
superaban, hasta 1992, el 40% y son an en la actualidad, cuando es el tercer exportador a los Estados Unidos
y el principal proveedor del Japn y Corea, un 50% ms elevados que los de Amrica latina, encontrndose
reforzados por un sinmero de prcticas y normas restrictivas (Arceo, 2003a:18).
25
Martnez Lpez (2002).

30
instancia, a un orgullo desmesurado y al desastre. Mientras que en el pasado reciente el
poder estadounidense era hegemnico era aceptado por costumbre y con frecuencia
considerado legtimo en el extranjero-, ahora se impone a punta de pistola. Esto socava la
hegemona y la pretensin de ser un imperio benevolente. La incoherencia demostrada por
sus poderes militar, econmico, poltico e ideolgico le obliga a retirarse a su refugio ms
seguro, la devastacin militar ofensiva. Por otra parte, esto no se pone en prctica frente a
otras grandes potencias como China, Rusia o Europa-, sino frente a los Estados pequeos
y pobres del sur. Estados Unidos ha establecido dos zonas principales de las que pueden
provenir las amenazas, el Noreste Asitico y Ortiente Medio (Mann, 2004:291-292).

El planteamiento de Mann nos retrotrae al papel que el Estado-nacin ha ocupado en la


sociedad moderna, transformndose en un sistema autopoitico y autorreferencial cuyo
cdigo y smbolo se apresta a reducir la complejidad social (de la que l mismo es
expresin) con un nico objetivo: subsistir26 dentro de un sistema de Estados nacionales.
De ah que los rdenes sociales y las comunidades presuponen la construccin de lmites y
la diferencia adentro/fuera27. Adems, el Estado-nacin ha sido el iniciador y el protector
de las instituciones modernas, asociadas con el capitalismo industrial que generaliz el
sistema de trabajo asalariado en toda la sociedad. El Estado-nacin fue un proyecto poltico
basado en una lgica de expansin, inclusin y subordinacin, y estrechamente relacionado
con el capitalismo28. En este sentido, Hobsbawm (1990:57) sostiene que la supremaca
econmica y militar de los Estado-nacin capitalistas se convirti en una conquista,
anexin o administracin formales. De ah que, para Beriain (2004a), las guerras
conforman la Era Moderna y se glorifican en la memoria colectiva como vanguardia de la
modernidad. Y es a principios del siglo XIX cuando Saint Simon y Comte proclaman la

26
Snchez (2004); Beriain (2004a).
27
Pipitone (2000:16) afirma que si las repblicas urbanas fueron el anuncio de una economa de mercado que
necesitaba autogobierno para enfrentarse a poderosos enemigos externos, el Estado nacional cumpli la
promesa de estabilidad institucional sobre bases territoriales infinitamente superiores a las delimitadas por las
repblicas urbanas. Luego de haber sido los protagonistas indiscutibles de los primeros tramos de la
modernidad en gestacin, las ciudades mercantiles asistieron al progresivo fortalecimiento de aquellos
dominios territoriales que poco a poco se iran convirtiendo en Estados nacionales, con la inevitable reduccin
de su autonoma y de su capacidad de autogobierno al tenerse que plegarse ante las necesidades de naciones
incipientes que, a travs de sus nuevas redes territoriales de poder, dan muestra de saber convertir los
antagonismos interurbanos en una rivalidad acotada por la viscosidad del novel sentido de unidad nacional.
La ciudad sigue su carrera, pero ya no es la ms importante.
28
Duffield (2004).

31
invencin de la sociologa, que se convierte en un cualificado intrprete de las
importantes transformaciones sociales que conlleva la revolucin industrial, hecho social
este que preludia, a su juicio, el final de la guerra como acto violento para dirimir
conflictos. De hecho el siglo XIX en Europa se caracteriza por una cierta paz interestatal.
Desde Saint Simon a travs de Durkheim y Weber hasta 1914 no existe una verdadera
reflexin sociolgica que vea la guerra como un elemento central de la modernidad,
condenada a ser parte del pasado y superada por las fuertes dinmicas de diferenciacin y
racionalizacin social. En donde la modernizacin de las sociedades representa un progreso
armnico de transicin de la sociedad militar a la industrial (Spencer) o de la solidaridad
mecnica tradicional a la solidaridad orgnica moderna (Durkheim), y no como una
caracterstica estructural constitutiva de la propia modernidad.

Entre 1860 y 1914 se realiz la anexin de la mayor parte del mundo ajeno a Europa y al
continente americano fue dividido formalmente en territorios que quedaron bajo el
gobierno formal o bajo el dominio poltico informal de Francia, Gran Bretaa, Blgica y
Alemania. El motor de esta expansin fue la Revolucin Industrial que provoc un proceso
de acelerada divergencia en materia de poder econmico entre naciones en vas de
industrializacin y el resto del mundo. En 1860, el Reino Unido ya era el taller del
mundo. Entre 1800 y 1860, la industrializacin europea se vio robustecida por una nueva
panoplia tecnolgica y empez a afectar de forma directa a antiguas civilizaciones, que
hasta entonces haban permanecido relativamente inmunes a ella. Industrializacin que
explica que el acontecimiento ms importante en el siglo XIX sea la creacin de una
economa global, que penetr de forma progresiva en los rincones ms remotos del
mundo, con un tejido cada vez ms denso de transacciones econmicas, comunicaciones y
movimientos de productos, dinero y seres humanos que vinculaba a los pases desarrollados
entre s y con el mundo subdesarrollado (Hobsbawm, 1990:62).

Pero entre 1860 y 1913, el Reino Unido perdi la vanguardia tcnico-productiva. En


vsperas de la Primera Guerra Mundial es todava la primera potencia naval, colonial y
financiera, pero ya no industrial. En este ltimo aspecto fue superada por los pases donde
ms se expandieron las nuevas tecnologas y, en general, las relaciones de la ciencia y la

32
tecnologa que singulariza a la Segunda Revolucin Industrial. A EE.UU., la conjuncin de
esas dinmicas, la disposicin de inmensos recursos naturales y la inmigracin masiva, lo
llevaron, en cincuenta aos, a protagonizar la produccin de la manufactura mundial29. Por
otro lado, es en este periodo donde se originaron los mapas nacionales, entrando el
concepto de Estado-nacin en los intersticios de la conciencia pblica de toda Asia,
Amrica del Sur y Africa. Posteriormente, las elites locales, con la descolonizacin,
lograron el control sobre el aparato del Estado, adquiriendo legitimidad, ya sea en una
versin nativa de la misin civilizadora y estableciendo una relacin colonial similar entre
el nuevo Estado y la sociedad30, o mediante las polticas de desarrollo que fueron
elaboradas en continuidad con las polticas coloniales de fines del siglo XIX, ya que, segn
Rist (2002:70), se podra pensar que las polticas de desarrollo estaban ya presentes, aunque
faltase la palabra para designarlo. As, muchas de las preocupaciones econmicas y sociales
en las colonias anticipan en mucho las medidas tomadas en la segunda mitad del siglo XX,
y es que la similitud de las buenas intenciones no podra hacer olvidar otras caractersticas
del sistema colonial: los trabajos forzados, las prestaciones personales gratuitas, las subidas
de impuestos, los desplazamientos de poblaciones, la imposicin de cultivos rentables, sin
contar con los abusos de todo tipo ligados al sentimiento de superioridad del que los
europeos estaban imbuidos.

Sentimiento que, para el Marx del Manifiesto Comunista (1977), sintetizaba las ideas de
las Luces y de la Revolucin Industrial al sealar que la estructura (la economa) se
manifiesta en las exigencias de una dominacin universal (Larochelle, 2004:187), y que
tiene como soporte la idea de la modernidad, la cual discrimina favorablemente y, por ello,
sacraliza el valor de la inmanencia y lo secular, cuyos ejemplos ms relevantes son el
hombre, la accin econmica y el escenario de la historia. El reencantamiento del mundo se

29
Estos cambios de liderazgo entre pases reafirman el hecho de que muchos pases de Asia especialmente
Japn, los Pequeos Tigres, la China misma, buena parte de sureste asitico y algunas partes centrales de la
India- no se han quedado atrasadas en la adopcin de las formas de produccin desarrolladas en Europa (y en
sus pases hermanos), mientras que las teoras estructurales y culturales de Marx y Weber proporcionaban
muy poca esperanza: apenas la de algunos procesos de globalizacin imitativa. Pero este desarrollo no es
puramente imitativo; antes al contrario, se levanta sobre el anterior avance burgus de la ciencia, la
tecnologa y el conocimiento en general, as como de la actividad econmica (Goody, 2004:182). Para
Goody (2004) el desarrollo necesariamente es policntrico, siendo un rasgo caracterstico de las culturas
mercantiles. Culturas mayoritariamente urbanas, basadas en el intercambio de bienes y servicios.
30
Nandy (1996).

33
traslada, como espacio liminar, al mercado, la fbrica, la Bolsa, desde donde el individuo
da salida a su ansia ilimitada de beneficio y, de suyo, contribuye al fortalecimiento del
orden colectivo. El simbolismo econmico va extendiendo su tupida red hasta convertirse
en el vehculo de expresin y representacin que va a dotar de unidad y coordinacin a esta
forma de ser y hacer social que no apunta a un ms all del mundo, sino a su propia
inmanencia (Snchez, 2004:172-173).

Las exigencias de una dominacin universal contribuy a la consolidacin de la


articulacin centro-periferia. El centro se caracteriz por ser el espacio donde se gest el
modo de produccin capitalista que result dominante en todo el mundo. Un modo de
produccin que necesit seguridad jurdica para seguir amplindose, de ah que el Estado-
nacin sea -desde sus comienzos ingleses, holandeses y espaoles- el lugar en el que el
capitalismo reconoce una autoridad superior a sus estrictas motivaciones econmicas31. Es
por ello que en las reas capitalistas centrales se desarrollaron los regmenes estatales, y
que constituan los espacios en donde tena lugar la reconciliacin entre principios
rectores (riqueza y seguridad) que necesitan fusionarse para reforzarse recprocamente, si
bien en formas y proporciones de una qumica en que tradiciones acumuladas y urgencias
presentes disean modalidades inevitablemente nicas, o sea, nacionales. El equilibrio entre
las dos fuerzas es lo que cambia. Si en la etapa ciudadana, la riqueza (en sus aspectos
concretos y en la imaginacin de sus productores y beneficiarios) tiende a ser la
protagonista central, en la etapa siguiente nacional-, el poder, a veces socialmente
restringido y a veces sin controles (...) tiende a ser el marco ineludible dentro de los cuales
la riqueza se despliega y toma sus formas (Pipitone, 2000:19). As, se esperaba que los
cuidadanos fuesen leales al Estado-nacin y se adhiriesen a sus estructuras normativas y a
sus expectativas, en base a sus crecientes competencias32.

Riqueza y seguridad son, tambin, el marco ineludible del imperialismo. Significante que
es expresin de que tanto la riqueza como el poder estn cada vez ms concentrados en la
cima de la jerarqua sociopoltica (Callinicos, 2003a:118). Es esta conexin la que explica
que a lo largo de la historia del imperialismo moderno, las grandes potencias han actuado

31
Bates (2004).

34
movidas por complejas combinaciones de razones econmicas y geopolticas (Callinicos,
2004:117)33. Son sobre estas razones por las que surge la teora marxista del imperialismo,
tal y como la formul Bujarin (1971). Teora que afirma que en el curso del siglo XIX, las
rivalidades geopolticas entre Estados y la competencia econmica entre capitales, dos
procesos que haban sido relativamente autnomos hasta la fecha, se fusionaron cada vez
ms. Por un lado, la creciente industrializacin de la guerra supona que las grandes
potencias no podan seguir manteniendo su posicin sin desarrollar una base econmica
capitalista; por otro, la aceleracin de la concentracin de capital provoc que las
rivalidades econmicas entre empresas traspasasen las fronteras nacionales y se
convirtieran en contiendas geopolticas en las que los combatientes reclamaban el apoyo de
sus respectivos pases (Callinicos, 2004:116).

Bujarin escribi El imperialismo y la economa mundial en 1916, pocos meses antes de la


publicacin de la obra de Lenin sobre el imperialismo. Bujarin (1971:43-44) plantea que,
como las economas nacionales estn integradas en el sistema de la economa mundial, la
cuestin del imperialismo, de su definicin econmica y de su porvenir, se transforma en
una cuestin de apreciacin de las tendencias de la evolucin de la economa mundial y de
las modificaciones probables de su estructura interna. Al respecto, este autor sostiene que
la economa mundial es una de las formas de la economa social en general. Por economa
social entiendo la economa poltica de todo un sistema de empresas individuales ligadas
entre s por el cambio. Desde este punto de vista es claro que la economa social no implica
en modo alguno la existencia de un agente econmico que dirija el conjunto de las
relaciones. Por lo que los organismos econmicos nacionales no han podido ejercer una

32
Duffield (2004).
33
Callinicos (2004:117) destaca que a finales del siglo XIX, la clase dirigente britnica empez a considerar
a Alemania como una amenaza importante para sus intereses, en un primer momento a causa de la decisin
del Segundo Reich de crear una potente armada. Se trataba de una amenaza a la supremaca naval britnica y
a la seguridad de las propias islas Britnicas, pero adems el control del imperio y de los flujos de beneficios
procedentes de las inversiones en ultramar- estaba estrechamente ligado al poder martimo britnico. Para
utilizar otro ejemplo, Hitler fue un gobernante que conceda gran importancia a la ideologa y cuyo objetivo a
largo plazo era asegurar el dominio del continante eurasitico para una alemania racialmente purificada, pero
las consideraciones econmicas desempearon un papel fundamental tanto en la estrategia militar (la decisin
de comenzar la Segunda Guerra Mundial, de extenderla a la Unin Sovitica y de intentar tomar Stalingrado
estuvieron muy influidas por los temores a la escasez de materias primas) como en la visin que tena Hitler
de una Rusia colonizada como la solucin a las contradicciones econmicas del capitalismo alemn. En la
estrategia global norteamericana desde la Segunda Guerra Mundial han intervenido clculos tanto econmicos
como geopolticos.

35
influencia general reguladora sobre el mercado internacional, en donde hasta el presente
reina la anarqua, porque l representa el teatro de las hostilidades en donde se enfrentan los
intereses nacionales (es decir, los intereses nacionales de las clases dirigentes).

Bujarin (1971), cita a Hilferding cuando define los fines esenciales de la poltica moderna,
destacando que la poltica del capital financiero, a la que considera como el imperialismo
mismo, persigue la creacin de un espacio econmico lo ms grande posible, la exclusin
de l de la competencia extranjera mediante las murallas del arancel proteccionista y la
conversin del mismo en rea de explotacin para las asociaciones monopolsticas
nacionales. Por ello todo el conjunto del sistema contribuye a aumentar la tasa de beneficio
de los monopolios. De este modo, el imperialismo como poltica del capital financiero es
una poltica de conquista34. Bujarin, adems, plantea que la evolucin moderna del
capitalismo se caracteriza por la compenetracin de las grandes unidades econmicas y
financieras, privadas y pblicas, y la formacin de un sistema, de un conjunto dotado de
coherencia interior al que denomina trust capitalista de Estado, cuyos accionistas son los
grupos financieros y el Estado.

El imperialismo no es otra cosa que la manifestacin de la concurrencia entre trust


capitalistas de Estado. Por lo tanto, es algo ms que la expresin del capital monopolista: es
la expresin del sistema que, a partir del plano econmico, liga ahora al capital monopolista
con el Estado. De este modo, si la conexin del capital con el Estado se transforma en una
fuerza econmica suplementaria, el Estado, a su vez, modifica su propia estructura y
funcin. Ya no representa a la clase dominante en general, sino a los ms grandes grupos
empresarios organizados y, con este carcter, se impone como el supremo dirigente del
trust capitalista de Estado. El futuro pertenece (en la medida en que se mantenga el
capitalismo en general) a formas econmicas cercanas al capitalismo de Estado, por el cual
el Estado se transforma en empresario directo y en organizador de la produccin sin que
por esto cambien ni al carcter mercantil de la economa ni la relacin de clase entre
burguesa y proletariado.

34
Bujarin (1971) entiende por capital financiero organismos econmicos altamente desarrollados y, por
consiguiente, cierta amplitud y cierta intensidad de relaciones mundiales, es decir, la existencia de una
economa mundial desarrollada.

36
La cuestin clave que hay que dirimir, en base a la observacin de Bujarin y compartida
por Callinicos35 y Gowan36, es la forma de gestionar las ciudades, as como del conjunto de
las sociedades en su totalidad, en el nuevo mundo urbano liderado por EE.UU. En la actual
coyuntura a la que nos enfrentamos a comienzos del siglo XXI, cabe preguntarse, cul es
la gran estrategia del Imperio Americano bajo Bush? Callinicos (2004:68) argumenta que el
punto de partida adecuado para contestar a esta cuestin es 1945. Mucho antes de la
derrota de Alemania y Japn, los planificadores norteamericanos estaban diseando una
estrategia para la postguerra mundial. En primer lugar buscaban una economa global
unificada, basada en el libre comercio, que permitiera a las compaas norteamericanas el
acceso a los mercados y las inversiones que se les haba negado a causa de la expansin del
proteccionismo durante la Gran Depresin de la dcada de los treinta. Recordando las
propuestas de Woodrow Wilson para la reconstruccin del orden global tras la Primera
Guerra Mundial, esta gran estrategia liberal (como la denominaba John Ikenberry)
postulaba una conexin directa entre la prosperidad econmica, que el libre comercio se
supona iba a producir, y la expansin de las instituciones polticas democrtico-liberales
que dejara obsoleta a la guerra entre Estados. Entes multilaterales como las Naciones
Unidas y el Fondo Monetario Internacional proporcionaran el marco en que pudiera
desarrollarse este orden mundial liberal. En segundo lugar, los planificadores del Pentgono
buscaban dos objetivos: mantener el dominio militar norteamericano en el hemisferio
occidental y asegurar que no surgiera ningn poder o coalicin de poderes hostiles en la
masa eurasitica37.

Es en este contexto geopoltico donde se va especificando el sentido de la plaga, en la


dcada de los noventa e inicios del siglo XXI, de planes estratgicos para el desarrollo local
endgeno. Planificaciones en el marco del proceso de globalizacin neoliberal que ha
producido una formidable concentracin de riqueza y del poder en una parte del mundo y
de la pobreza y el desempleo. As, EE.UU., en el contexto de la Cumbre de las Amricas

35
Debera estar claro que es, tambin, la posicin terico-epistemolgica que adoptamos, y que pretendemos
justificar adecuadamente a lo largo de este marco terico.
36
Veanse, tambin, Latouche (1992); Martin y Schumann (1997).
37
Veanse, tambin, Khalidi (2004); Johnson (2004); Chomsky (2004).

37
realizada en Miami en 1994, present la propuesta de establecer un rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA) con el objetivo de integrar las economas del
Hemisferio Occidental en un acuerdo nico de libre comercio. Con proyectos como los del
ALCA quiere obligar a los Estados perifricos a mantener sus economas abiertas y sin
polticas econmicas propias y a desarmarlos unilateralmente, como est pasando con la
ciencia y la tecnologa argentinas, o incluso a aceptar intervenciones directas, como el Plan
Colombia. El ALCA es un proyecto econmico, comercial, financiero y tecnolgico, que
significa, al mismo tiempo, un reforzamiento de la hegemona poltica y estratgica de los
Estados Unidos. La primera cuestin es que la enorme disparidad de las dimensiones
econmicas, tecnolgicas, comerciales y financieras de Estados Unidos, por un lado, y los
pases latinoamericanos, por el otro, y, la an mayor disparidad en las dimensiones
polticas, estratgicas y militares, complica considerablemente el poder de negociacin de
los pases menores (Rapaport, 2002:15)38.

Sin embargo, las negociaciones del ALCA se suspendieron en marzo del ao 2004 y no han
sido reanudadas hasta la actualidad, pese a que el programa original del ALCA conceba su
puesta en vigor en enero de 1995. Las razones de esto se deben a la resistencia y las
acciones de los movimientos sociales y a la resistencia de algunos gobiernos
latinoamericanos que le han complicado a EE.UU. la negociacin gubernamental,
impidiendo que esa negociacin avanzara. En contraste con la posicin gubernamental
latinoamericana que no es una posicin slida, la posicin venezolana no se limita a un
regateo en torno al tema de los subsidios agrcolas e implica una crtica y una impugnacin
global de la poltica neoliberal y, por tanto, del modelo de integracin que propone el
ALCA. Adems este gobierno propone la Alternativa Bolivariana para las Amricas
(ALBA), a la que se suman los posicionamientos de la recientemente creada Comunidad
Sudamericana de Naciones, por un lado, y de los movimientos sociales, por otro. No
obstante, EE.UU. tiene como estrategia alternativa poner en marcha tratados bilaterales de

38
Los pases que conforman las negociaciones del ALCA son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas,
Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador,
Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca,
Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. La voz oficial del ALCA habla las treinta y cuatro

38
libre comercio, que es un ALCA en pequea escala, conservando el sentido neoliberal y
la integracin subordinada a la economa de EE.UU.

Dentro de este contexto de dominio de la visin neoliberal, el tercermundismo perdi


rpidamente coherencia y expresin (Duffield, 2004:59-60). Esta visin neoliberal se
asienta sobre la premisa de que, en las nuevas condiciones imperantes en la economa
mundial, el crecimiento de los pases perifricos depende de su apertura econmica y
financiera, y de la consiguiente expansin de sus exportaciones. Esta afirmacin no es una
consecuencia de la teora de las ventajas comparativas, fundamento tradicional del libre
comercio. La misma slo demuestra, en rigor, que el libre cambio optimiza la asignacin de
los recursos en el nivel mundial, pero no establece una relacin directa e inmediata entre el
libre comercio y crecimiento. Es el resultado de una amalgama de preceptos generales
sobre la superioridad de la asignacin de los recursos cuando no existe interferencia de los
estados, con una descripcin que pretende ser reflejo de las transformaciones que ha
experimentado la economa mundial en el ltimo medio siglo. Se trata, en cierto sentido, de
una vuelta al modelo de desarrollo hacia fuera dominante hasta los aos treinta del siglo
XX con la diferencia fundamental de que la expansin capitalista del siglo XIX y
comienzos del XX est basada sobre flujos de comercio complementarios (productos
primerios versus manufacturas), mientras que la actual se sustenta sobre un comercio
intrarramas posibilitado por la cada en los costos de transporte, de las comunicaciones y
del procesamiento de datos (Arceo, 2003a:5).

Al preconizarse y practicar la retirada del Estado de la economa, se ha reducido


drsticamente la actividad estatal e incluso se la ha ilegitimado, de ah que los Estados del
Sur ya no estn en condiciones de asegurar el nivel de vida nicamente mediante polticas
pblicas. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el aumento de la deuda pblica en el
Tercer Mundo ha llegado a ser una presin insostenible, agravada con la disminucin del
gasto pblico y con la reduccin del Estado de Bienestar. Adems, la privatizacin de los
servicios y de los bienes pblicos se ha considerado la alternativa ms barata, y el Estado se
ha ido retirando de todo lo que poda interpretarse como una actividad comercial. Cuando

democracias de Amrica. Deliberadamente Cuba no est entre ellos. Veanse Rapaport (2002); Arceo (2001;

39
no ha resultado ser factible la privatizacin de un servicio pblico la tendencia ha sido la
privatizacin de su gestin, es decir, la introduccin de la contabilidad del sector privado y
de sus tcnicas de gestin, tal y como se justifica en la Nueva Gestin Pblica. En algunos
casos, las instituciones pblicas se han corporativizado y funcionan como si fueran
empresas capitalistas. De igual manera, los cambios en la poltica industrial y comercial,
sumados a las rpidas innovaciones tecnolgicas, han fomentado un proceso de
regionalizacin econmica y de internacionalizacin (Duffield, 2004:79-80).

La internacionalizacin se materializa en territorios particulares y afecta poderosamente a


los enclaves locales tanto como al Estado-nacin, y es que el espacio de hoy se rige por los
planteamientos neoliberales para los cuales las transformaciones sobrevenidas posibilitan
desarrollar las distintas fases de un proceso productivo all donde sus costos son menores y
que han desaparecido las trabas para el crecimiento industrial de la periferia. Las
capacidades tecnolgicas se diseminan rpidamente; los distintos pases pueden
incorporarse a la produccin para el mercado mundial sin la necesidad de tener que
desarrollar sistemas industriales o industrias ms o menos integradas, ni enfrentar
problemas de deseconomas internas o de falta de economas externas, pues tiende a
conformarse, a travs del comercio, un nico sistema industrial. En el seno de ste los
segmentos menos intensivos en trabajo calificado y capital de cada proceso productivo
tienden a desplazarse a la periferia y, dentro de ella, las producciones cambian rpidamente
de localizacin39.

A medida que los salarios de los pases que realizan una determinada produccin se elevan
como consecuencia del aumento de la productividad posibilitado por el desarrollo de
nuevas capacidades industriales, la produccin se desplaza hacia pases de menores salarios
y se incorporan actividades ms complejas. En este contexto, dado el rpido crecimiento de
las exportaciones y la entrada de capitales, el estrangulamiento externo derivado, en la
poca del crecimiento industrial orientado hacia el mercado interno, de la necesidad de
importar bienes intermedios y de capital, desaparece, as como el deterioro de los trminos
del intercambio que, en caso de haber existido, se afirma, estaba originado por la escasa

2003a).

40
elasticidad ingreso caracterstica de los alimentos y las materias primas naturales. Bajo
estas premisas, el debate sobre las polticas para acelerar el desarrollo de la periferia gira en
torno de si los pases industrializados aplican honestamente las reglas del juego referidas al
libre comercio; el tipo de poltica estatal que puede favorecer una entrada ms importante
de capitales externos y la necesidad o no de aplicar polticas econmicas activas para
orientar el crecimiento, apoyar la penetracin del capital local en los mercados
internacionales y lograr su transnacionalizacin.

1.4. La cuestin urbana.

El desarrollo endgeno adquiere plenamente sentido si lo asociamos con la configuracin


actual del Estado-nacin. El Estado-nacin moderno surgi a mediados del siglo XVII.
Concretamente, con el tratado de Westfalia de 1648 que otorgaba un estatuto institucional
formal al concepto emergente de Estado. Un concepto que no habra logrado nunca el poder
que adquiri mas tarde si, por un lado, la Revolucin Francesa no lo hubiera suscrito
mediante la unin de la historia del Estado con la del nacionalismo, y, por otro, si la
modernidad industrial no lo hubiera puesto como condicin sine qua non para cualquier
posibilidad seria de desarrollo econmico, y de organizacin del espacio urbano, como
producto especfico y necesario de una sociedad con Estado. Al respecto, hay que destacar
que en la primera mitad del siglo XIX, el capitalismo y la revolucin industrial produjeron
cambios drsticos en la configuracin de las ciudades, especialmente en el norte de Europa
occidental. Cada vez mas gente se aglomeraba en las ciudades y proliferaban las fabricas
por doquier. Las ciudades, superpobladas como estaban, demandaban un nuevo tipo de
planeamiento que diera soluciones al desenfrenado caos urbano. Y fueron los funcionarios
y reformadores de esas ciudades quienes estaban principalmente preocupados con las
normas de la salud, las obras publicas y las intervenciones sanitarias, y quienes primero
pusieron las bases de un planeamiento urbano global. La ciudad comenz a ser concebida

39
Arceo (2003b).

41
como un objeto, analizado cientficamente y transformado segn los dos requerimientos
principales del trafico y de la higiene. Las ciudades fueron diseadas o modificadas y los
filntropos se propusieron erradicar los espantosos barrios marginales y llevar los
principios morales correctos a sus habitantes. El orden higinico-industrial devino
dominante con la practica del planeamiento urbano y la ciencia del urbanismo,
transformando la configuracin espacial y social de las ciudades, con base en la produccin
industrial masiva y homognea de espacios urbanos e instalaciones especializadas40.

En referencia al fenmeno del espacio urbano, Castells (en Susser, 2001) plantea la
existencia de las siguientes dos acepciones del trmino urbanizacin: 1) la concentracin
espacial de la poblacin a partir de unos determinados lmites de dimensin y densidad, y
2) la difusin del sistema de valores, actitudes y comportamientos que se resume bajo la
denominacin de cultura urbana, efectuada por la Escuela de Chicago de sociologa
urbana. La ideologa de esta Escuela estaba sesgada hacia la nocin de cultura urbana, una
cultura unificada que caracterizara a los habitantes de la ciudad independientemente de su
clase, su gnero o su raza. Adems de estudiar las condiciones y contradicciones de la
integracin social en la sociedad norteamericana, la sociologa urbana centr su atencin en
el diseo espacial, tambin formalizado por otra corriente de socilogos de la Escuela de
Chicago, vinculados al darwinismo social en el desarrollo de lo que dio en llamarse
ecologa humana, dedicada al estudio de las formas y los procesos de los asentamientos
urbanos, regido por la idea de competencia y de seleccin social, y el anlisis de las
condiciones sociales de integracin cultural se convirtieron en los temas fundadores de la
sociologa urbana.

En los aos sesenta y setenta del siglo XX, la sociologa urbana experiment una fuerte
revitalizacin de la mano de la escuela de nueva sociologa urbana, que se origin en
Francia en torno a la obra de Lefebvre (1) y Castells (2):

1) Los temas desarrollados por Lefebvre fueron la produccin del espacio y el derecho a la
ciudad. El espacio lo consideraba este autor como un proceso de produccin, cuyo

40
Veanse Castells (1986;1988); Nandy (1996); Arocena y Sutz (2003); Alabart (2003).

42
resultado enmarcaba en ltima instancia las vidas de la gente en patrones espacialmente
constreidos. Como consecuencia, cuando el capital no consideraba rentable o til
mantener a la gente en la ciudad y no poda enviarla de vuelta al campo debido a la
necesidad de trabajadores urbanos, se construa un nuevo espacio intermedio: el suburbio,
formado por grandes bloques para la clase obrera en su versin europea y por viviendas
unifamiliares para la clase media en la versin norteamericana, pero antiurbano en ambos
casos. De este modo, tras haber sido expulsada de sus comunidades rurales, la gente volva
a ser expulsada o inducida a salir de la ciudad que haba convertido en un lugar habitable.
La gente estaba perdiendo su derecho a la ciudad (Castells, en Susser, 2001:491-492).

2) Los temas desarrollados por Castells fueron el consumo colectivo y los nuevos
movimientos sociales. La ciudad se consideraba un sistema organizado en torno a la
provisin de los servicios necesarios para la vida cotidiana, bajo la gua y el control directos
o indirectos del Estado. El consumo colectivo se convirti al mismo tiempo en la base de la
infraestructura urbana y en la relacin fundamental entre la gente y el Estado. Las ciudades
se redefinieron como puntos de contradiccin y de conflicto entre la acumulacin de capital
y la redistribucin social, entre el control del Estado y la autonoma de la gente. En torno a
estos problemas surgieron nuevos movimientos sociales urbanos como nuevos actores del
conflicto social y del poder poltico. La sociologa urbana pas de ser la disciplina que
estudiaba la integracin social a ser la disciplina especializada en los nuevos conflictos
sociales del postindustrialismo.

Castells (en Susser, 2001:413) destaca que la sociologa urbana en los ltimos aos del
siglo XX debe de replantear la transformacin espacial y los problemas urbanos en el nuevo
periodo histrico que ha desenvocado en la era de la informacin41. La transformacin
espacial debe entenderse en el contexto ms amplio de la transformacin social, en el
sentido de que el espacio no refleja la sociedad, sino que la expresa, es una dimensin
fundamental de la sociedad, inseparable del proceso global de organizacin y cambio

41
Concretamente, la nueva sociologa urbana se qued obsoleta ante su nuevo contexto urbano marcado por
las primeras fases de la era de la informacin, del mismo modo que la Escuela de Chicago se haba quedado
obsoleta ante una sociedad industrial madura. La falta de entusiasmo de estudiosos e intelectuales por la
sociologa urbana refleja la conciencia de que sus fuentes de inspiracin ya no partan de los retos presentados
en el mundo real (Castells, en Susser, 2001:413).

43
social. As, el nuevo mundo urbano responde a la emergencia de una nueva sociedad la
sociedad red- caracterstica de la era de la informacin, como resultado de la interaccin
entre la revolucin de las tecnologas de la informacin, la reestructuracin socioeconmica
y los movimientos socioculturales.

En opinin de Castells la transformacin de las ciudades en la era de la informacin puede


organizarse en torno a los siguientes tres ejes: 1) desde el punto de vista funcional, la
sociedad red est organizada en torno a la oposicin entre lo global y lo local; 2) desde el
punto de vista del significado, la sociedad red se caracteriza por el desarrollo enfrentado de
la individuacin y el comunalismo; 3) desde el punto de vista de las formas espaciales, en
la sociedad red se observan tendencias enfrentadas respecto a la tensin y la articulacin
entre el espacio de los flujos y el espacio de los lugares. El espacio de los flujos vincula
electrnicamente lugares separados, en una red interactiva que conecta actividades y
personas en regiones geogrficas diferenciadas. El espacio de los lugares organiza la
experiencia y la actividad en torno a la localidad. La lgica enfrentada del espacio de los
flujos y el espacio de los lugares estructura y desestructura simultneamente las ciudades,
que no desaparecen en las redes virtuales, sino que se transforman en la interfaz entre la
comunicacin electrnica y la interaccin fsica, mediante la combinacin de redes y
lugares. De ah que el papel de las ciudades en la economa global depende de su
capacidad de conectarse con las redes de telecomunicacin y transporte, as como de su
capacidad de movilizar eficazmente recursos humanos en el proceso de competencia global.
Como consecuencia de esta tendencia, las reas nodales de la ciudad, conectadas a la
economa global, tendrn la mxima prioridad en trminos de inversin y gestin, ya que
son las fuentes de creacin de valor que alimentan un nodo urbano y su rea circundante.
De este modo, el destino de las economas metropolitanas depende de su capacidad para
subordinar las restantes funciones y formas urbanas a la dinmica de ciertos lugares que
permiten su articulacin competitiva en el espacio global de los flujos (Castells, en Susser,
2001:498-499).

A partir de la anterior observacin sobre la concepcin de la ciudad en la era de la


informacin y en los procesos de globalizacin, consideramos que desde el punto de vista

44
de la experiencia urbana, la ciudad, como una forma espacial especfica de organizacin
sociopoltica, ha estado y est sometida al escalpelo de la ingeniera social del planificador
quien, mediante la tcnica de la planificacin estratgica, intenta producir el tipo deseado
de cambio o desarrollo social. La planificacin, como tcnica central del desarrollo, no
puede disociarse histricamente del crecimiento del capital comercial y, en consecuencia,
de la existencia del mercado (Gonzlez, 2000:137). Como seala Villasante (1999), un
plan estratgico puede surgir tanto desde el mbito pblico como del empresarial, pero los
ejemplos de ambos distan mucho de los que surgen de iniciativas populares. Los intereses
de los gobiernos o de las empresas tienden a simplificar las estrategias a aquellos aspectos
centrales que consideran prioritarios desde sus urgencias, pues necesitan resultados a corto
plazo, sean stos electorales o de acumulacin de capital.

Por eso se debe prestar mucha atencin a cmo se construyen estas redes para el desarrollo
local, cules son los motores principales, cules las relaciones y dinmicas internas de los
muy diversos intereses en juego. Las redes internas y externas de las asociaciones, ONG,
empresas de economa social, y todo lo que se viene considerando tercer sector, pasan a ser
muy importantes, pues no se trata de un simple complemento de una programacin integral,
sino precisamente el cemento que puede consolidar o resquebrajar toda la construccin en
marcha. El tercer sector no tiene poder econmico ni administrativo significativo, y por
eso no se le suele tener en cuenta desde los otros dos sectores, pero s tiene poder
comunicativo, tanto en las redes informales locales, como prestigio ante los medios de
comunicacin. No hace falta que se plantee grandes afiliaciones, simplemente que exista un
grupo capaz de tocar un punto sensible que entiendan las otras redes asociativas y sobre
todo las redes informales de la vida cotidiana. No es un problema de tener ms recursos
econmicos o de ser muy representativos por el nmero de asociados, esas son lgicas
prestadas o inducidas por los otros sectores, sino de mantener una comunicacin gil y
fluida con la sociedad, o al menos con esa red civil desde donde surge (Villasante,
1999:48). Por tanto, esos tejidos sociales aparentemente tan fragmentados, y sin horizontes
integrales, sin embargo tienen una importancia trascendental para cualquier programacin,
pues contienen las potencialidades ms interesantes para articular la mejor calidad de vida
local a medio y largo plazo.

45
Referente a la poltica urbana hay que destacar que el periodo 1800-1950 vio la progresiva
intromisin de aquellas formas de administracin y regulacin de la sociedad, del espacio
urbano y de la economa que resultaran en el gran edificio de la planificacin a comienzos
del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. As, al final de la Segunda Guerra
Mundial la planificacin como tal adquiere un nuevo significado avalado por la necesidad
de reconstruccin. Se procede, seala Gonzlez (2000:152), a coordinar los esfuerzos
fsicos, econmicos y sociales con vistas a un crecimiento global no slo de una ciudad sino
de todo el conjunto de regiones urbanas; son los Grandes planes. Debido a los imparables
avances tecnolgicos, el futuro se funde con el presente en las preocupaciones urbansticas
y por tanto sociales. El primer objetivo de todo ese proceso es la determinacin de las
necesidades proyectivas, un mecanismo que trata de evitar las incgnitas futuras
previendo, o resolviendo en su caso, las situaciones que generen tensin social. La obsesin
por el enfoque cuantitativo predominante en las tres dcadas posteriores a la guerra gener
una obsesin por la respuesta tecnolgica basada fundamentalmente en la configuracin de
una nueva periferia social monoclasista y monofuncional, a la que, con algunas excepciones
nrdicas acudieron los estratos despojados de la centralidad. Con la entrada en el juego de
esa nueva dimensin planificadora, se suprime la ocasin y el espacio para lo espontneo o
lo contradictorio, se domestica la accin social. En consecuencia, la ciudad no ser una
compleja estructura histrica, un compendio multidimencional de piezas, sino ms bien, un
mecanismo susceptible de ser maravilloso o infernal. El funcionamiento al menos
cuantitativamente perfecto de la mquina-ciudad ser atribuido entonces a
consideraciones estrictamente tecnocuantitativas presciendiendo de estimaciones an
tmidas sobre el modo de vida .

Adems, la propia historia de la ciudad y del desarrollo urbano en el periodo posterior a la


Segunda Guerra Mundial es, en muchos sentidos, la historia de la institucionalizacin y el
despliegue cada vez ms penetrante de la planificacin, y que est en la cabeza de la gente,
llega incluso a penetrar en el pensamiento de quienes parten de una reflexin crtica de las
formas sociales de la urbanizacin. Y es ah donde hace mayores estragos, porque
abandona su tono integrador, comunitario, bonachn, para transformarse en discruso sobre

46
las contradicciones. Sobre las contradicciones... urbanas (Castells, en Susser, 2001:67). De
hecho, si el nivel ideolgico, a pesar de todas sus dificultades, puede ser relativamente
reconocido y definido en trminos tericos, de qu se habla exactamente cuando se hace
referencia a las unidades urbanas? La relacin entre ideologa y urbano (y, a travs de
ella, entre ideologa y espacio) no puede ser estudiada sin profundizar previamente en el
contenido social de lo urbano, es decir, sin un anlisis de la estructura urbana (Castells,
en Susser, 2001:93)

Siguiendo a Castells (en Susser, 2001:92), consideramos que cabe preguntarse si la


planificacin aporta algo nuevo u original a la cuestin urbana, a saber sobre lo que se
llama institucionalmente lo urbano, dado que la sociedad urbana no es pura expresin de
culturas en s, sino articulacin ms o menos contradictoria de intereses y, por lo tanto, de
agentes sociales, que no se dan nunca por s mismos, sino siempre, y a la vez, en relacin a
algo distinto42. Por lo dems los medios sociales urbanos no pueden tampoco ser
considerados como produccin de un marco ecolgico-social realizada por los valores
culturales especficos de cada grupo, fraccin o clase social. Cuando existen en su
especificidad, representan una determinada situacin, cuya significacin siempre hay que
descubrir por medio del anlisis. Ms an que descubrir la existencia o demostrar la
inexistencia de tipos localizados de relaciones sociales, habra que tratar de revelar los
procesos de articulacin entre las unidades urbanas y el sistema de produccin de las
representaciones y prcticas sociales.

Para Castells (en Susser, 2001:501-502), un nuevo tipo de sociologa urbana es la


sociologa de las ciberciudades o ciudades hbridas producto del entrecruzamiento de los
flujos y los lugares. En esta sociologa hbrida, hay como punto de partida la exigencia de

42
Castells argumenta que a consecuencia de los desafos de la sociedad red y a la aparicin de nuevas formas
y procesos sociales, la cuestin de la integracin social vuelve a ser prioritaria para la sociologa urbana, y lo
que se est cuestionando es la propia existencia de las ciudades como mecanismos de comunicacin pese a
que vivimos en un mundo urbano. Pero lo que est en juego es un tipo de integracin muy diferente a aquella
que trataba de buscar la asimilacin de las subculturas urbanas a la cultura urbana, caracterstica de principios
del siglo XX. A comienzos del siglo XXI, el reto es lograr que identidades y culturas irremisiblemente
distintas compartan la ciudad. Como en la actualidad no hay una cultura dominante, la metrpoli fragmentada
y la individualizacin de la comunicacin se refuerzan entre s para producir una interminable constelacin de
subconjuntos culturales, a lo que se suma la fragmentacin colectiva aadida por el comunalismo. Por tanto,

47
unos derechos de ciudadana que aparecen como legtimos pero negados a muchos, como
potenciales pero no realizados (Borja, 2003:271). Y es que el desarrollo de las libertades
reales, seala Larochelle (2004), depende de la posibilidad de debilitar los sistemas
constrictivos y moderar el dominio de las lites sobre la sociedad. De hecho, el desafo de
la globalizacin neoliberal para ciudades y ciudadanos es que se ven confrontados a la
marea creciente de un sistema de poder que no saben contener. Un sistema de poder que
sujeta a la ciudadana a los intereses del Estado de Mercado43 y que constituye un proceso
de caractersticas similares al que otrora los poderes centralizados del Estado impusieron a
las instancias locales, dislocando las estructuras locales de poder, y luego
recomponindolas mediante la diversificacin de los mbitos de autoridad.

Aunque hay ms individuos que nunca y en ms pases que nunca, y que han adquirido un
derecho de fiscalizacin y control sobre el poder y la estructura jerrquica de sus lites, la
realidad es que el principio de autogobierno se erosiona al mismo tiempo en los frentes
local, nacional e internacional44. Otro efecto de un mercado global es el inicio de la
globalizacin en la regulacin jurdico-poltica de los asuntos internacionales, iniciada con
el juicio de Nuremberg a los dirigentes de la Alemania nazi. La universalidad jurdica de
ciertos derechos fue declarada preponderante sobre cualquier otra disposicin legislativa de
carcter nacional. Desde entonces, el orden westfaliano de Estados republicanos
autorregulados entr en una fase de recesin, fase que, en lugar de anunciar el final
prximo del Estado-nacin, provoc un reordenamiento neoliberal de sus estructuras de
poder. En este reordenamiento, el consumo se acredita como rasgo de un modelo de
sociedad en el que los individuos liberan su potencial onrico para autoexpresarse de
mltiples formas, siempre transitorias, fugaces y reversibles. Sin duda alguna, se trata de
una sociedad en la que la esttica sustituye a la tica como elemento de integracin social,

sin una cultura unificadora y, por consiguiente, sin un cdigo unificador, la cuestin clave no es la de
compartir una cultura dominente, sino la comunicabilidad de mltiples cdigos.
43
Para Vallespn (2003), es importante destacar que el Estado se ve obligado a reaccionar ante condiciones
que se escapan a su control y que depende cada vez ms de factores que estn fuera de su propio campo de
influencia y del de sus ciudadanos. Si la poltica estatal se ha caracterizado tradicionalmente por crear un
orden desde arriba, ahora ha pasado a una posicin defensiva, pues ya no organiza la sociedad, sino que se ha
convertido en el gestar de los grandes intereses econmicos transnacionales. Ha aparecido as un verdadero
Estado de Mercado, preocupado ms por fomentar la propia competitividad internacional de su economa
nacional que por la prestacin de los clsicos servicios del Estado de bienestar.
44
Garca Guitin (2003).

48
ya que los individuos socializan sus vidas en el consumo, en la interaccin en un mercado
que promueve expriencias intensas, la liberacin de lo onrico, el trastocamiento de las
identidades, el recreo, etc. Y, sobre todo, la reproduccin de las estructuras de desigualdad
(Snchez, 2004:337-338).

49
II. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LA IDEA DE DESARROLLO.

Hay dos cosas de las que estoy seguro: primero, que se debe tratar al capitalismo como
un proceso de evolucin, y que todos sus problemas fundamentales arrancan del hecho
de que es un proceso de evolucin; y, segundo, que esta evolucin no consiste en los
efectos de los factores externos (incluso factores polticos) sobre el proceso capitalista,
ni en los efectos de un lento crecimiento de capital, de la poblacin, etc..., sino esa
especie de mutacin econmica, me atrevo a usar un trmino biolgico, a la que he dado
el nombre de innovacin (Schumpeter, 1976:12).
Este captulo tiene por objeto la nocin de desarrollo. Una nocin que al estar incorporada
en el lenguaje comn implica efectuar su genealoga ya que su definicin vara de acuerdo
con el a priori implcito en el origen de la reflexin. Hay que hacer un esfuerzo para
conseguir, advierte Rist (2002), el necesario distanciamiento respecto a las connotaciones
asociadas al trmino desarrollo, a los juicios de valor que en l subyacen. Una nocin, por
tanto, que no es ni ha sido, histricamente, neutra axiolgicamente45. Ya desde los
denominados clsicos en economa y en sociologa se trata de una nocin cargada de
ideologa, y que se refleja claramente en la economa del desarrollo en los aos cuarenta y
en la sociologa funcionalista de la modernizacin46. Una sociologa que apuesta por el
progreso; un valor que transmite la idea de civilizacin en progreso, es decir, la civilizacin
ha progresado en el pasado, est progresando ahora, y continuar progresando en el futuro.
Es as que esta idea ampla su mbito, pasando de la acumulacin de conocimiento humano
a la que haba sido universalmente confinada en el siglo XVII a tener un alcance cada vez
ms amplio, llegando a incluir la idea de la unidad de la humanidad en un proyecto del
futuro, hecho posible por la expectativa de que la accin humana mantendr el camino de la
historia siempre en una va ascendente.

El progreso es la garanta de la unidad de la humanidad y su avance necesario se interpreta


como la diversidad de una forma particular. Se pretende que la variedad es debida a los
diferentes estadios de desarrollo o de progreso que algunas sociedades han alcanzado. Los
ms primitivos son vistos como si permanecieran en los primeros estadios, y mostraran, a
los ms civilizados, la imagen de su propio pasado; los ms civilizados representan estadios
posteriores, mostrando a los ms primitivos la iluminacin de su futuro. Se presume que
hay una trayectoria comn por la que discurren todas las sociedades. Por usar una metfora,
puede pensarse en una escalera comn por la que todos ascienden, pero con distinta

45
Rist (2002).
46
El concepto tcnico de modernizacin se institucionaliz en los ambientes acadmicos de la sociologa
norteamericana para referirse ante todo a las consecuencias sociales y polticas generadas por el crecimiento
econmico (y a las posibilidades de acelerarlo mediante programas gubernamentales ad hoc) que por entonces
tena lugar en los pases en vas de desarrollo y en aquellos otros del llamado Tercer Mundo recientemente
descolonizados, muchos de los cuales slo alcanzaron la independencia poltica plena tras el fin de la Segunda
Guerra Mindial. Y entre tales secuelas del crecimiento econmico moderno se citaban la industrializacin, la
emigracin del campo a la ciudad, la urbanizacin, la alfabetizacin, la escolarizacin, la cada de la
mortalidad y despus la fecundidad, el crecimiento de los medios de comunicacin de masas y, por ltimo, el
llamado desarrollo poltico, entendido como democratizacin al estilo occidental (Gil Calvo, 1995:328).

51
velocidad y desigual xito. O una misma escalera en la que todos estn pero en distintos
peldaos. Al final del trayecto, o en lo alto de la escalera, encontraremos a las sociedades
ms exitosas, ms desarrolladas y mejor civilizadas de Occidente (Sztompka, 1995:49)47.

Taylor y Flint (2002:6) afirman que el funcionalismo acepta el supuesto de la sociedad


multiple, pero el anlisis de los sistemas-mundo de Wallerstein (1987) no acepta que este
supuesto sea un punto de partida vlido para comprender el mundo moderno. En vez de
defender que el cambio social tiene lugar pas por pas, Wallerstein postula la existencia de
un sistema-mundo que en la actualidad tiene una extensin global. Si aceptamos este
supuesto de Wallerstein, las numerosas sociedades nacionales se convierten simplemente
en partes de un todo mayor, por lo que un determinado cambio social slo puede ser
comprendido en su totalidad en el contexto ms amplio del sistema-mundo moderno48. Es
este supuesto suficientemente convincente y refuerza nuestra idea de que la consolidacin
del sistema mundial requiri de convicciones y justificaciones en orden a legitimar el
trayecto histrico de conjunto del sistema-mundo; trayecto que plantea la cuestin de
cmo conceptualizamos el cambio social (Taylor y Flint, 2002:5). Y es que la idea de
progreso incluye orientaciones especficas respecto de la historia como registro de
sucesos. Promueve una definida y singular interpretacin de las diferencias socioculturales
e indica un modo de empleo de esas diferencias en la construccin de teoras del cambio
social y cultural. Postula un orden cultural de cosas, afirma un universalismo y crea un
sistema de correspondencias que nos presenta un rico y detallado cuadro sobre el decurso
de los asuntos humanos. Identifica, como entidad real, una categora de lo accidental, lo
fortuito, lo anormal o antinatural. Proporciona un complicado mtodo para hipostasiar o
reificar entidades cuyo derrotero temporal se puede rastrear. Est penetrada de nociones
orgnicas primitivas acerca del ser y el devenir (Bock, 1988:61).

Una conceptualizacin o justificacin del cambio social la constituy el evolucionismo

47
Nisbet (1976; 1988); Sachs (1996).
48
La teora del sistema-mundo tal como es formulada por Wallerstein descansa en los postulados siguientes:
a) el mundo es hoy la unidad de anlisis ms determinante para comprender los mecanismos de socializacin
(aunque el Estado sea todava un elemento necesario para la estabilizacin del capitalismo global); b) la
divisin del trabajo es el nexo ms significativo; c) el mercado y las relaciones internacionales son el producto
de una lgica social subyacente que se expresa en la economa (Larochelle, 2004:187).

52
social. El evolucionismo se basaba en la hiptesis no verificable de que los acontecimientos
se encadenan de acuerdo con una finalidad predeterminanda, que proporciona continuidad
al pasado, al presente y al futuro. Nisbet (1976; 1988) plantea una serie de premisas que
hacen referencia a la naturaleza del cambio planteadas por el evolucionismo social,
premisas que son las caractersticas realmente duraderas y ms influyentes de la teora
evolucionista: (1) Comte, Marx y Spencer partieron del supuesto que el cambio social es
natural y se encuentra en la estructura del ente del que se trate, ya sea del conocimiento
humano y luego la civilizacin, el medio de produccin a travs de las pocas o cada una de
las gamas de las principales instituciones de la sociedad; (2) el cambio es direccional, en la
medida en que se ofrece en los tres casos una secuencia de etapas o fases que se suceden
unas a otras; (3) el cambio es inmanente en la entidad que se considera, hecho que se
observa en las denominadas leyes de dinmica social de Comte, en las hiptesis de
desarrollo de Spencer y en las leyes econmicas de movimiento de la sociedad capitalista
en Marx; (4) el cambio es continuo, pues existe una gradacin lgica de pasos dentro de
una serie nica, planteamiento que se remonta a la idea de Leibniz de que la naturaleza no
da saltos; (5) el cambio es necesario, pues existe una necesidad lgica de desarrollo en
relacin con la estructura del ente social analizado; (6) como el cambio procede de causas
uniformes, el presente es la clave para entender el pasado.

Rist (2002) nos dice que considerar que los acontecimientos se eslabonan de acuerdo con
una finalidad predeterminada, tuvo dos consecuencias importantes, una de carcter terico
y la otra poltica. La primera est en que el evolucionismo permiti conciliar a su manera la
diversidad de las sociedades y la unidad del gnero humano, pero lo que se planteaba como
respeto a la variedad de identidades culturales no era tal cosa, ya que los evolucionistas
sociales vean en la evolucin de la humanidad un nico camino de desarrollo posible. La
creencia en un desarrollo natural y necesario de las sociedades impeda considerarlas en s
mismas, con sus especificidades, para juzgarlas slo en funcin del referente occidental.
Colocaban a cada sociedad en una serie temporal que conduca desde la barbarie a la
civilizacin49. La segunda consecuencia es que el evolucionismo social otorgaba
legitimidad al proceso de colonizacin en frica y Asia, al presentar a Occidente como el

49
Burke (1987); Callinicos (2003b).

53
precursor de una historia comn a toda la Humanidad. Hasta el mismo Marx (1976)
justific la necesidad histrica del proceso de colonizacin, aunque a su vez critic sus
excesos. Marx reconoca la tendencia del capitalismo a expandirse a escala mundial y crea
que de ella derivara la industrializacin de los pases atrasados. Sin embargo, en sus obras
de madurez empez a contemplar al colonialismo, y el tipo de comercio internacional que
ste generaba, como un obstculo para el desarrollo de los pases precapitalistas. Es decir,
comenz a percibir la singularidad del capitalismo atrasado como un producto histrico del
colonialismo y ya no como un simple retraso, en contra del evolucionismo que vea el
progreso no como un mero accidente, sino como una necesidad, y que avanza siempre de
forma continua, gradual y acumulativa, por lo que los evolucionistas crean posible
discernir no slo la curva de desarrollo que va del pasado al presente, sino tambin la que
va hacia el futuro.

2.1. Primer periodo: de finales del siglo XVIII a principios del XX.

Los evolucionistas y desarrollistas colocaron las fuerzas motrices (o agencias) de la


evolucin y del desarrollo en el dominio natural. De esta manera, las tendencias y
potencialidades inherentes a la sociedad fueron hechas responsables del curso progresivo de
los procesos sociales (al igual que las tendencias codificadas en los genes, en los embriones
o en las semillas se manifiestan durante el crecimiento de los organismos). Esta
secularizacin (naturalizacin) de la agencia condujo a la consideracin del progreso como
un despliegue natural e inexorable de potencialidades, que demandaba adaptacin o ajuste
como nica reaccin humana concebible (Sztompka, 1995:54). Este despliegue natural
contiene una imagen del cambio social, y que explica que haya sido central en la
formacin de la sociologa como disciplina, y contina plasmando profundamente sus
temas y perspectivas, as como las de otras ciencias de la sociedad y la cultura (Bock,
1988:60).

54
As, por ejemplo, Comte (1996) analiz la historia de forma abstracta, con el objetivo de
situar al estado positivo en un contexto evolutivo, plantendolo como una fase ms en la
evolucin humana, como un producto natural y necesario de procesos anteriores, que no
pueden entenderse al margen de toda la historia precedente50. Comte a lo largo de su obra
ilustra los procesos de progreso mediante los cuales las sociedades han pasado por un
estado teolgico y luego metafsico para alcanzar finalmente el estado positivo en el cual
triunfa la ciencia y el industrialismo. Pero no slo la civilizacin pas por estas tres fases,
sino tambin el conocimiento humano. El desarrollo del conocimiento por las tres etapas es
necesario pues obedece a la pauta de desarrollo de la civilizacin, la cual se basa en el
instinto uniforme de mejorar la propia condicin de los hombres. Para este autor la
motivacin continuada hacia el cambio surge de la propia psique humana, con sus
ilimitadas exigencias de satisfaccin de las necesidades humanas51.

Otro ejemplo es Spencer (1972), que subsumi el progreso bajo el principio comn de la
evolucin; principio comn a toda realidad, tanto natural como social, pues toda realidad
consiste en materia, energa y movimiento. De este modo propuso la ley de la complejidad
creciente o diferenciacin estructural, segn la cual los organismos vivos, como los
organismos sociales, pasan de la homogeneidad a la heterogeneidad, de lo informe a lo
complejo52. Segn Spencer, desde los primeros cambios csmicos que puedan sealarse
hasta los ms recientes cambios de la civilizacin, observamos que la transformacin de lo
homogneo a lo heterogneo es aquello en que consiste esencialmente el progreso, ya que
la ley general de la evolucin encuentra un desarrollo especfico en las siguientes
regularidades: hay una inestabilidad inherente a las poblaciones homogneas, pues los
hombres no pueden permanecer en una masa homognea sin que surjan roles, funciones,
poder, prestigio y propiedad distintos. Las diferenciaciones iniciales se extienden de forma
gradual y acumulativa, y la sociedad empieza a dividirse en facciones, clases y grupos
segn diferenciaciones de clase, nacin y ocupacin. Spencer explica, de esta forma, el

50
Sztompka (1995).
51
Ritzer (2001).
52
Giddens (1988; 1998).

55
desarrollo progresivo de la divisin del trabajo y la sucesin de estadios distinguibles en la
historia humana desde las sociedades simples hasta las civilizaciones53.

La divisin del trabajo social de Durkheim (1995) est trazada de acuerdo con el
esquema de Spencer y constituye un esfuerzo por describir las etapas de desarrollo de la
solidaridad social dentro de la sociedad humana en general a partir de la progresiva divisin
social del trabajo, y haciendo de sta la principal fuente de solidaridad social. Durkheim
present un anlisis del cambio social segn el cual el advenimiento de la era industrial
comportaba la aparicin de un nuevo tipo de solidaridad. Siguiendo la estrategia de
Spencer, Durkheim propone una tipologa dicotmica de las sociedades basada en la
calidad diferente de los lazos sociales: la solidaridad mecnica est arraigada en la similitud
de funciones y tareas no diferenciadas; la solidaridad orgnica est enraizada en la
complementareidad, en la cooperacin y en la indispensabilidad mutua de papeles y
ocupaciones altamente diferenciados. La tipologa es tratada como un esquema
cronolgico, que describe el punto inicial y el punto final de la evolucin social, ya que la
historia se mueve de la solidaridad mecnica a la solidaridad orgnica. Por lo tanto, la
direccin principal de la evolucin ha de buscarse en la creciente divisin del trabajo, en la
diferenciacin de tareas, deberes y papeles ocupacionales que se producen en la sociedad a
lo largo del tiempo54.

Marx (1984) puso de manifiesto que el capitalismo, como realidad histrica, se rige por el
principio de acumulacin competitiva y que explica que el desarrollo histrico, lejos de ser
lineal, opera a travs de rupturas, recadas, retrocesos, y adems no es gradual y
acumulativo, pues opera a travs de umbrales o rupturas que sealan las fases de la historia.
La secuencia de las fases histricas en Marx tienen un importante contenido evolucionista,
pues crea en el progreso constante de la sociedad, como direccin general del proceso
histrico. Consideraba que poda establecerse a lo largo de la historia una serie de estadios
distinguibles unos de otros, a lo largo de un camino uniforme, y vio en la divisin del

53
El evolucionismo de Spencer fue incorporado en el estructural-funcionalismo, en el sentido de que para esta
perspectiva los procesos fundamentales son la diferenciacin segn forma y funcin y el movimiento de lo
simple a lo complejo (Bock, 1988:97).
54
Ramos (1999).

56
trabajo el aspecto central del proceso de complejizacin y de diferenciacin creciente de las
sociedades como tendencia histrica dominante55.

Para Sztompka (1995) existen en la obra de Marx tres modos de determinacin causal que
dan al cambio social un carcter necesario o contingente. En el nivel histrico mundial,
Marx manifiesta un fuerte determinismo, al postular que el proceso histrico general es
irreversible, pasando de estadios definidos, en principio uniformes, que conducen
inevitablemente al comunismo. En el nivel socioestructural existe un determinismo mucho
ms dbil, ya que las clases emprenden acciones colectivas basadas en sus intereses
econmicos, dirigidas a su afirmacin o defensa, aunque tambin pueden carecer de
conciencia suficiente acerca de sus intereses. En este caso, las clases actuarn en contra de
sus intereses econmicos, a contracorriente de las determinaciones econmicas. En el nivel
de la accin individual es donde es ms fuerte el componente de voluntarismo y
contingencia, ya que cada persona puede actuar, en principio, en contra de sus intereses
econmicos. Muchos lo hacen, anteponiendo consideraciones de tipo emotivas,
tradicionales o ideolgicas. Sin embargo, de forma distributiva para cada persona existe una
considerable indeterminacin, tomando las acciones colectivamente prevalece la
determinacin econmica.

Convencionalmente se considera que Comte, Spencer y Marx, aunque difieren en cuanto a


la manera de identificar los diversos estadios por los que deben pasar todas las sociedades,
estn de acuerdo en que la evolucin es consustancial con la historia, que todos los pueblos
recorren el mismo camino y que no todos avanzan al mismo ritmo que la sociedad
occidental que mantiene, en relacin con las dems, una indiscutible ventaja en su
desarrollo. Pero, desde nuestra perspectiva, hay que efectuar una matizacin, en el sentido
de que Comte y Spencer consideraban que el progreso del espritu o de la diferenciacin
estructural, respectivamente, eran procesos lineales, consistentes y persistentes56. Por el

55
No hay ms que consultar los escritos de Marx sobre la India o el Manifiesto Comunista para darse cuenta
qu lugar ocupaba la idea de progreso en el desarrollo del capitalismo. Vanse Wallerstein (1988); Sztompka
(1995); Sachs (1996); Bustelo (1998).
56
Por otra parte, a estos autores se les designa como historicistas. Pero, como seala Nisbet (1988), tal y
como lo ha empleado Popper (1971), la palabra historicismo evoca adems la necesidad objetiva o el
determinismo. As, para Popper tanto Hegel como Marx son historicistas, pues apelaron al pasado, al presente

57
contrario, Marx sostena que dentro de cada formacin socioeconmica se observan
regresiones regulares y sistemticas, tales como la creciente explotacin y el
empobrecimiento de las masas que se intensifican hasta el punto de hacer inevitable la
revolucin social. En palabras de Sztompka (1995:55), la revolucin significa un salto
progresivo de primera magnitud, pero entonces ese mismo proceso de regresin interna y
de decadencia comienza de nuevo dentro de una nueva formacin socioeconmica, en sus
comienzos muy progresista pero que despus se va deteriorando y va preparando el
terreno para la siguiente revolucin. A largo plazo, la trayectoria de la historia es
progresiva, a corto plazo incorpora fases transitorias de regresin.

Otra justificacin a destacar del trayecto histrico del sistema-mundo est en el


pensamiento econmico. Concretamente, en los economistas clsicos de finales del siglo
XVIII y principios del XIX. Economistas que se preocuparon por las causas, consecuencias
y perspectivas del crecimiento econmico. En el pensamiento del siglo XVIII est la idea
de que existe una historia natural de la humanidad, es decir, que el desarrollo de las
sociedades, de los conocimientos y de las riquezas corresponde con un principio natural.
A partir de este sentido oculto a veces bajo prcticas o acontecimientos como la guerra,
que lo oscurecen temporalmente- puede construirse un discurso totalizador que muestra la
continuidad de un mismo proceso desde los orgenes a nuestros das (Rist, 2002:51). sta
es la razn, segn Rist (2002), por la que la principal obra de Smith se titula Investigacin
sobre las causas y la naturaleza de la riqueza de las naciones, pues el desarrollo econmico
se presenta como una necesidad natural, en base a la propensin natural del hombre al
intercambio. De este modo, el desarrollo no es una opcin, sino una finalidad en s misma
que cree en el mito del comercio/mercado como mecanismo social pacificador de las
conductas humanas (Snchez, 2004:163)57.

y, en algn grado, al futuro para bosquejar una construccin del desenvolvimiento de la humanidad, a la vez
inmanente, direccional y necesario. Con esta perspectiva, bastante amplia y flexible, el historicismo puede
tener un sesgo conservador, un sesgo liberal o un sesgo radical. Sin embargo, para Nisbet, este trmino parece
designar ms bien a los conservadores, o al menos a aquellos preocupados por mostrar las races pretritas del
presente, es decir, comprender el pasado se estima vital para elucidar el presente.
57
La Ilustracin escocesa encarn ese gesto mercantilista en el que el hombre europeo de la modernidad
incipiente crey ver el principio de la prosperidad humana y de la paz entre las diferentes culturas del mundo.
La modernidad tambin cometi el error (trgico) de encantar la realidad, de intentar de aglutinar en torno a
una imagen los podereses irreconciliables que mueven el mundo. Como muy bien recuerda Hirschman (en el
afn de explicar los orgenes de la cultura capitalista), el hombre moderno tambin crey, y lo hizo con tal

58
A Smith (1990) le interesa la naturaleza de la riqueza en trminos de crecimiento, es decir,
de las causas y de las fuerzas mediante las cuales tiende a comprobarse el crecimiento
natural de la riqueza. La causa principal del proceso es el impulso de trueque y cambio, y
de este instinto de cambiar surge, casi universalmente, la divisin del trabajo, el medio a
travs del cual los hombres mejoran su posicin de obtencin de riqueza especializndose
en el mundo del trabajo. No obstante, Smith es consciente de las desigualdades de riqueza
existentes entre las naciones y tambin de las interferencias que operan en los procesos
naturales de crecimiento de la opulencia y de la riqueza, tales como ciertas formas
institucionales, costumbres y creencias. Por tanto, si se cumplen determinadas exigencias
institucionales, como el libre comercio internacional y la intervencin del Estado queda
limitada a la justicia, a la defensa, al orden pblico y a determinadas obras pblicas, el
crecimiento es autosostenido. Sin embargo, hay que destacar que la riqueza de la nacin
depende de la acumulacin de capital, pero sta tiene diferentes grados de distribucin.

Para Smith las ganancias las obtienen los capitalistas, los salarios los trabajadores y la renta
los terratenientes y conclua que mientras se obtengan ganancias para la inversin, el
sistema genera riqueza, y se da un crecimiento de la economa, y es que la inversin
permite ampliar el mercado, fomenta la divisin del trabajo y hace crecer la productividad
laboral. A su vez, ese crecimiento garantiza un aumento de los salarios y de la demanda de
bienes de consumo y de los beneficios y, por tanto, de la acumulacin del capital (Bustelo,
1998:47-48). No obstante, ese crecimiento no es indefinido, pues se puede llegar al estado
estacionario por la sobreacumulacin de capital y los rendimientos decrecientes de la tierra
y de los esfuerzos por abrir mercados externos.

Por su parte Ricardo (1973) se interes por las consecuencias a largo plazo del crecimiento
econmico, aunque mostr ms inters que Smith por la distribucin, pues la consideraba
central para la acumulacin de capital y, por tanto, para el desarrollo58. Ricardo afirmaba
que el problema de la distribucin del ingreso entre las clases sociales se plasma en dos

intensidad que, olvidndose que era un acto de fe, lo hispostasi y lo universaliz integrndolo al conjunto
vario de la cultura humana bajo su autoimagen racionalizadora y secularizadora (Snchez, 2004:163).
58
Bustelo (1998).

59
conflictos: por una parte, entre ganancias y renta y, por el otro, entre ganancias y salario. En
cuanto al primer conflicto, sostena que los terratenientes son una traba para el desarrollo
del capitalismo, ya que consumen el excedente producido por la sociedad bajo la forma de
renta. Con respecto al segundo conflicto, planteaba que si bien salarios altos implican
ganancias bajas, las leyes econmicas mantienen el salario a un nivel de subsistencia.
Asimismo, este autor formul por primera vez la ley de la ventaja comparativa59. Dicha ley
consista en que cada pas puede ganar en el intercambio si los precios relativos de los
productos puestos en el mercado difieren de un pas a otro. A partir del ejemplo de Portugal
e Inglaterra, Ricardo demuestra que el libre cambio beneficia a los dos pases, pues para
ganar en el intercambio cada uno va a especializarse en el mbito en el que est mejor
situado, es decir, reasigna a la fabricacin del bien para el que es ms competitivo las horas
de trabajo dedicadas al otro bien. De esta manera por la misma cantidad de trabajo, un pas
obtiene un mayor volumen de mercancas gracias al libre comercio. Por lo que la
especializacin significa la potenciacin de la capacidad de produccin y consumo de todas
las naciones, constituyndose, desde la perspectiva ricardiana, en un factor de desarrollo.

Ya Smith (1990:339) haba establecido estas ventajas de la especializacin, pero


refirindose al intercambio entre campo y ciudad. Smith manifiesta que la ciudad, donde
no existe ni puede existir reproduccin de especies, puede decirse que gana en el campo
toda su riqueza y subsistencia; pero no por esto habremos de imaginar que la ganancia de la
ciudad representa precisamente una prdida para el campo, porque la ganancia de ambas
partes es recproca, y la divisin del trabajo tambin es, en este caso, como en los dems,
ventajosa a cuantas se emplean en las varias ocupaciones en que se encuentra aqul
subdividido. Los habitantes del campo compran en la ciudad ms cantidad de gneros
manufacturados con el producto de mucho menor cantidad de trabajo propio, que la que
necesitaran emplear si preparasen por s mismos aquellas manufacturas. En todo caso, lo
relevante es que Ricardo desarrolla el principio de las ventajas comparativas teniendo en
cuenta las necesidades de la economa inglesa de su tiempo. Ahora bien, no profundiza en
su anlisis el tratamiento del valor internacional de las mercancas. Aunque es cierto que en
aquel entonces el deterioro de los trminos de intercambio no era tan pronunciado para los

59
Como se ver ms adelante, a partir de la teora del intercambio desigual se harn patentes las

60
pases no manufactureros como lo fue durante el siglo XX. Por esta razn, Ricardo no
particip en los aportes para comprender el significado del intercambio desigual, como s lo
hicieron corrientes tericas posteriores a partir de los trabajos de Ral Prebisch.

Por ltimo hay que destacar que desde la revolucin marginalista60 del decenio de 1870
hasta la aparicin del keynesianismo en los aos treinta del siglo XX, transcurri un largo
periodo de hegemona del pensamiento neoclsico en economa. En este pensamiento, la
sociedad de los individuos (N. Elias) basada en el mercado se concibe como autoinstituida
desde el momento en que la actividad mercantil libremente gestionada por los individuos
genera, colateralmente, el cemento invisible que les vincula moralmente ms all de su
inters econmico inicial. Siendo ste el acicate de sus encuentros, su efecto slutfero
desemboca en redes de solidaridad que regulan el trfico social. El orden social es
prolongacin y cristalizacin (no deliberada) de la interaccin (Snchez, 2004:194).

En lo que aqu nos interesa, lo ms relevante es que los tericos principales de esa escuela
se desentendieron del inters en el crecimiento del que haban hecho gala sus predecesores
y, ms an, del desarrollo61, ya que la insistencia en el equilibrio espontneo entre oferta y
demanda en los distintos mercados eliminaba la variable tiempo del anlisis econmico62.
Para esta tradicin el problema no es la generacin de la riqueza y su distribucin, como
tampoco el trabajo y la produccin, sino la asignacin eficiente de los recursos existentes.
Bsicamente, el objeto de estudio que le cabe a la economa trata sobre los recursos escasos
y sobre la obtencin de ganancias y de utilidad, teniendo en cuenta el comportamiento de
los consumidores y de las firmas.

desigualdades existentes en el comercio internacional.


60
La tradicin neoclsica, siguiendo a Bustelo (1998), se elabor principalmente en tres grandes escuelas: la
escuela de Lausana (Walras y Pareto), la escuela inglesa (Jevons, Edgeworth, Wickteed y Marshall) y la
escuela austraca (Menger, Von Wieser y Bhm-Bawerk, que dara lugar a la corriente ultraliberal de Von
Mises y Hayek).
61
Posteriormente, la doctrina neoclsica va a interpretar el desarrollo de los pases no industrializados en tres
pilares: las transferencias masivas de capitales, en especial de origen privado, la exportacin de materias
primas, y el libre juego del mercado en el marco de la teora de las ventajas comparativas capaz de beneficiar
a todos los participantes en el intercambio. De este modo, la teora del beneficio en el intercambio basada en
la ventaja comparativa, jugaba y an juega un papel determinante para justificar la inclusin de los pases
dominados en el sistema del comercio mundial bajo la forma del teorema de Heckscher, Ohlin, Samuelson.
62
Como seala Bustillo (2005:119) con el triunfo de la revolucin marginalista cambias las prioridades de
anlisis, abandonndose las cuestiones de naturaleza dinmica para centrarse en el estudio del mercado como
forma de organizacin social y su funcionamiento en un contexto esttico.

61
La tradicin neoclsica desarrolla un anlisis de tipo ahistrico del funcionamiento del
sistema econmico, y a travs de su interpretacin sobre la asignacin de recursos, afirma
que las leyes que rigen la distribucin del ingreso (ingresos de los hogares y retribuciones
al capital) dependen exclusivamente de las condiciones tecnolgicas y que, adems, son
independientes del tipo de sociedad en la que operan, vale decir, no se trata de ningn modo
de factores extraeconmicos e histricos. Esta exclusividad de las leyes que rigen la
distribucin del ingreso respecto a las condiciones tecnolgicas son sostenidas nicamente
por esta tradicin terica. Adems, una proposicin que constituye una premisa bsica del
pensamiento neoclsico es afirmar que el crecimiento del capital por hombre ocupado se
corresponde con una tasa de beneficio decreciente en ausencia de progreso tcnico, cuya
manifestacin ms frecuente se observa en el uso de una funcin de produccin agregada.
Sobre esta idea vertebral se superpone la nocin de progreso tcnico y se derivan as las
conclusiones neoclsicas en materia de distribucin y de eleccin de tecnologa.

La explicacin neoclsica del problema distributivo parte del conocimiento a priori de la


funcin de produccin agregada, ya que a partir del conjunto de relaciones dado por las
funciones de produccin (que especifican la tecnologa disponible), las funciones de
utilidad (que especifican los gustos vigentes) y las restricciones de presupuesto
(determinadas a partir de la propiedad de los recursos), es posible definir un conjunto de
mercados de productos y de mercados de recursos. As, en la solucin obtenida se verifica
el pleno empleo de todos los recursos, se verifica la plena colocacin de todos los productos
y, en equilibrio, cada recurso obtiene un precio igual a su productividad marginal en la
produccin. Esta es la regla fundamental de la teora distributiva neoclsica, y que se apoya
en la creencia de que la riqueza desarrollo- se autogenera a partir de la propiedad privada.
As, para un historiador neoclsico de la economa como es North (1984), la
institucionalizacin de la propiedad privada es el gran invento jurdico que revolucion la
historia de la economa, dado que posibilit que fuese por fin rentable la innovacin
tecnolgica y la inversin productiva, inicindose la explotacin cientfico-tcnica de los
recursos productivos y hacindose as posible el crecimiento autosostenido (basado en el

62
crculo virtuoso ahorro inversin), con lo que se abri el paso definitivamente a la
modernizacin capitalista (Gil Calvo, 1995:349).

Y es que el consenso de fondo de la modernidad comparece como el destino compartido


por una poca que insta a todo hombre (independientemente de su posicin social,
confesin religiosa, cultura y gnero) a realizarse como individuo propietario de su vida y
de sus bienes, como ciudadano de una comunidad poltica (el Estado) a la que se adhiere
libre y autnomamente a partir de decisiones que emanan de la soberana de su conciencia
(Snchez, 2004:164). Snchez argumenta que la vida moderna apunta a esa circunstancia
histrica en la que el impulso mtico del comercio pacificador desemboca en la deificacin
de la racionalidad formal que coincide con el oscurecimiento de otras instancias de valor
que dificultan el funcionamiento mecnico del clculo. El horizonte de accin moderno
simplifica y reduce la complejidad del mundo pavimentando el terreno para la edificacin
de un orden social, en el que el individuo propietario acta movido por la bsqueda de
dinero, pasin que exige plan, proyecto y previsin a largo plazo, es decir, se substancia en
una emocin sujeta a mtodo, basada en la constancia y necesitada de rigor.

2.2. Segundo periodo: de finales de la Primera Gran Guerra a fines de la poca


dorada del capitalismo.

En lo que hace a la historia del desarrollo, el Tratado de Versalles de 1919 es importante


porque en l se establece el sistema de mandatos, mediante el cual se confiere a algunos
Estados miembros de la Sociedad de Naciones la responsabilidad administrativa de las
posesiones territoriales de los Estados vencidos, legitimndose las intervenciones en pases
extra-europeos en nombre de la civilizacin, considerada patrimonio comn de los Estados
europeos. As, en el artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones se utiliza, por primera
vez en la literatura internacional, la nocin de grado de desarrollo para justificar una
clasificacin de las naciones, afirmando adems que, en lo alto de la escala, estn las
naciones desarrolladas, y que corresponde con el evolucionismo dominante.

63
El sistema de mandatos sobre los territorios disponibles, pese a estar concebido para ejercer
un control sobre las actividades de las potencias mandatarias, termin siendo funcional para
los Estados coloniales. De este modo, por medio de la colonizacin, los Estados europeos
se apoderan de los lugares y de los hombres concretos, y mediante el sistema de mandatos
se ejerce una autoridad sobre las conciencias, en nombre del universalismo y de la
humanidad. Segn Rist (2002:81), la colonizacin era presentada gracias a la Sociedad de
Naciones como una misin sagrada de civilizacin, y es que de golpe, el hecho
consumado de la conquista toma un valor positivo y acaba siendo lcito destruir sociedades
enteras, dado que se hace por su bien. Por tanto, mediante el sistema de mandatos de la
Sociedad de Naciones se justificaba la empresa colonial asignndole un objetivo casi
religioso, excusando sus equivocaciones y magnificando sus xitos. La comunidad
internacional pareca englobar desde entonces a todos los pueblos del mundo y su creencia
o su buena conciencia- pareca estar basada en un consenso universal. Faltaba, sin
embargo, un actor nada despreciable, los Estados Unidos, y un concepto que quedaba por
inventar, el desarrollo .

Sin embargo, en el marco de este consenso internacional, y a consecuencia de la revolucin


rusa de 1917, las reivindicaciones de los pueblos colonizados comenzaron a multiplicarse.
Estas reinvindicaciones se apoyaron, relativamente, en las teoras de Lenin (1974) y de
Rosa Luxemburgo (1975) sobre el imperialismo; teoras que constituyen un legado
importante para la interpretacin de la historia de los pases perifricos del sistema-mundo.
Pero tambin habra que hacer mencin de los importantes aportes de J.A. Hobson (1979),
Nicolai Bujarin (1971) y Hilferding (1985) para la elaboracin y el desarrollo de la teora
del imperialismo. Podemos decir escuetamente que Hobson y Hilferding, cada uno a su
manera, sostienen que los determinantes del imperialismo son el excedente de ahorro y el
subconsumo por la concentracin del ingreso y la industrializacin monoplica, para Rosa
Luxemburgo son el exceso de ahorro y el subconsumo por la imposibilidad del sistema para
realizar y crear la plusvala. Bujarin plantea que son las contradicciones internas de la
reproduccin ampliada del capital y las violentas convulsiones del capitalismo. Lenin

64
afirma que son el excedente econmico y el subconsumo por el capitalismo monoplico
financiero y el desarrollo desigual.

Lenin convoc el Congreso de Bak en 1920 para activar y unificar la lucha


anticolonialista. Lenin (1974) haba escrito El imperialismo fase superior del capitalismo
en 1916, y su intencin era ofrecer un cuadro de conjunto de la economa mundial
capitalista en sus relaciones internacionales, a comienzos del siglo XX. Para este fin, Lenin
utiliz la obra de otros autores, reorden algunas ideas, hizo mayor hincapi en los aspectos
que apoyaban sus tesis; pero no aport apenas nada nuevo. Las obras que ms utiliz fueron
la de Hilferding (1985) y la de Hobson (1979), y propona esclarecer el problema de la
esencia econmica del imperialismo, sosteniendo que las tendencias polticas y militares
del imperialismo son contingentes a la estructura y a los impulsos de la economa, al nuevo
carcter del capitalismo, transformado a fines del siglo XIX de competitivo en monopolista.

En Pars (1920) y en Londres (1923), se celebraron congresos para el progreso de los


pueblos oprimidos. En 1924, la Liga contra el Imperialismo63 organiz en Mosc el primer
Congreso de los Pueblos Oprimidos y, ms tarde, el segundo en Bruselas en 1927, al que
asistieron ya los presidentes Sukarno y Nehru. Posteriormente, cuando el gobierno britnico
transform su Ley del Desarrollo de las Colonias en la Ley de Desarrollo y Bienestar de las
Colonias en 1939, qued reflejado la profunda mutacin econmica y poltica que se haba
producido en menos de una dcada. Los britnicos, para dar a la filosofa del protectorado
colonial un sentido positivo, adujeron la necesidad de garantizar a los nativos niveles
mnimos de nutricin, salud y educacin. Tras identificar el nivel de civilizacin con el de
produccin, el mandato dual se fusion en lo que se comenz a conocer como desarrollo.
Nocin que es exponente de la coyuntura econmico-social de los aos treinta64, y en la que

63
La Liga consideraba que la expansin imperial era la estrategia del capitalismo para defenderse de su
colapso inmediato, pues, como afirmaba Marx, el verdadero lmite de la produccin capitalista es el mismo
capital. As, se consideraba que el imperialismo sirve a tres fines econmicos cruciales: obtener una fuerza de
trabajo barata, adquirir materias primas baratas y abrir nuevos mercados para los productos excedentes y las
inversiones.
64
Una coyuntura que permite hablar, tambin, de un cambio en los papeles del Estado. Nos estamos
refiriendo al paso del Estado liberal al Estado de bienestar, ya que, como dice OConnor (1981:26), el Estado
debe tratar de satisfacer dos funciones bsicas y a menudo contradictorias: acumulacin y legitimacin. Esto
significa que el Estado debe intentar mantener o crear condiciones en las cuales sea posible la acumulacin

65
el capitalismo como sistema-mundo se hallaba en medio de una de las crisis ms serias de
su historia y la cuestin ms pertinente pareca ser no si el capitalismo sobrevivira, sino
mediante qu combinacin de reformas y resolucin morira (Arrighi, 1999:391)65.

En esta coyuntura se incentiv al Estado a intervenir en la economa por medio de polticas


destinadas a atacar las dimensiones polticas y sociales de la crisis del 29. Y es que el
Estado de bienestar, que transcurre entre 1930 y la Segunda Guerra Mundial, viene
marcada por el desempleo masivo que provoca la crisis de 1929, por las crecientes
tensiones entre las clases sociales que marca la poltica interior (es el periodo de los frentes
populares), por la presin sobre los cambios monetarios en la economa internacional y por
el incremento de las rivalidades imperialistas entre las grandes potencias. Es el caldo de
cultivo donde va a germinar, crecer y explotar el fascismo en Europa: Si existi alguna vez
un movimiento poltico que respondiese a las necesidades de una situacin objetiva, en vez
de ser consecuencia de causas fortuitas, se fue el fascismo (...) En este perodo entra en
crisis la idea misma de la economa de equilibrio basada en la independencia de la oferta en
los procesos econmicos y, por el contrario, se abre camino la idea de que la crisis slo es
superable con la intervencin estatal y de que el problema de la demanda efectiva debe
ocupar un lugar central en el anlisis econmico. Son ideas que Keynes sistematizar en la
Teora general publicada en 1936 (Cachn, 1995:202).

La Segunda Guerra Mundial signific para el mundo grandes transformaciones. En primer


lugar, Europa tuvo que contar con la ayuda de EE.UU. y la URSS para liberarse del
nazismo. Por distintas razones, estas dos nuevas potencias no tenan ningn inters en
proteger la existencia de los imperios coloniales. En Yalta y en Bretton Woods se
establecieron las piezas centrales de la arquitectura poltica y econmica de la segunda

rentable de capital. Adems, el Estado debe tratar tambin de mantener o crear las condiciones necesarias para
la armona social.
65
Arrighi (1999:393) subraya que el capitalismo de la gran empresa, a pesar de todas sus prcticas
restrictivas, ha experimentado durante los ltimos cincuenta aos un ciclo tan prspero como el producido por
cualquier otro tipo de capitalismo previamente existente. Contrariamente a las expectativas de Schumpeter,
sin embargo, el capitalismo de la gran empresa disfrut de una oportunidad para demostrar toda su potencial
de crecimiento precisamente gracias a los horrores y las glorias de la II Guerra Mundial. La gran empresa
aprovech la oportunidad, pero sta haba sido creada por un gobierno poderoso (el estadounidense), que
haba aumentado su poder mediante y a causa de la guerra y que lo aumentara todava ms como respuesta a
los desafos planteados por la revolucin comunista en Eurasia.

66
mitad del siglo XX. De manera formal o informal, EE.UU. estuvo en el centro de esos dos
tratados, mientras que la guerra fra posterior termin por reforzar esa centralidad66. La
Guerra Fra exiga medidas preventivas serias que desenvocaron en la creacin de la
OTAN. Las preocupaciones polticas de las grandes potencias estaban ocupadas por los
acontecimientos que iban modificando considerablemente las relaciones polticas
europeas67.

De este modo, en la inmediata posguerra, los problemas ms urgentes no parecan situarse


en el Sur, sino en el Norte. Era necesaria la reconstruccin de Europa en ruinas. Al
respecto, la puesta en marcha del Plan Marshall en 1947 estaba dirigida a ayudar a la
economa europea y proporcionar salida al gigantesco potencial de produccin americano
necesitado de reconversin tras el final del conflicto. Este programa de recuperacin
europea debe considerarse como una estrategia poltica por parte de sus diseadores: por un
lado, la ayuda le permiti a la estancada economa americana reorientarse hacia una
produccin para tiempos de paz, ya que slo una Europa recuperada industrialmente poda
crear una demanda suficiente para los bienes producidos en los Estados Unidos. Por otro
lado, el programa de ayuda confirm a EEUU en el papel de nacin lder del llamado
Mundo Libre. De all en adelante la ayuda es ayuda contra el comunismo.

En segundo lugar, a lo largo de la posguerra la idea de un mercado autorregulado, segn


Arrighi (1999:395), fue rechazada en la teora y en la prctica por el gobienro
estadounidense, cuyas estrategias de poder se basaron, por el contrario, en premisas como
aquella segn las cual los mercados mundiales podran restablecerse y expandirse
nicamente mediante su administracin consciente por parte de los gobiernos y de las
grandes organizaciones empresariales. La prodigiosa expansin del comercio y la
produccin experimentada por la economa-mundo capitalista en su conjunto,
aproximadamente desde 1950 hasta 1970, perodo durante el cual el orden mundial de la
Guerra Fra de Truman permaneci firmemente en vigor, demuestra taxativamente la tesis
de Schumpeter, que afirmaba que el potencial de crecimiento del capitalismo de la gran
empresa no iba a la zaga de otros modelos. Tambin ofrece a contrario, sin embargo, datos

66
Pipitone (2000).

67
objetivos contundentes a favor de la tesis de Polanyi, que indicaba que nicamente si son
gobernados los mercados mundiales pueden producir resultados positivos y no
desastrosamente negativos, y que la mera existencia de los mercados mundiales, sea cual
sea su duracin, exige cierto tipo de gobierno mundial. A tenor de esta palmaria evidencia,
puede parecer sorprendente la repentina revitalizacin durante la dcada de 1980 de las
creencias del siglo XIX en un mercado autorregulado, y el redescubrimiento
contemporneo de las virtudes de la pequea empresa por los tericos de la
especializacin flexible y del sector informal. Esta tendencia, sin embargo, no resulta
tan extraa como podra parecer a primera vista. En realidad, se adapta perfectamente a la
vieja pauta de comportamiento, observada por primera vez por Henri Pirenne, de fases
alternantes de libertad econmica y de regulacin econmica .

En tercer lugar, el enorme crecimiento que experiment el capitalismo a partir de la


Segunda Guerra Mundial se explica por las polticas econmicas keynesianas que
promovieron la innovacin industrial68 y la ideologa industrializadora. El Estado
keynesiano no financi el gasto estatal por medio del dficit pblico, sino por medio de la
recaudacin impositiva69, y contrariamente a lo esperado, los impuestos no frenaron la
acumulacin, sino que, al ampliar la demanda agregada, impulsaron una mayor inversin
en la economa. Keynes (1985) introdujo una perspectiva dinmica en el anlisis
econmico, que le permiti tratar la inestabilidad cclica a corto plazo de las economas
desarrolladas. De este modo, sent las bases de lo que luego seran las teoras modernas del
crecimiento econmico, con autores como Harrod, Domar y Kaldor70. Se puede decir que
Keynes no se interes por el crecimiento econmico a largo plazo ni por los pases
subdesarrollados. Sin embargo, influy en el nacimiento de la Economa del desarrollo,
pues rompi el esquema de la monoeconoma neoclsica. Adems, no slo situ el

67
Rist (2002).
68
Un exponente de las polticas de innovacin fue Schumpeter (1976), quien distingui entre crecimiento y
desarrollo econmico, entendiendo por el primero un proceso gradual de expansin de la produccin con
productos y tcnicas constantes, y por desarrollo el resultado de nuevas combinaciones de factores
productivos, generalmente a cargo de empresas innovadoras. Movilizar los recursos existentes para nuevos
usos exiga, segn Schumpeter, la extensin del crdito para convertir el ahorro en inversin y, sobre todo, la
existencia de empresarios innovadores, esto es, de individuos que tuviesen a la vez talentos organizativo y
creador as como motivacin de ponerlos en prctica.
69
Armstrong, Glyn y Harrison (1991).
70
Citados por Bustelo (1998).

68
problema econmico principal en la infrautilizacin de recursos (desempleo y subempleo
de capital fsico y humano), lo que sin duda influy en el modelo de Lewis de oferta
ilimitada de mano de obra o en la teora de Nurkse o Rosenstein-Rodan del crecimiento
proporcionado. De este modo, si bien Keynes reivindica que sus orgenes tericos
provienen de la economa neoclsica (a la que llama clsica), est evidentemente en
desacuerdo con algunas de sus conclusiones, principalmente porque considera que la
posibilidad del desequilibrio y la crisis es real, al igual que la existencia del desempleo
involuntario. Por ello, critica a la economa neoclsica desde dentro y de manera
constructiva, desarrollando su teora general e incluyendo en sta los postulados sobre el
pleno empleo como un caso particular que difcilmente se da en la realidad.

Desde la perspectiva keynesiana se ve en la intervencin estatal una solucin al


desequilibrio del mercado o al equilibrio ineficiente del mercado autorregulado en el
sistema capitalista. En este sentido, la adopcin de polticas econmicas se constituyen en
un mecanismo sistemtico para corregir los desvos surgidos del libre funcionamiento de
los mercados, que, adems, son inherentes a los ciclos econmicos. Y es que toda poltica
redistributiva progresiva genera un efecto multiplicador, que se traduce en un aumento de
la actividad. De este modo, se considera que las polticas de inspiracin keynesianas
apuntaban a aumentar la inversin estatal en infraestructura, como tambin a estimular la
demanda en general, para cubrir la brecha entre lo que se produce y lo que se consume. Se
trataba de convencer a los empresarios de la necesidad de que el Estado realice inversiones
para reactivar la economa.

Keynes (1985) afirmaba que ante la falta de inversin privada, el Estado tena que
intervenir en la economa, ya que lo que genera desempleo es la falta de inversin por parte
de los empresarios capitalistas. Por otro lado, se buscaba aumentar el empleo por medio de
una poltica econmica de aumento de la demanda efectiva, incremento que, a travs del
multiplicador, resultara en un aumento ms que proporcional de la renta. Otro elemento
central de las recomendaciones de Keynes lo constituye el crdito como elemento
activador de la inversin y del consumo, requiriendo para ello la intervencin estatal como
autoridad regulatoria central en temas monetarios y financieros. A su vez, seala las

69
prioridades en la utilizacin del crdito y desincentiva la permanencia de los ahorros,
mediante el manejo de las tasas de inters para la conversin de la masa de ahorro en
inversin. De este modo Keynes ve en la intervencin estatal una solucin al desequilibrio
y al equilibrio ineficiente del mercado autorregulado en el sistema capitalista. Entonces la
adopcin de polticas econmicas se constituyen en un mecanismo sistemtico para
corregir los desvos surgidos del libre funcionamiento de los mercados, que por otra parte
son inherentes a los ciclos econmicos.

2.2.1. Valoraciones del desarrollo.

La nocin de desarrollo va a orientar las polticas nacionales de los pases de todo el mundo
tras la Segunda Guerra Mundial71, y la consolidacin del liderazgo de los EE.UU., y que
dar origen a la economa del desarrollo, constituyndose formalmente en los aos
cuarenta. La Economa del desarrollo destac esos primeros aos por dedicarse a obtener
medidas de poltica para aliviar la situacin de subdesarrollo. Sin embargo, el nacimiento
de una subdisciplina denominada Economa del desarrollo coincide con el perodo de
descolonizacin y nace bajo la influencia del enfoque keynesiano que domin el periodo de
posguerra y contribuy a la reconstruccin de Europa occidental.

Con la economa del desarrollo se produjo un retorno a la tradicin clsica, cuya visin del
crecimiento econmico y del cambio social, pareca ms apropiada para el estudio de los
pases subdesarrollados, ya que el estudio de las economas subdesarrolladas exiga, segn
los primeros economistas del desarrollo72, un instrumental distinto del creado por y para el

71
Y ello en un contexto en el que, para Arrighi (1999), la concesin de derechos de autodeterminacin a los
pueblos de Asia y frica ha sido acompaada por la imposicin de restricciones sin precedentes sobre los
derechos reales de soberana de los Estado-nacin y por la formacin de expectativas, que igualmente
carecan de precedentes, respecto a las obligaciones domsticas y exteriores adscritas a tal soberana.
72
El rechazo de la economa neoclsica fue lo que distingui sobre todo a los primeros especialistas en
desarrollo tras la Segunda Guerra Mundial. Se puede nombrar entre ellos a Hirschman (1961; 1973),
Rosenstein-Rodan (1963), Perroux (1984), Lewis (1963), Rostow (1973), Nurkse (1960; 1968) y Prebisch
(1964; 1987), y ste ltimo sentar las bases de lo que se denominar posteriormente estructuralismo
latinoamericano.

70
anlisis de las economas desarrolladas. Aqullas presentaban una estructura productiva
ms rgida y menos flexible que la de los pases desarrollados. A las rigideces
institucionales haba que sumar la falta de flexibilidades econmicas: la oferta de bienes y
servicios era particularmente inelstica, de manera que no haba respuesta rpida de la
produccin a los movimientos de los precios, y los propios mercados de esos bienes y
servicios presentaban notables imperfecciones. A su vez, existan dentro de la economa del
desarrollo dos posturas respecto al crecimiento73.

La primera era la teora del gran desarrollo y los rendimientos crecientes, en el que destacan
Hirschman (1961) y Perroux (1984). Se trataba de un crecimiento basado en la
concentracin de la inversin en unos sectores determinados, aquellos que son ms aptos
para fomentar el crecimiento de otros sectores de la economa, esto es, los que tienen
mayores efectos de arrastre. Por este motivo este crecimiento es denominado crecimiento
desequilibrado. En teora los sectores ms eficaces a este respecto son los de bienes
intermedios, ya que ejercen a la vez efectos de arrastre hacia delante (en las industrias de
bienes de consumo) y hacia atrs (en las industrias de bienes de capital). La insistencia de
Perroux en los polos de crecimiento, las inversiones arrastradoras o las industrias
propelentes, reflejaba la afirmacin de Hirschman segn la cual el desarrollo es una
secuencia de desequilibrios.

Este tipo de desarrollo se deba a la imposibilidad de un crecimiento proporcionado en una


economa subdesarrollada (por la insuficiencia de capacidad inversora, la escasez de
capacidad empresarial y de gestin o las restricciones del presupuesto estatal), a la
posibilidad de aprovechar las ventajas de la especializacin internacional y al superior
aprovechamiento de los efectos de arrastre. Algunas crticas hechas a esta interpretacin
por los representantes del crecimiento equilibrado son las siguientes: la concentracin de la
capacidad inversora en slo unos pocos sectores industriales puede suponer
sobreespecializacin, lo que impide la diversificacin del tejido industrial y puede hacer
que los efectos de arrastre se vean exportados hacia otros pases; hay dificultades para

73
Bustelo (1998).

71
identificar los sectores con mayores efectos de arrastre; y la agricultura queda marginada,
por sus, en teora, muy escasos efectos de arrastre.

Hirschman (1961:12) plantea que aquellos que destacan la importancia del crecimiento
equilibrado han hecho una contribucin importante al reconocer que hay diferentes
actividades econmicas y de inversin que dependen unas de otras, pero de ello han sacado
la conclusin demasiado fcil de que todas estas actividades interrelacionadas deben
efectuarse simultneamente. Hirschman estaba en desacuerdo con la teora del crecimiento
equilibrado pues no vea factible que diferentes sectores de una economa en desarrollo
crezcan al mismo ritmo para evitar dificultades de oferta. Por esta razn, nos dice
Hirschman (1961:60-61), tal teora ha necesitado anexarse a la del gran desarrollo de
Rosenstein-Rodan. Por este motivo su crtica principal es que la teora fracasa como teora
del desarrollo: Se supone que el desarrollo significa el proceso mediante el cual un tipo de
economa se convierte en algn otro tipo ms avanzado. Pero, en la teora del crecimiento
equilibrado, un proceso de este tipo no puede presentarse ya que le es difcil visualizar el
rompimiento del equilibrio del subdesarrollo en cualquiera de sus puntos. Y, ms
adelante, seala que uno de los aspectos ms curiosos de la teora es la forma en que
combina una actitud derrotista sobre las aptitudes de las economas subdesarrolladas con las
expectativas enteramente irreales sobre sus capacidades creadoras. Por lo que la aplicacin
del crecimiento equilibrado requerira precisamente de montos enormes de aquellas
capacidades cuya oferta es muy limitada en los pases subdesarrollados; es decir,
generalmente, no existen los recursos iniciales necesarios para que aparezcan cambios
simultneos en muchos sectores.

La otra postura respecto al crecimiento en la Economa del desarrollo era la del crecimiento
equilibrado, representada fundamentalmente por Rosenstein-Rodan (1963), Nurkse (1960)
y Lewis (1963), que sostenan que dicho crecimiento es el que resulta de una distribucin o
reparto equitativo de la inversin entre los distintos sectores de la industria de bienes de
consumo para sacar provecho de las interdependencias entre ellos y para acelerar el
crecimiento. De este modo proponan la necesidad de aumentar el tamao del mercado, la
posibilidad de obtener economas de escala y el aprovechamiento de las economas externas

72
pecuniarias y de las complementariedades de la demanda. Para Nurkse (1960:20) la
dificultad originada por la pequea magnitud del mercado se refiere a los incentivos
individuales a invertir en cualquier sector dado de produccin tomado por s mismo. Al
menos en principio, la dificultad desaparece en el caso de una aplicacin ms o menos
sincronizada del capital a un grupo amplio de industrias diferentes. Aqu hay un escape del
crculo; el resultado es una dilatacin global del mercado. La gente que trabaja con ms y
mejores herramientas en un nmero de obras complementarias se convierten en clientes los
unos de los otros. La mayora de las industrias que abastecen el consumo de las masas son
complementarias en el sentido de que se suministran mutuamente un mercado y as se
apoyan unas a otras. En ltimo anlisis, esta complementariedad bsica se origina en la
diversidad de las necesidades humanas. El argumento a favor del crecimiento equilibrado
radica en la necesidad de una dieta equilibrada.

La metfora del despegue fue propuesta por Rosenstein-Rodan en el marco de la


perspectiva del crecimiento equilibrado, cuando hablaba de que lanzar un pas a un
desarrollo autosostenido es en cierta forma como conseguir que despegue un aeroplano: hay
que sobrepasar una velocidad crtica en el suelo para que el avin se eleve. Para este autor
exista una trampa de subdesarrollo a bajo nivel, causada por el hecho de que la demanda
insuficiente provocaba que la inversin en el sector moderno brillase por su ausencia o
fuese incompleta, lo que haca que ese sector no creciese lo necesario, provocando
insuficiencia de demanda. Para romper con estos crculos viciosos propona aumentar el
tamao del mercado, con objeto de incrementar la rentabilidad esperada, la inversin y el
aprovechamiento de las economas de escala y movilizar los recursos existentes para
canalizarlos hacia el sector moderno y/o generar ms incentivos al ahorro, mediante, por
ejemplo, controles sobre la demanda de consumo.

Nurkse (1960:21-22) afirma que el crecimiento equilibrado aparece en el presente contexto


como un medio esencial de ampliar la magnitud del mercado y de crear estmulos a la
inversin. Adems, este autor plantea que la teora de Schumpeter sobre el desarrollo
econmico le proporciona el patrn que debe seguir para lograr un crecimiento equilibrado,

73
aunque deba utilizar ingredientes ligeramente distintos74. Esta teora asigna un papel central
al empresario creador, o ms bien a la accin de un nmero considerable de tales
empresarios y sus imitadores, que llevan a cabo innovaciones, producen nuevas mercancas
y proyectan nuevas combinaciones de factores productivos. Aun si una innovacin tiende
cada vez a originarse en una sola industria, los efectos monetarios de la inversin inicial y
de otras circunstancias tambin- son tales que promueven una onda de nuevas aplicaciones
de capital a un grupo de varias industrias. Mientras el efecto de la inversin en el ingreso
monetario explique, cuando menos en parte, el agrupamiento de las actividades de
inversin en el curso del ciclo, es su efecto sobre el nivel general de la productividad lo
que aumenta el flujo de bienes de consumo y servicios. Este efecto sobre el ingreso real,
aunque puede tener repercusiones monetarias depresivas a corto plazo, es en verdad la
sustancia y suma de progreso a largo plazo con tal que, desde luego, la composicin de la
mayor produccin de bienes de consumo corresponda, ms o menos, a la estructura de la
demanda de los consumidores. En el presente anlisis me parece que el punto principal es
reconocer cmo un ataque frontal de este tipo una onda de inversiones de capital en varias
industrias- puede tener buen xito econmicamente en tanto que una aplicacin sustancial
de capital por un empresario individual en cualquier industria particular, puede verse
obstaculizada o desalentada por las limitaciones del mercado preexistente.

Nurkse sostiene que el aumento fsico de la produccin puede ser espectacular comparado
con la produccin existente, pero el valor de la productividad est limitado por el bajo
poder de compra de la poblacin. La productividad tcnica fsica del capital puede
realizarse en trminos econmicos solamente a travs de un crecimiento equilibrado,
ampliando la magnitud global del mercado y aumentando los estmulos a la inversin
individual en general. En este punto se vale del concepto de economas externas, aunque no
precisamente con el sentido que le daba comnmente Marshall. Cada una entre un gran
nmero de obras, al contribuir a un aumento de la magnitud total del mercado, puede
decirse que crea economas externas a la empresa individual. sta es la razn por la que

74
Para Nurkse (1960:168) apenas es posible abordar el tema del desarrollo sin remitirse a la obra de
Schumpeter, pues la reinversin de las ganancias del empresario ha sido histricamente la mayor fuente de
acumulacin de capital en el crecimiento econmico del Occidente y, como tal, ocupa un lugar central en la
teora del desarrollo de Schumpeter.

74
desde un punto de vista econmico una onda de nuevas inversiones en diferentes ramos de
la produccin puede tener buen xito, aumentar el mercado total y as vencer los obstculos
del equilibrio estacionario de subdesarrollo, aumentando de este modo el nivel de
productividad. As, si en un pas subdesarrollado crece la disponibilidad de factores
productivos y el desarrollo mediante el aumento de exportaciones a los centros
industriales avanzados est siendo frenado u obstruido por una u otra razn- puede surgir la
necesidad de promover aumentos en la produccin, diversificndola de acuerdo con la
elasticidad-ingreso de la demanda local75.

La estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones haba sido ampliamente


utilizada en Amrica Latina en los aos cincuenta, lo que se conoce como desarrollismo. Se
adecuaba a la teora del crecimiento equilibrado de Nurkse y a la del gran salto de
Rosenstein-Rodan que preconizaban una industrializacin multisectorial, organizada a
travs del Estado, con el fin de conseguir un umbral crtico. Estas medidas fueron el centro
de las objeciones de los tericos de la dependencia que les acusaban sobre todo de hacer el
juego a las burguesas nacionales76. Una critica a esta teora se centra en el hecho de que
supone renunciar a todo tipo de especializacin internacional, lo que es negativo ya que
producir de todo es menos eficiente que importar determinados productos; adems, esto
implicara disponer de recursos financieros abundantes y perfectamente divisibles, lo que
pone en duda la capacidad privada y del Estado para encarar dichas inversiones.

Asimismo, para Nurkse (1960) existe un crculo vicioso en el problema de la formacin del
capital en los pases pobres, que se debe al bajo nivel del ingreso real, lo que en definitiva
refleja la baja productividad existente. Para superar estos crculos viciosos propone, al igual
que Rosenstein-Rodan y con los mismos fines, aumentar el tamao del mercado y movilizar
los recursos existentes. Pues un mercado interno pequeo es un obstculo para el desarrollo
en general y el determinante decisivo de la magnitud del mercado est en la productividad.
Nurkse (1960:15) plantea que el estmulo a invertir est limitado por la magnitud del

75
Sin embargo, Nurkse (1968) reconoce que existen lmites para la diversificacin de la produccin, por lo
que el crecimiento diversificado de la produccin para el consumo interno no puede restringirse a lmites
nacionales. La produccin industrial para satisfacer los mercados locales en los pases menos desarrollados
debe incluir tambin la produccin para exportaciones recprocas.
76
Rist (2002).

75
mercado. Este enunciado es, en efecto, una variante moderna de la clebre tesis de Adam
Smith de que la divisin del trabajo est limitada por la extensin del mercado (...) en los
pases ms pobres el empleo de equipo de capital en la produccin de bienes y servicios
para el mercado interno est obstruido por la pequea magnitud del mercado, por la falta de
poder de compra interno, no en trminos monetarios, sino reales.

La teora del crecimiento dualista y la acumulacin de capital tambin surgi en el seno de


la postura del crecimiento equilibrado, y tuvo, en su versin clsica, como principal
representante a Lewis (1963). La insistencia en la acumulacin, se repite a su modo en
Lewis, cuando afirma que el factor esencial para el desarrollo econmico es la acumulacin
de capital, que incluye tambin los conocimientos y las destrezas77. El modelo de Lewis se
basaba en el dualismo, y planteaba que el objetivo del desarrollo era el de utilizar en el
sector moderno la mano de obra excedente en el sector tradicional, formado por un alto
nmero de subempleados agrcolas, con productividad marginal del trabajo muy baja o
incluso nula. Para este autor, el crecimiento de los pases subdesarrollados se ve frenado
por la estrechez del sector moderno (capitalista) y no porque las clases de bajos ingresos
tengan una incapacidad absoluta para ahorrar. Sin embargo, Lewis mantiene al ahorro en su
papel tradicional como agente principal del crecimiento; y como desea relacionar al
crecimiento con el tamao del sector moderno y no con el de toda la economa, llega a la
conclusin de que slo los capitalistas ahorran (o que sus ahorros son los que cuentan)78.
Asimismo, Lewis pensaba, como otros economistas del desarrollo, que la desigualdad
aumentara en las primeras fases del desarrollo, pues es la desigualdad que acompaa a los
beneficios la que favorece la formacin de capital. Como el hecho central del desarrollo es
la acumulacin rpida de capital, Lewis se centraba en el problema de la capacidad de
ahorro e inversin de una economa.

Resumiendo, tanto para los partidarios del crecimiento equilibrado como para los del
desequilibrado, aplicar de manera concertada el capital dentro del sector industrial exiga la
intervencin estatal. Para distribuir convenientemente la inversin entre todos los sectores
de bienes de consumo (Rosenstein-Rodan o Nurkse) o para concentrarla en un nmero

77
Rist (2002).

76
reducido de sectores industriales, los que tuviesen ms efectos de arrastre (Hirschman o
Perroux), o simplemente para superar el callejn sin salida del crculo vicioso de la pobreza
(Nurkse) no se poda confiar en el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado. Estas se
contemplaban con desconfianza, habida cuenta de la especificidad estructural del
subdesarrollo y de la influencia en la Economa del desarrollo de las provechosas
experiencias keynesianas de gestin pblica de los aos treinta y cuarenta en los pases
anglosajones, de los que eran originarios o en los que trabajaban casi todos los especialistas
en desarrollo.

Tal y como hemos indicado anteriormente, de la economa del desarrollo surgi el


estructuralismo latinoamericano, representando por el argentino Prebisch (1964; 1987),
quien diriga la CEPAL, organismo oficial de Naciones Unidas. De sus desarrollos surgi la
teora centro-periferia, la cual descansa, fundamentalmente, en una interpretacin
estructural y global del fenmeno del desarrollo del sistema mundial dentro del cual el
centro y la periferia desempean funciones econmicas diferentes. La dinmica de este
sistema global viene definida por el patrn de desarrollo dominante, creando desarrollo en
el centro del mismo y subdesarrollo en la periferia. De este modo el subdesarrollo no es
considerado como un estado, sino como un proceso, siendo ambos extremos parte de un
mismo sistema de relaciones. Las posibilidades de desarrollo de la periferia estn
determinadas, a largo plazo, por las condiciones que gobiernan las relaciones econmicas
entre el centro y la periferia y que definen funciones especficas para cada una de las partes
del sistema. Dentro de este sistema de especializacin internacional, es la periferia la que
proporciona materias primas, mientras el centro produce bienes manufacturados.

La tesis de Prebisch-Singer79 sobre la cada de la relacin real de intercambio para los


exportadores primarios -que implicaba no slo una tendencia a la baja del poder adquisitivo
en importaciones de las exportaciones, sino tambin una transferencia de los beneficios del
progreso tcnico de la periferia al centro- pona en cuestin el mantenimiento del modelo
primario exportador. El factor explicativo fundamental de este proceso asimtrico se
encuentra en la forma como el progreso tecnolgico se difunde en ambas partes del sistema,

78
Hirschman (1961).

77
afectando la productividad de los diferentes sectores y, consecuentemente, la distribucin
sectorial del ingreso y el ritmo de acumulacin de capital.

La concepcin prebischiana, en cierta medida, tambin, reduce la nocin de desarrollo a un


incremento en el bienestar material, que se refleja en el nivel del producto nacional per
capita y que est condicionado por la productividad media en los diferentes sectores. Por
tanto, el desarrollo y la aplicacin tecnolgica al proceso productivo juegan un papel
fundamental. Bsicamente, el planteamiento de Prebisch y la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) se fundamenta en el hecho de que la innovacin
tecnolgica se aplica y se expande en el centro ms rpidamente y en forma ms
homognea, hacia los sectores econmicos, afectando estructuras de consumo y de
produccin casi simultneamente, mientras que en la periferia el desarrollo cientfico y
tecnolgico slo penetra en aquellos sectores que son importantes para la produccin de
materias primas y alimentos requeridos por el centro. Esta penetracin diferenciada hacia
los sectores primarios de exportacin tiende a distorsionar la estructura productiva interna
de los pases perifricos, y a mantenerlos en una situacin de abastecedores de materias
primas.

El enfoque de Prebisch parte del planteamiento ricardiano de las ventajas comparativas,


segn el cual los pases deberan especializarse en aquellos productos en los cuales estn
naturalmente mejor dotados. Este autor seala que la mejor dotacin de recursos naturales y
la penetracin tecnolgica que tiende a elevar la productividad en los sectores de
exportacin, por un lado, y la forma en que ese desarrollo tecnolgico afecta la produccin
de bienes manufacturados que exporta el centro, por otro, se traducen en una tendencia
persistente al deterioro de la relacin de precios en el intercambio; es decir, que las
relaciones de precios entre bienes primarios producidos por la periferia y los bienes
manufacturados producidos por el centro, es desfavorable a los primeros.

Para Prebisch los aumentos de la productividad se han traducido, en los pases centrales, en
alzas de salarios que tienden a elevarse ms en la fase expansiva, pero no regresan a sus

79
Bustelo (1998).

78
niveles anteriores en los periodos de crisis. En este sentido, cada aumento de salarios es una
posicin adquirida en los pases centrales. En los pases perifricos, en cambio, el hecho de
que el progreso tecnolgico penetre, preferentemente, en los sectores de exportacin, y de
que exista una oferta constante de fuerza de trabajo, resulta en una baja en los precios y en
una presin constante que permite mantener los salarios a niveles bajos. El anlisis del
deterioro de la relacin de precios del intercambio se debe examinar adems a la luz de los
problemas de acumulacin de capital y del proceso de industrializacin de la periferia. La
tesis de Prebisch es que el incremento de la productividad no se traslada al conjunto de la
economa mediante reducciones de precios, entre otras cosas, porque la demanda tiende a
exceder la disponibilidad de bienes finales. Esta situacin permite a los poseedores de
capital captar la mayor parte de los beneficios que resultan de los aumentos de
productividad. Dicho excedente no es plenamente aprovechado por la economa perifrica
en el proceso de acumulacin de capital. En realidad, el excedente se disipa en consumo
superfluo de los estratos de altos ingresos; o es inutilizado en la absorcin espuria de la
fuerza del trabajo. El resultado de este proceso es que el ritmo de acumulacin de capital de
la periferia es insuficiente para hacer frente a los requerimientos del proceso de desarrollo.

La industrializacin de la periferia se ve, en los enfoques cepalinos, como la resultante de


un esfuerzo interno por cambiar el patrn de desarrollo, pasando de un modelo de
crecimiento hacia afuera a un modelo de desarrollo hacia dentro. Es decir, se intenta suplir
el centro dinmico que hasta entonces resida en el sector exportador -y ms explcitamente
en la demanda del bien exportable-, hacia una expansin de la produccin industrial, tanto
para abastecer la demanda interna como los mercados externos. Este proceso es
denominado proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones. Sin embargo,
ofrece ciertas limitaciones, la ms importante es la incapacidad que ha mostrado para crear
un centro dinmico interno que reemplace la dinmica proveniente del sector exportador.
En realidad, el concepto de industrializacin espontnea est en contradiccin con el resto
del modelo centro-periferia, ya que mientras dicho modelo tiende a examinar el problema
del subdesarrollo segn las funciones que desempean el centro y la periferia dentro del
sistema, el anlisis del proceso de industrializacin se lleva a cabo prescindiendo del
contexto mundial en que tal proceso se da. La industrializacin es un fenmeno de alcance

79
mundial, que se presenta con caractersticas distintas en el centro y en la periferia.
Histricamente, mediante un proceso de sustitucin de importaciones, la periferia ha
incorporado las actividades industriales que han dejado de ser dinmicas en el centro.

Del anlisis estructuralista surgieron las teoras de la dependencia, influenciadas a su vez


por la obra de Paul Baran80. El anlisis del capitalismo moderno en obras como La
economa poltica del crecimiento de Baran (1959) o El capital monopolista de Baran y
Sweezy (1969) continua un tipo de razonamiento iniciado por Lenin81. Las teoras de Lenin
y de Rosa Luxemburgo sobre el imperialismo constituyen un legado importante para la
interpretacin de la historia de los pases subdesarrollados, que ha sido ampliamente
utilizado por los neomarxistas, advertidos por los tericos del imperialismo de la
importancia de los monopolios. Baran y Sweezy plantean que, como la teora del
imperialismo fue elaborada con anterioridad a la Primera Guerra Mundial, desde entonces
han ocurrido ciertos cambios en las clases gobernantes de los pases dominantes que deben
tomarse en cuenta en el desarrollo de la teora. Esto se debe a que los pases menos
desarrollados y subdesarrollados se encuentran en diversas relaciones de subordinacin
respecto a las clases dominantes de los pases capitalistas ms avanzados. Al analizar la
composicin e intereses de estas ltimas, es evidente que ya no son los industriales y los
banqueros los que constituyen el estrato superior. Baran y Sweezy ven en las grandes
corporaciones monoplicas a las unidades bsicas del capitalismo monoplico de su poca
y sus propietarios y funcionarios constituyen el estrato superior de la clase gobernante.
Estas corporaciones multinacionales no slo tienen una base de operaciones en el exterior,
sino que sus administradores toman decisiones fundamentales sobre comercializacin,
produccin e investigacin en trminos de las alternativas disponibles en cualquier parte del
mundo.

La meta de las corporaciones multinacionales es promover los intereses de la propia


compaa sin considerar los efectos de su accionar sobre los diversos pases donde operan.
Si bien tienen a menudo intereses opuestos entre ellas en materia de aranceles, subsidios a
la exportacin, inversin extranjera, etc., comparten el deseo de que el mundo de los pases

80
Bustelo (1998).

80
donde puedan operar sea lo ms grande posible y que sus leyes e instituciones sean
favorables para el desarrollo irrestricto de la empresa capitalista privada. Se oponen no slo
a las revoluciones que amenazan excluirlas por completo de ciertos pases, sino que
tambin se oponen a todas las formas de capitalismo estatal que pudieran obstruir sus
propias operaciones. Por otra parte, Baran (1959) sostena en su obra La Economa
poltica del crecimiento que el subdesarrollo no es una fase previa al desarrollo, sino un
producto histrico del colonialismo y del imperialismo, pues la extraccin de excedente
hacia los pases desarrollados no slo favoreci la acumulacin de capital a escala mundial,
sino que tambin interfiri con el crecimiento de las reas atrasadas. Como queda en
evidencia, este planteamiento se contradice con la teora de las etapas de Rostow.

Baran argumentaba que la dependencia es el rasgo distintivo de los pases capitalistas


subdesarrollados y un freno para su desarrollo, pues las relaciones econmicas
internacionales de ninguna manera permiten un beneficio mutuo entre los pases82, tal como
se desprende de las argumentaciones sostenidas por Hirschman. Por ltimo, el capitalismo,
que haba sido histricamente un factor de progreso respecto de los modos de produccin
precapitalistas, se haba convertido en un obstculo para el progreso del Tercer Mundo,
hecho que haca obsoleta la idea de un sistema histricamente progresivo defendida por
Marx y por los tericos del imperialismo. A su vez, en contra de la idea de los tericos del
imperialismo de que el ritmo de acumulacin en los pases desarrollados tendera a
disminuir a medida que avanzaba el imperialismo, argumentaba que los pases centrales
obtenan cada vez ms beneficios de la explotacin de la periferia.

Por ltimo podemos decir que Baran aplic certeramente el concepto marxista de excedente
a una realidad subdesarrollada83, ya que no haba en el Tercer Mundo un problema de
escasez de capital, sino que buena parte no se realizaba por las ineficiencias de la
produccin y los gastos derrochadores de las elites tradicionales y del estado. Adems, el

81
Lichtheim (1972).
82
El deterioro de los trminos del intercambio se expresa, en la prctica, de una manera simple: los pases
subdesarrollados deben exportar ms materias primas y productos bsicos para importar las mismas
cantidades de productos industriales. El problema es ms grave en relacin con la maquinaria y el equipo que
son imprescindibles para el desarrollo agrcola e industrial (Guevara, 1966:83).
83
Bustelo (1998).

81
grueso del excedente real era transferido al exterior mediante la repatriacin de beneficios
de las empresas extranjeras, el pago de la deuda externa o la fuga de capitales. Al respecto,
Baran y Sweezy publicaron en 1966 El capital monopolista, obra en la que intentaban
explicar la evolucin econmica de los Estados Unidos de 1900 a 1960, a partir de un
amplio material histrico y resitundola en su contexto internacional. Para estos autores, el
siglo XX estaba caracterizado por el establecimiento progresivo de la hegemona
norteamericana que sustituye a los imperios coloniales de los pases europeos84. A la
sombra del poder de los Estados Unidos, el capitalismo competitivo cedi su puesto a un
capitalismo caracterizado, como haba previsto Lenin, por la aparicin de grandes empresas
en las que el capital industrial estaba asociado al capital financiero. Por el mecanismo de las
concentraciones, las sociedades controlan el mercado y, en consecuencia, los precios que
no bajan, pese a los considerables incrementos de la productividad, y permiten la
acumulacin constante de un enorme excedente.

Desde entonces el problema ms importante es absorber este excedente porque el


capitalismo monopolista es incapaz de crear una demanda efectiva que asegure el pleno
empleo del trabajo y del capital: dejado a s mismo, el sistema se estancara, produciendo
de manera cada vez menos rentable unos bienes que dan lugar a un beneficio cada vez
mayor. Dado que ni el consumo ni la inversin bastan para estimular la demanda es
necesario recurrir a otro medio que no sea insuficiente para que el sistema no se derrumbe
bajo el peso de sus propias contradicciones: el desarrollo por parte del Estado del sector
militar-industrial. Estos gastos militares, ideolgicamente justificados por la Guerra Fra,
permiten a la vez la supervivencia del sistema y la lucha contra todos aquellos que buscan
el triunfo del socialismo. Sin embargo, segn Baran y Sweezy, lo que amenaza al imperio
norteamericano son los movimientos revolucionarios que se desencadenan por un profundo
deseo de independencia nacional y se mantienen por una necesidad cada vez ms urgente

84
Desde fines del siglo pasado, esta tendencia expansionista y agresiva se ha traducido en innmeras
agresiones a distintos pases de los continentes ms atrasados, pero, fundamentalmente, se est traduciendo en
la actualidad en el control por parte de las potencias desarrolladas de la produccin y el comercio de materias
primas en los pases dependientes. En general, se manifiesta por la dependencia que un pas dado tiene de un
solo producto bsico que, a su vez, va hacia un mercado determinado en las cantidades limitadas a las
necesidades del mismo. Es la penetracin de los capitales de los pases desarrollados, la condicin esencial
para establecer la dependencia econmica (Guevara, 1966:76-77).

82
de desarrollo econmico que no puede lograrse ms que si las revoluciones nacionalistas
son tambin revoluciones socialistas85.

Las razones que explican la aparicin del enfoque de la dependencia, que se hara popular
en los aos sesenta y setenta, especialmente en Amrica Latina, son las siguientes86: 1) los
lmites del proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) defendido
por los tericos de la economa del desarrollo, y en particular por la CEPAL, impusieron un
cambio de paradigma; 2) los aos sesenta se caracterizaron por la agitacin poltica
propicia para el asentamiento de teoras radicales; 3) algunos economistas y socilogos
latinoamericanos se rebelaron contra los lmites tericos del estructuralismo de la CEPAL y
del desarrollismo a que dio lugar, en particular la defensa de la industrializacin como
remedio de todos los males, la parcialidad de unos anlisis estrictamente econmicos, o la
resistencia a proponer cambios radicales; 4) la crtica que suscitaron la teora de la
modernizacin y, en particular, la teora de las etapas de Rostow, que negaba cualquier
especificidad estructural al capitalismo subdesarrollado, y 5) la reaccin contra las viejas
teoras marxistas del imperialismo.

La teora de la dependencia refleja principalmente los problemas latinoamericanos. Est


fundada en el presupuesto de que el subdesarrollo de estos pases se debe no slo a factores
internos, sino en gran medida a constricciones externas87. Por ello la escuela de la
dependencia est interesada, en primer lugar, en los fenmenos histricos internos de los
pases latinoamericanos con la intencin de explicar su relacin con el sistema capitalista
internacional. La existencia de una situacin de dependencia econmica de los pases
perifricos respecto al capitalismo central es un postulado compartido por todos los
integrantes de esta escuela incluyendo a los investigadores de la CEPAL-, pero sus
investigaciones tienden, a partir de ah, a entender de manera global las implicaciones de
este fenmeno sobre la estructura social88. Se trata de pensar la relacin entre desarrollo y

85
La nica solucin correcta a los problemas de la humanidad en el momento actual es la supresin absoluta
de la explotacin de los pases dependientes por parte de los pases capitalistas desarrollados, con todas las
consecuencias implcitas en este hecho (Guevara, 1966).
86
Bustelo (1998).
87
Sztompka (1995).
88
Cardoso (1979).

83
subdesarrollo de manera global, en una perspectiva histrico-estructural, para poner de
manifiesto que la dominacin externa se superpone con una dominacin interna y que las
clases (o las alianzas de clases) cambien en funcin de la estructura interna de la economa.
Entre estas clases que compiten por el poder, el estado juega el papel de rbitro. Por otro
lado, la industrializacin dependiente asociada implica una penetracin de las economas
por el capitalismo financiero y la tecnologa del centro (internacionalizacin del mercado
interior), lo que provoca distorsiones de la estructura econmica, incrementa las
desigualdades sociales, impide la acumulacin necesaria para el desarrollo, obliga al estado
a mantener incluso mediante la toma del poder por parte de los militares- una cohesin
social en constante desequilibrio y la transforma en elemento principal de un desarrollo
basado en la exclusin, la concentracin de las rentas y la satisfaccin de las necesidades de
las capas favorecidas de la poblacin89.

Concretamente, pueden distinguirse tres grupos principales de teoras en el enfoque de la


dependencia90. En primer lugar, el planteamiento representado principalmente91 por Frank
(1971) y Amin (1974; 1985), que negaba la posibilidad misma de crecimiento econmico
sostenido (y por ende de desarrollo) en la periferia capitalista, en la que nicamente se
podra producir la perpetuacin del subdesarrollo. Frank enunci una visin pesimista del
subdesarrollo permanente e irreversible de Amrica Latina, de la intensificacin o, al
menos, petrificacin de la explotacin y del atraso. El subdesarrollo se debera a diversas
razones, como a que hay unas relaciones completamente asimtricas entre las metrpolis
capitalistas (particularmente los EE.UU y las corporaciones multinacionales dominadas por
los EE.UU.) y los satlites dependientes. Los recursos locales son explotados, y mucho
del producto excedente es apropiado por capital extranjero que fluye de los satlites a las
metrpolis. Adems, este tipo de estructura econmica permanente engendra un tipo
particular de intereses creados en las elites (empresariales, de negocios, profesionales,
polticos) del pas dependiente. Llegan a establecer sus oportunidades de vida, sus
inversiones y sus oportunidades de compra fuera de su propio pas, en la metrpolis
dominante. De esta forma las elites dominantes son cooptadas al servicio del capital

89
Arrighi (1986); Rist (2002).
90
Bustelo (1999).
91
Otros tericos pertenecientes a esta postura son Dos Santos, Marini, Jale, Senghas, Arrighi y Galtung.

84
extranjero, convirtindose en verdaderos ejecutores de sus planes y proyectos. Aunque se
quedan en el pas, en sus aspiraciones, lealtades e identificaciones estn bien lejos. Se
vuelven los guardianes deseosos o, a veces, inconscientes del estatus de dependencia de su
pas.92.

Frank sostena que el desarrollo y el subdesarrollo son dos caras de una misma moneda, por
lo que el capitalismo central y el capitalismo perifrico no son fenmenos aislados sino
partes integrantes de un nico proceso histrico. Postulaba que no haba posibilidad alguna
de desarrollo dentro del sistema, por lo que el dilema era subdesarrollo o revolucin, tal
como se titulaba una de sus obras. Critic la interpretacin de la teora de las etapas de
Rostow y los modelos de desarrollo dualistas como el de Lewis. Nunca se declar
abiertamente marxista, como s lo hizo Amin, quien explor la articulacin, en la periferia,
del capitalismo con modos de produccin precapitalistas, destacando que la acumulacin en
el capitalismo perifrico difera de la registrada en el capitalismo central por su carcter
extravertido y desarticulado y por la hipertrofia del sector terciario. Afirmaba que el
crecimiento a corto plazo desembocaba en bloqueos que provocaban desarrollo desigual
en la economa mundial y desarrollo del subdesarrollo en la periferia. Fue el ms claro
defensor de la desconexin93. Por su parte, Dos Santos (1974), tambin neomarxista, critic
la teora convencional del imperialismo. Destac que haba diversos tipos de dependencia,
que generaban diferentes tipos de estructuras internas, en un intento de superar el problema
central de todo el enfoque de la dependencia: la idea de la prioridad absoluta de los factores
externos respecto de los internos94.

En segundo lugar, la reformulacin en clave dependentista de los planteamientos de la


CEPAL, cuyos principales representantes fueron Furtado (1986) y Sunkel (1999). Estos
autores no compartan con la anterior la idea de un estancamiento inevitable de los pases
subdesarrollados: si bien admitan la posibilidad de crecimiento econmico, postulaban una
contradiccin inevitable entre dependencia y desarrollo nacional. Para Furtado el proceso
de crecimiento econmico en Amrica Latina adoptaba un curso distinto al esperado por

92
Sztompka (1995).
93
Amin (1994).
94
Bustelo (1998).

85
Prebisch y sus seguidores: desnacionalizacin en vez de creciente control nacional,
agravamiento de los problemas de la balanza de pagos a causa de ISI, empeoramiento de la
distribucin de la renta, aumento del desempleo, sesgo industrial en vez de diversificacin.
Esta variante de la teora de la dependencia contribuy a poner de manifiesto la insuficiente
carga crtica de los planteamientos de la CEPAL y su incapacidad para superar el
paradigma neoclsico sobre el comercio internacional. En particular, la CEPAL, a juicio de
esos autores, afirmaba sencillamente que tal comercio generaba un beneficio mayor en el
centro que en la periferia, pero un beneficio al fin y al cabo, aunque pareca ms razonable
pensar, decan, en un efecto neto negativo. Esos economistas latinoamericanos insistieron
en que era necesario un giro en las ciencias sociales latinoamericanas en direccin del
antineoclasicismo y del anticapitalismo, as como del pesimismo en cuanto a las
posibilidades del desarrollo nacional.

En tercer lugar, la tesis del desarrollo dependiente postulado por Cardoso95 y Faletto
(1987), que afirmaba que la dependencia no haca imposible el desarrollo de la periferia
sino que lo condicionaba hasta el punto de generar contradicciones y desigualdades
especficas del capitalismo perifrico. Para estos autores el principal problema es la falta de
una tecnologa autctona y de un sector desarrollado de bienes capitales. Concretamente, la
nocin de dependencia alude directamente a las condiciones de existencia y funcionamiento
del sistema econmico y del sistema poltico, mostrando las vinculaciones entre ambos,
tanto en lo que se refiere al plano interno de los pases como al externo. La nocin de
subdesarrollo caracteriza a un estado o grado de diferenciacin del sistema productivo a
pesar de que, como vimos, ello implique algunas consecuencias sociales- sin acentuar las
pautas de control de las decisiones de produccin y consumo, ya sea internamente
(socialismo, capitalismo, etc.) o externamente (colonialismo, periferia del mercado

95
Cardoso (1979) era muy severo con las interpretaciones de la CEPAL, pero tambin comenz a serlo en la
dcada de los setenta con la teora de la dependencia de la cual fue uno de sus fundadores. Por un lado,
plantea que los planteamientos de la CEPAL Tiene obvias races en el pensamiento econmico clsico y en el
marxismo y estn empapados en un lenguaje keynesiano. Esta ambigedad hace difcil determinar el cuadro
terico en que se mueve el anlisis. Por otro, la perspectiva catastrofista, que ms tarde llev a la formulacin
de las teoras del desarrollo del subdesarrollo, estaba inserta en la misma explicacin de la CEPAL. Por
ltimo, faltaba un mayor desarrollo del anlisis de la explotacin de la periferia por parte del centro. A pesar
de los intentos de la CEPAL para elaborar un cuerpo adecuado de hiptesis que explica la situacin
econmica internacional en los aos cincuenta, carece de un anlisis de las relaciones internacionales de

86
mundial, etc.). Las nociones de centro y periferia, por su parte, subrayan las funciones que
cumplen las economas subdesarrolladas en el mercado mundial, sin destacar para nada los
factores poltico-sociales implicados en la situacin de dependencia.

Sin embargo la condicin de dependencia produce algunos efectos colaterales


involuntarios, que lentamente van socavando su propia viabilidad. La inversin de capitales
extranjeros crea islas de alto desarrollo, empresas modernas en el mar del atraso y el
tradicionalismo. stas sirven como ejemplo: educan una clase obrera capacitada, preparan a
una clase empresarial local, abren oportunidades para empresas subsidiarias de
cooperacin, producen incentivos par imitar su xito econmico. Las motivaciones
empresariales nacen y se extienden, surge lentamente una clase media local, comienza la
acumulacin de capital local. A un determinado nivel, estos cambios graduales,
cuantitativos, pueden producir un salto cualitativo, un despegue del crecimiento y del
desarrollo indgena, que haga disminuir gradualmente la dependencia. Las interconexiones
econmicas globales aparecen como medios para una emancipacin final en lugar de cmo
instrumentos para un subyugacin continua.

A finales de los aos setenta el enfoque de la dependencia haba perdido ya buena parte de
su influencia intelectual, al menos entre los especialistas de los pases anglosajones. Finkel
(1994) plantea que las crticas a las teoras de la dependencia coinciden en sealar que esta
teora puso un nfasis excesivo en los factores externos que termin relegando a un
segundo plano las dinmicas internas de cada pas, subestimando as la importancia de la
estructura de las clases sociales y el papel del Estado, por lo que muchos tericos han cado
en el error de conceptualizar la periferia como una pasiva vctima del capitalismo,
ofreciendo, de este modo, soluciones demasiado simplistas para problemas polticos
sumamente complejos96. Para esta autora tampoco la relacin causal entre dependencia y

explotacin del colonialismo y del imperialismo- que haga ms consistente y transparente su posicin crtica
inicial.
96
Gil Calvo (1995:339) seala que debera pensarse que la primera modernizacin tuvo un origen
endgeno, ya que no haba ningn otro modelo externo anterior, mientras que todas las dems
modernizaciones posteriores, que seran necesariamente tardas en relacin a la primera, deberan poseer un
origen exgeno: tanto porque conscientemente quisieran imitar o modificar el modelo precursor como porque
se vieran obligadas a competir con l, tratando de resistirse a su influencia. Este problema resulta
particularmente importante para todos aquellas teoras, como la llamada de la dependencia (...) que explican

87
atraso y su contrapartida, la relacin causal entre riqueza de los pases dominantes y la
explotacin de la periferia, parece tener solidez emprica como para plantearla como una
tesis universal. Por ltimo, otro problema deriva de la indeterminacin de las categoras
conceptuales, y puesto que se asimila la historia de la dependencia a la del capitalismo, no
se sabe exactamente bajo qu formas de explotacin se produce una situacin de
subordinacin dependiente.

Hay que destacar el impacto, en la dcada de los setenta, del enfoque del sistema mundial
de Wallerstein (1987; 1988), quien recoge los aportes de la teora del imperialismo, la de la
dependencia y la de la Escuela de los Annales en Historia. Wallerstein sostiene que la
economa-mundo capitalista se cre, consolid y desarroll sobre la base del impulso de la
acumulacin incesante de capital97, lo que genera una expansin desigual debido a que el
lugar ocupado en la divisin internacional del trabajo determina las posibilidades de
movilidad dentro del sistema. Wallerstein distingue tres estadios principales en la historia.
El tercero de ellos es el denominado sistema mundial98 que surge alrededor del siglo XVI.
En ese tiempo el Estado es apeado como agencia reguladora y coordinadora y es
reemplazado por el mercado. La nica funcin que resta al Estado es salvaguardar la
estructura de la actividad econmica, la libre empresa y las condiciones favorables para el
comercio.

el subdesarrollo de los pases pobres por su relacin de dependencia econmica respecto al centro del
neoimperialismo capitalista, es decir, por razones exgenas, y no endgenas. Sin embargo, este argumento
tambin es vlido para la primera modernizacin originaria (...) Una forma cmoda y elegante de resulver el
problema de dnde localizar la primaca originaria, si en factores internos o externos, es partir del supuesto de
que el origen sea relacional o bilateral (causado por las relaciones de interdependencia entre el interior y su
marco externo): es decir, simultneamente endgeno y exgeno, en la medida en que los factores endgenos
slo llegaran a movilizarse por su relacin con el entorno exterior.
97
La economa-mundo es la entidad que se basa en el modo de produccin capitalista. El criterio por el que
se rige la produccin es la obtencin de beneficios y el incentivo fundamental del sistema es la acumulacin
del excedente en forma de capital. No hay una estructura dominante, ya que el mercado es, en definitiva,
quien controla con fras riendas la competencia entre las diversas unidades de produccin, por lo que la regla
bsica consiste en acumular o perecer. As, en este sistema las unidades eficaces prosperan y acaban con las
menos eficaces vendiendo ms barato en el mercado. Este modo de produccin es el que define a la
economa-mundo (Taylor y Flint, 2002:8). Vase, al respecto, Tortosa (1992).
98
El sistema mundial emergi incorporando un creciente nmero de sociedades, aisladas y autosuficientes, en
un sistema complejo de relaciones jerrquicas. El resultado de esta expansin fue que un pequeo nmero de
estados centrales transformaron una arena externa inmensa, en una periferia. Entre estos Estados centrales y la
periferia, los tericos del sistema mundial identifican una semi periferia.

88
La lgica y la dinmica interna del sistema determinan el comportamiento de las economas
nacionales, clasificndolas de acuerdo con un esquema jerrquico de dominacin: centro,
semiperiferia y periferia. Los pases centrales se caracterizan por un aparato de Estado
fuerte mientras que los pases perifricos cuentan con un Estado dbil. La inclusin de la
categora de semiperiferia lo diferencia de los anlisis previos y, en su opinin, ello le
permite tener en cuenta muchas situaciones que no encajan en la imagen polarizada de
centro y periferia. Las reas o pases semiperifricos, considerados como un elemento
estructural en la economa mundial, se encuentran entre el centro y la periferia desde el
punto de vista de una serie de dimensiones, tales como la complejidad de las actividades
econmicas, la fuerza del aparato estatal, las formas de control sobre el trabajo, la
integridad cultural, etctera. Su funcin es sobre todo poltica, puesto que mantienen la
estabilidad de un sistema mundial que, de otra forma, estara polarizado (Finkel, 1994:56).

El trabajo de Wallerstein provee, as, una visin del desarrollo histrico del mundo, en el
que todos los pases son partes del "sistema", y en el interior del cual, para Finkel (1994),
las naciones y reas pueden cambiar su posicin en el sistema mundial. Las reas
perifricas pueden llegar a formar parte de la semiperiferia y los Estados centrales pueden
convertirse en semiperifricos, y Wallerstein seala tres posibles vas de desarrollo que
permiten el paso de la periferia a la semiperiferia: 1) la estrategia de aprovechar la
oportunidad de desarrollar polticas claves, como, por ejemplo, la industrializacin va
sustitucin de importaciones, en el momento en que los pases centrales atraviesen una fase
de debilidad; 2) la estrategia de invitacin, que fundamentalmente consiste en atraer
inversiones de corporaciones multinacionales, y 3) la estrategia de desarrollo de la
confianza en el propio pas, con polticas claramente definidas. El otro trnsito posible
dentro del sistema mundial, es decir, el paso de la semiperiferia al centro, se produce, segn
Wallerstein, cuando un pas cuenta con un mercado interno que justifique la existencia de
una tecnologa avanzada99.

Wallerstein seala, adems, de que existen posibilidades limitadas de transformaciones


dentro del sistema econmico capitalista. Un cambio genuino necesitara una

99
Tortosa (1992).

89
transformacin de sistema mundial en un gobierno socialista mundial, pero el sistema
capitalista muestra un enorme potencial para la expansin. Sus dinmicas motrices internas
y su habilidad para salvaguardar la abundancia de bienes le hacen muy atractivo para
grandes segmentos de la poblacin. Tambin dispone de poder poltico y recursos militares
que le permiten extender su dominio. Los desarrollos en el transporte, en la tecnologa
militar y en las comunicaciones aceleran su avance a lo largo del mundo. Partiendo del
centro, las sociedades avanzadas de Europa occidental, el capitalismo se extiende hacia la
semiperiferia y la periferia100. Las sociedades perifricas, pobres, fueron forzadas a entrar
en el sistema mundial dominante dirigido por las sociedades centrales, pero quedaron en el
extremo del sistema, al menos en trminos de mero poder, y tambin en trminos de los
beneficios distribuidos por la economa mundial. En el siglo XX, la totalidad del globo se
va incorporando gradualmente a un nico sistema econmico de interdependencias, aunque
conserva el ritmo desigual del desarrollo y, por tanto, retiene la constitucin asimtrica,
muy desigualitaria, del sistema, con partes altamente desarrolladas, menos desarrolladas y
relativamente subdesarrolladas101.

Wallerstein comparte el escepticismo de Nisbet (1976) y Tilly (1992) en lo referente a la


validez del paradigma social del siglo XIX102, pero adems es muy radical en su crtica y no
slo pide la revisin y la modificacin del legado que los maestros de la sociologa nos han
dejado sino, por el contrario, el rechazo completo de los presupuestos tpicos del
pensamiento del siglo XIX. Por ello propone despensar la ciencia social del siglo XIX
debido a que los presupuestos en que se basaban representan hoy en da una barrera
intelectual para el anlisis del mundo social. Uno de los conceptos centrales heredados es el
de desarrollo, y al modo de ver de Wallerstein es el ms cuestionable, pues es incapaz de
dar cuenta de la globalizacin como tendencia histrica dominante en el mundo moderno.
Por un lado, porque por su propia definicin el concepto de desarrollo refiere a un cambio

100
Muchas de las crticas que se realizan a la teora de la dependencia se pueden extender a la teora del
sistema mundial, especialmente en lo que se refiere a la explicacin de las dinmicas internas de cada pas por
la accin de fuerzas externas. Por otra parte, la clasificacin de pases o reas en centro, periferia y
semiperiferia no deja de ser esquemtica; incluso algunos autores como Zeitlin la consideran un mero
sistema de estratificacin funcionalista (Finkel, 1994:57-58).
101
En este sentido, la teora de Wallerstein sigue siendo la afirmacin ms radical de la idea de la
globalizacin econmica.
102
Sztompka (1995).

90
inmanente, endgeno, generado desde dentro de la sociedad y que opera por medio del
despliegue de potencialidades inherentes. Sin embargo, el mundo social real es diferente:
muestra principalmente cambios exgenos, generados por fuentes externas103. Permanece
estable hasta que es movido desde fuera. Por tanto, el papel central en la dinmica histrica
es realizado por factores e influencias internacionales y globales. sta es la principal razn
por la que resulta ftil pensar en trminos de desarrollo.

Por otro, el otro aspecto tiene que ver con la imagen de cada Estado-nacin como algo
aislado o autnomo, que evoluciona de acuerdo con sus propias tendencias y direcciones.
Esta idea de la fragmentacin de la sociedad humana y de su articulacin en unidades
discretas, enraizada en el pensamiento desarrollista, es claramente insostenible en un
mundo globalizado. Es ftil analizar los procesos de desarrollo societal de nuestras
mltiples sociedades nacionales como si fueran estructuras autnomas que evolucionan
internamente, cuando son y han sido primariamente estructuras creadas por procesos a
escala mundial y que han tomado forma en respuesta a los mismos. Adems, Wallerstein
encuentra dos razones ms por las que es necesario prescindir del concepto de desarrollo.
La primera, est su ntima conexin con la ms que cuestionable nocin de progreso,
aquella que sugiere una direccin constante en el cambio; por el contrario, su
direccionalidad no puede presuponerse a priori. Otro defecto, es el presupuesto optimista de
un mejoramiento sin fin producido por los procesos de desarrollo. Por el contrario, el
anlisis de los sistemas mundiales pretende apartar la idea de progreso del estatus de
trayectoria y convertirla en una variable analtica. La segunda razn tiene que ver con la
constitucin interna de las disciplinas sociales cientficas. A saber, la nocin de desarrollo
pertenece a aquellas que perpetan el pecado original de las ciencias sociales del siglo
XIX, la distincin artificial e infundada en tres subcampos: el econmico, el poltico y el
social (cultural). Esto es un sinsentido en trminos de cmo funciona realmente el mundo,

103
Lo mismo es sostenido por Aguilar y Giner (2003:559), cuando sostienen que la nocin de que los cambios
importantes se generan en y por la propia estructura de una sociedad se considera aplicable a unos pocos
casos excepcionales (el paso del capitalismo industrial al posindustrialismo, por ejemplo). Es ms habitual
que sean resultado del influjo o impacto de ciertas intrusiones externas que suspenden o al menos interrumpen
la vigencia de la norma (...) Son acontecimientos exgenos imprevistos (...) producto de la interaccin social
los que principalmente contribuyen a desencadenar el cambio social o imponen una mudanza sbita y
radical.

91
por lo que la ciencia de la sociedad globalizada ha de ser interdisciplinar y sta es la razn
ltima por la que Wallerstein propone renunciar a la idea de desarrollo.

2.2.2. Modernizacin, crecimiento y desarrollo.

Antes que la Segunda Guerra Mundial acabase, la difunta Sociedad de Naciones haba sido
sustituida por la ONU, cuya sede principal se asent en Nueva York y no en Ginebra.
Desde su fundacin en 1945, la Organizacin de Naciones Unidas tuvo tres grandes lneas
de actuacin: la paz y la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo de los pueblos en
un marco de ordenamiento jurdico internacional a tales efectos104. La Carta de las
Naciones Unidas acordada en 1945 conceba la paz no solamente como la regulacin no
violenta de los conflictos, sino como el resultado de un salto global hacia delante, y se
consideraba que la violencia se desata cuando el progreso es bloqueado105. Esta era la
conclusin que las potencias victoriosas sacaban de la experiencia pasada de depresin
econmica y del totalitarismo consiguiente106. En consecuencia, en el prembulo de la
Carta, las Naciones Unidas anunciaban solemnemente la determinacin de promover el
progreso social y el mejoramiento de los niveles de vida en una libertad mayor, y emplear
la maquinaria internacional para la promocin del avance econmico y social de todos los
pueblos. Las historias del mundo eran vistas como convergentes en una sola historia, que
tena una direccin y las Naciones Unidas eran vistas como un motor que impulsaba a los
pases menos avanzados a moverse hacia delante.

104
Peredo Pombo (1999).
105
Sachs (1996).
106
Sobre esta conclusin, tambin, se apoyar la teora de la modernizacin del cambio social, y que pretenda
responder a cuatro problemas al mismo tiempo. (1) Pareca suministrar una explicacin histrica de la
emergencia de la economa capitalista y de la poltica democrtica en la Europa noroccidental y en
Norteamrica. (2) Pareca extraer de tal explicacin histrica enseanzas sobre las condiciones para el
crecimiento econmico y la democracia en otras partes del mundo, y hacerlo de modod que pudiera llegar a
ser directriz para una poltica del desarrollo activa. (3) Pareca establecer la conexin interna entre los
aspectos econmicos, polticos y culturales de las sociedades modernas sin someterlas al esquema
infraestructura-superestructura, y (4) pareca integrar todo el valioso potencial del legado de los clsicos (de
1890 a 1920) y traducido desde el plano terico en grandes programas de investigacin (Joas, 2004:50).

92
Segn Sachs (1996), Humanidad, Progreso y Paz han sido las piedras angulares, a nivel
conceptual, para levantar el extenso edificio de las organizaciones de las Naciones Unidas.
Tanto los padres fundadores de las Naciones Unidas como los arquitectos de la poltica
internacional de desarrollo, consideraron que la mundializacin de las relaciones de
mercado serian la garanta de la paz en el mundo, y ello bajo la suposicin de que el
intercambio, al crear intereses recprocos, inhibe la agresin. El espritu del comercio, como
fuente de pacificacin, deba reinar en el mundo. En vez de la potencia blica, la potencia
productiva y comercial sera como fuente de paz, decisiva en el progreso de las naciones.
En este sentido, es relevante observar como el orden global tras la Segunda Guerra Mundial
fue concebido en trminos de un mercado mundial unificado.

A consecuencia del planteamiento anterior hay que destacar el boom del crecimiento que
experimentan las economas capitalistas a partir de la Segunda Guerra Mundial. Segn
Armstrong, Glyn y Harrison (1991), el crecimiento econmico slo pudo ocurrir gracias al
mantenimiento de la tasa de ganancia, lo que implica garantizar a lo largo del tiempo una
relacin relativa favorable de la productividad del trabajo con respecto al salario real (lo
cual no significa que necesariamente el aumento salarial absoluto atenta contra la
ganancia). Pero para que se cerrara el crculo virtuoso fue necesario que la inversin
privada se financiara a partir de la reinversin de las utilidades, como un modo de
garantizar la acumulacin ampliada del capital y el sostenimiento del beneficio capitalista.

Adems el Estado de Bienestar, por medio del gasto pblico, contribuy en el


mantenimiento de la demanda efectiva, condicin fundamental para sustentar al Estado
keynesiano107 y al fordismo. Como indica Gil Calvo (1995:357), a fines del siglo XIX se
produce (sobre todo en Alemania y Estados Unidos) la llamada segunda revolucin

107
La demanda efectiva es la que garantizara la utilizacin completa de la capacidad instalada, ya que la
crisis de la dcada del treinta se origin por una deficiencia de demanda. Lo que no quiere decir en forma
alguna que todo el gasto pblico del Estado de bienestar haya favorecido la demanda efectiva. Al respecto, el
sistema de la seguridad social se transform en una poltica pblica que no slo implicaba transferencias
masivas de ingresos entre los grupos sociales sino que tambin se relacion con profundas cuestiones
ideolgicas y estructurales referentes a la distribucin del poder en la sociedad, a la organizacin del control
social y a una determinada relacin entre el Estado y la sociedad. No hay que pasar por alto que los avances
sociales que implic el Estado de Bienestar, como una mayor educacin, prevencin y atencin de la salud,
deben considerarse como parte del desarrollo, dado que nos procuran una existencia ms prolongada, libre y
fructfera, adems de estimular la productividad o el crecimiento econmico.

93
industrial, basada en grandes empresas burocrticamente dirigidas que paractican
economas de escala y exigen fuerte intervencin gubernamental (sea directa, como el caso
alemn, o sea indirecta, como en el proteccionismo norteamericano) a fin de garantizar su
competencia frente al exterior. Esta segunda etapa es la que instaura el fordismo, y que va
a extender el capitalismo imperialista por todo el mundo colonial, agudiza la lucha de
clases entre la burguesa propietaria y el movimiento obrero organizado y asiste a la quiebra
del decimonnico Estado liberal, incapaz de impedir el estallido de dos guerras mundiales
(separadas por el surgimiento reactivo de los dos totalitarismos estatalistas extremos: el
bolchevique y el nazifascista). Sin embargo, tras la Segunda Guerra Mundial, este sistema
fordista es capaz de rehacerse a s mismo mediante la edificacin del llamado Estado del
bienestar y, a travs de polticas keynesianas de concertacin social, logra instaurar la ms
larga etapa de crecimiento econmico sostenido que ha presenciado el capitalismo
occidental, bajo el nombre de sociedad de la abundancia o sociedad de consumo de masas.
Simultneamente, la denominacin revolucin de los servicios ha determinado la
terciarizacin de la economa (...) concluyendo por desnaturalizar el viejo industrialismo
hasta convertirlo en lo que se ha llamado el advenimiento de la sociedad posindustrial108.

Las dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial han sido definidas como una
suerte de edad de oro para la cuestin del desarrollo, tanto por la atencin que recibi
como por las esperanzas depositadas en las principales estrategias propuestas109. stas
coincidan en hacer de la industrializacin la va maestra para la superacin del atraso y
divergan respecto a cul poda o deba ser la clave del progreso; unos la definan como el
papel dirigente y protagnico del Estado, otros la conceban como el libre juego del
mercado. Pero, por debajo de esa diferencia, subyaca la suposicin compartida de que
existe un primer factor, que pone en marcha el proceso, asegura su continuidad y opera,

108
Piore y Sabel (1990); Harrison (1994); Castells (2000).
109
Por lo que se refiere a la sociologa, Pic (2003:16-17) seala que fue la guerra el factor precipitante que
provoc el conocimiento y la expansin de esta disciplina novedosa e insegura, que pasar a explicarse al
anlisis de toda una serie de grupos, instituciones, comportamientos y cambios sociales dando pie a diferentes
lecturas en funcin de los grupos de poder, las escuelas y los personajes que las promovieran. Las necesidades
de la guerra primero y la gran expansin econmica despus impulsaron la tecnologa y el desarrollo
industrial, que llev aparejados grandes cambios en los partidos polticos, la organizacin empresarial, los
medios de comunicacin de masas, la produccin, el consumo y toda una serie de fenmenos nuevos cuyo
conocimiento se hizo necesario para la clase gobernante y la Administracin, lo cual impuls la investigacin

94
ante los diversos bloqueos, como una ganza que abre todos los cerrojos. Esta hiptesis
simplificadora, comn a las concepciones estadocntricas y a las mercadocntricas,
configura a ambas como enfoques monistas, o modelos propiamente dichos (Arocena y
Sutz, 2003: 202).

La hiptesis simplificadora se resuelve si se asume que el Estado y el mercado se


relacionan entre s, y ambos son necesarios para el progreso modernizador. Como indica
Gil Calvo, (1995:343), el Estado es siempre obligatorio (impone el imperio de la ley),
jerrquico (establece relaciones de autoridad y subordinacin), centralizado (posee un
capital que promulga normas, emite moneda, recauda impuestos y redistribuye recursos) y
cerrado (dispone de fronteras externas claramente definidas, ms all de las cuales carece
de poder). En cambio, los mercados son instituciones voluntarias (pues sus transacciones
son libres), igualitarias (pues las relaciones son de simetra entre competidores o de
complementariedad entre contraprestadores), distributivas o descentralizadas (pues todos
los puntos de la red mercantil poseen la misma capacidad de transaccin) y abiertas (pues
todos sus actores pueden entrar y salir del mercado cuando quieran, contrayendo y
revocando sus recprocas relaciones de mutuo acuerdo, segn la libre voluntad entre las
partes). Ahora bien, los Estados (territorialmente contiguos pero separados unos de otros) y
los mercados (difusamente superpuestos e interconectados) se interpenetran mutuamente,
aunque no coincidan entre s.

Cronolgicamente, el papel modernizador del Estado es anterior al del mercado, de ah que


muchos autores110 otorgan al Estado la primaca histrica como desencadenante o
catalizador. He aqu las tres versiones posibles de causalidad estatal, ya que la
modernizacin histrica europea pudo ser subproducto: 1) de la centralizacin endgena
de los estados (primera versin, que atiende al surgimiento de relaciones internas de
cooperacin o de mercado, como resultado de la pacificacin impuesta mediante la
centralizacin poltica); 2) de la competencia bilateral entre los estados (segunda versin,
que atiende a la necesidad de desarrollar la capacidad de movilizacin militar interna como

social aplicada y las tcnicas americanas, que se extendieron como una mancha de aceite por toda Europa y se
convirtieron, con el auge del positivismo, en fuente legitimadora de la disciplina.
110
Veanse, por ejemplo, Elias (1982;1987); Jones (1990); Tilly (1992).

95
respuesta al desafo exterior), y 3) de la pertenencia geoestratgica al sistema multilateral
de estados (tercera versin, que atiende a la capacidad de que se difundan de unos Estados a
otros las innovaciones polticas, econmicas o culturales que surgen como resultado de las
relaciones tanto de estrecha interdependencia como de competicin generalizada que
simultneamente se establecen entre todos los Estados (Gil Calvo, 1995:344).

Otros autores, consideran que el motor desencadenante de todos los procesos de desarrollo
modernizados son los mercados. As, cabe proponer la existencia de tres modalidades
explicativas o versiones diferentes (tipos ideales) de causalidad mercantil, segn interpreten
la modernizacin: 1) como efecto endgeno del propio capitalismo: institucin capaz de
autodesarrollarse a s misma generando la industrializacin (modelo autrquico de
desarrollo de las fuerzas productivas y de creacin del mercado interno); 2) como efecto
exgeno de las relaciones multilaterales que se dan en un sistema abierto y plural de
mercado, territorialmente jerarquizado (teora del sistema mundial y modelo de libre
comercio o mundializacin) (Gil Calvo, 1995:348).

El desarrollo, como efecto endgeno del propio capitalismo, ha sido, tambin,


instrumentalizado como una poderosa metfora de la capacidad y posibilidades de
conseguir una mejora en las condiciones de vida de los pueblos y establecindose como el
eje sobre el que orientaron las directrices de todos los pases teniendo como referencia el
destino alcanzado por los pases desarrollados. Al respecto, la teora funcionalista de la
modernizacin y la teora del industrialismo desarrollista, fueron muy influyente en el
mundo subdesarrollado durante las dcadas de los aos 50 y 60, aunque en muchos pases
de Amrica Latina fue despectivamente llamada desarrollismo111. Bsicamente, ambos
enfoques estaban enraizados en las teoras econmicas de Keynes y en la sociologa
norteamericana inmediata a la posguerra, conocida como el estructrural-funcionalismo,
cuyo principal representante fue Parsons (1974). Este autor, formul las siguientes cinco
pautas que diferencian a las sociedades modernas de las tradicionales y que impregnaron
las posteriores teoras de la modernizacin: 1) en las sociedades tradicionales priman las
relaciones entabladas sobre una base afectiva, mientras que en las sociedades modernas las

111
Sol (1998).

96
relaciones tienen una mayor neutralidad en ese terreno; 2) en las sociedades tradicionales,
las relaciones se cien a los miembros del mismo crculo social, mientras que en las
modernas las relaciones tienden a ser ms universales; 3) en las sociedades tradicionales el
peso de lo colectivo es muy grande, al contrario de lo que ocurre en las sociedades
modernas, marcadas por el individualismo; 4) en las sociedades tradicionales, las personas
son valoradas por su adscripcin a una familia o una comunidad, mientras que en las
sociedades modernas lo son por sus mritos, y 5) en las sociedades tradicionales, los roles
sociales tienden a abarcar muchos aspectos diferentes, mientras que en las modernas se
cien a funciones ms especficas112.

Smelser (1991) consider, al respecto, que el tipo de sociedades que arrancan del proceso
de modernizacin adquieren, progresivamente, la forma de sociedades complejas, y ello
porque son formas sociales con una multiplicidad enorme de instituciones y de actividades
sociales y complicadas formas de vinculacin entre ellas. Estas formas de sociedad
evolucionan hasta llegar a generar las estructuras sociales de las sociedades avanzadas del
presente. Por un lado, se las denomina complejas, porque se trata de sociedades que no slo
han multiplicado considerablemente la divisin del trabajo y el nmero de organizaciones e
instituciones sociales que las componen, sino tambin porque tal multiplicacin implica, de
manera derivada, la generacin de perturbaciones o conflictos sociales desconocidos hasta
ese momento, que no encajan en el orden social en el que se producen y que demandan la
plasmacin de un nuevo orden social. Por ello, la imagen del cambio social que se sintetiza
en este tipo ideal consiste en entender que el motor del desarrollo econmico promueve
una especializacin de las actividades sociales tradicionales que llevan a cabo las viejas
instituciones y, desde ah, se ponen en marcha cambios estructurales, hasta alcanzar las
formas estructurales propias de las sociedades avanzadas contemporneas. Por otro lado, se
las denomina sociedades complejas porque lo que sobresale es que est progresivamente
creciendo la distancia entre el individuo y la sociedad o las mltiples mediaciones que
intervienen en la relacin individuo-sociedad, pues ni el individuo es directamente
intervenido por ningn orden social, ni la sociedad puede ser directamente intervenida o
conformada por una organizacin, una institucin o individuos concretos. Adems, en los

112
Pic (2003).

97
procesos de conformacin de las sociedades complejas se hace necesario el desarrollo de
formas nuevas de vinculacin entre individuo y sociedad, debido a que se produce un
abismo en la mediacin en esta relacin que implica su desconexin. Por ltimo, el trmino
complejas tambin se refiere a estas nuevas formas de vinculacin, pues el individuo de las
sociedades avanzadas se vincula o conecta a ella por medio de nuevas formas de control, de
orden y de comunicacin sociales113.

Parsons (1974:11) realiz el estudio de las sociedades utilizando perspectivas evolutivas y


comparativas. Respecto a las primeras, concibe al hombre como parte integrante del mundo
orgnico, y a la sociedad y a la cultura humana como conceptos que pueden analizarse
apropiadamente dentro del marco adecuado para el proceso vital. De este modo, afirm que
utiliza para su anlisis conceptos bsicos de la evolucin orgnica, tales como la variacin,
la seleccin, la adaptacin, la diferenciacin y la integracin, siempre que se ajusten a cada
contexto social y cultural. As, cuando Parsons sostiene que la evolucin sociocultural, al
igual que la orgnica, ha pasado, por medio de la variacin y la diferenciacin, de formas
simples a otras cada vez ms complejas, nos recuerda sin duda la ley de la complejidad
creciente de Spencer. Pero Parsons dice que los primeros evolucionistas sociales estuvieron
lejos de poder desarrollar una perspectiva verdaderamente evolutiva, al no considerar la
importancia fundamental que tiene la variacin como factor crucial de la evolucin, que se
aplica en todos y cada uno de los niveles del desarrollo. Por este motivo, el paso que ha
experimentado la evolucin sociocultural de formas simples a otras cada vez ms
complejas, no ha seguido una lnea claramente definida, sino que ha incluido una variedad
de formas y tipos distintos.

De acuerdo al enfoque evolutivo, Parsons plantea que los problemas tericos a los cuales se
enfrenta su estudio tienen cuatro aspectos a considerar: 1) utilizar el patrn conceptual
general del sistema social; 2) considerar los problemas de la sociedad a partir de un anlisis
especial, pues el estudio de las sociedades, que es su tema, no es igual al de los sistemas
sociales en general; 3) interesarse por el desarrollo evolutivo de las sociedades como
conjuntos y en sus principales partes estructurales, las secuencias de patrones estructurales

113
Eisenstadt (1970); Inkeles y Smith (1974).

98
cambiantes que caracterizan a las sociedades como sistemas sociales en el curso de su
evolucin y los procesos por medio de los que se han producido las transiciones, y 4)
considerar la variabilidad como problema que, aunque interdependiente, es distinto de la
etapa y la secuencia evolutiva. Pero, cuando Parsons se ocupa de lo que denomina
sociedad total nos ofrece un panorama tan unilineal del cambio evolutivo como lo hizo
cualquiera de los evolucionistas del siglo XIX a quienes Parsons critic frecuentemente por
sus esquemas monistas, necesarios y universales.

Parsons distingue entre lo que denomina cambios endgenos y exgenos que afectan al
sistema social, siendo los primeros los que emergen desde dentro de la articulacin de roles
y normas que forman el sistema, y los segundos, los que surgen desde el exterior del
sistema. Las premisas principales de la teora evolutiva clsica del cambio, como la
inmanencia, la continuidad gentica, la diferenciacin, la direccionalidad y la uniformidad
de causas y efectos, aparecen asimismo en el anlisis funcional. En suma, el libro de
Parsons defiende la lenta, gradual y continua evolucin de toda la humanidad a travs de
tres grandes niveles que forman la estructura de su libro y mediante los cuales distribuye
los pueblos del mundo, pasados y presentes: primitivo, intermedio y moderno. Incorpora,
de este modo, los procesos del desarrollo evolutivo como una distribucin clasificadora, es
decir, no interviene aqu el cambio en un sentido emprico sino una simple variacin
clasificadora. Se trata de una progresin de tipo, en los aspectos de variacin y
diferenciacin, y de continuidad. Es decir, existe slo una leve relacin entre el panorama
evolucionista que se expone y el proceso real de cambio114.

Una ejemplificacin del planteamiento de Parsons, es la teora de la modernizacin de


Smelser (1991), que centra el anlisis del proceso de la modernizacin en la especificacin
de los cambios sociales que acompaan al desarrollo econmico (el motor o elemento
determinante de este proceso) (Bretones, 2001:40). Concretamente, los cambios sociales
detectados por Smelser constituyen la caracterizacin abstracta de los ncleos relevantes
del proceso de transformacin a gran escala que se denomina modernizacin, y su
propuesta del tipo ideal de sta es, por un lado, que al desarrollo econmico le acompaa

114
Nisbet (1976).

99
un proceso de cambio de estructuras sociales y, por el otro, que los parmetros de este
cambio se expresan en en nuevos rasgos estructurales, como pueden ser los siguientes: 1) el
desarrollo de un conjunto de nuevas tecnologas fundadas en el saber cientfico que dejan
atrs a las tecnologas basadas en tcnicas simples y tradicionales o manuales; 2) el
conjunto de nuevas tecnologas posibilita el desarrollo de una forma de produccin
industrial por la que se establecen nuevas condiciones de trabajo y formas de relacin
vinculadas al trabajo, que tiene como resultado la aparicin de la empresa capitalista, como
nueva forma organizativa; 3) el proceso de industrializacin requiere y genera nuevas
formas de ordenacin de las ubicaciones donde los individuos desarrollan sus vidas,
proceso que culmina en la aparicin de los centros urbanos.

Para Smelser el proceso de modernizacin se produce a causa de estos cuatro procesos


bsicos en su conjunto, y que interconectados provocan la emergencia de tres soportes de la
dinmica del cambio estructural especfico del proceso de modernizacin: la diferenciacin
o especializacin estructural, la integracin de las unidades especializadas y la emergencia
de perturbaciones sociales que acompaan a estos dos cambios estructurales, lo que
provoca la creacin de nuevas unidades especializadas en la organizacin social y nuevas
unidades de integracin de la organizacin social, actuando sobre la nueva organizacin
social que surge cmo respuesta a la manifestacin social o surgiendo para la superacin de
dichas perturbaciones sociales.

Las doctrinas econmicas del industrialismo desarrollista fueron encabezadas por la teora
del crecimiento de Rostow (1973), cuya obra Las Etapas del desarrollo econmico. Un
manifiesto no comunista, tuvo una gran influencia en la opinin pblica de aquel entonces.
Se trata de un libro que muestra cmo los pases en proceso de descolonizacin podan dar
lugar a un crecimiento que les condujese al desarrollo industrial y por qu el comunismo no
poda ofrecer los medios para conseguir este objetivo. Algunas propuestas tericas de la
modernizacin confiaban poco en una simple dicotoma, por lo cual preferan demarcar una
serie de etapas de desarrollo histrico que sirviera de base para saber por cual de ellas iba
transitando un pas en desarrollo o subdesarrollado. Segn Rostow (1973) el desarrollo
constaba de cinco etapas histricas que conduciran a cualquier pas desde una economa

100
tradicional hasta una economa de consumo de masas, a partir del grado de desarrollo
econmico en que se encontraran115. Esta teora y sus variantes trataban de dar respuesta a
tres problemas bsicos: (1) las caractersticas estructurales que determinan el subdesarrollo
de un pas, (2) las causas que determinan dicha estructura y (3) los factores determinantes
para superarlo. El desarrollo era medido en trminos de renta per cpita y en la tasa de
crecimiento y slo unos pocos autores otorgaron relevancia a factores socioeconmicos o
polticos. La sociedad tradicional corresponde con un estado de atraso y de un bajo nivel de
productividad116.

Durante el periodo en el que se cumplen las condiciones previas al despegue, no slo se


propaga la idea de que es posible el progreso econmico, sino tambin que es una de las
condiciones necesarias para la consecusin de otros objetivos igualmente convenientes
como los beneficios privados y bienestar general; el despegue es el periodo durante el cual
la sociedad supera finalmente los obstculos y las resistencias contrarias a su crecimiento
permanente, por lo que el crecimiento se convierte en condicin normal de la economa;
viene despus el progreso hacia la madurez que se alcanza unos sesenta aos ms tarde del
comienzo del despegue y en el curso del cual la sociedad se adapta a las necesidades de una
mayor produccin; la quinta etapa es la era del consumo de masas, caracterizada por el
fordismo americano, es decir, la redistribucin a los trabajadores de los beneficios de la
productividad a fin de incrementar el consumo, y la llegada del Estado de bienestar que
proporcionar a todos importantes beneficios. El anlisis de Rostow se centra en la idea de
crear una tasa de inversin de capital en la sociedad, que alcance un punto en que el
crecimiento (o proceso de desarrollo) se vuelva "automtico" (lo que hoy da llamaramos
un proceso de desarrollo sostenido). La propuesta de Rostow en gran medida apela a un
desarrollo endgeno, es decir, a partir de recursos propios del pas. Para promocionar el
crecimiento, los elementos medulares eran de acumulacin de capital (ahorro e inversin) y
el aumento de la productividad del trabajo (progreso tcnico y formacin de capital
humano).

115
Sachs (1996).
116
Rist (2002).

101
Podemos observar que en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial apareci el
trmino opuesto, subdesarrollo, conectado a los pases del Tercer Mundo, donde los
recursos de capital y tecnologa eran insuficientes para la eficiente explotacin de sus
materias primas y para el uso de los recursos naturales. Bajo la asuncin de que era
deseable y posible, mediante la apropiada utilizacin de la ciencia y la tecnologa, alcanzar
el nivel de vida de los pases occidentales, surgieron las instituciones y polticas, nacionales
e internacionales, de reversin del subdesarrollo. El proceso de descolonizacin que sigui
a la Segunda Guerra Mundial se acompa de forma generalizada de la adopcin en los
pases emergentes de polticas nacionales para salir del subdesarrollo que producan la
dependencia de las antiguas colonias de ayuda externa. En este proceso fue importante,
como anticip Frank Fanon, la colaboracin de las burguesas ligadas al aparato del estado
de los emergentes pases que fueron abandonando la lucha de liberacin y aceptando las
posibilidades que ofreca la revolucin tecnolgica. (Gimeno y Monreal, 1999:5-7).

Se consolid, as, un camino de una sola va que hizo del desarrollo una institucin
universal, el mecanismo privilegiado de encuentro entre la sociedad y el Estado dentro de
un determinado orden mundial caracterizado por una nueva regulacin basada en las
relaciones entre los Estados nacionales por medio de las instituciones mundiales como
Naciones Unidas y sus agencias afines. Rist (2002:84-85) seala que a finales de 1948, la
poltica exterior de Estados Unidos estaba en plena efervescencia, obligada a hacer frente a
los numerosos cambios que se sucedan por todo el mundo, y argumenta que en aquellos
das, el redactor de los discursos presidenciales se esforzaba en definir algunas lneas
precisas que estructurasen el tradicional Discurso sobre el estado de la Unin que el
presidente Truman deba pronunciar el 20 de enero de 1949. Una primera reunin dej
claras tres ideas en torno a las que hubo rpidamente unanimidad: los Estados Unidos
continuaran apoyando la nueva Organizacin de las Naciones Unidas; continuaran su
esfuerzo de reconstruccin europea mediante el Plan Marshall y, finalmente, iban a crear
una organizacin comn de defensa (la OTAN) para hacer frente a la amenaza sovitica. A
estos tres primeros puntos, un funcionario sugiri que se aadiese la extensin a las
naciones desfavorecidas de la ayuda tcnica que se haba concedido hasta entonces a
algunos pases de Amrica Latina. Despus de algunas dudas, la idea se mantuvo al fin

102
porque era original y supona un public relations gimmick, frente a los tres primeros puntos,
bastante convencionales. Como era de esperar, al da siguiente del discurso presidencial, la
prensa americana dedic sus principales titulares al Punto IV, aunque nadie, ni el propio
presidente, ni el secretario de Estado pudieran decir sobre ello algo ms que lo que haban
ledo. Pese a todo, con independencia del carcter anecdtico del episodio, el Punto IV
inaugura la era del desarrollo y es significativo que la idea fuese proclamada en primer
lugar por un presidente estadounidense.

La efervescencia a la que hace referencia Rist se explica si retomamos el anlisis de Arrighi


(1999), cuando distingue entre economas nacionales extrovertidas y autocntricas, para
identificar la diferencia estructural existente entre el rgimen de acumulacin britnico y el
rgimen estadounidense que le sucedi. En el rgimen britnico, la extroversin de la
economa dominante y lder se convirti en el zcalo de un proceso de formacin del
mercado mundial en el que las ramas ms importantes de la actividad econmica britnica
desarrollaron vnculos ms fuertes de complementariedad con las economas de los pases
coloniales y extranjeros que los que establecieron entre s. En el rgimen estadounidense, la
naturaleza autocntrica de la economa nacional dominante y lder se convirti en el zcalo
de un proceso de internalizacin del mercado mundial en el interior de los dominios
organizativos de corporaciones empresariales gigantes, mientras que las actividades
econmicas desarrolladas en los Estados Unidos siguieron estando orgnicamente
integradas en una nica realidad nacional en un grado mucho mayor al que nunca lo
estuvieron las actividades econmicas desarrolladas en la Gran Bretaa del siglo XIX. Esta
diferencia entre ambos regmenes fue el resultado de un dilatado proceso histrico a lo
largo del cual el rgimen estadounidense se configur como un componente esencial y
subordinado de las estructuras de acumulacin del rgimen britnico dominante, a cuya
desestabilizacin y destruccin contribuy despus, para emerger finalmente como el
nuevo rgimen dominante. Hasta su crisis terminal, el rgimen britnico fue y sigui siendo
principalmente un sistema de pequeas y medianas empresas comerciales. Una vez que las
grandes compaas estatutarias por acciones hicieron el trabajo de abrir nuevas esferas de
comercio e inversin exterior para la empresa britnica, fueron liquidadas. En particular, la
integracin vertical de los procesos de produccin e intercambio, que se convirti en el

103
rasgo especfico ms importante del rgimen de acumulacin estadounidense, no
desempe funcin alguna en la formacin y expansin del rgimen britnico del siglo
XIX.

Por el contrario la principal dinmica de este rgimen fue la fisin vertical y no la


integracin de subprocesos de produccin e intercambio secuenciales, que vinculaban la
produccin primaria con el consumo final. Como conjunto nacional, las corporaciones
estadounidenses combinaban las ventajas de una divisin tcnica del trabajo extensiva
(economas internas) con las ventajas de una divisin social del trabajo extensiva
(economas externas) en un grado mucho mayor que las empresas unidepartamentales
britnicas o que las empresas alemanas horizontalmente integradas. Por otro lado,
acometiendo la expansin transnacional una vez que haban completado su integracin
domstica continental, las corporaciones estadounidenses actuaban en los mercados
domsticos de otros Estados movilizando recursos y poder de compra extranjeros en
beneficio de su propia expansin burocrtica, y se beneficiaron mediante sus superiores
capacidades para neutralizar y aprovechar el proteccionismo de otros Estados mediante la
inversin exterior directa. Sin embargo, una vez que la destruccin y la centralizacin
alcanzaron el lmite de sus posibilidades, la empresa corporativa estadounidense se mostr
impotente para crear las condiciones de su propia autoexpansin en un mundo catico. Tras
la Segunda Guerra Mundial, esta paralizacin se rompi mediante la estrategia de la Guerra
Fra y la reconstruccin de Europa occidental y de Japn, los cuales se convirtieron en los
modelos del mundo libre.

El discurso Truman posicionaba a su pas como lder en un nuevo programa que pudiera
hacer que los beneficios de los avances cientficos y el progreso industrial fueran utilizados
para el crecimiento de las reas subdesarrollados y para la mejora de las condiciones de
vida de las poblaciones en todo el mundo117. Pero hay que destacar que Truman indica que
sus intenciones no tienen nada que ver con el antiguo imperialismo, que implicaba la
explotacin al servicio del beneficio exterior. Que lo que pretende es poner en
funcionamiento un programa de desarrollo basado en las ideas de una negociacin

117
Gimeno y Monreal (1999).

104
equitativa y democrtica. Por tanto, este discurso sintetiza un cierto nmero de ideas que,
de forma manifiesta, correspondan con el espritu de su tiempo; innova en el terreno
conceptual y propone una nueva forma de entender las relaciones internacionales118. El
adjetivo subdesarrollado aparece al comienzo del primer prrafo del Punto IV. Es la
primera vez que se utiliza en un texto destinado a una difusin semejante como sinnimo
de regiones econmicamente atrasadas119. Esta innovacin terminolgica modifica el
sentido del trmino desarrollo, introduciendo una relacin indita entre desarrollo y
subdesarrollo.

Benson, quien fuera miembro del Secretariado de la Oficina Internacional del Trabajo, se
refiri, por primera vez, a las reas subdesarrolladas al escribir sobre las bases econmicas
de la paz en 1942. Pero la expresin no tuvo mayor eco, ni en el pblico ni en los expertos.
Por ejemplo, en 1944, Rosenstein-Rodan hablaba de reas econmicamente atrasadas
mientras que Lewis se refera a la brecha entre las naciones ricas y las pobres. La Carta de
Naciones Unidas en 1947 insinuaba la meta de alcanzar el crecimiento del ingreso en las
reas econmicamente atrasadas. Finalmente, en diciembre de 1948 la Asamblea General
de Naciones Unidas vot dos resoluciones tituladas Desarrollo econmico de los pases
insuficientemente desarrollados y Asistencia tcnica con vistas al desarrollo econmico.
A lo largo de la dcada, la expresin apareci ocasionalmente en libros tcnicos o en
documentos de Naciones Unidas. Slo adquiri relevancia cuando Truman la present
como emblema de su propia poltica120.

118
Hay que retener que en el periodo que va de la guerra de Corea y cerrado por los acuerdos de Paz de Pars
que pusieron fin a la guerra de Vietnam, fue el periodo ms rentable y sostenido del crecimiento econmico
de la historia del capitalismo mundial. En esta poca, la tasa de ganancia del conjunto de la economa-mundo
capitalista fue, segn Arreghi (1999), excepcional de acuerdo con criterios histricos. Si bien fue el mejor de
los tiempos para el capitalismo histrico, como se desprende de su designacin como la edad de oro del
capitalismo, no est del todo claro si fue una edad ms dorada que la Era del Capital, del perodo 1848-
1875. En todo caso, las dcadas de 1950 y 1960, como las de 1850 y 1860, constituyen fases de expansin
material de la economa-mundo capitalista, pues el capital excedente se reinvirti de nuevo en ercio y la
produccin de mercancas a una escala lo suficientemente amplia como para crear las condiciones de una
cooperacin y una divisin del trabajo renovadas en el interior de las organizaciones gubernamentales y
empresariales (y entre ellas mismas tambin) de la economa-mundo capitalista.
119
Rist (2002).
120
Sachs (1996); Esteva (1996); Rist (2002).

105
De esta manera doscientos aos de construccin social del significado histrico-poltico del
trmino desarrollo fueron eclipsados y descartados. Con el discurso de Truman la idea de
desarrollo tal como se vena definiendo desde el siglo XVIII cambi por completo: el
esfuerzo para fundamentar el progreso de la civilizacin en el pensamiento social, y ms
especficamente el desarrollo progresivo, haba comenzado con hombres como Leibniz,
Kant, Hegel o Condorcet. El concepto de desarrollo lo haban utilizado, al igual que Marx y
los clsicos de la economa poltica, Lenin y Schumpeter. Luego apareci en el artculo 22
del Pacto de la Sociedad de Naciones donde se afirmaba adems que existan grados de
desarrollo. As, cuando Truman utiliz pblicamente el trmino de subdesarrollo catalog a
amplias zonas del mundo, ya no como exticas o primitivas como haba hecho el
imperialismo en el siglo XIX, sino como subdesarrolladas.

Un nuevo problema fue definido, la zona precaria de las zonas atrasadas, y a la vez
aparecieron los caminos para solucionarlo. Al definir el subdesarrollo como la ausencia de
desarrollo y caracterizar a ste por medio de una serie de indicadores cuantitativos
asociados con la riqueza de los pases del Norte, se cre el mbito donde las instituciones
de ayuda, tales como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, se concibieron
como instrumentos adecuados para revertir tal situacin de ausencia de riqueza. En efecto,
lo que faltaba en un pas pobre slo poda ser conseguido por medio de la ayuda externa,
haciendo depender las estrategias de ayuda de las instituciones externas ligadas a los
intereses de los pases del Norte. La gestin de los espacios nacionales, la formulacin de
los objetivos a alcanzar y de los caminos por medio de los cuales alcanzarlos se ligaron a la
intrincada maquinaria del desarrollo que quedaba definida, no desde las necesidades
sentidas de las poblaciones del Sur, sino desde las acciones de las instituciones de ayuda
destinadas a satisfacer necesidades que eran definidas en relacin al tipo de desarrollo
alcanzado en el Norte. De esta manera la problamtica del desarrollo ha estado siempre
vinculada a la industria de ayuda y la cooperacin, a la vez que las ideas y prcticas que
entretejen sus engranajes estn directamente relacionadas con la experiencia histrica de la
va mediante la que los pases del Norte alcanzaron su desarrollo (Gimeno y Monreal,
1999:10-11).

106
La aparicin del concepto de subdesarrollo sugiere no solamente la idea de un cambio
posible dirigido hacia un estado final, sino, tambin, la posibilidad de provocar este
cambio, de que los pases podrn desarrollarse, y la legitimacin de este planteamiento est
en la teora funcionalista de la modernizacin y en el industrialismo desarrollista. De
acuerdo con Arocena y Sutz (2003:145), fue muy profunda la influencia de dos
concepciones que, desde entonces hasta hoy, han ocupado con frecuencia, en un vaivn
recurrente, la posicin de primaca en las ideas y las prcticas acerca del desarrollo: la
teora de la escalera y la teora del motor. La primera de esas concepciones caracteriza
la situacin de los pases perifricos como atraso con respecto a los pases industrializados;
estos ltimos ejemplifican lo que es el desarrollo; su trayectoria histrica reciente muestra
cmo se alcanza ese estadio de evolucin social. Se trata pues de ascender desde el atraso al
desarrollo o desde la tradicin a la modernidad-, subiendo los peldaos de una escalera, en
lo esencial nica y ya conocida. La segunda concepcin afirma que el motor para alcanzar
las condiciones de vida caractersticas de los pases desarrollados es el crecimiento
econmico. Un corolario de esa tesis es que la clave del avance consiste en lograr niveles
elevados de inversin, mediante el ahorro interno y/o la inversin y la ayuda externas. As
se aumenta de manera sustancial la produccin, poniendo en marcha un proceso sostenido
cuya dinmica misma va mejorando la situacin social en general. En esta ptica, el
desarrollo llega a identificarse con el crecimiento econmico.

De este modo el desarrollo toma un sentido transitivo, el de una accin ejercida por un
agente sobre alguien distinto a l. Mientras que el subdesarrollo ser considerado como un
estado que existe naturalmente, sin causa aparente121. As, pues, cambia radicalmente la
visin del mundo, la antigua relacin jerrquica de las colonias sometidas a su metrpoli es
sustituida por un mundo en el que todos los Estados son iguales en derecho, aunque ahora
se diferencien en desarrollados y subdesarrollados. De este modo, la vieja dicotoma
desacreditaba el sistema colonial de manera mucho ms eficaz que el sistema de mandatos,
que estaba basado en la creencia en una civilizacin que un grupo de privilegiados tena la
misin de difundir. Incluyendo a toda la humanidad en el paradigma del desarrollo
considerado como el requisito compartido por todos- la legitimacin se haca natural,

121
Rist (2002).

107
afianzada en una universalidad mucho menos discutible que las antiguas polticas de una
organizacin llamada internacional (...) los americanos afirman su hegemona gracias a una
propuesta generosa que se pretende por encima del enfrentamiento ideolgico capitalismo/
comunismo; la clave de la prosperidad y de la felicidad es el crecimiento de la produccin y
no un debate sin final en torno a la organizacin social, de la propiedad de los medios de
produccin o del papel del Estado (Rist, 2002:90-91).

Segn Rist (2002), a pesar de que con el Punto IV Estados Unidos encuentra una forma de
afianzar sus intereses particulares en el escenario global, aparenta no preocuparse ms que
del bien comn, y presenta al desarrollo como un conjunto de medidas tcnicas y situadas
al margen del debate poltico. Nunca antes una palabra haba sido universalmente aceptada
el mismo da de su acuacin poltica. Una nueva percepcin, de uno mismo y del otro,
qued establecida de pronto. Definiendo al subdesarrollo como un estado de carencia, ms
que como el resultado de circunstancias histricas, y a los subdesarrollados como pobres,
sin preguntarse por las razones de su indigencia, se hace del crecimiento y de la ayuda la
nica respuesta posible. De esta forma, el desarrollo se transforma en una meta que hay que
alcanzar y comenzaron a aparecer diferentes explicaciones del subdesarrollo. Algunos,
como Hirschman (1961), no dieron importancia al periodo de gestacin. Otros, por el
contrario, conviertieron este aspecto en el elemento central de sus elaboraciones, y
describieron con penoso detalle la explotacin colonial en todas sus variantes y la
acumulacin originaria de capital122. Comenz tambin a prestarse atencin pragmtica a
los factores internos o externos que parecan ser causa actual de subdesarrollo: relacin de
precios del intercambio, intercambio desigual, dependencia, proteccionismo,
imperfecciones del mercado, corrupcin, falta de democracia o de espritu empresarial. As,
pues, mientras que la idea de desarrollo se iba imponiendo, la planificacin estatal empez
a tener penetrantes efectos, no slo en el Tercer Mundo sino tambin en Occidente. Las
concepciones de la planificacin y las rutinas introducidas en el Tercer Mundo durante el
periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial son el resultado acumulado de la accin
intelectual, econmica y poltica, contribuy grandemente a la produccin de la
configuracin socioeconmica y cultural que hoy describimos como subdesarrollo.

122
Esteva (1996).

108
La expresin Tercer Mundo fue presentada por Sauvy en un artculo titulado Tercer
Mundo, un planeta, en 1952, en el que comparaba a los pases colonizados, o anteriormente
colonizados, con el Tercer Mundo del Antiguo Rgimen123. Para describir el mundo tras la
Segunda Guerra, Sauvy recurri a una comparacin con la poca de la Revolucin
Francesa, cuando los dos estamentos o estados dominantes, el clero y la nobleza, se
encontraron con el desafo del resto, ese tercer estado del que se dijo en su momento que no
es nada y quiere serlo todo; anlogamente, frente al Primer Mundo del capitalismo
industrial y al recin surgido Segundo Mundo del modo de industrializacin sovitico,
emerga un Tercer Mundo que abarcaba a la gran mayora de la humanidad y a casi todo lo
que se haba conformado durante un siglo como periferia124.

Por ltimo, este Tercer Mundo, ignorado, explotado, despreciado, como el Tercer Estado,
quiere, l tambin ser algo. Y es que sobre la periferia concentraron la atencin los
grandes procesos sociopolticos del perodo, la descolonizacin y la guerra fra. La
disparidad en las condiciones de vida en el planeta se convirti en un eje fundamental de
los debates y de las polticas. Se empezaron a dedicar esfuerzos significativamente mayores
que antes a estudiar y comparar la diversidad de situaciones en materia de alimentacin,
vivienda, salud, esperanza de vida, educacin, niveles de ingresos. Entre los tomadores de
decisiones, los forjadores de opinin y los sectores ms informados en general, cobraron
cierta fuerza la angustia y an la indignacin ante la comprobacin del atraso y la miseria;
crecieron tanto los temores como las expectativas de que esas situaciones pudieses generar
grandes transformaciones sociales y polticas; muchos crean llegada la hora del Tercer
Mundo, y que all se definira el enfrentamiento entre el Primer y el Segundo Mundo; en
torno a todo este tema se multiplicaron las interpretaciones y las recomendaciones, las
intervenciones de los gobiernos y la activacin de colectivos diversos. La cuestin del
desarrollo lleg a ocupar los primeros planos de la reflexin y de la accin (Arocena y
Sutz, 2003:145).

123
Rist (2002).
124
Arocena y Sutz (2003).

109
La guerra fra, para Rist (2002), tuvo al menos dos consecuencias: 1) convirti al Tercer
Mundo en el campo de batalla ideolgico de las grandes potencias, permitiendo a los
nuevos Estados, o a los movimientos de independencia nacional, beneficiarse a veces
alternativamente- del apoyo de protectores influyentes; 2) bloque completamente el
sistema de decisin poltica de la ONU, porque el derecho de veto de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad impeda toda accin en caso de amenaza contra la
paz, de ruptura de la paz y de acto de agresin en el marco del captulo VII de la Carta. La
organizacin se vio obligada a ocuparse de asuntos ms consensuales, entre los que el
desarrollo ocup un lugar importante. Es decir, que la nocin y la poltica de la cooperacin
internacional nacieran en el contexto de descolonizacin y guerra fra tuvo consecuencias
importantes125. Los principales actores institucionales del rgimen poscolonial, que
comenz en los aos cincuenta y dur hasta los setenta, se declararon interesados sobre
todo por reducir la pobreza en el Sur mediante el fomento del crecimiento econmico
basado en la inversin y en la difusin de la ciencia y la tecnologa126. Los medios para
conseguirlo fueron la planificacin, la intervencin estatal y la redistribucin econmica.

De esta forma la Asamblea General de la ONU estaba preocupada por el desarrollo desde
finales del ao 1948. Por ejemplo, el artculo 55 de la Carta obligaba a Naciones Unidas a
favorecer el aumento del nivel de vida, el pleno empleo y las condiciones de progreso y de
desarrollo en el orden econmico y social. Sin embargo, no exista ninguna estructura
especializada en este nuevo mbito y era la Secretara General de la organizacin quien era
responsable, en colaboracin con el Consejo Econmico y Social y las instituciones
miembros del sistema de Naciones Unidas, de la puesta en prctica de estas medidas. El
denominado Punto IV del presidente Truman iba a dar el impulso necesario para la creacin
de una serie de instituciones enteramente consagradas a la promocin del desarrollo127.

125
Vernires (1998).
126
Duffield (2004).
127
As, el 16 de noviembre de 1949, la Asamblea General aprueba la creacin del Programa Ampliado de
Asistencia Tcnica alimentado por contribuciones voluntarias de sus miembros. Los fondos se destinan
principalmente a financiar el envo de expertos, a conceder becas a naturales del Tercer Mundo y a formar
cuadros. Los gobiernos deban plantear sus peticiones de asistencia y una oficina de asistencia tcnica,
integrada por los directores de las agencias especializadas, organiza los programas y vigila la imparcialidad en
la asignacin de los fondos disponibles. Adems, un Comit Permanente de Asistencia Tcnica, compuesto
por miembros del Consejo Econmico y Social examina los proyectos presentados y se asegura que no
constituyan ninguna forma de injerencia. Este mecanismo es todava modesto, pero permite interesar en el

110
Una de estas instituciones, el Fondo Monetario Internacional (FMI), se fund con la misin
de organizar y gestionar el sistema monetario internacional128.

El FMI puso en funcionamiento, hasta mediados de los aos 70, un sistema de tasas de
cambio fijas, a fin de evitar que acciones unilaterales de pases miembros provoquen una
vuelta a la prctica de las devaluaciones competitivas de antes de la guerra y de
competencia salvaje por medio de las tasas de cambio calculadas fuertemente a la baja.
Adems, los Estados miembros podan recibir crditos del FMI proporcionalmente a su
aportacin de capital inicial, para solucionar sus dificultades temporales de equilibrio de su
balanza de pagos. As, pues, cada pas dispona de un derecho de giro de este Fondo. Sin
embargo, para Vernires (1998:51), la utilizacin de este derecho dependa de un cierto
nmero de condiciones que le otorgaban un poder econmico a esta institucin, capaz de
imponer sus concepciones a los pases en dificultad: Al FMI se le haba asignado tambin
la misin de permitir y facilitar la libre convertibilidad de las monedas. Pero no se trata de
una institucin independiente. Su consejo de administracin est compuesto de
representantes de los estados miembros con una capacidad de voto proporcional a sus
cuotas. Como stas se determinan en funcin del peso econmico de los diversos pases, se
trata de una institucin en la que el poder se encuentra en manos de los pases ms ricos.

El Banco Mundial fue creado paralelamente al FMI, con el nombre de Banco Internacional
para la Reconstruccin y el Desarrollo (BIRD). Como indica este nombre, su vocacin, a
diferencia del Fondo, centrado en problemas econmicos a corto plazo, es cooperar al
desarrollo econmico a largo plazo de sus miembros. Por ello, su misin principal es
favorecer proyectos, considerados rentables o beneficiosos para el desarrollo a largo plazo,
que de otra manera no podran ser financiados con un costo razonable. El Banco toma
dinero prestado en los mercados internacionales de capitales a los precios ms favorables
porque su firma es considerada como de primer orden. Los fondos as reunidos se prestan a
los pases en desarrollo que no habran podido obtener semejantes condiciones. Desempea
adems de su funcin de asistencia tcnica a los pases ayudados, un papel bastante clsico

desarrollo del Tercer Mundo conforme a los deseos del presidente Truman- a pases sin responsabilidades
coloniales e internacionaliza la concesin de la ayuda (Rist, 2002:106).
128
Peet (2005).

111
de intermediario financiero, a la inversa del FMI. En efecto, ste, para mantener sus
reservas, no puede tomar prestado ms all del 60% del valor total de las aportaciones de
sus socios (Vernires, 1998:53)129.

En 1952 se public el primer Informe sobre la Situacin Social Mundial, despertando un


inusitado inters tanto dentro como fuera de las instituciones de Naciones Unidas. El
informe se concentr en la descripcin de las condiciones sociales y slo de modo
incidental abord los programas para mejorarlas130. Las preocupaciones pragmticas de
alivio de la pobreza estaban eclipsadas por la obsesin general con la industrializacin
generalizada y el crecimiento del PNB que dominaba en la dcada de 1950: el progreso
social, desde esta ptica, no era sino la consecuencia natural del crecimiento rpido del
PNB. Adems al no ser suficiente la asistencia tcnica para la ayuda al desarrollo, deba ser
completada con la transferencia de capitales. El Consejo Econmico y Social de Naciones
Unidas busc, en primer lugar, resolver el problema mediante el Banco Mundial, pero ste
rechazaba intervenir porque la remuneracin del capital invertido era insuficiente. Segn
Rist (2002:107), haba que encontrar otros medios para financiar los proyectos poco
rentables, en especial en el mbito de las infraestructuras, y un primer intento de crear un
Fondo Especial de Naciones Unidas para el Desarrollo Econmico fracas en 1953. El
problema se resolvi finalmente de dos maneras distintas: por una parte, el Banco Mundial
cre sucesivamente la Sociedad Financiera Internacional (1956) para apoyar las inversiones
privadas, ms tarde, en 1960, la Asociacin Internacional para el Desarrollo (AID)
encargada de otorgar prstamos en condiciones ms favorables que las del mercado a los
pases ms pobres. Por otra la Asamblea General (resolucin 1240/XII de 14 de octubre de
1958) estableci un Fondo Especial a fin de recoger contribuciones voluntarias destinadas a
financiar proyectos importantes en los pases ms desfavorecidos. Este Fondo Especial y el
Programa Ampliado de Asistencia Tcnica se integraron en 1965 en el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo.

129
A pesar de sus grandes diferencias, el FMI y el Banco Mundial , tienen como actividad comn intervenir
en los pases con dificultades financieras, a lo que se suma que la frontera entre problemas a corto y mediano
plazo no es siempre evidente. Vease Peet (2005).
130
Esteva (1996).

112
Los proyectos de desarrollo aplicados a los pases subdesarrollados ya adoptaban un
carcter vertical, siendo diseados y realizados por tcnicos expertos que tenan poco
conocimiento e inters por las condiciones, capacidades o necesidades de las reas y
comunidades donde se centraban las intervenciones desarrollistas. Este tipo de planes
fracasaban por no estar orientadas a alentar la participacin en los procesos de diseo y
decisin, suponiendo, a su vez, un despilfarro de los fondos destinados a los proyectos de
desarrollo131. A medida que las elites del Tercer Mundo se apropiaban del ideal del
progreso, traducido bsicamente en desarrollo y crecimiento econmico, la planificacin se
transformaba en una herramienta para el cambio social controlado. Mientras tanto, diversos
activistas sociales empezaron a abogar por el fin de las estrategias de accin de arriba
hacia abajo y por la inclusin de la participacin y los mtodos participativos de
interaccin como una dimensin esencial del desarrollo. De este modo las palabras
participacin y participativo aparecieron por vez primera en la jerga del desarrollo a fines
de la dcada de 1950.

En 1955, algunos gobiernos convocaron la Conferencia de Bandung para poner en marcha


una poltica comn favorable al desarrollo de los pases afroasiticos. Esta conferencia
internacional marc el comienzo del movimiento de los no alineados y de las
reivindicaciones del Tercer Mundo en el marco de las organizaciones internacionales. Esta
conferencia se situaba en el marco de la Guerra Fra, dado que muchos de los pases
participantes estaban ligados a las potencias occidentales por medio de alianzas militares,
mientras que otros pertenecan al otro campo. De este modo lo que estableca una de las
bases del no alineamiento era la negativa a recurrir a pactos de defensa mutua destinados a
servir a los intereses particulares de las grandes potencias. Por otro lado, esta conferencia
marc el comienzo de una reivindicacin colectiva de los pases del Tercer Mundo en el
mbito poltico (descolonizacin) y en el del desarrollo, pidiendo, a su vez, la admisin en
la ONU para aquellos de sus miembros que estaban todava excluidos. Sin embargo, esta
conferencia era esencialmente asitica: si la ausencia de numerosos pases africanos se
explica por el hecho de que estaban todava colonizados, la de los latinoamericanos parece
difcilmente comprensible. As, la mayora de las exigencias que se formularon all fueron

131
Rahnema (1996); Gimeno y Monreal (1999).

113
continuamente retomadas por las resoluciones de Naciones Unidas y progresivamente
aceptadas. Sin embargo, es significativo que los diez principios del comunicado final no
difieren apenas del derecho internacional existente, ni de lo establecido en la Carta de
Naciones Unidas132.

En 1962 U. Thant, secretario general interino de Naciones Unidas, pidi a la Asamblea


General que proclamase la Dcada de Naciones Unidas para el Desarrollo. En el prlogo de
su informe, U. Thant no promete, ciertamente, que los problemas del subdesarrollo se
resuelvan en diez aos, pero introduce una serie de temas que, constantemente retomados y
repetidos, constituyeron la argumentacin de base para todos los discursos sobre el
desarrollo. Algunos de ellos son los siguientes: 1) el desarrollo no es simplemente
sinnimo de crecimiento econmico: es un crecimiento econmico acompaado de
transformaciones, lo que implica un claro desacuerdo con el reduccionismo econmico,
pero sin negar, pese a ello, el carcter determinante de lo econmico. Sin embargo, ncleo
duro del desarrollo sigue siendo el crecimiento, al que hay que aadir en este caso unas
transformaciones, que quedan sin definir; 2) la decepcionante evolucin del comercio
exterior en los pases en vas de desarrollo se debe en parte a los obstculos que se oponen a
la entrada de sus productos en los mercados de los pases industriales. Se considera al
comercio siempre, de manera general y sin distinguir entre situaciones diferentes, como uno
de los motores del crecimiento. Se podra aadir tambin la importancia del factor humano
y la necesidad urgente de movilizar los recursos humanos.

De esta manera la expresin desarrollo social, lentamente introducida en los informes de


Naciones Unidas sobre la situacin social, apareci sin definicin, como una vaga
contraparte del desarrollo econmico, y como un sustituto de la nocin esttica de situacin
social. Segn Esteva (1996), se percibi lo social y lo econmico como realidades distintas.

132
En el terreno del desarrollo la principal contribucin de la Conferencia de Bandung ser acelerar la
aparicin de nuevas instituciones internacionales (o influir en las ya existentes) encargadas de fomentar el
modelo de desarrollo propuesto por los Estados industriales y, especialmente, por los Estados Unidos. Puede
aadirse en el plano poltico el impulso que se dio a la intensa actividad diplomtica de los pases del Tercer
Mundo que multiplicaron sus encuentros para armonizar sus puntos de vista. Esto conducir a definir la
nocin de no alineamiento en la Conferencia de Belgrado (1961), dirigida por Tito, Nasser y Nehru y, un
ao ms tarde, a la creacin del grupo de los 77, con ocasin de la conferencia econmica de los pases no

114
La idea de cierto equilibrio entre estos aspectos se convirti primero en un desideratum y
ms tarde en el objeto de un examen sistemtico. El Consejo Econmico y Social de
Naciones Unidas (Ecosoc) recomend en 1962 la integracin de ambos aspectos en el
desarrollo. Ese mismo ao, las Propuestas de Accin de la Primera Dcada del Desarrollo
de Naciones Unidas (1960-1970) establecieron que el problema de los pases
subdesarrollados no es mero crecimiento, sino desarrollo. El desarrollo es crecimiento ms
cambio, aadieron. El cambio, a su vez, es social y cultural tanto como econmico, y
cualitativo tanto como cuantitativo. El concepto clave debe ser mejorar la calidad de vida
de la gente133.

Por otra parte, la Iglesia catlica no estuvo al margen respecto a la idea de desarrollo y al
inters en el Tercer Mundo. La consecucin del Concilio Vaticano II, con el acercamiento
social que supuso para la Iglesia catlica, y la elaboracin de las encclicas Pacem in terris
y, sobre todo, la Poppulorum progressio, que avivaron el inters de los catlicos por los
problemas socio-econmicos del planeta e impulsaron la lucha por encontrar soluciones a
los mismos, significaron la creacin, en la dcada de los sesenta, de un clima de opinin
catlico comprometido con las desigualdades internacionales, que incorpor a los
tradicionales apoyos de las labores misionales, la colaboracin de numerosas
organizaciones de creyentes laicos, en torno a labores de ayuda y concienciacin de la
opinin pblica en cuestiones relacionadas con el subdesarrollo del Tercer Mundo.

La propia encclica Poppularum Progressio, despus de reconocer en el prembulo el deber


de la Iglesia de intervenir y seguir con atencin el desarrollo de los pueblos ms
necesitados, afirma: El desarrollo si ha de ser autntico, tiene que ser completo: de todo el
hombre y de todos los hombres. Responde al propsito de Dios. Y es el hombre el

alineados de El Cairo. En cuanto a los pases ms revolucionarios, se identificaron tras la victoria de Castro
en 1959- con lo que se llamar la Tricontinental (Rist, 2002:105-106).
133
Esteva (1996) seala que la creacin del Instituto de Investigaciones de Naciones Unidas para el
Desarrollo Social (Unrisd) en 1963, fue en s misma una ilustracin de las preocupaciones del periodo. Otra
resolucin del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de la ONU, en 1966, reconoci la interdependencia
de los factores econmicos y sociales y la necesidad de armonizar la planeacin econmica con la social. A
pesar de este cambio gradual, a lo largo de la Primera Dcada del Desarrollo de Naciones Unidas el desarrollo
sigui siendo percibido como un camino definible de crecimiento econmico, que pasaba por varias etapas, y
la integracin fue la palabra clave que vinculaba el aspecto social con el econmico. En la dcada de 1960,

115
responsable y el artfice principal del xito o el fracaso de su propio desarrollo. El
desarrollo completo del hombre no puede darse sin el desarrollo solidario de la
humanidad. Asimismo, el texto se muestra, como decimos, enormemente crtico con la
visin economicista de los planteamientos de la poca: abandonada a s misma, la
economa moderna, lejos de atenuar, agranda la disparidad de los niveles de vida de los
pueblos. Desde esta reformulacin socio-religiosa del problema, se entendi, en efecto,
que el desarrollo, planteado como una mejora de las condiciones econmicas, desenfocaba
una realidad mucho ms compleja, cual era la humana, donde, desde el punto de vista
cristiano, el aspecto que primaba era el progreso vital en la bsqueda de Dios y el
comportamiento acorde con las normas ejemplificadas por Jesucristo. En este sentido, el
cristiano deba estar cerca del pobre y, por tanto, de los pases donde ms pobres haba,
para ampararle en su realidad y, desde el Concilio, para ayudarle a superar su injusta
situacin. Asimismo, se entendan como errneos los comportamientos economicistas y
consumistas de los aos del desarrollo, segn los cuales la acumulacin material de
comodidades (o lujos) era el paradigma de la felicidad (Peredo Pombo, 1999:31-32).

Hay que destacar que, tambin, en Amrica Latina, el Cuerpo de Paz, el Programa del
Cuatro, la Guerra contra la Pobreza, y la Alianza para el Progreso contribuyeron a enraizar
la nocin de subdesarrollo en la percepcin popular, y a profundizar la invalidez creada con
ella. Sin embargo, ninguna de esas campaas fue comparable en su efecto al que lograron,
en el mismo sentido, los tericos latinoamericanos de la dependencia y otros intelectuales
de izquierda, dedicados a criticar todas y cada una de las estrategias de desarrollo que los
norteamericanos pusieron sucesivamente de moda134. Por su parte, la Conferencia de
Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (CNUCED) naci en 1964, y era una
tribuna privilegiada del Grupo de los 77. En 1967 este grupo de pases adopt la Carta de
Argel, en el curso de una reunin preparatoria de la Segunda Conferencia del CNUCED a
realizarse en Nueva Delhi en 1968, y resuma el conjunto de reivindicaciones de los pases
del Sur respecto de los pases industrializados.

como el Unrisd reconoci ms tarde, el desarrollo social fue visto en parte como una precondicin del
crecimiento econmico y en parte como la justificacin moral de este y de los sacrificios que implicaba.
134
Esteva (1996).

116
En representacin de Cuba, asisti el Che Guevara, quien declaraba que en la conferencia
de Bretton-Woods, se originaron una serie de organismos internacionales cuya accin ha
sido nefasta para los intereses de los pases dependientes del mundo contemporneo
(Guevara, 1966:66). Adems, dio la visin que su gobierno revolucionario tena sobre el
escenario poltico existente: Vivimos en un mundo que est profunda y antagnicamente
dividido en agrupaciones de naciones que representan tendencias econmicas, sociales y
polticas muy dismiles. En este mundo de contradicciones, se expresa como la fundamental
de nuestra poca la que existe entre los pases socialistas y los pases capitalistas
desarrollados. El hecho de que la guerra fra, concebida por el Occidente guerrerista haya
demostrado su ineficacia prctica y su falta de realismo poltico, es uno de los factores que
presuponen esta Conferencia. Pero con ser aquella la ms importante contradiccin, no es,
sin embargo, la nica; existe tambin la contradiccin entre los pases capitalistas
desarrollados y los pueblos subdesarrollados del mundo y en esta Conferencia para el
Comercio y el Desarrollo, las contradicciones existentes entre estos grupos de naciones,
tienen tambin una importancia fundamental. Adems existe la contradiccin propia entre
los distintos pases capitalistas desarrollados, que luchan incesantemente entre s por el
reparto del mundo y la posesin estable de sus mercados, que les permita un desarrollo
amplio, basado, desgraciadamente, en el hambre y la explotacin del mundo dependiente
(Guevara, 1966:69-70).

El presidente tanzano Julius Nyerere decidi afrontar el problema del subdesarrollo


invitando a sus conciudadanos a basarse en sus propias fuerzas. La Declaracin de Arusha
que haca implcita esta nueva manera de salir de la pobreza- fue adoptada por la
Tanganyika African National Union (TANU) el 5 de febrero de 1967. La Declaracin de
Arusha es un discurso normativo, una declaracin de intenciones, un catlogo de
prescripciones135. De esta forma, la idea de self-reliance, de autonoma o de desarrollo
autocentrado haca su entrada en el lenguaje del desarrollo. Autonoma no significa
autarqua. No se excluyen la ayuda, ni las inversiones privadas, pero ambas deben estimular
los esfuerzos propios y no invitar a la pereza. Segn Rist (2002) la self-reliance: 1) intenta
redefinir las prioridades econmicas para producir los bienes tiles al conjunto de la

135
Rist (2002).

117
poblacin ms que basarse en el comercio internacional para importar bienes de consumo
(o armas) que slo benefician a una minora. El control democrtico de la produccin es
una condicin fundamental de la self-reliance; 2) se basa en la utilizacin prioritaria de los
factores de produccin disponibles localmente, en lugar de considerar al comercio
internacional como un sustituto de la investigacin; 3) armoniza el modo de vida con el
medio ambiente y los factores locales en presencia, lo que lleva consigo repercusiones
ecolgicas y culturales positivas. 4) implica una diversidad de modelos de desarrollo y
rechaza la imitacin de los modelos importados; 5) disminuye la alienacin resultante de la
falta de control sobre el proceso econmico y favorece la solidaridad horizontal; 6) permite
alcanzar un mejor equilibrio ecolgico: impide que un grupo se apodere o agote los
recursos de otro, o que los desechos contaminantes se exporten fuera del lugar en el que se
producen; 7) obliga a reinventar en lugar de imitar lo que se hace en otros sitios; supone un
proceso permanente de aprendizaje.

2.3. Tercer periodo: la Segunda Dcada del Desarrollo.

La dcada de los setenta fue un punto de inflexin en la historia de la naturaleza del


sistema mundial capitalista136 y, por tanto, en la historia del Estado137. Desde ese momento,
se observa una rebelin generalizada contra las definiciones econmicas del desarrollo, que
constrean sus metas a indicadores cuantitativos mas o menos irrelevantes. Por ejemplo,
Robert McNamara, quien fuera el presidente del Banco Mundial por aquel entonces, tras
reconocer en 1970 que una alta tasa de crecimiento no haba trado consigo un progreso
satisfactorio en el desarrollo durante la Primera Dcada del Desarrollo, insisti en que la de
1970 deba contener algo ms que medidas burdas de crecimiento econmico. Sin embargo,
el destronamiento del PNB138, como se llam entonces a esta cruzada, no lleg muy lejos,
ya que no fue posible lograr consenso internacional o acadmico sobre cualquier otra
definicin. As, mientras que la Primer Dcada consideraba separadamente los aspectos
sociales y econmicos del desarrollo, la Segunda comprendi la mezcla de las dos. De esta

136
Concretamente, las regiones centrales del sistema capitalista mundial fueron consolidando y fortaleciendo
lazos entre ellas, a costa de las zonas perifricas.
137
Duffield (2004).

118
manera, la Asamblea General de Naciones Unidas haba proclamado en 1970 la Segunda
Dcada para el Desarrollo, dotada de una estrategia, trmino nuevo que indicaba que el
desarrollo deba ser concebido de manera global e integrada. Se formul un nuevo
paradigma, el de la integracin, tras reconocer la necesaria integracin de los recursos
fsicos, los procesos tcnicos, los aspectos econmicos y el cambio social.

Segn Esteva (1996), la Estrategia para el Desarrollo Internacional, proclamada el 24 de


octubre de 1970, demand una estrategia global, basada en la accin conjunta y
concentrada en todas las esferas de la vida econmica y social. El punto de flexin, sin
embargo, no estuvo en la Estrategia para el Desarrollo Internacional, sino en una resolucin
casi simultnea de Naciones Unidas, que estableci un proyecto para la identificacin de un
enfoque unificado de desarrollo y planeacin, que deba integrar plenamente los
componentes econmicos y sociales en la formulacin de polticas y programas. Comenz,
as, una bsqueda de un enfoque unificado para el anlisis y la planeacin del desarrollo,
que examin simultneamente la integracin intrasectorial y espacial, regional, y el
desarrollo participativo. Sin embargo, fue un proyecto frustrante y de corta vida, como
empresa de Naciones Unidas. Su crtica de las ideas y mtodos de desarrollo econmico
dominantes encontr gran resistencia. Y su incapacidad de ofrecer remedios universales
simples lo conden a una rpida extincin. El proyecto, empero, incub la mayor parte de
las ideas y lemas que animaron el debate sobre el desarrollo durante los siguientes aos.

Pero la Segunda Dcada, que se inici con la preocupacin por encontrar un enfoque
unificado, evolucion de hecho en la direccin opuesta: la dispersin. Se trajeron en rpida
sucesin, al centro de las preocupaciones, problemas bsicos, como el ambiente, la
poblacin, el hambre, la mujer, el habitat o el empleo. Cada problema sigui por un
tiempo su carrera independiente, concentrando la atencin publica e institucional. Mas
tarde, se demostr la compleja relacin de cada problema con todos los dems, y comenz
el ejercicio pertinente de unificacin, colocando a uno de los problemas en el centro del
proceso. Los candidatos clave para la unificacin fueron objeto de constante disputa,

138
Esteva (1996).

119
derivada de las viejas controversias sobre prioridades y de los pleitos cotidianos entre los
cuerpos burocrticos por su supervivencia y la asignacin de recursos.

Adems, en los aos setenta, los lmites naturales de los recursos se convirtieron en una de
las censuras ms certeras y preocupantes que se hicieron al desarrollismo, y que ms
resonancia obtuvieron tanto dentro de la comunidad cientfica como en el seno de las
sociedades de los pases desarrollados. Por ejemplo, fue el Club de Roma quien encarg
un proyecto de estudio para analizar las causas y consecuencias a largo plazo del
crecimiento de la poblacin, el capital industrial, la produccin de alimentos, el consumo de
recursos y la contaminacin. El informe final dio lugar a un libro, Los lmites del
crecimiento, que llam como pocos a la conciencia entre las lites y la propia opinin
pblica, sobre las fatales consecuencias en trminos de agotamiento de recursos y
deterioros humanos y medioambientales, que padecera el planeta en caso de mantenerse
los sistemas de crecimiento (Peredo Pombo, 1999:33). Al respecto, es importante sealar
la existencia de dos informes que intentaron en aquel momento plantear la visin
socialdemcrata de un nuevo orden. Se trata, en primer lugar, del informe RIO
(Reshaping the international order) presentado al Club de Roma por Jan Timbergen. La
idea central era proseguir la va trazada por la economa dominante, liberalizando los
movimientos de capitales y los intercambios, pero poniendo mayor atencin en las
condiciones de vida de los pobres, de manera que pudiera reducirse la diferencia entre los
ms ricos y los ms pobres (Rist, 2002:185).

El informe de Timbergen estaba inspirado en los puntos de vista predominantes en los


medios ligados con el desarrollo de los pases nrdicos y de los Pases Bajos y tena en
cuenta tambin la nueva prioridad que se otorgaba a la satisfaccin de las necesidades
fundamentales. El otro informe que en cierta forma clausura el decenio- fue preparado
por una comisin independiente de Naciones Unidas colocado bajo la presidencia de Willy
Brandt y se llam Norte-Sur: un programa de supervivencia. Inauguraba una nueva forma
de abordar los problemas, conforme a una idea lanzada por Robert McNamara entonces
presidente del Banco Mundial: el Secretario General de la ONU nombra una comisin
independiente, confa la presidencia a una personalidad respetada por todos (Willy Brandt

120
haba sido canciller de la Repblica Federal de Alemana, pero tambin premio Nobel de la
Paz en 1971); los miembros de la Comisin celebran una serie de reuniones en las distintas
partes del mundo y se entrevistan sobre el terreno con numerosas personalidades; un
secretariado rene el resultado de los trabajos, redacta un informe, prologado por el
presidente, que finalmente es enviado al Secretario General de Naciones Unidas. Los costes
se cubren con las contribuciones voluntarias de algunos gobiernos y con fondos privados
(Rist, 2002:186).

De este modo se ofreca una oportunidad para hacer propuestas nuevas, basadas en las
experiencias adquiridas en el mbito del desarrollo, sin olvidar la inmensa literatura
disponible. Hay que admitir, sin embargo, que el resultado fue decepcionante, pues pese a
que su repercusin en las discusiones internacionales sobre el desarrollo fue efmera, el
Informe Brandt marca una etapa: se sita al final de una poca en la que se esperaba actuar
sobre las causas del subdesarrollo y el comienzo de otra en la que se decidir multiplicar
en nombre de esos mismos valores- las ayudas paliativas, que se calificarn ms tarde de
humanitarias (Rist, 2002:188). El desarrollo, interpretado tan solo como una realidad
econmica, haca aguas en el seno de una opinin pblica confundida, que tan slo era
capaz de destruir un mito sin conseguir crear consensos analticos suficientemente slidos
para elaborar un concepto universalmente aceptado139.

Hay que destacar que Naciones Unidas convoc una conferencia sobre medio ambiente en
Estocolmo en 1972 que, por primera vez, llam la atencin en todo el mundo sobre los
peligros de la contaminacin, el agotamiento de los recursos, la desertificacin, etc140. Un
ao despus, la IV Conferencia de Jefes de Estado de los Pases no Alineados, reunida en
Argel, propuso la instauracin de un Nuevo Orden Econmico Internacional (NOEI),
propuesta ratificada por la Asamblea de Naciones Unidas en mayo de 1974. Se examinaban
los problemas relativos a las materias primas y al desarrollo, centrndose en el crecimiento
econmico, la expansin del comercio internacional y el incremento de la ayuda otorgada
por los pases industrializados. A partir de esta sesin extraordinaria de la Asamblea se hizo
pblica la Declaracin relativa a la instauracin de un nuevo orden econmico

139
Peredo Pombo (1999).

121
internacional, dotada de un Programa de Accin, y tambin se sum la Carta de los
derechos y deberes econmicos de los Estados, como resultado de los trabajos de la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCED). Era el grito
final de unos pases que llevaban aos reclamando una modificacin de la estructura
econmica mundial y, por tanto, de sus paradigmas, aunque tambin reclamando su
derecho a participar en el desarrollo econmico de la poca. Sin embargo, la puesta en
prctica del NOEI nunca se llev adelante.

Los Estados del Sur, enardecidos por el impulso que naca del xito de la retrica del
NOEI, buscaron diversificar sus mbitos de aplicacin, en especial a travs de la
Declaracin de Lima sobre el Desarrollo Industrial y la Cooperacin, publicada por la
Conferencia de la ONUDI, el 26 de marzo de 1975. En la Declaracin se calculaba en el 25
por ciento la participacin de los pases de la periferia en la produccin industrial mundial a
alcanzar desde esa fecha hasta el ao 2000, pero sin interrogarse sobre el tipo de
industrializacin deseable, ni sobre sus efectos medioambientales, ni sobre los mecanismos
de la industrializacin dependiente. En 1976 la V Conferencia de los no alineados, reunida
en Colombo, lanza la idea de un Nuevo Orden Mundial de la Informacin y la
Comunicacin, idea que es incorporada a los programas de Trabajo de la UNESCO. Se
trat de unos debates sobre la verticalidad de la informacin, la carencia de fuentes
informativas en el Tercer Mundo y la dependencia cultural que supona para los pases del
Sur con respecto a los del Norte este imperialismo meditico. Estos debates aadieron
nuevos matices al concepto de desarrollo pero, sobre todo, afirmaron al Tercer Mundo en
una posicin: el rechazo a asumir los enfoques desarrollistas occidentales si ello supona
una alienacin cultural progresiva de sus pueblos1. Sin embargo sus esfuerzos no
produjeron apenas resultados concretos salvo el de abrir una crisis mayor en la UNESCO,
causado por abandono intencionado de la organizacin de los dos principales
contribuyentes econmicos en 1985: los Estados Unidos y Gran Bretaa. Sin embargo, los
debates de la V Conferencia de los no alineados sobre la creacin de un nuevo orden

140
Peredo Pombo (1999); Rist (2002).

122
mundial de la informacin y la comunicacin los materializ la UNESCO en el Informe
MacBride en 1980141.

Desde nuestra perspectiva de anlisis, nos interesa destacar que en 1974 fue redactada la
Declaracin de Cocoyac (Mxico) por un grupo de intelectuales, entre los que se
encontraban Amin, Nerfin y Galtung. Esta declaracin planteaba que cualquier proceso de
crecimiento que no conduzca a la satisfaccin (de las necesidades bsicas) o que, aun peor,
la perturbe es una parodia de la idea de desarrollo142. La Declaracin tambin subray la
necesidad de la diversidad y de seguir muy diferentes caminos al desarrollo, as como la
meta de la autosuficiencia y el requerimiento de cambios econmicos, sociales y polticos
fundamentales. Hay que destacar que en la 11. Conferencia Mundial de la Sociedad
Internacional para el Desarrollo (SID) que se celebr en Nueva Delhi en 19691, Dudley
Seers present las lneas maestras de un enfoque con un alto contenido social (empleo,
distribucin y pobreza), que luego dara lugar a la estrategia de las necesidades bsicas.

La orientacin de los estudios del desarrollo hacia temas sociales se reforz con el
Programa sobre el Empleo Mundial de la OIT tambin de 1969, con especialistas como el
mismo Seers y Singer. A la importancia otorgada al crecimiento sucedi una preocupacin
por los objetivos propiamente dichos del desarrollo, esto es, por los fines (la mejora en la
calidad de vida de la poblacin) y no tanto por los medios (la expansin de la renta per
cpita). Tal cambio implicaba una percepcin distinta sobre la naturaleza del proceso de
desarrollo econmico. De este modo, la preocupacin por los aspectos sociales del
desarrollo se centr en los problemas crecientes de empleo, distribucin y pobreza en el
Tercer Mundo, pues el crecimiento econmico no supona necesariamente la disminucin
de la desigualdad. Esto fue as porque comenz a ser patente que crear empleos productivos
no era suficiente, por lo que desde este enfoque se centraron tambin en la redistribucin de
la renta hacia los sectores menos favorecidos. Por otro lado, surgi el enfoque de las
necesidades bsicas, que planteaba objetivos menos abstractos y generales, y promova
soluciones de forma positiva, como por ejemplo alcanzar la satisfaccin universal de las
necesidades bsicas. stas fueron definidas por la OIT como las que aseguraban un nivel

141
Veanse Peredo Pombo (1999); Duffield (2004); Rist (2002).

123
de vida mnimo que toda sociedad debera establecer para los grupos ms pobres de sus
habitantes.

El enfoque de las necesidades bsicas tiene tres antecedentes tericos: la primera idea se
remonta al discurso anual de McNamara ante el consejo de Gobernadores del Banco
Mundial de 1972, donde plantea que, como las poblaciones de los pases del Sur no son
capaces de asumir su propio destino y de satisfacer sus necesidades ms esenciales, los
gobiernos de los pases en desarrollo deben preocuparse ms de las necesidades humanas
esenciales; esta idea haba aparecido tambin en la Declaracin de Cocoyoc, integrada en
gran parte por intelectuales miembros del Foro del Tercer Mundo; y por ltimo, la
satisfaccin de las necesidades fundamentales estaba presente en el informe
Hammarskjld143. Este triple patrocinio (Banco Mundial, OIT y Foro del Tercer Mundo)
tuvo como consecuencia no slo proporcionar a la aproximacin a las necesidades
fundamentales una audiencia considerable, sino tambin reconciliar (aunque fuese de
manera provisional) a las organizaciones no gubernamentales con el establishment del
desarrollo y especialmente con el Banco Mundial (Rist, 2002:192).

Este enfoque buscaba potenciar los medios para alcanzar determinados objetivos de
bienestar, y crea necesario promover ms el desarrollo rural y confiar menos en la
planificacin del desarrollo, en aras de una administracin descentralizada. De este modo el
enfoque de las necesidades bsicas propuso la idea de ocuparse directamente de satisfacer
esas necesidades, en vez de esperar su satisfaccin como resultado del proceso de
desarrollo. Los tericos del desarrollo acunaron la nocin de las necesidades bsicas con el
propsito de proveer un marco de referencia coherente que pudiera acomodar los
crecientemente refinados conjuntos de objetivos de desarrollo que fueron evolucionando y

142
Esteva (1996); Rist (2002); Held (2005).
143
El informe Hammarskjld intenta plantear un desarrollo distinto basado en la satisfaccin de las
necesidades, la self-reliance, la armona con la naturaleza y los cambios estructurales. Estos elementos no son
necesariamente nuevos, pero estn a partir de ese momento combinados y colocados en un contexto poltico
inequvoco (Rist, 2002:181-182). La otra novedad del informe Hammarskjld deriva de su consideracin del
desarrollo como un fenmeno global que no atae solamente a los pases del Tercer Mundo, sino tambin a
los pases industrializados. Finalmente, el informe recomienda el refuerzo de la autonoma colectiva de los
pases del Tercer Mundo, como lo haba hecho el NOEI, y la participacin selectiva de los pases del Sur en el
sistema internacional, nica frmula, segn el informe, capaz de garantizarles un estilo propio de desarrollo y
la independencia nacional.

124
pueda sistemticamente relacionar estos objetivos con diversos tipos de polticas,
incluyendo al crecimiento. Los puntos clave de intervencin eran la educacin primaria, la
salud, la nutricin, la vivienda, la planificacin familiar y el desarrollo rural. La estrategia
de las necesidades bsicas tuvo la virtud de atraer la atencin de los economistas hacia los
variados aspectos del desarrollo, tales como su dimensin social, en trminos generales, y
fenmenos como la participacin y el agotamiento de los recursos naturales. Sin embargo,
esta visin social sobre el desarrollo adoleca de algunos inconvenientes, como que los
objetivos propuestos resultaban en ocasiones poco realistas y escasamente operativos y que
no resultaba claro cmo afectara la adopcin de una estrategia de las necesidades bsicas al
crecimiento y al cambio estructural144.

En 1975, algunas de las ideas de la Declaracin de Cocoyoc se ampliaron en el informe


Qu hacer? de la Fundacin Dag Hammarskjld, el cual fue patrocinado por el BM, la
OIT y el Foro del Tercer Mundo. Los expertos juzgaron que el hombre debe tener mayor
influencia en el proceso de desarrollo y que este debe ser, como insista Unesco, desarrollo
integrado: un proceso total y multirelacional, que incluye todos los aspectos de la vida de
una colectividad, de sus relaciones con el mundo exterior y de su propia conciencia145.
Concretamente Rist (2000:181) plantea los siguientes cinco aspectos: 1) considerar al
desarrollo como un todo y no slo como un proceso econmico- que debe ser endgeno,
es decir, surgir del fuero interno de cada sociedad. Nace de la cultura y no se reduce a la
imitacin de las sociedades desarrolladas. No hay, por tanto, una frmula universal de
desarrollo; 2) el desarrollo debe dirigirse a la satisfaccin de las necesidades esenciales de
las poblaciones ms pobres; para conseguirlo debern basarse en sus propias fuerzas; 3) hay
que reconocer que la situacin actual est ligada a unas estructuras de explotacin que
tienen su origen en el Norte, pero que estn representadas en el Sur por unas clases
dirigentes que son, a la vez, cmplices y rivales de los privilegiados de los pases
industrializados. Debe otorgarse, as, la ayuda internacional con prioridad a los Estados
comprometidos en corregir las desigualdades internas y negarse a aquellos otros que no
respetan los derechos humanos; 4) el desarrollo debe tener en cuenta los lmites ecolgicos,
ligados a los sistemas sociales y a las tecnologas. En consecuencia, los pases del Norte

144
Alguacil (2000).

125
deben transformar sus estilos de vida reajustando sus economas y orientndolas hacia una
mayor justicia en las relaciones comerciales internacionales, y 5) el sistema de Naciones
Unidas debe modificarse para tener en cuenta las profundas transformaciones polticas que
han tenido lugar desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y los que han tenido lugar a
partir del final de la Guerra Fra.

El final de la guerra fra ha producido un nmero significativo de cambios en la estructura


organizativa de las organizaciones multilaterales. Durante los aos noventa, la burocracia
gubernamental de la ayuda creci y cambi su funcin. Las agencias especializadas de la
ONU, por ejemplo, al tener cada una sus propias historias institucionales, sus distintas
culturas de organizacin y sus diferentes modos de financiacin, tendan a funcionar de
forma separada. De esta forma, Naciones Unidas ha ido construyendo con los aos un
verdadero entramado organizacional en torno al estudio del desarrollo y la gestin de su
ayuda1. Y es que la llegada de las emergencias complejas y, sobre todo, la demanda de
operaciones de amplio alcance, ha hecho que las agencias especializadas de la ONU
busquen formas de mejorar su coordinacin. Esta exigencia surgi claramente en el periodo
posterior a la guerra del Golfo y llev a la creacin, a finales de 1991, del Departamento de
Asuntos Humanitarios de la ONU (DHA; ahora OCAH) para coordinar mejor a las
agencias de ayuda en las situaciones de emergencia. Aunque el objetivo era mejorar la
coordinacin inter-ONU, en la mayora de las emergencias complejas esto ha seguido
siendo problemtico (Duffield, 2004: 105-106). A la par del crecimiento de las
responsabilidades y los cambios de mandato de algunas agencias de Naciones Unidas
durante los noventa, la labor de anlisis del sistema de Naciones Unidas y sus experiencias
sobre el terreno han contribuido a la reelaboracin del concepto de desarrollo en los ltimos
aos. En efecto, estas dcadas de trabajo ponen sobre la mesa de Naciones Unidas la
cuestin de cul es la verdadera dimensin del desarrollo, hecho que no hace sino pensar
en la cambiante retrica sobre el desarrollo de los ltimos cincuenta aos.

145
Esteva (1996).

126
En los ochenta, surgieron una serie de preocupaciones en torno al significado del desarrollo
y su relacin con los derechos humanos y el medio ambiente146. Por un lado, en la
UNESCO se comenz a interpretar el desarrollo desde su aspecto cultural, pues se entenda
que en una sociedad heterognea culturalmente no poda haber un concepto unvoco de
desarrollo pero, adems, se buscaba una idea que fuera lo suficientemente moldeable,
asimilable a cada una de las culturas, sin perder los objetivos comunes de mejorar las
condiciones de vida de la sociedad, avanzar en la lucha contra la pobreza, etc. En la
conferencia sobre polticas culturales que tuvo lugar en Mjico D.F. en 1982, se estableci
la dimensin cultural del desarrollo, que versaba: La dimensin cultural del desarrollo
agrupa todos los componentes psico-sociolgicos, s como los factores econmicos,
tecnolgicos y cientficos que ayudan a mejorar la vida material e intelectual de las
poblaciones, sin introducir cambios violentos en sus creencias y modos de vivir (Peredo
Pombo, 1999:36). La UNESCO recogi las siguientes dimensiones para elaborar un
concepto de desarrollo: 1) constatar que el desarrollo segua significando, adems, un
crecimiento, una mejora econmica para los pueblos y, por tanto, sta deba perseguirse, y
2) ante esta diversidad social y cultural, el nico comn denominador es el hombre y, por
tanto, el hombre debe ser el centro de anlisis de ese largo proceso que es el desarrollo, y
no inmediato y lineal como se haba pretendido.

Por otro, la reactivacin en los ochenta del planteamiento del progreso de los pueblos como
un objetivo inalienable y con un discurso en defensa de los derechos humanos (como
planteaba el artculo 22 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 o el
artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966,
dentro del seno de las Naciones Unidas) desemboc finalmente en la Resolucin 41/128,
adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986. Es decir,

146
Alguacil (2000:30) afirma que la nueva teora del desarrollo, que se podra denominar de corte radical
humanista ecologista, podemos ubicarla de forma ms explcita en la declaracin de Cocoyoc, que entiende el
desarrollo en el sentido de desarrollo de los seres humanos, no en el desarrollo de pases, de la produccin
de objetos, de su distribucin dentro de sistemas sociales ni de transformacin de las estructuras sociales. Este
ltimo tipo de desarrollo puede constituir el medio de alcanzar un fin, pero no debe confundirse con ese fin,
que es el desarrollo de la totalidad del ser humano y de todos los seres humanos. Igualmente se recoge el
postulado bsico del Ecodesarrollo que supondra satisfacer los lmites interiores del hombre sin transgredir
los lmites exteriores, o, dicho en palabras de Galtung: satisfacer las necesidades fundamentales, materiales
y no materiales, de los seres humanos, sin destruir al mismo tiempo el equilibrio ecolgico de la naturaleza,
sino quiz incluso mejorndola.

127
Naciones Unidas planteaba un concepto de desarrollo situado en el origen y el fin de la
actividad humana, pues el hombre debe buscar y lograr ese derecho. Por ejemplo, en el
informe de la Comisin Sur, de acuerdo con Rist (2002:232), adems de examinarse los
problemas por los que atraviesa el Sur y de trazarse un programa planetario de accin
inmediata en seis puntos, se define el desarrollo de la siguiente manera como un proceso
que permite a los seres humanos desarrollar su personalidad, lograr confianza en s mismos
y conseguir una existencia digna y armoniosa. Es un proceso que libera a las poblaciones
del miedo, de la pobreza, de la explotacin y que hace retroceder la opresin poltica,
econmica y social. Es mediante el desarrollo como la independencia poltica adquiere su
autntico sentido. Se presenta como un proceso de crecimiento, un movimiento que toma
sus races en la misma sociedad que est cambiando. [...] El desarrollo de una nacin debe
basarse en sus propios recursos, tanto humanos como materiales, explotados plenamente
para la satisfaccin de las necesidades propias. [...] El desarrollo debe ser, por tanto, un
esfuerzo del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. El verdadero desarrollo se orienta hacia
los seres humanos. Por su parte, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) public en 1990 el primer informe sobre el Desarrollo Humano. Reinvindic la
necesidad de superar el desarrollo econmico, definido de manera estrecha, para ubicar al
individuo, con sus necesidades, aspiraciones y capacidades, en el centro de los esfuerzos
para el desarrollo; al mismo tiempo, puso el acento en el carcter inaceptable de las
discriminaciones generadas por la clase social, el sexo, la raza, la nacionalidad, la religin,
la comunidad, la edad.

Pero, adems, el desarrollo pas a ser tambin un deber, es decir, una contraprestacin del
derecho, que consiste en vincularse individual y colectivamente con ese proceso universal
y centrado definitivamente en el hombre (Peredo Pombo, 1999:47) El PNUD defini el
desarrollo humano como el proceso de ampliacin de las opciones de la gente, en un
intento de dotar de toda su amplitud y humanidad al concepto. Se trataba de proponer, para
escapar a la tirana del PNB, un nuevo indicador del desarrollo humano que, en cada pas,
combinara la renta, la esperanza de vida y el nivel de educacin como tres variables de
anlisis. Adems, a partir del informe se puede valorar la asignacin de los fondos
disponibles, tanto en los presupuestos nacionales como en la ayuda pblica para el

128
desarrollo. Ms concretamente, en el informe se presenta el desarrollo humano por medio
de un nivel internacionalmente comparativo de privacin, que muestra cuan lejos del caso
nacional ms exitoso se encuentran los dems pases. La meta mas ambiciosa del informe
es generar un Indice de Desarrollo Humano, que sintetice, en una escala numrica, el nivel
global de desarrollo humano en 130 pases. El informe Brundtland tambin incluye el
anlisis de las condiciones sociales existentes en esos pases para el periodo 1960-1988, tras
reunir datos sobre una amplia coleccin de variables y una serie de proyecciones, que
presentan metas sociales viables a alcanzarse para el ao 2000147.

La reaccin pblica de Europa a las hambrunas de Etiopa y Sudn durante mediados de los
ochenta proporcion, tambin, un gran empuje moral y financiero a las agencias que
suministraban ayuda de emergencia. Comenz una etapa de rpido crecimiento y
progresiva influencia de las ONG dedicadas a operaciones de emergencia (Duffield,
2004: 113). No hay que olvidar que en esta poca, ms concretamente, en 1985, se cre
Mdicos sin Fronteras. De hecho, al final de la dcada de los ochenta, las ONG se
encontraron a s mismas al frente de un movimiento que pona su obligacin de salvar vidas
por encima de cualquier consideracin poltica o de cualquier restriccin burocrtica. La
ONU, aunque sin poder para acabar con las guerras, durante los primeros aos de la dcada
de los noventa, mediante el acceso negociado y con el establecimiento de nuevas relaciones
estratgicas con las agencias de ayuda y el establishment militar, intent desarrollar nuevas
formas de suministrar ayuda humanitaria a todas las poblaciones afectadas por la guerra.
As, mientras que los polticos se haban puesto a la defensiva por el populismo suscitado
por la ayuda humanitaria a mediados de los ochenta, a principios de los noventa ya haban
aprendido a cmo aprovechar la fuerza irresistible del humanitarismo, la atencin que le
dedicaban los medios de comunicacin y la influencia que esto conllevaba (Duffield,
2004: 115).

En lo que se refiere a la problemtica medio ambiental, se cre en 1983 una Comisin


Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo para investigar las interacciones entre ambos
fenmenos y aportar soluciones que permitieran una aplicacin equilibrada y ptima entre

147
Esteva (1996).

129
los dos. Esta activacin del fenmeno medio ambiental o ecolgico fue naturalmente
impulsado por sectores cada vez ms concientizados y comprometidos con el entorno
natural. El denominado movimiento verde que se manifestaba entonces a travs de
partidos o agrupaciones polticas y organizaciones no gubernamentales distribuidas, sobre
todo, por Europa y Norteamrica- cobraba inusitadas fuerzas aglutinando tendencias
sociales de rechazo al armamentismo, a la energa nuclear, al deterioro de la naturaleza o al
descenso de la calidad de vida en las ciudades (Peredo Pombo, 1999:40-41). Por su parte,
la Comisin Brundtland consigui encontrar una ligazn entre desarrollo y medio ambiente
en su informe final, titulado Nuestro futuro comn, publicado en 1987. Esta ligazn es el
nuevo concepto de desarrollo sostenible: Es aquel que satisface las necesidades del
presente sin limitar el potencial para satisfacer las necesidades de las generaciones
futuras. Es decir, se plante la idea de la limitacin del desarrollo, cual es la de no agotar,
ni tan siquiera comprometer, a las siguientes generaciones dejndoles en herencia un
planeta desfigurado en la naturaleza y sus recursos (Peredo Pombo, 1999:41).

Alguacil (2000) advierte que la definicin del concepto del informe Brundtland abre
interrogantes, pues la ambigedad respecto de lo que son las necesidades bsicas y de cmo
se satisfacen hace que el concepto de desarrollo sostenible no est exento de crticas y que
haya suscitado una fuerte controversia que contribuy a un continuo enriquecimiento del
concepto. As, pues, el sentido crtico de la idea de desarrollo sostenible construida en este
informe ha sido puesto en tela de juicio al no explicitar la incompatibilidad entre
crecimiento y sostenibilidad, o lo que es lo mismo, al confundirse el trmino desarrollo con
el trmino crecimiento, que ha significado un mantenimiento de la idea de crecimiento
sostenible. Por ello Alguacil plantea que algunos autores afirman que: 1) el desarrollo
sostenible lo que realmente intenta es hacer sostenible el desarrollo econmico corriente; 2)
el crecimiento econmico implcito del informe puede llevar, contrariamente a su
enunciacin, a infravalorar las necesidades futuras y a una mayor degradacin ambiental; 3)
es una apuesta por la adaptacin de los problemas ambientales al modelo global neoliberal
y en ningn caso proclive a la redistribucin de la riqueza; 4) existe una imposibilidad de
definir la operatividad del desarrollo sostenible desde la lgica de la modernidad y, 5) se

130
omite las contradicciones sociales que genera el sistema industrial y que inciden
directamente sobre la crisis ecolgica.

El Informe Brundtland da por descontada la unidad, pero una unidad que es, ahora,
resultado de una amenaza. La Tierra es una, pero el mundo no lo es. Todos dependemos de
una biosfera para sustentar nuestras vidas, concluye Sanchs (1996). De hehco, las cosas
cambiaron mucho desde la promulgacin de la Carta de las Naciones Unidas -desde la
esperanza moral de una humanidad unida por la razn y el progreso, a la nocin econmica
de pases enlazndose entre s mediante relaciones comerciales y, finalmente, al espectro de
la unidad en la autodestruccin global. A finales de los 80, el debilitamiento de las
competencias del Estado-nacin en el Sur haba comenzado a extenderse desde la esfera
econmica a la poltica, con la aparicin de varias formas de condicionalidad a la ayuda (...)
Esto quiere decir que la ayuda al desarrollo estaba cada vez ms ligada al progreso de la
liberalizacin econmica, pero tambin a la creacin y al mantenimiento de instituciones
democrticas y pluralistas (Duffield, 2004:60).

El informe Bruntland indica que la imagen directa desde el espacio permite mostrarla como
una naturaleza desvinculada de la actividad humana y se convierte en el punto de partida
para la gestin y control de la Tierra como globalidad. La caracterizacin de esta globalidad
como pequea, frgil y limitada transmite una imagen de escasez. En este sentido, si el
mapa nacional representa la segmentacin del territorio y facilita y precisa la creacin de
instituciones para la gestin y el control desde una administracin centralizada, la imagen
de la Tierra como una totalidad se relaciona con una problemtica (econmica) de carcter
general que lleva a conectarla con una actuacin de carcter global y a instituciones de
gestin (tcnica) y control mundial, ms que regionales o nacionales, desplazando la lgica
nacional (y poltica), como eje privilegiado de actuacin. Los problemas que amenazaran
al mundo exigiran soluciones de carcter global gestionadas por instituciones (tambin)
globales (Gimeno y Monreal, 1999: 248).

El Informe Bruntland acababa sugiriendo a las Naciones Unidas la organizacin de una


conferencia internacional para examinar los progresos conseguidos y promover los

131
acuerdos complementarios que se necesitarn para establecer indicadores sobre la senda del
progreso humano y mantenerlo dentro de unas normas en armona con las necesidades del
hombre y las leyes naturales. Fue sin duda esta ltima recomendacin la mejor aplicada
porque ms de un centenar de Jefes de Estado, millares de delegados llegados de todos los
pases del mundo, 1.400 ONG y 8.000 periodistas casi un total de 30.000 personas- se
desplazaron a Ro de Janeiro, del 3 al 14 de junio de 1992, para participar en la Cumbre de
la Tierra, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD). (Rist, 2002:217-218). Pero, Pombo Peredo (1999) sostiene que estas
llamadas a la comunidad internacional que se han sucedido en los aos noventa desde los
ms diversos foros, tienden a no profundizar en la realidad humana de los ms necesitados
y en sus culturas. Paralelamente a la Cumbre de la Tierra, las ONGs organizaron, tambin
en Ro, una conferencia denominada Foro global, a la cual asistieron casi 20.000
personas. Tanto esta conferencia como la de Copenhague en 1995, fueron la arena donde se
impuls la construccin de un significado y prcticas dominantes del desarrollo en la
dcada del noventa148.

Por su parte, Garca (2004:91) reconoce que antes recurr al artificio de considerar 1972
fecha de la conferencia de Estocolmo- como punto de partida de la sociologa
medioambiental. De una forma no menos convencional, podra decirse que 1992 fecha de
la Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro- marca la consolidacin de la subdisciplina. Dicha
reunin signific el reconocimiento solemne de la importancia de la problemtica del
medioambiente y el desarrollo por parte de gobiernos e instituciones de todo el mundo, con
el consiguiente efecto de difusin tanto sobre el conocimiento como sobre las prcticas
sociales. En la sociologa medioambiental, la dcada de los noventa del siglo pasado y
sobre todo su segunda mitad- fue una etapa de proliferacin de las publicaciones y de
aparicin de nuevas revistas especializadas, de consolidacin de grupos y programas de
investigacin, de multiplicacin de cursos y actividades docentes, de frecuente
convocatoria de congresos y conferencias....

148
Gimeno y Monreal (1999).

132
El discurso del desarrollo, vinculado con los derechos humanos y el medio ambiente,
adopta, de forma implcita, un enfoque social evolucionista con respecto a los problemas
del Sur. Mientras que frica y Amrica Latina se estudian como reas que afrontan el
desafo del desarrollo, la Europa del Este se estudia como un problema de transicin. Sin
embargo, en la prctica se considera que estas zonas estn en un proceso, a menudo
interrumpido, de evolucin hacia un futuro domocrtico-liberal. En este sentido, se
considera que fomentar la reforma del mercado, promover la privatizacin y ayudar a crear
instituciones pblicas efectivas y representativas son partes esenciales de este proceso de
evolucin. Sin embargo, estas afirmaciones que consideran el progreso como una serie de
estadios intermedios que conducen a una forma ms elevada tienen serias limitaciones,
pues el paradigma desarrollista es mecanicista en el aspecto en el que implica que las
sociedades y los grupos sociales no tienen ni voluntad ni deseos propios, y se establece que
si todo transcurre segn lo previsto, es decir, con unas condiciones determinadas, stos
conducirn a unos estados predecibles de antemano.

La paradoja del desarrollo es que los resultados reales y el comportamiento existente


contradicen el esquema esperado y son una amenaza continua para su cadena causal. Ms
que un cambio fundamental de paradigma, la principal consecuencia del fracaso de estas
polticas ha sido el centrar los estudios de desarrollo en anlisis normativo y en la
obligacin de resolver los problemas. El paradigma desarrollista se presenta como un
cuerpo de conocimiento que crece basndose en los fallos del pasado. Es como si, durante
cincuenta aos, sucecivas generaciones de expertos en desarrollo hubiesen tratado de
solucionar lo que hicieron mal para as poder hacerlo mejor la prxima vez (Duffield,
2004:208). As, ni en 1989 ni en 1991, en los momentos cruciales del cambio poltico que
enterraba el comunismo en Europa central y oriental, el gobierno de George Bush tuvo la
capacidad para lanzar esquemas de ayuda econmica que fueran siquiera comparables al
Plan Marshall de la administracin Truman. En menos de medio siglo muchas cosas haban
cambiado. Los recursos disponibles para la generosidad hacia el resto del mundo
representaban ya una cantidad mezquina y adems haba dejado de ser fcil ser generosos
en un contexto internacional competitivo en el que la hegemona [norte]americana hace
tiempo haba dejado de ser eje indiscutible de la organizacin del mundo. [Norte]Amrica

133
sigue estando en el centro poltico y econmico del mundo sin que en realidad est hoy
claro si el pas puede permitirse ese desgaste de energas y atenciones y siendo, sin
embargo, bastante claro que este hecho se ha convertido en un factor de demora en la
necesaria construccin de un orden mundial ms correspondiente a los datos de la realidad
contempornea (Pipitone, 2000:72-73).

En la ltima dcada del siglo XX e inicios del siglo XXI ha aumentado el nmero de ONG.
De hecho existen muchas redes internacionales de ONG y de plataformas que cubren todo
el campo de la ayuda al desarrollo, y fue el encuentro de ONGs en el Foro Global la
expresin internacional ms importante del proceso de construccin prctica y terica de
una plataforma alternativa comn. Se debatieron, negociaron y firmaron tratados o
compromisos entre organizaciones no gubernamentales de todo el mundo, en bsqueda de
alternativas a las concepciones desarrollistas que prevalecan en la conferencia oficial149.
Por su parte, los organismos internacionales van orientando sus informes y declaraciones a
este nuevo discurso del desarrollo. As, en el informe del secretario general de Naciones
Unidas titulado Un programa de desarrollo, presentado el ao 1994 a la Asamblea General
durante el cuadragsimo octavo perodo de sesiones, se reconocen cuatro dimensiones que
condicionan al desarrollo humano y sobre las que ste interacta: progreso econmico,
medio ambiente, justicia social y democracia150.

Los principales organismos internacionales con competencia en materia de desarrollo (el


Fondo Monetario Internacional, la Secretara General de Naciones Unidas, el Banco
Mundial y la OCDE), reunidos en Ginebra en 1995 con motivo de la revisin de los
acuerdos de la Cumbre de Copenhegue, suscribieron un documento conjunto bajo el

149
En el discurso alternativo el objetivo fundamental de la organizacin econmica es satisfacer las
necesidades bsicas de la comunidad, tales como alimento, techo, vestido, educacin, salud y disfrute de la
cultura. La organizacin de la vida econmica en torno a economas locales, relativamente autosuficientes,
descentralizadas, controlando y administrando sus propios recursos productivos y con derecho a salvaguardar
su propio nivel ambiental y social, se convierte en algo esencial para la sustentabilidad. Ello contribuira al
apego al lugar, estimulara la administracin ambiental, aumentara la seguridad local de los alimentos y
servira para reforzar las identidades culturales distintivas. De esta forma la comunidad sera la base de la
construccin de la democracia directa y participativa para asegurar la descentralizacin del poder y de los
medios que dan poder para la formacin de la nacin humana universal, donde se realice la armona de la
familia humana y de los dems seres y ecosistemas, con solidaridad y cooperacin, en el respeto profundo de
las diferencias, excluyendo todo tipo de dominacin (Gimeno y Monreal, 1999:245-246).
150
Peredo Pombo (1999).

134
expresivo rtulo de 2000. Un mundo mejor para todos, en el que se reafirmaba el
compromiso de los firmantes con las llamadas Metas Internacionales de Desarrollo que
recogen, con ligeros matices, las aprobadas previamente por el CAD. En ese documento se
expresa, adems, que al aceptar esos objetivos la comunidad internacional contrae un
compromiso con los sectores ms pobres y desvalidos de la tierra, y consigo misma
(Alonso y FitzGerald, 2003:11). Por ltimo, un ao ms tarde, en la Cumbre del Milenio
convocada por Naciones Unidas, esos mismos objetivos son respaldados por el conjunto
de los pases participantes desarrollados y en desarrollo-, integrndolos dentro de lo que se
va a conocer como la Declaracin del Milenio. El mpetu renovador que estos nuevos
compromisos expresan deban tener su continuidad en la Conferencia Intergubernamental
que Naciones Unidas programaba realizar para comienzos de 2002, con el objetivo de
debatir los problemas relacionados con la Financiacin para el Desarrollo. Haba muchas
razones para que la convocatoria de esa Conferencia despertara notables expectativas. En
primer lugar, era una forma de comprobar hasta qu punto las declaraciones de los donantes
se traducan en compromisos efectivos en materia financiera (Alonso y FitzGerald,
2003:11-12).

La amplia agenda prevista para la Conferencia integraba aspectos como el comercio, la


inversin, la deuda externa, la ayuda internacional o la movilizacin de recursos
domsticos, todos ellos aspectos de crucial relevancia para las posibilidades de progreso de
los pases en desarrollo. Animado por la voluntad de otorgar mayores holguras a las
polticas nacionales de los pases en desarrollo, el documento, elaborado por una comisin
de expertos y presentado en diciembre de 2000, demandaba unas menores dosis de
doctrinarismo por parte de las instituciones internacionales, especialmente en los mbitos
relacionados con la liberalizacin financiera, al tiempo que sugera propuestas de reforma
tanto en los pases en desarrollo como en el marco normativo internacional en el que
aquellos se insertan151. Sin embargo, el documento finalmente acordado, que fue negociado
previamente a la realizacin de la Conferencia en el denominado Consenso de Monterrey,

151
Desde sus orgenes, la iniciativa de la Conferencia se enfrent a la resistencia de diversos pases
particularmente, de Estados Unidos-, que vean con prevencin que Naciones Unidas se inmiscuyese, de
forma abierta y pblica, en un terreno tan sensible como el que se regiere a las relaciones econmicas
internacionales (Alonso y FitzGerald, 2003:12).

135
confirm una vez ms que la comunidad internacional es ms proclive a la formulacin de
declaraciones que a la adopcin de compromisos, pues apenas contiene acuerdos efectivos
que trasciendan la mera expresin de intenciones. En el entorno de 1996, el Comit de
Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE elabora uno de los documentos de mayor alcance
estratgico de los ltimos aos relativo a la poltica de ayuda al desarrollo. Su ttulo El
papel de la cooperacin para el desarrollo en los albores del siglo XXI da idea del tono de
manifiesto fundacional que se le quiere otorgar al texto aludido. En realidad, en ese
documento se condensa el esfuerzo de revisin doctrinal de la ayuda al desarrollo que haba
puesto en marcha el CAD unos aos antes y que haba dado como primer subproducto la
declaracin titulada Hacia una asociacin para el desarrollo en el nuevo contexto mundial,
que fue suscrita en 1995 por la comunidad de donantes. Son muy diversas las aportaciones
que se contienen en el documento citado, unas referidas a aspectos doctrinales bsicos de la
poltica de ayuda al desarrollo, otras a las formas de enfocar la accin de los donantes. En
conjunto comportan una seria revisin en las formas previas de proceder que,
lamentablemente, slo en muy pequea medida han sido trasladadas al mbito de las
realizaciones efectivas (Alonso y FitzGerald, 2003:9).

Hay que destacar que dentro de las redes estratgicas de las que son ahora parte los
Gobiernos tienen un papel nico. Entre otras cosas, su implicacin es capaz de transmitir
legitimidad a los actores no estatales y de conseguir formas de acceso que de otra manera
sera denegadas. Al mismo tiempo, los Gobiernos controlan las Fuerzas Armadas, cuyo
despliegue va cada vez ms ligado a las actividades de las agencias de ayuda y de las
compaas privadas. Mientras que el gasto general en desarrollo est bajando, los
Gobiernos todava controlan considerables presupuestos para la ayuda que pueden financiar
muchas redes y actores estratgicos. Desde esta perspectiva, no es tanto que el poder de los
Estados haya cado, sino que los Gobiernos estn tratando de usar su posicin oficial y los
recursos que controlan para asegurar su autoridad de nuevas maneras (Duffield, 2004:
107-108)152.

152
Kaldor (2005) describe las siguientes nuevas formas de guerra generadas por el fin de la Guerra Fras: 1) la
guerra de redes, como aquella forma de guerra que libran las redes armadas de actores no estatales y estatales,
que se hicieron ms visibles debido al fin de la Guerra Fra y su nmero aument durante este periodo,
provocando un sufrimiento civil mucho ms acusado; 2) la guerra espectculo, practicada principalmente por
Estados Unidos, se caracteriza por realizarse a larga distancia, utilizando aviacin avanzada y tecnologa de

136
misil, o bien aliados locales sobre el terreno para evitar vctimas propias. La guerra espectculo es el
instrumento que tienen las estructuras heredadas de la Guerra Fra de retener su poder en un contexto en el
que los ciudadanos estadounidenses ya no aceptaran las condiciones de un contrato nacional anterior, es
decir, la disposicin a morir en la guerra, y 3) la guerra neomoderna, derivada de la evolucin de las fuerzas
militares clsicas dentro de grandes Estados en transicin. Estados que estn viviendo la transicin de una
economa centralizada a un sistema orientado al mercado, ms abierto internacionalmente, y que, sin
embargo, son lo bastante grandes como para conservar un abultado sector pblico e impedir la
desmembracin, como son los casos de Rusia, India y China. Para este autor, estos tres tipos de fuerzas
armadas al emprender guerras provocan sufrimiento indiscriminado para los civiles sin que con su accionar
resuelvan los conflictos.

137
III. DESARROLLO LOCAL ENDGENO Y
PLANIFICACIN ESTRATGICA.

Hoy, ante el pattico fracaso de los estados para regular los procesos globales y su
subordinacin a un imperialismo mesinico que ha emprendido una cruzada violenta
contra el mundo entero y ante la inoperancia o la culpabilidad manifiesta de los
organismos internacionales para defender los derechos universales de los pueblos y de
las personas, se nos abre el espacio de esperanza de las ciudades, este deber terrible de
la esperanza que Borges atribuye a la ciudad como amor secreto del porvenir. El
dilema es hoy civilizacin o barbarie? O socialismo o barbarie? Mejor ciudadana o
barbarie (Borja, 2003:354).
La crisis estructural de los aos setenta, la reestructuracin consiguiente y la emergencia de
un nuevo orden mundial ha condicionado las estrategias desarrollistas de los distintos
estados del denominado Tercer Mundo, al plantearse la cuestin de cmo escapar de la
trampa del subdesarrollo y lograr iniciar sendas duraderas de crecimiento autosostenido. El
punto de partida de esta situacin hay que situarla en la expansin del capitalismo a nivel
mundial y el logro de un rpido proceso de innovacin tecnolgica. Estas fuerzas vienen
observndose en cierta medida desde hace siglos, pero han aumentado su intensidad y
escala en las dcadas recientes153. Basndose en estas fuerzas se destacan las nuevas
estrategias de desarrollo, y ello bajo el paraguas ideolgico del neoliberalismo. As, en los
aos ochenta, resurgi con vigor el pensamiento neoclsico entre los economistas del
desarrollo, criticando fuertemente la intervencin gubernamental y las estrategias de
industrializacin por sustitucin de importaciones y defendiendo la redefinicin del Estado
y la apertura comercial y financiera en los pases del Tercer Mundo.

La redefinicin del papel del Estado alude a la progresiva reduccin de la intervencin del
Estado en el proceso econmico, cuyo aspecto ms visible es el desarrollo del proceso de
privatizacin. La promocin del proceso privatizador se ha efectuado bajo el ideologema
"reinventar el gobierno". Dicho ideologema ha sido formulado por Osborne y Gaebler
(1997) y Gore (1993) bajo la idea de que la Administracin ha de volverse ms empresarial,
ms managerial y en base al supuesto de la existencia de una creciente desconfianza de los
ciudadanos sobre la capacidad del Estado para administrar lo pblico y satisfacer las
necesidades sociales bsicas. Adems, este ideologema ve en la descentralizacin una
oportunidad de promover la competencia entre las dependencias gubernamentales. Entre las
ventajas que se consiguen se encuentra la introduccin de alternativas (similares a las del
mercado) a los procesos polticos. Si el ciudadano dispone de varias unidades polticas que
se encarguen de la misma actividad colectiva, podra servirse de esto en sus decisiones
ocasionales. Esta posibilidad de eleccin surge en un contexto en el que estn cambiando
la arquitectura de los Estados-nacin y que estn forzando a una reelaboracin de la poltica
pblica as como a la imposicin de recortes en los gastos internos de bienestar (Duffield,
2004: 79). Y es en este contexto dnde emerge, se consolida y aplica la teora de la gestin

153
Emmerij y Nez (1998).

139
estratgica de las ciudades, que emerge en la Segunda Dcada del Desarrollo y ello en una
realidad urbana ms diversa y compleja. Una realidad en la que la estructura social y su
expresin territorial se segmentan y polarizan, y la cultura experimenta una progresiva
diversificacin dando lugar a la dialctica integracin-exclusin. A su vez, cambian la
interrelacin entre lo local y lo global, el uso de la ciudad y de la vida cotidianta, la
significacin de los espacios pblicos y privados y las caractersticas de la gobernanza, de
la dinmica ciudadana y de los movimientos ciudadanos154.

3.1. La autonoma del capital financiero y ortodoxia neoclsica.

A mediados de los aos setenta la crisis del petrleo desencaden desequilibrios


econmicos a nivel mundial, haciendo quiebra tanto el sistema fordista de relaciones
laborales como el pacto socialdemcrata que hizo posible el Estado keynesiano del
bienestar, e instaurando un nuevo sistema productivo denominado por algunos autores
especializacin flexible155, abriendo paso a la autonoma del mundo financiero y a la
bsqueda constante de fuerza de trabajo ms barata y de nuevos mercados. As si en los
aos 60 el objetivo era corregir los fallos del mercado mediante la intervencin pblica, en
los 70 y 80 devolver al mercado todo su protagonismo va a pasar a ser el objetivo a
cumplir, con lo que el desmantelamiento del Estado se convierte en la variable clave de
desarrollo neoclsico o neoliberal156.

Dore (2005:15) utiliza la etiqueta de marketinizacin ms financiarizacin para explicar


el cambio gradual comn a todas las sociedades industriales. Las caractersticas ms
destacadas de este cambio son tres: primero, la decisin de apartar en buena medida al
Estado del negocio del cuidado de los ancianos; segundo, la preocupacin por la
competitividad, esto es, arriesgar el orgullo y el bienestar de la nacin en aras de su
posicin en la tabla clasificatoria del crecimiento internacional; y tercero, adoptar a modo

154
Castells (2000); Alabart (2003).
155
Piore y Sabel (1990).
156
Gil Calvo (1995); Bauman (2004); Bustillo (2005).

140
de principio universal la idea smithiana de que la mano invisible con la ayuda de un
conjunto de organismos reguladores de las telecomunicaciones, agencias de servicios
financieros, organismos reguladores de la electricidad, etc.- guiar a los buscadores de
ganancias para que, en competencia unos con otros, aporten ms al total de la felicidad
humana que los funcionarios pblicos a sueldo.

Las tendencias resultantes de estos cambios resultan ser, para Dore (2005), las siguientes:
1) la actividad econmica est cada vez ms determinada por la competencia de mercado y
menos por la regulacin; 2) los mercados financieros empiezan a ser los que marcan la
pauta de todos los mercados, al tiempo que los efectos de riqueza, positivos y negativos,
juegan un papel cada vez mayor en los ciclos econmicos; 3) los activos financieros
adquieren tanta importancia para una parte cada vez mayor de la poblacin como el valor
de mercado de la casa que posee; 4) esa importancia de las rentas del capital empieza a
recibir en los medios de comunicacin un tratamiento tan destacado como la participacin
en las rentas del trabajo; las finanzas familiares empiezan a ocupar ms pginas que las
de empleo; 5) jugar en la bolsa se convierte en una forma de ocupar el tiempo libre, o de
robarle tiempo al empresario, en competencia con casinos, loteras, carreras de caballos,
etc. Como otro juego de azar; 6) ya sea provocando una diversin ldica o un serio
problema de ansiedad, jugar con la incertidumbre de los mercados financieros llega a ser
una condicin de vida para quienes cuentan con envejecer y tener que vivir de los ahorros
de sus cuentas de pensiones, y 7) los servicios vinculados a ese juego, como los de anlisis,
asesoramiento, evaluacin y publicidad, y el cargo de comisiones se convierten en una
importante industria en auge, que al mismo tiempo que se deshace de la mano de obra no
cualificada que puede sustituirse por ordenadores, a un ritmo ms rpido que en la mayora
de las industrias- absorve una parte creciente de los recursos de inteligencia y elocuencia de
la nacin y le supone a sus mximos exponentes proporciones crecientes del poder
adquisitivo de la misma.

La supremaca de lo financiero se organiza basndose en la dinmica, segn Castells


(2000:202), del informacionalismo que se distingue por el desarrollo de una nueva lgica
organizativa que est relacionada con el proceso actual de cambio tecnolgico, pero que no

141
depende de l. La convergencia e interaccin entre un nuevo paradigma tecnolgico y una
nueva lgica organizativa es la que constituye el cimiento histrico de la economa
informacional157. Esta lgica organizativa se ha manifestado en tendencias diferentes en la
transformacin organizativa, pero todas ellas se basan en redes. Las redes son el elemento
fundamental del que estn y estarn hechas las nuevas organizaciones. Y son capaces de
formarse y expandirse por todas las calles principales y los callejones traseros de la
economa global porque se basan en el poder de la informacin, proporcionado por el
nuevo paradigma tecnolgico (Castells, 2000, 218). Sin embargo, estos nuevas
trayectorias organizativas no son una consecuencia necesaria del cambio tecnolgico sino
de lo que se ha denominado nueva divisin internacional del trabajo o descentralizacin
productiva hacia la periferia y que se debe a que las nuevas tecnologas hacen posible, por
una parte, la descentralizacin espacial y, por otra, permiten una elevada divisin del
trabajo, que diferencia los centros de innovacin, de fabricacin cualificada y de
ensamblaje (Finkel, 1995:63)158.

El surgimiento de las redes internacionales de empresas y de subunidades de empresas


constituye la forma de organizacin bsica de la economa informacional/global. En estas
redes internacionales, las empresas multinacionales son las poderosas poseedoras de la
riqueza y la tecnologa en la economa global, ya que la mayora de las redes estn
estructuradas a su alrededor. Redes bsicamente asimtricas, pero cada elemento particular
apenas puede sobrevivir por s mismo o imponer su dictado. La lgica de la red es ms
poderosa que los poderes de la red. La gestin de la incertidumbre se vuelve crtica en una

157
En esta perspectiva, las sociedades sern informacionales no porque encajen en un modelo particular de
estructura social, sino porque organizan su sistema de produccin en torno a los principios de maximizacin
de la productividad basada en el conocimiento mediante el desarrollo y la difusin de las tecnologas de la
informacin y mediante el cumplimiento de los prerequisitos para su utilizacin (fundamentalmente, recursos
humanos e infraestructura de comunicaciones (Castells, 2000:259).
158
Finkel (1995) argumenta que aunque el ritmo de descentralizacin productiva que prevea la teora de la
nueva divisin internacional del trabajo parece haberse moderado en los ltimos aos, en la actualidad
asistimos a un incremento de la industrializacin perifrica que se deriva de ese fenmeno. En este sentido,
este nuevo fenmeno desafa a la teora de la nueva divisin internacional del trabajo en varios aspectos: 1)
los pases en donde se da una industrializacin perifrica no compiten exclusivamente sobre la base de una
mano de obra barata que ahorra costes, sino por su infraestructura tecnolgica, particularmente en lo referente
a la calidad tcnica de su fuerza de trabajo y al nivel educativo general, y 2) la industrializacin perifrica no
se deriva exclusivamente de la incorporacin de empresas multinacionales, como supone la teora de la nueva
divisin internacional del trabajo, sino que tambin puede reforzarse a travs de polticas gubernamentales y
de la actuacin de empresas locales.

142
situacin de interdependencia asimtrica (Castells, 2000: 247). Una interdependencia
regulada por el imperio de la creacin de valor y que es esencialmente un producto del
mercado financiero. Es este aspecto que explica que tanto en el Norte como en el Sur, los
mercados financieros y la autonoma del capital financiero, se hayan convertido en
sinnimo de presin. Una presin que ha cambiado la arquitectura de los Estados-nacin y
forzando una reelaboracin de la poltica pblica, as como imponiendo recortes en los
gastos internos de bienestar.

Esta presin se concreta en el paradigma de la Nueva Gestin Pblica. Paradigma que


legitima la introduccin de principios econmicos y/o de tipo empresarial en el sector
pblico. As, desde la Nueva Gestin Pblica, se empez a cuestionar la superioridad
tcnica de la burocracia, plantendose el agotamiento de esta forma organizativa en base,
por un lado, a que el desarrollo del Estado social ha comportado la proliferacin de un
hiperburocratismo que estimula la extensin y proliferacin de niveles organizativos que
introducen ineficiencia en la gestin y un uso desmesurado de recursos pblicos. Por otro,
la organizacin burocrtica actuara de manera ciega o indiferente a travs del
procedimiento formalizado, para lograr el cumplimiento de los objetivos fijados por la lnea
de mando o mbito de decisin poltica, pero lo ms grave se argumenta que los burcratas
tienen conquistada una posicin de dominio dentro de la administracin.

La autonoma del capital financiero implic disparidades cada vez mayores en la renta,
polarizando las oportunidades vitales, y ello a causa de la combinacin de una extrema
movilidad del capital y una creciente automatizacin y racionalizacin de la produccin.
Factores que provocan en las naciones industriales avanzadas un desempleo cada vez
mayor. Incluso all donde el empleo ha crecido, como en EE.UU, la mano de obra debe
afrontar otro tipo de inseguridad. Los frecuentes cambios de trabajo y la obsolescencia de
los conocimientos adquiridos han obligado a casi todos los tipos de trabajadores a soportar
un porcentaje desproporcionado de los costes, econmicos y sociales, de ese crecimiento
del empleo. Simplemente, conservar el puesto de trabajo es mucho ms difcil en todas
partes; la adquisicin de nuevos conocimientos, tambin; y mantener una carrera
profesional suele serlo an ms (Birnbaum, 2003:189). Un hecho a resaltar en la dcada de

143
los aos setenta es el establecimiento del dlar flotante, producto del Tratado de Bretton
Woods, que elimin al patrn oro como equivalente del dlar159. De ah en adelante, este
ltimo se transform en un equivalente artificial sin respaldo en oro en el Departamento del
Tesoro de Estados Unidos. El fin del rgimen de cambios fijos oblig a interrogarse sobre
el papel del FMI, que haba sido su guardin. Pero los grandes cambios financieros y las
dificultades encontradas por los pases en desarrollo no productores de petrleo, a causa de
la subida del precio de este producto, desembocaron en una redefinicin de las misiones
prioritarias del Fondo, reforzando su papel de asistencia a dichos pases160. En este
contexto, la Conferencia de Lom de 1975, que reuni a la Unin Europea con sus socios
en frica, el Caribe y el Pacfico, es un ejemplo que refleja la presin del Tercer Mundo
por llegar a acuerdos preferenciales y por acceder a los mercados europeos.

La hegemona intelectual de la contrarrevolucin neoclsica en los estudios del desarrollo


obedeci en gran medida al descrdito del anlisis keynesiano, a la crisis del
estructuralismo latinoamericano y a la decadencia de las perspectivas crticas marxistas-
del desarrollo. Adems, el pensamiento neoclsico influy claramente en las ideas y los
programas de los principales organismos internacionales cuyas crticas al intervencionismo
gubernamental y el culto a las virtudes del libre mercado procuraron una redefinicin del
Estado en todos sus frentes, tal y como se refleja en el denominado Consenso de
Washington. Un consenso que ensalzaba el desarrollo y el uso del mercado en lugar de
censurarlo, reprimirlo o distorsionarlo (principio ste en el que coincidan liberales y
neoliberales), y asimismo incorporaba la cuestin de la privatizacin, una aportacin
personal de Teacher a la poltica econmica sensata (Williamson, 1998:52-53). De
Bustillo (2005:123) argumenta que el nfasis en la planificacin y la sustitucin de
importaciones haba conducido, en muchos casos, a una hipertrofia del sector pblico y a
una utilizacin partidista de lo pblico, ampliando las posibilidades de corrupcin y
generando industrias ineficientes y sobredimensionadas sin mejorar, al tiempo, los niveles
de pobreza y la distribucin de la renta. Sin embargo, una vez ms, en la prctica, la
poltica econmica inspirada en dicho consenso se centr en algunos aspectos
liberalizacin, privatizacin y apertura al exterior- olvidando otros, tanto considerados en el

159
Peet (2005).

144
consenso reestructuracin del gasto-, como ausentes de ste fortalecimiento de las
instituciones-.

Se revierte a la concepcin de raz liberal de primaca de la libertad individual y el


mercado, propugnndose la introduccin de los mtodos de gestin privados en el sector
pblico por razones de eficacia y eficiencia, y ello a pesar de que la Administracin Pblica
presenta importantes diferencias respecto a las empresas privadas en cuanto a entorno,
objetivos, procesos y resultados. La crtica a la intervencin del Estado y a la expansin del
sector pblico segn criterios neoliberales supone que la funcin del Estado es la tutela de
las leyes del mercado en cuyo contexto se realiza la competitividad. En base a esta tutela,
un buen Estado ha de optar por un funcionamiento similar al del mercado, de ah que se
considere que existe una forma eficiente de planificar y llevar a cabo objetivos polticos, y
se plantee por qu no se adopta la mejor estrategia para desarrollar un curso de accin
especfico que garantice la eficiencia de las polticas pblicas. Una eficiencia basada en
objetivos, resultados y rendicin de cuentas para lograr un buen gobierno, y para ello no
basta una buena gestin macroeconmica. Hay que cambiar la manera como se disean las
instituciones pblicas, definir claramente su misin y objetivos, dentro de la poltica que les
corresponde, y asignar mejor los recursos para que obtengan los resultados esperados161.

Se promueve la ms vasta operacin de privatizaciones de las empresas pblicas, se asocia


el progreso a la liberalizacin del comercio y a la libertad de actuacin total de las empresas
y se identifican las ideas de progreso y desarrollo social con el simple crecimiento
econmico. Un crecimiento que viene de la mano de lo que el Grupo de Lisboa (1995)
llam evangelio de la competencia. Un evangelio para el cual la globalizacin tiende a
llevar la competencia a nivel mundial. De ah que se considere la competencia como la
respuesta a casi todos los problemas econmicos. Si empeora el problema del desempleo,
entonces es necesario aumentar la competitividad. Si existe un problema creciente de
pobreza en algunos pases, entonces hay que ser ms competitivo. Asimismo, la educacin
y la capacitacin deben orientarse ms a la panacea de la competencia. Este debate nos trae
a la memoria la propuesta de la campaa presidencial del ao 1996 en los Estados Unidos

160
Vernires (1998); Chancellar (2000).

145
de aplicar un impuesta uniforme. En ambos casos, esto supone que un solo remedio puede
curar todas las enfermedades de la sociedad. La competencia est en proceso de convertirse
en la nica solucin al problema de la globalizacin. Como resultado, las sociedades se ven
progresivamente implicadas en una batalla econmica despiadada. Hallamos cada vez ms
informes con ttulos tales como Ganar en la economa mundial, y el culto a la
competencia dispone incluso de su propio instrumento cientfico, el llamado ndice de
competitividad mundial, publicado anuelmente por el Word Economic Forum, mediante el
cual se evala la competitividad de los pases de manera similar a la que la Asociacin de
Tenis Internacional califica a sus jugadores profesionales (Emmerij, 1998:15).

El enfoque neoclsico aplicado a los estudios del desarrollo supuso una ruptura radical con
la evolucin anterior de la economa del desarrollo, ya que sostena que los estudios de los
pases del Tercer Mundo exiga nicamente la aplicacin del anlisis convencional
neoclsico y no uno particular ajustado a las especificidades de los pases subdesarrollados.
Sin embargo, puede demostrase, segn Emmerij (1998), que el proceso del desarrollo
econmico en el mundo ha sido multifactico y no lineal, pues histricamente se pueden
distinguir patrones de desarrollo diferentes, tales como el patrn autnomo de
industrializacin basado en las exportaciones, el patrn de industrializacin basado en el
gobierno y en la industrializacin hacia adentro, el patrn de crecimiento equilibrado con
una economa abierta y una intervencin limitada del gobierno, el patrn dualista orientado
a la exportacin de productos agrcolas bsicos con abundancia de tierras y los pases de
elevada densidad de poblacin. Por lo tanto, la experiencia histrica del desarrollo sugiere
que las condiciones iniciales econmicas e institucionales son importantes, y, por otra
parte, que un esquema terico simple posiblemente no ofrezca una buena explicacin de
todos los aspectos del proceso de desarrollo y que una teora del desarrollo basada en un
solo factor sera aplicable a un pequeo nmero de pases.

Sin embargo, las recomendaciones de desarrollo van a tender aplicar una teora del
desarrollo basada en un solo factor. As, la insistencia del paradigma neoliberal de
desarrollo en la eficacia del mercado como mecanismo de asignacin de recursos (y por

161
Veanse, tambin, Perdiguero (2003); Anisi (2005).

146
ende la crtica a la intervencin estatal), y las ventajas de una participacin plena en un
comercio mundial liberal (y por ende la crtica a las polticas de industrializacin por
sustitucin de importaciones), llev a la aplicacin generalizada de una liberalizacin
interna y otra externa. La primera consista en reducir el intervencionismo estatal,
considerado ineficaz, costoso y contraproducente, con el objeto de disminuir o eliminar las
distorsiones exgenas de los bienes de los precios y los factores, restringindolo
nicamente a la creacin de un marco macroeconmico estable y un sistema legal moderno,
as como para eliminar las distorsiones en el sistema de precios. En cuanto a la
liberalizacin externa, se basaba en la reduccin del grado de proteccin del mercado
interior, para que la apertura a la economa mundial suponga un incentivo de eficiencia y
competitividad y para cancelar el sesgo contrario a las exportaciones inherentes a la
proteccin.

Williamson (1998) seala que en Amrica Latina se han hecho grandes progresos en
materia de liberalizacin de las importaciones, y ha habido momentos en los que habra
acogido de buen grado una relentizacin en el proceso de liberalizacin comercial dadas las
adversas condiciones macroeconmicas existentes. A pesar de estas adversas condiciones,
Williamson concluye que el paso de una reduccin unilateral de los aranceles a la adopcin
de acuerdos regionales para establecer el libre comercio (Mercosur, TLCAN y otros
acuerdos bilaterales) ha demostrado ser una estrategia muy sensata, y que, en un contexto
caracterizado por la constante liberalizacin de los acuerdos comerciales a escala mundial,
parece lgico que semejante proceso desemboque en la tan ansiada rea de libre comercio
de las Amricas. Esta prctica de liberalizacin refleja una estrategia consciente
perseguida con xito por las administraciones norteamericanas con el fin de mantener la
hegemona de EE.UU. en la era posterior a la guerra fra. De hecho, la propia denominacin
de estas polticas Consenso de Washington- es sintomtica, advierte Callinicos
(2003a:15), del papel desempeado en su implementacin por el complejo institucional que
une al Departamento del Tesoro de Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial. Pero lo
que realmente subraya el triunfo de estas ideas es su aceptacin por un amplio sector de la
izquierda internacional. La Tercera Va naci como un lema que persegua diferenciar a los
Nuevos Demcratas de Bill Clinton, no ya del republicanismo reaganita, sino de las

147
aproximacin estadista a los problemas econmicos y sociales representada por anteriores
presidentes demcratas como Franklin Roosevelt y Lyndon Johnson. De hecho, el
compromiso de la administracin de Clinton con el programa neoliberal se vio pronto
confirmado por sus extenuantes esfuerzos, en estrecha alianza con los grandes negocios y la
derecha republicana, por convencer al Congreso para que aprobase el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), esfuerzos que culminaron con xito en 1993.

Desde el punto de vista terico sorprende el nfasis puesto en los procesos de apertura al
exterior, ya que la propia Teora Econmica concede al comercio internacional slo
ventajas en trminos de eficiencia asignativa esttica, sin que, en principio, se siga de ello
una mejora del crecimiento en el largo plazo. Difcilmente la apertura exterior, en la lnea
propuesta por el Consenso de Washington de liberalizacin unilateral, es responsable de los
xitos de crecimiento en aquellos pases donde ste se ha producido con mayor intensidad,
pues, aunque los pases que crecen rpido tienden a experimentar aumentos en su tasa de
exportacin con respecto al PIB, lo contrario no es cierto en trminos generales162. Por lo
tanto, a largo plazo las diferencias de crecimiento se explican por las variables tradicionales
de inversin, tanto en capital fsico como humano, demografa, el efecto alcance, etc., y
las reformas en poltica comercial tienen slo un efecto dbil sobre el crecimiento. Adems,
hay que mencionar el fuerte coste en trminos de crecimiento y renta per capita perdida
que ha tenido para los Pases Menos Desarrollados (PMD) la liberalizacin financiera
defendida desde las instituciones financieras internacionales y las sucesivas crisis
financieras sufridas por stos como consecuencia de una apertura financiera que les ha
dejado inermes ante los cambios de humor de los mercados financieros internacionales.
Por ltimo, tras la decepcin con los resultados en trminos de desarrollo derivados de la
aplicacin del Consenso de Washington, o al menos de algunos de sus preceptos, han
aparecido nuevas voces que defienden una interpretacin menos fundamentalista del mismo
y su ampliacin para incorporar aspectos como la creacin de redes de proteccin social, la
lucha contra la corrupcin, el dar prioridad a la lucha contra la pobreza, el fortalecimiento
de las instituciones pblicas, la potenciacin del capital social, etc.

162
Bustillo (2005).

148
Si bien la contrarrevolucin neoclsica supuso algunas contribuciones para la economa del
desarrollo, pues hacan notar algunos problemas de ineficiencia y centralizacin de las
polticas de desarrollo anteriores, a su vez, implicaba pasar por alto los aspectos inherentes
al propio desarrollo y asumir costos sociales enormes. En todo caso, la teora neoclsica del
desarrollo econmico ampliar el concepto de capital para dar cabida al capital humano,
como elemento clave de desarrollo. Desde esta perspectiva terica, la educacin influye
sobre el crecimiento por tres vas distintas: 1) como factor de produccin, 2) como
determinante del proceso de adopcin de innovaciones, y 3) por los efectos externos
asociados a la educacin que permiten compensar total o parcialmente los rendimientos
decrecientes generados por la acumulacin de factores. De ah la prioridad respecto a la
calidad de los recursos humanos, y que se especifica a nivel de educacin. Williamson
(1998), seala, al respecto, que una fuerza de trabajo cualificada es el requisito previo
fundamental para el rpido desarrollo de un pas, y es ms importante que variables como el
ahorro, el tipo de cambio y la infraestructura, que hasta cierto punto son endgenas. Si
junto con el capital y la infraestructura existiera una fuerza de trabajo bien formada y
capacitada para la produccin de bienes destinados al mercado mundial, los beneficios
seran enormes, porque la infraestructura y el capital pueden proporcionarse mucho antes
de lo que tarda en educarse a toda una fuerza de trabajo sin formacin previa, y esto a su
vez redundara en el impulso del bienestar general. Sin embargo, la educacin no ha sido el
punto fuerte en la poltica latinoamericana de los ltimos aos, por lo que es necesario
aumentar, seala Williamson, los gastos educativos e invertirlos en la enseanza primaria y
secundaria, y esos pocos afortunados que acceden a los estudios universitarios bien podran
financiar su educacin a travs de prstamos. De este modo, esta reforma tendra una
vocacin claramente igualitaria, aunque no hara ms que eliminar una serie de privilegios
que perpeta la desigualdad social.

Hay que destacar que a principios de los aos noventa se produjo un nuevo giro aunque
mucho menos radical que el anterior- en los estudios ortodoxos sobre el desarrollo,
originados en el seno del Banco Mundial. Ese cambio fue el resultado de un cada vez
mayor excepticismo sobre la bondad de las recetas propugnadas por la contrarrevolucin
neoclsica. Se trat, tambin, de un enfoque favorable al mercado, aunque se justificaba la

149
intervencin estatal slo en el caso de que el mercado estuviera insuficientemente
desarrollado o si su libre funcionamiento fuera insuficiente. Admite, asimismo, la necesidad
de polticas deliberadas para mantener la estabilidad macroeconmica, crear un entorno
competitivo para las empresas, efectuar inversiones en infraestructuras y en educacin y
sanidad y potenciar el desarrollo institucional para un mejoramiento de la eficacia de la
administracin pblica.

Desde el enfoque de las capacidades de Sen (1999) el capital humano constituye un


elemento definitorio del propio desarrollo, de ah que se insista en el incremento de los
gastos educativos, sobre todo alrededor de la enseanza primaria y secundaria. En palabras
de Sen (1999), el nfasis que se ha asignado al capital humano en particular al desarrollo
de la destreza y la capacidad productiva de toda la poblacin- ha contribuido a suavizar y
humanizar la concepcin del desarrollo. Y es que la ampliacin de la capacidad del ser
humano reviste una importancia a la vez directa e indirecta para la consecucin del
desarrollo. Indirectamente, tal ampliacin permitira estimular la productividad, elevar el
crecimiento econmico, ampliar las prioridades del desarrollo, y contribuira a controlar
razonablemente el cambio demogrfico; directamente, afectara al mbito de las libertades
humanas, el bienestar social y la calidad de vida tanto por sus valores intrnsecos como por
su condicin de elemento constitutivo de las mismas. Por ello, si bien la interpretacin
tradicional del concepto de capital humano tiende a concentrarse en la funcin de generar
ingresos, este autor plantea que es necesario aadir a los ingresos los beneficios y las
ventajas de tipo directo o primario. El supuesto bsico de este enfoque es considerar que el
patrn de crecimiento econmico est en la reduccin de la pobreza y la creacin de
empleo. La argumentacin de Sen (1999) es la siguiente: la primaca del concepto de
acumulacin de capital ha sido una caracterstica permanente del pensamiento econmico
de posguerra, remontndose cuando menos a Nurkse, Lewis y Baran. En aquel entonces
reinaba, advierte Sen, una perfecta armona en la literatura sobre el ptimo de
acumulacin, y las trayectorias de crecimiento ptimo implicaban a menudo limitar los
niveles de bienestar a corto plazo para obtener mayores beneficios en el futuro. Sin
embargo, ciertas variantes de este enfoque equiparaban la nocin de acumulacin de capital
con la formacin de capital fsico, obviando la importancia de los recursos humanos.

150
Tales reevaluaciones parciales se entienden en gran medida por la necesidad del Banco
Mundial de ofrecer una explicacin al xito experimentado por los dragones asiticos y
su marcado intervencionismo estatal. Pero el consenso del Banco Mundial sobre desarrollo,
basado en el enfoque favorable al mercado, no ha supuesto un cambio de paradigma
respecto a la ortodoxia neoclsica de los aos ochenta. Concretamente, nos estamos
refiriendo a la teora del desarrollo endgeno o postdesarrollismo, y que sugiere una nueva
aproximacin al progreso social (1) como una capacidad potencial, en lugar de cmo un
logro ltimo, (2) como una cualidad dinmica, en evolucin, relativa a un proceso concreto,
en lugar de cmo un patrn absoluto, universal y externo, (3) como una posibilidad
histrica, como una oportunidad, una opcin abierta en lugar de una tendencia necesaria,
inevitable, e inexorable, y (4) como un producto, a menudo involuntario e incluso no
reconocido, de las acciones plurales y colectivas humanas, en lugar del resultado de la
voluntad divina, las buenas intenciones de individuos excepcionales (los grandes
hombres) o el funcionamiento de mecanismos sociales automticos. Esto proporciona el
entramado de una nocin radicalmente nueva de progreso. Una nosin que para ser
efectiva requiere de la combinacin de: (1) actores creativos, autnomos y
autoconscientes, (2) estructuras ricas y flexibles, (3) un medio natural benigno y
activamente confrontado, (4) una tradicin continua y orgullosamente afirmada, y (5) una
anticipacin, una planificacin optimista y a gran escala del futuro. ste es el tipo ideal de
una sociedad activa (...) que genera una agencia orientada hacia el progreso, una sociedad
situada en la va de autotransformaciones progresivas (Sztompka, 1995:60-62).

Las reevaluaciones se explican, tambin, en tanto que la crisis de la deuda y las polticas de
ajuste promovidas por el FMI han reducido en todo el mundo la contribucin de los Estados
al bienestar social de los grupos desfavorecidos (mujeres, campesinos, indgenas y pobres),
con una gran incidencia en los pases del Tercer Mundo, incentivando, como
consecuencia, la participacin directa de estos grupos en la resolucin de sus problemas y
apareciendo nuevas formas de concertacin social y poltica entre los individuos, las
comunidades, los estados y las entidades supranacionales (Gimeno y Monreal, 1999:5-

151
7)163. Segn Rahnema (1996), las grandes Agencias del Desarrollo se vieron obligadas a
reconocer una crisis estructural. Los donantes y los gobiernos nacionales beneficiarios
fueron testigos del hecho que los miles de millones gastados en proyectos de desarrollo no
haban producido los resultados esperados, a menudo incluso aadiendo nuevos problemas
a los antiguos. Hasta McNamara, el entonces presidente del Banco Mundial, tuvo que
admitir, en 1973, que el crecimiento no estaba llegando equitativamente a los pobres. En su
opinin, el crecimiento haba venido acompaado de una mayor desigualdad del ingreso en
muchos pases en desarrollo, ya que la estrategia econmica nacional se ha ido
transformado en una restriccin del presupuesto domstico paralela a una liberalizacin del
mercado global164.

Desde comienzos de los ochenta este modelo ha adquirido una posicin predominante entre
los pases de la OCDE y, con los esfuerzos del Banco Mundial y del FMI, es el modelo a
seguir tambin en el Sur. La liberalizacin de los mercados mundiales ha aumentado en
gran medida el poder y la influencia del capital transnacional en relacin al de los Estados.
Significativamente, la liberalizacin ha otorgado a las grandes compaas un mayor grado
de eleccin sobre el terreno en el que quieren operar. En otras palabras, las autoridades
polticas se han dado cuenta de que las inversiones interiores estn amenazadas por las
polticas nacionales que entran en conflicto con los intereses transnacionales. En el intento
de conservar el nivel de vida se ha generado una enorme presin para mantener
econmicamente competitivos los servicios pblicos y los compromisos de bienestar
(Duffield, 2004:80).

163
Rodrguez-Carmona (2002:219), sostiene que como consecuencia del repliegue de los estados
experimentado en los aos 80 y 90, las zonas rurales se han visto excluidas de la prestacin de servicios
pblicos, los flujos de inversin y, en definitiva, de los procesos de desarrollo econmico y social. Por lo
cual, la cooperacin internacional para el desarrollo puede desempear un papel dinamizador.
164
Por otra parte, con la intencin de proseguir las discusiones fuera del marco de la ONU, dominada por los
pases del Sur, el presidente Giscard dEstaing convoc en Pars la Conferencia sobre la Cooperacin
Econmica Internacional, llamada del Dilogo Norte-Sur de febrero 1976 a junio 1977. En este dilogo no
invitaron a los pases llamados socialistas; ocho pases industrializados y diecinueve pases del Sur se
consideraron representantes de todos los dems para discutir en torno a cuatro temas clave: la energa; las
materias primas y el comercio; el desarrollo, y los problemas monetarios y financieros. Tras dieciocho meses
de dilogo difcil, se consigui solamente un acuerdo que permita crear un fondo de ayuda especial para los
pases ms desfavorecidos y continuar la negociacin en el marco del sistema de Naciones Unidas. Los pases
occidentales no lograron nada sustancial en los temas en los que estaban ms interesados: el
aprovisionamiento de petrleo y la seguridad de sus inversiones (Rist, 2002:185).

152
3.2. La gobernanza global.

Las presiones para llevar a cabo la privatizacin y la internacionalizacin han supuesto una
reevaluacin y una disminucin de varias de las funciones del Estado. Vallespn (2003)
habla de un Estado post-soberano o de un Estado posmoderno en lo que se refiere a su
capacidad para imponer polticas desde un centro (dimensin de la soberana interna),
pero tambin en lo que hace a la limitacin de su capacidad para actuar de forma aislada en
el mbito internacional, que le obliga a implicarse ms activamente en procesos de
integracin regional o en ms amplios sistemas de cooperacin internacional sectorial. As,
el modelo westfaliano de Estado-nacin, que vena definiendo su soberana externa, est
dejando paso a uno mucho ms moldeable, el cual se caracteriza por hacer cada vez ms
borrosa la diferencia entre poltica exterior y poltica interna, lo que implica que, dadas las
consecuencias que la actividad exterior de los Estados entraa para la propia vida poltica y
organizativa interior, se hable a menudo de poltica exterior interna.

La prdida de autonoma del Estado obedece a eso que se llama la complejidad organizada,
que se entiende como todo ese conjunto de nuevas formas de organizacin y vertebracin
de los procesos sociales que se desvan de la ntida separacin entre Estado y sociedad.
Vallespn considera que fenmenos tales como la presencia de distintas lgicas o criterios
de racionalidad o la presencia de otros actores y procesos an ms inmunes a su control
directo, pueden ser enfrentados por el Estado nicamente por medio de los siguientes
instrumentos: 1) reajustando internamente la accin del gobierno mediante eso que ahora se
llama la nueva gobernanza, o 2) entrando en estrategias de cooperacin con otros Estados,
actores u organizaciones internacionales para proceder a una gestin colectiva de las
interdependencias globales y facilitar as, mediante la cooperacin internacional, aquello
que no es capaz de resolver por s mismo.

En la nueva gobernanza la autoridad poltica se ejerce cada vez en ms niveles y de forma


asimtrica. Segn Duffield (2004), la creciente importancia de las redes y de las conexiones

153
es vital para la transicin de las estructuras jerrquicas de gobierno hacia unas pautas de
gobernacin ms polirquicas y radiales, con el nacimiento de tipos de negociacin
cooperativos y en forma de red. Y es que aunque los Estados y los gobiernos siguen siendo
importantes, y continuarn sindolo, lo cierto es que ejercen su autoridad a travs de
complejas redes de gobernacin nacionales, internacionales y subnacionales que unen a los
actores estatales y no estatales. sta es una caracterstica comn de la mediacin poltica
tanto en el Norte como en el Sur. En lo que respecta al Sur, la modificacin de las
funciones del Estado en el sentido tradicional del trmino casi ha desaparecido. De forma
ms general en el Sur, este debilitamiento se puede interpretar como una consecuencia de la
destreza de las instituciones financieras internacionales para determinar la poltica
macroeconmica de estos pases. Poltica de ajuste que signific para muchos pases
abandonar o desmantelar, en nombre del libre mercado, la mayor parte de sus logros
previos.

En la dcada de los ochenta se asisti a la sacralizacin del libre mercado como parte del
nuevo Consenso de Washington entre el Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos- sobre las polticas correctas
para los pases subdesarrollados. Por otra parte, para Duffield (2004), la asociacin del
subdesarrollo como un alto riesgo de conflicto es una afirmacin central dentro del discurso
del desarrollo de mercado. Esta asociacin cobr relevancia a principios de los ochenta
como resultado de su victoria en la lucha poltica contra las interpretaciones del
tercermundismo y del socialismo. Interpretaciones que argumentaban que el principal
problema resida fuera del Sur. Es decir, que el conflicto estaba relacionado con el legado
del colonialismo, con el declive en trminos comerciales y con un sistema internacional de
comercio poco equitativo. De hecho, los ms radicales de esta alternativa afirmaban que el
subdesarrollo era una consecuencia del modo en que los pases desarrollados acumulaban
su riqueza y mantenan su posicin.

Sin embargo, desde los ochenta hasta la actualidad la idea de que el conflicto es el resultado
de una enfermedad endgena al desarrollo del Sur parece evidente y natural. Desde esta
perspectiva, analizar la prevencin a nivel estructural es sencillamente debatir sobre

154
desarrollo y, si el conflicto y la pobreza estn profundamente relacionados, entonces est
claro que una estrategia de desarrollo anti-pobreza reducir los riesgos de conflicto. As,
desde el comienzo del discurso del desarrollo al final de la Segunda Guerra Mundial, el
subdesarrollo y la pobreza se han relacionado estrechamente. De hecho, en trminos
internacionales se han utilizado indistintamente como si fuesen efectivamente
intercambiables. La reinvencin del desarrollo como una forma de prevencin de conflictos
es una parte importante de la radicalizacin de las polticas desarrollistas (...) La idea de
que el conflicto destroza el desarrollo y profundiza la pobreza representa un papel
importante a la hora de movilizar los complejos estratgicos de la paz liberal (Duffield,
2004:161-163).

Kaldor (2005) plantea que la llegada de la globalizacin propicia la posibilidad de un


sistema de gobierno global, no un Estado mundial, sino un marco de normas que implican
competencias que se solapan entre organizaciones internacionales, gobierno local y
regional y Estados. Un sistema tal de gobierno global ha dado pie, en la dcada de los
noventa, como el humanitarismo y el ambientalismo, a un nuevo ethos desarrollista, que ha
seguido dos direcciones claramente distintas. En el Norte, se exige el redesarrollo, es decir,
desarrollar de nuevo lo que se haba desarrollado mal o resultaba ya obsoleto.165 En el Sur,
el redesarrollo exige tambin desmantelar lo que haba quedado del proceso de ajuste de
la dcada de 1980. La obsesin por la competitividad, el temor a ser dejado fuera de la
carrera, compele a aceptar la destruccin de secciones completas de lo que fue
desarrollado en los ltimos 30 aos. Sacrificado en el altar del redesarrollo, se le insertar
en diseos transnacionales congruentes con la demanda del mercado mundial, y con la
necesidad de implementar una gobernanza global.

Con respecto a la evolucin econmica de Amrica Latina, la dcada del noventa se


caracteriz por el drstico incremento en la gravitacin del mercado y disminuy
sensiblemente el papel del Estado. Adems, fueron privatizadas gran parte de las empresas
pblicas, se facilit un rpido crecimiento de las importaciones y se ofrecieron amplias

165
En Estados Unidos y lo que fue la Unin Sovitica, en Espaa o Suiza, en Austria, Polonia o Inglaterra, la
atencin publica se concentra en la velocidad y condiciones bajo las cuales se podr destruir, desmantelar,
exportar o sustituir lo que estaba previamente desarrollado.

155
oportunidades a la inversin extranjera. Tales procesos generaron nuevas tendencias de
especializacin productiva; en lneas generales, sta se basa en los productos primarios y en
los bienes manufacturados de bajo contenido tecnolgico. En este sentido, en Amrica
Latina, como en otras reas del Sur, se ha configurado una reinsercin o una nueva
insercin en el mundo, que es ms estrecha que en el pasado reciente, ms directamente
sujeta a los vaivenes del acontecer internacional, ms condicionada de forma inmediata por
las dinmicas de la economa global. En tal proceso se insina una reproduccin con
transformacin del antiguo sistema de la divisin internacional del trabajo entre pases
productores de bienes industriales y zonas productoras de materias primas. La insercin
perifrica de estas ltimas en dicho sistema mundial promovi la concentracin y
especializacin de sus esfuerzos en actividades en las que era comparativamente baja la
importancia de la investigacin, los aprendizajes y la innovacin de carcter endgeno. La
globalizacin contempornea de la produccin mundial tiende a estructurarla como un
reparto de naturaleza dual, concentrando en el Norte las tareas intensivas en educacin
avanzada, ciencia y tecnologa, mientras que se despliegan por el Sur gran parte de las
labores productivas con baja participacin de actividades locales intensivas en
conocimiento. En este sentido, el Sur latinoamericano parece vivir una reinsecin
neoperifrica en la economa internacional (Arocena y Sutz, 2003:167).

Los problemas sobre los que deben actuar los Estados en el marco de una gobernanza
global no se reducen a una defensa de la competitividad econmica propia en un mercado
internacionalizado, sino a aquellos que no pueden ser satisfechos por cada Estado de forma
individual, sino que exigen la colaboracin entre ellos, como es el caso de los problemas
medioambientales. Campos como ste estn regulados por una infinidad de normas
internacionales sancionadas por tratados bilaterales o multilaterales, de mbito global o
regional, que tejen una compleja y espesa red de disposiciones normativas que restringen la
accin de los Estados, pero que les facultan tambin para recuperar parte del control
perdido. De ah que la nueva gobernanza es la capacidad de realizar valores sociales y
ambientales en el mbito global sin presin legal y sin las instituciones estatales encargadas
de aplicar el derecho, y la gobernanza est imbuida en las instituciones pblicas y privadas
que son capaces de obligar a las personas de estas organizaciones sobre una base, por el

156
hecho de ser miembro. En el mbito de la poltica superior a cada Estado-nacin nos
encontramos con un rgimen internacional que opera con una gobernanza entre Estados y
mediante organizaciones internacionales y otro, paralelo, transnacional que necesariamente
debe operar con los Estados, pero que no est exclusivamente integrado por ellos y por
organizaciones e instituciones internacionales166.

Una nueva forma del ethos desarrollista es el desarrollo sostenible, por nuestro futuro
comn, tal como prescribi la Comisin Brundtland. O bien, lo promueven activamente,
como redesarrollo verde y democrtico, quienes asumen que la lucha contra el comunismo,
el tema bsico del discurso de Truman, ha quedado atrs. En esta interpretacin
convencional, empero, se ha concebido el desarrollo sostenible como una estrategia para
sostener el desarrollo, no para apoyar el florecimiento y la perduracin de una vida social y
natural infinitamente diversa167. Esto se explica en tanto que la eficacia del Estado-nacin
puede definirse como la capacidad de los Estados para gobernar de modo independiente y
para mantener los niveles sociales, econmicos y de bienestar dentro de sus propios
territorios. Sin embargo, bajo el impacto de la globalizacin, esta eficacia se ha visto
sometida a revisin y se ha atenuado tanto en el Norte como en el Sur. Como la eficacia del
Estado-nacin ha disminuido, el vaco generado en la poltica de bienestar se ha llenado
con la expansin de las redes transfronterizas de la economa en la sombra. La
globalizacin ha tenido como efecto un proceso complejo que implica la reconstruccin y
la descentralizacin del poder y de la autoridad de los Estados-nacin. Con esta capacidad
reforzada para crear vinculaciones entre lo local y lo global, la liberalizacin del mercado
ha aumentado la facilidad con la que los nuevos centros de autoridad son capaces de
emerger (Duffield, 2004:210).

Duffield (2004) y Pipitone (2000) tienen sus propias interpretaciones respecto a este
proceso. El primero de ellos sostiene que la autoridad poltica feudal se caracterizaba ms

166
Vallespn (2003).
167
Tal y como lo promueven los nuevos movimientos sociales y sus organizaciones, que no se limitan a
descargar al Estado y al rgimen internacional en sus labores de cooperacin a escala mundial o interna.
Poseen tambin, al menos en los pases desarrollados, una gran capacidad para conectar con la ciudadana en
cuestiones relativas al respeto de los derechos humanos y al medio ambiente. Ulrich Beck ha calificado esta
actividad como el boicot de masas simblicamente escenificado (Vallespn, 2003: 421-422).

157
por su parcelacin que por su concentracin de la soberana. Esto dio lugar a un orden
poltico caracterizado por una multiplicidad de zonas de autoridad con fronteras solapadas,
y a menudo en lucha, conviviendo con una dbil soberana central. De este modo Duffield
(2004) considera que el impacto de la globalizacin y de la liberalizacin del mercado est
produciendo un efecto similar, especialmente en relacin a la importancia creciente de los
actores no estatales que operan a niveles internacionales y subnacionales. Los nuevos
actores locales e internacionales han menoscabado la autoridad estatal y han creado
numerosos procesos de toma de decisiones entrecruzadas a diferentes niveles. En relacin
con los actores estratgicos, como ONG, establishments militares, compaas comerciales y
organizaciones multilaterales, los Gobiernos del Norte han seguido de cerca, y se han
involucrado en los procesos de cambios organizativos en la formacin de redes. De esta
forma, los Gobiernos estn adquiriendo la capacidad para ejercer su autoridad a travs de
sistemas no territoriales y no estatales (Duffield, 2004: 107).

Por su parte, Pipitone (2000:23) afirma que la modernidad en sus fases formativas tuvo en
la ciudad mercantil su protagonista inicial en el terreno poltico-territorial, y sigui
produciendo un sujeto a la altura de sus nuevas ambiciones con el Estado nacional. Hoy,
segn este autor, parecera estar recorrindose las etapas iniciales de un nuevo ciclo
histrico cuyo sujeto poltico-territorial futuro ms importante podra ser la regin
plurinacional. As, una institucin de mayor amplitud respecto al Estado nacional, dirigida
a introducir nuevos y ms amplios factores de estabilidad en el contexto de una nueva
oleada de globalizacin de los negocios, las comunicaciones y la vida planetaria. Mientras
se amplan los espacios de interdependencias cruzadas de efectos impredecibles (al calor de
un nuevo impulso tecnolgico y de formas recrudecidas de competencia entre empresas y
naciones) las necesidades de estabilidad y regulacin, cada vez menos, pueden ser
acometidas por estructuras globales vinculadas a las antiguas bases nacionales. A un mundo
cuya existencia material avanza entre mayores y ms intensas dependencias cruzadas,
corresponde necesariamente una necesidad institucional de ampliacin de sus espacios de
regulacin.

158
Es decir, de manera similar a las fases iniciales de la edad moderna, donde el Estado
nacional encarn el intento de dar una mayor coherencia poltica a espacios territoriales
cada vez ms interdependientes en la vida social y econmica, parecera surgir el
reconocimiento, aunque proyectado sobre espacios considerablemente mayores, de la
creciente inhabilidad del Estado nacional para hacer frente a un nuevo impulso de
globalizacin que impone mayores necesidades de regulacin. Y, otra vez, la modernidad
avanza de lo pequeo a lo grande, de la ciudad al Estado nacional y a la regin
plurinacional en la conformacin de bloques regionales. Y pareciera, desde el punto de
vista de Pipitone (2000), que estamos frente al proceso formativo de tres posibles grandes
protagonistas del futuro: la Unin Europea, Amrica del Norte y Asia Oriental. Por lo tanto,
la regionalizacin supondra un nuevo equilibrio de riqueza y poder. El equilibrio entre una
economa cuya identidad nacional se debilita y una poltica que impone la necesidad de
construir espacios regulados. Respecto al resto del mundo se est dando una creciente
proliferacin de acuerdos regionales y subregionales de cooperacin e integracin y la
profundizacin, reorientacin o en su caso, ampliacin, de otros acuerdos ya existentes, lo
que lleva a que casi todos los pases del mundo estn involucrados en algn tipo de acuerdo
regional168.

Las interpretaciones efectuadas por Duffield y Pipitone hay que situarlas en el mbito del
socialismo internacional y del tercermundismo, pues ambos pretendan ofrecer una
respuesta diferente sobre cmo la riqueza deba ser redistribuida y cmo deba ser
organizado el sistema internacional. Pero, al redefinir el subdesarrollo como un peligro, el
discurso neoliberal, desde su posicin dominante, ha suprimido aquellos aspectos del
tercermundismo y del socialismo internacional que denunciaban la existencia de
desigualdades dentro del sistema mundial, en tanto que la forma en que se distribuye la
riqueza tiene un impacto directo en la naturaleza de la pobreza. Es importante recordar
brevemente este debate, ya que la desaparicin de estas alternativas est directamente
relacionada con la idea liberal que convierte al subdesarrollo en un problema debido a su
potencial peligrosidad169. Y es que lo que hace medio siglo constitua el Tercer Mundo ha
experimentado una evolucin no menos diferenciada que su historia anterior. Algunas

168
Sanahuja y Sotillo (1998).

159
naciones muy pocas- construyeron economas industriales dinmicas. Varias conocieron
procesos de crecimiento econmico en promedio muy considerable, con avances sociales
significativos pero parciales y muy desparejos. Otras retrocedieron en casi todos los
aspectos, constituyendo un Cuarto Mundo signado por la marginacin ms que por
cualquier otro rasgo. La mayora, si bien han recorrido desde entonces trayectorias bastante
distintas, sigue conformando un siempre heterogneo Tercer Mundo, en tanto que no han
disminuido, sino ms bien al contrario, el carcter subordinado de su imbricacin en la
economa internacional y su dependencia respecto a los pases centrales. El atraso sigue
siendo, adems, subdesarrollo (Arocena y Sutz, 2003:165)170.

De acuerdo con Duffield (2004), el mensaje crtico consisti en afirmar que la asistencia
humanitaria era parte del problema. A pesar de sus buenas intenciones, esta asistencia tena
muchas consecuencias imprevistas, y algunas de ellas espoleaban el conflicto o lo hacan
ms difcil de resolver. Estas crticas han influido a la hora de perfilar los programas de
ayuda desde mediados de los noventa. Este nuevo humanitarismo o humanitarismo de
principios completa la radicalizacin del desarrollo, que ahora ve la ayuda como un factor
de alteracin del equilibrio de poderes entre grupos sociales aunque su intencin sea
conseguir la paz y la estabilidad. Las tcticas humanitarias han pasado de buscar la
salvacin de vidas a tratar de minimizar sus consecuencias y a apoyar procesos sociales. Se
registra un aumento de las relaciones que unen a los pases del Norte donantes con las
agencias de ayuda. Los donantes del Norte han reconquistado la iniciativa poltica que
haban perdido a finales de los ochenta y principios de los noventa ejerciendo y
consolidando, de este modo, su autoridad.

El humanitarismo actual se mueve con pautas que comprende lo que se ha venido a llamar
Tercera Ola democratizadora. En esta Tercera Ola se ha aumentado enormemente el

169
Duffield (2004).
170
La idea de aunar ayuda y desarrollo tiene sus orgenes en la respuesta internacional dada a las hambrunas
africanas de los aos setenta y ochenta, cuando se fund el Departamento para los Asuntos Humanitarios de
la ONU, a finales de 1991, ste se encargaba de la supervisin del continuum ayuda-para-el-desarrollo. el
debate entre los Gobiernos donantes (...) y el sistema de la ONU sobre la relacin entre conflicto, accin
humanitaria y desarrollo comenz a ganar velocidad a principios de los noventa. Dentro del sistema de la
ONU la preocupacin creci en el seno del PNUD, ya que el aumento del gasto en asistencia humanitaria que

160
nmero de pases que se han transformado en regmenes polticos democrticos, y los
pases que no lo han hecho se ven forzados a adoptar principios de legitimidad democrtica
promovidos por unas organizaciones internacionales que han aceptado incorporar como
proyecto normativo la implantacin del denominado rgimen de derechos humanos. Este
rgimen se sostine en una filosofa y en un sistema de derecho internacional impulsado por
un conglomerado de instituciones y organizaciones internacionales y transnacionales
diversas, tengan un carcter formal como la ONU o diversas organizaciones regionales y
sectoriales, o se trate de asociaciones de carcter informal. Sin embargo, esa progresiva
aceptacin del rgimen de los derechos humanos no ha acabado con las discusiones acerca
de su contenido concreto.

Desde mediados de los noventa, la admisin por parte de los Gobiernos donantes, de las
organizaciones no gubernamentales, de las agencias de la Naciones Unidas y de las
organizaciones intergubernamentales de la necesidad de la resolucin de conflictos y de la
reconstruccin posblica implica, al menos en trminos polticos, el compromiso de
transformar las sociedades en su conjunto. Esto representa una ruptura con la poltica
anterior, la cual consideraba que el desarrollo vendra de la mano del crecimiento
econmico y de la inversin. Con la consiguiente problematizacin de la seguridad y la
reproblematizacin del subdesarrollo como un foco de peligro, el desarrollo es un asunto
que no puede abandonarse a su suerte (Duffield, 2004:119). Luego de la Segunda Guerra
Mundial, aunque las polticas de desarrollo y de seguridad estaban claramente asociadas
durante la Guerra Fra, al mirar en retrospectiva parece que tenan una relacin ms
oportunista, dirigida por el inters nacional, a menudo encubierto. De hecho, segn Nandy
(1996), seguridad nacional y desarrollo son dos de los temas principales en la ideologa del
Estado moderno. Los vnculos directos que el Estado moderno ha establecido con las
doctrinas de seguridad nacional y desarrollo se han hecho cada vez ms conspicuos a las
vctimas de la violencia estatal, gracias a los consistentes ataques por muchos estados en el
Tercer Mundo sobre sus ciudadanos en nombre del desarrollo y la seguridad nacional y la
exportacin sistemtica de violencia y autoritarismo por algunos Estados occidentales,
tanto capitalistas liberales como socialistas, durante los ltimos 150 aos. Sin embargo, la

se produjo durante ese periodo empezaba a amenazar su posicin como organizacin principal para el

161
actual unin entre desarrollo y seguridad es mucho ms inclusiva, natural y transparente.
El crecimiento de las redes estratgicas que unen a los actores de la seguridad con los del
desarrollo acadmicos, altos mandos militares, ONG, compaas de seguridad privadas,
etc.- es un buen indicador del status abierto y con forma de red de la asociacin (...) Las
amenazas a la seguridad del Norte ya no se interpretan slo como conflictos interestatales
que tienen que analizarse en clave de disuasin nuclear y de poltica de alianzas (Duffield,
2004:66-67). En cualquier caso, la ayuda es actualmente un instrumento de regulacin
internacional.

Segn Duffield (2004:69), el nuevo discurso de la seguridad ve que el subdesarrollo es


peligroso ya que puede conducir a la violencia; y, por su parte, el conflicto consolida y
profundiza ese peligro. Las sociedades empeoran su situacin y, adems, son ms
propensas a que se produzcan estallidos de inestabilidad. Estos sentimientos comnmente
aceptados han proporcionado una base racional para la incorporacin generalizada de un
compromiso con las actividades de prevencin de conflictos y de resolucin de conflictos
como parte de la poltica de ayuda oficial desde mediados de los noventa, y esto denota un
cambio importante que hace que la poltica oficial de donaciones se convierta en
intervencionismo.

La radicalizacin del desarrollo est, por tanto, estrechamente asociada con la


problematizacin de la seguridad. La poltica del desarrollo no slo ha sido radicalizada
para hacer frente a esta situacin, sino que, significativamente, refleja un nuevo espacio de
actuacin de la seguridad en la que el subdesarrollo se considera un peligro (Duffield,
2004:43). Al reforzarse mutuamente las nociones de desarrollo y seguridad, conseguir una
se considera esencial para poder conseguir la otra. El desarrollo es en ltima instancia
imposible sin estabilidad, y, al mismo tiempo, la seguridad no se pude mantener sin
desarrollo. Esta convergencia no es slo una cuestin de normativa poltica. Tiene
profundas implicaciones polticas y estructurales, y es que representa la creciente
interaccin entre actores militares y de seguridad por un lado y las organizaciones civiles y
las no gubernamentales por el otro. Refleja las estrechas redes que unen actualmente a las

desarrollo dentro de la ONU (Duffield, 2004: 138-139).

162
agencias de la ONU, al establishment militar, a las ONG, la convergencia del desarrollo y
la seguridad significa que se ha vuelto difcil separar su propio desarrollo y sus actividades
humanitarias de la lgica dominante del nuevo rgimen de seguridad del Norte (Duffield,
2004:44).

El actual pensamiento sobre seguridad comparte el terreno del discurso del desarrollo, y
plantea que la cada vez mayor interconexin del sistema mundial ha magnificado la
amenaza de la internacionalizacin de la inestabilidad del Sur. Esto se refiere a los flujos de
refugiados, pero tambin a la aclamada capacidad para trastornar las actividades
comerciales y, mediante el apoyo a la expansin de redes relacionadas con el terrorismo y
otras actividades criminales, a la posibilidad de tener un impacto ms directo en el Norte.
En este sentido, la guerra ha resultado apropiada tanto para reproblematizar la seguridad
presentando el subdesarrollo como un peligro para, mediante su radicalizacin, reinventar
el papel del desarrollo. Con este proceso de redescubrimiento del conflicto, y al tratar de
dar respuesta a sus nuevos desafos, a pesar de medio siglo de fracasos (...) el desarrollo ha
resurgido fortalecido (...) En concreto, ha supuesto que se representen las nuevas guerras de
modo que parezcan receptivas a la asistencia al desarrollo gestionada adecuadamente
(Duffield, 2004:159).

En este contexto que Fitoussi y Rosanvallon (1996) han denominado la nueva era de las
desigualdades, lo que s parece un hecho comprobado, es que en las ltimas dcadas se ha
desarrollado un nuevo mbito de accin poltica transnacional, en el que actan, por un
lado, los Estados y, por el otro, las nuevas uniones de Estados, los organismos
internacionales y las organizaciones que componen la nueva sociedad civil global (una
multititud de actores transnacionales tales como algunas organizaciones profesionales, las
ONG, Iglesias, empresas multinacionales, etc.). De esta manera, el concepto gobernanza
global se emplea para mostrar la interaccin entre los Estados y la gran cantidad de
tratados, regmenes internacionales y organizaciones que se han creado para gestionar reas
de actividad transnacional y problemas globales, y que describe el sistema de coordinacin
poltica que se da en diferentes niveles, entre autoridades pblicas y agentes privados que
intentan cooperar para obtener metas comunes o solucionar problemas colectivos. El

163
resultado sera un proceso irreversible en el que la autoridad cada vez aparece ms
desagregada, y ello da lugar a un sistema de gobernanza global compuesto por mltiples
centros de autoridad situados en cada esquina del mundo y en cada nivel de la comunidad.
Los rasgos que caracterizan este sistema seran la multiplicidad de niveles, el carcter
polirquico o pluralista, la geometra variable, la complejidad estructural y el crecimiento
constante del papel que juegan los gobiernos nacionales como lugares estratgicos para unir
estas diversas infraestructuras de gobernanza y legitimar su regulacin.

Duffield (2004:32) seala que la evidencia sugiere que el Sur ha sido cada vez ms aislado
y excluido por parte de las redes dominantes de la economa mundial del conocimiento.
Muchos de los productos primarios tradicionales ya no se necesitan o tienen un precio
demasiado bajo para su explotacin comercial: la inversin es arriesgada; la fuerza laboral
disponible carece de formacin y de las habilidades apropiadas; los mercados son
extremadamente reducidos; las telecomunicaciones, inadecuadas; la situacin poltica,
impredecible; los Gobiernos, nada eficientes, etc. . Al fracaso de los modelos definidos
por el papel omniabarcante del Estado, sigui un nuevo fracaso de los modelos
caracterizados por el accionar irrestricto del mercado; superar esa esterilizante disyuntiva es
probablemente el principal problema actual en el campo del desarrollo (Arocena y Sutz,
2003:203).

As, para Held (2005: 204-205), las dos posiciones principales la neoliberal y la del
movimiento antiglobalizacin- son enormemente problemticas. Mientras que el
neoliberalismo se limita a perpetuar los actuales sistemas econmicos y polticos y no
proporciona polticas de relevancia para abordar los problemas generados por los fracasos
del mercado, el radicalismo de los antiglobalizadores parece interpretar con profunda
ingenuidad el potencial de las iniciativas locales para resolver o enfrentar la agenda
administrativa creada por las fuerzas de la globalizacin. La posicin alternativa, para
Held, es la de la socialdemocracia global, que pretende levantar un proyecto de
democracia social, sin dejar de incorporar los logros del orden multilateral posterior al
Holocausto. Su objetivo es adoptar algunos de los valores e interpretaciones de la
socialdemocracia, aplicndolos a la vez a una nueva constelacin econmica y poltica

164
global. El proyecto socialdemcrata constituye una base para fomentar el imperio de la
ley; un grado mayor de transparencia, rendimiento de cuentas y democracia en la
gobernanza global; un compromiso ms profundo con la justicia social; la proteccin y
reinvencin de la comunidad en diversos niveles; y la transformacin de la economa
mundial en un orden econmico libre, justo y basado en normas. La poltica de la
socialdemocracia global contiene posibilidades claras de dilogo entre diferentes sectores
del espectro poltico que van desde los proglobalizacin a los antiglobalizacin, aunque,
evidentemente, ser cuestionado por la opinin de los situados en ambos extremos de dicha
gradacin.

No obstante, aparte de sus tendencias intrnsecas a la discriminacin y a la desigualdad, la


obsesin por el mercado como medio de unificacin para todo el mundo esta empujando
rpidamente a todos los pases a un punto critico. El mercado mundial se ha transformado
en un dictador de gabinete bajo cuyo dominio tiemblan tanto ricos como pobres. El temor
de perder el paso en la competencia internacional se ha apoderado de los gobiernos en el
Norte y en el Sur, en el Este y en el Oeste. Como indica Alguacil (2000:XVII-XVIII) el
modelo de desarrollo metropolitano y de organizacin territorial viene condicionado por las
exigencias derivadas de la internacionalizacin de la economa. Cualquier metrpoli que se
precie de ser competitiva parece que debe esforzarse en no perder el tren de la economa
global que apuesta por la creacin de los soportes y canales de flujos para que sea posible la
incorporacin de la ciudad a la denominada economa mundo, en ese envite por la
competitividad. Si bien el dominio de la totalidad sobre las partes, de la economa
mundo sobre la vida cotidiana, que no ha venido a significar otra cosa que una mayor
dependencia econmica y energtica de lo local bajo lo global, hace que aquellos espacios
ms segregados y aquellas poblaciones menos competitivas se instalen en la fragilidad y se
descuelguen de los procesos econmicos y financieros internacionalizados.

No perder terreno en el rea econmica se ha convertido en una obsesin que domina las
polticas hasta el nivel local. Este imperativo dominante empuja a los pases en desarrollo a
la autoexplotacin para incrementar sus exportaciones y a los pases industrializados a la
mana despilfarradora y destructiva de la produccin acelerada, por la proteccin de sus

165
mercados. Al mismo tiempo que, durante generaciones, se ha ido incrementando la
diferencia entre la renta per cpita de los pases del Norte y del Sur (...), tambin se han
producido diferencias similares entre los segmentos de poblacin ms ricos y ms pobres
de los pases del Norte (Duffield, 2004:31-32)171. Una de las virtudes mas encomiadas del
mercado mundial es la creciente interdependencia. Supone que la red de intereses creada
enlaza a las naciones entre s, para mejor o para peor; para peor si la espiral del mal que
continua con las antinomias de la violencia actual: ya que de la guerra cuerpo a cuerpo
hemos pasado a la infoguerra y sus carnavales de crueldad, tenemos que afrontar asimismo
una reedicin del jacobinismo fundamentalista, cuando justo habamos entendido las
dimensiones reales del nazismo y del bolchevismo, de la estatalizacin de la guerra hemos
pasado, casi sin darnos cuenta, a la privatizacin y desnacionalizacin de la guerra y al
auge del Terror nihilista actual (Beriain, 2004b: 133).

En este nuevo escenario ubicable en el marco terico de lo que se conoce como sociedad de
riesgo, se esconde una realidad ideolgica que impide analizar con nitidez la evolucin
histrica y poltica de las sociedades occidentales al enmascarar en buena medida un
contexto en el que se mantienen las dinmicas de confrontacin poltica y econmicas
caractersticas de la modernidad (Jaime-Jimnez, 2004:203). Para este autor, en este nuevo
escenario, y en referencia al terrorismo global, los Estados Unidos han optado por aplicar el
denominado principio de prevencin que subraya la necesidad de que en el actual
contexto de riesgo globalizado es necesario adoptar decisiones y aplicarlas aunque no
existen evidencias sobre la problemtica que se pretende combatir. Hasta el presente, los
costes han sido asumibles en trminos econmicos y simblicos, pero el sistemtico
sacrificio de la bsqueda del consenso poltico en funcin del hegemnico concepto de
progreso contribuye a provocar unos efectos colaterales que favorecen el incremento de los
niveles de incertidumbre.

171
Lo que para abreviar hemos denominado teora del motor concepcin segn la cual el crecimiento
econmico es la mquina cuyo funcionamiento mismo genera el progreso social-, ha sido una y otra vez
refutada por la experiencia. Ms an, son frecuentes los casos de procesos de crecimiento sin desarrollo, que
desembocan en la interrupcin del crecimiento. Argentina ofrece un trgico ejemplo reciente (Arocena y
Sutz, 2003:196).

166
Una pregunta que, sin embargo, no parece tener an respuesta clara es la de si ha
fracasado el desarrollo como proyecto integral, capaz de generar ideas fecundas y de
inspirar prcticas transformadoras de amplio espectro. En todo caso, la cuestin se plantea
en nuevos trminos ante la mutacin social en curso (Arocena y Sutz, 2003:149), y ante el
retorno del Estado fuerte y la diplomacia pblica que intenta conformar activamente la
opinin pblica. Se trata de un Estado con capacidad ideolgica, nutrida de valores fuertes
y con pretensiones de universalidad (Noya y Sampedro, 2004:312)172.

3.3. Territorio y desarrollo endgeno.

En lo que respecta a la idea de desarrollo, la perspectiva de la modernizacin como la


crtica a la misma realizada desde las teoras del intercambio desigual y de la dependencia,
a pesar de sus diferencias, compartan una serie de asunciones sobre el desarrollo que en la
actualidad estn en desuso. Estas asunciones incluyen la idea de que el desarrollo debiera
ser algo parecido a lo que eran los EE.UU. y los pases europeos, quizs incluyendo la
URSS; la presuncin de la existencia de una relacin automtica entre crecimiento
econmico y redistribucin social; la idea de que el desarrollo es nacional, no regional ni
local; que si haba algn obstculo, ste nunca sera de tipo natural; que antes o despus se
dara una igualacin entre pases y que, una vez alcanzado, el desarrollo era un estado
permanente e irreversible (Gimeno y Monreal, 1999:8).

Las anteriores asunciones del concepto de desarrollo contrastan con el contenido que
adquiere en la Segunda Dcada del Desarrollo. As, en los foros internacionales de la

172
As, la guerra virtuosa -se basa en las simulaciones por ordenador, la manipulacinmeditica, la vigilancia
a escala global y la tecnologa blica interconectada, para disciplinar, disuadir y, si fuera necesario, destruir
enemigos potenciales- post- 11 de septiembre busca ahora ser el recurso definitivo por el que los EE.UU.
tienen la intencin de reafirmar sus fronteras, mantener su hegemona y establecer un mnimo de orden, si no
de justicia, dentro de la poltica internacional. La diferencia respecto a antes del 11 de septiembre es que el
enemigo virtual al menos en casa- ahora tiene rostro (de hecho, 22 rostros; todos ellos mostrados en la nueva
pgina web del FBI de los terroristas ms buscados. En el nombre de la santa trinidad del orden internacional
mercados globales libres, Estados soberanos democrticos e intervenciones humanitarias limitadas- los
EE.UU. abren el camino hacia una revolucin en las cuestiones militares que subyace bajo el concepto de
guerra virtuosa. En el corazn y tambin en el msculo de esta transformacin estn la capacidad tcnica y el
imperativo tico de la amenaza y de, si es necesario, ejercer la violencia desde lejos, pero siempre con el
menor nmero de vctimas posibles (Beriain, 2004c:285). Vase, tambin, Tortosa (2003).

167
dcada de los noventa fue cobrando fuerza la necesidad de ligar el desarrollo a la
sostenibilidad173 y a la dimensin humana de la vida. Vinculada esta dimensin a las
prcticas cotidianas y al uso de los recursos y conocimientos locales y regionales como eje
de un desarrollo endgeno, ms que a nivel nacional174. Se empez a percibir la necesidad
de colocar a las poblaciones locales en el centro del desarrollo, invertir el proceso de diseo
y ejecucin de los proyectos, incorporar un enfoque abajo a arriba, e introducir en las
agencias de desarrollo expertos y su agenda en ciencias sociales que complementen a los
tecncratas, economistas, mdicos e ingenieros. En esta agenda se expone las ventajas de
la gestin estratgica de las ciudades, entendida como un proceso muy participativo, con
acuerdos de cooperacin entre los agentes econmicos, las autoridades locales y la sociedad
civil. Una sociedad que engloba una compleja diversidad de asociaciones voluntarias,
independiente del poder poltico, orientada a la expresin de identidades, y constituyendo
un vehculo de formacin de opinin crtica y voluntad poltica, capaz de ejercer influencia
y con ello, tal vez, un cierto control democrtico del mercado y del sistema poltico.

Para Esteva (1996) fueron los expertos de la Unesco los que promovieron el concepto de
desarrollo endgeno, pero, lo que dio lugar a la formacin del paradigma del desarrollo
endgeno fue la confluencia de dos lneas de investigacin: 1) una de carcter emprico,
que surge como consecuencia de la interpretacin de los procesos de desarrollo industrial
en localidades y regiones del sur de Europa, y 2) otra de carcter terico, que nace como
consecuencia del intento de encontrar una nocin de desarrollo que permitiera la accin
pblica para el desarrollo de localidades y regiones retrasadas. Estas propuestas surgen
como una reaccin a la insatisfaccin que gener el agotamiento del modelo de desarrollo
desde fuera que era la propuesta establecida en los aos sesenta y setenta175. Es por ello que
esta concepcin pareca claramente hertica, en abierta contradiccin con la concepcin

173
Con sostenibilidad nos referimos a la perdurabilidad de los sistemas fsicos que son soporte de la
actividad humana y a las funciones que encaminadas adecuadamente lo hacen posible. La infinita
perdurabilidad o sostenibilidad de tales sistemas depender de la posibilidad que tienen de abasteserse de
recursos y de deshacerse de residuos, as como de su capacidad para controlar las prdidas de calidad (tanto
interna como ambiental) que afectan a su funcionamiento (...) La organizacin social depende de los
recursos naturales y stos son por tanto un problema de organizacin social. los recursos naturales son en
definitiva el soporte de la actividad humana, pero tienen una capacidad limitada de carga o una capacidad de
sustentacin (Alguacil, 2000:50).
174
Gimeno y Monreal (1999); Paluzie (2002); Camagni (2003).
175
Vzquez Barquero (1999).

168
convencional. De hecho a partir de una crtica rigurosa de la hiptesis del desarrollo en
etapas de Rostow, la teora del desarrollo endgeno rechaz la necesidad o la posibilidad -
por no hablar de la conveniencia - de imitar mecnicamente a las sociedades industriales.
Propuso, en vez de ello, tomar debidamente en cuenta las particularidades de cada nacin,
de las particularidades de las diversas culturas y de sus diferentes sistemas de valores, ya
que cree que de ellas surgir necesariamente el desarrollo o incluso un impulso que lleve en
esa direccin.

El redescubrimiento de la particularidad nacional, regional o local, ha estado determinado


por la competencia global, ya que la globalizacin es un proceso mediado localmente de
formas diversas, no una fuerza homognea y preexistente en el vaco. La globalizacin da
forma a ciudades, regiones y Estados, los transforma y los reconfigura, segn ha indicado
acertadamente Roger Kiel, y yo aadira que, a su vez, las ciudades, regiones y Estados
articulan los procesos de globalizacin y les dan forma, en un movimiento dialctico y
mutuamente constitutivo. En esto consiste, en definitiva, la interrelacin entre fuerzas
globales y condiciones locales (...) y que produce resultados especficos (Del Cerro,
2004:210-211). Y es que con la globalizacin la unidad territorial que ha entrado en crisis
como unidad adecuada es el Estado. El Estado ha sido retado en dos direcciones
completamente competibles entre s: por una parte, hacia un territorio ms amplio, que
desde el punto de vista poltico corresponde a entidades supra-estatales (por ejemplo, la
Unin europea) y desde el punto de vista econmico a la economa-mundo, y por otra,
hacia un territorio ms reducido, el de la economa-local, que corresponde a una unidad de
participacin econmica, pero que no se identifica sistemticamente con una nica unidad
de participacin poltica (es el municipio o la regin, o bien otra entidad poltica que se
sitan entre ellas?) (Sforzi, 1999b:20).

La complejidad de los sistemas econmicos y territoriales se ha visto incrementada por los


procesos de globalizacin, y sus efectos se han amplificado y acelerado en los sistemas
locales176, y es que a pesar del progreso de la globalizacin, existe cierto margen para las
iniciativas locales; el margen de maniobra de los responsables locales y regionales no es

176
Sachs (1996); Camagni (2003); Gimeno y Monreal (1999).

169
despreciable, como lo demuestra su muy diversa evolucin en las diferentes regiones,
dentro de un mismo pas, o entre pases de dimensiones parecidas. Reconocidos como
agentes decisivos del desarrollo, estos actores locales deben encontrarse en el centro de
toda poltica de cooperacin, lo cual confiere un papel esencial a la cooperacin llamada
descentralizada (Vernires, 1998:14), y la incorporacin del espacio en la teora
econmica. Dicha incorporacin ha sido intentada por la teora de la localizacin desde una
ptica microeconmica y por la teora del desarrollo regional desde una ptica
macroeconmica (Paluzie, 2002:246)177.

Estos dos esfuerzos no consiguieron llevar, como as lo hace la nueva geografa econmica,
las preocupaciones geogrficas o espaciales al corazn del anlisis econmico. Adems, el
anlisis de la nueva geografa econmica cumple los requisitos que se exigen a un modelo
econmico moderno que explique comportamientos macroeconmicos con fundamentos
microeconmicos adecuados (Paluzie, 2002:273). Segn Lira Cossio (2003:7), se asiste
en la actualidad a una revalorizacin de la geografa econmica en disciplinas tan diversas
como las teoras de la localizacin, el urbanismo, el comercio internacional, las nuevas
teoras del crecimiento, el marqueting estratgico, la historia econmica, y otras. Ello
ocurre por la simple constatacin que la economa mundial parece comportarse como un
mundo dinmico, guiado, en lo fundamental, por procesos acumulativos de concentracin
territorial, ms que por una tendencia a la reduccin de las desigualdades. Esta
revalorizacin de la geografa econmica es contempornea a una revalorizacin del
territorio en cuanto actor, y no slo soporte y contenedor de los procesos de desarrollo local
y regional, integracin fronteriza y competitividad internacional, habida cuenta de los
procesos de descentralizacin que surgen en el continente a partir de los noventa. Es,
asimismo, contempornea al surgimiento de una nueva esfera de accin pblica: el
ordenamiento del territorio que rescata la planificacin urbana y la complejiza con la
planificacin ambiental.

Se trata de un enfoque terico que considera que el desarrollo econmico y la


competitividad tienen cada vez ms un carcter localizado. Segn Moncayo Jimnez

177
La mayora de los anlisis empricos de este enfoque han sido realizados tomando como objeto de estudio

170
(2002:12) el concepto de endgeno tiene que ver con el supuesto de que la acumulacin
de capital y el cambio tecnolgico (innovacin) son consecuencia de decisiones de
inversin tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un determinado
contexto histrico (...) A partir de los MCE [modelos de crecimiento endgeno] y
utilizando un modelo evolucionista, un grupo de economistas estadounidenses encabezados
por Paul Krugman ha formalizado el marco terico de la Nueva Geografa Econmica. La
NGE retom de los modelos de los pioneros alemanes (Von Thnen, Cristaller y Lsh), los
aportes sobre el lugar central y la organizacin jerrquica de los emplazamientos urbanos y
los enriqueci con las contribuciones de Marshall (economas de aglomeracin), de Isard
(ciencia regional) y Myrdal y Kaldor (causacin circular acumulativa), para pasar a postular
lo que segn Krugman (1997) y sus colegas es una verdadera teora general de la
concentracin espacial, que subsume los modelos anteriores.

El supuesto central de la nueva geografa econmica es que el crecimiento regional obedece


a una lgica de causacin circular o lgica circular178, en la que los encadenamientos hacia
atrs y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeracin de actividades que se
autorrefuerza progresivamente. Ms concretamente los grupos de empresas como los
distritos y los clusters tienen como fuerza aglutinadora a las economas externas pecuniarias
y tecnolgicas de alcance espacial local o regional que se derivan de la aglomeracin. Un
proceso que tiene un lmite, porque llega un punto en que las fuerzas centrpetas que
conducen a la aglomeracin comienzan a ser compensadas por fuerzas centrfugas como los
costos de la tierra, los del transporte y las deseconomas externas (congestin y polucin).
La interaccin de estos dos tipos de fuerzas va moldeando la estructura espacial de una
economa.

La nueva geografa econmica sostiene, por otra parte, que el libre juego de las fuerzas del
mercado conduce inexorablemente a una intensificacin de las desigualdades regionales, tal
como ya lo haban planteado Myrdal y Kaldor. Esto es as, porque en virtud de las
economas de aglomeracin, el crecimiento tiende a beneficiar acumulativamente a las
economas de mayor desarrollo, en detrimento de las ms atrasadas, dado que se ve en el

el anlisis de la especializacin industrial y la concentracin geogrfica de las industrias.

171
capital humano, el conocimiento y la infraestructura los factores ms determinantes del
crecimiento territorial. Adems, este enfoque presupone que nicamente compiten entre s
las empresas y no los territorios, y nicamente las empresas utilizan la localizacin como
instrumento competitivo y que los territorios de localizacin son comunidades constituidas
por sujetos econmicos que actan en inters propio intentando mantener o atraer
empresas. En este sentido, estos agentes pueden alcanzar su objetivo no slo compitiendo
en precios y salarios con otras comunidades, sino tambin mejorando su capital humano y
capital social. El capital social, que genera economas externas para todo el sistema
productivo, se define como el conjunto de normas y valores que rigen la interaccin entre
personas, las instituciones a las que estn incorporadas, las redes de relaciones que se
establecen entre los distintos agentes sociales y la cohesin global de la sociedad, es decir,
el capital social constituye el elemento aglutinador de toda sociedad. Segn Camagni
(2002a), para el economista esto incluye un capital de normas, hbitos y relaciones que
facilitan el intercambio, la innovacin y, por lo tanto, el desarrollo social. Adems, a este
concepto se le debera asimilar a un elemento muy conocido en economa, es decir, el nivel
de conocimientos tecnolgicos que, en una funcin productiva, eleva la productividad total
de todos los factores productivos. Y es que las empresas locales necesitan cada vez ms
bienes externos seleccionados y recursos especficos, que las lleva a cooperar con otras
empresas, con actores institucionales y con la administracin pblica local.

Para Camagni (2003) a la empresa se la debe definir como plan, ya que no es solamente
sujeto de contratos a largo plazo, o como instrumento de control de mercados
especializados y de activos realizables, sino el lugar mismo de produccin de
conocimientos mediante la utilizacin de estos contratos y controles, as como un agente o
actor estratgico. A travs del plan, la empresa realiza los siguientes objetivos: 1) una
reduccin de los llamados costes de utilizacin del mercado en condiciones de informacin
imperfecta y, por lo tanto, una reduccin de los costes de transaccin, valoracin de las
caractersticas ocultas de los imputs intermedios y de los activos complementarios,
seleccin y transcodificacin de informacin tcnica o del mercado; 2) una mejora de la
capacidad de decisin, en cuanto que el proceso de toma de decisiones pasa a ser continuo,

178
Fujita, Krugman y Venebles (2000).

172
interactivo, sistematizado y basado en la codificacin de algunas de las rutinas de carcter
decisional; 3) una mejora de la capacidad de previsin mediante la interaccin entre
funciones especializadas en la construccin de escenarios y funciones que utilizan estos
mismos escenarios y que aportan informacin y capacidad de interpretacin especfica; 4)
un proceso de asumir internamente los elementos externos que surgen de la sinergia entre
comportamientos coherentes y paralelos por parte de funciones o departamentos distintos
dentro de la empresa; 5) una reduccin de los riesgos de comportamientos oportunistas por
parte de los agentes externos que suministran activos complementarios a la empresa, y 6)
un aumento de la capacidad de aprendizaje por parte de la empresa misma, que poco a poco
asume una mentalidad adecuada para la solucin de los problemas y para afrontar la
incertidumbre. Los siguientes objetivos, para Camagni, tienen una influencia en los
comportamientos territoriales de la empresa, pues para conseguir asumir referencias
externas seguras, la empresa que se convierte en plan exige poder apoyarse en otros
planes tambin fiables por parte de las autoridades de los gobiernos central y local, en lo
que se refiere a las condiciones territoriales en las que se desarrollan sus opciones, por lo
que se manifiesta su disponibilidad para convertirse en socio estratgico de las
administraciones locales.

Por otra parte, ah donde la empresa no tiene unos recursos propios para gestionar de
manera adecuada las actividades de planificacin estratgica, necesarias para alcanzar el
objetivo de reducir los costes de la incertidumbre, utiliza las condiciones de contexto
territorial para conseguir el mismo objetivo. Es sta la funcin esencial del espacio de
proximidad o de territorio local, el entorno o milieu. As, los territorios locales y los
entornos compiten y cooperan entre s, construyendo su propia ventaja competitiva, por lo
cual puede afirmarse que las ciudades pueden ser consideradas como actores que compiten
o entornos innovadores del escenario global. El concepto de entorno innovador (milieux
innovateur) interpreta los fenmenos de desarrollo del espacio como consecuencia de los
procesos innovadores y de las sinergias que se manifiestan en reas territoriales no muy
amplias, y se define como un conjunto de relaciones que conducen a integrar un sistema
local de produccin, un conjunto de sujetos y representaciones y una cultura industrial que
genera un proceso dinmico localizado de aprendizaje colectivo. La proximidad geogrfica

173
y la proximidad sociocultural son los elementos fundamentales del entorno innovador,
siendo la primera de ellas la fuente de reduccin de costes de produccin y de transicin,
que ha de estar acompaada de una proximidad sociocultural, que se define como la
presencia de modelos compartidos de comportamiento, confianza recproca, lenguajes y
representaciones comunes y cdigos morales y cognitivos tambin comunes. Asimismo, el
papel del entorno innovador se relaciona, en trminos de teora econmica, con tres
tipologas de resultados de carcter cognitivo, como apoyo y complemento de los
mecanismos habituales de circulacin de informacin y de coordinacin alcanzados a
travs del mercado: 1) reduccin de incertidumbre en los procesos de toma de decisiones y
en los procesos innovadores; 2) coordinacin previa entre agentes econmicos con la
finalidad de la actuacin colectiva, y 3) aprendizaje colectivo, como proceso que se realiza
dentro del mercado de trabajo y del mbito industrial local.

Por tanto en las ltimas dcadas del siglo XX se ha asistido, desde la nueva geografa
econmica, a un importante cambio en la conceptualizacin del desarrollo econmico.
Frente a la visin del desarrollo exgeno, de carcter redistributivo, que incentivaba la
atraccin de capitales y empresas externas para impulsar el crecimiento econmico de las
regiones perifricas, se ha ido abriendo camino la aproximacin del desarrollo endgeno
que considera que las economas de las regiones y localidades pueden crecer utilizando el
potencial de desarrollo existente en el territorio. Segn Vzquez Barquero (2002:103), el
desarrollo endgeno se puede conceptualizar como un proceso, cuyo nacimiento, desarrollo
y maduracin se apoya en una combinacin de causas que van desde el estado de necesidad
hasta la disponibilidad de recursos naturales y locacionales, con fuerte demanda en el
mercado. Todos estos procesos contienen, al menos, dos dimensiones: una econmica, en
que los emprendedores locales demuestran su capacidad para la organizacin de los
factores productivos con niveles de productividad suficientes para ser competitivas en los
mercados; otra sociocultural, en que los valores y las instituciones locales sirven de base al
proceso de desarrollo y se fortalecen en el ejercicio de la propia estrategia. Ms
concretamente, se puede definir el desarrollo econmico local como un proceso de
crecimiento y cambio estructural que mediante la utilizacin del potencial de desarrollo
existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la poblacin de una localidad
o una regin. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio

174
estructural, la forma de desarrollo se puede convenir en denominarla desarrollo local
endgeno (Vzquez Barquero, 1999:52)179.

Algunos de los ingredientes que permiten hablar de desarrollo endgeno e interpretar el


desarrollo econmico local desde una perspectiva territorial180 son la reelaboracin del
concepto de distrito industrial de Marshall (1963), realizada por Becattini (1979), la nocin
de entorno innovador, llevada a cabo por los equipos de investigacin que componen el
Grupo de Investigacin Europea sobre Entornos Innovadores (GREMI), la
conceptualizacin de la estrategia de especializacin flexible, desarrollada por Piore y
Sabel (1990) y la discusin sobre los clusters realizada por Porter (1990).

Marshall (1963) pone en duda que el sistema fabril, con la concentracin de todas las
operaciones productivas bajo un mismo techo y la integracin vertical, es necesariamente
superior a los mtodos de produccin ms dispersos por el territorio y menos integrados181.
Cree que, al menos para ciertos tipos de produccin, existen dos posibilidades para alcanzar
la eficiencia productiva: la de las grandes unidades productivas integradas verticalmente en
su interior, y la de la concentracin de muchas pequeas unidades especializadas en las
distintas fases de un nico proceso productivo en un mbito territorial limitado182. De esta
manera, de los trabajos de Marshall (1920; 1923), Young (1928) y Stigler (1951) se ofrece
la tesis central de que la descentralizacin productiva puede interpretarse como una
consecuencia de la expansin del mercado y de la divisin del trabajo. La caracterstica
bsica de este enfoque es la introduccin en el anlisis de la nocin de economas externas
o externalidades que justifica la coexistencia entre pequeas y grandes empresas o, dicho en
otros trminos, entre descentralizacin productiva e integracin vertical. Se asocia la
obtencin de rendimientos crecientes a la existencia de economas de especializacin y la
cooperacin entre empresas, generadas por la desintegracin vertical de procesos complejos
en otros ms simples y por las economas de aprendizaje. Economas derivadas de las

179
Moncayo Jimenez (2002).
180
Vazquez Barquero (2000).
181
Sforzi (1999a); Vzquez Barquero (1999); Becattini (2002).
182
Ya Hebert Spencer (1972:9) haba ofrecido una sugerente afirmacin en los primeros aos del siglo XX
sobre la localizacin industrial: Si nos lo permitiera el espacio, podramos mostrar cmo la localizacin de

175
ventajas de la accin conjunta que la aglomeracin sectorial y geogrfica favorece y
generando eficiencia colectiva activa.

Para Marshall las economas externas permiten a las empresas organizarse de forma
alternativa a las producciones de gran escala manteniendo los niveles de eficiencia. Para
Costa Campi (1999), las economas, asociadas al tamao del mercado, determinan que las
empresas se especialicen en aquellas funciones de produccin ms rentables. Las empresas,
en presencia de economas externas, alcanzan un nivel ptimo de eficiencia si recurren al
mercado para obtener aquellos suministros y servicios que en caso de fabricacin interna
afectara de forma negativa a la tasa de beneficios. Se configuran sistemas industriales
locales en torno a una actividad industrial, que, en el caso de abarcar todas las actividades
conexas y de apoyo forman sectores verticalmente integrados. En la medida en que las
economas externas son, fundamentalmente, internas a la industria generan proceso de
localizacin entre empresas con actividades distintas y complementarias, que en su
conjunto forman un mismo proceso productivo y dan lugar a una especializacin industrial
territorial. Adems, la existencia de economas externas constituyen un factor de atraccin
de la localizacin industrial e impulsan, a su vez, un modelo organizativo de la industria
basado, simultneamente en relaciones de cooperacin y competencia.

Basndose en esta consideracin, Marshall aport a la teora econmica el concepto de


distrito industrial y el principio de que la produccin poda organizarse de forma eficiente
entre unidades productivas de pequea escala183. De este modo, distingue entre las
economas que dependen del desarrollo general de la industria, a las que define como
externas, y las economas internas que dependen de los recursos internos de las empresas,
su organizacin y de la eficiencia de la direccin. Desde la perspectiva marshalliana,
cuando un determinado territorio tiene un mercado local de mano de obra especializada
que permanece de forma estable, adaptndose e impulsando- los cambios tecnolgicos que
sigue la industria, dispone de un mercado de suministros cuya extensin asegura un
proceso de crecimiento y de divisin del trabajo dentro de la industria local- y se produce

industrias en partes especiales de un reino, tanto como la menuda subdivisin del trabajo en la fabricacin de
cada gnero, son cosas determinadas de igual manera.
183
Pyke y Sengenberger (1993).

176
de manera espontnea una difusin del conocimiento sobre innovaciones de proceso y de
producto, el conjunto de la industria local alcanza rendimientos crecientes externos
economas externas (Costa Campi 2002:247).

En el modelo descrito por Marshall (1963), la atmsfera industrial local es el elemento


reproductor de las economas externas. La especializacin del trabajador no se pierde desde
el punto de vista del distrito cuando el trabajador pasa de una empresa a otra. Por ello,
concede una importancia central al capital humano como factor de produccin, pues no slo
est incorporado a la maquinaria, sino sobre todo a los trabajadores especializados. De este
modo, el capital humano tiene como producto al conocimiento, mientras que el proceso
necesario para su creacin es el aprendizaje184. La especializacin de los trabajadores sigue
formando parte del bien pblico que Marshall denomina atmsfera industrial185. A partir de
la nocin de atmsfera industrial, se ha desarrollado la nocin de distrito industrial.
Difinida como un sistema productivo localizado geogrficamente, donde se ubican un gran
nmero de empresas que se dedican a la elaboracin, en sus distintas fases, de un producto
homogneo, formando un todo social y econmico. Esto quiere decir que existe una
estrecha interrelacin entre las esferas social, poltica y econmica; donde el
funcionamiento de una de ellas est determinado por el funcionamiento y organizacin de
las otras186.

El xito de los distritos no depende slo del campo de lo econmico; son igualmente
importantes los aspectos ms amplios sociales e institucionales. Becattini (1992:62-63)
define a los distritos industriales como una entidad socioterritorial que se caracteriza por la
presencia activa tanto de una comunidad de personas como de un conjunto de empresas en
una zona natural e histricamente determinada. En el distrito, al contrario que en otros
ambientes, como las ciudades industriales, la comunidad y las empresas tienden a
fundirse. En este sentido, el concepto de distrito industrial va ms all de la proximidad
geogrfica y especializacin sectorial sealadas por A. Marshall y que incluye
caractersticas como el predominio de pequeas empresas, una estrecha colaboracin entre

184
Muiz Olivera (2002).
185
Becattini (1992).
186
Pyke y Sengenberger (1993).

177
ellas, competencia a travs de la innovacin y no mediante el recorte de salarios, alto grado
de confianza entre empleadores y trabajadores cualificados, prestacin de servicios
colectivos mediante la organizacin de sistemas de autoayuda y una administracin pblica
regional y municipal activa que refuerza la capacidad innovadora de la industria local
(Larrea, 2003:141).

No existe un modelo nico de distrito industrial, ya que no hay unos componentes definidos
y caractersticos, que hagan de estos sistemas una forma de organizacin industrial que
pueda reproducirse a voluntad en cualquier lugar. Esto es debido, entre otros factores, a que
en los distritos se da un proceso evolutivo de adaptacin permanente a las demandas del
entorno. Sin embargo, la experiencia de los distritos industriales aporta enseanzas para el
desarrollo de otras zonas187. Los distritos industriales, compuestos por empresas
especializadas en las diferentes fases del proceso de produccin, consiguen coordinar un
sistema integrado y viable mediante una mezcla de colaboracin y competencia. La
reduccin en los costes medios se explica mediante la generacin de externalidades
marshallianas equiparables a las economas internas a escala de que goza la gran
empresa188.

Pyke y Sengenberger (1993) sostienen que existen tres motivos para estudiar los distritos
industriales en el contexto del desarrollo econmico local: 1) los distritos industriales son
emblemticos de la profunda reconversin industrial (reemergencia de las pequeas
unidades de produccin, difusin de la subcontratacin y reorganizacin geogrfica de la
economa) que se ha registrado en prcticamente todos los pases industrializados desde
1975; 2) poder identificar tipos de organizacin industrial que combinen objetivos
econmicos, como la eficiencia y la flexibilidad, con objetivos sociales, como una alta
remuneracin, buenas condiciones de trabajo, participacin y equidad, y 3) examinar ms
de cerca los distritos industriales porque podran decirnos algo acerca de las perspectivas y
elementos del desarrollo. La promocin de un desarrollo equilibrado y sostenible ocupa

187
Vzquez Barquero (1999).
188
Segn Muiz Olivera (2002), la vitalidad de los distritos depende tambin de la conveniente interaccin
del carcter social de la produccin y el sentido de comunidad; de la generacin de externalidades
cognoscitivas (atmsfera industrial); y de la flexibilidad de los procesos de segmentacin de la produccin.

178
un lugar cada vez ms preeminante en las preocupaciones de la OIT. Es un concepto que va
ms all del objetivo puramente cuantitativo de crecimiento econmico.

El relativo agotamiento del concepto de distrito industrial condujo a una visin ms


dinmica de los factores que explican el desarrollo regional. En esta nueva visin el nfasis
se desplaza desde la localizacin de las actividades industriales propio de las primeras
teoras de la acumulacin flexible, hacia los sectores terciarios avanzados y sus lgicas
empresariales y espaciales. Piore y Sabel (1990) desarrollaron el concepto de acumulacin
o especializacin flexible, apelando a conceptos de la regulacin francesa y sobre todo a los
trabajos de los socilogos italianos abocados a la investigacin de la pequea y mediana
empresa en la industria del norte de Italia. Piore y Sabel plantean que a la produccin en
masa rgidamente estructurada, caracterstica del sistema fordista, iba a seguir un modelo
basado en la especializacin flexible, cuya forma espacial sera el distrito o sistema local de
pequeas empresas. As como la cadena sectorial era la modalidad espacial de despliegue
del fordismo, el distrito sera la del posfordismo. Los rasgos ms definitorios de esta forma
de organizacin industrial seran: la concentracin de Pequeas y Medianas Empresas
(Pymes); fuertes redes de cooperacin (competencia cooperativa) entre ellas; interrelacin
estrecha con la comunidad local, y economas de aglomeracin (a la Marshall).

La acumulacin flexible anunciaba un amplio abanico de oportunidades para el desarrollo


productivo. De las producciones masivas de bienes estandarizados dirigidos a mercados
homogneos, a la manufactura con tirajes pequeos de productos hechos a la medida del
cliente. De tecnologas basadas en maquinarias de propsito nico operadas, por
trabajadores semicualificados, a las tecnologas y mquinas de propsito mltiple, que
exigen operarios cualificados. Las grandes firmas monopolistas, integradas verticalmente,
cedan el paso a las pymes, vinculadas entre s a travs de relaciones de cooperacin. Era
una especie de retorno a lo pequeo artesanal, pero con altos niveles de productividad e
innovacin. Piore y Sabel (1990:362) plantean que la difusin de la especializacin flexible
sugiere que la salida de la crisis de los aos setenta exige un cambio del paradigma
tecnolgico y un nuevo sistema de regulacin. Sin embargo, y a pesar de la innegable
evidencia de sectores y regiones en donde se presenta el fenmeno de la acumulacin

179
flexible, no es todava claro que el sistema fordista haya sido reemplazado del todo por el
nuevo paradigma.

En la medida en que los procesos de innovacin tecnolgica tienden de manera natural a la


concentracin espacial, y por tanto tienen un carcter acumulativo, ellos se localizan en
unos determinados espacios que se convierten en el locus de una serie de sinergias e
interrelaciones entre las empresas y las unidades de investigacin, con efectos expansivos
en la produccin de bienes y servicios avanzados. Estas localizaciones son las regiones
innovadoras que con su dinmica acumulativa tienden a alejarse de forma creciente, a pesar
de ciertos procesos de difusin espacial de la innovacin, de las regiones meramente
adaptativas y, ms an, de las dependientes189. Desarrollos posteriores de estos enfoques,
plantean que la innovacin no es el resultado de la actuacin aislada del empresario
shumpeteriano, sino un fenmeno colectivo en el que las economas externas de
aglomeracin y de proximidad son los elementos definitorios. Surge aqu la nocin de
medio o entorno innovador (milieu innovateur). Segn Vzquez Barquero (2002:103) la
teora del entorno innvovador redefine la interpretacin del desarrollo local, al precisar la
relacin entre desarrollo y nuevas tecnologas. Su aportacin ms original consiste en haber
puesto en evidencia las relaciones entre el carcter espacial del desarrollo y el surgimiento
del cambio tecnolgico en el propio territorio, asociado con el saber hacer local, la
importancia del I+D y la valorizacin de los recursos humanos. El componente estratgico
de la dinmica territorial lo constituye la introduccin de innovaciones en el sistema
productivo, que favorezcan el aumento de la productividad y de la competitividad del
sistema de empresas locales. Pero la dinmica de la economa local gira alrededor de la
organizacin del milieu, en el que se establecen redes de relaciones de todo tipo entre las
empresas, los proveedores y los clientes, que tienden a reducir los costes de transaccin. La
dinmica de aprendizaje permite a los agentes locales transformar su comportamiento en
funcin de las transformaciones del entorno.

Un trmino, con connotaciones asociadas a las nociones de distrito y entorno innovador, es


el de cluster. Dicho trmino fue introducido por Porter (1990; 1991), quien lo define como

189
Moncayo Jimnez (2002).

180
un conglomerado o grupo de empresas relacionadas comercial y tipolgicamente, las cuales
se ubican en una misma zona geogrfica. Un cluster es una actividad productiva
geogrficamente determinada en la que se da entre las empresas concentradas
especialmente cierta interaccin o relacin. Para Porter (1990) los cluster pueden aparecer
en mbitos geogrficos muy diferentes: ciudades, comarcas, regiones, pases e incluso
pases vecinos. Por otra parte, segn el tipo de relacin, se distingue entre cluster basado en
la interdependencia y cluster basado en la similitud. El primero parte de la idea de que las
empresas son y tienen requerimientos diferentes y de que las competencias o productos de
unos son necesarios para la produccin o innovacin de los otros. El segundo, parte de la
idea de que las empresas se agrupan en base a que las actividades econmicas presentan
condiciones o requerimientos equivalentes: en investigacin, habilidades de fuerza de
trabajo, proveedores especializados, etc190.

El concepto de cluster permite a Porter considerar en el anlisis de la competitividad de la


empresa factores vinculados al territorio de ubicacin de la misma, como sus
infraestructuras, actitudes sociales, promocin econmica local, facilidades para la
obtencin de capital, existencia de recursos humanos especializados y cualificados,
abundancia de empresas proveedoras, caractersticas del suelo industrial, dotacin de
recursos naturales, nivel educativo de la poblacin y grado de difusin tecnolgica y
cientfica, etc., adems de los factores ms directos y tradicionales como los recursos
utilizados y el comportamiento estratgico de la propia empresa. Es decir, incorpora en el
anlisis, adems de los factores microeconmicos o de nivel empresarial, los factores
socioeconmicos del mbito local donde realiza sus actividades la empresa, como elemento
explicativo de su capacidad competitiva y, por ende, de su desempeo.

Segn Porter las empresas competitivas surgen en entornos determinados que


interrelacionan distintas variables -a las que el propio autor denomina economas de
aglomeracin- que influyen recprocamente en su capacidad competitiva191. Adems del
concepto de cluster, Porter tambin puso de relieve las ventajas competitivas de regiones y

190
Brunet y Vidal (2004).
191
Costa Campi (2002).

181
ciudades192. En muchas ocasiones los clusters estn localizados en una sola ciudad o
regin, como es el caso de los textiles en Italia o los qumicos en Alemania, lo cual remite
al concepto de ventajas competitivas locales. En otros casos una localidad es exitosa en una
amplia gama de actividades. Las dos situaciones anteriores plantean la importancia de los
factores que determinan la concentracin geogrfica de las actividades econmicas, que es,
como se vio ms arriba, el objeto de estudio de los enfoques de la geografa econmica y de
la acumulacin flexible o posfordista, en los cuales Porter se basa ampliamente.

Las propuestas de la teora territorial del desarrollo, con representantes como Friedman y
Weaver (1981)193, surge como una reaccin a la insatisfaccin que gener el agotamiento
del modelo de desarrollo desde fuera, que era la propuesta establecida en los aos sesenta y
setenta. Se trata de una aproximacin voluntarista al desarrollo, la bsqueda de un nuevo
paradigma que se articula alrededor de tres grandes cuestiones: el concepto de desarrollo,
los mecanismos que favorecen los procesos de desarrollo y, por ltimo, las formas ms
eficaces de actuacin de los actores econmicos y sociales. Concretamente, consiste en una
aproximacin territorial al desarrollo y al funcionamiento del sistema productivo194. El
territorio es un agente de transformacin y no un mero soporte de recursos y de actividades
econmicas, ya que las empresas y los dems actores del territorio interactan entre s
organizndose para desarrollar la economa y la sociedad. El punto de partida del desarrollo
de una comunidad territorial es el conjunto de recursos (econmicos, humanos,
institucionales y culturales) que constituyen su potencial de desarrollo195. Son precisamente
las pequeas y medianas empresas las que, con su flexibilidad y su capacidad empresarial y
organizativa, estn llamadas a tener un papel protagonista en los procesos de desarrollo
endgeno.

192
Moncayo Jimnez (2002).
193
Pero, tambin, autores como Sach, Sthr, Tdtling y Taylor.
194
Becattini (1979) afirma que el territorio no es tan slo un marco de la economa, sino un recurso
econmico. Por ello, la calidad del territorio es lo que permite a una tecnologa cruzarse con una determinada
cultura; a las empresas encontrar un ambiente especfico; al mercado traducir la competencia en cooperacin;
y a la economa, movilizar a la sociedad y las intenciones de cada uno de sus miembros. Consecuentemente,
el pensamiento econmico que se priva de la dimensin territorial pierde el eslabn que posibilita estas
conexiones (Larrea, 2003:141).
195
Vzquez Barquero (1999).

182
Por ello los sistemas locales de empresas juegan un papel relevante en los procesos de
crecimiento y cambio estructural, dado que, igual que las grandes empresas, impulsan la
formacin de externalidades y, por lo tanto, rendimientos crecientes y desarrollo
econmico. Adems, las iniciativas locales se han convertido en una de las formas
preferentes de la poltica de desarrollo, fortaleciendo los factores inmateriales del desarrollo
y la organizacin del territorio. Como seala Porter (1990), la conviccin de que el sistema
de produccin no se puede considerar separadamente de las caractersticas locales y de los
factores humanos que contribuyen a su realizacin, refuerza el reconocimiento de que el
sistema productivo como el mercado de trabajo son locales al tender a ubicarse en la misma
zona geogrfica y a compartirla. Todo ello ha supuesto poner el nfasis en el elemento
territorial del desarrollo industrial, dado que en reas concretas se localizan fenmenos de
relaciones interindustriales altamente densificadas, las cuales presentan oportunidades para
un mayor desempeo de las empresas involucradas.

Dicho fenmeno surge por una inevitable bsqueda de nuevas frmulas organizativas por
parte de las empresas para hacer frente y protegerse de la creciente incertidumbre y
turbulencia del entorno, as como a la creciente intensidad competitiva. Es por ello que, en
los ltimos tiempos, ha surgido un inters por analizar las agrupaciones sectoriales
territoriales de empresas (AST). Al respecto, no existe un consenso absoluto sobre la
terminologa a utilizar, pero en todo caso, y sea cual sea la denominacin que se utilice,
parece claro que en dichas aglomeraciones empresariales se comparten recursos entre las
empresas localizadas en un mismo entorno geogrfico. A este respecto se establece que la
aptitud para crear una concentracin de capacidades locales, tecnologa local,
infraestructura local y proveedores locales en campos especficos, constituye la clave para
el xito competitivo de los territorios. Territorios que en la lucha generalizada por la
competitividad han de forzarse a ser diferentes de sus rivales. Ser diferentes en base a sus
capacidades endgenas y, concretamente, a sus redes de empresas que atesoran un
conocimiento tcito en lo que respecta a tecnologa, competencias, productos y procesos
que suelen ser especficos de dichas redes y que se va acumulando a lo largo de un extenso
perodo histrico196.

196
Farinelli (1999).

183
En el mbito de las aglomeraciones industriales se producen relaciones productivas
interempresariales de cierta intensidad y consistencia. Relaciones cuya eficacia est en
funcin de la densidad de la red de cooperacin creada, que determinar el volumen de
economas apropiables por el conjunto de empresas cooperantes. Este elemento territorial
como integrador de externalidades a la produccin es el componente central del concepto
denominado como sistema productivo local, y que puede explicarse como un modelo de red
organizativa de empresas que comparten una serie de recursos y capacidades. Dicha
cooperacin puede contemplarse como una opcin estratgica para conseguir recursos y
capacidades que una empresa individual no posee o no puede adquirir, pero tambin se
entiende como una manera de coordinar varias empresas sus actividades de una manera
ms estable que la transaccin en el mercado. De ah se desprende que el territorio o el
entorno espacial en el que desempea su funcin la empresa se convierta en una variable
clave para explicar su desempeo.

Camisn (1993) ha denominado a la teora de los sistemas productivos locales como Teora
Territorial de la Cooperacin y en la que las redes se ven como una alternativa al mercado,
menos costosa en trminos de identificacin, acceso e intercambio de bienes, servicios o
conocimientos entre empresas. Ello es debido a que la pertenencia a un mismo mbito
espacial, en el que existe una cierta homogeneidad idiomtica, cultural e institucional, y en
el que los intercambios se convierten en habituales y repetitivos, genera un clima general de
confianza y entendimiento que ayuda a reducir los comportamientos indebidos, impulsa a
que voluntariamente se ofrezca informacin fiable, conduce a que los acuerdos se cumplan,
sita a los negociadores en la misma onda y facilita que se comparta el conocimiento
tcito (Navarro, 2003:28). Adems, las concentraciones empresariales se explican por la
aparicin de economas de aglomeracin, provocadas por potentes externalidades surgidas,
precisamente, de la existencia de una concentracin de empresas en un territorio
determinado. Fina (2002) sostiene que el mbito local ha sido sealado como el ms
adecuado para abordar problemas de desempleo y problemas sociales tan diversos como la
pobreza, la marginacin, la delincuencia o el racismo. Adems, se ha reconocido que los
sistemas locales de empresas juegan un papel relevante en los procesos de crecimiento y

184
cambio estructural, dado que, igual que las grandes empresas, impulsan la formacin de
externalidades y, por lo tanto, rendimientos crecientes y desarrollo econmico. Las
iniciativas locales se han convertido en una de las formas preferentes de la poltica de
desarrollo, fortaleciendo los factores inmateriales del desarrollo y la organizacin del
territorio.

En definitiva, sobre polticas de desarrollo local o regional cabe destacar dos enfoques muy
diferenciados: 1) los polos de desarrollo de las dcadas de los sesenta y setenta y 2) los
distritos, clusters y entornos innovadores de la dcada de los ochenta y noventa del siglo
XX. El primero de los enfoques correspondera al denominado desarrollo exgeno, y el
segundo al denominado desarrollo endgeno. El primero corresponde a un esquema
centralista dominado por el estado autoritario burocrtico; el segundo, corresponde a un
modelo territorial en el que los agentes locales y regionales estn insertos en un proceso
ms democrtico. Los polos de desarrollo hacen referencia a una planificacin indicativa
interpretada como antiazar y que supuso un intento de aplicar polticas econmicas
altamente complejas y tcnicamente usados en la asignacin de recursos sectorial y
espacialmente. El polo de desarrollo parta de la idea de explotar los vnculos econmicos
hacia delante y hacia detrs que supuestamente generara en un territorio el establecimiento
de una empresa grande, casi con seguridad pblica, gracias al empleo directo creado y la
demanda directa e inducida asociada. El mecanismo tericamente expansivo del polo de
desarrollo tena ms que ver con el multiplicador keynesiano que con las economas
externas de los modelos actuales de cluster. El tiempo mostr que la implantacin de una
empresa grande, tpicamente del sector de la industria pesada o la qumica industrial, en una
zona con limitada experiencia industrial previa no era suficiente para atraer ms inversin
privada y formar un cluster (Callejn, 2003:78). De acuerdo con este planteamiento
terico, el desarrollo local se realiza por efecto de la accin de una gran empresa (motriz
en el modelo del polo de desarrollo) que genera una concentracin local, la cual, por
consiguiente, se mantiene gracias a las economas internas de escala (es decir, gracias a la
accin y al control ejercido directamente por la empresa sobre la comunidad local). Los
beneficios que la empresa recibe de las caractersticas del lugar donde sta se localiza no
cuentan, por tanto son virtualmente inexistentes (Sforzi, 1999b:17).

185
3.4. Comunidades locales y planificacin estratgica.

De acuerdo con la teora del desarrollo endgeno, una estrategia poltica para el desarrollo
local ha de nacer del reconocimiento de las peculiaridades de los diferentes sistemas locales
que configuran el territorio del que ellos tienen la responsabilidad poltica, con el fin de
definir iniciativas a medida para cada uno de ellos. Iniciativas que han de mirar a valorar
las potencialidades locales haciendo surgir las fuerzas latentes, o bien, en el caso de que la
lnea de accin no fuera realista, tales iniciativas deberan mirar a radicar en la realidad
social actividades capaces de generar efectos de emulacin por parte de las fuerzas locales.
Esta estrategia se basa en la transferencia de conocimientos especficos disponibles
localmente con el fin de activar procesos de auto-organizacin que, segn Sforzi (1999b),
favorezcan la interdependencia tanto entre las empresas como entre stas y la comunidad de
personas. Comunidad que ha de recibir el apoyo consciente del conjunto de las instituciones
locales y, a su vez, que llevan a una implicacin progresiva de las personas (cohesin
social) hasta hacerlas asumir una comn orientacin en la produccin.

La hiptesis de partida del desarrollo local est en establecer que cada localidad o territorio
se caracteriza por una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, una
capacidad empresarial y conocimiento tecnolgico, una dotacin de recursos naturales e
infraestructuras, un sistema social y poltico, una tradicin y cultura, sobre los que se
articulan los procesos de crecimiento econmico local. En este sentido, se insiste en que en
un momento histrico concreto, una ciudad o regin, por iniciativa propia y como respuesta
a los desafos globales, puede emprender nuevos proyectos que le permitirn iniciar (o
continuar por) la senda del desarrollo competitivo. Unas se dirigirn a la mejora de las
infraestructuras que sirvan de base a los procesos de cambio estructural y que son
instrumentos indispensables para el funcionamiento del sistema productivo (Vzquez
Barquero, 1999:48). Otras acciones tratarn de suplir las carencias respecto a los factores

186
inmateriales del desarrollo197, y otros se propondrn fortalecer la capacidad organizativa del
territorio. Y es que en el centro de la nueva poltica de desarrollo regional estn las
acciones dirigidas a mejorar la organizacin del desarrollo. Consiste en mejorar la
capacidad de organizacin que existe en la ciudad o la regin y le permite dar una respuesta
eficaz a los problemas y desafos que tienen que superar. sta es una cuestin crtica para
competir, por lo que las polticas de Desarrollo Local, sobre todo en las reas ms
desarrolladas, inciden de forma particular sobre la organizacin (Vzquez Barquero,
1999:50).

No hay bienestar local sin un sistema productivo capaz de generar innovaciones y actores
del desarrollo198. Un desarrollo que depende de los procesos de acumulacin de capital en
los sistemas productivos locales199. De ah que el desarrollo local sea una estrategia para la
accin, ya que la poltica econmica activa que no se abandona al libre juego de las
fuerzas de mercado se convierte forzosamente en poltica de localizacin. Debe crear
condiciones atractivas para las inversiones, ya sean endgenas o exgenas. Tanto si quieren
como si no, las regiones tienen tendencia a transformarse desde subdivisiones de
estructuras de Estado nacionales a agentes independientes en la competencia internacional.
En este proceso, la prdida de los paraguas protectores nacionales y el drstico cambio de
las premisas de competencia para las regiones conducen a reestructuraciones territoriales de
mbito mundial y generan no pocas regiones en declive. En este sentido se puede hablar de
la paradoja de que las localidades son a la vez menos importantes y ms importantes que
antes (Khler, 1999:96).

197
Los factores inmateriales, lo forman todas las iniciativas que inciden sobre los aspectos cualitativos de
desarrollo y que tienen un carcter inmaterial. Se incluyen las medidas que inciden sobre los factores como la
cualificacin de los recursos humanos, el know-how tecnolgico e innovador, la difusin tecnolgica, la
capacidad emprendedora existente, la informacin existente en las organizaciones y empresas, la cultura de
desarrollo de la poblacin (Vzquez Barquero, 1999:48).
198
Vzquez Barquero (1999:29) sostiene que el desarrollo endgeno persigue satisfacer las necesidades y
demandas de una poblacin local a travs de la participacin activa de la comunidad local en la divisin
internacional o nacional del trabajo como de lograr el bienestar econmico, social y cultural de la comunidad
local en su conjunto. La estrategia de desarrollo se propone, por tanto, adems de desarrollar los aspectos
productivos (agrarios, industriales, de servicios), potenciar tambin las dimensiones sociales y culturales que
afectan al bienestar de la sociedad. Ello conduce a diferentes senderos de desarrollo, segn sean las
caractersticas y capacidades de cada economa y sociedad local.
199
Garofoli (1992); Saxenian (1994).

187
Las comunidades locales tienen una identidad propia que les obliga a lanzar iniciativas para
el desarrollo de la comunidad local. Cuando han desarrollado sus capacidades organizativas
pueden evitar que las empresas y organizaciones externas limiten sus potencialidades de
desarrollo y entorpezcan el proceso de desarrollo propio. La capacidad de liderar el propio
proceso de desarrollo, unido a la movilizacin de su potencial de desarrollo, es lo que
permite dar a esta forma de desarrollo el calificativo de desarrollo endgeno. Khler
(1999:99), apoyndose en Hernes y Selvik (1988), califica a esta forma de desarrollo con el
trmino de corporativismo local, que expresa los esfuerzos ad hoc e institucionales para
incorporar las organizaciones empresariales y laborales en los programas polticos a nivel
municipal y en una accin concertada respecto a las autoridades nacionales200. Hernes y
Selvik observaron ya hace 15 aos un crecimiento rpido del corporativismo en el mbito
local en los pases escandinavos (...) El origen histrico fue en la mayora de los casos un
aumento de problemas y reacciones ad hoc a las condiciones del mercado, que producen
coaliciones temporales para la accin poltica (cursiva del autor) La estabilizacin e
institucionalizacin de esas coaliciones locales produce el corporativismo local.

Para Khler (1999) el corporativismo local sirve para aumentar el peso y la fuerza del
municipio hacia fuera, y se perfila como la confluencia de tres tendencias actuales: 1) el
debate sobre los factores endgenos en el desarrollo local y regional; 2) la puesta en
prctica de intentos de una mayor eficacia y de consenso en la poltica de desarrollo local, y
3) el ajuste del concepto regin o localidad a las necesidades de la poltica de desarrollo,
esto es, se define la regin segn los objetivos polticos. De este modo el corporativismo
local es un concepto poltico para intermediar entre una contradiccin clsica de la poltica
local, esto es, el centralismo estatal y las acciones de base. Los dos han mostrado sus
limitaciones, porque mientras que el centralismo no consigue un consenso social y la
eficacia deseable de sus medidas, y corre peligro de convertirse en clientelismo, corrupcin

200
El corporativismo es ms que un peculiar modelo de articulacin de intereses, es un modelo
institucionalizado de formacin de polticas en el cual grandes organizaciones de intereses cooperan con otras
y con las autoridades pblicas no slo en la articulacin (o incluso en intermediacin) de intereses, sino en
su forma desarollada- en la asignacin autoritaria de valores y en la implementacin de tales polticas
(Lehmbruch 1977, 94; citado en Khler y Martin, 2005:207). Para Khler (1999:40) el corporativismo
designa una estrategia/estructura poltica vinculada a especficas condiciones sociales, polticas y
econmicas. Es estrategia en la medida en que designa una variante de la accin poltica y una meta a

188
y autoritarismo, las acciones de base tienen sus limitaciones en la falta de recursos
humanos, organizativos y financieros, la estabilidad en el tiempo y su compromiso con el
sistema poltico y econmico. Un sistema de comunicacin y cooperacin estable entre
actores locales de base, la administracin y los representantes sindicales y empresariales es
un intento de superar estas limitaciones en los dos lados.

Por otro lado, Khler (1999) enuncia los siguientes problemas del corporativismo local
como estrategia y realidad poltica: 1) tendn de Aquiles interno: las lites incorporadas en
la mquina estatal gubernamental pueden perder el contacto y el apoyo de sus bases, lo que
cuestionara su propia capacidad de negociacin, representacin e implantacin poltica, es
decir, la estabilidad del sistema corporatista; 2) tendn de Aquiles externo: los sistemas
corporatistas son excluyentes en el sentido de que slo entran grupos e intereses
determinados mientras que otros carecen de representacin, y estos excluidos pueden
protestar, rebelar y as cuestionar la legitimidad poltica de un sistema corporatista
existente; 3) asimetras y jerarquas de intereses organizados: las jerarquas de intereses no
slo aparecen en prcticas excluyentes sino tambin dentro del sistema corporatista, y 4)
falta de intereses organizados: gobiernos que pretenden fomentar la inversin privada en
nuevas tecnologas sin recurrir a la intervencin directa estatal se encuentran ante la
dificultad de que no existen todava intereses organizados para eso, y stos corresponden en
muchos casos a sectores maduros. Por lo tanto, para este autor, desde el punto de vista del
desarrollo local, el Tendn de Aquiles externo y la falta de intereses organizados
representan los problemas ms graves, porque a nivel local es ms fcil organizar un
consenso alrededor de intereses comunes y suavizar las jerarquas estructurales entre las
organizaciones participantes, y tambin el peligro de alejarse de las bases es menor. Pero
las prcticas corporatistas hasta ahora no garantizan un modelo integral de desarrollo local,
una visin de bienestar comn donde entran una mxima variedad de intereses no
estrictamente econmicos o polticos201.

alcanzar junto a otras posibles- de actores netamente definibles; y es estructura en la medida en que gracias a
ella se fijan reglas estables de accin y acuerdos para un prolongado perodo de tiempo.
201
Alburquerque y Corts (2001); Buenda y Garca (2003).

189
El planteamiento de Khler respecto de que la existencia de jerarquas estructurales no
garantiza un modelo integral de desarrollo local, ha llevado a que se tome en consideracin
a todos los actores del desarrollo, sin excepcin ni exclusividad, ya que el territorio es un
proceso en permanente construccin, un espacio-tiempo en expansin, no un dato que
tomar como objetivo al margen de nuestra actividad. Somos parte de ese proceso y con
nuestra praxis estamos siempre construyendo los datos del territorio, los que queremos y
los que no queremos (cursiva del autor). Podemos hacer abstracciones acadmicas
objetivistas, mapas, pero estos ya estn proyectando sentidos sobre el territorio. Los
sntomas los podemos abstraer, como en este texto, pero con tal operacin estamos
desencadenando nuevos procesos, nuevas praxis, que sin duda desbordan lo que
pretendamos acotar (Villasante, 1999:39).

De acuerdo con Villasante (1999), somos sujetos en proceso202, es decir, atravesamos por
diversos procesos ecolgicos y sociales con los que tenemos que estar construyendo lo que
vamos a hacer y ser. Los propios datos son tambin una construccin social, que pueden
tener diversos sentidos, de tal forma que donde a uno le entra el miedo para hacer tal tarea,
a otro es lo que le anima para superar tal carencia. Adems, sostiene este autor, este
sntoma, la explotacin de nosotros mismos, tiene el problema de la interiorizacin personal
y/o grupal de las conductas y de los hbitos, y por eso necesita de prcticas en lo cotidiano
y en lo grupal que ayuden a romper inercias. Praxis desbloqueadoras en lo cotidiano pueden
ayudar a crear sinergias grupales o de movimientos sociales para mover energas muy
paralizadas. Todos estos sntomas manifestados en nuestras sociedades, en las redes
sociales, hacen que nos planteemos, para este autor, cmo podemos actuar en esas redes,
para construir otros desarrollos alternativos posibles, tanto desde lo local como desde lo
global203. Por ello, la crtica del desarrollo local no puede quedarse en mostrar la
ambigedad de sus dos conceptos, ha de ser tambin una apertura de nuevas vas
superadoras, de nuevas redes de sujetos y colectivos activos, que muestren las
programaciones integrales que estn intentando. Con esto no se plantea que exista un nuevo
paradigma, o que ya vislumbremos hacia donde caminamos. No existe faro alguno, ni meta
cierta a donde enfocarnos, pero s existen actores e iniciativas (locales y globales) que no se

202
Ibnez (1979; 1985).

190
quedan pensando o debatiendo sobre sesudas teoras explicativas de todo, porque tienen
urgencia de tomar caminos resolutivos de sus graves problemas vitales, que no pueden
dejar para maana (Villasante, 1999:37).

Estas nuevas iniciativas o redes para hacer transformaciones sustentables que logren estilos
de vida para mejor-vivir, se apoyan, para Villasante (1999), en los siguientes sistemas que
muestran los movimientos sociales realmente existentes: 1) un primer sntoma podra
agrupar el amplio campo de lo territorial, es decir, las preocupaciones de los movimientos
populares urbanos, los ecologistas, etc. Los sntomas no los determinamos nosotros sino
que es la propia sociedad la que los muestra a travs de aquellas expresiones populares de
protesta, o de innovaciones que plantea por s misma; 2) otro sntoma de nuestro tiempo es
la explotacin del trabajo que desde hace tanto tiempo tratan de combatir los movimientos
obreros y campesinos. La apropiacin del plusvalor para la acumulacin del capital al
margen de los intereses y control de los propios trabajadores ha generado, y sigue
hacindolo, fuertes movimientos laborales en todos los pases y diversos sntomas
preocupantes tanto para la economa como para la calidad de vida de la poblacin; 3) otro
sntoma es el de las relaciones de poder, la explotacin de los otros por ser diferentes del
modelo dominante. Su dominacin por el hecho de estar en otras redes culturales sometidas
y que no estn emancipadas de los patrones de conducta de la sociedad y estado
constituidos. Es el poder del patriarcado no slo en cuestin de gnero, sino tambin sobre
los hijos, y sobre cualquier otro proponiendo un modelo nico de conducta y de xito en
nuestra sociedad: hombre maduro, blanco, ejecutivo, rico, etc. Por ello, lo personal es
poltico, es poder en las relaciones cotidianas. Est en el Estado y en la sociedad porque ha
sido construido desde lo micro, en las relaciones diarias. Y desde lo macro se vuelve a lo
local y cotidiano a travs de los ejemplos propuestos por los medios de comunicacin. Pero
el poder no tiene porqu ser solo dominacin de un modelo sobre los otros posibles, puede
ser tambin entendido como potencia, como capacidad de complijizarse y complementarse
desde las diferencias, para ser ms adecuado a las caractersticas peculiares de cada
situacin, y ser as tambin ms eficaces; 4) entre los sntomas de explotacin no se debe
olvidar el de la explotacin de uno mismo, esto es, los miedos que se transmiten de

203
Veanse, Villasante (1998a; 1998b); Navarro (2003); Clark (1999); del Rio (1999); Alguacil (2000).

191
generacin en generacin y que nos paralizan personal y grupalmente. Los hombres
estamos muy atados no solo por razones territoriales, econmicas o de poder, sino tambin
por el temor a los ancestros y la presencia de ritos, dogmas, costumbres y tabs que no nos
atrevemos a superar, y que se instalan ms all de los controles racionales de cada persona
y de cada grupo social. no obstante, no es en la simplicidad de un modelo a imitar donde
podemos encontrar nuestras posiciones identificatorias, sino en la complejidad de
relaciones, en contrastes y paradojas de las relaciones con los otros, donde podemos
plantearnos la creatividad de nuevos procesos plurales y abiertos y as desarrollar todas
nuestras capacidades.

A su vez Cachn (1999:18) plantea que existen cuatro vas para el desarrollo local: La va
sur que hace hincapi en la necesidad de fortalecer el tejido social; una va norte pondra
el acento en el tejido productivo porque su sociedad (socioeconmica) civil est bien
estructurada; una va oeste es posible que acente los aspectos de innovacin tecnolgica
y una va este podra recordar la relevencia que tienen aspectos directamente polticos
para el desarrollo (econmico) local. La va sur la describe Cachn en forma preceptiva
con los siguientes diez mandamientos: 1) crear un clima social cooperativo en la zona,
donde todos los posibles actores del desarrollo estn implicados. Las redes que se
establecen en esta cooperacin son claves en la consolidacin de un tejido social (y
econmico) slido, es decir, en la vertebracin de una colectividad en autntica
comunidad; 2) el desarrollo local debe situarse adecuadamente en el contexto econmico,
sea dinmico, moroso o depresivo. El entorno econmico estructural y coyuntural- marca
el lmite de lo que es suicida y quema posibilidades futuras de desarrollo; 3) elaborar una
estrategia global. Esto conlleva diagnosticar los problemas que hay que afrontar, auditar las
intervenciones exitentes; evaluar los recursos disponibles, formular con precisin los
objetivos perseguidos, establecer un plan de accin, y fijar un sistema de seguimiento y
evaluacin. Adems, no hay que olvidar que la elaboracin de esta estrategia global no
puede ser slo una tarea tcnica; 4) desarrollar instrumentos institucionales adecuados para
la intervencin que se persigue; instrumentos que deben ser estables, flexibles y
profesionalizados; 5) enraizar localmente el proyecto de desarrollo, pues la especificidad de
la perspectiva desarrollo local es que persigue una solucin endgena que va ms all de

192
la dimensin econmica; 6) contar con liderazgos adecuados, tanto en el nivel poltico
como tcnico, porque una implicacin personal y fuerte de lderes polticos o lderes de
opinin puede dar notoriedad y personalidad al desarrollo local y actuar como
elemento(s) aglutinador(es) de energas y voluntades; 7) favorecer un clima
emprendedor, pues lo que diferencia una economa en expansin de una en declive no es
la tasa de paro sino el espritu de innovacin, por lo que las polticas de desarrollo local no
deben dedicarse tanto a fijar objetivos en trminos de empleos cuanto a crear un
environment propicio a la difusin de los valores emprendedores; 8) abrir canales de
comunicacin, porque de esta manera se pueden dar a conocer los objetivos, estimular la
participacin, reforzar la identidad local y hacer evolucionar las mentalidades, mejorar la
autoestima local y mejorar la imagen exterior; 9) estimular la construccin de una
sociedad activa, en la que todas las personas e instituciones pueden hacer algo por el
desarrollo local; 10) partir de las realidades locales, de las limitaciones para superarlas, de
las posibilidades para multiplicarlas y hacer de ellas palancas de desarrollo. Como este
marco de limitaciones y de posibilidades es diferente en cada caso, y es lo que hace que el
desarrollo local tenga manifestaciones tan diversas, es imprescindible reconocer la
diversidad de las diferentes situaciones.

La va sur de Cachn impone reconocer que lo local y lo global resultan hoy tan
interpenetrados que resulta difcil separarlos para poder hacer propuestas. Sin embargo,
para Villasante (1999) hay al menos cuatro mbitos diferentes en que nos mueven, o nos
movemos, los humanos, no solo lo local y lo global: 1) el ms inmediato son las redes
personales, familiares, de trabajo, etc., en la que nuestra vida cotidiana se ve todos los das
influenciada por las nuevas orientaciones de la globalizacin; 2) luego est el mbito local,
barrio, pueblo, ciudad, comarca, segn el habitat en que vivamos, que es donde tenemos
que resolver los problemas de servicios de calidad de vida, y que en general se nos presenta
con pocas posibilidades de decidir por s solo; 3) luego est un mbito ms amplio de tipo
regional o metropolitano, donde parece que se puede hacer algo ms, pero que est en
conflicto con otros vecinos y con otras localidades ms alejadas, pues nos cuentan que
todas han entrado en competitividad sin tregua, y 4) el mbito mundializado que es donde
tales conflictos parece que se dirimen segn la ideologa de la globalizacin, aunque las

193
estrategias de resistencia y alternativas parece que se vienen construyendo sobre todo desde
los mbitos ms locales. Por ello, para este autor, lo que podemos construir es lo que ya se
est construyendo en alguna parte, aunque sea en embrin y aisladamente, y entonces la
tarea es generalizarlo, adaptando tal experiencia a otros contextos.

Lo que podemos construir es lo que las redes sociales estn dispuestas a asumir y a
desarrollar a partir de sus problemas ms sentidos, a partir de sus contradicciones y
necesidades, abriendo as una pluralidad de alternativas y procesos diversos que se iran
definiendo, recortando o mejorando, segn se vayan construyendo. Las redes de tipo local
(redes asociativas y del tercer sector), como las del tipo personal-grupal, son las que van a
abrir las perspectivas sobre cmo podemos operar desde nuestra vida cotidiana, en
comparacin con lo que estn haciendo muchos grupos, asociaciones y movimientos
sociales en todo el mundo. Pero donde no se suele reparar tanto desde las conductas locales
es en los mbitos regionales y globales, donde los aspectos de coordinacin, y de nuevas
propuestas de valores y de economas, no estn tanto a la orden del da, y no cabe duda de
la importancia, en un mundo globalizado, concluye Villasante (1999), de las redes supra-
locales cuando puedan dar sentido a las tareas que se vienen desarrollando en mbitos ms
concretos y locales.

Villasante (1999) plantea las siguientes cuatro redes en las que se apoyan las experiencias
de lo cotidiano y local:

1) Foros Alternativos (Redes internacionales de pensamiento/accin). Estos Foros se


sustentan en la idea de juntarse desde todas las corrientes de tendencias emancipadoras,
construidas desde lo local, para ir hasta reuniones, talleres, coordinadoras o foros
internacionales donde discutir y reenfocar los sentidos que puedan tener sus movimientos.
Foros que ejercitan el pensar globalmente, y que est sirviendo para delimitar un cierto
campo, rea, o espacio donde poner en comn valores alternativos a los del actual sistema
dominante. As, cada vez que se juntan en una reunin mundial los jefes de Estado u
organismos financieros internacionales, tambin se articula en paralelo un Foro Alternativo,

194
donde asociaciones, movimientos y personalidades de todo el mundo tratan de dar
contestacin a los graves problemas de la humanidad.

2) Plataformas Cvicas (Redes regionales de economas populares sustentables). Estas


plataformas se orientan desde una nueva lgica, para impulsar economas locales o
regionales, ms all de los micro-emprendimientos que se quedaban en experiencias
interesantes pero muy limitadas por el tamao de la produccin, del consumo y de la
financiacin. En estos casos hay un papel importante del Estado regional o local, pero
siempre para hacer una planificacin muy participativa, donde las decisiones se toman auto
o co-gestionadas con el tercer sector civil, e incluso donde bastantes empresas locales
acuerdan estrategias con el tercer sector y el gobierno local. La formulacin de estas
prcticas suele responder a un frente socio-poltico que en cada circunstancia tiene un
nombre diferente, pero cuyas ideologas han aceptado compartir el poder con las
organizaciones populares, y retroalimentarse con las experiencias de los movimientos
concretos que salen desde las redes civiles, como pueden ser: a) el presupuesto
participativo en Porto Alegre y otras metrpolis de Brasil donde el presupuesto de
inversin municipal se somete a discusin descentralizada por barrios y luego se decide en
foros paralelos a la propia cmara municipal; b) un foro del tercer sector como en Seattle
(EE UU) donde se vienen construyendo los indicadores de calidad de vida (segn la
Agenda 21 de Ro de Janeiro) participadamente, y con los que la prensa y los ciudadanos
van a juzgar las polticas pblicas; c) sistemas de auto-gestin urbana, como es el caso de
Villa El Salvador, donde desde la comunidad no slo se planifica el habitat, sino tambin se
desarrolla su zona agroganadera, su zona industrial, la educacin bsica o los servicios de
radio y televisin propios, todo con la participacin de sus habitantes desde hace 30 aos, y
d) planes estratgicos de algunas ciudades donde participan los pequeos empresarios, la
economa social, las universidades, los sindicatos y las asociaciones de base, para poder
defenderse de la globalizacin y apoyarse en los recursos locales, y aprovechar las sinergias
internas para poder hacer un desarrollo endgeno y sostenible.

3) Programaciones integrales (Redes asociativas del tercer sector/tercer sistema). Las redes
de tipo internacional y de tipo regional o metropolitano tienen varios problemas para

195
consolidarse y extenderse, ya que se mueven en un medio muy adverso, el de la
globalizacin neoliberal. Por eso estas redes deben retroalimentarse constantemente con las
redes ms locales desde desarrollos alternativos, pues estas ltimas redes de experiencias
locales, son la fuente de innovacin y construccin social de cualquier otro proceso de
cambio supra-local. Al mismo tiempo, las experiencias locales, los micro-emprendimientos,
las asociaciones de base, etc., necesitan de redes ms amplias para no quedarse aisladas.

4) Rebeldas cotidianas (Redes informales y conductas transversales). La mayora de las


decisiones que adoptamos estn tomadas en funcin de las construcciones sociales
dominantes en nuestro entorno vital (trabajo, familia, amistades, vecindad, propaganda,
etc.), donde el utilitarismo tiene que ver tanto como las convenciones solidarias, o como el
qu dirn. La lgica de los pequeos grupos y de las redes informales, de los estilos de
vida y de las conductas cotidianas pasa a tener as un valor central para plantear
adecuadamente las formas de las transformaciones sostenibles.

Khler (1999:102-103) divide la estrategia del corporatismo local en las siguientes cuatro
fases: 1) creacin de un consenso local alrededor de los objetivos polticos-estratgicos, es
decir, una construccin local entre los actores relevantes: administracin, patronal,
sindicatos, cmaras de comercio, INEM, Universidad, etc.; 2) elaboracin de un anlisis
especfico local de los problemas/carencias/necesidades y potenciales/ventajas
comparativas locales; elaborar un catlogo de objetivos prioritarios; 3) plan de actuacin
con una parte estratgica a largo plazo y una parte operativa a corto plazo (proyectos
concretos), y un acuerdo dentro de la concertacin local sobre su seguimiento con
compromisos de todos los agentes locales implicados, y 4) mejora continua de los
programas y formas de su realizacin. Pues bien, estas fases nos remiten claramente a la
llamada planificacin estratgica, que proviene, tal y como indicamos en la Introduccin,
de corrientes de pensamiento relativas a las prcticas de la gestin empresarial.

Camagni (2003) argumenta que la teorizacin sobre la planificacin territorial ha puesto de


manifiesto la crisis de un planteamiento racional-global, basado en una racionalidad de
carcter sustantivo como el que en la mayora de los pases gener la actuacin territorial

196
hasta finales de los aos setenta. En el caso de la planificacin estratgica se han de tener
en cuenta todos los elementos de incertidumbre que rodean las decisiones del sector
privado, y, adems de los objetivos de eficacia, tambin han de tener en cuenta objetivos de
equidad. Para este autor, lo que ha llevado a una detencin del proceso de plan,
especialmente a lo largo de los aos noventa, son las siguientes evidencias: 1) la de la
multiplicidad de los sujetos implicados en la toma de decisiones; 2) la de la complejidad de
la tarea de definir analticamente no slo los repectivos modelos de comportamiento sino
tambin sus propios valores y objetivos, y 3) la de la incertidumbre estructuralmente
presente cuando se trata de prever o definir los resultados de cada alternativa de las
opciones a tomar, sobretodo en el tema medioambiental. Y si a estos elementos se aade las
demandas de los procesos de desregulacin que surgieron en los aos ochenta en casi todos
los pases avanzados, as como las exigencias que llegan desde varias reas para ampliar los
procesos de participacin ciudadana en la toma de decisiones y las nuevas tareas
relacionadas con la aparicin de la globalizacin, que naturalmente han sido confiadas a la
planificacin, se pueden comprender las razones por las que desde distintas entidades, en
particular desde algunas organizaciones internacionales como la OCDE204, se hayan
lanzando numerosas indicaciones a favor de nuevos modelos de gobernabilidad urbana y
metropolitana.

Bsicamente, segn Camagni (2003), la planificacin estratgica es uno de los instrumentos


que parece haber tenido ms xito, porque est basada en las nuevas tareas y es lo
suficientemente flexible como para acoger nuevos mtodos de gobernabilidad. Se la puede
definir como la construccin colectiva de una visin compartida del futuro de un
determinado territorio, mediante procesos de participacin, discusin y capacidad de
escuchar. Se trata de un pacto entre administradores, sujetos, ciudadanos y socios para
llevar a la prctica dicha visin a travs de una estrategia y una consecuente serie de
proyectos, conectados de forma diversa, justificados, valorados y compartidos. Es la
coordinacin de las responsabilidades asumidas por parte de los distintos sujetos en la
realizacin de tales proyectos. Por tanto, la planificacin estrategia: 1) privilegia el anlisis
prospectivo y de escenarios; 2) reconduce la complejidad y especificidad locales a un nico

204
OCDE (1997; 2001; 2002).

197
proyecto estratgico; 3) opera en una dimensin abiertamente pragmtica, a sabiendas de
que acta en un contexto de limitada racionalidad, por lo que asume, en consecuencia, un
comportamiento dinmico y flexible respecto a la definicin de objetivos y actuaciones; 4)
se apoya en procesos de aprendizajes y revisin iterativos; 5) promueve ampliamente la
consulta y la participacin de la sociedad civil; 6) valora los proyectos a partir de su
coherencia con la estrategia general y de los principios de compatibilidad urbanstica y
sostenibilidad; 7) otorga una importancia estratgica a las fases de actuacin del plan, y 8)
otorga una funcin eminenemente persuasiva y promocional a los documentos del plan.

Los modelos de planificacin estratgica ms utilizados en Espaa son el Modelo


Estratgico de Harvard205, adoptado por Arthur Andersen y Price Waterhouse, utilizado
para la elaboracin y la ejecucin del plan de Bilbao, de Barcelona y otros planes
importantes del territorio espaol y el Modelo de Anlisis y Gestin Estratgica206,
elaborado por Inmark y utilizado sobre todo en la puesta en marcha de planes en el
territorio gallego y en otras ciudades de Europa e Iberoamrica207.

La metodologa del Modelo Estratgico de Harvard tiene un reparto de tareas que se


coordinan desde las fases del Anlisis y Diagnstico, de la Formulacin de la Estrategia y
de la Planificacin e Implantacin (Figura 1.). En este modelo tiene una escasa
participacin la poblacin y se le ha dado poca importancia a la organizacin del proceso,
aspectos que en cierto sentido se relacionan con el dinamismo y la forma de trabajo de las
organizaciones empresariales. Estos dos aspectos son la base de las mximas crticas y
posteriores transformaciones del modelo para su utilizacin en planes estratgicos reales,
pues se lo considera terico y poco funcional. Esta debilidad puede influir positivamente en
la rapidez del proceso, pero repercute muy negativamente en el consenso, la negociacin, la
participacin y la posterior puesta en funcionamiento de la actuaciones y acciones decididas
a lo largo del proceso estratgico.

205
Mintzberg (1990).
206
Vzquez Barquero (1993).
207
Wilson (1993).

198
En este mismo sentido, podemos observar la importancia que le otorga el modelo a la fase
de diagnstico, concedindole un peso mucho mayor que al resto de las actuaciones del
proceso a las tareas orientadas a la determinacin de las oportunidades y amenazas en el
mbito del entorno y de las fortalezas y debilidades con las que cuenta el territorio. Por ello,
los numerosos autores y tcnicos que han utilizado dicha metodologa han ido
flexibilizndola y orientndola hacia la realidad con la que se iban encontrando, intentando
salvar las deficiencias anotadas anteriormente. Respecto a las deficiencias, Martnez Lpez
(1999:99) argumenta que el modelo de Harvard consista bsicamente en operar una clara
divisin epistemolgica positivista entre unos sujetos investigadores y un objeto finito a
investigar (la empresa o la ciudad). A raz de ello, la PE sigue concibiendo una divisin
temporal entre, primero, investigar y, despus, actuar, al igual que la planificacin
tradicional (aunque la PE no deje de insistir en actuar constantemente, sin dilaciones). En
segundo lugar, el sentido pragmtico de la investigacin est tambin dirigido a ofrecer
informaciones confiables a los dirigentes polticos que vayan a tomar las decisiones de
planificacin y gestin, ya que, en todo momento la Administracin Local tendr un papel
protagonista en el proceso (si bien las decisiones las compartir y consensuar con algunos
de los agentes privados y pblicos que le acompaan, pero en ltima instancia en su poder e
iniciativa reside la llave maestra del proceso.

Los axiomas en los que se apoya el modelo de Harvard son: 1) la planificacin se parece
cada vez ms a los resultados de una investigacin sobre las posibilidades de desarrollo
urbano y se parece menos a la enunciacin de mtodos y criterios legales para conseguir
una utilidad social redistributiva o a una programacin de actuaciones, pues se trata de que
la ciudad o la regin urbano-funcional aprovechen las oportunidades y neutralicen las
amenazas que se presentan en el entorno externo, utilizando los puntos fuertes de la
organizacin pblica y neutralizando/superando las debilidades intrnsecas, y 2) la
metodologa de investigacin es sumamente descriptiva y objetivista y establece
interpretaciones muy dependientes de una visin economicista del futuro urbano y social,
simplificando los factores de desarrollo urbano. Las rpidas y no siempre previsibles
transformaciones que se estn produciendo en la economa mundal han puesto en tela de
juicio los sistemas de planificacin cerrada por su rigidez e inadaptacin a las nuevas

199
condiciones. Surgi as la necesidad de disear nuevos modelos de anlisis, que adems de
los factores objetivos tuvieron en cuenta a los agentes sociales, de cuyas decisiones
individuales depende en gran parte el futuro de la ciudad. La planificacin estratgica deja
de lado el hecho de que quien investiga y planifica tambin acta, as como que las
ciudades y los procesos sociales no responden a una simple racionalidad econmica
privada, ni siquiera privada-pblica, y su complejidad de manifiesta en el carcter abierto,
interrelacionado y dinmico de los sistemas que los forman.

Figura 1. Modelo Estratgico de Harvard

ANALISIS DETERMINAR LAS


DEL OPORTUNIDADES Y VALORES GERENCIALES
ENTORNO AMENAZAS PRESEN- (INDIVIDUALES Y
TES Y POTENCIALES CORPORATIVOS)
DEL ENTORNO

ESFUERZOS DE
IDENTIFICA- PLANIFICACIN
IDENTIFICA- IDENTIFICACIN Y CIN DE LAS ELECCIONES * LARGO PLAZO IMPLANTACION
CION DE LA EVALUACIN DE ALTERNATIVAS ESTRAT- * MEDIO PLAZO Y EVALUACIN
ESTRATEGIA LOS GRANDES ESTRATGICAS GICAS * CORTO PLAZO
ACTUAL RIESGOS Y PRO-
BLEMAS ESTRA-
TEGICOS

IDENTIFICACIN
DE LAS FORTALE-
ZAS Y DEBILIDA- RESPONSABILI-
ANALISIS DES DE LA DADES SOCIALES
INTERNO INSTITUCIN

ANLISIS Y DIAGNSTICO FORMULACIN DE LA ESTRATEGIA PLANIFICACIN E IMPLANTACIN

Fuente: Mintzberg (1990).

Por su parte, el Modelo de Anlisis y Gestin Estratgica se basa mucho ms en la


concepcin del desarrollo desde la ptica de la base de un sistema de ciudades y en la
asimilacin del territorio a la idea de empresa. Al respecto, Camagni (2003:47) seala que
hay que relacionar el rol econmico de los espacios urbanos con las nuevas lgicas que

200
gobiernan los procesos de decisin en condiciones de incertidumbre dinmica y de
considerar todos los efectos multiplicadores de desarrollo que se generan en las ciudades
globales como consecuencia del crecimiento de las funciones de control y de alta direccin,
vinculadas a las funciones simblicas de la ciudad208. Concretamente, este autor
argumenta que el nuevo papel de las ciudades (globales) debe ser alcanzado si se integran
las siguientes dos dimensiones lgicas: 1) una lgica espacial que disntingue dos enfoques
tericos: el territorial, que interpreta la ciudad como un lugar en un espacio bidimensional y
el enfoque de red (enfoque reticular) que considera la ciudad como un nodo de la red global
de las relaciones transterritoriales, y 2) una lgica cognitiva que se refiere a las diversas
formas de racionalidad implcita en la toma de decisiones de los agentes econmicos. Se
define una racionalidad sustantiva que implica un enfoque funcional orientado a la
optimizacin entre alternativas perfectamente conocidas y una racionalidad de proceso
orientada a un enfoque simblico, tpico o caracterstico de las situaciones de informacin
imperfecta y de incertidumbre respecto a las alternativas, a las decisiones de los otros
agentes y a los posibles efectos de las decisiones actuales.

Para la definicin de la estrategia, en el Modelo de Anlisis y Gestin Estratgica se plantea


el paralelismo entre ciudad y empresa, donde la alta direccin estar formada por el
gobierno municipal, los ciudadanos van a constituirse como consumidores y propietarios y
donde la ciudad tendr que competir con otras ciudades para alcanzar los beneficios
reconocidos de los visitantes e inversores209. Segn propone este modelo la planificacin y
gestin del territorio se realiza a travs de un sistema multidimensional, estructurado en
cinco subsistemas interrelacionados entre s (Figura 2): 1) en el Subsistema Bsico de
Referencia se intenta ahondar en los aspectos que caracterizan la ciudad que tenemos sobre
el papel para conseguir el diagnstico estratgico territorial necesario para su posterior
anlisis y propuesta de acciones inmediatas y a largo plazo; 2) en el Subsistema
Intencional, se pretende recoger las caractersticas ideales que desean los actores de su
propia ciudad. En este apartado empezamos a dar forma al horizonte que satisfaga las
necesidades de estos actores, aspecto y objetivos a satisfacer en el camino estratgico que
se emprende; 3) para conseguir acercarnos lo ms posible a la idea plasmada en el

208
Veanse, tambin, van der Berg et al. (2002); Levy (2003).

201
subsistema intencional hemos de contar con un abanico de instrumentos estratgicos
oportunos y el capital humano especfico que incorporaramos a los resultados del
Subsistema Instrumental; 4) en la misma lnea es preciso fabricar el modelo de gestin de
desarrollo con el que vamos a contar y que nacera como respuesta del Subsistema
Operativo, y 5) en el Subsistema Actitudinal se trata de conocer la identidad de la actitud
estratgica tomada por los actores locales ante esta estrategia de desarrollo, pues las
actuaciones del capital humano marcarn fuertemente los pasos a seguir. Estos cinco
subsistemas intentan dar respuesta a una serie de preguntas estratgicas que obtendrn
como resultado la definicin de los proyectos locales ms oportunos, eficaces y eficientes
para la dinamizacin del territorio.

Figura 2. Modelo de Anlisis y Gestin Estratgica

Sistema bsico
de referencia

Sistema instrumental Sistema intencional

Sistema operativo Sistema actitudinal

Fuente: Vzquez Barquero (1993).

Como podemos ver en la figura anterior, todos los subsectores estarn interrelacionados
para conseguir la dinamizacin de las economas locales donde se interpreten las
alternativas estratgicas de desarrollo. Sin embargo, la principal crtica hecha a este modelo
es que se le otorga un peso sobredimensionado al diagnstico frente al diseo de las
polticas y programas de actuacin (Figura 3.).

Figura 3. Etapas en la metodologa de Anlisis y Gestin Estratgica

209
Fundacin Kaleidos.red (2003).

202
ORGANIZACIN

DIAGNSTICO OBJ. ESTRAT. Y IMPLANTACIN


ESTRATGICO PLAN DE ACCIN Y EJECUCIN

EXPLORACIN
DEL MEDIO

Fuente: Barroso Gonzlez (1999).

En la actualidad, tanto la metodologa de Harvard como la del Anlisis y Gestin se funden


en un proceso de planificacin estratgica que consta de cuatro grandes etapas210, tal como
queda expuesto en la Figura 4. La planificacin estratgica efectiva requiere una
metodologa estructurada, basada en el trabajo en equipo. El proceso en s es ms
importante que el producto terminado. La metodologa de un plan estratgico, su calendario
y su aplicacin se deben realizar de una manera flexible. Una metodologa bien concebida
para la planificacin estratgica ayudar a los lderes de la comunidad a tratar temas crticos
para su futuro. El resultado debera ser el enunciado de estrategias que capitalicen las
fortalezas de la comunidad y que reconozcan la importancia de las diversas partes
interesadas. Existen algunas variaciones segn cada autor. Por ejemplo, Pascual i Esteve
(1999; 2002), sostiene que las fases de la planificacin estratgica en su proceso de
elaboracin son: 1) organizacin e identificacin de temas crticos; 2) diagnstico interno y
externo del municipio; 3) objetivo central del plan y lneas estratgicas, y 4) elaboracin de
los objetivos del plan, redaccin de proyectos, asignacin de responsabilidades y
evaluacin previa. Respecto al proceso de implementacin, seguimiento y evaluacin del
plan, existen las siguientes fases: 1) presentacin y difusin del plan; 2) elaboracin del
programa de actuacin; 3) organizacin de la ejecucin; 4) evaluacin del plan y
reprogramacin.

Figura 4. Metodologa simplificada de la planificacin estratgica de ciudades

210
Fernndez Gell (1997); Blanco (2003); Antnez y Galilea (2003).

203
Anlisis
externo

Arranque Caracterizacin Formulacin Desarrollo


del de los modelos de la visin de Implantacin
Plan de desarrollo estratgica estrategias

Anlisis
Interno
Revisin

Fuente: Fernndez Gell (1997).

1) La etapa inicial se centra en dos aspectos muy importantes. Por un lado, la organizacin
directiva del plan, donde un Comit de Seguimiento de tamao manejable debera
formarse como alma del proceso de planificacin estratgica. Aunque sus funciones y
responsabilidades variarn, segn las necesidades particulares de cada comunidad, el papel
del comit debe incluir: a) desarrollar un calendario y un presupuesto, y supervisar el
progreso del plan; b) desarrollar el diseo del plan, e invitar a otros a participar en las
diversas fases del mismo; c) asegurar que los puntos de vista de las partes interesadas y de
los agentes decisores estn representados; d) resolver los conflictos y las inconsistencias
que aparezcan durante el desarrollo del plan; e) actualizar el plan despus de su terminacin
inicial. El Comit de Seguimiento establece objetivos preliminares, que sientan las bases
para desarrollar metas y estrategias consistentes con la direccin general de la comunidad.
Al establecimiento de objetivos le sigue la determinacin del alcance del plan, es decir, se
definen el marco temporal, objetivos y rea geogrfica a cubrir por el planteamiento211.

Andersen (1989) plantea que en esta fase se realiza una exploracin del entorno para
obtener una visin comprensiva de la comunidad a la vista de tendencias pasadas,
condiciones actuales y posibilidades futuras. Su propsito es identificar temas que sean de

211
Asimismo, en esta fase se identifican las fuentes de informacin externa e interna.

204
inters para el futuro de la comunidad, y tendencias que representen oportunidades y
limitaciones. Esta exploracin debe considerar las condiciones en el entorno externo los
acontecimientos y tendencias cambientes, a nivel local, regional y nacional, pues es
particularmente til a la hora de identificar las interrelaciones entre temas estratgicos. Los
indicadores externos tambin sirven como puntos de referencia para identificar la posicin
relativa propia, facilitando las bases para evaluaciones comparativas. Los resultados de una
exploracin comprensiva del entorno pueden servir como base para seleccionar los temas
de mayor importancia para el futuro de la comunidad. La limitacin del nmero de temas
estratgicos es esencial para obtener el compromiso necesario para implantar las estrategias
definitivas. Por otro lado, es la etapa de la sensibilizacin, informacin y motivacin de la
poblacin; en ellas se trata de implicar a todos los afectados en el proceso y se trata de
otorgarles un papel importante y primordial en el futuro del plan estratgico. Si esto se
consigue en buena forma, se tendr un avance bastante considerable en el resultado final.
Esta etapa, est ausente en las primeras fases del Modelo de Harvard, que no necesitaba
como aspecto fundamental del consenso y la participacin de los agentes afectados.

2) La segunda etapa es la que podemos identificar como el diagnstico de la realidad


socioprofesional y econmica del municipio, tanto en su mbito interno como lo que se
produce a su alrededor y puede llegar a influir el municipio. El anlisis externo seala las
mayores oportunidades y amenazas ofrecidas por el entorno. Analiza aquellos factores
externos que la comunidad no puede controlar, pero afectarn a su capacidad para alcanzar
las metas estratgicas. Las tendencias principales relativas a cada tema estratgico sern
examinadas en detalle. Una vez identificados, los factores externos que afectan a los temas
estratgicos deben ser priorizados. Los dos criterios clave para su priorizacn son la
posibilidad de que el acontecimiento realmente ocurra y el impacto que podra tener sobre
la comunidad (Andersen, 1989:5).

El anlisis interno aporta una comprensin de los factores controlables de la comunidad,


identificando aquellos que tendrn mayor impacto a largo plazo sobre su posicin. El
objetivo de este anlisis es precisar los principales puntos fuertes y dbiles de la comunidad
con respecto a cada uno de los temas estratgicos. La utilidad del anlisis interno depende

205
de su objetividad y detalle al identificar los puntos fuertes y dbiles. El anlisis
comparativo entre comunidades similares permite un estudio objetivo, particularmente en
reas tales como el desarrollo econmico, donde hay competencia directa por los mismos
negocios o trabajos. Una vez identificados los puntos fuertes y dbiles de una comunidad,
tambin deben ser priorizados, basndose en la probabilidad de cambio para cada uno de
ellos y en el impacto potencial sobre el horizonte de planeamiento. Hay que tener en cuenta
que estamos siempre hablando de un anlisis global y multidimensional que abarcara todos
los aspectos inherentes a la sociedad y poblacin del territorio. Esta fase permite identificar
los problemas y debilidades con las que se encuentran los agentes y de la misma forma,
intentan tomar las decisiones oportunas que se llevarn a cabo para la utilizacin ptima de
las potencialidades del entorno.

3) El anlisis externo identifica y predice los temas clave, y resume las principales
oportunidades y amenazas. El anlisis interno precisa los puntos fuertes y dbiles de la
comunidad. En conjunto, los anlisis externo e interno sientan las bases para desarrollar
metas realistas y alcanzables y objetivos cuantificables. Por tanto, se pasa a seleccionar las
metas y objetivos crticos y el planteamiento de las diferentes alternativas que se puedan
realizar para ir creando y elaborando el proyecto de ciudad que los distintos agentes han ido
confeccionando a lo largo de las numerosas sesiones de trabajo realizadas. En esta etapa
tenemos que identificar y escalonar todas las actuaciones a corto y largo plazo que se
tengan que iniciar en el Plan de desarrollo del municipio212. De este modo, las comunidades
deben establecer una serie de criterios o prioridades para guiar su proceso decisorio. Una
vez que las prioridades han sido establecidas, las estrategias a ejecutar son seleccionadas
mediante la contrastacin con los recursos disponibles. Los costes y otros recursos exigidos
por cada estrategia deben definirse.

212
Para Andersen (1989:6) las estrategias son las acciones especficas que definen cmo deben ser
alcanzadas las metas y los objetivos. La comunidad debera centrarse en estrategias que sean consistentes con
los objetivos que haya establecido y que presenten niveles de riesgo aceptables. El desarrollo de estrategias
debera capitalizar las oportunidades externas ms importantes y los puntos fuertes internos, mientras que
debera evitar las amenazas externas y los puntos dbiles ms serios. Generalmente, se desarrollarn ms
estrategias de las que una comunidad puede llevar a cabo con sus recursos. Por ello, la priorizacin de
estrategias es crtica para la implantacin realista del plan.

206
4) Una vez que las estrategias han sido seleccionadas213, debe desarrollarse un plan
detallado que documente el anlisis externo y las predicciones, el anlisis interno y el
diagnstico, las metas y los objetivos, y la lista de estrategias priorizadas. Segn Andersen
(1989:7) la divulgacin del plan estratgico es crtica para asegurar la participacin y
cooperacin de todos los agentes pblicos y privados. La publicacin de un plan
documentado incentiva la formacin de nuevas coaliciones para llevar a cabo las
estrategias. Las acciones coordinadas de muchos individuos y organizaciones son vitales
para la acertada implantacin del plan. Los diversos agentes, pblicos y privados, necesitan
unas metas comunes para trabaja en la misma direccin. Para que la planificacin
estratgica tenga xito, debe estar orientada a la accin y centrada en la asignacin de
recursos escasos a los temas crticos. En la implementacin se llega a la etapa donde se
pone en prctica la estrategia de desarrollo consensuada para el municipio. La ejecucin,
control y evaluacin han de ser muy exhaustivos y a la vez flexibles para ir consiguiendo
paralelamente una desviacin mnima entre los objetivos iniciales y los resultados que se
van consiguiendo la vez que la implantacin se va realizando.

En definitiva, la fase de implantacin es la etapa ms crucial del proceso de planificacin.


La implantacin efectiva depende en gran medida del mismo proceso de planificacin, por
lo que un proceso efectivo resultar en un amplio consenso, referente a los temas clave a
tratar, a cmo el entorno externo afectar a la comunidad, y a los aspectos fuertes y dbiles
de sta. Sin embargo, como seala Martnez Lpez (1999:93), hay que analizar las
implicaciones sociales derivadas de la adopcin de modelos de PE [planificacin
estratgica], en un momento en que su uso se hace ms progresivo en las ciudades y el
urbanismo tradicional se integra en prcticas ms generales de gestin de asuntos sociales y
econmicos. Concretamente, Martnez Lpez (1999) se hace las siguientes dos preguntas,
qu significa el cambio de nfasis desde la planificacin normativa a la gestin urbana y/o

213
Segn Pascual i Esteve (1999:72), en un proceso de planificacin estratgica de un municipio es
importante por parte del ayuntamiento que promueve el plan iniciar un proceso de panificacin estratgica en
el interior de su misma organizacin, debido a dos razones: la primera por avanzarse al proceso de reflexin
estratgica que lleva a cabo la ciudad y poder ejercer el liderazgo en tal proceso; y en segundo lugar, porque
hay que adaptar la organizacin municipal a las transformaciones previstas en el plan, a la realizacin de los
objetivos que se propone y, sobre todo, porque la organizacin en su conjunto debe seguir los cambios en las
relaciones, y en especial las relaciones de colaboracin, que se establecen entre los diferentes agentes y
entidades econmicas y sociales y el ayuntamiento en el proceso de elaboracin del plan.

207
planificacin estratgica? qu modos de organizacin y de dominacin polticas estn
relacionados con la aplicacin de la planificacin estratgica?

Las respuesta que da Martnez Lpez se apoyan en las siguientes tres hiptesis: 1) la
perimera es que siempre el urbanismo tradicional fue estratgico, pues se debe considerar
que en el planteamiento urbano clsico, moderno y normativo, exista simultneamente una
imposicin estatal y vertical de un orden inteligible sobre el espacio y las poblaciones, a la
vez que su operatividad siempre ha sido dependiente de estrategias de desarrollo econmico
productivista y de estrategias de control social sobre las poblaciones administradas. Por
estas razones ser preciso delimitar mejor las diferencias y semejanzas entre ambas
modalidades de planificacin; 2) el relativo giro producido en la presente dcada con la
adopcin del planeamiento estratgico se explica como consecuencia de la crisis del
urbanismo extensivo en los aos setenta, aproximadamente (globalizante para toda la
ciudad y pensando en largas ondas de tiempo) y el paso al urbanismo intensivo en los aos
ochenta. Pero tambin por las insuficiencias estratgicas del urbanismo clsico para
construir una ciudad subordinada a las relaciones de capital, y para superar los conflictos
sociales de sus deficiencias planificadoras, como son el carcter formalizado de la
participacin ciudadana, el desentendimiento prctico de necesidades bsicas como la
vivienda y la floja articulacin entre planeamiento-programacin-gestin; y 3) el
planeamiento estratgico vendr a subordinar la planificacin a la gestin, pero esto de un
modo paradjico, porque el planeamiento estratgico tambin aspira a una planificacin
omnipotente, ms globalizante en sus reas de preocupacin y ms intensiva. Se necesita,
pues, sealar los numerosos exponentes de esta ambicin terica y algunos de los ejemplos
empricos puntuales que la van reforzando.

Martnez Lpez (1999) afirma que la planificacin estratgica puede entenderse de dos
maneras, 1) como un estilo de gestin ms para enmarcar y desarrollar la planificacin
normativa, y 2) como una especie de virus antiplanificador que se inyecta en el mismo
proceso de planificacin normativa para hacer de sta algo adaptable a las condiciones
polticas del entorno. Y unindolas a ambas, planificacin estratgica sera sobre todo una
gestin flexible, esto es, una planificacin tan flexible y adaptable a su entorno que

208
constantemente debera gestionarse a s misma. Esto tiene dos consecuencia, una evidente y
otra ms soterrada: 1) los objetivos deseables a largo plazo o en general, dejaran de tener
primaca a favor de rentabilidades ms inmediatas, a corto plazo, por lo que no se puede
afirmar estrictamente que con la planificacin estratgica se planifique para un largo
periodo de tiempo, ya que las previsiones siempre estarn sometidas a servidumbres ms
inmediatas en cada momento; 2) es cierto que la planificacin estratgica sustituye el
criterio tecnocrtico de concentrar las decisiones para abrir un espacio de consenso social
donde decidan varios agentes sociales, pero eso no significa que las percepciones dejen de
ser parciales, es decir, dependientes slo de quienes consensen en cada momento la
definicin de la situacin a planificar y gestionar, simultneamente. Este uso ambiguo de la
nocin de planificacin estratgica conlleva un pragmatismo til tanto para quien desea
imponer sus objetivos realistas a toda costa, como para quien no desea planificacin ajena
alguna pero tiene poder suficiente para definir los objetivos mnimos que aqulla debe
cumplir en cada momento.

La debilidad de la planificacin estratgica esta en la identificacin de la ciudad (todo) con


la empresa posfordista (una parte de la ciudad). Esta identificacin no puede eludir su
carcter metonmico arbitrario, pero en la prctica comparte con el procedimiento
metafrico el hecho de conducir hacia una comprensin simple (y simplificada) de una
realidad cotidiana. A este tipo de metfora la denomino pragmtica ya que ms que asociar
dos cosas cotidianas, fuerza nuestra percepcin comn de la empresa y de la ciudad para
construir eficazmente una nueva realidad. Permite convencer de la identificacin cuando no
hay ms que un desplazamiento, y permite actuar en coherencia con ella a la hora de
planificar o gestionar la ciudad. La novedad de estos fenmenos que ayudan a justificar la
primaca de la gran empresa como (gran) estrategia ante cualquier crisis histrica,
tampoco puede llevarnos a afirmar que el urbanismo estratgico adopte una visin
postmoderna recusadora del progreso y de la ciencia predictiva, sino que ms bien
considera posible y necesario para el progreso un tipo particular de prediccin: la
prospeccin fundamentada en los diagnsticos antedichos: trata de anticipar el futuro para
competir ms ventajosamente en el mercado (...) Entiende que la comunidad local se mueve
en un sistema cada vez ms competitivo, por lo que se concibe a la regin y/o a la ciudad

209
compitiendo en el sistema regional o urbano con las dems regiones o ciudades
(Martnez Lpez, 1999:101).

La anterior identificacin se apoya en el trasplante, para Martnez Lpez, de cinco


elementos organizacionales y uno de tipo institucional: 1) la Alta Direccin de la ciudad,
especficamente su Ayuntamiento, asociaciones empresariales y sindicales, lo que
implicara que tcnicos y planificadores van a dar sus informaciones y dependen de una
elite urbana separada del resto de la ciudadana y de otros colectivos minoritarios, no
organizados o poco representativos, y que esa lite es homognea y est en igualdad de
condiciones para tomar decisiones responsables, lo que significa trasladar la ideologa de la
idlica comunidad de intereses entre explotadores y explotados en la empresa, o entre
representantes y representados en la poltica, al mbito del planeamiento urbano; 2) la
Propiedad de la ciudad o sus accionistas recaera en toda la ciudadana y en las
empresas ubicadas en el territorio, con lo que se supone una presin de estos propietarios
para que sus ejecutivos/administradores de la Alta Direccin gestionen/gobiernen la ciudad
de modo tal que satisfaga sus necesidades y expectativas; 3) la Produccin de la ciudad
incluye los bienes, servicios e informaciones que venden las empresas o proporcionan las
organizaciones pblicas y sociales; entre esas informaciones estn los atractivos
imaginarios que se le ofrecen a residentes, habitantes, inversores y visitantes; 4) la
Clientela de la ciudad, en consecuencia, son esos residentes consumidores junto a los
actuales y potenciales inversores, visitantes-consumidores no residentes y turistas. El
crecimiento econmico de la ciudad se formula sin percibir ningn final, lmite o
desbordamiento, ya que con el planteamiento estratgico se planifica ms para el mercado
potencial que para los habitantes y contribuyentes actuales; 5) la Competencia de la
ciudad est formada por las dems ciudades vecinas o lejanas que operan en los mismos
mercados y que compiten con ella para atraer a los mismos clientes mediante sus propias
estrategias competitivas. El objeto de esta competencia vara segn los autodiagnsticos
que cada ciudad hace de s misma, pues para unas se tratar de atraer inversiones de
capitales productivos, conseguir la instalacin de plantas y actividades industriales, etc. La
promocin de un sistema internacional y competitivo de ciudades tiene como riesgos la
segregacin socioespacial interna a cada ciudad que puede subdesarrollarse e incrementarse

210
al tiempo que ciertos sectores de la ciudad compiten ms ventajosamente con otras
ciudades, y que las actuales ciudades de lmites difusos con sus entornos conurbanos,
suburbanos, periurbanos y agrarios, subordinen sus polticas de integracin social,
comunicativa y ecolgica con su entorno regional a la competencia con otras ciudades de
todo el planeta; 6) la Imagen de la ciudad va a articular los conceptos de propaganda y
publicidad de los productos de la empresa/ciudad, el de identidad corporativa referente a la
trascendencia social que tienen sus conflictos internos y a su presencia pblica en mbitos
prestigiosos no directamente vincluados a la venta, y el de conciencia colectiva con
respecto al conocimiento y satisfaccin de quien tiene derechos de ciudadana. Para lo
primero se buscar tanto una promocin de la ciudad en el exterior como de educacin
hacia el interior, implicando a las escuelas y a otros agentes culturales, artsticos, etc. En
venerar y cuidar esa imagen. Con el paradigma publicitario se van a promover los otros dos
proceso, por lo que asistimos a la potenciacin de la figura del alcalde-lder y del club
urbano o equipo.

211
IV. HIPTESIS Y METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN.

El socilogo, en la medida en que l mismo est incluido en los logros sociales, es


tambin portador de sesgos sociocentristas (...) y el problema de la objetividad
cientfica se plantea en sociologa en trminos muy concretos: hasta qu punto y de
qu manera es uso correcto de los mtodos puede ayudar al socilogo a controlar la
mirada que dirige a su objeto, a controlar los sesgos sociocentristas que lo conforman?
(Combessie, 2000:15-16).
4.1. Subdesarrollo, control privatizador y modernizacin.

Hemos observado a lo largo de este marco conceptual cmo los condicionamientos para el
desarrollo econmico que padecen los pases subdesarrollados, inciden directamente en su
capacidad de implementar polticas econmicas de forma exitosa. Adems, cada
perspectiva sobre el desarrollo ofrece una explicacin para estos condicionamientos. Por
este motivo el abordaje del desarrollo en el contexto del capitalismo lo hemos realizado
histricamente, situndolo en el largo perodo en el cual ha acabado por tener un puesto
importante, aunque ambiguo. As, nos remontamos a sus orgenes, aunque las experiencias
prcticas que de ella derivan surgieron a mediados del siglo XX. Hay que destacar,
tambin, la importancia que se da a la continuidad del discurso a pesar de las controversias
que lo han marcado y que han podido hacer creer que cada nueva aproximacin
corresponda a una concepcin original, innovadora y diferente de todas las anteriores.

Por otro lado, consideramos que la elaboracin de polticas econmicas han de divergir
entre los pases desarrollados y los pases subdesarrollos, debido a que el escenario donde
operan o deberan operar estas polticas contiene significativas diferencias en trminos
estructurales, tecnolgicos, institucionales e histricos. Y es que no se puede seguir
simplemente los pasos que ayer recorrieron los pases ricos, subiendo la escalera del
progreso desde el atraso, porque ste es subdesarrollo: un complejo de situaciones
heterogneas en la configuracin de las cuales inciden, por supuesto, fundamentales
factores internos, pero tambin las relaciones externas de subordinacin, econmica ante
todo, pero en ms de un sentido tambin poltica e incluso ideolgica. Por consiguiente, los
pases subdesarrollados presentan ciertas dinmicas propias que los pautan como algo
bastante distinto de un estado anterior o un peldao inferior en el camino o escalera del
desarrollo (Arocena y Sutz, 2003:13). Asumir un proyecto nacional o multinacional para
lograr otro desarrollo desde la periferia, implica tambin ver la propia especificidad, la
diferencia, como potencial de futuros cambios y no como status quo a sostener intocado.

213
Pipitone (2000:138) afirma que quien crea que el problema del subdesarrollo es un
problema de escasa dotacin de capital o de escaso grado de industrializacin o de
insuficiente exposicin nacional a los flujos de tecnologas y recursos mundiales, tiende a
convertir el problema de la salida del subdesarrollo en un problema mecnico de
acumulacin de recursos y, de paso, a confundir la sintomatologa con la etiologa del mal.
Esta confusin se agudiza en un contexto en el que la revolucin tecnolgica, que impulsa
ciegamente en su furor competitivo al capital global, hace que el trabajo pierda parte de su
centralidad como categora alrededor de la que se estructuran clases e identidades, y que el
capital financiero se convierta en el sujeto que reorganiza economas, sociedades y
culturas (Coraggio, 1999:133).

El subdesarrollo es, como indica Pipitone (2000:138), antes que cualquier cosa, un
Frankenstein: un organismo social incapacitado para construir redes slidas de conexin
entre individuos, grupos sociales, zonas del territorio, sectores productivos, instituciones. Y
por esto mismo es el territorio de la accidentalidad, del eterno comenzar de nuevo, de la
desconfianza, de la dificultad para que los ncleos de modernidad surgidos en alguna parte
de su geografa puedan ser factor de contagio de amplio espectro. El reto es crecer e
integrarse, al mismo tiempo, para evitar que el subdesarrollo siga siendo neuronas sin
sinapsis, o sea ncleos de modernidad rodeados por arcasmos que a la larga terminan por
hacer insostenibles esos mismos ncleos de modernidad o terminar por obligarlos a
encerrarse entre murallas elevadas para defenderse de los embates de sociedades a las que
ofrecen promesas que no pueden cumplir. Esto es as ya que la poltica es constitutiva de
las relaciones econmicas, pues, la intervencin del Estado nunca es externa a la economa
y la economa existe en un espacio poltico-institucional que la hace posible215. Y ms,
actualmente, en el que los Estados presiden la conformacin de un mercado global o
mundial, y eso significa que aquellas diferenciaciones y segmentaciones sociales y
econmicas, polticamente sustentadas por el Estado-Nacin, tienden a desdibujarse.

215
Boyer (1992:60) sostiene que el Estado no puede considerarse ajeno al sistema econmico, lo que no
implica que haya que adoptar una concepcin estrictamente funcionalista de sus intervenciones. As, una
poltica econmica puede tener en principio muchos xitos, y en cambio ms tarde revelarse incapaz de
canalizar desequilibrios que, de locales y limitados pasan a hacerse generales y acumulativos. Entonces
surge la siguiente pregunta: la estrategia de desarrollo que se lleva a cabo en la actualidad en Mar del Plata
se distancia de las estrategias llevadas a cabo en el resto de Argentina, en Sudamrica o en Europa?

214
Significa que el territorio nacional tiende a ser un lugar dentro de un espacio de fuerzas que
operan sin barreras polticas. Significa que el empresario global y el consumidor global son
las figuras centrales de la economa de mercado (Coraggio, 1999:134).

Por otra parte, las consecuencias negativas de la crisis de principios de los setenta fueron
especialmente determinantes para las economas de los pases latinoamericanos. Esta
coyuntura internacional los oblig a ajustarse a las restricciones impuestas por los
organismos multilaterales de crdito, como el Fondo Monetario Internacional. El balance
negativo sobre el rol del Estado que hicieron los grupos econmicos y los dirigentes
polticos en el poder en los pases de la regin crearon las condiciones para reformar el
Estado segn las recetas econmicas de inspiracin neoliberal. Especficamente, la
planificacin estratgica sustituye el paradigma moderno liberal de la participacin, por un
paradigma postmoderno neoliberal de la participacin como consenso y como compromiso
o contrato neo-pluralista basado en el sentido comn antes que en una racionalidad limitada
al inters general. En ambos paradigmas permanecen conflictos sociales y exclusiones de
numerosos colectivos, y ambos se revisten con el manto epistemolgico de ofrecer el mejor
de los mundos planificables. En el plano metodolgico y epistemolgico se le puede
agradecer, seala Martnez Lpez (1999), al planeamiento estratgico que, al igual que
ocurre con algunos aspectos de la postmodernidad, explicite ms la dependencia de toda
investigacin, interpretacin y planificacin con respecto a los valores de uso de las
informaciones producidas, sin verdades unilaterales y sin prediccin unilineal del futuro.
Pero este autor plantea que las operaciones discursivas de esta nueva imagen de la
planificacin en general siguen basndose en los presupuestos del individuo moderno como
ciudadano de un Estado que se asocia formalmente para defender sus intereses como actor
econmico racional que colabora con el progreso econmico de su entorno. Adems, el
discurso publicitario de los planes estratgicos dan una imagen de una ciudad
instituyndola en una unidad econmica que esconde su heterogeneidad, el control
privatizador y la tendencia a homogeneizarnos en tanto que ciudadanos-sbditos e
individuos-maximizadores.

215
Los sectores dominantes locales o globales- sostenan que la crisis de la dcada de los
setenta en Amrica Latina era el resultado de la excesiva intervencin del Estado, la cual se
manifestaba en proteccionismo, regulacin y sobredimensionamiento del sector pblico. A
lo que se sumaba el despectivamente llamado populismo econmico, que expresaba la falta
de voluntad para eliminar el dficit fiscal. En las ltimas dcadas del siglo XX los Estados
latinoamericanos han implementado paulatinamente su propio desmantelamiento, avalados
por el denominado Consenso de Washington y que es el reflejo del hecho de que la clase
poltica y la clase capitalista negocian a espaldas de la voluntad popular acuerdos y
polticas de Estado (Coraggio, 1999:137). Un consenso que en Latinoamrica se tradujo en
una institucionalidad que no favoreci el desarrollo econmico y la integracin social, sino
que los limit estructuralmente. A esto hay que agregar la situacin de las clases que no
tienen ms recursos que su trabajo, y que sufren un proceso de regresin con altsimas
tasas de desempleo, subempleo y precarizacin, resultado de un proceso global de
reestructuracin tecnolgica y de los mercados a escala epocal. Sin embargo, salvo para
sectores de marginalidad total, el consumo de las masas urbanas empobrecidas sigue siendo
negocio para el gran capital como lo demuestran los hipermercados (destructores del
pequeo comercio), los servicios de esparcimiento (el ftbol como negocio, la TV-cable), o
la venta de paquetes de alimentos para los programas sociales (Coraggio, 1999:135).

Las polticas econmicas de inspiracin neoliberal estn quitndole al Estado su rol


estratgico de interventor econmico para el desarrollo capitalista. La consecuencia ms
evidente es que el Estado ha perdido toda capacidad de impulsar polticas a largo plazo para
el desarrollo tecnolgico, industrial y agrcola, necesarios para implementar una estrategia
de desarrollo coherente y autnoma, respecto al desarrollo del capital, y ello en un contexto
geopoltico en que dos grandes procesos se manifiestan simultneamente: 1) la crisis
cultural y poltica de una izquierda que, tanto en su vertiente revolucionaria como en su
vertiente reformista, llega al cambio de siglo cargando derrotas de poca y un profundo
desconcierto, y 2) el renacimiento agresivo de un capitalismo que alimenta en estos aos
una aceleracin tecnolgica y una intensificacin de las interdependencias planetarias que
hacen palidecer periodos previos de vitalidad capitalista216. Un capitalismo que observa al

216
Pipitone (2000).

216
Estado como instrumento del poder econmico, para respaldarlo, o bien como poder
competidor. Adems, la naturaleza es vista como un insumo, cuyo uso y reproduccin se
decide por la lgica de la acumulacin en condiciones de competencia. Las capacidades
encarnadas en el trabajo humano son vistas como otro insumo ms, cuya dosificacin es
definida segn los precios relativos y las productividades marginales en relacin con otros
insumos, de acuerdo al objetivo de acumulacin de capital sin lmites. La competencia es la
clave para el buen funcionamiento del sistema capitalista y a la vez, tiende a ser erosionada
continuamente en su propio funcionamiento, pues en ausencia de poderes contrarrestantes
conduce al monopolio. Coherentemente con esto, el individualismo es visto como
basamento de todo el sistema. Y esto se justifica con el teorema que pretende demostrar
que, mediante una mano invisible, sin necesidad de intervencin de poderes colectivos, la
competencia motivada por el mximo provecho privado a costa de los dems conduce al
bienestar general. La cooperacin se logra no por formas de colusin o agregacin
voluntaria, sino a travs de la divisin social del trabajo, de la especializacin de las
empresas y trabajadores que va resultando del proceso de competencia en el mercado. En el
extremo del modelo, la persona se disuelve en roles como consumidor o trabajador. La
destruccin que acompaa a la innovacin capitalista es vista como mal necesario, como
destruccin creadora217.

Cuando la globalizacin reduce las posibilidades de acudir a polticas de gasto pblico


deficitario o de proteccin del mercado nacional, cuando el debate sobre privatizaciones,
crecimiento econmico descentralizado218, ocupa el centro de la atencin poltica como
instrumentos idneos para mejorar la democratizacin social, la participacin popular, la
justicia social y el desarrollo local. Pero, cmo una reforma de tipo poltico-
administrativo puede lograr tan profundas transformaciones en la base estructural de un
mbito nacional donde imperan un conjunto de determinaciones y condicionamientos cuya
gravitacin hasta ahora han apuntado en otra direccin? (De Mattos, 1989:53 y 55). Y es
que la receta ms frecuente, entusiastamente sostenida en los medios adscritos a la

217
Coraggio (2000).
218
Bsicamente, una descentralizacin implica una reforma de carcter poltico-administrativo, por la que se
pretende lograr una redistribucin territorial del poder, que permita poner fin al centralismo decisorio, al que
se responsabiliza por un conjunto de males que aquejan a las comunidades locales (De Mattos, 1989:51).

217
ideologa neoliberal, postula la ejecucin de una estrategia de modernizacin de los
aparatos institucionales nacionales, que incluye como componentes centrales de la agenda
respectiva, la desburocratizacin, la privatizacin y la descentralizacin. Estos tres tipos de
reforma tienen anlogos fundamentos y apuntan en lo esencial en la misma direccin. Es
pues en el marco de las aludidas transformaciones de la economa mundial y de las
proposiciones de accin social que las acompaan, que tienen que ser ubicadas las
tendencias predominantes a la descentralizacin; slo all puede comprenderse su real
significado y slo all es posible discutir sus posibilidades y limitaciones.

En contraposicin a la ideologa neoliberal, el desarrollo local y aumentar la


democratizacin, la participacin y la justicia social, supone criticar ciertos valores
funcionales para el capital que forman parte del paradigma que lo acompaa. Entre otros:
(a) el economicismo, que supone que existe realmente una esfera separada de lo
econmico, regida por leyes universales y a la vez la tendencia a organizar toda actividad
humana mediante mecanismos de mercado, introyectando en la valoracin de todas las
prcticas humanas una definicin capitalocentrista de eficiencia en el uso de recursos (la
teora neoclsica la asocia con la mxima ganancia, y ve las consecuencias sociales
negativas que su prosecucin produce como efectos indeseados que pueden ser
compensados o aliviados, pero sin modificar el sistema que los produce); (b) la
jerarquizacin de los derechos humanos individuales a partir de la propiedad privada y la
defensa del mercado libre en desmedro de los derechos sociales y los valores de justicia
social; (c) su fundamentalismo individualista, contrario a la idea de comunidad o de la
sociedad como entidad que constituye al individuo; d) su valoracin del cambio per se,
donde la innovacin es vista como condicin del desarrollo de la sociedad y por ende el
capital y la competencia individualista se convierten en motores del desarrollo (Coraggio,
2000:8).

En un contexto en donde se habla de crecimiento y del problema de la pobreza, es


imprescindible analizar las diversas realidades latinoamericanas desde una nueva ptica,
desde una perspectiva crtica respecto al desarrollo219, desde el enfoque del desarrollo

219
Tortosa (1993).

218
exgeno al del desarrollo endgeno, desde el desarrollo de los pases al desarrollo de los
territorios, ya que estos enfoques no pueden provocar de por s la transformacin de las
bases econmicas, polticas e ideolgicas del poder, que se encuentran condicionadas por
factores de carcter estructural y no por su distribucin territorial (De Mattos, 1989:57).
Entonces, en esta situacin, puede una reorganizacin territorial de la administracin del
poder establecer las condiciones para atraer volmenes significativos de nuevas
inversiones? La principal consideracin que debe hacerse a este respecto es que, en el
mbito de la actual dinmica capitalista, los movimientos territoriales del capital parecen
estar motivados antes por las condiciones para la valorizacin del capital, que por el
aumento de la capacidad decisoria en una determinada parte del territorio. En este sentido,
el hecho medular es que los procesos de articulacin interregional e internacional del
capital han ido consolidando situaciones de creciente dependencia estructural con relacin
al capital, situaciones stas que pueden caracterizarse como aquellas en las que el inters
general de la sociedad nacional en su conjunto (y, tambin, el de cada una de sus partes),
slo es enteramente posible en tanto sea compatible con el inters privado de los
propietarios del capital. Y este hecho condiciona la dinmica de acumulacin en trminos
tanto sectoriales como territoriales, por encima de cules sean los poderes que detentan las
diversas colectividades locales dentro de un determinado espacio nacional. Aun cuando la
dependencia estructural del capital no impera sobre la totalidad de las actividades del
aparato productivo del sistema nacional (y de cada una de sus partes), s prevalece
decisivamente sobre las decisiones relativas a los procesos relevantes de acumulacin de
capital de cada sistema o subsistema, que son los que finalmente condicionan los procesos
de desarrollo nacional o local (De Mattos, 1989:58-59).

Coraggio (2000) argumenta que los resultados del proceso de reestructuracin del capital a
escala global se experimentan concretamente como cambios no deseados en las situaciones
particulares de vida de los afectados. Negativamente por estos procesos, y en el contexto de
una descentralizacin del Estado impulsada por la convergencia del inters en minimizar el
poder del Estado nacional y la vieja lucha por una democracia participativa, aparece la
necesidad de pensar el desarrollo local, basado en lo particular. Segn este autor, para
intentar algn sistema clasificatorio, habra dos variantes principales de esto: 1) la primera

219
define como desarrollo local el generar en un determinado territorio las condiciones que
reclama el capital, esperando que lleguen inversiones y fuerzas transformadoras propias del
actual estilo de modernizacin capitalista. En este modelo cunde el individualismo y la
competencia, porque habr agentes econmicos locales competitivos y otros que debern
ser desplazados por no serlo; 2) la segunda asocia el desarrollo local con un desarrollo
alternativo al del capitalismo excluyente, ya que es un desarrollo basado en fuerzas y
procesos endgenos, contrapuesto al desarrollo del capital a escala global y que implica un
fortalecimiento de una entidad societal o comunitaria local que aviva su dinamismo, la que
tiene dos subvariantes: a) una, asociada a una ideologa localista, que propicia una larga
desconexin de la comunidad o sociedad local, que incluso ve al mercado como alienante y
destructivo de la calidad de vida deseada, y b) la otra apunta a lograr otro desarrollo, pero
abierto, pues deber interconectarse con los procesos globales, pero manteniendo un grado
de autonoma relativa y diferenciacin, manifestado en la iniciativa consciente y activa para
transformar la realidad local desde la perspectiva del desarrollo humano, compitiendo en
todo caso por las personas y no por el capital.

Para Coraggio, la primera variante principal (1) tiene adeptos en buena parte de las
prcticas actuales de promocin del desarrollo local, y su crtica a la globalizacin es
fundamentalmente la crtica a la exclusin de determinados territorios ms que a la
exclusin social en su interior, pues estn dispuestos a importar la inversin que justamente
dualiza en lugar de integrar. La segunda variante principal (2) est presente en los enfoques
que tienden a rechazar la integracin al mercado global, y se centran en el desarrollo desde
abajo, dando a la sociedad y a sus comunidades un papel predominante, con la dificultad
para legitimar propuestas de clausura que los beneficiarios no quieren y para resolver
coherentemente la relacin externa entre esos sistemas diferenciados y el mercado global.
Coraggio se adscribe a la segunda subvariante y plantea que la contraposicin ideolgica
fundamental no debe darse entre lo local-particular y lo global-universal. Desde la
perspectiva del desarrollo humano sostenible es preciso contraponer a la pretensin de
universalidad del mercado libre, de la empresa y de las relaciones capitalistas, otra
pretensin de universalidad: la de los derechos humanos, sociales y polticos y de las
condiciones de su efectiva realizacin, y tales condiciones no son exclusivamente de

220
dominio local, pues exigen la accin de fuerzas colectivas e institucionales de organizacin
poltica y social de orden nacional, regional o incluso global. Es decir, es la necesidad de
operar a la vez desde mbitos locales y desde niveles de agregacin social ms abarcativos.

Sin entrar en las viejas dicotomas de pases atrasados-pases avanzados, desarrollados-


subdesarrollos o desarrollados-en vas de desarrollo, la globalizacin se presenta a dichas
localidades como un proceso de glocalizacin, en el que se juegan no slo un lugar en el
pas subdesarrollado del que forman parte, sino tambin un lugar en el mundo. La
globalizacin, afirma Coraggio (1999), puede ser una oportunidad para universalizar los
valores de uso de lo particular, pero esto requerir alcanzar calidad y escala a la vez. Entre
otros factores complejos de competitividad global compatible con el paradigma de
desarrollo humano est el de contar con una sociedad integrada, dinmica, creativa, con
capacidad de acceder a utilizar y producir conocimiento universal, con valores que
incorporan lo mejor del sistema universal pero con rasgos que marcan una identidad
fortalecida por un sentido de pertenencia que trasciende la localizacin actual. Una clave,
segn este autor, para que el intento de lograr el desarrollo local no acabe fortaleciendo la
dualizacin de la economa es que se trate a la economa local y regional como un sistema
socioeconmico-cultural y, dentro de ste, se orienten las acciones colectivas para
transformar la actividad econmica popular en un subsistema de economa del trabajo.

Los anlisis de los autores que propician el desarrollo endgeno no pueden superar la
impronta de una experiencia y una reflexin fuertemente influida por los intentos de
explicar el desarrollo en la periferia de los pases del Norte. Mientras que en muchos pases
del Sur, se trata de iniciar procesos de desarrollo local a partir de la pobreza estructural, de
la ausencia de actores colectivos con experiencias en promover el desarrollo de totalidades
sociales y/o de puntos de partida marcados por los desastres sociales resultantes de varios
aos de exposicin desprotegida a las fuerzas del mercado global, la emigracin de los
recursos humanos ms emprendedores, y la prdida de expectativas y de confianza en las
propias capacidades y en el Estado. El desarrollo local supone la delimitacin de un mbito,
pero ste usualmente es insuficiente para lograr la organicidad, riqueza de recursos y
sinergia que requiere poner en marcha un proceso de desarrollo donde ste no emerge como

221
resultante de las fuerzas del mercado. Es preciso avanzar en armar redes interlocales,
urbano-rurales, para promover el desarrollo y recomponer el Estado nacional sobre bases
democrticas, e impulsar la modificacin de las bases econmicas, polticas e ideolgicas
del poder en una sociedad de clases (De Mattos, 1989:68).

En el marco de un mundo polarizado, entre un centro desarrollado y una periferia arrollada


por la historia, las localidades latinoamericanas deben pensarse enmarcadas no slo en sus
respectivos pases, sino en la regin de la que forman parte y donde existe una pluralidad,
conflictiva, de intereses, y evitar que las estructuras de poder de las clases dominantes se
multipliquen territorialmente. Adems, no se dispone de fundamento terico o emprico
que permita respaldar el supuesto de que a nivel de las colectividades locales habrn de
comenzar a predominar los intereses de los sectores populares (De Mattos, 1989:68).

Como seala Petras (2000), el proceso de globalizacin enraizado en el pasado no ha sido


un proceso lineal de permanente evolucin de la integracin mundial, pues las economas,
del norte y del sur, han oscilado entre los mercados mundiales y nacionales o regionales
durante los ltimos quinientos aos. Por ello, la globalizacin no es la ltima fase del
capitalismo, sino ms bien un producto de las polticas estatales vinculadas a las
instituciones financieras internacionales, y es un fenmeno cclico que alterna con periodos
de desarrollo nacional. El surgimiento de la globalizacin est estrechamente relacionado
con el crecimiento del conflicto de clase y con la reduccin de los beneficios durante el
periodo de globalizacin limitada asociado con el Estado de bienestar y la crisis de la
disminucin de los beneficios. El xito del capital para debilitar el poder popular,
desmantelar el Estado de bienestar, y convertir al Estado en un instrumento para la
expansin exterior, es la condicin subyacente de la globalizacin, y es la fuente de la
desaparicin del desarrollo nacional. Por lo tanto, para comprender la globalizacin
debemos considerarla como un resultado sociopoltico, lo que exige un anlisis de sus
agentes sociales y requiere una discusin crtica de cules son las fuerzas motrices que se
hallan detrs de ella.

222
Tambin se tienen que abandonar viejas prcticas de burocratismo y clientelismo poltico
como forma de intervencin por parte de la Administracin local, o bien impedir, en caso
contrario, que la supuesta racionalidad del mercado sea la que dicte la dinmica econmica,
social y productiva de las ciudades. Si el crecimiento econmico no garantiza el desarrollo,
corresponde dejar de lado cualquier determinismo que asegure xitos a partir de modelos
bastente simples. Si los procesos que llevaron a mejoras ciertas de las condiciones de vida
de algunas regiones han sido idiosincrticos, son los cambios sociales en su conjunto los
que deben ser estudiados, abandonando todo monismo explicativo o prescriptivo. Si,
adems, los estilos centrales de produccin y consumo no pueden ser extendidos al
conjunto del planeta, no tiene ya ningn asidero la unicidad de alguna propuesta para el
desarrollo. Por desgracia o por suerte, no parece haber ms remedio que explorar
alternativas plurales, lo que requiere el protagonismo de diversos colectivos, y que se situe
el problema en las consecuencias sociales y las nuevas potencialidades, tanto para
enfrentar las secuelas negativas de un mal desarrollo, como para aprovechar los recursos
humanos en un desarrollo urbano de calidad (Villasante, 1999:31). Para ello se necesitan
capacidades e iniciativas propias, incluso en materia de conocimiento e innovacin, que
estarn disponibles maana si se edifican hoy. Adems de preservar las posibilidades del
porvenir, hay que irlas forjando desde ya (Arocena y Sutz, 2003:198).

De ah que el problema de fondo es preguntarse qu ciudad queremos. Una ciudad


articulada en torno a postulados de democracia participativa y calidad de vida. Una ciudad
enfrentada a las soluciones de flujo de capital irresponsables, que pueden poner en peligro
el medio ambiente, provocar ms desigualdades y polarizacin social, y hacer ms
dependiente e inestable el desarrollo social urbano (Villasante, 1999:44-45). Y sin ignorar
que una colectividad local es, esencialmente, un mbito de articulacin de relaciones
sociales, donde coexisten modos de produccin capitalistas y no capitalistas. En ella
conviven empresarios capitalistas y asalariados; en este mbito, los propietarios del capital
normalmente deciden y actan buscando mejorar las condiciones para la valorizacin de
sus capitales lo que, en ltima instancia, presupone la necesidad de abatir tanto como sea
posible los ingresos de los trabajadores. Esta realidad, ineludiblemente conflictiva, no es ni
aludida ni caracterizada en las respectivas argumentaciones del discurso descentralizador.

223
La identificacin de lo local con lo popular, para un mbito de estas caractersticas, es
claramente abusivo (De Mattos, 1989:63).

En Latinoamrica se invoca continuamente demonios y se espantan viejos fantasmas,


haciendo cohabitar al sistema democrtico con profundas desigualdades econmicas,
sociales, productivas y de insercin internacional, que ponen en entredicho sus principios
fundamentales. Una regin en la que el desarrollo local no ha sido algo automtico,
producto de medidas de descentralizacin, pues ms que un proceso de descentralizacin al
estilo europeo220, lo que ha pasado en Amrica Latina parece que fue un proceso de
municipalizacin de la crisis del Estado221, mediante el cual se ha transferido al espacio
local, a las instituciones locales y a los municipios muchas de las problemticas sociales y
econmicas que antes de las reformas neoliberales incumban al Estado-nacin. De este
modo no fueron transferidas a los municipios las capacidades y los recursos con los cuales
podran hacer frente a los efectos de la crisis. Por este motivo es necesario repensar cul es
la autonoma de los municipios, cmo es la capacidad para poder actuar desde las
instituciones locales, y hasta dnde es posible que los municipios sigan asumiendo nuevas
responsabilidades si no son transferidos al mismo tiempo los recursos, habilidades y
capacidades para poder hacer frente a este nuevo escenario.

Partiendo de esta omisin, se supone retricamente que en el mbito de una determinada


colectividad local es posible avanzar hacia formas de concertacin social estable, donde se
anen los intereses y las demandas de los diversos grupos sociales que interactan a esa
escala. De no ser as, cmo se podra plantear que por el mero expediente de realizar una
reforma poltico-institucional, sera posible promover la socializacin poltica de las clases
populares y el desarrollo de las libertades individuales, as como las transformaciones
socio-econmicas de tendencia igualitaria? Para poder cumplir con objetivos de este tenor,
sera necesario articular las prcticas sociales en esas colectividades en torno a un inters
general local, expresado en el respectivo proyecto poltico y esto con una razonable
permanencia histrica; slo ello permitira aquellas transformaciones socio-econmicas de

220
Subirats (2002).
221
Arroyo (1997).

224
tendencia igualitaria, conducentes a un desarrollo regional equitativo y democrtico
(De Mattos, 1989:64).

Es en este contexto donde la idea de desarrollo local toma una centralidad que en dcadas
anteriores no tena en Latinoamrica, asumiendo que no slo las empresas sino tambin los
territorios rivalizan ms entre ellos. A diferencia del caso de los pases, las ciudades y las
regiones compiten en el mercado internacional por bienes y recursos de produccin de
acuerdo con un principio de ventaja absoluta, y no con un principio de ventaja comparativa.
Esto significa que ningn mecanismo eficiente, automtico como la devaluacin de la
moneda o la inmediata flexibilidad de salarios y precios- puede conceder a cada territorio
un papel en la divisin internacional del trabajo. Por lo tanto, los territorios dbiles y
retrasados se arriesgan a una exclusin y un declive ms importantes que los de otras
pocas. Se trata, por tanto, de un tipo de desarrollo desde los territorios, contrapuesto a la
idea que se tena entre los pases de Amrica Latina, a saber, un desarrollo ejercido desde
los centros de poder centrales de cada pas para ser impuesto a las provincias y a los
municipios.

Por estas razones el ejercicio de planificacin debe venir asociado con las polticas de
fomento productivo y los instrumentos de financiamiento de las iniciativas locales. Slo
con el surgimiento de instituciones flexibles de financiamiento, la integracin entre los
agentes pblicos y privados y la innovacin en las formas de gestin y organizacin de los
emprendimientos se generan condiciones para financiar y apoyar el desarrollo de los
pequeos emprendedores y de experiencias de produccin comunitaria. Eso lleva a las
primeras experiencias de desarrollo local en Amrica Latina (Elizalde Hevia, 2003:15). Y
que implica, como seala Stoker (2002), que una nueva forma de governance local se
centra en la creacin de redes intersectoriales y, adems, debera tener la capacidad de
comprometer al mayor nmero de individuos y grupos con la sociedad. La cuestin est en
que basta con observar y analizar como se han desarrollado (y se desarrollan) las prcticas
sociales en cualquier entidad social compleja, para encontrar elementos de juicio suficientes
para cuestionar la viabilidad de tales situaciones de consenso relativamente estables en
torno a un inters general local. La realidad observables muestra que en todo cuerpo

225
social de estas caractersticas, diversos grupos sociales (o, si se prefiere, distintos
agrupamientos de actores sociales) deciden y actan en funcin de demandas e intereses
contrapuestos, de racionalidades y estrategias frecuentemente contradictorias; en dichas
colectividades locales siempre coexisten diversas ideologas y, por lo tanto, diversos
proyectos polticos, en permanente confrontacin (De Mattos, 1989:64).

4.2. Hiptesis de la Investigacin.

A partir de los objetivos de la investigacin y una vez efectuada la revisin del estado de
la cuestin acerca, por un lado, del origen y evolucin de la idea de desarrollo, y, por otro,
de las teoras de la Segunda Dcada del Desarrollo planteamos las siguientes hiptesis de
trabajo, teniendo en cuenta que, desde la visin estndar, la globalizacin mundial premia y
castiga a nivel territorial. El modelo de descentralizacin territorial que opera en la actual
globalizacin constituye un fuerte distractor de energas y un diligente redestribuir de
inequidades sociales y espaciales. Del mismo modo que hay regiones ganadoras y
perdedoras, hay ciudades que ganan y otras que pierden con el actual modelo de
desarrollo222. Un modelo que por ms que se cambie la organizacin territorial de la
administracin del poder de un determinado mbito nacional -que, como es obvio, no es lo
mismo que cambiar sus bases econmicas, polticas e ideolgicas- ello no implica
modificar en forma sustantiva la orientacin y las modalidades esenciales de los procesos
de generacin, apropiacin y utilizacin del excedente econmico, tanto en trminos
sectoriales como territoriales. Omitir este tipo de consideraciones significa
descontextualizar la propuesta respectiva, lo que deja abiertas las puertas para el libre paso
de proposiciones inviables, tal como aqullas que propenden a la construccin de una
racionalidad sustantiva distinta (la socializacin poltica de las clases populares, las
transformaciones socio-econmicas de tendencia igualitaria, el crecimiento con equidad,
el desarrollo local, etc.) (De Mattos, 1989:60).

222
Poggiese (2003).

226
1) Como hiptesis principal se plantea que de la estrategia de desarrollo de Mar del Plata
no se deduce, tal y como indica la teora, que las instituciones que han impulsado dicho
Plan Estratgico hayan incentivado y generado tanto los mecanismos de participacin
activa para toda la sociedad civil, como la transparentizacin del sistema institucional.
El motivo est en que el plan, como solucin o panacea al desarrollo local, est
encorsetado en la economa de vendedores de fantasas (creer que con la elaboracin
de un plan estratgico la resolucin de los conflictos econmicos y los problemas
sociales provocados por el mercado se resuelven), que imponen una racionalidad de
mercado a los intereses pblicos generales.
2) Como primera hiptesis secundaria, derivada de la principal, los cambios que conlleva
el plan (y la propia lgica del plan), son funcionales a las estrategias, exigencias y
posibilidades de determinados agentes urbanos (la participacin es limitada, y est
previsto de antemano quines y cmo van a participar).
3) Como segunda hiptesis secundaria, el plan, tal y como ha sido elaborado (las
desiciones se toman de forma centralizada), no supone un reforzamiento del tejido
productivo local, el cual acta directa y positivamente sobre la cohesin social, al dar
viabilidad a los esquemas virtuosos oferta-demanda, ahorro-inversin y sobre los que se
edifican los sistemas locales-regionales (y nacionales) de acumulacin. Es decir, las
posibilidades de participacin ciudadana (de organizaciones ciudadanas ms o menos
populares, ms concretamente) abiertas por el Plan Estratgico estn sujetas a fuertes
limilaciones polticas, por la supeditacin de toda la planificacin a un proyecto de
modernidad, de crecimiento, productividad y competitividad, importado de las
metrpolis dominantes. Un proyecto que prima los fines de crecimiento econmico, a lo
que se van uniendo cada vez ms otros fines de control social aadido.
4) Como tercera hiptesis secundaria, al no reconocerse las diferencias de poder e
informacin que existen entre los agentes sociales, se parte de un supuesto de
homogeneidad social que slo admite diferencias funcionales y no se clarifican los
valores e intereses en juego que se diluyen en el marco de una concepcin del
desarrollo que se da por supuesta y aceptada. De ah que las percepciones acerca de las
problemticas principales de Mar del Plata y sus potencialidades de desarrollo no son el

227
reflejo de la estructura social urbana, producto de las contradicciones y conflictos de la
ciudad y su interland.
5) Como cuarta hiptesis secundaria, la publicidad que se hace de la participacin en el
PEM, depende de necesidades de marketing poltico (de estar en la modernidad, en la
moda), las cuales se reflejan en las tensiones y conflictos entre los sectores e
instituciones que conforman la Junta Promotora y muchos de aquellos que son
independientes a la misma.

4.2. Diseo metodolgico.

El mtodo de investigacin que hemos elegido es el estudio de casos, en tanto que nos va a
permitir producir, sociolgicamente, representaciones que describen y expliquen una
realidad relevante, y de caractersticas tpicas223: la planificacin estratgica de las ciudades
para el desarrollo local. Y es que un caso es un objeto de estudio con unas fronteras ms o
menos claras que se analiza en su contexto y que se considera relevante bien sea para
comprobar, ilustrar o construir una teora o una parte de ella, bien sea por su valor
intrnseco. Para su anlisis se pueden utilizar materiales diferentes, desde entrevistas
semiestructuradas hasta anlisis de contenido de documentos varios, pasando por encuestas
u observacin participante. El caso a estudiar puede ser una persona, una familia, una tribu,
regin geogrfica, religin, poltica gubernamental, el ex bloque sovitico, o una
organizacin. Cualquier objeto de naturaleza social puede construirse como un caso
(Coller, 2000:29).

Hemos optado por una estrategia analtica, ya que perseguimos estudiar el funcionamiento
de un fenmeno social: la planificacin estratgica, y que dispone de un aparato terico que
encuadra el caso y le dota de significado y relevancia. La representatividad analtica
implica que el caso es apropiado para el tipo de discusin terica que se quiere dilucidar
con su anlisis. Las conclusiones a las que se llegue no se pueden extrapolar a un universo,

223
El caso puede ser tpico en la medida en que se le considera uno ms de un grupo y dado que rene las
caractersticas de ese grupo, se puede estudiar de la misma manera que se estudiara cualquier otro caso
(Coller, 2000:35).

228
sino al conjunto de teoras a las que el caso se dirige (Coller, 2000:56). Las tcnicas
empleadas para la recogida de la informacin han sido la entrevista semi estructurada y el
uso de fuentes documentales. Los recortes en el objeto de estudio han sido los siguientes: 1)
recorte temporal del estudio: nuestra investigacin arranca a mediados de la dcada de los
noventa cuando surgen los primeros antecedentes del Plan Estratgico de Mar del Plata
hasta la actualidad, momento en que, al finalizar la etapa de formulacin del plan, se est en
el inicio de la fase de implementacin de proyectos concretos para la ciudad; 2) recorte
espacial del estudio: si bien hemos acotado nuestro objeto de estudio al caso de la ciudad de
Mar del Plata (y al partido de General Pueyrredon del que es cabecera), tambin hemos
optado por analizar a grandes rasgos, su contexto provincial y nacional, perspectiva que nos
permitir situar la problemtica del desarrollo local en entornos ms amplios. As, y a modo
introductorio, desarrollaremos, por un lado, los antecedentes contextuales de la Argentina
desde 1976 hasta la actualidad y, por otro, las experiencias previas al PEM sobre
planificacin estratgica en Argentina durante la dcada de los noventa.

Para hacer el trabajo emprico se realizaron distintas actividades entre las que podemos
destacar las siguientes: 1) reconocimiento del entorno institucional del PEM; 2)
sensibilizacin; 3) trabajo de campo mediante entrevistas en profundidad, y 4)
procesamiento de los resultados y anlisis de la informacin. Para el reconocimiento del
entorno institucional del PEM se confeccion un mapa con las instituciones vinculadas al
PEM. En el entramado institucional aparecen tanto las instituciones que cuentan con alguno
de sus miembros en la Comisin Mixta como aquellas que participan de forma
independiente en el proceso de planificacin de la ciudad. En el Cuadro 1 se presenta el
listado de informantes calificados entrevistados, tanto representantes institucionales como
tcnicos.

Cuadro 1. Listado de informantes calificados entrevistados.


Equipo asesor externo y Equipo tcnico local
Equipo asesor externo
Coordinacin del Equipo tcnico local
rea urbano-ambiental
rea econmico-productiva

229
rea socio-institucional
rea de comunicacin
Miembros de la Comisin Mixta del PEM
Cmara Argentina de la Construccin
Bolsa de Comercio
Unin del Comercio, la Industria y la Produccin (UCIP)
Centro de Constructores y Anexos
Honorable Concejo Deliberante Bloque El Frente (UCR)
Honorable Concejo Deliberante Bloque Accin Marplatense
Honorable Concejo Deliberante Bloque Partido Justicialista
Universidad FASTA (de la Fraternidad de Agrupaciones Santo Toms de Aquino)
Universidad Nacional de Mar del Plata
Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires, Distrito IX (CAPBA)
Colegio de Martilleros y Corredores Pblicos, Departamento Judicial Mar del Plata
Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires, Distrito II
Asociacin Empleados de Casino
Confederacin General del Trabajo (CGT)
Participantes independientes en el PEM
Asociacin Gremial de Trabajadores Profesionales de la Salud Pblica de la Provincia de
Buenos Aires (ex CICOP)
Colegio de Psiclogos de la Provincia de Buenos Aires, Distrito X
Instituto Nacional de Rehabilitacin Psicofsica del Sur (INAREPS)
Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educacin de la Provincia de Buenos Aires
(SUTEBA) / Central de los Trabajadores Argentinos (CTA)
Critas Mar del Plata
Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires
Asociacin Civil Sierra de la Peregrina
Sociedad de Fomento Santa Mnica
Accin Ciudadana ONG
Verdems ONG
BIOS ONG
Reserva Natural del Puerto de Mar del Plata
Cmara Argentina de Arquitectos Paisajistas
Instituto de Estudios Urbanos (CAPBA)
Asamblea de Pequeos y Medianos Empresarios (APYME)
Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos
Honorable Concejo Deliberante Bloque Partido Socialista

Para la segunda actividad, se establecieron contactos iniciales va correo electrnico y


comunicacin telefnica que sirvieron como actividad de sensibilizacin con dichas
instituciones y con el Equipo asesor externo y el Equipo tcnico local. En el caso de las
instituciones con algn miembro en la Comisin Mixta, se procedi a establecer el contacto

230
a travs de la Coordinadora del Equipo tcnico local. Para la realizacin del trabajo de
campo, en forma paralela con las actividades de sensibilizacin, se confeccion una guia de
entrevista en profundidad semi estructurada. Dicha gua est dividida en base a cada
acontecimiento y actividad relacionada directamente desde el inicio del PEM y, a su vez,
cada uno de ellos est subdividido en los siguientes mdulos: proceso de planificacin
estratgica, participacin local y desarrollo local. La estrategia de investigacin es tratar de
conocer la opinin directa del Equipo asesor externo, del Equipo tcnico local y de los
propios actores institucionales involucrados. Dicha guia de entrevista fue aplicada durante
los meses de febrero y marzo de 2005 a los 38 informantes claves, 32 institucionales224 y 6
integrantes de los Equipos asesor externo y tcnico local225. Adems, se realiz un anlisis
de contenido de todo el material referente al PEM: proyecto de Ordenanza del bloque del
Partido Socialista, Actas de las reuniones de la Junta Promotora (posteriormente Comisin
Mixta), Ordenanza Municipal 14.957 (que dio carcter oficial al PEM) y notas, documentos
e informes realizados por los Equipos asesor externo y tcnico local, la Comisin Mixta y
los actores sociales e institucionales independientes226.

Las variables y dimensiones que hemos considerado para elaborar la gua de entrevista son
las siguientes:

1. Planificacin estratgica:
1.1. Concepciones acerca de la planificacin estratgica
1.1.1. Experiencias en planes estratgicos.
1.1.2. Concepto de plan estratgico.
1.2. Proceso de planificacin estratgica
1.2.1. Composicin de las comisiones.
1.2.2. Procesos de seleccin de expertos.
1.2.3. Procesos de seleccin de informacin.

224
Cabe aclarar que hemos entrevistado a dos informantes calificados del Instituto de Estudios Urbanos, por
tratarse de dos posturas claramente diferenciadas respecto al proceso de planificacin estratgica en Mar del
Plata. No obstante, para las restantes instituciones, como tambin para los Equipos tcnicos, se ha realizado
una entrevista por cada una de ellas.
225
Vase en ANEXO I el listado de entrevistas realizadas a informantes calificados.
226
Vase en ANEXO II las fuentes documentales analizadas relativas al Plan Estratgico de Mar del Plata.

231
1.2.4. Resultados obtenidos en los procesos de seleccin.
1.2.5. Capacidad tcnica y autonoma de los expertos.
1.2.6. Mecanismos institucionales y financieros para implementar los
proyectos.
1.2.7. Expectativas de la implementacin.

2. Participacin local:
2.1. Participacin local en las decisiones
2.1.1. Actitudes respecto al nmero y composicin de los participantes.
2.1.2. Actitudes respecto a la participacin poltica.
2.1.3. Procesos de negociacin del PEM:
Participantes.
Actitudes de los participantes.
Motivaciones de los participantes.
Consensos y disensos.
2.2. Participacin local en encuentros y talleres
2.2.1. Mesas de negociacin en torno al Plan Estratgico de Mar del Plata.
Participantes.
Actitudes de los participantes.
Motivaciones de los participantes.
Consensos y disensos.
3. Desarrollo local:
3.1. Concepciones acerca del desarrollo local
3.1.1. Conocimiento sobre desarrollo local de ciudades.
3.1.2. Conocimiento sobre proyectos de desarrollo local para Mar del Plata
y el partido.
3.1.3. Actitudes acerca del posible objetivo de un plan estratgico de
modificar el modelo estructural de desarrollo de las ciudades.
3.1.4. Actitudes sobre la necesidad de actuar en lo estructural para poder
actuar en lo coyuntural.
3.2. Modelos de desarrollo local

232
3.2.1. Posicionamiento y evolucin respecto a la agenda del plan
estratgico.

La eleccin de estas variables se debe a la centralidad que tienen para confirmar las
hiptesis de la investigacin. As, la dimensin planificacin estratgica se ha desglosado
en una serie de variables que permiten dar cuenta de las concepciones de los actores
participantes acerca de la misma y recontruir el proceso de organizacin, diagnstico y
formulacin del Plan. En cuanto a la dimensin participacin local, la hemos especificado
en una serie de variables referentes tanto a la participacin dicisional como a la
participacin en los talleres. Por ltimo, la dimensin desarrollo local, al estar especificada
en las concepciones acerca del desarrollo local y en los modelos de desarrollo local, nos ha
permitido analizar las concepciones y percepciones acerca de las posibilidades y
restricciones que tiene Mar del Plata y el Partido para su desarrollo y la agenda efectiva del
Plan Estratgico para impulsarlo.

233
V. COORDENADAS HISTRICAS DE MAR DEL PLATA:
ARGENTINA 1976-2005.

Puestos a hablar de la poltica colonial del imperialismo capitalista, es necesario hacer


notar que el capital financiero y la poltica internacional correspondiente, la cual se
traduce en la lucha de las grandes potencias por el reparto econmico y poltico del
mundo, originan abundantes formas transitorias de dependencia estatal. Para esta poca
son tpicos no slo los dos grupos fundamentales de pases los que poseen colonias y
las colonias- , sino tambin las formas variadas de pases dependientes que desde un
punto de vista formal gozan de independencia poltica, pero que en realidad se hallan
envueltos en las redes de la dependencia financiera y diplomtica. Una de estas formas,
la semicolonia, la hemos indicado ya antes. Modelo de otra forma es, por ejemplo, la
Argentina (...) No es difcil imaginarse los fuertes vnculos que se establecen entre el
capital financiero y su fiel amigo, la diplomacia- de Inglaterra y la burguesa de la
Argentina, los crculos dirigentes de toda su vida econmica y poltica (Lenin,
1974:95).
Para el anlisis de la informacin recogida en el trabajo de campo, hemos considerado que,
previamente, hay que encajar Mar del Plata en sus correspondientes coordenadas histricas
econmicas, polticas y sociales-1, ya que el peso de las dependencias histricas constituye
un factor de restriccin de las opciones realmente disponibles de poltica pblica en un
periodo determinado2, pues como nos dice un informante estamos en una sociedad, con la
historia de la nuestra, la vieja y la reciente (Independiente9). Un periodo en el que en
diversos sectores de la sociedad argentina se ha abierto un espacio de reflexin crtica en
torno al modelo econmico de valorizacin financiera (1976-2005) que reemplaz al
modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (1930-1976), ya que es en
este contexto de crtica al modelo econmico vigente donde se adopta la decisin de
elaborar un Plan Estratgico para el desarrollo de Mar del Plata, y donde adquieren
plenamente sentido los relatos obtenidos en nuestro trabajo de campo, y que reflejan lo que
Boltanski y Chiapello (2002) han denominado el nuevo espritu del capitalismo que
requiere el nuevo capitalismo flexible y globalizado. Un espritu que constituye un conjunto
de dispositivos de legitimacin, de convenciones que justifican el compromiso y la
adhesin al capitalismo, y que han desarmado a la crtica tornndola inoperativa.

5.1. Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones.

El modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones sustituy al modelo


agroexportador (1880-1930) que termin con la Primera Guerra Mundial, al ponerse de
manifiesto su vulnerabilidad por una serie de circunstancias, como los primeros desarrollos
de la actividad industrial dirigida al mercado interno y la crisis internacional de los aos
treinta. Crisis que represent en gran medida un nuevo impulso al proceso de
industrializacin va sustitucin de importaciones (ISI), ya que la vulnerabilidad de los
pases subdesarrollados se haba puesto en evidencia cuando la Gran Depresin hizo caer

1
Como nos dice un informante, de octubre de 2001 a mayo/junio de 2002, en la Argentina se sucedieron
varios presidentes, cambio de gobernador, cambiaron todas las reglas del juego de la macroeconoma. La
economa domstica qued terriblemente resentida. La economa estatal colaps porque, al haberse destruido
la economa domstica, obviamente los ingresos de la Administracin bajaron a niveles insospechados. O sea,
pasaron toda una serie de cosas que creo que implicaron que se prestara mucha mayor atencin a temas muy
de diario, completamente de diario (Comision5).

235
drsticamente tanto la demanda externa como los precios de las materias primas. Para
conjurar el consiguiente deterioro de los ingresos del comercio exterior, varios pases
latinoamericanos se haban embarcado en la ISI, procurando producir localmente los bienes
de consumo manufacturados, hasta entonces importados en su mayora3. Por ejemplo, en el
marco de la poltica de estmulo a la produccin industrial, sta creci aceleradamente al 8
% anual acumulativo, entre 1935 y 1945, duplicndose en ese mismo perodo la ocupacin
industrial. Esta rpida expansin provoc, con la llegada del peronismo al poder, un
proyecto de desarrollo, conteniendo un enfoque radicalmente opuesto al modelo
agroexportador y profundizador de la industrializacin experimentada en la ltima dcada.

A lo largo de la dcada de 1950, se consolid el predominio de EE.UU. en la economa


mundial, producindose una intensa internacionalizacin de sus capitales, con lo que
empresas transnacionales norteamericanas comenzaron a instalar subsidiarias industriales
que abastecan los distintos mercados internos de las economas. Hobson (1979) escribi en
1905 que la expansin imperialista norteamericana estuvo subordinada a la fuerza
impulsora del factor econmico, a la rapidez sin precedentes de la revolucin industrial
ocurrida en EE.UU. a partir de la dcada de los ochenta del siglo XIX4. La concentracin
de la industria en monopolios fue resultado de una crisis de sobreproduccin, y de la
consiguiente disminucin de los precios de los bienes manufacturados que hizo que los
competidores ms dbiles tuviesen que cerrar o vender sus empresas. El poder

2
Subirats y Gom (1998).
3
Entre aproximadamente 1940 y 1980, Amrica Latina vivi un perodo de crecimiento hacia adentro,
impulsado sobre todo por la ISI, durante el cual los ndices econmicos y sociales fueron sensiblemente
mejores que los conocidos antes o despus (Arocena y Sutz, 2003:147).
4
Como indican Dumnil y Lvy (2004:8 y 9), la crisis de los aos noventa del siglo XIX introdujo en los
Estados Unidos una transformacin de las instituciones del capitalismo, hecho que condujo a una revolucin
en la tcnica y en la organizacin de las empresas. Esta revolucin introdujo la inversin de la tendencia de
la tasa de ganancia su aumento en lugar de su disminucin- a pesar de que la tasa de crecimiento del salario
real era en ese momento ms alta. Igualmente, otorg uno de los rasgos fundamentales a la nueva fase en la
cual entr el capitalismo durante las primeras dcadas del siglo XX: la eficiencia. sta permite economizar
el capital avanzado, hacer mejor el uso (capitalista) posible de este capital, en una forma ms continua y ms
intensa. Igualmente, si este presupuesto se aplica al capital fijo en la produccin (y de stocks de materias
primas y en curso), l es aplicable a otros componentes del capital: el capital-mercanca (los stocks de
productos terminados) y el capital-dinero (la tesorera). Lo que llamamos progreso de gerencia, remite a todas
las innovaciones conducentes a una eficiencia superior en estos dominios. Esta tarea histrica alcanz una
amplitud tal, que promovi el desarrollo, a principios de siglo, de medias clases medias asalariadas
ejecutivos y empleados- distintas a las de los trabajadores productivos. Esta primera revolucin, la revolucin
de la gestin, introduciendo a lo que los estadounidenses denominan el managerial capitalism (que sealamos
en francs por el neologismo capito-cadrisme), produjo este desarrollo.

236
manufacturero de EE.UU. tuvo un crecimiento tan elevado que excedi las demandas del
mercado interno, situacin que se agravaba por el mismo proceso de concentracin. Los
grandes industriales y financieros norteamericanos empezaron a demandar al poder poltico
mercados extranjeros para las manufacturas y las inversiones, demanda que supuestamente
fue la responsable de la adopcin del imperialismo como una doctrina y una prctica
polticas del Partido Republicano al que ellos pertenecan.

De este modo necesitaron el imperialismo porque queran utilizar los recursos pblicos de
su pas para hallar un empleo rentable a su capital que de otro modo sera superfluo. Como
los pases europeos venan implementando polticas proteccionistas, los grandes fabricantes
y financieros se vieron obligados exportar sus manufacturas e inversiones hacia China y el
Pacfico y hacia Sudamrica en busca de sus oportunidades ms rentables, estableciendo
con estos pases relaciones polticas espaciales eliminar la competencia de sus
competidores europeos. Sin embargo, las mismas necesidades de exportacin de capitales
existan en stos, lo que los llev tambin, aunque en menor escala, a una estrategia
imperialista5.

El modelo sustitutivo, en la Argentina de los cincuenta, se present bajo dos variantes


distintas que estaban relacionadas con propuestas poltico-sociales contrapuestas y que
implicaban necesariamente una poltica distinta de distribucin del ingreso. Una variante es
la industrializacin basada en la expansin de la produccin de los bienes suntuarios, la
cual tuvo mayor vigencia, conformndose durante la gestin gubernamental del
desarrollismo (1958/62) y persistiendo durante la dictadura militar que derroc al gobierno
radical (1966/72).

5
Para Hobson (1979) el imperialismo es el esfuerzo de los grandes controladores de la industria por ampliar
el canal por donde fluye su riqueza excedente buscando mercados extranjeros e inversiones extranjeras para
colocar de forma rentable los productos y capitales que no pueden vender o usar en su pas. Por ello, Hobson
sostiene que queda de manifiesto la falacia de la supuesta inevitabilidad de la expansin imperial como un
conducto necesario para la industria progresista, pues no es el progreso industrial lo que demanda la apertura
de nuevos mercados y reas de inversin, sino la mala distribucin del poder de consumo que impide la
absorcin de bienes y de capital dentro del pas. El ahorro excesivo que constituye la raz econmica del
imperialismo se compone de rentas, beneficios monoplicos, y otros elementos de un tipo de ingreso
ilegtimo.

237
El desarrollismo es una de las caractersticas ms distintivas de la dcada de los cincuenta,
en tanto que la idea moderna de desarrollo, a la que remite la filosofa del desarrollismo,
apareci en unas determinadas condiciones histricas que significaron un cambio en las
relaciones internacionales y la emergencia de un nuevo orden mundial, por el declive del
colonialismo y la consolidacin de los Estados-nacin, la emergencia de la Guerra Fra, la
necesidad del capitalismo de encontrar nuevos mercados, y la confianza en las
posibilidades de la aplicacin de la ciencia para abordar los problemas de cada una de las
sociedades mediante la ingeniera social. La explicacin de por qu y cmo el desarrollo se
extendi como la idea que orient las prcticas particulares de los pases y, a la vez, articul
sus relaciones internacionales entre los mismos, tiene que ver con la forma en que dicho
concepto se ha ido construyendo histricamente: aunque sus significados han ido
cambiando, siempre han mantenido una connotacin positiva evocando una metfora de
crecimiento orgnico y de evolucin, de realizacin de una serie de potencialidades
contenidas en los organismos, los individuos y las sociedades, potencialidades que
pudiendo ser realizadas, deban realizarse: sta ha sido la misin legitimadora del
desarrollo (Gimeno y Monreal, 1999:7).

Cuando la era del desarrollo en el Tercer Mundo apareci, a fines de los aos cuarenta, el
sueo de disear la sociedad mediante la planificacin encontr un suelo an mas frtil, en
Amrica Latina y Asia. La creacin de una sociedad en desarrollo entendida como una
civilizacin basada en la ciudad, caracterizada por el crecimiento, la estabilidad poltica y
crecientes niveles de vida, se convirti en un objetivo explcito y se disearon ambiciosos
planes para lograrlo con la ansiosa asistencia de las organizaciones internacionales y de
expertos del mundo desarrollado. Entre 1940 y 1980, gran parte de los pases
latinoamericanos se convirtieron en semi-industriales o como pases con una
industrializacin trunca. En ella la manufactura pas de un papel menor a constituirse en
el principal propulsor del crecimiento en ese perodo, pero sin llegar a basarse slidamente
en actividades endgenas de alto nivel de calificacin. Por consiguiente, la industrializacin
no alcanz niveles de competividad que retroalimentaran el proceso, por lo que su avance
sigui dependiendo en gran medida de las exportaciones de materias primas con muy poco

238
valor intelectual agregado y, cada vez ms, del financiamiento externo (Arocena y Sutz,
2003:199).

En el funcionamiento del modelo sustitutivo basado en la expansin del consumo suntuario,


el crecimiento industrial estuvo centrado en la produccin de bienes de consumo duraderos
demandados por el reducido sector de altos ingresos. Para ello la transferencia de ingresos
desde el sector agropecuario hacia los sectores urbanos es acompaada por una
redistribucin dentro de estos ltimos en detrimento del grueso de asalariados, ya que la
creciente dispersin de la estructura salarial perjudica a la mayora del proletariado urbano
y atempera estos efectos slo sobre una parte de los sectores medios (Azpiazu, Basualdo y
Khavisse, 1987:41). El crecimiento de la produccin de bienes de consumo duraderos es
acompaado por una creciente remisin de utilidades y pagos por tecnologa derivados del
predominio extranjero. Sin embargo, el freno de esta expansin viene dado por la irrupcin
de la crisis en la balanza de pagos y su convergencia con las dificultades que se derivan del
creciente conflicto social producido por la accin y movilizacin de los sectores populares
que pretenden una mayor participacin econmico-social.

La otra variante del modelo sustitutivo es el tipo de industrializacin basada en la


expansin de la produccin de los bienes de consumo masivo, la cual fue parcialmente
aplicada debido a la sistemtica interrupcin de los procesos democrticos que los pusieron
en prctica habiendo sido adoptada, primero, por el gobierno de A. Illia (1963/66) y
posteriormente durante el tercer gobierno peronista (1973/75) (Azpiazu, Basualdo y
Khavisse, 1987:41). En la dinmica de esta corriente poltica distribucionista, el aumento
del salario real generaba fundamentalmente un incremento en la demanda de los bienes de
consumo masivo, tales como las producciones de alimentos o textiles, cuya expansin, por
un lado, acarreaba una baja demanda de insumos importados y, por otro, un significativo
requerimiento de fuerza de trabajo. Pero, esta fase del crecimiento industrial con una
distribucin progresiva del ingreso se interrumpe por la oposicin de los sectores
empresariales predominantes en la estructura econmica, manifestndose en la retraccin
de la inversin productiva privada, y en problemas en la balanza de pagos.

239
Histricamente, el sector industrial registr la mayor rentabilidad relativa durante buena
parte del perodo de industrializacin por sustitucin de importaciones, pero a partir de los
aos setenta esta tendencia comienza a revertirse a causa del crecimiento de la rentabilidad
del sector financiero y al proceso de desinversin en el sector industrial. En este marco el
golpe militar de 1976 impuls un proyecto de reestructuracin productiva que cambi el
patrn de acumulacin, lo que signific que el denominado modelo de valorizacin
financiera se impusiera a un sector industrial sustitutivo en pleno proceso de
desindustrializacin, mediante el aniquilamiento de los cuadros intelectuales del campo
popular6.

5.2. Modelo de valorizacin financiera.

A partir de la instauracin de la dictadura militar las Fuerzas Armadas argentinas


modificaron los elementos centrales de la doctrina vigente, al abandonar la concepcin de
que el crecimiento econmico y la inclusin social constituan pilares bsicos para superar
los conflictos sociales, y la reemplazaron por otra encaminada a disciplinar y controlar a los
sectores populares mediante la desindustrializacin, la concentracin del ingreso y la
represin. Adems, replantean el contenido y la amplitud de la represin que en la Doctrina
de Seguridad Nacional estaba circunscripta a las vanguardias armadas que surgen a partir
de la revolucin cubana y del Cordobazo. Del golpe militar en adelante, la represin
ocupa un lugar central y desconocido, aplicando sobre todos los integrantes de las
organizaciones populares, el secuestro, la tortura y el asesinato, que en conjunto definen la
trgica figura del desaparecido. Finalmente, las hiptesis de guerra externa vinculadas a
las fronteras nacionales tienden a diluirse, consolidndose la concepcin de que,
supuestamente, estaba en pleno desarrollo la tercera guerra mundial y que, en ese marco,
el rea de operaciones comprenda, como mnimo, a la regin latinoamericana en su
conjunto (Basualdo, 2001b: 34-35).

6
Basualdo (2001b).

240
El nuevo modelo de acumulacin se afianz a finales de los ochenta con el paradigma
neoliberal. Concretamente, con el Plan Austral del Secretario de Planificacin Juan V.
Sourrouille del gobierno radical. A partir de dicho plan se articulan directamente sectores
del partido de gobierno con los integrantes de sectores dominantes, ponindose en marcha
no slo un proceso de cooptacin ideolgica sino tambin de negocios polticos y
econmicos. Se inicia as en el sistema poltico y en el resto de la sociedad civil la etapa
de 'asorcin gradual, pero continua' e los intelectuales orgnicos del resto de los sectores
sociales. es decir, de la decapitacin de los sectores subalternos como forma de inmovilizar
a los sectores populares (Basualdo, 2001b:46-47).

El enfoque neoliberal diagnostic la crisis capitalista de la dcada de los 70 en la sostenida


expansin experimentada por el Estado en la posguerra mundial. Se trataba entonces, en
palabras de Basualdo (2003), de redefinir el excesivo intervencionismo estatal que traa
aparejado una inmensa ineficiencia en el sistema econmico mediante la privatizacin de
empresas estatales y a la desregulacin de la economa, dentro de la cual la
desestructuracin del mercado de trabajo va a tener un papel central. Esta visin
tergiversada, e interesada, de la crisis estatal es asumida y difundida por el sistema poltico
argentino e incluso por analistas que se comportan como intelectuales orgnicos del bloque
de poder dominante. Asimismo la terminacin de la dictadura militar plante a los sectores
dominantes un desafo de notable trascendencia que consisti en la manera de llevar a cabo,
ahora bajo un rgimen constitucional, un control poltico que posibilitara el desarrollo del
nuevo patrn de acumulacin. En este sentido, todo parece indicar que, agotada la
represin e interrumpida la industrializacin sustitutiva, la opcin de los sectores
dominantes fue avanzar en la redefinicin del sistema poltico y de la sociedad civil
mediante una estrategia negativa que contina la tarea dictatorial, pero a travs de otros
medios. Es negativa, porque no pretende construir consenso sino impedir la organizacin de
los grupos subalternos, inhibiendo su capacidad de cuestionamiento. Sin embargo, ya no se
trata de hacerlo mediante la represin y el aniquilamiento sino mediante un proceso de
integracin de las conducciones polticas y sociales de los sectores populares. De esta
manera, los sectores subalternos son inmovilizados no pudiendo generar una alternativa

241
poltica y social que cuestione las bases de sustentacin del nuevo patrn de acumulacin
(Basualdo, 2001b:15-16).

En lnea con dicho diagnstico, la propia crisis de Amrica Latina fue imputada al proceso
de sobre intervencin estatal que aliment en la regin la estrategia de sustitucin de
importaciones. La salida propuesta a los extrangulamientos, por sobre intervencin, a que
dio lugar esta estrategia, consisti en la reposicin plena de los mecanismos de mercado,
los que fueron presentados como los reencauzadores del crecimiento y el desarrollo a
mediano y largo plazo. As, un cuerpo de prestigiosos acadmicos de origen anglosajn, la
mayor parte fuertemente vinculados organismos de financiamiento internacional Fondo
Monetario Internacional, Banco Mundial, Organizacin Mundial de Comercio-, se coloc
como vocero visile del diagnstico anti-intervencionista y la salida remercantilizadora7.
Dicha reposicin de los mecanismos de mercado conllev un fuerte aliento a las polticas
de privatizacin y desregulacin para recuperar mecanismos de competencia, invadidos o
desplazados por la avalancha sustitutiva de posguerra. Precisamente, sobre estos dos
elementos se mont lo que se denomin el Consenso de Washington. Desde el campo
terico, este consenso fue construido en el marco de una verdadera contra-revolucin
neoclsica, que surgi como respuesta a las tres dcadas de avance keynesiano que
dominaron, desde la posguerra, el campo estrictamente acadmico y los aparatos estatales
donde se formulaban las polticas pblicas. Los tres principales ejes sobre los que se edific
la contra-revolucin neoclsida son: 1) la actividad econmica est dada por el intercambio
de precios que fija el mercado; 2) el objetivo del intercambio econmico es la asignacin
eficiente de los recursos a partir del ejercicio de las preferencias subjetivas; y 3) el estado
natural del sistema es colocarse en un equilibrio estable.

La valorizacin financiera se refiere a la importancia que gana el sector financiero en la


asignacin del excedente, pero, tambin, da cuenta de un proceso ms general que estriba
en la colocacin de excedente en una amplia gama de activos financieros, tanto en el
mercado interno como en el internacional8. Al respecto, hay que sealar que en 1910 se
public El capital financiero del marxista austraco Hilferding (1985), obra que, segn

7
Peet (2005).

242
Lenin (1974), constituye un anlisis terico extramadamente valioso de la fase
contempornea de desarrollo del capitalismo. Hilferding sita en el centro del anlisis el
papel del desarrollo de las grandes sociedades annimas en el futuro del sistema capitalista,
ya que considera que la separacin entre propiedad y direccin, caracterstica de las
mismas, tiene efectos importantes en dos direcciones: acrecentar la importancia en el
sistema de los bancos como promotores de dichas sociedades a travs del mercado de
valores, y la separacin entre el capital industrial y el financiero, siendo este ltimo el que
adquiere el papel fundamental en el control de la produccin social. Una parte cada vez
mayor del capital industrial no pertenece a los industriales que lo utilizan, ya que pueden
disponer del capital nicamente por mediacin de la entidad financiera, que representa, con
respecto a ellos, a los propietarios de dicho capital. Por otra parte, la entidad financiera
tambin se ve obligado a colocar en la industria una parte cada vez ms grande de su
capital. Gracias a esto se convierte, en proporciones crecientes, en capitalista industrial.
Este capital bancario, que por ese procedimiento se trueca de hecho en capital industrial, es
lo que llama Hilferding capital financiero. ste es el capital que se halla a disposicin de
los bancos y que utilizan los industriales. Sin embargo, si bien Hilferding hizo mayor
hincapi en el auge del capital financiero en una nueva era de monopolio, tambin utiliz el
trmino imperialismo para referirse a la rivalidad entre los Estados del centro, que
implicaba una relacin de dominio sobre la periferia.

La valorizacin financiera irrumpi y se impuso en la economa argentina desde fines de la


dcada de los setenta, por el hecho de que la tasa de inters interna, y la diferencia
marcadamente positiva de la misma con respecto a la tasa de inters internacional, supera la
rentabilidad de las diversas actividades econmicas, y a que el acelerado crecimiento del
endeudamiento externo oper como una masa de excedente valorizable en el mercado
interno. La valorizacin financiera, de este modo, surgi como producto de la transferencia
de ingresos internos, fundamentalmente por la prdida creciente de los ingresos percibidos
por los asalariados. La dictadura, mediante los recortes de los salarios, y el congelamiento
de los mismos en los aos que siguieron, estableci un nuevo nivel salarial real en la
Argentina.

8
Basualdo (2000; 2003); Astarita (2004).

243
A partir de la dictadura militar los acreedores externos y el capital concentrado interno
constituido a partir de entonces por los conglomerados extranjeros y los grupos econmicos
locales- pasan a controlar el proceso econmico con base en la sobreexplotacin de los
trabajadores y una frrea subordinacin del Estado a sus intereses particulares. El proceso
de acumulacin que lideran se sustenta en la valorizacin financiera y, por lo tanto, ya no
est condicionado por el consumo de los sectores populares ni las fronteras nacionales,
impulsando la disolucin del capital industrial local que estableca alianzas de diversa
ndole con los asalariados en la bsqueda de lograr el desarrollo industrial (Basualdo,
2001b:39). Asimismo, el aumento de la productividad que llev aparejado se asoci, no a la
expansin de la economa, sino a la expulsin de fuerza de trabajo, tal y como se acentuar
en la dcada de los noventa, operando los desocupados como un ejrcito industrial de
reserva que, a su vez, genera las condiciones para acentuar la reduccin del salario real e
incrementar la intensidad del trabajo de quienes permanecen ocupados en la produccin
industrial9. Constatndose, as, la notable profundizacin de la revancha clasista que puso
en marcha la dictadura militar en Argentina.

Caractersticamente, lo novedoso de este nuevo patrn de acumulacin, en relacin a la


etapa sustitutiva, es el endeudamiento privado. De hecho las empresas privadas se
endeudaron externamente para obtener grandes beneficios con la valorizacin financiera,
para lo cual deban realizarlas en el exterior va fuga de capitales. Por otra parte, el
endeudamiento externo es un factor fundamental para la instalacin de la valorizacin
financiera. Para entender esta relacin es necesario analizar, advierte Basualdo (2001b:31),
cmo opera la deuda externa del sector privado y del sector pblico. Los grupos
econmicos locales y las empresas transnacionales no se endeudan para realizar inversiones
productivas sino para obtener renta mediante colocaciones financieras, en tanto la tasa de
inters interna supera largamente la tasa de inters internacional, para finalmente remitir los
recursos al exterior y reiniciar el ciclo. Por eso en la Argentina la otra cara de la deuda
externa es la fuga de capitales locales al exterior. En este proceso, el papel del Estado es
fundamental, por lo menos, por tres metivos: 1) a travs del endeudamiento interno

9
Basualdo (2003).

244
mantiene una elevadsima tasa de inters en el sistema financiero local respecto a la vigente
en el mercado internacional; 2) mediante la deuda externa es quien provee las divisas que
hacen posible la fuga de capitales; 3) asume como propia la deuda externa del sector
privado, incorporando una nueva transferencia de recursos existentes que ya comprometan
mucho miles de millones de dlares.

La deuda externa se reflej externamente en los acreedores externos e internamente en la


valorizacin financiera y en la fuga de capitales10, por lo cual pas a ser una variable
macroeconmica de central importancia en la economa argentina. Variable que explica la
liberalizacin de la economa argentina, la cual se asent en una apertura del mercado de
bienes y de capitales acelerada y asimtrica (entre diferentes sectores)11, que oper
conjuntamente con la aplicacin de la Reforma Financiera de 1977. Pero otra caracterstica
del modelo de acumulacin implantado por la dictadura, fue una disminucin importante de
los gastos estatales en salud y educacin y en un aumento en las transferencias al capital y,
por el lado del ingreso, en una acentuada regresividad tributaria12. Y es que si el Estado
defini la distribucin del ingreso entre capital y trabajo a partir de 1976, en adelante la
distribucin del ingreso dentro del capital favoreci a una nueva cpula empresarial, pues
los conglomerados extranjeros se consolidaron como el nuevo bloque de poder econmico
junto a los grupos econmicos locales (aunque estos ltimos se van a consolidar durante el
transcurso de la dcada del ochenta). Sin embargo, se trata de agentes que ya actuaban en la
Argentina, aunque ahora comparten una comunidad de intereses y desarrollan nuevas
estrategias empresariales. Adems, irrumpen en un segundo plano los acreedores externos,
en un contexto de fuerte endeudamiento.

En los aos ochenta, la consolidacin de los conglomerados econmicos13 corri paralelo a


la creciente transferencia de excedente del Estado hacia el poder econmico, transferencia

10
Las grandes firmas tienen activos financieros en pesos en el pas (por la alta tasa de inters), mientras que
los dlares los tienen en el exterior por la fuga de capitales.
11
Dicha apertura funcion como un instrumento de poltica anti-inflacionaria para controlar el nivel de
precios y gener transferencias de recursos desde los sectores de bienes transables a los no transables.
12
Basualdo (2001a; 2003).
13
Durante las ltimas dcadas del siglo XX adquieren una creciente importancia dentro de la produccin
industrial argentina las actividades que se sustentan sobre la base de ventajas comparativas naturales (como la
produccin de alimentos y bebidas y, en menor medida, la refinacin de petrleo y la industria petroqumica),

245
en la cual jug un papel principal la banca acreedora. En este marco se cristaliz la
estatizacin de la deuda externa privada. Esta estatizacin se llev a cabo a travs de los
seguros de cambio implementados desde comienzos de los aos ochenta, con lo cual el
capital concentrado local se vio altamente beneficiado. Esto dur hasta 1987, momento en
el cual tuvo lugar el primer Plan de capitalizacin de la deuda. Adems, en la dcada de los
ochenta, la promocin industrial, como poltica pblica ante el proceso de desinversin de
los aos ochenta, consisti en un subsidio pblico a la inversin privada, y que alent la
concentracin de capital a travs de mecanismos de transferencia de fondos hacia los
grandes grupos econmicos y las empresas transnacionales14. De este modo, en los ochenta
predominaron las firmas oligoplicas locales y los conglomerados extranjeros, quienes se
impusieron a los acreedores externos.

Durante la cesacin de pagos de la deuda por parte del gobierno radical en los aos 1988-
89, se produjo la hiperinflacin, como consecuencia de la corrida desencadenada por los
bancos extranjeros. La crisis hiperinflacionaria de 1989 se diriga a remover las
restricciones estructurales que impedan el desarrollo y la consolidacin del patrn de
acumulacin, basado en la valorizacin financiera, que haba puesto en marcha la dictadura
militar. Y es que la remocin de los escollos estructurales que impedan el despliegue de la
valorizacin financiera era una necesidad imperiosa para los sectores dominentes, pero no
era el nico objetivo buscado con la crisis de 1989. Tan importante como esa remocin era
redefinir la naturaleza de un sistema poltico que impeda la convalizacin de las reformas
estructurales y, por lo tanto, la profundizacin del proceso en marcha. En consecuencia, su
inorganicidad no radica en que el sistema poltico exprese ls intereses y necesidades de los
sectores populares, tratando de rectificar el rumbo del proceso mediante la redefinicin del
patrn de acumulacin gestado en la etapa dictatorial. Lo que se pone en evidencia durante
la primera gestin constitucional es un profundo desfasaje entre el avance de la
valorizacin financiera y el funcionamiento del sistema poltico. Por tanto, la profunda

la produccin siderrgica y la industria automotriz, cuyo notable crecimiento estuvo directamente asociado
con el rgimen de promocin y proteccin con el que fue favorecida. Todas estas actividades, que con sus
ms o sus menos son oligoplicas, congregan, en conjunto, el 65% de la produccin industrial de nuestro pas
y el 75% de las exportaciones sectoriales.
14
Fue durante la administracin de Menem que se eliminaron los programas de promocin industrial y los
subsidios del Estado al capital concentrado.

246
crisis hiperinflacionaria de fines de la dcada del ochenta trae como consecuencia un
acentuado disciplinamiento en el conjunto social, en tanto instala una nueva relacin entre
el capital y el trabajo, y, al mismo tiempo, del sistema poltico (Basualdo, 2001b:54-55).

En el marco de la hiperinflacin, el colapso era la nica manera que tenan los acreedores
externos para cobrarla, ya que no tenan poder de lobby. La crisis hiperinflacionaria y la
reestructuracin econmica y social que le sucede encuentran su sustento en el conflicto
entre el capital concentrado interno y los acreedores extranjeros. Sin embargo las
transformaciones posteriores afectaron a los asalariados y a la estructura estatal, en la
medida en que las piezas claves para mitigar las contradicciones entre los sectores
dominantes (y donde coinciden sus intereses) son la regresividad en la distribucin del
ingreso y la puesta en marcha de un programa de privatizaciones de las empresas
pblicas15. En trminos estructurales, el avance del capital sobre el trabajo est
directamente vinculado con el proceso de desindustrializacin y la privatizacin de las
empresas estatales, deviniendo los trabajadores desocupados en uno de los estratos ms
dinmicos en los hechos sociales de fines de los noventa e inicios del siglo XXI.

Es indudable que esta situacin tiene que ver con las teoras y las prcticas de desarrollo
que se van a centrar en el ajuste estructural. Hay que ajustar primero, se dijo, para poder
desarrollar despus; una forma reveladora de definir las prioridades, y que refleja el
posicionamiento hegemnico del enfoque neoliberal que asimila el desarrollo al
crecimiento16. Por un lado, el ajuste estructural tendi a restablecer un cierto nmero de
equilibrios contables que se consideraban especialmente por parte del FMI- necesarios
para armonizar el sistema internacional. Frente a la situacin monetaria de estos pases,
haba que ajustar las economas y especialmente corregir, segn sus recetas, las balanzas de
pago. Por otro, pareca claro que las polticas de ajuste daban lugar, en los pases que
deban someterse a ellas, a consecuencias con frecuencia dramticas, dado que el rigor
presupuestario sumado a la liberalizacin del mercado llevaba consigo una tala importante

15
Basualdo (2001b); Boyer (2002); Rapaport (2002).
16
La subalternizacin y desaparicin del concepto de desarrollo ha sido funcional a una propuesta que se
centra selectivamente en la expansin del producto (crecimiento) para diagnosticar la prosperidad por la que
atraviesa la dinmica econmico social de un pas o, ms especficamente, de una regin y el conjunto de sus
actores institucionales.

247
en el personal de la funcin pblica, las subvenciones de todo tipo, as como las
prestaciones sociales en los mbitos de la educacin y la salud. Y es que haba que ajustar
el bienestar a los imperativos de la economa de mercado17.

Para paliar este nuevo deterioro de las condiciones de vida se invent el ajuste estructural
con rostro humano, destinado a combinar la austeridad exigida por el FMI y las
preocupaciones humanitarias de UNICEF. Incluso la coordinacin entre el FMI y el Banco
Mundial estuvo fuertemente influida por la crisis de la deuda a partir de 1980. La crisis de
la deuda confirmar la tendencia de la redefinicin de las misiones prioritarias del Fondo,
reforzando su papel de asistencia a los pases en desarrollo no productores de petrleo,
antes de que el FMI se viera llamado a desempear un papel clave en la evolucin de los
pases del antiguo bloque del Este. Adems los aumentos del precio del crudo de la OPEP
ayudaron a reducir la tasa general de expansin de la economa mundial. Aunque tambin
dej a los bancos occidentales enormes depsitos de inversin en petrodlares. Los bancos
estaban ms que deseosos de reciclar estos depsitos en forma de prstamos para el Tercer
Mundo (Duffield, 2004:54).

Hay que subrayar que cuando los prstamos se convirtieron en deudas durante los ochenta,
muy pocos de los problemas originales que se haban tratado de arreglar con estos
prstamos haban sido verdaderamente solucionados; en realidad, se haban agravado. La
posterior crisis supuso una prdida todava mayor de soberana econmica a causa de la
habilidad de las instituciones financieras internacionales para insistir con los programas de
reforma econmica y de ajuste estructural. El problema de la deuda revel que las
dificultades en la balanza de pagos de muchos pases en desarrollo no se deban solamente
a problemas coyunturales, para cuya solucin bastara aplicar unas simples medidas a corto
plazo. Se trataba, de hecho, de las consecuencias de ciertas caractersticas estructurales de
dichas economas: sectores poco productivos, sistemas fiscales y administrativos con poco
rendimiento. Y para encontrar remedio a esta situacin, el FMI cre las facilidades de
ajuste estructural (FAS) e incluso una variante reforzada de stas (FASR) que son
prstamos a mediano plazo obtenidos sobre la base de unos programas concretos de

17
Peet (2005).

248
reformas estructurales, por tanto sometidos a diversas condiciones. Al mismo tiempo, el
Banco Mundial comprob que sus proyectos de desarrollo a largo plazo no podan ser
coronados por el xito si no se cumplan las condiciones necesarias para el equilibrio
macroeconmico a medio plazo. Por ello instaur unos prstamos para el ajuste
estructural, no directamente ligados con proyectos concretos de inversin, pero sometidos a
condiciones de poltica econmica. Por ello, el Fondo y el Banco deben coordinar
estrechamente sus anlisis y, en consecuencia, las condiciones impuestas a los diversos
pases sometidos a procedimientos de ajuste estructural. Porque resultara particularmente
incoherente, e imposible de gestionar por los pases, que esas condiciones divergieran
(Vernires, 1998:54-55).

Globalmente, los crditos concedidos por el Fondo eran relativamente poco importantes,
pero la funcin de catalizador de otras entregas que representaban los compromisos del
FMI explica que ms de la mitad de los estados miembros recurrieran a ellos a pesar de la
fuerte condicionalidad de la mayor parte de estos prstamos. Sin embargo, la
condicionalidad impuesta por las cartas de intencin y los documentos marco redactados
para la obtencin de las facilidades concedidas por el Fondo era muy estricta, ya que se
apoyaba, para su evaluacin, en toda una serie de criterios de realizacin controlados por el
FMI durante la ejecucin de los programas. Criterios que se basan en cierto nmero de
principios casi siempre de inspiracin liberal. Se trata, en primer lugar, de la desvinculacin
del Estado por medio de la reduccin de los gastos pblicos y la organizacin de grandes
operaciones de privatizacin. Se exige igualmente la liberalizacin de los intercambios
exteriores, acompaada frecuentemente de una devaluacin de la moneda nacional. De este
modo, su intervencin limit gravemente la soberana de esos Estados y, por tanto, la
fijacin de las grandes orientaciones de la poltica del FMI y del Banco Mundial constituy
un tema esencial en las relaciones entre los pases del Sur y los del Norte.

5.2.1. La dcada de los noventa.

249
En 1989 el menemismo asumi anticipadamente el gobierno e implement nuevas polticas
dirigidas a acentuar las reformas estructurales, tales como la desregulacin de los mercados,
la apertura de la economa y las privatizaciones de empresas pblicas, y que impulsaron los
organismos financieros internacionales y la fraccin dominante local, y la misma forma
parte del vasto proceso de destruccin de las funciones bsicas y estratgicas del Estado
que se implanta durante el periodo menemista18. En este periodo se despliega una poltica
sistemtica, pero con idas y vueltas en funcin de los diferentes conflictos sociales
resultantes, orientada a remover la normativa que modelaba el mercado de trabajo. Es as
como a lo largo de esta dcada se replantean, mediante decretos del Poder Ejecutivo, las
normas sobre la determinacin salarial (se elimina la indexacin salarial, se descentraliza la
negociacin colectiva y se vinculan las variaciones salariales a la evolucin de la
productividad); se limita el derecho de huelga; se altera el rgimen de vacaciones; se
privatiza el sistema de prevencin de accidentes de trabajo; se ponen en vigencia diversas
formas de contratos temporales que disminuyen el costo para los empresarios (los
denominados contratos basura); se reducen los aportes patronales a la seguridad social y
las asignaciones familiares; disminuyen las indemnizaciones por despido. Todas estas
polticas consolidan una notable precariedad en el mercado de trabajo y un salto cualitativo
en las condiciones de explotacin de la fuerza de trabajo que es generalizado pero reconoce
como epicentro a las grandes empresas oligoplicas, sustento de los sectores dominentes en
la Argentina.

El programa de privatizaciones del menemismo se inici en el marco macroeconmico


caracterizado, por una parte, por el estancamiento del producto bruto per capita, por la
distribucin crecientemente regresiva del ingreso, por el incremento de la desocupacin
abierta y de las distintas formas de subocupacin y de trabajo precario. Por otra, se dio un
significativo estancamiento de la productividad y transferencias masivas de ingreso,
fundamentalmente desde el trabajo al capital y, dentro de ste, desde las pequeas y
medianas empresas hacia las grandes. Incluso la creciente concentracin econmica se dio
paralelamente a un acentuado proceso de desindustrializacin. As uno de los aspectos ms

18
Periodo que coincide con el nuevo capitalismo flexible y globalizado que requiere de un Estado con una
autonoma relativa y funcional a un mundo sin fronteras visibles de organizacin, organizaciones e
instituciones.

250
destacados es el muy elevado nivel de rotacin que se manifiesta en el interior de la elite
empresaria en la dcada de los noventa, lo que implica el desplazamiento de un gran
nmero de agentes y el surgimiento de nuevos actores centrales en el desenvolvimiento
econmico de la Argentina. En esta dcada, las grandes firmas dedicadas al comercio y la
prestacin de servicios mejoraron sustancialmente su posicionamiento, en detrimento de
aquellas orientadas a la produccin de bienes, en particular las industriales. Esta dicotoma
refleja el dispar desempeo sectorial en el plano macroeconmico, y las formas que adopta
la reconfiguracin de las estructuras de precios y rentabilidades relativas en el contexto
econmico contemporneo19.

A las reformas estructurales apertura de la economa y privatizacin de empresas pblicas-


se sum el rgimen cambiario monetario de tipo cambio fijo con currency board. La opcin
del currency board anclaje o articulacin del peso con el dlar- determina la evolucin de
la economa argentina en el periodo menemista. Como afirma Boyer (2002), las autoridades
argentinas pierden, con el currency board, dos instrumentos de poltica econmica: no
solamente el tipo de cambio sino tambin la tasa de inters, que debe utilizarse para atraer
suficientemente a los capitales como para sostener la viablidad de la balanza de pagos.
Entonces, cmo mantener un crecimiento fuerte y al mismo tiempo la credibilidad con un
solo instrumento? Es una misin imposible, concluye Boyer.

Sobre el tipo de cambio fijo con currency board se va a basar la resolucin de los conflictos
entre el capital concentrado y los acreedores externos, plasmado con el ingreso de la
Argentina al Plan Brady, y la renegociacin de la deuda. Pero, en un plano ms general,
cabe recordar que la fragilidad externa de la Argentina de los aos noventa fue creciente en
el marco de una economa mundial con devaluaciones competitivas y con sectores externos
slidos, centrales para el crecimiento. Los ciclos en la Argentina de esta dcada
dependieron directamente del comportamiento comercial externo, que actu como
obstculo para el crecimiento. El deterioro creciente de la competitividad de la economa se
reflej en el balance comercial deficitario, aunque cabe mencionar el supervit que se
alcanz en 1995, aunque en un contexto depresivo. Otro indicador del deterioro de la

19
Gerchunoff y Cnovas (1995); Azpiazu (1997); Basualdo (2003).

251
competitividad es que el nico socio comercial de importancia con el que la Argentina tuvo
supervit en los noventa fue Brasil20. Supervit basado en las exportaciones argentinas de
productos primarios o de primera elaboracin de los mismos. Contrariamente, el dficit
comercial con el resto del mundo creci constantemente, mucho ms de lo que fue el
supervit en el MERCOSUR. A esto se sum la insuficiencia de inversin durante la
dcada y su escasa contribucin a la competitividad de la economa argentina21.

Con la hiperinflacin de 1990 se llego a un nivel de actividad bajo, pero creci hasta
mediados de 1994 debido al boom de consumo y de crdito asociados a la estabilizacin
y a la demanda insatifecha, al inicio de la burbuja de capitales y a la liberalizacin de su
flujo. Durante el periodo 1992-1994, y sobre la base de la sincrona del sistema poltico y la
valorizacin financiera, se registra un periodo de crecimiento econmico en el cual
convergen dos procesos complementarios y decisivos: a) Los sectores dominantes no
solamente speran las contradicciones que surgieron en la dcada anterior, sino que el
establishment econmico adquiere una homogeneidad indita ya que los grupos
econmicos, las empresas extranjeras y la banca transnacional constituyen una comunidad
de negocios sobre la base de su asociacin en la propiedad de los consorcios que adquieren
las empresas estatales que son privatizadas. b) A partir de la superaci de la inflacin, del
nuevo ciclo de endeudamiento externo y de la expansi del crdito interno, se generaliza en
ciclo expansivo del consumo interno que incopora a vastos sectores sociales, dando lugar a
la etapa de mayor consenso social del nuevo modelo de acumulacin (Basualdo,
2001b:66). Por otra parte, la conformacin de esa comunidad de negocios es un hecho
indito porque en ese momento se altera drsticamente el comportamiento tradicional de las
empresas transnacionals en el pas. En efecto, pese a que a nivel mundial ese proceso se
registra en los aos sesenta y setenta, en la Argentina las empresas extranjeras siguen
manteniendo un acentuado grado de control sobre el capital sobre el capital de sus
subsidiarias locales. Si bien a partir de la interrupcin de la sustitucin de importaciones
comienza a modificarse este comportamiento, es recin con la privatizacion de empresas
pblicas que se consolidan las asociaciones, asumiendo una importancia desconocida hasta
ese momento (Basualdo, 2001b:66-67).

20
Debido al Mercosur y al crecimiento de la economa de ese pas.

252
Las polticas macroeconmicas conjuntamente con las privatizaciones- son las ms
importantes en la dcada del noventa. Los privilegios y subsidios concedidos directa o
indirectamente a los grandes conglomerados determinaron una fuerte heterogeneidad entre
las empresas lderes y el resto en trminos de costos financieros, costos de insumos y bienes
de capital y plantas, capacidad de acceso a protecciones y cuasi-reservas de mercado el
caso automotriz- y fijacin de precios. Consecuentemente, creci la asimetra en materia de
tasas de crecimiento y rentabilidad, competitividad externa, y sensibilidad a los ciclos las
mayores empresas crecieron en ventas y utilidades aun en los perodos recesivos. Esto
oper en contra de la formacin de una economa de redes y permiti el predominio de las
rentas de privilegio y de trabajo econmico sobre los dems tipos de rentas las de
innovacin, de distrito industrial, o de fuerza de trabajo cualificada22.

Con la liberalizacin acelerada de las importaciones y la reduccin de apoyo a las


exportaciones, el dficit comercial creci rpidamente. Dentro de las industrias se dio un
proceso de retroceso desde las industrias ms intensivas en tecnologa y fuerza de trabajo
cualificada hacia con algunas excepciones menores- las que realizan la primera
transformacin de productos primarios; y una ruptura del tejido entre grandes empresas y
medianas y pequeas. El sesgo importador de la poltica comercial llev a que las
importaciones aumentaran y las exportaciones cayeran durante la dcada del 90.
Finalmente, cabra agregar que lo significativo de esto es la importancia creciente que han
ido asumiendo las privatizaciones como eje en torno al cual se ha ido estructurando la
dinmica de acumulacin de los principales aglomerados empresarios y del conjunto de la
economa argentina23.

Pero ms que contribuir a generar una nueva clase empresarial de caractersticas


emprendedoras, las privatizaciones de los noventa contribuyeran a consolidar el poder de

21
Azpiazu y Basualdo (1995); Verbistsky (1993).
22
En la Argentina las empresas no estn organizadas en redes de colaboracin como pasa con las empresas
que actan en el mercado mundial, sino que, por ejemplo, entre las PYMES se ven firmas aisladas, no
organizadas en ninguna red productiva. Adems, se ha dado una desintegracin de las redes de
subcontratacin locales, tanto entre el comercio y la industria como dentro de sta.

253
mercado de los conglomerados empresariales y a acentuar los procesos de concentracin y
centralizacin econmica, lo que se vio favorecido tambin por la redistribucin regresiva
del ingreso, el reforzamiento del patrn de acumulacin y el proceso de liberalizacin y la
redefinicin del papel del Estado. Redefinicin que supone reduccin del sector pblico en
tamao, recursos, mbito e influencia. Dicha reduccin va de la mano de la privatizacin y
de la desregulacin de amplios sectores de la actividad pblica, y la idea que gua estos
procesos es que el intervencionismo del Estado encorseta a la sociedad mediante la
interposicin de trabas y requisitos diversos que impiden y lastran la competencia.

En este marco Azpiazu et al. (2001) exponen las siguientes caractersticas que presento el
desempeo de sector manufacturero argentino durante la dcada de los noventa24: 1)
agudizacin de los procesos de desindustrializacin y reestructuracin regresiva de la
produccin fabril; 2) vigencia de la valorizacin financiera a la lgica de la acumulacin y
reproduccin del capital de las grandes empresas industriales; 3) consolidacin de un perfil
sectorial que denota una creciente simplificacin productiva, ya que las evidencias
disponibles indican que en el transcurso del decenio de los noventa se tendi a consolidar
una estructura fabril crecientemente estructurada alrededor de un grupo sumamente acotado
de activdades. Al indagar acerca de los principales rasgos estructurales de tales actividades
se verifica que las mismas se sustentan en la explotacin de ventajas comparativas naturales
(la mayora de tipo esttico), en la elaboracin de ciertos commodities industriales deuso
difundido, y en el aprovechamiento de regmenes especiales de promocin y proteccin, y
que presentan un claro denominador comn: un reducido dinamismo en cuanto a la
generacin de valor agregado, encadenamientos productivos y puestos de trabajo; 4) crisis
organizacional, cada salarial e inequidad distributiva; 5) creciente concentracin de la
produccin industrial, ya que la desindustrializacin de la ltima dcada no slo ha estado
articulada con una ostensible redistribucin regresiva del ingreso y la consolidacn de una

23
Azpiazu (1997; 1999); Nochteff (1998); Schvarzer (1999); Kulfas y Ramos (1999); Basualdo (2003);
Kulfas y Schorr (2000); Heymann (2000); Yoguel (2000).
24
Caractersticas cuya gnesis histrica se remonta, en la casi totalidad de los casos, al quiebre del modelo
de sustitucinde importciones registrado en el pas a mediados de los aos setenta como producto de la
poltica econmica de la ltima dictadura militar. En trminos propectivos, la profundizacin de estos
procesos tiende a restringir de modo ostensible las capacidades futuras de crecimiento de la actividad y del
conjunto de la economa local, al tiempo que limita severamente las posibilidades de revertir a aguda crisis
sectorial que se ha venido registrando en el lltimo cuarto de siglo (Azpiazu et al., 2001:52-53).

254
estructura sectorial que denota un alto grado de simplificacin productiva, sino tambin
con un importante aumento en la concentracin de la produccin. En efecto, el incremento
en el nivel de oligopolizacin de la produccin manufacturera local en torno a un grupo
reducido de grandes firmas constituye uno de los emergentesms relevantes del desempeo
industrial reciente y una de las principales lneas de continuidad que cabe identificar en el
patrn del comportamiento sectorial registrado desde la interrupcin del modelo de
acumulacin sustitutivo (Azpiazu et al., 2001:22)25; 6) profundizacin de la crisis de las
peueas y medianas empresas manufactureras; 7) carcter asimtrico del proceso de
apertura comercial, y 8) acceso y costo diferencial del crdito para los distintos actores
industriales que result particularmente perjudicial para las firmas de menor tamao. Sin
duda, este ltimo aspecto constituye, juntocon el carcter tambin asimtrico- que
caracteriz a la apertura comercial instrumenada, uno de los factores de mayor relevancia a
la hora de explicar la crtica situacin por la que debi atravesar en los noventa una parte
considerable del espectro manufacturero local, y refuerza la hiptesis de que los
contrastantes desempeos registrados por parte de los distintos actores manufactureros
remiten mucho ms al sentido que adopt la poltica de ajuste neoconservador aplicada que
al plano de las ms o menos exitosas- conductas microeconmicas (Azpiazu et al.,
2001:43-44).

La llegada al gobierno de la Alianza de la UCR-FREPASO a fines de 1999 abri un breve


parntesis esperanzador, pero una vez en el gobierno la distancia entre las promesas y la
realidad fue el detonante para la protesta social, pues todo pareca conducir a un nuevo
callejn sin salida. Concretamente, a la recesin econmica que llevaba ms de tres aos-,
la continua cada del PBI y la profundizacin del endeudamiento externo se sumaban las
polticas de ajuste permanente, que, como una espiral, slo acentuaban la recesin, la
disminucin de la recaudacin y el dficit fiscal. El gobierno del presidente De la Ra para
salir de la recesin apost por una profundizacin del modelo neoliberal con
convertibilidad, y es que, desde la perspectiva del Consenso de Washignton, los problemas
econmicos no es consecuencia de un exceso de privatizacin y desregulacin, sino de la
insuficiente aplicacin de estas medidas. Sin embargo, de acuerdo con Basualdo (2001a),

25
Kulfas y Schorr (2001); Nochteff (2001).

255
como ocurre recurrentemente con estas polticas de ajuste, la continuidad de las polticas
ortodoxas no produjo ninguna de las consecuencias declamadas porque su enfoque,
dignstico y supuestos acerca del comportamiento econmico son entelequias destinadas a
proteger los intereses de los sectores dominentes pero que no guardan relacin con la
realidad econmica y social.

En trminos especficos hay por lo menos cuatro factores relevantes que impidieron, y lo
siguen haciendo, actualmente, la reversin de la crisis ms prolongada que se ha registrado
en la historia argentina: 1) el origen de la crisis se origina en problemas de demanda y no de
oferta como asume el diagnstico oficial, por lo que su modificacin xige revertir la
regresividad distributiva vigente en la economa argentina, reconstituyendo la demanda
interna y las inanzas pblicas; 2) el elevado nivel de concentracin econmica y
centralizacin del capital que exhibe la economa argentina neutraliza el efecto del ajuste
econmico sobre la estructura de precios relativos, lo que se debe a que el capital
concentrado no transfiere a precios la reduccin de costos sino que los mismos engrosan
sus ganancias; 3) insuficiencia de introducir una recesin generalizada para lograr una
devaluacin relativa de la moneda local, y, por el contrario, se requiere una modificacin de
los precios relativos de alcances ms vastos, que incluya, por ejemplo, una disminucin
relativa de las tarifas de los servicios privatizados respecto al resto de los precios,
incluyendo el salario dentro de estos ltimos, y 4) resulta ilusorio afirmar que la superacin
de la crisis puede lograrse sobre la base de la expansin de las exportaciones, excluyendo
el consumo interno, cuando las mismas representan solamente alrededor del 8 por ciento
del PBI. Ms an cuando, la ampliacin de las mismas implica significativos incrementos
en las importaciones debido a la notable desintegracin productiva que constituye uno de
los ejes por los cuales transit la desindustrializacin de las ltimas dcadas. En realidad el
autoproclamado progresismo modelado por el transformismo argentino termin
convalidando, nuevamente, una reduccin de la participacin de los tabajadores en el
ingreso en tanto el ajuste econmico transit por una reduccin salarial y un incremento de
la desocupacin. Al respecto cabe destacar que la reduccin de los salarios de la
administracin pblica nacional no solucion la situacin fiscal, porque all no radican los
problemas del dficil, pero s impuls una nueva reduccin generalizada del nivel salarial,

256
definiendo un nuev avance de la depresin salarial que puso en marcha el sector privado en
los primeros meses de a crisis que se inicia en 1998.

Hay que destacar, tambin, la constante demanda de que las economas de Japn y de la
Europa continental, ambas estancadas desde principios de la dcada de 1990, adopten
reformas radicales de comercio libre que las acerquen ms al modelo angloamericano de
capitalismo del laissez-faire y alcancen, de esta forma, el crecimiento dinmico que
supuestamente es una de las propiedades de este modelo. El mismo tipo de razonamiento
fue el que condujo al FMI a pedir a Argentina que respondiera a la crisis econmica que la
aflige como resultado del descalabro financiero del Asia oriental de 1997-1998 con recortes
presupuestarios cada vez ms salvajes. Joseph Stiglitz comenta: Se supona que la
austeridad fiscal tena que restablecer la confianza. Pero las cifras del programa del FMI
eran pura ficcin; cualquier economista hubiera predicho que las polticas contradictorias
produciran un frenazo, que sera imposible alcanzar los objetivos presupuestarios... La
confianza raramente se restablece en una economa que se hunde en una profunda recesin
y cuya tasa de desempleo alcanza nmeros de dos cifras. Incluso despus de que estas
medidas aceleraran el descalabro financiero y precipitaran una extraordinaria rebelin de
los parados y de la clase media que acab con la presidencia de Fernando de la Ra a
finales de diciembre de 2001, el FMI y la hacienda de EE.UU. siguieron buscando nuevos
recortes presupuestarios de su sucesor, Eduardo Duhalde. El Financial Times seal con
dureza: Argentina ya no puede permitirse mantener su clase media. Los economistas
claculan que los salarios reales deberan bajar en un 30 por 100 para que pueda competir
con los pases de su nivel en todo el mundo (Callinicos, 2003a:39-40).

Sobre la base de las anteriores medidas de ajuste, los niveles de pobreza crecieron en
Argentina de manera alarmante y los sectores de clase media vieron seriamente daada su
capacidad de consumo26. En este sentido, cabe afirmar que la dcada de los noventa, con el
establecimiento del plan de convertibilidad que estableca la paridad del peso con el dlar,

26
Boltanski y Chiapello (2002) afirman, al respecto, que el nuevo capitalismo prospera expandiendo sus
capacidades de rentabilidad mientras las sociedades van francamente mal. Esta contradiccin se debe, para
estos autores, a los movimientos del capital hacia una flexibilidad generalizada, y una organizacin
econmica, descentralizada y conexionista o en red.

257
dio diez aos de seguridad a la clase media argentina. Sus cuentas se mantuvieron en
dlares y no hubo ni cambio de moneda ni devaluacin de la misma. No obstante, en
septiembre de 2001 se dicto en Argentina la ley de intangibilidad de los depsitos
bancarios. Luego, en diciembre de 2001, el gobierno dictaba el llamado corralito que
impeda retirar los fondos del sistema financiero: el ministro de economa Cavallo firm el
decreto de congelacin de depsitos en un intento de frenar la retirada de las reservas y
depsitos del sistema bancario. El 30 de noviembre haban salido de los bancos 1.500
millones de dlares y entre enero y septiembre de 2001 se haban retirado ms de 6600
millones. Esta situacin y la crisis institucional provoc una profunda hostilidad hacia el
sistema poltico en su conjunto que desemboc en los saqueos que comenzaron a
producirse desde el 15 de diciembre, la declaracin del estado de sitio el da 19 y la
insurreccin esa misma noche y el da 20. Y todo ello en un contexto econmico en que,
por un lado, las tendencias de crecimiento eran cada vez menores, y, por otro, la relacin
entre la deuda externa bruta y las exportaciones pas entre 1994 y 1999 de 5 a 6.12 veces y
los pagos financieros externos anuales crecieron del 30.8% de las exportaciones en 1992 a
50.3% en 1999 (Nochteff, 2001:3).

La sombra situacin social provocada por el rgimen de convertibilidad explica la vorgine


en que se sumergi Argentina desde diciembre de 2001, por lo menos hasta mayo de 2002,
corralito bancario, resistencia social, estado de sitio, estallido social generalizado, sucesin
de presidentes (Ramn Puerta, Adolfo Rodrguez Saa, Eduardo Caamao, Eduardo
Duhalde), cesacin de pagos, devaluacin, depresin continuada e inflacin. En enero de
2002 se estableca la conversin de todos los depsitos en dlares a pesos a una
equivalencia de 1 dlar = 1,40 pesos. Dicha conversin permita su devolucin en una serie
de plazos, mientras el dlar en el mercado suba de manera vertiginosa, con lo cual dos
millones de clientes bancarios se vieron afectados27.

Los ltimos dos aos del gobierno de Menem y todo el gobierno de la Alianza estuvieron
signados por la pugna entre los distintos sectores dominantes, favorables a la devaluacin o
a la dolarizacin. En el ltimo trienio de la convertibilidad (1998-2001), se ponen en

258
marcha, segn Basualdo (2003), dos propuestas alternativas al rgimen vigente que
profundizan sus diferencias a lo largo del tiempo: 1) la alternativa propuesta por los
capitales extranjeros tiene como objetivo profundizar el rgimen vigente, reemplazando la
Convertibilidad por la dolarizacin, cambio en la poltica econmica que implicara que las
subsidiarias extranjeras productoras de bienes o prestadoras de servicios en el pas, se
aseguren que los mismos mantendrn su valor en dlares, evitando sufrir prdidas
patrimoniales sobre los ingentes recursos invertidos localmente y a la banca transnacional
radicada en el pas, que sus deudas en dlares (depsitos) no se acrecentarn ni sufrirn
prdidas por incobrabilidad por sus prstamos en la misma moneda; 2) la otra propuesta es
impulsada por los grupos econmicos y algunos conglomeradso extranjeros y tiene como
objetivo central salir de la Convertibilidad mediante la devaluacin del signo monetario,
poltica econmica que termin implicando, posteriormente, la generacin de efectos
contrarios respecto a la otra alternativa, inflingindole prdidas patrimoniales al capital
extranjero y potenciando en la moneda local el poder econmico de los grupos econmicos
locales, ya que sus recursos invertidos en el exterior y los ingresos corrientes de su saldo
comercial estn dolarizados.

Sin embargo la potencia de esta propuesta que finalmente ser la que prevalecer como
alternativa a la Convertibilidad, radica en que no se sustenta nicamente en los intereses
particulares de la fraccin del capital que la impulsa sino de la oligarqua argentina en su
conjunto, porque los efectos redistributivos de una devaluacin tambin la beneficia, y en la
notable consolidacin del transformismo argentino a partir del Pacto de Olivos. De
acuerdo con este autor, la importancia de los efectos macroeconmicos de la alternativa
devaluacionista radica en que las prdidas patrimoniales que implican sobre el capital
extranjero operan sobre el stock de inversiones que ronda los 120 mil millones de dlares,
mientras que las eventuales ganancias de la oligarqua en general y de su fraccin
diversificada en particular estn vinculadas al stock de los capitales invertidos en el exterior
por residentes locales que alcanzan, aproximadamente, a 140 mil millones de dlares, as
como a los ingresos corrientes derivados del saldo comercial, como se plante
anteriormente. Asimismo, sus efectos sobre los sectores populares son obvios y, dada la

27
Sobre los desmanejos y las miserias de la clase poltica argentina en la conduccin de la crisis, veanse,

259
experiencia reciente, huelgan los comentarios. La vertiente que propugn la dolarizacin
reinvindic la necesidad de replantear el transformismo argentino y la lucha contra la
pobreza para incrementar la incidencia poltica de los sectores que la sustentan y aseguran
la viablidad de la dominacin. Por su parte, los sectores que impulsaban la devaluacin
enarbolaban la necesidad de reactivar la produccin e ignorar la deuda externa,
consolidando el transformismo para poder ampliar su esfera de influencia en la economa
real. Este proceso de apropiacin y reprocesamiento de las reinvindicaciones populares
introduce un alto grado de complejidad y confusin que tiene como objetivo obscurecer el
hecho de que ninguna de las propuestas dominantes incorpora, ni siquiera insina, algn
elemento que indique la voluntad de profundizar el proceso democrtico mediante la
participacin popular y la redistribucin progresiva de los ingresos.

5.2.2. Pobreza e indigencia.

El cambio operado durante los 16 meses de gobierno del senador Duhalde distribuy de
otro modo las ganancias que la economa argentina sigui produciendo, pero no mejor la
situacin del conjunto de la poblacin que, por el contrario, conoci ndices de desempleo y
pobreza sin precedentes. A principios de 2003, luego de que el ex presidente Menem
renunciara a competir en la segunda vuelta electoral debido a los pronsticos que
anunciaban una contundente derrota, asumi la presidencia Kirchner. Durante los dos aos
que lleva el gobierno de Kirchner en el poder, la recuperacin econmica slo ha permitido
alcanzar el nivel de actividad logrado en 1998 y se ha registrado una relativa mejora en los
principales indicadores sociales: creci el empleo y disminuy la indigencia.

Hay que destacar que Argentina, en la dcada de los noventa, igual que la mayora de los
pases Latinoamericanos, pas de una pobreza predominantemente rural a otra de carcter
urbano. Esta situacin ha posicionado a la ciudad latinoamericana como el principal
escenario de la pobreza, a pesar de su disminucin respecto al decenio anterior, en la que
el 62 por ciento de los pobres se alojaban en las ciudades en 1997. Se estimaba que para ese

Morales (2001); Kanenguiser (2003); Amadeo (2003); Tenembaum (2004).

260
mismo ao el 30 por ciento de la poblacin que habita en las ciudades era pobre y un tercio
de esos pobres se inclua en la categora de indigente (Becerril-Padua y Garcs, 2004:164).
Situacin que se acentu en la Argentina a consecuencia del desmantelamiento del sistema
de subsidios estatales en el que descansaba la organizacin territorial argentina y el nivel de
vida de sus regiones y ciudades28. Poggiese (2003) ejemplifica esto con algunos casos en
Argentina: existen 430 pueblos en Argentina que pueden desaparecer o, como el caso del
pueblo de la provincia de Neuqun Los Catutos, pueden ser llevados a remate. O los casos
de algunos municipios que discuten la conveniencia ambiental, o se postulan, para recibir
residuos nucleares de uranio, rechazados o prohibidos por otras jurisdicciones. O, por
ltimo, el hecho de que algunos municipios de la provincia de Buenos Aires, como una
solucin a la falta de empleo y actividades productivas, hayan pujado por obtener la
localizacin en sus territorios de las crceles que recibiran a los presos de la crcel portea
de Caseros.

En el 2003, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) present las tasas de


pobreza e indigencia para el total de aglomerados urbanos que releva por va de su
Encuesta Permanente de Hogares (EPH)29. Las principales conclusiones (respecto a la
pobreza y la indigencia en el 2003) que se extraen del INDEC se refieren a la existencia de
una tasa de pobreza del 47,8% de la poblacin y del 20,5% de la tasa de indigencia. Estos
datos reiteran que el principal problema de los argentinos es la insuficiencia de ingresos. En
nmeros significa que 18.355.445 argentinos son pobres y 7.872.105 son indigentes, es
decir el 43% de los pobres viven en condiciones mnimas. Por otra parte, tal y como se
observa en las tablas siguientes el impacto de la pobreza y la indigencia es mayor en las
regiones del Noreste, del Noroeste y de Cuyo, por el contrario las menos afectadas son las
regiones de la Patagonia, la Pampeana y el Gran Buenos Aires. En los aglomerados
particulares, Corrientes es la que ms afectada est por esta problemtica. Tiene el 68,7%
de su poblacin pobre y al 41,4% de su poblacin indigente. La cara opuesta es la Ciudad
de Buenos Aires donde la pobreza es del 21,5% y la indigencia del 5,8%.

28
Mantobani (2003).
29
Lozano y Raffo (2004).

261
Tabla 1. Tasas de pobreza e indigencia por Regiones socio econmicas.
Segundo Semestre del 2003.
reas Geogrficas Tasa de Tasa de
Pobreza Indigencia
Regin Gran Buenos Aires 46,2 18,9
Regin Cuyo 51,5 19,9
Regin Noreste 64,5 33,9
Regin Noroeste 60,3 26,2
Regin Pampeana 43,3 19,8
Regin Patagnica 34,5 14,1
Total Aglomerados 47,8 20,5
Gran Buenos Aires: Ciudad de Buenos Aires y Partidos del Conurbano.
Noroeste (NOA): Gran Catamarca, Gran Tucumn Taif Viejo, Jujuy Palpal, La Rioja, Salta, Santiafo
del Estero La Banda.
Noreste (NEA): Corrientes, Formosa, Gran Resisitencia, Posadas.
Cuyo: Gran Mendoza, Gran San Juan, San Luis El Chorrillo.
Pampeana: Baha Blanca Cerri, Concordia, Gran Crdoba, Gran La Plata, Gran Rosario, Gran Paran,
Gran Santa Fe, Mar del Plata Batn, Ro Cuarto, Santa Rosa Toya.
Patagnica: Comodoro Rivadavia Rada Tilly, Neuquen Plottier, Ro Gallegos, Ushuaia Ro Grande
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH) continua. INDEC, en Lozano y Raffo (2004).

Tabla 2. Ranking de tasa de pobreza por Aglomerados Urbanos. Segundo


semestre del 2003.
Tasa de
reas Geogrficas Pobreza

Corrientes 68,7
Gran Resistencia 65,5
Jujuy - Palpal 62,6
Gran Tucumn - Taf Viejo 62,0
Concordia 61,9
Salta 61,7
Posadas 61,2
Formosa 60,4
Santiago del Estero - La Banda 58,7
Gran Catamarca 55,4
Partidos del Conurbano 53,5
Gran Paran 52,3
Gran San Juan 52,2
La Rioja 51,5
Gran Mendoza 51,4
San Luis - El Chorrillo 50,4
Grn Crdoba 48,4
Gran Rosario 47,9
Total Aglomerados 47,8
Neuqun - Plottier 44,9
Santa Rosa Toay. 40,9

262
Ro Cuarto 40,2
Baha Blanca 36,9
Gran Santa Fe 36,0
Mar del Plata - Batn 34,8
Gran La Plata 34,1
Comodoro Rivadavia - Rada Tilly 30,5
Ushuaia - Ro Grande 24,3
Ro Gallegos 23,8
Ciudad de Buenos Aires 21,5
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH) continua. INDEC, en Lozano y Raffo (2004).

Tabla 3. Ranking de tasa de indigencia por Aglomerados Urbanos. Segundo


semestre del 2003.
Tasa de
reas Geogrficas Pobreza

Corrientes 41,4
Concordia 32,6
Gran Resistencia 31,5
Formosa 31,1
Posadas 30,5
Santiago del Estero La Banda 28,4
Salta 27,2
Gran Tucumn Taf Viejo 27,1
Jujuy Palpal 25,5
Gran Rosario 23,9
Gran Paran 23,4
Partidos del Conurbano 22,8
Gran Crdoba 21,6
Gran Mendoza 21,0
La Rioja 21,0
Gran Catamarca 20,8
Total Aglomerados 20,5
Neuqun - Plottier 19,7
Gran San Juan 19,1
Santa Rosa Toay. 18,1
Ro Cuarto 18,0
Gran Santa Fe 17,1
San Luis El Chorrillo 16,6
Mar del Plata - Batn 15,5
Gran La Plata 14,3
Baha Blanca 14,0
Comodoro Rivadavia - Rada Tilly 13,7
Ro Gallegos 7,5
Ushuaia - Ro Grande 7,0
Ciudad de Buenos Aires 5,8
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH) continua. INDEC, en Lozano y Raffo (2004).

263
Si comparamos el primer y el segundo semestre del 2003 de la pobreza y la indigencia se
observa que la pobreza y la indigencia disminuyeron en 6,2 y 7,2 puntos respectivamente,
lo que significa que dejaron de ser pobres 2.257.577 personas y dejaron de ser indigentes
2.701.612 personas, y la mayor disminucin de la indigencia se debe, tal y como se observa
en la tabla siguiente, a las modalidades que asumen el crecimiento del empleo. En tanto el
mismo remite en un 70% a empleos de carcter irregular y de bajo niveles de ingreso, su
impacto resulta mayor sobre la indigencia. Esto es as porque en los hogares donde ms
bajos son los recursos, por leve que resulte una mejora asociada con empleo precario, el
porcentaje del incremento termina siendo muy importante.

Tabla 4. Estimacin de las principales categoras del mercado de trabajo.


Total Poblacin Urbana Segundo y Primer Semestre del 2003.

Categoras 2 semestre 1 semestre Diferencia


Poblacin total 34.630.216 34.386.746 243.470
PEA 15.826.009 15.680.356 145.653
Ocupados 13.367.263 12.688.709 678.554
Desocupados 2.458.745 2.991.647 -532.902
Sobocupados 2.595.465 2.791.103 -195.638
Fuente: INDEC-EPH continua cuarto trimestre 2003 y proyecciones de poblacin. Serie n 7. Anlisis
demogrfico. INDEC 1996, en Lozano y Raffo (2004).

Adems en Argentina la cada de las tasas de pobreza e indigencia contina las tendencias
(veanse tables 5 y 6) que ya se registraban desde octubre del 2002 (fecha donde se
registraron los picos histricos). Esta cada es inferior a la observada durante la
estabilizacin del perodo de hiperinflacin ocurrida en 1991.

Tabla 5. Tasas de pobreza e indigencia. Total Aglomerados. Octubre 2002 y


Mayo 2003. EPH puntual.

Personas (I) = Mayo (II) = Octubre (III) = (I) (II) (IV) = (III) /
2003 2002 (II)
Pobreza 54,7 57,5 -2,8 -4,9%

264
Indigencia 26,3 27,5 -1,2 -4,4%
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH) puntual. INDEC, en Lozano y Raffo (2004).

Tabla 6. Tasas de pobreza e indigencia para personas. Aglomerado Gran


Buenos Aires. Octubre 1990 y octubre 1989. EPH puntual.

Personas Oct-90 Oct-89 (III) = (I) (II)


(IV) = (III) /
(II)
Pobreza 33,7 47,3 -13,6 -28,8%
Indigencia 6,6 16,5 -9,9 -60,0%
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (EPH) puntual. INDEC, en Lozano y Raffo (2004).

A pesar de que en 1991 la economa creci prcticamente a la misma tasa, y la pobreza era
un 40% inferior, el hecho de no intervenir con polticas pblicas efectivas en la dinmica de
la pobreza y la indigencia conllev la reproduccin de las principales caractersticas
histricas que asumi este proceso. A saber que el empobrecimiento de la Argentina ha
presentado como caracterstica que los saltos de la pobreza e indigencia en los perodos de
crisis tuvo como resultado fijar como estructural un nivel de tasas superiores a los aos
previos, aunque lgicamente inferiores a los aos pico. Es decir, de igual manera que la
legitimacin de la Convertibilidad supuso contrastar los indicadores con los guarismos del
89, es una equivocacin buscar legitimar las tendencias econmicas actuales
comparndolas con los datos del 2001-2002. La pregunta a hacerse es cul es el nuevo nivel
de pobreza que requiere el nuevo patrn de acumulacin en ciernes que inaugurara la
salida devaluacionista de la Convertibilidad. Sin duda alguna ser menor que el pico del
2002 pero, muy probablemente, mayor al promedio de los noventa.

As las cosas, debemos evitar posturas complacientes para hacer una examen riguroso de la
situacin que Argentina est atravesando, ya que en tanto no se la modifique, la lgica
vigente en materia econmica, concluyen Lozano y Raffo (2004), se sostiene en una mayor
explotacin de la fuerza de trabajo. Adems deben considerarse las siguientes condiciones
de utilizacin de la fuerza de trabajo: a) la fuerza de trabajo actual est subutilizada en un
30% (suma de desocupados y subocupados), y b) mientras que la desocupacin afecta al

265
19,7% de la misma, la ilegalidad al 45,4% del total de asalariados, y la sobreocupacin al
46% de estos, siendo el promedio de sus jornadas laborales de 11 horas. Estas condiciones
determinan el bajo precio de la fuerza de trabajo y la razn est en el presente patrn de
crecimiento que se asienta predominantemente en la colocacin de productos al exterior
(materias primas, recursos estratgicos no renovables, manufacturas agroindustriales e
industriales pero de escaso valor agregado) conjuntamente con la recomposicin de niveles
de actividad de sectores altamente concentrados y de bajos requerimientos de la fuerza de
trabajo (como la industria papelera, algunas ramas de la metalmecnica), y de sectores
donde la ilegalidad en la contratacin de la fuerza de trabajo es superior al promedio de la
economa (como la construccin y parte importante de la industria textil). Por tanto, el bajo
impacto de la reactivacin econmica sobre el salario es consecuencia de que la
reactivacin se apoya en una mayor sobreexplotacin de la fuerza laboral, tal como lo
expresa el hecho de que el escaso nivel de empleo creado es predominantemente irregular,
el tiempo que se ha mantenido la sobrejornada laboral y la siniestralidad ha crecido ms
que el doble del producto30.

Con la reactivacin de la economa la poltica salarial se expresa en un hecho bsico: la


ampliacin de la brecha salarial durante el perodo diciembre 2001-diciembre 2003. La
misma se expandi en un 21.19% en la etapa considerada, tal y como se observa en la tabla
siguiente:

Tabla 7. Brecha salarial. Trabajadores registrados vs. no registrados

ndice real no ndice real Evolucin (A-B)


Mes registrados (A) registrados (B)
Diciembre 2001 100 100 0
Diciembre 2002 66.77 82.91 -16.14
Diciembre 2003 71.34 92.53 -21.19
Fuente: INDEC, en Lonzano (2004).

Por otra parte, la poltica salarial oficial excluy a los trabajadores estatales, lo que redund
en que su cada durante el perodo es prcticamente similar a la de los no registrados. La
excusa gubernamental ha sido siempre que el promedio de los estatales ($ 1.441 a abril del

30
Lozano (2004).

266
2003) superaba al de los privados ($ 595)31. Asimismo toda apreciacin sobre la evolucin
salarial debe acompaarse por la consideracin del nivel que hoy exhiben los salarios en la
Argentina. En este sentido, los salarios de los trabajadores registrados se ubican en
promedio en torno a los $ 732.36, el de los no registrados asciende a $ 303.84 y el
promedio del conjunto de los asalariados se ubica, para todo el pas, en los $ 534.75. Si
vinculamos los montos salariales consignados con los valores actuales de la lnea de
pobreza ($ 735.57) y con los que exhibe la lnea de indigencia ($ 344.16) surgen
conclusiones importantes. En primer lugar, el promedio de los registrados est en lnea con
los valores correspondientes a la lnea de pobreza, es decir, an los asalariados de mejor
evolucin en los ltimos aos, apenas alcanzan el umbral a partir del cual se define que un
hogar est o no en situacin de pobreza. En segundo lugar, el promedio de los no
registrados es casi un 12% inferior al valor actual de la lnea de indigencia. En tercer lugar,
el promedio de ingresos de los asalariados es un 27.3% inferior al valor que tiene hoy la
lnea de pobreza (ver tabla 8). Esta constatacin obliga a sealar que la cada salarial
presentada en un comienzo y establecida comparando la evolucin de los salarios
nominales con el ndice de precios al consumidor, debe ser considerada de mnima. La
cercana de los valores salariales con la lnea de pobreza y la lnea de indigencia exige
considerar la evolucin de los precios correspondientes a ambas canastas (CBT= pobreza y
CBA= indigencia). A diferencia de la evolucin que registran los precios al consumidor en
el perodo considerado (46.11%), la canasta bsica alimentaria (CBA) creci un 74.93% y
la canasta bsica total (CBT) aument un 55.11% (ver tabla 9). Por lo tanto, la verdadera
cada del salario promedio asciende a un 22.36%, la prdida de los trabajadores registrados
asciende al 12.84% y la cada de los estatales supera el 30%. Asimismo, y dado el
promedio salarial que exhiben los trabajadores no registrados, estos han tenido una prdida
de poder adquisitivo que supera el 40% hacia finales del ao 2003.

31
Esta argumentacin ocultaba dos cuestiones. En primer trmino, que el promedio privado inclua a los no
registrados hacia los cuales la poltica salarial, en principio, no se diriga y sobre los que, en realidad, produjo
efectos menores. En segundo trmino, los destinatarios de la poltica oficial tienen un promedio salarial ms
alto ($ 788 en octubre 2002 y $ 812 en mayo 2003), y en los estatales la distribucin respecto al promedio
indica que a abril del 2003 el 40% de los mismos gana menos de $720 en promedio y que el 4% gana ms de
$ 5.000. La excusa oficial apunt a ocultar el verdadero fundamento de la decisin: las condiciones de ajuste
fiscal en las que se mantiene la dinmica del Sector Pblico Nacional y la decisin adicional de no querer
redistribuir la masa salarial. Vase Lozano (2004).

267
Tabla 8. Salarios, pobreza e indigencia

Tipo de Salario Lnea de Lnea de Situacin Situacin


Asalariado Promedio Pobreza Indigenci (A)/(B) de A (A)/(C) de A
(A) (B) a (C) respecto respecto a
aB C
Privado Reg 732.36 735.57 344.16 99.5 -0.5 212 112
Privado no Reg 303.84 735.57 344.16 41.3 -58.7 88.2 -11.72
Total asalariado 534.75 735.57 344.16 72.6 -27.31 155 +55
Fuente: Elaboracin Lozano (2004) en base a datos del INDEC.

Tabla 9. IPC, CBA, CBT

Mes IPC CBA CBT


Dciembre 2001 100 100 100
Diciembre 2002 140.95 174.86 155.77
Diciembre 2003 146.11 174.93 155.11
Fuente: Elaboracin Lozano (2004) en base a datos del INDEC.

La situacin salarial descrita, acompaada por la vigencia de una tasa de desocupacin que
a finales del ao 2003 se ubic en el 19.7% de la PEA (sin incluir los planes de jefes y
jefas) y en un contexto donde el empleo generado sigue siendo dominantemente irregular y
de bajos ingresos, configura las razones principales por las cuales el crecimiento del 8,7%
no derrama en trminos de reducciones significativas de los niveles de pobreza e
indigencia. Situacin que explica porque la recomposicin de la actividad econmica no se
traduce en una mejora de las condiciones laborales. La jornada laboral se sigue ubicando en
torno a las 11 horas y los accidentes laborales ms que duplican (17%) el crecimiento de la
actividad. Es decir, el crecimiento de la Argentina se sostiene en base a la sobreexplotacin
de la fuerza de trabajo y con una media salarial inferior a la vigente en las postrimeras de
la Convertibilidad. De este modo, por cada $100 que produce la economa argentina, el
30% ms rico apropia $ 65 y el 70% de la poblacin restante debe arreglarse con apenas
$35.

Las cifras anteriores indican la absoluta relevancia que en el presente contexto adquieren
las polticas pblicas dirigidas a modificar el patrn de crecimiento resultante de aos de
neoliberalismo, consolidados por el impacto de la devaluacin. Estas polticas pblicas

268
deberan garantizar dos objetivos cruciales: reindustrializacin y redistribucin progresiva
de los ingresos. Sin embargo, lo que se observa es que el salario de los trabajadores
registrados sigue, con retraso, la reactivacin de la economa. La evolucin de los
registrados determina (con retraso y con ayuda de la poltica salarial) la evolucin del
promedio de las remuneraciones. Si bien los registrados representan el 19% del total de la
fuerza de trabajo, son tambin el 54.5% del total de los asalariados y adems, incrementan
su importancia en trminos de masa salarial pagada ya que exhiben un promedio de
ingresos superior a los no registrados. En consecuencia, la poltica salarial tal cual est
planteada, tiene escaso valor para modificar la situacin de ingresos que vive la sociedad
argentina al tiempo que carece de efectos redistributivos importantes que modifiquen
seriamente los niveles de pobreza e indigencia que hoy exhibe la Argentina. Las evidencias
presentadas ratifican, seala Lozano (2004), que slo en base a polticas pblicas que
garanticen un ingreso mnimo para los hogares en situacin de pobreza e indigencia, como
se estara en condiciones de modificar en una direccin positiva las condiciones actuales de
reproduccin de la fuerza de trabajo.

Sin embargo la poltica de ingresos del gobierno de Kirchner es errtica sobre los sectores
formales y de abandono sobre los informales, lo que explica que siga pendiente la mejora
en la distribucin del ingreso32. Incluso el gran desafo del gobierno actual es cmo se
compatibiliza un despegue industrial con una distribucin ms equitativa de la riqueza y
cmo se distribuye el excedente fiscal, es decir, cmo se puede poner en marcha una
poltica de reindustrializacin que revierta el proceso de desindustrializacin de los ltimos
treinta aos. Y ms teniendo en cuenta que la reactivacin que se inici en el 2003 se bas
fundamentalmente en las exportaciones antes que en la sustitucin de importaciones,
ayudado tambin por el fuerte crecimiento del turismo. Las exportaciones argentinas,
concentradas en un centenar de empresas, incluyen un elevado coeficiente de importaciones
y se concentran en recursos naturales y manufacturas de bajo valor agregado.

Kulfas y Schorr (2000) destacan, acerca de las posibilidades que en la actualidad se


presentan en Argentina en relacin con la instrumentalizacin de una estrategia de

32
Basualdo et al. (2002); Arceo (2003a).

269
desarrollo del sector manufacturero, que vastos sectores del establishment poltico,
acadmico y empresarial remarcan insistentemente que la creciente extranjerizacin de la
industria local estara reflejando, y traera aparejado, un importante proceso de
modernizacin del sector y del conjunto de la economa nacional. A este respecto, estos
autores advierten que las empresas forneas ejercen un control oligoplico sobre aquellas
ramas de mayor dinamismo del espectro manufacturero local33, las que, no obstante el
importante incremento de su produccin que registraron durante los aos noventa, han
demostrado una significativa incapacidad para arrastrar con su crecimiento a otras
actividades fabriles, lo cual se refleja en el proceso de estancamiento relativo que
experiment la industria con respecto a otros sectores de la actividad econmica durante la
dcada pasada.

De esta manera lejos de promover la modernizacin de la produccin manufacturera


local, el predominio de esta modalidad de insercin estructural de los capitales extranjeros
en el sector tender a profundizar los procesos de desindustrializacin34 y de
reestructuracin regresiva del sector iniciados en el pas a mediados de los aos setenta.
Adems, a partir de los noventa muchas empresas extranjeras, as como las nacionales que
fueron adquiridas por capitales forneos, han tendido a externalizar sus reas de ingeniera
local, reemplazndolas por la incorporacin de tecnologa importada y prcticamente sin
desarrollo local alguno. En este sentido, las evidencias disponibles indican que las empresas
forneas conservan en sus pases de origen tanto la fabricacin y la utilizacin- de bienes
de capital de alta tecnologa y valor agregado como la casi totalidad de sus gastos en
materia de I+D. Cabe destacar, tambin, que la incorporacin de capitales provenientes del
exterior al sector manufacturero local fue empleado en forma recurrente por el
establishment local para resultar la supuesta mayor confianza que despertaba la economa
nacional en el mercado mundial. Sin embargo, cabe suponer que los efectos (positivos en el
corto plazo) derivados del ingreso al sector de una importante masa de capital extranjero, se
vern ms que compensados en el mediano plazo por las salidas de capitales asociadas a,
entre otras cosas, la remisin de utilidades y dividendos por parte de las firmas

33
Empresas que son herramientas estratgicas de Estados extranjeros, cuyos intereses no coinciden con los
argentinos.
34
Entendido como la prdida de participacin relativa de la actividad en el producto bruto total.

270
transnacionales, el pago de regalas por la compra y el uso de tecnologas, etc. Ello es
particularmente importante de resaltar por cuanto se da en el marco de una economa que
presenta como una de sus principales restricciones estructurales un nivel de endeudamiento
sin precedentes y un saldo de balanza de cuenta corriente crnicamente deficitario, a lo cual
cabe adicionar la creciente fuga de capitales locales motorizada especialmente por los
grupos econmicos y otras fracciones del gran capital domstico.

Finalmente Kulfas y Schorr subrayan que esta dinmica industrial controlada


crecientemente por capitales extranjeros encuentra como principal condicin de posibilidad
un patrn de distribucin del ingreso nacional crecientemente desigual y regresivo. En
efecto, la cada del salario real y la concentracin de la riqueza resultan plenamente
funcionales al esquema actual de funcionamiento del sector (que se caracteriza por el hecho
de que una parte cada vez mayor de la produccin realizada en el pas, en espacial por las
grandes empresas oligoplicas, se destina al consumo de los sectores de mayores ingresos
de la poblacin y a los mercados externos. En definitiva, en las consideraciones precedentes
se manifiestan algunas de las principales limitaciones y consecuencias que se derivan de la
creciente extranjerizacin de la produccin manufacturera local. En tal sentido cabe
destacar que, en las actuales condiciones en que se desenvuelve la actividad en la
Argentina, la cada vez ms marcada y decisiva presencia de factores transnacionales no
promover ni garantizar la modernizacin del sector, sino que operar muy
probablemente profundizando an ms la desindustrializacin, la brecha tecnolgica que
separa a la industria argentina de sus similares en los pases desarrollados, los dficits
externos del sector (y del conjunto de la economa nacional), y la regresividad existente en
materia distributiva.

En cierta medida la prioridad que se le da, desde la administracin Kirchner, al poder


concentrado exportador y los lmites tarifarios y las revisiones contractuales que se les
impone a las empresas de servicios privatizadas35, es un reflejo de que la matriz de

35
Est abierto el conflicto con las empresas de servicios pblicos privatizadas durante la dcada del noventa.
Este conflicto est ligado a la negociacin con el FMI, organismo que se caracteriz en los ltimos aos por
reclamar por el aumento tarifario. Sin embargo, aunque se solucione el actual problema de la deuda en manos
de los acreedores privados, el actual gobierno seguir con su poltica de desendeudamiento con el FMI, el BM
y el BID, que implica una transferencia neta de ingresos a esos organismos. Desde este punto de vista, el

271
distribucin en el conjunto de la sociedad no ha cambiado, pues slo lo ha hecho respecto a
la cpula empresarial. Adems, est abierto el conflicto con las empresas de servicios
pblicos privatizadas durante la dcada del noventa. Este conflicto est ligado a la
negociacin con el FMI, organismo que se caracteriz en los ltimos aos por reclamar por
el aumento tarifario. Sin embargo, aunque se solucione el actual problema de la deuda en
manos de los acreedores privados, el actual gobierno seguir con su poltica de
desendeudamiento con el FMI, el BM y el BID, que implica una transferencia neta de
ingresos a esos organismos. Desde este punto de vista, el desafo sera encontrar un
mecanismo por el cual el pas mantenga la autonoma de sus polticas y, al mismo tiempo,
evite un drenaje importante de recursos.

A pesar de que se registra en los ltimos meses un aumento en la exportacin de productos


industriales, en particular a otros pases de Latinoamrica, Argentina sigue siendo un pas
primarizado y muy vulnerable a lo que ocurre en los mercados internacionales de
commodities. En este contexto de exportaciones de poco valor agregado y concentradas en
grandes empresas, no todas las empresas favorecidas por la devaluacin estn en
condiciones de sumarse al proceso exportador, como suele pasar con las pymes36. A ello
hay que agregar, desempleo, subempleo y alta precariedad de gran parte de los empleados.
Durante los noventa, la distribucin del ingreso empeor mucho: en 1990 el 20% ms rico
de la poblacin tena un ingreso equivalente a 3.4 veces el del 40% ms pobre, en 1998 esta
relacin era de 4.1 veces: un aumento de la desigualdad entre el estrato alto y el bajo del
20.6. en 1993-1997, en las firmas lderes que forman el ncleo del mercado de trabajo
formal y pagan salarios ms altos-: el valor agregado creci 37.3% (93-97) y la masa
salarial 6%; la relacin entre masa de utilidades y masa salarial aument un 56.9%; los
costos salariales, ajustados por productividad, cayeron un 22%. Respecto a la pobreza, en la
zona ms rica del pas (el Gran Buenos Aires), entre 1992 y 1999, la proporcin de hogares
bajo la lnea de pobreza pas de 17.8% al 27.0%, y la de hogares bajo la lnea de indigencia
de 3.2% a 7.7% (incrementos del 51.7% y 140.6%, respectivamente). De acuerdo a

desafo sera encontrar un mecanismo por el cual el pas mantenga la autonoma de sus polticas y, al mismo
tiempo, evite un drenaje importante de recursos.
36
Nochteff (2001); Schorr (2001); Basualdo (2003); Costa et al. (2004).

272
estimaciones recientes del Banco Mundial, entre el 31% y el 34% de la poblacin total es
pobre (Nochteff, 2001:4-5).

La modificacin de esta situacin pasa por la instrumentacin de distintas medidas de


poltica que, sobre la base de la mejora en materia de distribucin del ingreso, apunten a
incrementar el nivel del consumo interno y a conformar un nuevo perfil industrial en el que
tengan creciente predominancia aquellas actividades que se encuentran en las ltimas
etapas de la cadena de valor, a la vez que sean dinmicas en lo que se relaciona con la
creacin de empleo y eslabonamientos productivos, o, relacionado con ello, a alterar la
dinmica de las fracciones dominantes en el proceso de acumulacin y reproduccin del
capital en el sector, de modo de encarar un proceso de reindustrializacin del pas sobre la
base de una mayor progresividad en trminos distributivos y una creciente inclusin
econmico-social (Schorr, 2001:22-23). Pero como indica Katz (2004:2), Kirchner y
Lavagna se orientan a emprolijar el modelo privatista. Por eso el estado solo retom el
manejo de una empresa muy salpicada por la corrupcin (espectro radioelctrico) y de otros
dos sectores con perspectivas de ganancias inciertas (Dinar-Lapa y Correo). Adems, en
ambos casos est prevista la reprivatizacin si los nmeros le cierran a algn empresario.
Con los nuevos pliegos del Correo se intenta remover los obstculos que trabaron el
negocio de una actividad que el estado administra en cualquier parte del mundo.

5.2.3. Ciudades, territorio y gobiernos locales.

Si la dcada de los sesenta mostr en Argentina, y en Amrica Latina, un florecimiento


terico y prctico de la planificacin del desarrollo, el transcurso de los aos setenta la
sepult bajo el imperio de gobiernos dictatoriales y polticas econmicas regresivas. De
este modo, y de acuerdo con Catenazzi y Reese (2001)37, los aos sesenta estuvieron
influidos por la idea desarrollista de un crecimiento continuo e ilimitado que se extendera

37
Reese fue invitado como espacialista en planificacin estratgica en el Primer Encuentro Hacia un Plan
Estratgico de Mar del Plata el 19 de septiembre de 2002, dictando la conferencia La importancia de la
Planificacin Estratgica para el futuro de Mar del Plata, e integr en septiembre de 2003, como miembro
especialista, la Comisin Asesora del Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin de Asesor
metodolgico para el Plan Estratgico de Mar del Plata septiembre de 2003.

273
sobre las siguientes dcadas y cuyo resultado sera, presuntamente, la eliminacin de la
pobreza, la extensin del ocio y el consumo sin fronteras. Este consenso sobre los
escenarios del futuro, motiv prcticas de planeamiento que se basaban en el crecimiento
autosostenido de los complejos urbanos que justificaba una organizacin de las actividades
productivas orientadas al consumo ilimitado de recursos naturales y materias primas y,
sobretodo, con una base energtica barata. La crisis de los setenta dio por tierra con estas
premisas y con los planes de desarrollo basados en objetivos detalladamente cuantificados
en extensas matrices e ndices macroeconmicos y en la construccin de grandes obras
pblicas.

Distintos autores e instituciones internacionales, tal y como hemos descrito en el captulo


tercero, empezaron a revalorizar las funciones de las ciudades y de los gobiernos locales en
el desarrollo econmico y social, a la par que Europa empez a experimentar en los aos
ochenta una tendencia a la revalorizacin de la ciudad como entidad econmico-productiva
en un sistema econmico globalizado y como un nuevo espacio de articulacin entre el
Estado y la sociedad civil. Un nuevo espacio en el que las estructuras claves de la economa
mundial estn situadas necesariamente en las ciudades globales, y que no son solo puntos
nodales de coordinacin de procesos, son tambin sitios particulares de produccin. Son
sitios para: 1) la produccin de servicios especializados requeridos por organizaciones
complejas para dirigir una red de fbricas, oficinas y centros de servicios, espacialmente
dispersos; y 2) la produccin de innovaciones financieras y la formacin de mercados,
ambos centrales en la internacionalizacin y expansin de la actividad financiera. Para
entender la estructura de la ciudad global, debemos considerarla ante todo como un lugar
donde ciertas formas de trabajo pueden ser realizadas, lo que equivale a decir que debemos
ir ms all de la dicotoma entre industria y servicios. Las cosas que una ciudad global
produce son servicios y bienes financieros (Sassen, 1999:32).

La ciudad global es consecuencia de la organizacin de la actividad econmica


espacialmente dispersa pero a la vez globalmente integrada. La ciudad global, por ejemplo,
Nueva York, Londres y Tokio, concentra el control sobre los sectores de las finanzas y los
servicios especializados, orientados hacia el mercado internacional y las firmas

274
transnacionales. Y es que las grandes tendencias hacia el desarrollo de la industria
multilocalizada, de los servicios y de la banca han creado una demanda expandida para una
amplia gama de actividades especializadas para gestionar y controlar redes globales de
fbricas, centros de servicioy sucursales administrativas. Mientras que en cierto modo estas
actividades pueden ser realizadas en la propia firma, ello no ocurre con una gran parte de
ellas. Los altos niveles de espacializacin, la posibilidad de externalizar la produccin de
algunos de estos servicios y el aumento de la demanda por parte de las firmas grandes y
pequeas, y de los gobiernos, son todas condiciones que derivan y a la vez promueven el
desarrollo de un mercado autnomo de servicios para empresas, que producen los
componentes de lo que denomino capacidad de control global (Sassen, 1999:38).

Los cambios en la geografa y en la composicin de la economa global han afectado tanto


a la Argentina como a Latinoamrica, aunque en el caso de las megaciudades
latinoamericanas an la reestructuracin econmica, social y territorial parece estar ms
vinculada a servicios que podramos denominar banales, bsicamente vinculados al
consumo, y no a la produccin (shopping centers, super e hipermercados, centros de
espectculo, porques temticos). Esto se ha verificado sin perjuicio de la expansin
paralela, tambin notable, de la actividad financiera, los servicios a la produccin y la
proliferacin de compaas aseguradoras, administradoras de dondos de inversin y
pensin, informtica, bienes races, y todos los sntomas de los procesos de gentrificacin
descriptos por la autora, aunque no existe an suficiente evidencia emprica de que estas
actividades lideren el proceso de reestructuracin econmica, social y territorial
metropolitana (Ciccolella y Mignaqui, 1999:16)38.

La internacionalizacin de la actividad financiera en una red de transacciones a escala


mundial, juntamente al impacto del ajuste estructural y la reforma adminitrativa, provoca
en Argentina una nueva lgica de la concentracin urbana, acentuando las asimetras
regionales, la polarizacin de la distribucin del ingreso y en la distribucin ocupacional de
los trabajadores. As, Ciccolella y Magnaqui (1999), para el caso de Buenos Aires, plantean
que se trata de una metrpolis que concentra cerca del 35% de la poblacin nacional, pero

275
casi el 53% del PBI y que contiene en su rea nuclear a la ciudad de Buenos Aires donde
reside el 8,3% de la poblacin nacional y donde se genera el 25,5% del PBI argentino, con
un ingreso per cpita similar al ciudadano francs, mientras que el resto de la poblacin
nacional posee un ingreso apenas superior a la de cada ciudadano brasileo. Estas pocas
magnitudes permiten dimensionar el grado de fractura socioterritorial en la Argentina y en
entre la ciudad nuclear y su entorno metropolitano. Adems, la ciudad de Buenos Aires se
caracteriza por el alto grado de especializacin en las actividades financieras. Est claro,
que la explosin de vitalidad econmica de la Regin Metropolitana de Buenos Aires
(RMBA), en los aos noventa, est profundamente disociada de su poblacin, ya que la
significativa prosperidad del 10% de los hogares con ingresos superiores a los $2.000, no
alcanza a compensar el empobrecimiento de la mayora de los estratos restantes. Como en
las ciudades descriptas por Sassen, la explicacin seguramente est en el consumo
intermedio, es decir el consumo de las empresas.

Buenos Aires parece seguir de lejos, y probablemente con la agudizacin de los aspectos
ms perversos, los cambios en la economa urbana que Sassen registra para Nueva York,
Londres y Tokio. En el caso de Buenos Aires, mucho ms que en la mayora de las
metrpolis latinoamericanas (quiz con excepcin de Santiago de Chile o Montevideo)
cabra plantearse la pregunta sobre el significado de la extranjerizacin del control sobre el
espacio urbano y el debilitamiento del control del Estado nacional sobre su ciudad primada,
especialmente cuando se trata de una aspiradora que succiona ms del 55% del conjunto de
la renta de la economa nacional. Por un lado, podra decirse que la ciudad de Buenos Aires
y su rea metropolitana estn viviendo un proceso de expansin material de su espacio
globalizado y que la ciudad tiene cierta visibilidad entre los inversores globales. Podra
decirse an que Buenos Aires vive indudablemente los sntomas de una megaciudad
perifrica fuertemente marcada por la penetracin de la economa global. Sin embargo, por
otro lado, tambin se est verificando la profundizacin del fenmeno de polarizacin
social, la exclusin y la fragmentacin socioterritorial metropolitana. La dualizacin de la
RMBA avanza de este modo a causa de la marcada selectividad territorial de las
inversiones de fin de siglo, que estn construyendo un nuevo mapa del desarrollo

38
Mignaqui fue una de los profesionales que se present al Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y

276
metropolitano, de microdiferencias territoriales, a diferencia de los mapas con
macrodiferencias que conocamos. En la ciudad de Buenos Aires, con apenas un 5,2% de la
poblacin debajo de la lnea de pobreza (en el Gran Buenos Aires ese porcentaje llega al
21%), la poblacin residente en villas miseria aument un 65% entre 1991 y 1998, y
curiosamente, si bien existen barrios opulentos y barrios modestos o de clase media baja, la
marginalidad, en trminos de necesidades bsicas insatisfechas, en valores absolutos, tiene
tanta o mayor presencia en esos barrios opulentos como en los barrios de clase media baja.

Buenos Aires muestra, pues, una organizacin fracturada y dual de su espacio urbano. Por
una parte los restos del espacio forjado bajo una lgica fordista-taylorista, declinante,
degradada y en vas de desestructuracin socioterritorial, y por otra parte los nuevos
espacios centrales y perifricos que responden a la lgica y a la forma posfordista,
posmoderna y postindustrial. Podra decirse, en sntesis que las tranformaciones urbanas de
hasta mediados de los aos 80 fueron mano de obra o poblacin intensivas y durante los
ltimos quince aos, tienden a ser ms bien capital intensivas. Es decir, dichos dinamismos
tienden a independizarse del tamao de la poblacin, de la demanda de fuerza de trabajo o
del consumo masivo. En el caso de que estuvieran apoyados en el consumo, se tratara
preferentemente del consumo intensivo de los sectores privilegiados y no en el consumo
masivo o popular (Ciccolella y Mignaqui, 1999:17).

Se observa, tambin, un incremento de los flujos de inversin estranjera directa (IED) hacia
la RMBA. Segn distintas fuentes, el monto monto de IED a nivel nacional argentino, ha
oscilado en torno a los U$S 33.000 millones entre 1990 y 1997 y llegara a los U$S 60.000
hacia final de la dcada. La RMBA con alrededor de 20.000 km2 y 13 millones y medio de
habitantes, concentr alrededor del 25% de la IED total de Argentina entre 1990 y 1997 y
se proyecta al 35% de la misma hacia el final de la dcada, con casi la mitad de las IED
totales de Argentina para el perodo 1998-2000. Estos datos estn referidos slo a
formacin de capital. Si se consideran fusiones, adquisiciones, greenfields, privatizaciones
y particularmente ampliaciones, el porcentaje supera el 50% de concentracin de IED en la
RMBA, durante los aos noventa. Con ms de U$S 2.000 millones en ampliacin de la red

Oposicin de Asesor Metodolgico para el Plan Estratgico de Mar del Plata.

277
de autopistas, ms de U$S 2.5000 millones en centros de negocios, U$S 4.000 millones en
equipamientos comerciales y de entretenimiento; U$S 10.000 en barrios privados y torres
residenciales con infraestructura; U$S 1.000 millones en Hotelera Internacional y U$S
6.5000 en nuevas plantas industriales, la RMBA suma unos U$S 26.000 millones de
inversin directa slo en estas grandes actividades, durante los aos noventa (Ciccolella y
Mignaqui, 1999:18).

Por otra parte, el impacto del ajuste estructural y la reforma administrativa cuestionaron, en
la dcada de los noventa, las prcticas de la planificacin tradicional, sufriendo fuertes
replanteamientos que fueron ms all del marco puramente formal o metodolgico. Como
indican Catenazzi y Reese (2001), el aumento de la conciencia del grado de incertidumbre
del contexto en el que oper la planificacin tuvo que ver, entre otras razones, con la
prdida generalizada de competencias del Estado de bienestar, por lo que la planificacin
urbana atraves una fase de evaluacin crtica de su legitimidad, de su racionalidad y de su
operatividad y, en consecuencia, de revisin de sus instrumentos tericos y de su marco
jurdico. De este modo, los planes estratgicos en Argentina se inscribieron en los procesos
de ajuste econmico y de reforma administrativa que marcaron desde los aos '80 el
contexto latinoamericano. Las ideas fuerza de las polticas sociales urbanas durante estos
aos fueron la focalizacin de los programas hacia los pobres estructurales, la privatizacin
de los servicios urbanos y la descentralizacin de funciones desde el gobierno central hacia
los gobiernos provinciales y municipales39. Las limitaciones de este tipo de polticas
estuvieron dadas por la selectividad del gasto social y por el escenario poltico en que se
asentaron. Un escenario en el que los Estados latinoamericanos fueron los vectores del
establecimiento del neoliberalismo.

El deterioro de las instituciones pblicas y la crisis fiscal se constituyeron en los 90 en un


elemento central en el planteo de la necesidad de modificar el tipo de relaciones existentes
entre los niveles centrales y locales. Asimismo, la creciente diversidad de las nuevas
demandas sociales y las exigencias de participacin poltica, fueron factores influyentes,
junto con la necesidad de encontrar nuevas formas de articular actores pblicos y privados,

39
Coraggio (1998).

278
que dieron lugar al rediseo de las relaciones entre las diferentes escalas juridiccionales.
En Argentina, la descentralizacin da cuenta de una tendencia que comprende a varios
pases de Amrica Latina y se enmarca en programas de modernizacin del Estado
patrocinados fuertemente por las entidades multilaterales de crdito, quienes han puesto
nfasis, entre otras cuestiones, en definir un nuevo rol para los municipios. La convergencia
de intereses desde diferentes sectores sobre la importancia del mbito local se manifest a
travs de tendencias que favorecieron la descentralizacin pero orientadas con diferentes
intereses. De este modo la propuesta neoliberal justifica la importancia de la
desconcentracin desde el Estado nacional hacia las jurisdicciones menores con la finalidad
de minimizar el gasto pblico, y restaurar los ingresos y patrimonios de las facciones de las
clases dominantes40.

Catenazzi y Reese (2001) afirman que este nuevo rol se basa en la premisa de que en la
medida que la resolucin de las cuestiones locales se acerca a la comunidad, el objetivo de
alcanzar una mejor calidad de vida para la poblacin puede transformarse en una alternativa
ms real de lograr. Fundamentalmente por la cercana y cotidianeidad entre autoridades y
beneficiarios del territorio comn. Es as como en toda la regin latinoamericana, los
Estados nacionales han transferido competencias y atribuciones a las administraciones
locales, tanto provinciales como municipales, con el argumento de que estas se transformen
en actores y promotores ms activos del desarrollo social y econmico en sus territorios, y
es que, como indica Cecea (2001), si la tecnologa representa uno de los pilares
fundamentales de definicin de la competencia internacional y de construccin de la
hegemona, otro, de similar envergadura aunque de muy distinta naturaleza, es el territorio.
Una vez conformado y generalizado un nuevo paradigma tecnolgico y retrazadas las lneas
principales de la valorizacin del capital y de sus mecanismos de dominio, el diseo de una
nueva geografa, correspondiente al nuevo momento tecnolgico y a sus bsquedas, se ha
contituido en el campo privilegiado de disputa. Dilucidar cmo se construye esa nueva
geografa y quienes son sus agentes es asunto de la mayor importancia si queremos
entender los procesos sociales que subyacen a los movimientos econmicos aparentemente

40
Dumnil y Lvy (2000; 2002; 2004).

279
impersonales e inapelables, y si queremos recuperar nuestra capacidad de autorganizacin
contribuyendo a una deconstruccin radical del sistema de dominacin.

Desde la perspectiva de Cecea, el proceso de construccin de la hegemona que emana de


las relaciones mismas de competencia y de la expropiacin creciente e ilimitada es
protagonizado, desde el poder, por un sujeto dicotmico, que se desdobla y se reintegra con
dos lgicas y estilos distintos, pero confluyentes: en uno de sus desdoblamientos se
manifiesta bajo la figura de los empresarios poseedores del capital y, en el otro, bajo la del
estado que formula las estrategias generales de apropiacin y dominacin y que, en esa
medida, los representa, les abre fronteras y los protege. Las estrategias y polticas de
reposicionamiento territorial de EE.UU., particularmente en Amrica Latina, responden a
las exigencias tanto de crear condiciones ms favorables para la competencia que tienen
que enfrentar las empresas de origen estadounidense, como a las de control poltico-
territorial de regiones insubordinadas o en proceso de insubordinacin, y son abiertamente
conducidas por el estado a travs de sus agencias de investigacin cientfica, conservacin
del medio ambiente, control del narcotrfico o policiaco-militares. Es decir, responden a la
exigencia de permanente validacin y renovacin de la capacidad hegemnica del sujeto
dominante, a saber: la burguesa originaria asentada en EE.UU.

Este comportamiento desdoblado o esquizofrnico (caracterstico de una sociedad


sustentada en el antagonismo), que en las actuales circunstancias concede la dirigencia del
proceso al Estado, no desestima la importancia de la injerencia directa y decidida de las
empresas, y es que el proceso de establecimiento de la nueva mercados sobre la que se
construye la hegemona estadounidense proviene de una accin combinada entre Estado y
empresas, la cual se ha adaptado a las circunstancias particulares. Los mbitos y
posibilidades de accin de las empresas llevan a la promocin de intereses mucho ms
especficos. El Estado, en cambio, al velar por estos intereses particulares, se encamina
hacia el establecimiento de polticas y acuerdos generales que abran brecha para la entrada
de capitales o que garanticen un funcionamiento general adecuado a las necesidades de
disponibilidad y expansin de su control sobre recursos y territorios que se consideran
estratgicos, o de manejo de poblaciones y conflictos.

280
Finalmente hay que destacar que la desconcentracin de funciones y responsabilidades tuvo
entonces como uno de sus sustentos la idea de que la identificacin de los problemas, las
prioridades para abordarlos y la utilizacin de los recursos disponibles pasara a ser una
tarea prioritaria del mbito local. Para ello se requiere una actuacin decidida y concertada
entre los diferentes actores locales, pblicos y privados, a fin de crear un entorno territorial
que fomente las actividades productivas en general (y en especial las que corresponden a
las microempresas y las pequeas y medianas empresas), para utilizar en forma eficiennte y
sostenible los recursos endgenos y aprovechar las oportunidades de dinamismo exgeno o
el dinamismo de las actividades empresariales presentes en el territorio (Alburquerque y
Corts, 2001:12)41.

5.2.4. Planes estratgicos en Argentina (1993-2005).

En Argentina la introduccin de la reforma administrativa en el nivel local ha sido lenta y


contradictoria, y la explicacin puede encontrarse en la combinacin de los siguientes
aspectos: 1) la desindustrializacin del interior del pas; 2) la carencia de fuentes de trabajo;
3) la difcil situacin de las economas regionales; 4) la transferencia de prcticamente
todos los servicios de educacin y salud por parte del Estado central sin el traspaso de los
recursos necesarios, y 5) un estilo de acumulacin poltica asociada al caudillismo local42.
En forma simultnea, el proceso de consolidacin democrtico argentino y, sobre todo a
partir de mediados y finales de los ochenta, las nuevas constituciones provinciales, abrieron
el camino a niveles crecientes de autonoma municipal en casi todo el pas. Esta tendencia
fue confirmada en forma explcita por la reforma de la Constitucin Nacional de 1994.
Respecto de los municipios, la reforma constitucional precisa la obligacin de las
provincias a dictarse su propia constitucin, pero asegurando la autonoma municipal y
reglamentando el alcance y contenido en el orden constitucional, poltico, administrativo,
econmico y financiero, atributos que no haban sido definidos en los textos anteriores.

41
Camagni (2005); Vzquez Barquero (2005).
42
Catenazzi y Reese (2001).

281
EI impacto de la reforma del Estado sobre el nivel local, que Arroyo (1997) denomina
municipalizacin de la crisis del Estado, ha enfrentado a los gobiernos municipales con un
conjunto de nuevos problemas para los cuales no estaban preparados. De esta forma se
gener una nueva visin del papel que les cabe a las ciudades en los nuevos escenarios de
apertura de fronteras nacionales, movilidad del capital y nfasis en la productividad como
soporte de la competitividad. As, en la Argentina, los cambios sealados han tenido una
fuerte repercusin territorial sobre todo en la Regin Metropolitana de Buenos Aires y en
las grandes ciudades en la medida que el sistema econmico vigente se apoya
principalmente en stas y en las metrpolis para efectivizarse. Mientras tanto, los centros
urbanos intermedios han sufrido en general la desaparicin de sus tradicionales actividades
econmicas, la desinversin y el desempleo, salvo los casos particulares de algunas
ciudades portuarias y/o de carcter turstico.

En este marco un importante nmero de gobiernos municipales comenzaron a buscar y


ensayar caminos alternativos a los modelos tradicionales de gestin pblica que haban
llevado a la accin estatal, en las ltimas dcadas, a un profundo descrdito frente a la
sociedad. Dentro de los nuevos estilos de gestin que implementaron las administraciones
locales de la dcada de los noventa, reapareci la planificacin, herramienta que se haba
intentado eliminar del instrumental de las polticas pblicas. En un contexto de
generalizacin del riesgo en las vidas individuales de los argentinos43 debido a la
flexibilizacin de la economa, proliferaron los planes estratgicos, como reflejo del nuevo
sistema de gestin de las conciencias pblicas. An as, la experiencia argentina en materia
de planificacin del desarrollo local tiene todava una corta trayectoria y comienza a finales
de 1993 con la formulacin del Plan Estratgico de la ciudad de Crdoba.

En todas las experiencias argentinas los procesos de ajuste macroeconmico no solo han
producido la prdida de actividades productivas y graves deterioros en los niveles de
calidad de vida y en la integracin comunitaria, especialmente de los sectores ms pobres,

43
Como dice Sennet (2000:91), en la vida real, el riesgo avanza de una manera ms elemental llevado por el
miedo de dejar de actuar (...) Las nuevas condiciones del mercado obligan a un gran nmero de personas a
asumir riesgos muy pesados aunque los jugadores saben que las posibilidades de recompenza son escasas.

282
sino que afectaban la gobernabilidad del propio territorio. De ah que las autoridades e
instituciones locales tomarn conciencia de que con un Estado en retirada, tanto de las
polticas de fomento de las economas regionales como de las polticas de compensacin
social, sus economas estaban afectadas gravemente por procesos y decisiones estructurales
que estando fuera del alcance de lo local tienen que ocuparse.

Todo ello explica la urgencia con la que algunas ciudades han puesto en marcha proyectos
de desarrollo local enmarcados en planes estratgicos de actuacin. Monteverde44 (2002)
afirma que los planes estratgicos se han instalado como un instrumento de gestin en la
Argentina desde inicios de los noventa, pero a partir del segundo lustro han tomado un gran
impulso. No obstante el punto de partida de cada plan condiciona su concepcin, su
desarrollo, su apropiacin y los resultados concretos de los mismos. A partir de la
experiencia en Argentina, Monteverde (2002) especifica los factores que han intervenido en
la decisin de iniciar un plan: 1) convencimiento: que corresponde a aquellas gestiones que
creen profundamente en la necesidad de modificar el rol del Estado local, por lo que el plan
estratgico es considerado una herramienta necesaria para la gestin; 2) aggiornamiento:
que corresponde a aquellas gestiones que sin mostrar seales de intentar un cambio
profundo en la forma de gestionar la ciudad, sin intentar o evidenciar tareas vinculadas a la
modernizacin de su propia gestin, deciden poner en marcha estos procesos como una
manera de expresar o exhibir modernidad, pero descreyendo ntimamente de la misma, y 3)
condiciones externas, ya que en algunos casos el municipio o algn actor local calificado ha
instalado momentneamente el tema, el ejecutivo lo trat, insinu y lo dej sin cerrar. Es
decir qued como una especie de asignatura pendiente, que en un momento es tomada
como reclamo por alguna institucin, por la oposicin poltica o por el Concejo Deliberante
que reclaman el plan, no tanto por sus convicciones profundas sino como reclamo a una
gestin que promete y no hace, o que se ocupa de la coyuntura. Ante estos reclamos y/o
presiones el municipio, que nunca descart totalmente la posibilidad de elaborar un plan, lo
pone en marcha. En otros casos las actuales polticas provinciales y nacionales dirigidas a
los municipios, alientan la elaboracin de planes estratgicos, ofrecen alternativas de

44
El arquitecto Roberto Monteverde gan el Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin de
Asesor Metodolgico para el Plan Estratgico de Mar del Plata.

283
capacitacin tcnica y dan posibilidades de acceso a crditos internacionales para financiar
estos proyectos.

Con distinta suerte, a nivel de apropiacin y de xito, se vienen desarrollando planes


estratgicos en un marco que va de convencimientos profundos en tanto a su utilizacin,
como nuevo modo de construccin de ciudad, a otros que se asocian a una especie de
aggiornamiento del gobierno local, adecundose a una nueva moda de gestin territorial,
de gestin del conjunto de actividades de un sistema productivo local. En esta nueva
instancia, la planificacin reaparece como un instrumento orientado a la resolucin,
evaluacin y prospeccin de diferentes complejidades dentro de la bsqueda de mayores
niveles de eficiencia y eficacia en escenarios de fuerte incertidumbre socio-econmica.
Simultneamente, los mtodos de planificacin tradicional, predominantemente
tecnocrticos y centralizados, sufrieron una fuerte crtica centrada en su incapacidad para
promover 1os procesos de cambio social. De ah que, y con la influencia que ejercieron
tanto la experiencia europea y norteamericana como algunas agencias de cooperacin, el
enfoque estratgico y participativo de la planificacin creci en "popularidad" entre los
agentes del gobierno local. Sin embargo, en la realidad de Argentina, y tambin de Amrica
Latina, el cambio de paradigma, desde una planificacin urbana tradicional a una
planificacin estratgica y participativa, de acuerdo con Mantobani (2003), no slo no se ha
dado definitivamente sino que adems an coexisten rasgos del viejo paradigma con rasgos
del paradigma de la planificacin estratgica.

Para Monteverde (2002), en la Argentina y a excepcin de algunos pocos casos en pases


del Mercosur, la iniciativa para el lanzamiento de un plan estratgico la ha tenido el
gobierno local. Es el municipio el que propone la realizacin de un plan, el que aporta los
recursos econmicos y humanos. La decisin de poner en marcha estos procesos se da por
una combinacin de factores que termina de cerrar el jefe del Ejecutivo local de la localidad
cuando se apropia o compra la idea. En algunos casos es el propio intendente local el que
introduce el tema en la gestin, en otros es un rea o secretara la que comienza a instalar el
tema. Esas reas suelen ser las tradicionales de planificacin urbana, o las nuevas de
produccin o desarrollo econmico, o las vinculadas a programas de modernizacin del

284
Estado. Es decir, que estos intrumentos de innovacin de gestin ingresan y se sostienen a
partir de aquellos sectores ms inquietos con respecto a temas de planificacin o a aquellas
nuevas reas de la gestin municipal que se han incorporado recientemente a las agendas
municipales y que comparten una visin diferente sobre el rol del municipio. Las reas
tradicionales ms vinculadas a la prestacin de servicios, o al manejo de la hacienda
pblica son las que menor adhesin muestran a estos proyectos de modernizacin, concluye
Monteverde.

Hay que destacar que las experiencias de planificacin estratgica que se han llevado a
cabo en diferentes ciudades argentinas se encuentran sujetas a una tensin fundamental: 1)
la propia dinmica capitalista supone una lgica de acumulacin que implica
configuraciones regionales inequitativas determinando la viabilidad de algunos proyectos y
la imposibilidad de otros en el nivel local45, y 2) la decisin poltica de los gobiernos
locales que, en funcin de la disputa de los distintos sectores, da lugar a emprender
determinado proceso de planificacin y gestin del desarrollo46. Monteverde (2002) al
respecto plantea que los planes deben trabajar en sintona con un proceso de cambio de
gestin que se viene dando o que se debe dar en las gestiones locales y deber superar
contradicciones como las que se detallan a continuacin: 1) en la medida en que la mayor
parte de los gobiernos locales en Argentina adhiere a formas tradicionales de gestin, los
planes son autnticas molestias para aquellos que no quieren cambiar; 2) los planes deben
formar parte de la gestin de gobierno en tanto se consolida como proyecto de ciudad, y 3)
los acuerdos y los consensos de actores no deben ocultar el conflicto sino resolverlo.
Durante este tiempo los esquemas participativos apuntaron principalmente a sumar actores,
sin precisar demasiado en los perfiles, intencionalidades, juegos de poder de cada uno. Se
priorizaron en todos los casos los consensos por encima de las diferencias. Lo que se
consensuaba se llevaba adelante y lo que significaba disenso se bajaba, lo que en alguna
medida maquill u ocult el conflicto.

45
Y es que el partido que se juega no es otro que las relaciones de poder que dependen de las luchas por la
apropiacin privada del excedente.
46
Catenazzi y Reese (2001).

285
En la prctica argentina, a pesar de las diferencias entre las distintas ciudades, los planes
estratgicos tienen las siguientes caractersticas comunes: 1) en la formulacin de los planes
estratgicos se plantea una tensin fundamental derivada de la estructura poltico-
institucional argentina. Por un lado, la necesidad de los agentes del desarrollo local de una
mayor autonoma para decidir y gestionar localmente los procesos de desarrollo y, por el
otro, la escasa autonoma municipal existente, sobre todo de carcter poltica y financiera,
situacin paradojal si se tiene en cuenta la descentralizacin de responsabilidades de los
ltimos aos; 2) la planificacin fue asumida por los agentes locales como una herramienta
a partir de la cual poder reflexionar, calcular y construir nuevas estrategias desde lo local;
3) los planes urbanos argentinos tienen una particularidad derivada del modelo tecno-
econmico vigente que se caracteriza conjuntamente por conformar una elite empresarial
dinmica y por su carcter excluyente de amplios sectores sociales. Por esto en los planes
se expresan en forma simultnea, contradictoria y en el mismo orden de prioridad, tanto
medidas de corte compensatorio que atienden las urgencias sociales existentes como una
serie de polticas de promocin del desarrollo de mediano y largo plazo que se enmarcan
en las aspiraciones de insertar a la ciudad y la regin en el contexto de la economa
globalizada moderna. Por ejemplo, los defensores del modelo de desarrollo econmico
local establecen que hay dos grandes diferencias entre los pases desarrollados y los de
Amrica Latina en lo concerniente al diseo de las polticas de fomento productivo e
innovacin empresarial y al enfoque dado a la descentralizacin. En los primeros, el diseo
de las polticas de fomento productivo e innovacin empresarial incorpora un enfoque de
competitividad sistmica territorial, en lugar del anterior enfoque orientado hacia las
empresas. Por otra parte, la descentralizacin poltica y el fortalecimiento de los gobiernos
locales son considerados herramientas fundamentales para otorgar a stos nuevos roles
como animadores y promotores de la construccin de espacios de concertacin pblico-
privada para el fomento del desarrollo econmico local47; 4) el liderazgo del Gobierno

47
La nueva ingeniera de fomento de la competitividad sistmica territorial por medio del desarrollo
econmico local debe, pues, entender la necesidad de levantar estas infraestructuras institucionales y sociales
en cada mbito territorial, lo cual en Amrica Latina no es atendido an de forma adecuada ni por los
denominados fondos de inversin social (que tienen una perspectiva bsicamente asistencial), ni por los
planteamientos centralistas, verticalistas y sectoriales de la poltica econmica convencional. Y es que lo que
la visin del desarrollo econmico local postula es que para atender adecuadamente y a largo plazo los
desafos de la mayor competitividad en los mercados derivada de la apertura externa y la globalizacin
creciente de las economas, hay que asegurar la introduccin de innovaciones (tecnolgicas, de gestin,

286
municipal en el proceso de elaboracin y ejecucin del Plan aparece como ineludible para
garantizar la equidad y la complementariedad de las polticas concertadas; 5) la situacin de
debilidad estructural en la que se encuentran los gobiernos municipales y los agentes
locales se ha hecho crtica en la medida que se ampli la brecha entre las cada vez ms
extensas competencias que se le asignan y las capacidades reales con las que cuentan para
llevarlas a la prctica48; 6) el proceso de elaboracin de los planes con enfoque participativo
y estratgico signific tambin, la oportunidad de aumentar la capacidad tcnica y de
gestin de algunos municipios argentinos y adicionalmente, romper la visin tcnica
sectorial que se tena sobre los procesos territoriales, produciendo lentas pero sostenidas
mejoras en las pautas de funcionamiento del aparato publico municipal y en su relacin con
los agentes locales de la sociedad, y 7) los planes estratgicos en la Argentina han adoptado
para su formulacin y puesta en marcha escenarios participativos de consenso donde la
particularidad esta dada por la masividad y heterogeneidad de la convocatoria en la
bsqueda de involucrar en el proceso a la casi totalidad de las instituciones locales.

No obstante, los actores locales no desarrollan la misma lgica, al tener perspectivas


diferentes e intereses dispares49:

1) Hasta el momento se ha logrado percibir un papel de protagonismo relativo de los


sectores empresariales en estos procesos. Ms precisamente se ha notado una adhesin
importante en las etapas de puesta en marcha de estos procesos pero escaso entusiasmo a la
hora de liderar o llevar adelante proyectos, que impliquen un compromiso o riesgo
empresarial. Una cierta conducta especulativa sigue esperando que el Estado realice los
primeros movimientos y asuma los mayores riesgos. Pero, a partir de la definicin de estos
espacios seguros el sector privado comienza a tener un papel algo ms protagnico. Por

sociales e institucionales) en los sistemas productivos locales. De este modo, la visin del desarrollo local
considera que la agenda del ajuste estructural debe conceder mayor importancia a las polticas de nivel
microeconmico definidas territorialmente, as como a las adaptaciones a nivel mesoeconmico para el
desarrollo institucional y la creacin de capacidad de intermediacin, que aseguren la introduccin de las
innovaciones en la base productiva y el tejido empresarial de cada mbito territorial (Alburquerque, 2001:15-
16). Veanse Vzquez Barquero (1993; 2000; 2002; 2005); Pyke y Sengenberger (1992); Sforzi (1999b);
Camagni (2005).
48
La experiencia y la capacidad de gestin de polticas y programas complejos en los municipios argentinos
es escasa y esto explica, en parte, el lento desarrollo que han tenido los mismos hasta el momento.
49
Monteverde (2002). Vease, al respecto, Arocena (1995).

287
otra parte estos sectores empresarios, si bien acompaan y animan los procesos de
planificacin, en pocos casos han aportado econmicamente para sostener los mismos,
dejndolo todo en manos del gobierno local. En las etapas de implementacin y gestin
estratgica se observa cierto agrupamiento de estos sectores alrededor de los proyectos que
ms interesan desde un punto de vista corporativo.

2) Las actitudes de la gestin con respecto al plan varan de acuerdo a la etapa de desarrollo
en que se encuentre el mismo. Desde la adhesin total en los inicios con un nivel
importante de descreimiento en la medida que los temas del plan avanzan sobre las formas
tradicionales de gestin y sobre temticas especficas que fueron parte de los cotos de caza
de estas reas. El proceso inverso lo recorren aquellas reas de la gestin vinculadas a la
innovacin que en la medida que el plan avanza visualizan a un nuevo actor con el que
dialogar y sostener mejor las instancias de cambios en el modo de gestin municipal.
Adems, la situacin particular de los planes en cuanto a su vinculacin con la gestin de
gobierno dificulta la percepcin de los actores. Los planes estratgicos no son el plan del
gobierno local, pero se realizan por su iniciativa y sostenido por sus recursos. Los planes
estratgicos intentan ser el plan de la ciudad, pero la ciudad no lo sostiene ni tiene a su
cargo los equipos tcnicos operativos. De este cruce surge una lectura a veces confusa, ya
que para algunas reas de la gestin el plan esta ms afuera que adentro, no opera como un
incondicional, es ms, en ocasiones acuerda con los supuestos enemigos de la misma.
Mientras tanto para afuera, si bien es aceptado como un intento de construccin del plan de
la ciudad, est presente la idea de que en ltima instancia el plan operar funcionalmente a
la gestin. En este punto radica su fortaleza y su debilidad, que de acuerdo a cada coyuntura
opera en uno u otro sentido.

3) Los equipos tcnicos se forman a partir de combinar recursos propios del municipio con
recursos externos, lo que permite tejer una forma de trabajo alejado de las rigideces de la
administracin pero que no desconoce las reglas y cdigos de la misma. Sin embargo tras el
segundo o tercer ao de trabajo se suele poner en riesgo la continuidad de estos equipos por
razones diversas, que se pueden sintetizar en: a) precariedad de la relacin contractual; b)
desarrollo de profesionales con un perfil requerido para la gestin, es decir, profesionales

288
que se han desarrollado dentro de los equipos tcnicos del plan terminan cubriendo reas de
gabinete, secretarias y subsecretarias, lo que termina atentando contra los recursos humanos
del mismo, y c) desarrollo de profesionales con un perfil temido para la gestin
municipal tradicional, esto es, bajo una mirada poltica tradicional y temerosa se visualizan
riesgos para la gestin poltica, tanto ms grande cuanta mayor independencia tengan esos
profesionales, situacin que sostenida en el tiempo se termina resolviendo con cambios en
la composicin de los equipos tcnicos.

Pero no basta la participacin del municipio, del sector privado y del Equipo tcnico. Un
plan estratgico necesita de la participacin amplia y activa de la sociedad civil, pues se
trata, tal y como hemos expuesto en la parte primera de este estudio, de actores sociales
imprescindibles cuya participacin no debe limitarse a que la convoquen para decidir
algo que ya fue decidido de antemano ni para priorizar paquetes de escenarios u objetivos
de actuacin ya establecidos tcnicamente. Un plan estratgico que no es participativo,
desde su organizacin hasta su formulacin, implementacin y seguimiento, no es otra cosa
que una oportunidad de las empresas para hacer ms negocios, una apuesta voluntarista del
partido oficialista para acumular ms poder y una forma de hacer ms currculo para los
tcnicos y funcionarios a cargo50.

Monteverde (2002) afirma que cuando se habla de participacin en los planes estratgicos
se est planteando la representacin de carcter institucional con las ventajas y los
inconvenientes que ello supone. De este modo en los planes estratgicos en Argentina se
recurre a la confeccin de un inventario institucional el cual se suele organizar en dos
bloques. Un primer grupo que rene lo ms representativo de la ciudad y los que tienen
mayor capacidad de transformacin de la ciudad y, en un segundo bloque, el conjunto de
las instituciones de la ciudad. Se renen en el grupo ms reducido a las instituciones con
incidencia en la opinin pblica, las de mayor poder, las que tienen intervencin directa en
los proyectos o emprendimientos ms significativos de la ciudad. Estas instituciones suelen
constituir los grupos de lanzamiento de los planes aumentando el soporte institucional del
proyecto. Grupos, Consejos o Juntas Promotoras son las formas que toman estos grupos.

50
Mantobani (2003).

289
Creados por acuerdos o por ordenanzas son los socios principales del municipio para el
emprendimiento y convocan luego a sumarse a la totalidad de las instituciones de la ciudad,
a travs de consejos, asambleas o acuerdos ciudadanos. Adems, segn Catenazzi y Reese
(2001), es importante remarcar que la participacin de los diferentes sectores sociales en los
procesos de elaboracin y ejecucin de los planes estratgicos ha sido heterognea, debido
a la capacidad estructuralmente diferente que tienen los sectores de alta capacidad
econmica para imponer su agenda de intereses frente a los sectores ms pobres de la
sociedad y a la inorganicidad que tienen algunos sectores sociales que no constituyen
sujetos organizados en trminos de un escenario de concertacin institucional.

La modalidad que vienen llevando adelante los planes son talleres o mesas de trabajo.
Segn Monteverde (2002), estas tcnicas de trabajo intentan abrir espacios de debate y
apropiacin a partir de documentos de base que son propuestos por los equipos tcnicos.
Una cuestin crtica que deben resolver los planes es la amplitud que deben tener estos
espacios, es decir, 1) trabajar con un nivel muy amplio de representacin institucional que
permita sostener un alto nivel participativo en el desarrollo del plan, lo que significa prever
tiempos algo ms dilatados para la elaboracin de acuerdos, o 2) trabajar en espacios ms
reducidos con posibilidades de acortar tiempos, obtener resultados en un plazo menor y con
esos resultados obtenidos ampliar la base de sustentacin de los mismos. Para este autor, se
trata de un problema difcil de resolver, ya que hay elementos vlidos en ambos caminos.
Es cierto que los tiempos para poder llegar a resultados concretos son cada vez ms breves,
planes que no tengan posibilidades de lograr algo parecido a algn xito o producto
satisfactorio, genera descreimiento, debilita los niveles de participacin y no se legitima
ante la sociedad y ante la misma gestin que lo sostiene. Por otra parte procesos de
planificacin que plantean la necesidad de niveles alto de participacin, asignan un papel
diferente a uno u otro grupo de instituciones genera dudas. Algunos planes estn intentando
resolver estas cuestiones tratando de alcanzar rpidamente acuerdos con un grupo ms
reducido de actores para luego ampliar y focalizar la participacin institucional en el diseo
e implementacin de los proyectos concretos. No obstante, las preocupaciones y bsquedas
para mejorar los espacios de participacin y sostener los niveles de la misma es un asunto
recurrente en los planes. Tareas especficamente diseadas, con asignacin de tiempos, de

290
recursos, son puestas en marcha para concretar la participacin efectiva de personas e
instituciones. Ms all de las demandas generalizadas de ausencia de espacios
participativos, la apertura de los mismos no significa una movilizacin generalizada de los
ciudadanos e instituciones. En trminos numricos apenas tentativo se estima que la
convocatoria a estas actividades, como promedio en diferentes ciudades alcanza a un 25 a
30% de los convocados.

Ante la conjuncin de situaciones que tenan que ver con la construccin de espacios
participativos, los equipos de trabajo estn intentado disear una serie de alternativas que
mejoren esta cuestin. Entre estas bsquedas se plantean: 1) la articulacin de espacios de
participacin; 2) la representacin territorial, y 3) la representacin ciudadana aleatoria. Y
los ejes principales de trabajo, para Monteverde (2002), estn vinculados a contar con
espacios ms especficos de participacin de acuerdo a las expectativas de cada sector
social. Esto suponen contar con mbitos que aborden temas de mediano y largo plazo
(planes estratgicos), con otros vinculado al tratamiento de cuestiones coyunturales de corto
plazo (a cargo de las reas de gobierno: planeamiento urbano, promocin social, servicios
pblicos). El contar con estos canales de participacin ciudadana permite canalizar
expectativas y dar respuestas acordes a los intereses de cada persona. Esto supone un alto
nivel de coordinacin y acuerdo con la gestin de gobierno. En la medida que se trabaja
con problemtica y proyectos concretos, posibles de ser ubicados geogrficamente, es
posible incorporar a sectores ms amplios de la sociedad a travs de la representacin de
carcter territorial, haciendo un rastreo de las formas de organizacin social de esa parte de
la ciudad para poder ampliar las bases participativas del proyecto. Otra modalidad que se
est incorporando en las distintas etapas del proceso, es la invitacin aleatoria tomada de
padrones electorales de manera de intentar incluir la opinin de los que no se sienten
representados en los diferentes tipos de institucin, incorporando la mirada del famoso
vecino comn.

Monteverde (2002), al referirse a los planes estratgicos en Argentina, considera que la


propuesta misma de estos modos diferentes de gestin de ciudad constituyen un logro en s
mismo, ya que ms all del xito efectivo que los planes puedan obtener, son experiencias

291
positivas que se van acumulando en la cultura local. Como logros ms especficos de estos
procesos menciona los siguientes: 1) incorporar una visin amplia de lo urbano; 2)
colaborar en la elaboracin de un discurso local acerca del presente y del futuro de la
ciudad; 3) fijar nuevos estndares de trabajo para lo pblico; 4) introduce nuevos temas y
nuevos instrumentos de gestin urbano territorial; constituyen una carta de presentacin de
la ciudad, y 5) incuban y/o desarrollan importantes proyectos urbanos. Y como asignaturas
pendientes de dichos planes, este autor menciona los siguientes: 1) consolidarse como
herramienta de gestin urbana, esto es, que los municipios incorporen la planificacin como
forma de trabajo, que se gestione cotidianamente lo que se planifica estratgicamente, co-
gestionar proyectos con el sector privado y superar los cambios de gestin; 2) ampliar la
base de sustentacin del plan, ms concretamente, incorporar a los sectores excluidos de la
sociedad, a los sectores juveniles y cuotas de mayor decisin social en la gestin de
proyectos, y 3) definir el perfil de los planes luego de la formulacin, pues se trata de la
etapa ms crtica y an no resuelta de los planes, aunque se perfilan como formatos
aquellos que gestionan proyectos, aunque desdibujan su perfil de planificador, evaluador y
verificador de tendencias, y los que siguen planificando, pero pierden visibilidad y
presencia al no operar sobre la coyuntura y al no tener logros concretos para mostrar como
resultado de su propia gestin. En definitiva, para Monteverde el rumbo que en Argentina
ha seguido el proceso de redefinicin de las funciones del Estado, sumado al avance del
mercado sobre la sociedad civil, ha obstaculizado un cambio pleno de paradigma, desde el
tradicional al estratgico y participativo. Adems, la forma de hacer poltica, comprometida
con prcticas clientelsticas, y las crisis de representatividad y de participacin, constituyen
otros de los factores que an mantienen la transicin de un paradigma a otro. Por ello esta
realidad es uno ms de los principales desafos de las ciudades argentinas que intentan
impulsar procesos de planificacin estratgica y participativa51.

51
Mantobani (2003).

292
VI. ANLISIS DE LA INFORMACIN.

El modelo de ciudad deseable no deber ser obra de alguien inspirado o ni siquiera de


un grupo de ellos, sino el producto de la oportuna reflexin de una comunidad
preocupada por su destino que piensa en ese futuro con sentido amplio y que plasme sus
ideas en un plan que, ahora s requerir de tcnicos y especialistas y que luego se ha de
cristalizar por el esfuerzo de toda una comunidad que deber ser tan visionaria como la
fundacional, tan pionera como la que proyect la ciudad, pero con la madurez de los
tiempos actuales, Mar del Plata ser lo que sus habitantes se propongan y los argentinos
la seguiremos con el orgullo de siempre (Roccatagliata, 1984, Mar del Plata y su
regin, citado en la exposicin del arquitecto Zingoni en el Concurso Nacional de
Antecedentes, Propuesta y Oposicin PEM).
6.1. Intereses y retrica en el Plan Estratgico de Mar del Plata.

Un informante nos dice que no hay sealas ahora del Plan Estratgico de Mar del Plata
(PEM), de cmo sigue esto, y se pregunta, ya pas? (Independiente5)278. Esta cuestin
es reveladora, por un lado, no de lo que los Autoconvocados PEM279 llaman miopa del
Asesor Metodolgico del Plan, sino una consecuencia de las asimetras de poder local y que
es el origen de fondo de los problemas de la ciudad de Mar del Plata, atravesada toda ella
por diferencias sociales280. Y es que un plan estratgico es un sntoma de la movilizacin,
por intereses econmicos, de la elite del poder local para justificar, tcnicamente, una
visin poltica de la ciudad, de modernizacin gerencial del sistema urbano281. Por tanto, un

278
Otro informante nos dice que est bien que vino enero y febrero, que en esta ciudad se hace un corte, es
una ciudad de veraneo, pero yo no he escuchado nada ms del Plan Estratgico, ni he visto en la
Municipalidad, que voy bastante seguido, algn tipo de cartel o de panel puesto para mostrar a la gente que va
ah los puntos sobresalientes del Plan Estratgico. Hasta ahora silencio (Independiente8).
279
Autoconvocados PEM es un grupo de instituciones marplatenses que se autoconvocaron, por un lado, para
debatir ms en profundidad los temas que se discutan en los talleres de diagnstico y formulacin y, por otro,
para conseguir ampliar la participacin institucional en la Comisin Mixta y en la Asamblea Representativa
de Instituciones. Este grupo lleg a reunir durante el 2004 a ms de sesenta representantes institucionales.
280
Un informante, se desahoga, dicindonos: los habitantes, los ciudadanos entre comillas, los que pagan los
impuestos, los que realmente quieren una ciudad mejor, quieren polticas mejores, quieren circuitos culturales
mejores... Cmo hacan para elevar esa propuesta? Imposible. Y no es un ao el trmino, como el arquitecto
Monteverde ha puesto, para un plan estratgico de una ciudad desbastada como Mar del Plata. Esto hubiera
necesitado tener cinco aos, un lustro. La importancia del tema, de evaluar, de tener una sociedad mejor, una
ciudad ms sana, nos hubiera llevado a lo mejor cinco aos. Nadie dice que en un ao se diagnostica y se
lleva a buen puerto las cosas (...) Ac en Mar del Plata tenemos en la Universidad Nacional gente muy capaz
y que hasta lo hubieran hecho ad honorem, sin gastar 198.000 pesos que fue una barbaridad para Mar del
Plata. Y que no vamos a ver los resultados, porque qued el contenido en un hermoso libro, en una cosa
terica, en una cosa bellsima de retrica, de una cosa preciossima acadmica, pero llevado a lo prctico, a
cmo vemos nosotros a la ciudad, no se articularon mejores soluciones o mejores alternativas para que la
gente viva mejor (Independiente13)
281
Un informante nos dice que hubo una cierta intencionalidad hacia ese lado, de decir terminamos el plan
en este tiempo en 11 meses, sabemos que no alcanza, sabemos que dentro de lo urbano, que es el rea de
Monteverde y de la mayora del equipo tcnico de l, el plan urbano es como una de las cosas ms grandes
que se pueden llegar a hacer dentro del Plan. Sera como una continuidad del Plan pero exclusivamente en lo
urbano (Independiente14). O sea, para otro informante, se centr demasiado en las problemticas de la
ciudad, ms desde el punto de vista econmico, por la gente que influy para que se diera esto, o sea, los
martilleros, los agrimensores, bueno, toda la gente... por ah la gente de turismo, toda la gente interesada por
ciertos aspectos econmicos de desarrollo, entre comillas, porque era para ciertos sectores y no para todos. O
sea, yo no he visto participar, por ejemplo, a mucha gente que representara a la industria y a gente del sector
obrero. Gente que por ah desde algn sindicato obrero, como por ejemplo la industria del pescado, no la vi
participar. A m me parece que se debera haber dado mayor participacin y ser ms abierto. Lo que pasa es
que fue una cosa que tampoco dio tiempo, por los 11 meses para ir incorporando e ir agrandando la
participacin (Independiente4).

295
plan estratgico define un modelo de desarrollo local no desde el conjunto de los intereses
de la ciudad, sino desde los intereses polticos-econmicos de la municipalidad282.

Por otro, el Plan Estratgico de Mar del Plata es otro sntoma de la vorgine de planes
estratgicos que impone la dinmica compatitiva de las ciudades, y que debera conducir a
evitar caer en la trampa de las novedades que, en realidad, apenas lo son. Y no lo son
porque ni se plantean alterar la lgica distributiva de los recursos, nicamente es un
pretexto para obtener inversiones para realizar obras pblicas, que no son prioritarias para
la sociedad marplatense, y s para el intendente a efectos de mostrar una cara bonita
(Independiente4) de la ciudad. Adems, como nos dice un informante, se supone que los
sectores empresarios de Mar del Plata estn haciendo una gran contribucin a los intereses
de la gente no? Pero sabemos bien que toda inversin que se hace, por lo que se ve,
aparentemente, estn estudiadas como para recuperar la inversin a corto plazo. As que
todo este tipo de negocios a veces son dudosos en cuanto al impacto que puedan llegar a
producir en la ciudad. Hay un caso, por ejemplo, que yo lo palpo y lo vivo que es... al lado
de las piletas cubiertas, all en los barcitos, que la gente de Mar del Plata usaba en invierno,
eran muy concurridos, y esa zona era tpica no?, por la concurrencia de la gente, si bien
eran cosas que ya estaban viejas y necesitaban alguna remodelacin. Pero cuando Andrey
Iglesias cop toda esa zona con ese Paseo Hermitage, no veo ms a la gente, o sea, la gente
que antes usaba ese espacio no est ms. Y fue una inversin para intereses empresarios y
no para el inters de la gente, no?. Es decir, tenemos un ejemplo palpable. As que no se si
otro tipo de inversiones que se realicen, si realmente van a ser para el inters de la gente, o
viendo cules son los usos y costumbres de la gente, o van a ser para cambiar cierta fachada
de Mar del Plata en funcin de, por ejemplo, de la explotacin de un hotel cinco estrellas. O
sea, no se, por eso te digo nunca vi nadie que hiciera nada a favor de Mar del Plata en s,
puro intereses particulares (Independiente4)283.

282
Un informante nos indica que si vos lees el Plan Estratgico no hay una postura de transformacin de la
estructura econmica y social de Mar del Plata. Los discursos son discursos, y lo que est escrito puede estar
hermosamente escrito, pero vos por ms que pongas la palabra revolucin en un escrito la revolucin no se
hace maana. En definitiva, Monteverde ahora va a ser funcionario municipal (Independiente16).
283
Por ejemplo, integrantes del Consejo de la Produccin solicitaron reunirse con el ministro de Asuntos
Agrarios y Produccin de la provincia de Buenos Aires con el objetivo de tratar temas vinculados a la
legislacin y radicacin industrial en el partido, y, ms concretamente, manifestarle sus discrepancias con
algunas referencias legislativas puntuales, como la expansin de industrias, grandes superficies comerciales y

296
Pero, previamente, hay que situar a Mar del Plata. Es una ciudad con una enorme crisis de
desarrollo (comision9), y con una poblacin aproximada de 580.000 habitantes, que se
encuentra localizada en la costa atlntica de la provincia de Buenos Aires y es cabecera del
Partido de General Pueyrredon. El partido tiene una superficie de 1.453,44 km2, de los
cuales el ejido de la ciudad ocupa 79,48 km2284, y el permetro de la costa del partido es de
39,20 kms. La localizacin geogrfica de la ciudad explica su especializacin productiva: la
actividad turstica y la cadena productiva asociada a esta actividad (hostelera, hotelera,
contruccin...)285. Una actividad dependiente del turismo nacional (particularmente de
Capital Federal y Gran Buenos Aires)286, pues Mar del Plata ha sido un centro receptor de
turismo interno que en funcin de la evolucin de la economa argentina canaliz
sucesivamente el turismo de elite, de los sectores medios y de aquellos de menos recursos,

cadenas de distribucin. De acuerdo con Palpolis, presidente de este ente municipal, le plantearemos la
dificultad que tiene el sector para la radicacin de industrias y en ese sentido queremos descentralizar la
gestin del certificado de aptitud ambiental que lleva adelante la Secretara de Gestin Ambiental de la
provincia para que se pueda tramitar en el municipio (...) Hay algunos artculos de leyes que ya tienen muchos
aos y la realidad va en otro sentido y casos puntuales que se generalizaron cuando se dieron situaciones en
determinados municipios de la provincia. Queremos charlar con el ministro para analizar la posibilidad de
dejarlos sin efecto (Oroquieta recibir a integrantes del Consejo de la Produccin, LA CAPITAL,
17/02/04).
284
Sin embargo, de acuerdo con Mantobani (2004), si bien se trata de la superficie del rea urbana
perteneciente al ejido oficial de la ciudad cabecera, se debe tener en cuenta que segn el INDEC la superficie
creci el doble alcanzando en el ao 1995 los 150 km2, a partir de la adicin de reas urbanizadas contiguas.
En la actualidad este valor podra haber alcanzado los 180 km2. Como indica este autor, la mancha urbana se
increment a travs del crecimiento de la corona de expansin abyacente a los lmites del ejido de la ciudad
de Mar del Plata as como tambin mediante el crecimiento experimentado a lo largo de los ejes de acceso,
ms que a partir de la urbanizacin de reas intersticiales a estos o del territorio interior. No obstante, este
crecimiento ha tenido derrames hacia reas intersticiales.
285
Como nos comunica uno de nuestros informantes, hay que entender que un plan estratgico forma a la
ciudad a las necesidades que se tengan, es decir, adecuar la ciudad en todo sentido. No puede ser que la
estacin terminal est en el centro de la ciudad y la de trenes en la otra punta. Hay que adecuar la ciudad a las
necesidades tursticas y a su propio funcionamiento (Comision14). En este sentido, se nos informa que para
el caso de Mar del Plata, el tema del turismo es una pata de desarrollo importante. Creo que determinadas
actividades econmicas te permiten una independencia relativa ms fuerte como para que vos desde lo local
puedas empezar a transformarla. El tema del turismo, particularmente, creo que es una de las reas de
actividad econmica en donde dentro de lo local tenes mayor capacidad de transformacin o autonoma para
poder transformar ms cosas (Equipo1).
286
Productivamente se puede describir a grandes rasgos a Mar del Plata como una ciudad de rango medio que
cuenta con la existencia de recursos naturales diversos y renovables, aunque las actividades productivas
prioritarias estn basadas en la utilizacin de estos recursos con un reducido valor agregado, bajos niveles de
innovacin, baja diferenciacin y alta estacionalidad. Adems, se trata de actividades que utilizan en forma
intensiva mano de obra de baja cualificacin y se dan elevados niveles de inestabilidad laboral. Segn el
INDEC (1994), cinco ramas de actividad industrial representaban el 92 % del Valor de Produccin del Partido
de General Pueyrredon: pesca 33 %, otras ramas alimenticias 33 %, textil 11 %, metalmecnica 10 % y
qumica 5 %. Otra actividad que destaca es la del sector hortcola.

297
presentando por momentos una afluencia simultnea diversificada, con un estancamiento de
la convocatoria estacional a partir de la dcada de los setenta, para hacer crisis en los
noventa287.

A lo largo de la dcada de los noventa en el Departamento Ejecutivo de la Municipalidad


del Partido de General Pueyrredon se sucedieron tres intendentes distintos: Russak, Aprile
y Katz. Los primeros cinco aos (1991-1995) fueron el perodo en el que gobern un
partido afn con el modelo imperante a nivel nacional: la Unin de Centro Democrtico
(UCeDe), con Mario Russak288 al frente, que en 1992 firm un acuerdo programtico con el
partido que gobernaba a nivel nacional (Partido Justicialista). El intendente Russak inici
su gestin creando una macro-secretara que intentaba cubrir las reas de urbanismo y
medio ambiente, pero este gesto no era consistente con el objetivo desregulador de la
plataforma de este partido. De ah que los funcionarios de la Secretaria de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente (SDUMA) no aprovecharon la ventaja histrica que supuso la
aparicin de una dependencia de este tipo que contaba con dos subsecretaras (una de
desarrollo urbano y otra de medio ambiente). Temas claves de la ciudad tales como el de la
disposicin final de residuos y la contaminacin de las aguas costeras no fueron abordados
en este periodo. Con el cambio de gestin ocurrido con el retorno de los radicales al
gobierno de la ciudad, la SDUMA fue disuelta y aun se cay ms en el desinters por la
planificacin urbana.

Durante la segunda mitad de la dcada, la ciudad fue gobernada por un intendente de la


Unin Cvica Radical (UCR), Elio Aprile. A fines del ao 1995, cuando el nuevo gobierno
deba asumir sus funciones, la situacin fiscal del Municipio era grave. Con un dficit en el
presupuesto ejecutado del orden de los 25 millones de pesos, los gastos municipales
superaban en un 10 % a los recursos. Al inicio de su gestin, el Poder Ejecutivo Municipal
decidi implementar las siguientes cuatro medidas para cerrar esta brecha: 1) reduccin de
los salarios en un 10 % (con una disminucin del orden de los 9 millones de pesos, -5 % del
gasto anual); 2) renegociacin de los contratos que estaban vigentes, logrndose un ahorro

287
INDEC (2001).
288
Mario Russak fue Interventor municipal por el Partido de General Pueyrredon durante la ltima dictadura
militar.

298
del orden de los 11 millones de pesos (6 % del gasto anual); 3) pago al contado de ciertas
deudas con proveedores con una bonificacin del 30 % (obtenindose descuentos por 2
millones de pesos), y 4) un plan especial de facilidades para el pago de impuestos
adeudados, incluyendo reducciones en recargos e intereses. Adems, Aprile se haba
comprometido en la campaa electoral a realizar obras de infraestructura consideradas
fundamentales, por ejemplo, la nueva estacin ferroautomotor, la ampliacin y
modernizacin del Hospital Interzonal General y del Hospital Materno Infantil, las obras de
defensa costanera norte y sur, entre otras. Muchas de estas obras eran complementarias de
otras que realizaba la Provincia en la Municipalidad. Para ello las necesidades de
financiamiento ascendan a 65 millones de pesos y el problema era obtener los recursos
monetarios necesarios para concretar estas obras en el marco de la crisis financiera del
Municipio.

En 1996 el intendente Aprile decidi por primera vez en la historia- realizar una consulta
popular para decidir el financiamiento de 25 obras de infraestructura urbana. Estas obras se
ejecutaran en cuatro aos, representando una inversin total de 65 millones de pesos y para
su financiamiento se propona cobrar -por un perodo de 8 aos- un adicional de 3 o 4 pesos
por mes al impuesto municipal por cada inmueble. La consulta popular fue aprobada con un
54 % de los votos favorables y as se estableci el programa propuesto por el intendente. En
1999, tres aos ms tarde, la necesidad de financiar obras de infraestructura adicionales en
la ciudad llevaron al intendente a pensar en una postergacin del adicional impositivo
anteriormente votado y validado por los ciudadanos en la consulta popular. Aprile
enfrentaba entonces un nuevo y complejo dilema. Por un lado, se dudaba si, conociendo la
experiencia anterior, el gobierno deba someter el paquete fiscal a una nueva consulta
popular. Algunos de los integrantes del equipo de asesores del intendente argumentaban
que el gobierno deba implementar directamente su propuesta de financiamiento, ejerciendo
as el poder que los ciudadanos le haban delegado al votarlo. Por otro, otro grupo de
asesores opinaba que si se decida arbitrariamente ejecutar los nuevos proyectos de
infraestructura sin una nueva consulta sobre si hacerlos o no y cmo financiarlos, la validez
de este mecanismo sera severamente cuestionada, sospechndose la utilizacin de este
instrumento slo cuando el gobierno estaba seguro del resultado positivo. Los tiempos

299
polticos y econmicos del intendente implicaban que esta situacin deba solucionarse en
forma urgente.

Debe sealarse que a pesar de las diferencias entre los marcos poltico-ideolgicos de los
intendentes Russak y Aprile, existi una continuidad bastante marcada en las perspectivas
con que ambos se desempearon, sobre todo en materia de planificacin urbana. Pues
aunque ambos intendentes se diferenciaron en la importancia aparente dada a las
dependencias competentes en esta rea, la dcada se caracteriz por una inexistencia de
planes y polticas urbanas, aunque este vaco intent llenarse con programas focalizados y
fragmentarios. Aprile finaliz con mucho apoyo popular su primer mandato, pero meses
antes de que se cumpliera el plazo de su segundo mandato, tuvo que delegar el gobierno en
manos del presidente del Concejo Deliberante, Carlos Katz289, debido a la crisis socio-
econmica por la que pasaba la ciudad y la prdida apresurada de legitimidad290, tras
reconocer su incapacidad para solucionar los graves problemas que jaqueaban a su gestin,
en buena parte, generados por l mismo.

Por otra parte, si la dcada de los noventa haba comenzado con grandes expectativas para
Mar del Plata, tanto desde su sociedad y gobierno locales como desde el nivel provincial y
central del Estado, estas esperanzas se vieron malogradas para el grueso de la poblacin
que debi afrontar las consecuencias del ajuste estructural que generaron desempleo
masivo, intensa precariedad laboral y desamparo social291. Sin embargo, mientras que
muchos se empobrecan o eran protagonistas de un deterioro nunca visto antes en su nivel
de vida, algunos sectores sociales, con una visin y estrategias afines con la ideologa y las
oportunidades econmicas del periodo, fueron favorecidos. En la mayora de las ciudades
argentinas esto tuvo como consecuencia una marcada fragmentacin y polarizacin social,

289
Segn uno de nuestros informantes el impulso final al Plan Estratgico para el desarrollo de Mar del Plata
se lo dio el actual gobierno poltico de la ciudad, este intendente le dio un apoyo terrible al Plan
(Comision11).
290
Mantobani (2003).
291
Las polticas de ajuste estructural incluan entre otras medidas las privatizaciones de las empresas pblicas,
que constituyeron, tal y como expondremos a lo largo del captulo, un primer paso hacia la desnacionalizacin
y recolonizacin de la economa y el Estado argentino.

300
acompaada de procesos de segregacin espacial y muerte social, al verse los ciudadanos
desposedos de la ilusin vital de tener una funcin o una misin social292.

La situacin en la que se fue sumergiendo Mar del Plata en la dcada de los noventa fue
extremadamente grave, lo que hizo que se transformara paulatinamente en un bastin
nacional de la protesta. Por ejemplo, en 1999 una flota de pesqueros zarp de Mar del Plata
y bloque el puerto de Buenos Aires durante varias horas para apoyar la sancin de una ley
vital para el sector. Tambin, un grupo de integrantes del movimiento piquetero Teresa
Rodrguez, encabezado por Emilio Al, tom la catedral local para pedir asistencia y
trabajo. La ocupacin, matizada por continuos entredichos con los feligreses habituales,
finaliz 21 das despus, cuando el piquetero y sus acompaantes se enfrentaron con un
grupo de matones que irrumpi en el templo para hacer justicia por mano propia. Ambos
episodios serviran de prlogo a lo que vendra ms tarde. El 5 de mayo de 2000, el mismo
Al invadi un supermercado cntrico para exigir que el personal se plegara a la huelga
general que se cumpla esa jornada y exigir la entrega de bolsas de comida para las
personas que lo acompaaban. Estos sucesos se completan con el sorpresivo corte de la ruta
2, durante la Semana Santa de 2001, protagonizado por varios centenares de miembros de
la Corriente Clasista y Combativa y del citado Teresa Rodrguez. A partir de finales de
2001 y principios de 2002 muchos marplatenses convirtieron las calles de la ciudad en el
escenario para reclamar la devolucin de sus ahorros, acorralados por el corralito
financiero. Dos veces por semana recorran la ciudad los marplatenses estafados exigiendo
la devolucin de sus depsitos293.

Otro aspecto a destacar es que si bien Mar del Plata es la quinta ciudad de Argentina, es una
ciudad en la que los chalets de Los Troncos y los hoteles 5 estrellas contrastan con ranchos
miserables, fruto de una creciente inmigracin. Un estudio del Indec y del BID dice que, en
1999, el 47 % de los hogares marplatenses estaba bajo la lnea de pobreza y en el 2002 la

292
Si el tiempo parece aniquilarse, es porque el trabajo es el soporte, si no el principio, de la mayora de los
intereses, expectativas, exigencias, esperanzas e inversiones en el presente (y en el futuro o el pasado que ste
implica), en suma, uno de los fundamentos mayores de la illusio como compromiso en el juego de la vida, en
el presente, como presencia en el juego, por lo tanto en el presente y el futuro, como inversin primordial que
todas las sabiduras lo ensearon siempre identificando el desarraigo del tiempo al desarraigo del mundo-
hace el tiempo, es el tiempo mismo (Bourdieu, 1981:2).

301
cifra ascenda al 57 %, mientras que el ocho por ciento cay en la indigencia, es decir,
300.000 personas en una ciudad habitada por 580.000 habitantes294. Por otro lado, con el
colapso sufrido por la pesca, la industria textil, la metalrgica, el comercio y el turismo en
general, Mar del Plata se coloc a la cabeza de las ciudades del pas con mayor desempleo
y en el podio de las que expulsaron a Italia, Espaa y Estados Unidos mayor cantidad de
residentes.

Adems la situacin socio-territorial del Partido de General Pueyrredon est marcada por
una caracterstica comn al sistema urbano de la provincia de Buenos Aires, pues, de
acuerdo con Mantobani (2003), existe un conjunto de asentamientos de rango menor y
pequeas localidades dependientes de las economas de aglomeracin de una ciudad
cabecera de partido de tamao medio que, en general, concentra alrededor del 90% de la
poblacin del partido. No obstante, los planes estratgicos se han centrado exclusivamente
en las ciudades cabecera de los partidos, ignorando las problemticas del resto del
territorio. Esta falta de una visin integral y sistmica de las caractersticas y problemticas
del sistema urbano de cada partido plantea el desafo para los planes estratgicos de
contribuir no slo al desarrollo local de las ciudades cabecera, sino a un desarrollo
orientado a integrar y articular a las ciudades cabeceras con su territorio departamental y
regional295. Sin embargo, la planificacin estratgica exige un conocimiento previo sobre la

293
Mar del Plata: el bastin de la protesta, LA NACION, 22/04/02.
294
Como nos comunica un informante, el problema de Mar del Plata es la super abundancia de cosas y no de
restricciones, es un problema de distribucin el de Mar del Plata (Comision5).
295
Esta perspectiva de Mantobani es la que los Autoconvocados asuman como propia, y que refleja un crtica
astuta que ha pasado a ser, como afirman Boltanski y Chiapello (2002), un elemento esencial de los productos
de consumo del nuevo capitalismo. Una crtica que apela tanto a la realizacin plena, no sesgada, de la gestin
estratgica de las ciudades, como una crtica al egosmo de los intereses particulares del intendente y su corte
municipal y extramunicipal. As, se nos dice que en muchas cosas (el Plan) ha quedado como expresiones
de las distintas instituciones y personajes que han participado en los talleres, pero que no han tenido una
visin estratgica porque no tiene un alcance, no hay una visin de desarrollo atado a una proyeccin de la
ciudad a escala regional, a escala Mercosur, a escala mundial, porque se ha quedado en el chiquitaje de lo que
se opinaba en los talleres. Y por eso siempre tiene que haber una complementacin tcnica que te pueda dar la
perspectiva de lo que vos no podes ver como participante en el taller no? En otros planes, para eso, para
tener esa visin externa, se han empleado seminarios con expertos, que te permitan contextuar la
problemtica local en un contexto mayor que poda ser el regional, el nacional, el Mercosur o el internacional.
De hecho, cuando vos analizas las obras que se han hecho en Rosario, si bien est la micro, haba escalas
pensadas para Mercosur. La mayora de los planes intentan tener un rol protagnico en el Mercosur, Mar del
Plata no se lo a propuesto... lo dijimos mil veces en los talleres y creo que haba hasta cierta sordera por
desconocimiento tcnico de quienes conformaban el Equipo tcnico local del aspecto de la necesidad de
implementarlo, y una miopa del Asesor metodolgico que era una tarea que indudablemente l deba haber
planteado (Independiente15).

302
dinmica socio-territorial que conecta entre s a los asentamientos de cada partido con el
objetivo de identificar aquellos procesos sociales, econmicos y polticos que permiten
reconocerlos en su conjunto como sistema urbano y como red de asentamientos296.

En el caso del Partido de General Pueyrredon, Mantobani (2004) indica que hay una
ausencia casi total de conocimientos y datos sobre el territorio extraejidal, de sus nexos con
la red y el sistema urbano y del papel del proceso de urbanizacin, lo que hace que el
proceso de urbanizacin se despliegue en condiciones poco propicias para favorecer el
desarrollo local. Hay que sealar la siguiente serie de factores que contribuyen a esta
situacin: 1) carencia de un proyecto poltico local orientado a construir al territorio
extraejidal para viavilizar estrategias de desarrollo local, generar un medio innovador y
atraer innovaciones y radicacin de emprendimientos productivos; 2) ausencia de una
decisin poltica de integrar a la ciudad de Mar del Plata con el resto del partido y que al
integrar a todas las localidades de su sistema urbano entre s, les permita funcionar como un
sistema de redes; 3) inexistencia de un proyecto poltico de desarrollo local, en principio
considerando lo local como al territorio de todo el partido, en vez de reducirlo a la ciudad
cabecera o al resto de las localidades por separado; 4) presencia de factores polticos y
culturales que actan como obstculos para reconocer la necesidad y la importancia de
incorporar todo el territorio del partido en un proyecto poltico de desarrollo local; 5)
inconsciencia frente al valor del territorio como factor estratgico de desarrollo; 6) falta de
valoracin de algunos de los rasgos ms importantes del territorio del partido que lo
caracterizan como un mbito potencialmente ganador, y 7) carencia de un giro en la forma
de considerar el proceso de urbanizacin del partido, esto es, hay que pasar de verlo como
una debilidad y fuente de amanazas a considerarlo como una fortaleza y una oportunidad297.

La situacin socio-territorial descrita, explica que en la agenda del Plan Estratgico se


efectuase un listado de cules eran los grandes proyectos que existan para la ciudad y qu

296
Respecto al Plan Estratgico de Mar del Plata se nos informa que no ha habido un trabajo previo en
profundidad de recabar ese tipo de datos de la realidad (Independiente4); no ha habido una vocacin de
precisin cientfica, ni conocimientos como para hacerlo (Independiente15). Y que Monteverde se
circunscriba a lo que era la ciudad. Se parti a la ciudad en cuatro para los primeros talleres de
prediagnstico zonas aleatoriamente, sin demasiado criterio, se tom la divisin que tenan los
municentros (Independiente14).

303
medios estaban explotando porque son siempre los mismos, el tema del predio de la
basura, la estacin ferroautomotor, la planta de afluentes cloacales, la ciudad judicial
Todos estos que andan dando vueltas (Independiente14). Este continuo dar vueltas se
puede interpretar en tanto que a muchos les va a interesar ms tener una estacin
ferroautomotor, un aeropuerto mucho ms grande, una estacin de salida de cruceros
martimos de lnea C, en vez de, por ejemplo, qu cantidad de aguiluchos langosteros
migran de Canad, pasan por ac y cuntos siguen y cuntos no vuelven. O sea, estamos
otra vez hablando de lo mismo, hay intereses econmicos encontrados con otros intereses
naturales o de patrimonio natural, que son muchsimo ms caros, pero que no son medibles
en plata. Entonces, qu problema hay si salieron 100 mil aguiluchos langosteros de
Canad y volvieron 5000? A nosotros, econmicamente no les afecta, creen que no les
afecta. Anda a Canad y vas a ver que s les afecta y que les interesa mucho. Ellos fueron
los primeros en darse cuenta de que pasaba algo cuando no volvan y no vuelven por el
tema de contaminacin que hay ac en la zona, con el uso de pesticidas y dems. Pero esos
son los intereses que hay, y creo que se le va a dar mucha ms manija a todo lo que es
edilicio, porque genera mucha ms mano de obra, que a un predio de 42 hectreas de donde
algunas aves migratorias se han ido (Independiente12). As, se nos informa que hay
sectores econmicos importantes de Mar del Plata (Independiente18), por lo que es difcil
corregir su situacin ambiental y econmico-social, y es que nos encontramos con una
sociedad aptica y un poder poltico comprometido con intereses en que uno ni siquiera
puede ahondar, porque es as (Independiente10)298.

297
Mantobani (2004).
298
Por ejemplo, un informante nos dice que las expectativas para m lamentablemente son nulas porque
nosotros hemos querido hablar con el intendente, hemos pedido hablar con el Secretario de Salud municipal,
que son las autoridades mximas de la ciudad, en cuestin de salud. Nunca nos han recibido y han
implementado formas de contratacin con convenios. Y ahora ante cada evento contratan de forma privada, la
Municipalidad y el Ministerio de Salud, contratan entidades privadas para resolver los problemas. Y bueno, es
la poltica que siguen, o sea, ellos usan este dinero, que es de la salud pblica; utilizan el presupuesto de la
salud pblica para hacer contrataciones directas con el Hospital Privado de la Comunidad, algunas clnicas.
Entonces rechazan lo que les hemos propuesto y encima nos roban todas las ideas, nosotros que dijimos
trabajemos en un municipio saludable, despus sacan unas pancartas que dice Municipio Saludable y es
una vergenza. O sea nadie nos escucha. Entonces la presin muchas veces termina siendo del que tiene ms
poder. Ac cada vez tenemos menos personas dueas de Mar del Plata, o sea, hay un dueo, un padrino y se
repartir el resto entre otro dueo y otro padrino (Independiente1).

304
6.2. Antecedentes, Junta Promotora y seleccin del Asesor Metodolgico.

6.2.1. La historia de la planificacin estratgica en Mar del Plata.

El proceso de organizacin de la planificacin estratgica en Mar del Plata nos evoca


continuamente el poder del lenguaje y, concretamente, el poder del lenguaje del
management, al ser ste actualmente un reflejo del mundo de los negocios299, a la vez que
lo moldea. El poder del lenguaje del management es, tambin, un instrumento de
objetivacin y de legitimacin de la realidad econmica, social y poltica300. As, como nos
dice un informante, el arte del plan estratgico, como deca Pern, no est en la
concepcin sino en concretarlo. Me parece que esto, lo que viene ahora es fundamental
(Comision7). Concretarlo en tanto que un plan estratgico es bsicamente un plan por
objetivos y participativo (Comision10), esto es, un plan estratgico ha de ser la suma de
consensos (Comision2)301.

En este sentido, se nos comunica que el Plan estratgico demostr cmo son estos
mecanismos posmodernos de lograr consensos (Comision9). Pero a diferencia de otros
planes estratgicos, que algunos funcionaron, algunos medianamente funcionaron y otros
fracasaron, nosotros apuntamos a que el nuestro sea exitoso (Comisin13). Y lo ha de ser
al apoyarnos en un profesional en el tema del Plan Estratgico para Mar del Plata

299
Como nos dice un informante, el Plan va a beneficiar algunos particulares, eso desde ya, las empresas,
etctera, que seran las que van a hacer lobby para que esto se convierta de una manera o de otra, esto es algo
muy conocido ac en Argentina (Independiente4).
300
Como indican Boltanski y Chiapello (2002) el discurso del management resulta ser el espritu del
capitalismo flexible reemplazando fuentes de legitimacin como la religin o el pensamiento ilustrado de
pocas anteriores. Discurso cuyo rasgo principal es inculcar la necesidad de la competencia y del cambio
permanente en todos los mbitos y a una velocidad en constante aumento. Se trata realmente de un complejo
poder-saber una formacin discursiva- que determina la Verdad que hay que implementar, a efectos de
normalizar y estructurar las relaciones sociales, polticas y econmicas.
301
Pero, todo est tan politizado y tan clientilizado todo, o sea, creo que nadie invitase a una asamblea de
esas a una organizacin o a un grupo de personas que tuvieran proyectos no afines, cuando digo no afines me
gustara decir contrarios, a las expectativas de los que estaban en la Comisin Mixta. Yo a ese nivel lo vi muy
politizado, yo esperaba ver menos poltica metida ah adentro, o sea, esperaba ver menos nombres de
concejales, de determinados partidos (...) Nosotros, nos oponemos a cualquier tipo de construccin en la
Reserva (Natural del Puerto de Mar del Plata), pero esos son terrenos muy queridos por todo lo que es el
negocio inmobiliario. Entonces es ah donde se empiezan a enfrentar los intereses. Nuestros intereses no son

305
(Comision2)302. Repetidamente se nos dice que el plan que ms xito tuvo en el pas es el
de Rosario (...) Hasta ahora tenemos la teora nada ms. Yo tendra que ir a verla, pero me
dijeron que la dieron vuelta a Rosario (Comisin11). Y es que el caso de Rosario tiene
digamos la preparacin como de un documento... Rosario fue la segunda ciudad que inicia
un plan estratgico en la Argentina. La primera es Crdoba, la segunda Rosario. Hay una
primera etapa donde se empieza como a instalar el tema, o sea, como que la elaboracin de
cierta documentacin vena conjuntamente con la necesidad de instalar ms el tema del
planeamiento estratgico que en ese momento era, digamos, mucho ms desconocido
(Equipo1). Documentacin que tiene que ver con la necesidad de una proyeccin
internacional de la ciudad, para ponerla en rbita. Mar del Plata es la quinta o la sexta
ciudad del pas, y tiene que tener aspiraciones similares a las de Rosario por su escala, y no
se lo ha propuesto (Independiente15).

Por tanto, si nosotros hubisemos sido gobierno ac, con toda seguridad hubisemos
tomado la metodologa que tuvo la ciudad de Rosario, adaptndola a las necesidades de
Mar del Plata, aunque no son muy distintas, porque los problemas sociales que tiene
Rosario los tiene Mar del Plata (Independiente18). Y es que como dira Nietzsche
(1972:30), todos quieren lo mismo, todos son iguales: quien tiene sentimientos distintos
marcha voluntariamente al manicomio. Nos estamos refiriendo, obviamente, a un tipo de
discurso que establece reglas y prcticas relevantes para la accin poltica, desde la dcada
de los noventa del siglo XX.

La historia de la planificacin estratgica en Mar del Plata tiene muchos ms aos que los
que se postula oficialmente desde el Plan Estratgico de Mar del Plata, pues no se reconoce
que la idea para el desarrollo del planeamiento estratgico en la ciudad ha ido
evolucionando no slo en el espacio empresarial, sino tambin en el espacio acadmico y
en el poltico. Las primeras referencias sobre la necesidad de un plan estratgico para Mar
del Plata son de un informante que sostiene que cuando se hicieron los Panamericanos en

para nada econmicos, y los de la otra parte, lo son totales. Entonces ah se producen los choques
(Independiente12).
302
Respecto a este profesional, se nos comunica Monteverde, lo que tiene es una gran oratoria, es un tipo que
te convence y vos lo escuchas y es un tipo que es muy dinmico, es un tipo agradable para escuchar, es un
tipo que si dice algo le crees. S, es muy convincente (Independiente14).

306
Mar del Plata en 1995 existi la iniciativa En Mar del Plata vivo ms... Bueno, el asunto
que ah se empez a hablar de lo que poda ser un plan estratgico. Yo creo que tuvo mucho
que ver varias charlas que dio Jordi Borja ac en un momento en que se empezaban a ver
los efectos de una planificacin distinta a la planificacin tecnocrtica. Yo creo que lo trajo
el mismo Municipio, y despus vino a dar algunos cursos, invitado por una Maestra
(Comision9).

La planificacin estratgica se instala en Mar del Plata como consecuencia de la integracin


de su municipio en la red de Mercociudades, ya que lo que tuvo el Municipio fue una
secretara de Planeamiento Estratgico o un nombre parecido, en algn momento cuando
Castorina estaba al mando de la Secretara de Obras. En esa poca s, que fue la poca del
Plan Mar del Plata 2000, que tena bastante que ver con la planificacin estratgica lo que
se haca (Independiente14). Otro informante nos comunica que nos integramos a una red,
que era la red de Mercociudades del Mercosur, en el cual haba distintas unidades
temticas, y una de ellas era la de planeamiento estratgico, en la cual yo particip hasta el
2000. En el 2001 me fui del Municipio (Comision10). La red de Mercociudades se
ocupaba de una serie de problemticas comunes. Una de las unidades tom el tema de
planificacin estratgica, entonces se vinculaban las ciudades que o tenan procesos en
marcha o tenan intencin de poner en marcha. Mar del Plata cuando se sumaba era porque
tena intencin de poner en marcha un plan estratgico, que no era este Plan sino una
experiencia anterior en la gestin de Aprile (Equipo1). Durante esta gestin, ms o
menos tenamos dos o tres reuniones por ao, dentro de la red nos comunicbamos
bastante, y comenzamos a ver las experiencias de otras ciudades que haban comenzado con
esto del plan (Comision10).

Asimismo existi otra iniciativa poltica para desarrollar un plan estratgico en Mar del
Plata, ya que el primer proyecto de Ordenanza que se hizo, lo llev a trmino Pablo
Galarreta en el 2000, siendo concejal por el Frepaso durante el periodo 1997-2001, pero
ese proyecto pas a va muerta... Eduardo Britos, asesor de Pablo Galarreta, incluso lleg a
estar propuesto para funcionario municipal en el gobierno de Aprile, con un acuerdo con
ellos, con el Frepaso. Nunca lleg a ser funcionario municipal pero lo pusieron a hacer este

307
tipo de cosas, cuando se hace la Ordenanza de esto, esta primera Ordenanza de Pablo
Galarreta. Despus se la apropiaron estas grandes empresas, y cobrndole intereses a Mar
del Plata (Independiente16). Respecto a cmo surgi en estos polticos la idea de un plan
estratgico, se nos dice que estos sectores polticos decan ac el presupuesto
participativo no se puede hacer, pero se puede hacer algo aproximado que ya se hizo en
Baha Blanca y se hizo en Rosario, que es un plan estratgico, a ustedes les interesa
participar? nos pregunt, y a nosotros nos interesa. Ah se hizo la primera Ordenanza.
Esa Ordenanza qued ah cajoneada (Independiente16).

De este modo entre los concejales y funcionarios municipales se comenz a hablar cada vez
ms de la necesidad de que Mar del Plata iniciara un plan estratgico, aunque en la prctica
no exista una voluntad poltica clara por parte del Municipio, tratndose slo de algunos
esfuerzos casi individuales. De planes estratgicos desde hace tiempo que se est hablando,
se deca que la ciudad deba tener el suyo, incluso a algn funcionario municipal se lo hizo
participar, el gobierno incluso lo envi a participar de instancias de capacitacin en el
trabajo, en la creacin, el desarrollo, el diseo de planes estratgicos (Comision5). Otro
informante indica que al instrumento de la planificacin estratgica tratamos de
implementarlo en Mar del Plata, desde el Municipio. Comenzamos con una tarea de
sensibilizacin, empezamos a hablar con distintas instituciones, en la cual las instituciones
que empezamos a hablar vieron la necesidad de que el plan, no sea un plan del Municipio,
sino que sea un plan que sea... que surja de las instituciones. Segn ellos, ellos comenzaron
con esto, cuando en realidad nosotros habamos comenzado haca tres aos atrs, estamos
hablando del ao 98 (Comision10). Esta iniciativa empresarial fue la que finalmente
prosper en la idea de impulsar un plan estratgico en Mar del Plata, constituyndose
posteriormente en Junta Promotora del Plan de la Ciudad y adjudicndose para s el ttulo
de iniciadores. Esto se debe a que, tal y como expusimos en la hiptesis principal de la
investigacin, el plan est encorcetado en la economa de vendedores de fantasas, que
imponen una racionalidad de mercado a los intereses pblicos generales.

El cundo y el cmo del surgimiento de esta iniciativa empresarial se responden


recordando que en el ao 1996 se conform una especie de convergencia de varios

308
sectores de la construccin, se llam Foro Intersectorial de la Construccin, donde
participaron muchas de las instituciones que despus se transformaron en Comisin Mixta
(Comision9). As, las instituciones fundadoras del Foro permanente Intersectorial de la
Construccin de Mar del Plata fueron las siguientes: Colegio de Tcnicos de la Pcia. de
Bs. As. Distrito V, Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseo de la Universidad
Nacional de Mar del Plata, Colegio de Arquitectos de la Pcia. de Bs. As. Distrito IX,
Consejo de Agrimensores, Colegio de Ingenieros de la Pcia. de Bs. As. Distrito II, Centro
de Constructores y Anexos, Colegio de Martilleros y Corredores Pblicos, Cmara
Argentina de la Construccin, Cmara de Administradores de Propiedad Horizontal y
Unin del Comercio, la Industria y la Produccin (UCIP).

Este Foro tuvo por finalidad exponer, debatir, intercambiar informacin y servir de consulta
al sector publico y privado, sobre la evolucin, problemas y propuestas de la actividad de la
construccin, desarrollo urbano y polticas sectoriales en el mbito Mar del Plata, el Partido
de General Pueyrredon y su regin. As, como indica el mismo informante, en ese Foro
Intersectorial, que cost mucho armarlo y lo armamos yo te dira trabajosamente, pero
nunca pas de ser la reunin de un grupo ms o menos inquieto y no representativo. Y se
instal el tema del plan estratgico por un individuo del Colegio de Arquitectos, que
despus fue complementamente descalificado e ignorado por el Colegio de Arquitectos, que
se llamaba Salerno, es un colega. Y hasta gener discusiones internas, con individuos que
eran del Centro de Constructores, el ingeniero Cutrera, una serie de discusiones bastantes
violentas. A partir de ah, cuando se empez a notar que algunos temas escapaban a la
temtica que manejaban estos sectores, y que podan tener alta potencialidad,
inmediatamente empezaron a generar reestructuraciones. Eso que en un momento sirvi de
oposicin al gobierno que estaba en ese momento, ms que oposicin estos grupos nunca
son verdaderamente oposicin sino que son grupos de presin para obtener beneficios, esta
es la realidad (Comision9).

Como se acaba de indicar, esta inciativa daba cuenta de los intentos por parte de sectores
acadmicos y empresariales por generar, con distintas motivaciones, condiciones ms
favorables en ciertos sectores de la economa local. A estas interrelaciones se sum en 1996

309
el gobierno local, ya que a travs de un decreto municipal se constituy oficialmente la
Comisin Mixta Foro-Municipio y posteriormente se cre el Consejo Asesor Consultivo
de Planeamiento Urbano en el mbito de la secretara de Obras y Medio Ambiente. As,
como se nos informa, a partir de ah se pidi unas reuniones y fuimos atendidos por el que
era Secretario de Obras Pblicas de la Municipalidad, se llamaba Castorina, que es
actualmente delegado por parte del Colegio de Arquitectos por la Comisin Mixta. Y para
un poco desligar de las presiones armaron una comisin, la cual tena como objetivo
intervenir sobre cuestiones urbanas, vinculadas no solo al sector de la construccin. Porque
formaron tres comisiones, fue para diluir el peso de esta otra. Y de esas comisiones, una
tena representacin de lo que poda ser el tercer sector, los actores sociales, los actores de
base territoriales, las sociedades de fomento que ac son fuertes, y creo que estaba la
Universidad metida en esta comisin. Por otro lado estaban estos, que eran los empresarios.
Y despus la tercera, que no me acuerdo cul era (Comision9). Sin embargo, se disuelve el
Foro Intersectorial de la Construccin y los proyectos se interumpieron, por la sencilla
razn de que no haba generado liderazgos claros internamente y los voceros entraban en
conflicto con lo que eran las polticas individuales de cada una de las instituciones. Pero por
lo menos esos sectores no vean que esa era una herramienta como la que ellos buscaban,
para implementar mecanismos de presin (Comision9).

Tambin en el mbito acadmico y con presencia empresarial surgi otra Junta Promotora,
pero esta vez para promover un Plan de Desarrollo Productivo. Esta Junta, junto con los
trabajos de Ferraro y Costamagna (2002:10) y Gennero de Rearte y Ferraro (2002), son el
resultado de la asistencia tcnica para la Unin del Comercio, la Industria y la Produccin
(UCIP). Asistencia realizada en el marco del Convenio entre CEPAL y la Red de Centros
de Desarrollo Empresarial del Proyecto BID-UIA. Es por ello que la CEPAL organiz dos
talleres participativos con representantes de las instituciones de apoyo a la produccin. El
primero fue un taller de entrenamiento en prcticas de conversacin efectiva y desarrollo de
contexto de confianza para lderes institucionales que se realiz en Mar del Plata, el 12 de
noviembre de 2001. Dos semanas despus, durante las jornadas del 30 de noviembre y el 1
de diciembre de 2001, los representantes de las instituciones de apoyo a la produccin
fueron invitados a un taller de consulta participativa sobre El Desarrollo Productivo y el

310
futuro en Mar del Plata con el objetivo de debatir y consensuar acciones y proyectos que
favorezcan el desarrollo productivo de la ciudad. De esta participacin surgieron los
siguientes tres grupos de trabajo interinstitucional: 1) sobre vinculacin tecnolgica; 2)
sobre integracin de esfuerzos entre instituciones, y 3) sobre preparacin de un catlogo
productivo de Mar del Plata. Finalmente, estas instituciones303 siguieron participando
durante el 2002 en distintas temticas vinculadas con un plan de desarrollo productivo para
Mar del Plata, hasta que se constituyeron en la anteriormente mencionada Junta Promotora
del Plan Desarrollo Productivo304.

Estos sectores empresarios estaban implantando el tema de que la ciudad tuviera un plan
estratgico. Estos caminos en realidad fueron medio paralelos y estaban separados. El
gobierno iba por un lado en esto y haba un grupo de instituciones que iba por otro. Aprile
estaba como intendente (Comision5). No obstante, de acuerdo con otro informante, esta
confluencia de instituciones empresariales no naci como un plan estratgico de la ciudad.
Naci por los inconvenientes que en ese momento se presentaban. Creo que fue en el ao
2001, el Colegio Departamental saca una nota en los diarios de Mar del Plata solicitando la
derogacin de los usos del suelo, y se motivaba fundamentalmente en la llegada de cantidad
de empresas a la ciudad, que por distintos motivos burocrticos se encontraban
imposibilitadas de abrir industrias, las fuentes de trabajo cierto?, y terminaban yendo a
otras localidades. Eso fue un detonante. Sabamos que sera un caos si se derogaba

303
En el trabajo de Ferraro y Costamagna (2002), las instituciones entrevistadas mencionaron al Plan
Estratgico cuando expusieron los motivos que originaban las comunicaciones dentro del entramado
institucional y cuando indicaron las propuestas para mejorar la cooperacin interinstitucional. Por ello, es
importante dividirlas en tres grupos en relacin a su posterior participacin en el Plan Estratgico de Mar del
Plata: 1) Junta Promotora: Municipalidad de General Pueyrredon, Unin del Comercio, la Industria y la
Produccin (UCIP), Bolsa de Comercio, Cmara Argentina de la Construccin, Centro de Constructores y
Anexos, Concejo Deliberante (Comisin de Desarrollo Econmico), Universidad Nacional de Mar del Plata,
Universidad FASTA y Community College Universidad CAECE; 2) Asamblea de Instituciones: Eurocentro
Mar del Plata, Consejo Empresario de Mar del Plata, Consorcio Empresas Pesqueras Argentinas (CEPA),
Cmara de Turismo, Cmara Textil de Mar del Plata, Asociacin Empresaria, Hotelera y Gastronmica,
Cooperativa Horticultores y Fundacin Tecnolgica Mar del Plata, y 3) No participantes directamente en el
PEM: Secretara de la Produccin, Ente Municipal de Turismo (EMTUR), Centro de Servicios Pyme,
Fundacin UCIP-Centro de Desarrolo Empresarial (CDE), Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense
(IDEB) Centro Mar del Plata, Parque Industrial, Consorcio del Puerto, Cmara Argentina de Armadores de
Buques Pesqueros de Altura, Cmara Argentina de Procesadores de Pescado, Sociedad Rural de Mar del Plata
e Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo Econmico Pesquero (INIDEP).
304
Yo fui miembro tambin de la Junta Promotora del Plan Desarrollo Productivo, y cuando hicimos una
evaluacin de las debilidades no fue coincidencia -ah estuvo organizado por la CEPAL que lo ha hecho en
varios pases de Sudamrica-, el punto saliente, digamos, ha sido la falta de asociatividad (Comision1).

311
totalmente el uso del suelo en la ciudad, pero s sabamos que eso poda afectar a distintos
intereses de distintas instituciones de la ciudad, lo que permitira que todos se acercaran a
trabajar. Bueno, a travs de una nota que sali muy grande en los diarios sobre el tema de la
derogacin del uso del suelo, vienen a conversar distintas entidades, y nosotros
comenzamos a llamarlos a esas reuniones, que se empezaron a realizar en esta institucin
(Comision11).

Es importante aclarar que el Cdigo de Ordenamiento Territorial (COT) del partido de


General Pueyrredon, de acuerdo con Mantobani (2004), tena la funcin de implementar en
este partido la Ley del Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos
Aires, adecundola a las caractersticas de su proceso de urbanizacin y a los objetivos
planteados por su municipio para alcanzar ciertos niveles de desarrollo urbano. De este
modo, el COT y la Ley provincial son los lineamientos gubernamentales ms importantes
en materia de urbanizacin y ordenamiento del Partido de General Pueyrredon. Ms
concretamente y segn este autor, el COT realiza una delimitacin de reas territoriales
rurales, urbanas y complementarias del partido. Asimismo delimita reas y define un
determinado carcter, y se regula la subdivisin de la tierra, las cualidades del tejido y los
usos urbansticos.

De acuerdo con la opinin de un informante calificado en cuestiones urbanas en Mar del


Plata, los martilleros queran que se derogue el Cdigo de Ordenamiento Territorial (COT)
del 79, porque queran poner otro tipo de reglamentacin. El COT tiene sus deficiencias, le
podes criticar muchas cosas pero no podes tener una herramienta que te regule la ciudad. A
raz de eso, se empezaron a hacer reuniones entre algunas instituciones para discutir este
tema del COT, en principio (Comision14). De este modo se instal el tema de la
planificacin estratgica como una idea disparadora, loca. Y bueno, a travs de eso. Y ah
comenzamos a juntarnos varias instituciones. Yo en aquel entonces tambin estaba
integrando el Consejo del Colegio de Martilleros y en base a eso, por amistad con la gente
que integraba tambin UCIP, por amistad con UCIP, juntamos cinco o seis instituciones,
las primeras, que fue el Colegio de Martilleros, UCIP, Bolsa de Comercio, Cmara
Argentina de la Construccin, Centro de Constructores y, quin ms estaba. ramos cinco o

312
seis instituciones (Comision3). Este ncleo empresarial inicial comenz a enfocar sus
expectativas hacia el sector municipal. Y bueno, hubo algunas entidades que dijeron no,
lo que necesitamos realizar es un trabajo pleno, un trabajo profundo, un trabajo con
perspectivas de futuro, y eso es un plan estratgico. Algunos de los que estbamos
preguntamos qu es un plan estratgico. Creo que el que trae eso es el Centro de
Constructores, que ya vena con un proyecto armado para empezar inmediatamente
(Comision11).

Recordemos que el Centro de Constructores y Anexos integraba el Foro Intersectorial de la


Construccin, experiencia en la cual ya se haba instalado el tema de la planificacin
estratgica. El proyecto anteriormente mencionado estuvo motivado por el hecho de que
en esos momentos la ciudad estaba viviendo una gran crisis poltica, econmica y social,
pero fundamentalmente era poltica (Comision4). Por este motivo fue que en esa primer
reunin que tuvimos as en conjunto, el representante del Centro de Constructores, el
ingeniero Fiorentini fue el primero que coment y, lo que necesitaramos es un plan
estratgico para la ciudad, qu es un plan estratgico? nosotros no tenamos ni idea,
absolutamente nada. Y bueno, como consecuencia de eso, de esa idea de ese momento, de
ah seguimos reunindonos en los meses siguientes. Las nicas instituciones que
participamos en ese momento somos esas cinco o seis instituciones. Luego invitamos al
Colegio de Arquitectos, Colegio de Ingenieros, Colegio de Abogados, Colegio de
Escribanos, la Universidad, a todas las instituciones as formales que tienen importancia en
la ciudad. O sea, importantes son todas, las que tuvieron mayor relevancia, fueron
invitadas, no haba respuesta, en este momento no hubo respuesta. S hubo respuesta a los
dos o tres meses cuando ya empezamos a reunirnos ms asiduamente y la cosa se comenz
a organizar (Comision3).

Por otro lado, desde el Colegio de Arquitectos se vena reclamando que se planificara en
Mar del Plata. Ms que un cambio de COT era un cambio ms radical. Y bueno, dentro de
estas reuniones se llev esta discusin que tena el Colegio de Arquitectos por convocar al
Municipio a estas reuniones y medio que todos acordaban el hecho de que faltaba en Mar
del Plata la planificacin. Despus se fueron entregando documentos y se fueron dando

313
charlas y llegaron a conocer un poco esto de la planificacin estratgico
(Independiente14). En este contexto, se acercaron tambin otras entidades y una de ellas,
la Cmara de Balnearios, un seor muy amigo nuestro, un da me vino a ver ac en la
oficina, y me dice mir miguel, vos sabes que yo juego al golf y tengo en Miramar un
seor que es muy amigo y que de esto sabe muchsimo. Y vino a darnos una charla el
licenciado Gutirrez. Que era una persona ya retirada de la actividad privada, director
gerente de Arthur Andersen durante muchos aos para Amrica Latina y una persona con
un conocimiento amplsimo y tuvimos la suerte de que viniera en dos o tres oportunidades a
desasnarnos, a informarnos un poco qu es un plan estratgico y fue el primero que nos dio
los primeros lineamientos, de lo que haba que hacer, cmo desarrollarlo, qu cosas haba
que implementar, cmo haba que desarrollarlo y dems. Y en definitiva se lleg a todo lo
que tenemos hoy, desde ese comienzo con este hombre, con Gutirrez, que fue valiossimo
(Comision3).

6.2.2. Junta Promotora.

A partir de esta primera etapa, en la documentacin oficial leemos que las actividades
tendentes a la concrecin de un Plan Estratgico para Mar del Plata tuvieron su inicio
formal en abril de 2001, cuando diversas entidades se autoconvocaron para ese fin305. As,
en junio de 2001 se conform la Junta Provisoria, cuyo coordinador fue el martillero
(subastador) pblico Donsini, representante del Colegio de Martilleros y Corredores
Pblicos. En esta fecha se inici el proceso de deliberacin sobre los objetivos y la forma
de trabajo de la Junta Provisoria, y en agosto de 2001 se realiz la Asamblea constitutiva y
se conform la Junta Promotora, en la que participaron ms de sesenta instituciones de la
ciudad. Como indica un informante en una reunin que se hizo aqu en el Colegio de
Martilleros, reunimos unas 60 instituciones ms o menos, en una asamblea que se hizo y se
present un poco la Comisin Mixta (Junta Promotora) as a la gente, porque no se
conoca (Comision3). Ms concretamente, y de acuerdo con otro informante, entonces se
cre la Junta Promotora. La Junta Promotora, para promocionar la puesta en marcha del

305
www.planestrategicomdp.org/historia.html.

314
Plan se fue conformando, se armaron con un sistema de asamblea, donde ah haba ms de
100 instituciones, las cuales delegaban a 18 la parte operativa -a la que era la Comisin
Ejecutiva, que era la que llevaba adelante el Plan-. En esas 18 estaban las universidades
privadas y la universidad del Estado, bueno, distintas instituciones. Siguen siendo hoy las
mismas, colegios profesionales, Municipio, Concejo Deliberante (Comision10). Dicha
Junta comenz a reunirse quincenalmente, concretamente los das martes y en lugares
rotativos, a invitacin de las entidades miembros, presididas por el Coordinador elegido por
los miembros de la Junta Promotora, cuya duracin estipulada era de tres. Las instituciones
y empresas que conformaron la Junta Promotora del PEM fueron las siguientes306:

1. Asociacin de Empleados de Casinos.


2. Bolsa de Comercio.
3. Confederacin General del Trabajo.
4. Caf Cabrales.
5. Cmara Argentina de la Construccin.
6. Cmara de Empresarios de Balnearios, Restaurantes y Afines.
7. Centro de Constructores y Anexos.
8. Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires - Distrito IX.
9. Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires - Distrito II.
10. Colegio de Martilleros y Corredores Pblicos - Departamento Judicial Mar del Plata.
11. Consejo de Agrimensura de la Provincia de Buenos Aires - Distrito IV.
12. Consorcio Portuario Regional Mar del Plata.
13. Intendente Municipal de General Pueyrredn.
14. Honorable Concejo Deliberante Municipalidad General Pueyrredn.
15. Mar del Plata Community College / Universidad CAECE.
16. Unin del Comercio, la Industria y la Produccin (UCIP).
17. Universidad FASTA.
18. Universidad Nacional de Mar del Plata.

306
Texto Ordenanza Municipal N 14.957, Expediente D.E.: 2002/5/12679, Expediente H.C.D.: Nota 845-J-
2002, N registro: 0-9225, Fecha de sancin 10/10/2002, Fecha de promulgacin 25/10/2002, Decreto de
promulgacin 2800/2002.

315
Por otra parte, las instituciones y las empresas que conformaron la Asamblea
Representativa de Instituciones del PEM fueron las siguientes307:

1. Acooperar
2. Arbolar
3. AOCA & BUREAU
4. Asociacin Empresaria Hotelera y Gastronmica
5. Asociacin Licenciados en Turismo
6. Astillero Naval Federico Contessi y Cia. S.A.
7. Cmara de Administradores de la Propiedad Horizontal
8. Centro de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores de Mar del Plata
9. Cmara Empresaria de la Recreacin
10. Cmara Textil de Mar del Plata
11. Cmara de Turismo Rural
12. Centro de Desarrollo Empresarial de Mar del Plata
13. Club de Leones Mar del Plata
14. Colegio de Abogados Dpto. Judicial Mar del Plata
15. Colegio de Escribanos de la Provincia de Buenos Aires - Delegacin Mar del Plata
16. Colegio de Gestores de la Provincia de Buenos Aires - Delegacin II
17. Colegio de Tcnicos de la Provincia de Buenos Aires - Distrito V
18. Consejo Empresario de Mar del Plata
19. Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Provincia de Buenos Aires -
Delegacin General Pueyrredon
20. Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas (CEPA)
21. Cooperativa Horticultores
22. C.O.A.R.C.O. S.A.
23. Estudio de Arquitectura Mariani - Perez Maraviglia
24. Eurocentro Mar del Plata
25. Federacin Vecinal Fomentista
26. Fundacin Aquarium

307
Vase en ANEXO III las caractersticas institucionales de los miembros de la Junta Promotora y de la

316
27. Fundacin Tecnolgica Mar del Plata
28. Fundacin Centro de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales
29. Fundacin UCIP
30. Gianelli SACIF
31. Hotel Costa Galana
32. La Capital Multimedios
33. Los Gallegos Shopping
34. Obispado de la Dicesis de Mar del Plata
35. Open Sports
36. Rotary Club de Mar del Plata
37. Supermercados Toledo S.A
38. Subsecretara de Turismo de la Pcia. de Buenos Aires
39. Universidad Atlntida Argentina
40. Instituciones integrantes de la Junta Promotora

La composicin institucional de la Junta Promotora y de la Asamblea de Instituciones es


producto del origen empresarial de la convocatoria realizada por el ncleo institucional
inicial, ya que en ambos casos se buscaron individuos prestigiosos. Cuando vos lo lees
encontras tipos que tienen peso econmico o apellidos ilustres y hasta empresas de todo
tipo. Y bueno, eso fue reconocido posteriormente por el Municipio por una Ordenanza
municipal para una Comisin Mixta, donde a la vez se meten ellos (Comision9). Ms
concretamente, a partir de ese momento esta gente digit quines podan estar en el plan
estratgico y quines no, y de alguna manera se alent desde la Municipalidad. Entonces las
personas que hoy conforman la direccin del Plan Estratgico fueron las originales de aquel
momento. Con un criterio que aparentaba ser democrtico, por un lado desde la gremiales
empresarias UCIP y Bolsa de Comercio dejaban de lado a APYME, y en el momento en el
que estaba tambin CAMECO, tambin a CAMECO. Y despus empresarios notorios y
notables, como Cabrales por ejemplo. Y colegios profesionales y las Universidades, la
privada y la pblica. Eran como 40 instituciones en un primer momento
(Independiente16).

Asamblea de Instituciones.

317
En diciembre de 2001 se conformaron cuatro comisiones internas de trabajo de la Junta
Promotora, a saber, la Comisin Tcnica308, la Comisin Jurdica309, la Comisin de
Comunicaciones310 y la Comisin de Recursos311. Estas Comisiones se reunan
quincenalmente y la coordinacin era, tambin, rotativa, y cualquier miembro de la
Asamblea poda participar de las Comisiones. De diciembre del ao 2001 a marzo del 2002
pas a ser Coordinador el martillero Pblico Valencia, representante de la UCIP. A partir
de este periodo comenz el debate sobre la figura jurdica a utilizar por la Junta Promotora,
es decir, se discuti la conveniencia de que sea una fundacin, una asociacin o una
cmara. De marzo de 2002 a septiembre de 2002 pas a ser Coordinador el contador
Palpoli, representante del Centro de Constructores y Anexos. En este periodo se busc el
afianzamiento de la Junta Promotora a travs de su presentacin en los medios de
comunicacin y ante la dirigencia poltica local. Adems, se realiz el Primer Encuentro
hacia el Plan Estratgico de Mar del Plata, celebrado los das del 19 al 21 de septiembre de
2002. El acto inaugural se realiz el 19 de septiembre en el Teatro Coln de Mar del Plata,
contando con la intervencin del intendente municipal Daniel Katz y el Coordinador de la
Junta Promotora del Plan Estratgico, el contador Palpoli. Posteriormente el arquitecto
Reese di una conferencia sobre La importancia de la Planificacin Estratgica para el
futuro de Mar del Plata, en su condicin de especialista invitado para este encuentro. En el
Hotel 13 de julio, el 20 y 21 de septiembre, se expusieron aproximadamente noventa
ponencias sobre distintos aspectos de la vida de la ciudad.

308
Sus objetivos eran elaborar proyectos, propuestas y asesorar a la Junta Promotora en temas tcnicos
inherentes a la formulacin del Plan Estratgico y colaborar en la organizacin de encuentros, seminarios,
talleres y/u otros emprendimientos inherentes a la formulacin del Plan Estratgico.
309
Tuvo como objetivos el estudio y anlisis de las diversas figuras jurdicas posibles a utilizar para la Junta
Promotora, la redaccin y la negociacin de la Ordenanza Municipal que le dio entidad de Comisin Mixta, la
redaccin del Reglamento Interno de Funcionamiento y la conformacin de una persona jurdica especfica.
310
Tena como objetivos establecer y mantener la estrategia de prensa y comunicacin (tanto interna como
externa), instalar en la comunidad la necesidad y el trabajo del PEM, de modo tal que las fuerzas polticas y
las dems fuerzas vivas establezcan sus proyectos sin desatender los requerimientos de la comunidad y
establecer y mantener la relacin con los medios de comunicacin social, la preparacin y mantenimiento de
la pgina web y de los circuitos de comunicacin interna de la Junta Promotora y de la Asamblea
Representativa de Instituciones.
311
Era la Comisin responsable de gestionar y administrar los fondos que se asignnaban o se conseguan para
el desarrollo de las actividades del PEM.

318
Las ponencias fueron expuestas ante ms de 200 personas por representantes de distintos
sectores de la comunidad local, provenientes de las esferas gubernamental, acadmica,
profesional, vecinal, ONGs -sociales y ambientales-, asambleas y foros barriales. En el
mismo mbito, se llevaron a cabo la conferencia Modelo de desarrollo de PYMES del
noroeste de Italia, a cargo del licenciado DAgostino Zeno, especialista italiano invitado
precisamente para esta oportunidad, y la conferencia sobre Metodologa para el
Diagnstico y Construccin de Ejes Estratgicos. Caso Rosario, expuesta por la licenciada
Mnica Bifarello, Coordinadora Tcnica del Plan Estratgico de esa ciudad. Como
resultado del Primer Encuentro hacia el Plan Estratgico de Mar del Plata, se elabor un
CD que contiene las ponencias presentadas en esa oportunidad. En las ponencias se
presentaron proyectos, estudios y diagnsticos sectoriales que mostraban las dificultades o
potencialidades para el desarrollo de Mar del Plata, ponencias que se dividieron en los
siguientes ejes temticos: 1) econmica-productiva: presentacin de un trabajo orientado a
crear un plan de desarrollo productivo de la ciudad y la regin; anlisis sectorial de la
problemtica de la actividad pesquera; anlisis y propuestas sobre el estado de sectores
tradicionales de la economa como el turismo y la industria de la construccin, e impacto de
nuevas modalidades econmicas como el trueque; 2) socio-institucional: puntos de vista
respecto de herramientas y polticas de accin ciudadana; potencialidad de las instituciones
de la ciudad, polticas habitacionales y vivienda; se expuso la oferta educativa de la ciudad,
destacndose oferta de educacin superior, y se abordaron cuestiones del rea salud que
afectan a esta comunidad. 3) urbano-ambiental: se plantearon cuestiones de calidad
ambiental y servicios sanitarios; la valorizacin y manejo del patrimonio urbano,
arquitectnico y natural; el planeamiento, la gestin y el desarrollo urbanstico de la ciudad,
y la problemtica del transporte urbano, turstico y de cargas, regional e internacional.

Entre el mes de septiembre y al de diciembre de 2002 pas a desempear la Coordinacin


el abogado Silvano Penna, representante de la Universidad FASTA, y el 25 de octubre de
2002 el Concejo Deliberante aprob por mayora la Ordenanza Municipal N 14.957312, por
la que reconoca y convalidaba, en el artculo primero, lo actuado por la Asamblea de

312
Texto Ordenanza Municipal N 14.957, Expediente D.E.: 2002/5/12679, Expediente H.C.D.: Nota 845-J-
2002, N registro: 0-9225, Fecha de sancin 10/10/2002, Fecha de promulgacin 25/10/2002, Decreto de
promulgacin 2800/2002.

319
Instituciones Representativas de la ciudad de Mar del Plata y por la Junta Promotora -
coordinada inicialmente por el Centro de Constructores y Anexos y posteriormente por la
Universidad FASTA313- y creando la Comisin Mixta Plan Estratgico de Mar del Plata
(COMIPEM). Como indica un informante esa Junta Promotora, ms el Ejecutivo y el
Legislativo, se constituyeron en la Comisin Mixta, que est ordenada por una ordenanza
municipal (Comision4). Dicha Ordenanza cre la Comisin Mixta Plan Estratgico Mar
del Plata con el objeto de asegurar la elaboracin, implementacin, actualizacin y
seguimiento de un Plan Estratgico para la ciudad de Mar del Plata y el Partido de General
Pueyrredon, en el marco de polticas y lineamientos generales propios de la planificacin
estratgica de la ciudad en el contexto del Partido y la Regin (artculo segundo).

Entre los fines que se haban fijado para la Comisin Mixta se establecieron los siguientes:
1) investigar y elaborar un Plan Estratgico, sus polticas, instrumentos y medidas
tendientes a obtener un desarrollo permanente, mayor y mejor de la comunidad, para la
ciudad de Mar del Plata y el Partido de General Pueyrredon, vinculados a su insercin
regional, nacional e internacional; 2) convocar a la comunidad a participar en la
investigacin, la elaboracin y la aplicacin del Plan Estratgico referido en el inciso
anterior; 3) crear, organizar y designar equipos para la investigacin, elaboracin y/o
aplicacin del Plan Estratgico, las polticas, los instrumentos y las medidas que se refieren
en los incisos precedentes; 4) difundir por cualquier medio el Plan Estratgico, las polticas,
los instrumentos y las medidas que se refieren en los incisos anteriores; 5) proponer a la
comunidad, en especial, al Honorable Concejo Deliberante y al Departamento Ejecutivo y,
en general, a las autoridades pblicas correspondientes, la aplicacin del Plan Estratgico,
las polticas, los instrumentos y las medidas que se refieren en los incisos precedentes y
apoyar y colaborar con dicha aplicacin; 6) informar y formar a la ciudadana de Mar del
Plata y del Partido de General Pueyrredon en los valores cvicos que suponen la efectividad
de un Plan Estratgico, vinculados al respeto por la libertad de las personas, al ejercicio de
la responsabilidad, a la prctica de la solidaridad, al cumplimiento de la ley y la justicia y,
en fin, a la participacin honesta y responsable en la consecucin del bienestar general y del

313
La Comisin Mixta fue coordinada, desde su creacin hasta la actualidad, por la Universidad FASTA, el
Colegio de Ingenieros, el Colegio de Arquitectos, la Cmara Argentina de la Construccin, el Consejo
Profesional de Agrimensura y en la actualidad por el Colegio de Martilleros y Corredores Pblicos.

320
bien comn, por sobre los intereses particulares o sectoriales, y 7) promover el intercambio
con instituciones similares del pas y del extranjero y colaborar con organismos
gubernamentales y/o no gubernamentales, para la realizacin de los fines antes
mencionados, quedando expresamente prohibida la realizacin de actividades polticas
partidarias, sindicales y/o discriminatorias de razas, nacionalidades o religiones
determinadas.

Respecto a su representatividad institucional, la Comisin Mixta tena que estar constituida


por la Junta Promotora del PEM, tres representantes del Honorable Concejo Deliberante y
un representante del Departamento Ejecutivo, y cada una de estas instituciones tena por
representante uno titular y otro suplente. Y se design al intendente municipal en la calidad
de Presidente Honorario de la Comisin Mixta Plan Estratgico Mar del Plata. En su
artculo sexto, se establece que la Comisin Mixta Plan Estratgico Mar del Plata deber
elaborar, aprobar y aplicar un Reglamento Interno para su funcionamiento, que establezca
las calidades de miembros - sin limitar la cantidad de instituciones -, los rganos de
funcionamiento, las normas de eleccin de sus autoridades y las pautas que rigen la
administracin de los recursos. Tendr facultades para administrar sus propios recursos y
los que se le asignen, nombrar organismos ejecutivos dependientes y efectuar
contrataciones profesionales y/o laborales.

En su artculo sptimo se facult a la Comisin Mixta para modificar, por inclusin o


exclusin de instituciones o particulares, su composicin inicial, con intervencin de la
Asamblea de Instituciones y mediante la modalidad que determine en su Reglamento
Interno, para el cumplimiento de sus fines. Adems, se estableci que a los efectos del
tratamiento de los temas en la Comisin Mixta, sin perjuicio de las dems condiciones que
se establezcan por Reglamento Interno, cada entidad pblica o privada que la integre,
tendr asignado un voto, excepto el Honorable Concejo Deliberante que tendr asignado
tres votos. En su artculo noveno, en funcin de la relevancia que sus trabajos revisten, la
Comisin Mixta Plan Estratgico Mar del Plata ser rgano consultivo, no vinculante del
Departamento Ejecutivo y del Honorable Concejo Deliberante en aquellos temas que
comprometen reformas estructurales para el desarrollo de la ciudad de Mar del Plata y del

321
Partido de General Pueyrredon y su insercin regional, nacional e internacional. Este punto
es remarcado por un informante, cuando indica que la Comisin Mixta es una de las tantas
comisiones que quedaron al nivel del Concejo Deliberante, que no tiene otra legalidad ms
que ser una comisin. No tena un estatuto, tard muchsimo en hacer un estatuto, estaba
casi terminado. Y mucho menos es una institucin vinculante (Comision9). Y la Comisin
Mixta Plan Estratgico Mar del Plata podr, a travs de las autoridades constituidas segn
el Reglamento Interno, solicitar y presentar informes o proyectos ante el Honorable
Concejo Deliberante, en forma ordinaria una vez al ao y en forma extraordinaria cuando la
importancia del tema as lo amerite, tal y como se expresa en el artculo 10. Entre las
entidades e instituciones que integraron la Comisin Mixta hasta la actualidad estn las
siguientes314:

1. Universidad Nacional de Mar del Plata.


2. Universidad FASTA.
3. Mar del Plata Community College / Universidad CAECE.
4. Unin del Comercio, la Industria y la Produccin.
5. Cmara Argentina de la Construccin.
6. Centro de Constructores y Anexos.
7. Confederacin General del Trabajo.
8. Asociacin Empleados de Casinos.
9. Bolsa de Comercio.

314
Como nos indica un informante, el Plan Estratgico desde el inicio fue una cuestin llevada a cabo por las
18 instituciones de la Junta Promotora, yo creo que esto es el efecto que tuvo, pues, fue la falta de apertura, y
la gran virtud que tuvo es que si no fuera por estas instituciones hoy no habra un Plan Estratgico en Mar del
Plata (Comision6). Otro informante nos informa que todos los sectores de la ciudad tienen que estar en el
Plan Estratgico, en los talleres del Plan Estratgico. No pueden estar todos en la Comisin Mixta, porque no
sera operativo. La Comisin Mixta debe ser ejecutiva y por eso el nmero de sus miembros es limitado
(Comision14). Faltan, nos indica un informante, un montn de sectores para ser representados dentro de la
Comisin Mixta. Es como que encontramos un espectro muy pequeo para lo que es la ciudad en general. Y
tenes instituciones que son muy parecidas hay Colegios profesionales las instituciones ms
empresariales, que tienen que ver con la construccin, un poco de trabajo la CGT tiene muy poca
participacin, pero no est, por ejemplo, la otra mitad la de la CTA. Y en general pasa eso. Aparte, dentro
de la Asamblea (de Instituciones Representativas) hay instituciones y hay empresas. As que es bastante
relativo eso de la representacin institucional que tiene la Comisin Mixta, porque representa un pequeo
sector de la ciudad (Independiente14). Otro, seala que existen dos visiones. Una es si ellos (Comisin
Mixta) queran un determinado grupo de gente pequeo para lograr cosas, resoluciones ms rpidas, porque
cuanto ms se dilata la cosa en cantidad de gente, mucho ms difcil es coordinar y llegar a conclusiones

322
10. Consejo de Agrimensura de la Provincia de Buenos Aires, Distrito IV.
11. Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires, Distrito IX .
12. Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires, Distrito II
13. Cmara de Empresarios de Balnearios, Restaurantes y Afines.
14. Colegio de Martilleros y Corredores Pblicos, Departamento Judicial Mar del Plata.
15. Departamento Ejecutivo. Secretario de Obras y Planeamiento.
16. Honorable Concejo Deliberante Bloque El Frente (UCR).
17. Honorable Concejo Deliberante Bloque Accin Marplatense.
18. Honorable Concejo Deliberante Bloque Partido Justicialista.

El anterior proyecto de Ordenanza para un plan estratgico, presentado por el concejal


Galarreta en el ao 2000 no prosper en el Concejo Deliberante, fue retomado por el
concejal del Partido Justicialista DellOlio, con un acuerdo con la UCIP y con algunas
otras organizaciones. Este proyecto de ordenanza lo terminaron levantando ellos. Lo
levantan tomando el mismo discurso, con un contenido absolutamente distinto, es decir,
convocando a los actores que ellos queran que participaran. Y entre esos actores no
estbamos nosotros (Independiente16). Asimismo como resultado de la aplicacin del
artculo cuarto de la Ordenanza, que establece tres representantes del Honorable Concejo
Deliberante (HCD), el Partido Socialista qued excluido de la Comisin Mixta por ser un
bloque minoritario en el HCD. Por ello, cuando se presenta la ordenanza en el Concejo
Deliberante reconociendo la metodologa e impulsar el Plan Estratgico, nosotros fuimos
crticos. Crticos porque decamos que se estaba implementando un sistema corporativo del
Plan Estratgico, que nos daba la pauta, de que se estableca que las representaciones en el
Concejo Deliberante eran tres, cuando haba cinco bloques, o sea, que haba exclusin de
los bloques de las minoras, que evidentemente eran crticos del Plan Estratgico. Nosotros
logramos en un artculo su modificacin el da de la sesin, que abriera las puertas a las
distintas instituciones sociales y polticas de Mar del Plata, pero qued muy acotado porque
no se estableca un mtodo sino como consultas que poda hacer la Junta Promotora, que
despus no las hizo. Pero de todas maneras, yo haba hecho en aquel momento, estando en
la sesin en el Concejo Deliberante, un documento donde haca esta crtica

rpidas, me parece a m. Y otro es que quizs lograr determinados intereses grupales que a ellos les interesaba

323
(Independiente18). En este documento, el Partido Socialista (2002:6) plante sus reservas
indicando el tinte corporativo que puede ganar al plan estratgico, si se acentan algunas
tendencias que vemos con preocupacin. La inquietud surge de la extraa manera en que se
pretende canalizar la participacin a travs de corporaciones de intereses.

Y ms teniendo en cuenta, como antecedente a esta Ordenanza Municipal, que el Partido


Socialista haba presentado un proyecto de Ordenanza315 para que el Departamento
Ejecutivo implementara un proceso de planificacin estratgica en el Partido de General
Pueyrredon, con la finalidad de concretar un plan de acciones a mediano y largo plazo, bajo
la denominacin Plan Estratgico Municipal (PEM). Este Plan se propona como objetivos
particulares, 1) ser una herramienta de gestin municipal, til para esta y las prximas
administraciones comunales y provinciales, para los legisladores, para el sector privado,
para las instituciones y para todos los ciudadanos; 2) constituir un factor importante para el
desarrollo local, teniendo como horizonte las intervenciones estratgicas que garanticen
calidad de vida urbana, as como progreso econmico y social; 3) conformarse como un
instrumento para facilitar la gestin del Partido de General Pueyrredon en pocas de
cambios tendenciales frecuentes y que permita estimular la imaginacin necesaria para
enfrentarlos; ser un mecanismo para avanzar hacia formas progresivas de gobernabilidad,
profundizando sustantivamente la democracia a travs de una colaboracin real entre los
actores pblicos y privados.

A diferencia del proyecto de Ordenanza que finalmente se promulg, el proyecto socialista


prevea la organizacin, las etapas y las disposiciones generales para el PEM. De hecho
rescatando el trabajo que haba hecho la unidad socialista en el proyecto de plan
estratgico que haba presentado, nuestro concepto es que el plan estratgico tiene que ser
una decisin poltica. Entonces tiene que ser implementado y desarrollado por el
Departamento Ejecutivo, es decir, por el rgano poltico de la Administracin municipal.
Por eso, nosotros no veamos en un principio perspectivas as de desarrollo a travs de lo
sectorial que era la Comisin Mixta. Cuando veamos que ah estaban vinculados los

para hacer lo que queran. No se, cul de las dos fue (Independiente3).
315
Texto de proyecto de Ordenanza Municipal del Partido Socialista Plan Estratgico Municipal, fecha sin
especificar.

324
intereses empresariales y comerciales, sectoriales, de Mar del Plata, ignorando todo aquello
que nosotros habamos hablado de las instituciones que evidentemente estn ms dentro de
la realidad del problema social de Mar del Plata (Independiente18). No obstante, la
informacin anterior no es corroborada por otros informantes. As, se nos informa que este
Plan Estratgico tiene una caracterstica y es que naci del sector privado, en realidad.
Durante los primeros aos fue prcticamente una iniciativa aislada del sector privado de la
ciudad y casi sin apoyo del Municipio (Comision6).

En los ltimos meses del ao 2002, la Junta Promotora, constituida en Comisin Mixta,
comenz a deliberar sobre las metodologas de trabajo para la formulacin del Plan
Estratgico de Mar del Plata. Adems se realiz la segunda Asamblea de Miembros el 4 de
diciembre de 2002. En dicha Asamblea se plantearon como desafos para el 2003, 1) la
deliberacin y aprobacin del Reglamento Interno de Funcionamiento de la Comisin
Mixta; 2) la deliberacin y puesta en funcionamiento del Plan Estratgico de Mar del Plata;
3) la convocatoria y realizacin de la tercera Asamblea de Miembros; 4) la eleccin de
autoridades de la Junta Promotora o Comisin Directiva. Pues bien, nos comunica un
informante que se hizo el Reglamento de la Comisin Mixta y tiene que haber una
asamblea que apruebe este documento, y en esa asamblea se prevee la participacin de las
instituciones, eso est previsto. Pero el tema de nivel de decisin, en realidad el documento
se hizo (el del Plan) y la Comisin Mixta no lo tiene, as que el nivel de decisin no es tan
as como se cree, creo yo, en particular del Colegio. O sea, la Comisin Mixta no lleg a
chequear un documento antes de que salga, as que el poder de decisin lo pongo entre
comillas. Y la apertura va a estar en la asamblea que apruebe este documento. En particular
al Colegio, porque a la Comisin Mixta se le entreg el documento, pero todava no se han
hecho los CD, las copias a todas las instituciones que pertenecemos a la Comisin Mixta. O
sea, en lo personal, todava no puedo decir que conozco el documento (Comision12).

6.2.3. Desarrollo de Mar del Plata.

325
Llegado a este punto, cabe interrogarse respecto a la razn explcita por la que naci el Plan
Estratgico de Mar del Plata. La razn est, segn la Junta Promotora316, en que a
semejanza de otros importantes ciudades del mundo, la ciudad de Mar del Plata necesita un
plan estratgico que impulse y gue su desarrollo. Se trata de una definicin ya dogmtica
de la vara de medir las soluciones y alternativas para los principales problemas
coyunturales de una ciudad. Se trata, a su vez, tal y como lo vamos viendo, de un recurso
retrico en el que encuentran refugio determinados actores pblicos y privados, para
propiciar y potenciar el desarrollo sostenible, integral, participativo, equitativo y solidario
de la ciudad317. As, como indica un informante, la actividad de la construccin es la
madre de las industrias. Es la definicin que nos hemos dado nosotros mismos en la
Cmara Argentina de la Construccin, que es la industria del bienestar humano. Entonces si
hablamos de impulsar el desarrollo de ciudades, utilizamos la palabra desarrollo cuando
hablamos de la elevacin del nivel de vida, y cuando decimos que la construccin, es la
industria del bienestar humano, estamos identificados plenamente con esa causa
(Comision1). Ms concretamente, y a efecto de garantizar el xito de un plan estratgico,
la Junta Promotora afirma que hay que transformar a los habitantes de Mar del Plata en
ciudadanos, con una mstica que asegure que cada uno persiga el cumplimiento de las
pautas que se fijen por verdadera conviccin personal, razn por la cual necesita
conformarse como un entretejido de compromisos y acuerdos para las acciones a corto,
mediano y largo plazos318.

Una mstica necesaria para redefinir y afianzar la futura identidad comunitaria,


constituyendo el marco de referencia de normas y acciones de gobierno municipal,
basndose en los objetivos consensuados en el Plan. Objetivos obtenidos, segn la Junta, a
travs de los canales de participacin que oportunamente se irn gestando, en las distintas

316
De acuerdo a la Junta Promotora sta se conform para impulsar el Plan Estratgico de la Ciudad. Sus
integrandes representan a distintas instituciones locales, participando en forma voluntaria y ad honorem, con
la conviccin de avanzar a paso firme, con una tarea que nos beneficiar a todos los marplatenses
(Documento de Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata Avanza el Plan Estratgico para la
ciudad, fecha sin especificar).
317
Informe de la Comisin Tcnica de la Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata 2 Asamblea
Plan Estratgico, diciembre de 2002.

326
etapas de desarrollo del Plan319. Pero se puntualiza que evidentemente, no se puede
conformar un Plan de este tipo, en Asambleas Pblicas a las que asistan todos los
marplatenses, por eso hay que privilegiar la participacin a travs de las organizaciones,
pblicas y privadas, que naturalmente los contengan320. Un Plan Estratgico de ciudad se
constituye, pues, polticamente321 y para que haya polticas de Estado (Comision12), y
para hacer frente a una situacin de crisis, originada por una determinada poltica
econmica que provoc que el ciudadano quedase expuesto sin proteccin al dictado de la
economa, cuyo motor fundamental es la valorizacin financiera, tal y como reclama la
ltima ideologa que queda en el mundo de la poltica oficial. Pero, como el tiempo poltico
lo determina el sentido de la oportunidad322, los polticos locales intentan aprovechar la

318
Documento de Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata Avanza el Plan Estratgico para la
ciudad, fecha sin especificar.
319
Documento de Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata Avanza el Plan Estratgico para la
ciudad, fecha sin especificar.
320
Documento de Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata Avanza el Plan Estratgico para la
ciudad, fecha sin especificar.
321
Tal y como indica un informante, ac hubo muchas instituciones privadas que pusieron mucha voluntad,
que empujaron, pero la realidad es que esto no ha ocurrido en todos los lugares del pas. Es muy difcil que los
privados inviertan en un plan estratgico. Despus termina invirtiendo el Estado, termina mantenindolos el
Estado a los profesionales que trabajan en el Plan. Y es lgico que el que lo tiene que concretar es el Estado
(Comision7). Otro informante indica que en los gastos de funcionamiento de este Plan Estratgico, que
obviamente a ocasionado gastos, prcticamente han sido todos asumidos por el sector pblico, o sea, no ha
habido aportes importantes desde el sector privado, ni siquiera solventar los gastos que ha demandado todo
este trabajo del Plan Estratgico. Yo creo que el Estado municipal, digamos, va a tener que tener una dosis de
creatividad muy importante en plantear escenarios y reglas de juego para la resolucin de distintos temas, por
ejemplo, de desarrollo urbano, desarrollo productivo, que le sea atractivo al sector privado, invertir para
despus tener alguna rentabilidad. Sinceramente, desde la Argentina no hay una cultura del sector privado de
aportar para el bien comn. S por ah lo hay en las grandes corporaciones, donde hay presupuestos de
compromiso social empresario, digamos, donde se hacen algunas acciones, pero cuando son escalas de
empresas como las de Mar del Plata, que no son grandes empresas. Mar del Plata es una ciudad, o el partido
de General Pueyrredon, tiene empresas de medianas para chicas. Estos sectores de pymes no tienen una
cultura de aportar al bien comn. Con lo cual el desafo del Estado municipal es crear los escenarios y las
reglas de juego para que al sector privado le sea un buen negocio aportar para el bien comn, poder de alguna
manera compatibilizar estas dos cuestiones, me parece que esta va a ser la clave (...) Los aportes econmicos
que haga la Nacin (para la Cumbre) son bienvenidos y son muy importantes. Pero lo que no debe traer como
consecuencia los aportes econmicos de la Nacin es falta de decisin desde el Municipio local. No puede ser
que el que decide sea el que realiza los aportes econmicos. Ac se han dado situaciones absolutamente no
deseadas, ac no puede haber situaciones no deseadas como por ejemplo que las autoridades municipales de
General Pueyrredon el ao pasado fueron a la Casa Rosada a enterarse cmo iba a ser el proyecto y la gestin
de la ferroautomotor que iba a estar construida en Mar del Plata. Y en Argentina hay una costumbre, que es
que quien tiene la plata decide. Y esto cuando se lleva a las jurisdicciones es peligroso. Digamos, tiene que
haber aporte econmico Nacional y Provincial, pero la decisin de dnde son las ubicaciones, de cmo se
gestiona la infraestructura, tiene que pasar por el gobierno local (Comisin6).
322
A la CGT le interesa la creacin de empleos que genera un plan estratgico con las obras, el aumento de
las fuentes de empleo es lo que nos interesa (Comision14), es decir, como los recursos o aportes son
recursos finitos, si se genera una verdadera produccin interna, se generan recursos, y esto va a producir

327
oportunidad que se les ofrece con la eleboracin de una plan estratgico, sin tener que optar
por un cambio de modelo econmico. Se trata, bsicamente, de puntuar la coyuntura
econmica, social y poltica con una estrategia de planificacin, con una visin global del
futuro. As, como afirma la Junta Promotora, frente a un perodo de dificultad extrema
como el que enfrenta nuestra ciudad, como parte de un pas que atraviesa la crisis mas
profunda que ha conocido la actual generacin, la comunidad toda, y por ende tambin sus
instituciones, comienza no slo a reclamar soluciones, sino tambin a buscar los caminos
que conduzcan a salir de tal situacin323.

Para salir de esta situacin de crisis se asume el tpico de que en la sociedad o economa
global, las decisiones cada vez se tomarn ms arriba (Mercosur, instituciones
supranacionales) o ms abajo (regiones y municipios)324. Como que se asume que este
tpico es cierto, se considera que se est yendo en la buena direccin adaptando un
instrumento que permita definir en forma consensuada los objetivos para el desarrollo de la
ciudad, contemplando las necesidades y aspiraciones del conjunto de la comunidad urbana.
Se aspira a que los diferentes sectores se integren en el proceso de planificacin estratgica,
de modo que nadie quede al margen. Las alternativas para el desarrollo local, se repite en
los documentos elaborados por la Junta Promotora, deben ser evaluadas y ponderadas por

empleo. Los empleos van a producir nuevos recursos, va a culminar la crisis de desocupacin y esto va a
hacer que Mar del Plata crezca. Y a eso es a lo que apunta endgenamente este proceso (Comision13).
323
Documento de Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata Avanza el Plan Estratgico para la
ciudad, fecha sin especificar.
324
Como indica el contador Figueroa hoy en da en una economa globalizada yo les deca, no necesitamos
ms pasar por Buenos Aires o por la Capital para hacer los negocios. Hoy en da la administracin de las
economas se hace sobre la base descentralizada. Por eso es que nosotros insistimos en diversas publicaciones,
que Argentina tendr que destinar trabajo creativo para crear alrededor de cien micro-regiones en todo el pas.
Tenemos hoy 2000 municipios. 90% de esos 2000 Municipios, no tienen capacidad operativa, es decir, son
simplemente gasto improductivo. 90% de los Municipios. Por Dios, por qu no hacemos lo que hace Europa.
Por qu no avanzar aceleradamente hacia un proceso de asociativismo intermunicipal. Aqu Mar del Plata, por
qu solo pensarlo como Partido de General Pueyrredon. Por qu no en el contexto del Plan Estratgico
avanzar en otras de las directrices. Por qu no pensar en un asociativismo intermunicipal, en que la escala
demoeconmica sea mucho ms interesante para el empresario privado. Quin va a invertir solo en una
ciudad. Es muy poco. Es enorme la ventaja de integrar paos mayores dentro de los Municipios cercanos. Hay
ventajas de economa, de radicacin de inversiones y fundamentalmente para la administracin de servicios,
pero por qu traigo el tema de las microregiones. Porque la marca de Mar del Plata, el marketing que es
necesario hacer, ser mucho ms potente si sale al exterior como microregin integrada. Hoy en da los
negocios se hacen desde microregiones al mundo. Internet hoy en da permite hacer negocios a escala mundial
sin pasar inexorablemente por Buenos Aires, pero para salir al exterior tengo que definir qu es Mar del Plata
(Transcripciones de las exposiciones en el Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin del
contador Figueroa y los arquitectos Mignaqui, Zingoni, Tauber, Garay y Monteverde, 26 y 27 de septiembre
de 2003.).

328
los diferentes organismos del Estado y el conjunto de la sociedad civil, para que de este
modo no haya excluidos y se asuma el desafo compartido de delinear un futuro posible en
el mediano y largo plazo, y sin incertidumbres. De este modo se legitima la planificacin
estratgica al constituir una herramienta ya consolidada en los procesos de gestin del
desarrollo local. Para lograr la satisfaccin de los intereses del conjunto de la ciudadana
mediante un proceso de planificacin estratgica, resulta primordial la participacin de los
diferentes actores que representen a la comunidad local. La ausencia de algunos de ellos
puede significar la falta de satisfaccin de legtimos intereses de unos u otros, que
dificulten la obtencin del bien comn325. Pero como nos dice un informante, la idea de
la participacin, es un golazo ms grande que una casa... Me refiero a la participacin en
todo, en todo (Comision9).

La legitimacin poltica de la planificacin estratgica de ciudades est en que fomenta el


desarrollo local, complementando objetivos econmicos con principios de integracin
social y de sustentabilidad ambiental. Objetivos y principios tendientes a hacer efectiva la
gobernabilidad de la ciudad de Mar del Plata y su regin, y su reposicionamiento
competitivo en los nuevos escenarios, y es que como se nos informa, hoy el mundo, el
mundo moderno se ha desarrollado y logrado a travs de la cooperacin internacional. Hoy
en da la cooperacin tecnolgica es moneda corriente, funcionan as los pases, la
cooperacin empresaria (Comision1).

En el lenguaje slo hay diferencias, escribe Saussure (1987), y si los significantes


adquieren significado a travs de sus diferencias entre s, no hay ninguna razn por la cual
este proceso no debera seguir por siempre326. As, en el Concurso Nacional de
Antecedentes, Propuesta y Oposicin para el Asesor Metodolgico del Plan Estratgico de
Mar del Plata327, observamos que cada propuesta es un significante una diferencia- que

325
Documento de Junta Promotora del Plan Estratgico de Mar del Plata Integracin de instituciones a las
comisiones de trabajo del Plan Estratgico de Mar del Plata, fecha sin especificar.
326
Y ms an cuando se tiene claro que lo que se necesita es el marketing de la ciudad, y que es una de las
partes que tienen que tener los planes estratgicos, pero que tambin tiene que tener las cuestiones locales
(comisin10).
327
Las propuestas de los aspirantes al cargo de Asesor Metodolgico estn avaladas por experiencias de
asesoramiento de ms de 15 planes estratgicos locales y regionales. Para todos ellos, Mar del Plata hoy es
una referencia, un paradigma, tiene marca propia. Como dice un informante, yo lo que no veo es una

329
apunta a un significado, que el mismo tiempo es otro significante, y los deslizamientos a
travs de los que se busca un significado trascendental: el desarrollo local.

O, ms bien, una Agencia de Desarrollo, ya que un Plan Estratgico, como indica un


informante, est condicionado en mucha medida al crecimiento econmico, y el
crecimiento econmico no necesariamente lo va a dar, digamos, una pata del Plan
Estratgico u otra, sino que est dentro del Plan Estratgico en el rea, digamos,
econmico-productiva, de que se genere ese movimiento de que traigan inversiones y todas
esas cosas (Comision1). Adems, creemos que a las empresas les conviene invertir en Mar
del Plata para su desarrollo porque eso beneficiara a la propia empresa (...) Todava no est
conformada la iniciativa de la Agencia de Desarrollo Local. Yo creo que es una propuesta
muy interesante que surgi de algunas ideas de gente que conforma la Junta Promotora, me
parece muy potable, porque yo lo dije en la ltima reunin, es una especie de gerenciadora
de proyectos. Y creo que necesitamos una gerenciadora de proyectos para evaluar cules
son los ms importantes y cules son los de corto y mediano plazo y largo plazo, y de
dnde obtenemos los recursos para realizarlos. Me parece fantstica la idea, hay que ver
cmo se desenvuelve la misma (Comision13).

Otro informante plantea que de alguna manera, nosotros estbamos generando en el


Consejo de la Produccin una herramienta que es fundamental para esto, que es la
formacin de una Agencia de Desarrollo, local en principio, con la intencin de hacerla
regional, para potenciar esos recursos endgenos no slo de Mar del Plata sino de la regin.
Es decir... Y ahora fue priorizada en el Plan Estratgico, en el rea econmico-productivo,
como nmero uno, y esto tuvo un pequeo cambio. Estamos en la idea de armar una
Agencia de Desarrollo integral, es decir, y en vez de llamarle Agencia es muy posible que
se trate de un Instituto de Gestin Estratgica, donde incorporemos el rea econmico-
productivo propiamente dicha, como es caracterstico de las agencias de desarrollo, y le
agreguemos en forma coordinada el eje urbano-ambiental, el socio-institucional y la

voluntad expresa de un gobierno que quiere hacer rostro (mostrarse) con un Plan. Creo que es un gobierno
municipal que est tratando de cambiar un modo de gestin que, digamos, ve que esto le puede ayudar, pero
que todava tiene muchas dificultades como para incorporar este tipo de tecnologas de gestin a su forma,
tiene otras formas (Equipo1).

330
transformacin municipal. Es decir, la idea es no generar distintas estructuras, sino dentro
de una estructura para... Como en ese mbito se da la participacin de los actores locales,
pblicos y privados, tenemos al gobierno municipal, tanto el Ejecutivo como el Legislativo,
y tenemos a las cmaras empresarias y colegios profesionales y universidades y dems. No
tener varios asientos para atender con objetivos similares, sino tener un mbito que
capitalice los esfuerzos, optimice la utilizacin de los recursos y ya no pensando slo en el
desarrollo econmico-productivo, sino tambin en los otros. No se si qued claro (...) Y, a
partir de esta priorizacin, de la Agencia de Desarrollo o Instituto de Gestin Estratgica o
Desarrollo Estratgico, como le llamemos, van a seguir funcionando. La asamblea de todos
los actores pblicos y privados. La Comisin Mixta que va a ser elegida por esa asamblea,
en donde tambin estn representados los actores pblicos y privados, va a surgir alguna
pequea transformacin en cuanto a que haya un par de sectores que no estn
representados (Comision4).

La Agencia est en una etapa embrionaria que lo hemos tratado desde hace poco tiempo,
desde hace dos semanas, nada ms, as que al respecto no puedo opinar y no puedo hablar,
solamente tendr mi opinin personal en el momento en que se hable y se trate el tema de la
Agencia de Desarrollo Local... Aparentemente, no puedo adelantar nada al respecto, porque
es un tema de tratamiento de la Comisin Mixta con respecto a lo que se ha viabilizado
como Agencia de Desarrollo (...) Yo creo que el compromiso poltico est, el apoyo de las
empresas est a ojos vista porque desde hace tres aos que se est trabajando en el Plan
Estratgico y las empresas y las instituciones le han dado mucho tiempo a este tema, un
tiempo que merece ser considerado porque a raz de todo ese trabajo que se ha hecho ha
surgido el Plan Estratgico y bueno, ya tenemos un Plan como para seguir adelante que es
la implementacin del Plan Estratgico no?. Desde el punto de vista, por la sea que vos
me haces, de que cmo estara el empresariado dispuesto a colaborar por ah materialmente
con todo esto, siempre el empresariado est dispuesto a colaborar. Pero tengamos en cuenta
que el empresariado es el que paga los impuestos, como todo ciudadano tambin paga los
impuestos y es el poder poltico que con su administracin tiene que llevar a cabo todas
estas obras (Comision2). En fin, se nos reitera que el tema del desarrollo local se viene
trabajando antes de que est el libro del Plan Estratgico y ah est participando desde ya el

331
sector empresario. Y entonces meten esto dentro del desarrollo local, y lo meten los mismos
grupos, porque el que est al frente del desarrollo y de la industria y todo esto es el tipo que
tuvo mayor protagonismo, es Palpolis, es un empresario y que est en el Consejo de la
Produccin (Comision9).

El desarrollo local adquiere la inestabilidad y ambigedad inherente en un juego lingstico


que apela a una manera de hablar y actuar muy managerial, y como un refugio
independiente de la realidad. As, un informante nos dice que el Plan Estratgico tiene que
tener mecanismos de accin inmediata para la coyuntura, porque sino lo que le puede pasar
al Plan Estratgico es que mientras el Plan Estratgico se va desarrollando, la ciudad se va
transformando con una lgica absolutamente diferente al Plan Estratgico, y el plan
estratgico pasa a ser un esquema terico, el cual no tiene nada que ver con la realidad
(Comision6).

Otro informante nos comunica que las bases no creen en esto, esta es la realidad. Si vos
hablas, a mi me toca trabajar con sectores de base, no creen, no se creen nada. Porque esto
legitima los proyectos que ms le convengan a estos grupos minoritarios, terriblemente
minoritarios (...) Yo lo que te digo es que la participacin local, para que sea participacin
local tiene que estar dada en ciertas condiciones, porque sino es cualquier otra forma de
legitimacin. Porque nadie puede pensar que tienen igualdad de opcin los sectores
dominantes que los sectores no dominantes (...) El hecho de tener la participacin como una
forma de legitimacin ha sido la expectativa de cualquier gobierno populista, que en la
historia argentina, los gobiernos populistas hicieron esto o no? O la experiencia europea de
la dcada de los aos treinta, o van a decir que no tenan bases populares. El asunto es
cmo domesticar a la base popular para que cumpla un rol dentro del sistema de produccin
y en el de acumulacin y que no se joda. Ac lo que se est buscando es todo eso, como
busc la CGT (Confederacin General del Trabajo) en los periodos ms jodidos del pas.
En endulzar un sistema de yo te dira de condena (...) Vos leste las actas (de la Comisin
Mixta)? Leste la participacin ma? Muchas de ellas estn amaadas y distorsionadas
desde un principio hasta el final, porque no existe grabacin. Vos vas a ver todas las veces
que he pedido que se graben las cosas Sabes quin era el que haca las actas, todas las

332
ltimas actas? Un funcionario de la Municipalidad, adems, miembro del Equipo tcnico
(...) Si podes lee todas las actas y lee entre lneas y pens sobre lo que te he dicho, de que
hay muchas cosas que no figuran en las actas. Las actas son aprobadas sin lectura y la
mayora, el 90%, son por unanimidad (Comision9). Como contrapunto, bueno, no voy a
hablar del xito del Plan, la concurrencia, la gente involucrada, la respuesta de los barrios,
la poblacin en general y todas esas cosas, que eso ha sido altamente positivo
(Comision1).

El significante Agencia de Desarrollo no remite a Mar del Plata (y al Partido de General


Pueyrredon) sino a por qu hay que planificar328, pues todo es cuestin de planificacin
estratgica. En este sentido como indica el arquitecto Zingoni habr muchas definiciones
de planificacin, a m me gusta mucho una que hace Quino con un dibujo y que de alguna
manera seala estos dos componentes tan necesarios que debemos tener presente: el
objetivo y el deseo de querer llegar a un futuro deseado y construir esos caminos que nos
lleven a ese futuro. Sin planificacin no hay futuro posible o, mejor dicho, el futuro ser
simplemente consecuencia de lo que vaya pasando y seremos manejados por esas
coyunturas. Es posible planificar en un contexto de incertidumbre y dificultades como las
actuales? Por supuesto que es posible, es ms necesario aun. Yo digo que la planificacin
es como la brjula para un barco. Si el barco est en el medio de la mar y el tiempo es
bueno, de da estar el sol y de noche estarn las estrellas; pero si el tiempo es malo, si hay

328
Como indica la arquitecta Mignaqui, hay muy pocos lugares que tienen programas de gobierno, se trabaja
sobre la coyuntura, entonces digo, la planificacin ayuda a formular programas de gobierno, para m esto es
importante. Y por eso sigo creyendo en la planificacin, sigo creyendo en el Estado y sigo creyendo en
quienes trabajan dentro del Estado. Entonces digo que hay que reconocer eso y hay que sumarlos a ese
proceso. No se puede crear, la gente del plan, los de la oficina del plan, los que estn en la estructura del plan
y el resto, no. Si no integramos los que estn, los que saben, los que tienen experiencia, con algunos pocos
que se van a incorporar a un proceso distinto, estamos empezando mal. No s si me puedo permitir darles un
consejo, pero en muchas de las experiencias que particip, viv esto. La gente que llegaba desplazaba al que
estaba y esto fue negativo, siempre vamos a necesitar del que est, lo que hagamos lo vamos a hacer con los
que estn dentro de la estructura municipal, dentro de las instituciones, que tienen su conocimiento, tienen sus
saberes, pueden ver la realidad de otra manera, pero nadie nos dijo que hay una sola forma de ver la realidad.
Algunos dicen: Se acab la etapa de la utopas, hay heterotopias, puede ser, pero que haya heterotopias, que
haya mltiples miradas, nos puede llevar ms tiempo, pero seguramente el resultado va a ser ms rico,
entonces digo, humildad, respeto al conocimiento del otro, aprender a escuchar al otro, no creer en recetas, no
creer en verdades reveladas, trabajar en equipo, pelearse, pelearse de nuevo, volver a tomar un caf, volver a
reconsiderar las cosas, creer en la planificacin, y creer que si nosotros no aprendemos a trabajar con recursos
escasos, en esta realidad que nos toca vivir, difcilmente podamos avanzar hacia la inclusin social, hacia la
equidad socioterritorial (Transcripciones de las exposiciones en el Concurso Nacional de Antecedentes,

333
mucha incertidumbre en este contexto, la planificacin se vuelve aun ms importante
porque es la nica brjula que nos permite orientarnos en funcin de ese futuro. Ahora
bien, si en vez de hablar de planificacin vamos ajustando y hablamos de lo que significa
hacer un plan de desarrollo, tenemos que aclarar que un plan de esa naturaleza es un
instrumento que nos permite optimizar la gestin pblico-privada en funcin de objetivos
concertados y acordados de desarrollo329. En tal sentido, se concluye, por parte de los
aspirantes al cargo de Asesor Metodolgico, que todo se reduce a explicar cinco
significantes: proceso de planificacin estratgica, participativa y consensuada330.

Pero adems se hace referencia, como ejes operativos de la planificacin a la capacitacin y


la comunicacin331, es decir, en palabras del arquitecto Tauber, a la capacitacin de los
referentes comunitarios, a aquellos que desde el conjunto social deben no slo participar
sino que deben motivar, enfrentar y resolver conflictos, trabajar en equipo, y para esto es
necesario darle elementos, es necesario fundar una instancia de formacin y capacitacin
del conjunto de la comunidad, sobre todo de aquellos que son referentes clave en el proceso
de construccin del plan. Respecto a la comunicacin se afirma que no es suficiente
concebir un plan metodolgicamente bien estructurado, aun concertado entre aquellos que
se acercaron a participar, sino que es determinante desde su inicio e indefinidamente,
concebir el plan con una estrategia comunicacional que involucre al conjunto de la
comunidad no necesariamente operativamente en el proceso, pero s en la conviccin
colectiva de que sta es la forma de construir el futuro del conjunto. La estrategia

Propuesta y Oposicin del contador Figueroa y los arquitectos Mignaqui, Zingoni, Tauber, Garay y
Monteverde, 26 y 27 de septiembre de 2003.).
329
Transcripciones de las exposiciones en el Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin del
contador Figueroa y los arquitectos Mignaqui, Zingoni, Tauber, Garay y Monteverde, 26 y 27 de septiembre
de 2003.
330
Transcripciones de las exposiciones en el Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin del
contador Figueroa y los arquitectos Mignaqui, Zingoni, Tauber, Garay y Monteverde, 26 y 27 de septiembre
de 2003.
331
Como indica el arquitecto Tauber, la comunicacin tiene el rol central de involucrar. Y una estrategia
comunicacional significa identificar la imagen institucional del plan, es decir, la identidad corporativa del
proceso; tener un diagnstico y sobre la base del mismo identificar qu preferencias y por qu canales se
informa a la comunidad; decidir las herramientas para los distintos perceptores; elaborar una estrategia
particular para los medios masivos; elaborar el material de difusin para los distintos segmentos de la propia
poblacin y capacitarnos desde la comunicacin.

334
comunicacional no es solamente ir avisndole a la gente cmo vamos; es interactuar,
entender, decodificar los mensajes, transmitir y tambin escuchar332.

6.2.4. Seleccin del Equipo asesor externo.

En julio de 2003, antes de las elecciones locales del mes de septiembre, once candidatos a
intendente del Partido de General Pueyrredon firmaron un Acta Compromiso de Apoyo de
los candidatos a Intendente del Partido de General Pueyrredon al Plan Estratgico de Mar
del Plata en la Universidad FASTA, entre ellos los candidatos de los tres partidos
mayoritarios en el Concejo Deliberante, nicos representantes del Consejo en la Comisin
Mixta. Para el arquitecto Torres Cano, Coordinador de esta Comisin en ese momento
como representante del Colegio de Arquitectos, la firma de ese acuerdo signific que cada
candidato se comprometi de seguir los lineamientos del plan y hacerlos propios en el caso
de llegar al gobierno333. No obstante, los candidatos por el Partido Socialista y el ARI
rechazaron el Acta por estar en desacuerdo con la orientacin dada hasta ese momento al
Plan Estratgico de Mar del Plata. Esta actitud del Partido Socialista fue porque en la
conformacin de la ordenanza los dejaron afuera, y aparte creo que haba cierto resquemor
natural con el establishment que conformaba... La mayora de los candidatos a intendente
que estaban ah, que firmaron, eran los ms cercanos al establishment no?, y muchos de
los candidatos a intendente haban votado como concejales las ordenanzas que dejaron
afuera a este partido (Independiente15).

En el Acta se sostiene que frente a un periodo de dificultad extrema como el que enfrenta
nuestra ciudad, como parte de un pas que atraviesa la crisis ms profunda que ha conocido
la actual generacin, la comunidad toda, y por ende tambin sus instituciones, comienza no
slo a reclamar soluciones, sino tambin a buscar los caminos que conduzcan a salir de tal
situacin. El Plan Estratgico es un proceso continuo que permite articular las iniciativas de

332
Transcripciones de las exposiciones en el Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin del
contador Figueroa y los arquitectos Mignaqui, Zingoni, Tauber, Garay y Monteverde, 26 y 27 de septiembre
de 2003.
333
Candidatos a intendente dieron su apoyo al Plan Estratgico, LA CAPITAL, 03/07/03.

335
los actores pblicos y privados, para propiciar y potenciar el desarrollo sostenible, integral,
participativo equitativo y solidario de la ciudad. Tiene por fin redefinir y afianzar la futura
identidad comunitaria, proyectada de manera sisttemtica, permanente y eficaz sobre la
propia ciudad y su entorno zonal, regional y nacional; constituyendo, a su vez, el marco de
referencia para que todos los actores sociales y econmicos puedan acomodar sus propias
estrategias. Desarrollar un Plan Estratgico requiere de participacin y consenso. El Plan
Estratgico de nuestra ciudad debe ser la herramienta actual y futura sobre la que se
sustente la mejora continua de todos los sectores (las cursivas son del Acta).

Por lo tanto, sostiene el Acta, no es de ninguna persona o grupo de personas; no es de


ninguna empresa, institucin, organismo o sector, y no es de ningn gobierno o partido
poltico. es necesario que todos sumemos nuestros esfuerzos y mostremos y demostremos
que nuestra ciudad y sus habitantes pueden ser lo que hemos decidido ser. Uno de los
aspectos que garantizan el xito de un Plan Estratgico es el de contar con la adhesin
colectiva de la poblacin a propuestas sentidas como propias, transformando a los
habitantes en ciudadanos, con una mstica que asegure que cada uno persiga el
cumplimiento de las pautas que se fijen por verdadera conviccin personal, razn por la
cual necesita conformarse como un entretejido de compromisos y acuerdos para las
acciones a corto, mediano y largo plazos. Como puede observarse, se repitan algunos
fragmentos de documentos anteriores de la Junta Promotora.

No obstente, en este acta se puntualiza en que un Plan Estratgico de ciudad, excede en el


tiempo y, a la vez, sirve de marco referencial a un determinado plan de gobierno y a sus
programas, como asimismo a las plataformas polticas. El Plan Estratgico expresa el
sentir de una comunidad: sus anhelos, sus sueos y sus legtimas aspiraciones, y en base a
ellos proyecta su futuro. Corresponder a los rganos ejecutivos y deliberativos, insertarse
en el Plan Estratgico, aportando el caudal de informacin que poseen, y realizando ese
sentir comunitario, a travs de normas y acciones de gobierno (las cursivas son del Acta).
Y ms adelante se considera que con motivo de las prximas elecciones, resulta
indispensable que quienes aspiren a gobernar los destinos de nuestra ciudad garanticen, en
caso de resultar elegidos, la continuidad del Plan Estratgico de la Ciudad reconocido por la

336
Ordenanza Municipal N 14.957 y, en caso de no ser as, el apoyo para que el mismo se
lleve adelante con el mayor consenso y la mejor participacin posibles.

Por otra parte, para la realizacin del Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y
Oposicin se design dentro de la Comisin Mixta a los jurados y veedores para constituir
una Comisin Asesora con el fin de seleccionar al Equipo asesor externo334. El Coordinador
Torres Cano, en la reunin de la Comisin Mixta celebrada el da 24 de junio de 2003,
reclam que las instituciones, nombren a sus representantes para la cobertura de los cargos
que demanda el Concurso, porque es imperioso tener nombrado un Jurado335. De este
modo, el 3 de julio se anunci el lanzamiento y se hicieron pblicas las bases del Concurso.
Dichas bases establecen como requisitos a cumplimentar por los concursantes antecedentes
en la direccin y/o coordinacin de planes estratgicos de escala similar o superior a la
ciudad de Mar del Plata y poseer un ttulo universitario de grado. Adems el concursante
deber presentar la propuesta de gestin del PEM considerando los siguientes contenidos
temticos: 1) metodologa y modalidad de trabajo, 2) plazos previstos, 3) cronograma de
tareas, 4) transferencia de conocimientos tcnicos, 5) proyecto de difusin del Plan, 6)
equipamiento e insumos requeridos, 7) presupuesto total estimado, y 8) presupuesto parcial
etapa preliminar.

Por otro lado, la Comisin Asesora estar integrada por siete (7) miembros titulares con
calidad representativa o especialista, que dispondrn de voto decisorio y tres (3) veedores.-
a) Miembros representativos: Sern elegidos tres (3) miembros titulares y tres (3) suplentes,
en representacin de la JPPEM y dos (2) titulares y dos (2) suplentes pertenecientes a la
Comisin Tcnica de dicha junta.- b) Miembros especialistas: Se seleccionarn dos (2)
miembros titulares y dos (2) suplentes, que sern convocados por la JPPEM en funcin de
su capacitacin, idoneidad y trayectoria profesional en la materia.- c) Veedores: Sern
escogidos tres (3) titulares y tres (3) suplentes en representacin de instituciones a designar

334
Bsicamente los eligi la Comisin Mixta: estaban los jurados estaban ms que nada los locales y los
externos a travs de un listado de cules eran aquellas personas que haban trabajado en planificacin
estratgica o tenan experiencia en planificacin estratgica y que fueran de otro lado, por una cuestin de que
ac en Mar del Plata no hay especialistas en planificacin estratgica. Y en general, fue bastante transparente
la eleccin del jurado en ese concurso. La composicin era de lo que estaba a mano. Tiene las mismas
caractersticas que la Comisin Mixta, no creo que hubiera demasiadas diferencias (Independiente14).

337
por la JPPEM. Los veedores controlarn el adecuado cumplimiento de los aspectos
formales del concurso y garantizarn la igualdad de oportunidades de los concursantes.-
336.

Por ello, en la reunin siguiente de la Comisin Mixta, el Coordinador solicit que se


designen a la brevedad jurados y veedores para constituir dicha comisin. Ya han
comprometido su participacin como miembros especialistas el Arq. Reese y la Lic.
Bifarello. El Arq. De Schant expresa que ha tratado de resolver la participacin formal de la
Universidad Nacional de Mar del Plata en la Comisin Asesora del concurso pero que
todava no lo ha logrado. Espera cumplimentar la designacin de esta institucin a la
brevedad337. En la reunin del da 29 de julio el Coordinador hizo referencia que
previamente a la presente Reunin de la JPPEM, tuvo lugar la Reunin Constitutiva de la
Comisin Asesora, con el siguiente Orden del Da. 1. Acreditacin de los Representantes de
las Instituciones, 2. Conformacin de la Unidad Tcnico Administrativa, como centro de
concentracin de informacin, 3. Lectura de la Convocatoria, 4. Mtodo de Trabajo, 5.
Consideraciones de los Participantes, 6. Lugar y fecha de la prxima Reunin de la
Comisin Asesora. Donde confirma que la Comisin Asesora a las 19,30 hs, tiene
acreditados los siguientes miembros: Representantes de la JPPEM: Titulares: Arq. Hctor
Bonavena (MGP), Arq. Juan Garamendy (UNMDP), Lic. Oscar Criado (Centro de
Constructores y Anexos). Suplentes: Arq. Daniel Remaggi (UCIP), Sin nombrar
(UFASTA), Lic.Gustavo Bacigalupo (UCAECE), Representantes de la Comisin Tcnica:
Titulares: Arq. Jos Luis Castorina (Colegio de Arquitectos), Ing. Jos Luis Ovcak
(Colegio de Ingenieros), Suplentes: Sr. Omar Sass (Colegio de Martilleros), Ing. Luis de
Pascuale (Cmara Argentina de la Construccin). Especialistas: Arq. Eduardo Reese, Lic.
Mnica Bifarello, Veedores: Titulares: Sin nombrar (CEPA), Sr. Eduardo Lays
(Federacin Vecinal de Fomento). Not. Manuel Area (Colegio de Escribanos) Suplentes:
Arq. Alejandro Schultz (Asociacin Empresaria Hotelera Gastronmica), Sin nombrar
(Cooperativa Horticultores), Sin nombrar (Red Ambiental Mar del Plata)338. Finalmente,

335
Acta N 46, Reunin Comisin Mixta.
336
Bases de la convocatoria a Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin para el Asesor
metodolgico, 3 de julio de 2003.
337
Acta N 47, Reunin Comisin Mixta.
338
Acta N 49, Reunin Comisin Mixta.

338
el doctor Penna, en representacin de la Universidad FASTA, solicit en la reunin del da
5 de agosto la incorporacin del Cont. Pablo VITTAR, para integrar esta comisin; lo que
es aceptado339.

Volviendo a las bases del Concurso, se establece que el dictamen de la Comisin Asesora
ser nico y aprobado por mayora simple y ser elevado a la Junta Promotora, la cual
resolver sobre la contratacin ms conveniente. Ms concretamente, 1) el concursante
contratado desarrollar, presentar y consensuar con la Junta Promotora la propuesta
integral de gestin y el plan de trabajo del PEM, para lo cual dispondr de 90 das a partir
de la firma del contrato respectivo, 2) la Junta Promotora acordar la forma de pago con el
ganador del concurso; 3) el profesional contratado deber emitir facturas por los pagos que
recibiere en carcter de locacin de obra.

De este modo, transcurrida la etapa de seleccin de los pre-inscriptos, el 26 y 27 de


septiembre de 2003 se llevaron a cabo en el recinto del Honorable Concejo Deliberante las
Jornadas de Exposicin Pblica de las propuestas de los concursantes del Concurso para
la seleccin del Equipo asesor externo responsable de la confeccin de una propuesta
metodolgica destinada a la elaboracin del PEM. El primer da se presentaron las
propuestas del equipo de la arquitecta Mignaqui, el conducido por el arquitecto Zingoni y el
encabezado por el contador Figueroa, mientras que durante el siguiente da se expusieron
las propuestas de los equipos del arquitecto Tauber, el arquitecto Garay y el arquitecto
Monteverde. Segn las bases del concurso, los concursantes dispusieron de una hora para
su exposicin, distribuida en 30 minutos para exposicin de contenidos propositivos y en
30 minutos de exposicin libre con posibilidad de preguntas por parte de los miembros de
la Comisin Asesora340.

1) Exposicin de la arquitecta Mignaqui341:

339
Acta N 50, Reunin Comisin Mixta.
340
Transcripciones de las exposiciones en el Concurso Nacional de Antecedentes, Propuesta y Oposicin del
contador Figueroa y los arquitectos Mignaqui, Zingoni, Tauber, Garay y Monteverde, 26 y 27 de septiembre
de 2003.
341
La arquitecta Mignaqui, es egresada con ttulo de grado otorgado por la Universidad Nacional de La Plata,
es especialista en restauracin de monumentos arquitectnicos y centros histricos, es un ttulo de posgrado

339
Para la arquitecta Mignaqui antes de hablar de planificacin estratgica hay que tener en
cuenta la nueva condicin geogrfica en el capitalismo global. Esta nueva condicin hace
referencia a la dificultad de hacer proyecciones a largo plazo, ya que el espacio ya no se
organiza en base a jerarquas rgidas como suceda hasta los '70, ya no es tan clara la idea
de centro-periferia. Hay una interpenetracin de los centros en las periferias y aun dentro de
la propia ciudad nosotros vamos a ver que hay barrios ricos y barrios pobres, vamos a
atravesar continuos urbanos donde cambia la situacin de ghettos de ricos a ghett