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LOS Estados del pas

Instituciones municipales y realidades locales


estados
Los
pas
del
Instituciones municipales
y realidades locales

Mauricio Garca Villegas


Miguel Garca Snchez
Juan Carlos Rodrguez Raga
Javier Eduardo Revelo Rebolledo
Jos Rafael Espinosa Restrepo
Garca Villegas, Mauricio, Juan Carlos Rodrguez Raga, Miguel Garca
Snchez, Javier Eduardo Revelo Rebolledo, Jos Rafael Espinosa Restrepo.
Los Estados del pas. Instituciones municipales y realidades locales/
Garca Villegas, Mauricio, Juan Carlos Rodrguez Raga, Miguel Garca
Snchez, Javier Eduardo Revelo Rebolledo, Jos Rafael Espinosa Restrepo.
Bogot: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia,
2011.
266 p; 15 x 24 cm (Coleccin Dejusticia)
ISBN 978-958-99142-6-7
1. Capacidad institucional 2. Geografa 3. Municipios 4. Conflicto armado
5. Concentracin de la propiedad de la tierra 6. Cultura poltica
7. Descentralizacin 8. Colombia La Repblica slo existe, y eso a medias, en las ciudades.
A mucho andar llega hasta las villas y all se atranca.
Jos Mara Samper

ISBN 978-958-99142-6-7

Preparacin editorial
Marta Rojas
Maqueta de la coleccin
Martha Isabel Gmez
Revisin de textos
Mara Jos Daz Granados
Cubierta
Alejandro Ospina
Impresin
Ediciones Antropos
Primera edicin
Bogot, D.C., noviembre de 2011

Dejusticia, 2011
Carrera 24A N 34-61, Bogot D. C.
Telfono: 608 3605
www.dejusticia.org
Agradecimientos

La investigacin contenida en este libro se hizo con el apoyo


de la Open Society Foundation, a quien expresamos nuestro
agradecimiento. Tambin quisiramos agradecer a la Funda-
cin Ford, quien a travs de su apoyo general a Dejusticia hizo
posible que esta investigacin se llevara a cabo. De otra parte,
tenemos una deuda de gratitud con nuestros amigos y cole-
gas de Dejusticia. En particular con Rodrigo Uprimny Yepes,
su director, quien nos prest un apoyo intelectual y logsti-
co invaluable en este proyecto, y con Vivian Newman, Lina
Martnez, Yaneth Vargas, Luca Albarracn, William Morales,
Alexander Rojas, Carlos Amaya, Katherine Castro, Ady Ruiz
y Nstor Benavides, quienes nos proporcionaron un inmenso
apoyo logstico y administrativo.
Fueron muchas las personas que participaron en la discu-
sin y el anlisis de los captulos de este libro. Agradecemos
especialmente a Sebastin Rubiano, por sus valiosos aportes a
todo lo largo del proyecto. Tambin a nuestros colegas y ami-
gos en Dejusticia, Csar Rodrguez, Juan Fernando Jaramillo,
Diana Guzmn, Camilo Snchez, Miguel La Rota, Luz Mara
Snchez, Aura Bolvar, Natalia Orduz, Annika Daln, Yukyan
Lam, Carolina Bernal, Sergio Chaparro, Sandra Santa, Mau-
ricio Noguera, Paula Rangel, Paola Molano, Natalia Torres y
Mara Jennifer Novoa por sus comentarios, ideas y sugeren-
cias a los textos. Agradecemos tambin a Jin Carvajalino y
Julin Lpez por su excelente labor en el procesamiento de las
bases de datos que fueron utilizadas en la investigacin.
Igualmente, recibimos valiosa ayuda de Felipe Jimnez y
Claudia Lpez (Misin de Observacin Electoral), Adriana Vi-
llamarn y Jorge Restrepo (Centro de Recursos para el Anlisis
de Conflictos), Jorge Ivn Gonzlez (Informe de Desarrollo
Humano), Fabio Snchez (Universidad de los Andes), Mike
Albertus (Universidad de Stanford) y Juan Fernando Vargas y
Daro Romero (Universidad del Rosario); todos ellos nos pro-
porcionaron inestimable informacin y datos estadsticos sin
los cuales esta investigacin no hubiera sido posible.
Queremos agradecer tambin a todas aquellas personas
que desde las organizaciones sociales y las instituciones del
Estado nos facilitaron informacin valiosa para el anlisis con-
tenido en este libro. Mencionarlas a todas sera difcil y tedio-
so para los lectores, pero esa omisin no significa, ni mucho
menos, falta de gratitud.
Contenido

Agradecimientos 7

Captulo 1 Introduccin: Captulo 4 Instituciones y cultura poltica:


Instituciones, conflicto armado una mirada exploratoria
y poder poltico en el municipio a los municipios de Colombia 156
colombiano (2001-2011) 12 Jos Rafael Espinosa Restrepo,
Mauricio Garca Villegas, Juan Carlos Rodrguez Raga
Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Captulo 5 Incorporacin institucional


Captulo 2 Estado, municipio y geografa 52 de la periferia: tres casos paradigmticos 210
Mauricio Garca Villegas, Mauricio Garca Villegas,
Jos Rafael Espinosa Restrepo Jos Rafael Espinosa Restrepo

Captulo 3 Evolucin reciente de la concentracin Autores 264


de la propiedad de la tierra en Colombia:
entre la institucionalidad y la guerra.
Una exploracin a nivel municipal,
2002-2009 106
Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves,
Pedro Oswaldo Hernndez Santamara
Captulo 1 Desde la poca colonial, pero sobre todo desde los 13

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


Introduccin: inicios de la era republicana, en Colombia (como en el resto
Instituciones, conflicto armado de Amrica Latina) hemos centrado buena parte de nuestras
y poder poltico en el municipio esperanzas de desarrollo social, poltico y econmico en la re-
colombiano (2001-2011) cepcin de instituciones forneas. Infortunadamente, los re-
sultados conseguidos con este procedimiento son pobres, por
decir lo menos. No obstante, la idea de que la clave del desa-
Mauricio Garca Villegas rrollo se encuentra en la importacin de instituciones sigue en
pie. Ms aun, esta idea se ha acentuado en los ltimos aos
Javier Eduardo Revelo Rebolledo
debido al inters creciente, sobre todo en la economa y en la
sociologa, por el estudio de las instituciones y su capacidad
para incidir en la realidad social.1 Son muchos los autores que
consideran hoy que de las instituciones dependen cuestiones
tan importantes como el desarrollo econmico y la calidad de
la democracia.2

1 En 2004, el economista Gerald Roland (2004) deca que hoy to-


dos somos institucionalistas.
2 El institucionalismo, sin embargo, es una tendencia acadmi-
ca sumamente variada. Es posible diferenciar el institucionalismo
fundado en la accin racional (North 1990; Shepsle 1989; Bates et. al.
1998) del institucionalismo histrico (Hall 1986; Skocpol et al. 1985) o
de inspiracin sociolgica o poltica (March y Olsen 1989; DiMaggio y
Powell 1991; Meyer y Rowan 1977; Evans 1989, 1995; Portes 2006; Por-
tes y Rodrguez 2011). John Campbell (2004), por su parte, diferen-
cia las siguientes escuelas de anlisis institucional: Rational Choice
Institutionalism, Organizational Institutionalism e Historical Institu-
tionalism. Para una visin crtica de los desarrollos del instituciona-
lismo en los ltimos aos ver Portes (2011). Para ver un buen texto
que recoge diferentes perspectivas institucionalistas para explicar el
desarrollo econmico de los pases a largo plazo, vase Acemoglu et
al. (2005).
En sintona con esta tendencia, y sin perder el ojo crtico, rechos de propiedad, hasta las organizaciones sociales. Aqu
en este libro se analiza la realidad social del pas a travs de adoptamos una definicin ms restringida y precisa. Para ello,
las instituciones locales. Ms concretamente, abordamos el partimos de lo propuesto por Alejandro Portes (2006), quien
estudio de algunos fenmenos claves en la coyuntura social, sostiene que las instituciones son conjuntos de reglas, escritas
poltica e institucional del pas, entre ellos el conflicto armado, o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes
la cultura poltica y la concentracin de la tierra, a travs de la de roles en organizaciones sociales como la familia, la escuela
mayor o menor fortaleza de las instituciones locales. Tratamos y dems reas institucionalmente estructuradas de la vida or-
de establecer de qu manera las instituciones municipales, mi- ganizacional. Para efectos de este libro, sin embargo, solo nos
radas en conjunto, a lo ancho y largo de la geografa nacional, limitaremos a las instituciones de tipo estatal, dejando de lado
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afectan los contextos en los cuales dichas instituciones operan. las instituciones sociales.
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


En este captulo introductorio empezamos por referirnos Adicionalmente, es necesario aclarar el concepto de capaci-
brevemente a la importancia que han adquirido las institucio- dad institucional. Este es problemtico en la medida en que no
nes en el debate actual sobre el desarrollo, luego hacemos una especifica aquello respecto de lo cual se predica la capacidad.
revisin bibliogrfica de los estudios que se han hecho en Co- Mientras que en Europa se habla de un Estado fuerte en cuan-
lombia sobre la relacin entre instituciones y contextos socia- to tiene la capacidad para llevar a cabo decisiones que pene-
les y, finalmente, presentamos el contenido de la investigacin tran en el tejido social, en Amrica Latina, cuando se habla de
que dio lugar a este libro. eso mismo, se alude sobre todo a la necesidad de mantener el
orden pblico y la estabilidad institucional.
Instituciones, desarrollo y democracia Para aclarar esta polisemia aqu nos remitimos a la dis-
tincin hecha por Michael Mann entre poder infraestructural y
Instituciones poder desptico.3 Cuando hablamos de un Estado fuerte, dice
El enfoque institucionalista de los ltimos aos ha tenido una Mann, no distinguimos si esta fortaleza resulta del ejercicio de
gran acogida entre gobernantes y hacedores de polticas p- un poder desptico o de la capacidad para hacer efectivas las
blicas en Amrica Latina. El diseo institucional y la importa- decisiones que toman quienes gobiernan. De all, Mann distin-
cin de arreglos institucionales forneos que tuvieron xito en gue entre dos tipos de poder estatal. El primero, al cual deno-
otros pases (sobre todo en los Estados Unidos) han adquirido mina poder desptico, es la capacidad de las lites estatales para
una relevancia particular. El problema con este enfoque es do- tomar decisiones sin negociarlas con grupos de la sociedad ci-
ble: en primer lugar, la falta de claridad sobre una definicin vil. El segundo, llamado poder infraestructural, es la capacidad
de institucin y, ms precisamente, de capacidad institucio- del Estado para implementar decisiones a lo largo de su te-
nal y, en segundo lugar, el hecho de concebir las instituciones rritorio, con independencia de quin tome dichas decisiones.
como si fueran herramientas que operan en una realidad que Segn Mann, se requiere que el Estado posea infraestructu-
les es externa (Evans 2007; Portes y Rodrguez, 2011). ras que penetren de forma universal en la sociedad civil, que
En cuanto a lo primero, la definicin predominante de ins-
titucin ha sido establecida por los economistas y supone que 3 Esta distincin se hace como una manera de perfeccionar la
estas son un conjunto de factores muy diversos, que van des- idea que tena Weber de que cuando un poder tena el monopo-
lio del uso legtimo de la fuerza fsica, poda denominarse Estado
de los valores hasta las normas sociales, pasando por los de- (Mann 1993: 55).
sirvan como medios para que las lites extraigan recursos de, Estas crticas al institucionalismo no deben llevar, sin em-
y suministren recursos a, todos los sbditos (Mann 1993: 24). bargo, a sostener que el tema institucional carece de impor-
Cuando aqu hablamos de capacidad institucional tenemos en tancia. Un contextualismo que desconoce toda posibilidad de
mente el concepto de poder infraestructural. incidir en la realidad social a travs de la introduccin de cam-
En cuanto a lo segundo, la realidad social en la cual inter- bios en las reglas de juego por medio de diseos instituciona-
vienen las instituciones no es, en cambio, una realidad que les, es tan poco satisfactorio como un institucionalismo ciego
est por fuera de ellas mismas. Es ms bien algo interconec- frente a las variaciones contextuales. Las instituciones tienen,
tado, relacionado con la institucin.4 A causa de este instru- en principio, una capacidad de incidencia en la sociedad; pero
mentalismo que ve la realidad como algo externo, estas esa capacidad para producir cambios est condicionada en
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teoras no solo han difundido una confianza exagerada en las una relacin de recproca incidencia por la existencia de es-
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


instituciones, en trminos generales, sino que han supuesto tructuras profundas de tipo cultural, poltico o econmico. No
que solo un tipo particular de ellas, de origen angloamericano, es que no sea posible cambiar la realidad a travs de reformas
es el que funciona mejor. Peter Evans denomina a esta difusin institucionales o jurdicas; es que esa es una tarea difcil que
de proyectos institucionales angloamericanos monocultivo requiere, como lo explica Alejandro Portes, una conexin ade-
institucional (institutional monocropping), con lo cual quiere cuada, efectiva, entre el diseo institucional y dichas estructu-
decir que una difusin institucional homognea en todas las ras profundas (Portes, 2006).
sociedades es tan poco efectiva como cultivar el mismo tipo de Las instituciones son importantes para lograr cambios en
plantas en todos los terrenos (Evans 2004: 30).5 materia de desarrollo econmico, pacificacin social, fortale-
cimiento democrtico, lucha contra la corrupcin, apacigua-
miento de la violencia, etc. Sin embargo, su xito en la con-
4 Por eso quizs la metfora de la planta (una planta sembrada en
un terreno especfico, en una latitud, con un clima) represente mejor secucin de esos propsitos no depende solo del diseo sino
la manera como las instituciones operan que la metfora de, digamos,
el taladro. El trasplante de un rbol es tan delicado como el de una
tambin de las condiciones fcticas, de tipo social, poltico,
institucin; no basta con abonar el terreno. Si no se dan condiciones econmico etc., en las cuales ellas operan. Esta afirmacin su-
similares a las que originalmente tena ese rbol, simplemente no cre-
ce o no produce los frutos esperados. pone una visin de las instituciones entendidas como factores
5 Por su parte, Alejandro Portes sostiene que, ante la ausencia de que condicionan el comportamiento y los resultados econmi-
un marco terico fuerte, los institucionalistas se han contentado con
exportar a los pases del sur del mundo los modelos jurdicos y orga- cos, sin por ello caer en la concepcin, frecuente entre ciertos
nizacionales anglosajones, sin el ms mnimo cuidado o matiz, como economistas, de las instituciones como restricciones (North
si eso bastara para lograr el desarrollo (Portes 2006). Pero esos injertos
institucionales (institutional grafting) dice Portes [] tienen lu- 1993), y ms bien adhiriendo a una concepcin de las institu-
gar en un nivel muy superficial del problema y por lo tanto se enfren-
tan a la oposicin potencial de dos conjuntos de fuerzas arraigadas en
ciones como constitutivas de los intereses y de las visiones
las estructuras profundas de las sociedades receptoras: aquellas fun- del mundo de los actores econmicos (Evans 2007: 219).
dadas en valores y aquellas fundadas en el poder. Cuando las ins-
tituciones importadas operan en los niveles epidrmicos, o visibles
de la sociedad, sin posibilidad de afectar las realidades profundas o
incluso intermedias, los resultados inesperados de esas instituciones
no se hacen esperar, dice Portes. Esto es lo que ha pasado en Amrica como la cultura e instituciones de movimiento rpido (fast moving
Latina con proyectos aparentemente bien concebidos a partir de institution) como las normas y los proyectos organizacionales. En
instituciones que han tenido xito en otros contextos, de incontes- su opinin, la razn por la cual los trasplantes de proyectos insti-
table necesidad y sobre los cuales hay consenso, como por ejemplo la tucionales fracasan en buena parte de los pases del Tercer Mundo
reforma agraria. Gerard Roland (2004), por su parte, distingue entre es que ellos chocan con las instituciones de movimiento lento, tales
instituciones de movimiento lento (slow moving institutions) tales como estructuras de poder atrincheradas.
Proceso constructivo fcticas necesarias paz social, infraestructura, cultura ciuda-
De acuerdo con esta visin constructiva, las instituciones pro- dana, capacidad burocrtica, etc., que permiten el arraigo y
pias del Estado democrtico fueron el resultado de la interac- el funcionamiento de dichas instituciones. En muchos sitios
cin entre ideas y experiencias. Su diseo no se consigui de la hay alcaldes, pero no hay alcaldas, hay jueces pero no hay
noche a la maana. Fue un proceso que tom mucho tiempo, justicia, hay polica pero no hay seguridad. En estos contextos,
a veces siglos, como en el caso de Inglaterra, para madurar y las rutinas institucionales existen se expiden decretos, se
dar los resultados siempre susceptibles de mejora que se producen sentencias, se captura a los presuntos delincuentes,
conocen hoy en da en esos pases. Ese fue un proceso comple- etc., pero detrs de esas rutinas es muy poco lo que obedece
jo de ensayo y error en el cual no solo participaron pensadores a las instituciones previstas en el papel.
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del poder y del Estado (por lo general juristas y filsofos de la En buena parte de los municipios colombianos existe una
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


poltica) sino tambin actores sociales, polticos, gobernantes y disparidad muy grande entre, por un lado, las instituciones y,
ciudadanos. No solo fueron muchos los debates y las disputas por el otro, las dinmicas institucionales. Pero quizs donde
tericas, sino tambin las guerras y los conflictos sociales que ms profunda es esa disparidad es en los municipios afectados
sirvieron para lograr los consensos y los pactos que sustenta- por el conflicto armado. All conviven instituciones modernas,
ron la aplicacin y eficacia de estas instituciones. como la descentralizacin poltica y administrativa, los jueces
Colombia, como casi todos los pases de Amrica Latina, municipales, la democracia representativa, etc., pero todas
adopt lo esencial de sus instituciones a principios del siglo esas instituciones, en la prctica, estn sometidas a los pode-
XIX, y lo hizo a partir de modelos provenientes de Europa y res locales terratenientes, polticos clientelistas, paramilita-
de los Estados Unidos. Pero quienes importaron esas institu- res, narcotraficantes, etc. que imperan en dichos municipios
ciones lo hicieron con premura, forzados por la necesidad de y afectan seriamente la garanta de los derechos ciudadanos.
construir una nacin a partir de las ruinas del imperio colonial, La adopcin (apresurada) de instituciones modernas en
y bajo el supuesto de que podan ahorrarse el proceso de madu- contextos premodernos puede tener, sin embargo, una justifi-
racin contextual que esas instituciones tuvieron en los pases cacin; no se le puede pedir a un pas joven, como Colombia,
de origen. Desde entonces y ya llevamos ms de dos siglos en que reproduzca el proceso de construccin institucional que
esas el diseo de nuestras instituciones carga con ese pecado tuvo lugar en aquellos pases en donde se originaron las insti-
original: la importacin de modelos que no cuentan con la ma- tuciones que adopt. Pero la justificacin no es solo de natura-
durez contextual necesaria para que produzcan los resultados leza prctica o incluso econmica, sino de orden poltico. No
esperados. Para decirlo en pocas palabras, tenemos institucio- podemos construir el edificio institucional de manera escalo-
nes modernas que rigen en un pas que no siempre es moderno. nada, como lo hicieron otros pases. Estamos obligados a cons-
Esta disparidad entre instituciones modernas y sociedad truir todos los pisos del Estado social y democrtico de derecho
premoderna es particularmente evidente cuando se observa el al mismo tiempo. Como dicen Garca Villegas y Uprimny:
pas desde el punto de vista territorial o geogrfico. En muchas
[] por difcil que sea, mientras seguimos trabajando para alcanzar la
partes hay alcaldas, juzgados, concejos y personeras, pero no
paz, esto es, mientras an estamos simplemente poniendo los cimien-
en todas ellas existe la realidad institucional que corresponde tos del edificio, debemos tambin perfeccionar los pisos superiores,
a lo previsto por esas instituciones. Dicho en otros trminos, esto es, impulsar la participacin democrtica y luchar por la justicia
buena parte del territorio nacional carece de las condiciones social. La esperanza es que la labor simultnea en los pisos superiores
refuerce, en vez de que debilite, los precarios cimientos de la cons- donde los objetivos descentralizacin, pacificacin, partici-
truccin. Esta idea nuevamente se opone a todas las leyes de la fsica pacin, desarrollo, etc. se construyen de manera conjunta a
pero se encuentra razonablemente fundada en ciertas experiencias
travs de la incidencia recproca y virtuosa entre ellos.
histricas, que muestran que en nuestra poca, las paces duraderas se
construyen por medio de la profundizacin, y no de la restriccin, de As por ejemplo, si de lo que se trata es de producir desa-
la democracia (1999: 38). rrollo econmico, las instituciones son importantes pero son
insuficientes, por s solas, para lograr ese objetivo. Peter Evans
Hay que evitar entonces las tentaciones autoritarias segn
ha mostrado cmo la mejor manera de lograr el desarrollo es a
las cuales, dadas nuestras condiciones de subdesarrollo eco-
travs de una visin que denomina hibridista y que combina el
nmico, cultural e institucional, es indispensable, primero que
aumento de la capacidad burocrtica, los impulsos al mercado
20 todo, lograr el orden y la pacificacin y, solo posteriormente, 21
y el fortalecimiento de la democracia deliberativa. El desarro-
cuando estos propsitos se consigan, acoger la democracia y
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


llo depende de la integracin sinrgica de estos tres modos
los derechos, tal como lo hicieron otros pases.
diferentes de control (Evans 2007: 166). Siguiendo a Evans, el
Esta posicin no solo es impracticable, adems de poltica
desarrollo requiere no solo de racionalidad burocrtica (tipo
y ticamente inaceptable, sino que tambin es absurda, dado
weberiano) sino tambin de lo que l denomina autonoma
que nuestras condiciones no son, ni han sido, iguales a las con-
inmersa (embedded autonomy), es decir, relaciones provecho-
diciones de aquellos pases. As por ejemplo, es cierto que en
sas y virtuosas con el exterior, en particular con otros agentes
Colombia todava subsisten muchos rasgos propios del me-
y otras instituciones del campo en el que operan (Evans 1989,
dioevo espaol en la estructura de la tierra, en ciertas rela-
1995; Granovetter 1985).
ciones sociales, etc., pero ellos conviven con situaciones mo-
Con fundamento en esta visin de las instituciones como
dernas que dan lugar a realidades sociales nicas. Justamente
entornos sociales constitutivos de y constituidos por los con-
por eso, por la mezcla entre lo moderno y lo premoderno que
textos en los cuales operan, es posible sostener, apoyados ade-
caracteriza nuestra realidad social, estamos enfrentados a en-
ms en una amplia literatura sobre el tema (Tilly 2005; Cam-
contrar una va intermedia entre la copia simple y llana de
pbell 2004; Evans 2004; Lpez-Alves 2003; Mann 1993; Portes
esas instituciones y la reproduccin de las condiciones fcti-
2006; Sen 2000; Acemoglu et al. 2005 y Acemoglu y Robinson
cas sociales, polticas, econmicas que hicieron posible la
2006) que la construccin institucional es un proceso complejo
existencia de esas instituciones.
en el que participan elementos de distinto orden institucio-
nales, econmicos, polticos, etc., entre los cuales se desta-
Elementos constitutivos can los siguientes:
Aqu sostenemos que el fortalecimiento de las instituciones 1. La obtencin del monopolio legtimo de la violencia por
locales por ejemplo, a travs del traslado de competencias parte del Estado. Ello implica el sometimiento de los acto-
administrativas, del aumento de recursos, de la promocin de res armados que operan en el territorio municipal y la pa-
la participacin poltica no produce los efectos esperados cificacin de las relaciones sociales entre la poblacin civil
a menos que dicho fortalecimiento se consiga a la par con la (Weber 1992). Tambin implica la creacin de un sistema de
consolidacin de ciertas condiciones fcticas, de tipo social, proteccin judicial o administrativo de los ciudadanos
poltico y econmico que permiten dicho fortalecimiento. Se contra las posibles acciones arbitrarias del gobierno o de
trata entonces de un proceso simultneo, no escalonado, en los funcionarios pblicos.
2. La consolidacin de un aparato burocrtico institucional Estos elementos reflejan los tres grandes logros del consti-
que sea, por un lado, relativamente autnomo con respecto tucionalismo occidental, conseguidos de manera escalonada a
al sistema poltico y a las estructuras socioeconmicas que travs de los ltimos cuatro siglos: la pacificacin de la socie-
operan en determinados territorios y, por otro, que tenga la dad a travs de la consolidacin del Estado; la democratiza-
capacidad infraestructural para llevar a cabo los propsitos cin del poder poltico, y la igualacin relativa de la sociedad
legales que se impone (Mann 1993; Weber 1992). civil a travs de los derechos sociales.
3. La implantacin de un sistema de competencia poltica Esta lista de elementos pone de presente no solo las inter-
abierta entre los partidos o las facciones. Esto permite no conexiones que existen entre lo institucional y lo social por
solo que exista rotacin y transparencia en el ejercicio del ejemplo, entre la ciudadana y el poder infraestructural o entre
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poder, sino tambin que el disenso tenga efectos polticos: la justicia y la ciudadana sino tambin las que tienen lugar
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

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una oposicin fuerte no solo incide en la manera como se entre los mismos elementos institucionales por ejemplo, en-
comporta y gobierna la lite que detenta el poder, sino tam- tre el sistema judicial y el sistema electoral. La importancia
bin en el contenido del debate poltico, hacindolo ms de dichas interrelaciones es un argumento contra las visiones
ingenioso y constructivo (Dahl 1975: 1823; Tilly 2005: 1824). instrumentales del derecho y las polticas pblicas, y tambin
contra las concepciones dicotmicas de la relacin entre el Es-
4. El logro de unas condiciones mnimas de igualdad mate-
tado y la sociedad civil.
rial entre la mayora de los sbditos, de tal manera que se
As por ejemplo, segn Tilly (2005), mientras mayor es la
facilite la construccin de una cultura ciudadana.6 Cuando
capacidad estatal para hacer efectivas sus decisiones, mayor
se adoptan instituciones democrticas en entornos sociales
es la probabilidad de que los reclamos ciudadanos se hagan
caracterizados por una jerarquizacin social y econmica
directamente ante los actores gubernamentales y no ante los
muy fuerte, esas instituciones pueden permanecer vigentes
intermediarios. Por el contrario, a menor capacidad guber-
durante largos periodos sin que afecten aquellas estructu-
namental no solo aumenta la proporcin de reclamos que se
ras jerarquizadas. En estos casos, los actores sociales ms
traducen en competencias violentas o clientelistas entre los
poderosos tienen una gran capacidad para desviar o neu-
actores sociales, sino que tambin aumenta la posibilidad de
tralizar estos objetivos sin afectar las formas propias de las
que las acciones del gobierno consistan en actos violentos y
instituciones adoptadas. Eso es lo que pasa en un pas como
predatorios. Algo parecido puede decirse con el sistema pol-
Colombia y en buena parte del resto de Amrica Latina.7
tico. Mientras ms democrtico e incluyente es el sistema po-
5. El desarrollo de un mercado dinmico que tenga no solo ltico, ms institucionalizadas sern las protestas. Elecciones
la capacidad para cohesionar socialmente a la poblacin a extensas y directas promueven la formacin de identidades
travs de incentivos econmicos sino que sea legal y, en ese colectivas generales y comprehensivas.
sentido, fortalezca la imagen de que las instituciones favo-
recen ese mercado y esos intereses. Estudios que abordan la relacin
entre las instituciones
6 Al respecto vanse Sen (1982, 1984, 2000), Michelman (1973), y los contextos en Colombia
Nussbaum (1990), Rawls (1996), Sandel (2000) y Taylor (1985).
En los estudios que abordan la relacin entre instituciones y
7 Vanse Centeno y Lpez-Alves (2001), ODonnell (1998), Lpez-Alves
(2003), Romero (1956), Acemoglu y Robinson (2006). contexto pueden distinguirse tres puntos de vista. El primero
de ellos observa el impacto que las instituciones tienen sobre cias: la primera encuentra que las instituciones operan como
los contextos sociales. La confianza en la capacidad institucio- motores que promueven la democracia y el Estado social de
nal para resolver los problemas nacionales y para moldear e derecho; la segunda, en cambio, muestra cmo las institucio-
impulsar la realidad social es algo que viene desde los orge- nes pueden ser incentivos para la guerra y otros males sociales.
nes mismos de la repblica, y es propia de una visin liberal
Las instituciones como motores de la democracia
segn la cual las instituciones son herramientas que operan
Los constituyentes de 1991 disearon nuevas instituciones
sobre una realidad externa y, por ello, si estn bien disea-
bajo el espectro de la violencia que vivi el pas durante esos
das, consiguen los efectos que persiguen.8 Ese optimismo, sin
aos. La hiptesis de la mayora de los constituyentes, la cual
embargo, se puede tornar en pesimismo cuando se constata
24 haba sido desarrollada por acadmicos de la poca (Snchez 25
que el diseo institucional no solo no favorece el progreso
1987), era que para superar la crisis poltica y para recuperar
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


social sino que crea incentivos perversos que favorecen a las
la gobernabilidad, era necesario fortalecer las instituciones y,
organizaciones criminales. Ambas perspectivas optimista y
en particular, las entidades territoriales en lo relacionado con
pesimista comparten la misma concepcin instrumentalista
el fortalecimiento de la participacin democrtica. Superar el
de las instituciones que criticamos arriba, segn la cual estas
conflicto armado requera, segn la posicin mayoritaria de la
operan en una realidad que les es externa y que por ello mis-
Asamblea, democratizar el rgimen poltico, lo cual implicaba,
mo, la clave de su xito o de su fracaso solo depende de la
a su turno, profundizar el proceso de descentralizacin. La au-
manera como estn diseadas. Una segunda mirada se ocupa
tonoma de las entidades territoriales y el papel fundamental
de estudiar el impacto que tienen los contextos sociales en las
de los municipios mejoraran, adems, la participacin ciuda-
instituciones. Por ltimo, segn una tercera mirada, es posible
dana, la rendicin de cuentas y la satisfaccin de las necesida-
poner un cierto nfasis en las instituciones sin que ello necesa-
des de la poblacin.9
riamente implique adoptar una concepcin instrumentalista.
Hasta qu punto las instituciones locales pueden servir
Algunos autores parecen adoptar ese punto de vista cuando
para conseguir objetivos tales como la paz o la democracia?
suponen que las instituciones tienen una incidencia positiva
Algunos estudios sostienen que la descentralizacin contri-
o negativa en los contextos dependiendo de las circunstancias
buye al fortalecimiento estatal, a la reduccin del clientelismo,
en las cuales operan. Estos tres enfoques tericos pueden ser
y a la consecucin de la paz (Castro 1998). El potencial paci-
ilustrados a travs de una revisin de la bibliografa nacional,
ficador de la descentralizacin, afirman, se origina en los es-
lo cual hacemos a continuacin.
cenarios democrticos que esta crea, los cuales son atractivos
para la reinsercin de los alzados en armas (Castro 1998: 13;
Las instituciones como factores de cambio social
Restrepo 2004). Otros autores han reafirmado esta idea, aun-
Esta primera aproximacin observa las instituciones como va-
que con ciertos matices.10 As por ejemplo, la Red de Iniciativas
riables independientes. Aqu se pueden identificar dos tenden-
para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territo-
rial (Rinde) viene impulsando desde entonces una reflexin
8 Esta concepcin instrumentalista de las instituciones se diferen-
cia de una visin constructivista segn la cual el xito de las institu-
ciones no solo depende de su diseo interno sino tambin de los con-
9 Vase Gaceta Constitucional 1991, 14 de abril.
textos en los cuales operan y con los cuales mantienen una relacin de
incidencia recproca. Al respecto vanse Portes (2006), Evans (2007), y 10 Vanse por ejemplo Gontard y Restrepo (2003), Restrepo (2004,
la parte final de esta introduccin. 2007), Nio (2008), Rinde (2010).
sobre los alcances y las limitaciones de la descentralizacin, y En segundo lugar, otros estudios han planteado que la vio-
ha planteado que varios de los propsitos de los exconstitu- lencia est relacionada con una precaria presencia estatal. As
yentes estn siendo amenazados desde arriba (por las polticas por ejemplo, Vlez (2001) analiza las variables que explican
recentralizadoras) y desde abajo (por la influencia de los actores la evolucin y expansin de los grupos guerrilleros (FARC y
armados y de las prcticas clientelistas de las lites locales) ELN) y concluye que estos se haban establecido en muni-
(Rinde 2010). cipios con algn potencial estratgico, en trminos polticos,
Ms recientemente se encuentran varios estudios que han militares o econmicos (p. 195).12 En el campo institucional, la
analizado la incidencia de las instituciones locales en fen- autora muestra cmo un mayor nmero de funcionarios dis-
menos sociales tales como la tenencia de tierra. Uno de esos minuye la probabilidad de presencia de los grupos guerrille-
26 27
estudios pertenece a Andrea Velsquez (2008), quien muestra ros. Similar conclusin ha sido planteada por otros estudios,
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


cmo la formalidad de los derechos de propiedad influye de segn los cuales la expansin de los actores armados es menor
manera negativa en la decisin de atacar de los grupos arma- si la justicia funciona bien13 y si la participacin electoral au-
dos y, por tanto, en la intensidad del conflicto. En sentido simi- menta (Snchez y Chacn 2006; Snchez y Palau 2006).14
lar, se encuentran los estudios llevados a cabo por Ana Mara En tercer lugar, otros estudios han planteado que la des-
Ibez en relacin con la concentracin de la propiedad rural centralizacin incentiva la guerra debido a que fortalece, en
en Colombia en zonas donde ha habido mayor desplazamien- algunas regiones, alternativas de poder que pretenden redis-
to campesino (Ibez y Moya 2010). tribuir la riqueza y el poder en el nivel local, lo cual genera,
a su turno, una resistencia feroz por parte de las lites y de
Las instituciones como incentivos para la guerra
los actores armados. Segn esta visin, el surgimiento y la
Otros estudios han planteado que la descentralizacin, en
expansin del paramilitarismo se explica por el propsito de
lugar de promover la paz, ha incentivado la guerra. En pri-
mer lugar, se ha planteado que la presencia y expansin de
los grupos armados ilegales est relacionada con los fon-
12 En este punto reafirma las conclusiones de varios trabajos pre-
dos pblicos municipales. As, por ejemplo, Mauricio Rubio vios. Al respecto vanse Cubides et al. (1998), Echanda (1994, 1999),
(2002) concluye que la presencia de los actores armados se Rangel (1999) y Montaez (2004).

explica por la apropiacin ilegal de los ingresos municipales 13 Con esta conclusin, estos autores se suman a investigaciones
anteriores sobre la influencia de la eficiencia judicial en las dinmicas
que provienen de las regalas y del recaudo tributario de los del conflicto armado. Estos estudios han sostenido que es el colapso
de la justicia el que crea las condiciones propicias para que la violen-
municipios. Asimismo, Fabio Snchez y Mario Chacn, en el cia se sostenga y expanda. Armando Montenegro (1995), por ejemplo,
artculo Conflicto, Estado y descentralizacin, plantean que afirma que el colapso del sistema judicial ante el narcotrfico es una
de las explicaciones ms razonables sobre el crecimiento explosivo
la mayor actividad armada se origina en las posibilidades que de la violencia criminal. En Colombia no hay narcotrfico porque
hay miseria dice Salomn Kalmanovitz (2001) sino porque este
tienen los actores ilegales de financiar sus estrategias de gue- narcotrfico se ve favorecido por un sistema de justicia deficiente y
rra, las cuales estn relacionadas con la apertura institucional corrupto. Vase tambin Rubio (2002).

que crea la descentralizacin.11 14 A diferencia de estos estudios, segn Botta (2003: 44) las va-
riables de presencia estatal no parecen ser determinantes de la
expansin de las FARC. La autora midi la presencia municipal del
Estado segn el nmero de capturas por homicidio sobre el nmero
de homicidios ocurridos por cien mil habitantes, el nmero de pie de
11 Al respecto vase tambin Snchez et al. (2003) y Snchez y Pa- fuerza policial, y la distancia del municipio a la capital y los mercados
lau (2006). importantes.
obstaculizar un proceso de democratizacin que se impulsaba y muy poco en las consecuencias.17 En los ltimos aos, sin
desde el nivel nacional. En palabras de Mauricio Romero: embargo, ha crecido la preocupacin por mostrar el impacto
[] la agudizacin de la violencia poltica desde 1982 obedecera a institucional del conflicto. Estos estudios recientes pueden ser
las reacciones surgidas en contra de las posibilidades de redefinir clasificados segn las relaciones del conflicto con las siguien-
los equilibrios polticos regionales, resultado de los nuevos compe- tes reas temticas: los procesos electorales, el clientelismo, la
tidores, las nuevas agendas pblicas y un rango de posibles alianzas
captura del Estado, el orden poltico, y la gestin y los servi-
ms amplio creado por los acuerdos de paz y la descentralizacin.
[] Como el conflicto armado continu, esa reforma que fue pensada
cios pblicos.
como un paso hacia una mayor democratizacin, y por tanto hacia
Conflicto armado y procesos electorales
una disminucin de la violencia, lo que produjo fue un efecto contra-
28 rio (2002: 59).15 En la ltima dcada se ha estudiado con cierto detenimien- 29
to la influencia del conflicto armado en las dinmicas elec-
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


torales, bajo la hiptesis de que aquel disminuye no solo la
La incidencia del contexto social participacin electoral sino tambin la competencia poltica.18
y poltico en las instituciones En este campo, es importante mencionar los mapas de riesgo
Son muchos los factores del contexto social que pueden afectar electoral publicados por la Misin de Observacin Electoral
a las instituciones, desde la geografa hasta la cultura poltica, (MOE) (2007, 2010, 2011). Estos mapas buscan clasificar a los
pasando por la violencia, la dinmica poltica y el narcotrfico. municipios del pas segn su nivel de riesgo de tal forma que,
Sin embargo, hay un factor que ha sido objeto de preocupa- antes de los procesos electorales, las autoridades y los ciuda-
cin particular por parte de los investigadores y acadmicos danos puedan tomar medidas para mitigar su impacto. Re-
en Colombia durante los ltimos aos, y es el conflicto arma- cientemente, Miguel Garca ha profundizado estas conclusio-
do incluyendo en este el fenmeno del narcotrfico. Por nes segn los resultados y las preferencias electorales. De un
eso, en lo que sigue de esta revisin bibliogrfica le damos lado, plantea el autor que cuando los grupos armados estn
una particular relevancia, no sin antes aclarar que dicha re- en disputa, o cuando el paramilitarismo controla el territorio,
visin no pretende ser exhaustiva, y que ella no incluye otros la participacin electoral es menor (Garca 2010). De otro lado,
estudios en los que se muestra la incidencia institucional de Garca encontr que los individuos que viven en municipios
otros elementos contextuales diferentes al conflicto armado y controlados por las guerrillas o los paramilitares tienden a ali-
al narcotrfico. near sus preferencias polticas con las de la organizacin ar-
La literatura sobre el conflicto armado en Colombia es muy mada dominante (p. 199).19
amplia. Hasta finales del siglo XX, buena parte de ella se haba
enfocado en las causas socioeconmicas del conflicto armado16
de la poca (Gutirrez 2001: 63). Esta idea, no obstante, ha sido fuer-
temente criticada durante los ltimos veinte aos. Para comprender
los trminos del debate, vanse Gaitn (1995), Montenegro y Posada
15 Vase igualmente Romero (2000, 2003). (1995), Montenegro (2001), Gutirrez (2001) y Camacho (2002).
16 Hasta los inicios de la dcada de los noventa buena parte de la 17 Al respecto vanse Badel y Trujillo (1998), Crdenas (2007),
opinin pblica y de la academia comparta la idea de que el origen y Echeverry et al. (2001) y Gaviria (2000).
la permanencia del conflicto armado colombiano se deba a las condi-
18 Vanse Losada (2001, 2005a, 2005b, 2006) y Garca (2010) y, des-
ciones de desigualdad y pobreza las denominadas causas objetivas
de otros enfoques de anlisis, Snchez y Chacn (2006), Snchez y
del conflicto en las que viva buena parte de la poblacin (Snchez,
Palau (2006), Snchez y Daz (2005).
1987). Las relaciones entre desigualdad y conflicto, sin embargo, no
hicieron parte de una agenda de investigacin: eran el sentido comn 19 Vanse igualmente Garca y Hoskin (2003) y Garca (2007).
Conflicto armado y clientelismo narcotrfico.21 La primera publicacin fue el libro Parapoltica.
El clientelismo y el conflicto armado han sido dos constan- La ruta de la expansin paramilitar y los acuerdos polticos.22 Este
tes histricas en la vida poltica nacional (Leal y Dvila 2010). estudio pionero se hizo a partir del cruce de bases de datos del
A pesar de ello, sus articulaciones solo han sido estudiadas a conflicto armado con los resultados electorales, entrevistas y
fondo durante los ltimos quince aos. As por ejemplo, en el
20
revisiones de prensa. All se puso en evidencia la existencia
artculo Clientelismo y eleccin popular de alcaldes, Dvila (1996) de resultados electorales atpicos que, vistos en conjunto,
se pregunta si la eleccin popular de alcaldes ha afectado las fueron indicios graves de la existencia de las alianzas ilegales
redes clientelistas existentes. Segn el autor, el narcotrfico y que dieron origen al fenmeno de la parapoltica. Las inves-
los actores armados representaban un peligro latente para la tigaciones de Arco Iris no terminaron all. Lpez y Sevillano
30 31
descentralizacin (p. 65). Asimismo, en el ensayo El poder lo- (2008) hicieron un Balance poltico de la para-poltica con el fin de
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


cal: objetivo actual de la guerrilla, Rangel (1997) sostiene que dar una visin detallada del fenmeno, luego de los procesos
la centralidad poltica de los municipios no ha pasado des- judiciales que la Corte Suprema iniciaba en contra de varios
apercibida para las guerrillas y que, desde los aos ochenta, congresistas.23
estas se han dedicado a controlar el poder local. Con el objetivo de elaborar un marco conceptual para com-
Las investigaciones de Andrs Peate (1991, 1999) son, sin prender las dinmicas de la captura del Estado (CdE), Garay
duda, el primer referente claro del tema que venimos tratan- et al. (2008) publicaron el libro La captura y la reconfiguracin
do. Segn el autor, la unin de prcticas clientelistas y el po- cooptada del Estado en Colombia. Los autores sostienen que la
der de las armas ha configurado un nuevo tipo de clientelismo: CdE es ms compleja de lo que ha sido previsto hasta el mo-
el clientelismo armado. Este se caracteriza por el hecho de que el mento por los economistas. Los que capturan no solo aspiran
intercambio desigual entre polticos y ciudadanos como ele- al poder y la riqueza, tambin pretenden reducir su riesgo de
mento propio de todo clientelismo est mediado, adems, exposicin penal, legitimidad poltica y reconocimiento social.
por el poder de las armas (1999: 28). Gustavo Duncan, por su Agregan los autores que la CdE no solo puede provenir de
parte, agrega que en las ciudades ms que un clientelismo ar- actores legales sino tambin de actores ilegales y, adems, no
mado, existe clientelismo mafioso; este ltimo se diferencia del solo tiene por objetivo la aplicacin de la ley (p. 25). Para ex-
primero porque la intimidacin solo se da hacia una de las
partes de la relacin de intercambio entre patronos y cliente-
las: los miembros de la clase poltica (2005: 63). 21 No sobra anotar aqu que, as como las investigaciones sobre
clientelismo armado se enfocaron principalmente en las guerrillas,
las de captura del Estado lo han hecho en los grupos paramilitares.
Conflicto armado y captura del Estado
22 Antes de este libro, Arco Iris ya haba encontrado que [e]l pa-
En los ltimos aos se han publicado varias investigaciones trn que parece repetirse es el de entrar con masacres, realizar ho-
micidios selectivos, afianzar control militar, penetrar la poltica y la
que abordan el tema de la captura del Estado por parte de los
economa locales y consolidar su hegemona poltica en elecciones, y
actores armados, sobre todo por parte de las mafias ligadas al la econmica en mltiples negocios que van desde los recursos de la
administracin pblica, pasando por el chance, la palma, el contra-
bando de gasolina y el trfico de narcticos, como lo han investigado
y sealado mltiples informes periodsticos (Lpez 2005: 5).
20 Segn Francisco Gutirrez [] la hiptesis de Leal y Dvila
el clientelismo criminalizado se convirti en uno de los lazos que 23 A partir de entonces, Arco Iris ha publicado en su pgina web
unan al Estado nacional a las regiones se sigue sosteniendo hoy. A informes peridicos sobre el estado de los procesos judiciales que se
la vez, el tipo de vnculo se sigue sosteniendo con el tiempo (Guti- siguen en contra de lderes polticos que se aliaron con los grupos
rrez 2007: 347). Vase tambin Gutirrez y Barn (2006). paramilitares.
plicar mejor estas complejidades, Garay y su equipo proponen crea nuevas y complejas interacciones entre actores armados,
el concepto de reconfiguracin cooptada del Estado (RCdE), sociedad civil e institucionalidad.26
entendido como As por ejemplo, Miguel Ortiz (2001) sostiene que cuando
[] la accin de organizaciones por lo general ilegales excepcional- los actores armados logran un control considerable del terri-
mente legales que mediante prcticas ilegtimas buscan modificar, torio, estos ofrecen los servicios de justicia y seguridad que
desde adentro, el rgimen poltico de manera sistemtica e influir en corresponden al Estado. Daro Restrepo (2002), por su parte,
la formacin, modificacin, interpretacin y aplicacin de las reglas
plantea que los [] los actores armados tienden a compor-
de juego y de las polticas pblicas, para obtener beneficios sosteni-
bles y lograr que sus intereses sean validados poltica y legalmente, y
tarse como cuasi-Estados y la guerra se concentra en la apro-
legitimados socialmente en el largo plazo, aunque estos no obedezcan piacin territorial del poder (2002: 534).27 En el libro Jueces
32 33
al inters rector del bienestar social (2008: 96). sin Estado, Mauricio Garca Villegas (2008) y su grupo de in-
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


vestigacin en Dejusticia analizan la manera como cambia el
La ltima publicacin sobre este tema se hizo en 2010 bajo
funcionamiento de los jueces segn exista presencia o no de
el ttulo Y refundaron la Patria De cmo mafiosos y polticos re-
actores armados en el pas. Esta investigacin concluye que
configuraron el Estado colombiano.24 En este trabajo, adems de
los jueces que trabajan en zonas de conflicto armado dejan de
reconstruir las relaciones entre polticos e ilegales, se profun-
ser tales en sentido estricto debido a que pierden la autori-
diza el alcance de los conceptos propuestos por Garay et al.
dad que les corresponde y que requieren para sancionar, y
(2008). La editora del libro, Claudia Lpez, sostiene que ade-
para ello muestra una tipologa de las posibles variaciones de
ms de lo planteado por Garay, en Colombia lo usual y pre-
jueces que all existen.
dominante son las formas de captura invertida, es decir de los
En esta rea tambin pueden ubicarse las investigaciones
actores legales hacia los ilegales, de las lites que instrumen-
lideradas por Fernn Gonzlez y el Observatorio Odecofi.28
talizan la violencia y el narcotrfico para sus propios fines y
Segn Gonzlez, Bolvar y Vsquez (2003), los actores arma-
conveniencia (2010: 46).25
dos buscan implantar un orden social, econmico y poltico de
Conflicto armado y orden poltico facto en los territorios que conquistan. Adicionalmente, frente
Otros estudios han mostrado cmo las dinmicas del conflic- a quienes plantean la presencia homognea del Estado en el
to armado en las regiones configuran una institucionalidad y territorio nacional, Gonzlez (2008: 31) propone el concepto
un orden social seudo-legales. A diferencia de otros trabajos
reseados ms arriba, en los cuales se analizan los resultados
26 Uno de los trabajos pioneros en el tema fue publicado por Pilar
electorales y las dinmicas institucionales, aqu se muestra Gaitn y Carlos Moreno (1992) bajo el ttulo de Poder Local. Realidad
y utopa de la descentralizacin en Colombia. En este libro los autores
cmo las organizaciones armadas crean una institucionalidad analizaron las potencialidades de las reformas descentralizadoras en
hbrida, entre lo legal y lo ilegal, que reemplaza al Estado y un pas como Colombia, y plantearon que la autonoma local era un
riesgo y a la vez una oportunidad para la paz.
27 Al respecto vase tambin Ortiz (1998).
28 Este es el Observatorio colombiano para el desarrollo integral,
24 En esta ocasin participaron varias instituciones: Corporacin
la convivencia ciudadana y el fortalecimiento institucional en las re-
Nuevo Arco Iris, la Misin de Observacin Electoral, el programa
giones fuertemente afectadas por el conflicto armado. Al respecto
Congreso Visible, el Grupo Mtodo y Dejusticia.
vanse sus publicaciones Gonzlez (2004, 2008), Gonzlez, Bolvar y
25 Aunque la teora de Garay et al. (2008) prevea este tipo de cap- Vsquez (2003) y Launay-Garna y Gonzlez (2010), las cuales pueden
tura por parte de actores legales, supona que esta era excepcional y ser descargadas directamente de su pgina web: http://www.odecofi.
que la regla predominante era la captura de lo legal por lo ilegal. org.co/.
de la presencia diferenciada del Estado para expresar la manera aos se ha estudiado el inters de los actores armados ilegales
diferente como esas instituciones operan e intervienen en las en el poder local, pero no se ha incorporado el anlisis de
diversas regiones, segn sus configuraciones particulares y su los resultados de esa captura de los gobiernos locales desde el
tipo de articulacin con la economa, la poltica y la cultura punto de vista del ejercicio de la gestin pblica en los campos
del conjunto de la nacin. De ah que el funcionamiento y los de competencia municipal y de su efecto sobre las condiciones
resultados de las instituciones varan de manera considerable de vida de la poblacin (Velsquez 2009: 188). A pesar de ello,
segn las regiones (p. 13). existen algunas excepciones. As por ejemplo, Snchez y Daz
Adicionalmente, Gustavo Duncan (2006), en el libro Los se- (2005) muestran que, de un lado, el conflicto ha aumentado la
ores de la guerra, mostr cmo el negocio del narcotrfico cre concentracin de la propiedad de la tierra, la desercin esco-
34 35
las condiciones para el surgimiento de poderosos seores de lar, el nmero de afiliados al rgimen subsidiado, la mortali-
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


la guerra. Su poder fue tan amplio que, en algunas regiones, dad infantil y la mortalidad por otras enfermedades y, de otro,
los narcos regularon las dinmicas polticas y econmicas, su- ha disminuido la asistencia escolar primaria y secundaria
bordinaron e intervinieron las funciones del Estado y constru- y la participacin poltica en las elecciones de alcaldes. Rodr-
yeron estructuras sociales orientadas a la produccin de dro- guez (2009), por su parte, sostiene que el conflicto armado au-
gas. En esta misma lnea, Camacho et al. (2009), en A la sombra menta el analfabetismo y la mortalidad infantil y que, a su vez,
de la guerra, estudian el impacto poltico del paramilitarismo disminuye la asistencia escolar, el puntaje en los resultados en
y del narcotrfico en el nivel local. Los autores indagan la for- el Icfes de los estudiantes, la cantidad de menores vacunados
ma como el paramilitarismo se insert en las regiones y logr y la cobertura de agua y alcantarillado.
controlar hegemnicamente el territorio. Segn los autores, En este grupo de estudios se encuentra el libro que coor-
el narcotrfico, los paramilitares y las lites polticas locales din Fabio Velsquez (2009), Las otras caras del poder, el cual
lograron consolidar, a la sombra de la guerra, unos nuevos analiz las interacciones entre el conflicto armado y la gestin
rdenes sociales regionales. Estos rdenes sociales, entonces, municipal. Segn este autor, los actores armados han influido
seran el resultado de una profunda reconfiguracin de la eco- en la vida municipal con el fin de configurar un orden econ-
noma, la poltica, la institucionalidad, las redes sociales y los mico, social y poltico rentable a sus intereses. Agregan que la
valores y las creencias de la poblacin (Duncan 2009). 29
configuracin de este nuevo orden en los territorios requiere
de una triple estrategia: controlar militarmente el territorio,
Conflicto armado, gestin pblica
dominar las dinmicas poltico-electorales e incidir en la ges-
y servicios pblicos
tin pblica. Una de las conclusiones del libro es que los ob-
An se conoce muy poco acerca del impacto que tienen el con-
jetivos de la descentralizacin, en ciertas regiones, no se han
flicto armado y el narcotrfico en la gestin pblica, la provi-
hecho realidad. Segn Velsquez,
sin de servicios pblicos y el desarrollo social. En los ltimos
[] una de las apuestas polticas ms importantes del pas en la d-
cada de los ochenta fue la descentralizacin del Estado, ratificada por
29 Siguiendo estas ideas, Garca (2010) estudi el impacto del nar- la Constitucin de 1991. Lo que muestra el anlisis de los municipios
cotrfico en la cultura poltica local. Concluye el autor que los ciuda- estudiados es que ese ideal no solo est lejos, sino que se aleja cada
danos que viven en zonas donde se cultiva coca [] tienden a par- vez ms [] Los actores armados y sus aliados en el territorio tienen
ticipar menos en procesos electorales, registran niveles de confianza
en las instituciones estatales significativamente menores y tienden a otro modelo en la cabeza, no necesariamente racionalizado, pero s
confiar ms en los paramilitares (p. 19). afn a una concepcin elitista de la sociedad y del Estado que impide
que la autonoma local se convierta en un instrumento para asegurar de 1991 [] Necesitamos herramientas para superar el actual modelo
el bienestar de la poblacin que habita en los territorios (2009: 415). de intermediacin extorsivo, que es ineficiente, centrfugo y est alta-
mente criminalizado (2010: 40).
Velsquez sostiene, sin embargo, que responsabilizar a la
descentralizacin por ahondar el conflicto en el pas es una A la interaccin entre reformas descentralizadoras y siste-
generalizacin equivocada, que descuida la influencia de ma poltico local se sum una reconfiguracin de la dinmica
variables sociales, polticas y econmicas en la dinmica del productiva del pas. Segn Gutirrez y Zuluaga (2011), en la
conflicto. ltima dcada el eje del sistema econmico se traslad desde
las laderas de las montaas, donde se cultivaban el caf y otros
Las instituciones y las condiciones sociales productos agrcolas, hacia las zonas clidas que concentran los
36 37
que potencian el cambio recursos minerales. Este cambio, sumado a las reformas des-
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


Esta tercera posicin sostiene que las instituciones pueden lo- centralizadoras y a la debilidad institucional de estas regiones,
grar sus propsitos en trminos de democratizacin y Estado ha propiciado el surgimiento de una intermediacin extorsiva
de derecho, pero siempre y cuando operen a partir de ciertas ya que permiti que municipios dbiles administraran, de la
condiciones sociales. noche a la maana, grandes cantidades de dinero que simple-
En los ltimos aos, algunos investigadores han intentado mente no podan manejar.30
comprender la manera como la institucionalidad local, depen- En sntesis, estos estudios sugieren que las potencialida-
diendo de una serie de condiciones, puede ser un obstculo des democrticas de la descentralizacin dependen de ciertas
o un facilitador de fenmenos tales como la delincuencia, la condiciones sociales y polticas, entre ellas, la manera como el
violencia, la corrupcin, etc. Una muestra notable de esta pers- sistema poltico determina las relaciones entre el centro y la
pectiva se encuentra en el libro 25 aos de la descentralizacin en periferia, y la capacidad del Estado en el nivel regional.
Colombia. All se pretende superar el enfrentamiento entre la
defensa pura y simple de la descentralizacin y el retorno al La investigacin que dio lugar a este libro
viejo centralismo. Un artculo de Francisco Gutirrez (2010), En la investigacin que dio lugar a este libro intentamos ana-
publicado en ese libro, explora esta posicin intermedia y lizar algunos temas relevantes en la actual coyuntura poltica
muestra cmo la suerte de la descentralizacin depende en e institucional del pas, como son el conflicto armado, la con-
buena medida de la manera como el Estado central se relacio- centracin de la tierra y la cultura poltica, a la luz de la mayor
na con las lites regionales y locales. Segn Gutirrez, durante o menor fortaleza de las instituciones municipales y a lo largo
las ltimas dcadas el pas pas de un modelo de intermedia- de toda la geografa nacional. Intentamos mostrar la manera
cin bipartidista (como el del Frente Nacional) a un modelo de como dicha fortaleza incide en tales problemas.
intermediacin extorsivo que ha impedido el buen desempe- En esta investigacin no nos propusimos demostrar la in-
o de las instituciones descentralizadas. En sus palabras, terrelacin constitutiva entre las instituciones y los factores
contextuales en los cuales estn implantadas, ni mucho menos
[] estamos presenciando el nacimiento y desarrollo de una nueva
quisimos proponer una teora general acerca del tipo de insti-
estructura de poder territorial del pas: un cambio de gran escala del
Estado mismo. En estas condiciones, no creo que tenga mucho senti-
do discutir si necesitamos ms o menos descentralizacin o si es ne- 30 Plantean los autores que los municipios mineros muestran ma-
cesario corregir los excesos descentralizadores de la Constitucin yor pereza fiscal, ineficiencia y pobre desempeo en materia social.
tuciones y las inmersiones (embeddedness) contextuales que se el captulo 4, se estiman modelos multinivel combinando in-
requieren para producir un desarrollo que acabe con los pro- formacin municipal con datos individuales como predictores
blemas nacionales que aqu tratamos. Nuestro propsito es de los rasgos de la cultura poltica de los colombianos. A pe-
ms modesto y se puede resumir en los siguientes dos puntos: sar de que cada uno de los captulos tiene intereses y tipos de
Primero, mostrar la enorme heterogeneidad que tienen las anlisis diferentes, estos comparten un ncleo comn sobre la
instituciones colombianas, no solo en el tiempo sino tambin manera como se operacionaliz el desempeo institucional y
en el territorio. El Estado es camalenico y cambia con las cir- sobre su utilizacin como variable independiente que, directa
cunstancias, sobre todo con la geografa. Las mismas reglas, o indirectamente, tiene un impacto en otros campos sociales.
las mismas prcticas, incluso los mismos funcionarios se com- Inicialmente quisimos utilizar el ndice de Desempeo
38 39
portan de manera diferenciada segn las circunstancias en las Integral que calcula anualmente el Departamento Nacional
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


que se encuentran. de Planeacin (DNP) desde 2005.31 A pesar de este valioso es-
Segundo, contribuir, al menos parcialmente, a mostrar fuerzo, finalmente decidimos utilizar una medicin propia,
cmo las instituciones, aunque no siempre tengan un efecto porque la metodologa del DNP vara con los aos, lo cual no
directo en la realidad social, pueden tener un efecto mediador nos permita realizar anlisis longitudinales. Nuestra medi-
importante. Las instituciones pueden potenciar o morigerar el cin, mucho menos ambiciosa, parte de la premisa de que el
efecto que algunas variables ajenas a ellas tienen sobre la con- desempeo institucional tiene al menos tres dimensiones: una
centracin de la tierra o la cultura poltica. relacionada con el buen manejo de los recursos, otra que tiene
En sntesis, queremos mostrar que las instituciones cam- en cuenta el funcionamiento del sistema de justicia, y una ter-
bian con la geografa entre otras cosas segn ciertos par- cera que se concentra en la prestacin de servicios bsicos a la
metros, y son relevantes bajo ciertas circunstancias especficas. poblacin. Aunque en cada uno de los captulos se detalla la
As por ejemplo, como se muestra en el captulo 3, aunque la informacin utilizada, en trminos generales se puede afirmar
principal fuerza detrs de la concentracin de la propiedad lo siguiente: para medir el buen manejo de los recursos muni-
de la tierra en Colombia es la violencia poltica, las institucio- cipales se utiliz el ndice de Desempeo Fiscal32 que calcula el
nes juegan un papel para detener o revertir dicho proceso de DNP sin variaciones en la metodologa desde 2000; para medir
concentracin. En el caso de la cultura poltica (ver captulo el desempeo del sistema de justicia se tomaron datos del n-
4), las instituciones potencian o morigeran los efectos que fac- mero de jueces en cada municipio, controlando por poblacin
tores individuales como la edad, la educacin, o el nivel de
ingresos, tienen sobre la formacin de actitudes de una cultura
31 El ndice est compuesto por seis subndices que miden dife-
cvica. rentes dimensiones relevantes del desempeo municipal: eficacia,
eficiencia, cumplimiento de requisitos legales, capacidad administra-
Para esta investigacin acudimos principalmente a meto- tiva, desempeo fiscal y gestin. Para ms informacin sobre la meto-
dologas cuantitativas. De esta forma, los captulos 2, 3 y 4 se dologa utilizada para la construccin del ndice, vase DNP (2005).
32 Este ndice est compuesto a su vez por seis subindicadores: la
concentran en el uso de datos estadsticos longitudinales a ni-
capacidad de ahorro, la magnitud de la deuda, el porcentaje de ingre-
vel municipal. En el captulo 2, esos datos se representan geo- sos corrientes destinado a funcionamiento, el porcentaje de ingresos
que corresponden a recursos propios, el porcentaje de ingresos que
grficamente por medio de mapas; en el captulo 3, se constru- corresponden a transferencias, y el porcentaje del gasto total destina-
yen modelos de regresin de efectos aleatorios para explicar do a inversin. Para conocer ms informacin sobre la metodologa
utilizada para calcular el ndice de Desempeo Fiscal, vase DNP
los niveles de concentracin de la tierra en los municipios, y en (2010).
(por cada 100.000 habitantes) y por extensin territorial (por desacelerar el proceso de concentracin de la tierra impulsado
cada 100 km ), y por ltimo, para medir la prestacin de ser-
2 33
principalmente por las guerrillas. Sin embargo, los resultados
vicios bsicos se acudi a la tasa de mortalidad infantil que el tambin sugieren que para detener el embate del paramilita-
DANE calcula desde 2002 para todos los municipios. 34
rismo sobre la concentracin de la propiedad, se necesita una
El libro est dividido en cuatro captulos, adicionales a esta capacidad institucional relativamente mayor.
introduccin: el captulo 2 se concentra en mostrar, en primer El captulo 4 se pregunta por el impacto del desempeo
lugar, la manera dispar y heterognea como la institucionali- institucional en la formacin de una determinada cultura
dad medida a travs de un ndice compuesto por la presen- poltica, especficamente en actitudes como la confianza in-
cia de jueces, la mortalidad infantil y el desempeo fiscal terpersonal, la confianza en la Alcalda municipal, el respeto
40 41
est esparcida a travs del territorio nacional y, en segundo por el cumplimiento de la ley y la tolerancia poltica. A partir
Mauricio Garca Villegas, Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Introduccin: Instituciones, conflicto armado y poder poltico en el municipio colombiano (2001-2011)


lugar, intenta mostrar la relacin que existe entre esa institu- de anlisis estadsticos multinivel, se evala el impacto que
cionalidad y temas tales como el conflicto armado, el desplaza- tienen tanto factores individuales incluyendo rasgos so-
miento forzado o la concentracin de la propiedad de la tierra. ciodemogrficos, factores ideolgicos y experiencias sufridas
El captulo 3 estudia las relaciones entre capacidad institu- frente a la delincuencia, la corrupcin y el conflicto, como
cional y concentracin de la propiedad, y entre violencia pol- contextuales el desempeo institucional, la actividad eco-
tica y concentracin de la propiedad. Adems, busca estable- nmica y el nivel de violencia en el municipio en la forma-
cer hasta qu punto la capacidad institucional juega un papel cin de cada una de estas actitudes. El captulo muestra que
mediador en la posible relacin entre violencia poltica y con- en algunos casos ambos factores tienen un impacto directo en
centracin de la propiedad. A travs de un anlisis estadstico, la cultura poltica pero, adems, seala que el contexto, espe-
el captulo concluye que la concentracin de la propiedad de cialmente el nivel de desempeo institucional, juega un papel
la tierra se encuentra relacionada fuertemente con los niveles interviniente potenciando o morigerando el impacto positivo
de control territorial tanto de guerrillas como de paramilita- o negativo que tienen los factores individuales en la formacin
res. Por otra parte, el captulo establece que la capacidad ins- de las actitudes sealadas anteriormente.
titucional no tiene un efecto directo sobre la concentracin de El captulo 4 analiza tres casos de instituciones destinadas
la propiedad de la tierra, y juega fundamentalmente un papel a fortalecer a los municipios, sobre todo aquellos ubicados en
mediador en la relacin entre control territorial de los acto- la periferia, estas son: la descentralizacin, el rgimen de rega-
res armados y concentracin de la tierra. Particularmente, la las y el Plan Nacional de Consolidacin. En el texto se explica
mayor capacidad institucional de los municipios contribuye a cada una de estas medidas, se muestra su sentido y alcance
legal, y se sacan algunas conclusiones de poltica pblica fun-
dadas en la experiencia derivada de la puesta en ejecucin de
33 Solo se tuvieron en cuenta los tipos de jueces que se esperara, dichas medidas.
por la distribucin de competencias, que tuvieran presencia en los
municipios: jueces penales municipales, municipales para adolescen-
tes, control de garantas, civiles municipales, promiscuos de familia y
promiscuos municipales.
34 La tasa es calculada por el DANE como el porcentaje del n-
mero de nios y nias menores de un ao que mueren, del total de
nacidos vivos de un municipio durante un ao. Para ms detalles de
la forma en que se calcula esta tasa, vase DANE (2009).
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Captulo 2 El Estado colombiano siempre ha tenido grandes 53

Estado, municipio y geografa


Estado, municipio y geografa problemas para imponerse en el territorio ubicado dentro de
sus fronteras. Agustn Codazzi deca a mediados del siglo
XIX que el 75% del territorio nacional estaba constituido por
baldos de la nacin.1 Por la misma poca, Salvador Camacho
(1890), en sus Notas de viaje, estimaba que el Estado controlaba
menos de la cuarta parte del territorio nacional. Cunto ha
Mauricio Garca Villegas avanzado el Estado en la conquista de esos territorios? Mucho,
desde luego; pero no lo suficiente. Nadie duda de que hoy
Jos Rafael Espinosa Restrepo
en da una buena porcin del territorio colombiano contina
siendo una frontera abierta y no controlada institucionalmen-
te (Gonzlez et al. 2003). El exvicepresidente Gustavo Bell lo
dijo con elocuencia hace algunos aos cuando sostuvo que
Colombia tiene ms geografa que Estado.2
El desfase entre geografa e instituciones trae consecuencias
dramticas para la seguridad y la proteccin de los derechos
de las personas; consecuencias que, por lo dems, han mar-
cado la vida poltica del pas en la ltima dcada (Gonzlez
et al. 2003).3 En Colombia existen aproximadamente 162 mil

1 Citado por Serje (2005: 172). Vase igualmente LeGrand (1988).


2 Segn informacin de la AFP (10 de mayo de 2002). En sentido
similar, el coronel Bahamn Dussn sostena que en nuestro pas no
se ha ajustado lo poltico a lo geogrfico, lo cual ha impedido el desa-
rrollo nacional: El territorio es ms grande que la nacin y la nacin
es ms grande que su gobierno (Bahamn Dussan 1989, citado por
Serje 2005: 105).
3 El conflicto ha llevado, por ejemplo, a que Colombia sea uno de
los pases de la regin que ms dinero destina en seguridad y defen-
sa. En 2009, por ejemplo, aunque no fue el que ms dinero gast, fue
policas y solo 7 mil de ellos estn dedicados a vigilar las zonas en la agricultura en las laderas de las montaas de los Andes,
rurales. El campo no solo carece de fuerza pblica sino tam- por un modelo fundado en la minera ubicada en las zonas
bin de derecho; de las 6 millones de hectreas abandonadas bajas, clidas y perifricas del pas.
por motivo del conflicto armado en las ltimas dos dcadas Este problema no es exclusivo de Colombia. Ms an, en
se calcula que solo el 20% tiene ttulos formales de propiedad. los Estados Unidos, durante buena parte del siglo XIX hubo
Dicho esto, no cabe duda de que Colombia no ha cumplido tambin ms territorio que Estado. Sin embargo, a diferencia
a cabalidad la tarea de consolidacin del Estado (y de la na- de lo que sucede en Colombia, all el Estado fue colonizando
cin) que se propuso a principios del siglo XIX y que es propia poco a poco el territorio y legalizando las relaciones de sus
del Estado moderno. pobladores lo cual no estuvo desprovisto de abusos, por
54 55
La formacin del Estado constitucional moderno se produ- supuesto, sobre todo en relacin con las comunidades indge-

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jo en un largo periodo, entre los siglos XVI y XIX, a travs nas. En Colombia, en cambio, sobre todo en ciertos periodos
del cual se consigui, primero, la pacificacin de la sociedad de su historia como los aos noventa del siglo pasado,
por medio de la sobreposicin del Estado frente a todas las pareciera que es la ilegalidad la que le gana terreno, en una es-
fuerzas sociales existentes, lo cual implic el control de la pe- pecie de colonizacin invertida, a las zonas sometidas al con-
riferia y el cierre de las fronteras; en segundo lugar, una cierta trol del Estado y del derecho. Tambin en muchos otros pases
democratizacin del Estado y, finalmente, una cierta igualdad de Amrica Latina existen amplias porciones del territorio en
material entre las clases a travs del reconocimiento de los de- las cuales las instituciones son precarias o inexistentes. Sin
rechos sociales.4 Colombia tiene dificultades en la consecucin embargo, en Colombia ese dficit de institucionalidad parece
de cada uno de esos tres propsitos (control de la sociedad y adquirir consecuencias ms extremas y dramticas debido a la
del territorio, democratizacin del Estado e igualdad social). importancia particular que en este pas han tenido la violen-
En este captulo nos ocupamos de algunos de los problemas cia, el clientelismo poltico y la delegacin del poder poltico
relativos a un aspecto del primero de esos propsitos: la inca- en lites regionales y locales dotadas de una gran autonoma
pacidad del Estado para cubrir, con su poder y sus funciones, (Gutirrez y Zuluaga 2011).
la totalidad del territorio nacional. De todos modos, en este captulo no intentamos mostrar
Aqu describimos y analizamos la presencia dispareja de una posible relacin causal entre la desinstitucionalizacin
Estado colombiano en el territorio nacional. El dficit de ins- de la periferia, por un lado, y algunos de los grandes proble-
titucionalidad que existe en algunas zonas es particularmente mas del Estado colombiano, como la existencia de un conflicto
delicado en la coyuntura actual dado que, por un lado, las or- armado o las distorsiones del rgimen poltico. Nuestra pre-
ganizaciones criminales han desarrollado una gran capacidad tensin es ms modesta: se limita a ilustrar la heterogeneidad
para capturar las instituciones locales de la periferia y, por espacial de las instituciones estatales, y a mostrar cmo esta
otro, el pas empieza a sustituir el modelo econmico basado situacin representa una deficiencia importante en la capaci-
dad institucional para resolver algunos de los grandes desa-
fos que tiene Colombia.
el que destin un mayor porcentaje de su PIB en seguridad y defensa El texto est dividido en cuatro partes. La primera resume
(Semana 2010).
el proceso de formacin del Estado moderno, haciendo nfa-
4 Al respecto vanse Tilly (1990), Elias (1986, 1990), Moore (1996),
Abrams (1988) y Gonzlez et al. (2003). sis en la importancia que all tuvo el control del territorio. La
segunda plantea la existencia de una cultura del menospre- En un mundo dominado por la guerra, la seguridad es el
cio por la periferia en la formacin del Estado en Colombia, bien ms preciado. Por eso los gobernantes ofrecan seguridad
y ofrece algunas razones histricas que la explicaran. La ter- a cambio de lealtad y dinero. Ellos eran, dice Tilly, una especie
cera, a partir de informacin estadstica y geogrfica, muestra de chantajistas: ofrecan proteccin contra ciertos males que
cmo ese menosprecio histrico por la periferia se mantiene ellos mismos podran de otra manera infligir, o por lo menos
vigente. La ltima parte cierra el captulo presentando algu- permitir que se infligieran (1990). Pero se trataba de un chan-
nas conclusiones. taje que le dejaba a la poblacin, o por lo menos a una parte
de ella, cierto grado de negociacin. La poblacin no asista
Formacin del Estado y el territorio de manera pasiva a las prcticas de coercin y explotacin im-
56 57
Lo que denominamos hoy en da Estado moderno es el resul- puestas por el poder estatal. Ningn monarca poda hacer la

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tado de un tipo particular de organizacin poltica que logr guerra sin asegurar el consentimiento de la gran mayora de
consolidarse en Europa a partir de una configuracin social sus sbditos y la activa colaboracin de algunos pocos con po-
particular. Pero su creacin no se hizo de la noche a la maa-
5
der (Tilly 1990: 75). La primera prueba del poder negociador
na; por el contrario, como lo explica Charles Tilly, esta fue el de la poblacin tuvo lugar en Inglaterra cuando el rey Juan
resultado de un largo proceso de concentracin y monopoliza- sin Tierra intent obtener dinero de sus barones para hacer la
cin del poder que dur aproximadamente ochocientos aos. guerra contra Francia. En esa ocasin los barones no solo se
La paulatina concentracin del poder que fue dando lugar al negaron a seguir al rey, sino que le hicieron firmar la clebre
Estado moderno estuvo impulsada por la guerra y por el co- Carta Magna de 1215, en la cual se imponan condiciones es-
bro de los impuestos que se necesitaban para hacer la guerra.6 trictas para el cobro de impuestos. Siglos ms tarde, la resis-
La organizacin fiscal y el ejrcito fueron entonces fundamen- tencia de los barones y de los lores encontrara alianzas impor-
tales para que el Estado emergiera como un poder superior. tantes en las comunidades y en el pueblo raso de tal manera
Esta es la manera como Norbert Elias explica la concentracin que podan poner en juego la estabilidad misma de la corona.
de poder en manos del Estado: Por eso los monarcas se vieron obligados a negociar e incluso
Los medios financieros que afluyen a este poder central sostienen el a claudicar. Eso sucedi con las dos grandes revoluciones mo-
monopolio de la violencia; y el monopolio de la violencia sostiene el dernas europeas: la Revolucin Gloriosa en Inglaterra (1688) y
monopolio fiscal. Ambos son simultneos; el monopolio financiero no la Revolucin francesa (1789).
es previo al militar y el militar no es previo al financiero, sino que se
La participacin del pueblo ms precisamente de una
trata de dos caras de la misma organizacin monopolstica (1986: 345).
parte del pueblo fue pues particularmente importante para
superar la dominacin indirecta del Estado, es decir, para eli-
5 Sobre la formacin del Estado europeo existe una amplsima
literatura. Vanse, entre otros, Tilly (1985, 1990, 1995, 2005), Elias minar a los intermediarios lo cual, a su turno, trajo consigo
(1982), Huntington (1968), Olson (1982, 1993), Kennedy (1987), Moore fuertes reivindicaciones populares a favor de la igualdad. La
(1966), Gellner (1977), Abrams (1988), Bordeau (1970), Skocpol (1979)
y Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1985). mayor igualdad conseguida a partir de estas protestas popula-
6 La dosis de impuestos y de coercin no siempre fue la misma res fue, segn Michael Mann (2003), un elemento fundamental
en todos los pases, explica Tilly. All donde predominaba el campe-
sinado, el Estado impuso su dominio principalmente a travs de la en la construccin de los Estados. Cierta homogeneidad social
coercin sobre la poblacin rural; all donde prevalecan las grandes y cierta igualdad fueron indispensables para lograr Estados
ciudades y la poblacin urbana, en cambio, el Estado se impuso a
travs de la tributacin y la extraccin de capital. eficientes. Esto ocurri con especial fuerza en la Francia de
1789. All se puso de manifiesto todo el odio que el pueblo Por fuera de Europa la evolucin del Estado ha sido no solo
tena por los pequeos notables locales que ejercan el poder ms corta sino menos lineal y constructiva; aqu, la consolida-
durante el antiguo rgimen. Esos notables eran vistos como cin de los monopolios fiscal y coercitivo ha debido enfrentar
los pequeos tiranos que reproducan lo peor del poder mo- mltiples obstculos, para no hablar de las dificultades que
nrquico. De ah la propuesta de eliminar todo poder interme- ha tenido la movilizacin popular. El modelo occidental de
diario en especial las corporaciones entre los individuos concentracin de poder ha sido desafiado, y en ocasiones obs-
y el poder central, plasmada en la clebre Loi le Chapellier del taculizado, por mltiples factores, entre los cuales explica
junio de 1791. Tilly se encuentran los siguientes:
En una apretada sntesis, esta historia puede ser contada [] actores poderosos que se han resistido o distorsionado la transfor-
58 59
de la siguiente manera: en Europa, en el siglo XVI, el Estado macin de las organizaciones oficiales; funcionarios que han usado el

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se sobrepuso a las fuerzas sociales existentes a los notables, poder para sus propios fines; partidos polticos que se han convertido
en bloques tnicos o en cadenas clientelistas; empresas estatales que
a los seores, a los gamonales y dems actores sociales que
han colapsado; lderes carismticos que han suprimido el estilo occi-
detentaban el poder local y as logr pacificar la sociedad y dental de las elecciones polticas, etc. (1990: 194).
cerrar las fronteras, de tal manera que impidi la entrada y sa-
lida de los criminales; en los siglos XVII y XVIII, la burguesa, En el caso especfico de Colombia, hubo factores adiciona-
en alianza con sectores populares, logr imponer una cierta les que no favorecieron la concentracin de poder y el fortale-
democratizacin del Estado. Finalmente, entre finales del XIX cimiento institucional indicados. En primer lugar, la ausencia
y el siglo XX, el Estado, presionado por los movimientos so- de grandes guerras internacionales. El ejrcito colombiano,
ciales, logr imponer cierta igualdad material entre las clases a como buena parte de los ejrcitos latinoamericanos, se ha ocu-
travs del reconocimiento de los derechos sociales. 7 pado ms de reprimir alzamientos internos que de defender la
Pero la consolidacin del Estado en Europa no fue el re- soberana, lo cual ha trado como consecuencia, dada su par-
sultado de una receta nica seguida al unsono por todos los ticipacin en los conflictos internos, un cierto debilitamiento
pases. Hubo importantes diferencias en los procedimientos; de la independencia poltica de la fuerza pblica.8 En segundo
no obstante, el resultado siempre fue el mismo: la concentra- lugar, la ausencia de regmenes populistas, como los que tu-
cin del poder militar y fiscal en manos de una organizacin vieron lugar en Argentina o Brasil en la mitad del siglo XX, y
centralizada que empez a funcionar a partir de reglas pro- que lograron cierta participacin de las clases subordinadas
pias que ningn grupo o clase social poda manejar a su antojo en el Estado, y con ello cierta legitimidad del poder poltico.
(Weber, 1978). Esta concentracin del poder implic, adems, En tercer lugar, el control y cierre de las fronteras no siem-
el cierre y control de las fronteras. Los Estados modernos se pre ha sido efectivo. Este es un fenmeno que trasciende las
consolidaron, dice Norbert Elias, cuando lograron impedir fronteras colombianas. Hasta finales del siglo XIX haba en
que los delincuentes, los mercenarios y en general los enemi- Amrica Latina porciones enormes del territorio que no esta-
gos de la sociedad y del Estado entraran y salieran a su antojo ban bajo el dominio estatal: los desiertos del norte de Mxico,
por las fronteras del pas. la cuenca amaznica, las costas de Amrica central, las mese-
tas del interior del Brasil, la pampa argentina, los bosques del

7 Al respecto vanse Tilly (1990), Elias (1986, 1990), Moore (1996),


Abrams (1988) y Gonzlez et al. (2003). 8 Al respecto vase Esquivel (2001).
sur de Chile. Solo algunas partes de esos territorios se encuen- convirti en objeto de una ambiciosa empresa de refundacin
tran hoy conectados y controlados por poderes estatales. adelantada por la administracin borbnica a finales del siglo
En Colombia siempre hubo y sigue habiendo territorios XVIII, que no logr a fondo su cometido (2005: 4).
de refugio para individuos y poblaciones que no lograron Una ilustracin de la importancia de los territorios allende
acoplarse a la sociedad, o que simplemente vivan tras la bs- el dominio estatal se encuentra en el mapa de la Iglesia Catli-
queda de oportunidades para obtener rentas ilegales (Mnera ca sobre las misiones (mapa 1), donde se muestra la dimensin
2005). En estos territorios sin Dios ni ley, tomaron fuerza gru- que tenan los llamados territorios salvajes de la administra-
pos sociales autnomos que se resistan a someterse a las re- cin misional a mediados del siglo XX.
glas de la sociedad convencional. Poblaciones indgenas en la An hoy en da, Colombia es un pas con fronteras no con-
60 61
Sierra Nevada de Santa Marta, la Alta Guajira y el Catatumbo; troladas, por las cuales entran y salen, casi a su antojo, los de-

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cimarrones en el Pacfico; mestizos en el Magdalena Medio y lincuentes y enemigos del Estado. Eso sucede en la frontera
la Serrana de San Lucas (Serje 2005), todos ellos vivieron y sur donde se encuentra la selva amaznica; en buena parte
muchos viven todava en un mundo regido por las reglas del oriente por la Orinoquia y tambin en buena parte del oc-
del contrabando y la piratera. Estos territorios, dice Margarita cidente conformado por una selva impenetrable. Una de las
Serje, fueron habitados por poblaciones de libres de todos explicaciones de la prosperidad del narcotrfico en Colombia
los colores y por diversos grupos de arrochelados, lo que los est en estas fronteras no controladas. El caso ms impresio-
nante es el del Choc, un departamento ocupado por una de
Mapa 1
las selvas ms densas y lluviosas del mundo y atravesado por
Territorios salvajes de la administracin misional ros caudalosos que dan al mar pacfico a lo largo de varios
miles de kilmetros sin puertos ni vas de comunicacin. Asi-
mismo, fuera de una pequea franja en Ccuta y otra en Ipia-
les, el resto de la frontera sur-oriental es tierra de nadie, por
la que circulan armas, cocana y dinero ilegal a discrecin.9 La
territorialidad difusa hace imposible la soberana del Estado
sobre su territorio, y es una garanta para que los intermedia-
rios operen en la frontera entre lo legal y lo ilegal, segn sus
conveniencias.

El menosprecio por la periferia


Cmo se explica semejante abandono institucional de la
periferia y de buena parte de la geografa nacional? En esta
seccin presentamos tres factores que podran ayudar a
explicar este fenmeno.

9 Una manifestacin del abandono colombiano de sus fronteras


es el campamento guerrillero permanente en donde fue abatido el
Fuente: Serje (2005), tomado de Bonilla (1969). jefe de las FARC Ral Reyes, ubicado en la frontera con Ecuador.
La herencia espaola la naturaleza. Los colonos ingleses, en cambio, por tener una
La relacin que los colombianos tenemos con la geogra- relacin ms directa, ms dependiente y menos simblica con
fa y con el espacio geogrfico no es fortuita; est anclada
10
la tierra, desarrollaron ms fcilmente un espritu de conser-
en una larga tradicin seorial y feudal impuesta por los es- vacin y reproduccin de los recursos naturales.
paoles durante la Colonia y que todava persiste en buena En tercer lugar, una visin del gobierno local basada en la
parte del territorio nacional. Esa tradicin se manifiesta en delegacin en cabeza de los notables locales. La bsqueda del
por lo menos los siguientes tres aspectos: En primer lugar, en oro implicaba un amplio control del territorio y una enorme
la fuerte asociacin entre propiedad de la tierra y prestigio movilidad de los conquistadores. El conquistador espaol no
social; esa asociacin, que ya exista en la Espaa del siglo XV, se detena en los territorios a los que llegaba sino que dejaba
62 se reprodujo y acentu en Amrica con los grandes territorios 63
algunos representantes suyos y segua en busca del mineral.

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descubiertos en la Conquista. Los hidalgos espaoles Esto explica que a finales del siglo XVII, cuando Inglaterra
(llamados cristianos viejos) menospreciaban el trabajo fsico, el controlaba una porcin mnima del territorio actual de los Es-
cual consideraban propio de seres inferiores (de moros, judos tados Unidos, Espaa controlaba ya casi la totalidad del actual
y sus derivaciones). El trabajo agrcola, rutinario, pausado y continente latinoamericano. Mientras Gran Bretaa estaba
fatigoso, era de poca estima entre los espaoles; lo suyo eran satisfecha con colonizar un territorio pequeo a la vez, y con
las armas o el sacerdocio. La posesin de tierras para el espa- consolidarlo ntegramente antes de avanzar dice John Crow
ol era una seal de honor para su propietario, no una fuente - Espaa y Portugal intentaban poseer, colonizar y gobernar
de riqueza agrcola. Algo muy diferente sucedi en las colo- veinte veces ese territorio, y todo a la vez (Crow 1992: 256).
nias inglesas, en donde los pioneros eran campesinos ligados De all se derivaba un enorme poder en trminos de control
a la tierra por medio del trabajo y la produccin, no por el de la tierra, de sus habitantes y de la explotacin de recursos
prestigio social derivado del seoro (North, Summerhill y naturales, pero una gran debilidad en trminos de consolida-
Weingast 2000). cin social e institucional. Parte de esta debilidad se manifes-
En segundo lugar, una preferencia por la explotacin de
taba en el hecho de que como los espaoles no tenan capaci-
tipo extractivo de las riquezas que alberga el territorio (Ace-
dad para controlar la totalidad del territorio que detentaban,
moglu et al. 2001). Los espaoles y quienes luego heredaron
buscaban el control a travs de intermediarios, que podan ser
su poder se empearon en controlar extensas porciones del
notables en los pueblos y en las localidades, o incluso jefes in-
territorio, no solo por los rditos simblicos que se derivaban
dgenas en las encomiendas. Estos intermediarios eran leales,
del seoro sobre la tierra y sobre sus habitantes, sino tam-
en trminos generales, pero con mucha frecuencia obraban en
bin por las posibilidades de que en estos territorios pudieran
beneficio de sus propios intereses, ms que en acatamiento a
albergar riquezas extraordinarias (oro, minerales, maderas,
las normas dictadas por la autoridad central.
animales, pieles, etc.) que pudieran ser vendidas o contraban-
Las cosas cambiaron poco durante la poca republicana.
deadas en los mercados urbanos. Desde entonces, los espa-
Jos Mara Samper, en un texto titulado El triunvirato parro-
oles y sus descendientes han sido grandes depredadores de
quial, y publicado a mediados del siglo XIX, sostena que en
Suramrica las repblicas solo existan, y a medias, en las ciu-
10 Algunas de las obras clsicas sobre geografa y nacin en Co- dades. En los pueblos, deca, lo que hay es un poder local com-
lombia son Caldas (1966), Anczar (1853), Codazzi (1957), Mosquera
(1866) y Samper (1859). puesto por el prroco, el gamonal y el tinterillo. Entre los tres
ejercen todos los poderes: el cura el poder legislativo, el gamo- gn da del subdesarrollo. Sin embargo, de otra parte, vemos
nal el poder ejecutivo y el tinterillo el poder judicial. Lo que el campo y la naturaleza como algo externo a nosotros, como
hay en los pueblos es un gnero de la repblica, una especie lo que no es urbano y en donde ni la cultura, ni la civilizacin
de repblica gamonalicia, apoyada por la aristocracia tinterilla han llegado todava (Serje 2005). Un colombiano en el exte-
(Samper 1976). rior siempre hablar de la belleza de las montaas de su pas,
El Estado colombiano no solo no ha conseguido controlar de sus mares y de sus selvas, pero har todo lo posible por
todas sus fronteras y monopolizar el uso legtimo de la violen- mostrar que vive en una ciudad, que no es campesino y que
cia, con lo cual no ha podido evitar la guerra civil. Tampoco ha al campo solo va de vacaciones. El campo es el opuesto del
logrado aquello que Tilly denomina el dominio directo sobre los espacio urbano; un opuesto que, en el mejor de los casos evoca
64 65
territorios y las poblaciones, es decir, no ha conseguido elimi- nuestras races culturales y nuestro pasado pero que no nos

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nar a los intermediarios o al menos evitar sus desbordamien- identifica con lo que somos. La distancia geogrfica es vista
tos y su autonoma en las localidades en donde ejercen poder como un dato inversamente proporcional a la cultura y la ci-
(1990: 99). vilizacin. Mientras ms alejado de los centros urbanos se en-
La reciente entronizacin de las estructuras mafiosas en las cuentre alguien, menos culto y moderno ser.
regiones y localidades del pas es un captulo ms de una larga La manera como los colombianos vemos el espacio rural
historia de ausencia y debilidad institucional en estos territo- tambin tiene sus races en una vieja tradicin europea una
rios. Esa historia viene desde la Colonia pero, por diferentes vez ms reproducida y acentuada en Amrica que opone la
razones,11 se hace ms notoria y problemtica despus de la ciudad, civilizada y desarrollada, a las tierras rurales, salvajes,
independencia. Una vez expulsados los espaoles, el Estado pobres y malignas. Esa tradicin tuvo incluso su repercusin
intent llegar a las regiones a travs de los intermediarios lo- en las ciencias. A mediados del siglo XVIII Cornelious de Paw
cales, sobre todo curas, caciques polticos y gamonales. Ellos y George Buffon, apoyados en Montesquieu, sostuvieron que
formaron toda la cadena clientelista que servira de interme- el temperamento de los pueblos se originaba en el clima y que
diacin entre el Estado central y la poblacin local. La falta de los climas podan ser benficos o perjudiciales para el desarro-
oportunidades econmicas y el carcter cerrado de las jerar- llo humano. Las tierras bajas y el clima clido, sobre todo en
quas sociales convertan a la actividad poltica en uno de los el trpico, son vistas como particularmente inadecuadas para
pocos mecanismos que las clases medias tenan para ascender el avance de la civilizacin. El barn von Humboldt sostena
socialmente, o simplemente para escapar al ostracismo de la que la civilizacin solo puede gestarse en las zonas templadas
pobreza. (Humboldt 1997). En Colombia tuvimos a Francisco Jos de
Caldas, que haba ledo a Paw y Buffon y que sostena que el
Civilizacin y barbarie carcter de la gente estaba determinado por las condiciones
Los colombianos tenemos una relacin ambivalente con la tie- atmosfricas del sitio en donde viva. La locuacidad del coste-
rra y con el espacio geogrfico que nos rodea: somos amantes o, la gravedad del indio, la melancola del campesino andino,
de la naturaleza, nos sentimos orgullosos de su exuberancia, todo ello dependa, segn Caldas, de la geografa. As, los in-
de sus paisajes, y pensamos que sus riquezas nos sacarn al- dios y mulatos de las tierras calientes, pobres y viviendo bajo
un clima abrasador, tenan ideas tan limitadas como sus bienes.
11 Entre otras el control que ejerca la Iglesia en el campo. Al respecto, deca el sabio Caldas:
[] el instinto, la docilidad, el carcter de todos los animales depende las fieras y los insectos menos temibles. De ah su menosprecio
de las dimensiones y de la capacidad de su crneo y de su cerebro. por los habitantes de las laderas de los grandes ros, de las pla-
El hombre mismo est sujeto a esa ley general de la naturaleza. La
nicies y de las selvas. Algunos llegaron incluso a sostener que
inteligencia, la profundidad, las miras vastas y las ciencias, como la
estupidez y la barbarie, el amor, la humanidad, la paz, las virtudes todo el trpico, incluidas sus montaas, era una condena para
todas, como el odio la venganza y todos los vicios tienen relaciones el progreso social y cultural. En Colombia se recuerdan las
constantes con el crneo y con el rostro [] el ngulo facial, el ngulo palabras de Laureano Gmez cuando dijo que esta parte del
de Camper, rene casi todas las cualidades morales e intelectuales del
mundo, en donde faltan las estaciones tanto como los grandes
individuo [] el europeo tiene 85% y el africano 70% que diferen-
hombres, nada grande ha producido.12
cia entre estas dos razas del gnero humano. Las artes, la ciencia, la
humanidad el imperio de la tierra es el patrimonio de la primera, la No es de extraar que estas ideas hayan influido, como lo
66 67
estolidez, la barbarie y la ignorancia son los dotes de la segunda. El explica Alfonso Mnera, en la construccin de una identidad

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clima ha formado este ngulo importante, el clima que ha dilatado nacional fundada en valores andinos, localizados en Bogot,
o comprimido el crneo ha tambin dilatado y comprimido el alma
Medelln y Cali, en la cual siempre se vio con recelo lo que
y la moral. Los caracteres distintivos de los pueblos que habitan las
extremidades del globo, no son sino los productos del calor y del fro
suceda en las tierras bajas y clidas de la periferia del pas
(citado por Duchet 1985: 114). (Mnera 1996). Tampoco es de extraar la terminologa utili-
zada por la iglesia en el mapa 1 sobre los territorios salvajes
Ms tarde, el antioqueo Luis Lpez de Mesa sostuvo algo de la administracin misional.
similar cuando dijo que los colombianos ramos una mezcla
de la geografa y los temperamentos de tres continentes: fri- La ficcin del territorio en el derecho
ca, Europa y Amrica. Los dos rasgos culturales que han sido anotados hasta aqu
Jos Mara Samper, por su parte, sostena que las condi- fueron complementados y reforzados por las instituciones y
ciones fsicas de Colombia han determinado, salvo algunas el derecho. Como se seal, con el aseguramiento de los terri-
excepciones, La aglomeracin de lo ms sano, inteligente, torios y el control de las fronteras el Estado moderno europeo
robusto y vigoroso de su poblacin, en las altas mesetas, las logr una cierta coincidencia entre derecho y geografa. Esta
vertientes y montaas y los ricos y amenos valles del interior coincidencia se expresa en el clebre principio de territoria-
(Samper 1953). lidad, segn el cual la ley se aplica a todo el territorio nacio-
Muchas de estas ideas, las cuales alimentaban la clebre nal sin distinciones de grado, intensidad o geografa. La ley
dicotoma entre civilizacin o barbarie, tan presente en los es como la luz de una lmpara que se esparce de manera ho-
gobernantes de finales del siglo XIX en el sur del continente mognea sobre la superficie del territorio nacional, igual en
americano, tenan un tinte racista, o por lo menos transmitan el centro que en su periferia.13 La idea de territorialidad de la
una cierta arrogancia frente a las culturas no occidentales. La
barbarie no solo estaba asociada con los pueblos aborgenes,
12 Laureano Gmez tambin sostuvo que la regin del Pacfico,
que hablaban otras lenguas y crean en otros dioses, sino in- donde habitan los negros, es un territorio de selva, calor,manglares,
bejucos, alimaas y lluvia, lluvia implacable que lo pudre todo y no
cluso con los habitantes de las tierras bajas y clidas. Los eu- permite sino el desarrollo de una vegetacin fofa y viciosa, adaptada
ropeos que vinieron al trpico buscaron habitar cerca del mar, a aqul hmedomedio, donde no hay, ni se ve posibilidad de que
pueda existir una cultura humanade importancia (Gmez 1930: 39).
para refrescarse con la brisa y poder regresar a su tierra con
13 El estudiante de derecho aprende a ver el territorio como un
facilidad, o en las montaas, donde el clima era ms benigno y concepto idealizado, despojado de su heterogeneidad geogrfica, so-
ley est ntimamente conectada con la de soberana. El poder la expresin propuesta por Fernn Gonzlez et al. (2003), la
soberano, expresado a travs de la ley, se ejerce en todos los presencia diferenciada del Estado. Segn este autor, el Esta-
rincones del territorio nacional sin distincin alguna. Por eso do es algo que se construye regionalmente a partir de ciertas
se dice que la soberana y el territorio, junto con la poblacin, dinmicas sociales, polticas y econmicas. Aqu no preten-
son los tres elementos constitutivos del Estado. 14
demos describir esas dinmicas, tan solo buscamos mostrar
A principios del siglo XIX, cuando se llevaron a cabo las cmo la institucionalidad estatal cambia con los territorios, y
revoluciones de independencia, los nuevos Estados latinoa- cmo dichos cambios pueden estar ligados (en una relacin de
mericanos adoptaron las formas constitucionales del Estado doble va) a diferentes factores fsicos, polticos, econmicos,
europeo, sobre todo de Francia e Inglaterra, y de la joven re- etc. Para ello utilizamos un indicador de presencia institucional
68 69
pblica de los Estados Unidos. En todos estos pases se haba (jueces por nmero de habitantes y por territorio) y dos de

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logrado construir un Estado lo suficientemente fuerte para pa- capacidad institucional (desempeo fiscal y mortalidad infan-
cificar a la sociedad, excluir a los intermediarios, controlar las til). La sumatoria de estos indicadores nos permitir hablar de
fronteras e imponer el orden social. Por eso, la idea jurdica de mayor o menor institucionalidad, en los trminos definidos en
la territorialidad de la ley tena pleno sentido. El problema es- la introduccin de este libro.
taba en que estas ideas no tenan una correspondencia fctica,
como en el caso de Francia o de Inglaterra, en Amrica Latina. Geografa fsica
As las cosas, la territorialidad de la ley tena una carcter ms Los dos mapas que presentamos ofrecen informacin geo-
simblico que real y ms poltico que instrumental. grfica bsica y necesaria para interpretar los anlisis que ha-
Este carcter simblico del territorio termin reforzando la cemos en este apartado. El primero (mapa 2) contiene infor-
cultura de la ajenidad de (y el menosprecio por) la periferia, macin sobre la altura fsica de los municipios, presentada a
entendida como un receptculo de riquezas potenciales en un partir de los matices hipsomtricos utilizados por el Instituto
mundo salvaje e inhspito. La ficcin de la territorialidad de Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC). Como se ir viendo a lo
la ley, en unin con la delegacin del poder poltico, hicieron largo de esta seccin, existe una relacin estrecha entre altitu-
de Colombia un pas supuestamente soberano, pero realmente des medias y medias altas y presencia institucional.15
concebido y manejado desde las laderas de los Andes y con El mapa 3 presenta la distribucin geogrfica del ndice de
una capacidad muy limitada para imponer orden, seguridad Ruralidad, elaborado por el Programa de las Naciones Uni-
y derechos en todo el territorio nacional. das para el Desarrollo (PNUD), como parte del Informe de
Desarrollo Humano de Colombia de 2011 (INDH). El ndice
Instituciones y geografa define un municipio como rural si a) la densidad es menor de
En esta seccin intentamos mostrar la presencia heterognea
del Estado a lo largo del territorio nacional o, para utilizar
15 Esta relacin podra servir para respaldar la hiptesis de al-
gunos autores que consideran que la geografa determina, al menos
parcialmente, el desarrollo econmico de los pases. Esta es la tesis de
cial y cultural, que simplemente es el supuesto fsico de la aplicacin
Jeffrey Sachs y otros autores (vase por ejemplo Gallup et al. 2003).
de las leyes y del ejercicio de la soberana.
Quienes le dan tal importancia a la geografa se suelen oponer a los
14 Estos elementos del Estado son los que se estudian en el curso autores que le otorgan una gran importancia a la cultura como obst-
de primer semestre denominado derecho constitucional general en culo o facilitador del desarrollo. Al respecto vanse Harrison (1985),
las facultades de derecho. Harrison y Huntington (2000) y Huntington (2004), entre otros.
Mapa 2 Mapa 3

Altura fsica de los municipios ndice de ruralidad, 2005

Estado, municipio y geografa


Fuente: IGAC. Elaboracin Dejusticia. Fuente: INDH- DANE. Elaboracin Dejusticia.
150 habitantes por km2, y si b) se requiere ms de una hora Geografa institucional
de transporte para llegar a una ciudad que supere los 100.000 A continuacin nos concentramos en la relacin entre geogra-
habitantes. A partir de estos criterios, y de informacin del fa e institucionalidad. Para ello, en un primer trmino, utiliza-
Censo de 2005, se construy una escala de 0 a 100, en donde mos los tres ndices de institucionalidad sealados ms arriba;
100 corresponde al nivel ms alto de ruralidad. Los rangos de en segundo trmino, analizamos algunos contextos relevantes
ruralidad fueron elaborados por el INDH a partir de quintiles para la presencia del Estado (conflicto armado, concentracin
(Gonzlez et al. 2010).16 de la tierra, desplazamiento forzado, etc.) y, por ltimo, con
El mapa no contiene ningn tipo de valoracin sobre la ins- base en los elementos anteriores, hacemos un anlisis ms de-
titucionalidad de los municipios; solo se limita a indicar qu tallado de la relacin entre institucionalidad y geografa.
72 73
tan rurales son ellos. En teora, es posible encontrar un muni-
Variables de institucionalidad

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

cipio altamente rural y, al mismo tiempo, altamente institu-


Utilizamos tres variables de institucionalidad. La primera de
cionalizado. Sin embargo, como se ver luego, existe una rela-
ellas se refiere a la cobertura del sistema de justicia, la segunda
cin estrecha entre ruralidad municipios con baja densidad
a la prestacin estatal de servicios bsicos, y la tercera a la ges-
y alejados de ciudades de ms de 100.000 habitantes y bajo
tin y el manejo de los recursos pblicos. Estas variables son,
desempeo institucional17. El INDH fija en 40 la frontera entre
respectivamente: a) la presencia de jueces en el territorio nacio-
lo rural y lo no rural, y concluye que el 94,4% de la superficie
nal, b) la mortalidad infantil y c) ndice de desempeo fiscal.
del pas (el 75,5% de los municipios), en la que habita el 31,6%
de la poblacin, es rural (Gonzlez et al. 2010). Presencia de jueces
Como se puede ver, los municipios menos rurales se con- El Estado es una instancia pblica a travs de la cual se re-
centran en la zona andina y en algunos territorios de la Costa suelven (y se evitan) los conflictos entre las personas. De ah
Atlntica. Los cinco municipios menos rurales se encuentran la importancia de que haya jueces en todo el territorio de un
en Antioquia, Atlntico y Bogot, mientras que los cinco ms pas. El mapa 4 muestra la presencia de jueces municipales en
rurales se encuentran en Amazonas, Guaina y Vaups (Gon- todo el territorio nacional. Dicha presencia est controlada no
zlez et al. 2010). No hay muchas sorpresas. solo por poblacin (por cada 100 mil habitantes) sino tambin
por extensin territorial del municipio (por cada 100 km2).18
El control por poblacin permite tener en cuenta el hecho de
que en municipios con pocos habitantes no se necesita tener la
16 Los rangos utilizados para agrupar los datos fueron tomados,
misma cantidad de jueces que en municipios muy poblados,
en la medida de lo posible, de la misma fuente de los datos. As, los mientras que el control por extensin territorial incluye el es-
mapas de altura o de ruralidad, por ejemplo, son presentados utili-
zando las categoras definidas por el IGAC y el INDH respectivamen- pacio territorial en el que tienen que operar los jueces, ms all
te. Para los otros casos se definieron los rangos a partir de desviacio- de diferencias en la poblacin. Aunque tienen la misma pobla-
nes estndar respecto de la media en la distribucin de los datos. En
algunos casos en los que la distribucin de los datos se concentraba
muy cerca de 0, se utiliz el logaritmo natural para normalizar la dis-
tribucin y optimizar las categoras de desviaciones estndar. Para
18 Solo se tuvieron en cuenta los tipos de jueces que se esperara,
ms informacin sobre las categoras y los rangos, vase el anexo 1.
por la distribucin de competencias, que tuvieran presencia en los
17 sa es una de las principales conclusiones del IDH: en general municipios: jueces penales municipales, municipales para adolescen-
el campo sale perdiendo frente a las zonas urbanas en trminos de tes, control de garantas, civiles municipales, promiscuos de familia y
desarrollo humano (PNUD 2011). promiscuos municipales.
Mapa 4 cin, un juez de, por ejemplo, Pisba, Boyac, tiene competencia
Presencia de jueces, 2009 sobre 466 km2, mientras que el de Mirit-Paran, Amazonas,
(Por cada 100.000 hab./100 km2) tiene competencia sobre 16.886 km2 (con una geografa ms
difcil, adems). Esta variable, por tanto, pone a hablar a los
municipios sobre presencia de jueces en un mismo idioma.19
La variable presencia de jueces no mide la eficiencia del sis-
tema de justicia, ni la correccin de las decisiones judiciales, ni
el nivel de captura del sistema por parte de actores armados.
Solo mide la existencia de juzgados municipales en los muni-
74 75
cipios del pas. A pesar de estas limitaciones, el hecho de que

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

haya jueces en un territorio es un buen indicio de la presencia


del Estado.
Como muestra el mapa 4, la presencia alta y muy alta de
jueces municipales se tiende a concentrar en el centro del pas,
especialmente en el eje cafetero y los departamentos de Bo-
yac y Cundinamarca, en algunas zonas de la costa atlntica
como Barranquilla, y en algunos municipios del suroccidente
del pas. La baja y muy baja presencia de jueces se distribuye
en algunos municipios de Nario, Choc, Antioquia, Mag-
dalena y Bolvar y, especialmente, en grandes porciones del
suroriente del pas, muchas de ellas con presencia de actores
armados (Caquet, Meta y Vichada).

Mortalidad infantil
Los indicadores de mortalidad infantil son mucho mayores en
las zonas perifricas del pas (ver mapa 5).20 Este indicador es
til en la medida en que muestra resultados concretos de las
polticas de salud pblica, y no solamente la inscripcin for-
mal de los ciudadanos al sistema de salud. Este patrn se re-
pite para las mediciones de necesidades bsicas insatisfechas,

Fuente: FGN. Elaboracin Dejusticia. 19 Las categoras de los rangos fueron definidas a partir de desvia-
ciones estndar, tal como se presenta al final del captulo en el anexo.
20 La tasa de mortalidad infantil, tal como la mide el DANE, tiene
en cuenta el total de muertes de nios y nias menores a un ao res-
pecto del nmero total de nacidos en un municipio dado. Las catego-
ras corresponden a desviaciones estndar, como se presenta al final
del captulo.
Mapa 5 para el ndice de calidad de vida, para el nivel de asistencia
Tasa de mortalidad infantil, 2009 escolar (especialmente para los nios entre 6 y 10 aos) y para
el porcentaje de analfabetismo, entre otros.
Como muestra el mapa 5, las tasas ms bajas de mortalidad
infantil se encuentran en la zona andina del pas, en el eje cafe-
tero, Cundinamarca y Boyac. En el Valle del Cauca y en algu-
nos municipios de la Costa Atlntica tambin hay municipios
con tasas bajas y muy bajas. No sorprende, tampoco, que los
municipios de Choc, Nario, Amazonas, Guaina, Vichada,
76 77
La Guajira y Atlntico tengan tasas tan altas de mortalidad. En

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

sntesis, la periferia geogrfica del pas sistemticamente tiene


tasas ms altas de mortalidad infantil.

Desempeo fiscal
Una de las dimensiones del desempeo institucional es el ma-
nejo de los recursos pblicos, y uno de los aspectos de esa di-
mensin es el desempeo fiscal. Para tal efecto, utilizamos el
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) creado por el Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), el cual mide el manejo eficien-
te de los recursos desde un punto de vista fiscal. En el mapa
6 se muestran los resultados de este ndice para el ao 2009.21
En el mapa 6, sobre desempeo fiscal, se muestra cmo la
relacin entre centro y periferia es compleja, tanto sincrnica
como diacrnicamente. Es compleja sincrnicamente porque
en algunas dimensiones del desempeo, en este caso aspectos
concretos del desempeo fiscal, ha existido una cierta conver-
gencia entre los municipios. Aunque la mayora de los muni-
cipios con un desempeo fiscal alto se siguen concentrando
en el centro del pas, algunos perifricos tambin se desta-
can; este es el caso de ciertos municipios del Casanare, Meta,
Arauca, Cesar y La Guajira. Es probable que esto se deba a las
grandes cantidades de dinero que obtienen por regalas, y que
Fuente: DANE/MPS. Elaboracin Dejusticia.
se traducen en mayor capacidad para respaldar su endeuda-

21 Las categoras utilizadas para presentar los datos en el mapa


corresponden a las definidas por el DNP (2010).
Mapa 6 Mapa 7

ndice de desempeo fiscal, 2009 ndice de desempeo fiscal, 2000

78 79

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

Fuente: DNP. Elaboracin Dejusticia. Fuente: DNP. Elaboracin Dejusticia.


miento, y en mayor inversin (dos subindicadores del ndice). Mapa 8

Es de anotar tambin que algunos otros municipios de Nario, ndice de desempeo integral, 2009
Antioquia, Cauca e incluso Caquet (Solano) son vulnerables,
pero estn mejor que otros municipios ms cntricos del pas.
En segundo lugar, la relacin entre centro y periferia es
compleja diacrnicamente, dado que cambia con el paso del
tiempo. El mapa 7 muestra el ndice de desempeo fiscal para
el ao 2000, uno de los primeros aos para los que se calcul.
Si se compara con los resultados del ao 2009, se puede ver
80 81
que ha habido una importante mejora en el desempeo fis-

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

cal en el pas, y que muchos municipios perifricos, especial-


mente los del oriente, han pasado de estar en deterioro y en
riesgo a ser apenas vulnerables.

El ndice de Desempeo Integral del DNP


En el mapa 8 se muestra la evaluacin que el Departamento
Nacional de Planeacin hace del desempeo integral de los
municipios para el ao 2009.22 La metodologa para calcular el
ndice de Desempeo Integral, que fue creado en 2005 por el
DNP, ha sido ajustada a lo largo de los aos y por esa razn no
la utilizamos en otras partes de este libro para hacer anlisis
estadsticos transversales en el tiempo.
Los rangos utilizados para cada una de las categoras son
los mismos que utiliza el DNP al hacer los anlisis y las clasifi-
caciones del desempeo de los municipios.
Aunque hay algunas excepciones, el patrn es relativamen-
te claro: los municipios con mejor desempeo institucional se
encuentran en el centro del pas, principalmente en las zonas
andinas, en los santanderes, Boyac y en algunos municipios
de Nario.

22 El ndice est compuesto por seis subndices que miden dife-


Fuente: DNP. Elaboracin Dejusticia.
rentes dimensiones relevantes del desempeo municipal: eficacia,
eficiencia, cumplimiento de requisitos legales, capacidad administra-
tiva, desempeo fiscal y gestin. Para ms informacin sobre la me-
todologa utilizada para la construccin del ndice, vase DNP (2005).
Disponible en la URL: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/
archivos/documentos/DDTS/Gestion_Publica_Territorial/1aMetod_
desem_mpal.pdf .
Grfica 1 dad, s la reflejan de manera indirecta. Ellos son, el nmero de
Desempeo integral personas desplazadas por la violencia, la densidad de cultivos
de municipios fronterizos ilcitos, el nmero de acciones armadas por parte de los dife-
25
rentes actores del conflicto y el nivel de concentracin de la
20
propiedad de la tierra. En principio, y con las salvedades que
15
hacemos ms adelante, estos mapas reflejan una mayor o me-
10
nor institucionalidad.
5

0 Desplazamiento forzado
Crtico Bajo Medio Satisfactorio Sobresaliente Sin datos

82
(<40) (>=40 y <60) (>=60 y <70) (<=70 y <80) (>=80) El mapa 9 ilustra la ubicacin espacial del fenmeno del des- 83
plazamiento forzado, que es una consecuencia directa de la

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

Nmero de municipios para cada rango


Fuente: DNP. falta de presencia estatal (o de una presencia ineficaz). Este
mapa muestra el nmero de personas desplazadas por mu-
Ahora bien, es importante aclarar que los municipios con nicipio de expulsin para el ao 2009, de acuerdo con infor-
altos ingresos de regalas han mejorado su desempeo muni- macin del Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD).
cipal, pero no tanto por la mejora en la cobertura de servicios Se aprecia cmo la situacin de desplazamiento forzado,
pblicos, sino, como sugiere el mapa 6, por contar con buenos an para el ao 2009, segua siendo crtica y muy extendida
indicadores fiscales (gracias a las abundantes regalas)23. a lo largo de todo el territorio. Tambin se observa un patrn
Otra manera de ilustrar el bajo desempeo institucional de claro de migracin de la poblacin, en el sentido de que es la
la periferia consiste en mirar lo que ocurre en los 77 munici- periferia la que expulsa poblacin hacia el centro. Algunas zo-
pios fronterizos del pas. La grfica 1 muestra la distribucin nas de Cundinamarca, Boyac, Costa Atlntica, suroccidente
de estos municipios en las categoras de desempeo institucio- del pas y Amazonia se caracterizan por no tener, o tener muy
nal definidas por el DNP. bajos niveles de desplazamiento forzado, mientras que en el
De estos 77 municipios, 22 tienen un desempeo crtico, 23 resto del pas el desplazamiento es frecuente. As, quienes vi-
bajo, 18 medio, 12 satisfactorio y solo uno desempeo sobresa- ven en un municipio perifrico tienen ms probabilidades de
liente. Esta distribucin, adems, est relacionada con el hecho ser desplazados que quienes viven en el centro del pas. Ha
de que el desempeo integral de estos municipios sea, en pro- sido justamente ah a donde se han dirigido las vctimas, bus-
medio, diez puntos menor al del total de municipios del pas. cando las bondades de la institucionalidad (seguridad, acceso
a servicios, etc.).
Contexto en el que operan las instituciones
A continuacin mostramos algunos mapas que si bien no tie- Densidad de cultivos ilcitos
nen que estar relacionados directamente con la institucionali- Los datos de densidad de cultivos ilcitos del Sistema Inte-
grado de Monitoreo de Cultivos de las Naciones Unidas (Si-
mci) muestran un patrn similar al de los mapas anteriores
23 Para un anlisis ms detallado del impacto de las regalas en los
municipios, vase el captulo 5 de este libro. All se muestra por qu (mapa 10). All donde las condiciones naturales lo permiten
el desempeo integral municipal de estos municipios se debe ms a pero, sobre todo y como lo iremos mostrando a lo largo de
mejoras en los indicadores fiscales que a la mejora en la cobertura de
servicios pblicos. esta seccin, donde la presencia del Estado ha sido dbil, la
Mapa 9 Mapa 10

Desplazamiento forzado Densidad de cultivos ilcitos, 2009


por nmero de personas expulsadas, 2009 Hectreas de coca por km2

Fuente: RUPD/ Vicepresidencia de la Repblica. Elaboracin Dejusticia. Fuente: Simci. Elaboracin Dejusticia.
densidad de cultivos ilcitos es ms alta.24 No sobra anotar que Mapa 11

los cultivos nunca llegan solos; por lo general vienen acompa- Acciones mlitares de actores del conflicto, 2009
ados de una serie de problemas sociales que van desde la pre-
sencia de grupos armados, hasta los daos ambientales como
consecuencia de las fumigaciones. Adems, resulta preocupan-
te que, aunque la cantidad de cultivos de coca se redujo prcti-
camente en un 60% entre el ao 2000 y el 2009 (de 163.290 ha a
68.027 segn el Simci), el nmero de municipios con cultivos de
coca aument en un 21,8% durante el mismo periodo (de 179 a
86
218). Este dato pondra en duda la capacidad institucional de

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

ciertos municipios para contener los traslados de cultivos el


efecto globo generados por los programas de erradicacin
forzosa y voluntaria implementados por el gobierno central.

Acciones armadas
Aunque no es exhaustiva, una buena forma de representar
geogrficamente el conflicto consiste en mostrar la distribu-
cin de las acciones armadas de los diferentes actores (ejrcito,
guerrillas y paramilitares) en el territorio. Esto es justamente
lo que hace el mapa 11 para el ao 2009.25
Las acciones de cada uno de los grupos armados se concen-
tran en zonas especficas del pas. En el suroccidente desde

24 Los rangos de este mapa fueron construidos a partir de los ran-


gos utilizados por el Simci para ilustrar densidad de cultivos ilcitos
en el pas. Sin embargo, queremos destacar que el rango densidad
baja, que va de 0,1 a 1, excluye todos los municipios que tienen
cultivos ilcitos pero con una densidad entre 0 y 0,1. Esta ligera
modificacin excluye del mapa 116 municipios que aparecen como
si no tuvieran cultivos, cuando en realidad s los tienen, aunque en
densidades muy bajas. Sin embargo, reproducimos los rangos utili-
zados por el Simci para hacer un mayor nfasis en los municipios con
mayores densidades de cultivos ilcitos, aclarando que la categora
sin cultivos corresponde tanto a los municipios que no tienen cul-
tivos ilcitos como a los que tienen una densidad menor a 0,1. Vase
UNODC (2010: 9).
25 Los datos corresponden a los informes Noche y Niebla del Cinep,
procesados posteriormente por Miguel Garca. Para ms informacin Fuente: Garca et al. (2011) con datos de Cinep. Elaboracin Dejusticia.
sobre cmo se elabor esta base de datos, vase el captulo 3 de este
libro. Los rangos corresponden a intervalos iguales en la escala de 1
a 10. No sobra aclarar que la inclusin del Ejrcito en el grupo de los
actores del conflicto no implica un juicio de valor sobre sus acciones,
ni menos an un cuestionamiento sobre su legitimidad.
el piedemonte hasta el Pacfico, pasando por Huila, Tolima, Mapa 12

Valle del Cauca, Cauca y Nario tanto las guerrillas como ndice Gini de concentracin de la tierra
los grupos paramilitares (o neoparamilitares, o Bacrim, como por tamao de predios, 2009
se les quiera llamar) tienen una fuerte presencia. Sin embargo,
son las guerrillas las que parecen tener un predominio sobre
este territorio. En el norte, el panorama es el inverso. Ms que
las guerrillas las cuales hacen presencia en el Catatumbo y
en el sur de la Sierra Nevada de Santa Marta, son los parami-
litares los que tuvieron una mayor presencia armada en 2009.
88
Las zonas sin acciones armadas tambin llaman la aten-

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

cin. El oriente del pas, algunas zonas de Choc y otras del


sur de Bolvar no tuvieron, en el 2009, muchas acciones arma-
das. En el caso de Choc y del extremo oriente, los resultados
no sorprenden. Sin embargo, en el caso del sur de Bolvar se
esperara un mayor nmero de acciones armadas, lo cual se
podra explicar por la presencia intensiva que el ejrcito hizo
en la zona durante los aos anteriores. Infortunadamente es-
tas cifras, por s solas, no son suficientes para mostrar el nivel
de control del territorio por parte de los actores; solo muestran
el nivel de confrontacin. Esto significa que zonas sin acciones
armadas pueden representar un control absoluto del territorio
por parte del Estado o, paradjicamente, el control absoluto
por parte de un grupo armado.26

Concentracin de la propiedad de la tierra


El mapa 12 presenta los niveles de concentracin de la propie-
dad de la tierra, lo cual puede ser un reflejo tanto de patrones
histricos de desigualdad en la propiedad, como de la mayor
presencia de actores armados y la incapacidad institucional
para contener el despojo.27 Los datos dan cuenta de un fen-
meno de alta concentracin de la tierra, algo que est particu-

Fuente: IGAC. Elaboracin Dejusticia.

26 Para un anlisis ms integral de la presencia de los grupos ar-


mados vase el captulo 3 de este libro.
27 Vase, entre otros, Ibez (2009). Para saber ms sobre la rela-
cin entre desempeo institucional, concentracin de la tierra y con-
flicto armado, vase el captulo tres de este libro.
larmente acentuado en el caso de la franja del pacfico, desde Mapa 13

Choc hasta Nario (salvo Buenaventura) y de algunos mu- Coincidencia de factores


nicipios de Caquet, Meta, Boyac y Magdalena, todos estos de bajo desempeo institucional, 2009
caracterizados por contar con presencia de grupos armados.28
Este mapa tambin pone en evidencia el hecho de que la
concentracin de la tierra es un fenmeno que no solo est
presente en la periferia.

Geografa e institucionalidad
90 En este apartado presentamos un mapa agregado (mapa 13)
que recoge las tres variables del desempeo institucional de-

Estado, municipio y geografa


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finidas en este libro (presencia de jueces, mortalidad infantil


y desempeo fiscal). Para cada una de estas variables se agru-
paron los datos en cinco niveles (muy bajo, bajo, medio, alto
y muy alto). Se seleccionaron, para cada caso, los dos niveles
representativos del ms bajo desempeo institucional: 1) mor-
talidad alta y muy alta; 2) desempeo fiscal en deterioro y en
riesgo, y 3) presencia de jueces baja y muy baja, los cuales de-
nominamos factores de bajo desempeo institucional. El mapa
mide la coincidencia de estos factores en una escala de 0 a 3.29
Este mapa agregado reitera la tendencia vista en los ma-
pas anteriores, es decir, una relativa desinstitucionalizacin
de la periferia del pas. A medida que nos vamos alejando del
centro geogrfico va aumentando el bajo desempeo institu-
cional. Sin embargo, es importante aclarar que, por un lado,

28 Infortunadamente, la informacin sobre la concentracin de la


tierra no es manejada de manera uniforme por el IGAC para todo el
pas. En algunos municipios y departamentos la informacin es reco-
lectada y administrada por entidades descentralizadas, bajo criterios
y ritmos diferentes. Por esa razn no ha sido posible acceder a infor-
macin sistemtica y longitudinal del departamento de Antioquia y
de otros municipios. Los rangos siguen los criterios utilizados por el
IGAC para agrupar los niveles de concentracin de la tierra.
Fuente: MPS/DANE/FGN/DNP. Elaboracin Dejusticia.
29 As, si por ejemplo la tasa de mortalidad infantil para un muni-
cipio fue alta o muy alta para el ao 2009, este resultado se entendi
como un factor de bajo desempeo institucional. Dependiendo del
nmero de variables en las que el municipio obtuvo un factor de bajo
desempeo (ninguna, una, dos o tres), se defini el nivel de coinci-
dencia como sin coincidencia, coincidencia baja, coincidencia
media o coincidencia alta respectivamente.
hay algunas zonas que podramos denominar periferias in- y se caracteriza por un control paramilitar fuerte, salvo en el
ternas, es decir, zonas territoriales que no estn pegadas a las extremo oriental, en donde tienen presencia las FARC y el ELN.
fronteras (Sur de Bolvar, Norte de Nario, Cauca, Magdalena Como puede verse, se trata de una zona con grandes deficien-
Medio, etc.), y que son espacios de exclusin de la institucio- cias en materia de presencia del Estado e implantacin institu-
nalidad que parecen ir avanzando en contrava de la legalidad cional, que por ello mismo parte el pas en dos: entre la parte
y que, de otra parte y en sentido inverso, algunas zonas perif- montaosa andina de un lado, y las grandes ciudades costeas,
ricas parecen estar en proceso de incorporacin institucional. por el otro, en donde el Estado recupera algo de la capacidad
En relacin con las periferias internas distinguimos dos zo- institucional que tiene en las montaas. Si se mira esta zona,
nas. La primera de ellas corresponde al corredor que conecta y en particular esta presencia institucional desde el punto de
92 93
el suroriente del pas con el ocano pacfico y comprende los vista histrico, no solo no se aprecia un proceso de colonizacin

Estado, municipio y geografa


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departamentos de Caquet, Huila, sur del Tolima, norte de Na- institucional (ni siquiera se aprecia un estancamiento) sino ms
rio, sur del Valle del Cauca y Cauca. Este territorio coincide, bien parecera haber una difusin o un fortalecimiento de fac-
de acuerdo con el mapa 11, con la zona de mayor nmero de tores ilegales (narcotrfico, paramilitarismo, corrupcin, cap-
acciones armadas guerrilleras en 2009. Histricamente, este te- tura del Estado) en relacin con los legales e institucionales.
rritorio se ha caracterizado por una fuerte presencia de grupos De otra parte, tambin existe un territorio donde parece es-
armados tanto guerrillas como paramilitares y hoy es refu- tar sucediendo lo opuesto de lo que ocurre en el eje Catatum-
gio del comando central conjunto de las FARC, la columna m- bo-Urab. Se trata de un espacio en donde la institucionalidad
vil Jacobo Arenas e incluso de Alfonso Cano, jefe del estado ma- parecera, por momentos, estarle ganando terreno a la geogra-
yor de las FARC (Lpez 2010).30 Como si fuera poco, las cifras fa. Nos referimos al piedemonte llanero que se extiende des-
de cultivos ilcitos, desplazamiento forzado y concentracin de el norte del Meta y Casanare hacia el oriente del pas (Arau-
de la tierra son tambin muy elevadas en esta parte del pas. ca, Vichada y Guaina). En los ltimos aos estos territorios
La segunda zona est comprendida por el territorio que va se han vuelto ms atractivos por los recursos econmicos en
desde el Catatumbo hasta el Urab chocoano, pasando por el juego derivados de la minera, los hidrocarburos y los cultivos
sur de Bolvar, Crdoba y el norte antioqueo. Se trata de un te- agroindustriales. Como sealamos arriba, algunos de estos
rritorio muy extenso, predominantemente de altitud baja (sal- municipios han mejorado en ciertos indicadores fiscales (es-
vo en su extremo oriental montaoso) en donde predominan pecialmente en Casanare, Meta y Arauca). Sin embargo, como
el latifundio y la crianza extensiva de ganado. Con un ndice mostramos en el captulo 5 de este libro, esas mejoras no siem-
de ruralidad alto, esta es una zona en donde abundan los culti- pre han tenido un impacto correlativo en indicadores sociales.
vos de coca, tiene una enorme importancia el desplazamiento Diferentes grupos armados han tenido una fuerte presencia
en estos departamentos, extendindose desde Arauca, Boyac
y Cundinamarca hacia el sur, atrados principalmente por las
30 El caso del excongresista de Caquet Luis Fernando Almario,
extorsiones a agricultores, ganaderos y empresas multinacio-
quien hizo alianzas con las FARC, el ELN y los paramilitares, es una
buena muestra de la precaria institucionalidad existente en estos te- nales. La lucha por los recursos del petrleo, sin embargo, la
rritorios Para un anlisis detallado de cada uno de los departamentos
del pas recomendamos consultar las monografas departamentales ganaron los paramilitares (Lpez 2010).
anexadas en Lpez (2010), en las que se presenta informacin cualita- Este patrn general en el que la periferia interna y exter-
tiva y cuantitativa sobre el conflicto armado y los procesos de captura
y reconfiguracin del Estado en cada uno de los departamentos. na vive un rezago institucional, podra justificarse por su me-
nor importancia en trminos poblacionales. En efecto, dado dante, impredecible, difcil y con mucha frecuencia impositi-
que la mayora de la poblacin colombiana se concentra en la va. Quizs por eso mismo el contraste tan grande que existe
regin andina se justificara una presencia mayor de las insti- entre las visiones que los colombianos tenemos de la geografa
tuciones en esta regin. Es verdad que la presencia del Estado entre la exaltacin romntica de las riquezas naturales y la
y su capacidad para actuar no tienen que ser iguales en todo asimilacin pura y simple de la periferia con lo salvaje.
el territorio, especialmente cuando es necesario maximizar los Incluso en el mundo de la academia y de las polticas pbli-
siempre escasos recursos del Estado. Incluso en las zonas ur- cas son frecuentes las visiones encontradas sobre la geografa.
banas hay diferencias internas en trminos de presencia es- Algunos la ven con una mirada fatalista y la consideran una
tatal. Sin embargo, el control institucional de la periferia es variable independiente que determina por completo el desa-
94 95
importante sobre todo cuando esta, como sucede en Colom- rrollo del pas. Esto era lo que pensaba el Sabio Caldas (como

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

bia, es utilizada por actores armados que desafan al Estado muchos otros pensadores) a principios del siglo XIX, y toda-
para imponer rdenes legales alternativos. Adicionalmente, el va sigue teniendo adeptos en todos aquellos que consideran
control de la periferia ha adquirido una importancia particu- que hay zonas condenadas al subdesarrollo, al atraso, en las
lar durante la ltima dcada como consecuencia del auge de cuales ya no hay mucho qu hacer.
la minera y de la agroindustria, y su incidencia en el modelo Nosotros no creemos en esta condena. Fabio Snchez y Jai-
econmico (Gutirrez y Zuluaga 2011). ro Nez sostienen que la geografa medida a partir de la
Pero hay algo adicional. No solo la seguridad estatal y el productividad de la tierra, la disponibilidad de recursos natu-
cambio de modelo econmico justifican la presencia institucio- rales (como el agua), la presencia de enfermedades tropicales
nal en la periferia; tambin la obligacin constitucional de pro- y la aglomeracin de la poblacin afecta tanto el nivel mu-
teger los derechos de las personas. De lo dicho anteriormente nicipal de ingreso per cpita como su crecimiento. Ms an,
se desprende que un ciudadano que habita en la periferia del ella explicara entre el 36 y el 47% de la variacin en los niveles
pas tiene mayores probabilidades de morir durante la infancia, municipales de ingreso per cpita, y entre el 35 y el 40% de la
de ser desplazado, de no asistir a la escuela, de dedicarse a los variacin en el crecimiento de ese nivel de ingreso (Snchez y
cultivos ilcitos, de no poder acceder a un sistema penal que tal Nez 2000). Eso no significa que todo est determinado por
vez no est presente y, en general, de enfrentarse a una adminis- la geografa. Los autores encuentran que ella termina siendo
tracin local de bajo desempeo integral. La falta de Estado
31
ms relevante en los municipios pobres que en los ricos; es
puede ser tambin una violacin de derechos fundamentales. decir, los municipios ricos superaran gran parte de los obs-
tculos que la geografa impone al desarrollo (como la distan-
Conclusiones cia a los mercados internos). Segn Snchez y Nez, facto-
Muchos pases tienen una geografa relativamente pareja y res humanos fruto tanto de intervenciones privadas como de
homognea. En Colombia, en cambio, la geografa es desbor- polticas pblicas como la educacin, la infraestructura o la
presencia institucional, son determinantes importantes del de-
sarrollo econmico municipal.32
31 Recomendamos visitar la pgina web del Sistema de Informa-
cin Geogrfica para la Planeacin y el Ordenamiento Territorial (Si-
got) del IGAC, y observar los diferentes mapas con informacin so-
cial e institucional del pas. Lo ms seguro es que llegue a esta misma 32 Al respecto, vase el debate entre Jeffrey Sachs (2005) y Lawren-
conclusin nuestra (http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/). ce Harrison (2006: 14).
De otro lado, estn aquellos autores que subestiman la im- una novedad: as o peor ha sido la situacin del pas durante
portancia de la geografa y consideran, en cambio, que son las toda su historia. Sin embargo, esa precariedad institucional
instituciones, o la cultura, lo que determina la suerte de los parece particularmente delicada en los momentos actuales
pases. Segn estos, lo esencial es encontrar las instituciones cuando, por un lado, el modelo de desarrollo econmico y
adecuadas que permitan desencadenar el desarrollo econmi- de los recursos econmicos se est trasladando de las lade-
co, social y poltico. El espacio geogrfico es visto como una ras de las montaas hacia las zonas bajas y clidas de la perife-
variable dependiente que se va modificando a medida que las ria, donde la institucionalidad es dbil o inexistente, y cuando,
instituciones (adecuadas) progresan (Harrison, 2006). adems, el poder de la mafia para capturar las instituciones
Lo ms probable es que la verdad sobre el papel de la geo- locales no solo no parece debilitarse por lo menos el negocio
96 97
grafa en el desarrollo econmico e institucional se encuentre del narcotrfico sigue intacto sino que en muchas regiones

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

en algn lugar entre estos dos extremos. se fortalece.


En este sentido, creemos que Gallup, Gaviria y Lora (2003)
parecen acertar cuando hacen un paralelo entre gentica y
geografa: la geografa, dicen, es una especie de cdigo gen-
tico que determina gran parte de las condiciones de vida y del
cual las personas (los municipios) no se pueden desprender.
Este cdigo, sin embargo, no debe ser asumido con fatalismo:
as como una predisposicin gentica a un infarto se puede,
hasta cierto punto, paliar con cuidados mdicos y tratamien-
tos preventivos, los obstculos que impone la geografa a los
municipios se pueden aliviar a travs de polticas pblicas
especficas. Es justamente por eso que las instituciones y la
cultura pueden tambin operar como cdigos genticos que
pueden determinar, potencialmente, las condiciones de vida
de los pueblos.
Dicho esto, en este captulo nos hemos concentrado en mos-
trar, en primer lugar, la manera dispar y heterognea como la
institucionalidad medida a travs de un ndice compuesto
por la presencia de jueces, la mortalidad infantil y el desem-
peo fiscal est esparcida a travs del territorio nacional y,
en segundo lugar, la coincidencia geogrfica que dichas insti-
tuciones tienen con fenmenos como el conflicto armado y la
concentracin de la propiedad de la tierra.
El panorama que hemos encontrado aqu no es el ms alen-
tador. Subsisten amplias porciones del territorio colombiano
en donde la institucionalidad es baja o inexistente. Esto no es
ANEXO 1 ejemplo: si tenemos un conjunto de datos que van de 0 a 100,
Estadsticas descriptivas de los mapas con una media de 40, y con una desviacin estndar de 10, eso
con rangos construidos significa que los datos tienden a estar concentrados entre 30
a partir de desviaciones estndar y 50. Entonces, el rango Menor a media -1,5 DE equivale a
todos los valores menores al valor correspondiente a la me-
dia menos 1,5 veces la desviacin estndar (Media -1,5 DE =
40 1,5(10) = 25).
En la mayora de los casos la distribucin de los datos se
concentraba muy cerca de 0. Por tanto, se utiliz el logaritmo
98 99
Este anexo presenta informacin adicional sobre la mane- natural para normalizar la distribucin y optimizar las catego-

Estado, municipio y geografa


Mauricio Garca Villegas, Jos Rafael Espinosa Restrepo

ra como se construyeron los rangos utilizados para agrupar ras de desviaciones estndar. Eso significa que no se pueden
y valorar los datos presentados en los mapas. En la medida interpretar sustantivamente los rangos para identificar la can-
de lo posible se tomaron los rangos definidos por la misma tidad de jueces, por ejemplo, que hay en un municipio. Solo
fuente de informacin. As, los mapas de altura, de ruralidad, para la mortalidad infantil, por la forma de su distribucin, no
de desempeo fiscal, de desempeo integral, de densidad de se utiliz el logaritmo natural.
cultivos ilcitos y de concentracin de la tierra se ajustan a los
rangos definidos por las fuentes respectivas. Para el mapa de Presencia de jueces (2009)
acciones armadas, teniendo en cuenta que la distribucin de Valores rango
Rango
los datos en los tres casos iba a de 0 a 10, se definieron tres (logaritmo natural)
Menor a media 1,5 DE Menor a 3,40
intervalos iguales a partir de los cuales se agruparon los datos.
Entre media 1,5 DE y media 0,5 DE 3,40 - 1,38
En el mapa de coincidencia de factores de bajo desempeo ins-
Entre media 0,5 DE y media +0,5 DE 1,38 - 0,65
titucional se definieron las categoras a partir del nmero de
Entre media +0,5DE y media +1,5 DE 0,65 - 2,67
coincidencias, tal como se explica en la nota al pie nmero 29. Mayor media +1,5 DE Mayor a 2,67
Para los dems mapas se crearon los rangos teniendo como
base la media de la distribucin de los datos y las distancias Mortalidad infantil (2009)
respecto de esa media, medidas en trminos de desviaciones
estndar. Cmo leer entonces el mapa? Basta con imaginar Rango Valores rango

una curva en la que estn representados los datos. El punto Menor media 1,5 DE 0 - 12,64
ms alto de la curva corresponde a la media (el promedio). Entre media 1,5 DE y media 0,5 DE 12,64 - 26.84

La desviacin estndar permite saber qu tan dispersos estn Entre media 0,5 DE y media +0,5 DE 26,84 - 41,04
Entre media +0,5DE y media +1,5 DE 41,04 - 55,25
los datos en esa grfica respecto de la media: entre menor sea
Mayor media +1,5 DE Mayor a 55,25
la desviacin estndar, los datos estn ms concentrados en
zonas cerca del promedio y, en el mismo sentido, si es ma-
yor, los datos estn menos concentrados. Aqu utilizamos las
desviaciones estndar como medidas de distancia frente a la
media, y a partir de esas distancias creamos los rangos. Un
Desplazamiento forzado (2009) economa y al comercio, por don Francisco Jos de Caldas,
individuo meritorio de la Expedicin Botnica del Reino, y
Valores rango encargado del Observatorio Astronmico de esta capital.
Rango
(logaritmo natural) En Obras completas de Francisco Jos de Caldas: publicadas por la
Menor media 1,5 DE Menor a 1,25 Universidad Nacional de Colombia como homenaje con motivo del
Entre media 1,5 DE y media 0,5 DE 1,25 - 2,95 sesquicentenario de su muerte 1816 - Octubre 29 -1966. Bogot:
Entre media 0,5 DE y media +0,5 DE 2,95 - 4,65 Imprenta Nacional.

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Estado, municipio y geografa


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que se expuls al menos a una persona. Esto se hizo as para Crow, John A. 1992. The Epic of Latin America. Berkeley:
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Captulo 3 Cul es la relacin entre fortaleza institucional, 107

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Evolucin reciente conflicto armado y concentracin de la propiedad en Colom-
de la concentracin bia? Durante las ltimas dos dcadas Colombia sufri impor-
de la propiedad de la tierra tantes transformaciones institucionales a la vez que enfrent
en Colombia: entre un recrudecimiento del conflicto armado. Con la Constitucin
la institucionalidad y la guerra. de 1991 y las subsecuentes reformas institucionales, el pas re-
Una exploracin a nivel defini aspectos tan diversos de la estructura del Estado como
municipal, 2002-2009* su organizacin poltico-administrativa y la del poder judi-
cial, apenas para nombrar dos dimensiones. Desde el punto
de vista del conflicto armado el pas transit por el periodo
Miguel Garca Snchez
ms violento de su historia reciente. Entre finales de los aos
Natalia Arenas Chaves
ochenta e inicios de la dcada pasada Colombia fue testigo del
Pedro Oswaldo Hernndez Santamara auge, la expansin y el posterior debilitamiento de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), as como de
la consolidacin y ulterior transformacin del fenmeno pa-
ramilitar. En un contexto de transformaciones institucionales,
que en algunos casos han conducido al fortalecimiento fiscal,
poltico y administrativo de los municipios colombianos, y en
medio de la intensificacin y las transformaciones recientes
del conflicto armado en Colombia, vale la pena preguntarse
de qu manera la capacidad institucional de los municipios y
la violencia poltica han afectado las dinmicas de concentra-
cin de la propiedad.
Este trabajo tiene dos objetivos generales. Por un lado,
* Agradecemos a Jos Rafael Espinosa, Mauricio Garca, Javier pretende evaluar dos relaciones: una entre capacidad institu-
Revelo, Juan Carlos Rodrguez, Rodrigo Uprimny y a los participan- cional y concentracin de la propiedad, y otra entre violencia
tes en el seminario interno de DeJusticia por sus comentarios a una
versin preliminar de este captulo. poltica y concentracin de la propiedad. Por otra parte, busca
establecer hasta qu punto la capacidad institucional juega un ractersticas del contexto en el que ellas se implantan. As, all
papel mediador en la posible relacin entre violencia poltica donde existe una mayor fortaleza institucional el proceso de
y concentracin de la propiedad. En otras palabras, uno de los concentracin de la propiedad de la tierra impulsado por la
propsitos de este trabajo es determinar si los posibles efectos violencia poltica se vera atenuado.
negativos de la violencia poltica sobre la concentracin de la Despus de esta breve introduccin, este captulo se arti-
propiedad disminuyen en aquellos municipios con una mayor cular en cinco secciones. En el segundo apartado presenta-
capacidad institucional. mos un breve balance de la literatura sobre concentracin de
La aproximacin que propone este captulo al estudio de la propiedad, haciendo nfasis en el papel que juegan tanto la
la concentracin de la propiedad en Colombia es innovadora capacidad institucional como la violencia poltica sobre este
108 109
desde varios puntos de vista. En primer lugar, son pocos los fenmeno. A partir de esa literatura, se presentarn unas hi-

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

estudios que han tratado de evaluar los efectos de la violen- ptesis de trabajo. En la tercera seccin se describen los datos
cia sobre la concentracin de la propiedad. La mayor parte y la estrategia analtica que se usar para abordar la pregunta
de las investigaciones acadmicas han visto a la violencia po- de investigacin. La cuarta seccin presenta los principales re-
ltica como una consecuencia de la desigual distribucin de sultados empricos, y la quinta las principales conclusiones.
la propiedad en en el pas. Por otro lado, aunque las causas
de esta desigualdad han sido exploradas por otros autores, Concentracin de la propiedad,
pocos han estudiado de manera simultnea la relacin entre violencia poltica y capacidad institucional
capacidad institucional, violencia poltica y concentracin de La concentracin de la propiedad ha sido estudiada como fe-
la propiedad, y menos an el posible papel mediador de las nmeno susceptible de ser explicado, y como factor generador
instituciones en el vnculo entre violencia y concentracin de de otros eventos sociales. Aunque el inters de este captulo se
la propiedad. centra en la primera aproximacin, la segunda perspectiva al
En trminos generales, este trabajo plantea que los pa- estudio de la concentracin de la propiedad ha sido bastante
trones de distribucin de la propiedad en los municipios co- estudiada, por lo que esta revisin de literatura inicia hacien-
lombianos se encuentran relacionados tanto con la capacidad do una pequea referencia a estos trabajos.
institucional de los mismos, como con la violencia poltica. Un grupo importante de trabajos recientes ha explorado las
Especficamente, aquellos municipios con mayor capacidad consecuencias de la concentracin de la propiedad sobre la po-
institucional deberan tener distribuciones de la propiedad breza, el crecimiento econmico y la violencia poltica. Varios
menos desiguales que aquellos con una deficiente capacidad autores concuerdan en sealar que una distribucin equitativa
institucional. Asimismo, los municipios ms afectados por la de los derechos de propiedad sobre la tierra se relaciona con
violencia poltica experimentaran un aumento de la concen- una reduccin en la pobreza y un aumento del crecimiento
tracin de la propiedad. Por ltimo, como se mencion, la ma- econmico (Deininger y Squire 1998; Deininger 2003; Deinin-
yor capacidad institucional ayudara a atenuar la relacin po- ger 2005; Binswanger et al. 2009). Ms precisamente, una dis-
sitiva entre violencia poltica y concentracin de la propiedad. tribucin equitativa de la tierra tiene ventajas en trminos de
Este planteamiento es concordante con la idea, que se esboza productividad, facilita el intercambio de tierras, e incrementa
en la introduccin a este volumen, segn la cual la capacidad la capacidad de la gente de acceder a oportunidades econmi-
de las instituciones para afectar la realidad depende de las ca- cas ms amplias (Deininger 2005: 14). Ante esta perspectiva,
una redistribucin de la tierra podra atenuar inequidades so- igualdad en la distribucin de la propiedad de la tierra, medi-
ciales, reducir la pobreza, aumentar el empleo y fomentar la da a travs del coeficiente de Gini, no es el factor principal que
eficiencia de la produccin agrcola (Binswanger et al. 2009). explica la violencia poltica en el pas (Lorente et al.1985; Cas-
Otros autores han explorado el vnculo entre concentracin tao 1999; Offstein y Hilln 2003; Offstein 2005; Bustamante
de la propiedad y violencia poltica; en este campo los resul- 2005). Incluso, algunos de estos autores sugieren que lo que
tados no son homogneos. Algunos estudios comparados su- al parecer est sucediendo es que la violencia genera concen-
gieren que la inequidad en el ingreso y la distribucin de la tracin (Bustamante 2005, 29).
propiedad no motivan la aparicin de los conflictos pero s A partir de la anterior afirmacin pasamos a resear los
refuerzan su duracin (Fearon y Laitin 2003; Collier y Hoeffler estudios que han explorado la violencia como un factor gene-
110 111
1998). Algunos estudios de caso, en cambio, parecen sugerir rador de concentracin de la propiedad de la tierra. En este

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

que s existe una relacin positiva entre inequidad e informa- sentido, varios autores aseguran que el escalamiento del con-
lidad en los derechos de propiedad y la aparicin de conflic- flicto que se produjo desde mediados de los aos noventa y
tos armados (Macours 2009; Maystadt 2008; Deininger 2005; principios de la dcada del 2000, foment la concentracin
Ibez y Querubn 2004). Esto sugiere que la debilidad de las de la propiedad va desplazamiento forzado, apropiacin de
instituciones para formalizar y proteger los derechos de pro- tierras por narcotraficantes y expansin del control territorial
piedad incrementa las posibilidades de que se produzca un de los grupos armados ilegales (Ibez 2008; Reyes 2009). El
conflicto violento (Macours 2009). Por ejemplo, en el caso de estudio de Reyes concluye que en Colombia:
Brasil, las extremas desigualdades en la tenencia de la tierra el paisaje agrario ha sido transformado por el conflicto armado y el
parecen haber desatado enfrentamientos violentos entre terra- narcotrfico en la direccin de una mucho mayor concentracin de la
tenientes y colonos (Alston et al. 2000). Por su parte, un estu- propiedad, un acelerado desplazamiento y empobrecimiento de los
pequeos campesinos, una mayor subutilizacin de la tierra en gana-
dio sobre Ruanda afirma que la extrema escasez de recursos
dera extensiva y una reduccin de la agricultura comercial y campe-
agrcolas y la falta de oportunidades laborales vinculadas a sina (p. 368).
la tierra llevaron a la rpida propagacin de la violencia que
devast amplias zonas rurales (Andr y Platteau 1998). En esta misma lnea, el trabajo de Ibez (2008), que anali-
En el caso colombiano, las aproximaciones al papel de la za el desplazamiento forzado en Colombia como una estrate-
concentracin de la propiedad en el surgimiento y la expan- gia de guerra empleada por los grupos armados ilegales para
sin del conflicto armado tampoco han generado resultados establecer dominio territorial y extraer rentas econmicas del
homogneos. Por un lado, existen trabajos que sealan que la territorio, sugiere que existe un vnculo entre el despojo vio-
inequidad en los derechos de propiedad sobre la tierra y su lento de tierras y el desplazamiento forzado, que ha llevado al
consecuente concentracin en pocas manos tiene una relacin abandono por parte de sus propietarios de un poco ms de 1,7
directa con la violencia poltica en el pas (Fajardo 1994, 2002; millones de hectreas en todo el pas (Ibez 2008: 26).
Machado 1998; Ibez 2008). Igualmente, otros han afirmado Una perspectiva diferente la representa el trabajo de Su-
que la informalidad y la desigualdad en la tenencia de la tierra rez y Vinha (2003), quienes a travs del anlisis de 33 casos de
incrementan la presencia de los grupos armados ilegales (Ve- transferencias de gran propiedad a campesinos y trabajadores
lsquez 2008; Albertus y Kaplan 2010). En oposicin a estos agrcolas sin tierra entre 1967 y 2001, encontraron que el 62%
resultados, algunas investigaciones han concluido que la des- de las transferencias se llev a cabo a causa de la violencia o
amenaza de violencia. Es decir, debido a la presin de los relacin entre violencia poltica y concentracin de la propie-
grupos armados ilegales bien sea por amenaza directa al pro- dad. Especficamente, el impacto de los agentes armados y de
pietario o por una amenaza generalizada en la regin, gran- la violencia poltica sobre la concentracin de la tierra se vera
des propietarios decidieron vender y ofrecieron sus tierras al atenuado en aquellos municipios con mayor capacidad insti-
Incora (Surez y Vinha 2003: 188). En sntesis, la violencia tucional. Este planteamiento se desprende de estudios segn
poltica parece ser un factor generador de concentracin de la los cuales los municipios con poca presencia institucional, con
propiedad rural, pero en ciertas circunstancias, presumible- debilidad en los derechos de propiedad, con atractivos eco-
mente en el contexto de expansin guerrillera anterior a los nmicos para los grupos armados, son atacados con ms fre-
aos noventa, la violencia insurgente habra estimulado la cuencia por estos actores, provocando mayor desplazamiento
112 113
desconcentracin de la propiedad rural. y, consecuentemente, la concentracin de la propiedad de la

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La relacin entre la capacidad institucional y los patrones tierra en pocas manos (Ibez 2008).
de distribucin de la tierra ha sido un tema mucho menos A partir de la anterior revisin de literatura, a continuacin
explorado por la literatura acadmica. A nivel internacional se presentan una serie de planteamientos hipotticos sobre la
existen estudios sobre la relacin entre institucionalidad y relacin entre violencia poltica, capacidad institucional y con-
distribucin del ingreso. Estos trabajos han indicado que las centracin de la tierra. En primer lugar, se propone una rela-
instituciones pueden moldear los patrones de distribucin del cin directa entre los dos tipos de variables independientes de
ingreso y en esta medida la desigualdad (Gupta et al. 1998; inters de este estudio y la concentracin de la propiedad de
Kaufmann et al. 1999; Carmignani 2003). Por ejemplo, el traba- la tierra. As, se espera un vnculo positivo entre violencia po-
jo de Carmignani encontr una relacin positiva entre la inefi- ltica y concentracin de la propiedad, y una relacin negativa
ciencia de las instituciones y la concentracin del ingreso que entre capacidad institucional y monopolizacin de la tenencia
a su vez impide el crecimiento econmico. Esta conclusin se de la tierra. Sobre la primera relacin vale la pena aclarar que
podra extrapolar al caso de la distribucin de la propiedad lo que se denomina genricamente violencia poltica se refie-
de la tierra sealando que los pases y municipios con mayor re a la accin de los actores armados, principalmente de tipo
capacidad institucional tendran menores niveles de concen- ilegal, sin desconocer que los agentes del Estado tambin son
tracin. Los municipios dbiles institucionalmente seran un generadores de violencia poltica. Asimismo, esa violencia po-
espacio propicio para que agentes legales e ilegales, interesa- ltica puede materializarse en actos violentos, as como en la
dos en la monopolizacin de la tierra, puedan acceder a ella construccin de un dominio territorial.
con relativa facilidad e incluso recurran a estrategias ilegales Por esta razn, este trabajo explora la relacin entre accio-
para monopolizar la propiedad (Deininger y Feder 2001). Por nes armadas, acciones homicidas y niveles de control territo-
ejemplo, desde un punto de vista jurdico, en estas zonas sera rial de los actores armados ilegales y la concentracin de la
menos factible que las salvaguardias judiciales que impiden la tierra. Aunque se espera que las acciones armadas y las ho-
monopolizacin de la propiedad operen eficientemente. micidas tengan un impacto positivo sobre la variable depen-
Aunque la relacin directa entre la institucionalidad y los diente, se propone que los actores armados generan un im-
patrones de la tenencia de la tierra en Colombia no ha sido pacto ms claro y contundente sobre la propiedad de la tierra
muy estudiada, algunas investigaciones han sugerido que la una vez establecen un dominio territorial. Esto significa que
capacidad institucional sera un factor capaz de mediar en la si bien los actos violentos cometidos por los actores armados
podran desatar dinmicas de concentracin de la propiedad te, se propondra que un buen desempeo fiscal, y una mejor
de la tierra, debido a que la violencia estimula fenmenos provisin de servicios pblicos y de justicia se relacionar ne-
como el desplazamiento forzado, solo cuando un actor arma- gativamente con la concentracin de la propiedad de la tierra.
do establece un control territorial puede poner en prctica es- Sin embargo, creemos que la dimensin institucional con la
trategias de tipo poltico y econmico que redunden en dicha mayor capacidad para evitar un aumento de la concentracin
concentracin. Estudios de caso sugieren que la consolidacin de la tierra sera la judicial. Un municipio con una mayor ca-
del control territorial por parte de los paramilitares facilit el pacidad de las instituciones de justicia es posible que tenga
despojo de las propiedades de muchos campesinos y abri el mayores facultades para impedir la legalizacin de las tierras
paso a un fenmeno de compra o apropiacin masiva de tie- despojadas a los campesinos.
114 115
rras por parte de empresarios y agentes externos a las regiones

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bajo control paramilitar (Grupo de Memoria Histrica 2010). Datos y estrategia analtica
En sntesis, el control territorial paramilitar facilit el des- Para estudiar la relacin entre fortaleza institucional, conflicto
pojo violento de la propiedad de la tierra va intimidaciones armado y concentracin de la propiedad de la tierra en Co-
directas, amenazas y asesinatos selectivos a los propietarios lombia este captulo trabaja con informacin municipal de
campesinos, lo que posteriormente permiti la legalizacin de carcter longitudinal. La base de datos cubre el periodo 2002-
los predios arrebatados (Verdad Abierta 2011). 2009, e incluye todos los municipios del pas existentes a 2002,1
Sobre la relacin entre capacidad institucional y monopoli- con la excepcin de las poblaciones de Bogot y Cali, y el de-
zacin de la tenencia de la tierra, este captulo propone que si partamento de Antioquia. Estas exclusiones se deben a que la
bien lo institucional puede vincularse de manera directa con informacin sobre concentracin de la propiedad de la tierra
la variable dependiente de este estudio, la capacidad institu- proviene del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), y
cional opera fundamentalmente como un factor capaz de mo- esa institucin no maneja informacin del departamento y las
rigerar el impacto de la violencia sobre la concentracin de la ciudades mencionadas. Esas entidades territoriales manejan
propiedad de la tierra. Como se mencion, el impacto de la su informacin catastral de manera independiente y no fue
violencia poltica sobre la concentracin de la tierra se vera posible acceder a ella para la realizacin de este trabajo.
atenuado en aquellos municipios con una mayor capacidad La variable dependiente de este trabajo es la concentracin
institucional. En sntesis, este trabajo propone que la capaci- de la propiedad de la tierra, medida a travs del coeficiente
dad institucional, ms que generar efectos directos sobre la de Gini para tierras. Esta variable se calcul con los datos de
concentracin de la propiedad, jugara un papel mediador al catastro nacional para los aos 2004 a 2009 a partir de los re-
limitar la capacidad de la violencia poltica para estimular un gistros del IGAC.2 El coeficiente de Gini mide la desigualdad
proceso de monopolizacin de la tierra.
Para terminar esta seccin, es importante aclarar que se es-
1 Esto quiere decir que no se trabaj con los municipios creados
tudiarn tres dimensiones de la capacidad institucional de un despus de ese ao.
municipio. Esas dimensiones tienen que ver con el desempeo 2 Anteriormente mencionamos que la base de datos cubre el pe-
riodo 2002 a 2009. Ese es el caso de las variables independientes. Sin
fiscal, la capacidad de provisin de servicios pblicos y la pro- embargo, para la variable dependiente solo tuvimos acceso a regis-
visin de servicios de justicia de un municipio. Asumiendo un tros completos a partir del ao 2004. Agradecemos a Mike Albertus
por su ayuda en el clculo del coeficiente de Gini para concentracin
vnculo directo entre estas variables y la variable dependien- de la propiedad de la tierra.
en la propiedad de la tierra en un rango de 0 a 1, donde 0 sig- del total de nacimientos en cada municipio por ao.5 La ltima
nifica perfecta igualdad y 1 se refiere a la total inequidad en la variable institucional (Jueces), pretende capturar la capacidad
tenencia de la tierra, es decir, que una sola persona es duea municipal del aparato judicial, por medio de una medida que
de la totalidad de los predios de un municipio. captura el nmero de jueces ponderado por poblacin (100
Las principales variables independientes de este trabajo mil habitantes) y extensin del municipio (100 km2).6
son de dos tipos. Por un lado, tenemos una serie de variables Adems de las variables institucionales mencionadas la
que pretenden capturar distintas dimensiones relacionadas mayor parte de las cuales se incluyen en los distintos captu-
con la capacidad institucional. Como se menciona en la intro- los de este libro, en este captulo consideramos una varia-
duccin de este libro, resulta difcil capturar con una nica ble institucional adicional denominada declaratoria. Esta es
116 117
medida el nivel de desempeo institucional de un municipio, una variable dicotmica que captura si a un municipio le fue

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por esa razn optamos por trabajar la capacidad institucional aplicada una medida de proteccin ante la posible amenaza
desagregada en tres dimensiones. La primera dimensin se re- de despojo de la propiedad de la tierra. Este tipo de declara-
fiere al tema fiscal, la segunda tiene que ver con la provisin torias se enmarcan en el Proyecto de proteccin de tierras y
de servicios pblicos, y la tercera con la justicia. En el caso de patrimonio de la poblacin desplazada desarrollado por el
la primera dimensin trabajamos con tres variables. La prime- gobierno nacional como respuesta a una sentencia de la Corte
ra es el ndice de Desempeo Fiscal (IDF), una medida creada Constitucional (T-821/07) que obliga a las autoridades compe-
por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP 2009) que tentes a proteger las propiedades y el patrimonio de ciertas
mide para cada ao y de forma global, la capacidad fiscal, la si- poblaciones vulnerables. Se espera que en los municipios de-
tuacin de liquidez, la solvencia tributaria, el nivel de recursos clarados como zonas protegidas los niveles de concentracin
propios y el cumplimiento de los lmites de gastos legales de de la propiedad sean menores que en las zonas no afectadas
las entidades territoriales. La escala del IDF va de 0 a 100, don- por las declaratorias.7
de valores cercanos a 0 reflejan bajo desempeo fiscal y valores Las variables que miden lo que llamamos violencia pol-
cercanos a 100 alto desempeo fiscal. Una segunda variable
3
tica son de cuatro tipos. Las dos primeras, acciones militares y
es tributacin, que mide los ingresos tributarios per cpita de acciones homicidas, registran las acciones violentas de guerrilla,
un municipio en millones de pesos constantes con precios del paramilitares y fuerza pblica en contra de otros actores ar-
2000. Por ltimo, la variable regalas captura los ingresos en mi- mados, poblaciones, infraestructura y propiedades, y las que
llones de pesos por cada cien mil habitantes, que por concepto redundan en una muerte violenta. Acciones militares es una
de regalas obtuvo un municipio. Esta variable tambin est
4
cuenta de actos violentos cometidos por los actores armados.
calculada en pesos constantes de 2000. La segunda dimensin Estos eventos son: actos terroristas, amenazas a la poblacin,
institucional se intent capturar con la variable mortalidad in- ataques a la fuerza pblica, ataques a propiedades del Estado,
fantil. Esta muestra cuntos nios menores de un ao murieron

5 La fuente de esta variable es Ministerio de la Proteccin Social.


3 Una descripcin detallada de las fuentes utilizadas para la cons- 6 La informacin sobre jueces proviene del Consejo Superior de la
truccin del IDF y del procedimiento de operacionalizacin de esta Judicatura, los datos poblacionales y de extensin de los municipios
medida se encuentra en DNP (2009). provienen del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE).
4 La fuente de las variables tributacin y regalas es el Departamen-
to Nacional de Planeacin (DNP). 7 La informacin sobre declaratorias proviene de Accin Social.
ataques a propiedad privada, ataques en contra de la organi- Adems de las variables independientes mencionadas, este
zacin electoral, atentados, bloqueo de vas, emboscadas a la trabajo controla una serie de factores que segn la literatura es-
fuerza pblica, masacres, actos de pillaje y retenes ilegales. La pecializada podran estar relacionados con la concentracin de
variable acciones homicidas captura el nmero de homicidios, la propiedad de la tierra, estos son: hectreas de coca, desplazados
presuntamente polticos, cometidos por los actores armados por 100 mil habitantes, unidades agrcolas familiares (UAF), distan-
en un municipio. Finalmente, las variables control guerrillero
8
cia a la capital del departamento, altura del municipio, superficie del
y control paramilitar miden los niveles de dominio territorial municipio, ruralidad e ideologa del municipio.10 La inclusin de es-
de cada uno de estos grupos ilegales. Estas variables se mi- tas variables se sustenta en trabajos precedentes segn los cua-
den en una escala de 0 a 3, donde 0 representa que el actor les factores como el desplazamiento o el atractivo econmico
118 119
armado en cuestin no ejerce ningn control en el municipio, de un municipio (Ibez 2008) bien sea en trminos de la ca-

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y 3 que ha consolidado una posicin de control territorial casi lidad de la tierra (UAF), la potencialidad para cultivar produc-
monoplica. Para este trabajo se usaron medidas de control tos que dan una alta rentabilidad o geogrficos, se relacionan
territorial que reflejan el balance de poder entre los actores positivamente con la concentracin de la propiedad rural. Adi-
armados para el ao 2003. Eso quiere decir que los puntajes de cionalmente, los trabajos que demuestran cmo la violencia de
estas variables no cambian a lo largo del periodo analizado. los actores armados tiene una motivacin poltica nos podran
Al trabajar con una variable medida al inicio del periodo se dar pistas para esperar que en los municipios del pas con una
busca evitar la posible endogeneidad entre control territorial y tradicin de gobiernos locales de izquierda (variable ideologa)
la variable dependiente. Por otro lado, aunque es posible argu- el impacto de la accin paramilitar haya sido mayor y, conse-
mentar que durante el periodo estudiado se han dado cambios cuentemente, en ellos los niveles de concentracin de la tierra
en los patrones de control territorial de los actores armados, sean mayores.11 Por ltimo, se controlan los efectos del tiem-
se parte del supuesto de que esos cambios no han sido sig- po sobre variable dependiente usando una serie de variables
nificativos dada la disminucin de la intensidad del conflicto dicotmicas (2005, 2006, 2007, 2008 y 2009). Estas pretenden
armado durante la ltima dcada. Por tanto, la variable que
9
establecer hasta qu punto existen diferencias significativas,
captura los niveles de control territorial de los actores arma- y en qu sentido, en los niveles de concentracin de la tierra
dos a 2003 sera una medida confiable. Una descripcin del entre esos aos y el ao base 2004 (no incluido en el anlisis).
procedimiento de operacionalizacin de las variables control Gracias a la estructura de panel de los datos tenamos la
guerrillero y control paramilitar se presenta en el anexo 1. posibilidad de usar dos estrategias analticas. Por un lado, un
modelo de efectos fijos; por otro, un modelo de efectos aleato-
rios. Finalmente optamos por desarrollar la estimacin usan-
8 Estas variables pretenden diferenciar entre actos militares y ac-
ciones violentas en contra de personas. La fuente de estos registros do la tcnica de efectos aleatorios.12
son los informes Noche y Niebla sobre violencia poltica publicados
por el Centro de Investigacin y Educacin Popular (Cinep) entre
2002 y 2009.
10 En el anexo 2 se presenta una descripcin detallada de estas va-
9 Teniendo como punto de referencia los informes del Cinep so- riables.
bre violencia poltica se puede observar un decrecimiento de los even-
11 Expresado de otra manera se podra esperar una relacin nega-
tos violentos durante la ltima dcada. A continuacin se presentan
tiva entre una tradicin de gobiernos conservadores y la concentra-
los datos de nmero de eventos violentos para el periodo 2001-2009.
cin de la propiedad de la tierra.
2001: 4.996, 2002: 4.125, 2003: 2.671, 2004: 2.075, 2005: 2.023, 2006: 833,
2007: 1.008, 2008: 1.054, 2009: 1.188. 12 Aunque la comparacin del modelo de efectos fijos contra el mo-
Cuadro 1. meros no incluyen las interacciones que buscan identificar la
Estadsticas descriptivas posible mediacin de la capacidad institucional en la relacin
Desv. entre violencia poltica y concentracin de la tierra. El prime-
Variables N Media Mnimo Mximo
Estndar ro de los modelos sin interacciones incluye todas las variables
Gini de Tierras 5649 0,73 0,11 0,19 0,99
de inters y las de control. El segundo excluye las variables
IDF t-1 7553 57,47 11,82 0,00 90,07
que capturan el control territorial de los actores armados, y el
Ingresos tributarios t-1 7422 0,04 0,05 0,00 0,64
tercero excluye las variables acciones homicidas y acciones milita-
Regalas t-1 7511 0,03 0,16 0,00 3,76
Mortalidad infantil t-1 7132 37,94 213,72 1,96 12041,10
res. Posteriormente, para cada uno de esos modelos se incluy
Jueces t-1 7595 7,21 15,32 0,00 209,54 una versin con interacciones entre las variables que miden
121
Declaratorias t-1 7595 0,20 0,40 0,00 1,00 violencia poltica y las que capturan capacidad institucional.

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Acciones militares paramilitares t-1 7595 0,14 0,73 0,00 16,00 Aprovechando la estructura de panel de nuestros datos, en
Acciones militares guerrilleras t-1 7595 0,25 1,02 0,00 24,00 todos los modelos las variables que presentan variacin a lo
Acciones militares Fuerza Pblica t-1 7595 0,12 0,83 0,00 27,00 largo del tiempo se incluyeron rezagadas un ao.13 Con esto
Acciones homicidas paramilitares t-1 7595 0,30 1,84 0,00 76,00
intentamos controlar la posible endogeneidad existente entre
Acciones homicidas guerrilleras t-1 7595 0,12 0,55 0,00 11,00
algunos predictores y la variable independiente. El cuadro 1
Acciones homicidas Fuerza Pblica t-1 7595 0,08 0,43 0,00 11,00
presenta las estadsticas descriptivas.
Control guerrillero a 2003 8216 0,28 0,53 0,00 3,00
Control paramilitar a 2003 8216 0,15 0,39 0,00 3,00
rea de cultivos de coca (ha) t-1 7595 78,00 453,51 0,00 14606,00 Resultados
Desplazados por 100 mil hab t-1 7537 1347,51 3382,16 0,00 96740,76 Teniendo como punto de referencia inicial los resultados del
UAF agrcolas 8600 30,49 102,35 0,00 1973,00 modelo 1 (cuadro 2), solo las variables que capturan la capa-
Distancia capital departamental (km) 8680 114,96 97,92 0,00 600,00 cidad institucional de los municipios en trminos fiscales tie-
Altura o altitud (m) 8680 1131,38 905,21 1,00 3087,00 nen una relacin con el Gini de tierras. Las otras variables que
Superficie municipal (km2) 8680 868,53 2770,39 15,00 65619,00 miden la capacidad institucional de los municipios no tienen
Ruralidad 8680 46,01 11,37 0,00 96,70
una relacin significativa con la concentracin de la tierra. En
Ideologa del municipio 8400 3,38 0,51 1,00 4,29
los casos de IDF, ingresos tributarios y regalas, contrario a lo
esperado, existe una relacin positiva y significativa entre es-
Para abordar empricamente la pregunta de investigacin tas variables y la dependiente. Por cada unidad adicional en
se estimaron varios modelos de efectos aleatorios. Los pri- el IDF aumentara la concentracin apenas en un 0,016%. En
otras palabras, al pasar del municipio con el menor puntaje del
delo de efectos aleatorios va el test de Hausman sugera el uso de un
modelo de efectos fijos (EF), optamos por un modelo de efectos aleato-
rios (EA) teniendo en cuenta los siguientes criterios. En primer lugar, 13 Adems de las variables control guerrillero y control paramilitar,
la tcnica de EF no permite la inclusin de variables que no cambian el anlisis incluy algunas variables que no cambian a lo largo del
en el tiempo. Esto representa un problema importante dado que algu- tiempo. Ese es el caso de: unidades agrcolas familiares (UAF), distancia a
nas variables de inters son constantes. Segundo, al calcular las distin- la capital del departamento, altura del municipio, superficie del municipio, e
tas especificaciones de los modelos va la tcnica de EF observamos ideologa del municipio. Todas esas variables, excepto ideologa del muni-
consistentemente que las correlaciones entre las X y la heterogeneidad cipio, son constantes debido a que capturan caractersticas estructura-
no observada (U) fueron muy pequeas (,0013; ,007; ,026 y -,022), lo les de los municipios. La variable ideologa del municipio mide la histo-
que indic que el supuesto del modelo de EA de no correlacin entre ria ideolgico-partidista de cada municipio en el periodo 1988-2003.
las X y la heterogeneidad no observada (U) era plausible. En el anexo 2 se presenta una descripcin detallada de esta variable.
IDF (0) al que presenta la mejor calificacin de este indicador encontramos que la variable jueces tiene una relacin negativa
(90,07), y manteniendo las dems variables independientes con la concentracin de la propiedad. As, al pasar del muni-
iguales a cero, el coeficiente Gini de concentracin de la tierra cipio con la menor presencia ponderada de jueces al que tiene
apenas aumentara en una unidad al pasar de 0,86 a 0,87. En la mayor presencia de esta dimensin del aparato judicial, la
el caso de la variable ingresos tributarios el aumento es tambin concentracin de la propiedad cae un punto (0,86 a 0,85). Este
de una unidad (0,86 a 0,87) al pasar del menor a mayor puntaje resultado es, sin embargo, poco concluyente, dado que cuan-
de esta variable. Finalmente, en el caso de la variable regalas do se incluyen en el anlisis las variables que miden el control
el cambio del Gini de tierras al pasar del menor al mayor ni- territorial de los actores armados (modelo 1), el coeficiente de
vel de esta variable es de 3 unidades (0,86 a 0,89). Aunque la la variable jueces deja de ser significativo. Esto quiere decir que
122 123
magnitud del cambio de la variable dependiente asociado a el posible efecto de sistema judicial para disminuir la concen-

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IDF, ingresos tributarios y regalas es ciertamente pequea, re- tracin de la propiedad desaparece cuando se tiene en cuenta
sulta interesante el resultado positivo y significativo. As, en una especificacin ms realista en la que entra en juego el con-
los municipios con un mejor manejo fiscal y mayores recursos trol territorial de los actores armados.
existiran mayores niveles de concentracin de la propiedad Pasando a las variables que capturan distintas dimensio-
de la tierra. Esto de alguna manera sugiere que la mayor ca- nes de la violencia poltica, los resultados sugieren, en primer
pacidad fiscal de un municipio no opera como una barrera a lugar, que ni las acciones militares ni las acciones homicidas
la monopolizacin de la tierra; al contrario, lo que generara cometidas por las guerrillas, los paramilitares o la Fuerza P-
es un atractivo para que agentes con capacidad econmica o blica presentan una relacin significativa con el indicador de
poder poltico adquieran propiedades. Desde la perspectiva concentracin de la tierra. Sin embargo, las dos mediciones
de un inversionista este resultado no resultara sorprendente, de control territorial de los actores armados ilegales s se en-
pues los agentes econmicos buscaran invertir en zonas ricas cuentran relacionadas de manera positiva y significativa con
y fiscalmente saludables, las cuales seran al mismo tiempo el ndice de concentracin de la propiedad. En el caso del con-
las zonas relativamente ms desarrolladas o con ms disponi- trol guerrillero, al pasar de un municipio donde esta organiza-
bilidad de recursos para explotar. Por su parte, si se interpre- cin no ejerce control territorial (0) a uno donde la insurgencia
ta este resultado a la luz de la dinmica del conflicto armado ha logrado consolidar un dominio (3), el Gini de tierras pasa
tampoco sera sorprendente. Como lo sugiere Duica (2010), de 0,86 a 0,94. En el caso de los paramilitares, al pasar del no
cuando los agentes armados se apropian de las tierras como control al mayor dominio territorial el Gini de tierras aumenta
un fin, las emplean como sinnimo de poder para el disfrute a de 0,86 a 0,93. Varias cosas llaman la atencin de estos resul-
travs de la tenencia de la propiedad y para su usufructo. Este tados. Lo primero, es que los coeficientes tanto para la gue-
sin duda ha sido el caso en muchas regiones del pas. En este rrilla como para los paramilitares son muy similares, siendo
escenario es plausible suponer que el actor armado, en bs- el de la guerrilla levemente mayor. Esto sugiere que no solo
queda de consolidar su poder simblico y econmico a travs los paramilitares han estado detrs del proceso de despojo y
de la monopolizacin de la tierra, buscar aquellos municipios consecuente monopolizacin de la propiedad de la tierra. Las
con mejores perspectivas econmicas. guerrillas tambin tendran un inters por capturar tierras, o
En los modelos 2 y 3, cuyas especificaciones excluyen al- simplemente producto de la consolidacin de su presencia se
gunas o todas las variables que miden la violencia poltica, genera un contexto favorable para que otros agentes concen-
tren la propiedad de la tierra. Ese contexto tiene que ver con cin de izquierda este aumentara a 0,84.15 Este resultado no es
el debilitamiento de la capacidad estatal, el desplazamiento sorprendente si se considera que buena parte de la expansin
de la poblacin y el aumento de poder de redes ilegales cer- paramilitar de se dirigi en contra de municipios gobernados
canas al narcotrfico. En segundo lugar, estos resultados de- o con presencia importante de partidos de izquierda (Garca
jan claro que es el control territorial de los actores armados 2009), precisamente con el objetivo de impedir la consolida-
lo que estimula la concentracin de la propiedad. Aunque la cin de unos proyectos polticos que ponan en riesgo el orden
violencia se ha usado estratgicamente para despojar a miles local ligado a los partidos tradicionales, as como mltiples
de campesinos de sus propiedades, la intensificacin de las ac- intereses econmicos (Romero 2003). En estas zonas, una vez
ciones violentas de los actores armados no termina en mayor la izquierda poltica fue exterminada y los grupos paramilitares
124 concentracin de la propiedad. Como se ha mostrado para el 125
consolidaron su control, el proceso de concentracin de la

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caso de la influencia poltica de los actores armados (Garca propiedad se habra dado de manera ms intensa.
2009), las situaciones de control, donde la intensidad de la vio- En relacin con las variables ruralidad y calidad de la tierra
lencia poltica tiende a disminuir (Kalyvas 2006), permiten a los resultados indican, por un lado, que las zonas ms rurales
estos actores promover y consolidar sus intereses estratgicos tienen menores niveles de concentracin de la tierra. Por otro,
tales como la monopolizacin de lo poltico o el despojo de la como se esperaba, en municipios con UAF de mayor tama-
propiedad, y posteriormente el impulso de actividades eco- o, es decir, en las zonas donde la calidad o productividad
nmicas legales o ilegales altamente lucrativas (Vargas 2009). agrcola de la tierra es menor, existira una menor concentra-
Los resultados del modelo 1 (cuadro 2) en relacin con otras cin de la propiedad. Mientras el promedio nacional del Gini
variables indican que la variable dependiente concentracin de de tierras es de 0,73 en el municipio con la peor calidad de
tierras est relacionada de forma positiva y significativa con la la tierra este es apenas de 0,52. Este resultado es consistente
variable superficie del municipio, y de forma negativa y signifi- con el planteamiento segn el cual las tierras de mejor cali-
cativa con las variables ideologa del municipio, unidades agrcolas dad terminaran concentradas en pocas manos dado su mayor
familiares (UAF) y ruralidad. As, los municipios ms extensos, atractivo econmico. Si bien existen estudios que sugieren que
con una historia poltica de alcaldes de izquierda, con las me- la expansin de los actores armados particularmente de las
jores tierras para actividades agrcolas y los menos rurales pre- FARC se ha dado hacia municipios con peor calidad de la
sentan niveles significativamente ms altos de concentracin. tierra (Bottia 2003), y dado que el aumento del control terri-
En el caso de la relacin entre ideologa del municipio y concentra- torial de los actores armados se correlaciona positivamente
cin de la propiedad, el resultado del modelo 1 sugiere que aque- con la concentracin de la tierra, se podra suponer que en
llos municipios que al inicio del periodo de anlisis presentaban Colombia las peores tierras deberan estar ms concentradas.
una tradicin de alcaldes ms cercanos a la izquierda14 tienen Aunque los resultados indican que no es as, eso no supone
niveles mayores de concentracin de la tierra. As, mientras en necesariamente que el anterior argumento pierda validez. Lo
los municipios con una tradicin ideolgica ms conservadora que se podra plantear es que detrs del proceso de concentra-
el Gini de tierras sera igual a 0,76, en aquellos con una tradi- cin de la tierra estaran varios agentes. Por un lado, estaran

14 Como se explica en el anexo 1, eso quiere decir que entre 1988


y 2003 haban elegido mayormente mandatarios locales cercanos a la 15 Esto es manteniendo las dems variables independientes igua-
izquierda. les a cero.
Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

126
Cuadro 2.
Modelos de efectos aleatorios para concentracin de la tierra

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4


VD: Gini de tierras
Coeficiente (E.E. Robusto) Coeficiente (E.E. Robusto) Coeficiente (E.E. Robusto) Coeficiente (E.E. Robusto)
Acciones militares paramilitares t-1 0.001 (0.001) 0.001 (0.001) 0.001 (0.001)
Acciones militares guerrilla t-1 0.000 (0.001) 0.000 (0.001) 0.000 (0.001)
Acciones militares Fuerza Pblica t-1 -0,001 (0.002) -0.001 (0.002) -0.002 (0.002)
Acciones homicidas paramilitares t-1 -0.000 (0.000) -0.000 (0.000) -0.000 (0.000)
Acciones homicidas guerrilla t-1 -0.000 (0.001) -0.000 (0.001) -0.000 (0.001)
Acciones homicidas Fuerza Pblica t-1 -0.001 (0.002) -0.000 (0.001) -0.001 (0.002)
IDF t-1 0.000*** (0.000) 0.000*** (0.000) 0.000*** (0.000) 0.000** (0.000)
Ingresos tributarios t-1 0.024* (0.015) 0.024 (0.015) 0.025* (0.014) 0.026 (0.018)
Regalas t-1 0.008* (0.004) 0.012** (0.005) 0.012** (0.005) 0.004 (0.003)
Mortalidad infantil t-1 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) -0.000 (0.000)
Jueces t-1 -0.000 (0.000) -0.000* (0.000) -0.000* (0.000) -0.000 (0.000)
Declaratoria t-1 0.001 (0.001) 0.000 (0.001) 0.000 (0.001) 0.001 (0.001)
Hectreas coca t-1 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000)
Desplazados por 100 mil hab. t-1 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000)
UAF agrcolas -0.000*** (0.000) -0.000*** (0.000) -0.000*** (0.000) -0.000*** (0.000)
Distancia capital departamental km -0.000 (0.000) -0.000 (0.000) -0.000 (0.000) -0.000 (0.000)
Altitud m 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000) 0.000 (0.000)
Superficie km2 0.000* (0.000) 0.000** (0.000) 0.000** (0.000) 0.000** (0.000)

Ruralidad -0.002*** (0.001) -0.001** (0.001) -0.001** (0.001) -0.002*** (0.001)


Ideologa del municipio -0.024*** (0.007) -0.026*** (0.007) -0.026*** (0.007) -0.023*** (0.007)
Control guerrillero 0.027*** (0.007) 0.026*** (0.009)
Control paramilitar 0.024*** (0.009) 0.030** (0.012)
Control guerrillero X IDF -0.000 (0.000)
Control guerrillero X Ingresos trib. 0.075 (0.066)
Control guerrillero X Regalas 0.054* (0.029)
Control guerrillero X Mortalidad 0.000 (0.000)
Control guerrillero X Jueces -0.000 (0.000)
Control guerrillero X Declaratoria -0.001 (0.001)
Control paramilitar X IDF -0.000 (0.000)
Control paramilitar X Ingresos trib. -0.014 (0.031)
Control paramilitar X Regalas -0.014 (0.011)
Control paramilitar X Mortalidad 0.000 (0.000)
Control paramilitar X Jueces 0.000 (0.000)
Control paramilitar X Declaratoria 0.002 (0.002)
2005 0.003** (0.001) 0.003** (0.001) 0.003** (0.001) 0.003** (0.001)
2006 0.002** (0.001) 0.002** (0.001) 0.002* (0.001) 0.002** (0.001)
2007 0.004*** (0.001) 0.004*** (0.001) 0.004*** (0.001) 0.004*** (0.001)
2008 0.003** (0.001) 0.003** (0.001) 0.003** (0.001) 0.003** (0.001)
2009 0.004** (0.001) 0.004*** (0.001) 0.004** (0.001) 0.003** (0.001)
Constante 0.860*** (0.032) 0.862*** (0.031) 0.861*** (0.031) 0.858*** (0.032)

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


127
los actores armados, particularmente la guerrilla, que por sus

(E.E. Robusto)
dinmicas de expansin concentraran las peores tierras. Por
otro lado, existiran otros agentes, legales o no, que guiados por
Modelo 4

129.54*** un inters econmico estaran capturando las mejores tierras.16


Finalmente, los coeficientes de las variables que controlan
Coeficiente

0,963
0,024
0,089
0,086

4949
el efecto del tiempo sobre la concentracin de la tierra indi-
0,92

880
can que, comparativamente con el ao base 2004, con el paso
del tiempo los promedios de concentracin de la propiedad son
(E.E. Robusto)

mucho mayores. Es decir, la propiedad de la tierra en Colombia


128 129
estaba significativamente ms concentrada en 2009 que en 2004.
Modelo 3

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

En el modelo 2 (cuadro 2), el cual excluye las variables re-


Coeficiente
114.5***

lacionadas con el nivel de control territorial de los grupos ar-


0,923
0,965
0,018
0,064
0,062

5074
904

mados ilegales, no hay cambios sustanciales en la magnitud


(valor absoluto) de los coeficientes observados en el modelo
(E.E. Robusto)

1, y mucho menos se dan cambios en el sentido (signo del


coeficiente).17 Igualmente, en el modelo 3 (cuadro 2) en cual se
Modelo 2

suprimen las variables acciones homicidas y acciones guerrilleras


no se dan cambios significativos en los estimadores, por un
117.62***
Coeficiente

lado, por el hecho de que ni en el modelo 1 ni en el 2 la mayo-


0,923
0,965
0,021
0,063
0,062

5074
904

ra de estas variables resultaron ser significativas, y por otro,


porque parecen ser irrelevantes para explicar la variacin de
(E.E. Robusto)

los datos. La comparacin anterior da una idea de la correcta


Modelo 1

16 Para evaluar esta posibilidad se estim un modelo que no se


117.08***
Coeficiente

presenta en este texto en el que incluimos una interaccin entre


0,920
0,963
0,020
0,087
0,084

4949

nivel de control guerrillero y las UAF. Los resultados de dicha inte-


880

raccin muestran que en zonas donde no hay control de las guerrillas


el coeficiente de las UAF es negativo y significativo (a mayor calidad
de la tierra mayor concentracin). Al contrario, a cualquier nivel de
control guerrillero el coeficiente de las UAF es positivo (a mayor cali-
dad de la tierra menor concentracin como indican algunos estudios),
pero no significativo. Es decir, en zonas de control guerrillero la ma-
VD: Gini de tierras

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

yor o menor calidad de la tierra no estara asociada con el proceso de


concentracin.
R2 dentro observaciones
R2 entre observaciones

17 Entre las excepciones se observa una reduccin relativa del


coeficiente para la variable de extensin territorial municipal y la del
ndice de ruralidad. En el caso de la extensin territorial, el coeficien-
te estimado, en comparacin con el modelo 1, pasa de ser de aproxi-
Municipios
R2 general

madamente 0,00001 a ser 0,000005. En el caso del ndice de ruralidad,


Wald X2

en comparacin con el modelo 1, pasa de ser de aproximadamente


Theta

-0,002 a ser -0,001. Como se puede notar, estas son variaciones muy
Rho

pequeas.
especificacin del modelo 1, cuyos estimadores no presentaron cin de la propiedad de la tierra. Para capturar esta mediacin
cambios sustanciales en magnitud, sentido y significancia una estimamos un cuarto modelo (cuadro 2) con una serie de in-
vez se excluyeron algunas variables incluidas originalmente. teracciones o trminos multiplicativos entre las variables que
En sntesis, los resultados discutidos hasta este punto su- capturan la capacidad institucional de un municipio y las dos
gieren varias cosas. Primero, el vnculo directo entre capaci- variables que miden los niveles de control territorial de los
dad institucional y concentracin de la propiedad es tenue. Es actores armados. La decisin de incluir estas interacciones se
decir, contextos institucionales ms fuertes no generan nece- bas en los resultados presentados anteriormente. Dado que
sariamente un impacto mayor sobre la concentracin de la tie- las variables que miden el control territorial de los actores ar-
rra. Segundo, no sera adecuado hablar de los efectos positivos mado resultaron ser significativas, la idea es establecer hasta
130 qu punto el efecto de ellas est siendo moderado por las tres 131
de la mayor institucionalidad en abstracto, pues estos son pe-

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

queos y habra que analizarlos descomponiendo las dimen- dimensiones institucionales.


siones de lo institucional. Adems, cuando aparecen relacio- La cuarta columna del cuadro 2 presenta los resultados de
nes entre algunas dimensiones institucionales y los patrones un modelo con una especificacin similar la del modelo 1, pero
de tenencia de la tierra, esas relaciones no son homogneas y, que incluye adems algunas interacciones. Debido a que los
como en el caso de la capacidad fiscal, la relacin no se da de coeficientes de una interaccin no pueden ser interpretados
la manera esperada. Esto se debe muy seguramente a que uno de manera directa como en un modelo estndar de tipo lineal
de los factores con el mayor impacto sobre el aumento de la sin interacciones (Kam y Franzese 2007),18 la interpretacin de
concentracin de la propiedad es la consolidacin territorial una interaccin se hace calculando los efectos marginales de
de los actores armados ilegales. Tercero, los resultados sobre una variable a medida que la otra cambia de valor. Es decir, se
las variables que capturan la violencia poltica dejan en claro presentan diferentes coeficientes de la variable de inters para
que no es la intensidad de las acciones de los actores arma- distintos valores de la variable moderadora. Producto del an-
dos lo que se relaciona con la concentracin de la tierra sino lisis de las interacciones constatamos, en primer lugar, que la
la consolidacin de un control territorial. Gracias a este los ac- variable mortalidad no modera o condiciona el efecto ni de con-
tores armados pueden poner en marcha estrategias polticas y trol guerrillero ni de control paramilitar. Es decir, a cualquier
econmicas que redundan en que estos u otros agentes cuasi nivel de mortalidad el coeficiente de las variables que miden el
monopolicen la tenencia de la tierra. control de los actores armados fue el mismo. Igual sucede con
Si la mayor capacidad institucional de un municipio no tie- la variable declaratoria. En los municipios incluidos dentro del
ne prcticamente ninguna relacin directa con el proceso de Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la pobla-
concentracin de la propiedad, el siguiente paso es establecer cin desplazada, los coeficientes que capturan la relacin en-
hasta qu punto la relacin entre violencia poltica (control te- tre control guerrillero y control paramilitar con la variable de-
rritorial) y concentracin de la propiedad est mediada por la pendiente son prcticamente idnticos a los de los municipios
capacidad institucional de los municipios. Como se mencio-
n, una mayor fortaleza institucional sera capaz de atenuar 18 Esto se debe a que cuando se trabaja una interaccin entre las
variables X y Z, se est planteando que el efecto de X sobre Y (la varia-
el efecto de la violencia poltica sobre dicha concentracin. En ble dependiente) depende de Z. Eso quiere decir que X tiene distintos
otras palabras, lo institucional jugara un papel mediador al efectos sobre Y dependiendo de los valores que tome Z. Por tanto,
esos efectos no estn contenidos en un nico coeficiente (Kam y Fran-
interferir en la relacin entre control territorial y concentra- zese 2007, p. 20).
no incluidos en este programa gubernamental. Este resultado Grfica 1

no puede interpretarse como que esta poltica de proteccin Efecto marginal de control guerrillero
de las propiedades de las poblaciones amenazadas sea un fra- para distintos valores de IDF,
con intervalos de confianza del 95%
caso. Antes del 2007, menos del 5% de los municipios del pas 0,050
fueron protegidos por el Estado colombiano, a partir de ese 0,045

Coeficiente de control guerrillero


ao estos aumentaron de manera significativa, as que proba- 0,040
0,035
blemente es muy prematuro evaluar esta poltica debido a que
0,030
sus efectos tomaran un poco ms de tiempo en materializarse. 0,025
Las grficas 1 a 8 permiten apreciar cmo cambia el efecto 0,020
132 133
de las variables control guerrillero y control paramilitar sobre la 0,015

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

0,010
concentracin de la propiedad de la tierra, a medida que las
0,005
variables IDF, ingresos tributarios, regalas y jueces pasan de su
0,000
menor a su mayor valor. Las grficas 1 y 5 muestran hasta qu 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
IDF
punto los coeficientes que capturan la relacin entre control
guerrillero y control paramilitar, y la concentracin de la propie-
dad cambian a medida que aumenta el IDF. Segn estas gr- Grfica 2

ficas, los coeficientes de control guerrillero y control paramilitar Efecto marginal de control guerrillero
para distintos valores de ingresos tributarios,
disminuyen a medida que aumentan los niveles de desempe-
con intervalos de confianza del 95%
o fiscal.19 Esta reduccin es muy pequea en el caso de control
0,200
guerrillero (grfica 1), pero es ms notoria para el caso de la 0,175

Coeficiente de control guerrillero


interaccin entre control paramilitar e IDF. La pregunta que sur- 0,150

ge de estos resultados sera en virtud de qu mecanismo el 0,125


0,100
efecto positivo del control guerrillero y control paramilitar sobre
0,075
la concentracin de la propiedad se hace ms pequeo en los 0,050
municipios con mejor desempeo fiscal? Una posible respues- 0,025

ta sera que en virtud de la buena gestin de los gobiernos 0,000


0 0,06 0,12 0,18 0,24 0,3 0,36 0,42 0,48 0,54 0,6 0,66
0,025
locales estos municipios logran protegerse de los efectos de los
-0,050
actores armados en tanto consiguen desarrollar una institucio- Ingresos tributarios

nalidad ms autnoma que operara como una barrera ante


el proceso de concentracin de la tierra. Otra posible lectura sorprendente encontrar que a medida que el IDF aumenta el
es que los municipios con mejores puntajes del IDF son aque- efecto del control territorial de los actores armados sobre el
llos menos afectados por la violencia poltica, por tanto no es Gini de tierras sea ms pequeo.
En el caso de ingresos tributarios y regalas aparece una situa-
19 Las lneas punteadas marcan los intervalos de confianza del cin diferente. A medida que aumentan los ingresos tributarios
coeficiente (lnea slida). Si un intervalo de confianza cruza por 0, el coeficiente de control guerrillero sufre tambin un incremento
quiere decir que a ese nivel de la variable mediadora el coeficiente de
la variable de inters no es significativo. (grfica 2). El impacto del control insurgente sobre la concentra-
Grfica 3 Grfica 4

Efecto marginal de control guerrillero Efecto marginal de control guerrillero


para distintos valores de regalas per cpita, para distintos valores de jueces,
con intervalos de confianza del 95% con intervalos de confianza del 95%
0,400 0,100

0,350 0,080
Coeficiente de control guerrillero

Coeficiente de control guerrillero


0,300 0,060
0,040
0,250
0,020
0,200
0,000
0,150 0 10 20 30 40 50 60 70 80
134 -0,020 135

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

0,100
-0,040
0,050 -0,060
0,000 -0,080
0 1 2 3 4 Jueces
Regalas

cin de la tierra sera mayor a medida que aumenta la capacidad Es importante distinguir una diferencia en el efecto me-
de recaudo tributario de un municipio. Sin embargo, a niveles diador en la relacin entre control insurgente y Gini de tie-
muy altos de tributacin la relacin entre el control insurgen- rras de ingresos tributarios contra regalas. Como se mencion,
te y el Gini de tierras desaparece. Algo similar sucede con el en los municipios con niveles muy altos de ingresos tributarios
efecto mediador de la variable regalas, pues a medida que esta el efecto del control guerrillero desaparece. Esto sugiere que los
aumenta tiene lugar un importante incremento del coeficiente municipios con una mayor capacidad de recaudo tributario
de control guerrillero (grfica 3). No obstante, en este caso el 20
tendran la capacidad de neutralizar el efecto del control in-
coeficiente es significativo para todo el rango de variacin de
Grfica 5
regalas. Estos resultados sugieren que la mayor disponibilidad
de recursos econmicos potencia el efecto de concentracin de Efecto marginal de control paramilitar
para distintos valores de IDF,
la propiedad que se desprende del control insurgente. Como lo
con intervalos de confianza del 95%
han sealado otros autores (Snchez y Chacn, 2005), la expan- 0,060
sin reciente de las guerrillas se dio a zonas con mayor dispo-
Coeficiente de control paramilitar 0,050
nibilidad de recursos econmicos, de tal forma que sera en zo-
nas en las que las guerrillas incursionaron ms recientemente, 0,040

buscando probablemente capturar rentas, donde el control


0,030
territorial de estos agentes redundara en niveles relativamen-
0,020
te ms altos de concentracin de la propiedad.
0,010

20 Al pasar del mnimo al mximo nivel de la variable regalas, 0,000


el coeficiente de control guerrillero se multiplica aproximadamente 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
por 10. IDF
Grfica 6 En el caso de control paramilitar, el efecto mediador de las
Efecto marginal de control paramilitar variables ingresos tributarios y regalas es un poco diferente
para distintos valores de ingresos tributarios, (grficas 6 y 7). A medida que los ingresos tributarios aumen-
con intervalos de confianza del 95%
tan, el coeficiente de control paramilitar sufre una pequea
0,070
0,060
disminucin, pero al igual que en el caso del control guerrille-
Coeficiente de control paramilitar

0,050 ro, a niveles altos de tributacin deja de ser significativo. Aqu


0,040 nuevamente se puede afirmar que la mayor capacidad institu-
0,030 cional que se asociara con un aparato tributario consolidado
0,020 neutralizara el efecto de concentracin de la propiedad del
136 137
0,010 control paramilitar. En el caso de la variable regalas aparece

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

0,000
0 0,06 0,12 0,18 0,24 0,3 0,36 un efecto bastante distinto al que se produjo para control gue-
-0,010
rrillero. Aqu, a medida que aumentan las regalas, el coeficien-
-0,020
Ingresos tributarios te de control paramilitar decrece, pero deja de ser significativo
a niveles altos de regalas. Este hallazgo resulta sorprendente,
surgente porque cuentan con un aparato institucional conso- pues se esperara que sucediera algo similar a lo que se ob-
lidado y probablemente autnomo, que se erigira como una serv con el control guerrillero. Sin embargo, existe una po-
barrera al proceso de concentracin de la propiedad impulsa- sible interpretacin de este resultado si se tienen en cuenta
do por los actores armados. Distinto es el caso de las regalas, las dinmicas de expansin territorial de los actores armados.
las cuales se desprenden de una situacin estructural y no de Mientras la expansin guerrillera que tuvo lugar despus de
la mayor capacidad institucional de una entidad local. Por eso los aos ochenta se dio hacia municipios con mayor disponibi-
no es sorprendente que un aumento de las regalas no neutra- lidad de recursos econmicos, el patrn de expansin parami-
lice el efecto del control guerrillero, sino que lo potencie. litar respondi en buena parte a la presencia insurgente y no
solamente a la disponibilidad de recursos. Dado que algunas
Grfica 7 de las zonas de presencia histrica de la insurgencia no eran
Efecto marginal de control paramilitar necesariamente las ms beneficiadas por las regalas, es posible
para distintos valores de regalas per cpita,
entender la naturaleza de la mediacin de la variable regalas
con intervalos de confianza del 95%
0,150
en el caso del control paramilitar. Por ejemplo, una de las zonas
de mayor expansin y consolidacin paramilitar fueron los
Coeficiente de control paramilitar

0,100
departamentos de la Costa Atlntica, muchos de ellos (Mag-
0,050
dalena, Atlntico, Bolvar) con promedios bajos de regalas.
0,000
0 1 2 3 4 Igual es el caso de Norte de Santander, un departamento con
-0,050 tradicional presencia guerrillera hacia donde los paramilitares
-0,100 dirigieron una ofensiva a principios de la dcada del 2000.
-0,150
Por ltimo, las interacciones entre control territorial y jueces
(grficas 4 y 8) muestran que para el caso del control guerrillero
-0,200
Regalas el efecto de esta variable sobre la dependiente presenta una
Grfica 8 intereses del Estado y las lites regionales, y ha operado en
Efecto marginal de control paramilitar asociacin con algunas organizaciones y agentes estatales.
para distintos valores de jueces, Las interacciones entre las variables institucionales y las
con intervalos de confianza del 95%
que miden los niveles de control territorial de los actores ar-
0,150
mados tambin permiten analizar hasta qu punto la relacin
Coeficiente de control paramilitar

0,100 entre capacidad institucional y la variable dependiente cambia


segn los niveles de control territorial de los actores armados.
0,050
En este caso, el nivel de control territorial estara mediando el
0,000
vnculo entre los factores institucionales y la concentracin de la
138 0 10 20 30 40 50 60 70 80 139
propiedad de la tierra. Con este anlisis se pretende evaluar la

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

-0,050 hiptesis segn la cual la mayor capacidad institucional podra


tener un efecto sobre la disminucin de la concentracin de la
-0,100
Jueces propiedad siempre y cuando las instituciones funcionen de ma-
nera autnoma. Debido a la dificultad que representa una me-
pequea disminucin con el aumento del nmero de jueces, dicin de autonoma institucional, trabajamos sobre el supuesto
pero deja de ser significativo cuando se llega a 20 o ms jueces. de que las instituciones son ms autnomas all donde el Estado
En el caso de control paramilitar, el coeficiente de esta variable no est siendo desafiado por la presencia y consolidacin de
prcticamente no cambia con el aumento en el nmero de jue- agentes ilegales como los grupos armados o el narcotrfico. En
ces y tambin deja de ser significativo, en este caso, cuando se otras palabras, en los municipios donde el nivel de control te-
llega a un nmero igual a los 30 jueces. Este resultado indica rritorial de los actores armados es igual a cero, las instituciones
que a una mayor capacidad de la justicia, medida por el nme- tendran una mayor capacidad de afectar la concentracin te-
ro de jueces, el impacto del dominio guerrillero y paramilitar rritorial que donde los actores armados ejercen algn dominio.
sobre la concentracin de la propiedad desaparece. Puesto de Despus de analizar el posible efecto mediador de los nive-
otra manera, la institucionalidad judicial sera capaz de blo- les de control territorial en la relacin entre cada una de las va-
quear el proceso de concentracin de la propiedad producto riables institucionales y la concentracin de la propiedad de la
del dominio insurgente y paramilitar solo donde el sistema de tierra, encontramos que solo en los casos de IDF y regalas los
justicia es muy fuerte, ya que a niveles promedio (7,2 jueces) cambios en el nivel de control territorial de los actores arma-
el proceso de concentracin de la propiedad impulsado por dos alteran el efecto de estas variables. Cuando el nivel de con-
los actores armados no se ve alterado. El que se necesiten trol de guerrilla y paramilitares es igual a cero, la variable IDF
menos jueces para neutralizar el efecto de concentracin de presenta un efecto positivo y significativo, pero a cualquier
la propiedad asociado al dominio insurgente sugiere de algu- nivel de control territorial de los actores armados el efecto de
na manera que la mayor capacidad del sistema judicial logra esta variable desaparece. Curiosamente, en este caso la mayor
afectar de forma ms contundente los intereses estratgicos capacidad institucional se relaciona con mayor concentracin,
de una organizacin claramente enemiga del Estado y menos solo en los municipios ms autnomos. Este resultado puede
contundentemente los de una organizacin, como los para- indicar que existira una dimensin de la concentracin de la
militares, que en algunas regiones del pas ha defendido los propiedad no relacionada con los actores armados, que tiene
Grfica 9 un factor capaz de desencadenar procesos de monopolizacin
Efecto marginal de regalas de la tierra. Este captulo intent expandir esta mirada al estu-
para distintos niveles de control guerrillero, diar tanto la violencia poltica como la capacidad institucional
con intervalos de confianza del 95%
en su relacin con la evolucin reciente de la tenencia de la
0,300
tierra. La idea general que se desarroll en este texto fue que
0,250
si bien la capacidad institucional podra relacionarse directa-
Coeficiente de regalas

0,200
mente con la concentracin de la propiedad, esta podra tam-
0,150 bin jugar un papel mediador en la relacin entre violencia
0,100 poltica y el Gini de tierras.
140 141
0,050 La evidencia emprica que se present en este captulo su-

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

giere que la relacin directa entre capacidad institucional y


0,000
0 1 2 3 concentracin de la propiedad sera, en el mejor de los casos,
-0,050
Control guerrillero dbil. Adems, se constat que incluso cuando las institucio-
nes operan en un contexto que favorece su autonoma (donde
una clara manifestacin en municipios fuertes desde un punto no existe injerencia de los actores armados), no logran tener
de vista fiscal. En ellos la monopolizacin de la tierra podra es- un impacto neutralizador de la concentracin de la propiedad
tar estimulada por algn agente econmico que se vera atrado de la tierra. Ni la mayor presencia de la justicia, ni la mayor
a zonas que combinan seguridad y buenas condiciones fiscales. cobertura de servicios pblicos se relacionaron con cambios
El efecto de la variable regalas se encuentra mediado solo significativos en el Gini de tierras. Por otro lado, la mayor ca-
por el control territorial de las guerrillas. All donde estas or- pacidad fiscal de los municipios se relacion con una mayor
ganizaciones no estn presentes el coeficiente de regalas no es concentracin de la tierra, lo que es contrario a lo que inicial-
significativo estadsticamente. Sin embargo, a cualquier nivel mente se esperaba.
de control territorial de las guerrillas este coeficiente no solo es La concentracin de la tierra en Colombia durante los lti-
significativo, sino que va en aumento (grfica 9). En otras pala- mos aos parece estar guiada principalmente por las dinmi-
bras, la relacin entre regalas y concentracin de la propiedad cas de control territorial tanto de guerrillas como de parami-
de la tierra se hace significativa y se potencia con el dominio litares. Aqu es importante recordar que no es la intensidad
guerrillero. Este resultado no es muy concluyente en trminos de la violencia lo que se relaciona con la concentracin de la
de capacidad institucional, pero sin duda sustenta la idea de tierra, sino la consolidacin de un dominio territorial por par-
la expansin estratgica de las guerrillas hacia zonas ricas, en te de los actores armados. Teniendo como punto de referencia
donde la extraccin de recursos econmicos pasa tambin por este resultado, este trabajo tambin evalu de qu manera la
el despojo de la propiedad de la tierra. relacin entre el control territorial de los actores armados y el
Gini de tierras est condicionada por factores institucionales.
Conclusiones En este caso la evidencia emprica demostr que las institucio-
Tradicionalmente, las investigaciones sobre la evolucin de los nes jugaran un papel ms prominente, en tanto son capaces de
patrones de tenencia de la propiedad de la tierra en Colombia moderar los efectos de la violencia poltica sobre la concentra-
se han concentrado en el papel de la violencia poltica como cin de la tierra. As, en municipios con una mayor capacidad
tributaria y una alta presencia de jueces, el control territorial insospechados de violencia sino tambin facilitaron la pene-
de los actores armados deja de tener una relacin significativa tracin por parte de la ilegalidad de las estructuras estatales, o
con la concentracin de la tierra. Esto sin duda sugiere que la el surgimiento de nuevos rdenes sociales. En estos contex-
mayor capacidad institucional es capaz de detener los efec- tos, la institucionalidad puede terminar protegiendo a quienes
tos negativos de la consolidacin de organizaciones ilegales estn detrs del proceso de concentracin de la propiedad. La
enemigas del Estado. Sin embargo, los resultados tambin su- pregunta obligada ante esta realidad es: hasta qu punto y de
gieren que para detener el embate del paramilitarismo sobre qu manera se podran revertir los procesos de cooptacin de
la concentracin de la propiedad se necesita una capacidad lo estatal producto de la consolidacin territorial de los actores
institucional relativamente mayor. La habilidad de los grupos armados?
142 143
paramilitares para penetrar o cooptar las estructuras estatales

Evolucin reciente de la concentracin de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra


Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

les dara la capacidad de resistir mejor o saltar las barreras que


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que la consolidacin de las estructuras estatales descansa en la
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Aunque la principal fuerza detrs de la concentracin de la Binswagner-Mkhize, Hans P., Camille Bourguignon y Rogier
propiedad en Colombia es la violencia poltica, las instituciones var den Brink. 2009. Agricultural Land Redistribution:
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podran jugar un papel para detener o revertir este dramtico Bank.
proceso. Sin embargo, no es suficiente con un fortalecimiento
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nal se traduzca en que el Estado central, los gobiernos locales, Bustamante, Jos. 2005. Concentracin de la propiedad rural y el
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o la justicia operen de manera independiente y transparente y los Andes, Bogot, Colombia.
no en funcin de intereses particulares. Infortunadamente, la
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Anexo 1. ni disputado por ningn actor armado. El segundo municipio
Operacionalizacin de las variables control tambin experimenta niveles bajos de violencia poltica para
paramilitar y control guerrillero el mismo ao, pero previamente experiment niveles altos de
violencia. Aqu, los niveles bajos de violencia poltica para un
ao en particular podran ser la consecuencia de que, final-
mente, las guerrillas o los paramilitares conquistaron la regin
y, por tanto, no necesitaran hacer uso de la violencia (Kalyvas
2006). De igual manera, un pueblo aparentemente pacfico
puede estar rodeado de municipios afectados por altos niveles
148 La materia prima con la que se crearon las variables en cues- de violencia; es decir, aunque este municipio aparezca como
149
tin fue una base de datos a nivel municipal sobre acciones

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no afectado por la violencia poltica, pertenecera a una regin


violentas de los actores armados para los siete aos electorales
disputada por los actores armados.
entre 1988 y 2003. Esa base de datos incluy un registro diario
La dimensin geogrfica de la violencia poltica se tuvo en
de eventos violentos cometidos por las guerrillas y los parami-
cuenta ponderando espacialmente el conteo de las acciones
litares en todos los municipios colombianos.21 Con esa infor-
violentas de guerrillas y paramilitares descrito anteriormen-
macin, se generaron dos conteos anuales de acciones violen-
te.23 Haciendo uso del registro de acciones violentas ponderado
tas cometidas por guerrillas y paramilitares respectivamente.22
geogrficamente, el siguiente paso fue desarrollar un procedi-
El principal supuesto de este procedimiento de operacio-
miento, de carcter longitudinal, para distinguir los municipios
nalizacin es que para desarrollar una medicin confiable del
controlados y disputados por los diferentes actores armados.
nivel de control territorial de los actores armados se deben
Investigaciones en psicologa han demostrado que aunque
considerar las dimensiones espaciales y temporales de los da-
un nmero importante de procesos de desarrollo psicolgico
tos. Esto con el fin de evitar una clasificacin inadecuada de
describen una misma trayectoria para toda la poblacin, exis-
municipios que difieren en trminos de los niveles de control
ten otros procesos para los cuales la idea de una trayectoria
de los actores armados, pero que parecen similares si se los
comn para toda la poblacin no es adecuada (Nagin 2005).
observa aislados y en un determinado momento en el tiem-
Esto quiere decir que al trabajar con informacin de carcter
po. Por ejemplo, dos municipios pueden registrar un conteo
longitudinal existe la posibilidad de que los datos no sigan un
bajo de acciones armadas en un ao especfico. El primero se
patrn comn de desarrollo, sino que se puedan organizar en
ubica en una regin pacfica, y a travs de los aos registra
diferentes subgrupos, donde cada uno de ellos describira una
consistentemente niveles bajos de violencia poltica. En este
trayectoria distintiva (Nagin 2005). Siguiendo esta intuicin,
caso, no existe duda de que este municipio no es controlado
Nagin desarroll una tcnica denominada anlisis longitudi-
nal semiparamtrico basado en grupos, la cual permite iden-
21 Las acciones violentas incluidas en dicha base de datos fueron:
actos terroristas, ataques contra la propiedad pblica, ataques contra
la propiedad privada, bloqueo de carreteras, combates, piratera, ma-
sacres, homicidios, ataques contra individuos, secuestros polticos y
23 La ponderacin geogrfica fue creada usando el programa
ataques contra funcionarios pblicos.
GeoDa 0.9.3, y consisti en multiplicar los registros anuales de las
22 La fuente usada para construir esta base de datos fueron los actividades violentas de los actores armados por un peso o factor de
reportes Noche y Niebla sobre violencia poltica publicados por el (Ci- contigidad que contiene informacin sobre la estructura de vecin-
nep). dad de cada municipio (Anselin 2003: 2).
Grfica A1 A partir de la identificacin de las trayectorias de violencia
Trayectorias de violencia paramilitar y guerrillera el siguiente paso fue la creacin de una serie de variables que
18 capturaran los distintos niveles de disputa y control territorial.
16 Estas variables se originaron a partir de la interseccin de las
trayectorias de violencia de los actores armados. En primer lu-
Acciones armadas

14

12 gar, se gener una medida integrada de control y disputa (gue-


10 rrilla frente a paramilitares). Esta va de -4 a 4, donde -4 indica el

8
mximo nivel de control guerrillero y 4 total control parami-
litar. Para ubicar a los diferentes municipios en la escala antes
6
150 151
descrita se tuvieron en cuenta los siguientes criterios. Primero,

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4
los municipios en los que las acciones violentas de los acto-
2
res armados describieron trayectorias consistentemente bajas
0
1997 2000 2003 (estable muy baja), se consideraron como zonas controladas
Aos electorales
por el Estado colombiano o no afectadas por el conflicto polti-
Estable muy baja (G) 56% Estable muy baja (P) 76%
Decreciente moderada (G) 12% Creciente (P) 1.6%
co. Dichos municipios recibieron un puntaje de cero (0).
Estable baja (G) 30% Decreciente moderada (P) 20% Los municipios disputados por los actores armados fueron
Creciente-decreciente (G) 2% Decreciente (P) 2,4%
aquellos en los que las acciones de guerrillas y paramilitares
describieron trayectorias bastante cercanas, pero a diferencia
tificar las diferentes trayectorias que pueden aparecer a partir
de las reas no afectadas por el conflicto, en estos municipios
de informacin de tipo longitudinal.
los actores armados presentaron alguna actividad armada.
La informacin longitudinal sobre violencia poltica es
Ese es el caso, por ejemplo, de aquellos donde las acciones de
ideal para hacer uso de la tcnica de Nagin, ya que mientras en
guerrilla y paramilitares describieron la trayectoria denomi-
muchos municipios los actores armados no actan, y en otros
nada decreciente moderada. Los municipios en donde dos
sostienen niveles de violencia constantes, en muchas poblacio-
trayectorias de las acciones armadas se cruzaron tambin se
nes presentan patrones incrementales o decrecientes de vio-
consideraron zonas disputadas. Un ejemplo de esta situacin
lencia. Usando la tcnica desarrollada por Nagin, se identifica-
son las poblaciones donde se cruzaron la trayectoria guerri-
ron las distintas trayectorias descritas por la informacin sobre
llera denominada decreciente moderada y la paramilitar
acciones violentas cometidas tanto por la guerrilla como por
identificada como incremental. Los municipios disputados
los paramilitares. En otras palabras, se identificaron grupos de
fueron codificados como -1, cuando las guerrillas presentaron
municipios en los cuales las acciones violentas cometidas por
una pequea ventaja sobre los paramilitares, y 1, cuando los
los actores armados describieron patrones de desarrollo dife-
paramilitares fueron el actor armado con la pequea ventaja.
rentes.24 Las distintas trayectorias para acciones guerrilleras y
acciones paramilitares se presentan en la grfica A1.
rrillas y otro las perpetradas por los paramilitares. Este anlisis parti
de la identificacin del nmero ptimo de trayectorias as como de
24 Haciendo uso de una rutina para SAS denominada PROC TRAJ su forma. El mejor ajuste para los modelos de acciones guerrilleras y
(Jones et al. 2001) se estimaron dos modelos semiparamtricos basa- paramilitares fue obtenido usando informacin de los aos 1997, 2000
dos en grupos. Uno us las acciones violentas cometidas por las gue- y 2003, y cuatro trayectorias en cada caso.
Las zonas controladas por las guerrillas fueron aquellas Anexo 2.
en las que la trayectoria de las acciones armadas de la insur- Variables independientes
gencia se ubic por encima de la trayectoria de las acciones
paramilitares durante todo el periodo analizado. La misma l-
gica se utiliz para identificar municipios controlados por los
paramilitares. Por ejemplo, municipios en los que las acciones
guerrilleras describen la trayectoria incremental decrecien-
te y las acciones paramilitares fueron caracterizadas por la
trayectoria estable muy baja, se consideraron bajo control
152 insurgente. En este caso, aunque las acciones guerrilleras se 153
Hectreas de coca. Esta variable captura el nmero de hect-

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movieron en un rango de 4 a 10 acciones, los paramilitares no
Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

reas sembradas de coca en cada municipio para cada ao. La


cometieron ningn acto violento. Esto sugiere que el primer fuente de esta medida es el censo anual de cultivos ilcitos que
actor armado se encontraba en una posicin dominante. Otro realiza el proyecto Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilcitos
ejemplo de control de un actor armado, en este caso los para- (Simci) de la Oficina de Drogas y Crimen de las Naciones Uni-
militares, fue capturado por la interseccin de la trayectoria das (UNODC, por sus siglas en ingls).
paramilitar denominada decreciente y la guerrillera identi-
Desplazamiento. Esta variable representa el nmero de des-
ficada como estable baja. En esta situacin, aunque las gue-
plazados (expulsados) a nivel municipal por cada 100 mil ha-
rrillas permanecieron activas desde un punto de vista militar,
bitantes. La informacin sobre desplazamiento proviene del
fueron superadas por los paramilitares. Otro elemento carac-
Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD) del Observa-
terstico de esta situacin es que los paramilitares presentaron
torio Nacional del Desplazamiento Forzado. La informacin
una reduccin de su actividad armada, probablemente como
sobre poblacin a nivel municipal proviene del DANE.
consecuencia de la consolidacin de su control territorial.
Distancia a capital. Esta variable equivale a la distancia li-
Finalmente, para distinguir distintos niveles de control se
neal, en kilmetros, desde el centro urbano de cada municipio
consider la distancia entre las trayectorias de los actores ar-
al centro urbano de la capital departamental respectiva.
mados. As, a medida que la distancia se ampli se asign un
Altura. Esta es una medida de altitud de cada municipio.
valor ms alto. De esta manera, los puntajes que van de -4 a
Es decir, el nmero de metros sobre el nivel del mar al cual se
-2 describen distintos niveles de control guerrillero, y los que
ubica el centro urbano municipal. Esta informacin proviene
van de 2 a 4 distintos niveles de dominio paramilitar.
del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC).
A partir de la variable Guerrilla frente a paramilitares se crea-
Superficie. Esta variable equivale al rea en kilmetros cua-
ron las variables control paramilitar y control guerrillero. Estas
variables fueron codificadas en una escala de 0 a 3, en la cual drados del permetro municipal con reas urbanas y rurales,
0 representa que el actor armado en cuestin no ejerce control reportado por el IGAC.
territorial, y 3 representa que ese actor ejerce el nivel ms alto Unidad Agrcola Familiar (UAF). Segn la Ley 160 de 1994, las
de control territorial.25 UAF representan la empresa bsica de produccin agrcola,
pecuaria o forestal cuya extensin, conforme a las condiciones
agroecolgicas de la zona y con tecnologa adecuada, permite
25 Para una descripcin an ms detallada del procedimiento de
operacionalizacin de estas variables vase Garca (2009 y 2010). a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente
capitalizable que coadyuve a la formacin de su patrimonio.
De acuerdo con las condiciones de la tierra las UAF variaran
de tamao en tanto se necesite una mayor o menor extensin
de tierra para producir el mismo retorno econmico. Por esta
razn, las UAF se toman como un proxy para medir la calidad
de la tierra. As, los valores altos indican que la tierra es de
baja calidad pues se necesitan ms hectreas para producir la
misma cantidad de ganancias. Por otra parte, los valores bajos
indican mayor calidad del terreno porque se necesitan menos
154
hectreas de tierra para obtener las mismas ganancias.
Miguel Garca Snchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernndez Santamara

Ruralidad. Es un ndice creado por Gonzlez et al. (2011)


que captura el nivel de ruralidad de un municipio combinan-
do dos criterios: densidad poblacional y aislamiento. Un mu-
nicipio es ms rural si su densidad poblacional es menor a 150
habitantes por km2, y si est a ms de una hora de distancia
en transporte terrestre de una ciudad que tenga una poblacin
superior a los 100.000 habitantes. Esta variable se mide en una
escala de 0 a 100 donde cien representa la mxima ruralidad.
Una descripcin ms detallada de esta variable se encuentra
en Gonzlez et al. (2011).
Ideologa municipal. Esta variable mide la orientacin ideo-
lgica de cada municipio. Medida en una escala de 1 a 5, los
valores ms bajos representan xito consistente de los partidos
de izquierda y valores altos representan xito constante de
partidos de derecha. Para la construccin de esta variable se
consider el periodo 1988 a 2003. Para cada municipio en cada
ao electoral el partido ganador en las elecciones de alcalde se
ubic en una escala de 1 a 5, segn su ubicacin en el espectro
ideolgico, y posteriormente se estableci un promedio para
todo el periodo.
Captulo 4 Cul es la relacin entre el desempeo institu- 157

Instituciones y cultura poltica: una mirada exploratoria a los municipios de Colombia


Instituciones y cultura poltica: cional de los municipios y la cultura poltica en Colombia? En
una mirada exploratoria un contexto como el del Estado colombiano, caracterizado por
a los municipios de Colombia* el clientelismo, la corrupcin y, en general, por la debilidad ins-
titucional, preguntarse por la cultura poltica es una prioridad.
Trabajos clsicos en ciencia poltica han mostrado que existe
una relacin entre algunas actitudes propias de la cultura pol-
Jos Rafael Espinosa Restrepo tica de una sociedad y su nivel de desarrollo, modernizacin y
democracia (ver, por ejemplo, Inglehart y Welzel 2005; Putnam
Juan Carlos Rodrguez Raga
1993).1 La pregunta es, entonces, qu determina esa cultura
poltica? Nuestra hiptesis general es que, si bien los factores
individuales son importantes, el contexto incluyendo la vio-
lencia, la estructura econmica y el desempeo institucional
de los municipios juega un papel clave, fundamentalmente
morigerando actitudes negativas y potenciando actitudes po-
sitivas relacionadas con la confianza interpersonal e institucio-
nal, la tolerancia poltica y el respeto por el cumplimiento de
la ley.2 Este captulo parte de la base de que no existen muchos
estudios que analicen a la vez el efecto de factores individuales
y contextuales, especialmente relacionados con el desempeo

1 Para el caso colombiano vanse, entre otros, los siguientes tra-


bajos: Garca Villegas (2009a), Herrera et al. (2005), Rodrguez Raga
y Seligson (2010). Aunque desde diferentes enfoques y perspectivas,
defienden la existencia de una relacin entre un cierto tipo de cultura
* Agradecemos los comentarios y aportes al texto de Sebastin
poltica y el nivel de bienestar de una sociedad.
Rubiano, y la asistencia de Pedro Oswaldo Hernndez en el manejo
de las bases de datos. Tambin agradecemos los comentarios de los 2 Para medir estas actitudes acudimos a los datos del Barmetro
asistentes al seminario interno de Dejusticia, donde presentamos una de las Amricas - LAPOP, que describimos con detalle en una seccin
versin preliminar de este texto. posterior.
institucional, sobre los rasgos de una determinada cultura po- Estado (Garay et al. 2008; Garca Villegas y Revelo 2010; Leal
ltica. Por esa razn, el texto no es muy ambicioso; es una ex- 2011; Orjuela 2010; Pcaut 1978; Velzquez 2009). Cules han
ploracin de esta hiptesis para el caso de los municipios en sido (y han debido ser) las actitudes de los ciudadanos de a pie
Colombia. en el surgimiento y la reproduccin de esos fenmenos? Esas
Estudiar la cultura poltica de una sociedad es importan- actitudes han sido causas o consecuencias de esas fallas del
te por varias razones. En primer lugar, porque los valores de Estado? Otra cultura poltica hubiera servido para evitar esa
los ciudadanos frente a su comunidad poltica y frente a otros debilidad institucional? Estas preguntas no las responde esta
ciudadanos as vamos a entender aqu cultura poltica son investigacin, pero s la motivan.
fundamentales para resolver los problemas que enfrentan los Es importante tener en cuenta, adems, que desde hace
158 159
seres humanos en sociedades modernas como la nuestra. No unos 25 aos el Estado colombiano se ha ido descentralizando.

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somos Robinson Crusoes habitando islas por el mundo; somos Desde los aos ochenta los municipios haban ido ganando
seres humanos que vivimos en comunidades cada vez ms autonoma poltica y fiscal, pero con la Constitucin de 1991
globalizadas e interconectadas, en las que debemos cooperar y la descentralizacin se profundiz, trasladando competencias
competir para sobrevivir. La forma como los ciudadanos per- administrativas a las entidades territoriales e instaurando la
ciben las comunidades y los otros ciudadanos pasa a ser, por eleccin popular de gobernadores. Desde entonces, la relacin
decirlo en trminos crudos, una cuestin de supervivencia. entre los ciudadanos y las instituciones locales, especialmente
En segundo lugar, la cultura poltica est estrechamente re- las municipales, se ha ido transformando debido a que los ciu-
lacionada con el funcionamiento de las instituciones que bus- dadanos cuentan con ms espacios de participacin poltica.
can responder a esas necesidades de los individuos modernos. Sin embargo, veinte aos despus del cambio constitucional,
Ronald Inglehart, por ejemplo, ha defendido siempre la rela- la descentralizacin cuenta con defensores y detractores. Esta
cin entre cultura poltica y los procesos de modernizacin, investigacin parte de la evaluacin del funcionamiento de las
desarrollo y democratizacin en diferentes pases (Inglehart instituciones a nivel municipal con el objetivo de estudiar la
1998; Inglehart y Welzel 2005, 2010). Segn este autor, los ciu- relacin entre su desempeo y algunas actitudes ciudadanas
dadanos de pases con mejores niveles de desarrollo econ- propias de una cultura poltica democrtica.
mico cuentan con actitudes polticas ms democrticas, carac- Este texto est dividido en cuatro partes, adems de esta
terizadas por el respeto por las instituciones, la igualdad de introduccin. La segunda presenta una revisin de la literatu-
gnero y la autonoma individual. Otros autores tambin han ra sobre el tema, que sirve a su vez como marco terico de esta
defendido la importancia de estos valores democrticos en el investigacin. La tercera plantea las hiptesis, mientras que la
desempeo eficiente y eficaz de las instituciones (Fukuyama cuarta describe los datos y la metodologa utilizada. La quinta
1995; Putnam 1993; Harrison y Huntington 2000). parte presenta los resultados, y la sexta los discute y ofrece
En pases como Colombia, que cuentan con instituciones algunas conclusiones.
con grandes desafos en materia de desarrollo y, a la vez, con
grandes riesgos de ser cooptadas por grupos privados, el estu- Revisin de la literatura
dio de la cultura poltica es una prioridad. La historia poltica Los niveles de anlisis
colombiana ha estado marcada por el clientelismo, las mafias, La cultura poltica se puede estudiar desde dos niveles de an-
la corrupcin y, en general, por la debilidad institucional del lisis: individual y agregado. Como es evidente, el primero se
refiere al conjunto de valores y creencias que tiene una per- Estas dos abundantes lneas de trabajo han sido comple-
sona en particular, mientras que el segundo se ocupa de esos mentadas por una tercera visin que ha buscado poner a dia-
mismos valores y creencias pero de un grupo social (una fami- logar esos dos niveles de anlisis. Un buen ejemplo de esta
lia, los habitantes de un barrio, de un pas, etc.). visin es el texto de Gordon y Segura (1997), en el que sealan
En esa misma lgica, es posible preguntarse por los deter- que los niveles de sofisticacin poltica dependen de decisio-
minantes de la cultura poltica desde esos dos niveles de an- nes individuales que, a la vez, dependen de factores contex-
lisis. Desde una perspectiva individual (nivel 1), por ejemplo, tuales de tipo institucional, como el sistema de partidos o el
en un trabajo ya clsico en opinin pblica Philip Converse sistema electoral, y de tipo socioeconmico, como el nivel de
(1964) sostiene que las personas de menor estrato social, que ingreso. Miguel Garca, por su parte, hace un anlisis similar
160 161
estn menos informadas, son tambin menos sofisticadas pol- para el nivel de participacin poltica en el caso colombiano.

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ticamente, es decir, tienen actitudes y opiniones ms desarticu- Segn l, la participacin poltica est afectada y condiciona-
ladas que las personas de mayor estratificacin social y mejor da por factores contextuales que interactan con factores indi-
informadas. Desde una perspectiva agregada o contextual (ni- viduales: en municipios disputados por actores armados, las
vel 2), se ha sostenido que ese nivel de sofisticacin depende personas de izquierda y los independientes tienden a partici-
de factores culturales o institucionales. Por ejemplo, Almond par menos (Garca 2007, 2010).
y Verba (1963) compararon los niveles de sofisticacin poltica Infortunadamente, este tipo de anlisis que relaciona facto-
de algunos pases y concluyeron que algunas diferencias se res individuales y contextuales no es muy frecuente, y los que
deban a factores contextuales, como la oferta de informacin se han hecho, como los de Garca, no abordan las temticas de
o el inters en poltica (awareness) en cada uno de los pases. opinin pblica que nos interesan aqu. Sin embargo, a pesar
Estos dos niveles tambin han marcado la pauta en investi- de (y tal vez por) no contar con una gua terica que nos orien-
gaciones sobre otros temas de opinin pblica. Brady, Verba y te sobre la relacin entre factores individuales y contextuales
Schlozman (1995), por ejemplo, sostienen que las personas de- y las dimensiones de la cultura poltica que nos interesan, en
ciden si votan o no dependiendo de los recursos individuales este trabajo exploramos esa relacin.
con los que cuentan, como el dinero, el tiempo o las habilida-
des cvicas. Para el caso colombiano tambin se ha defendido La pregunta por la causalidad
la idea de que factores individuales como la edad, el afecto Una pregunta clave que atraviesa esta investigacin tiene que
partidista y la educacin determinan el nivel de participacin ver con la causalidad entre la cultura poltica y el desempeo
electoral (Losada y Vlez 1981). Pipa Norris, desde una pers- institucional: qu fue primero, el huevo o la gallina? Una pri-
pectiva contextual, sostiene que no son tanto los recursos in- mera respuesta, que podramos llamar culturalista, sostiene
dividuales los que determinan la participacin poltica como que en las comunidades ms cvicas, con mayores valores de-
el nivel de modernizacin de una sociedad y las instituciones mocrticos, las instituciones se desempean mejor (Almond
que la regulan (Norris 2002). 3
y Verba 1963; Fukuyama 1995; Inglehart y Welzel 2005; Ingle-
hart 1998; Welzel 2009). Segn esta explicacin, las actitudes
3 En la discusin no sobre si las personas votan o no, sino sobre polticas de las personas hacia el sistema poltico y hacia los
cmo votan tambin se presentan las dos visiones. Al respecto, van- otros ciudadanos determinan el xito institucional (Almond
se Kinder y Kiewiet (1981), MacKuen, Erikson y Stimson (1992), entre
otras. y Verba 1963: 13). Los valores y las normas de los individuos,
adquiridos a travs de experiencias privadas (como la religin Este argumento culturalista que explica el nivel de des-
o los valores familiares) o pblicas (gracias a la participacin empeo de las instituciones a partir de una mayor o menor
en la vida social), se traducen en interacciones sociales basadas existencia de capital social en una sociedad no es pacfico
en la confianza y en la reciprocidad. Este tipo de interacciones o incontrovertido. Una de las principales crticas al argumen-
sostienen quienes defienden esta posicin lleva a que los to de Putnam (y a Inglehart y Fukuyama) fue presentada por
individuos acten honradamente y a que se refuercen normas Jackman y Miller (1998). Sus reparos (principalmente metodo-
preexistentes de comportamiento moral y responsable (Letki lgicos) los llevaron a una conclusin diferente: para ellos, el
2006: 306). En sntesis, una cultura poltica cvica aumenta la capital social no es tanto una caracterstica de la cultura polti-
cooperacin, reduce los costos de transaccin, evita los con- ca y por lo tanto no es algo exgeno al juego institucional,
162 163
flictos, lo que se termina traduciendo en bienestar y progreso sino el resultado de las condiciones y las instituciones de una

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(Coleman 1990). sociedad especfica. En ese mismo sentido, Muller y Seligson


Putnam (1993), por ejemplo, explica el xito de las reformas cuestionaron el modelo de Inglehart, entre otras razones, por-
institucionales italianas de los aos setenta en el norte de Italia que no prevea la posible influencia de un contexto democrti-
(y su fracaso del sur) a partir de los valores cvicos (principal- co en la formacin de valores culturales (1994: 636). Al replicar
mente del capital social) de sus habitantes. Segn Putnam, el su modelo con algunos ajustes metodolgicos, encontraron
contexto sociocultural de cada sociedad determina que la co- que la mayora de las actitudes cvicas a las que se refera In-
munidad sea ms o menos cvica, que cuente con mayor o me- glehart no tenan un impacto significativo en los cambios en el
nor capital social entendido como las caractersticas de una rgimen democrtico.
organizacin social, como la confianza, las normas y las redes, Esta posicin est en sintona con el nuevo institucionalis-
que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad facilitando mo, una teora muy influyente en las ciencias sociales duran-
las acciones coordinadas (p. 167). El activismo y la partici- te la segunda mitad del siglo XX. Segn los institucionalistas,
pacin comunitaria no solo generan confianza, reciprocidad ms que una causa, los valores culturales (en este caso polti-
y consideracin frente a los dems, sino tambin un sentido cos) son el efecto de las reglas de juego de una sociedad dada
de comunidad y respeto por los bienes pblicos, y, por ende, (March y Olsen 1989; Ostrom 1986; Powell y Dimaggio 1991).
mayor progreso y bienestar (Coleman 1990). Por esa razn, En palabras de March y Olsen,
en aquellas sociedades que cuentan con mayor capital social, las instituciones afectan la manera como los individuos se activan
como en el norte de Italia, sostiene Putnam las institucio- dentro y fuera de esas instituciones establecidas, el nivel de confianza
nes se desempean mejor. Fukuyama (1995) defiende una tesis entre ciudadanos y lderes, las aspiraciones comunes de una comuni-
dad poltica, el lenguaje, el entendimiento y las normas compartidas
similar para el bienestar econmico; Inglehart hace lo propio
por la comunidad y el significado de conceptos como democracia, jus-
para el desempeo de los regmenes democrticos (Inglehart ticia, libertad e igualdad (1989: 164).
1998; Inglehart y Welzel 2005).4
Segn los institucionalistas, la cultura poltica es una fun-
cin o una respuesta a la calidad del sistema en el que los
4 La idea del capital social como variable determinante del desem-
peo institucional ha tenido eco en Colombia. De acuerdo con econo-
mistas como Francisco Thoumi (2002), Mara Mercedes Cullar (2000) un tipo de valores desviados que impiden el desarrollo y el progreso.
y Mauricio Rubio (1997), en Colombia existe una suerte de capital so- Dicho fenmeno explicara, entre otras cosas, la debilidad del sistema
cial perverso que impide que las instituciones funcionen como deberan; de administracin de justicia y la reproduccin del narcotrfico.
individuos actan. La honradez y la eficiencia de los actores Por cultura poltica entendemos un conjunto de actitudes
institucionales animan a los ciudadanos a comportarse cvi- de los ciudadanos frente a otros ciudadanos y frente a la co-
ca y honradamente. El argumento est atravesado principal- munidad poltica en general (Inglehart 1988: 1204; Putnam
mente por la nocin de legitimidad: un buen desempeo las 1971: 651). La literatura no ha sido uniforme en la manera de
instituciones (especialmente en cuanto a la existencia de pro- aterrizar y operacionalizar metodolgicamente este conjunto
cedimientos justos y equitativos) las legitima y lleva a que los de actitudes. A partir de una revisin de la literatura, y de la
ciudadanos estn dispuestos a aceptar los resultados de esos valoracin de su relevancia para el caso colombiano, en este
procesos institucionales (Letki 2006: 306).5 captulo abordaremos cuatro dimensiones de la cultura pol-
Existe tambin una postura intermedia segn la cual la re- tica: la confianza interpersonal, la confianza institucional, las
164 165
lacin entre el desempeo institucional y las actitudes de los actitudes frente a la ley y la tolerancia poltica.

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ciudadanos es de recproca incidencia. Esta postura ha sido


defendida principalmente por socilogos institucionalistas Confianza interpersonal
como Portes (1998) y Evans (2004) para quienes el civismo es La confianza interpersonal es al mismo tiempo, como ya lo
tanto una consecuencia como una expresin del desarrollo. 6
hemos sealado, un factor determinante y un resultado del
Volviendo a la formulacin del problema en trminos de la desempeo institucional. Es un factor determinante porque
pregunta por la precedencia del huevo sobre la gallina y vi- para el funcionamiento de las reglas de juego democrticas
ceversa, esta postura intermedia cuestiona las relaciones uni- es necesario un sentimiento de confianza en el otro. Yo veo a
laterales de causalidad entre las reglas de juego y los valores, mi opositor como un contrincante leal, que no me encarcelar
y admite los retos metodolgicos que supone analizar esas o ejecutar si decido entregar el poder poltico, y que estar
relaciones. En el mismo sentido, algunos socilogos del de- dispuesto a rendirse en caso de que yo sea quien gane la
recho norteamericanos han cuestionado las concepciones ins- eleccin (Inglehart 1988: 1204). El mismo hecho de votar por
trumentales de las instituciones jurdicas segn las cuales un candidato es una manifestacin de confianza interperso-
estas pueden causar comportamientos y actitudes determina- nal; confo en que esa persona por la que voto va a cumplir las
das (Esser y Trubek 2009; Sarat 1985). promesas que hizo durante su campaa. Adems, la confian-
za interpersonal es un prerrequisito para la conformacin de
Las dimensiones de la cultura poltica asociaciones secundarias que, a la vez, son esenciales para una
A qu nos referimos con cultura poltica? Esta seccin presen- participacin poltica efectiva en una democracia de mayor es-
ta las definiciones de las que parte esta investigacin. cala (Inglehart 1988). Solo a partir de confianza interpersonal
se pueden construir movimientos ciudadanos y partidos pol-
ticos, piezas clave en el sistema poltico moderno.
Putnam (1993) tambin tiene en cuenta la confianza inter-
5 Para estudiar con ms detalle el argumento de la legitimidad y
del efecto de la eficiencia institucional en el desarrollo de una cultura personal en su conceptualizacin del capital social, entendido
poltica vase el trabajo clsico de Tom R. Tyler, Why People Obey the
Law (2006).
como la predisposicin a pertenecer a una comunidad cvica:
6 Una de las principales fuentes tericas que inspira esa postura redes de cooperacin y normas de confianza y reciprocidad.
intermedia son las ideas constructivistas sociales de Berger y Luck- Una de las dimensiones del capital social, la vida asociativa,
mann (1986), quienes argumentan que la relacin entre las estructu-
ras y los agentes es mutuamente constitutiva. la define Putnam como la pertenencia de una persona a una
organizacin cvica y social. Esta nocin es similar a la con- Por otro lado, la confianza institucional est determinada
fianza interpersonal de la que habla Inglehart, en la medida por el desempeo de las instituciones. La lgica de la afirma-
en que Putnam parte de la premisa de que para pertenecer a cin es algo intuitiva: si las instituciones son eficaces, y me
una comunidad de este tipo es necesario creer que las otras prestan los servicios bsicos, yo confo en ellas. El mismo Put-
personas son de fiar en las relaciones interpersonales del da nam, con su enfoque culturalista, reconoce que el nico pre-
a da (p. 92). dictor vlido de la confianza institucional es el desempeo de
Pero el caso colombiano tambin muestra la importancia los gobiernos (Putnam 1993: 78). Ni la edad, ni el gnero, ni la
del desempeo institucional en la reproduccin del capital so- identidad partidista, ni el grado de educacin, ni el nivel de
cial. En contextos de conflicto armado como el nuestro, en el ingresos permiten predecir el nivel de confianza de un indi-
166 167
que histricamente el poder territorial ha estado en disputa, viduo en las instituciones como una medicin objetiva del

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la falta de una autoridad clara y dominante tiene un impacto desempeo de aquellas que lo rodean. Este hallazgo ha sido
negativo en la confianza interpersonal. En territorios desins- confirmado para varios pases en varias ocasiones (Newton y
titucionalizados, en los que la presencia estatal es dbil y los Norris 2000).
actores armados tienen poder sobre la poblacin, es difcil tener Un debilitamiento de la confianza institucional es ms gra-
certeza de para cul de los actores trabaja mi vecino y, por tanto, ve que un debilitamiento de la confianza en otras personas o
termino desconfiando de l. En contextos institucionalizados, en los polticos. La confianza en los polticos depende princi-
en los que la seguridad se da por sentada, la interaccin entre palmente de factores de corto plazo, como su desempeo en
las personas se facilita y la confianza interpersonal aumenta. el cargo, mientras que la confianza en las instituciones por
ser estas ms impersonales y menos coyunturales depen-
Confianza institucional de de factores ms estructurales dentro del sistema poltico
La confianza en las instituciones est estrechamente relaciona- (Newton y Norris 2000). Adems, algunos han sealado que
da con su desempeo. Por un lado, un alto nivel de confianza en un mundo impersonal y a gran escala como el contempor-
incide en la estabilidad del rgimen poltico (Inglehart 1988: neo, la integracin y la estabilidad social y poltica dependen
1205). El caso de los apoyos populares a los golpes de Estado incrementalmente de la confianza en las instituciones ms que
es ilustrativo: cuando en esos contextos existe una cierta con- en la confianza en los individuos (Giddens 1990; Luhmann
fianza institucional, al menos un mnimo compromiso con las 1988; Newton y Norris 2000).
instituciones vigentes, los golpistas tienden a tener ms difi- La pregunta por la confianza institucional no solo se ha
cultades para quedarse con el poder. Esto aplica en ambos sen- planteado para sociedades en va de desarrollo; al contrario,
tidos: los golpistas requieren de un cierto apoyo popular para la mayora de los estudios sobre confianza en las instituciones
derrocar a los gobiernos de turno (como muestra la experien- de gobierno se han producido en Norteamrica y Europa Oc-
cia latinoamericana, por ejemplo), mientras que los gobiernos cidental. En los ltimos veinte aos, especialmente en los aos
de turno necesitan de apoyo para no ser derrocados (como noventa, este tema gan importancia en la literatura sobre
muestran los casos recientes de oriente medio). Sin embargo, opinin pblica debido especialmente a una preocupacin ge-
en los regmenes democrticos, justamente por su naturaleza neralizada por la prdida de confianza en las instituciones re-
democrtica, la confianza institucional juega un papel prota- presentativas en la mayora de los pases estudiados (Newton
gnico por ser un valor en s mismo. 1999; Newton y Norris 2000).
Actitudes frente al cumplimiento de la ley funcionamiento del Estado moderno y lo han adecuado a es-
La cultura del incumplimiento de normas es una caracters- tndares de eficiencia y moralidad vigentes en las sociedades
tica comn a las sociedades latinoamericanas. En el lenguaje contemporneas (Habermas 1997).
popular son frecuentes las expresiones que muestran esta cul- Tambin el incumplimiento de reglas puede ser visto como
tura del desacato. Para el amigo, hasta el culo; para el enemi- una consecuencia de la debilidad institucional del Estado. Esta
go, por el culo, y para el indiferente, la ley vigente dicen en postura, promovida en el siglo XIX por pensadores utilitaristas
Mxico. En Brasil existe una vieja expresin que dice manda como John Austin, es defendida en estos das por economistas
quem pode, obedece quem quer. Algunos intelectuales lo que sostienen que la principal causa del incumplimiento de nor-
han planteado de diferentes maneras. Jos Mara Samper, a mas (del narcotrfico, de la violencia generalizada, del terroris-
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finales del siglo XIX, sostena que existan dos Colombias, una mo, etc.) es la falta de un sistema judicial eficaz para sancionar

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legal y otra real (Garca Villegas 2009b). Octavio Paz, ya en el y disuadir comportamientos criminales (Rubio 1996; Echanda
siglo XX, deca que en Mxico se viva una mentira constitu- 1999; Montenegro, Posada y Piraquive 2000; Snchez 2006).
cional, y Garca Mrquez dijo alguna vez que somos fanti- Esta explicacin del incumplimiento tiene un problema.
cos del legalismo, pero llevamos bien despierto en el alma un Solo explicara lo que Antanas Mockus llama el cumplimiento
leguleyo de mano maestra para burlar las leyes sin violarlas de normas por las malas, y que Herbert Hart, filsofo del de-
o para violarlas sin castigo (Garca Mrquez 1996, citado en recho ingls, denominaba desde el punto de vista externo: el
Garca Villegas 2009). cumplimiento basado en el riesgo de una sancin (Hart 2004;
Esta cultura de incumplimiento tambin est relacionada Mockus 1994).7 Una explicacin de este tipo, centrada exclusi-
con el desempeo institucional. No es absurdo pensar que las vamente en la sancin, deja por fuera el comportamiento por
instituciones funcionan mejor en aquellas sociedades en las las buenas, determinado no por la consecuencia sino por el
que se cumplen las reglas. Es un asunto casi de definicin; si hecho en s mismo de cumplir la norma.
las instituciones son y funcionan a travs de mecanismos nor- Por esta razn, el anlisis del cumplimiento de normas
mativos, el cumplimiento de las reglas pasa a ser una condi- debe ser entendido, tambin, como una manifestacin de la
cin de posibilidad de su funcionamiento. Bajo una cultura de cultura poltica. En sociedades con cierto grado de civismo,
cumplimiento de reglas se confa ms en las dems personas, en trminos de Almond y Verba, o con cierto nivel de capital
los negocios se facilitan, se reducen los costos de transaccin y social, los ciudadanos perciben las reglas y las obligaciones
todo funciona mejor (Garca Villegas 2009b; North 1995). Car- como resultado de la voluntad colectiva, como legtimas y, por
los Santiago Nino (2005) sostena en ese sentido que una de las tanto, tienden a cumplirlas. En comunidades no cvicas, con
principales causas de la debilidad institucional de Argentina poco capital social, las leyes son percibidas como impuestas
era la existencia en la sociedad argentina de una pronunciada por algunos pocos y tienden a ser desobedecidas (Letki 2006:
tendencia general a la ilegalidad y a la anomia. 308; Putnam 1993). En el pas, este argumento ha sido defendi-
Esto no significa necesariamente que siempre las normas do por Francisco Thoumi, quien sostiene que: en Colombia,
y el Estado sean buenos; adems de que el Estado en muchos
casos incumple las normas, a veces las normas producen efec-
tos perversos o pueden ser calificadas como moralmente ma- 7 En Mockus puede ser la multa al incumplir la ley, la vergenza
al incumplir una norma cultural o la culpa al incumplir una norma
las. Sin embargo, en general, las normas han racionalizado el moral.
dadas sus caractersticas geogrficas, nunca fue posible real- percibo que la institucionalidad es lo suficientemente fuerte
mente tener un Estado que controlara el territorio, que con- como para evitar que el opositor al que le reconozco derechos,
tribuyera a crear comunidad, que generara solidaridad. Por cuando llegue al poder, logre controlar la administracin para
esa falta de Estado se form una sociedad desestructurada, utilizarla en perjuicio mo. Esta idea es defendida, por ejem-
sin lazos comunitarios, en donde todo el mundo compite con plo, por Madison en El Federalista (2001), al sostener que las
todo el mundo (Thoumi 2008, citado en Garca Villegas 2009). virtudes sociales, como la tolerancia poltica, son fruto ms de
El desempeo institucional no debe ser visto, entonces, las instituciones que de los hombres.
solo como una capacidad de imposicin del Estado para lo-
grar el cumplimiento de la ley. Esto es cierto, pero insuficien- Las hiptesis
170 171
te. El desempeo institucional generara legitimidad entre los Como hemos sealado, el propsito de este trabajo es explorar

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ciudadanos y lazos comunitarios, capital social, que tambin la manera como se relacionan factores individuales y contextua-
se traducen en un mayor cumplimiento de normas. les para producir o facilitar una determinada cultura poltica.
Con base en la literatura revisada, esperamos que algunos
Tolerancia poltica
factores individuales tengan efectos directos sobre la confian-
No es exagerado decir que el xito del sistema democrtico de-
za institucional, la confianza interpersonal, el respeto por la
pende de la predisposicin a garantizar derechos y libertades
ley y la tolerancia poltica. Sin embargo, nuestro enfoque no se
civiles a opositores polticos. En tiempos contemporneos,
concentra en este tipo de relaciones sino que se pregunta hasta
caracterizados por el multiculturalismo y la globalizacin, el
qu punto el contexto modula o condiciona los efectos de los
mnimo de moralidad con el que se debe comprometer un Es-
factores individuales. Particularmente, estamos interesados
tado es el de la tolerancia poltica. Desde ese punto de vista, la
en ver el efecto condicionante de los indicadores de desempe-
tolerancia se convierte en la mxima liberal por excelencia en
o municipal sobre el impacto de los factores individuales en
la medida en que es una condicin previa para el ejercicio de
la cultura poltica. Teniendo en cuenta que nuestro objetivo es
las garantas propias del Estado liberal de derecho.8
explorar este tipo de relaciones, y que contamos con cuatro va-
La tolerancia poltica est relacionada con el desempeo
riables dependientes, no planteamos hiptesis concretas sobre
institucional. Por un lado, es un predictor del xito del sistema
el impacto directo de los factores individuales.
democrtico. En contextos de baja tolerancia poltica se corren
Tambin esperamos que los factores de contexto muestren
riesgos de que se presenten rupturas que conduzcan a regme-
algn efecto directo positivo sobre la cultura poltica: en un
nes autoritarios, que aunque pueden ser eficientes son antide-
contexto caracterizado por bajos niveles de violencia, mayor
mocrticos (Rodrguez Raga y Seligson 2010). Por otro lado,
actividad econmica y mejor desempeo institucional, habr,
el desempeo institucional puede tener un efecto en el nivel
en promedio, mayor confianza institucional, mayor confian-
de tolerancia de una sociedad; en nuestro caso, en municipios
za interpersonal, mayor respeto por la ley y mayor tolerancia
con buen desempeo institucional se esperara que el nivel de
poltica. Sin embargo, dado que como mostraremos en la
tolerancia sea alto en la medida en que yo como ciudadano
siguiente seccin los datos corresponden a individuos en-
cuestados y que, por consiguiente, en cada contexto municipal
8 Este punto es uno de los elementos comunes del pensamiento existe una gran variacin en las actitudes individuales, espe-
liberal. Al respecto vanse, entre otros, los textos clsicos de John Loc-
ke (1994) y John Stuart Mill (1984). ramos que los factores contextuales tengan ms un efecto con-
dicionante que un impacto directo sobre los rasgos de cultura y 2009 respectivamente) con el fin de controlar la relacin de
poltica estudiados. causalidad entre las condiciones contextuales de un ao y sus
Creemos que el mrito de nuestro anlisis consiste jus- efectos poltico-culturales del ao siguiente. La encuesta se rea-
tamente en la combinacin o interaccin entre factores in- liza en 52 municipios del pas, y cuenta con representatividad
dividuales y de contexto, mediante un anlisis multinivel. nacional y regional.9 La unidad de anlisis es el municipio-ao,
Este anlisis permite no solo modelar directamente los de- por lo que el nmero de observaciones de nivel 2 es de 156.
terminantes de cada una de las variables dependientes sino,
especialmente, modelar el efecto de cada uno de los rasgos Las variables dependientes
individuales en funcin de los factores de contexto. Ese es pre- Para medir la confianza interpersonal utilizamos la siguiente
172 173
cisamente el objetivo de esta exploracin. pregunta de la encuesta (IT1): Ahora, hablando de la gente de por

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Jos Rafael Espinosa Restrepo, Juan Carlos Rodrguez Raga

No contamos con una gua terica detallada sobre la forma aqu, dira que la gente de su comunidad es: 1) Muy confiable. 2)
precisa como interacta el contexto con cada una de los ras- Algo confiable. 3) Poco confiable. 4) Nada confiable. 88) NS. 98)
gos individuales para influir sobre la cultura poltica. En esta NR? Para abordar su anlisis, invertimos y recodificamos la
exploracin, con base en la intuicin y en la revisin de litera- variable a una escala de 0 a 100, en la que 100 corresponde
tura, esperamos a grandes rasgos que contextos ms positivos al nivel mximo de confianza interpersonal. La pregunta es
caracterizados por bajos niveles de violencia, alta actividad til ya que permite tener una idea del grado de confianza y
econmica y, especialmente, por buen desempeo institucio- reciprocidad que tienen los encuestados en las personas que
nal potencien actitudes positivas y morigeren actitudes ne- forman parte de su grupo social, un elemento que como
gativas generadas por factores individuales. sostiene Putnam es clave para conformar una asociacin y
participar polticamente.
Datos y mtodos Medimos la confianza institucional a partir de una pregun-
Para evaluar de qu forma inciden los factores relacionados ta sobre el nivel de confianza en la Alcalda municipal, la nica
con el desempeo de los municipios sobre las actitudes de autoridad local sobre la cual se pregunta desde los primeros
cultura poltica de sus habitantes, hacemos uso de un anlisis aos en la encuesta.10 El encuestado deba responder, en una
multinivel, esto es, un anlisis que tiene en cuenta simultnea- escala de 1 a 7, la pregunta siguiente: Hasta qu punto tiene
mente tanto los rasgos individuales como los factores contex- usted confianza en su Alcalda? Esta escala tambin fue recodi-
tuales (municipales). ficada a una escala de 0 a 100. La confianza en la Alcalda es
Los datos a nivel individual (nivel 1) provienen del Bar- un buen proxy de la confianza en las instituciones locales en
metro de las Amricas, del Proyecto de Opinin Pblica de la medida en que el alcalde es quizs la cara ms visible de la
Amrica Latina (LAPOP por sus siglas en ingls), que se realiza administracin municipal.
en Colombia todos los aos desde el 2004. Teniendo en cuenta
que, en general, las variaciones en ciertas actitudes entre aos
9 Los cuestionarios, informes y datos de los estudios del Barme-
sucesivos no son sustanciales, solo tomamos los datos corres- tro de las Amricas en Colombia se pueden consultar en la pgina
pondientes a los aos 2004, 2007 y 2010. Los datos contextuales web del Observatorio de la Democracia de la Universidad de los An-
des (www.obsdemocracia.org).
(nivel 2), incluyendo los indicadores de desempeo municipal,
10 La pregunta es la B32 del formulario del Barmetro de las Am-
se toman en los aos inmediatamente anteriores (2003, 2006 ricas.
La tercera variable, el respeto por el cumplimiento de la ley, timos el resultado a una escala ms intuitiva, de 0 a 100, de
la medimos a partir de una pregunta que no se refiere al respe- menor a mayor tolerancia.12
to por la ley en abstracto, sino que lo aterriza en una situacin
Factores individuales
concreta, que plantea un dilema entre la eficiencia y la auto-
Dentro de las variables independientes de nivel individual (ni-
ridad de la administracin para capturar a los delincuentes,
vel 1) incluimos preguntas sobre el perfil socioeconmico de
y la obligacin general de cumplir la ley (pregunta AOJ8 en
los encuestados (gnero,13 autoidentificacin tnica,14 edad,15
el formulario del Barmetro de las Amricas). La pregunta es
nivel educativo,16 rea de residencia17 y nivel de ingresos18),
la siguiente: Para poder capturar delincuentes, cree usted que las
su ideologa (qu tan de izquierda o de derecha es),19 as como
autoridades siempre deben respetar las leyes o en ocasiones pueden
174 tres medidas de victimizacin (por delitos de corrupcin,20 por 175
actuar al margen de la ley? 1) Deben respetar las leyes siempre. 2)

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En ocasiones pueden actuar al margen de la ley. 88) NS. 98) NR. La


pregunta, adems de medir la valoracin que tienen los ciu- 12 Este ndice es confiable, con un alfa de Cronbach superior a ,85
para los tres aos de la encuesta utilizados aqu.
dadanos de la importancia de respetar la ley en situaciones 13 El encuestador marca sin preguntar el sexo de la persona en-
lmite, permite controlar la tendencia a dar una respuesta po- cuestada como hombre o como mujer (Q1); 1 equivale a mujer y 0 a
hombre.
lticamente correcta. La variable original fue recodificada de
14 La pregunta utilizada fue la siguiente: ETID. Usted se considera
tal manera que tenga un valor de cero cuando el encuestado una persona blanca, mestiza, indgena, negra, mulata u otra? [Si la persona
entrevistada dice afrocolombiana, codificar como: (4) Negra] , (1) Blanca, (2)
responde que las autoridades pueden violar ocasionalmente Mestiza, (3) Indgena, (4) Negra, (5) Mulata, (7) Otra, (88) NS, (98) NR.
la ley, y de 1 cuando opina que la ley debe siempre cumplirse. A partir de esta pregunta creamos una variable dummy de minora/
no minora; cuando la respuesta es blanco o mestizo se codifica
La ltima variable corresponde a un ndice de tolerancia como 0; de lo contrario se codifica como 1.
poltica elaborado a partir de cuatro preguntas que, siguiendo 15 La pregunta utilizada fue la siguiente: Q2. Cul es su edad en
aos cumplidos?
con la definicin de la seccin anterior, estn relacionadas con
16 La pregunta mide el nivel educativo como el ltimo ao de edu-
la predisposicin a garantizar diferentes tipos de libertades y cacin completado o aprobado, y es la siguiente: ED. Cul fue el lti-
mo ao de educacin que usted complet o aprob?
derechos de opositores polticos: derecho a votar, derecho a
17 De acuerdo con la informacin censal provista por el DANE,
manifestarse pacficamente, derecho a postularse para cargos el diseo muestral clasifica al encuestado como habitante del casco
pblicos y derecho a acceder a medios de comunicacin para urbano del municipio (valor 1) o del rea rural del mismo (valor 0).
18 Para medir el nivel de ingreso se construy una variable que
realizar discursos polticos (preguntas D1, D2, D3 y D4).11 Para ubica a cada encuestado en alguno de los quintiles de riqueza, de
construir el ndice de tolerancia poltica promediamos las pre- acuerdo con la cantidad de bienes que posee (lavadora, televisor, ne-
vera, microondas, celular, etc.) y de su distribucin. Para este pro-
guntas originales, que estn en una escala de 1 a 7, y conver- psito se utiliz una serie de preguntas que se refieren a este tipo
de bienes (R1-R18) a las cuales el encuestado responde si posee o no
cada bien.
19 La pregunta utilizada fue la siguiente: L1. Cambiando de tema, en
11 Las cuatro preguntas fueron las siguientes: D1. Hay personas que
esta tarjeta tenemos una escala del 1 a 10 que va de izquierda a derecha, en
siempre hablan mal de la forma de gobierno de Colombia, no slo del gobierno
la cual el nmero 1 significa izquierda y el 10 significa derecha. Hoy en da,
de turno, sino de la forma de gobierno, con qu firmeza aprueba o desaprue-
cuando se habla de tendencias polticas, mucha gente habla de aquellos que
ba usted el derecho de votar de esas personas? D2. Con qu firmeza aprueba
simpatizan ms con la izquierda o con la derecha. Segn el sentido que ten-
o desaprueba usted que estas personas puedan llevar a cabo manifestaciones
gan para usted los trminos izquierda y derecha, cuando piensa sobre su
pacficas con el propsito de expresar sus puntos de vista? D3. Siempre pen-
punto de vista poltico, dnde se encontrara usted en esta escala?
sando en los que hablan mal de la forma de gobierno de Colombia, con qu
firmeza aprueba o desaprueba usted que estas personas puedan postularse 20 La victimizacin por corrupcin la medimos a travs de las
para cargos pblicos? D4. Con qu firmeza aprueba o desaprueba usted que variables EXC2 a EXC16, y est codificada como 1 si el encuestado
estas personas salgan en la televisin para dar un discurso? contest que al menos en alguno de los escenarios planteados por el
delincuencia comn21 o por el conflicto22). Estas tres dimensio- presupuestales municipales. Esta segunda variable ha sido
nes individuales, que registran experiencias de los encuesta- utilizada en otras investigaciones como un proxy del nivel de
dos, son relevantes para la formacin de valores y actitudes actividad econmica de un municipio (Galvis 2001; Snchez y
polticas (Garca 2010; Huckfeld 1979). Nez 2000).
Finalmente, incluimos un grupo de indicadores relaciona-
Factores contextuales dos con el desempeo institucional del municipio, que cons-
En el nivel 2 tuvimos en cuenta tres tipos de variables contex- tituye el foco central del anlisis. Una primera dimensin est
tuales. En primer lugar, incluimos una primera variable rela- relacionada con la eficiencia administrativa del municipio,
cionada con el nivel de violencia en el municipio, para lo cual que medimos utilizando el ndice de Desempeo Fiscal (IDF)
176 177
elaboramos una tasa de homicidios por 100.000 habitantes con elaborado por el DNP desde 1999.24 El segundo indicador est

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informacin producida por la Polica Nacional y procesada relacionado con el nivel de presencia institucional del siste-
por la Vicepresidencia de la Repblica. ma judicial en los municipios, que medimos con una tasa de
En segundo lugar, tuvimos en cuenta la estructura econ- nmero de jueces por 100.000 habitantes, por cada 100 km2
mica del municipio. Debido a que no existe tal cosa como un (elaborada a partir de informacin de la Fiscala General de
PIB municipal, utilizamos un indicador de regalas per cpita la Nacin sobre el nmero de jueces en cada municipio).25 Fi-
(en millones de pesos corrientes para cada ao), y un indica- nalmente, incluimos una medida de la prestacin de servicios
dor de ingresos tributarios municipales per cpita (en millo- bsicos; el indicador utilizado es la tasa de mortalidad infantil
nes de pesos constantes),23 ambos elaborados con datos del (elaborada por el DANE desde 2002).26
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de ejecuciones
24 Este ndice est compuesto a su vez por seis subindicadores: la
capacidad de ahorro, la magnitud de la deuda, el porcentaje de ingre-
sos corrientes destinados a funcionamiento, el porcentaje de ingresos
cuestionario (policas, oficinas pblicas, juzgados, etc.) le pidieron un
que corresponden a recursos propios, el porcentaje de ingresos que
soborno. Si en ninguno de estos escenarios el encuestado reporta que
corresponden a transferencias y el porcentaje del gasto total destinado
le hayan pedido un soborno, la variable tiene el valor 0.
a inversin. Para conocer ms informacin sobre la metodologa utili-
21 La pregunta utilizada fue la siguiente: VIC1EXT. Ahora, cambian- zada para calcular el ndice de Desempeo Fiscal, vase DNP (2010).
do el tema, ha sido usted vctima de algn acto de delincuencia en los lti-
25 Solo se tuvieron en cuenta los tipos de jueces que se esperara,
mos 12 meses? Es decir, ha sido usted vctima de un robo, hurto, agresin,
por la distribucin de competencias, que tuvieran presencia en los
fraude, chantaje, extorsin, amenazas o algn otro tipo de acto delincuencial
municipios: jueces penales municipales, municipales para adolescen-
en los ltimos 12 meses? En caso de haber sido vctima se codific como
tes, control de garantas, civiles municipales, promiscuos de familia
1 y en caso contrario como 0.
y promiscuos municipales. La presencia de jueces est ponderada no
22 Para medir este tipo de victimizacin se cre una variable codifi- solo por poblacin (por cada 100 mil habitantes) sino tambin por
cada con el valor 1 si la persona respondi afirmativamente al menos extensin territorial del municipio (por cada 100 km2). El control por
una de estas tres preguntas: WC1. Ud. ha perdido algn miembro de su poblacin permite tener en cuenta el hecho de que en municipios con
familia o pariente cercano a consecuencia del conflicto armado que sufre el pocos habitantes no se necesita tener la misma cantidad de jueces que
pas? O tiene un familiar desaparecido por el conflicto? WC2. Y algn en municipios muy poblados, mientras que el control por extensin
miembro de su familia tuvo que refugiarse o abandonar su lugar de vivienda territorial incluye el espacio en el que tienen que operar los jueces,
por razones del conflicto que sufre el pas? WC3. Por razones del conflicto ms all de diferencias en la poblacin. Un juez de un municipio te-
algn miembro de su familia tuvo que irse del pas? En caso de respuestas rritorialmente grande tiene ms retos en cobertura que un juez de
negativas a las tres preguntas, la variable adquiere un valor de 0. un municipio territorialmente pequeo, as el nmero de habitantes
sea el mismo. Esta variable, por tanto, pone a hablar a los municipios
23 Los ingresos tributarios municipales corresponden a aquellos
sobre presencia de jueces en un mismo idioma.
derivados del cobro del impuesto predial, del impuesto de industria
y comercio, de la sobretasa a la gasolina y de otros impuestos adi- 26 La tasa es calculada por el DANE como el porcentaje del n-
cionales como el impuesto de avisos y tableros, ICA, el impuesto de mero de nios y nias menores de un ao que mueren, del total de
alumbrado pblico o la sobretasa ambiental. nacidos vivos de un municipio durante un ao. Para ms detalles de
Resultados Este tercer modelo, por consiguiente, busca examinar nuestra
Para cada una de las variables dependientes descritas en la hiptesis de que un mejor desempeo municipal morigera el
seccin anterior construimos tres modelos economtricos a fin impacto negativo y potencia el impacto positivo de los rasgos
de identificar los factores que influyen sobre ellas. El primer individuales sobre las actitudes de los ciudadanos.28
modelo (modelo 1) consiste en incluir nicamente factores de
nivel 1. Este es el modelo base que nos dar pistas acerca de Confianza interpersonal
cules son los rasgos de los individuos que inciden significati- La tabla 1 muestra los resultados de los modelos correspon-
vamente sobre sus actitudes poltico-culturales. dientes a la confianza interpersonal.
El segundo modelo refleja nuestra conjetura de que las acti- El modelo base (modelo 1) muestra los rasgos individuales
178 179
tudes de los ciudadanos no se moldean en un vaco, de que los que inciden sobre la confianza interpersonal. En primer lugar,

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individuos no estn aislados unos de otros; habitan contextos el anlisis muestra que, ceteris paribus, las mujeres confan me-
comunes que, en este caso, modelamos a nivel municipal. En nos en las personas que las rodean que los hombres. Por otra
consecuencia, el modelo 2 plantea el primer anlisis multinivel parte, las personas de mayor edad y de mayor nivel educativo
incluyendo los factores contextuales (nivel 2) como determi- tienden a ser ms confiadas que las ms jvenes o que aquellas
nantes del intercepto estimado en la ecuacin del primer nivel menos educadas, cuando se mantienen constantes los dems
(ver explicacin detallada en la siguiente nota al pie). De esta factores. Lo mismo sucede con las personas que viven en el rea
forma buscamos identificar hasta qu punto las variables en el rural de los municipios en relacin con quienes habitan el casco
mbito municipal inciden directamente sobre cada uno de los urbano. Cabe destacar que en estos modelos no hay evidencia
rasgos de cultura poltica analizados (confianza interpersonal, de que la autoidentificacin tnica o el nivel de afluencia econ-
confianza institucional, respeto por la ley y tolerancia poltica). mica (medido como el quintil de riqueza en el cual se ubica cada
Finalmente, el modelo 3 busca analizar adems de qu for- persona) tengan incidencia sobre la confianza interpersonal.
ma los indicadores de desempeo municipal (ndice de Des- Ms all de los factores sociodemogrficos, la ideologa
empeo Fiscal, tasa de jueces por cada 100.000 habitantes y tambin incide sobre la confianza interpersonal; las personas
tasa de mortalidad infantil) condicionan el efecto que tienen los que se consideran como ms de derecha muestran mayores
rasgos individuales sobre las actitudes de cultura poltica. 27 niveles de confianza interpersonal que las personas que se
ubican ms a la izquierda en el espectro ideolgico.
la forma en que se calcula esta tasa, vase DANE (2009).
27 Tcnicamente, el Modelo 1 estima la relacin entre la variable
te con un subconjunto de los factores contextuales, aquellos rela-
dependiente (y) y las variables independientes de nivel 1 (xi) facto-
cionados con el desempeo municipal. Si suponemos, por ejemplo,
res individuales mediante la siguiente ecuacin:
que estos indicadores de desempeo municipal son z1, z2 y z3, estas
y = 0 + 1x 1 + 2x 2 + + kx k (Ecuacin 1)
ecuaciones que se agregan en el Modelo 3 tienen la forma siguiente:
El Modelo 2, a su vez, agrega la estimacin simultnea de la siguiente
i = i0 + i1z1 + i2z2 + i3z3 (Ecuacin 3)
ecuacin:
de tal forma que i1, por ejemplo, es la estimacin de la forma como
0 = 00 + 01z1 + 02z2 + + 0mzm (Ecuacin 2)
el factor contextual z1 condiciona el efecto del rasgo individual xi
donde los zj son los factores contextuales (de nivel 2), y los 0j son las
sobre la variable dependiente.
estimaciones del efecto directo de dichos factores contextuales sobre
la variable dependiente y. 28 Los modelos que solo incluyen factores de nivel individual
Finalmente, el Modelo 3 agrega a estas dos ecuaciones la estimacin (Modelos 1) fueron estimados en Stata usando conglomerados por
simultnea de ecuaciones que relacionan cada uno de los coeficien- municipio-ao y calculando errores estndar robustos. Los modelos
tes i (i=1k) estimados en la Ecuacin 1 que corresponden al multinivel (Modelos 2 y 3) fueron estimados usando el programa
impacto de los factores individuales xi sobre la variable dependien- HLM, incluyendo efectos fijos y errores estndar robustos.
Tabla 1. Confianza interpersonal Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden Variables independientes Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
sobre la confianza interpersonal
Mujer -3.387 (1.114) ** -2.970 (1.092) ** -2.556 (.984) *
Mujer x IDF -.129 (.089)
Mujer x Jueces -.161 (.176)
Mujer x Mort. infantil .085 (.088)
Minora tnica -1.832 (1.752) -2.142 (1.582) -1.995 (1.521)
Min. tnica x IDF -.009 (.099)
Min. tnica x Jueces .715 (.326) *
Min. tnica x Mort. infantil -.344 (.116) **
Edad .177 (.035) *** .180 (.035) *** .189 (.037) ***
Edad x IDF -.002 (.003)
Edad x Jueces -.006 (.003)
Edad x Mort. infantil .003 (.004)
Educacin .507 (.149) ** .504 (.139) ** .477 (.133) **
Educacin x IDF .021 (.011) *
Educacin x Jueces -.041 (.013) **
Educacin x Mort. infantil -.019 (.012)
Quintil de riqueza .233 (.477) 1.335 (.436) ** 1.046 (.433) *
Quintil x IDF .045 (.038)
Quintil x Jueces -.005 (.048)
Quintil x Mort. infantil -..052 (.039)
Urbano -5.905 (1.864) ** -1.696 (1.640) -1.762 (1.628)
Urbano x IDF -.210 (.252)
Urbano x Jueces .121 (.217)
Urbano x Mort. infantil -.201 (.089) *

Ideologa .842 (.217) *** .690 (.204) ** .691 (.205) **


Ideologa x IDF -.010 (.013)
Ideologa x Jueces -.001 (.029)
Ideologa x Mort. infantil -.001 (.017)
Vctima de la corrupcin -4.323 (.1574) ** -4.300 (1.483) ** -4.326 (1.520) **
Vc. corrupcin x IDF .116 .163
Vc. corrupcin x Jueces -.101 (.107)
Vc. corrupcin x Mort. infantil .012 (.148)
Vctima de la delincuencia -4.531 (1.571) ** -3.220 (1.697) -5.015 (1.581) **
Vc. delincuencia x IDF .296 (.175)
Vc. delincuencia x Jueces .081 (.359)
Vic. delincuencia x Mort. infantil -.068 (.165)
Vctima del conflicto -.664 (1.077) -.612 (1.038) -1.486 (1.024)
Vc. conflicto x IDF -.000 (.065)
Vc. conflicto x Jueces -.485 (.216) *
Vc. conflicto x Mort. infantil -.096 (.091)
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) -.105 (.093) .143 (.239)
Jueces/100 mil habitantes/km2 .447 (.068) *** .411 (.159) *
Mortalidad infantil .039 (.064) .204 (.124)
Tasa de homicidios/100 mil habs. .019 (.020) .018 (.020)
Regalas per cpita 10.572 (21.436) 5.986 (19.618)
Ingresos tributarios per cpita -30.407 (10.201) ** -38.412 (9.801) ***
*** Sig. < .001 Constante 53.590 (3.028) *** 68.838 (1.638) *** 68.576 (1.680) ***
** Sig. < .01 N (individual) 3528 3528 3528
* Sig. < .05
N (municipio-ao) 156 156
Sig. < .1
Finalmente, como esperbamos, quienes reportan haber Grfica 1

sido vctimas de la corrupcin (porque algn funcionario del Confianza interpersonal segn autoidentificacin tnica
sector pblico les pidi un soborno para adelantar un trmi- condicionada por mortalidad infantil
80

Confianza interpersonal
te) o vctimas de algn acto de delincuencia tienden a confiar
70
menos en sus semejantes que quienes no han tenido que sufrir
60
eventos de este tipo. Sin embargo, no se observa ningn efecto
50
de las experiencias negativas con el conflicto.
40
El modelo 2, por su parte, ratifica los efectos individuales 0.0 Mortalidad infantil 61,6
mencionados, aunque muestra que, cuando se incluyen los No minora Minora
182 183
factores contextuales, hay tambin evidencia de que las per-

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Grfica 2
sonas con ms dinero tienden a ser ms confiadas que quie-
nes se ubican en quintiles de riqueza ms bajos. Una mirada a Confianza interpersonal segn autoidentificacin tnica
condicionada por presencia de jueces
los indicadores municipales arroja el resultado de que en los
100
municipios con mayor recaudo tributario, como una medida

Confianza interpersonal
90
de su nivel de desarrollo econmico, los ciudadanos tienden a
80
confiar menos en las personas que los rodean que en los muni-
70
cipios donde el recaudo de impuestos es menor. Sin embargo,
60
el resultado ms llamativo de este modelo tiene que ver con el
50
impacto directo positivo que tiene la presencia de jueces sobre
40
la confianza interpersonal: en aquellos municipios con ms 0.0 Presencia de jueces 50,0
No minora Minora
jueces (ponderando por poblacin y extensin territorial), las
personas tienden a confiar ms en los dems.
La presencia de jueces tiene un efecto similar sobre la con-
El modelo 3, por su parte, muestra cmo los indicadores
fianza interpersonal: la grfica 2 muestra cmo, a medida que
de desempeo municipal condicionan el efecto de los rasgos
aumenta la cobertura del sistema de justicia en un municipio,
individuales sobre la confianza interpersonal. En primer lu-
tambin aumenta el nivel de confianza interpersonal de las
gar, aunque en los municipios con bajas tasas de mortalidad
minoras tnicas.
infantil no existe una diferencia en la confianza interpersonal
Algo similar sucede cuando se analiza el impacto de la
de las minoras tnicas con respecto a quienes se consideran
zona de residencia de los encuestados. Los resultados del mo-
blancos o mestizos, a medida que aumenta la mortalidad in-
delo 3 muestran que en municipios con bajas tasas de mor-
fantil en un municipio, la brecha entre estas dos categoras se
talidad infantil la confianza promedio de los habitantes del
ensancha. En estos contextos, la condicin de minora tnica
casco urbano no se diferencia significativamente de aquella
impacta negativamente la confianza de los ciudadanos en las
de quienes viven en el rea rural. Sin embargo, la diferencia
personas que los rodean, como se ve en la grfica 1.29
entre ambos mbitos de residencia se evidencia cuando la tasa

29 Esta grfica y las que siguen son el resultado de posestimacio-


nes llevadas a cabo en el programa HLM y adaptadas para mostrar mejor los hallazgos sustantivos.
de mortalidad infantil del municipio crece. En estos casos, las Grfica 4

personas de las reas urbanas se muestran significativamente Confianza interpersonal segn victimizacin
ms desconfiadas que aquellas de reas rurales. por la delincuencia condicionada por desempeo fiscal
80

Confianza interpersonal
Por otra parte, los modelos anteriores nos mostraban que
70
las personas ms educadas tienden a ser ms confiadas. En
60
este modelo interactivo (modelo 3), el efecto de la educacin
50
sobre la confianza interpersonal se ve condicionado tanto por
40
el desempeo fiscal como por la presencia de jueces. En el pri- 0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
mer caso, manteniendo los dems factores constantes, la rela- No vctima Vctima
184 185
cin entre confianza y educacin se potencia en los municipios

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Jos Rafael Espinosa Restrepo, Juan Carlos Rodrguez Raga

con altos niveles del ndice de Desempeo Fiscal (IDF). En el En suma, el efecto condicionante de los indicadores de des-
segundo, en municipios con mayor nmero de jueces (por po- empeo institucional se comporta de la forma esperada en el
blacin y territorio) se neutraliza esta diferencia. De hecho, la caso de los rasgos individuales mencionados: cuando el des-
mayor cobertura del sistema de justicia no tiene un efecto en las empeo es mejor, los efectos negativos sobre la confianza tien-
personas ms educadas pero s aumenta la confianza de los ciu- den a morigerarse y los efectos positivos a ensancharse; lo con-
dadanos con menor nivel educativo, como se ve en la grfica 3. trario sucede cuando el desempeo municipal es ms pobre.
El modelo 3 tambin muestra que el desempeo institucio-
nal, especficamente el fiscal, tendra un efecto moderador del Confianza en la Alcalda
impacto negativo de la victimizacin por delincuencia en la Realizamos un ejercicio similar utilizando como variable de-
confianza interpersonal, como se aprecia en la grfica 4. pendiente la confianza de los encuestados en su Alcalda. La
Finalmente, la mayor presencia de jueces tiende a aumen- tabla 2 muestra los resultados de este anlisis.
tar la confianza interpersonal, pero no alcanza a tener ese efec- Como se ve en los resultados del modelo 1, a diferencia de
to positivo en aquellas personas cuyos familiares han sido vc- lo que sucede con la confianza interpersonal, las mujeres tien-
timas del conflicto, como se muestra en la grfica 5. den a confiar ms en el gobierno municipal que los hombres.

Grfica 3 Grfica 5

Confianza interpersonal segn nivel educativo Confianza interpersonal segn victimizacin


condicionada por la presencia de jueces por el conflicto condicionada por presencia de jueces
100 100
Confianza interpersonal
Confianza interpersonal

90 90

80 80

70 70

60 60

50 50

40 40
0.0 Presencia de jueces 50,0 0.0 Presencia de jueces 50,0
Sin educacin Primaria Secundaria Superior No vctima Vctima
Tabla 2. Confianza en la Alcalda Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden sobre Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
Variables independientes
la confianza en la Alcalda
Mujer 2.246 (1.024) * 2.131 (.981) * 2.490 (.979) *
Mujer x IDF -.037 (.086)
Mujer x Jueces -.077 (.134)
Mujer x Mort. infantil .072 (.102)
Minora tnica -3.557 (1.591) * -3.047 (1.432) * -3.182 (1.335) *
Min. tnica x IDF .228 (.123)
Min. tnica x Jueces -.226 (.212)
Min. tnica x Mort. infantil .073 (.124)
Edad .076 (.033) * .076 (.033) * .071 (.033) *
Edad x IDF .002 (.004)
Edad x Jueces -.005 (.003)
Edad x Mort. infantil -.003 (.004)
Educacin -.269 (.154) * -.273 (.139) -.271 (.140)
Educacin x IDF -.016 (.014)
Educacin x Jueces -.013 (.020)
Educacin x Mort. infantil -.019 (.013)
Quintil de riqueza .278 (.451) .079 (.417) -.077 (.432)
Quintil x IDF .075 (.029) **
Quintil x Jueces -.125 (.041) **
Quintil x Mort. infantil .071 (.040)
Urbano -1.828 (1.676) -2.785 (1.673) -2.865 (1.605)
Urbano x IDF .270 (.113) *
Urbano x Jueces .205 (.208)
Urbano x Mort. infantil .143 (.129)

Ideologa 1.277 (.225) *** 1.253 (.228) *** 1.264 (.216) ***
Ideologa x IDF -.027 (.018)
Ideologa x Jueces -.028 (.038)
Ideologa x Mort. infantil .004 (.019)
Vctima de la corrupcin -4.455 (1.631) ** -4.508 (1.569) ** -4.882 (1.622) **
Vc. corrupcin x IDF .087 (.154)
Vc. corrupcin x Jueces -.181 (.134)
Vc. corrupcin x Mort. infantil -.029 (.143)
Vctima de la delincuencia -6.176 (1.480) *** -5.646 (1.473) *** -6.146 (1.692) **
Vc. delincuencia x IDF .012 (.194)
Vc. delincuencia x Jueces -.320 (.418)
Vic. delincuencia x Mort. infantil -.003 (.166)
Vctima del conflicto -2.390 (1.275) * -2.259 (1.123) * -1.904 (1.166)
Vc. conflicto x IDF -.005 (.107)
Vc. conflicto x Jueces .287 (.335)
Vc. conflicto x Mort. infantil .131 (.110)
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) .116 (.072) -.079 (.156)
Jueces/100 mil habitantes .297 (.058) *** .268 (.116) *
Mortalidad infantil -.193 (.081) * -.340 (.134) *
Tasa de homicidios/100 mil habs. .011 (.019) .014 (.019)
Regalas per cpita 26.454 (14.545) 26.373 (15.432)
Ingresos tributarios per cpita -5.000 (16.627) -3.839 (16.484)
*** Sig. < .001 Constante 46.610 (2.954) *** 55.759 (1.588) *** 55.502 (1.577) ***
** Sig. < .01
N (individual) 3540 3540 3540
* Sig. < .05
Sig. < .1 N (municipio-ao) 156 156
Lo contrario sucede en el caso de las minoras tnicas en rela- Grfica 6

cin con quienes se consideran mestizos o blancos. Asimismo, Confianza en la alcalda segn autoidentificacin tnica
las personas de mayor edad muestran mayores niveles de con- condicionada por desempeo fiscal
70
fianza en sus alcaldas, mientras que las personas de mayor
nivel educativo confan menos en las autoridades locales. El 60

Confianza interpersonal
anlisis individual del modelo 1 muestra que, cuando se inclu- 50
yen los dems factores, no hay diferencias entre residentes de
40
las reas urbana y rural del municipio.
30
Como en el caso de la confianza interpersonal, las personas
188 189
que se ubican a la derecha del espectro ideolgico confan ms 20

Instituciones y cultura poltica: una mirada exploratoria a los municipios de Colombia


Jos Rafael Espinosa Restrepo, Juan Carlos Rodrguez Raga

en las alcaldas que las personas de izquierda. Igualmente, 10


como esperbamos, quienes fueron vctimas de la corrupcin, 0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
No minora Minora
de la delincuencia o del conflicto armado confan menos en los
mandatarios municipales.
Adems de mostrar una diferencia significativa entre resi- Grfica 7
dentes urbanos y rurales (estos ltimos tienden a confiar ms Confianza en la alcalda segn quintiles de riqueza
en su Alcalda que los primeros), el modelo 2 indica que un condicionada por desempeo fiscal
aumento en la tasa de mortalidad infantil de un municipio tie- 60

Confianza en la alcalda
ne un efecto directo negativo sobre la confianza en la Alcalda. 50
Adicionalmente, el modelo 2 muestra que la presencia de jue-
40
ces tiene una relacin directa positiva con el nivel de confianza
30
en la Alcalda: a medida que aumenta el nmero de jueces,
aumenta el nivel de confianza. De la misma manera, los mu- 20
0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
nicipios con mayores niveles de regalas per cpita tienen en Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
promedio ciudadanos que confan ms en sus alcaldas.
El modelo 3 muestra que el desempeo fiscal juega un pa-
pel importante como condicionante de la relacin entre varia- Grfica 8

bles individuales y el nivel de confianza en la Alcalda: mo- Confianza en la alcalda segn rea de residencia
rigera el impacto negativo que tiene la condicin de minora condicionada por desempeo fiscal
70
tnica (grfica 6), atena las diferencias existentes entre diver-
Confianza en la alcalda

sos quintiles de riqueza (grfica 7) y entre las reas urbanas y 60

rurales de los municipios (grfica 8). 50


El modelo muestra tambin que la presencia de jueces tie-
40
ne un efecto positivo sobre la confianza en la administracin
30
municipal pero solo entre las personas pertenecientes a los ndice de desempeo fiscal
0.0 80,7
quintiles inferiores de riqueza, como se aprecia en la grfica 9. Rural Urbana
Grfica 9 Un efecto similar se ve cuando se analiza la interaccin en-
Confianza en la alcalda segn quintiles de riqueza tre la edad del encuestado y la presencia de jueces. La grfica
condicionada por presencia de jueces 10 muestra que el efecto de esta ltima es mayor entre las per-
90
sonas ms jvenes.
El desempeo en salud de un municipio, medido por su
Confianza en la alcalda

80

70 tasa de mortalidad infantil, impacta negativamente la confian-


za en las alcaldas, aunque solo entre quienes ocupan los quin-
60
tiles inferiores de riqueza, como se ve en la grfica 11.
50
190 191
40 Actitudes

Instituciones y cultura poltica: una mirada exploratoria a los municipios de Colombia


Jos Rafael Espinosa Restrepo, Juan Carlos Rodrguez Raga

0,0 Presencia de jueces 50,0


Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
frente al cumplimiento de la ley
El tercer rasgo de la cultura poltica que analizamos aqu se
relaciona con las actitudes favorables respeto de la ley. En
Grfica 10 ese caso, la variable dependiente es dicotmica, por lo cual
Confianza en la alcalda segn edad el modelo logstico utilizado estima los efectos de factores in-
condicionada por la presencia de jueces dividuales y contextuales sobre la probabilidad de que dicha
80 variable adopte el valor 1 (respeto por el cumplimiento de la
Confianza en la alcalda

70 ley). Los resultados de estos modelos aparecen en la tabla 3.


En este caso, nuevamente, encontramos un efecto de g-
60
nero. Las mujeres tienden a justificar con mayor frecuencia el
50
incumplimiento de la ley por parte de las autoridades que los
40 hombres, como lo muestra el modelo 1. Por su parte, tanto la
0.0 Presencia de jueces 50,0
edad como el nivel educativo tienen un impacto positivo sig-
18 aos 35 aos 65 aos
nificativo sobre la probabilidad de que los ciudadanos mues-
tren actitudes favorables al cumplimiento de la ley.
Grfica 11 Un hallazgo importante de este modelo de nivel 1 es que,
Confianza en la alcalda segn quintiles de riqueza a niveles iguales de los dems factores, particularmente man-
condicionada por mortalidad infantil teniendo constante el nivel educativo, las personas de condi-
70 ciones econmicas mayores (quintiles de riqueza superiores)
tienden a pensar con mayor probabilidad que las autoridades
Confianza en la alcalda

60
podran violar la ley en ocasiones para lograr su cometido.
50 Como se ver enseguida, este efecto est condicionado por el
40
desempeo institucional del municipio.
Para terminar el anlisis del modelo 1, quizs no sorprende
30
0.0 Mortalidad infantil 61,6
encontrar que las personas que durante el ltimo ao fueron
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 vctimas de algn acto delictivo, como un robo, atraco o agre-
Tabla 3. Cumplimiento de la ley Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden Variables independientes Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
sobre el respeto
por el cumplimiento de la ley Mujer -.137 (.071) -.128 (.071) -.132 (.077)
Mujer x IDF .002 (.008)
Mujer x Jueces -.001 (.014)
Mujer x Mort. infantil .001 (.007)
Minora tnica -.069 (.115) -.046 (.107) -.105 (.109)
Min. tnica x IDF .001 (.011)
Min. tnica x Jueces .061 (.027) *
Min. tnica x Mort. infantil -.011 (.011)
Edad .024 (.003) *** .024 (.003) *** .026 (.003) ***
Edad x IDF -.000 (.000)
Edad x Jueces .001 (.001)
Edad x Mort. infantil -.000 (.000)
Educacin .037 (.009) *** .036 (.009) *** .033 (.010) **
Educacin x IDF .002 (.001) *
Educacin x Jueces .002 (.003)
Educacin x Mort. infantil -.000 (.001)
Quintil de riqueza -.058 (.035) -.014 (.037) -.038 (.033)
Quintil x IDF .008 (.004) *
Quintil x Jueces .004 (.005)
Quintil x Mort. infantil -.000 (.003)
Urbano -.166 (.107) -.097 (.111) -.064 (.118)
Urbano x IDF .028 (.014) *
Urbano x Jueces -.009 (.011)
Urbano x Mort. infantil -.011 (.008)

Ideologa .004 (.014) -.007 (.015) -.012 (.016)


Ideologa x IDF .001 (.002)
Ideologa x Jueces -.006 (.002) **
Ideologa x Mort. infantil -.000 (.001)
Vctima de la corrupcin -.127 (.107) -.138 (.108) -.128 (.120)
Vc. corrupcin x IDF -.011 (.011)
Vc. corrupcin x Jueces -.010 (.011)
Vc. corrupcin x Mort. infantil -.001 (.011)
Vctima de la delincuencia -.628 (.083) *** -.605 (.085) *** -.602 (.096) ***
Vc. delincuencia x IDF .005 (.009)
Vc. delincuencia x Jueces .026 (.028)
Vic. delincuencia x Mort. infantil -.004 (.009)
Vctima del conflicto -.112 (.081) -.125 (.082) -.133 (.086)
Vc. conflicto x IDF .019 (.012)
Vc. conflicto x Jueces .048 (.021) *
Vc. conflicto x Mort. infantil .002 (.007)
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) -.015 (.006) * -.042 (.015) **
Jueces/100 mil habitantes -.008 (.007) -.005 (.013)
Mortalidad infantil .002 (.005) .008 (.008)
Tasa de homicidios/100 mil habs. -.001 (.001) -.001 (.001)
Regalas per cpita .028 (1.358) .158 (1.315)
Ingresos tributarios per cpita -.232 (.818) -.666 (.884)
*** Sig. < .001 Constante -.108 (.196) .968 (.114) *** .930 (.122) ***
** Sig. < .01
N (individual) 3531 3531 3531
* Sig. < .05
Sig. < .1 N (municipio-ao) 156 156
sin, entre otros, son ms proclives a justificar la bsqueda de Grfica 12

resultados por parte de las autoridades sin miramientos por el Actitudes a favor del respeto a la ley segn quintiles
respeto a la ley. de riqueza condicionadas por desempeo fiscal

Probabilidad de actitud a favor


1
El modelo 2, que incluye el efecto directo de los factores

del respeto a la ley


asociados al municipio, confirma los hallazgos del modelo 1,
aunque el efecto de la ubicacin del ciudadano en los quintiles
0,5
de riqueza desaparece cuando estas caractersticas del contex-
to participan en la estimacin. Curiosamente, en los munici-
pios con mayores niveles de desempeo fiscal (medido me- 0
194 0.0 ndice de desempeo fiscal 79,9 195
diante el IDF descrito en secciones anteriores) los ciudadanos
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

Instituciones y cultura poltica: una mirada exploratoria a los municipios de Colombia


Jos Rafael Espinosa Restrepo, Juan Carlos Rodrguez Raga

tienden a justificar con mayor frecuencia el incumplimiento de


la ley por parte de las autoridades.
Este efecto directo subsiste cuando, en el modelo 3, analiza-
Grfica 13
mos la forma como los indicadores de desempeo municipal
condicionan los efectos a nivel individual. No obstante, el IDF Actitudes a favor del respeto a la ley segn rea
de residencia condicionadas por desempeo fiscal
tiende a potenciar actitudes favorables al cumplimiento de la
1

Probabilidad de actitud a favor


ley y a moderar las actitudes desfavorables frente a este. En

del respeto a la ley


primer lugar, la tendencia hacia el respeto de la ley que tie-
nen las personas ms educadas se acenta en municipios cuyo 0,5
desempeo fiscal es mayor.
Ms importante aun, en los municipios con niveles de IDF
superiores, la mayor tendencia a justificar violaciones a la ley 0
0.0 ndice de desempeo fiscal 79,9
que tienen las personas ms afluentes desaparece, como se Rural Urbana
aprecia en la grfica 12.
Lo mismo sucede en relacin con las diferencias entre los
residentes de los cascos urbanos y las reas rurales de los mu-
Grfica 14
nicipios (grfica 13).
Actitudes a favor del respeto a la ley segn posicin
La presencia de jueces tambin condiciona el efecto que tie-
ideolgica condicionadas por presencia de jueces
ne la autoidentificacin tnica sobre el apoyo al cumplimiento
Probabilidad de actitud a favor

1
de la ley. Ms aun, en municipios con mayor cobertura del sis-
del respeto a la ley

tema de justicia se presenta una brecha ideolgica: las perso-


nas ms a la izquierda tienden a mostrar mayor respeto por 0,5

la ley que quienes se ubican hacia la derecha en el espectro,


como se aprecia en la grfica 14.
0
Algo similar sucede con el efecto de la victimizacin por 0.0 Presencia de jueces 49,5
el conflicto. A medida que aumenta la presencia de jueces, las Izquierda Centro Derecha
Tabla 4. Jos Rafael Espinosa Restrepo, Juan Carlos Rodrguez Raga

196
Tolerancia poltica Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Factores que inciden Variables independientes Coef. (E.S.) Coef. (E.S.) Coef. (E.S.)
sobre la tolerancia poltica
Mujer -3.721 (1.060) ** -3.695 (1.044) ** -3.646 (1.034) **
Mujer x IDF -.030 (.096)
Mujer x Jueces .065 (.120)
Mujer x Mort. infantil -.067 (.093)
Minora tnica 4.015 (1.681) * 4.315 (1.469) ** 4.408 (1.425) **
Min. tnica x IDF .114 (.126)
Min. tnica x Jueces .354 (.241)
Min. tnica x Mort. infantil -.142 (.119)
Edad -.080 (.032) * -.070 (.031) * -.075 (.033) *
Edad x IDF .002 (.004)
Edad x Jueces -.001 (.005)
Edad x Mort. infantil .001 (.003)
Educacin .571 (.169) ** .670 (.167) *** .624 (.159) ***
Educacin x IDF .033 (.018)
Educacin x Jueces -.007 (.017)
Educacin x Mort. infantil .010 (.012)
Quintil de riqueza .512 (.392) .332 (.370) .214 (.420)
Quintil x IDF -.002 (.044)
Quintil x Jueces .009 (.047)
Quintil x Mort. infantil -.047 (.041)
Urbano .271 (1.425) .981 (1.448) .683 (1.437)
Urbano x IDF -.207 (.114)
Urbano x Jueces .124 (.116)
Urbano x Mort. infantil -.051 (.094)

Ideologa -.304 (.206) -.210 (.189) -.154 (.183)


Ideologa x IDF -.004 (.014)
Ideologa x Jueces .016 (.020)
Ideologa x Mort. infantil -.013 (.017)
Vctima de la corrupcin .152 (1.320) -.281 (1.270) .267 (1.357)
Vc. corrupcin x IDF .055 (.100)
Vc. corrupcin x Jueces -.017 (.171)
Vc. corrupcin x Mort. infantil .321 (.127) *
Vctima de la delincuencia .542 (1.262) .715 (1.166) -.330 (1.421)
Vc. delincuencia x IDF .165 (.157)
Vc. delincuencia x Jueces .114 (.413)
Vic. delincuencia x Mort. infantil -.153 (.120)
Vctima del conflicto .435 (.896) .397 (.863) .186 (.886)
Vc. conflicto x IDF .032 (.064)
Vc. conflicto x Jueces -.091 (.192)
Vc. conflicto x Mort. infantil .024 (.093)
ndice de Desempeo Fiscal (IDF) .062 (.072) .213 (.117)
Jueces/100 mil habitantes .171 (.095) .036 (.103)
Mortalidad infantil -.004 (.073) .055 (.095)
Tasa de homicidios/100 mil habs. .012 (.019) .012 (.019)
Regalas per cpita 18.948 (21.434) 19.423 (21.999)
Ingresos tributarios per cpita -9.623 (10.486) -10.910 (10.685)
*** Sig. < .001 Constante 51.166 (2.715) *** 52.577 (1.380) *** 52.712 (1.377) ***
** Sig. < .01
N (individual) 3538 3538 3538
* Sig. < .05
Sig. < .1 N (municipio-ao) 156 156
Grfica 15 Grfica 16

Actitudes a favor del respeto a la ley segn victimizacin Tolerancia poltica segn nivel educativo
por el conflicto condicionadas por presencia de jueces condicionada por desempeo fiscal
1 70
a favor del respeto a la ley
Probabilidad de actitud

60

Tolerancia poltica
50
0,5
40

30

20
0 0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7
198 0.0 Presencia de jueces 49,5
Sin educacin Primaria Secundaria Superior 199
No vctima Vctima

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vctimas tienden a mostrar un mayor respeto por la ley, man- rancia poltica. Esto indicara la importancia del contexto, es-
teniendo los dems factores constantes (grfica 15). pecficamente de un componente institucional, para el nivel
de tolerancia poltica de quienes habitan en l.
Tolerancia poltica Este efecto, sin embargo, desaparece cuando se modela el
Como se mencion, la tolerancia hacia el ejercicio de los dere- condicionamiento de los indicadores institucionales sobre los
chos polticos de los dems, aun de las personas ms crticas determinantes individuales (modelo 3). En esta especificacin
del sistema de gobierno, constituye un valor central para la completa del modelo se ve la tendencia que tienen los muni-
salud democrtica de un pas. Los resultados del anlisis de cipios con mejor desempeo fiscal a exhibir una mayor tole-
los factores que inciden sobre la tolerancia poltica aparecen rancia poltica. Este efecto, sin embargo, debe ser analizado en
en la tabla 4. relacin (en interaccin) con los factores individuales.
Como se ha encontrado en estudios anteriores que inclu- En particular, como se ve en la grfica 16, el impacto positi-
yen todos los pases del continente americano (ver, por ejem- vo del desempeo fiscal se observa sobre todo entre las perso-
plo, Rodrguez Raga y Seligson 2010), las mujeres muestran nas ms educadas, cuya tolerancia aumenta significativamen-
niveles menores de tolerancia poltica que los hombres. En el te a medida que se incrementa el IDF.
modelo 1 se observa que esta diferencia, aunque pequea (casi
4 puntos en la escala de tolerancia de 0 a 100) es estadstica- Grfica 17
mente significativa. En contraste, las personas que se autoi- Tolerancia poltica segn rea de residencia
dentifican como pertenecientes a grupos tnicos minoritarios condicionada por desempeo fiscal
70
muestran mayores niveles de tolerancia que quienes se dicen
60
Tolerancia poltica

blancos o mestizos. Adems, la tolerancia es mayor entre las


50
personas ms jvenes, as como entre los ciudadanos con ma-
40
yores niveles de educacin.
30
El modelo 2, adems de encontrar los mismos efectos de
20
los factores individuales sobre la tolerancia, muestra un efecto 0.0 ndice de desempeo fiscal 80,7

directo de la presencia de jueces en mayores niveles de tole- Rural Urbana


De la misma manera, el IDF tiene un efecto particularmen- Como se ha encontrado en la literatura, en los municipios
te positivo sobre la tolerancia de los habitantes de los cascos donde existe una mayor oferta de justicia se observa mayor
urbanos de los municipios, como lo evidencia la grfica 17. confianza interpersonal y mayor confianza en los gobiernos
Algo similar, pero en sentido inverso, sucede con las vcti- municipales. En relacin con estos dos rasgos de la cultura po-
mas de la corrupcin en relacin con la tasa de mortalidad in- ltica se observa que una mayor cobertura del sistema de jus-
fantil: a medida que aumenta la tasa de mortalidad infantil, las ticia tiene efectos positivos especialmente entre las minoras
personas vctimas de corrupcin tienden a ser ms tolerantes. tnicas, las personas ms jvenes y quienes tienen un nivel
educativo menor; todos estos grupos poblacionales quizs son
Conclusin ms sensibles a la presencia de jueces. Por otro lado, en el caso
200 201
La literatura sobre cultura poltica incluye numerosos estu- de la confianza interpersonal, su efecto positivo se aprecia en

Instituciones y cultura poltica: una mirada exploratoria a los municipios de Colombia


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dios acerca de la importancia de las caractersticas individua- las personas que no han sido vctimas del conflicto, pero no
les en las actitudes cvicas de los ciudadanos. La tradicin so- logra un impacto entre aquellos ciudadanos cuyos familiares
ciolgica y la bibliografa inmersa en la corriente conductista han sido victimizados por los actores armados.
enfatizan los rasgos socioestructurales y los procesos de socia- La presencia de jueces tiene un efecto ms ambivalente
lizacin como factores que favorecen u obstaculizan la forma- en relacin con las actitudes a favor del cumplimiento de la
cin de actitudes de respeto y confianza tanto hacia las insti- ley por parte de las autoridades. De hecho, tiende a reducir la
tuciones como hacia los dems (Converse 1964; Brady, Verba probabilidad de expresar dichas actitudes entre quienes dicen
y Schlozman 1995). Algunos estudios aaden a este acervo hi- pertenecer a minoras tnicas o quienes se ubican a la derecha
ptesis acerca de la importancia del contexto en la formacin en el espectro ideolgico. En contraste, fomenta las actitudes
de dichas actitudes, enfatizando la relacin entre el entorno cumplidoras de la ley de quienes se ubican ms a la izquierda
institucional y los rasgos individuales de cultura poltica, cuyo as como de quienes han sido vctimas del conflicto. Igualmen-
principal desarrollo se ha dado en los estudios de capital so- te, la cobertura del sistema de justicia tiene un efecto directo
cial (Putnam 1993). positivo sobre la tolerancia poltica, lo cual respaldara la tesis
Existen, sin embargo, pocos estudios que hagan el anlisis de Madison sobre la importancia de las instituciones en la for-
simultneo de cmo tanto los rasgos individuales como los macin de valores cvicos (Hamilton, Madison y Jay 2001). En
factores contextuales impactan las actitudes de los ciudada- aquellos contextos donde las instituciones funcionan se est
nos. Estos anlisis, en particular aquel de los efectos condicio- ms dispuesto a tolerar a los contradictores y a tramitar las
nantes de las instituciones sobre los determinantes individua- diferencias a travs de vas institucionalizadas.
les de la cultura poltica, requieren de tcnicas de modelaje El desempeo fiscal de un municipio, por su parte, tam-
multinivel como las que empleamos aqu. El uso de informa- bin tiene efectos importantes sobre los rasgos de cultura pol-
cin proveniente de encuestas, en combinacin con datos de tica de los colombianos. Potencia la confianza interpersonal de
contexto, ofrece la posibilidad de conducir dicho anlisis. las personas con menor nivel educativo y de quienes reciente-
Un resumen de los hallazgos de nuestro anlisis muestra mente fueron vctimas de algn acto delictivo. Igualmente, un
que los factores institucionales que ms impacto tienen, direc- mejor desempeo fiscal promueve la confianza institucional
ta o indirectamente, sobre los rasgos de cultura poltica ana- entre las minoras tnicas, los habitantes del casco urbano y
lizados aqu son la presencia de jueces y el desempeo fiscal. entre las personas con mejor situacin econmica, reduciendo
as las brechas que, en su ausencia, se dan entre grupos tni- Tal vez no sorprende que el nivel de mortalidad infantil no
cos, reas de residencia y quintiles de riqueza. tenga un efecto ni directo ni indirecto sobre las actitudes de
En relacin con las actitudes favorables al cumplimiento respeto a la ley. Tampoco hay una consecuencia directa sobre
de la ley encontramos que en los municipios menos institucio- la tolerancia poltica, y su efecto condicionante resulta contra-
nalizados (en trminos de su desempeo fiscal), las personas intuitivo: quienes han sido vctimas de la corrupcin tienden a
ms educadas, los habitantes de los cascos urbanos y, parti- ser ms tolerantes que quienes no han sido vctimas en aque-
cularmente, las personas de mayores recursos econmicos llos municipios con altas tasas de mortalidad infantil. Esto l-
tienden a justificar con mayor frecuencia el comportamiento timo ameritara una mirada ms profunda para comprender
fuera de la ley de las autoridades, lo cual coincide de alguna los mecanismos que pueden explicar mejor este resultado.
202 203
manera con la mentalidad arrogante, propia de las lites, En trminos generales, el estudio de la relacin entre insti-

Instituciones y cultura poltica: una mirada exploratoria a los municipios de Colombia


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de la que habla Garca Villegas (2009). Ms interesante aun, tuciones, factores individuales y cultura poltica es relevante
encontramos que dichas brechas tienden a desaparecer en en el caso colombiano, en particular al examinar la influen-
aquellos municipios con un mejor desempeo fiscal. La rele- cia que tiene el entorno municipal sobre las actitudes de sus
vancia del contexto en este caso parece darle sustento empri- habitantes, debido a las grandes diferencias que existen entre
co al argumento de Garca Villegas en el sentido de que una los diferentes municipios y regiones del pas, en especial en
misma persona, con una mentalidad incumplidora bien defi- cuanto a su desarrollo institucional. El carcter exploratorio
nida, puede convertirse sbitamente en un cumplidor estricto del anlisis que hacemos en este captulo abre la puerta para
cuando pasa de un contexto a otro (2009: 263), y particular- avanzar en la comprensin de cmo las realidades dismiles
mente a la importancia que este autor le otorga a una mayor que viven los ciudadanos en Colombia pueden afectar la for-
institucionalizacin del espacio social (p. 264). Por otro lado, ma como se configura su cultura cvica.
el desempeo fiscal del municipio tiene un impacto positivo En el estudio encontramos que las instituciones importan.
sobre la tolerancia poltica particularmente entre las personas Esto muestra la relevancia de que el Estado extienda su pre-
menos educadas y quienes habitan en el rea rural. sencia y control territorial no solo desde una dimensin mili-
Por ltimo, el desempeo de los municipios en relacin con tar sino especialmente en el campo judicial y de prestacin de
la salud pblica, que aqu medimos mediante la tasa de mor- servicios bsicos. Esta mayor presencia estatal es sobre todo
talidad infantil, tiene un efecto negativo sobre todo en la con- necesaria en zonas caracterizadas por bajos niveles de legiti-
fianza de los ciudadanos en sus gobiernos municipales, lo cual midad, de capital social y de tolerancia, rasgos tpicos de las
confirma la importancia del entorno institucional sobre actitu- zonas afectadas por el largo conflicto armado.
des ciudadanas. Este efecto, adems, es particularmente notorio Ms aun, en muchos casos el impacto directo del desempe-
entre quienes se ubican en los quintiles inferiores de riqueza. o institucional de un municipio no es tan visible al fin y al
Por otra parte, un pobre desempeo del sistema de salud cabo en cada municipio conviven ciudadanos de diversa ndo-
de un municipio tiende a aumentar la brecha en la confianza le, es decir, existe un nivel importante de variacin tanto en las
interpersonal de los habitantes de reas rurales y quienes resi- caractersticas individuales como en las actitudes de cultura
den en el casco urbano. Igualmente, una mayor mortalidad in- poltica en cada contexto. Aun a pesar de estas condiciones,
fantil hace que quienes se autoidentifican como minora tnica nuestros hallazgos sugieren que el desempeo institucional
confen aun menos en las personas que los rodean. tiene un impacto diferenciado segn las caractersticas de los
individuos. Las personas tienden a definir sus actitudes y va- Evans, Peter. 2004. Development as Institutional Change: the
Pitfalls of Monocropping and the Potentials of Deliberation.
lores polticos en funcin del contexto. De cualquier manera,
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en trminos generales encontramos que un mejor desempeo
Fukuyama, Francis. 1995. Social Capital and the Global Eco-
institucional acenta el impacto positivo y modula los efec-
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Captulo 5 En los captulos previos de este libro se han de- 211

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Incorporacin institucional sarrollado dos ideas fundamentales. La primera de ellas es
de la periferia: que existe una presencia diferenciada del Estado en el territo-
tres casos paradigmticos rio que afecta gravemente las zonas perifricas del pas. Este
abandono institucional de la periferia colombiana es el resul-
tado de una larga tradicin de delegacin del poder institu-
cional, por parte de las lites, en actores locales ms o menos
Mauricio Garca Villegas incontrolados. En segundo lugar, que en la interaccin entre
contextos e instituciones, estas ltimas tienen efectos tanto di-
Jos Rafael Espinosa Restrepo
rectos como indirectos en la produccin de fenmenos rele-
vantes para el Estado como son la cultura poltica, los niveles
de concentracin de la tierra y el conflicto armado.
En este captulo desarrollamos una tercera idea, ntima-
mente relacionada con las dos anteriores: el propsito de am-
pliar la presencia institucional del Estado no es algo fcil; no es
algo que se consigue con, por ejemplo, la simple designacin
de funcionarios, el envo de tropas o la reforma de estatutos
legales. Se requiere de mucho ms que eso; se necesita de la
creacin de las condiciones policivas, sociales, culturales y po-
lticas (en los trminos indicados en la introduccin de este
libro) que hacen posible el arraigo, el funcionamiento y la efi-
cacia de dicha institucionalidad.
Aqu no pretendemos mostrar de manera precisa cules
son esas condiciones de posibilidad del afianzamiento insti-
tucional (entre otras cosas porque ellas pueden variar segn
los territorios) sino ms bien ofrecer algunas recomendaciones
que puedan ser tiles en el diseo de una poltica pblica des-
tinada a institucionalizar la periferia. Para tal efecto, en este En materia de descentralizacin poltica, el primer paso se
captulo analizamos tres proyectos a travs de los cuales el Es- dio en 1986 con la eleccin popular de alcaldes, y en 1991 con
tado ha buscado este propsito de incorporacin institucional. la eleccin popular de gobernadores. Estas reformas, junto
El captulo est dividido en cuatro partes. Las primeras tres con la introduccin de nuevos mecanismos de participacin
presentan y discuten tres casos de procesos de formacin de ciudadana, conformaron lo esencial de la descentralizacin
Estado en la periferia del pas, de los cuales creemos que se poltica, que fue complementada con una fuerte descentrali-
pueden sacar conclusiones importantes: el proceso de descen- zacin fiscal. La Ley 14 de 1984 de tributos locales, la Ley 12
tralizacin, el impacto de las regalas en los municipios y el de 1986 que buscaba fortalecer los aparatos fiscales de los
Plan Nacional de Consolidacin Territorial que actualmente se municipios y la Constitucin de 1991, le dieron mayor au-
212 213
est implementando en algunas zonas del pas. A manera de tonoma fiscal a los municipios.1 Estas dos dimensiones de la

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

conclusin, la ltima parte presenta algunas recomendaciones descentralizacin (poltica y fiscal) implicaron un traslado de
generales. funciones del orden nacional al nivel municipal, que produ-
jo una descentralizacin administrativa a partir de la cual los
La descentralizacin municipios estuvieron encargados de la prestacin de servi-
A mediados de los aos ochenta hubo tres fenmenos que jalo- cios bsicos, tales como educacin y salud.
naron el proceso de descentralizacin en Colombia: en primer Todas estas reformas fueron concebidas bajo la premisa de
lugar, se produjeron cambios en el sistema poltico (debido en que la descentralizacin aumentara la participacin poltica
buena parte a los efectos del Frente Nacional) que significaron de los ciudadanos, as como la eficacia, la agilidad y la trans-
la transformacin de la competencia interpartidista en intrapar- parencia en la prestacin de servicios pblicos (se reduciran
tidista, lo cual hizo que los polticos regionales ganaran terreno los costos legales e ilegales de intermediacin entre el Estado
frente a sus jefes polticos en el centro. En segundo lugar, hubo central y los ciudadanos) y se atenuara el hiper-centralismo
una marcada influencia de agencias multilaterales interesadas en poltico que era concebido (entre otros por la Comisin de Es-
promover la descentralizacin como mecanismo para aumentar tudios sobre la Violencia) como uno de los principales obst-
la participacin poltica y la eficacia en la prestacin de servicios culos para lograr la paz en el pas (Comisin de Estudios sobre
pblicos. En tercer lugar, hubo tambin una masiva presencia de la Violencia 1987).
movimientos cvicos que exigan una mejor prestacin de servi- Un balance general de la descentralizacin muestra logros
cios bsicos por parte del Estado y defendieron, al mismo tiempo, importantes. Las coberturas en servicios bsicos a cargo de
la descentralizacin como un camino hacia la paz (Archila 2003; los municipios mejoraron sustancialmente. Para el ao 2010,
Gutirrez 2010; Haggard 1997; Peterson 1997; Tendler 1997). la tasa de cobertura bruta en educacin bsica primaria y se-
Estas tres influencias, muy diversas por cierto, estaban de cundaria super el 100%, y el Sistema General de Seguridad
acuerdo en el mismo propsito: fortalecer la descentraliza- Social en Salud se acerc a la cobertura universal. Segn la
cin. La izquierda, solidaria con los movimientos sociales; el
gobierno, cercano a la visin de las agencias internacionales
1 Esta autonoma financiera fue definida por la Constitucin
para el desarrollo (sobre todo la AID), y los partidos polticos, como el derecho a administrar los recursos y establecer los tributos
configuraban una especie de consenso poltico alrededor de la necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en
las rentas nacionales (numerales 3 y 4 del art. 287 de la Constitucin,
importancia de la descentralizacin. respectivamente).
Encuesta Nacional de Calidad de Vida realizada en 2010 por La descentralizacin poltica tuvo resultados muy dispa-
el DANE, la cobertura nacional en energa elctrica lleg en el res. Las nuevas elecciones populares en los municipios y en
2010 a 97,7%, en acueducto a 87,6% y en alcantarillado a 75,3% los departamentos no siempre produjeron el fortalecimiento
(DANE 2011). Estos niveles de cobertura, comparados con los democrtico que se pretenda. En algunos casos, sobre todo en
de hace veinte aos, son sin duda positivos. zonas perifricas en donde la institucionalidad estaba subyu-
La descentralizacin tambin permiti una relativa aper- gada por el clientelismo (en ocasiones armado), las elecciones
tura poltica. Las elecciones populares de alcaldes y gober- no solo no consiguieron los resultados pretendidos sino que
nadores hicieron posible el surgimiento de nuevas fuerzas sirvieron para entronizar la ilegalidad. En estos municipios,
polticas (nuevos movimientos cvicos, tnicos, regionales y las elecciones populares transformaron el conflicto en una dis-
214 215
partidos religiosos o de izquierda estn hoy presentes en las puta por el poder local (Snchez y Chacn 2005; Snchez y

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

regiones), e impulsaron nuevos espacios de participacin po- Palau 2006). Los grupos armados encontraron en la descen-
ltica que, sin embargo, no se han traducido en un aumento tralizacin poltica una oportunidad para lograr control sobre
de la participacin electoral (Pening 2003). Esta apertura fue parte de los bienes y recursos pblicos, interferir en los proce-
particularmente provechosa en las grandes ciudades del pas sos polticos y consolidar un dominio sobre algunos territorios
y sobre todo en Bogot, en donde alcaldes independientes de (Foro Nacional por Colombia 2009; Snchez y Chacn 2005;
las clientelas polticas tradicionales lograron grandes transfor- Snchez y Palau 2006).
maciones. La descentralizacin tambin permiti independi- La incapacidad relativa de las elecciones locales para cons-
zar la poltica territorial de las dinmicas del nivel nacional, truir democracia se aprecia en el siguiente mapa de la Misin
limitando as lo que Francisco Gutirrez denomina el viejo de Observacin Electoral (mapa 1) para las elecciones locales
clientelismo, que se apoyaba en la nmina para retribuir los de 2011. Este mapa recoge las diferentes variables tenidas en
votos a cambio de la provisin de servicios pblicos, como cuenta por la MOE para medir el riesgo electoral, tanto por
el suministro de cocinol en los barrios populares en los aos factores de violencia (desplazamiento, violencia poltica, ac-
ochenta (Gutirrez 2010). ciones armadas guerrilleras, acciones armadas paramilitares,
Pero los resultados de la descentralizacin no han sido ho- violaciones a la libertad de prensa, etc.) como por factores
mogneos a lo largo del territorio nacional. En zonas perifri- electorales (tarjetas no marcadas, votaciones atpicas, denun-
cas del pas, en las cuales haba una precaria institucionalidad, cias, delitos, etc.).
y que por ello mismo estaban menos preparadas para asumir La descentralizacin tambin ha tenido un impacto noci-
las responsabilidades que trajeron las reformas, los resultados vo en relacin con el fenmeno del clientelismo. Si bien el lla-
no solo no fueron buenos sino que incluso, en algunos casos, mado viejo clientelismo, basado en la nmina para prestar
fueron contraproducentes. As por ejemplo, Garca Villegas y servicios a cambio de votos, se desvaneci, surgi un nuevo
Revelo Rebolledo (2010) muestran, a partir de estudios de caso tipo, ms poderoso y ms nefasto, caracterizado por tener
de Urab, Magdalena, Sucre y los Llanos Orientales, cmo las menos intermediarios y no basarse en la nmina sino en los
estructuras de poder local existentes en los municipios no solo contratos (Gutirrez 2010). Entre noviembre de 2009 y febrero
se convirtieron en un obstculo insalvable para los propsitos de 2011 segn cifras de la Auditora General de la Repbli-
que buscaban las reformas, sino que esas estructuras salieron ca se suscribieron 852.143 contratos, de los cuales 433.146
fortalecidas con la descentralizacin. fueron de prestacin de servicios y 156.013 de ellos (casi el
Mapa 1 20%) con personas naturales. Este alto porcentaje de contratos
Niveles de riesgo de prestacin de servicios con personas naturales est relacio-
nado, como lo dice la misma Auditora General, con nminas
paralelas (Gmez Lee y Cspedes 2011: 33). Si bien la captura
del Estado ha sido un fenmeno generalizado en todo el pas,
ha operado con mayor fuerza en las zonas ms alejadas del
centro poltico. Es all donde las instituciones son ms dbiles
y, por tanto, ms sensibles al dominio de actores legales e ile-
gales (Garay et al. 2008: 53).
216 217
La descentralizacin fiscal, de otra parte, traslad nuevas

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

e importantes responsabilidades a los municipios en relacin


con el manejo de recursos pblicos. Pero las desigualdades re-
gionales eran evidentes en materia de sus capacidades fisca-
les.2 Si bien los ingresos tributarios de los municipios pasaron
del 7 al 12% entre 1987 y 2005 (DNP 2007b: 12), y la dependen-
cia global de todos los municipios respecto de las transferen-
cias del Sistema General de Participaciones (SGP) solo aumen-
t 3% entre 2000 y 2008 (del 41,3 al 44,2%) (Zapata 2010: 14),
existen fuertes diferencias entre los municipios en sus niveles
de capacidad fiscal.3 El mapa 2 muestra cmo est repartida a
lo largo del territorio colombiano la dependencia fiscal de los
municipios en las transferencias de la Nacin.
En un sistema descentralizado es deseable que los muni-
cipios tengan una baja dependencia respecto de las transfe-

2 En la evaluacin que el Departamento Nacional de Planeacin


(DNP) realiz de la gestin administrativa y fiscal de los municipios
para el ao 2009, los veinte primeros municipios en el escalafn fue-
ron de los departamentos de Cundinamarca (10), Antioquia (4), Bo-
yac (2), Casanare (1), Santander (1), Valle del Cauca (1), sumados a
Bogot; mientras que los veinte municipios del fondo del escalafn
fueron de Bolvar (10), Sucre (3), Crdoba (2), Vichada (2), Meta (1),
Guaviare (1) y Amazonas (1) (DNP 2010: 158). Arriba los del centro y,
en el fondo, la periferia (DNP 2010).
Fuente: Jimnez (2011). Elaboracin Dejusticia..
3 Si no tomamos la suma total de los ingresos y las transferen-
cias de los municipios (en la que municipios de altos ingresos y baja
dependencia pueden distorsionar el anlisis), sino que partimos del
promedio de los niveles individuales de dependencia, la conclusin
es diferente: el promedio de dependencia de los municipios de las
transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) es de
62,34%.
Mapa 2 rencias del nivel central, y ello al menos por tres razones: en
Dependencia financiera municipal primer lugar, porque existe evidencia internacional de que los
de las transferencias nacionales (2009) gobiernos subnacionales son ms prudentes y eficientes en el
manejo de los recursos que ellos mismos recaudan frente a los
que reciben por transferencias (Bird 2003; Zapata 2010). En
segundo lugar, porque una alta capacidad fiscal permite una
mayor autonoma municipal respecto de las condiciones que
impone el Estado central a cambio de las transferencias. Y, en
tercer lugar, porque una baja dependencia de las transferen-
218 219
cias est relacionada con una fuerte capacidad de gestin de

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

los entes territoriales, altos niveles de transparencia y facili-


dades para generar recursos propios y manejarlos adecuada-
mente (Foro Nacional por Colombia 2009).
Como muestra el mapa, las zonas perifricas del pas sal-
vo aquellas que gozan de una buena entrada de recursos por
las regalas son las ms dependientes de las transferencias.
Esto solo es un ejemplo ms de las condiciones dispares a las
que se ha enfrentado la descentralizacin, y de los efectos dife-
renciados que ha producido a lo largo del territorio nacional.
No solo hay variaciones en la dependencia frente a los re-
cursos transferidos, sino tambin diferencias en su manejo efi-
ciente. En el 2001, el Ministerio de Hacienda, al defender la ley
715 de 2001 ante el Congreso, sealaba:
El comportamiento de la cobertura bruta oficial en educacin desde
1995 al 2000 no responde al ritmo de crecimiento de los recursos en-
tregados para la prestacin del servicio educativo a los departamentos
y distritos. Mientras que los recursos se incrementaron en trminos
reales en un 30%, la matrcula aument solo el 18%. Existen depar-
tamentos que a pesar de haber tenido un incremento en los recursos
por encima del 50% en el mismo periodo, disminuyeron la cobertura
en esa misma proporcin. Sin embargo la posibilidad de mejorar la
eficiencia redistribuyendo sus docentes, ha sido demostrada por de-
partamentos que han logrado aumentar la cobertura bruta en 16% con
Fuente: DNP. Elaboracin Dejusticia.
incrementos de solo el 4% en los recursos que reciben (Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico 2001: 21).4

4 Adems de un problema en la eficiencia, el Ministerio reconoci


un problema en la asignacin de recursos para educacin, en el que
A finales de los aos noventa, el gobierno tena claro que en la enseanza. Podramos hablar entonces de una conver-
la descentralizacin fiscal se estaba volviendo econmica- gencia cuantitativa que probablemente responde a los in-
mente inviable (Echavarra, Rentera, y Steiner 2002; Guti- centivos en la asignacin de recursos que transfiere el SGP,
rrez 2010). Estos problemas financieros llevaron a una serie que se basa en datos de cobertura y no de calidad pero no
de reformas en materia fiscal que buscaron controlar el gasto cualitativa.
pblico de los municipios. Los Actos Legislativos de 2001 y de Pero lo ms delicado de este diagnstico se encuentra en
2007, y las leyes 715 de 2001, 812 de 2003 y 863 de 2003, entre el hecho de que en algunas regiones del pas las instituciones
otras, han condicionado la autonoma fiscal de los municipios descentralizadas representaron una oportunidad extraordina-
al cumplimiento de algunos requisitos exigidos desde el Esta- ria para las organizaciones criminales, aupadas por la clase
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do central. Por ejemplo, solo hasta que los municipios hayan poltica y por las viejas y nuevas estructuras clientelistas, para

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

alcanzado niveles de cobertura universal y cumplan con es- obtener recursos y debilitar an ms la ya precaria institucio-
tndares de calidad establecidos por autoridades competen- nalidad municipal (Garca Villegas y Revelo 2010). El caso de
tes (gobierno nacional), en los sectores de educacin, salud la captura del sistema de salud en la Costa Atlntica por parte
o servicios pblicos domiciliarios, y estn certificados por la de la alianza entre polticos corruptos y paramilitares, es un
entidad respectiva (lase, otra vez, el gobierno nacional), los ejemplo diciente de los peligros que se derivan de la introduc-
gobiernos locales podrn destinar libremente los recursos ex- cin de reformas que no cuentan con las condiciones sociales,
cedentes para inversin en otros sectores. 5
institucionales y de seguridad suficientes para operar y pro-
La dimensin administrativa de la descentralizacin, por ducir los resultados esperados (Garca Villegas y Revelo 2010;
ltimo, tambin tuvo resultados dispares. Si bien las cobertu- Romero 2011).
ras en educacin, salud y servicios bsicos han aumentado, y Con la Ley 100 se permiti que los empresarios privados
se ha dado una especie de convergencia social entre munici- entraran a competir en la prestacin de servicios de salud, en
pios en ese sentido, esta convergencia no se ha materializado pensiones y en riesgos profesionales. Los senadores Dieb Ma-
en aumentos en la calidad de la prestacin de esos servicios loof y Eduardo Bentez participaron en la elaboracin de la
(Velsquez 2006). Por ejemplo, la cobertura educativa de edu- reforma a esta ley en 2007. El objetivo de la reforma era, entre
cacin bsica llega hoy al 100%, pero las diferencias en los re- otras cosas, generar nuevas afiliaciones que cubrieran el rgi-
sultados de las pruebas del ICFES muestran una baja calidad men subsidiado, por medio del aumento en la base de cotiza-
cin en salud en 0,5 puntos porcentuales. Se buscaba entonces
que los subsidios se financiaran con los recursos destinados a
los municipios ms pobres reciban menos recursos para el pago de la oferta, es decir, con recursos de la red hospitalaria. En una
docentes: De otra parte, se ha evidenciado una profunda inequidad
en la distribucin que los departamentos realizan entre municipios, investigacin reciente hecha por Mauricio Romero (2011) se
producto, en el caso de educacin, de la inadecuada distribucin geo- muestra cmo el senador Maloof mdico de profesin,
grfica de los docentes concentrados en las zonas urbanas y en las ca-
beceras municipales ms grandes, favoreciendo a los municipios ms aliado con los paramilitares, se apropiaron de recursos inmen-
ricos e induciendo a los municipios ms pobres a contratar docentes
con cargo a los recursos de la Participacin Municipal [] Entre ma-
sos destinados a la salud en la costa Caribe, gracias justamente
yor es la pobreza (mayor NBI) de un municipio, menor es el Situado a estas reformas.
por alumno que recibe del departamento (Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico 2001). La conclusin que extrae Mauricio Romero de este caso es
5 Acto Legislativo 4 de 2007. la siguiente: privatizar y descentralizar en contextos de conflicto ar-
mado, ilegalidad y corrupcin ofreci oportunidades e incentivos para Mapa 3
la inagotable codicia de los delincuentes y que para que grupos armados Distribucin de regalas por municipios (2009)
ilegales [] establecieran puentes, redes, enjambres de ilegalidad con los
empresarios codiciosos y polticos ambiciosos (2011: 63).

Las regalas
La Constitucin de 1991 estableci que los municipios y depar-
tamentos en los que se exploten recursos naturales no renova-
bles (incluidos los puertos martimos y fluviales por donde se

222
transporten los recursos y productos) tienen derecho a parti- 223
cipar en las regalas y compensaciones derivados de esas ex-

Incorporacin institucional de la periferia: tres casos paradigmticos


Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

plotaciones (regalas directas). La Constitucin, adems, cre el


Fondo Nacional de Regalas para que reuniera los ingresos pro-
venientes de las regalas que no fueran asignados a los departa-
mentos y municipios, y los distribuyera entre las otras entida-
des territoriales que no gozaran de estas (regalas indirectas).6
Las explotaciones de recursos naturales no renovables de
las ltimas dos dcadas han tenido lugar en zonas perifricas
del pas. A estos municipios con altos niveles de pobreza in-
gresaron miles de millones de pesos por concepto de regalas
y de inversiones privadas.
La situacin actual es la siguiente. De las 790 entidades te-
rritoriales beneficiarias de regalas directas (751 municipios,
32 departamentos y 7 Corporaciones Autnomas Regionales),
17 departamentos y 60 municipios reciben el 95% de ellas. Los
principales beneficiarios de estos recursos han sido los depar-
tamentos y municipios de Casanare, Meta, Arauca y Huila (de
alta explotacin de hidrocarburos), que entre 1994 y 2009 re-
cibieron el 56% de las regalas generadas en el pas. Esto ha
llevado a que el 80% de los recursos de regalas lleguen a enti-
dades con el 17% de la poblacin: Casanare, con menos del 1%
de la poblacin, recibe el 24% de las regalas; Meta, con el 2%,
Fuente: DNP. Elaboracin Dejusticia.

6 Estas disposiciones, entre otras por razones que presentamos


aqu, fueron modificadas, y a partir del 2012 las explotaciones de re-
cursos naturales no renovables generan regalas no a favor de muni-
cipios y departamentos especficos sino a la Nacin en general (Acto
Legislativo 13 de 2010 del Senado y 123 de la Cmara).
recibe el 12%, y Arauca, con el 0,5% de la poblacin, recibe el certificaciones exigidas. El municipio de Aguazul (Casanare),
10,8% del total de las regalas causadas (Ministerio de Hacien- tambin entre los municipios que ms regalas reciben, no te-
da y Crdito Pblico 2010). El mapa 3 presenta la distribucin na ninguna certificacin en 2008 (DNP 2009).
de las regalas del pas por municipios. La idea de que existe un impacto diferenciado de las rega-
Dos de estos cuatro departamentos, Arauca y Casanare, las en los municipios segn su desempeo institucional tiene
fueron creados por la Constitucin de 1991. Nacieron e inme- un fuerte respaldo emprico. A partir de anlisis economtri-
diatamente se convirtieron en los mayores receptores de re- cos, Guillermo Perry y Mauricio Olivera sostienen que los de-
galas en el pas. Pero la debilidad institucional de estos dos partamentos y municipios
departamentos es ms la norma que la excepcin. El manejo en los que haba escasa actividad econmica (e institucionalidad)
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de la riqueza de las regalas ha estado a cargo de entidades cuando sobrevino el boom del petrleo (y del gas y la gran minera del

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incapaces de administrar eficiente y transparentemente los re- carbn en el caso de La Guajira), han tenido un muy pobre desempe-
o econmico (especialmente Arauca) y los problemas de captura de
cursos. Varios ejemplos ilustran este punto.
rentas, corrupcin e ineficiencia en la utilizacin de las regalas han
La Ley 715 de 2001 establece que los municipios deben cer- sido notorios (2010: 30).
tificar el hecho de estar en capacidad de prestar los servicios
pblicos, de la siguiente manera: afiliacin de la poblacin Los autores concluyen que la calidad institucional tiene
vulnerable al rgimen subsidiado de salud (la entidad que un efecto positivo directo sobre el crecimiento y, a la vez, hace
certifica es el Ministerio de Salud), cobertura de educacin b- ms favorables los efectos de las regalas sobre el crecimiento
sica (Ministerio de Educacin), cobertura de agua potable y (o reducen los efectos negativos cuando los hay) y sobre la
alcantarillado (Superintendencia de Servicios Pblicos Domi- pereza fiscal.
ciliarios) y baja mortalidad infantil (DANE). De otra parte, las regalas no solo no han producido, en
Para el 2008, ninguna de las 746 entidades que en ese mo- trminos generales, los resultados esperados, sino que han
mento reciban recursos de regalas estaba certificada en todas estado acompaadas de malos manejos en su ejecucin (en
y cada una de las coberturas que el Estado central exige des- parte, por eso no han logrado esos objetivos). La Ley 134 de
de la reforma de 2001 para el manejo autnomo de los recur- 1994 defini unos porcentajes mnimos de inversin de las
sos. Ms sorprendente an, ninguna de esas entidades estaba regalas en sectores prioritarios para el bienestar social, hasta
certificada en agua potable y alcantarillado. Solo 269 estaban que se alcanzaran algunos indicadores (en mortalidad infantil
certificadas en salud, 133 en educacin bsica y 22 en mortali- un mximo de 1%, en educacin una cobertura de educacin
dad infantil. De las 31 entidades que recibieron el 78% de los bsica de la poblacin pobre del 90%, etc.). La Contralora ha
recursos entre 2005 y 2008 (10,4 billones de pesos a precios sealado, sin embargo, que los recursos de regalas no han
constantes del 2008), ninguna estaba certificada en agua po- sido bien utilizados justamente porque, a pesar de no haber
table y alcantarillado, ni tampoco en mortalidad infantil. Solo alcanzado los indicadores mnimos, estos porcentajes de in-
siete lo estaban en salud y ocho en educacin. Los municipios versin no han sido respetados. Por ejemplo, entre 1995 y 2000
de Castilla la Nueva (Meta), Orocu (Casanare), Cantagallo los departamentos de Arauca, Casanare y Meta solo destinaron
(Bolvar), Tauramena (Casanare), Puerto Gaitn (Meta) y Ya- el 45,71, el 28 y el 34,23% de las regalas respectivamente, a edu-
guar (Huila), que fueron los que ms recursos de regalas re- cacin, salud y saneamiento bsico, cuando el porcentaje mni-
cibieron entre 2005 y 2008, solo contaban con una de las cuatro mo de inversin es del 50% (Garay et al. 2008; Hernndez 2004).
A estos problemas de manejo de los recursos se suman los y los contratos realizados por las entidades territoriales.7 En
de corrupcin. Una de las figuras ms utilizadas para evadir 2004 se puso fin a esta Comisin y sus funciones se traslada-
las normas de contratacin estatal (y, por tanto, una de las ron al Departamento Nacional de Planeacin.
formas de corrupcin), es por medio de convenios interins- Como si esto fuera poco, los municipios que son mayores
titucionales (con instituciones pblicas, universidades y aso- receptores de regalas han sido objeto de fenmenos de cap-
ciaciones de municipios) en lugar de contratos regulados por tura y de reconfiguracin cooptada del Estado8 (Garay et al.
las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007. Segn scar Ortiz, exzar 2008; Gutirrez y Zuluaga 2011). Las fallas administrativas y
anticorrupcin, estos convenios son atajos para la trampa, tcnicas del nivel local hacen que los municipios y especial-
son procesos sin una seleccin objetiva, hechos por la puerta mente estos tan atractivos sean entidades propicias para ini-
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de atrs (Programa Presidencial de Lucha contra la Corrup- ciar procesos de corrupcin sistmica de gran escala y a largo

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cin 2009). En 2007, en Hato Nuevo (Casanare), la alcaldesa plazo. Muchos de los gobernadores y alcaldes de los departa-
encargada ejecut la totalidad de los recursos de regalas, cer- mentos y municipios receptores de regalas cuentan hoy con
ca de 9.600 millones de pesos, en una semana y a travs de sanciones disciplinarias y procesos penales en curso y en fir-
convenios administrativos. El 89% de los dineros de regalas me (Gutirrez y Zuluaga 2011).9
de Putumayo (ms de 19 mil millones de pesos) y el 67,7%
de los de Antioquia (42.266 millones) se ejecutaron mediante
7 La CNR contaba con poco personal para revisar los informes
convenios. Casanare y Meta vuelven a ser protagonistas: en sobre la administracin de las regalas en las unidades territoriales.
El tiempo transcurrido entre la ejecucin y la vigilancia, al que se
2007 Casanare ejecut 267.659 millones de pesos (el 60% de sumaba el poco msculo burocrtico de la CNR, constituy un fuerte
sus regalas) y Meta 253 mil (el 63%) sin realizar procesos de incentivo para el mal uso de los recursos. En 1996 solo 10% de las en-
tidades territoriales enviaba sus informes, y adems estos carecan de
seleccin objetiva de contratistas (Programa Presidencial de la mayora de la informacin exigida (Gutirrez y Zuluaga 2011:
Lucha contra la Corrupcin 2009). 104).
8 La captura del Estado se refiere a la influencia indebida de acto-
No existe un control efectivo de los recursos que se entre- res privados en la ley con el fin de obtener beneficios, principalmen-
gan por regalas. La Ley 141 de 1994 cre la Comisin Nacio- te econmicos (World Bank 2000). La reconfiguracin cooptada del
Estado de la que habla Garay implica un estadio ms avanzado de
nal de Regalas con el objeto de vigilar su correcta utilizacin y captura, en el que los intereses de los actores privados, que no son
solo legales son, adems de econmicos, polticos y sociales (Garay et
administrar el Fondo Nacional de Regalas. Sin embargo, esta
al. 2008).
Comisin fue capturada por lites regionales legales e ilegales, 9 Un buen ejemplo de esto es la investigacin que Luis Jorge
que la utilizaban a su antojo para sacar provecho de estos di- Garay realiz sobre las redes de corrupcin en el departamento de
Casanare. A partir de informacin de la Fiscala, Garay aplic una
neros. En la medida en que los integrantes de la Comisin de- metodologa de modelaje de redes para representar, en una matriz en
la que se especifican los actores y las relaciones establecidas, las re-
ban ser representativos de las regiones, el diseo institucional laciones sociales de corrupcin del Casanare. Las principales conclu-
de la Comisin termin siendo funcional a dinmicas cliente- siones fueron las siguientes: el actor ms conectado de la red, el hub
de la red, fue un alcalde; los otros actores ms influyentes en la red,
listas caracterizadas por, en primer lugar, intercambios de bie- los principales nodos, fueron tres lderes paramilitares; la persona que
arbitr el flujo de informacin en la red, ya que controlaba al alcalde,
nes por apoyos electorales y, en segundo lugar, control social
fue el comandante de las Autodefensas Campesinas de Casanare; y la
entre polticos con influencia nacional y polticos de arraigo principal relacin social de la red, con un 40%, fue la presin violenta.
Casanare es un buen caso, entonces, de una red de crimen organiza-
regional (Gutirrez y Zuluaga 2011: 104). A este problema se do que super los procesos tradicionales de corrupcin, usualmente
sumaron debilidades relacionadas con la incapacidad de la asociados al soborno, con el fin de avanzar en (la) captura del Estado
a nivel local y regional e incluso intentar incursionar en un proceso
Comisin para ejercer un control efectivo sobre los proyectos de reconfiguracin cooptada del Estado (Garay et al. 2008: 130).
El optimismo inicial que trajeron consigo las regalas en las El Plan Nacional
regiones tradicionalmente apartadas fue reemplazado por el de Consolidacin Territorial
desconsuelo que han dejado estos aos de despilfarro, corrup- Para articular los diferentes esfuerzos del Estado destinados a
cin y captura en el manejo de los recursos (Snchez y Palau consolidar el control territorial, el gobierno desarroll la Doc-
2006; Rubio 1996). Departamentos y municipios perifricos, trina de Accin Integral, la principal herramienta para esta-
con instituciones dbiles, no supieron enfrentarse a los abun- blecer principios y protocolos de coordinacin operacional
dantes recursos que, de un da para otro, debieron manejar a entre el esfuerzo militar y social. Ello implic no solamente
imagen y semejanza de los municipios del centro. la coordinacin de las acciones de las diferentes agencias del
Estado en algunas zonas especficas (a travs del Centro de
228 229
*** Coordinacin de Accin Integral, el cual exista desde el 2004),

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Mauricio Garca Villegas,Jos Rafael Espinosa Restrepo

Los dos casos analizados en este captulo (descentralizacin sino la creacin de brigadas especiales de militares que reali-
y regalas) ponen en evidencia las grandes dificultades que zaran obras civiles al ritmo del avance de las tropas.
entraa el proceso de institucionalizacin de la periferia. Ms Bajo esos parmetros, y despus de haber iniciado un plan
an, muestran que los propsitos de incorporacin institucio- piloto en la Macarena en 2007 (Plan de Consolidacin Inte-
nal de territorios abandonados por el Estado (o falsamente gral de la Macarena) el gobierno cre (a travs de la Directiva
incorporados mediante una delegacin clientelista) pueden Presidencial 01 de 2009) el Plan Nacional de Consolidacin
no solo no lograrse, en ausencia de las condiciones policivas, como un mecanismo para alinear los esfuerzos militar y de
sociales, polticas, etc., requeridas (ver Introduccin), sino que polica en materia de seguridad, con la oferta institucional en
pueden incluso ser contraproducentes y debilitar an ms la las reas de justicia, social, desarrollo econmico y gobernabi-
presencia estatal. As pues, la solucin a la falta de presen- lidad. El Plan fue definido como:
cia institucional no se debe limitar a una incorporacin for-
un proceso coordinado, progresivo e irreversible, por medio del cual
mal (jurdica, burocrtica, etc.) de la periferia. No basta con se busca afianzar la articulacin de los esfuerzos estatales para ga-
la reproduccin de las rutinas institucionales en la periferia rantizar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que
ni, ms especficamente, tiene mucho sentido descentralizar y permita el fortalecimiento de las instituciones democrticas, en be-
neficio del libre ejercicio de los derechos ciudadanos y de la genera-
distribuir grandes recursos si el municipio la entidad bsica
cin de condiciones para su desarrollo humano (Presidencia de la
del ordenamiento territorial colombiano no tiene las capa- Repblica 2009).
cidades (por ejemplo, capacidad administrativa o autonoma
administrativa) para asumir esas nuevas responsabilidades. El Plan Nacional de Consolidacin se concentra en zonas
A continuacin analizamos y discutimos el intento ms donde convergen una dbil presencia institucional del Es-
reciente del Estado colombiano por incorporar institucional- tado, una alta vulneracin de los Derechos Humanos, infrac-
mente la periferia del pas. Se trata del Plan Nacional de Con- ciones al DIH, presencia de cultivos ilcitos y los centros de
solidacin Territorial (PNC). gravedad de la amenaza del terrorismo, el narcotrfico y sus
interconexiones. Esto llev a la definicin de quince zonas de
consolidacin que abarcaban cien municipios perifricos de
los departamentos de Nario, Cauca, Valle del Cauca, Choc,
Antioquia, Crdoba, Bolvar, Sucre, Cesar, La Guajira, Magda-
lena, Norte de Santander, Arauca, Meta, Caquet, Putumayo y Grfica 1

Tolima.10 En 2011 se inici un proceso de revisin del Plan, que Fases y lneas de accin del PNC
redujo el nmero de municipios focalizados a 51.11 Fases y composicin del Plan Nacional de Consolidacin Territorial

Adems de la integralidad, el Plan est orientado por un


principio de secuencialidad: primero se recupera el territorio Desarrollo

Esfuerzo del Estado


econmico, social
mediante esfuerzos militares y policiales que luego, solo lue- e institucional

go, se complementan con una oferta institucional que logre es-


tabilizarlo. Este principio llev a que se definieran cuatro fases Proteccin
al ciudadano

en el proceso de consolidacin: la primera, de alistamiento, en


230 Seguridad 231
la que se crean los Centros de Coordinacin Regional (CCR) y territorial

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Fase 0 Fase 1 Fase 2 Fase 3


se elaboran los Planes de Accin Regional (las hojas de ruta de Alistamiento Recuperacin Transicin Estabilizacin

la estrategia); en la segunda, de recuperacin, el Estado realiza Fases de la consolidacin

operaciones militares enfocadas a la recuperacin de la segu- Fuente: CCAI (2010).