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Unidad 1: Conceptos fundamentales para comprender el mbito de lo poltico

Sistema poltico y rgimen poltico


El Estado: origen, teoras y organizacin.
Diferentes enfoques para el estudio del gobierno

Ncleo terico I: Conceptos fundamentales para comprender el


mbito de lo poltico.

Unidad 1: Definiciones iniciales


1. Sistema poltico y rgimen poltico

1.1 Qu es un sistema poltico?

El sistema poltico puede definirse como cualquier conjunto de instituciones, de grupos y de procesos
polticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recproca1, en otras palabras, una red
compleja de relaciones entre individuos.

El trmino sistema poltico fue apropiado por una de las perspectivas que se dedica a su estudio,
aquella propuesta por David Easton2, conocida como anlisis sistmico, por lo cual suele homologarse
inmediatamente dicho trmino a la perspectiva eastoneana, fuertemente enraizada en el conductismo de
la segunda postguerra y basada en la teora general de los sistemas.

Easton propone que para el desarrollo de una teora de los sistemas polticos es indispensable
circunscribir el campo de anlisis de lo poltico a los limites y procesos de comunicacin (feedback) entre
las demandas de los ciudadanos, las respuestas de las autoridades y la evaluacin que los ciudadanos
hacen de esas respuestas y sus consecuencias. Por lo tanto, segn dicho autor el sistema poltico es un
conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las cuales se asignan valores con autoridad o
imperatividad en un sistema social.

El enfoque sistmico de estudio privilegia las caractersticas presentes en todos los sistemas por sobre las
referencias a casos particulares, as como tambin presta mayor atencin a los procesos polticos que a
las estructuras e intenta reemplazar a los estudios centrados en el Estado.

1
Pasquino, Gianfranco. Sistema poltico. En: Bobbio Norberto et al. Diccionario de Ciencia Poltica. Mxico: Siglo XXI; 1985. p.
1522.
2
Easton, David. Esquema para el anlisis poltico. Buenos Aires: Amorrortu; 2006
1.2 Niveles de anlisis de lo poltico

En principio, para Easton existen tres componentes de un sistema poltico, los cuales permiten distinguir
entonces tres posibles niveles de anlisis:

1- Comunidad poltica: La misma se encuentra compuesta por los ciudadanos y todos aquellos que
estn expuestos a las decisiones de las autoridades y a las modalidades de funcionamiento del
rgimen, ya sea que se encuentren o no en el territorio cubierto por el sistema. Pasquino3 subraya
la importancia de la delimitacin de quines pertenecen o no a la comunidad poltica, dada la
existencia de grupos tnicos, culturales, territoriales o religiosos que desafa*.

2- Rgimen poltico: Este se encuentra compuesto por las normas, reglas, procedimientos de
formacin y funcionamiento de las instituciones (de hecho, el rgimen incluye tanto la Constitucin
como las instituciones mismas).

3- Autoridades: Este componente alude a quienes detentan los cargos institucionales de


representacin, gobierno, administracin de la justicia y de cargos pblicos.

Por su parte, Leonardo Morlino4 toma elementos del anlisis sistmico de Easton para desagregar los
componentes del sistema poltico, sobre todo aquellos de carcter institucional:

1- Comunidad poltica: Esta se encuentra compuesta por:


a- grupos y personas activos que inciden en el sistema, ya sea que se encuentren organizados o no.
b- las doctrinas, ideologas y creencias dominantes o en competencia
c- estructuras intermedias de conversin de las demandas (las cuales pueden o no estar presentes en la
comunidad poltica).

2- Rgimen poltico5: Este es entendido como el conjunto de instituciones que da soporte al sistema
poltico, mas no equivale a este ltimo. Morlino destaca que en realidad el primero es tan slo un
componente del segundo, el cual corresponde a una realidad mucho ms amplia. De hecho, puede
producirse un cambio en el rgimen poltico sin que ello reporte un cambio en la comunidad poltica o en
las autoridades. Segn este autor el rgimen poltico se compone de:
a- ideologas, valores, principios y creencias que influyen en reglas del juego, ya sean dominantes o se
encuentren en situacin de competencia.
b- normas (entendidas como procedimientos formalizados para la resolucin pacfica de los conflictos
polticos) o reglas de juego (las cuales son admitidas tcitamente a pesar de no encontrarse
formalizadas).

3
Pasquino, G. Sistemas Polticos Comparados. Buenos Aires: Bononiae Libris-Prometeo Libros. 1994.
* Cabe mencionar que dicha delimitacin tambin reporta impactos en el resto de los elementos y subelementos del sistema
poltico (las reglas y procedimientos de la Constitucin, la seleccin y circulacin de las autoridades, la formulacin de polticas
pblicas, etc.).
4
Morlino, L. Cmo cambian los regmenes polticos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales; 1985.
5
Segn Munck, el concepto de rgimen poltico posee dos dimensiones: 1) procedimental, por la cual el rgimen consta de
una serie de reglas o procedimientos -formales o informales- que determinan a) la cantidad y el tipo de actores a los que les
est permitido acceder a las principales posiciones de gobierno; b) los mtodos de acceso a esas posiciones; c) las reglas
que se observan en la toma de decisiones pblicamente vinculantes y 2) conductual, la cual se centra en la importancia de
los actores y en un punto simple, pero extremadamente importante: que las reglas de procedimiento estructuran y dan forma a la
conducta poltica slo en la medida en que los actores aceptan u obedecen estas reglas. Munck, G. La desagregacin del
rgimen poltico: Problemas conceptuales en el estudio de la democratizacin. En: gora. Cuadernos de estudios polticos,
Buenos Aires: ao 3, nm. 5, invierno. 1996. p. 205-206.
c- estructuras de autoridad: Al interior de las mismas se debe distinguir estructuras de decisin (aquellas
que distribuyen costos y beneficios dentro de la sociedad) de estructuras de enforcement (aquellas que
ejecutan las decisiones, fuerzan a la obediencia y extraen recursos de la sociedad).

3- Autoridades: Este elemento refiere a los titulares de los roles, quienes ocupan y dan vida a las
estructuras.

Es necesario destacar que la relacin de interdependencia entre estos elementos no es mecnica, de


hecho, la variacin en uno de los componentes del sistema puede no conllevar ninguna variacin, o bien
producir una variacin del mismo tipo, opuesta e incluso completamente diferente en algunos o todo el
resto de los componentes del sistema. Ello complejiza el trabajo de anlisis sistmico.

1.3 Tipologa de regmenes y casos empricos

La tipologa de regmenes polticos ms clsica es la de Aristteles, quien distingua formas puras en las
cuales el gobierno era administrado en pos del inters general y formas corruptas o impuras en las que
el gobierno era administrado en inters de quien detentaba el poder. A esta clasificacin se le sumaba la
del nmero, cuantos gobiernan. Estas dos variables crearon una tipologa que fue utilizada durante siglos.

Puras Impuras
Uno Monarqua Tirana
Pocos Aristocracia Oligarqua
muchos Democracia Demagogia

En el siglo XVIII, Montesquieu se aleja de la tipologa tradicional, distinguiendo repblica, monarqua y


despotismo no slo sobre la base de un criterio numrico sino tambin sobre los conceptos de
naturaleza y principio del gobierno. La primera depende del nmero de detentadores del poder (en el
caso de la repblica, todo el pueblo o una parte de l: en el caso de la monarqua y el despotismo, uno
solo detenta el poder). El segundo vincula cada rgimen poltico a la actitud que anima al pueblo: en el
caso de la repblica, la virtud; en el caso de la monarqua, el honor; y por ltimo, en el caso del
despotismo, el miedo.

En las teoras ms contemporneas la clasificacin de regmenes estn centradas en la distincin entre


regmenes democrticos y no democrticos.

Segn Morlino6, por ejemplo, la primera distincin que corresponde realizar es aquella que divide
regmenes:

1) Democrticos: son aquellos cuyas normas vigentes prevn la proteccin de los derechos polticos y
civiles de los miembros de la comunidad poltica. Segn Dahl7 en un rgimen democrtico se realizaran
plenamente las siguientes dimensiones: existencia de competencia poltica o posibilidad de oposicin
(grado en que las instituciones estn abiertamente disponibles, destinadas pblicamente y garantizadas,
al menos para algunos miembros del sistema poltico que deseen contestar la actuacin gubernativa) y
extensin de la participacin (proporcin de poblacin que puede participar, sobre bases paritarias, en
el control del gobierno y que puede contestar la actuacin de este, es decir por la proporcin de

6
Morlino, Op. Cit.
7
Dahl, Robert. La Poliarqua: participacin y oposicin. Madrid: Tecnos; 1989.
aquellos que tienen derecho a participar en un sistema de competencia). En la actualidad se dan
regmenes polirquicos, es decir, que tienden a la democracia pero que no son equivalentes a ella.

2) No democrticos: De acuerdo con Linz8 estos pueden clasificarse en base a tres variables: grado de
pluralismo poltico, grado de participacin real de la poblacin y grado de ideologizacin. De este
modo, el autor introduce la siguiente tipologa de regmenes no democrticos:
a. Dictadura
b. Regmenes totalitarios: Se distinguen por i) una ideologa desarrollada y articulada que se encuentra
tanto a nivel de comunidad poltica como en las normas y estructuras de autoridad del rgimen; ii) un
partido nico muy desarrollado y otras organizaciones que mantienen a la comunidad poltica en un
estadio de movilizacin poltica continua; iii) todo el poder en manos de un individuo o de un pequeo
grupo no responsable frente a los dems; iv) un estado de subordinacin de los militares, a diferencia de
otros regmenes no-democrticos; v) una prctica de terror y represin que golpea tambin dentro de la
elite dominante y sanciona incluso a oponentes que slo lo son de modo potencial.
c. Regmenes tradicionales: Muy pocos subsisten. Sus bases de legitimacin se comprenden al pensar en
el patrimonialismo weberiano y en el papel que cumplen instituciones como la monarqua.
c. 1. Democracias oligrquicas
c.1.1. Caudillismo
c.1.2. Caciquismo
c.2. Sultanatos
d. Regmenes autoritarios: Se distinguen por un pluralismo poltico limitado y no responsable, por una baja
movilizacin poltica en la fase intermedia de mayor estabilidad; no tienen una ideologa compleja y
articulada, sino tan slo algunas actitudes mentales caractersticas; en ellos un lder, ms raramente un
grupo pequeo, detenta el poder y lo ejerce dentro de lmites formalmente mal definidos pero
suficientemente claros.
d.1. Regmenes burocrtico militares
d.2. Estatalismo orgnico
d.3. Regmenes de movilizacin postdemocracia
d.4. Regmenes de movilizacin postindependencia
d.5. Democracias raciales
d.6. Totalitarismo imperfecto
d.7. Regmenes post-totalitarios

Munck9 ha presentado, a su vez, una versin simplificada de la tipologa de regmenes polticos sobre la
base de tres atributos: la cantidad y tipo de actores que pueden acceder al poder, los mtodos de
acceso al mismo y las reglas para la elaboracin de decisiones pblicamente vinculantes. Esta tipologa
concibe, entonces, tres regmenes polticos posibles:
1) Democrtico: Varios actores pueden acceder al poder (lderes de mltiples partidos polticos), las
elecciones poseen un carcter competitivo, regular y cuentan con la participacin popular, y existe un
sistema de frenos y contrapesos para la elaboracin de decisiones pblicamente vinculantes. Atendiendo
a esta definicin, este es el caso de la mayor parte de los regmenes polticos occidentales donde se
celebran elecciones libres y competitivas para la designacin de representantes y donde las decisiones
se elaboran mediante la interaccin de los distintos poderes del Estado. Algunos ejemplos son los de
Estados Unidos, Reino Unido y Francia.
2) Autoritario: Pocos actores pueden acceder al poder (lderes de las elites militares y empresariales), no
mediante elecciones sino decisiones elaboradas dentro de las Fuerzas Armadas. A su vez, la elaboracin
de decisiones se encuentra caracterizada por una arbitrariedad limitada. A efectos de brindar ejemplos
8
Linz, J. Totalitarian and Authoritarian Regimes. En: Greenstein F. y Polsby N. (eds.), Handbook of Political Science, Reading
(Mass.): Addison-Wesley, 1975.
9
Munck, Op. Cit.
empricos de estos regmenes, cabe mencionar aquellos gobiernos militares que durante las dcadas de
1970 y 1980 predominaron en Amrica Latina (el Chile de Pinochet, la Argentina de Videla y el Paraguay
de Stroessner, entre otros).
3) Totalitario: Slo un actor puede acceder al poder (lderes de un partido nico), no mediante
elecciones sino mediante decisiones elaboradas dentro del partido nico. A su vez, la elaboracin de
decisiones se encuentra caracterizada por una arbitrariedad ilimitada. Este es el caso de la Alemania nazi
y la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas stalinista, as como tambin existen autores que incluyen
dentro de este grupo la Italia fascista de Mussolini.

2. El Estado

2.1 Origen y formas histricas del Estado

El Estado en tanto relaciones de poder institucionalizadas y centralizadas no siempre existi: hubo


momentos previos al surgimiento del Estado, como cuando los seres humanos vivan como cazadores y
recolectores, poseyendo organizaciones sociales sencillas y flexibles no exentas de relaciones de poder,
pero stas no estaban institucionalizadas o centralizadas. Segn Renfrew10 la idea de Estado esta
vinculada a la aparicin de la civilizacin en tanto centro ceremonial, escritura y ciudad. Para Michael
Mann11 las primeras civilizaciones, estratificaciones y Estados han surgido en valles fluviales donde se
practic la agricultura aluvial y de regado (tales como el caso de los sumerios, la civilizacin del valle del
Indo, la China de los Shang, Egipto, Creta Minoica, Mesoamrica y Amrica andina). Dicho proceso
puede figurarse en la metfora de la jaula social, por la cual hombres y grupos previamente dispersos y
con una libertad que impeda la institucionalizacin de la autoridad, se ven encerrados en un territorio por
una red de relaciones sociales y econmicas. La creciente fluidez de los contactos e intercambios hace
necesaria su regulacin mediante la presencia una autoridad centralizada - en un primer momento
ejercida por los templos. Estos tipos de organizacin pueden denominarse protoestados dado que
todava no incorporaban funciones que s ostentan los estados plenos, tales como la coaccin y la
explotacin.

Segn Mann12, el espacio en el cual se constituye la poltica es donde convergen las cuatro fuentes
sustantivas del poder social que se organizan y difunden de modos espacial e histricamente especficos.
Estas son:
- Ideolgica: es el lugar desde el cual los actores interpretan su mundo, ya que los hombres
necesitan dotar a la vida de un significado ltimo, normas y valores, practicas estticas y rituales.
- Econmica: alude a la distribucin de recursos econmicos que produce una sociedad.
- Poltica: refiere a la utilidad de una regulacin centralizada y territorial -por lo cual poder poltico
equivaldra a poder estatal.
- Militar: supone el uso y organizacin de la fuerza fsica.

La combinacin de estos cuatro elementos genera diversas formas de poder social, y ninguna es
permanentemente dominante sobre las otras. Las caractersticas de la matriz poltica constituida durante
los siglos XIV, XV y XVI y sus posteriores transformaciones permitieron que el poder poltico asumiese una
forma particular y diferenciada, poseyendo diferentes elementos, funciones y caractersticas.

De este modo podemos afirmar que el Estado moderno es una forma poltica que supone los siguientes
elementos:

10
Renfrew, C. The emergence of civilization: the cyclades and the aegean in the third millenium. BC Londres: Metheum; 1972
11
Mann, Michael. Las fuentes del poder social I. Madrid: Alianza; 1991
12
Mann, Michael. Las fuentes del poder social I. Madrid: Alianza; 1997.
- Dominacin: Este concepto relacional implica la vinculacin desigual entre sujetos. Max Weber la define
como la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos
especficos. Dicha obediencia puede obedecer a diversos motivos, tales como la tradicion, la legitimidad
racional, entre otros. Por su parte, ODonnell13 destaca la asimetra de la dominacin estatal, debido a
que supone el acceso diferencial al control de los distintos recursos de poder que circulan socialmente*.
- Centralidad: Refiere al proceso explicitado por Weber, quien indica que al igual que la difusin de las
relaciones de produccin capitalistas supuso la expropiacin y la concentracin de la propiedad, la
constitucin de los estados modernos implic la expropiacin y concentracin de los medios materiales
de administracin y coercin. Ello deriv en aparicin de un conjunto diferenciado de instituciones
estatales y de un aparato burocrtico.
- Burocratizacin: La burocracia es un tipo particular de organizacin afn a un Estado de derecho
poseedor de un poder racional-legal. Este poder se orienta por una racionalidad que, segn Weber,
supone la divisin entre poltica y administracin (caracterizando a esta ltima por su naturaleza
impersonal y formal y por la posesin de competencias y saberes profesionales especializados).
- Poder militar: remite al monopolio legtimo de la violencia fsica o coercin.

En consecuencia, el Estado moderno puede definirse como un conjunto diferenciado de instituciones y


personal que supone centralidad, en tanto las relaciones polticas irradian desde el centro y hacia el
centro para abarcar un determinado territorio sobre el cual el Estado reclama el ejercicio del monopolio
de la coercin fsica legtima. Dicho monopolio tiene por objeto garantizar un orden.

De lo expresado anteriormente se desprende que el Estado moderno es una forma particular e histrica
de organizacin poltica.

Oscar Oszlak14 utiliza el concepto de estatidad para explicar las caractersticas y el desarrollo del
Estado Nacin moderno. La misma supone la adquisicin por parte de la entidad estatal en formacin de
una serie de propiedades: 1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como
unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales: 2) capacidad de institucionalizar su
autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que garantice su monopolio sobre los
medios organizados de coercin; 3) capacidad de diferenciar su control, a travs de la creacin de un
conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones pblicas con reconocida legitimidad para extraer
establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y
cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capacidad de internalizar una
identidad colectiva, mediante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y
solidaridad social y permiten en consecuencia el control ideolgico como mecanismo de dominacin15.

Desde la ptica de Abal Medina y Nejamkis16 pueden distinguirse dos momentos en el proceso de
emergencia de los estados nacionales:
Primera etapa: La misma se encuentra vinculada a la expansin econmica, el crecimiento de los
mercados de consumo y los gastos crecientes originados por las guerras de mayor complejidad: estas
cuestiones derivaron en la necesidad de concentracin de los recursos de poder poltico a efectos de
coordinar los intercambios y gestionar ejrcitos permanentes. A lo largo del siglo XVI, asimismo, se van
ampliando las funciones del Estado, el cual legisla, a partir de dicho momento, sobre el trabajo y la
13
ODonnell, G. Apuntes para una teora del Estado. En: Oszlak, Oscar (comp.), Teora de la burocracia estatal. Buenos Aires:
Paids; 1984
* La estratificacin social se ha asentado sobre la institucin de la propiedad privada, debido a la difusin desde mediados
del milenio pasado de relaciones de produccin capitalistas.
14
Oszlak, Oscar. La formacin del Estado argentino. Buenos Aires: Planeta; 1999.
15
Ibid., p. 532
16
Abal Medina, J.M. (h) y Nejamkis, F. El Estado. En J. Pinto (comp.) Introduccin a la ciencia poltica. Buenos Aires: Eudeba;
2005.
satisfaccin de necesidades bsicas, facilitando a su vez el desarrollo del capitalismo. Adems, el clima
cientfico, ideolgico y poltico de la poca resultaba propicio al surgimiento de los Estados-nacin: tena
lugar la revolucin cientfica y surga a su vez una visin autnoma de la poltica separada de la moral y
la religin (expuesta primero en los escritos de Maquiavelo y posteriormente en los de los contractualistas),
derivando esta ultima en un declive del poder eclesistico, el surgimiento del protestantismo y la aparicin
de cierto equilibrio entre los Estados-nacin europeos en constitucin.
A su vez la caracterstica excluyente de estos estados nacionales es su alianza tcita con los sectores
dominantes, es decir, la emergente clase capitalista: ambos compartan inters en debilitar o eliminar las
prerrogativas de la nobleza y las corporaciones, en tanto obstaculizaban la centralizacin del poder
poltico y administrativo en el Estado y tambin la expansin de las relaciones de mercado capitalistas17.
Segunda etapa: Hacia fines del siglo XIX se da la consolidacin del rol del Estado como garante de las
relaciones capitalistas mediante la ocupacin total de los estados dentro de sus fronteras y el desarrollo
de una poltica imperialista que permita resolver los problemas logsticos originados por la creciente
dimensin de los intercambios. Pero a su vez se expanden las funciones civiles del Estado y se da la
aparicin de nuevos elementos como la representacin, vinculada al reclamo de mayor participacin y la
constitucin de una esfera pblica poltica que cuestionaba el poder desptico monrquico (en tanto
ste supona una ausencia de seguridad jurdica que obstaculizaba la expansin del capitalismo). Ello
llev a dos desarrollos fundamentales: la divisin de poderes, por un parte, y las instituciones
representativas sumadas a la ampliacin del sufragio.

Durante el siglo XX, especialmente en la etapa posterior a la crisis del 30 y la Segunda Guerra Mundial, se
da una mayor penetracin del Estado en la sociedad civil, en el perodo comnmente denominado como
Estado de bienestar keynesiano, en el cual se da una mayor expansin de la burocracia. Su desarrollo
tiene que ver con la extensin del sufragio y, como consecuencia, tanto la necesidad de contar con el
voto de los sectores antes excluidos la clase obrera, por ejemplo- como el temor a que los partidos
socialistas accediesen al gobierno. Este estado se distingue de un estado liberal (que debe mantener su
presupuesto en equilibrio y permitir que los mercados se autorregulen) ya que supone que los estados
pueden funcionar con una lgica diferencial, interviniendo econmicamente y funcionando con
presupuestos deficitarios para quebrar los ciclos recesivos e impulsar el crecimiento. Es as como la poltica
adopt un carcter central y el mercado result subordinado a ella: bajo dicha frmula se dieron los
denominados aos dorados del capitalismo, desde fines de la Segunda Guerra Mundial hasta fines de
los 60 y principios de los 70. No obstante, se suele marcar la crisis del petrleo de 1973 debida a una
reduccin de la tasa de acumulacin y la disminucin consecuente del volumen de inversiones- como el
fin del modelo keynesiano y momento de inicio de un nuevo tipo de Estado de corte neoliberal
caracterizado por una reduccin del tamao y funcionalidad del Estado.

Actualmente los estados nacionales perdieron su centralidad debido al fenmeno de la globalizacin, el


cual, segn Beck18 no es slo econmico sino que tambin supone que no puede concebirse a la
sociedad como un contenedor organizado estatalmente.

Existe una nueva organizacin internacional caracterizada por el acortamiento de las distancias fruto de
los cambios tecnolgicos (lo cual supone una mayor fluidez en la circulacin de bienes, mercancas y
capital financiero) y por las transformaciones en la estratificacin social (ya que el sector de servicios
adquiere predominancia por sobre el industrial en el mundo del trabajo y la sociedad se individualiza
crecientemente). Asi los estados nacionales pierden centralidad en el contexto de este nuevo orden
global, lo que podra suponer el retraimiento del Estado a una mera funcin de gendarme, y el surgimiento
de bloques regionales.
17
Vilas, C. El Estado en la globalizacin. Mxico: Centro de Investigaciones interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades;
2000.
18
Beck, Ulrich. Que es la globalizacin. Barcelona: Paidos; 2001.
Esto trae aparejado algunos problemas como las crisis identitarias nacionales y los fenmenos ligados a
las mismas -tales como el terrorismo y el fundamentalismo- y la emergencia de nuevos tipos de conflictos
que enfrentan a unidades estatales con enemigos no estatales. No obstante, consideramos adecuado
matizar esta cuestin: la globalizacin no entraa la desaparicin de los estados nacionales, sino que los
mismos se encuentran en un momento de redefinicin de sus capacidades frente a las nuevas realidades
geopolticas.

2.2 Las teoras sobre el Estado

Por lo general pueden distinguirse dos grupos de teoras en torno al concepto de Estado: aquellas de
carcter sociolgico y aquellas de tipo jurdico. Las primeras explican el Estado tomando en
consideracin fenmenos sociales tales como el mando y la obediencia, la distincin amigo-enemigo, el
surgimiento de clases sociales antagnicas y el conjunto de mecanismos construidos histricamente para
asegurar la supervivencia y convivencia social. Mientras tanto, las segundas consideran al Estado como
equivalente al orden jurdico, es decir, al conjunto del derecho o a su propia constitucin.

Asimismo, existen otros tipos de distinciones tericas sobre el Estado en funcin del rol atribuido al mismo,
tales como la oposicin entre las teoras del Estado liberal y el Estado asistencial. La primera perspectiva
es tambin denominada teora del Estado mnimo defendida por el liberalismo. Segn dicho enfoque las
actividades que caracterizan a al Estado poseen un carcter sumamente limitado y abarcan meramente
la defensa exterior, en su modalidad de Fuerzas Armadas y de estructura diplomtica, la manutencin del
orden interno, mediante las acciones de polica y la administracin de justicia y la extraccin de recursos
de la sociedad para sostener dichas actividades (es decir, una funcin impositiva o extractiva). Mientras
tanto, la teora del Estado asistencial conocido histricamente como Estado de Bienestar supone que el
Estado adiciona a sus actividades tradicionales otras tales como la educacin, la asistencia sanitaria,
vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la economa, la produccin de bienes y la bsqueda del
pleno empleo, entre otras cuestiones.

En consonancia con la distincin anterior, segn Gozzi19 existen teoras que distinguen Estado de derecho
de Estado social, definiendo el primero como aquel que asegura los derechos fundamentales que tutelan
las libertades civiles (personal, poltica y econmica) y constituyen una defensa contra la intervencin
estatal. Por otra parte, el segundo puede definirse como aquel que asegura los derechos sociales, los
cuales implican participacin en el poder poltico y en la riqueza social producida. Mientras el Estado de
derecho tiende a garantizar la situacin existente, el Estado social tiende a satisfacer las demandas
sociales a medida que emergen en el contexto social. A su vez, mientras el Estado de derecho tiende a la
separacin entre Estado y sociedad, el Estado social fomenta su interpenetracin.

Por ltimo, cabe mencionar la existencia de interpretaciones de corte marxista que conciben al Estado
como una derivacin de la lgica del capital. Desde esta ptica el Estado lleva a cabo cuatro funciones
fundamentales: creacin de las condiciones materiales generales de la produccin; determinacin y
salvaguarda del sistema general de leyes en el que se dan las relaciones entre sujetos jurdicos dentro de
la sociedad capitalista; reglamentacin de los conflictos entre trabajo asalariado y capital y, por ltimo,
afirmacin y expansin del capital nacional global en el mercado capitalista mundial.

19
Gozzi, G. Estado contemporneo. En: Bobbio, N. et al. Diccionario de Ciencia Poltica. Mxico: Siglo XXI, 1985.
2.3 La organizacin del Estado

En los apartados subsiguientes distinguiremos dos modos de organizacin estatal: unitarismo-federalismo y


centralizacin-descentralizacin.

2.3.1 Estados unitarios y federales

El origen del trmino se remonta muchos siglos, y se vincula originariamente al concepto proveniente del
latn foedus, que significa liga o alianza. Un Estado federal esta caracterizado por la existencia de dos
niveles de gobierno que actan sobre el mismo territorio y poblacin, y en donde cada nivel de gobierno
tiene al menos un rea de accin en la que es autnomo garantizada constitucionalmente.

Como consecuencia de esta distribucin de competencias entre una pluralidad de centros de poder
independientes y coordinados, cada porcin de territorio y cada individuo se encuentran sometidos a
dos poderes soberanos, el del gobierno federal y el del Estado federado, lo cual no contraria, sin
embargo, el principio de unidad de decisin sobre cada problema.

La autonoma relativa de los estados miembro de una federacin supone una proteccin de la tendencia
a homogenizacin cultural y lingstica, dado que los estados federados disponen de poderes suficientes
para regirse autnomamente. Por esta razn es el tipo de organizacin estatal recomendada para
sociedades multitnicas, multilingisticas o multireligiosas.

Los estados federales tienden, por lo tanto, a darle poca importancia a las instituciones tpicas de la
concentracin estatal, tales como el servicio militar obligatorio, la escuela estatal, grandes ritos
republicanos, imposicin a las colectividades territoriales ms pequeas del mismo sistema administrativo y
proteccin prefectoral. Dado que el modelo de Estado federal divide el poder soberano acorde a la
divisin territorial, el equilibrio constitucional se mantiene gracias a la primaca de la constitucin sobre
todos los otros poderes: en caso de conflicto sobre los lmites de los diversos rdenes de soberana, quien
revisa y decide la constitucionalidad es una autoridad neutral, los tribunales.

Asimismo, mientras el modelo federal otorga al Poder Ejecutivo la fuerza y estabilidad para equilibrar la
vida social y llevar adelante el programa de gobierno, previene a su vez los abusos de poder por parte
del gobierno central mediante la atribucin de poderes soberanos a los estados miembros. Ello permite
conciliar el principio de la unidad de la comunidad poltica con el de la autonoma de sus partes y a su
vez superar la indivisibilidad de la soberana, combinando las ventajas de la pequea dimensin (hay
mayores posibilidades de participacin y control de las decisiones por parte de los individuos) y la gran
dimensin (necesaria para mantener el desarrollo econmico y la independencia poltica).

Es necesario mencionar, a su vez, que en un Estado federal la sociedad civil posee caractersticas
pluralistas en ciertos aspectos y unitarias en otros, en tanto la poblacin se encuentra tanto unida en una
sociedad de iguales dimensiones que la federacin como dividida en mltiples sociedades pequeas y
territorialmente delimitadas en el marco de una sociedad mayor. Por lo tanto, dicha poblacin profesa
lealtad tanto a la sociedad global como hacia cada una de las comunidades ms pequeas: existe un
apego simultneo a la unin y a cada una de sus partes, sin que ninguna de estas lealtades prevalezca
sobre la otra.

Los casos ms destacados de Estados federales son los de Suiza, Estados Unidos, Canad y Australia. Es
interesante resaltar que muchos de estos estados han posedo mayoritariamente una posicin neutral o
aislacionista en el sistema mundial, lo cual los ha mantenido a resguardo de los efectos centralizadores de
los conflictos internacionales, o bien sus dimensiones han favorecido la implantacin del federalismo (por
ejemplo, en el caso de Estados Unidos la posibilidad de colonizar vastas extensiones territoriales ha
frenado la amenaza de fuertes tensiones sociales, mientras que en Suiza los conflictos no se han
radicalizado en tanto los problemas de gobierno poseen un carcter ms bien administrativo que
poltico).

Los Estados Unitarios o centralizados son aquellos donde el poder esta concentrado en el nivel nacional.
En estos, ante un conflicto de constitucionalidad el poder central es quien decide y arbitra, en tanto las
colectividades territoriales ms pequeas gozan de una autonoma limitada y delegada por el poder
central.

En dichos estados no existe ningn centro autnomo de poder fuera del gobierno central, el cual controla
a travs de los gobernadores todos los entes locales. Mientras bajo el modelo federal la distribucin de
los poderes no slo se basa en sus funciones (ejecutivo, legislativo y judicial) sino tambin en la
territorialidad (el gobierno federal y los estados miembros fundan su independencia sobre una base social
distinta), bajo el modelo unitario dicha distribucin de poderes tiene lugar exclusivamente con arreglo al
primer criterio. Ello significa que el poder ejecutivo y legislativo tienden inevitablemente a ser controlados
por las mismas fuerzas polticas, por lo cual el poder judicial se debilita en trminos relativos y se reduce en
la prctica a una rama de la administracin pblica.

2.3.2 Centralizacin y descentralizacin

Descentralizacin y centralizacin no son ordenamientos jurdicos unvocos ni conceptos inmediatamente


operativos sino que conforman directivas amplias de organizacin, es decir, frmulas que contienen
principios y tendencias o modos de ser del aparato poltico o administrativo. Por lo tanto, en la prctica
ambas tendencias no constituyen elementos mutuamente excluyentes sino que se combinan dinmicamente
en todo ordenamiento jurdico, si bien una puede primar contingentemente sobre la otra.

Segn Roversi-Mnaco20 existe centralizacin cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y
de los rganos perifricos est reducida al mnimo indispensable; existe en cambio descentralizacin
cuando los rganos centrales del Estado tienen el mnimo de poder indispensable para desarrollar sus
actividades.

Actualmente se considera a la descentralizacin como valor fundamental, e incluso se la asocia


estrechamente a procesos de democratizacin y pluralismo, concibindola como medio para llegar a
travs de la reparticin de la soberana a una real libertad poltica.

Sin embargo, debe matizarse esta apreciacin por varias razones. En primer lugar, las nociones de
centralizacin y descentralizacin no son definibles a priori, es decir, de modo independiente de cada
experiencia particular. En segundo lugar, la descentralizacin puede ejecutarse en trminos concretos
bajo modos de organizacin atpicos y heterogneos, por lo que no puede identificrsela con una
institucin histrica y jurdicamente nica, con rasgos bien delimitados y constantes. En tercer lugar, la
efectividad de la descentralizacin depende la introduccin de estructuras polticas y administrativas, de
partidos y de rganos o entes afines a este tipo de ordenamiento.

Asimismo, debe diferenciarse descentralizacin poltica de descentralizacin administrativa en tanto la


primera expresa una idea de derecho autnomo, mientras que la segunda constituye un fenmeno de
derivacin de poderes administrativos. Por lo tanto, razonando en trminos opuestos, slo existe
centralizacin poltica cuando un nico centro puede hacer prevalecer de modo general, bajo el
20
Roversi-Mnaco, F. Descentralizacin (y centralizacin). En: Bobbio, Norberto. Diccionario de Ciencia Poltica, Espaa: Siglo
XXI, 1985.
aspecto territorial y argumentativo, su propia concepcin del bien pblico, monopolizando a tal efecto la
creacin del derecho positivo.

Debe diferenciarse la descentralizacin autrquica o institucional aquella por la que se atribuyen


funciones a entes separados del estado de aquella burocrtica referida a un orden descentralizado
del poder en el mbito de una nica organizacin y la denominada descentralizacin por servicios
relativa a la constitucin de entes por sectores homogneos de actividad, la creacin de rganos
descentralizados y el mayor desarrollo de la autonoma tcnica y financiera, ligada a una organizacin
especialista de la actividad.

Por ltimo, debe considerarse que la descentralizacin y el federalismo no son equivalentes, en tanto si
bien un estado federal se encuentra descentralizado, no todo estado descentralizado es federal, en
tanto solo cuando la descentralizacin asume las caractersticas de la descentralizacin poltica puede
comenzarse a hablar de federalismo o, en un nivel menor, de real autonoma poltica de los entes
territoriales21.

3. El gobierno

3.1 Enfoques diferentes para el estudio del gobierno

El gobierno puede definirse, como el centro desde el cual se ejerce el poder poltico sobre una
sociedad.

Segn Levi22 el origen del gobierno se remonta a una fase histrica sumamente anterior a la del origen del
Estado entendido como organizacin poltica ms reciente cuyos inicios son situables a principios del
siglo XVI. De hecho, la ciudad-estado griega y el imperio feudal constituyen ejemplos de formas
preestatales de organizacin poltica en las que ya exista un gobierno. Ello ilustra, entonces, que en todo
el transcurso de la evolucin histrica de la humanidad, a partir de una determinada fase de su desarrollo,
en toda sociedad se puede encontrar alguna forma de gobierno, entendido como poder relativamente
autnomo respecto de los distintos grupos sociales con la funcin especfica de llevar a cabo la
integracin de la sociedad y defenderla de los grupos externos. Acorde al mismo autor, la concentracin
del poder en los rganos de gobierno constituye el instrumento ms eficaz para afrontar las exigencias de
seguridad y poder de la comunidad poltica.

Por otra parte, es necesario mencionar que la fuerza y el consenso constituyen dos elementos que definen
al gobierno. Ello quiere decir que si bien el gobierno posee supremaca sobre otros centros que operan
en la sociedad gracias al monopolio de la fuerza, por otra parte un gobierno sin consenso no podra
subsistir a largo plazo.

Es necesario mencionar que en el marco de los regmenes democrticos actuales existen tres formas de
gobierno:

a) Parlamentarismo

Su origen se remonta a las reformas polticas que transformaron a las monarquas absolutas de los siglos
XVII y XVIII primero en monarquas constitucionales y luego en monarquas parlamentarias (pertenecientes
entonces a los regmenes polticos democrticos modernos).

21
Roversi-Monaco, Op. Cit.
22
Levi, L. Federalismo. En:. Bobbio, N. et al. Diccionario de Poltica, 12 Ed. Espaa: Siglo XXI; 1985.
Esta forma de gobierno no se encuentra caracterizada por la divisin de poderes como en el
presidencialismo sino por la fusin de poderes. No existe una independencia entre el poder ejecutivo y el
legislativo, ya que los miembros del ejecutivo suelen ser asimismo miembros del legislativo.

Segn Zelaznik23 existen cuatro caractersticas que permiten resumir el modelo parlamentario:
1. Estructura dualista y colegiada del ejecutivo (El Jefe de Gobierno es quien ejerce la direccin poltica
y administrativa, mientras que el Jefe de Estado es un cargo simblico y ceremonial. Por otra parte, el
ejecutivo constituye un cuerpo colegiado compuesto por el Primer Ministro y el resto de los ministros)
2. Eleccin indirecta del Jefe de Gobierno (el consentimiento parlamentario es la condicin
indispensable para investir al Jefe de Gobierno, mediante un voto de confianza o aceptacin tcita)
3. El gobierno no es elegido por un perodo fijo (el parlamento puede destituir al gobierno votando en
contra de una cuestin de confianza o mediante un voto de censura o desconfianza);
4. Eleccin directa del parlamento y por perodos pasibles de ser acortados (el Primer Ministro puede
disolver el parlamento convocando a elecciones inmediatamente para la constitucin de uno nuevo).

Dependiendo cmo esta forma de gobierno se combine con la dinmica del sistema de partidos su
funcionamiento ser sumamente variable (una alta fragmentacin partidaria suele dar lugar a un gobierno
de asamblea tal es el caso de Italia -, una baja fragmentacin partidaria suele resultar en un gobierno
de gabinete tal es el caso de Reino Unido - y una fragmentacin partidaria media suele resultar en un
parlamentarismo equilibrado tal es el caso de la mayora de las democracias estables de Europa
continental).

b) Presidencialismo:

Dicho rgimen se origin en la Constitucin norteamericana de 1787, la cual influy a las democracias
latinoamericanas que adoptaron esta forma de gobierno. A diferencia del parlamentarismo, el
presidencialismo se encuentra caracterizado por la divisin de poderes debido a que existe una mayor
independencia en el origen y supervivencia del Ejecutivo y Legislativo, reforzada adems por la
imposibilidad de que los miembros del gobierno puedan ocupar al mismo tiempo una posicin en el
parlamento (situacin usual en los sistemas parlamentarios).

Existen cuatro rasgos que suelen identificarse con el modelo presidencial:


1. Ejecutivo unipersonal (el presidente concentra la totalidad de los poderes ejecutivos y controla la
designacin y destitucin de los ministros, desempendose como Jefe de Gobierno y de Estado. Por ello
es fcilmente identificable como el responsable de las decisiones tomadas por el gobierno); 2. Eleccin
popular directa del presidente (esta le otorga al mandatario una legitimidad democrtica directa que
los jefes de gobierno no poseen en las democracias parlamentarias. No obstante, en algunos casos
tales como el de Estados Unidos la eleccin tiene lugar de modo indirecto, es decir, mediante la
intermediacin de un Colegio Electoral o el Congreso);
3. El presidente es elegido por un perodo fijo (ello garantiza una alta estabilidad en el Poder Ejecutivo
en tanto slo puede ser removido mediante un complejo proceso de juicio poltico o impeachment y a su
vez otorga una mayor libertad de accin a los legisladores, de cuyas posiciones no depende la
estabilidad del Ejecutivo);
4. El Congreso es elegido en elecciones populares directas por un perodo fijo (cabe destacar que el
presidente carece de la facultad de disolver el Poder Legislativo).

Cabe mencionar, que los pases presidenciales difieren en funcin de la presencia o ausencia de
determinadas caractersticas institucionales y partidarias. En relacin a las primeras, la constitucin puede

23
Zelaznik, J. Gobierno. En: Pinto, J. (comp.) Introduccin a la ciencia poltica. Buenos Aires: Eudeba; 2005.
o no otorgar al presidente poderes legislativos de carcter reactivo (aquellos que le permiten evitar que
el congreso altere una situacin dada mediante la aprobacin de leyes. Algunos ejemplos son el poder
de veto total o parcial y la iniciativa exclusiva del presidente para iniciar leyes en determinadas reas) y
proactivo (aquellos que le permiten aprobar legislacin sin que haya sido tratada por el congreso, tales
como los decretos). En relacin a las segundas, en el caso de un sistema bipartidista puede darse una
situacin de gobierno mayoritario o unificado similar al gobierno de gabinete parlamentario, en el cual el
partido que ocupa el gobierno posee la mayora en el congreso, o bien una situacin de gobierno
dividido en la cual el congreso y la presidencia son dominados por partidos diferentes. En cambio, en el
caso de un sistema multipartidista donde no existe una mayora clara en el congreso las posibilidades de
accin dependen de la capacidad del gobierno para establecer alianzas polticas en el congreso.

c) Semipresidencialismo

El mismo constituye un forma intermedia entre el presidencialismo y el parlamentarismo, combinando una


estructura parlamentaria (distincin entre el presidente Jefe de Estado y el primer ministro Jefe de
Gobierno que depende de la confianza del parlamento y ejerce el gobierno junto con el resto de su
gabinete; eleccin popular directa y posibilidad de disolucin anticipada del Parlamento- con la
eleccin popular directa del presidente, el cual adquiere un rol regulador del sistema.

De acuerdo al balance de poder entre fuerzas polticas y las cualidades personales de los presidentes,
estos sistemas se parecen ms a sistemas parlamentarios o presidenciales. Podran distinguirse, entonces,
tres elementos que permiten reclasificar cada caso en alguno de estos dos sistemas:
1. Prerrogativas constitucionales otorgadas al presidente (su escasez o su abundancia inclinarn el
sistema hacia el parlamentarismo como en el caso de Irlanda- o el presidencialismo como en el caso de
Finlandia-, respectivamente);
2. Propensin de los presidentes a utilizar las facultades habilitadas por la constitucin (ello se vincula
a las capacidades polticas personales del presidente y las rutinas cristalizadas en el funcionamiento de
los sistemas polticos. En base a ello es posible que una utilizacin intensiva de escasas prerrogativas
presidenciales incline el sistema hacia el presidencialismo como en el caso de Francia y que una dbil
utilizacin de abundantes prerrogativas presidenciales lo haga hacia el parlamentarismo como en el
caso de Islandia; y
3. Coincidencia de la mayora presidencial con la mayora parlamentaria, es decir si el presidente y el
primer ministro pertenecen o no al mismo partido (en este punto es posible distinguir tres situaciones: i. el
presidente y la mayora parlamentaria no coinciden, por lo cual se da una situacin de cohabitacin en
la cual el presidente posee una funcin arbitral o reguladora; ii. el presidente y la mayora parlamentaria
coinciden pero el presidente no es el lder del partido mayoritario: en tal caso dicho lder se convierte en
Primer Ministro y Jefe de Gobierno, mientras que el presidente ejerce una funcin meramente simblica; y iii.
el presidente y la mayora parlamentaria coinciden y el presidente es el lder del partido mayoritario: en tal
caso el presidente es quien ejerce efectivamente el gobierno, mientras que el Primer Ministro slo
constituye un apndice del presidente.

3.1.1 Gobierno como conjunto de individuos

Esta perspectiva considera al gobierno como un conjunto de individuos que ejercen el poder de
autoridad en un sistema poltico y determinan la orientacin poltica de una sociedad, en otras palabras,
alude a las autoridades o los titulares de los roles que poseen autoridad, los gobernantes. Ello supone
enfocarse en los actores individuales o colectivos que ocupan los puestos de liderazgo poltico.
Usualmente al emplear la expresin gobernantes se alude a los miembros del poder ejecutivo, mas no en
su totalidad, sino slo al segmento superior de funcionarios polticos que depende del apoyo popular o
parlamentario para su permanencia en el poder, es decir, el jefe de gobierno, ministros del poder ejecutivo
y todos aquellos funcionarios designados por ellos para la direccin de las funciones polticas. Algunos
autores, sin embargo, distinguen gobierno electo (temporalmente limitado) de gobierno permanente de
funcionarios de carrera (el brazo administrativo del Estado): si bien este ltimo se encuentra en una
relacin de subordinacin jerrquica respecto del primero, el gobierno electo requiere del saber
especializado de los funcionarios profesionales para manejarse operativamente.

No obstante, es necesario aclarar que en los sistemas polticos modernos el poder de gobierno como tal
no es una caracterstica personal y subjetiva, no depende del prestigio, influencia, reputacin o moral, no
se encuentra encarnado sino institucionalizado: el poder es del cargo y slo pasa a la persona en la
medida en que esta lo ocupa. Por lo tanto si bien los rasgos personales poseen cierta importancia en
tanto de ellos depende la efectiva instrumentacin de los poderes institucionalizados- las instituciones
marcan el lmite de la actuacin de los gobernantes. De este modo, autores como Rockman24, definen el
gobierno como el poder de autoridad formalizado en el orden constitucional y legal (as como en ciertas
prcticas que con el tiempo se cristalizan), quedando subordinado en su ejercicio, administracin y
contralor a ese ordenamiento.

3.1.2 Gobierno como conjunto de funciones

Este abordaje considera al gobierno como un conjunto de actividades o funciones vinculadas al proceso
de toma de decisiones polticas. En este sentido, la direccin poltica es funcin por excelencia del
gobierno. ste toma decisiones polticas de carcter vinculante u obligatorio para todos los miembros de
la comunidad cuyo cumplimiento se encuentra garantizado en ltima instancia por la amenaza o el uso de
la violencia fsica legtimamente monopolizada por el Estado. Mientras tanto, la implementacin de dichas
decisiones es funcin o competencia de la administracin, es decir del conjunto de funcionarios
profesionales que conforman la burocracia pblica.

Asimismo, la garanta de la seguridad interna y externa aparecen como actividades indiscutiblemente


ligadas al gobierno. La primera refiere al mantenimiento de la unidad poltica hacia el interior esto supone
velar por la asociatividad, integracin y paz interna mediante acciones diversas que van desde las
acciones de polica hasta la previsin y provisin del moderno Estado de bienestar - y la segunda alude
a la tutela de la comunidad poltica frente al exterior la cual implica ocuparse de las cuestiones de
guerra y paz externas mediante actividades que van desde la accin blica hasta las relaciones
diplomticas y comerciales. No obstante, dichas competencias fueron ejercidas histricamente por
diversos actores privados, por lo cual su asociacin exclusiva al gobierno slo se da con el surgimiento de
los estados nacionales.

3.1.3 Gobierno como conjunto de instituciones

Este enfoque define al gobierno como las instituciones a partir de las cuales se ejerce la autoridad, es
decir, las estructuras de toma de decisiones polticas.

Levi25 indica que esta acepcin se apega ms a la realidad del Estado moderno en tanto no indica
solamente el conjunto de las personas que detentan el poder del gobierno sino el conjunto de los
rganos a los que institucionalmente les est confiado el ejercicio del poder. Ello supondra que, bajo
esta acepcin, el gobierno constituye un aspecto del Estado.
24
Rockman, B. Gobierno. En: Bogdanor, V. (ed.) Enciclopedia de las instituciones polticas. Madrid: Alianza; 1991.
25
Levi, Op. Cit.
Esta perspectiva remite, entonces, a la disgregacin de elementos del sistema poltico realizada por
Morlino26 a la cual hemos aludido anteriormente. Desde este punto de vista el gobierno como institucin
forma parte de las estructuras de toma de decisiones que posee el rgimen poltico de un sistema poltico
dado, o, en otras palabras, es un elemento constituyente del rgimen poltico, de sus estructuras de
autoridad y ms precisamente de aquellas encargadas de tomar decisiones.

Es necesario distinguir a su vez dos perspectivas sobre el gobierno como conjunto de instituciones:
- Gobierno en sentido amplio: Este enfoque se acerca al paradigma funcionalista dado que designa y
coincide exactamente con el conjunto de las estructuras de toma de decisiones, por lo cual incluye tanto
al poder ejecutivo como al legislativo, e incluso podra considerarse como partes de las instituciones de
gobierno al rgano que encabeza el poder judicial y a algunos sectores de la burocracia.
- Gobierno en sentido estricto: Este abordaje concibe el gobierno como un rgano particular de las
estructuras de toma de decisiones, es decir, el poder ejecutivo. Es decir, el gobierno es un elemento
central de las estructuras de toma de decisiones pero no las agota, sus lmites son ms acotados.

Autores tales como Levi27 adhieren a la concepcin de gobierno como coincidente con el poder
ejecutivo o ms bien con los rganos que se encuentran en la cspide de dicho poder, excluyendo al
funcionariado que cumple tareas de administracin pblica. Ello supone a su vez que el poder legislativo
y judicial no forman parte del los rganos de gobierno.

En el caso de una escasa diferenciacin de las estructuras polticas no existira diferencia alguna entre
ambas perspectivas ya que las decisiones estaran en manos de un nico detentador del poder. Sin
embargo, con el proceso de modernizacin poltica la distincin entre gobierno en sentido amplio y
estricto cobra sentido. Cabe mencionar que la tendencia que ha primado durante las ltimas dcadas en
el marco de los regmenes democrticos ha sido la del aumento del poder de los ejecutivos en relacin a
los parlamentos y congresos, por lo cual la segunda perspectiva se encuentra mucho ms extendida y
aceptada que la primera.

26
Morlino, Op. Cit.
27
Levi, Op. Cit.
1. EL ESTADO EN COLOMBIA Y SU ORGANIZACIN

1.1 PRINCIPIOS BSICOS DE LA ORGANIZACIN DEL ESTADO COLOMBIANO

La forma como se ha estructurado el Estado colombiano y su gobierno se manifiesta en


el artculo 1 de la Constitucin Poltica de 19911: Colombia es un Estado Social de
Derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma
de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia de inters general.
La constituyente de 1991 afirma un nuevo punto de referencia en el Estado constitucional
colombiano, que ha sufrido las consecuencias de estas transformaciones en el ejercicio de las
funciones y responsabilidades inherentes a la administracin en un Estado Social de Derecho
que fue instituido con artculos dedicados a los derechos constitucionales* en sus distintas
variedades y clasificaciones, en este sentido la concepcin clsica del Estado de Derecho
no desaparece, sino que viene a armonizarse con la condicin social del mismo, al encontrar
en la dignidad de la persona el punto de fusin.2.
Pero el resultado de mantener las obligaciones estatales propias de un Estado Social de
Derecho no ha evolucionado de tal manera que la garanta de los derechos deje de ser un
problema administrativo y se convierta en una competencia ordinaria de la justicia, as el
respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores
de la actuacin estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prcticas de la filosofa
del Estado social de derecho. Sin embargo a pesar de lo anterior la seguridad jurdica que
proporciona la legalidad hace que el sentido de Estado social de derecho se desarrolle en
tres principios orgnicos: legalidad; independencia y colaboracin de las ramas del poder
pblico para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado; y criterios de excelencia3,
que se desarrollan a continuacin.

1.2 PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE ORGANIZACIN DEL ESTADO COLOMBIANO4


La separacin de poderes:
El marco constitucional colombiano ha sido determinado por el principio de separacin de
los poderes pblicos. Conforme a este principio, las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial
practican sus funciones con total autonoma y se logran controlar entre s por medio de un
sistema de frenos y contrapesos, propio del presidencialismo.

Este sistema se encuentra estipulado en el artculo 113 de nuestra Carta Poltica, donde se
hace referencia a que las ramas del poder pblico se impongan lmites y controles recprocos
1
Constitucin Poltica de Colombia. Bogot: Escuela Superior de Administracin Pblica; 1991. p. 3
*
Derechos de Autonoma, polticos y prestacionales o asistenciales, como tambin derechos de segunda y
tercera generacin.
2
Corte Constitucional. Sentencia No. C-449/92. Bogot: Corte Constitucional; 1992. Consultada en
http://www.banrep.gov.co/regimen/resoluciones/Sentencia%20C-449-92.pdf. Recuperada el 16 de octubre de
2010.
3
Ibid.
4
Departamento Administrativo de Planeacin. Elementos bsicos sobre el Estado Colombiano. Bogot: DNP.
Direccin de Desarrollo Territorial; 2010.
en el ejercicio de sus funciones, disponiendo de mecanismos institucionales necesarios para
restablecer (si hubiese lugar) el equilibrio democrtico basndose en los principios de
colaboracin y coordinacin entre los distintos rganos del Estado.

Funciones Tradicionales del Estado5


Figura No. 1
Representada por el Parlamento o el Congreso
Funciones: formular leyes, ejercer control
poltico sobre el gobierno, y reformar
la Constitucin.

Representada por las


Representada por el Presidente Cortes y Tribunales
de la Repblica o el Primer Ministro Funciones: solucionar los
Funciones: Planificar, orientar, conflictos y controversias
Impulsar y ejecutar lo establecido (entre los ciudadanos y entre
en la Constitucin y las leyes. estos con el Estado)

Separacin entre ellos

Estado centralizado

El Estado Unitario es el que slo posee un centro de impulsin poltica y gubernamental. El


poder pblico en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en l con un nico titular,
que es la persona jurdica Estado. Todos los individuos colocados sobre su soberana
obedecen a una misma y nica autoridad, viven bajo el mismo rgimen constitucional y estn
regidos por las mismas leyes6. Este es el caso del Estado colombiano.

2. LA ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO

La Reforma de la Constitucin Nacional en 1991 dio un nuevo ordenamiento jurdico al


Estado colombiano. La Nueva Constitucin, al igual que en la tradicin jurdica anterior, se
consagra la separacin del poder pblico en tres las ramas: la Legislativa, la Ejecutiva y la
Judicial, siguiendo la estructura tpica de los sistemas polticos presidencialistas.
Como se plantea en el Articulo 113 de la Constitucin de 1991: Son Ramas del Poder
Pblico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Adems de los rganos que las integran existen
otros, autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado.
Los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armnicamente para la realizacin de sus fines7.

5
Departamento Nacional de Planeacin, Op. Cit., p 18.
6
Rodriguez, Libardo. Derecho Administrativo General y colombiano. Bogot: Temis, 1998. p.42
7
Constitucin Poltica de Colombia. Bogot: Escuela Superior de Administracin Pblica; 1991. p. 39
Esta divisin de poderes es el ncleo bsico de la estructura del Estado, pero adems de
ello la propia Constitucin reconoce la existencia de otros rganos, autnomos e
independientes, que desempean funciones igualmente significativas dentro del mismo.

Figura No. 2. Estructura del Estado Colombiano8

2.1 RAMA EJECUTIVA


A esta rama le concierne lo relacionado a la ejecucin de la funcin administrativa, es decir,
desarrollando polticas, planes y programas orientados a satisfacer el inters general para un
apropiado cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En otras palabras, le corresponde
gobernar, cumplir y hacer cumplir las leyes en el sector central y descentralizado.

Esta representada por el Presidente de la Repblica, en su calidad de jefe de Estado, jefe


de Gobierno y Suprema autoridad administrativa sealndolo como el representante en el
escenario internacional, la prctica de la accin gubernamental y la mxima jerarqua del
trabajo administrativo, su gabinete de ministros y otras entidades que forman parte del
ejecutivo nacional9.

La estructura de la Rama Ejecutiva, en el orden nacional, se establece en la Ley 489 (artculo


38) donde se seala que est integrada por organismos y entidades. Igualmente se dictan
normas sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades, haciendo diferencia entre la
organizacin de la Rama Ejecutiva y la estructura de la administracin pblica tanto en el
orden nacional como territorial. En este sentido, el artculo 39 de la Ley 489 de 1998 indica
que La Administracin Pblica se integra por los organismos que conforman la Rama
Ejecutiva del Poder Pblico y por todos los dems organismos y entidades de naturaleza
pblica que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y
funciones administrativas o la prestacin de servicios pblicos del Estado colombiano10.

8
Departamento Nacional de Planeacin, Op. Cit., p. 26
9
Ver Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit., Ttulos VII y XI
10
Senado de la Repblica. Diario Oficial. Bogot: Imprenta Nacional, No. 43.464; 1998.
De forma que el escenario constitucional colombiano diferencia la Rama Ejecutiva (siendo
esta integrante de las Ramas del Poder Pblico) de la Administracin Pblica como
engranaje de todo un conjunto de organismos y entidades que forman parte de la Rama
Ejecutiva (aquellos que ejercen funciones administrativas) y la conformacin de los Sectores
Administrativos integrados por el Ministerio o Departamento Administrativo, las
superintendencias y dems entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como
adscritas o vinculadas a aqullos segn correspondiere a cada rea11, relacionados a
continuacin:
1. Rama Ejecutiva Sector Central12

Organismos Competencias
Principales

PRESIDENCIA El Presidente es el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema


autoridad administrativa.

Requisitos: Funciones como Funciones como Funciones como


Ser colombiano jefe de Estado: Jefe de Gobierno: Suprema Autoridad
de nacimiento. Dirigir las relaciones Fijar las Administrativa:

Ciudadano en internacionales. polticas pblicas. Crear, suprimir o


ejercicio. Dirigir la fuerza Nombrar y fusionar los empleos
Mayor de 30 pblica. separar los Ministros de la administracin
aos. Conservar el del Despacho y central.
Directores de Modificar la
Elegido para un orden pblico y Departamento estructura de los
perodo de 4 restablecerlo donde Administrativo. organismos
aos y toma fuere turbado.
posesin ante el Dirigir las Sancionar y nacionales.
Congreso de la operaciones de promulgar las Leyes. Conceder
Repblica. guerra. Ejercer la permisos a los
empleados pblicos
Proveer la potestad para aceptar cargos
seguridad exterior reglamentaria. o mercedes de
de la Repblica. Presentar gobierno extranjero.
Instalar y informes al
Congreso. Velar por la
clausurar las sesiones estricta recaudacin
del Congreso. Nombrar a los de los caudales
Expedir cartas de Gerentes de los pblicos.
naturalizacin a los establecimientos
pblicos Ejercer la
extranjeros. inspeccin y vigilancia
nacionales.
de los servicios
pblicos, de la
enseanza, de las
actividades financiera,
burstil y aseguradora.

11
Ibid.
12
Departamento Administrativo de Funcin Pblica y Subdireccin de Alto Gobierno. Seminario de Induccin a
la Administracin Pblica. Bogot: DAFP y Escuela Superior de Administracin Publica; 2010.
Vicepresidencia Reemplaza al Presidente de la Repblica en sus ausencias
Requisitos: temporales o definitivas. En este ltimo caso asume el mando hasta
el final del perodo.
Debe cumplir
con los Le corresponde ejercer las funciones que le delegue el Presidente
requeridos para de la Repblica o ejercer el cargo de la rama ejecutiva que le
ser Presidente designe.
de la Repblica.

Ministerios Los ministros y los directores Minas y Energa


Requisitos: de departamentos
administrativos son los jefes de Comercio, Industria y Turismo
la administracin en su
Ser ciudadano respectiva dependencia. Los Educacin
en ejercicio. ministros son los voceros del
gobierno ante el Congreso, Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Tener ms de sus competencias son: Territorial
25 aos de
edad. Formular polticas. Tecnologas de la Informacin y las
Dirigir la actividad Comunicaciones
administrativa de su Sector.
Transporte
Ejecutar la ley.
Presentar al Congreso un Cultura
informe sobre el estado de su
cartera. Interior y Justicia
Los ministerios son trece Relaciones Exteriores
actualmente.
Hacienda y Crdito Pblico

Defensa Nacional

Agricultura y Desarrollo Rural

Proteccin Social

Departamentos Los directores de Presidencia de la Repblica


Administrativos departamentos administrativos
son los jefes de la Seguridad (DAS)
administracin en su
respectiva dependencia. Nacional de Estadstica (DANE)

Nacional de Planeacin (DNP)

De la Funcin Pblica (DAFP)

De la Economa Solidaria

Los Consejos El Consejo de Ministros, el Consejo de Poltica Econmica y Social


Superiores de la
administracin CONPES

Organismos Competencias
Adscritos

SuperintendenciSon organismos adscritos a un Notariado y Registro


as ministerio que cumplen
algunas de las funciones de Financiera
vigilancia y control que
Sin personera corresponden al Presidente Valores
jurdica como suprema autoridad
administrativa. Actualmente Vigilancia y Seguridad Privada
existen 11 superintendencias.
Subsidio Familiar

Nacional de Salud

Industria y Comercio

Sociedades

General de Puertos y Transporte

Servicios Pblicos Domiciliarios


Economa Solidaria
Unidades Organismos creados por la Ley, con autonoma administrativa y
Administrativasfinanciera que la ley les seale. Cumplen funciones administrativas
Especiales para desarrollar o ejecutar programas propios de un Ministerio o
Sin personera Departamento Administrativo. Surge como necesidad de la
jurdica administracin para ejecutar programas propios con cooperacin
externa.
Ejemplos:
Comisiones de Regulacin.
DIAN (Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales)
UPME (Unidad de Planeacin Minero Energtica)
UIAF (Unidad de Informacin y Anlisis Financiero)

2. Rama Ejecutiva Sector Descentralizado13

Entidades Adscritas

Establecimiento Pblicos Creado por la Ley o autorizado por sta.


Caractersticas:

13
Departamento Administrativo de Funcin Pblica y Subdireccin de Alto Gobierno. Op. Cit.
Personera jurdica
Autonoma administrativa y financiera
Patrimonio Independiente.
Principalmente atienden funciones administrativas conforme a las reglas del Derecho
Pblico.
Lmite a la Autonoma:
-Especialidad.
-Afectacin presupuestal.
-Control de tutela.

UAE y SUPERINTENDENCIAS Con personera jurdica


Creadas por la Ley o autorizadas por sta, atienden funciones administrativas
conforme a las reglas del Derecho Pblico.
Caractersticas:
-Personera jurdica.
-Autonoma administrativa y financiera.
-Patrimonio Independiente.
Su autonoma administrativa y patrimonial se sujeta al rgimen jurdico contenido en la
ley que las crea y, en lo no previsto por ella, al sealado para los establecimientos
pblicos.

EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO


Creadas por la Nacin (Ley) o por las entidades territoriales (Ordenanza o Acuerdo)
para la prestacin en forma directa de servicios de salud entendido como un servicio
pblico a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social
en Salud.
Se sujetan al rgimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Leyes 344 de 1996 y 489 de
1998. Caractersticas:
-Personera jurdica.
-Autonoma administrativa y financiera.
-Patrimonio Independiente.

Entidades Vinculadas

Empresas Industriales y Comerciales


Desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestin econmica,
conforme a las reglas del Derecho Privado.
Caractersticas:
Personera jurdica.
Autonoma administrativa y financiera.
Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos pblicos comunes.
El capital de las empresas podr estar representado en cuotas o acciones de igual
valor nominal.

Empresas Industriales y Comerciales del Estado Filial


Se constituyen con arreglo a las previsiones de la Ley 489 de 1998 y a la previa
autorizacin del Gobierno Nacional, del Gobernador o del Alcalde, segn su orden
nacional, departamental o municipal.
Es aqulla en que participe una empresa industrial y comercial del Estado con un
porcentaje superior al 51% del capital total. Su creacin se har como sociedad
comercial previa autorizacin de la ley, ordenanza o acuerdo del Concejo Distrital o
Municipal.

Sociedades de Economa Mixta


Organismos autorizados por la ley, constituidos como sociedades comerciales con
aportes estatales y de capital privado.
Desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de
Derecho Privado.
Institutos Cientficos y Tecnolgicos
Empresas de Servicios Pblicos
Tienen por objeto la prestacin de servicios pblicos domiciliarios y se sujeta a la Ley
142 de 1994 y a lo previsto en ley 489 de 1998.

3. Integracin de la Administracin Pblica en el orden nacional14

Administracin Pblica Nacional

Organismos Principales:
Presidencia de la Repblica
Ministerios
Departamentos Administrativos
Organismos Adscritos:
Superintendencias
Establecimientos Pblicos
Unidades Administrativas Especiales
Los dems organismos y entidades en cuyo acto de creacin se determine que estn
adscritos
a un Ministerio o a un Departamento Administrativo

Organismos Vinculados:

14
Departamento Nacional de Planeacin, Op. Cit., p. 42
Empresas Industriales y Comerciales del Estado
Sociedades de Economa Mixta
Los dems organismos y entidades en cuyo acto de creacin se determine que estn
vinculados
a un Ministerio o a un Departamento Administrativo
Entidades descentralizadas indirectas:
Asociaciones de Empresas Industriales y Comerciales del Estado
Asociaciones entre entidades pblicas
Asociaciones y fundaciones de participacin mixta
Entidades y organismos de rgimen especial de origen constitucional:
El Banco de la Repblica
Los entes universitarios autnomos
Las Corporaciones Autnomas Regionales
La Comisin Nacional de Televisin
La Comisin Nacional del Servicio Civil
Los dems organismos y entidades con rgimen especial otorgado por la
Constitucin
Entidades y organismos de rgimen especial de origen legal:
Empresas Sociales del Estado
Empresas Oficiales de Servicios Pblicos Domiciliarios
Institutos Cientficos y Tecnolgicos
Fondo de Garantas de Instituciones Financieras
Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas
Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (ICETEX)

4. Sectores Administrativos15

Sector Administrativo Cabeza (Lder del Sector)

1. Presidencia de la Repblica Departamento Administrativo de la


(Decreto 4657 de 2006) Presidencia de la Repblica

2. Interior y de Justicia Ministerio del Interior y de Justicia


(Decreto 200 de 2003, Decreto 4530 de
2008)

3. Relaciones Exteriores Ministerio de Relaciones Exteriores

15
Departamento Nacional de Planeacin, Op. Cit., p. 44
(Decreto 3355 de 2009, Decreto 110 de
2004)

4. Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico


(Decreto 4646 de 2006, Ley 1151 de
2007)

5. Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional


(Decretos: 1512 de 2000, 049 de 2003,
4222 de 2006, 3123 de 2007, 4481 de
2008, 4483 de 2008)

6. Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural


(Decretos: 4486 de 2006; y 1290, 1291,
1292, 1293 de 2003)

7. Proteccin Social Ministerio de la Proteccin Social


(Ley 1122 de 2007, Decreto 205 de
2003)

8. Minas y Energa Ministerio de Minas y Energa


(Decretos: 70 de 2001 y 1760 de 2003)

9. Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Comercio, Industria y Turismo


(Ley 1151 de 2007, Decretos: 210 de
2003, 4269 de 2005, 2785)
de 2006)

10. Educacin Nacional Ministerio de Educacin Nacional


(Decreto 1306 de 2009)

11. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo


Territorial Territorial
(Decretos: 216 de 2003, 3266 de 2004,
3137 de 2006; Ley 99 de 1993)

12. Tecnologas de la Informacin y las Ministerio de las Tecnologas de la


Comunicaciones Informacin y las Comunicaciones
(Ley 1341 de 2009; Decreto 4310 de
2005)

13. Transporte Ministerio de Transporte


(Decretos: 1790, 1791, 1800 y 2053 de
2003)
14. Cultura Ministerio de Cultura
(Decretos: 4827 de 2008, 1746 de 2003;
Ley 188 de 1995)
15. Planeacin (Decreto 3517 de 2009) Departamento Nacional de Planeacin
(DNP)

16. Seguridad (Decreto 643 de 2004) Departamento Administrativo de Seguridad


(DAS)

17. Funcin Pblica Departamento Administrativo de la Funcin


(Decretos: 264 de 2007, 188 de 2004; Ley Pblica (DAFP)
909 de 2004)

18. Estadstica (Decreto 262 de 2004) Departamento Nacional de Estadstica


(DANE)

19. Economa Solidaria Departamento Administrativo de la Economa


(Decreto 1798 de 2003, Ley 454 de Solidaria (DANSOCIAL)
1998)

Departamento Administrativo de Ciencia,


20. Ciencia, Tecnologa e Innovacin
(Decreto 1904 de 2009, Ley 1286 de Tecnologa e Innovacin Francisco Jos de
2009) Caldas (COLCIENCIAS)

2.1.1 Organizacin territorial en Colombia


La Constitucin de 1991 introdujo la descentralizacin administrativa y la autonoma de las
entidades territoriales como uno de los principios fundamentales del Estado Colombiano16.

Con el objetivo de enfatizar el proceso de descentralizacin territorial, la Constitucin


Poltica17 otorgo las siguientes facultades a las Entidades Territoriales*:
Gobernarse por autoridades propias.
Ejercer las competencias que les correspondan.
Administrar sus propios recursos y establecer tributos de conformidad con la ley.
Participar en las rentas nacionales
Eleccin popular de gobernadores
En cuanto a la divisin territorial, la carta poltica seala que son Entidades Territoriales: los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas**. El municipio es la entidad
fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado.

16
Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit, Articulo 1, p. 3.
17
Ibid., Artculos 286 y 287. p. 116
*
Artculo 287. Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, y dentro de los
lmites de la Constitucin y la ley.
**
Artculo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas.
Por otra parte, a partir de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial acceden al carcter
de entidades territoriales las regiones y las provincias, y tambin se establece la posibilidad
de conformar otras figuras como las reas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios.

Entidades Funciones
Territoriales

Departamentos Ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de


complementariedad de la accin municipal, de intermediacin entre la
Nacin y los Municipios y de prestacin de los servicios que determinen
la Constitucin y las leyes. (298).
En cada uno de los departamentos habr un gobernador que ser jefe
de la administracin seccional y representante legal del Departamento;
el gobernador ser agente del Presidente de la Repblica para el
mantenimiento del orden pblico y para la ejecucin de la poltica
econmica general. Artculo 303.
Distritos Los distritos son unidades territoriales especiales de acuerdo a su
importancia poltica, turstica o comercial.
Las reas metropolitanas podrn convertirse en Distritos conforme a la
ley.(Artculo 319)
Actualmente existen el distrito capital y los Distritos de Cartagena, Santa
Marta y Barranquilla.
Municipios A los municipios, como entidades fundamentales de la divisin
polticoadministrativa del Estado, les corresponde prestar los servicios
pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y
las leyes.(311)
Territorios La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con
indgenas sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y
su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con participacin de
los representantes de las comunidades indgenas, previo concepto de la
Comisin de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad
colectiva y no enajenable. Articulo 329 de la CP.

Ley de Caractersticas
Ordenamiento
Territorial

Regiones Dos o ms departamentos podrn constituirse en regiones


administrativas y de planificacin, con personera jurdica, autonoma y
patrimonio propio.
Su objeto principal ser el desarrollo econmico y social del respectivo
territorio.
Provincias Las provincias sern creadas por ordenanza, a iniciativa del
gobernador, de los alcaldes de los respectivos municipios o del nmero
de ciudadanos que determine la ley.
Para el ingreso a una provincia ya constituida deber realizarse una
consulta popular en los municipios interesados.

reas Cuando dos o ms municipios tengan relaciones econmicas, sociales


Metropolitanas y fsicas que den al conjunto caractersticas de un rea metropolitana,
podrn organizarse como entidad administrativa encargada de
programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio
colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestacin de los servicios
pblicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en
comn algunos de ellos; y ejecutar obras de inters metropolitano
Las reas metropolitanas podrn convertirse en Distritos conforme a la
ley. Artculo 319

1. Competencias Territoriales y Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001)18


Dicta las normas orgnicas en materia de participacin de los recursos que por Ingresos
Corrientes de la Nacin van destinados a los entes territoriales
El Acto Legislativo 001, y por consiguiente la Ley 715 de 2001, se establecieron con el fin de
contribuir a la solucin del dficit fiscal de la nacin.
Los Recursos de la Nacin que por mandato constitucional se transfieren a las entidades
territoriales para la financiacin y ejecucin de Polticas relacionadas con:

Educacin
Salud
Propsitos generales
Resguardos indgenas
Municipios ribereos del Ro Magdalena
Programas de alimentacin escolar
Fondo de Pensiones FONPET

18
Senado de la Repblica. Diario Oficial. Bogot: Imprenta Nacional, No. 44.654; 2001.
Ley 715 de 2001
Figura No. 3
17% Participacin de Propsito
General

El 96% 24.5% Participacin para Salud


Restante

58.5% Participacin para


Educacin

Sistema General
de
Participaciones 0.52% para Resguardos indgenas:
segn la proporcin de Poblacin
Indgena.

4% de 0.08% para Ribereos: segn la


Asignaciones proporcin de Km de ribera sobre el
Especiales Ro Magdalena. Indgena.

0.5% para Programa de


Alimentacin Escolar: segn
frmula de Propsito General

2.9% al FONPET

2.2 RAMA LEGISLATIVA


A la rama legislativa le corresponde reformar la Constitucin, hacer las leyes y ejercer el
control poltico sobre el gobierno y la administracin.
Conformada por un rgano nico, que es el Congreso de la Repblica, el cual a su vez se
divide en dos Cmaras:
Senado de la Repblica. Elegido por circunscripcin nacional (Art. 171 Constitucin
Poltica)19
Cmara de Representantes. Elegida por circunscripciones territoriales, circunscripciones
especiales y una circunscripcin internacional (Art. 176 Constitucin Poltica)20.

Conformacin del Congreso de la Repblica

Senado de la Repblica Cmara de Representantes

Integrado por cien (100) miembros Integrado por dos (2) Representantes por cada
elegidos en circunscripcin nacional. circunscripcin territorial y uno ms por cada
365.000 habitantes o fraccin mayor a 182.500
19
Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit, Articulo 171, p. 62.
20
Ibid., Articulo 176, p. 64
Adicionalmente, hay dos Senadores que tengan en exceso sobre los primeros
elegidos en circunscripcin nacional 365.000.
especial por comunidades indgenas. Son circunscripciones territoriales cada uno de los
Ser colombiano de nacimiento. 32 departamentos y adicionalmente Bogot D.C.
Ciudadano en ejercicio. Se establece adems una circunscripcin
Ser mayor de 30 aos. especial para la participacin de los grupos
tnicos y de las minoras polticas. Por sta
circunscripcin se pueden elegir hasta cuatro
Representantes.
Para los colombianos residentes en el exterior
existe una circunscripcin internacional, mediante
la cual se elige un Representante a la Cmara.
Hay 166 Representantes a la Cmara.
Ciudadano en ejercicio
Tener ms de 25 aos a la fecha de la
eleccin.
Fuente: Ley 5 de 199221

Tanto en el Senado de la Repblica como en la Cmara de Representantes existen siete


Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de los siguientes temas22:
1. Reformas constitucionales, leyes estatutarias, ordenamiento territorial, reglamentacin de los
organismos de control, contratacin estatal, notariado y registro, derechos, garantas y
deberes ciudadanos, y de la estructura de la administracin nacional
2. Relaciones exteriores, poltica internacional, fuerza pblica, carrera diplomtica, comercio
exterior e integracin econmica y poltica de fronteras.
3. Hacienda y crditos pblicos, rgimen tributario y monetario, banco central, actividad
financiera, burstil y aseguradora
4. Presupuesto, enajenacin y destinacin de bienes nacionales, control y calidad de
precios, planeacin econmica, leyes sobre monopolios y autorizacin de emprstitos
5. Rgimen agropecuario, ecologa, medio ambiente y recursos naturales, poltica de tierras,
minera y energa, corporaciones regionales
6. Servicios pblicos, comunicaciones, obras pblicas y transporte, educacin y cultura, y
turismo
7. Seguridad social y sistema general de salud, rgimen laboral, organizaciones sindicales,
organizaciones comunitarias, asuntos de la mujer y la familia, recreacin y deportes, cajas de
previsin social y de compensacin.
Adems de las Comisiones Constitucionales Permanentes existen Comisiones Legales:
Comisin de derechos humanos y audiencias, Comisin de tica y del estatuto del
congresista, Comisin de acreditacin documental, Comisin de cuentas, Comisin de
investigacin y acusacin, y Comisin de instruccin (esta ltima solamente en el Senado).

21
Senado de la Repblica. Diario Oficial. Bogot: Imprenta Nacional, No. 40.483; 1992.
22
Ibid.
La Ley 5 de 1992, prev tambin Comisiones Especiales: comisiones adscritas a organismos
internacionales, comisiones especiales de seguimiento, comisiones de crdito pblico (para
ejercer un control de los crditos autorizados por ley), y las comisiones accidentales (para
misiones especificas como por ejemplo la Comisin de Paz)

Funciones del Congreso:

Funcin legislativa: la principal funcin del Congreso es la de elaborar las leyes23. (Art. 150
C.P.)
Funcin Constituyente: tiene tambin la atribucin de reformar la Constitucin mediante
actos legislativos.
Funcin de Control Poltico: el Congreso puede requerir y emplazar a Ministros del
Despacho, proponer la mocin de censura y derivar responsabilidad poltica.
Funcin Judicial: puede juzgar excepcionalmente a altos funcionarios (juicio poltico)
Funcin Electoral: tiene tambin la atribucin de elegir al Contralor General de la
Repblica, al Procurador General de la Nacin, al Defensor del Pueblo, a los Magistrados de
la Corte Constitucional.
Funcin Administrativa: el Congreso establece la organizacin y funcionamiento interno del
Congreso Pleno, del Senado, de la Cmara de Representantes y sus mesas directivas.
Funcin de Control Pblico: puede citar y emplazar a cualquier persona natural o jurdica
para que rinda declaraciones sobre hechos que adelanten las Comisiones.
Funcin de Protocolo: el legislativo tiene en ocasiones la funcin de recibir a Jefes de
Estado o de Gobierno de otros pases.

La labor parlamentaria est regulada por la Ley 5 de 1992, que establece el Reglamento
del Congreso. La sancin de una ley implica su aprobacin en ambas cmaras y la
promulgacin por parte del Poder ejecutivo nacional.
Dentro de la legislacin dictada por el Congreso existen diferentes clases o categoras de
leyes:
1. Leyes Ordinarias: son las ms comunes, no tienen ningn trmite o requisito especial para
su elaboracin y regulan los diversos temas contenidos en el artculo 150 de la CP.

Figura No. 4 Trmite de una Ley Ordinaria24

1. Aprobado en Aprobado Aprobado en Aprobado en Sancin Ley de la


Proyecto Comisin en plenaria Comisin Plenaria del (firma) del Repblica de
de Ley
2. Permanente de Cmara Permanente del Senado Proyecto por la
3. de Cmara (mayora Senado (mayora (mayora el Presidente Repblica
(mayora simple) simple) simple) de la (mayora
4. simple) Repblica Simple)
5. (mayora
simple)

23
Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit, Articulo 150, p. 51.
24
Departamento Nacional de Planeacin, Op. Cit., p. 29
2. Leyes Orgnicas (Art. 151 C.P)25: El ejercicio de la actividad legislativa y de cada una de
las Cmaras. A este tipo de leyes se sujeta la regulacin de las siguientes materias:
Las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones.
Plan General de Desarrollo
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial.

3. Leyes Estatutarias: requieren, para su aprobacin, modificacin o derogatoria, la mayora


absoluta de los miembros del Congreso; efectuarse dentro de una sola legislatura. Por este
tipo de leyes se regulan los siguientes temas:
Derechos y deberes fundamentales de las personas
Administracin de Justicia
Organizacin y rgimen de los partidos y movimientos polticos
Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana.
Estados de excepcin
El trmite de una ley estatutaria tambin comprende la revisin previa de la Corte
Constitucional, respecto de la exequibilidad del proyecto.

2.3 LA RAMA JUDICIAL

La Rama Judicial en Colombia esta compuesta por: La Corte Constitucional, La Corte


Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala
General de la Nacin (a pesar de ejercer como ente acusador, es tambin considerada
parte del poder judicial). Los Tribunales y los Jueces administran justicia.

Figura No. 5. Rama Judicial

Los particulares pueden ejercer la funcin judicial transitoriamente, mediante los Conciliadores
y rbitros habilitados por las partes para proferir fallos.
As mismo, est dividida en jurisdicciones por especialidad de temas:

Jurisdiccin Ordinaria: Asuntos Civiles, de Familia, Comerciales, Laborales, Penales y


Agrarios.(Art. 234 C.P.)26.

Figura No. 6. Jurisdiccin Ordinaria

25
Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit, Articulo 151, p. 55.
26
Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit, Articulo 234, p. 91.
Corte Suprema de Justicia

Tribunales Superiores de Distrito Judicial

Jueces de Circuito

Jueces Municipales

Jueces Promiscuos

Jurisdiccin Contencioso Administrativa: desarrolla la nulidad de Actos Administrativos,


Restablecimiento del Derecho por ilegalidad de los Actos Administrativos, Contratacin
Estatal. Tributacin y algunos asuntos electorales (Art. 236 C.P.)27

Figura No. 7. Jurisdiccin Contencioso Administrativa

Consejo de Estado

Tribunales Administrativos

Jueces Administrativos

Jurisdiccin Constitucional: se encuentra integrada por la Corte Constitucional, a quien se le


confa la integridad y supremaca de la Constitucin. Por tal motivo tiene la capacidad para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra los actos legislativos, referendos,
convocatoria a asamblea constitucional, consultas populares y plebiscitos del orden
nacional, leyes, decretos con fuerza de ley y decretos legislativos. Igualmente revisa las
decisiones judiciales en materia de tutela.

Consejo Superior de la Judicatura: la integran dos salas:


Sala Administrativa: Facultada para realizar el manejo presupuestal y organizacional de
toda la rama judicial, tambin administra la carrera judicial.
Sala Jurisdiccional Disciplinaria: examina y sanciona la conducta de los funcionarios de la
rama judicial, as como de los abogados en el ejercicio de la profesin.

Algunas funciones:
Lleva el control y rendimiento de los despachos y corporaciones judiciales.
Elabora el presupuesto de la rama judicial
Dirime los conflictos de competencia entre las jurisdicciones.

Fiscala General de la Nacin: entre sus funciones esta adelantar el ejercicio de la accin
penal y la investigacin de las conductas que aparenten el carcter de delito. As mismo esta

27
Constitucin Poltica de Colombia, Op. Cit, Articulo 236, p. 92.
en la capacidad de solicitar al juez que cumpla las funciones de control de garantas para
responder la comparecencia de los imputados al proceso penal.

Integrantes de la Rama Judicial28


Corte Corte Suprema Consejo de Consejo Superior Fiscala
Constitucional de Justicia Estado de La Judicatura General de
la Nacin
El nmero de La Corte Ejerce sus Esta integrada por El Fiscal
magistrados de Suprema de funciones seis magistrados General de
la Corte Justicia est jurisdiccionales y elegidos para la Nacin es
Constitucional es integrada por de consulta por perodos de ocho elegido
de nueve, cuya veintitrs medio de tres aos, uno por la para un
eleccin se magistrados, (3) Salas, Corte periodo de
efectu de elegidos por la integradas as: Constitucional, dos cuatro (4)
ternas misma La Plena, por por la Corte aos por la
integradas por el corporacin de todos sus Suprema de Justicia Corte
Presidente de la listas veintisiete (27) y tres por el Suprema de
Repblica, la conformadas miembros; Consejo de Estado; Justicia, de
Corte Suprema por el Consejo la de lo la Sala terna
de Justicia y el Superior de la Contencioso Jurisdiccional enviada por
Consejo de Judicatura, para Administrativo, Disciplinaria, la el Presidente
Estado, perodos por veintitrs conforman siete de la
individuales de (23) Consejeros, magistrados, Repblica y
ocho aos. y la de Consulta elegidos tambin no puede
y Servicio Civil, para un perodo ser
por los cuatro de ocho aos, reelegido.
(4) Consejeros pero por el
restantes. Congreso
Nacional, es decir,
la Cmara y el
Senado en sesin
plenaria, de ternas
enviadas por el
gobierno.

En la Rama Judicial encontramos las siguientes jurisdicciones29, adems de las mencionadas


con anterioridad.

Jurisdicciones La Jurisdiccin Indgena Jurisdiccin de Paz


Especiales (Articulo
246 de la CP)
Est compuesta por Le da la facultad a los Reviste a particulares para que ejerzan
la Jurisdiccin pueblos indgenas de funciones jurisdiccionales aplicando
Indgena y por la ejercer funciones criterios de equidad para resolver
Jurisdiccin de Paz jurisdiccionales dentro de conflictos individuales y comunitarios

28
Construido a partir de la informacin de:
http://www.ramajudicial.gov.co/csj/index.jsp?cargaHome=3&id_categoria=213&id_subcategoria=386.
Consultado el 15 de octubre de 2010.
29
Ibid.
(Jueces de Paz) su mbito territorial, Conocen sobre asuntos susceptibles
respetando sus costumbres de transaccin, desistimiento,
y tradiciones conciliacin y que no superen los cien
(100) salarios mnimos legales
mensuales vigentes. No tienen
competencia para conocer acciones
contencioso administrativas ni
constitucionales.

2.4 MINISTERIO PBLICO, ORGANISMOS DE CONTROL, Y ORGANIZACIN ELECTORAL EN


COLOMBIA.

1. Ministerio Pblico
Le concierne la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters
pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas.
El Ministerio Pblico es ejercido por:
El Procurador General de la Nacin
El Defensor del Pueblo
Los procuradores delegados
Los agentes del ministerio pblico ante las autoridades jurisdiccionales
Los personeros municipales
2. rganos de Control
Contralora General de la Repblica
Vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejan
fondos o bienes de la Nacin. La vigilancia fiscal debe incluir el ejercicio de un control
financiero, de gestin y de resultados, es decir, no se limita a verificar operaciones numricas.
3. Organizacin Electoral

La Organizacin Electoral tiene a su cargo la organizacin de las elecciones, su direccin y


vigilancia, y lo relativo a la identidad de las personas. Para lograr cumplir sus funciones esta
integrada por:
Consejo Nacional Electoral
Registrador Nacional del Estado Civil
4. Comisin Nacional de Televisin
Tiene a su cargo la intervencin del Estado en el espectro electromagntico utilizado para
los servicios de televisin. Con ese fin desarrolla y ejecuta los planes y programas del Estado
relativos a la televisin.
Integrantes de Ministerio Pblico, Organismos de Control y la Organizacin Electoral en
Colombia

Ministerio Contralora Organizacin Electoral


Pblico General de la
Repblica
Una de las El Contralor es El Registrador Nacional El Consejo Nacional
funciones del elegido por el del Estado Civil ser Electoral se
Senado es Congreso en pleno escogido por los compondr de nueve
elegir al (Senado y Cmara) Presidentes de la Corte (9) miembros elegidos
Procurador para para un perodo Constitucional, la Corte por el Congreso de
un periodo de igual al del Suprema de Justicia y el la Repblica en
cuatro aos de Presidente de la Consejo de Estado, pleno, para un
terna compuesta Repblica, de terna mediante concurso de perodo institucional
por un integrada por mritos organizado de cuatro (4) aos,
candidato del sendos candidatos segn la ley. Su perodo mediante el Sistema
Consejo de de la Corte ser de cuatro (4) aos, de Cifra Repartidora,
Estado, la Corte Suprema de Justicia, deber reunir las mismas previa postulacin
Suprema de la Corte calidades que exige la de los partidos o
Justicia y el Constitucional y el Constitucin Poltica movimientos polticos
Presidente de la Consejo de Estado. para ser Magistrado de con Personera
Repblica. la Corte Suprema de Jurdica o por
Justicia y no haber coaliciones entre
ejercido funciones en ellos31. (Articulo 263
cargos directivos en Acto Legislativo de
partidos o movimientos 2003
polticos dentro del ao
inmediatamente anterior
a su eleccin30. (Articulo
266 Acto Legislativo de
2003

2.5 RGANOS AUTNOMOS E INDEPENDIENTES


Banco de la Repblica
Las funciones bsicas son: regular la moneda, los cambios internacionales y el crdito; emitir la
moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de ltima instancia y
banquero de los establecimientos de crdito; y servir como agente fiscal del gobierno.
A su vez debe ejercer todas sus acciones en coordinacin con la poltica econmica
general.
La junta directiva de Banco es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Est compuesta
por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda que la preside. El Gerente del Banco
hace parte de la junta y es elegido por sta. Los cinco miembros restantes son elegidos por
el presidente para perodos de cuatro aos.

30
Senado de la Repblica. Diario Oficial. Bogot: Imprenta Nacional, No. 45.237; 2003, articulo 266.
31
Ibid., articulo 263
CAPTULO TRES: INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LAS POLTICAS
PBLICAS
El anlisis de polticas pblicas
Que es una poltica pblica
Las polticas y las leyes
Tipologas de polticas pblicas
El ciclo de polticas

3.1 UNA INTRODUCCIN A LAS POLTICAS PBLICAS Y LAS NUEVAS FUNCIONES DEL
ESTADO Y EL GOBIERNO
Las polticas pblicas son los instrumentos a travs de los cuales Estado y sociedad definen y
persiguen metas y propsitos colectivos; son programas de accin que permiten al Estado
intervenir sobre la vida en sociedad reformando o manteniendo el status quo-. Esto implica
una diversidad de formas de actuar, desde la prestacin directa de bienes o servicios hasta
la regulacin o incluso la transferencia de funciones pblicas a actores privados.
Estas decisiones se consideran como pblicas en la medida en que puede argumentarse que
persiguen un inters colectivo legtimo. Al modificar continuamente las reglas de juego y al
intervenir en cada vez ms aspectos de la vida en sociedad, las fronteras mismas de lo que
se considera pblico estn continuamente en redefinicin. Las polticas expresan, en
consecuencia, en un contexto particular los asuntos que el Estado y la sociedad consideran
como de inters pblico. Para Parsons, desde el anlisis de polticas pblicas lo pblico
abarca la dimensin de la actividad humana que requiere de una regulacin o intervencin
gubernamental o social, o por lo menos una accin en comn1.
Las ltimas dcadas del siglo marcaron una tendencia a la expansin del gobierno en
Amrica Latina, y a la par con su crecimiento - presupuesto, programas, estructuras
administrativas - creci el Estado y con l su esfera de intervencin, las normatividades y
poderes. Los problemas del modelo demostraron a la postre que la disponibilidad de
recursos - polticos, econmicos, capacidad de gestin - del Estado es limitada y que no
puede lograrse el consenso y apoyo total de parte de la sociedad, ni la resolucin de todos
los problemas sociales.
Las demandas de mayor participacin por parte de una sociedad civil emergente y las
crticas liberales han llevado a la idea del redimensionamiento del Estado y de la necesaria
definicin de funciones que est en capacidad de asumir y cuya naturaleza le corresponda.
Pero a la importancia dada a la redimensin del Estado se ha sumado particularmente en el
ltimo decenio un renovado inters por la calidad en la formulacin y gestin de las polticas
pblicas que evitara, por ejemplo, la utilizacin de los presupuestos pblicos para garantizar
el apoyo a los gobiernos, as como presiones por una mayor democratizacin participacin
en decisiones, control ciudadano los procesos, accountability, etc.- de la accin estatal*.
La experiencia de las reformas neoliberales que promovieron una reduccin del tamao del
Estado y la transferencia progresiva de funciones a actores privados ha demostrado, sin
embargo, que el mercado no garantiza mejores resultados en el acceso de la ciudadana a
los servicios pblicos ni la equidad en el reparto de bienes y polticas.

1
Parsons, Wayne. Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas pblicas.
Buenos Aires: Edgar Elgar y FLACSO; 2007. p. 60
*
Luis Fernando Aguilar sealaba al respecto que la Democracia no es de suyo garanta contra el error y a
ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes
financieras, decisiones alegres. Aguilar, Luis Fernando. El estudio de las Polticas Pblicas. Estudio Introductorio.
Mxico: Editorial Porra; 1994. p. 23
Hoy el estudio de las polticas pblicas revela la evolucin en la accin del Estado; de una
parte, en relacin con las nuevas problemticas que son incorporadas a la esfera de accin
del gobierno como las relacionadas con proteccin a la identidad, nuevas tecnologas de
informacin, medio ambiente- o a la inversa, las funciones que haban sido consideradas
tradicionalmente como exclusivas de la accin gubernamental y que ahora son transferidas a
ciertos actores privados; de otra parte, por las nuevas formas en que estas problemticas
tradicionales o novedosas son tratadas por los gobiernos2.
En la actualidad se debate en torno a la idea de que gobernar no implica siempre intervenir
directamente, y con ello se abre espacio para diferentes formas de relacin ms
institucionalizadas entre los gobiernos y actores privados o sociales, algunos de ellos de
carcter transnacional. La gran conclusin es que gobernar no implica siempre intervenir
directamente. La naturaleza de los asuntos pblicos impone una necesaria y estrecha
colaboracin entre el gobierno y sociedad para resolver los problemas.
Es en este contexto que toma fuerza el concepto de accin pblica como crtica al
concepto tradicional de poltica pblica, que las entiende como producto de la accin
exclusiva de un Estado Centralizado, sobre sectores bien definidos y delimitados.
En efecto se considera que esa visin tradicional no corresponde con las condiciones en
que la actualidad se construyen las polticas pblicas3:
En primer lugar, porque existen niveles diferentes al nivel central nacional desde los
cuales se construyen las polticas pblicas. Hacia abajo con los procesos de
descentralizacin y hacia arriba con la integracin regional que ha creado un nivel
supranacional de toma de decisiones (principalmente el caso de la Unin Europea).
En segundo lugar, porque los actores con capacidad para influir sobre las polticas
pblicas no estn concentrados nicamente dentro de las fronteras nacionales, como los
organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales de carcter supranacional; o
porque los Estados asumen compromisos internacionales en materias como el medio ambiente
o la regulacin del comercio entre otros casos.
Finalmente, la introduccin de mecanismos de mercado, las prcticas de cooperacin
pblico-privado o de mecanismos de gestin empresarial en el sector pblico.
En otras palabras, mientras se conserva la expresin poltica pblica para referirse a los
procesos concretos de decisiones y acciones adoptadas en relacin con asuntos pblicos,
la expresin accin pblica ofrece una explicacin ms adecuada para comprender la
construccin de las polticas como un proceso colectivo en el que el Estado no es ni el nico
actor ni necesariamente el actor central en todos los casos.
El estudio de las polticas pblicas debe, en consecuencia, arrojar conclusiones sobre las
relaciones entre el Estado y la Sociedad. Esta relacin no es de una total autonoma de un
Estado monoltico respecto de una sociedad homognea, sino ms bien una relacin
diferenciada en grados diversos frente a algunos actores sociales y en referencia a
cuestiones particulares asuntos pblicos- y a los intereses en juego. Es claro, entonces, que
no puede plantearse una separacin tajante entre el Estado - y lo pblico - y la Sociedad -
y lo privado - sino hablar de interpenetraciones entre Estado y Sociedad que revelan
relaciones de mando, influencia o cooperacin. Por lo tanto, estudiar las polticas pblicas es
ver al Estado en Accin mediante la identificacin y anlisis de los procesos sociales tejidos
alrededor del surgimiento y tratamiento de cuestiones sobre las que el Estado y otros actores
sociales adoptan polticas.

2
Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Bogot: Universidad Externado de Colombia; 2006.
3
Lascoumes Pierre y Le Gals, Patrick. Instruments. En Boussaguet, Laurie. Dictionnaire des politiques publiques.
Paris: Presses de Sciences Po; 2004.
En el caso colombiano, como seala Roth4 el programa poltico del Estado Social de
Derecho implica el compromiso con la garanta de los derechos econmicos, sociales y
culturales. En consecuencia, estas obligaciones del Estado deben ser el fundamento para la
construccin de las polticas pblicas. El contexto poltico de la accin estatal se caracteriza
por la crisis del estado de bienestar en el mundo desarrollado- y del estado desarrollista
latinoamericano y las polticas de globalizacin liberal que han impulsado procesos de
reforma del Estado caracterizados por la desregulacin de actividades econmicas y un
menor intervencionismo del Estado. Por otra parte, a partir de 2001, por la imposicin de una
perspectiva securitaria de la accin estatal que ha conducido a una mayor restriccin de los
Estados sobre derechos y libertades individuales, la perspectiva contempornea consiste en
hacer que el Estado disee y promueva polticas pblicas enfocadas ms hacia garantizar la
libertad econmica y la seguridad antes que hacia la promocin de la igualdad social y la
libertad de los individuos y grupos sociales5

3.2 EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

El inters por las polticas pblicas no es patrimonio exclusivo de alguna disciplina en


particular; es ms bien un punto de encuentro de diversas disciplinas y, por consiguiente, de
mltiples metodologas, perspectivas y enfoques tericos que comparten un inters en comn:
el estudio del Estado en Accin.
En efecto, el Estado se ha examinado, tradicionalmente, desde dos perspectivas o enfoques:
uno institucional que presupone a la administracin como un instrumento del poder poltico,
un intermediario entre el Estado y la Sociedad Civil y otro que es el enfoque de la gestin o
management, que enfatiza en la utilizacin de herramientas aplicadas al sector privado para
analizar la accin estatal. Sin embargo, ante la incapacidad de los enfoques institucional y
de gestin para analizar la accin del Estado y sus relaciones con la Sociedad, el anlisis
de polticas pblicas ofrece una perspectiva diferente -que puede entenderse como una
Caja de Herramientas*-, un conjunto de modos de razonamiento, mtodos de accin,
conceptos involucrados, tcnicas y datos que responde a cuatro caractersticas principales:

1. El anlisis de polticas pblicas considera a las Polticas Pblicas como la unidad de


anlisis y se centra tanto en las diferentes partes del ciclo de las polticas como en el estudio
de los actores y sus relaciones en los procesos de construccin de polticas.
2. Analiza las interrelaciones entre el sistema poltico, el Administrativo y la Sociedad.
3. El anlisis tiene un importante - pero no exclusivo - componente cronolgico.
4. El anlisis es explicativo y no slo descriptivo. Esto implica conceptualizar los procesos e
introducir metodologas para generar y comprobar hiptesis causales.
En otras palabras, el anlisis de polticas puede entenderse como una perspectiva para el
estudio del Estado a partir de sus acciones, sus productos y sus efectos.
Analizar al Estado desde la perspectiva de su actividad permite evidenciar la distancia a
veces importante entre las formulaciones del problema o de la insatisfaccin, las intenciones
iniciales del Estado o del legislador, las decisiones tomadas, los medios o recursos puestos a
su disposicin y las realizaciones concretas alcanzadas6 as como sacar a la luz a actores

4
Roth, Andr-Nel. Discurso sin compromiso. La poltica pblica de derechos humanos en Colombia. Bogot:
Ediciones Aurora; 2006.
5
Ibid., p. 62
*
Para una discusin en profundidad, ver entre otros Thoenig, Jean-Claude. El anlisis de polticas publicas. En:
Revista Universitas Ciencias jurdicas y socioeconmicas. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, No. 93, 1997.
6
Roth, Op. Cit., p. 63
esenciales que un anlisis en trminos de poltica de partido, parlamentaria o gubernamental
no permitira mostrar7.
El estudio de las polticas pblicas se inserta en la conjuncin entre exigencia democrtica y
exigencia tcnica. Esto implica, de una parte, el recurso a conceptos, herramientas analticas
y metodologas rigurosas, que ofrezcan informacin para el debate poltico sobre la accin
de los gobiernos; de otra parte, que el proceso mismo de anlisis permita una mayor
participacin de actores dentro y fuera del Estado, para lo cual es necesario facilitar el
acceso a la informacin, publicidad de los resultados y disminuir la desigualdad que tienen
los actores sociales para participar en estos trabajos.
Por lo anterior, el anlisis de las polticas pblicas puede evitar dos problemas comunes en la
gestin pblica; en primer lugar, considerar que todo es poltico y no usar adecuadamente
las herramientas del anlisis para entender y mejorar la accin colectiva pblica y en
segundo lugar, utilizar herramientas tcnicas para analizar y definir problemas que son
polticos, lo que conduce a posturas tecnocrticas.
Para Bardach, el anlisis de polticas es ms un arte que una ciencia. Se basa en la intuicin
tanto como en el mtodo8. Sin embargo, la iniciacin al estudio de las polticas requiere del
conocimiento del lenguaje propio de este campo que incluye debates, conceptos y
herramientas analticas propias, el cual nos ocuparemos de presentar en las siguientes cuatro
unidades. Para su comprensin ser necesaria la lectura atenta de los mdulos, as como su
aplicacin practica a casos de poltica pblica en Colombia a travs de las guas de
actividad propuestas en cada una de las siguientes cuatro unidades.

3.2 QU ES UNA POLTICA PBLICA?

La palabra poltica tiene diferentes significados; se usa en relacin con las actividades de
lucha por el poder poltico o en ingls politics-; pero igualmente en referencia a las acciones
e instrumentos polticos y administrativos que los gobiernos adoptan e implementan en funcin
de ciertos objetivos colectivos es decir, las polticas pblicas; en ingls policies-. En la
prctica la relacin entre estas dimensiones es estrecha, como mostraremos durante las
siguientes unidades de este modulo.
Las definiciones existentes sobre poltica pblica que son tantas como autores abordan su
estudio- tienden a enfatizar en diferentes aspectos: la accin sectorial o territorial, la
participacin de actores privados, la resolucin de problemas a travs de una secuencia de
etapas, etc.
Hoy, sin embargo, existe un relativo consenso en torno a la idea de que una poltica pblica
es un conjunto de elementos: acciones, decisiones, objetivos e instrumentos. En esta misma
direccin propondremos acoger la definicin siguiente, que resulta suficientemente clara y
completa:

Definicin de poltica pblica: Entiendo por poltica pblica el conjunto de


decisiones, acuerdos y acciones realizadas por un conjunto de autoridades pblicas,
con o sin la participacin de los particulares, encaminadas a solucionar o evitar un
problema definido como relevante, y a seleccionar, disear e implementar los
instrumentos que permitan cumplir sus objetivos. La poltica pblica hace parte de un

7
Meny, Yves y Thoenig, J. C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.
8
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE; 2001. p. 13.
ambiente determinado, busca modificar o mantener ese ambiente, y puede producir o
no los resultados esperados9

A partir de esta definicin podemos estudiar empricamente las polticas pblicas, con
indiferencia del nivel de gobierno o sector en el que estemos interesados. Para precisar ms
esta definicin conviene proponer los siguientes elementos comunes a las polticas pblicas:
Una poltica pblica expresa unos principios sobre la conduccin de los asuntos pblicos.
Toda poltica pblica puede definirse, en lo fundamental, en funcin de los objetivos que
pretenden alcanzarse con la accin.
Se compone de una serie de medidas - proceso - y un contenido - esencia ; as como de
unos medios dispuestos para alcanzar los objetivos planteados.
Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra actores de
diverso tipo.
Contiene elementos de decisin de naturaleza autoritaria; esto es, ratificado al menos
parcialmente, en funcin de las preferencias de las autoridades gubernamentales*.
Afectan por su contenido e impacto a diversos actores sociales.
Las actividades de una poltica pblica no siempre son visibles. Una poltica pblica
tambin puede ser la decisin de no actuar o puede no llegar a concretarse en elementos
materiales, y as estaramos en el campo de las polticas pblicas simblicas.
No es necesario que sean innovadoras; las actividades cotidianas de los Estados tambin
son polticas pblicas aunque sean rutinarias.
Las polticas son normativas, esto es, dirigidas a la consecucin de valores finales y objetivos
sociales.

3.3.1 Elementos comunes a la definicin de poltica pblica


3.3.1.1 Una poltica pblica expresa ciertos principios sobre la conduccin de los
asuntos pblicos.
Aunque es probablemente el elemento menos visible de manera directa, en las polticas
pblicas pueden encontrarse compromisos con principios generales sobre la conduccin de
los asuntos pblicos. Estos no se refieren solamente a la eficiencia y la eficacia, como se
encuentra con frecuencia en los documentos de poltica de nuestros das. En lo fundamental
tienen que ver con una perspectiva ms general sobre la accin pblica, empezando por la
definicin misma de lo que se va a reconocer como asuntos pblicos: cules
responsabilidades deben ser asumidas por el Estado y cules podrn ser transferidos al
mercado o a actores sociales? Qu tipo de relaciones existirn entre los actores estatales y
los actores fuera del Estado? Qu procedimientos democrticos sern previstos para la
participacin ciudadana en la construccin de las polticas pblicas? o en su
implementacin o evaluacin?, o por el contrario las polticas sern definidas exclusivamente
desde el Estado?

9
Velsquez, Ral. Mdulo Gestin de Polticas Pblica. Bogot: Escuela de Alto Gobierno. Escuela Superior de
Administracin Pblica; 2007. p. 9
*
Thoenig seala que una autoridad pblica es todo organismo que concede o asigna servicios y bienes
colectivos a un pblico considerado con la disposicin de que disponga de un procedimiento especfico de
eleccin y que posea una capacidad de autoridad pblica y por bien pblico se entiende un bien no divisible,
que no puede racionarse selectivamente en el mercado y que sea disponible para todos los individuos de tal
forma que suponga para cada uno la satisfaccin y la percepcin de igualdad en las ventajas. Thoenig, Op.
Cit.
3.3.1.2 Las polticas pblicas pueden identificarse en funcin de sus objetivos, que
expresan en la prctica la visin poltica de los gobiernos.
Esta puede tener como propsito introducir cambios en las condiciones sociales disminuir el
nivel de desempleo- o, por el contrario, mantener un cierto estado de cosas -statu quo-,
como mantener un nivel de la tasa de cambio. Estos objetivos pueden aparecer
explcitamente indicados en los documentos o en las normas legales que ratifican la decisin;
o pueden ser implcitos e incluso ambiguos.
De otra parte, los objetivos pueden referirse a la produccin y/o distribucin de bienes o
servicios materiales como la construccin de autopistas, incentivos tributarios, creacin de
empleos, etc.; o pueden, por el contrario, tener un carcter simblico, cuando el propsito es
la modificacin de los comportamientos ciudadanos o el reconocimiento de derechos a
grupos tnicos, etarios, etc.
3.3.1.3 Una poltica est constituida por un conjunto de medidas concretas e
instrumentos que constituyen su sustancia visible.
La sustancia visible de las polticas es el conjunto de decisiones y acciones materializadas en
planes, programas y proyectos; as como los discursos, declaraciones y documentos en que
los actores presentan, justifican y defienden los cursos de accin adoptados en una poltica
pblica. Las polticas de movilidad, por ejemplo, incluyen acciones en materia de restriccin
vehicular, control de trfico, ampliacin y dotacin del cuerpo policial, reposicin del parque
automotor del servicio pblico, etc.
Esto implica, por supuesto, que una medida aislada no constituye una poltica pblica. Para
continuar con el anterior ejemplo, la restriccin vehicular es tan slo una medida que hace
parte de la poltica de movilidad y no una poltica en si misma. Por consiguiente, cada una
de estas acciones, medidas y declaraciones no puede entenderse de manera aislada sino
en relacin con las dems y en funcin de los objetivos generales que se pretende alcanzar.
Conviene sealar al respecto que los gobiernos suelen utilizar las palabras plan, estrategia,
proyecto y/o programa para hacer referencia a lo que en el anlisis se considera como
poltica pblica. En suma, es indispensable que se satisfagan las condiciones de la definicin,
independientemente del nombre bajo el cual aparezca.
Al interior de una poltica pblica podemos encontrar otros componentes que satisfacen a su
vez las condiciones de la definicin. Es decir, encontramos polticas pblicas dentro de otras
polticas pblicas. Por ejemplo, la FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la
agricultura y la alimentacin- seala que una poltica agrcola tiene los siguientes
componentes10:

Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en su


mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas.
Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas
de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras).
Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de
productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte importante de la
poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos casos un prerrequisito para
obtener insumos y comercializar los productos.

En la prctica es, sin embargo, difcil de establecer con claridad los lmites entre cada uno de
estos componentes:

10
Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin. Poltica de Desarrollo Agrcola.
Roma: FAO; 2004. p. 23.
Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por
ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por
tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica
de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales
la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de
tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual
puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra11 (2004: 23).

Por otra parte, en las polticas se definen los medios que sern utilizados para alcanzar los
propsitos de poltica, que en el anlisis de polticas se denominan instrumentos de gobierno
o instrumentos de accin pblica. Estos incluyen recursos financieros, normas legales,
campaas de comunicacin, contratos, subsidios, etc.- que generalmente aparecen
incorporados a la poltica pblica bajo la forma de una norma jurdica. El estudio del diseo
y utilizacin de estos instrumentos, de los contextos en que se aplican y de sus resultados e
impactos ofrece informacin til para mejorar la capacidad de accin de gobierno y
sociedad sobre los asuntos pblicos.
Dado que las polticas pblicas son un conjunto de elementos, el primer trabajo del analista
es la reconstruccin de esa sustancia visible. Para la reconstruccin de polticas pblicas en
Colombia es necesario estudiar, entre otras fuentes, la Constitucin, los planes de desarrollo
del nivel de gobierno implicado, los documentos del CONPES consejo nacional de poltica
econmica y social-, leyes y decretos, discursos, artculos de prensa, la labor de instituciones
estatales y no estatales como ONGs, empresas privadas, etc.-, la ejecucin presupuestal, las
estructuras y procesos administrativos; as como sentencias de los tribunales y las Altas Cortes*.
3.3.1.4 Las polticas pblicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra
actores de diverso tipo.
Debe considerarse que las polticas pblicas no son la expresin exclusiva de la autoridad
pblica, ni el Estado es un bloque monoltico, homogneo y autnomo respecto de la
sociedad.
El Estado es heterogneo y est conformado por un conjunto de actores. Por esta razn es
difcil identificar de antemano sus intereses y percepciones. En realidad, los intereses de los
diversos actores que lo componen son con frecuencia conflictivos (ministros que se enfrentan
por asignaciones presupuestales; el ejecutivo descontento con sentencias de la Corte
Constitucional sobre temas de poltica pblica; problemas para lograr acuerdos entre el
ejecutivo y el legislativo, etc.)
Adems, las polticas pblicas no son decididas e implementadas exclusivamente por actores
estatales; existen diversas posibilidades para la participacin de actores privados y/o
sociales en todo el proceso de construccin de la poltica. Los actores no estatales que
participan pueden ser gremios, sindicatos, organizaciones comunitarias, organizaciones no
gubernamentales ONGs-, universidades, centros de investigacin, etc. La participacin
puede ser realizada a travs de los canales institucionales previstos por las normas, a travs
de movilizaciones populares, huelgas, lobby, ingreso a movimientos o partidos polticos, etc.
En consecuencia, las decisiones sobre poltica pblica deben ser consideradas como una
expresin de la autoridad pblica, pero no son espacios cerrados a la influencia de actores
privados.
Cuando observamos de cerca el proceso que conduce a la adopcin de una poltica
pblica, encontramos que es difcil establecer fronteras precisas entre el espacio pblico y el
11
Ibid., p. 23
*
Para el anlisis de la poltica pblica nacional sobre el desplazamiento forzado en Colombia es indispensable
revisar las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido al respecto, as como todos los procesos polticos
y administrativos que han derivado de esos pronunciamientos judiciales.
privado, y que la relacin entre actores gubernamentales como los ministerios- o entre estos y
rganos del poder pblico como el legislativo- puede ir desde la cooperacin hasta el
conflicto con ocasin de la construccin de polticas**.
Por lo tanto, en el anlisis de las polticas pblicas en concreto es necesario:
Establecer el modo y la intensidad de la participacin de los actores, que puede variar
de un espacio a otro, o de un contexto a otro.
Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores. Estos
factores pueden ser estructurales (resultado de la organizacin del sector) o pueden
depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo y movilizar
recursos tiles.
3.3.1.5 Una poltica pblica contiene, al menos parcialmente, elementos de decisin de
naturaleza autoritaria.
Si bien, como acabamos de sealar, la construccin de polticas pblicas se entiende como
un proceso colectivo, la ratificacin de las decisiones corresponde, al menos en ltima
instancia, a las autoridades polticas y administrativas competentes; las polticas pblicas son
decisiones polticas respaldadas en ltima instancia por el uso legtimo de la fuerza, que es un
elemento fundamental en la definicin weberiana de Estado.
Debido a la expansin de las funciones y del tamao del Estado durante la mayor parte del
siglo XX; esta naturaleza autoritaria no es, sin embargo, evidente en todos los casos de
poltica pblica. Como mostraremos en el apartado 3.4 en relacin con las tipologas de
polticas, la coercin es ms directa y evidente en algunos casos como los relacionados con
la seguridad, la movilidad, la poltica tributaria, etc., mientras que, en otros como la seguridad
social, las reformas institucionales son apenas una posibilidad remota.
Estas afirmaciones conducen a sealar que los procesos ciudadanos de autogestin de sus
problemas como la pavimentacin de las calles de un barrio a partir de recursos y trabajo
de los mismos habitantes- no pueden considerarse polticas pblicas. De acuerdo con la
definicin propuesta, es necesario que exista al menos un involucramiento parcial de las
autoridades polticas y administrativas, a travs, por ejemplo, de una asignacin presupuestal
o un subsidio, entre otras posibilidades.
Aunque hoy nos resulta frecuente observar actores privados encargados del cumplimiento de
funciones pblicas, de la prestacin de bienes y servicios o en general, de la implementacin
de polticas, es necesario tener presente que su participacin esta mediada por mecanismos
institucionales e instrumentos que definen las modalidades de su participacin. As, un contrato
a travs del cual se vincula a un actor privado a la construccin de infraestructura establece
ciertas obligaciones para el Estado y el actor privado, y mantiene en ltima instancia la
preeminencia de la autoridad pblica.
3.3.1.6 Las polticas pblicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios
o perjuicios.
El estudio de las polticas permite observar cmo las decisiones del gobierno tienen
beneficios y costos para los ciudadanos.
En los sistemas democrticos la autoridad poltica proviene del pueblo, y por esta razn se
supone que las polticas son construidas, defendidas y debatidas en nombre del inters del
pueblo o del inters general.
La definicin de pueblo y de sus intereses es controvertida. Sin embargo, estas nociones
justifican los cursos de accin de un Estado y son definidas en el marco de los procesos
polticos. En la realidad, incluso cuando los actores estn ms o menos de acuerdo sobre
ciertos problemas que deben ser atendidos, no lo estarn necesariamente acerca de la
forma en que estos deben ser resueltos y en qu orden de prioridad, sobre la cuota de
**
La conflictiva relacin entre la Corte Constitucional y algunos gobiernos en Colombia constituyen un buen
ejemplo que se comentar en el aparte correspondiente al rol de los actores en poltica pblica.
recursos pblicos destinados a cada uno ni tampoco, por supuesto, sobre los impactos de las
acciones una vez que estas han sido realizadas, etc.
Todas las decisiones polticas (entre las que se encuentran las polticas pblicas) distribuyen
beneficios y asignan costos a diferentes grupos sociales. En consecuencia, las polticas
pblicas son un punto de encuentro entre conocimiento tcnico disponible y balance de
fuerzas polticas. Por lo tanto es difcil lograr que una decisin sea tomada con la aprobacin
de todos los actores; el conflicto y la controversia son propios del ambiente en que se
desarrollan las polticas.
3.3.1.7 Una poltica pblica puede ser una no-decisin?
Para Bachrach y Baratz, la no-decisin incluye todo aquello que es excluido o rechazado
por los actores involucrados en la decisin, sea porque amenaza los valores dominantes o
porque afecta las estructuras de poder existentes. As, la no-decisin no implica solamente
decidir no hacer nada, sino tambin no decidir hacer ciertas cosas.
En otras palabras, no decidir sobre un tema puede producir efectos polticos y sociales
concretos en la medida en que expresa una posicin gubernamental en relacin con un
asunto particular. Para Muller y Surel12 existen tres casos en los que la no decisin puede ser
til para el anlisis:
La no decisin intencional. Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse
concretamente que existi voluntad de parte de las autoridades polticas y administrativas de
abstenerse de decidir en relacin con un tema particular.
La no decisin controversial. Se refiere a situaciones en las que existe una controversia
pblica demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisin que aparezca como
legtima frente al pblico. En otras palabras, que tiene costos polticos demasiado elevados
para los decisores.
Finalmente, la no implementacin. En algunos casos una poltica es decidida en un cierto
nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, stas no se
producen y la poltica no es efectivamente implementada.
3.3.1.8 No es necesario que las polticas pblicas sean innovadoras.
Existen diferentes niveles de policy making construccin de polticas pblicas-; en un nivel alto
los gobiernos definen sus objetivos y como sern alcanzados, pero a un nivel inferior existe un
conjunto grande de decisiones intermedias de poltica acerca de la interpretacin e
implementacin de las polticas, que constituyen la accin cotidiana de los gobiernos. A
menudo la relacin entre estos niveles de decisiones es conflictiva, provocando que los
objetivos no sean alcanzados.

3.3.2 Las polticas pblicas y las leyes

Un error frecuente en que se incurre en el anlisis es confundir las polticas pblicas con las
normas legales principalmente las leyes-. Sin embargo, la relacin entre estos dos puede
verse de tres maneras diferentes:
En primer lugar, las normas legales son la forma en que los Estados de Derecho expresan y
legitiman sus decisiones. Por lo tanto, es posible que en una ley se materialicen las decisiones
tomadas para la regulacin de un sector educacin o salud, por ejemplo- o la atencin a
una problemtica transversal la infancia, las mujeres, etc.-. Las decisiones en materia de
poltica pblica son formalizadas a travs de normas jurdicas que establecen, entre otras
cosas, sus objetivos; dan forma legal a los instrumentos de accin pblica y se definen las
competencias, funciones y recursos de las diferentes organizaciones gubernamentales o de

12
Muller, Pierre et Surel, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
actores no gubernamentales que pondrn en marcha la poltica, as como mecanismos para
su evaluacin. Sin embargo es muy infrecuente que una sola norma contenga todos los
elementos de la decisin.
En segundo lugar, la construccin de las polticas pblicas esta sujeta al ordenamiento legal
vigente que regula las materias que sta pretende abordar. Las decisiones que podemos
tomar estn determinadas por la estructura de competencias asignadas a cada nivel de
gobierno, los procedimientos para la toma de decisiones establecidas legalmente, los
recursos asignados y, en general, por la legislacin sobre el sector o problemtica objeto de
la poltica. Como mencionaremos con ms detalle en la siguiente unidad, las normas jurdicas
pueden verse como instituciones, esto es, como reglas de juego que facultan o restringen a
los actores en los procesos de policy-making.
En tercer lugar, la regulacin en general y las normas legales pueden ser instrumentos de las
polticas. En efecto, en el diseo de una poltica pblica existe la posibilidad de recurrir a la
regulacin para, por ejemplo, reconocer o suprimir derechos, establecer sanciones, crear
incentivos, etc. La modificacin del Cdigo Penal, por ejemplo, permite incrementar las penas
para ciertos delitos dentro de las polticas de seguridad y convivencia ciudadana.

3.4 TIPOLOGAS DE POLTICAS

Las tipologas de polticas pblicas permiten reconocer la existencia de las diversas formas
de intervencin del Estado; de la forma en que diversos intereses tienen influencia sobre las
polticas; de los costos y efectos de la accin pblica, etc.
Existen diversas tipologas basadas en diferentes criterios discriminantes. Algunos autores
proponen como criterio el sector sobre el que el Estado interviene, que permite identificar, por
ejemplo: polticas educativas, de salud, de seguridad, agrcolas, etc. Estas tipologas
debern ampliarse en funcin de la aparicin de polticas desarrolladas en nuevos sectores,
o para reconocer la existencia de polticas que difcilmente pueden encajar en un sector en
particular. Su utilidad, en consecuencia, es cuestionable. Por tal razn, en este aparte
ofreceremos dos tipologas muy conocidas basadas en la coercin o los costos como criterio
discriminante.

3.4.1 Polticas sustantivas o procedimentales

De acuerdo con James Anderson, algunas polticas tienen por objeto establecer los
procedimientos para el proceso de diseo de polticas que denomina polticas
procedimentales- y otras cuyo propsito es proveer bienes y servicios definidas como
polticas sustantivas-. En otras palabras, este ltimo tipo se refiere a lo que el gobierno hace:
provisin de alimentos, otorgamiento de subsidios educativos, aumento de los efectivos de las
fuerzas armadas, etc. Por su parte, el primer tipo hace referencia a la forma como lo hace, por
ejemplo, a travs de la definicin de procedimientos para la participacin ciudadana en el
diseo de polticas o la expedicin de normatividad sobre el proceso de planeacin, entre
otros ejemplos.

3.4.2 Una tipologa segn la coercin

Entre los autores que han aportado ms al desarrollo de tipologas de polticas encontramos
a Lowi y Salisbury, quienes propusieron una clasificacin muy conocida que se basa en la
naturaleza de la coercin ejercida en el marco de una poltica pblica.
Desde este punto de vista, las polticas se clasifican de acuerdo a si la coercin es ejercida
directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte, si alcanza el
comportamiento del sujeto (limitando directamente su autonoma) o acta a travs de la
modificacin de su entorno.

Tipologa segn la coercin

La coercin pblica se ejerce


Sobre el entorno del Directamente sobre el
comportamiento de comportamiento de
los afectados los afectados
Polticas constitutivas Polticas distributivas Indirecta, lejana La coercin es
Polticas redistributivas Polticas Directa, inmediata pblica
reglamentarias

Polticas reglamentarias. Su propsito es la adopcin de decisiones que afectan


directamente el comportamiento de los subordinados limitando, por ejemplo, sus libertades
individuales, como en el caso de la expedicin de un cdigo de trnsito. Puede mencionarse
igualmente un subtipo: polticas autorreglamentarias, cuyo propsito es por el contrario
incrementar los privilegios del pblico al que se dirigen. Un caso ilustrativo es la regulacin del
acceso a una profesin el periodismo, por ejemplo- que restringe las posibilidades de
acceso y en consecuencia crea un beneficio econmico a quienes pertenecen a ella.
Polticas distributivas. Mediante estas el gobierno concede una autorizacin a individuos,
grupos u organizaciones cuya situacin particular satisface ciertas condiciones
preestablecidas. Es el caso de los permisos de construccin o las licencias de conduccin,
que son otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.
Polticas redistributivas. Establecen criterios que permiten el reconocimiento de beneficios a
clases de casos o sujetos en general y no a cada caso en particular. Un ejemplo podran ser
los programas alimentarios o el acceso a la seguridad social.
Polticas constitutivas. Definen las reglas sobre la estructura institucional o, ms en general,
las reglas de juego para la intervencin del Estado en un sector o sobre un aspecto
sustancial. La supresin o modificacin de ministerios y la creacin de comisiones de
regulacin son buenos ejemplos de estas polticas.

3.5 EL ENFOQUE SECUENCIAL DE ANLISIS: EL CICLO DE POLTICAS

El enfoque secuencial es un mtodo de anlisis basado en el concepto de ciclo de polticas


al que entiende como un conjunto de operaciones necesarias para la creacin de una
poltica pblica. Esto es, un esquema de secuencias que dividen este proceso en una serie
de etapas distintas y en una serie de momentos temporales diferentes.
El objetivo de este mtodo es elaborar un modelo del funcionamiento de la accin pblica
suficientemente amplio y general para aplicar a toda poltica pblica. En suma, proponer una
descripcin de la realidad, a la vez que un tipo ideal que gue la decisin, relacionado
directamente con la resolucin de problemas.
Existen diversos esquemas secuenciales, aunque Jones propuso en 1970 uno que se ha
convertido en la referencia sobre el tema:
La Identificacin del problema recubre tanto la emergencia del problema como la puesta
en agenda. Se refiere a la percepcin de los eventos y su definicin en trminos de problema
pblico, la agregacin de intereses, la representacin de demandas, etc.
La formulacin de alternativas implica que el gobierno ha asumido la responsabilidad
respecto de una problemtica particular, frente a la que formula posibles alternativas y busca
su legitimacin a travs del consenso poltico.
Por su parte, la decisin supone la seleccin de una de las alternativas analizadas frente al
tratamiento del problema. Es probablemente la medida ms visible pero, al tiempo, la ms
difcil de aislar analticamente.
La Implementacin se refiere a la conversin de las decisiones polticas en acciones
concretas; implica la disposicin de medios por parte del aparato administrativo para su
aplicacin en el terreno.
La etapa de evaluacin permite apreciar los efectos producidos por la accin
gubernamental materializada en la poltica pblica. Implica, por lo tanto, la definicin de los
criterios, la obtencin de los datos y la aplicacin de metodologas para su anlisis.
Finalmente, la terminacin: supone el abandono de la poltica analizada y por tanto la
iniciacin de una nueva accin. No obstante, es en s misma ambigua toda vez que hace
referencia tanto a la extincin de una poltica por razones temporales como a la realizacin
de los objetivos establecidos.

3.5.1 Aportes y lmites del ciclo de polticas

El ciclo de polticas ofrece una perspectiva simplificada de un proceso complejo y con


frecuencia catico. Permite organizar temporal y analticamente los diversos procesos
generados alrededor de la construccin de polticas pblicas y facilita, por lo tanto, el
trabajo del analista. La utilidad del planteamiento de Jones es que relaciona cada una de
las etapas con un conjunto especfico de actores no solo gubernamentales -, marcos
institucionales y escenarios diferentes.
Por otra parte facilita la comparacin a travs de la subdivisin de las diferentes etapas, lo
que permite profundizar el anlisis e identificar procesos complejos desarrollados dentro de
cada una. Por ejemplo, la separacin entre decisin y legitimacin. Finalmente, es un mtodo
para el anlisis que puede ser utilizado dentro de esquemas tericos diversos.
Pese a las ventajas que se acaban de presentar, el ciclo de polticas ha recibido fuertes
crticas, en particular debido a la idea de secuencia en la que est fundado. Como seala
Lindblom, la idea de fases voluntariamente bien ordenadas no son un retrato fiel de cmo
se desarrolla una poltica pblica. La hechura de las polticas pblicas corresponde, ms
bien, a un complejo proceso de interaccin sin principio ni fin13.
En la prctica, las etapas del ciclo no se presentan de forma secuencial. Las etapas tienden,
al contrario, a traslaparse, lo que hace difcil identificar las fronteras entre cada una de ellas.
As, por ejemplo, la implementacin no supone simplemente la puesta en marcha de las
decisiones; con frecuencia se presenta una redefinicin de los objetivos y decisiones
inicialmente adoptados con el propsito de adaptarlos a las condiciones del contexto, los
intereses y percepciones de los actores o los recursos disponibles.
Por otra parte, la evaluacin no siempre es una de las etapas finales del proceso. La
evaluacin ex ante o la evaluacin concomitante y en general, el seguimiento de polticas-
se realizan sea como un insumo para la toma de decisiones o durante su puesta en marcha.
Se realizan, por ejemplo, estudios previos a la decisin con el propsito de determinar los
impactos ambientales del desarrollo de proyectos de infraestructura. Ha tomado fuerza la
idea de desarrollar sistemas de seguimiento con el objeto de ofrecer informacin viable y
sistemtica para corregir durante la marcha el proceso de implementacin de las polticas.
Posiblemente la etapa ms controversial es la terminacin, que supone que la vigencia de la
poltica expira junto con el periodo para el cual fue formulada. Es decir que una poltica
formulada para un periodo de gobierno finaliza termina- una vez que ese periodo llega a su
fin. Igualmente, la nocin de terminacin se relaciona con la idea de que las polticas

13
Parsons, Op. Cit. p. 71
pblicas son una serie de etapas secuenciales que llevan a la solucin de un problema
pblico. Por lo tanto, la poltica pblica termina una vez que el problema ha sido resuelto.
Estos dos presupuestos no se verifican, sin embargo, en la realidad. En primer lugar, los
productos, resultados y efectos de las polticas no se terminan con la expiracin de su
vigencia temporal. Las reglamentaciones adoptadas, las estructuras organizativas creadas o
los presupuestos mantienen su vigencia ms all de la expiracin formal de la poltica pblica.
En segundo lugar, las polticas pblicas no resuelven los problemas; ms bien reducen su
impacto sobre la sociedad o los mantienen en un nivel controlable. Como sealan Rittel y
Webber, los problemas que tienen que ver con la planeacin y las polticas pblicas son
intrnsecamente retorcidos. Son mal definidos y su resolucin depende de juicios polticos. Los
problemas sociales nunca se solucionan sino que, en el mejor de los casos, se resuelven una y
otra vez. Por estas razones no tiene sentido hablar de terminacin de polticas sino de
redefinicin, cambio o continuidad de sus elementos bsicos en un proceso iterativo.
En suma, en lugar de postular la existencia de una secuencia de etapas, conviene sealar
que las polticas pblicas son un proceso con mltiples momentos de inclusin de problemas
en la agenda, formulacin, implementacin y evaluacin, que se repiten y afectan
continuamente14.

14
Velasquez. Op. Cit.
UNIDAD CUATRO: ACTORES, MARCOS INSTITUCIONALES Y CONTEXTOS DE LA
ACCIN PBLICA

Las polticas como producto de interacciones contextualizadas entre actores

Problemas pblicos y agendas de gobierno

1. LOS ACTORES EN LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS

Cuando hablamos de actores en polticas pblicas estamos intentando definir quin hace
las polticas pblicas, quin decide y quin tiene influencia en esa decisin.
En una perspectiva tradicional, gobernar es conducir, establecer objetivos colectivos por
parte de autoridades que desempean roles de toma de decisiones al interior del aparato
estatal. Por lo tanto, la accin de gobierno descansa en la legitimidad resultante de
procesos democrticos de seleccin de autoridades polticas.
Sin embargo, actualmente las nuevas perspectivas de anlisis de polticas incluyen actores no
estatales dentro del proceso. La multiplicacin de los actores involucrados hace ms difcil el
anlisis del proceso, en particular no es fcil identificar y aislar el impacto de cada uno de los
actores pblicos y privados dentro del proceso. El anlisis debe, por lo tanto, recurrir a
diferentes herramientas para comprender la participacin de nuevos actores, la
transformacin del rol de actores tradicionales, su impacto sobre las polticas pblicas y la
democracia, as como las formas de legitimacin de estas nuevas formas de accin.
A pesar de estas dificultades podemos definir al actor en el anlisis de polticas pblicas
entendiendo que con este trmino se designa a aquel que acta, en tanto actor
individual o colectivo, en el proceso de toma de decisin1.
La nocin tiene dos dimensiones:
1. La contribucin del actor en un proceso poltico
2. El impacto o la influencia de esta contribucin sobre el resultado.
En efecto, se considera que el actor debe ser capaz de actuar estratgicamente y su accin
debe tener repercusiones tangibles sobre una poltica pblica determinada para ser
considerado como tal.
Los actores en polticas pblicas pueden ser individuales o colectivos. Los actores se
consideran individuales cuando actan por s mismos en pos de su inters particular o en
virtud del cargo que ocupan (el presidente, un empresario, un vecino, etc.) Los actores
colectivos son ms complejos ya que estn conformados por una serie de individuos que
forman una organizacin formal o informal. El problema principal de los actores colectivos es
que presentan distintos grados de agregacin y de homogeneidad interna. Compartir
intereses o condiciones de vida no alcanza para definir un actor colectivo. Lo que lo define
es su organizacin, sea en estructuras jerrquicas o voluntarias relativamente permanentes
(clubes, sindicatos, asociaciones, etc.)
Los actores tambin pueden clasificarse en actores formales y actores informales, en relacin
con sus roles dentro del proceso de toma de decisiones. Los actores formales son aquellos
cuyas funciones en la formulacin de polticas estn asignadas formalmente por la
Constitucin y las leyes (partidos polticos, presidentes, ministros, legisladores, jueces, etc.); los
1
Grossman, Emiliano. Acteur. En : Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Presses de
Sciences Po ; 2004.
actores informales, en cambio no tienen ninguna funcin formalmente definida por las
instituciones pblicas, pero pueden en muchas ocasiones ser agentes poderosos
(movimientos, sindicatos, empresarios, medios de comunicacin, ONGs, etc.).

Individuales Colectivos

Formales
Presidente de la Repblica o Congreso de la Repblica o
el Director de Planeacin la Corte Constitucional
Nacional

Informales
Empresario, periodista, Sindicatos, ONGs,
vecino movimientos sociales, etc.

Todos estos actores se relacionan entre s a partir de procedimientos jurdicos, polticos y


administrativos ms o menos institucionalizados. Para los actores estatales, los actores civiles
(pblicos y privados) son una fuente de insumos (apoyos y demandas) para la accin
pblica.

En el anlisis de polticas pblicas se pueden encontrar cinco grupos de actores a los que
denomina agentes crticos2:
Patrocinadores, formuladores de polticas y responsables polticos.
Directores de programas, gestores y profesionales
Destinatarios directos e indirectos
Otros que actan como referentes: cientficos sociales y expertos, profesionales y
responsables de polticas similares.
Las instituciones internacionales y transnacionales que intervienen en el diseo y
aplicacin de polticas nacionales.

1.1 LA ACCIN PBLICA COMO CONSTRUCCIN COLECTIVA DE ACTORES EN


INTERACCIN

En resumen, el proceso de formulacin de polticas es un juego dinmico entre actores que


interactan en lo que podran llamarse escenarios. Los escenarios en los que interactan
estn enmarcados institucionalmente y constrien a los actores limitando sus posibles cauces
de accin individual y colectiva.
Por lo tanto, el alcance y la ndole exacta de la funcin que desempean los actores y sus
interacciones estn definidos por una serie de factores subyacentes (reglas formales e
informales, intereses, preferencias y capacidad) y por el comportamiento esperado de otros
actores y las caractersticas de los escenarios en los que se encuentran.
Algunos de los escenarios son formales o institucionalizados, como por ejemplo una comisin
legislativa. Otros no lo son tanto, como lo que llamamos la calle o espacio pblico, donde se
movilizan actores diversos como los movimientos sociales y los medios de comunicacin. En

2
Cabrera, Gustavo y Molina, Gloria. Polticas pblicas en salud: aproximacin a un anlisis. Medelln: Universidad
de Antioquia; 2008. p. 5
algunos casos los escenarios son transparentes (la sala de un tribunal) y en otros es
difcilmente visible quien participa y de qu modo (negociaciones a puertas cerradas).
A menudo, los papeles que realmente desempean los actores se desvan de los que cabra
esperar con base en reglas formales y funciones adscritas formalmente3.
Algunos analistas de polticas pblicas consideran que los actores poseen cierta autonoma
relativa para efectuar elecciones estratgicas en un contexto dado que no termina de
constreirlo completamente4. Es decir, si bien el contexto limita a los actores, stos pueden
desarrollar estrategias para superar esas limitaciones a fin de alcanzar sus objetivos.
El anlisis debe, en consecuencia, recurrir a diferentes herramientas para comprender la
participacin de nuevos actores, su accin estratgica y su impacto sobre el gobierno y las
polticas pblicas, as como las formas de legitimacin de estas nuevas formas de accin.

1.2 LOS MASS MEDIA COMO ACTORES EN POLTICAS PBLICAS

Los medios masivos de comunicacin no son un instrumento neutro en los procesos de poltica
pblica, sino policy-makers actores en poltica pblica- cuya capacidad de accin radica
en la construccin, uso y recepcin de la informacin.
En primer lugar, los medios tienen una posicin poltica que en algunos casos puede resultar
de una vinculacin directa con partidos polticos, el gobierno o grupos de inters, lo que
introduce un sesgo en la manera como realizan su funcin. En segundo lugar, como actores,
tienen la posibilidad de seleccionar e impulsar ciertos temas dentro del debate pblico, de
acuerdo con sus propias lgicas de funcionamiento, ya que ciertos temas o ciertos actores
tienen caractersticas que favorecen su visibilidad (rating, impacto en el pblico, relacin con
la coyuntura poltica, etc.)
Adems, construyen relatos de los problemas pblicos que tienden a ser apropiados tanto
por polticos como por actores sociales de diversa ndole. Incluso pueden movilizar a otros
actores en pro o en contra de los problemas que difunden como relevantes para ese
momento y contexto social.
Finalmente, porque los medios tambin pueden inhibir la emergencia de ciertas causas o
problemas, ligadas a ciertos fenmenos que tienen menos espectacularidad, relacin con las
reglas de juego del medio y/o que son divergentes respecto de valores dominantes.

2. ANALIZAR LOS ACTORES EN POLTICAS PBLICAS: RECURSOS,


REPRESENTACIONES E INTERESES

Analizar los actores en polticas pblicas implica prestar atencin a cuatro dimensiones:
El tipo de actor, as como su impacto sobre el proceso
Las creencias que orientan su accin
Los intereses que definen las motivaciones de la accin
Los recursos y estrategias que desarrollan
En cuanto a la primera dimensin, podemos encontrar actores individuales o colectivos,
formales e informales como hemos visto previamente. Todos ellos movilizan recursos, y persiguen
intereses que estn ntimamente ligados a la estructura de creencias que defienden. Como
menciona Hassenteufel, la toma de decisiones en polticas pblicas puede entenderse como

3
Stein, Ernesto et al. La poltica de las polticas publicas. New York: Banco Interamericano de Desarrollo; 2006.
p. 25
4
Ver por ejemplo Hassenteufel, Patrick. Sociologie politique : LAction Publique. Paris : Armand Colin; 2008.
el producto del conflicto entre sistemas de creencias defendidas por coaliciones de actores
diversos5.
Las creencias de los actores estn compuestas por:
Ciertos principios generales
Una interpretacin de la realidad
Razonamientos y argumentaciones que legitiman la orientacin deseada
Algunos enfoques recientes del anlisis de polticas pblicas comparten un inters por el peso
que el conocimiento, las ideas, representaciones, valores y creencias sociales tienen sobre la
construccin de polticas pblicas. Ms que una corriente homognea muchos de los
autores ni siquiera se reconocen como pertenecientes a una misma tendencia terica , son
una serie de trabajos recientes que criticaron a las corrientes de anlisis existentes,
particularmente aquellas basadas en la nocin de racionalidad 6.
En principio, los anlisis que enfatizan en esta dimensin se enfrentan a la ausencia de una
sustancia fcil de aprehender emprica y tericamente. Podra pensarse, en efecto, que las
ideas, son menos concretas e importantes que los intereses individuales, por ejemplo. Sin
embargo, los diversos trabajos realizados alrededor de estas dimensiones han permitido
delimitar y guiar el anlisis.
Todo cambio significativo en las polticas pblicas es asociado a una transformacin de los
elementos cognitivos y normativos caractersticos de una poltica, un problema o un sector de
intervencin pblica dado. Para Peter Hall, quien analiza el giro en las polticas
macroeconmicas de Gran Bretaa, el origen de esta decisin se debe al paso de un
paradigma keynesiano a uno monetarista en la concepcin dominante sobre las polticas
macroeconmicas en el contexto occidental.
La nocin de inters, por otra parte, est generalmente ligada a intereses materiales (bienes
econmicos cuantificables); de ah la nocin de racionalidad que constituye la base de
diversos enfoques de anlisis de polticas pblicas. Sin embargo podemos tener otros tipos
de inters en juego de acuerdo al tipo de actor y de poltica que estemos analizando.

Sistemas de representacin compartidos:


Los discursos no son considerados solamente como simples justificaciones posteriores a la
accin o como un instrumento retrico que esconde los conflictos de intereses. Al contrario,
son signos expresiones pertinentes del contenido de las polticas y como los marcos
garantes de las alianzas, colusiones y conflictos que se encuentran en el corazn de las
polticas pblicas.
Los conocimientos, principalmente cientficos, alimentan diagnsticos variados sobre las
polticas pblicas, cuando son asociadas a representaciones ms o menos compartidas
sobre la sociedad y el Estado. Por ejemplo, las reformas neoliberales en Amrica Latina se
apoyaron en grupos de economistas que compartan las mismas creencias en materia
econmica.

En cuanto a la ltima dimensin de anlisis, es posible distinguir diversos factores que facilitan
la influencia de los actores en la construccin de las polticas: los recursos y los repertorios de
accin de los actores involucrados en un proceso de toma de decisiones. Para Muller y Surel
los recursos pueden ser definidos como las caractersticas que confieren a los actores una
capacidad de actuar, o ms especficamente, que les aseguran la posibilidad de influir sobre

5
Ibid.
6
Surel, Yves. Approches Cognitives. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses de
Sciences Po; 2004
los comportamientos de los dems actores o sobre procesos colectivos como la toma de
decisiones en poltica pblica7.
Podemos encontrar diversos tipos de recursos: jurdicos, materiales, cognoscitivos, polticos,
sociales o temporales. Cada uno de los actores puede hacer uso de una combinacin
variable de estos tipos de recursos.
Los actores movilizan los recursos que tienen a su disposicin con el objeto de reivindicar sus
intereses individuales, organizacionales o de constituirse como grupo en relacin con otros
actores sociales y principalmente en su relacin con el Estado.
Qu caracteriza a cada uno de estos tipos de recursos?
1. Recursos jurdicos: categora que concierne primordialmente a actores polticos y
administrativos quienes producen normas jurdicas o cuyo rol esta enmarcado jurdicamente
(competencia para tomar decisiones).
2. Recursos materiales: categoras de recursos que hace referencia a medios financieros
presupuestos, dinero-, la estructura del grupo y su capacidad de accin (nmero); medios
operacionales herramientas tcnicas-.
3. Conocimiento: hace referencia tanto a informaciones y conocimiento de los que dispone
un actor como a su capacidad autoridad- para interpretarlas y movilizarlas.
4. Recursos polticos: posibilidad de hablar a nombre del inters general o de legitimidad
democrtica es sobre todo propia de autoridades polticas electas. Puede ser igualmente
detentada por grupos de inters por su representatividad social y/o en la defensa de valores
socialmente compartidos.
5. Recursos temporales: referidos tanto al tiempo que un actor puede dedicarle a un proceso
como a su permanencia dentro de un sector dado.
Por su parte los repertorios de accin son un conjunto de medios de presin tericamente
utilizables por una poblacin movilizada para la defensa de intereses colectivos (Tilly) o para
ejercer cierto poder respecto de decisores pblicos8.
Los medios de presin con los que puede contar un actor son:
Lobby o cabildeo ante instancias de toma de decisin,
Movilizaciones colectivas o marchas,
Aportes de dinero para campaas polticas
Informes acadmicos producidos por centros de investigacin o think tanks
El recurso a los medios masivos de comunicacin
Obtencin de cargos de representacin poltica
La utilizacin de repertorios de accin colectiva tiene entre otros propsitos ampliar el
pblico interesado por una reivindicacin particular.

3. EL ANLISIS DE LOS FACTORES QUE LIMITAN A LOS ACTORES

3.1 LAS INSTITUCIONES

Dar cuenta de las instituciones implica prestar atencin al tejido mas o menos antiguo y
estructurado de reglas y practicas enraizadas que pesan sobre el comportamiento de
actores pblicos y privados9.
La perspectiva neo-institucionalista propone que la forma en que el poder poltico est
estructurado modela los resultados.

7
Muller, Pierre y Surel, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
8
Ibid.
9
Surel, Yves. Ides, intrts, institutions dans lanalyse des politiques publiques. En: Revue Pouvoirs, Paris, No. 87,
1998.
De acuerdo con este enfoque, puede entenderse a las instituciones como las
configuraciones legales, procedimientos, convenciones, normas y estructuras organizativas que
dan forma a la interaccin humana (...) que consisten en relaciones de autoridad que definen
cual actividad es o no permisible y especifican a quines se aplican y en qu situaciones10.
En general suele plantearse una diferencia entre instituciones formales e informales. En las
primeras, que son el objeto del llamado viejo institucionalismo, suelen incluirse las estructuras
polticas, las normas legales y en general las prcticas polticas formalizadas. Por otra parte,
elementos como prcticas y normas sociales, discurso poltico e incluso cultura son
reconocidos como instituciones informales.
En suma, los planteamientos bsicos de la perspectiva neo-institucional podran retomarse
como sigue11:
Los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos en un contexto
que se encuentra colectivamente restringido. Esto es que las instituciones son rasgos
estructurales de la sociedad y/o la forma de gobierno.
Las restricciones toman la forma de instituciones: patrones organizados de normas y
papeles socialmente construidos as como conductas socialmente prescritas que se esperan
de quienes desempean tales papeles, los cuales son creados y recreados con el correr del
tiempo.
Las instituciones, an producidas por los individuos, son elementos externos al conjunto de
los agentes que crearon, formularon e implementaron las polticas pblicas.
Tales restricciones (instituciones) tienen, distintivamente, races histricas, como artefactos
residuales de las acciones y elecciones del pasado
Las instituciones facultan o dan posibilidades de accin a los actores involucrados o
pueden, al contrario, constreir a los agentes para que acten de una forma determinada
constrien su voluntad-. Tales restricciones encarnan, preservan e imparten recursos de poder
diferenciales con respecto a los distintos grupos e individuos.
Las instituciones influyen en el proceso de construccin de las polticas pblicas, pero
cada una de ellas lo hace en diverso grado.

3.2 LA CONTEXTUALIZACIN DE LA ACCIN

La expresin contexto se refiere a todo aquello que es exterior a las interacciones de los
actores en una poltica pblica y que ellos no controlan plenamente.
Sin embargo, se considera que el contexto no es independiente de ellos debido a que es
construido poltica y socialmente. Los actores pueden llegar a modificar el contexto a travs
de la produccin de nuevos conocimientos, la elaboracin de nuevas tcnicas, la
modificacin de reglas constitucionales o accediendo a la agenda poltica.
El contexto puede desagregarse analticamente en siete dimensiones:
1. Contexto socio demogrfico: se refiere a datos objetivos y mensurables como la pirmide
poblacional, estructura de ganancias, composicin familiar, etc.
2. Contexto cientfico y tcnico: est constituido por conocimientos disponibles y accesibles
sobre un problema dado y a los instrumentos de accin tcnicamente factibles.
3. Contexto Estatal: reglas formales de juego e informaciones de las instituciones polticas y
administrativas (relacin entre poderes, centralizacin de procesos, modos de reclutamiento
administrativo, perfil de autoridades polticas, etc.)
4. Contexto econmico: tasa de crecimiento, inflacin, dficit fiscal, etc.
10
Noogard, citado en Cavadias, Emis. El nuevo institucionalismo en Amrica Latina. En: Revista Ciencias del
Gobierno Venezuela, IZEPES, Ao 5 No. 10, 2001.
11
Goodin, Robert. Teora del Diseo Institucional. Espaa: Editorial Gedisa; 2003.
5. Contexto poltico: calendario electoral, composicin de los gobiernos, relaciones
legislativo - ejecutivo, opinin pblica.
6. Otras polticas pblicas: el entramado de polticas en las que se inserta modifica tambin
las condiciones de la accin.
7. Contexto internacional: crisis econmicas, compromisos internacionales

3.3 ACTORES CON PODER DE VETO (VETO PLAYERS)

Algunos trabajos contemporneos se han ocupado del anlisis del rol de un tipo particular
de actores: veto players o actores con poder de veto, quienes ms que movilizarse en favor
de un problema o de una reivindicacin particular, tienen la capacidad de rechazar un curso
de accin o una poltica.
Para George Tsebelis, los actores de veto son aquellos que tienen un poder particular por el
lugar que ocupan. Cualquier medida requiere de su aprobacin o su inaccin para que
pueda ser puesta en marcha. Puede hablarse de dos tipos de actores de veto: polticos o
institucionales.
Los primeros aparecen como resultado de las dinmicas polticas; un caso frecuente es el de
un presidente o un alcalde cuyo partido, movimiento o coalicin no tiene las mayoras en el
Congreso o en el Concejo. De esta manera, es muy probable que no obtenga el apoyo
para la puesta en marcha de sus propuestas de poltica pblica.
Por otra parte, los actores de veto institucionales lo son como resultado de las reglas de
juego existentes para la relacin entre los rganos del poder pblico.

4. REDES
Los trabajos sobre redes de polticas se interesan en las relaciones institucionalizadas entre
grupos de inters en sentido amplio (asociaciones profesionales, empresas, gremios,
sindicatos) y el Estado.
El aporte fundamental de estos trabajos es mostrar que el proceso de construccin de
polticas es fragmentado y que los grupos de inters participan activamente de la toma de
decisiones e implementacin de las polticas, entablando relaciones estrechas con los
decisores, organizaciones e individuos al interior del aparato poltico-administrativo.
Por otra parte, el anlisis de las redes identifica que la construccin de polticas est
fragmentada en redes sobre asuntos (issue networks). Estas redes sobre asuntos se constituyen
por organizaciones diversas, alrededor de intereses compartidos y de conocimiento
especializado sobre ciertos asuntos pblicos (como por ejemplo cuestiones ambientales). Por
lo tanto estas redes pueden estar compuestas por activistas, especialistas en asuntos
especficos de poltica pblica, surgidos de grupos de inters, centros de investigacin, del
aparato gubernamental o de grupos independientes.
Las redes no son estables, los actores cambian constantemente y ningn miembro tiene
control sobre la red, por lo que resulta difcil identificar los actores dominantes.
A partir de la introduccin de la nocin de redes aparecieron algunos trabajos en Estados
Unidos que enfatizan en los tringulos de hierro, compuestos de miembros del Congreso,
grupos de inters y responsables polticos y administrativos de un sector en particular.
4.1 LA VALORACIN POSITIVA DE LAS REDES

Ahora bien, qu se gana con la participacin de los actores privados en las polticas? A
continuacin se presentan algunos argumentos al respecto basados en Donahue y
Zeckhauser12.

Por qu involucrar actores privados en la accin pblica:

El motivo principal es que el involucramiento de actores no gubernamentales en tareas


pblicas mejora la capacidad para la accin pblica; as, entidades privadas pueden
ofrecer ventajas sobre organizaciones gubernamentales en varias parcialmente
sobrepuestas- dimensiones:

Recursos: la principal razn invocada para la colaboracin del sector privado en funciones
pblicas es la falta de recursos del gobierno o de habilidad para movilizar los recursos
requeridos para cumplir sus objetivos. Para los autores, la expresin recursos gubernamentales
es imprecisa, puesto que en las democracias liberales los gobiernos slo poseen los recursos
que les son permitidos por los ciudadanos, antes que poseerlos por su propia cuenta. Los
impuestos ejemplifican bien esta situacin, pues idealmente dependen de de la tolerancia de
los ciudadanos para pagarlos.

Por lo tanto, la afirmacin de que los recursos para desempear tareas pblicas son
insuficientes significa que:
Los ciudadanos no desean proveer a travs de impuestos los ingresos para sostener una
tarea particular, situacin que implicara una discusin sobre la aceptacin de esta tarea
como un objetivo pblico.
Aunque los ciudadanos no son preguntados para proveer los recursos para una tarea
pblica y no pueden por tanto manifestar su rechazo, su tolerancia hacia la imposicin es
escasa. Probablemente se deba a que no quieren que el dinero se siga gastando de la
forma en que se ha hecho.
Existen limitaciones procedimentales (reglas presupuestales, lmites a la capacidad de
deuda) que dificultan la atribucin de fondos extra para un objetivo pblico independiente
de sus mritos, o impiden que los recursos sean desviados de otros objetivos.
Los ciudadanos podran querer destinar recursos para una misin pblica, pero estos no
seran suficientes para desarrollarla. De esta manera, los costos para los ciudadanos pueden
ser disminuidos si se involucran recursos no gubernamentales o mejorando la eficiencia a
travs de la intervencin de actores privados.
Un proyecto pblico en particular provee beneficios que son ampliamente dirigidos o
recibidos por un grupo particular un gremio o un sindicato, por ejemplo- y el electorado
podra creer que los beneficiarios primarios deben compartir los pagos.

Productividad: una segunda razn genrica para la participacin de actores privados en la


accin pblica puede ser que actores externos al gobierno pueden ofrecer una capacidad
productiva de la que ste carece. Colaborando, particularmente con empresas privadas, los
gobiernos pueden mejorar su eficiencia a travs de incrementos en el desempeo o
disminucin de costos o incluso de ambos; mejor que si actuara solo. Algunas actores
enfatizan en la eficiencia asociada a las formas privadas de organizacin: incentivos
12
Donahue, John y Zeckhauser, Richard J. Public-private colaboration. En: Moran, Michael et al. The Oxford
Handbook of public policy. Oxford: Oxford University Press, 2006
asociados a la obtencin de ganancias, procedimientos flexibles por oposicin a la rigidez
jurdica de los gobiernos-, utilizacin de economas de escala, etc.

Informacin: incluso cuando no existe una limitacin en los recursos financieros disponibles y la
productividad gubernamental no es baja, la participacin de actores privados puede ser
deseable cuando es imposible o muy costoso para el gobierno la obtencin de informacin
necesaria para sus objetivos. Por ejemplo, la forma ms eficiente y econmica de reducir la
polucin de ciertos procesos industriales. En suma, en ocasiones, la mejor informacin no esta
disponible en manos del gobierno sino del sector privado.

Legitimidad: la participacin privada puede fortalecer la legitimidad de ciertas acciones


gubernamentales o incluso de la accin del gobierno en general. La participacin
ciudadana en las polticas mejora la legitimidad en la medida en que devuelve parte del
poder para su ejercicio directo por el ciudadano. En pases donde el gobierno es visto como
corrupto o que las reglas legales no son seguidas como estn previstas, la participacin
privada puede servir para mejorar la legitimidad independiente de la actividad.

Como acabamos de observar, en la literatura sobre gobierno se reconocen algunas ventajas


asociadas a la participacin de actores privados en las polticas que han servido como
fundamento para reformas del Estado que abren la opcin a la delegacin en actores
privados, asociaciones pblico-privado, polticas contractuales, etc. Esto no debe impedirnos
sin embargo de sealar que existen igualmente algunos riesgos asociados a su participacin,
como se seala a continuacin13.

4.2 RIESGOS DEL INVOLUCRAMIENTO PRIVADO EN LA ACCIN PBLICA

La participacin de actores privados en la accin pblica puede aumentar los recursos


disponibles, mejorar la eficiencia o potenciar la legitimidad de una actividad particular en
comparacin con la accin exclusiva del gobierno. Sin embargo, puede generar tambin un
conjunto de potenciales problemas que algunos autores llaman costos de agencia.
Obviamente esto no significa que no existan costos de agencia asociados al gobierno
directo, puesto que muchos de quienes desempean funciones de gobierno pueden actuar
en defensa de sus propios intereses; sin embargo, la relacin entre actores pblicos y
privados puede generar otro tipo de costos:
Disminucin del control: con la excepcin de las ms simples formas de contractualizacin, la
accin indirecta de gobierno disminuye el monopolio gubernamental de la autoridad para
definir los objetivos y medios de la accin pblica.
Incremento de los gastos: que puede ser resultado de predicciones errneas sobre la
productividad de los actores privados, sea porque la disminucin del control sobre el
proceso puede conducir a definiciones ms costosas sobre los objetivos y las acciones para
alcanzarlos, o porque actores privados logran extraer recursos del gobierno para su propio
beneficio. Igualmente, los costos de llegar a acuerdos se incrementan por la necesidad de
involucrar ms actores: tiempo, recursos, etc.
Vulneracin de la reputacin gubernamental: la participacin de actores privados, no
sometidos al ordenamiento jurdico pblico, puede afectar la legitimidad de las polticas. Esto
sucede sobre todo porque los actores privados, al contrario de los actores gubernamentales,
no estn obligados a responder por sus decisiones ante los ciudadanos.
Prdida de la visibilidad de los procesos: la negociacin de los procesos puede ser difcil

13
Ibid.
de conocer por parte de los ciudadanos.
Disminucin de la capacidad gubernamental: la negociacin con actores privados vuelve a
los gobiernos ms vulnerables y dependientes de recursos privados.

5. LAS AGENDAS Y LOS PROBLEMAS PBLICOS

Para completar esta presentacin detallada sobre el concepto de poltica pblica,


necesitamos referirnos a los conceptos de problema pblico y de agenda.
El primero de ellos, problema pblico, podra parecer evidente debido a la abundancia de
situaciones que afectan cotidianamente la vida de los ciudadanos: desempleo, inseguridad,
epidemias, contaminacin ambiental, violaciones de derechos humanos, etc. Seguramente
hoy podramos estar de acuerdo en que es necesario que los gobiernos hagan algo frente a
estas situaciones; en otras palabras, apoyaramos su calificacin como problemas pblicos.
No obstante, no siempre ha sido as.
En nuestros das resulta normal encontrarnos con medidas de poltica que obligan a analizar
las emisiones de gas de los vehculos, imponer restricciones para la produccin industrial,
establecer incentivos para cambiar los refrigeradores en nuestros hogares o ponen en marcha
programas de reciclaje, para solo citar algunos ejemplos. Sin embargo, muchos anlisis
sealan que solamente en las ltimas dcadas se empez a prestar atencin a nivel mundial
a la contaminacin producida por las emisiones industriales, y en general a los problemas
ambientales.
En igual sentido, hoy tendemos masivamente a reclamar de los gobiernos acciones para
impedir la violencia intrafamiliar, proteger a los nios del castigo fsico o de abusos sexuales o
garantizar los derechos de las minoras (tnicas, sexuales y en menor medida polticas). Como
en el caso anterior seguramente estaremos de acuerdo en que las circunstancias los hechos
objetivos- que invocamos para reclamar la accin gubernamental tampoco aparecieron
recientemente, ni siquiera cuatro o cinco decenios atrs. Por esta razn, en el anlisis de
polticas pblicas tiende hoy a considerarse que la existencia de hechos objetivos, an si
afectan de manera grave a una poblacin, no producen automticamente su consideracin
como problemas pblicos.
En suma, en lugar de dar por sentada la existencia de problemas pblicos, tenemos que
explicar por qu ciertos fenmenos sociales se reconocen como problemas pblicos e
ingresan en el conjunto de prioridades de la accin gubernamental. Para ello los analistas
han propuesto el concepto de agenda, que para Padioleau puede ser entendido como el
conjunto de problemas que en un instante (t) llaman la atencin y/o la intervencin de uno o
mas actores pblicos14.
Para abordar la discusin sobre problemas y agendas, partimos de reconocer la existencia
de dos procesos ideales: la problematizacin de fenmenos sociales con el objeto de atraer
la atencin de los gobiernos y la inscripcin formal en la agenda de gobierno que incluye las
prioridades para la accin gubernamental.

5.1 LA PROBLEMATIZACIN DE FENMENOS SOCIALES

Empecemos por sealar que de acuerdo con Muller15 la cuestin no es saber si un fenmeno
es en s mismo un problema pblico, sino demostrar los mecanismos concretos que determinan
la inscripcin de este problema en la agenda del decisor. En otras palabras, los analistas de
polticas tienden a considerar hoy que la calificacin de un problema como pblico no
depende exclusivamente de sus caractersticas intrnsecas por ejemplo, del porcentaje o del
14
Muller, Pierre y Surel, Yves. Op. Cit.
15
Muller, Pierre. Las polticas pblicas. Bogota: Universidad Externado de Colombia; 2006. p. 31
tipo de poblacin a la que afecta- sino adems de otros factores: el rol de los actores que
buscan influir en su calificacin y el contexto en el que se realiza el proceso. Por lo anterior,
sealemos que problematizacin hace referencia a que un cierto nmero de actores va a ser
conducido a percibir una situacin como anormal y van a calificarla de una manera
particular, que puede ser susceptible de atraer y/o reclamar la atencin de una autoridad
pblica16.
Veamos cada uno de los factores mencionados con ms detalle:
Los analistas de polticas pblicas reconocen la incidencia de ciertos factores que
podramos considerar como objetivos, entre los que podramos mencionar:
La evolucin de indicadores como podran ser un incremento en la tasa de inflacin o en
el nivel de desempleo, por ejemplo-;
El efecto de ciclos econmicos disminucin del nivel de ahorro, incapacidad para cumplir
con las deudas adquiridas por las familias como en el caso de crditos hipotecarios-;
Cambios tecnolgicos el impacto de nuevas tecnologas de la informacin sobre la
intimidad de los individuos, alimentos modificados genticamente, etc.;
Los resultados y efectos de polticas pblicas anteriores como se discute en el caso
colombiano respecto de las acciones en materia de seguridad nacional de gobiernos
anteriores-, etc.
Crisis no anticipadas como guerras externas o catstrofes naturales.
Es necesario aclarar que raramente acta uno solo de estos factores, exclusivamente, sobre
la problematizacin. Lo ms frecuente es que varios de ellos incidan al mismo tiempo.
Ahora bien, es necesario que los factores objetivos a los que nos acabamos de referir sean
convertidos en problemas susceptibles de ser objeto de la accin humana, por ende, de ser
objeto de polticas pblicas.
Es en este punto donde los actores implicados intervienen para influir en la definicin de la
naturaleza, las causas y los efectos del problema: Una inflacin del 5% es buena o mala?,
qu efectos produce sobre las condiciones de vida de los ciudadanos?, cules son las
causas de la inseguridad en las ciudades? El trasfondo de la discusin es la definicin de los
problemas de los que debe ocuparse el gobierno, puesto que la problematizacin tiene por
propsito no slo mostrar un fenmeno como problema pblico sino imputarle su resolucin al
gobierno: cules son los problemas de los que debe ocuparse el gobierno?, o igualmente,
cules son los problemas que deben resolver los actores privados por si mismos sin
participacin de los gobiernos?
Debido a la extrema complejidad de los fenmenos sociales, es muy poco frecuente que se
logre un consenso sobre su definicin. Al contrario, existe una competicin entre los actores
por asignar a un fenmeno una causalidad que parezca coherente con sus intereses, sus
valores, sus visiones del mundo17.
Dos ejemplos podran ilustrar brevemente esta afirmacin. En primer lugar, el debate sobre el
aborto enfrent actores con posiciones antitticas en torno a su naturaleza y sus causas:
debe considerarse el aborto como un asunto de naturaleza moral y/o religiosa, o es un
asunto mdico?, o finalmente es un asunto ligado a los derechos humanos de la mujer? En
segundo lugar, la definicin de los problemas relacionados con la seguridad nacional en
Colombia ha sido objeto de un debate muy fuerte en torno a la definicin del conflicto
interno, sus causas, su vinculacin con fenmenos como el narcotrfico, entre otros aspectos.

16
Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit., p. 57
17
Ibid., p. 59
Por esta razn, los anlisis sobre problemas pblicos y agendas de gobiernos se interesan por
el rol de los actores. Cobb y Elder, en sus estudios para el caso norteamericano, introducen la
categora de empresarios polticos para referirse a actores individuales o colectivos que
utilizan sus recursos para influir en la definicin de los problemas pblicos y para atraer la
atencin de las autoridades pblicas. Estos autores enfatizan en el rol de los actores en dos
aspectos esenciales:
Los actores individuales o colectivos asumen fenmenos sociales, le otorgan una primera
definicin y los hacen visibles.
Los actores desarrollan estrategias de movilizacin en la lucha por captar la atencin de
autoridades pblicas.
La construccin de problemas, como la de las polticas pblicas, en general, es un proceso
de argumentacin y de persuasin poltica que involucra el uso de smbolos, imgenes y
figuras retricas, con el propsito de generar emociones, dramatizar un contexto y generar
apoyos en torno a determinados problemas. En estos debates se utilizan con frecuencia
argumentos tcnicos e informacin de carcter numrico como las estadsticas- que permite
identificar, cuantificar y valorar un fenmeno. Los datos estadsticos funcionan adems como
un mecanismo de alarma que atrae la atencin cuando un indicador supera un nivel
considerado preocupante, como un nivel de desempleo superior al 20%, o un dlar a menos
de 1700 pesos, por ejemplo. Sin embargo, la veracidad y utilidad tanto de los argumentos
tcnicos como de los datos estadsticos es discutida tanto por los actores polticos que las
utilizan como los acadmicos o centros de investigacin que los producen. En efecto, an se
discute cuales seran los indicadores ms adecuados para medir la pobreza, puesto que
cada uno de los propuestos arroja evidentemente resultados diferentes. Estos resultados, as
como el procedimiento que los ha producido, van a ser un objeto de debate no slo para
valorar la magnitud del problema, sino igualmente para debatir la efectividad de las polticas
puestas en marcha por los gobiernos.
Ahora bien, ms que un proceso basado en la valoracin racional de los argumentos
esgrimidos o la calidad de la informacin aportada, la problematizacin es influida por los
recursos y las asimetras de poder de los actores implicados. Es en este sentido que autores
como Birkland proponen la nocin de construccin social de problemas, que hace referencia
a las formas en las cuales nosotros, como una sociedad y los diferentes intereses
contradictorios en su interior, estructuramos y producimos relatos acerca de cmo y por qu
aparecen los problemas. Un grupo que puede crear y promover la ms efectiva descripcin
de un asunto particular tiene una ventaja en la batalla sobre lo que se har acerca de un
problema18.
En otras palabras, la problematizacin es producto de luchas sociales entre actores sociales,
polticos, administrativos, que buscan imponer una particular definicin del problema en
funcin de sus intereses particulares.
En este proceso, el acceso a los medios de comunicacin es un recurso esencial para
amplificar los debates alrededor de los problemas pblicos. Los medios de comunicacin, sin
embargo, no se limitan a ser escenarios; desarrollan sus propias estrategias para defender sus
intereses y posiciones respecto de los problemas. Es decir, son actores que seleccionan la
informacin de acuerdo con diversos criterios como los intereses de propietarios o
anunciantes la propaganda estatal puede ser un instrumento persuasivo-, la bsqueda del
rating, los valores sociales dominantes la posicin de los medios respecto de los gobiernos

18
Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York:, M. E. Sharpe; 2003. p. 125
suele definirse con mucha frecuencia en funcin del apoyo popular al gobierno de turno, por
ejemplo- y los propios intereses de los periodistas.

Qu significa que un problema sea pblico19?

A partir de lo que hemos mencionado, podemos proponer ciertos elementos para discutir
en qu sentido se puede considerar un problema como pblico:
En el sentido de que implica la movilizacin de diversos pblicos.
Se convierte en pblico cuando penetra en la escena pblica y es objeto de un
debate pblico (lo que implica, entre otras cosas, considerar el rol de los medios masivos
de comunicacin y la existencia de una agenda meditica).
El problema es pblico si es asumido por autoridades polticas o administrativas o si se
hace un llamamiento a su resolucin por parte de estas autoridades.

5.2 LA INSCRIPCIN EN LA AGENDA

Como hemos visto, que un problema sea objeto de debate y que se seale al gobierno
como responsable para hacer algo al respecto no garantiza necesariamente que este ltimo
va a comprometerse a atenderlo a travs de una poltica pblica. Para comprender este
proceso el anlisis de polticas utiliza la nocin de agenda, que de acuerdo con la
definicin citada anteriormente constituye el conjunto de problemas que en un instante (t)
llaman la atencin y/o la intervencin de uno o ms actores pblicos.
La nocin de agenda permite comprender los factores que permiten la transicin entre lo que
Cobb y Elder denominan agenda sistmica que reagrupa los problemas pblicos que
apelan a la atencin de los actores gubernamentales- y la agenda de gobierno que se
refiere a los problemas que sern objeto de tratamiento por parte de los actores poltico-
administrativos-. Dicho de manera sencilla, se trata de conocer las razones por las cuales los
gobiernos finalmente se comprometen a atender unos problemas en lugar de otros.
Agenda
Problematizacin Sistmica A
G
E
N
Arena D
Relato Meditica A
Actores s Filtros
Institucio-
Problematizacin Partidos nales D
inicial Moviliz. polticos E
smbolo
Factores s Oportuni- G
desencadenante Responsa Arenas dades O
ss - acadmica polticas B
bilizacin s I
E
R
N
O

19
Sheppard, Elizabeth. Problme Public. En : Boussaguet, Laurie et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris:
Sciences Po; 2004.
Como puede verse en el cuadro anterior, la agenda de gobierno no es el producto
espontneo de demandas sociales y menos an la expresin de la libre competencia de los
grupos. La inscripcin de un problema en la agenda necesita de recursos, movilizaciones,
coaliciones y relaciones de fuerza. No se desarrolla bajo principios equitativos, en los que la
capacidad para influir est repartida igualmente entre todos los actores.
Los problemas y sus definiciones pueden entrar o salir de la agenda en un contexto particular.
Los actores gubernamentales tienen la posibilidad de desarrollar estrategias para evadir
aplazar o aceptar dar tratamiento al problema. En ltima instancia los actores
gubernamentales tienen la posibilidad de controlar la agenda.
En algunos temas, como los derechos humanos, el ingreso en la agenda depende de los
compromisos internacionales suscritos por los estados a travs de tratados con otros pases o
con organismos internacionales. En estos casos, la agenda no es solamente producto de la
poltica interna, sino tambin de las obligaciones que los estados asumen como parte de su
insercin internacional.
La inscripcin de un problema en la agenda de gobierno es resultado tambin de la manera
como los diferentes actores utilizan las oportunidades polticas. Estas oportunidades estn
definidas por lo que John Kingdon llamo policy window, ventanas de oportunidad.
La ventana constituye una metfora que puede compararse a las limitaciones que tiene la
NASA para el lanzamiento de una misin espacial. El lanzamiento de un cohete al espacio no
puede hacerse en cualquier momento sino que es necesario esperar las condiciones
adecuadas (alineacin de planetas, por ejemplo.) Si la misin no es lanzada en el momento
justo se debe esperar hasta que las condiciones se renan nuevamente.
De la misma manera en la poltica existen calendarios propios que tienen relacin con los
calendarios electorales, los cambios de gobierno, los cambios de personal administrativo, etc.
En ciertos momentos, el contexto poltico se vuelve favorable para que un problema ingrese
en la agenda. Sin embargo, estas ventanas de oportunidad pueden cerrarse rpidamente si
los actores no logran pasar a la accin o si, al momento de abrirse la oportunidad, el
problema dejo de tener actualidad.
De acuerdo con la literatura, existen varios modelos de ingreso en la agenda de gobierno20.
Sin embargo, en la prctica suelen combinarse:
Modelo de movilizacin externa, en el cual grupos organizados logran transformar un
fenmeno en un asunto de inters pblico, constituyendo una coalicin y constriendo a la
autoridad pblica para inscribirlo en la agenda de gobierno y tomar decisiones al respecto.
En este caso, se trata de un proceso desde la sociedad hacia el Estado, como parece ser el
caso de los movimientos sociales de defensa de derechos de grupos tnicos, minoras
sexuales o del medio ambiente.
Un modelo opuesto es el de anticipacin, en el cual las autoridades polticas y
administrativas son quienes inician e impulsan el proceso; introduciendo el tema en la agenda
gubernamental antes que este ingrese en la agenda sistmica. La reduccin de gasto
pblico o las reformas tributarias son un buen ejemplo de problemas que son impulsados por
los gobiernos, quienes luego deben justificar ante la sociedad los cursos de accin que han
decidido.
El modelo de movilizacin interna parte del reconocimiento de la capacidad de ciertos
actores individuales o colectivos externos al Estado para influir directamente sobre la
composicin de la agenda gubernamental sin que exista una problematizacin previa. Es el

20
Garraud, Philippe. Agenda/mergence. En Boussaguet et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris: Presses
de Sciences Po, 2004.
caso de los gremios, que suelen tener representantes en rganos colegiados como el
congreso o los concejos- o influencia directa sobre los funcionarios, lo que les permite
defender sus intereses y presentarlos como problemas pblicos.
Otros autores enfatizan en el rol de los medios de de comunicacin en la definicin,
legitimacin e ingreso en agenda de los problemas pblicos, lo que se denomina modelo de
movilizacin.
El ingreso de los problemas en la agenda de gobierno va a ser afectado, entre otras, por las
siguientes consideraciones. En primer lugar, se requiere de una definicin del problema que
pueda lograr un equilibrio entre apoyo poltico y eficacia. Como lo seala Luis Fernando
Aguilar:

El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble.


Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin
aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin
operativa que de pie y espacio a una intervencin pblica viable con los
instrumentos y recursos a disposicin del gobierno21.

En segundo lugar, el ingreso en la agenda implica una institucionalizacin del problema. El


problema debe ser adaptado a las normas que definen el funcionamiento del aparato
polticoadministrativo: estructuras de competencias, funciones y responsabilidades de las
autoridades pblicas. Por ejemplo, los gobiernos suelen estar organizados segn una lgica
sectorial, por lo tanto es necesario que el problema sea reconocido en la agenda del sector
correspondiente (educacin, salud, transporte, etc.) o que se logre su insercin dentro de
diversas agendas para problemas intersectoriales como el desempleo.
En tercer lugar, es evidente que como sealamos antes no todos los actores tienen la misma
capacidad para influir sobre el ingreso de un problema en la agenda. En la literatura
especializada se reconoce, por ejemplo, una categora especial de actores denominada
guardianes de la agenda, que actan como filtros que seleccionan los problemas que
ingresarn en la agenda de gobierno. En el caso colombiano, el Departamento Nacional de
Planeacin cumple en parte esta funcin.
Finalmente, algunos estudios muestran que otro factor que influye en el ingreso de ciertos
problemas pblicos en la agenda de gobierno es su conformidad con os valores sociales
predominantes22. Esto explica, por ejemplo, que en algunos pases haya tardado la
adopcin de programas de atencin al SIDA hasta que el debate moral dio paso a un
tratamiento del problema en trminos de salud pblica. Los debates en torno al aborto o al
reconocimiento de derechos a parejas del mismo sexo muestran hasta qu punto es difcil
lograr que ciertos problemas sean reconocidos cuando no son necesariamente coincidentes
con algunos valores sociales. Ahora bien, los valores cambian y justamente las
transformaciones en la composicin de las agendas son una buena expresin de ello, as
como de la prdida del poder de ciertos actores que encarnaban esos valores.
Por otro lado, es necesario tener ciertas precauciones con la nocin de agenda23. La nocin
de ingreso en la agenda es ms una imagen o metfora general que un concepto riguroso. El
argumento central de Cobb y Elder es que la puesta en agenda implica la transicin entre la
agenda sistmica y la agenda de gobierno. No obstante, este argumento debe ser

21
Aguilar, Luis Fernando. Problemas pblicos y Agenda de Gobierno, Estudio Introductorio. Mxico: Editorial
Porra; 1993. p. 57
22
Muller, Pierre y Surel, Yves, Op. Cit.
23
Ver Garraud, Op. Cit., y Sheppard, Op. Cit.
complementado con el reconocimiento de la existencia de que no existe una sola agenda
sistmica, sino varias relacionadas entre s (mediticas, acadmicas, polticas) con distintas
categoras de actores.
De la misma manera existen dentro del Estado diversas agendas; de un lado, diversas
agendas sectoriales dentro del Ejecutivo, la agenda legislativa y algunos autores sealan la
existencia de una agenda de la rama judicial, particularmente de la Corte, caso al que ya se
hizo alusin. Adems, la mayor parte de los problemas estn sujetos a procesos no lineales,
sino discontinuos con episodios de re-emergencia, re-definicin y re-cualificaciones sucesivas.
El caso de las polticas de seguridad nacional en Colombia ilustra bien la situacin de un
problema que no desaparece de las agendas sino que es continuamente redefinido, en
funcin de lo que en un momento particular se definen como amenazas a la seguridad.
Para una mejor comprensin de la forma en que se insertan los problemas en la agenda en el
caso de Colombia debe sealarse:
En primer lugar, que es ms adecuado reconocer que existen mltiples agendas sistmicas;
por ejemplo, una agenda de los medios de comunicacin en los cuales existe una discusin
abierta sobre los problemas pblicos la inseguridad, los problemas del transporte urbano, el
precio de los alimentos, etc.-; igualmente, una agenda acadmica observable en los foros,
seminarios, congresos, investigaciones sobre fenmenos considerados como problemas
pblicos sobre las causas de la pobreza, los efectos de la revaluacin, etc.-.
En segundo lugar, la agenda sistmica es visible particularmente en las coyunturas
electorales (particularmente las presidenciales). Los programas de los candidatos se
estructuran alrededor de la valoracin de las polticas del gobierno en funciones; de los
problemas pblicos que han sido atendidos o de los que deberan serlo; de las definiciones
de estos problemas y sus propuestas acerca de cmo tratarlos, etc.
Por ltimo, en el caso colombiano el plan de desarrollo corresponde a la definicin de
agenda de gobierno, por cuanto establece y prioriza los compromisos que un gobierno
asume para un perodo particular. Ms que un conjunto de polticas, los planes de desarrollo
contienen los problemas priorizados a partir de los cuales se construirn las polticas pblicas.

Qu factores inciden en el cambio de las polticas en Colombia?

Los anlisis sobre la gnesis de los problemas y las agendas se aplican igualmente
a los procesos de cambio en las polticas. El cambio en las polticas es, de hecho,
una redefinicin de los problemas que motivan la accin pblica. Entre los escasos
trabajos que analizan estos fenmenos en el caso colombiano, Roth en un estudio
de las polticas ambientales propone que existen varios factores que inciden en el
cambio de las polticas24:

En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio en


las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el
sentido que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una poltica es necesario que:
- El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales, y
particularmente en las que otorgan financiamiento.
- La situacin interna sea lo suficientemente crtica como para que el

24
Roth, AndrNel. Polticas Pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot: Editorial Aurora; 2003.
p. 205
gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
- El gobierno sea capaz de imponer el cambio Constitucional que
legitime los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un nuevo modelo institucional alternativo de gestin existente, es
decir, que exista una solucin institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la
posibilidad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay
concomitancia con las otras condiciones ya mencionadas.
UNIDAD CINCO: DE LA DECISIN AL DISEO DE POLTICAS PBLICAS

Definicin de decisin pblica


Problemas y condicionantes de la decisin
El diseo de las polticas pblicas
Factores que inciden en esta etapa de las polticas

5.1 LA DECISIN PBLICA


La decisin esta en el centro del anlisis de polticas pblicas. Se trata de indagar quin
decide, con qu objetivo y cmo lo hace. Por ello, la decisin ha sido objeto de los estudios
del sector pblico para delimitar las fronteras de esta nocin y sus contenidos.
La decisin es a la vez un punto de llegada y un punto de partida de las polticas pblicas.
Desde una perspectiva general, la decisin es el encuentro de la voluntad poltica y el
funcionamiento administrativo. Por esta razn, la decisin pblica es necesariamente
colectiva: su elaboracin y puesta en marcha requiere de la participacin de muchos
actores.
El anlisis de la decisin pblica requiere tomar en cuenta el contexto en el cual se inscribe y
los diversos factores que restringen sus posibilidades: instituciones, juegos de poder, pblicos,
actores, etc. Esto es indagar sobre el margen de maniobra de los decisores y sobre su
racionalidad.
La decisin marca un antes y un despus, porque es el momento en el cual la accin pblica
bascula de una lgica a otra. Modifica tambin la estructura de actores involucrados, en la
medida que unos actores ganan y otros pierden, y algunos salen del espacio decisorio.
La decisin poltica que finalmente se adopta no es necesariamente el fin lgico que caba
esperar desde el comienzo del proceso. Al contrario, la decisin no es un proceso cuyo
resultado es inevitable y no es siempre intencional. Dicho de otra manera, los actores
decisorios no siempre desean el resultado que finalmente producen a travs de su accin.
El libro ms representativo sobre este tema es el de Graham Allison, La esencia de la decisin,
pblicado en 1971. Este libro, muy influyente en los estudios posteriores, tiene una mirada
crtica sobre la idea de racionalidad absoluta. El autor demuestra que debido a la poca
fiabilidad de la informacin disponible es completamente inviable una estrategia
completamente racional.
Por otra parte, en su anlisis de la poltica norteamericana, Allison indica el peso de la
poltica interna en las decisiones de poltica pblica, especialmente en contextos electorales.
La decisin finalmente adoptada, por lo tanto, parece ms fruto del azar que de algn tipo
de racionalidad previa.

5.1.1 De la decisin como momento a la decisin como proceso


La decisin debe, en consecuencia, considerarse como un flujo continuo de decisiones y
acuerdos, tomado en escenarios y por sistemas de accin diferentes, que deben
considerarse como un conjunto de procesos de decisin.
En consecuencia, ya no se trata de saber quin tomo la decisin o por qu, sino
fundamentalmente cmo las diferentes lgicas involucradas en el proceso se encadenan
para llegar a la eleccin final.
La decisin pblica es el producto de arbitrajes constantes entre factibilidad poltica y
racionalidad tcnica o econmica, entre policies y politics, entre la accin poltica y sus
pblicos.
El anlisis ms clsico de polticas pblicas postula que la accin del Estado se materializa
en el estudio de la decisin pblica. Este enfoque lineal, desde arriba, intenta aislar el
momento de la decisin a partir de su diseccin en dos etapas sucesivas:
La formulacin, primera fase del proceso de decisin que consiste en operacionalizar un
problema inscrito en la agenda pblica a travs de la definicin de diversas alternativas de
accin. Se trata entonces de elaborar modelos de anlisis, movilizar el conocimiento y las
informaciones disponibles, construir diagnsticos. Los actores deben dotarse de un conjunto
suficientemente amplio de alternativas gracias a la consulta y la negociacin. Es en efecto a
partir de este diagnstico inicial que puede seleccionarse una solucin en funcin de los
limitantes institucionales y polticos que pesan sobre la accin pblica.
Un aspecto importante es que en este proceso se presenta una articulacin entre policies y
politics. En efecto, una poltica puede aparecer como deseable desde el punto de vista
tcnico, pero completamente inadecuada desde el punto de vista de la poltica electoral.
Esta fase de seleccin de las opciones implica en ocasiones una gran tensin, aun ms si se
trata de casos que se consideran vitales, como un periodo de crisis o de conflicto armado.
Ahora bien, no siempre todas las decisiones implican un grado elevado de traumatismo. Pero
tampoco corresponden a la imagen lisa y lineal que con frecuencia dan los actores o los
analistas desde una perspectiva racional y puramente secuencial.
Esta fase inicial es seguida de una fase de legitimacin, que hace referencia a los
diferentes mecanismos que van a hacer aceptable las decisiones tomadas por el gobierno.
Est ligada indisociablemente a la bsqueda de alternativas.
La legitimidad de la decisin gubernamental se refiere, por ejemplo, a su conformidad con el
Estado de Derecho, lo que implica que debe ser tomada en respeto de los procedimientos
constitucionales y que no debe contravenir el orden jurdico existente.
Pero el carcter legtimo de la decisin reenva igualmente a que los interesados no deben
percibirla slo como aceptable sino tambin como justa. Decisiones tomadas legalmente
deben ser revaluadas luego de protestas de los pblicos.
Desde perspectivas ms recientes se entiende que el proceso decisional se desarrolla en
varias secuencias autnomas que obedecen a sus propias lgicas:
1. Poltica
2. Econmica
3. Tcnica
Al contrario de lo que un enfoque secuencial podra hacer suponer, estas secuencias,
poltica, econmica y tcnica, se desarrollan en forma paralela en funcin de estructuras de
actores y marcos cognitivos propios.
La decisin es el producto de un proceso decisional catico marcado por la movilizacin de
diversos intereses implicados: es por tanto, un problema de poder. La formulacin y seleccin
de una alternativa adaptada a un problema dado no son actividades neutras, sino que dan
lugar a la movilizacin y confrontacin de intereses particulares, a la aparicin de conflictos,
tentativas de negociaciones y compromisos.
En reaccin a este enfoque, muchos investigadores sealan que la decisin no puede
considerarse como un acto aislado. La gran decisin se diluye con las pequeas decisiones
de todos los das. Ese gran acto y momento es en ocasiones imposible de identificar.
Por lo tanto, el enfoque lineal, secuencial, aparece sustituido por una concepcin dinmica
que toma en cuenta el rol de los actores subordinados, cuyo objetivo es reconstruir a
posteriori las lgicas que han obrado en la decisin.
5.1.2 La decisin como solucin a un problema pblico

Las cuestiones tienen un ciclo que va desde su problematizacin hasta su resolucin, que no
implica necesariamente su solucin sino ms bien la prdida de inters en ella - por
desaparicin de los actores interesados, al concluir que no se puede hacer nada, o bien
porque otros asuntos han llamado la atencin de los implicados.
Webber y Ritter sealaron que los problemas que tienen que ver con la planeacin y las
polticas pblicas son intrnsecamente retorcidos, estn mal definidos y su resolucin depende
de juicios polticos, por ello los problemas sociales nunca se solucionan; en el mejor de los
casos se resuelven una y otra vez.
Debe tenerse en cuenta que los problemas no son realidades objetivas sino resultado de la
contrastacin de hechos objetivos con valores o supuestos cognitivos de los individuos. Es
decir, son construcciones sociales o polticas de la realidad1.
Todo grupo social posee un conjunto de orientaciones y preferencias que se articulan en una
cosmovisin compartida en diversos grados por sus miembros, y que est afectada por la
posicin objetiva - y subjetiva - de los actores dentro de la estructura social. Estos sistemas de
creencias son importantes para el anlisis por cuanto revelan prejuicios y smbolos que tienen
un carcter hegemnico en la sociedad. Por ello, es importante identificar y analizar los filtros
ideolgicos, los estilos o valores que condicionan la interpretacin de la realidad y
determinar la identificacin que cada grupo har del problema y las estrategias que utilizar
para impulsarla.
El gobierno deber dirigir el proceso de construccin de una definicin que mantenga una
relacin adecuada entre consenso poltico y eficacia.
El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble.
Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin
aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin
operativa que d pi y espacio a una intervencin pblica viable con los
instrumentos y recursos a disposicin del gobierno. 2

5.2 ELEMENTOS PARA COMPRENDER EL DISEO DE POLTICAS

Por diseo de polticas entendemos un anlisis de carcter propositivo orientado hacia la


definicin de los objetivos de una poltica pblica as como de los instrumentos y medios
adecuados para su puesta en marcha. Es en el diseo que se hace ms evidente que las
polticas pblicas son un punto de encuentro entre la poltica y la tcnica. En efecto, las
decisiones tienen que ser susceptibles de obtener apoyo poltico pero al mismo tiempo ser
factibles desde el punto de vista tcnico. Por esta razn, el estudio de la decisin ha sido un
aspecto fundamental del anlisis de polticas pblicas, cuyos practicantes han buscado
proponer modelos que para su comprensin y tambin para su aplicacin por parte de los
responsables gubernamentales.
Para nuestros propsitos basta con sealar que los modelos tienden a ubicarse en un
continuum que va entre aquellos basados en la nocin de racionalidad y los que otorgan un

1
Aguilar, Luis Fernando. Problemas pblicos y Agenda de Gobierno. Estudio Introductorio. Mxico: Porra; 1994.
2
Ibid., p. 57
papel fundamental a los intercambios polticos*, cuyas caractersticas esenciales son
presentadas en la siguiente tabla que tomamos de Jimnez3:

MODELO RACIONAL- INTELECTIVO MODELO INCREMENTAL- POLTICO


Modelo ideal cientfico para la Modelo estratgico-poltico para la
elaboracin de polticas pblicas elaboracin de polticas
SUPUESTOS: SUPUESTOS:
Mente humana capacitada para Capacidad limitada del conocimiento
enfrentarse con complejidades del mundo humano.
social. Inexistencia de mtodos infalibles y
Elevan el componente analtico y satisfactorios de previsin y evaluacin.
reducen componente poltico en Subordinacin del anlisis racional a la
elaboracin. interaccin de intereses implicados.
Elaboracin de polticas pblicas es Partidarios de mantener autoridad difusa
ms un ejercicio intelectual que un dentro de la organizacin poltico
proceso poltico. administrativa, flexibilidad y
Presionan por un tipo de organizacin discrecionalidad.
centralizada con burocracia cualificada,
jerarqua, lneas de mando y manuales.
PROCESO: PROCESO:
Recogida y anlisis de informacin. Elaboracin de polticas no es un
Definicin de problemas. proceso nuevo, parte de situacin
Definicin de todas las alternativas preexistente.
posibles. Los estudios se ponen al servicio de la
interaccin poltica: mejorar posicin en el
Anlisis de alternativas. Pros y contras.
Decisin racional: Se escoge la juego, para persuadir en influir.
alternativa que maximice los objetivos. Ajuste mutuo entre las partes.
* Este modelo va a abandonar la Negociacin, transaccin.
racionalidad absoluta, y a reconocer la Decisin incremental: se buscan las
racionalidad limitada. decisiones satisfactorias antes que las
ptimas.
TCNICAS: TCNICAS.
PERT, investigacin de operaciones, Anlisis Partidista: interaccin de unas
tcnicas de planeacin, modelos personas sobre otras; uso del anlisis para
economtricos, estudios de consultora, la persuasin.
etc.

Estas dos perspectivas antitticas difcilmente se verifican en estado puro en la realidad. En la


prctica, el diseo de las polticas implica a la vez un anlisis tcnico riguroso tanto como un
proceso poltico orientado hacia el logro del consenso en torno de propsitos
determinados4. En consecuencia, en lugar de proponer que el diseo deba ser un ejercicio
exclusivo de los expertos o que deba adecuarse solamente a los intereses polticos en
disputa, proponemos que sea un proceso ms participativo que incluya tanto la racionalidad
cientfica como la racionalidad tcnica.
*
Para un examen ms profundo sobre el tema, ver particularmente el texto clsico de Graham Allison, La Esencia
de la Decisin.
3
Jimnez, William. Mdulo Seminario Polticas Pblicas y Derechos Humanos, Especializacin en Derechos
Humanos. Bogot: ESAP; 2007.
4
Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York: M. E. Sharpe; 2003.
En la prctica, las polticas o problemas especficos tienen caractersticas propias que
exceden los casos arquetpicos que analizaremos en este captulo. Aun ms, en cada
contexto particular sobre el que estemos trabajando como analistas o como policy makers
encontraremos restricciones, estructuras institucionales y oportunidades polticas diferentes que
influyen necesariamente en nuestras decisiones. Igualmente, el conocimiento disponible y las
preferencias ideolgicas por ejemplo, una posicin ms orientada hacia el mercado o hacia
la intervencin estatal- influyen nuestras elecciones en polticas pblicas.
Por todo ello nos abstenemos de presentar una versin nica de un esquema para la
construccin de polticas pblicas, que podra parecer una receta aplicable indistintamente
para cualquier caso o conjunto de casos. En cambio, las y los estudiantes encontrarn
herramientas y debates que esperamos podrn ofrecerles una perspectiva general
adaptable a las circunstancias particulares en las que se encuentren, sea como funcionarios
o como ciudadanos.

5.2.1 Los sectores como objeto de las polticas pblicas

La accin gubernamental est en lo fundamental organizada en forma sectorial, lo que


tiende a reconocerse con frecuencia en las definiciones de poltica pblica. Asi, para Meny y
Thoenig, una poltica pblica se presenta como un programa de accin gubernamental en un
sector de la sociedad o en un espacio geogrfico determinado: la salud, la seguridad, una
ciudad, etc5.
Para Pierre Muller un sector est compuesto por6:
1. Un conjunto de actores con intereses especficos (polticos y administrativos; poblacin
objetivo; actores privados del sector, etc.)
2. Una dimensin institucional que expresa la divisin del trabajo administrativo. En otras
palabras, se refiere a un conjunto de organizaciones, de ministerios y de otras entidades
gubernamentales, as como una normatividad particular que define las competencias y
responsabilidades de cada una de ellas y su relacin con los actores que no pertenecen al
gobierno.
3. Finalmente, una visin dominante del sector, sus problemas y las soluciones legtimas tal
como son elaboradas por los actores dominantes, y expresadas en diagnsticos, valores y
normas.
Para algunos autores, las polticas deben ser diseadas partiendo de la definicin de la
estrategia para el sector sobre el que se est actuando. Esta estrategia sectorial se refiere
tanto a la visin acerca de lo que el sector debera ser en el futuro como al mapa de ruta
que muestra cmo alcanzar dicha visin. Estas estrategias sectoriales deberan ser apoyadas
por los principales actores del sector para lograr sus objetivos y articularse con el proyecto
poltico a nivel nacional expresado en otras polticas:

Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores del


desempeo de la agricultura; as, una de las caractersticas que definen
la estrategia es por quin y para quin es formulada. La estrategia debe
representar el compromiso de las autoridades del sector de llevar a
cabo determinadas reformas y, por ende, la participacin del gobierno
es un requisito sine qua non para su elaboracin. Por otra parte, una
estrategia formulada en parte por los productores, y que responde a sus
principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser
realmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios
5
Meny, Yves y Thoenig, J; C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.
6
Muller, Pierre. Las polticas pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia; 2006.
gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a los
efectos de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar
con precisin las metas fiscales del gobierno y otros aspectos del
desarrollo nacional. Por lo tanto, las estrategias ms exitosas
generalmente resultan de la colaboracin entre diferentes instituciones y
grupos de la sociedad7.

La accin sectorial tiene por objeto proporcionar un conocimiento y unas acciones


especializadas que otorguen mayor efectividad a las polticas pblicas; al mismo tiempo, sin
embargo, muchos de los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen caractersticas
que difcilmente encajan en la lgica sectorial. Los gobiernos asumen la responsabilidad por
intervenir en problemticas como la lucha contra el desempleo, polticas ambientales,
programas sociales para la integracin social de grupos desfavorecidos, por ejemplo-
polticas dirigidas a grupos poblacionales como minoras tnicas, grupos etarios la juventud-,
polticas de gnero, entre otras. Cada una de estas polticas y muchas otras que no
mencionamos- son de naturaleza intersectorial y con frecuencia tienen una expresin territorial;
por ende requieren de un mayor esfuerzo para la coordinacin entre intereses y
responsabilidades de entidades y actores que hacen parte de sectores diferentes.

5.2.2 Factores condicionantes de la decisin pblica

Los actores que intervienen en un proceso de diseo de polticas pblicas tienen usualmente
una imagen de lo que consideran que es una buena poltica. Normalmente esa imagen es
influida por las ideas predominantes sobre lo que debe ser la accin gubernamental y la
forma en que esta accin debe ser realizada.

PARA LA DISCUSIN:
Qu criterios para el diseo de las polticas pblicas?

Esta es seguramente la principal de nuestras inquietudes cuando nos enfrentamos a la


responsabilidad de disear una poltica. A continuacin presentaremos algunas referencias
frecuentes de la literatura contempornea, que por supuesto sern objeto de controversia:
Las polticas pblicas deben ser efectivas y eficientes. Esto es, producir los resultados
esperados con el mnimo posible de recursos utilizados. No se debe, sin embargo, perder
de vista que la eficiencia no es el propsito ltimo de las polticas sino que se refiere a la
forma en que deben ser alcanzados sus objetivos.
En el diseo de las polticas debe observarse ms all de las actividades cotidianas y
de las necesidades actuales. Los objetivos deben ser definidos a largo trmino y estar
basados en estudios prospectivos.
Es deseable tener en cuenta las necesidades, la informacin y la experiencia de, entre
otros, la poblacin objetivo de la poltica tanto quienes sern beneficiados como
afectados por las decisiones tomadas-, expertos fuera del gobierno, y los responsables
polticos o administrativos de su implementacin. Por ello, es necesario establecer
mecanismos para permitir su participacin en el diseo, implementacin o evaluacin de
las polticas.
En relacin con el punto anterior, en el diseo de las polticas pblicas se debe prever
mecanismos para atenuar sus posibles efectos negativos sobre derechos de algunos
individuos, grupos u organizaciones.
7
Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin. Poltica de Desarrollo Agrcola.
Roma: FAO; 2004. p. 16.
El xito de las polticas pblicas no depende solo de disearlas adecuadamente, sino
tambin de saber comunicarlas. Se requiere de crear mecanismos para informar a la
ciudadana de las decisiones tomadas, del estado de avance de las acciones
realizadas, de los inconvenientes presentados, etc.
El aprendizaje basado en la experiencia es un elemento fundamental para el diseo de
las polticas pblicas. El anlisis de las decisiones y las polticas previas permite mejorar la
informacin disponible sobre los problemas tratados, los procesos puestos en marcha, los
productos y los resultados alcanzados. Deben generarse igualmente procesos de
aprendizaje a partir de experiencias similares realizadas en otros contextos.
As como en el diseo, en los procesos de evaluacin de las polticas debe obtenerse
informacin de la mayor cantidad posible de actores, lo que incluye particularmente a los
destinatarios de las polticas, as como a los actores encargados de su implementacin.

Para abordar el diseo de las polticas conviene sealar inicialmente que los decisores suelen
encontrarse frente a ciertos factores que restringen sus posibilidades de eleccin. En efecto,
contrariamente a la imagen que los decisores desean proyectar sobre s mismos, su autonoma
est limitada por el estado de los conocimientos disponibles, por intereses polticos en juego,
por los recursos disponibles o incluso el tiempo necesario para lograr una decisin.

PARA LA DISCUSIN:
De las buenas intenciones a la dura realidad: qu restricciones para el diseo de las
polticas pblicas?

Discutimos antes sobre los criterios que podran ayudarnos para tomar mejores decisiones
en poltica pblica; la realidad, no obstante, no se acomoda fcilmente a nuestras buenas
intenciones. En otras palabras, los decisores se encuentran con frecuencia ante diversos
factores que restringen sus alternativas. Examinemos brevemente algunos de ellos*.
La toma de decisiones es un proceso colectivo influido por relaciones de poder.
Tendemos a identificar al decisor con las autoridades gubernamentales (el presidente, el
alcalde, el ministro de hacienda, el secretario de educacin, etc.) porque tienen la
responsabilidad legal y aparecen como la imagen visible de la accin pblica. Sin
embargo, como hemos discutido a lo largo del mdulo, en el proceso que conduce a la
adopcin formal de la poltica participan diferentes actores, sean autoridades electas,
actores administrativos profesionales, asesores, consultores externos, etc.-, actores polticos
-partidos, corrientes o facciones de partidos- o grupos y movimientos de la sociedad civil.
Por lo anterior, el anlisis de las alternativas est influido por relaciones de poder entre
actores, y no solamente por la informacin tcnica disponible sobre el problema tratado.
Como sealamos antes, la decisin tiene al mismo tiempo elementos de autoridad, de
carcter tcnico, pero igualmente de negociacin y manipulacin.
El peso de las reglas y procedimientos. Respetar los procedimientos, constitucionales,
legales o reglamentarios es una fuente importante de legitimidad de las decisiones en
polticas pblicas; al mismo tiempo, sin embargo, estos procedimientos limitan la autonoma
de los decisores, cuya interaccin est inmersa en una estructura densa de reglas formales
e informales. Las primeras reglas formales- corresponden principalmente a los
procedimientos que rigen la planeacin, la presupuestacin, las relaciones entre los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial, entre otras. Igualmente, son reglas formales la
estructura de competencias y funciones entre diferentes niveles gubernamentales, que
definen las relaciones entre ellos y en consecuencia el grado de autonoma de los
*
Para un anlisis ms detallado ver Muller, Pierre et Surel, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris :
Montchrestien; 1998.
gobiernos locales.
Igualmente, sobre las polticas pblicas influyen los procedimientos operativos para la toma
de decisiones: en qu escenarios deben tratarse los problemas y debatirse las soluciones,
la forma en que se organiza el trabajo entre los diferentes ministerios, entidades o
agencias con competencias sobre un mismo asunto; los sistemas de control interno o
externo de las actividades del Estado, etc.
Ahora bien, as como lo hacen las reglas formales, algunas reglas informales influyen la
toma de decisiones. Las relaciones entre los concejos y las alcaldas o entre el ejecutivo
a nivel nacional y el congreso-, por ejemplo, no siempre se limitan a lo establecido en las
leyes; obedecen tambin a ciertas prcticas polticas para obtener el apoyo de las
bancadas en decisiones de poltica pblica, como nombramientos, otorgamiento de
contratos, etc. Mientras algunas de estas prcticas son perfectamente legales, otras muy
frecuentes son infortunadamente conductas corruptas.
Los intereses burocrticos. Las agencias y entidades estatales, como lo hacen los dems
actores, construyen sus propias representaciones sobre los problemas pblicos y las
alternativas consideradas en funcin de sus propios intereses organizacionales, de su
historia previa, del conocimiento especializado que poseen, etc. Con frecuencia, la
participacin de estos actores en las polticas implica un balance entre las necesidades
externas de la poltica (frente a la sociedad: mejorar la seguridad, proteger el medio
ambiente) y sus intereses internos (aumentar la planta de funcionarios, obtener una mayor
asignacin presupuestal, crecer en importancia frente a otras agencias, etc.)
Las restricciones presupuestales. Las limitaciones presupuestales son fuente de problemas
para los gobiernos, que se ven enfrentados continuamente a la necesidad de disminuir el
dficit fiscal que resulta de la relacin entre los ingresos del Estado, va impuestos por
ejemplo, y sus gastos, particularmente las polticas pblicas.
Esto va a tener efectos inmediatos sobre las polticas pblicas. En primer lugar, porque la
lucha contra el dficit implica generalmente la eliminacin o reduccin de los programas
sociales de carcter universal y en cambio, la adopcin de programas sociales
focalizados. En segundo lugar, porque para obtener recursos adicionales los gobiernos
suelen solicitar crditos externos que los organismos internacionales conceden
frecuentemente acompaados de indicaciones estrictas sobre el diseo de las polticas
que debern ser puestas en marcha. Por esta razn, las polticas en algunos sectores
como la salud o la educacin, por ejemplo- tienden a parecerse en contextos regionales
ms amplios. Finalmente, porque an si el dficit fiscal no es un problema tan agobiante,
los gobiernos suelen enfrentarse a la necesidad de priorizar unas polticas en particular. En
esos casos, tiende a privilegiarse las polticas con ms importancia para el proyecto
poltico del gobierno en detrimento de los recursos presupuestales asignados a otras
polticas, como sera el caso de la poltica de seguridad democrtica.

En conclusin, la decisin es resultado de compatibilizar cuatro elementos independientes


con diversa lgica y dinmica: problemas, soluciones, actores participantes y oportunidades
de eleccin. Como acabamos de discutir, los actores deben tomar decisiones en un
ambiente de racionalidad limitada que implica la imposibilidad de conocer toda la
informacin, conexiones y predicciones posibles acerca de la cuestin - y en funcin de la
integracin global de la Agenda.
5.2.3 Elementos del diseo de una poltica pblica

Con las anteriores consideraciones en mente, propondremos que disear una poltica pblica
implica tomar en cuenta los siguientes elementos8:

Elementos de Diseo de Poltica


Elemento Pregunta a formular
Los objetivos de la Cules son los objetivos de la poltica? Eliminar el
poltica problema? Aliviar el problema pero no eliminarlo
enteramente? Mantener el problema sin que empeore?
El modelo causal Cul es el modelo causal? Sabemos que si hacemos X,
resultar Y? Cmo sabemos esto? Si no lo sabemos, Cmo
podemos saberlo?
Las herramientas de la Qu herramientas o instrumentos deben usarse para hacer
Poltica la poltica efectiva? Estas herramientas sern ms o menos
coercitivas? Descansarn ms o menos en incentivos, en la
persuasin o la informacin?
Las metas de la Se supone que cambiar el comportamiento de quin? Hay
poltica metas directas e indirectas? Se basan las selecciones en
nuestra construccin social de la poblacin objetivo?
La implementacin de Cmo puede ser implementado el programa? Quin va a
la poltica establecer la aplicacin del sistema? Puede escogerse un
diseo de arriba a abajo o de abajo hacia arriba? Por
qu?

Despus de adoptado un diseo particular esto es, de elecciones en relacin con los
elementos que venimos de sealar- la poltica es promulgada, lo que generalmente implica la
presentacin de un documento de poltica y/o la expedicin de un acto legal que la
legitiman. A partir de ello, las agencias administrativas y/o otros actores privados involucrados
ponen en marcha acciones para materializar esa poltica acciones concretas. No obstante,
debe mantenerse cierta precaucin para no considerar que se trata de un proceso
secuencial. En la prctica, es difcil separar el diseo de la poltica de su implementacin, no
slo porque la implementacin revela a los decisores de problemas relacionados con el
diseo mismo, sino porque los agentes encargados de su ejecucin con frecuencia
reinterpretan y modifican las decisiones inicialmente tomadas.
De los diferentes elementos sobre el diseo de polticas, conviene detenernos en la estructura
causal y los instrumentos de poltica.

5.2.3.1 La estructura causal


El elemento central a partir del cual se organiza el diseo de las polticas pblicas es la
estructura o teora causal que expresa la forma en que el problema pblico ha sido definido
al interior de la poltica. Esta puede ser definida como una teora acerca de los factores que
causan un problema y de cmo ciertas respuestas especficas pueden aliviar o eliminar ese
problema9.

8
Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York:, M. E. Sharpe; 2003.
9
Ibid.
Cualquier definicin del problema es valorativa10. Un problema significa justamente que se
piensa que existen situaciones que son consideradas negativamente por algunas personas. El
analista deber, en consecuencia, argumentar con precisin las razones por las cuales ese
fenmeno es un problema y debe ser objeto de atencin de parte del gobierno. Aunque
esta tarea es necesaria, es difcil porque no existe un camino obvio para dirimir las diferencias
valorativas sobre los fenmenos qu esta bien o qu es un problema?- o un conjunto de
razones que establezcan definitivamente una separacin entre lo que debe o no debe ser
objeto de atencin por el gobierno.
Para la definicin de la estructura causal partimos como analistas de una definicin inicial de
nuestro problema, que nos ofrece una razn para el desarrollo de nuestra actividad y ms
importante an, ofrece una direccin para obtener informacin y analizarla. Estas primeras
definiciones provienen del lenguaje que se usa en el ambiente poltico del cliente o en el
debate pblico de la coyuntura, que Bardach llama retrica del tema. Esta retrica puede
estar inmersa en un problema tcnico como la discusin sobre los parafiscales, la
reevaluacin- o al interior de una controversia social como los debates sobre el aborto, la
seguridad- etc.
Es necesario tener algunas precauciones con la delimitacin del problema11. La retrica del
tema podra llevarnos a proponer unas hiptesis de causalidad que sean demasiado vagas
y carezcan de utilidad para el anlisis, como la prdida de valores de la sociedad o la falta
de oportunidades para los jvenes. La labor del analista debe ser avanzar ms all de la
retrica del tema y definir el problema de manera que sea manejable en funcin de los
recursos polticos e institucionales disponibles*.
Por lo tanto, mientras que los objetivos de la poltica estn ms ligados a los procesos
polticos alrededor de las decisiones de gobierno, la definicin de la estructura causal tiene
principalmente un carcter tcnico. Puesto que los problemas sociales tienen una naturaleza
compleja problemas retorcidos- es indispensable construir una estructura causal viable, de
manera que se incremente la probabilidad de lograr un impacto positivo en el problema o
situacin que se est tratando.
En general, es posible encontrar tres tipos diferentes de estructura causal que movilizan
diversas formas de causalidad12:
Modelo de causalidad mltiple y simultnea. En este caso se considera que el fenmeno
que se esta construyendo como problema es causado por mltiples causas que actan de
forma simultnea. Un buen ejemplo es la forma en que definimos las catstrofes naturales,
como las inundaciones, que entendemos causadas por el cambio climtico, la construccin
de viviendas en zonas inadecuadas -como la ribera de los ros-, la inadecuada
infraestructura para la recoleccin de aguas, etc.
De otra parte, el modelo de causalidad secuencial presenta un encadenamiento
secuencial de factores que produce como resultado final el fenmeno analizado. En el
grfico que se presenta a continuacin se justifica un curso de accin a partir de una
causalidad secuencial:

10
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE; 2001.
11
Ibid.
*
El analista y/o los actores debern dirigir el proceso de construccin de una definicin del problema, de
manera que mantenga una relacin adecuada entre consenso poltico y eficacia. Como indica Aguilar (2003),
la definicin de los problemas pblicos se enfrenta a un problema doble: de una parte, la dificultad de construir
y estructurar una definicin aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna
manera consenso; y de otra, debe conducir a una definicin operativa que d pie y espacio a una intervencin
pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno.
12
Muller, Pierre y Surel, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
Ejemplo de una estructura causal basada en un modelo de causalidad secuencial

Fuente: DNP-Sinergia

Modelo de causalidad intrincada, en el que se define un fenmeno como parte de otros


fenmenos ms amplios, de cuya interrelacin se produce la situacin problemtica. El
desplazamiento podra ser un buen ejemplo toda vez que esta imbricado con fenmenos
como la pobreza y el conflicto.

Los problemas pblicos suelen asociarse a varias causas; por tanto, resulta necesario que el
analista se decida por una de ellas en particular de manera que pueda delimitar mejor su
problema13. El aborto puede ser definido en relacin con la inmoralidad sexual, la perdida
de oportunidades para los jvenes y sus hijos, desintegracin social, la libre eleccin de las
mujeres, etc. Definir un problema como ligado a muchas causas puede generar problemas
para delimitar y especificar las acciones necesarias para atenderlo.
Propone Bardach14 que es til recurrir a sealar deficiencias y excesos para construir una
buena definicin de un problema: hay demasiada gente sin hogar, la demanda de cupos
educativos crece a un ritmo mayor que nuestra capacidad para crear nuevos cupos, etc. No
obstante, el uso de deficiencias y excesos en la definicin puede ser menos til cuando el
problema se relaciona con la seleccin entre alternativas bien estructuradas* o con
procedimientos para alcanzar objetivos que estn claramente definidos .
Es importante utilizar informacin cuantitativa en la definicin de los problemas. De all, la
necesidad de contar con estadsticas fiables para sealar la magnitud de los fenmenos o al
menos de utilizar una intuicin razonada para hacer estimaciones sobre el tamao del
problema.
Como indica Bardach15 hay que evitar plantear la solucin dentro de la definicin del
problema. En otras palabras, el propsito de la definicin es describir el problema de la
manera mas clara posible y dejar abierta la bsqueda de alternativas. No debe, por ejemplo,
sealarse que no hay suficientes escuelas para los nios en edad escolar. En este caso se
puede pensar que la solucin es construir escuelas, cuando en realidad podramos tener
otras alternativas posibles ante el dficit de cupos educativos. En algunos casos se incurre

13
Bardach, Op. Cit.
14
Ibid.
*
Por ejemplo, deberamos construir ms escuelas pblicas o generar incentivos para que los privados las
construyen y administren.
15
Bardach, Op. Cit.
tambin en el error de incluir como una causa la falta de inversin pblica para porque
esto hace evidente que con la definicin del problema se pretende obtener ms dineros
pblicos y por lo tanto puede generarse una mayor resistencia en relacin con la adopcin
de ese curso de accin.
Un caso especial de problema es la prdida de una oportunidad. Los analistas no deberan
limitarse a reaccionar ante las demandas sociales o lo que los gobernantes consideran
problemas sociales, sino identificar y utilizar oportunidades de innovacin en la gestin de
problemas del Estado.

5.2.3.2 Instrumentos de accin pblica


Otro elemento esencial para el diseo de polticas es la instrumentacin, como se denomina
a la seleccin y uso de instrumentos (herramientas, tcnicas, etc.) que permiten materializar y
operacionalizar la accin gubernamental. En otras palabras, una vez definidos los objetivos
de las polticas es necesario establecer los medios de los que se dispondr para alcanzarlos,
a los que en el anlisis de polticas se les denomina instrumentos de accin pblica*.
En efecto, los gobiernos tanto como los actores sociales o privados disponen de diversos
medios o herramientas que les permiten materializar su influencia sobre la sociedad o el
mercado: discursos, reglamentaciones, impuestos, sistemas de informacin, etc. Con frecuencia,
en el diseo de una poltica se prev el uso de varios instrumentos que normalmente deberan
funcionar de manera coordinada; sin embargo, no es improbable que se presenten problemas
de coherencia al interior de una misma poltica. En igual sentido, algunos instrumentos pueden
servir simultneamente para los objetivos de varias polticas. Es el caso del SISBEN, que
provee informacin para la focalizacin del los subsidios en diversos programas sociales.

Definicin
Entre las diferentes definiciones de instrumento, proponemos retomar por su sencillez y utilidad
la de Lester Salamon y Michael Lund, un mtodo a travs del cual el gobierno busca un
objetivo de poltica. Es necesario que se precise la diferencia entre el mtodo empleado el
instrumento- y las acciones desarrolladas en una poltica pblica. Para retomar un caso muy
conocido, no existe una poltica de recompensas que haga parte de la poltica de
seguridad democrtica, aunque con frecuencia los mismos funcionarios gubernamentales la
mencionan de manera errnea. Las recompensas son un instrumento diseado para alcanzar
los objetivos de la Poltica nacional de seguridad durante el periodo Uribe denominada
Poltica de Seguridad Democrtica- y no una poltica en s misma.

Tipos de instrumentos de accin pblica


Analizar los instrumentos permite reconocer la forma en que los gobiernos deciden su uso, sus
efectos diferenciales, la manera como son utilizados en la implementacin; pero
particularmente proveen una perspectiva valiosa para estudiar la transformacin de la accin
pblica. Para ello, es til el esfuerzo de creacin de tipologas.
Lascoumes y Le Gals proponen la siguiente tipologa16:
Legislativos y reglamentarios: a travs de los cuales se impone el inters general por parte
de autoridades elegidas o altos funcionarios. Esta categora incluye de manera general a la
regulacin legal (leyes, decretos y dems normas de carcter legal expedidas por el Estado).
Econmicos y fiscales: que se orientan a la bsqueda de eficacia social y econmica.
Entre estos, los presupuestos pblicos, los crditos y los impuestos.
Convencionales e incitativos: cuyo propsito es la bsqueda de compromisos y la
modificacin de comportamientos; lo que incluye los contratos, las becas y los incentivos.
*
Algunos autores los denominan instrumentos de polticas (Velsquez) o instrumentos de gobierno (Salamon).
16
Lascoumes, Pierre y Le Gals, Patrick. Sociologie de laction publique. Paris : Armand Colin ; 2006.
Informativos y comunicacionales: a travs de los cuales se pretende la explicitacin de las
decisiones y la responsabilizacin de actores, como la rendicin de cuentas.
Normas y standards: que permiten realizar ajustes a los mecanismos de competencia, como
las normas de calidad.
En la siguiente tabla, se presentan diversos tipos de instrumentos tal como aparecen definidos
por algunos de los principales expertos en la materia17:

Tabla No. 1
Tipos de Herramientas o instrumentos de Poltica (como las categorizan los principales estudiosos de
poltica)
Levine, Peters, Schneider e Anderson Descripcin Ejemplos
Peters Thompson Ingram
Ley Ley y regulacin Herramientas Poder Pronunciamientos Ley criminal,
de autoridad directivo de poltica que regulaciones
lleven la fuerza ambientales, ley
de ley; esto es, antimonopolio.
que constrien
los
comportamientos
particulares y al
cumplimiento.
Servicios Provisin directa Servicios Servicios directos Servicios postales,
de bienes o dados por el control del trfico
servicios gobierno a los areo, prediccin
usuarios del clima.
Dinero Pagos de Beneficios Pagos de Seguridad Social,
transferencias Transferencias de estampillas de
dinero del alimentos,
gobierno. beneficios de
veteranos.
Subvenciones
intergubername
ntales

Subcontrataci Contratos Contratos con Contratos para


n firmas privadas iniciar prisiones,
para proveer hospitales; contratos
bienes o para ofertar bienes
servicios. complejos al
gobierno, como
equipo militar o
computadores.
Gastos Gasto general Costos de personal,
generales hecho por el suministros, servicios
gobierno cada pblicos, etc. (El
da en la gente, gasto del gobierno
bienes y servicios en estos elementos
que necesita tiene un efecto

17
Birkland, Op. Cit.
para funcionar. econmico
sustancial nacional
y localmente.)
Operacion Las actividades Actividades de
es de del gobierno mercado del Banco
mercado y que tienen de la Reserva
de contrapartes Federal (fijacin de
propiedad privadas, y que los tipos de inters,
tienen La compra y venta
consecuencias de valores para
econmicas y influir en el
polticas. mercado).
Impuestos El sistema Impuestos Polticas Crdito fiscal (como
tributario destinadas a el inters de
(gastos fiscales) alterar el prstamos
comportamiento estudiantiles),
haciendo deducciones de
algunas impuestos
actividades, ms (deduccin fiscal de
o menos, hipoteca, los gastos
deseables mdicos) impuestos
econmicamente al tabaco y el
. alcohol, llamados
impuestos al
pecado, para
aumentar los
ingresos y
desalentar el
consumo.
Otros Prstamos y Prstamos Prstamos para Prestamos de
instrumentos garantas de inducir la Administracin de
econmicos prstamos actividad Pequeas Empresas
econmica u (SBA), prstamos
otra actividad estudiantiles.
deseable.
Subsidios Pagos para Subsidios a las
asegurar la granjas; a las
viabilidad franquicias
econmica de deportivas, subsidios
una actividad, a los negocios que
particularmente se ubiquen en
cuando la comunidades
actividad se particulares.
ocupa de
algunos objetivos
ms amplios.
Seguros Prestacin de Seguros contra
servicios de inundaciones,
seguro que no seguros de
estn disponibles depsitos federales.
en el mercado
de seguros
privado.
Herramientas Intentos de Campaas pblicas
exhortativas persuadir a la para desestimular el
gente a fumar o beber,
participar en campaas
comportamientos antidroga,
deseables o campaas,
para evitar campaas en pro
incurrir en las de ejercicio.
conductas
negativas
Incentivos y Sanciones Herramientas que Las multas por
sanciones inducen violacin de los
acciones cuasi- reglamentos;
voluntarias o bonificaciones en
cuasi-coercitiva pagos por
basadas en terminacin a tiempo
beneficios de contratos.
tangibles
(Schneider e
Ingram)
Herramientas "La La transferencia de
de capacitacin, la tecnologa, la
construccin asistencia capacitacin, la
de capacidad tcnica, la provisin de
educacin y la productos de
informacin informacin para el
necesaria para gobierno local;
tomar las Transferencia de
correspondientes efectivo a contratar
medidas de ms personal
poltica" (Peters)
y la autonoma
de otros
organismos
Herramientas Herramientas Grupos de enfoque,
de aprendizaje para ayudar a encuestas de
aprender los opinin, los censos,
aspectos la investigacin
relevantes de los bsica y aplicada.
problemas de Por ejemplo los
poltica Institutos Nacionales
de Salud, NIH;
National Science
Foundation (NSF)
Licencias Autorizacin del Licencias de
gobierno para conduccin,
entablar licencias
actividades profesionales
prohibidas in (mdicos,
tales licencias abogados,
ingenieros y otras).
Licencias de
hospitales, permisos,
cartas de las
empresas (Anderson)
Procedimie Procedimientos Intercambio de
ntos no especificados correspondencia
informales en la ley o la entre los
regulacin para contribuyentes y el
resolver IRS para resolver
problemas. controversias; la
negociacin en el
proceso penal.
Fuentes:
ANDERSON, James E. Pblic Policymaking. Fourth edition. Boston: Houghton Mifflin, 2002 p. 233-244.
LEVINE, Charles H.; PETERS, B. Guy y THOMPSON, Frank. Pblic Administration: Challenges, Choices,
Consequences. Glenview, IL: Scott, Foresman/Little Brown, 1990. p. 64- 73.
PETERS, B. Guy. American Pblic Policy: Promise and Performance. Chapaqua, NY: Chatham House/Seven
Rivers, 1999. p. 6-13;
SCHNEIDER, Anne Larason e INGRAM, Helen. Policy Design for Democracy. Lawrence: University Press of
Kansas, 1997. p. 93-97;

Una revisin de los tipos de instrumentos nos remite de nuevo al debate que hemos
planteado desde el comienzo del mdulo. Cada vez son mayores los espacios para la
participacin de actores no gubernamentales sean estos sociales o privados- en la
construccin e implementacin de las polticas, y esto obviamente tiene implicaciones sobre
el tipo de instrumentos de accin pblica que utilizan los gobiernos. En efecto, si hace un par
de dcadas era comn observar, por ejemplo, que la produccin y distribucin de bienes y
servicios estaba fundamentalmente a cargo de las burocracias y empresas estatales la
construccin y mantenimiento de carreteras, por ejemplo-, ahora estas actividades son
realizadas en lo fundamental por actores privados. Para ello, los gobiernos recurren a
instrumentos como contratos, regulaciones, asociaciones pblico-privado, cofinanciaciones,
etc. Para algunos autores, este es el principal criterio diferenciador que permite analizar la
forma en que se ha transformado la accin de los gobiernos: instrumentos directos -prestacin
por actores gubernamentales de bienes o servicios- o instrumentos indirectos a travs de
actores no gubernamentales-.

Para ilustrar esta situacin, revisemos un poco el caso de las polticas agrcolas. En la cita que
sigue a continuacin se presentan algunos de los principales instrumentos utilizados en las
polticas agrcolas, de acuerdo con la FAO18:

En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para una


variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentes
de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos tales
como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de

18
Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin, Op. Cit.
crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la
investigacin, la extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los
dficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a
altos precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagos
directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de
ayuda. La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistido
frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio,
pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre los
propios niveles de la produccin. El uso de precios de sostn y precios
administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una
costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras
contina siendo una prctica comn en Europa y en Asia oriental y meridional,
est siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de Amrica Latina y
frica, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de
instrumentos de polticas en muchos pases ha sido la gestin directa de la
produccin y el mercadeo a travs de empresas de propiedad del Estado,
que han actuado en un amplio abanico, desde la produccin colectiva, los
aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas
de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es a
reducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de esos
cambios vara de regin a regin.

Sin embargo, como se recuerda en otro documento de la FAO,

En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar cada vez ms instrumentos


indirectos de poltica, en vez de controles directos. Por consiguiente, el tipo
de visin expresada en las estrategias se est apartando de la proyeccin
de detallados sistemas de produccin o de niveles productivos. Estn siendo
desplazados por instrumentos indirectos de poltica que mejoran los mercados
de recursos y de productos agrcolas, con el propsito de promover la
equidad y la eficiencia. Los principales grupos de instrumentos de poltica
incluyen a las polticas de incentivos (que operan principalmente a travs de
polticas macroeconmicas y de comercio exterior), los sistemas de mercadeo,
la tenencia de la tierra, las polticas de riego, el sistema financiero rural y el
sistema para la generacin y transferencia de tecnologa agrcola19.

La seleccin de los instrumentos


Qu criterios podemos utilizar para decidir entre los diferentes instrumentos de accin
pblica disponibles? Una respuesta obvia sera que la seleccin debe realizarse tomando en
cuenta los objetivos que pretenden alcanzarse. Sin embargo, no nos dice nada realmente
sobre todas las consideraciones y restricciones que influyen sobre los decisores o quienes
participan en el diseo de la poltica. Para Linder y Peters20 es posible que los decisores no
tengan una completa claridad conceptual sobre los instrumentos que tienen a su disposicin,
por tanto sus decisiones podran estar basadas en la tradicin, la intuicin, la ideologa o
simplemente la familiaridad soluciones e instrumentos que conocen bien o que han utilizado
previamente-.
19
Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin, Op. Cit., p. 16
20
Linders, S. H. & Peters, B. G. Instruments of Government: Perceptions and Contexts. En: Journal of Public
Policy, 9(1), 1989.
Ahora bien, el anlisis de polticas ofrece algunos criterios que podran ser tiles para la
seleccin de los instrumentos. Birkland21 propone que uno de ellos es la factibilidad poltica;
puesto que instrumentos que podran ser tcnicamente superiores, pueden no ser adoptados
por carecer de respaldo poltico. Otro criterio se refiere a los recursos disponibles para la
implementacin de la poltica. Las campaas de educacin para la prevencin suelen tener
un menor costo aunque pueden tener un buen nivel de xito- y por tanto, suelen preferirse a
otras estrategias mas costosas, como la adopcin de reglamentacin para reprimir ciertos
comportamientos: fumar en lugares pblicos, conducir embriagado, etc. Un tercer criterio est
basado en las asunciones sobre el comportamiento de las poblaciones, grupos o entidades
que son el objeto target- de la poltica; lo que, por ejemplo, puede conducir a preferir
instrumentos coercitivos antes que incentivos para obtener un comportamiento deseado.
Otro criterio posible puede ser tomado de Salamon (citado en Birkland22). Se tratara de lo
que denomina grado de automaticidad, que se refiere bsicamente al grado de esfuerzo
administrativo requerido para utilizar los instrumentos. As, por ejemplo, los incentivos tributarios
requieren poco esfuerzo administrativo pues los beneficiarios se adecuan por su cuenta a los
requisitos establecidos, mientras que los instrumentos vinculados a programas sociales
frecuentemente necesitan de un enorme esfuerzo identificacin y control de beneficiarios,
logstica para la entrega de bienes y/o servicios, etc.23

5.2.3.3 Las cosas que hace el gobierno


En su libro Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica,
Eugene Bardach propone una revisin de las diferentes cosas que hace el gobierno, dentro
de las cuales ocupan un lugar importante los instrumentos de poltica. En el siguiente cuadro
hemos sistematizado sus planteamientos, con el propsito de ofrecer al lector una gua para
la seleccin de instrumentos en un proceso de diseo de polticas24.

Las cosas que hace el gobierno

Instrumentos Posibles acciones Argumentos

Crear nuevos impuestos Ingresos gubernamentales insuficientes


Suprimir impuestos existentes para algn propsito especifico
Impuestos Cambiar la tasa impositiva La estructura de precios del mercado
Cambiar la base impositiva no refleja adecuadamente el costo de
Mejorar el sistema de oportunidad de recursos
recaudacin Sin embargo, aumentar los impuestos
puede inhibir o coartar actividades
econmicas o sociales tiles
Crear nuevos regmenes Puede distinguirse entre varios tipos de
reglamentarios regulacin:
Regulacin Expedir nuevos decretos o Regulacin de productos y servicios
eliminar existentes Regulacin social salud y seguridad-,
Flexibilizar o hacer ms correccin de imperfecciones del
estrictas las normas mercado.
Mejorar las bases cientficas Puede existir muy poca y mucha

21
Birkland, Op. Cit.
22
Ibid.
23
Jimnez, William y Ramrez, Csar. Mdulo Gobierno y Polticas Pblicas. Bogot: Programa de Administracin
Pblica Territorial, ESA; 2008.
24
Bardach Op. Cit.
y tcnicas para las normas regulacin; causada principalmente por
escritas incertidumbres cientficas, dificultades
Cambiar los procedimientos tcnicas o presiones polticas.
de denuncia y auditora
Aumentar o disminuir el nivel
de efectividad de las
sanciones
Crear o suprimir incentivos Subsidios y concesiones son utilizados
Agregar, suprimir o cambiar para estimular actividades que ni el
Subsidios y la formula de distribucin mercado ni las acciones no lucrativas o
concesiones Modificar las condiciones voluntarias parecen producir en calidad
de recepcin o elegibilidad o cantidad adecuadas
Alentar la accin de otras esferas de
gobierno
Transferencias de recursos a personas
en situacin de precariedad.
Aumentar el presupuesto Enviar seales polticas sobre
Presupuestos de Mantener el presupuesto satisfaccin o insatisfaccin respecto
las organizaciones anterior del desempeo de la organizacin
Recortar el presupuesto Establecer prioridades para la accin
Modificar las asignaciones pblica.
presupuestales
Exigir declaraciones La informacin puede tener costos
Clasificacin o certificacin tiempo invertido en leer, escuchar
Informacin directa del gobierno interpretar o verificar- sobre los que
Normalizar muestras o puede actuar la poltica pblica.
formatos
Simplificar la informacin
Subsidiar la produccin o
divulgacin de informacin
Derechos y obligaciones en Redistribucin del riesgo
los contratos Compensacin por daos
Modificacin de la Derechos de propiedad Redistribucin del bienestar
estructura de los Obligaciones de deudas
derechos privados Leyes sobre familiar
Derechos constitucionales
Leyes laborales o
mercantiles
Cdigos Penales
Fomentar la competencia Apoyar una mayor intervencin del
Fomentar la concentracin gobierno: del lado de la oferta se trata
Controlar o desregular de eliminar monopolios u oligopolios;
Modificacin de la precios, salarios y ganancias mientras que desde la demanda, los
estructura de la Controlar o desregular consumidores as como los
actividad niveles de produccin trabajadores- pueden estar cautivos o
econmica Aumentar o disminuir vulnerables a la explotacin.
incentivos fiscales Apoyar una menor intervencin del
Crear o suprimir empleo gobierno: para disminuir el peso de
pblico intereses polticas en el gobierno;
alteracin de los costos de informacin;
cambios tecnolgicos que hacen
menos adecuadas ineficientes o
inefectivas- las formas usuales de
intervencin gubernamental.
Advertir peligros o riesgos La gente puede no percatarse de la
Buscar la concientizacin a existencia de un problema u
Educacin y travs de la exhortacin oportunidad.
consulta Proporcionar asistencia Puede existir gente no capacitada o
tcnica cuya formacin no corresponde a las
Mejorar habilidades y habilidades requeridas por el mercado.
competencias
Cambiar valores
Crear o suprimir empresas Los mercados de capital o de seguros
Financiamiento y pblicas podran no estar funcionando
contratacin Privatizar empresas pblicas adecuadamente.
Otorgar, garantizar o Problemas en los mecanismos de
subsidiar prestamos contratacin y adquisicin del gobierno
Redisear sistemas de procesos demasiado rgidos, corruptos,
contratacin caros o lentos-.
Reorganizacin de un Consideraciones polticas: influencia de
Reformas polticas sector reformas grupos de presin o de puntos de vista
y burocrticas administrativas-. sociales.
Mejoras en los sistemas de Consideraciones simblicas: en
informacin ocasiones los gobiernos evitan resolver
Reformas de la carrera problemas sociales difciles y, en
administrativa cambio, deciden realizar procesos ms
Reformas salariales y visibles en reas en las que podran
prestacionales tener ms control como su forma de
Sistemas de seleccin de operacin-.
altos funcionarios
UNIDAD 6: LA PUESTA EN MARCHA Y LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS

Formas de implementacin
Factores de distorsin entre decisin e implementacin
Concepto, momentos y criterios de la evaluacin de polticas
Los actores de la evaluacin

6.1 LA IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

Hasta la dcada de los sesenta, muy pocos acadmicos se ocuparon sistemticamente del
estudio de lo que suceda luego de que las decisiones de poltica legitimadas por la
adopcin de la legislacin- se convertan en acciones. En efecto, hasta que se realizaron los
estudios sobre implementacin, la mayor parte del anlisis de polticas parta de una
suposicin: las polticas una vez diseadas eran puestas en marcha sin controversias o
contratiempos por aquellas agencias administrativas encargadas. Esta afirmacin se basaba
en la creencia sobre la neutralidad de las burocracias y ms especialmente la capacidad
de la ley y las polticas para producir los efectos deseados1.
Sin embargo, la experiencia nos muestra que esta suposicin era falsa. Las polticas pblicas,
una vez diseadas, deben ser convertidas en acciones, procedimientos en otras palabras,
puestas en marcha- y en el proceso sufren modificaciones o incluso pueden fracasar.
La implementacin constituye un aspecto clave del proceso de poltica. Su estudio permite
entonces aprender mejores formas para estructurar las polticas y asegurarse de que ellas
tengan los efectos que los diseadores de la poltica estn buscando. Se trata de
incrementar la posibilidad de tener implementaciones exitosas.
Actualmente esta rama de los estudios sobre polticas pblicas se encarga de establecer
mecanismos que impidan la ineficacia en el proceso de implementacin y dan cuenta de las
formas en que las agencias generan ciertas reformulaciones parciales de los objetivos de la
poltica o polticas que fueron decididas previamente, en algunos casos por lgicas internas
a la administracin y en otras por un esfuerzo de adaptacin de los objetivos a las
condiciones reales del terreno.

6.1.1 Definicin

La implementacin puede entenderse como el conjunto de procesos que, despus de la fase


de programacin, se orientan hacia la realizacin concreta de los objetivos de una poltica
pblica2.
Por lo tanto, es el proceso por el cual las polticas promulgadas por el gobierno son puestas
en marcha, es decir, convertidas en acciones concretas.
La puesta en marcha de las polticas o implementacin corresponde bsicamente a la
aplicacin de las decisiones polticas por parte de las agencias gubernamentales, publicas

1
Hassenteufel, Patrick. Sociologie Politique : Laction Publique. Paris: Armand Colin ; 2008.
2
Ibid.
no estatales o privadas implicadas. De esta manera, la decisin se confronta con la realidad
a travs de la adopcin de directivas gubernamentales.
En resumen, es una fase de una poltica pblica, posterior a la fase de la decisin y diseo,
en la cual se incorporan nuevos actores y decisiones. Por esa razn, en esta etapa se
generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de
discursos3.

6.1.2 El estudio de la implementacin

Los primeros trabajos se orientaron en torno a un cuestionamiento central sobre la legitimidad


de la accin pblica y el por qu las decisiones tomadas por los gobiernos no producan los
resultados esperados. Estos estudios se inscriben en la comprensin de los fracasos de la
accin pblica.
De esta forma, Pressman y Wildavsky, por ejemplo, se ocuparon de analizar en los Estados
Unidos cmo los programas federales haban sido percibidos por los diferentes actores y
cmo estos los haban traducido concretamente. Desde esta perspectiva, la implementacin
se caracteriza por la constitucin de interacciones entre actores del centro (federales) y de
la periferia (locales). Los autores evidencian las diferencias de punto de vista y de intereses
que existen y que, segn ellos, impiden una implementacin exitosa o que provocan diversas
dinmicas que impiden que algunas polticas se concreten en acciones especficas.
Los problemas percibidos son definidos en trminos de disfunciones de los modos de
organizacin, en trminos de coordinacin y control jerrquico. Esto les permite proponer un
enfoque que combine mecanismos de coordinacin y aprendizaje propios de los esquemas
top-down y bottom-up. Este tipo de razonamientos conducir al desarrollo de enfoques ms
normativos sobre las condiciones adecuadas para la implementacin.
Lo primeros estudios enfatizaron en las diferencias entre los objetivos establecidos en el
diseo de la poltica y la realidad de la implementacin y sus resultados, enfatizando en la
forma como los actores administrativos adaptan, reformulan o bloquean las decisiones
tomadas por el gobierno. Ms tarde, los estudios hicieron un mayor nfasis en una perspectiva
denominada bottom-up que sugiere que el estudio de la implementacin es mas provechoso
si se empieza por observar lo que sucede en los niveles bajos de la cadena o sistema de
implementacin.
A partir de esta primera fase de estudios, calificada de anlisis administrativos se empezaron
a desarrollar otros enfoques que criticaban a los primeros por estar demasiado centrados en
la decisin como nico punto de referencia (y en el anlisis de los xitos y fracasos) y en el
anlisis de un solo conjunto de actores (la administracin).
En estos nuevos trabajos se propuso una perspectiva inversa: observar a los actores locales y
particularmente al pblico afectado por las polticas. En esta perspectiva, la implementacin
se estructura a partir de la negociacin, persuasin e intercambios entre conjuntos de actores
presentes en diferentes niveles de accin4. La implementacin es entonces resultado de los
acuerdos logrados con polticos locales electos y grupos de presin. De esta manera se
logra una mayor legitimacin de las decisiones pblicas, pero al mismo tiempo, sta se
complejiza debido a la creacin de instrumentos y escenarios especficos.
Otra corriente contempornea, ms cercana al neo-institucionalismo, propuso la necesidad
de tomar en consideracin los modos de organizacin y la estructura institucional para dar
sentido a las orientaciones concretas tomadas por las polticas. Para este enfoque, la

3
Meny, Yves y Thoenig, J; C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992. p. 159
4
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE, 2001.
implementacin es entendida como el resultado de interacciones entre los objetivos
legalmente definidos y las dinmicas polticas enmarcadas institucionalmente.
En resumen, la implementacin da origen a dinmicas de negociacin, de acuerdo y
conflicto, que pueden explicar la distancia entre las intenciones de la poltica y la realidad
de su puesta en marcha.

6.1.2.1 El enfoque top-down y sus problemas

Se denomina enfoque top-down al conjunto de trabajos que estudian la implementacin a


partir de los propsitos y motivaciones de los niveles ms altos de la direccin del Estado.
Existen algunos presupuestos comunes a estos trabajos5:
Los objetivos de las polticas pblicas estn definidos clara y consistentemente, lo que
permite contrastarlos con los resultados alcanzados.
Las polticas pblicas definen claramente los instrumentos de accin pblica que se han
previsto para cumplir con los objetivos propuestos.
Las polticas pblicas se caracterizan por la existencia de una nica reglamentacin
escrita.
Existe una cadena de implementacin que empieza con un documento de poltica en la
cima, desde donde se desprenden las acciones de los actores de los otros niveles en orden
descendente.

Desde este enfoque se considera que los diseadores de la poltica tienen un buen
conocimiento de la capacidad y compromiso de los implementadores. La capacidad
abarca la disponibilidad de recursos para la organizacin de las tareas necesarias, tales
como recursos humanos y monetarios, autoridad legal y autonoma, y el conocimiento
necesarios. El compromiso incluye la voluntad de los implementadores de alcanzar los
resultados previstos por los diseadores. Un nivel elevado de compromiso implica que los
valores y propsitos de los decisores son compartidos por los niveles ms bajos en la cadena
de implementacin, particularmente aquellos que forman la burocracia al nivel de la calle:
docentes, oficiales de polica, trabajadores sociales, etc.*

Esta concepcin compartida por los analistas del enfoque top-down est asociada a una
idea tradicional del Estado, es decir, la que entiende que una administracin centralizada
impone sus decisiones a las administraciones perifricas.

Esta perspectiva parte de tres principios:


Visin piramidal y jerrquica del Estado
Fuerte separacin entre actores polticos y administrativos: idea de ritualismo burocrtico,
los servicios administrativos cumplen escrupulosamente los marcos definidos y pretenden el
inters general.
Separacin clara entre el nivel poltico de toma de decisiones (gubernamentales y del
legislativo) y el nivel administrativo compuesto de las agencias burocrticas encargadas de
su aplicacin.

5
Hassenteufel, Op. Cit.
*
Burocracia al nivel de la calle es un trmino concebido por Michael Lipsky para describir los actores
pertenecientes a los niveles ms bajos de la cadena de implementacin, quienes tienen el contacto directo con
la poblacin objetivo de la poltica pblica.
Por lo tanto, la poltica es puesta en marcha a travs de una cadena de mando en la que
niveles superiores establecen unos mensajes de poltica y los niveles inferiores acatan las
decisiones de sus superiores. Las relaciones entre los diferentes niveles se basan en el ejercicio
de la autoridad vertical. Adems se considera que la implementacin es una continuacin
lgica de la decisin, por tanto toda diferencia es una patologa en el sistema.
Los objetivos son claramente definidos en las polticas, de manera que el desempeo de las
agencias puede ser medido. En el diseo se trata entonces de definir mecanismos de control
que permitan asegurar el cumplimiento de los propsitos definidos.

Crticas al enfoque top-down


A pesar de la nitidez de los argumentos del enfoque top-down, muchos de sus supuestos no
se verifican en la realidad. Por un lado, en muchos casos las polticas persiguen mltiples
objetivos de manera simultnea. Entonces en relacin con cules objetivos debe ser medido
el xito de la poltica?
En segundo lugar, es un problema considerar que existe una sola estructura gubernamental
que se encarga de la decisin y puesta en marcha de las polticas ya que la realidad es ms
compleja.
Finalmente, con mucha frecuencia los actores a nivel local tienen la habilidad para ignorar
los mensajes que desde los niveles altos indican la forma en que la poltica debe ser
implementada. Los programas a menudo son adaptados a las necesidades locales,
generalmente polticas.
En suma, estos enfoques olvidan a menudo que el Estado es una estructura compleja donde
los grupos de inters y agencias implementadoras pueden modificar los objetivos
establecidos inicialmente.
Algunos trabajos sobre burocratizacin muestran que el respeto a los procedimientos formales
produce con frecuencia los efectos contrarios a los que eran esperados inicialmente. As,
resulta una despersonalizacin de la relacin entre agentes administrativos y el pblico
objetivo de la poltica, y al mismo tiempo una resistencia a la adaptacin necesaria para
responder a situaciones nuevas o no previstas en las reglas formales.
Por otra parte, los agentes administrativos desarrollan su actividad dentro de un contexto que
restringe e influye en su capacidad de accin. Igualmente, los funcionarios administrativos
tienen sus propios valores creencias, intereses econmicos y afinidades polticas que no
siempre son afines a las necesidades de la agencia administrativa a la que pertenecen o a
las acciones requeridas para alcanzar los objetivos de una poltica pblica. A partir de esta
constatacin se reconoce la politizacin de los funcionarios, que puede resultar del hecho
de que muchos funcionarios administrativos acceden a su cargo por nominacin o en
representacin de actores polticos hecho muy frecuente en nuestro pas-, lo que provoca
que las decisiones son tomadas por criterios de fidelidad poltica antes que por criterios
administrativos.
Otro aspecto que ha sido objeto de crtica es la obediencia jerrquica. En relacin con este
aspecto se seala que la existencia de reglamentos, incluso su abundancia, no enmarca
necesariamente toda la actividad de los funcionarios. Estos, en efecto, aprovechan la
existencia de reglas, con frecuencia equvocas y contradictorias, para profundizar espacios
de autonoma para su decisin. Esta situacin se presenta con frecuencia en los agentes de
rango inferior cuyo conocimiento de las normas, del terreno y del pblico, le permiten tener
ms posibilidades de accin. La cadena jerrquica, por consiguiente no funciona de la
manera que estara previsto.
Por otra parte, a la existencia de reglas formales, se opone una importancia evidente de
reglas informales:
As se estructuran sistemas de accin concretos que se fundan en juegos de
poder coordinados, reposando ms sobre reglas informales que, sobre
reglamentaciones formales y la utilizacin estratgica de zonas de autonoma
permitidas por la estructura administrativa.
Para la sociologa de las organizaciones, es ms bien la autonoma y la no-
obediencia de los reglamentos lo que caracteriza el funcionamiento de la
administracin que la obediencia estricta a la jerarqua y a las reglas
formalizadas jurdicamente6.

6.1.2.2 Enfoque bottom-up: un anlisis de la implementacin desde abajo

En reaccin a la insatisfaccin con el enfoque top-down para explicar exitosamente los


fracasos de las polticas publicas, los analistas empezaron a modificar su perspectiva para
ocuparse de los niveles ms bajos de la cadena de implementacin.
El propsito de los enfoques por lo bajo es centrar la atencin en la relacin entre los
diferentes actores implicados (no todos necesariamente parte del Estado). Se trata de
intentar conocer sus objetivos, estrategias e interacciones. Los presupuestos bsicos de este
enfoque son:
En primer lugar, reconocer que los objetivos de las polticas son con frecuencia ms
ambiguos que explcitos y pueden entrar en conflictos no slo con otros objetivos en el mismo
sector de polticas sino tambin con normas y motivaciones de la burocracia al nivel de la
calle.
El enfoque top-down se preocupa ms de la docilidad de las agencias, mientras que el
enfoque bottom-up tiene una mayor preocupacin por la comprensin de la forma en que las
diferencias de intereses y valores pueden ser resueltas a travs de la negociacin o incluso el
compromiso.
No es necesario que exista una poltica definida de forma nica y explicita en un
documento o reglamentacin de carcter legal. Se considera, al contrario, que las polticas
pblicas pueden ser pensadas como un conjunto de leyes, reglas, prcticas y normas que
enmarcan la forma en que los gobiernos y grupos de inters deciden actuar respecto del
manejo de problemas o sectores. En consecuencia, la implementacin puede comprenderse
como la continuacin de los conflictos y compromisos que ocurren a travs del proceso de
construccin de las polticas y no slo como un punto de ejecucin.
En otras palabras, desde esta perspectiva se tiende a considerar que el proceso de
implementacin se desarrolla a travs de una red de actores, ms que a travs de una
estructura administrativa rgida y jerrquica. Por esta razn, algunos actores hablan de
estructuras de implementacin, lo que hace referencia a las configuraciones de actores, sus
negociaciones y conflictos, como responsables de la realidad de los procesos puestos en
marcha.
La nueva perspectiva de los estudios sobre implementacin entiende que el diseo no puede
prever con todo el detalle las condiciones concretas en que se realizara la implementacin
de la poltica. Por lo tanto, es necesario permitir que los actores de la implementacin
puedan ajustar y perfeccionar algunos aspectos del diseo original. Para ello, consideran
que es de enorme utilidad permitir la participacin de individuos o grupos que no hayan
participado en el proceso de construccin de la poltica.
En efecto, muchos actores que participan tanto en la decisin como en la implementacin, o
que solo participan en esta ltima, tienden a desarrollar sus actividades sin entablar relacin
con los actores centrales de la decisin. As los actores de la implementacin tienden a

6
Hassenteufel, Op. Cit. p. 87
desarrollar sus propios juegos, con el propsito de controlar el proceso de implementacin y
alcanzar sus objetivos. Por lo tanto, la atencin se centra en el poder y las estrategias de los
actores.

Crticas al enfoque bottom-up


Sin embargo, el enfoque tiene defectos que los analistas de polticas se han ocupado en
precisar. En primer lugar, Paul Sabatier seala que el enfoque bottom-up tiende a
sobrevalorar la capacidad de la burocracia al nivel de la calle para frustrar los objetivos de
los policy-makers. En realidad, los actores de esta categora no son completamente
autnomos sino que, por el contrario, estn sometidos a reglas y normas profesionales,
limitados por los recursos disponibles y por sanciones legales que pueden ser aplicadas por
incumplimiento. Tampoco tienen recursos suficientes para frustrar el proceso de la
implementacin, posiblemente pueden retrasarlos o causar problemas puntuales pero no
subvertir plenamente el proceso.
En segundo lugar, el enfoque tiende a asumir que existen mltiples actores involucrados en el
proceso de implementacin, lo que para algunos crticos no siempre se verifica en la realidad.
En efecto, algunos autores sealan Peter May, entre ellos- que, en algunos temas de
carcter ms tcnico, las polticas se desarrollan con poca participacin de actores.
En tercer lugar, se seala que desde este enfoque no se consideran adecuadamente las
diferencias de poder entre los grupos, y que el diseo de los instrumentos de polticas suele
hacerse desde los niveles directivos justamente en relacin con las asimetras de influencia de
los diversos actores.
Hassenteufel7 por su parte indica que no se debe subestimar el impacto de la decisin.
Evidentemente no puede olvidarse que la implementacin se realiza dentro del marco
establecido por decisiones, reglas y procedimientos establecidos durante la decisin. En
consecuencia, ms que tratarlos como mutuamente excluyentes, tiene sentido que se piensen
como complementarios.
A pesar de los defectos mencionados, cada uno de estos enfoques puede ser til para el
anlisis de casos alternativos de implementacin de polticas pblicas. As, por ejemplo, el
enfoque top-down puede explicar exitosamente los casos en que se analiza un nico
programa gubernamental desarrollado por una organizacin gubernamental, y el enfoque
bottom-up puede ser ms til para analizar los factores locales que inciden en la
implementacin de la poltica as como polticas mucho mas complejas que involucran
diversos temas y actores.

6.1.3 Los factores de distorsin entre la decisin y la implementacin

De los diferentes estudios sobre la puesta en marcha de las polticas, es posible extraer
algunas conclusiones generales sobre los diferentes factores que influyen algunas veces de
manera negativa- sobre la implementacin de las polticas.
El contenido de la decisin: hay dos aspectos que pueden tener efectos desde este punto
de vista: la formulacin y su fundamento conceptual.
En cuanto al primer aspecto, las ambigedades y contradicciones internas en la formulacin
de las polticas generan incertidumbre y oportunidades de autonoma que pueden ser
aprovechadas por los actores encargados de la implementacin y explican las diferencias
entre casos similares. De esta manera, la implementacin es influida por la interpretacin de los
actores encargados de la aplicacin de la decisin.
El segundo aspecto relacionado con las diferencias en la implementacin es que la decisin
la formulacin de la poltica- puede estar basada en postulados errneos. En otras
7
Hassenteufel, Op. Cit.
palabras, la teora causal es equivocada y no corresponde con la realidad del contexto en
el que se aplica.
Los medios dispuestos para la implementacin: aplicar una decisin requiere de la
disposicin de medios financieros, humanos y tcnicos. Con frecuencia, es necesario que se
prevean incentivos financieros para la implementacin.
En el caso de recursos humanos se refiere a la cantidad, pero igualmente a su cualificacin
para las acciones requeridas. Esto es ms frecuente cuando el cambio requiere no slo
adaptacin a nuevas reglas, sino adems el conocimiento de nuevas tecnologas como en
el caso del gobierno electrnico.
En relacin con los medios tcnicos existen dos problemas: en primer lugar, su existencia, esto
es, su disponibilidad como el acceso de los ciudadanos a Internet para hacer uso de las
herramientas de gobiernos electrnico- y en segundo lugar, el problema de su uso, esto es, la
capacidad de los ciudadanos para utilizar correctamente estas herramientas.
Otro medio importante es el de la existencia y aplicacin de medios de control y sancin
para los actores, que van de la mano con la existencia de incentivos para la aplicacin.
Las estructuras organizacionales para la implementacin: se refiere a las agencias
administrativas encargadas de la aplicacin de la poltica y de las relaciones establecidas
entre ellas, puesto que en la mayora de los casos diferentes estructuras mltiples estn a
cargo de su aplicacin.
En este caso las distorsiones provienen de una parte, de los niveles mltiples de gobierno y
administracin, lo que pone en cuestin la transmisin de la decisin entre los diferentes
niveles y entre actores polticos y administrativos de niveles diferentes.
El comportamiento de los agentes administrativos: la atencin se centra en los agentes que
tienen una relacin directa con el pblico objetivo de las polticas pblicas o en aquellos
funcionarios cuya actividad tiene efectos directos sobre la existencia de individuos afectados
por la poltica o a quienes va dirigida, como los individuos, grupos sociales o profesionales y
organizaciones. Estos actores son llamados en la literatura burocracia a nivel de la calle,
pequeo funcionariado, etc.; en otras palabras, el responsable de la ventanilla de atencin
al pblico, el polica, el docente, etc.
Debido a que los agentes tienen un margen de autonoma dentro de la estructura
organizacional a la que pertenecen, tienen la posibilidad de ejercer un poder discrecional
sobre los usuarios, en cuanto a la naturaleza, cantidad y calidad del servicio prestado por la
administracin, as como sobre eventuales sanciones.
Estos actores tienen tambin la capacidad de controlar la duracin de un proceso
administrativo acelerando o retrasando su aplicacin-, as como la comunicacin de la
informacin sea porque se ofrece o porque se retiene-.
Por tales razones, Lipski los califica como policy makers, en la medida en que su accin influye
o determina la aplicacin concreta la traduccin de las decisiones- de una poltica pblica.
La poltica pblica no existe sino a travs de las prcticas concretas de los actores que la
ponen en marcha.
La actitud del pblico objetivo: cuando el pblico objetivo se opone a la aplicacin de
una poltica puede generar una modificacin de su contenido. Este rechazo de algunas o la
totalidad de medidas de una poltica pblica se expresa en el fraude documental, por
ejemplo, la evasin de algunos procedimientos, etc.
El contexto de la implementacin: en general, podra hablarse de un contexto poltico y
econmico.
En relacin con el contexto poltico, se seala que los cambios gubernamentales a nivel
nacional o local, o a nivel ministerial- pueden provocar un cambio de prioridades. Por
ejemplo, el retraso en la aplicacin de una poltica o su falta de implementacin.
Por otra parte, modificaciones del contexto econmico pueden afectar la puesta en marcha
de las polticas. En efecto, en situaciones de crisis econmica no slo se producen cambios
en las prioridades gubernamentales, sino que los recursos disponibles para las polticas
existentes tienden a recortarse.
En caso contrario, un supervit econmico produce oportunidades para nuevas polticas y
para mayores recursos a polticas existentes, lo que facilitara su implementacin.
Al tener diferentes organizaciones estatales y agencias privadas, ubicadas en diferentes
espacios, la implementacin nunca suele ser homognea. Todas las diferentes instituciones
involucradas en un proceso de poltica pblica tienen caractersticas organizacionales,
culturales, polticas e intereses propios. La atencin a estos factores puede contribuir a
mejorar el proceso de implementacin de las polticas pblicas que, como seala Lahera
(2006), es un proceso continuo y no lineal, que debe ser administrado. Esto implica que existe
la posibilidad de superar la capacidad administrativa preexistente, para lo cual conviene
delimitar las reas del gobierno que necesitan ser mejoradas y elegir los cambios dentro de
las polticas prioritarias.
De acuerdo con este autor, para mejorar la implementacin es necesario precisar dos
caractersticas centrales de las polticas, a partir de las cuales se definen los mbitos
indispensables para los procesos de mejoramiento. La primera de estas caractersticas es que
las polticas tienen por lo menos tres aspectos principales: uno interno al gobierno, uno
comunicacional-participativo y otro poltico-legislativo. La segunda es que las las polticas
estn siempre en una o mas etapas, no siempre consecutivas, que corresponden a su origen
diseo, gestin y evaluacin8 (Lahera, 2006: 3).
De estas caractersticas se definen los mbitos sobre los cuales es necesario trabajar. En
primer lugar, la comunicacin y la participacin, lo que implica tanto definir una imagen, como
planificar una agenda de comunicacin poltica que establezca lo que se quiere transmitir, a
quines, cundo y cmo lograrlo. Puesto que en Amrica Latina los principales
comunicadores son los presidentes, indica Lahera que es necesario que la comunicacin
gubernamental presidencial- transmita mensajes que incrementen o mantengan el apoyo y la
confianza de los ciudadanos.
En segundo lugar, es necesario cambiar la interaccin con el sistema poltico; determinar para
ello los grupos objetivo para trabajar con el congreso y los parlamentarios. Igualmente
sistematizar la relacin con la dirigencia de los partidos polticos y comisiones relacionados
con las respectivas polticas. Finalmente, aumentar la eficacia del ncleo estratgico del
gobierno, esto es, provocar cambios internos en el gobierno en relacin con cada etapa
analtica de la poltica pblica.

6.2 LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

Las actividades a las que nos referimos cotidianamente como evaluacin de polticas
incluyen actuaciones de rganos de control sobre la actividad de los ministerios, estudios de
centros de investigacin para medir los impactos de la accin pblica, trabajos de
consultora para reorientar procesos administrativos o estudios realizados por organismos
especializados de las mismas entidades pblicas sobre su propia actividad, etc.
Aunque cada actividad es diferente, todas pueden considerarse como prcticas referidas a
la recoleccin y anlisis de informaciones sobre la accin pblica (qu fue lo que se hizo?),
los resultados, efectos e impactos producidos (de qu manera modificamos los
comportamientos o las condiciones de vida del publico objetivo?), preocupaciones
normativas (hicimos bien las cosas?), preocupaciones instrumentales (cmo las podemos
8
Lahera, Eugenio. Del dicho al hecho: como implementar las polticas?. En: Revista del CLAD Reforma y
democracia, Caracas No. 35, 2006.
hacer mejor?), ligadas al buen funcionamiento y la eficacia de las administraciones y los
servicios pblicos. Estas prcticas aplican a su vez diversas herramientas y enfoques de
ciencias sociales: sociologa, ciencias econmicas, ciencias polticas o psicologa, entre otras.
El propsito de la evaluacin es conocer los efectos de la accin del Estado para
incorporarlos dentro de un debate ms amplio sobre su actuacin. Su importancia radica en
que los gobiernos suelen sustentar su legitimidad no slo en el respeto de la legalidad y de
los procedimientos burocrticos, sino cada vez ms en la eficacia de sus acciones, en sus
resultados y en el impacto sobre las condiciones de vida de la sociedad.
Como observan algunos autores9 (Duran, 1992) la evaluacin de polticas pblicas es una
herramienta para encarar los retos de los gobiernos democrticos contemporneos, ya que
stos necesitan comprender los procesos sociales que se desencadenan con la accin
pblica, y comunicar a los ciudadanos los resultados de una poltica con base en
informacin debidamente sustentada, para poder obtener respaldo poltico. Adems, la
evaluacin les permite a los gobiernos ejercer cierto control sobre las actividades pblicas
que se realizan.
En este sentido, el documento CONPES 3294 del 2004 define la evaluacin en Colombia
como una valoracin exhaustiva de la causalidad entre una intervencin de Estado y sus
efectos para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad.
Una definicin ms precisa es la que el Estado Francs adopt de manera oficial en el
Decreto 22 de 1990, que considera que evaluar una poltica es investigar si los medios
jurdicos, administrativos o financieros que fueron dispuestos, produjeron los efectos esperados
y permitieron alcanzar los objetivos que le fueron establecidos a una poltica particular.
Por esta razn, normalmente se considera que es una etapa posterior al diseo e
implementacin de una poltica, o como la etapa previa a un nuevo proceso de diseo con
base en los resultados de una poltica anterior.
Sin embargo, la evaluacin no es nicamente un ejercicio ex-post sino que puede tambin
acompaar al proceso de implementacin (evaluacin concomitante) o incluso preceder a
la toma de decisiones (evaluacin ex-ante).
El propsito de la evaluacin ex ante es la produccin de conocimiento que permita prever
los posibles efectos e impactos de la poltica. De esta manera, se aporta ms informacin al
proceso de eleccin entre las diversas alternativas posibles. En cualquier caso, tanto la
evaluacin ex ante como la evaluacin ex post estn fundadas normalmente en datos y en
valores empricos, se trata de una investigacin aplicada que produce un conocimiento
comprometido. Es el momento de acercamiento a la realidad sobre la que la poltica
pretende actuar y modificar.
Por otra parte, cada vez adquiere mayor importancia el seguimiento de las polticas, que
podra entenderse como una forma ms institucionalizada de evaluacin concomitante,
definida por el Departamento Nacional de Planeacin como un proceso continuo y
sistemtico de recoleccin y anlisis de informacin de indicadores claves para proporcionar
informacin sobre la magnitud del avance y el logro sobre objetivos - metas preestablecidas.
El seguimiento permite ejercer control de gestin sobre la accin gubernamental, fortalecer el
proceso de rendicin de cuentas y realizar ajustes de las decisiones y procedimientos
adoptados durante el proceso de implementacin de las polticas pblicas.
Finalmente, algunos autores consideran que

Una cultura de la evaluacin permitira, entre otras cosas, conocer mejor el


desempeo institucional y los efectos de las polticas y programas, limitar la
9
Duran, Patrice y Monnier Eric. Le dveloppement de lvaluation en France. Ncessites techniques et exigences
politiques. En : Revue Franaise de Science Politique, Paris : Presses de la FNSP, No. 2, 1992.
corrupcin, aumentar la transparencia y, ante todo, dar elementos para
mejorar la accin pblica e informar a la ciudadana (legitimacin) y a las
instituciones pblicas de la eficacia y eficiencia de sta10.

Al respecto, conviene establecer una distincin necesaria sobre la evaluacin en funcin de


su finalidad o de sus propsitos. Con la evaluacin endoformativa se pretende obtener
informacin para los diferentes actores responsables de la decisin y puesta en marcha de
las polticas publicas, con el propsito de reorientar los procesos realizados. Por otra parte, la
finalidad de la evaluacin recapitulativa es producir informacin que pueda ser comunicada
a la sociedad o a los actores polticos y administrativos encargados de poner en marcha
polticas similares en otros contextos.

6.2.1. La utilidad de la evaluacin


En trminos simples, la evaluacin es un conjunto de prcticas que tienen por objeto dar
cuenta de las divergencias entre la programacin inicial de las polticas y la realidad de la
ejecucin. Se trata de explicar las razones para esa divergencia y proponer alternativas para
paliar las deficiencias de la implementacin o los errores en el diseo de las polticas11.

Para qu evaluar, medir y valorar la accin pblica?


Evaluar una poltica pblica consiste principalmente en medir sus efectos sobre la realidad y
en funcin de criterios definidos previamente, realizar juicios de valor sobre esos efectos, sean
deseados o perversos, directos o indirectos, generados a corto o largo plazo. En suma, toda
evaluacin tiene una doble pretensin12:
El propsito de medir, o al menos de apreciar de la manera ms objetiva posible los
efectos de una poltica pblica sobre la sociedad. Para esto se requiere de la construccin
de un enfoque metodolgico independiente, transparente y reproducible. Esto es, que en
primer lugar debe ser conforme a las exigencias cientficas, haciendo explcitos los
presupuestos metodolgicos de los que se parte y que pueda ser replicado por otros
actores o en otros momentos, con el objeto de realizar comparaciones sobre la evolucin de
una poltica. El cambio de metodologa en la medicin del desempleo en Colombia por
parte del DANE gener por ejemplo todo tipo de problemas al impedir la comparacin con
perodos anteriores, pero tambin por la inadecuada comunicacin de las razones y del
contenido del cambio.
En segundo lugar, las decisiones sobre el mtodo empleado, la forma de recolectar la
informacin y de realizar su anlisis deben ser tomadas con total independencia de quien
tuvo a su cargo el diseo o la implementacin de la poltica evaluada. La dificultad en
relacin con la medicin consiste en identificar y aislar los efectos que son directamente
imputables a la poltica evaluada, respecto de los factores contextuales que no fueron
producidos por la implementacin de la poltica o que no son controlados directamente por
los actores encargados de su diseo o puesto en marcha.
Por otra parte, toda evaluacin es un ejercicio de valoracin de la accin del Estado y tiene
por lo tanto una naturaleza poltica. Es decir, que no puede slo considerarse como un
problema de encontrar la metodologa apropiada para absolver inquietudes acerca de la

10
Roth Deubel, Andr. La evaluacin de polticas pblicas en Colombia: una mirada crtica a partir de las
prcticas evaluativas oficiales de los programas de la Red de Apoyo Social. En: Revista del CLAD, Bogot, n
45; 2009. p.1.
11
Jacob, Steve. Evaluation. En : Boussaguet, Laurie et al. Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Sciences Po,
2004
12
Ibid.
eficacia de las polticas (alcanzan sus objetivos?) o su coherencia (los instrumentos y
procedimientos dispuestos para la implementacin corresponden con los objetivos previstos y
con lo que se dise inicialmente?), sino especialmente sobre aspectos como su pertinencia
(es esta poltica prioritaria o deberamos dedicar los recursos a otras problemticas?), o sus
efectos (quin es beneficiado y quien es perjudicado?).
Como administradores pblicos en el ms amplio sentido del trmino- en la evaluacin se
trata de conocer y comprender las consecuencias y efectos de nuestras decisiones o dicho
de otra manera, saber si nuestras acciones son justificables frente a la sociedad. Para los
ciudadanos, se trata de valorar las actuaciones de sus representantes, la correspondencia
entre la accin pblica y sus necesidades; y de obtener informacin para sus decisiones
electorales o para su participacin en procesos de poltica pblica. Por lo anterior, seala
Jacob13 que la definicin de los factores de evaluacin, la eleccin de criterios de
apreciacin y las estrategias de valoracin de las recomendaciones del evaluador
constituyen asuntos polticos importantes. Para este autor, la evaluacin se encuentra
entonces en medio de las tensiones entre medicin cuantitativa y valoracin cualitativa, entre
gestin racional y debate democrtico.
La evaluacin es normativa. Los actores del proceso no pueden separarse de valores, normas
y percepciones propias o de quienes solicitan la evaluacin. Esto lleva a la abundancia de
criterios y metodologas aplicables que son en si mismos objeto de controversia. Por tal razn
es recomendable, como indica Roth14, que estn enunciados de manera explicita y clara en
el documento de evaluacin.
Por las razones expuestas, hoy se tiende a pensar que la evaluacin no puede ser
exclusivamente un asunto de tcnicos o expertos, esto es, que no debera ser indiferente a
consideraciones polticas en el sentido al que acabamos de hacer referencia-. Se propone,
por lo tanto, la adopcin de un enfoque pluralista para la evaluacin, que rena los
esfuerzos de funcionarios, decisores, expertos y ciudadanos. Este enfoque reconoce la
necesidad de incluir todos los actores comprometidos en las polticas o afectados y
beneficiados- por ella, y propone por tanto la conformacin de comits de evaluacin del
cual estos hagan parte. La evaluacin desde esta perspectiva busca entonces hacer una
sntesis entre exigencias polticas y contingencias tcnicas15.

6.2.2 Qu criterios pueden utilizarse para la evaluacin?


Para poder valorar la accin pblica, el evaluador debe realizar una comparacin entre lo
que es y lo que debe ser, que se expresa en una serie de cuestionamientos. La manera en
que estos ltimos se planteen depende del contexto y particularmente de los propsitos que
se persiguen con la evaluacin. Diversos criterios pueden utilizarse al respecto:
Pertinencia. Se trata de una comparacin entre los objetivos propuestos para la poltica y
las caractersticas del problema pblico que es objeto de la accin pblica. La pertinencia
de la poltica dependera de la coherencia entre los objetivos y la naturaleza y distribucin
temporal y socio-espacial del problema. Por ejemplo, frente a la situacin de movilidad en
Bogot se ha generado un debate enorme sobre la pertinencia de la construccin de un
tren metropolitano, las condiciones para el trazado de las lneas, su financiacin, etc.
Evaluacin a nivel de medios: su propsito es verificar que los medios dispuestos en la
formulacin han sido debidamente puestos a disposicin de los diferentes actores
encargados de la implementacin de las polticas pblicas.
Eficiencia. Anlisis de la relacin entre los recursos y medios utilizados y los efectos de la
poltica. Una de las modalidades de este tipo de evaluaciones es el anlisis costo-beneficio
13
Ibid.
14
Roth, Op. Cit.
15
Jacob, Op. Cit.
que requiere de una conversin en trminos monetarios de los costos y los efectos de una
poltica.
Por otra parte, el anlisis costo-utilidad permite comparar diferentes alternativas de poltica
para alcanzar un efecto determinado. En este caso la evaluacin permite determinar si se
pueden alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si se puede obtener un nivel mayor
de logro de objetivos con los mismos recursos.
Las evaluaciones de eficiencia ofrecen informacin descriptiva sobre la forma en que se
desarrollo la implementacin de la poltica; aunque no se ocupa de producir explicaciones
sobre sus causas.
Resultados. Comparacin entre los resultados y efectos generados en la realidad social, de
una parte, y los objetivos y metas de la poltica propuestos inicialmente. En otras palabras, se
identifican los objetivos explcitamente formulados y a las metas definidas cuantitativamente y
se comparan con los resultados obtenidos por la aplicacin de la poltica por ejemplo, el
nmero de cupos educativos creados en un periodo determinado o de kilmetros de
autopistas construidos-. No obstante, es frecuente, como indicamos en la lectura
correspondientes a la semana tres, que no todos los objetivos de las polticas estn
explcitamente indicados en la formulacin de las polticas; por tanto, para realizar
adecuadamente este tipo de evaluaciones es necesario que el equipo encargado del
proceso reconstruya inicialmente los objetivos explcitos e implcitos de la poltica.
Impacto. Las evaluaciones que se basan en este criterio tienen como propsito utilizar datos
cuantitativos y cualitativos que permitan determinar los efectos previstos o inesperados,
positivos o negativos, que gener la poltica pblica sobre el comportamiento de los
afectados o sobre el contexto y las condiciones en que se presenta el problema.

6.2.3 Los actores de la evaluacin


Como se ha indicado en las anteriores unidades, el anlisis de polticas reconoce que es
necesario observar la interaccin entre el Estado y la sociedad para dar cuenta de los
procesos polticos. Adems, la evaluacin de polticas puede iniciarse tanto del lado de la
sociedad como de la administracin pblica. Por lo tanto, la evaluacin de polticas tiene un
sentido particular en contextos democrticos donde puede hallarse una sociedad abierta y
en un ambiente de libre expresin y de control de la accin gubernamental.
En estos contextos, por lo tanto, existe una combinacin entre exigencia democrtica y
exigencia tcnica. La factibilidad de la evaluacin democrtica de las polticas depende de
la real existencia de acceso a la informacin pblica y de una disminucin en la desigualdad
de los actores sociales para afrontar estos trabajos.
Si estas condiciones se cumplen, las prcticas de evaluacin renen con frecuencia a
actores de diverso tipo (estatales, privados, sociales, centros de investigacin, los
ciudadanos, etc.).
Es necesario entonces diferenciar entre tres posibles roles de estos actores tan heterogneos:
evaluadores, solicitantes y destinatarios de la evaluacin, an si en la prctica suele ser difcil
distinguir qu actores cumplen cada uno de esto roles16.

El solicitante
Constituye el punto de partida y el fundamento del proceso de evaluacin, que toma forma
con una solicitud de evaluacin. Generalmente se trata de una entidad gubernamental, que
decide evaluar sus propias polticas y por lo tanto define los cuestionamientos que orientarn
el proceso de evaluacin. Sin embargo, cada vez con mayor frecuencia, son actores
privados o centros acadmicos los que deciden realizarlos por su propia cuenta. Por

16
Jacob, Op. Cit.
supuesto, esto les genera problemas con los gobiernos que suelen descalificar sus
conclusiones cuando no los favorece ver por ejemplo los debates sobre la seguridad
ciudadana-. Ahora bien, la implicacin de actores con capacidad de decisin hace posible
que la informacin producida por la evaluacin sea utilizada como insumo para la toma de
decisiones.
Los mltiples evaluadores
El evaluador puede ser definido como el responsable de la direccin y elaboracin de los
informes de evaluacin. Existen tres tipos posibles de evaluadores:
Especialistas de la evaluacin; esto es, expertos en el diseo y aplicacin de metodologas
aunque no necesariamente familiarizados con los sectores o problemticas particulares que
son el objeto de las polticas que sern evaluadas como el transporte, la seguridad social o
el desempleo, por ejemplo-.
Expertos en el sector o problemtica objeto de la poltica evaluada; en este caso,
contrario al anterior, se garantiza el conocimiento especfico aunque posiblemente a cambio
de debilidades en el diseo metodolgico.
Un equipo que combine expertos metodolgicos y especialistas en sectores o
problemticas.

Se debe buscar en todo caso que el evaluador tenga la legitimidad tcnica y poltica, de
ser posible- necesaria para poder emitir juicios de valor. Ahora bien, en cuanto a la relacin
entre evaluador y solicitante, es posible encontrar al menos tres casos diferentes17:
Las evaluaciones pueden ser internas o externas, es decir, quien evala puede ser parte
del gobierno que ejecuta la poltica (realizada por rganos especializados dentro de la
agencia responsable de la poltica, lo que se conoce como auto-evaluacin) o externo a l
(no gubernamental o de una agencia diferente de control).
La investigacin acadmica de universidades o centros de investigacin, que se realiza
con independencia de los gobiernos evaluados. Esto provee legitimidad a sus informes, que
se consideran basados en la aplicacin de conocimiento cientfico especializado y
metodologas rigurosas.
La evaluacin puede ser igualmente realizada por consultores privados. En muchos pases
es una actividad especializada de centros de estudio de carcter privado que compiten
por obtener contratos de evaluacin. Dependiendo de quin sea el contratante, podrn
tener independencia respecto de la administracin o estar vinculados contractualmente a
ella. En Colombia, buena parte de los estudios de evaluacin de los programas sociales son
contratados con consorcios conformados por empresas internacionales y nacionales18.

El evaluado
En trminos generales, la evaluacin provee un anlisis crtico de los resultados y efectos de
la accin pblica; por lo tanto, los principales evaluados son los actores poltico-
administrativos encargados de la toma de decisiones en el Estado. De esta manera, la
evaluacin de polticas permite fortalecer la responsabilidad pblica. El problema que
enfrentamos es que en la medida en que otros actores no gubernamentales participan de
diversas maneras en la construccin e implementacin de polticas, la responsabilidad tiende
a diluirse. Esto es particularmente visible en la seguridad social, puesto que la
contractualizacin de los servicios por ejemplo, en el sistema de salud- dificulta al
ciudadano la identificacin de un responsable por la calidad de los servicios.
17
Jacob, Op. Cit.
18
Roth, Op. Cit.
Por otra parte, como seala Jacob19 todo ciudadano es un potencial evaluado, en la
medida en que cotidianamente somos destinatarios o grupos objetivos de una poltica
pblica. No obstante son convocados a los procesos de evaluacin rara vez, pese a que
los ciudadanos tienen informacin valiosa sobre la efectividad e impacto de las polticas que
permite un proceso de aprendizaje colectivo para mejorar los servicios y en general, la
construccin e implementacin de polticas.

19
Jacob, Op. Cit.
UNIDAD SIETE: DEL MODELO GERENCIAL CLSICO A LA NUEVA GESTIN PBLICA

El modelo tradicional de la administracin pblica


El gerencialismo clsico
Las crticas al modelo tradicional de la administracin pblica
Los postulados bsicos de la Nueva Gestin Pblica
La agenda de reforma de la Nueva Gestin Pblica
Las criticas al enfoque y los problemas para su aplicacin

UNIDAD SIETE: DEL MODELO GERENCIAL CLSICO A LA NUEVA GESTIN PBLICA

1.1 EL MODELO TRADICIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

1.1.1 Burocracia y administracin


La concepcin tradicional de la administracin pblica est basada en la idea de Max
Weber de la burocracia moderna. Partiendo de la definicin de Estado moderno donde los
funcionarios dejan de ser propietarios de los medios materiales de la administracin este autor
define al funcionariado moderno como un conjunto de trabajadores altamente
especializados, con una larga preparacin y un sentido tico basado en el valor de la
integridad. Para Weber, sin este funcionariado se cernera sobre nosotros el riesgo de una
terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se veran amenazadas las
realizaciones tcnicas del aparato estatal1.
Segn este modelo, el funcionario no debe hacer poltica sino limitarse a administrar
imparcialmente, ejecutando precisa y concienzudamente las ordenes de la autoridad
superior, an en contra de su propio juicio, descargando toda la responsabilidad en dicha
autoridad.
Las caractersticas de la burocracia para Weber son:
1. El prerrequisito de una organizacin burocrtica est constituido por la existencia de
reglas abstractas a las que estn ligados el detentador (o detentadores) del poder, el
aparato administrativo y los dominados. Las rdenes se legitiman por el ordenamiento jurdico
impersonal del que recibe su poder de dominio.
2. Con base en este principio de legitimidad, una organizacin burocrtica se caracteriza
por relaciones de autoridad entre posiciones ordenadas sistemticamente en un modo
jerrquico, por esferas de competencias claramente definidas, por una divisin del trabajo y
por una clara separacin entre persona y oficio. Adems las funciones administrativas se
ejercen de manera continuada y basndose en documentos escritos.
3. El personal empleado en una estructura burocrtica es tpicamente libre, es tomado bajo
contrato, y en virtud de calificaciones tcnicas especificas se le paga una remuneracin fija,
tiene una carrera regular y considera el propio trabajo como una ocupacin de tiempo
completo2.

1
Weber, Max. El poltico y el cientfico. Barcelona: Editorial Tecnos; 1995. p. 102
2
Giglioli, Pier Paolo. Burocracia. En: Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Mxico: Siglo XXI; 1983.
Por lo tanto, esta administracin se funda en la racionalidad legal y la aplicacin ciega de
los procedimientos y reglas establecidos legalmente. Esta forma de administracin impide la
discriminacin, la existencia de desigualdades o privilegios y el uso arbitrario de la ley.
El burcrata obedece el reglamento sine ira et studio, sin ira y sin prevencin. La continuidad
y la regularidad de los servicios estaban fundamentadas en la rutina y en una actuacin
profesional de funcionarios estables, fuertemente socializados en la idea del servicio pblico.
Esto le dara a la administracin seguridad y continuidad, y una tajante separacin entre
decisin y ejecucin.
Estos elementos centrales de la idea weberiana de administracin racional era defendido
como una forma coherente de ejercicio de las funciones del Estado en las modernas
democracias de masas3. Para Weber, la administracin burocrtica es superior a las dems
formas de administracin que existieron previamente.
Finalmente, es necesario resaltar que el modelo burocrtico requiere para su consolidacin
de algunos presupuestos: la existencia de un sistema legal, el desarrollo de una economa
monetaria y la expansin cualitativa y cuantitativa de las tareas administrativas. La falta de
alguna de estas caractersticas no indicara la ausencia de burocracias sino de desarrollos
diferentes a los de la burocracia moderna.
La burocracia moderna tiene algunos efectos importantes entre los cuales se encuentra la
concentracin de los medios de administracin, que ser ampliamente criticado mas tarde. El
segundo efecto es la nivelacin de las diferencias sociales, que resulta del ejercicio de la
autoridad conforme a reglas abstractas e iguales para todos. Por ltimo, la seleccin de
funcionarios por medio de criterios objetivos puede hacer que surja una casta privilegiada
con bases meritocrticas.

7.1.2 El gerencialismo clsico

Despus de la crisis del 30, el crecimiento de las funciones asumidas por los Estados de
Bienestar en los pases centrales y en Amrica Latina con el desarrollismo- fue incrementando
la complejidad de las funciones pblicas estatales y con ellas los requerimientos tcnicos
para la garanta de los servicios requeridos por los ciudadanos. Por esa razn, los Estados
empiezan paulatinamente a incorporar algunas tcnicas del sector privado que se
consideran ms flexibles que aquellas propias del modelo burocrtico tradicional.
Para Olias de Lima4 el gerencialismo clsico est fundado en las propuestas de Taylor y
Fayol la organizacin cientfica del trabajo- y en algunos autores neoclsicos de la teora
de las organizaciones como Gulick, Urwick y Mary Parker Follet (entre otros).
Sin embargo, el gerencialismo clsico conserva algunos elementos de la concepcin
burocrtica weberiana. Al igual que en el esquema tradicional la premisa bsica del
gerencialismo clsico es la separacin entre el mbito de la decisin (mbito poltico) y el de
la accin (la gestin) o entre aquellos que toman decisiones y aquellos que las ejecutan.
Mientras que los rganos y autoridades polticas se encargan de definir el inters colectivo
el gobierno y el parlamento-, sus decisiones deben ser puestas en marcha con la mayor
fidelidad por las organizaciones de la administracin pblica.
En consecuencia, seala Gonzlez, el principio de autoridad es el nico medio para
determinar y controlar el esfuerzo y las responsabilidades de los miembros de la organizacin;
mientras que el principio de unidad de mando que se materializa en los procedimientos
rutinarios asegura la coherencia entre rdenes y decisiones de niveles polticos y acciones de
los subordinados.
3
Olas de Lima, Blanca. La evolucin de la gestin pblica: la Nueva Gestin Pblica. Madrid: Prentice Hall;
2001.
4
Ibid.
El gerencialismo clsico considera que tanto las empresas como la administracin pblica son
organizaciones jerrquicas y piramidales. La diferencia entre las dos radica sobre todo en
que la administracin pblica obedece a procesos polticos a partir de los cuales se
establecen los objetivos que deber cumplir. Sin embargo, una vez comprendidas estas
restricciones polticas sobre el proceso decisorio, lo que queda es un proceso administrativo
de ejecucin de decisiones a cargo de un cuerpo de profesionales ordenados y
disciplinados cuyas acciones son regidas por marcos normativos de carcter legal.

Proposiciones bsicas del gerencialismo clsico5:


El hombre es un decisor racional que se gua por el inters, es capaz de ordenar sus
preferencias, plantear opciones y cursos de accin alternativos, anticipando las
consecuencias de sus acciones.
La motivacin esencial del individuo es de ndole econmica. El comportamiento de los
empleados es perfectamente previsible y la productividad es una variable directamente
dependiente de las retribuciones.
Siempre hay un mejor camino, una solucin idnea para cada caso. Descubrir la manera
ms adecuada de hacer las cosas es posible aplicando los instrumentos adecuados. La
gerencia no debe interesarse por el por qu sino por el cmo.
La armona en el contexto organizativo es deseable y practicable. El conflicto es siempre
negativo y denota una mala gestin.
La eficiencia puede lograrse mediante un diseo organizativo adecuado y los incentivos
apropiados. Los incentivos son esencialmente de ndole econmica.
Las relaciones humanas en la empresa son de gran importancia y deben lograr que las
personas se adapten a la organizacin y trabajen sin que interfieran sus problemas
personales.
Un adecuado sistema de supervisin y control, jerrquico o funcional, garantizara el
cumplimiento de las instrucciones y la eficiencia.
Como puede verse, este modelo est dominado por la teora econmica, la teora de la
eleccin pblica, los modelos de principal-agente y los modelos de costo de transaccin.
Los supuestos econmicos subyacentes al NGP tienden a simplificar las motivaciones para el
comportamiento humano y sobrevalorar la racionalidad de su accin. Adems, en estos
modelos se considera que las actividades del sector pblico son juegos estratgicos entre
actores racionales cuya meta es hacer que el sistema sea eficiente, racionalizado y
consistente6.
El impacto del gerencialismo sobre la administracin pblica se centr en la introduccin de
tcnicas para el manejo presupuestal, el control de la gestin y la administracin del personal.

7.1.3 Las crticas al modelo clsico de administracin pblica


Desde la teora las crticas al modelo burocrtico empiezan con Robert Merton, quien
propuso que las organizaciones burocrticas conducen al desplazamiento de los objetivos,
a la rigidez, a la incapacidad de adaptacin a situaciones nuevas y al ritualismo.
La razn es la propia lgica de funcionamiento de las burocracias, es decir, dado que se
exige la estricta observancia de las reglas y procedimientos, el fin de la organizacin deja de
ser la consecucin de objetivos y pasa a ser el cumplimiento de las normas. La rigidez tpica
de las normas lleva a dificultades de adaptacin de las burocracias a nuevos problemas o
situaciones no previstas por stas, lo que genera ineficacia.

5
Gonzlez Rabanal, Myriam de la Concepcin. Concepto y Evolucin de Gestin Pblica. En: Gonzlez
Rabanal. La accin y los retos del sector pblico: una aproximacin. Espaa: Delta Publicacin; 2008.
6
Christensen, Tom y Laegrid, Per. El Estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales
y democracia. En revista Gestin y Poltica Pblica, Mxico, Vol. XIV, n 3, 2do semestre de 2005.
El trabajo de Michel Crozier, a su vez, puso en evidencia la incapacidad de las
organizaciones burocrticas para adaptarse a los cambios del entorno as como su
incapacidad para erradicar la discrecionalidad en la actuacin de la administracin dada
la existencia de reglas informales y poderes fcticos dentro de la organizacin. Otros autores,
como Niskanen incluso insistieron en que los funcionarios respondan a sus propios intereses
sectoriales.
Por otra parte, se ha insistido en dos problemas que pueden presentarse en sociedades
donde la burocracia extiende su poder y se conforma como cuerpo independiente: el
problema del control poltico y el de las relaciones entre la burocracia y los grupos de
inters7. Como ha sealado Selznick, existe una tendencia de las estructuras de administracin
a asegurarse el consenso y la cooperacin de los grupos sociales ms fuertes, lo que puede
llevar a la transformacin de los objetivos para los que fue creada esa rea o estructura8.
A partir de la dcada de 1970, y ms particularmente en los aos 80 y 90, la
internacionalizacin de los mercados industriales, comerciales y financieros provoca
problemas de coordinacin administrativa y pone de relieve los desajustes entre las
estructuras administrativas nacionales y la nueva realidad.
A esto se suma la hipertrofia del aparato administrativo estatal que hace ms lentos los
procesos y dificulta an ms la coordinacin. El sobredimensionamiento de las burocracias
empieza a verse como extremadamente costoso por su tamao e ineficiente por la
duplicacin de las agencias y programas.
La rigidez y la disciplina de las burocracias parecen opuestas a las necesidades de una
administracin eficiente.

Como seala Klisberg

A la luz de estas evidencias, la supuesta superioridad tcnica de la


burocracia es difcilmente defendible. La burocratizacin despilfarra los
recursos humanos de la organizacin sometindolos a un bajo rendimiento
sistemtico, trastorna los medios en metas, endiosando las rutinas, y viola
aspectos trascendentales de la naturaleza humana, creando un clima
autorrepresivo y opresivo que engendra una altsima tensin social9.

Por otra parte, las nuevas preocupaciones de los Estados (relacionados con el medio-
ambiente, la seguridad y los trficos de drogas, armas y personas, entre otros) no se adecan
a la forma sectorial y especializada de accin gubernamental. En muchos de estos mbitos
no es efectivo un tratamiento nacional, por lo que se requiere de cooperacin entre cuerpos
administrativos nacionales y de la incorporacin de nuevas tecnologas.

7.2 LA APARICIN DE UNA NUEVA CORRIENTE TERICA DE ADMINISTRACIN PBLICA


En la dcada de 1990 una serie de reformas orientadas al mercado y de problemas
prcticos de los gobiernos de Europa y Estados Unidos llevaron a la atenta lectura de los
postulados del llamado nuevo gerencialismo pblico.
La expansin de las funciones del Estado y la consolidacin de los regmenes democrticos
llevo a una mayor presin de la ciudadana sobre la demanda de los servicios y un mayor

7
Giglioli, op. Cit.
8
Selznick P. TVA and the Grass Roots. Berkeley: University of California press; 1949.
9
Kliksberg, Bernardo. Como enfrentar la pobreza? Estrategias y experiencias organizacionales innovadoras.
Buenos Aires: CLAD, PNUD, Grupo Editorial Latinoamericano; 1989.
inters por su calidad. En este contexto debe considerarse que se trataba de una
ciudadana mejor educada y con mayor informacin disponible sobre la accin del Estado.
El trabajo fundador de esta nueva corriente fue el de Osborne y Gaebler, La reinvencin del
gobierno, que postula los principios sobre los cuales deba apoyarse la modernizacin de las
estructuras publicas estatales. El modelo esta basado en lo que ellos denominaron las cinco
R: reestructuracin, reingeniera, reinvencin, realineacin y re conceptualizacin.
Reestructurar: significa eliminar todo aquello que no contribuye a mejorar el servicio o
producto suministrado al pblico. Esto lleva a la conclusin de que es necesario establecer
prioridades, suprimir lo obsoleto, la duplicacin y lo que no sea transparente dentro de la
administracin pblica.
Reingeniera: este concepto est representado por el lema empezar de nuevo. La idea
central es que es ms eficiente disear nuevos procesos que aprovechen la tecnologa de la
informtica y eliminen el papeleo innecesario que intentar hacer arreglos parciales o parches
a una organizacin ineficiente.
Reinventar: con este concepto los autores se refieren a la necesidad de crear en el seno
de la administracin pblica una cultura de espritu empresarial que facilite la introduccin de
mecanismos de mercado y pensamiento estratgico que se centre en resultados.
Realinear: de acuerdo a este modelo los funcionarios pblicos debern gestionar el
cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado, es decir,
realinear a la organizacin y al personal detrs de los objetivos y prioridades establecidos.
En otras palabras, la estructura debe seguir a la estrategia; esto significa la creacin de
nuevos circuitos de autoridad y responsabilidad.
Reconceptualizar: significa mejorar el aprendizaje organizacional, promover
organizaciones con capacidad de adaptacin y forjadoras de conocimiento. De esta forma
los autores creen que se creara paulatinamente una nueva cultura, con una visin compartida
sobre el futuro. Para esto seria necesario reclutar gerentes pblicos con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia.

Si bien la propuesta pretende partir de una posicin neutral para proponer alternativas a los
altos costes e ineficiencia del aparato burocrtico estatal, tiene su inspiracin terica en el
pensamiento neoliberal y ms especficamente las propuestas de la corriente del public
choice teoras de la eleccin pblica-.
Este modelo y el diagnostico que hizo la administracin Clinton en los Estados Unidos sobre
los problemas que existan en la administracin pblica y su necesidad de adaptacin a la
realidad contempornea y a las nuevas tecnologas existentes en la era de la informacin,
hicieron que se considerara en todo el mundo la reforma del sector pblico.
La recomendacin tanto del Banco Mundial como de los expertos era cambiar la
administracin pblica siguiendo un modelo de resultados, de gestin individual e incentivos,
adems de la orientacin hacia el mercado de las reas que fueran pasibles de ser
privatizadas. El ideal del nuevo modelo fue el reemplazo de las viejas estructuras burocrticas
por entidades ms pequeas, ms flexibles y orientadas al usuario y la aplicacin de las
tecnologas de la gestin privada en el mbito pblico.
De esta forma, la reforma del Estado se defini como una serie de cambios intencionales de
las estructuras y procesos de organizaciones del sector publico con el objetivo de que
funcionen mejor10.

10
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert. Public Management Reform: A comparative Analysis. Oxford: Oxford
University Press, 2000.
El informe del Banco Mundial de 1997 estableci un conjunto de medidas destinadas a
fomentar la competencia, la apertura de las instituciones del Estado (con el fin de quebrar el
monopolio estatal), la descentralizacin y la instrumentacin de prcticas de participacin
ciudadana, en lnea con las nuevas tendencias tericas de la poca.
La nueva idea de organizacin en funcin de los resultados hizo que se desarrollara un
conjunto de herramientas prcticas como los indicadores de rendimiento, los sistemas de
incentivos, las estrategias de recorte de gastos, y otros destinados a darle a la administracin
pblica mayor flexibilidad y eficiencia en la prestacin de servicios pblicos11.
La creencia generalizada era que el nuevo gerencialismo pblico conducira a un gobierno
ms econmico y eficiente. Adems se haca hincapi en la necesidad de ampliar el control
de la ciudadana sobre el gobierno, la transparencia y la libertad de los gerentes para llevar
a cabo su gestin.
Estas transformaciones hacia adentro del Estado estaban legitimadas por la experiencia
exitosa que haba tenido el gerencialismo en el sector privado y se presenta como una
alternativa tanto al gerencialismo clsico como a la administracin pblica basada en el
modelo weberiano12.

7.2.1 Los postulados bsicos del new public management o nueva gestin pblica
A pesar de la amplitud de propuestas, tcnicas y herramientas que se reconocen como parte
de la NGP, podemos considerar que existen algunas propuestas comunes:
Reduccin del tamao del sector pblico: el postulado principal que identifica al NPM es
la reduccin del sector pblico en tamao, recursos y mbito de influencia a travs de la
privatizacin y la descentralizacin, con el fin de hacerlo ms econmico y eficiente.
Desregulacin de actividades, con el propsito de eliminar las trabas a la iniciativa
privada que implica la intervencin de los Estados. Para los defensores del NPM, la excesiva
reglamentacin por parte del Estado es producto de la bsqueda de control por las
burocracias.
Descentralizacin de organizaciones: se propone reducir el tamao de las organizaciones
pblicas. La razn es el diagnstico de un tamao excesivo de las burocracias estatales y
una gran complejidad de las organizaciones, que posibilitan que las burocracias tengan un
gran poder y dificultan el control externo. Adems, el tamao excesivo de las organizaciones
pblicas y sus burocracias producen resistencias al cambio y bloqueos de los procesos. Las
propuestas de cambio y los mecanismos de control fracasan con la inercia de las rutinas
burocrticas que impide la adaptacin de las organizaciones a las exigencias del entorno.
Por otra parte, desde este enfoque se observa que se ha tendido a considerar a las
organizaciones pblicas como externas a la sociedad y que, por ello, se hace necesario
acercarlas a los ciudadanos, as como mejorar la eficacia haciendo coincidir los escenarios
de toma de decisiones con el contexto donde los problemas aparecen.
Hacer las organizaciones ms horizontales: se plantea eliminar niveles jerrquicos y jefaturas
redundantes e innecesarias que resultan del inters para las burocracias por conseguir y
mantener espacios de poder; igualmente, obtener remuneraciones mayores que las habituales.
La reduccin de niveles jerrquicos organizaciones ms planas- disminuye el tiempo
necesario para realizar los procesos al tiempo que reduce las distorsiones en la comunicacin
interna facilitando las respuestas oportunas. En este ltimo aspecto se sustituye el modo

11
Suleiman, Ezra. Es Max Weber realmente irrelevante?. En: Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas, Madrid: INAP, Nro 17-18, 2000.
12
Oszlak, Oscar. Quemar las Naves (o como lograr reformas estatales irreversibles).
Trabajo presentado al IV Congreso Internacional del CLAD, Mxico; 1999.
vertical tradicional de la comunicacin jerrquica descendente para las ordenes y
ascendente para la informacin- por un sistema de comunicacin en red.
Ruptura del monolitismo y especializacin: el NGP propone eliminar las grandes
organizaciones y reemplazarlas por organizaciones pequeas adaptables a las
circunstancias del entorno; esto es, crear agencias no vinculadas jerrquicamente con la
estructura central del sector pblico, sino ligadas por vnculos contractuales definidos
alrededor de los objetivos establecidos por las autoridades administrativas. Al carecer de
vinculacin jerrquica, las agencias tienen la autonoma necesaria para perseguir sus propios
objetivos en concordancia con los contratos establecidos- sin relacin con los propsitos
generales del Estado.
Desburocratizacin y competencia: la idea de esta corriente es romper con los
procedimientos burocrticos basados en el procedimentalismo, el formalismo y la
irresponsabilidad respecto de los resultados, que en un momento permitieron la universalidad
en la prestacin de los servicios pero que aparecen como poco apropiados frente a las
presiones por mayor eficacia y calidad. En cambio postula la fragmentacin; esto es, que las
organizaciones gubernamentales compitan por recursos y clientes en un contexto de mercado
limitado que premiara las organizaciones eficientes
Modificar la estructura reglamentaria de los funcionarios: modificar la estructura de reglas e
incentivos que rigen el desempeo de los empleados pblicos por considerar que impide la
competencia, favorece la resistencia al cambio, la baja motivacin laboral y orienta el
desempeo hacia los medios rutinas, procedimientos- en vez de a los fines. Como alternativa,
la NGP propone modificar la relacin entre cargo y retribucin, ofreciendo incentivos por el
desempeo. De esta manera, se crean incentivos econmicos y de diverso tipo, con el fin de
atraer y mantener personas eficientes. Se trata de introducir mecanismos de incentivos ligados
al desempeo individual propios de la empresa privada
Clientelizacion: la transformacin del ciudadano usuario- en cliente. En otras palabras se
pretende convertir al usuario, de receptor pasivo, en actor con capacidad de influir en la
toma de decisiones sobre la prestacin del servicio empoderamiento-, lo que resulta
equivalente al consumidor en el mercado. El concepto de cliente se tiende a relacionar en la
NGP con la democratizacin de los servicios pblicos; as, se espera que las organizaciones
pblicas recuperen la legitimidad reconocida por los ciudadanos no solo a partir de servicios
eficaces y de calidad, sino igualmente de la satisfaccin de los deseos de los ciudadanos.
Evaluacin: otro elemento fundamental de la NGP es el cambio de los sistemas de control
fundamentalmente basados en la legalidad o el control financiero- por los mecanismos y
procesos de evaluacin
Cambiar la cultura: a partir de la dcada de 1980, algunos estudios enfatizaron en el
impacto de prcticas, costumbres y hbitos de servicio sobre la cantidad y la forma en que
los servicios son ofrecidos a los ciudadanos. En otras palabras, se reconoci la importancia
de los patrones culturales de las organizaciones, como la resistencia de los funcionarios a
modificar sus pautas de trabajo.

Estas propuestas fueron acompaadas por la utilizacin de una serie de tcnicas


provenientes del sector privado. De acuerdo a Echevarra y Mendoza, algunas podan ser
utilizadas directamente y otras deban adaptarse a la realidad y funciones del sector
pblico13.

13
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. La Especificidad de la Gestin Pblica: el
Concepto de Management Pblico. En: Losada i Madorran. De Burcratas a Gerentes?. Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo, 1999.
Figura No. 2
Tcnicas privadas para la gestin publica
Aplicacin directa Adaptacin Reconceptualizacin
Planificacin estratgica X X
Gestin del cambio X X
Direccin por objetivos X X
Marketing X
Diseo organizativo y X
de operaciones
Direccin de recursos X X
humanos
Gestin financiera X
Sistema informativo X
Fuente: Echevarria y Mendoza.

Adems, se introdujeron en la prctica del NGP tcnicas de desarrollo de habilidades


directivas, es decir capacitacin en negociacin y gestin de conflictos, liderazgo, trabajo
en equipo, etc.

7.2.2 La agenda de reformas aplicadas en diversos pases sobre la base de los


postulados del nuevo gerencialismo pblico
En general se considera que Gran Bretaa se ubic como el centro de la reforma gerencial
(a partir de 1979 bajo la administracin de M. Thatcher); la siguieron Canad (1984) y
Nueva Zelanda (1986).
En estos pases, as como posteriormente en los pases escandinavos, la reforma gerencial ha
sido ms profunda y completa, mientras que en otros como Francia y Alemania si bien puede
observarse la introduccin de algunos elementos, la administracin permanece esencialmente
burocrtica.
En Gran Bretaa, la transformacin del sector pblico form parte del proyecto de Margaret
Thatcher de permitir a las fuerzas del mercado introducirse en el servicio pblico. El Estado era
visto como un obstculo para el crecimiento econmico14.
Los Estados Unidos iniciaron la reforma en la dcada de 1990, y de acuerdo a Aberbach y
Rockman15 sta se centro en la necesidad de reducir el tamao del aparato burocrtico, por
lo que fueron predominantes las medidas de recorte de personal de mandos medios y bajos,
y simultneamente creci el nmero de funcionarios nombrados polticamente a fin de ejercer
mayor control poltico sobre la burocracia.
De todos estos casos pioneros, Nueva Zelanda fue exaltada como el mayor y ms exitoso
implementador del NGP. El pensamiento que guio la reforma en este pas puede resumirse en
los siguientes postulados:
Preferir al sector privado sobre las organizaciones del sector pblico, especialmente en
funciones comerciales
Preferir organizaciones pequeas sobre las grandes
Optar por organizaciones no departamentales sobre departamentos ministeriales
Separar la policy de las operaciones

14
Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replantendose la administracin pblica. En A. Cerrillo i
Martnez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administracin Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
15
Aberbach, Joel y Rockman, Bert. Reinventar el Gobierno: Problemas y
Perspectivas. En: Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Madrid, INAP, N 15, Mayo/Agosto, 1999.
Separar recaudacin de adquisiciones
Separar provisin de revisin y auditoria
Aspirar a una rendicin de cuentas horizontal
Descentralizar donde quiera que sea posible
La agenda de reformas fue el resultado del diagnstico crtico que los consultores vinculados
a la Secretaria del Tesoro proporcionaron al gobierno y el contenido incluy el recetario
neoliberal. Por lo tanto la tendencia fue a una renuncia progresiva a formulas intervencionistas
de gestin econmica sumado a un proceso continuo de reformas de la gestin pblica.
Se acentu la filosofa de el usuario paga, por lo que se convirti a los servicios pblicos
bajo lneas de funcionamiento del sector privado16. Adems, se modifico la estructura
institucional y el marco jurdico de la funcin pblica. En la nueva organizacin, se les atribuyo
a los jefes ejecutivos nuevas responsabilidades en gestin de personal y financiera (que antes
se hallaba centralizada y bajo control poltico), por lo que los jefes de cada departamento
empezaron a ser completamente responsables para manejar sus departamentos con eficacia
y eficiencia. Los contratos se establecieron por tiempo limitado con la posibilidad de
renovarlos y el servicio civil de carrera fue prcticamente abolido. Al mismo tiempo el
presupuesto y otras asignaciones fueron organizados como contrato de resultados.
Por ltimo, se buscaron gerentes con experiencia en el sector privado, con una mentalidad
libre, para crear una nueva cultura orientada a la accin y curar los males de la burocracia17.
En Amrica Latina, la crisis del Estado fue lo que impulso la necesidad de introducir reformas.
Esta crisis, segn el CLAD, se deba:
Al agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones y del Estado interventor
Al problema endmico de la deuda externa y de la crisis fiscal
A una situacin prolongada de estancamiento e inflacin
Dada esta situacin, en estos pases la reforma priorizo la dimensin financiera (apertura
comercial y ajuste fiscal). El primer movimiento fue entonces hacia la reduccin del tamao del
Estado.
La segunda generacin de reformas gener una modificacin ms importante del sistema
administrativo, especialmente en la descentralizacin y la introduccin de mecanismos de
control social de la administracin. Sin embargo, la introduccin de la reforma gerencial fue
incompleta18. Segn Cunill Grau todava existen tres problemas que enfrentar en el
subcontinente latinoamericano: la apropiacin privada del aparato pblico, la actuacin
auto-referenciada de la burocracia y la falta de responsabilidad pblica19.
Los mecanismos de control social introducidos fueron variando en los distintos pases. En
Bolivia se les dio poder a las organizaciones territoriales, mientras que en Colombia se
crearon las veeduras ciudadanas, sistema menos institucionalizado pero ms abierto a la
participacin de diversas organizaciones sociales20.
En el caso de Colombia, a estas reformas generales le sigui en la primera presidencia de
Uribe el Programa de Renovacin de la Administracin Publica (PRAP), de corte claramente
gerencialista. El programa contemplaba dos tipos de reformas, las verticales y las transversales.
Las primeras hacan referencia al diseo de una estructura organizacional sectorizada y de

16
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.
17
Vicher Garca, Diana. La reforma neogerencial en Nueva Zelanda. En Revista Convergencia, ao 14, n 45;
2007.
18
Bresser Pereira, Luiz C. Reforma de la Nueva Gestin Publica: ahora en la agenda de Amrica Latina, sin
embargo. En International Journal of Political Studies, n 3, septiembre 2001.
19
Cunill Grau, Nuria. La Rearticulacin de las Relaciones Estado-Sociedad: en Bsqueda de Nuevos Sentidos.
En: Revista del CLAD Reforma y Democracia, Caracas, N 4, 1997.
20
Cunill Grau, Nuria. Responsabilizacin por el Control Social. En: Bresser-Pereira et al. La Responsabilizacin en
la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Buenos Aires y Caracas: EUDEBA y Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo CLAD; 2000.
acuerdo con las misiones de cada sector. Las segundas proponan la gestin de activos, la
gestin por resultados, la incorporacin de mecanismos electrnicos, un nuevo sistema de
contratacin pblica y una estrategia anti trmites. Los objetivos fueron el ahorro fiscal (a
partir de la supresin de cargos y la fusin de entidades), la consolidacin de entidades con
misiones particulares y el mejoramiento de la eficacia y la viabilidad financiera de las
empresas estatales21.
Para Bresser Pereira, la reforma administrativa en Amrica Latina significo una reforma
burocrtica. El desafo de estos pases era superar el patrimonialismo para transformar a la
administracin pblica en profesional. A pesar de los esfuerzos, sin embargo, el patrimonialismo
permaneci fuerte en casi toda la regin22.
Mas all de estas especificidades de Amrica Latina existe amplio consenso en torno a que
los resultados de las reformas hacia el nuevo gerencialismo en todos los casos dependieron
de la naturaleza de los sistemas polticos en los que tuvieron lugar y de las prioridades y
preocupaciones de los polticos y actores privados comprometidos y/o interesados en el
proceso23.

7.2.3 Las crticas al enfoque y los problemas de su aplicacin


El NGP, aunque parece haber alcanzado su punto mximo e incluso empieza a ser
modificado en los pases que fueron pioneros en su aplicacin como Nueva Zelanda,
todava tiene un fuerte impacto en la estructura y funcionamiento del sector publico de
muchos pases. En varios casos, el efecto de la reforma fue la transformacin de estructuras
previamente integradas en otras ms difusas y fragmentadas.
A medida que las reformas fueron aplicadas, y empezaron a sentirse sus efectos, el modelo de
sustitucin del gobierno por el mercado como mecanismo de asignacin de recursos empez
a recibir fuertes crticas. La razn principal es que el mercado no contempla la preocupacin,
necesaria en el mbito pblico, de redistribucin y de equidad. La mano invisible del
mercado gener concentracin de los servicios privatizados en sectores con mayor
capacidad de pago y la ausencia o precariedad en los sectores de menores recursos, por
lo que los Estados se vieron obligados a intervenir y a regular.
La segunda crtica que recibi el modelo fue la pretensin que tenia de constituir una receta
aplicable a cualquier pas sin tomar en cuenta los diferentes sistemas polticos y
administraciones existentes.
En Amrica Latina se cuestion principalmente la conveniencia de introducir la lgica
gerencial, dando por supuesto el modelo tradicional weberiano, en pases donde la mayora
de sus administraciones pblicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares
y/o patrimonialistas de profundo arraigo24. En estos pases es frecuente que el mal
funcionamiento del sector pblico se deba a la falta de formalidad y de respeto a las normas
que impera en la cultura administrativa25. Adems, la rigidez del sistema presidencialista
dificult, de acuerdo a Nickson, la introduccin de los cambios legislativos necesarios para
las reformas fundamentales26.

21
Hernndez Gamarra, Antonio. La renovacin del Estado frente a la globalizacin. En: Revista Administracin &
Desarrollo, Bogot, ESAP, n 44, 2005.
22
Bresser Pereira, Op. Cit.
23
Pollit, Christopher y Bouckaert, Geert, Op. Cit.
24
Lpez, Andrea. La Nueva Gestin Pblica. Algunas precisiones para su abordaje conceptual. Buenos Aires:
INAP, Documento n 68, sin fecha.
25
Burky, S. y Perry, G. Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter. Washington D.C.: World Bank, 1998.
26
Nickson, Andrew Transferencia de polticas y reforma en la gestin del sector pblico
en Amrica Latina: el caso del New Public Management. En: Revista del CLAD Reforma y
Democracia, Caracas, Nro. 24, Octubre, 2002.
En pases con dbil institucionalidad y altos ndices de corrupcin, la aplicacin de tcnicas
del nuevo gerencialismo que favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los altos
funcionarios fue vista negativamente. La aplicacin amplia del NGP en sistemas
administrativos inmaduros no es recomendable debido a que la ganancia potencial de
eficiencia ser casi con seguridad opacada por los mayores costos que resultan de los
problemas de coordinacin y por la gran inestabilidad.27.
Los peligros son, por un lado que se viole la tenue frontera entre la discrecionalidad y la
arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin; y por otro, que una administracin
altamente fragmentada lleve a problemas de coordinacin y de control. Asimismo, un efecto
de la especializacin administrativa de funciones es la necesidad de las unidades
especializadas de incorporar funciones y tareas perdidas durante la especializacin, lo que
conlleva un aumento de personal y del costo de la agencia28.
El problema del control poltico sobre la administracin tambin ha sido tratado por algunos
autores como un prejuicio antipoltico del NGP. La tendencia a definir el control poltico
como una interferencia inapropiada ha debilitado la legitimidad de que los polticos,
elegidos democrticamente, controlen la gestin de los burcratas. El lema que funda esta
posicin es dejen que los gerentes administren.
La tercera crtica se relaciona con la orientacin al cliente del NGP. Por un lado, pasada ya
una dcada de la puesta en marcha de la reforma gerencial (sobre todo en Europa) puede
observarse que muy pocos pases le dieron fuerza reglamentaria al resarcimiento por
incumplimiento de un servicio y que la participacin de los usuarios est limitada a la consulta
sin que ste pueda realmente incidir en la toma de decisiones. Por otro lado, el nfasis puesto
en la figura del cliente o usuario opaca la idea del ciudadano, la cual lleva implcita la de
igualdad. Para algunos autores, el NGP peca de reduccionismo al limitar a la ciudadana a
la prctica del consumo29. As, el ciudadano es dividido en varias identidades de consumo
separadas en relacin con el proveedor de que se trate (paciente, pasajero, etc.).
El NGP se impuso en el mundo occidental a pesar de lo amplia y ambigua que result su
propuesta. Sin embargo, es necesario reflexionar sobre la prdida de los valores tradicionales
de la administracin como el de justicia, el de equidad, y el de imparcialidad, y sobre las
promesas incumplidas del nuevo gerencialismo. La principal promesa del modelo era que ms
mercado, ms gestin y ms autonoma produciran mayor eficiencia, sin tener efectos
negativos secundarios. En la prctica estas reformas no han sido tan fructferas en sus
resultados como se prevea.

27
Ibid., p. 136-137.
28
Christensen y Laegrid, Op. Cit.
29
Prior, D., Stewart, J. y Walsh, K. Citizenship: Rights, Community & Participation, London: Pitman Publishers; 1995.
UNIDAD OCHO: GESTIN PBLICA, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

Usos y definicin de los conceptos


Similitudes y diferentes entre la Nueva Gestin Pblica y la Gobernanza
Crticas y nuevas propuestas.

UNIDAD OCHO: GESTIN PBLICA, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

8.1 ORIGEN, USOS Y RELACIONES DE LOS CONCEPTOS


La conceptualizacin tradicional del sector pblico ha sufrido transformaciones en las ltimas
dcadas. La idea de que los gobiernos nacionales son los actores principales de las
polticas pblicas y que son capaces de influir en la economa y la sociedad ha sido
matizada por una creciente importancia del entorno internacional y del fenmeno de la
globalizacin1.
La nueva realidad ha ejercido su influencia sobre la forma de entender el gobierno y su
relacin con la sociedad. Por esa razn, algunos autores consideran que el concepto
tradicional de gobierno como organizacin de control y regulacin de la sociedad est
pasado de moda2. Esta crisis del modelo tradicional dio paso a nuevos conceptos que han
ejercido considerable influencia en las transformaciones sufridas por los Estados en las ltimas
tres dcadas; stos son los conceptos de nueva gestin pblica, gobernabilidad y
gobernanza.

8.1.1 Gestin Pblica


La gestin pblica es un concepto vago y relativamente reciente que se ofrece como
alternativa al de burocracia. Nace de las teoras del nuevo gerencialismo pblico, en
reemplazo de la idea tradicional de administracin. Forma parte de un discurso modernizador
y superador, que establece un nuevo tipo de relacin del Estado con la sociedad, la cual es
tambin redefinida, como cliente o usuario. (Ver captulo siete)
La idea de gestin proviene del sector privado y alude a una forma especfica de obtener
resultados para el mercado. Por lo tanto, el concepto de gestin pblica supone un cambio
sustantivo de perspectiva sobre la manera de alcanzar resultados en el mbito pbico, e
incluso afecta su definicin.
Sin embargo, la gestin pblica es de naturaleza diferente a la gestin privada a pesar de la
aproximacin que ha hecho desde las ltimas reformas gerenciales. La especificidad de sta
reside en las funciones consideradas como pblicas y sus caractersticas. Para Chevallier, su
especificidad no reside tanto en los fines de su accin (inters general) ni en su posicin en

1
Peters, Guy y Pierre, Jon. Gobernanza sin gobierno? Replantendose la administracin pblica. En A. Cerrillo i
Martnez, La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Barcelona: instituto Nacional de Administracin Publica,
Universidad de Catalunya; 2005
2
Bekke H., Kickert W., y Kooiman J. Public Management and Governance. En: Kickert W., van
Vught F. A., eds., Public Policy and Administrative Sciences in the Netherlands, London:
Harvester-Wheatsheaf; 1995.
las estructuras estatales, sino a su modo de intervencin social, es decir, la funcin de regir, de
instrumentar, el monopolio pblico de la coaccin3.
La cuestin de las diferencias entre la gestin pblica y la privada es el dilema central de la
gestin pblica, es decir cmo lo pblico puede ser gestionado en condiciones de
eficiencia y eficacia, sin perder su especificidad. Adems, el entorno jurdico-poltico en el
que se desenvuelve supone ciertas restricciones (a diferencia de lo que sucede en el sector
privado), y recursos particulares4.
En la gestin pblica, por otra parte, los fines son establecidos por los que legalmente tienen
esa atribucin y estos no forman parte del mercado.

8.1.2 Gobernabilidad
Se usa el trmino de gobernabilidad en relacin con la capacidad de un sistema de
gobernarse a s mismo de manera eficaz. Se trata de un ajuste efectivo entre necesidades y
capacidades de gobierno. Sin embargo, se utiliza el trmino generalmente en sentido
negativo, es decir, la ingobernabilidad, enfatizando implicaciones pesimistas como la crisis del
gobierno, la democracia o el Estado.
De acuerdo con el Diccionario de Poltica dirigido por Norberto Bobbio5, el trmino
gobernabilidad se ha prestado a mltiples interpretaciones. Las ms frecuentes han sido:
La tesis que atribuye la crisis de gobernabilidad a la incapacidad de los gobernantes
La que atribuye la ingobernabilidad a las demandas excesivas de los ciudadanos. En sta
posicin se define la ingobernabilidad como sobrecarga de demandas.
La debilidad del concepto por lo tanto reside en la falta de integracin de los dos
componentes analticos que lo conforman: capacidad y recursos de gobiernos y
gobernantes; y demandas, apoyos y recursos de los ciudadanos y grupos sociales6.
Este concepto aparece por primera vez en el informe sobre la crisis de las democracias
presentado en 1975 a la Comisin Trilateral por Huntington, Watanuki y Crozier. En este
informe, escrito en una coyuntura de crisis del Estado de Bienestar, la crisis del petrleo, y de
conformacin de una nueva divisin internacional del trabajo, se debate el rol del Estado y
su incapacidad para responder a estas nuevas realidades y a las demandas crecientes de
una ciudadana acostumbrada a altos niveles de bienestar. Por lo tanto, el concepto de
Gobernabilidad aparece en el discurso poltico vinculado a la idea de la crisis de
gobernabilidad. La crisis aparece como sinnimo de incapacidad, la cual refiere a la
distancia entre las demandas sociales y la habilidad del gobierno para satisfacerlas o
llevarlas a trminos manejables.
Puede encontrarse tres tipos de hiptesis sobre la ingobernabilidad en los trabajos que le
siguieron al informe de la comisin trilateral:
1. La ingobernabilidad es el producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado
responde con la expansin de sus servicios y de su intervencin, lo que lleva necesariamente
a una crisis fiscal
2. La ingobernabilidad es un problema de naturaleza poltico, el de la complejidad, la
cohesin y legitimidad de las instituciones. Como lo seala Huntington, la gobernabilidad de
una democracia depende de la relacin entre la autoridad de las instituciones de gobierno
y la fuerza de las instituciones de oposicin.

3
Chevallier,Jean Jacques y Loschak, Daniele, Ciencia Administrativa. Teora General de la Institucin
Administrativa. Espaa: Instituto Nacional de Administracin Pblica; 1986.
4
Olas de Lima, Blanca. La evolucin de la gestin pblica: la Nueva Gestin Pblica. Madrid: Prentice Hall;
2001.
5
Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Mxico: Siglo XXI; 1993
6
Pasquino, Gianfranco. Gobernabilidad. En Bobbio, Norberto et al. Diccionario de Poltica. Mxico: Siglo XXI;
1993.
3. La ingobernabilidad es el producto conjunto de una crisis de gestin administrativa y de
una crisis de apoyo poltico de la ciudadana a las autoridades.

En el contexto latinoamericano, ngel Flisfisch entiende que la gobernabilidad "...est referida


a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo ya sea que se trate de un
gobierno o administracin, o de varios sucesivos, considerando principalmente las
dimensiones de la 'oportunidad', la 'efectividad', la 'aceptacin social', la 'eficiencia' y la
'coherencia' de sus decisiones7.

Juan Rial8 (1988) explica que la gobernabilidad es "capacidad de las instituciones y


movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de
movilizar con coherencia las energas de sus integrantes para proseguir esas metas
previamente definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese 'encuadramiento'
llevara a la ingobernabilidad.
Por su parte, Camou encuentra que la gobernabilidad tiene generalmente tres dimensiones9:
1. Eficiencia/eficacia referida al ejercicio del poder poltico y la capacidad gubernamental
2. Legitimidad como aceptacin social, incorporando elementos de justicia y bienestar
general
3. Estabilidad, que trata directamente de la capacidad del sistema poltico para adaptarse
a su entorno nacional e internacional en trminos econmicos, sociales y polticos, lo cual le
permitir durar en el tiempo.
Estas definiciones responden a un proceso comn que han sufrido todos los sistemas polticos
occidentales, la expansin del sector pblico, de la participacin de los ciudadanos y de la
intervencin del Estado. Por esta razn las caractersticas atribuidas a la ingobernabilidad
son: la crisis fiscal, la falta de institucionalizacin de las organizaciones y procesos polticos, el
colapso de los aparatos administrativos y la falta de legitimidad de las estructuras polticas.
La sobrecarga de demandas y la crisis fiscal representan la tesis que establece que la
ingobernabilidad tiene un origen econmico. Segn este enfoque un gobierno que mantenga
el consenso de los ciudadanos pero que pierda eficacia ser improductivo. Si la situacin
persiste a la larga la prdida de eficacia llevara a una disminucin del consenso y por lo
tanto a la ilegitimidad a los ojos de los ciudadanos10.
Los partidarios de este enfoque entienden que el problema reside en la imposibilidad de
algunos gobiernos de reducir en forma significativa el gasto pblico por lo que proponen un
conjunto de soluciones que son en s mismas recetas neoliberales:
Reducir la actividad del gobierno
Reducir las expectativas de los grupos sociales (para que stos esperen menos del
Estado)
Aumentar los recursos o entradas
Proceder a una reorganizacin de las instituciones estatales en el sentido de su
simplificacin (ya que la complejidad puede impedir la eficacia)
Para este enfoque, un Estado que ignorara la necesidad de estimular el proceso de
acumulacin de capital correra el riesgo de cegar la fuente del propio poder, la capacidad
de la economa de generar excedentes y los impuestos grabados sobre tales excedentes.
7
Flisflisch, A.. Gobernabilidad y consolidacin democrtica. En: Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, No 3,
julio-septiembre, 1989
8
Rial, J. Gobernabilidad, partidos y reforma poltica en Uruguay. En: Revista
Mexicana de Sociologa, No 2, abril-junio, 1988, p. 11.
9
Camou, A. Gobernabilidad y Democracia. En: Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, Mxico:
Instituto Federal Electoral, No. 6, 1995. Consulta a travs de pgina Web:
http://deceyec.ife.org.mx/gobernabilidad_y_democracia.htm, septiembre de 2004.
10
Pasquino, Op. Cit.
La debilidad del enfoque es la falta de una explicacin a fondo de las razones por las que
la crisis fiscal se presento ms profunda y grave a partir de mediados de la dcada de 1960,
y no menciona tampoco los mecanismos polticos que llevaron a ese estado de cosas. Por
otra parte, en su mayor parte se trata de anlisis centrados en el caso de Estados Unidos.
La segunda vertiente de estudios sobre la ingobernabilidad hacen hincapi en otra causa: la
disminucin de la autoridad del gobierno sobre la ciudadana. Segn esta explicacin la
expansin de la intervencin del gobierno se desarrolla en un momento donde se produce
una contraccin de su autoridad, derivando de ello un desequilibrio democrtico.
En un crculo vicioso que empeora cada vez ms la situacin de los gobiernos, la disminucin
de la confianza de los ciudadanos respecto de las instituciones de gobierno y la falta de
credibilidad de los gobernantes provoca una disminucin de la capacidad de estos para
afrontar problemas pblicos.
La solucin que propone este enfoque resulta controvertida. Por un lado, se entiende como
paso necesario para romper la escalada descendente de gobernabilidad, frenar el proceso
de democratizacin, a fin de descargar el sistema poltico de demandas; por otro, se
propone la descentralizacin poltica, dado que una sociedad gobernada eficazmente en
el nivel subnacional aumenta su gobernabilidad en el nivel nacional.
De esta forma se establece una relacin entre gobernabilidad y democracia. La
democracia est en crisis y esta crisis es crisis de gobernabilidad, el acento se desplaza
desde la democracia hacia la capacidad del gobierno para dar respuesta a las
necesidades y demandas sociales. De esta manera, la crisis de la democracia no est dada
por la calidad de la misma sino por la calidad del gobierno: el problema de la democracia
se resuelve en la mayor o menor capacidad gubernativa de las instituciones polticas para
mantener un nivel adecuado de equilibrio y estabilidad dentro de los parmetros de la
llamada democracia liberal-burguesa. Por lo tanto, el centro del problema es el gobierno, su
competencia y capacidad; la democracia en cuanto tal es un aspecto secundario.
Un examen posterior de los diagnsticos mas apocalpticos sobre la ingobernabilidad ha
sealado que estas conclusiones pesimistas sobre la crisis de la democracia y la
gobernabilidad eran errneas o en todo caso exageradas, en el sentido de considerar la
crisis lo suficientemente grave como para determinar la cada o colapso de las democracias
occidentales. Para Feldman11 esto se debi a la falta de claridad suficiente sobre lo que
significaba crisis de gobernabilidad y sus posibles derivaciones; esto porque, a la postre, lo
que se observ fue que los pases avanzados no colapsaron o terminaron en dictaduras u
otro tipo de rgimen no democrtico, sino que pudieron sortear las dificultades dentro de la
institucionalidad democrtica.
En la propuesta analtica de Prats12 se seala al pensamiento latinoamericano sobre el
entendimiento de los procesos de transicin democrtica como una de las corrientes que
confluy en la tarea de definicin del concepto de Gobernabilidad, pues se entenda que
los pases que abran las puertas a la democracia deban evitar la regresin autoritaria y
aprovechar las oportunidades econmicas, polticas y sociales que se suponan venideras;
situacin que impona la reflexin politolgica y la prctica poltica en torno a la
gobernabilidad como el mejoramiento del desempeo econmico y social en favor de
mejoras en lo poltico.

11
Feldman, Eduardo. A propsito de la publicacin de un nuevo informe a la Comisin Trilateral sobre la salud
de las democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida. En: Instituciones y desarrollo,
Barcelona, N 7, pp. 121-127, 2000. Se consult el texto de la pgina web del Instituto Internacional de
Gobernabilidad, www.iigov.org/ , septiembre de 2004.
12
Prats, J.O. El concepto y el anlisis de la gobernabilidad. En Instituciones y desarrollo, Barcelona: instituto
internacional de gobernabilidad, n 14-15, 2003
Por su parte, Cepeda Ulloa13 abordaba el debate sobre la gobernabilidad relacionndolo
directamente con el proceso de la globalizacin. Segn este autor, la gobernabilidad es un
tema antiguo que cobra relevancia contempornea debido a las transformaciones de la
sociedad actual; transformaciones culturales, de las estructuras de poder y de los estilos de
vida, que no estuvieron acompaadas de los cambios similares en las instituciones y la vida
poltica. De esta manera, los nuevos problemas interrelacionados que plantea la
globalizacin ponen en el orden del da el tema de la gobernabilidad, al cual debe
trascender la tradicional discusin abstracta sobre ideas polticas, para ubicar el inters en la
formulacin prctica de resultados:

En esencia, la gobernabilidad se refiere a un Estado, a un sector privado y


a una sociedad civil que deben responder a un mnimo de reglas comunes.
Reglas de eficiencia, reglas de transparencia y reglas de accontability, de
rendicin de cuentas es una responsabilidad de todos porque ya la
responsabilidad no es toda del Estado, porque hay una redistribucin de
tareas y de responsabilidades14.

De acuerdo con Prats i Catal15 y Prats16, otra de las fuentes para el estudio de la
gobernabilidad puede encontrarse en los discursos y las prcticas de los organismos
internacionales. En efecto, el Banco Mundial ha impulsado desde comienzos de los noventas
una concepcin sobre el Estado y la accin pblica que se condensa en la idea de good
governance. Esta concepcin no distingue entre gobernabilidad y governance como se
hace en algunos espacios acadmicos

8.1.3 Gobernanza
A pesar de que el debate sobre la gobernanza fue inicialmente europeo, actualmente se ha
difundido tanto en Estados Unidos como en otras regiones. Su desarrollo ha sido paralelo al
de gobernabilidad, pero existe cierto consenso en la necesidad de separar ambos
conceptos.
La gobernanza es un campo de investigaciones que se interesa por las formas de
coordinacin, conduccin y direccin de los sectores, de los grupos y de la sociedad, ms
all de los rganos y estilos tradicionales de gobierno.
Como es comn en las ciencias sociales, entre los distintos tericos que han trabajado el
tema de la gobernanza no existe un consenso acerca de su definicin. No obstante, es
posible encontrar algunos elementos comunes17: (Jimnez, Ramirez y Roncancio, 2007):
La gobernanza es un concepto ms amplio que el gobierno, en la medida en que
involucra actores privados y pblicos no estatales. La idea es la colaboracin e
interdependencia entre organizaciones lo cual contribuye a opacar los lmites entre el sector
pblico, el privado y el voluntario18.

13
Cepeda Ulloa, Fernando. La Gobernabilidad: Nuevos actores en busca de un viejo tema., ESAP, centro de
documentacin, documento N 8594, 1992.
14
Ibid., p. 103
15
Prats i Catal, J. Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano: marco conceptual y analtica. En:
Instituciones y desarrollo, Barcelona: Instituto Internacional de Gobernabilidad, N 10, 2001. Se consult el texto
de la pgina Web del Instituto Internacional de Gobernabilidad. www.iigov.org/, septiembre de 2004.
16
Prats, J. O., Op. Cit.
17
Jimnez, W., Roncancio, P. y Ramrez, C. Gobernabilidad y gobernanza en la transformacin de la accin
publica. Propuesta terica y estudio de caso. Bogot: ESAP; 2007.
18
Rhodes, R.A.W. The New Governance: Governing without Government. En: Political Studies, Vol. 44: p.p. 652-
667, 1996.
Gobernanza implica, a la vez, el cambio de una direccin jerrquica de la sociedad -
concepcin tradicional de gobierno- hacia estilos de decisin ms horizontales y
cooperativos, que se expresan en diversas estructuras de gobierno, algunas de las cuales son
redes de polticas. En estas estructuras se encuentran actores pblicos de todos los niveles
(local, nacional, supranacional), expertos, representantes de grupos de inters y diversos tipos
de actores privados. En el caso especifico de las redes, estas pueden tender a estabilizarse
en el tiempo o concretarse alrededor de asuntos especficos19.
Las redes relacionan a los distintos actores de un modo ms cooperativo, lo que implica la
negociacin y la direccin, en vez de la imposicin, como modo de llegar a acuerdos y
resultados de polticas. Esto no excluye la posibilidad de conflicto, sino la vocacin de
intercambiar recursos, conciliar intereses y lograr compromisos mutuos. El consenso entre los
intereses particulares de los miembros de la red para llegar a la decisin sobre sus intereses
colectivos se logra a travs de la deliberacin y la negociacin, que tienden a reemplazar al
voto como modo de decisin20.
La gobernanza se propone como una transformacin de las estructuras institucionales
formales. Las estructuras de gobernanza gozan de cierta autonoma respecto del aparato
poltico administrativo, pero el Estado conserva una capacidad imperfecta e indirecta para
dirigir estas estructuras y las redes21.
La deslocalizacin o la gestin en procesos que tienen lugar en mltiples sitios
geogrficos y en diversos niveles institucionales, como en el caso de la Unin Europea22.
El debate sobre la gobernanza aparece ligado a diagnsticos sobre la inadecuacin de
los esquemas decisorios y de los instrumentos tradicionales de la coordinacin poltica para
hacer frente a los problemas que son sometidos a los gobiernos, debido a su dificultad para
ajustarse a las nuevas formas de organizacin social, econmica y poltica. Al Estado y ms
particularmente, al gobierno como rgano especializado de la conduccin poltica- le
corresponde encargarse de la direccin de la sociedad a travs de la agregacin de los
diferentes intereses particulares mediante la definicin del inters general. De acuerdo con
Renate Mayntz23 (1997, citada en Papadopoulos, 2002), el sistema poltico es la nica
instancia legtimamente percibida como el especialista de lo general; esto es, la instancia a la
cual convergen las demandas por la gestin de la interdependencia, entre entidades
sociales diferenciadas que a pesar de su interdependencia -en trminos de recursos-
persiguen objetivos propios y se muestran frecuentemente indiferentes a las externalidades
generadas24.

Estructuras de gobernanza
La gobernanza como dimensin de anlisis puede hacerse operativa a partir del concepto
de estructuras de gobernanza, que permite expresar las formas diversas que revisten las
relaciones entre actores pblicos y privados en torno a temticas y subsistemas de polticas
especficos25.
19
Ver por ejemplo, Papadopoulos Y. Dmocratie, gouvernance et management de linterdependance : des
rapports complexes. En: Santiso, Javier. A la recherche de la dmocratie. Mlanges offerts a Guy Hermet.
Paris : Khartala ; 2002.
20
Ibid.
21
Rhodes, Op. Cit.
22
Hermet, Guy. Un rgime pluralisme limit? propos de la gouvernance dmocratique. En: Revue Franaise
de Science Politique, Paris, Vol. 54 No. 1, 2004.
23
Citada en Papadopoulos, Op. Cit.
24
Ibid.
25
Jimnez, William y Ramrez, Csar. Estructuras de gobernanza y niveles de gobernabilidad en Bogot, el caso
de la poltica de empleo. En: Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, Santiago de Compostela:
Universidad de Santiago de Compostela, Vol. 6, N 1, 2007.
Mayntz26 (2001) que propone tres tipos diferentes de estructuras:
1. Arreglos neocorporativos;
2. Formas de autorregulacin de la sociedad, y
3. Redes mixtas de polticas.
En el siguiente cuadro observamos una sistematizacin de los elementos conceptuales
fundamentales para el estudio de la gobernanza27:

DIMENSIONES VARIABLES SUBVARIABLES


DE ANLISIS INDICADORES
ESTRUCTURAS 1. PARTICIPACIN O 1.1.
DE INTERACCIN INTENSIDAD 1. Consulta
GOBERNANZA Se refiere a la forma e 2. Informacin
impacto de la 3. Co-decisin
intervencin de los 4. Co-gestin
actores en el proceso
Marco de de construccin de la 1. Rutina
referencia poltica pblica de 1.2. 2. Tiempo
terico empleo en Bogot. NORMALIZA- 3. Rotacin de
(Mayntz): CIN Actores
4. Frecuencia de
1. Arreglos interaccin
Corporativos
1.3.
2.Redes FORMA O 1. Rol
MODO DE 2. Estrategia
3. Formas de PARTICIPACION 3. Discurso
Autorregulacin
social.
2. I NSTITUCIONES 2.1. 1. Reglas de
configuraciones FORMALES inclusin de
legales, actores sociales y
procedimientos, privados
convenciones, normas 2. Reglas sobre
y estructuras relaciones entre
organizativas que alcalda y
dan forma a la concejo
interaccin humana 3. Instituciones del
mercado laboral
4. Normatividad
sobre
prestaciones
sociales
5. Incentivos para
promover
participacin del

26
Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. En: Revista Reforma y Democracia.
Caracas: CLAD; 2001.
27
Jimenez, Ramirez y Roncancio, Op. Cit.
sector privado
2.2. 1. Patrones de
INFORMALES relacin entre
alcalda y
concejo
2. Mecanismos de
interaccin de
actores
gubernamentales
y sociales
3.1. PBLICOS 1. Existencia de
3. ACTORES 3.2. PRIVADOS ONGs en temas
Se refiere a los 3.3. SOCIALES de empleo.
individuos, grupos y 2. existencia de
organizaciones que sindicatos
realizan acciones 3. existencia de
relevantes con gremios
impacto sobre las empresariales
decisiones y la 4.Existencia de
implementacin de actores
la poltica de gubernamentales
empleo en Bogot. 5. Nmero de tipo
de actor/ Total
de actores

El cuadro muestra cmo cada una de las dimensiones (interaccin, instituciones y actores)
contiene una serie de elementos que forman parte de las estructuras de gobernanza en
cualquiera de sus tres formas o tipos.
La forma concreta en que se combinan estos elementos da como resultado diversos tipos de
procesos de decisin. No todos los elementos estn necesariamente presentes en toda
estructura de gobernanza, pero toda estructura de gobernanza combina algunas de estas
dimensiones y sus elementos constitutivos en grados variables.

8.2 LAS NUEVAS FORMAS DE ACCIN PBLICA: GOBERNANZA Y NUEVO


GERENCIALISMO PBLICO

El debate sobre gobernanza se desarroll paralelamente al del nuevo gerencialismo pblico,


y ambos comparten algunos elementos del diagnstico sobre las nuevas necesidades de
administracin de los Estados.
De acuerdo con Peters y Pierre28 dentro de los elementos comunes entre las teoras de la
gobernanza y la filosofa del NGP podemos encontrar:
La prdida de importancia de los cargos electivos. El nico rol tradicional que se mantiene
para los cargos electivos es el de fijar los objetivos y las prioridades para el sector publico.
Problema de la rendicin de cuentas. En ambas perspectivas es un tema sin resolver. Para
los tericos de la gobernanza los mecanismos tradicionales de rendicin de cuentas fueron
reemplazados por procesos como la participacin de los interesados y la libertad de los
consumidores para elegir. Entre los postulados del NGP se da poco espacio al tema. Dado
que esta corriente relaciona la provisin de servicios pblicos con la demanda del mercado,

28
Peters y Pierre, Op. Cit.
se supone que los clientes tienen la oportunidad de relacionarse directamente con los
productores, sin tener que actuar mediante sus representantes electos.
Idea de que la administracin pblica se ha aislado de la sociedad. En cambio los
actores empresariales, gracias a la competencia en el mercado, han desarrollado modelos
de gestin y asignacin de recursos ms cercanos a las necesidades sociales.
Ambas consideran obsoleta la dicotoma pblico-privado, aunque por razones diferentes.
Para la gobernanza no es que el sector pblico debe adaptarse a las formas de
funcionamiento del sector privado, como postula el NGP, sino que ste debe jugar un papel
destacado en la movilizacin de recursos no estatales y generar procesos conjuntos pblico-
privados.
nfasis en la competencia como mecanismo para aumentar la eficiencia y la sensibilidad
hacia sus clientes. Esta es una de las prioridades del NGP ya que entiende que sin la
competencia es poco probable que pueda cambiarse el estilo de gestin de las empresas
pblicas. Para los tericos de la gobernanza lo central es la combinacin de recursos
pblicos y privados, por lo tanto agradece la competencia entre iniciativas pblicas y
privadas.
Control de rendimiento ms que control de entrada. Ambas corrientes tericas tienen
inters en los resultados. El control de entrada era el mecanismo preferido de la administracin
tradicional, en cambio el control de rendimiento se considera ms eficaz para dar cuenta de
la satisfaccin del consumidor.
Nuevos instrumentos y tcnicas de administracin. La gobernanza, ms que la NGP, trata
de mejorar la capacidad del gobierno para actuar creando coaliciones estratgicas
interorganizacionales con actores del entorno. En la NGP, se trata de una estrategia
intraorganizacional orientada a mejorar la productividad del sector pblico.
A pesar de estos rasgos compartidos existen importantes diferencias entre la gobernanza y la
NGP, lo que hace necesario distinguir entre ambos conceptos y sus implicaciones para el
sector pblico. En realidad se trata de dos modelos diferentes de servicio pblico.
La NGP niega la especificidad cultural y poltica del sector publico e impulsa a las
administraciones a imitar a las organizaciones privadas. Asimismo est enfocada a cambiar los
valores y prcticas del sector pblico en cualquier sistema poltico de manera genrica. La
gobernanza parte de la cultura poltica en que se encuentra, por lo que toma diferentes
formas institucionales en diferentes contextos nacionales.
La gobernanza, en cambio, es un elemento central del gobierno y, si bien introduce nuevas
formas de accin pblica, stas no estn orientadas como la NGP a la privatizacin sino a
una direccin menos jerrquica de la poltica. Las nuevas formas de gobernanza mantienen
algn grado de control poltico sobre el servicio pblico29.
Adems, la gobernanza se refiere a los procesos mientras que la NGP se orienta a los
resultados. La NGP dice poco de los procesos, se centra en el desarrollo de tcnicas de
gestin intraorganizacionales que aseguran la satisfaccin del cliente y la eficacia del sector
pblico30. Adems, la NGP dice poco sobre los sectores y aspectos del sector pblico que
no se relacionan con la provisin de bienes y servicios pblicos. La gobernanza, en cambio,
se interesa por todo proceso poltico y la influencia relativa de los diversos actores que se
implican en cada caso.
Por otro lado, la gobernanza es una perspectiva interorganizacional y la NGP es una filosofa
de reforma intraorganizacional. La gobernanza es una forma alternativa de persecucin de
intereses colectivos y puede entenderse como una teora poltica, ya que intenta describir y
explicar una forma nueva de relacin entre el Estado y la sociedad. La NGP es una teora
organizativa y apunta a alterar las relaciones entre el Estado y la sociedad solamente en la
29
Peters, Guy. La poltica de la burocracia. Mxico: FCE; 1999.
30
Peters y Pierre, Op. Cit.
medida que los modelos de gestin pblica cambien los patrones de intercambio entre
prestadores de servicios y clientes.
Finalmente, es necesario considerar que la gobernanza y la NGP no comparten los mismos
principios ideolgicos. La gobernanza no intenta cambiar los patrones culturales de la
administracin pblica ni tiene la misma vocacin antipoltica que el NGP, sino que mantiene
para el Estado una funcin primordial: coordinar y dar direccin a los esfuerzos de
colaboracin pblico-privado.

8.3 CONDICIONES PARA LA GOBERNANZA


Si bien se considera que la gobernanza no es un fenmeno nuevo, no ha afectado de la
misma manera a todos los gobiernos. Tradicionalmente los Estados fuertes no han dependido
de la inclusin de actores privados o sociales en el proceso poltico en la misma medida que
los Estados ms dbiles, a fin de imponer su poltica sobre la sociedad civil31. Son los Estados
ms dbiles los que han debido unir fuerzas con el sector privado para incrementar su
capacidad de gobierno.
Algunos autores consideran que slo el cumplimiento de ciertas condiciones estructurales e
institucionales puede provocar la emergencia de las formas de gobernanza moderna. Estas
condiciones son:
Que el poder est disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente
Presencia de autoridades polticas fuertes pero no omnipotentes, que puedan dirigir las
interacciones entre sectores
Que la sociedad est diferenciada funcionalmente en subsistemas, en donde
organizaciones especializadas lleven a cabo funciones econmicas y sociales importantes; y
Que los actores corporativos representen intereses funcionales y tengan relativa
autonoma para escapar al control poltico, adems de una identidad compartida.
Como indica Mayntz, Para que surja la gobernanza moderna, los actores corporativos tienen
que ser cada uno eficiente en su propia esfera, sin que ninguno domine a los dems, y deben
cooperar en la formulacin de polticas pblicas en vez de limitarse a pelear entre ellos32.
Estas condiciones previstas por Mayntz parecen excluir en la prctica la posibilidad de
gobernanza en sociedades diferentes a las europeas. Esto conduce a la idea de fallas de
gobernanza y de formas ineficaces de coordinacin social, propias de las sociedades
atrasadas con estructuras institucionales dbiles. La gobernanza parte de la cultura poltica
en que se encuentra, por lo que arrastra las mismas debilidades y fortalezas existentes en el
sistema poltico an antes de la incorporacin de este nuevo tipo de interaccin.
En los Estados europeos, particularmente en las pequeas democracias industrializadas como
Austria, Blgica, Holanda y los pases escandinavos, las relaciones Estado-sociedad han sido
construidas histricamente mediante acuerdos corporativos. Esta prctica hizo sociedades
fuertemente organizadas y administraciones con tradicin acuerdista de elaboracin e
implementacin de polticas. Adems se han desarrollado burocracias de tipo weberiano, y
una cierta descentralizacin de la prestacin de servicios pblicos. Esta trayectoria hace que
estos Estados estn en una mejor posicin a la hora de implementar la nueva filosofa de la
gobernanza.
Podra objetarse, no obstante, que an en contextos institucionales menos complejos y sin
algunas de las condiciones planteadas por Mayntz puede encontrarse estilos y procesos de
gobierno que se materializan en estructuras institucionales mixtas y ms flexibles,
particularmente en el caso de las nuevas formas de gobierno urbano.
Por otra parte, una nueva concepcin de gobernanza, la gobernanza sin gobierno, parece
encajar mejor con la tradicin de administracin norteamericana. Los Estados Unidos han sido
31
Ibid.
32
Mayntz, Op. Cit.
descritos como una sociedad sin Estado, sin ninguna de las tradiciones de los Estados
Europeos33. Adems existe una tradicin de una sociedad civil fuerte, e incluso, de
colaboracin del sector privado para ayudar a elaborar e implementar polticas pblicas
(tanto lucrativas como no lucrativas). Por lo tanto, para algunos autores en este caso la
incorporacin de la filosofa de la gobernanza se hizo ms fcilmente que en Europa.

8.4 CRTICAS A LA GOBERNANZA


Al igual que el NGP, y como hemos visto anteriormente en la gobernabilidad, la gobernanza,
a pesar de su importancia terica y su mayor consistencia, ha recibido importantes criticas.
La primera crtica o debilidad de la concepcin de gobernanza se refiere al carcter de las
redes. Se ha considerado que son estructuras de representacin de intereses poco
transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia y la legitimidad democrtica del
sector pblico34.
Al atender intereses privados de quienes participan en la red, el gobierno podra desatender
el inters general. Adems, la interaccin informal con actores privados, las estructuras de
consulta complejas y el solapamiento de la decisin administrativa hacen imposible
determinar quin es responsable de cada decisin, lo que conlleva un problema de
transparencia y de accountability.
Algunos autores como Kickert sostienen que en la complejidad social el Estado no cambia de
forma, sino que en cierta medida desaparece. Para este autor, en una situacin de
organizacin mediante redes no existe una autoridad central que imponga un orden
jerrquico ya que ningn actor es capaz de dirigir unilateralmente a otros actores. Las redes
hacen que los representantes electos, parlamentos y presidentes puedan influir en la
formulacin de polticas. La complejidad de las sociedades produce no un
reposicionamiento del actor estatal hacia la periferia del juego, sino una reformulacin de la
naturaleza del juego que hace que su centro sea raramente ocupado por un solo actor, sea
este el Estado o la sociedad civil35.
Para Lechner36, la ausencia de un centro y la conversin de la poltica en un subsistema ms
sin capacidad de influir en otros subsistemas puede ser un problema para el propio
funcionamiento del Estado. Por consiguiente, la coordinacin social habra de ser
internalizada al interior de cada subsistema y, en consecuencia, no habra coordinacin sino
autorregulacin en un contexto de mutua interdependencia.
Esta visin no es compartida por todos, pues la autorregulacin no es suficiente para resolver
todos los temas de una sociedad compleja. Por esa razn Habermas entiende que aun en
este escenario se necesitara de un espacio ms all de los sistemas auto-regulados que
dara cuenta de aquellos temas y asuntos que dichos sistemas no pueden resolver. Esta es
precisamente la idea de un espacio pblico-poltico tutelado por el Estado, que sera la
caja de resonancia para el tratamiento de demandas y problemas que no encuentran otro
escenario37.
Una segunda crtica es que la gestin en redes puede adems producir bloqueo en la toma
de decisiones, externalizacin de costos a sectores que no participan de la red, dficit de
accountability y toma de decisiones sin efectos vinculantes.

33
Peters, Op. Cit.
34
Marsh y Rodhes. Policy Networks in British Government.Oxford: Clarendon Press, 1992.
35
Smith, Andy. Les ides en action: le referentiel, sa mobilisation et la notion de policy network. En : Faure et al. La
construction du sens dans les politiques publiques: dbats autour de la notion de referentiel, Paris : lHarmattan ;
1995. p. 110.
36
Lechner, Norbert. Las tres formas de coordinacin social. En: Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n 61,
1997.
37
Habermas, Jrgen. Facticidad y validez, Madrid: Trotta; 1998.
Parecera entonces, que la existencia de dificultades para dirigir (steering) sociedades
complejas no conduce a concluir que la coordinacin poltica es imposible, sino que deben
pensarse formas de superar las dificultades comunicativas inter-sistmicas que combinen
distintas lgicas funcionales.
En este contexto, algunos empiezan a utilizar el trmino de meta-gobernanza, como una
posibilidad de coordinacin de ltima instancia que propicie la resolucin de los conflictos y
problemas relativos a la construccin de polticas pblicas dentro de redes. Stoker38 seala
que la existencia de fallas de gobernanza permite entrever las dificultades de la
coordinacin. Afirma que su resolucin depende no tanto de ofrecer nuevas herramientas al
Estado, sino de ampliar la relacin a nuevas instituciones sociales y econmicas ms all del
gobierno, lo que podra ser facilitado por diseos institucionales favorables a la evolucin,
cambio y adaptacin.
La vinculacin de la gobernanza con la gestin ha conducido a muchos autores a sealar la
necesidad de retomar el debate poltico en torno a este concepto; por ende, de analizar
sus implicaciones para la democracia. Desde ese punto de vista, Hermet39 seala que es
necesario analizar la gobernanza desde el punto de vista de la democracia y no solamente
de la eficiencia.
Indica Hermet que la gobernanza y la democracia participativa se presentan como
conceptos afines en la medida en que pondra en juego a la sociedad civil al basarse en
concertaciones y negociaciones entre diversos actores. Sin embargo, afirma que en general
se asemejan al acaparamiento de sitios de autoridad por parte de algunas minoras
cooptadas. As entendido, el concepto de democracia participativa, por atractivo que
parezca, no impide la exclusin de la esfera poltica tanto de quienes no militan entre los
practicantes de la participacin como de quienes no pertenecen a las redes de promocin,
defensa e ilustracin de las confraternidades corporatistas de la sociedad civil40.

En definitiva el gran problema, o ms bien, la finalidad mayor de la


gobernanza, consiste en hacer compatibles dos exigencias contrarias: de una
parte, reforzar el pluralismo con base en su contribucin cualitativa al
mejoramiento de los procedimientos de una accin poltica, entendida en un
sentido pos-estatal; de otra parte, desparasitar cuantitativamente ese
pluralismo al liberarlo de sus elementos intiles o perjudiciales para la
eficacia41.

Papadopoulos por su parte, seala que las estructuras de gobernanza son una expresin de
pluralismo pero que ste no es necesariamente equivalente a la democracia, como tampoco
al inters general. Indica que es poco frecuente que el pluralismo de las redes refleje fielmente
el pluralismo social y que existe entonces el riesgo de una captacin por los intereses mejor
organizados que utilizan sus accesos pblicos para preservar sus rentas42.
A raz de estas ltimas crticas democrticas a la gobernanza se ha trabajado en la
elaboracin de una serie de principios de buena gobernanza, entre otros en el Libro Blanco
de la Gobernanza Europea. Estos principios estn orientados a garantizar la mayor
democraticidad posible y la consecucin de los objetivos de transparencia, participacin,
rendicin de cuentas, eficacia y coherencia.
38
Stoker, Gerry. Governance as Theory: Five Propositions. En: International Journal of Social Sciences. No. 155
(March), p.p. 17-28, 1998.
39
Hermet, Op. Cit.
40
Ibid, p. 17
41
Ibid., p. 19
42
Papadopoulos, Op. Cit.