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CAPTULO 03

O desenvolvimento do MERCOSUL:
progressos e limitaes
In: Elisa de Sousa Ribeiro (coord.), Direito do Mercosul. Curitiba: Editora Appris, 2013, 683
p.; ISBN: 974-85-8192-208-9; cap. 3, p. 71-92. Relao de Publicados n. 1102. Relao de
Livros em Colaborao n. 97. Relao de Originais n. 2258.

Paulo Roberto de Almeida

Doutor em Cincias Sociais (Universidade de Bruxelas, 1984), mestre em


Planejamento Econmico (Universidade de Anturpia, 1977), diplomata de
carreira desde 1977. Professor nos programas de mestrado e doutorado em
Direito do Uniceub. Ministro-conselheiro na Embaixada em Washington
(1999-2003), chefe da Diviso de Poltica Financeira e de
Desenvolvimento do MRE (1996-1999), conselheiro econmico em Paris
(1993-1995) e representante alterno na Delegao junto ALADI (1990-
1992). Seleo de livros: Relaes Internacionais e Poltica Externa do
Brasil (2012); Globalizando: ensaios sobre a globalizao e a
antiglobalizao (2011); O estudo das relaes internacionais do Brasil
(2006); Formao da diplomacia econmica no Brasil (2005); Os primeiros
anos do sculo XXI: o Brasil e as relaes internacionais contemporneas
(2002); O Brasil e o multilateralismo econmico (1999). Website:
www.pralmeida.org.
Introduo: um bloco comercial que caminhou para a cooperao poltica

O MERCOSUL Mercado Comum do Sul foi criado em 1991 para constituir-


se como um bloco comercial coeso, com pretenses a adotar o formato de um mercado
comum. Na viso dos pais fundadores, o processo poderia, possivelmente, evoluir
para formas mais avanadas de organizao econmica, poltica e social, at alcanar,
na parte meridional da Amrica do Sul e teoricamente tambm, a termo, no conjunto
da regio um status equivalente ao adquirido, paulatinamente, pela Comunidade (hoje
Unio) Europeia; qual seja: um espao econmico plenamente integrado, com total
liberdade para o deslocamento de fatores produtivos, razovel coordenao econmica
(o que, no caso europeu, assumiu a forma de uma moeda comum para a maioria de seus
membros), seguida, subsequentemente ou simultaneamente, da harmonizao e coeso
dos regimes sociais e das peculiaridades nacionais e regionais, para, finalmente,
alcanar a desejada concertao poltica e diplomtica, capaz de fazer a Europa
ocidental recuperar sua antiga importncia internacional, o que implicaria lograr uma
expresso comum no plano externo (defesa, segurana, poltica externa, negociaes
multilaterais).
Mesmo considerando-se apenas a fase inicial de integrao econmica qual
seja, a constituio de uma zona de livre comrcio, seguida da definio tcnica de uma
tarifa externa comum, o que redundaria numa unio aduaneira e seu desdobramento
lgico na criao de um mercado comum (alis, determinado constitucionalmente),
pode-se dizer que tais objetivos que j eram os do processo bilateral de cooperao e
de integrao, iniciado em 1986 por Brasil e Argentina no foram alcanados. Com
efeito, deve-se reconhecer que, passados vinte anos de experimentos integracionistas, o
MERCOSUL no conseguiu cumprir as metas estabelecidas no Tratado de Assuno
(TA), nem parece perto de realiz-las no futuro previsvel. Ao longo dessas duas
dcadas, mas bem mais enfaticamente no curso da ltima dcada, o MERCOSUL
parece ter se afastado de seus objetivos comercialistas e econmicos iniciais, alis
consagrados no tratado constitutivo, para converter-se num agrupamento poltico dotado
de interesses muito diversificados.
Teria falhado, ento, o MERCOSUL? Em termos: as falhas e insuficincias do
processo podem ser debitadas inteiramente aos pases membros, que parecem ter
abandonado ao menos os seus dois membros economicamente relevantes, Brasil e
Argentina o objetivo fixado no TA, de um mercado comum regional, para contentar-
se com a liberalizao parcial do comrcio recproco e fixar-se no desenvolvimento da
cooperao poltica e social, sem um contedo econmico mais afirmado. Tampouco se
poderia dizer que o bloco foi afetado por um suposto dficit democrtico, ou por
deficincias institucionais em seu arcabouo jurdico, sendo, ao contrrio, bem mais
evidentes as inadimplncias nacionais em implementar decises e resolues conjuntas,
bem como a divergncia de intenes polticas entre os pases membros quanto aos
objetivos mediatos e imediatos a serem perseguidos. A despeito da retrica presidencial
sempre afirmada quanto unidade de vistas entre os membros, no se pode dizer, de
fato, que os objetivos nacionais quanto utilidade ou funcionalidade do MERCOSUL
para cada uma das economias e sociedades sejam realmente convergentes.
As dificuldades para a consolidao ou avano do MERCOSUL podem ser
creditadas a dois fatores de amplo escopo: de um lado, instabilidades conjunturais no
plano econmico (em diferentes formatos segundo os pases), com planos parciais ou
insuficientes de ajustes; de outro, o recuo conceitual dos projetos de construo de um
espao econmico integrado na regio, com abandono relativo da liberalizao
comercial recproca e nfase subsequente nos aspectos puramente polticos ou sociais da
integrao. Quaisquer que sejam os pesos relativos desses dois conjuntos de fatores e
seus efeitos concretos sobre as intenes proclamadas e as aes efetivas dos pases
membros do MERCOSUL e os impactos variam muito em funo dos pases
envolvidos cabe registrar o abandono (no reconhecido pelos membros) do projeto
original de se caminhar para instituies orgnicas mais consentneas com o formato de
um mercado comum, em favor de instncias seletivas de cooperao poltica setorial
que vm moldando um novo perfil para o MERCOSUL, at seu envolvimento num
conjunto de reas no delineadas no mandato econmico-comercial do tratado
fundacional.
Feita esta sntese geral, e inicial, sobre o desenvolvimento do MERCOSUL
destacando suas caractersticas originais e as suas transformaes ao longo do tempo,
com uma ntida evoluo do contedo econmico-comercial da primeira fase para
novos campos e funes de caractersticas marcadamente polticas e sociais cabe
descrever sumariamente o contedo do presente texto. Uma primeira seo seguir
brevemente a formao e o desenvolvimento histrico do MERCOSUL, seguida de uma
exposio sobre o MERCOSUL econmico, ou seja, o itinerrio da liberalizao
comercial e da integrao econmica, com seus sucessos e limitaes. Uma terceira
seo considerar o MERCOSUL poltico, no conceito stricto sensu, isto , as questes
institucionais e de funcionamento interno do bloco, em especial seu processo decisrio.
Finalmente, as concluses registraro o estado presente do MERCOSUL e as
perspectivas para o seu desenvolvimento futuro, o que poderia at implicar,
teoricamente, numa reviso dos conceitos fundamentais do MERCOSUL e a adequao
de sua estrutura institucional a novos objetivos.

1. O MERCOSUL histrico: origens e desenvolvimento de um bloco comercial

O processo de constituio progressiva de um espao econmico integrado no


Cone Sul o que no deve ser identificado necessariamente com um projeto de
mercado comum ou com o MERCOSUL atual tem de ser visto no contexto dos
movimentos de redemocratizao e de reorganizao econmica nos pases da regio,
numa fase em que o multilateralismo comercial parecia ceder espaos progressivamente
mais amplos para o regionalismo, ou seja, a constituio de blocos comerciais
discriminatrios. Projetos de cooperao e de integrao emergiram naturalmente na
agenda dos pases to pronto foram liberados de seus respectivos regimes militares; foi
igualmente natural que as duas maiores economias regionais se engajassem no processo,
entre as quais eram mais intensos, historicamente, os fluxos de comrcio e de
intercmbios econmicos de diversos tipos. Argentina e Brasil deram partida,
conduziram politicamente o exerccio e continuam determinando, em todas as
circunstncias, os traos fundamentais do processo de integrao no Cone Sul, pelo seu
formato institucional, pela sua estrutura operacional e pelo contedo econmico
imprimido ao bloco ao longo de suas diversas fases.
Depois de uma fase bilateral, durante a qual foram definidos os objetivos
essenciais do processo primeiro a cooperao e a complementao econmica, no
Programa de Integrao e Cooperao (1986), depois o projeto de um mercado comum
bilateral, pelo Tratado de Integrao (1988) passou-se etapa quadrilateral, quando se
decidiu estender o mercado comum aos dois outros vizinhos, sendo ento adotado o
Tratado de Assuno para a criao de um mercado comum (1991). A historiografia
corrente sobre o MERCOSUL no reconhece, porm, a mudana fundamental que
representou a passagem do modelo de complementaridade gradualista encarnado nos
dois primeiros instrumentos (e seus diversos protocolos setoriais) para um modelo
econmico liberal e livre-cambista representado pelo TA. Entre as duas fases, pouca
ateno se d Ata de Buenos Aires (julho de 1990) que modificou substancialmente a
metodologia e a prpria cronologia da constituio de um mercado comum bilateral
Brasil-Argentina.
A Ata representou a passagem de um esquema dirigista e industrializante, como
seguido at ento, para outro de cunho mais comercialista e liberalizante, mediante a
criao calendarizada de um mercado comum (mais exatamente em 01/01/1995),
ademais de estabelecer mecanismos automticos de desgravao comercial bilateral. A
rebaixa tarifria foi operada a partir de uma reduo inicial da metade das alquotas
normalmente aplicadas e razo de 7% a cada semestre, at chegar a 100% de
preferncia ou tarifa zero ao final do perodo de transio, em 31 de dezembro de
1994, quando tambm deveriam estar definidas uma Tarifa Externa Comum (TEC) e as
instituies permanentes do MERCOSUL.
O TA, para ser mais preciso, praticamente uma cpia ipsis litteris com os
ajustes quadrilaterais que se impunham da Ata de Buenos Aires, como possvel de
ser facilmente comprovado, mediante uma comparao visual de ambos os textos. O
relevante a ser destacado a mudana de filosofia entre o MERCOSUL bilateral pr-
1990 e o MERCOSUL quadrilateral ps-1991, ainda que, para todos os efeitos prticos,
o aprofundamento do processo de integrao regional no tenha caminhado em direo
dos objetivos fixados nesses dois instrumentos: um mercado comum com liberalizao
comercial plena e coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais.
A estrutura intergovernamental definida desde a fase bilateral, e mantida no
formato quadrilateral, representou, para Brasil e Argentina, a preservao de suas
capacidades nacionais em determinar polticas autnomas trao caracterstico de um
entranhado soberanismo jurdico, tradicional na regio e sua opo preferencial por
um modelo de tipo Benelux (Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, 1948), ou seja, de
uma unio aduaneira completa, em lugar do salto comunitrio que estaria implicado
numa eventual adoo de um modelo europeu de mercado comum unificado. O
processo decisrio, obviamente consensual na fase bilateral, continuou dominado pela
ausncia de proporcionalidade, com o que se atribui a pases menores (como Paraguai e
Uruguai) o poder de veto sobre decises que afetariam, teoricamente, economias
grandes e sociedades de dezenas de milhes de habitantes, a comear pelo prprio
Brasil.
Independentemente da adequao funcional (ou no) da estrutura institucional
intergovernamental do TA aos objetivos de um mercado comum, deve-se reconhecer o
dinamismo comercial e os avanos iniciais do MERCOSUL, no sentido do crescimento
dos vnculos recprocos e o aumento geomtrico do comrcio, tanto para dentro como
para fora do bloco. Boa parte desse crescimento nos fluxos comerciais, se deve,
obviamente, reduo de tarifas e eliminao de barreiras para ou no-tarifrias, o
que representaria bem mais um desvio de comrcio do que criao de novas correntes
de intercmbio. Mas tambm ocorreu criao do comrcio, para dentro e para fora, na
medida em que, tanto em funo de reformas tarifrias conduzidas nacionalmente pelos
pases membros, quanto em preparao da definio e implementao da TEC, as
alquotas aduaneiras foram se reduzindo paulatinamente, o que abriu espao para a
ampliao das trocas em diversas dimenses.
Uma das primeiras medidas abrangentes do perodo de transio foi a adoo de
um calendrio quase completo de tarefas a serem implementadas para cumprir, segundo
um esquema gradual e cumulativo, com as tarefas e requisitos envolvidos na realizao
da zona de livre-comrcio, da unio aduaneira, at se alcanar o mercado comum
previsto (esta foi a funo do chamado Cronograma de Las Leas, aprovado em 1992).
No obstante um seguimento detalhado pelas burocracias nacionais, o cronograma s
pode ser implementado parcial e imperfeitamente, j que a amplitude dos requisitos
necessrios ao acabamento dos objetivos principais superava em muito a capacidade dos
governos de empreenderem o conjunto de tarefas associadas a cada um deles.
No obstante o no acabamento das metas vinculadas ao mercado comum, foi
possvel alcanar certo grau de consenso para a implementao da zona de livre
comrcio adotada com algumas excees, entre elas o acar e a indstria automotiva
bem como para a criao ainda que com muitas imperfeies da unio aduaneira.
Quaisquer que tenham sido as imperfeies da fase de transio no acabamento das
tarefas indispensveis ao atendimento dos objetivos do artigo 1o. do TA, esta foi
marcada pelo otimismo, tanto do lado comercial, quanto do lado poltico. Foi nesse
clima de quase euforia que se chegou a Ouro Preto, em dezembro de 1994, no para a
assinatura de um novo tratado, que poderia ter sido o da criao efetiva de um mercado
comum com todos os requisitos do gnero ou pelo menos o de uma unio aduaneira
acabada, mas de um simples protocolo, que confirmou todos os mecanismos e
instituies existentes, com alguns poucos acrscimos (como o de uma Comisso de
Comrcio) que no modificaram fundamentalmente a natureza do processo de
integrao no MERCOSUL.
O Protocolo de Ouro Preto concedeu, alegadamente, personalidade de direito
internacional ao MERCOSUL, o que o teria habilitado a negociar conjuntamente
acordos comerciais com parceiros individuais, na regio ou fora dela, ou com outros
blocos. Foi o caso, imediatamente aps, do incio do projeto americano de uma Zona de
Livre Comrcio nas Amricas, a Alca, e, logo em seguida, das negociaes bi-regionais
com vistas a formar uma associao comercial com a Unio Europeia (ambas se
arrastando pelos dez anos frente, at sua paralisia virtual, em meados da dcada
seguinte).
A segunda metade dos anos 1990 ainda viu o crescimento do comrcio do bloco
e para o bloco. Mas este j estava imerso em graves desequilbrios conjunturais, embora
de natureza diversa, segundo os pases. A Argentina tinha encontrado a estabilizao
monetria por meio de um plano de conversibilidade na verdade, a rigidez absoluta na
paridade fixa com o dlar mas no reencontrou o caminho da competitividade
internacional, acumulando dficits que foram sendo artificialmente reprimidos pelo
recrudescimento do protecionismo ou cobertos pelo recurso excessivo a emprstimos
externos, at o desenlace fatal, alguns anos mais tarde. Desde 1996, a Argentina
introduzia medidas restritivas das importaes, inclusive no comrcio bilateral com o
Brasil, que era, alis, o nico pas que lhe facultava supervits substantivos, geralmente
feitos de comrcio administrado (petrleo, trigo e automveis). Mas o Brasil tambm
acusava desequilbrios crescentes nas transaes correntes, contornados por tentativas
de controle do financiamento externo s importaes ou por igual apelo a capitais
externos.
As dificuldades comerciais e de balano de pagamentos dos pases membros, em
especial nas relaes bilaterais dos dois grandes e entre eles e terceiros pases, levou
naturalmente ao crescimento dos conflitos, com medidas abusivas de antidumping, de
licenciamento prvio e de salvaguardas aplicadas de maneira puramente protecionista.
Em vista da insuficincia dos mecanismos de soluo de controvrsias existentes no
bloco o Protocolo de Braslia tinha sido aprovado em 1991 para funcionar apenas
durante o perodo de transio e da pouca disposio dos pases membros em acatar
laudos arbitrais no dotados de um poder direto de sano, ocorreram, inclusive, casos
de transposio de reclamaes comerciais do mbito do MERCOSUL para o sistema
de soluo de controvrsias da OMC (o que ocorreu pelo menos uma vez, sendo o
Brasil o reclamante e a Argentina a reclamada). A insatisfao com o sistema do
MERCOSUL levou adoo, no final da dcada, do Protocolo de Olivos, criando um
Tribunal Permanente de Reviso, que pretendia reforar os mecanismos de soluo de
disputas por meio de medidas automticas e cautelares; sua entrada em vigor no
impediu, contudo, a deteriorao do comrcio interno e o agravamento das tenses no
bloco, com ameaas pela Argentina de dolarizao completa, o que significaria a
derrocada do MERCOSUL.
A crise final no regime econmico argentino, no entanto, s ocorreu mais de um
ano depois que o Brasil enfrentou o seu prprio inferno cambial, acumulado desde a
crise mexicana de 1994-95, as turbulncias asiticas de 1997, situao exacerbada pela
moratria russa de julho de 1998, obrigando-o a concluir um rpido programa de
socorro preventivo com o FMI e outras instituies e pases, em outubro desse ano, por
um valor superior a US$ 40 bilhes. O instvel arranjo no suportou, entretanto, novas
fugas de capitais e a ausncia de ajustes internos, vindo a termo em janeiro de 1999,
quando o sistema de banda cambial saltou pelos ares: a cotao do dlar disparou e o
Brasil se viu obrigado a adotar um regime de flutuao cambial, complementado pouco
depois por um sistema de metas de inflao.
O novo esquema permitiu o restabelecimento gradual dos equilbrios externo e
macroeconmico, no sem antes provocar srios abalos na relao econmica com a
Argentina, que logo culpou o Brasil pelos problemas que sua prpria camisa de fora
cambial tinha criado. Ante as ameaas de dolarizao completa na Argentina, o Brasil
props, em 2000, a constituio de um grupo de trabalho sobre convergncia
macroeconmica, que deveria supostamente trabalhar com a harmonizao de polticas
e regras at chegar, eventualmente, adoo de um mesmo regime cambial e talvez at
a uma moeda comum. Dez anos depois da adoo do regime de paridade fixa,
finalmente, a Argentina retrocedia em meio a uma das mais graves crises de sua histria
econmica, feita de retenes bancrias arbitrrias, calotes internos e de insolvncia
externa, que se prolongou durante anos, ao ter a Argentina imposto unilateralmente aos
credores externos um enorme desconto no valor face de suas emisses globais.
No plano do MERCOSUL, propriamente, medidas restritivas e desvios
acrescidos da TEC j tinham sido adotados vrios meses antes do desenlace fatal de
dezembro de 2001, tendo o ministro da economia Domingo Cavallo imposto
unilateralmente ao Brasil as novas regras pelas quais a Argentina pretendia conter o
comrcio bilateral. As excees nacionais e as divergncias em relao TEC se
multiplicam de todos os lados, antes e depois da grave crise enfrentada pela Argentina a
partir de 2001, com efeitos imediatos, sobretudo sobre o pequeno Uruguai. O comrcio
regional despencou imediatamente, representando, em 2002, praticamente a metade do
que ele tinha sido at 1999. Mesmo se fluxos e valores foram sendo paulatinamente
recompostos e elevados nos anos seguintes, diversas outras restries operacionais e
divergncias normativas continuaram a vigorar, afastando ainda mais o MERCOSUL
dos objetivos de convergncia macroeconmica e de unificao dos mercados
estipulados no artigo fundamental do TA.
Para todos os efeitos prticos, a partir de 2003 o MERCOSUL jamais voltou a
ser o que era nos primeiros oito ou nove anos de sua existncia quadrilateral. Mesmo se
a estagnao intermediria registrada no plano comercial foi sendo superada aos
poucos, em funo da retomada do crescimento na Argentina e nos demais pases, a
crise de 2001-2002 deixou marcas profundas no estilo de governana econmica em
vigor no pas platino, levando a retrocessos institucionais e ao enfraquecimento dos
compromissos anteriormente assumidos com a liberalizao comercial e a abertura
econmica. Para tanto contriburam a personalidade e as polticas adotadas pelo
presidente argentino Nestor Kirchner (2003-2008), tanto quanto as novas orientaes de
poltica externa do governo brasileiro do presidente Lula (2003-2010), menos
comprometido com as metas econmicas e comerciais do MERCOSUL, e bem mais
propenso a aceitar novos desvios para objetivos polticos e sociais supostamente mais
relevantes do ponto de vista de sua poltica externa regional.
Os grandes responsveis pelas novas orientaes da poltica externa regional do
Brasil, em especial no que se refere ao MERCOSUL e s tentativas de sua ampliao ou
extenso ao espao regional sul-americano, foram o assessor especial do presidente
Lula para assuntos internacionais um militante que durante muitos anos exerceu o
cargo de secretrio de relaes internacionais do Partido dos Trabalhadores (PT) e o
secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores no perodo 2003-2009, diplomata
de carreira. Sobretudo, este ltimo, intimamente envolvido com a construo da
integrao bilateral Brasil-Argentina nos anos 1980 e opositor declarado do
MERCOSUL em sua verso liberal dos anos 1990, empenhou-se desde o incio em
reverter o bloco s caractersticas que este possua na fase mercantilista e dirigista
anterior Ata de Buenos Aires e ao TA. Ele chegou, inclusive, a refazer e recolocar em
vigor como se isso fosse possvel ou fosse capaz de provocar os mesmos efeitos
sistmicos, de resto no provados as duas dezenas de protocolos setoriais que ele
mesmo tinha negociado a partir do PICE de 1986, saudados como estratgicos do ponto
de vista da integrao desejvel. Esses protocolos, sem maiores funes no novo
esquema livre-cambista do MERCOSUL, conformavam, nessa viso, um processo de
complementaridade inter e intrassetorial, segundo algumas linhas produtivas
selecionadas pelo Estado como prioritrias para a integrao bilateral.
O que ficou evidente, desde o incio dos governos Lula e Kirchner, foi, de um
lado, a orientao protecionista e defensiva das polticas econmica e comercial deste
ltimo, inclusive em detrimento da integrao regional; de outro, a lenincia e
tolerncia demonstrados pelo primeiro, e por seus principais assessores, sob pretexto de
preservao do MERCOSUL e concesses de espaos de liberdade para que a
Argentina pudesse conduzir com ampla latitude seu projeto de reindustrializao. De
fato, o que ocorreu que, em lugar de reforar o bloco em suas dimenses econmica e
comercial, as posturas combinadas da Argentina e do Brasil terminaram por fragilizar o
MERCOSUL, no que se refere a seus objetivos essenciais. No lugar de comrcio ou
abertura econmica, novas dimenses foram sendo impulsionadas, sobretudo nos
aspectos polticos e sociais.
Mesmo com toda a compreenso brasileira em relao s infraes
protecionistas argentinas, o processo de restaurao econmica naquele pas foi lento e
tortuoso. A presidncia Kirchner pretendeu descarregar sobre o Brasil os custos dessa
reconverso, propondo mecanismos de compensao automtica dos desequilbrios
bilaterais que seriam acionados assim que se constatassem supervits persistentes a
favor do Brasil e defasagem cambial em suposto prejuzo da Argentina. O que se
pretendia, em resumo, era voltar ao mercantilismo comercial e ao dirigismo econmico,
em total contradio com os pressupostos e objetivos do MERCOSUL, ou pelo menos
do TA; em suma, seria uma permisso aberta Argentina para discriminar
seletivamente contra o Brasil, em clara violao dos compromissos do MERCOSUL e
em desacordo com as regras do sistema multilateral de comrcio.
O esquema, finalmente aprovado depois de negociaes difceis entre os dois
maiores membros do MERCOSUL, chamado eufemisticamente de Mecanismo de
Adaptao Competitiva, no atendeu completamente aos pleitos argentinos, mas
representou, de toda forma, uma fratura grave na arquitetura institucional do
MERCOSUL: como os dois scios menores no aceitaram participar de uma ferramenta
claramente em contradio com os princpios do MERCOSUL e em total violao das
regras do comrcio multilateral, o novo mecanismo foi colocado ao abrigo, no do
ACE-18 que o TA tal como protocolizado na Aladi mas do ACE-14, que era a
antiga Ata de Buenos Aires, que converteu o processo bilateral Brasil-Argentina de
integrao do modelo mercantilista e dirigista que exibia at ento para o modelo
neoliberal. O MERCOSUL adquiriu, assim, o duvidoso privilgio, indito em blocos
comerciais registrados na OMC, de reverter a esquemas bilaterais, apoiados em
instrumentos supostamente superados em sua trajetria institucional.
A administrao brasileira do presidente Lula, interpretando o MERCOSUL
atravs de lentes presumidamente comunitrias em especial no tocante aos programas
de reconverso setorial e de reduo das desigualdades regionais existentes entre os
pases membros da UE considerou que caberia ao Brasil assumir o papel da
Alemanha, se apresentando, em 2004, como o provedor lquido de recursos num projeto
de reduo de assimetrias estruturais que supostamente estariam impedindo o
MERCOSUL de se desenvolver de modo adequado. O Brasil ento props, e os demais
pases aceitaram o esquema, financiar um fundo de convergncia estrutural (Focem),
razo de 70% dos montantes operacionais, que replica o que j est sendo feito, sem a
expertise tcnica, pelos organismos multilaterais e regionais de financiamento; o
sistema obviamente limitado ainda que o Brasil tenha comprometido recursos bem
mais amplos do que a sua parte de 70% nos muitos milhes oferecidos e no reduzir
de modo significativo as assimetrias mais importantes, que so as de poltica
econmica, no propriamente as de natureza geogrfica ou de dotao de fatores.
Pelo resto da dcada, no ocorreu qualquer outro progresso institucional, a no
ser a adoo, quinze anos depois do prazo normal, do Cdigo Aduaneiro do
MERCOSUL, que deveria estar em funcionamento desde o dia 1o de janeiro de 1995;
espera-se que ele possa entrar em vigor efetivamente, mesmo na ausncia de uma
autoridade aduaneira unificada e de um regulamento que possa dispor, em bases
racionais e uniformes, da renda auferida no que deveria ser um territrio aduaneiro
nico. A nica outra deciso de importncia, adotada desde a vigncia da TEC, foi o
compromisso dos Estados Partes, em 2010, de cessar a dupla cobrana dos direitos
aduaneiros de produtos importados a partir de alguma data no futuro, o que todavia
ainda no se concretizou.
Estes so, basicamente, os mais importantes desenvolvimentos no itinerrio
histrico do MERCOSUL. Mas caberia tambm, referir, ainda que brevemente,
insero do bloco no contexto sul-americano e aos processos de negociaes regionais,
bilaterais, hemisfricas ou multilaterais. Durante todo o perodo, o MERCOSUL tentou
acordos comerciais com os demais membros da Associao Latino-Americana de
Integrao, sem grande sucesso, porm: uma proposta de se constituir uma rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alcsa), feita pelo Brasil em 1994, em resposta ao projeto
americano de uma Alca, no encontrou respaldo nos demais pases membros da
Associao e, pelo resto da dcada, o MERCOSUL negociou relutantemente a criao
da rea hemisfrica, exibindo uma atitude que era em geral de tergiversao, com tticas
dilatrias e diversionistas. No contexto regional, apenas dois pases se associaram ao
MERCOSUL, o Chile e a Bolvia, ambos em 1996, embora num formato de
liberalizao comercial parcial.
A partir de 2003, acordos aladianos, dotados de muitas excees, foram
concludos com os demais vizinhos andinos, embora com efeitos marginais sobre os
fluxos totais de comrcio. No mesmo perodo, Brasil e Argentina se empenhavam, com
a ajuda da Venezuela, em sabotar as negociaes da Alca, o que foi efetivamente
conseguido na Cpula das Amricas de 2005, quando o processo foi implodido, como,
alis, orgulhosamente admitido pelo presidente e pelo chanceler do Brasil. Divergncias
entre Brasil e Argentina dificultaram, porm, as posies que deveriam ser comuns nas
negociaes multilaterais da Rodada Doha da OMC e nas bi-regionais com a Unio
Europeia. At 2012, nenhum desses processos tinha alcanado concluses satisfatrias.
O quadro abaixo apresenta um resumo conceitual sobre as principais
caractersticas do itinerrio do MERCOSUL em suas diferentes fases, tanto no plano
econmico quanto no poltico e no das relaes externas do bloco, podendo ser
considerado uma sntese do desenvolvimento do bloco desde sua criao atualidade.

MERCOSUL: as diferentes fases


1986-1989 1990-1994 1995-1999 1999-2002 2003-2012
Traos Etapa Ata de Protocolo de Crise de Prioridades
dominantes fundadora; Buenos Aires Ouro Preto: confiana polticas; um
da fase construo Tratado de confirmao Recuo geral fim em si
gradual Assuno de metas mesmo?
nfase Protocolos Zona de Completar a Superar o Instituies
geral do setoriais Livre Unio impacto da polticas e
perodo bilaterais Comrcio Aduaneira crise sociais;
(Br.-Arg.) Automtica (alinhar econmica retrica
TEC)
Relaes Administrado Crescimento Crescimento Diminuio Aumento de
comerciais e protocolos para dentro e lento; geral dos restries
setoriais expanso desequilbrio nveis internas
flexveis para fora s e alcanados (ilegais)
resistncias
Relaes Equilbrio Instituies Estabilidade Crise de Dificuldades
polticas absoluto entre provisrias das confiana Br.- nas relaes
Br.-Arg.; bom interestatais; instncias Arg.: cmbio Br.-Arg.:
entendimento ativismo diretivas; desalinhado tolerncia Br.
burocracias
Moldura Puramente Provisrias; Apresentao Maquiagem Fuga para a
jurdica e bilaterais; dvidas OMC: via novos frente: foros;
instituies Tratado de sobre o perfil lacunas na grupos de sociais e
Integrao interestatal TEC trabalho Parlamento
Avanos e Construo Definio da Associaes Evitou-se o Busca de
realizaes de confiana Tarifa ao bloco: desmanche; acordos
mtua Externa Chile e arranjos regionais e
bilateral Comum Bolvia temporrios extra-regio
Problemas Baixo grau Dificuldades Aumento dos Necessidade Baixo
e conflitos de na conflitos de novo cumprimento
liberalizao convergncia comerciais; instrumento das normas
comercial; de polticas controvrsias jurdico internas
dirigismo
Desafios Superar as Definir perfil Consolidar a Preservar o Retomar os
para novos resistncias institucional: UA para bloco e a fundamentos
avanos setoriais; supranaciona poder confiana do bloco:
demandas l ou avanar ao econmica comrcio,
por proteo interestatal mercado externa investimento
(papel Brasil) comum s
Concepo e elaborao: Paulo Roberto de Almeida (2012)

Se algumas linhas de ruptura podem ser traadas entre essas diferentes fases,
elas provavelmente se situariam em torno da virada do milnio, de 1999 a 2001, quando
o MERCOSUL enfrenta a grave crise econmica do Brasil e da Argentina, e,
novamente, a partir de 2003, quando sua orientao geral sofre profunda inflexo, como
exemplificado no quadro analtico seguinte, que evidencia, por sua vez, as concepes
gerais que presidiram sua filosofia de organizao e desenvolvimento ao longo do
tempo.

MERCOSUL: Concepes gerais em cada fase


1986-1989 1990-1994 1995-1999 1999-2002 2003-2012
Dirigismo; Neoliberalismo; Liberalismo Reviso geral de Forte papel do
intervencionism livre-comrcio; temperado pelas paradigmas; Estado; ensaio
o estatal; Consenso de crises mecanismos de de correo de
cepalianismo Washington econmicas ajuste ad hoc assimetrias
Concepo e elaborao: Paulo Roberto de Almeida (2012)

Com base nesses elementos conceituais, cabe analisar agora os dados comerciais
fundamentais do bloco, bem como o desenvolvimento econmico do MERCOSUL.

2. O MERCOSUL econmico: a integrao comercial, seus sucessos e limitaes

Existe um consenso formal entre os pases membros e no poderia ser de outro


modo, j que se trata de obrigao constitucional de que o objetivo primordial do
MERCOSUL a integrao das quatro economias, por meio da livre circulao de bens,
servios e fatores produtivos, do estabelecimento da TEC, da adoo de uma poltica
comercial comum e da coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais. Na
prtica, contudo, a evoluo econmica do MERCOSUL tem sido um pouco mais
complicada, e no apenas em funo da maior ou menor disposio liberalizante por
parte dos pases membros, e sim em funo dos ciclos econmicos atravessados
individualmente pelas economias e de suas polticas econmicas, nem sempre
convergentes, como previsvel.
Desde a criao do Mercosul, at o perodo recente, em diferentes ritmos e em
fases relativamente diferenciadas, todos os pases, sem exceo, enfrentaram processos
inflacionrios renitentes e, no caso dos dois grandes, crises hiperinflacionrias, at mais
de uma vez; ambos tiveram planos econmicos bem ou mal sucedidos, com
congelamentos de ativos e tabelamentos arbitrrios de diversos tipos, inclusive
manipulao cambial; os dois grandes trocaram de moedas mais de uma vez, cortando
vrios zeros pelo caminho; todos enfrentaram crises de balano de pagamentos, com
eventuais insolvncias nas dvidas externas (no caso argentino, um monumental calote
unilateral); todos passaram pelo FMI; todos recorreram de modo extensivo a
emprstimos externos; todos acumularam pesadas dvidas internas e tiveram de
enfrentar dolorosas reformas administrativas e sociais; todos conheceram deteriorao
nos servios pblicos e insuficincia de investimentos produtivos. Ou seja: nada
diferente de anos anteriores, ou do que possa ocorrer doravante.
Em resumo, os pases do MERCOSUL passaram, ou foram alcanados, pelas
mais importantes crises ocorridas a partir do segundo aumento dos preos do petrleo,
no final dos anos 1970 e no incio da dcada seguinte: pela longa crise da dvida latino-
americana, nos anos 1980, novamente pelas crises financeiras dos 1990, a partir do
Mxico em 1994-95, passando pelas turbulncias asiticas e russa, de 1997-98,
culminando com as crises sucessivas que atingiram o Brasil em 1998-99, repetidas em
2001 e 2002, como resultado da crise terminal argentina e do prprio processo eleitoral
brasileiro de 2002. Todos esses episdios impactaram significativamente os pases do
MERCOSUL e o prprio processo de integrao, pelos diferentes canais de propagao
nos planos monetrio, financeiro, comercial e at poltico. Poucos experimentos
integracionistas atravessaram sequncias to graves de crises e turbulncias quanto o
MERCOSUL, tanto aquelas provocadas por graves erros das polticas econmicas
nacionais, quanto as induzidas por circunstncias externas fora do controle direto dos
responsveis econmicos dos pases atingidos.
Os ciclos de crise e de retomadas no foram necessariamente coincidentes, como
no foram convergentes as polticas monetrias, fiscais e cambiais, com o que se tornou
praticamente impossvel realizar alguns dos objetivos considerados primordiais no TA.
As crises dos dois grandes afetaram severamente os dois menores, seja pelo canal do
comrcio bilateral j que eles eram altamente dependentes dos mercados vizinhos ,
seja pela camisa de fora que o Brasil e a Argentina, bem mais protecionistas do que
o Paraguai ou o Uruguai, impunham em termos de polticas setoriais (comercial e
industrial, sobretudo). No surpreendente, portanto, que, exceo da liberalizao
comercial ainda assim incompleta e por vezes reversvel , os demais objetivos do
TA, bem como os requerimentos necessrios ao mercado comum, tenham permanecido
praticamente letra morta durante todo o perodo decorrido desde ento.
No plano estritamente comercial, a viso oficial e os entusiastas do bloco no
deixam de registrar o desenvolvimento satisfatrio do comrcio intra-MERCOSUL e,
mesmo com algum desvio, das relaes comerciais externas, com o crescimento
quantitativo dos volumes de comrcio nas vrias frentes. De fato, nos primeiros nove
anos do bloco, ocorreu um movimento ascensional dos intercmbios, fruto inclusive das
reformas tarifrias conduzidas nacionalmente numa perspectiva liberalizante e da
prpria TEC, que pelo menos para os dois grandes representou uma reduo
significativa das alquotas efetivamente aplicadas sobre produtos manufaturados (na
mdia, de mais de 40% para aproximadamente 14% no caso dos dois grandes). Todos se
beneficiaram da abertura econmica e da liberalizao comercial, ainda que as reformas
que deveriam se seguir s novas orientaes econmicas no tenham sido feitas, ou
foram implementadas apenas parcialmente.
Os ajustes estruturais que deveriam impulsionar os ganhos de produtividade
nos planos tributrio, educacional ou tecnolgico no foram feitos, e tampouco as
reformas fiscais que deveriam levar a uma diminuio dos custos impostos pelo prprio
Estado aos produtores nacionais. Na Argentina, particularmente, a camisa de fora
cambial, com a continuidade dos desequilbrios oramentrios ou presses inflacionistas
acima da inflao do dlar ao qual o peso estava irrevocavelmente vinculado
levaram a uma situao insustentvel, tanto do lado fiscal quanto na rea cambial e de
transaes correntes. O Brasil, finalmente, era o nico pas a prover a Argentina de
saldos positivos, numa situao comercial e financeira insustentvel desde a
desvalorizao brasileira de 1999. Os anos de 1999 a 2002 foram especialmente
divergentes entre o Brasil e a Argentina, ainda que todo o apoio tenha sido prestado nas
tentativas desta de conseguir o apoio do FMI, e de outros pases, para as tentativas
desesperadas de sustentar o regime de conversibilidade, condenado desde o incio de
2002. O comrcio intra-MERCOSUL decaiu praticamente metade dos US$ 20 bilhes
alcanados em seu ponto mximo, realizado em 1998. Haveria recuperao nominal no
decorrer da segunda dcada, mas sem mais lograr a participao relativa no comrcio
total registrada na primeira dcada.
Todas essas turbulncias, inverses de tendncias e perdas de posies
competitivas esto refletidas na balana comercial brasileira com o MERCOSUL, como
revelado na tabela abaixo, relativa s relaes comerciais com os demais scios do
bloco; em resumo, o Brasil acumulou dficits durante a fase de valorizao do real e
supervits na maior parte dos demais perodos, retirando benefcios inegveis da
vinculao ainda que relativa dos demais pases sua TEC: o comrcio cresceu
durante os anos 1990, diminuiu nas fases de crise aguda, e voltou a crescer no novo
milnio, com grandes supervits em favor do Brasil. Mesmo tendo conhecido novo
perodo de valorizao contnua de sua moeda no perodo ps-2005 em propores
provavelmente ainda mais relevantes do que processo similar ocorrido na fase pr-
flutuao do real , o Brasil no perdeu posies no comrcio com seus scios, mesmo
quando seus saldos com o resto do mundo tenham conhecido diminuio progressiva
justamente por efeito dessa evoluo cambial, que tem provocado resultados
importantes no comrcio exterior do Brasil como um todo.

Comrcio Exterior do Brasil: Corrente total, Valores e Participao do


MERCOSUL, 1990-2011, anos selecionados (US$ FOB)
Anos XsMsTs XsMsM %MT
1990 52.075.118.079 3.632.071.056 6,97
1991 52.660.910.235 4.552.057.120 8,64
1992 56.347.076.895 6.326.032.751 11,22
1995 96.478.178.621 12.997.692.131 13,47
1998 108.903.337.519 18.294.436.924 16,79
1999 97.314.347.639 13.497.422.951 13,86
2000 110.969.583.003 15.535.807.706 14,00
2001 113.888.351.437 13.384.129.070 11,75
2002 107.681.307.234 8.930.395.501 8,29
2003 121.528.788.705 11.369.538.701 9,35
2008 370.927.210.523 36.671.419.752 9,88
2009 280.717.085.793 28.936.388.473 10,30
2010 383.594.793.158 39.221.272.229 10,22
2011 482.281.148.413 47.228.249.609 9,79
2012* 465.698.906.081 48.104.937.070 10,32
Fonte: Secex-MDIC; Siglas: XsMsTs = Corrente total do comrcio exterior
brasileiro; XsMsM = Corrente do comrcio exterior brasileiro com os pases do
MERCOSUL; %MT = Participao dos pases do MERCOSUL na corrente total de
comrcio; 2012*= A partir de 2012, as estatsticas da Secex passaram a considerar o
Mercosul a 5 membros, ou seja, j incluindo os dados de comrcio com a Venezuela.

O comrcio do Brasil com os pases do MERCOSUL partiu de patamares muito


baixos at o final dos anos 1980, de menos de 5% do comrcio brasileiro total, atingiu
um teto em torno de 17% dos volumes globais no ano imediatamente anterior crise de
1999, para reduzir-se metade nos anos seguintes; mesmo recomposto em volumes e
valores, na dcada seguinte, ele no recuperou a importncia que teve na fase de
consolidao da unio aduaneira, na segunda metade dessa dcada, como se
depreende da tabela abaixo; a aparente recuperao em 2012 se deve na verdade,
incorporao da Venezuela s estatsticas de comrcio por bloco (e sabe-se que esse
pas, por deciso poltica, desviou boa parte de seu comrcio, que normalmente seria
feito em outras direes, para o Brasil). Na verdade, a perda de importncia relativa do
MERCOSUL no conjunto do comrcio exterior brasileiro pode at ser uma tendncia
inevitvel e irreversvel, tendo em vista o crescimento global desse comrcio e a
estratgia de expanso internacional das empresas brasileiras em outros pases da regio
e fora dela. Mas isso no diminui a importncia dos mercados do bloco para as
empresas brasileiras, tomadas individualmente; ou seja, mesmo com esse recuo relativo,
no plano macro, o MERCOSUL continua importante no plano microeconmico.
Comrcio Exterior do Brasil: Exportaes e Importaes Totais e para o MERCOSUL, Valores
e Participao, 1990-2011, anos selecionados (US$ FOB)
Anos XsT XsM %MXs MsT MsM %MMs
1990 31.413.756.040 1.320.244.279 4,20 20.661.362.039 2.311.826.777 11,19
1991 31.620.439.443 2.309.352.601 7,30 21.040.470.792 2.242.704.519 10,66
1992 35.792.985.844 4.097.469.283 11,45 20.554.091.051 2.228.563.468 10,84
1995 46.506.282.414 6.153.768.222 13,23 49.971.896.207 6.843.923.909 13,70
1998 51.139.861.545 8.878.233.843 17,36 57.763.475.974 9.416.203.081 16,30
1999 48.012.789.947 6.778.178.415 14,12 49.301.557.692 6.719.244.536 13,63
2000 55.118.919.865 7.739.599.181 14,04 55.850.663.138 7.796.208.525 13,96
2001 58.286.593.021 6.374.455.028 10,94 55.601.758.416 7.009.674.042 12,61
2002 60.438.653.035 3.318.675.277 5,49 47.242.654.199 5.611.720.224 11,88
2003 73.203.222.075 5.684.309.729 7,77 48.325.566.630 5.685.228.972 11,76
2008 197.942.442.909 21.737.308.031 10,98 172.984.767.614 14.934.111.721 8,63
2009 152.994.742.805 15.828.946.773 10,35 127.722.342.988 13.107.441.700 10,26
2010 201.915.285.335 22.601.500.959 11,19 181.679.507.823 16.619.771.270 9,15
2011 256.039.574.768 27.852.507.305 10,88 226.241.573.645 19.375.742.304 8,56
2012* 242.579.775.763 27.857.554.963 11,48 223.149.130.318 20.247.382.307 9,07
Fonte: Secex-MDIC; Siglas: XsT = Exportaes totais do Brasil; XsM = Exportaes do Brasil para
os pases do MERCOSUL; %MXs = Participao do MERCOSUL nas exportaes brasileiras totais;
MsT = Importaes totais do Brasil; MsM = Importaes do Brasil dos pases do MERCOSUL;
%MMs = Participao do MERCOSUL nas importaes brasileiras totais; 2012*= A partir de 2012,
as estatsticas da Secex passaram a considerar o Mercosul a 5 membros, ou seja, j incluindo os dados
de comrcio com a Venezuela; sem isso, teria sido registrada queda nos fluxos recprocos.

O Brasil forneceu supervits para a Argentina em todos os anos do primeiro


perodo de valorizao do real, na segunda metade dos anos 1990, embora esses saldos
no correspondessem aos nveis de competitividade real da Argentina em relao aos
mesmos no Brasil, mas to somente a uma pequena lista de produtos selecionados
objeto de acordos setoriais, ou seja, de comrcio administrado geralmente compostos
de produtos do setor automobilstico, de petrleo e de trigo argentinos, nessa ordem,
que compunham praticamente dois teros da oferta da Argentina aos mercados
brasileiros. A situao avanou bastante at o final da dcada, ao ponto de observadores
argentinos chamarem a ateno para o que foi designado de Brasil dependncia. Do
ponto de vista da composio do comrcio, por sua vez, a pauta brasileira de
exportaes para os scios do MERCOSUL registra a mais alta proporo de produtos
manufaturados perto de 90% dos embarques totais , ainda que uma parte corresponda
ao comrcio administrado do setor automobilstico j mencionado. Em qualquer
hiptese, a pauta mercosuliana do Brasil representa o mais alto grau de valor agregado
da oferta brasileira, o que contrasta com a evoluo em direo da chamada
reprimarizao da economia brasileira que falsa, em grande medida , ou seja, a
crescente participao das commodities no valor total das exportaes.

Balana Comercial do Brasil com o MERCOSUL, 1990-2011, anos


selecionados (US$ FOB)
Anos XsM MsM BalM
1990 1.320.244.279 2.311.826.777 -991.582.498
1991 2.309.352.601 2.242.704.519 66.648.082
1992 4.097.469.283 2.228.563.468 1.868.905.815
1995 6.153.768.222 6.843.923.909 -690.155.687
1998 8.878.233.843 9.416.203.081 -537.969.238
1999 6.778.178.415 6.719.244.536 58.933.879
2000 7.739.599.181 7.796.208.525 -56.609.344
2001 6.374.455.028 7.009.674.042 -635.219.014
2002 3.318.675.277 5.611.720.224 -2.293.044.947
2003 5.684.309.729 5.685.228.972 -919.243
2008 21.737.308.031 14.934.111.721 6.803.196.310
2009 15.828.946.773 13.107.441.700 2.721.505.073
2010 22.601.500.959 16.619.771.270 5.981.729.689
2011 27.852.507.305 19.375.742.304 8.476.765.001
2012* 27.857.554.963 20.247.382.307 7.610.172.656
Fonte: Secex-MDIC; Siglas: XsM = Exportaes do Brasil para os pases
do MERCOSUL; MsM = Importaes do Brasil dos pases do
MERCOSUL; BalM = Saldo (Supervit ou dficit) nas relaes comerciais
do Brasil com pases do MERCOSUL; 2012*= Mercosul a 5 membros.

Uma vez superada a crise da desvalorizao do real, e recompostos os nveis de


competitividade brasileira a partir das novas taxas de cmbio, o Brasil passou a
acumular supervits com os membros do MERCOSUL e com praticamente todos os
pases da Amrica do Sul, a partir do comeo do novo milnio. Esta situao no parece
perto de ser corrigida em funo tanto da baixa competitividade de produtos
concorrentes dos demais pases, quanto do protecionismo natural do Brasil e a fora
indiscutvel de sua indstria, mesmo considerando-se o chamado custo Brasil e os
altos nveis de tributao aplicados indstria brasileira. Ao contrrio, gera,
obviamente, desconfortos de diversas ordens entre os scios; mas no deveria, por si s,
justificar reaes protecionistas dos demais membros, sobretudo medidas defensivas
que violam as regras explcitas do MERCOSUL e vrias outras, implcitas, do sistema
multilateral de comrcio.
Este o caso, evidentemente, da Argentina, no tocante a diversas linhas de
exportao do Brasil, o que foi feito, alis, com a cooperao do governo brasileiro a
partir de 2003, a pretexto de auxiliar o pas irmo em seu processo de reestruturao
industrial e de reconquista de competitividade. Mas estas violaes abusivas, pela
Argentina, dos seus compromissos no quadro dos acordos do bloco, constituem apenas
uma pequena parte dos problemas econmicos, e especificamente comerciais, do
MERCOSUL, e provavelmente no a mais importante, a partir do momento em que as
medidas defensivas so de cunho setorial, e no necessariamente de carter sistmico.
Mais relevantes, do ponto de vista estrutural, so os descumprimentos dos
compromissos sob a zona de livre comrcio e os desalinhamentos nacionais no mbito
da TEC. Se os primeiros podem ser tolerados como descompassos menores no quadro
da poltica comercial do MERCOSUL se ela de fato existe, embora eles possam
abranger setores importantes como o automobilstico os segundos representam no
apenas obstculos prticos para o acabamento de sua unio aduaneira, mas, sobretudo,
barreiras conceituais importantes criao dessa poltica comercial comum, que seria
a base de sua credibilidade externa enquanto bloco comercial integrado.
A despeito das expectativas otimistas formuladas ao incio do processo quais
sejam: constituir um mercado comum em apenas quatro anos, coordenar polticas
macroeconmicas, harmonizar legislaes nacionais, etc. no se poderia esperar que o
MERCOSUL cumprisse seus objetivos fundamentais em to curto espao de tempo.
Embora as excees nacionais TEC j fossem relevantes desde a entrada em vigor do
Protocolo de Ouro Preto (1995), planos foram formulados para a convergncia ulterior,
grosso modo em torno do ano 2000; diversas outras tentativas foram feitas
posteriormente. As severas crises ocorridas a partir do final da dcada certamente
afetaram o calendrio de entrada em vigor dos compromissos de convergncia; mas o
que houve, de fato, foi um recuo poltico economicamente motivado no caso argentino
em relao ao projeto de um mercado comum e at da unio aduaneira. Depois de
breve recuperao em meados da segunda dcada, o comrcio bilateral com a Argentina
passou a experimentar novos obstculos, criados a partir de prticas deliberadas de
proteo e de defesa comercial discriminatrias introduzidas pelo governo Kirchner.
No caso brasileiro, a partir de 2003, mudou a nfase do novo governo, com
menor prioridade atribuda s iniciativas de cunho econmico-comerciais para objetivos
de carter marcadamente poltico, usando-se inclusive o MERCOSUL como alavanca
de apoio para a unio de pases sul-americanos contra projetos de dominao
imperial, como o exemplificado no caso da Alca. A Comunidade Sul-Americana de
Naes, tal como proposta pelo Brasil depois substituda pela Unasul, por sugesto da
Venezuela constituiu a face mais visvel das novas prioridades polticas do governo
brasileiro para a regio, assim como a Comunidade da Amrica Latina e do Caribe
representa a extenso da mesma ideia ao conjunto da regio, sempre em oposio
tutela externa do imprio. Sintomaticamente, em nenhum desses esquemas, o conceito
de integrao possui qualquer contedo econmico ou comercial, a no ser referncias
andinas. Tampouco a criao do cargo de Alto Representante do MERCOSUL,
efetuada na cpula de dezembro de 2010, foi feita tendo em vista o acabamento dos
captulos comerciais da integrao.
Na rea especificamente econmica, o novo governo brasileiro incorporou de
modo totalmente acrtico e superficial o conceito europeu de coeso social,
oferecendo-se para transpor ao cenrio do MERCOSUL um modelo relativamente
similar (ou que se acredita ser funcionalmente equivalente). Sem que se aferisse
economicamente sua necessidade ou sem que os fundamentos tcnicos dessa posio
fossem devidamente assentados, o Brasil se dobrou aos argumentos dos demais scios
do MERCOSUL, em especial da Argentina, de que o bloco no poderia avanar na
presena das profundas assimetrias que supostamente separavam os pases membros;
o governo tambm acatou a sugesto de que caberia ao Brasil a principal
responsabilidade pela superao dessas assimetrias. Seja como for, o Brasil se disps a
ser o principal financiador do que seria um Fundo para a correo das assimetrias no
MERCOSUL, chamado oficialmente de Fundo de Convergncia Estrutural (Focem),
cuja finalidade prtica, na verdade, foi duplicar o trabalho de entidades multilaterais de
financiamento de projetos, com base numa seleo basicamente poltica dos projetos a
serem beneficiados com o seu apoio financeiro. No existe nenhuma evidncia de que o
Focem conseguir atenuar as assimetrias estruturais que so o resultado de
condies existentes nos mercados de forma quase permanente, ou de vetores ainda
mais resistentes a aes governamentais de reduzido escopo transformador ou de
impacto financeiro modesto e pode, ao contrrio, introduzir novas deformaes nos
sistemas de financiamento a projetos de desenvolvimento.
Essa iniciativa, bem como o renascimento totalmente extemporneo dos
antigos protocolos setoriais, ou projetos de complementaridade industrial e outros do
mesmo tipo, confirmam que a viso mercantilista e dirigista, em oposio soluo de
mercado, passou a impregnar o processo de integrao, num retrocesso conceitual de
praticamente duas dcadas. Junto com o ingresso , se realizado efetivamente, da
Venezuela, esse novo cenrio corre o risco de deixar o MERCOSUL ainda mais longe
de seus objetivos originais, voltados para a consecuo de um espao econmico
integrado por meio de mecanismos de mercado e apoiando-se em ferramentas de
natureza econmico-comercial; a nfase poltica representa um retorno a antigas
concepes desenvolvimentistas dos anos 1950 e 1960, quando o Estado assumia o
papel primordial na conduo da integrao (e do prprio processo de desenvolvimento
nacional). O processo de acesso da Venezuela ao bloco do MERCOSUL, alis, se d
deu sob a esdrxula designao de membro pleno em processo de adeso, figura
jurdica que no existe em qualquer um dos instrumentos do MERCOSUL, ou mais
propriamente no TA ou no POP. Por sinal, devido a peculiaridades do processo
legislativo de avaliao dessa candidatura, todo o debate poltico em torno da questo
da acesso da Venezuela ao TA vem sendo foi conduzido em funo das credenciais
democrticas do governo Hugo Chvez como era talvez legtimo, mas no
conveniente, uma vez que no houve ruptura do regime poltico, no conceito poltico do
Protocolo de Ushuaia e no, como teria sido adequado e necessrio, em funo do
cumprimento, por aquele pas, dos requisitos aduaneiros (TEC) e de outras regras de
poltica comercial. No se imagina, tampouco, que a Venezuela em suas orientaes
bolivarianas de socialismo do sculo 21, venha a incorporar princpios e regras
tpicos de acordos de livre comrcio funcionando em bases de economia de mercado.
Em suma, se e quando os pases membros retomarem a discusso das questes
comerciais no e do MERCOSUL no mbito da qual o tema da reforma da TEC parece
ser primordial pouco provvel que a orientao geral das reformas ou ajustes
necessrios intensificao e aprofundamento da integrao se coloque na perspectiva
de uma maior liberalizao interna e de maior abertura externa (ou seja, com reduo
nos nveis da TEC, o que inclusive facilitaria sua convergncia, sem a atual pletora das
excees nacionais). O mais provvel que ocorra uma insistncia em torno de velhas
receitas implementadas no passado substituio de importaes, complementaridade
industrial, protocolos setoriais, etc. e que apenas produziram (e produziriam
novamente, se e quando reintroduzidas) defasagens na competitividade setorial das
indstrias locais.

3. O MERCOSUL poltico: questes institucionais e de processo decisrio


As principais questes polticas prprias ao MERCOSUL tm a ver,
obviamente, com sua arquitetura institucional, com os processos decisrios internos e a
tomada de deciso no caso de negociaes externas, com o difcil problema da soluo
de controvrsias e a sua credibilidade em face dos contenciosos comerciais no
solucionados adequadamente; ademais, se trata, tambm, de questes gerais relativas
coordenao poltica e clusula democrtica, em face de crises polticas internas e do
relacionamento com candidatos dotados de baixas credenciais democrticas.
A opo do MERCOSUL por um modelo intergovernamental de organizao
institucional estava e ainda est correta em seus fundamentos polticos e jurdicos,
levando-se em considerao, sobretudo, o soberanismo explcito dos pases membros,
que parece incompatvel com projetos de cesso de soberania, como ocorreu no caso
europeu (inclusive por necessidade geopoltica, dado o quadro de conflitos naquele
continente, o que jamais aconteceu na esfera sul-americana, pelo menos com a
intensidade das guerras europeias). Para o Brasil, pelo menos, seria impensvel um
sistema de direito comunitrio, com delegao de poderes a instituies supranacionais;
mesmo com um mercado comum consolidado, se e quando isso ocorrer, essa hiptese
apresenta baixo grau de probabilidade. O modelo intergovernamental, portanto, foi
opo no apenas mais correta, como a nica concebvel, considerando-se, inclusive,
que no esquema bilateral inicial, no havia formato mais adequado para se organizar a
governana de um projeto de integrao: no se poderia imaginar Brasil e Argentina
delegando poderes a quaisquer outras instituies que os mesmos governos no
controlassem estreitamente.
Se a construo institucional obedeceu ao que se esperava com base nas
orientaes doutrinais e nas concepes polticas do Brasil, no plano das realizaes
prticas, o processo de desenvolvimento do MERCOSUL foi, obviamente, bem menos
feliz em seus desdobramentos econmicos do que o modelo Benelux original, que
serviu de base, implicitamente, sua arquitetura institucional. Muito tempo antes de se
constituir um mercado verdadeiramente unificado na ento Comunidade Europeia, j
no havia mais fronteiras e barreiras entre a Blgica, os Pases Baixos e o Luxemburgo;
eles tinham avanado razoavelmente bem na coordenao de polticas setoriais de
maneira a oferecer aos investidores um espao econmico amplamente integrado (sendo
que Blgica e Luxemburgo constituam uma unio monetria, com base no franco,
desde 1922). No preciso dizer que barreiras importantes continuaram existindo entre
os scios do MERCOSUL, para no mencionar que jamais se chegou perto da
convergncia macroeconmica, com cada pas mantendo polticas monetrias
autnomas, ou at divergentes.
No seguro que, se fosse dotado de instituies supranacionais, ou pelo menos
desnacionalizadas, o MERCOSUL teria sido capaz de avanar no sentido de cumprir
o prometido em seu artigo 1o. do TA, ou seja, o planejado mercado comum. Parece at
mais provvel que hipoteticamente criadas instituies comunitrias, o processo real
poderia ter perdido credibilidade bem mais cedo do que o efetivamente ocorrido ao
longo dos ltimos anos. Tampouco o chamado dficit democrtico constituiu um
obstculo maior consecuo dos mesmos objetivos, ainda que se possa argumentar
que a presena de outras instituies nos processos decisrios como poderia ser uma
representao parlamentar dotada de poder efetivo poderia ter ajudado na obteno de
certos avanos no plano das realizaes prticas. Mas tambm poderia ter ocorrido o
inverso, ou seja, a diminuio do grau de tecnocracia nos processos decisrios e o
aumento consequente da representao dos chamados interesses sociais atuando no
sentido de perpetuar focos de protecionismo que hoje podem ser filtrados pelos
executivos nacionais (podem, mas nem sempre isso ocorre, como verificado no caso do
governo argentino).
Em todo caso, esse debate sobre os modelos institucionais mais revelador de
preocupaes prprias ao mundo acadmico sobretudo no mbito das faculdades de
direito do que uma questo real do ponto de vista dos governos: todos eles parecem
satisfeitos com um processo que preserva sua autonomia e capacidade de ao em
diferentes vertentes das polticas econmicas, o que no ocorreria se o sistema pendesse
para um modelo de tipo europeu de integrao. Mesmo a criao do Parlamento do
MERCOSUL no correspondeu a qualquer aumento de real capacidade decisria para
os chamados representantes do povo, j que eles apenas podem tramitar sugestes em
direo do Conselho o que j era feito antes, no formato da Comisso Parlamentar e
no existe nem existir antes de muito tempo qualquer oramento significativo a ser
administrado com base nos velhos princpios do no taxation without representation.
Resta, portanto, no plano da arquitetura institucional, o processo de tomada de
deciso, sempre caracterizado pela igualdade absoluta entre os scios, do menor ao
maior, sem qualquer considerao de peso econmico, comercial ou demogrfico. Aqui
se aplica a mesma constatao feita em relao ao princpio intergovernamental: tendo o
processo tido incio bilateralmente com igual peso decisrio para os dois grandes (ainda
que o Brasil pudesse ser mais do dobro da massa intrnseca da Argentina), no seria
de se esperar que houvesse uma reverso para a proporcionalidade quando se passou ao
formato quadrilateral. De toda forma parece incongruente que decises que afetam uma
das grandes economias planetrias, e quase 200 milhes de habitantes, possam ser
objeto do veto, hipottico, de uma das menores economias do continente e do mundo.
No existe, porm, soluo satisfatria para essa questo, cuja insolubilidade se
reflete, como no poderia deixar de ser, na paralisia relativa que afeta o MERCOSUL
desde que dossis importantes TEC, renda aduaneira, liberalizao ampliada e,
sobretudo, coordenao de polticas macroeconmicas tm de ser enfrentados pelos
membros. Como no caso anterior, fica sendo, portanto, uma no-questo, relegada aos
acadmicos.
Mais relevante a poltica do MERCOSUL em questes declaradamente
polticas, como a manuteno do sistema democrtico nos pases membros e sua postura
em face de questes semelhantes na regio e alhures; esta questo est, alis, no centro
da mais grave crise poltica j ocorrida no Mercosul, que foi a suspenso do Paraguai
das reunies do bloco e a admisso plena da Venezuela, ambas realizadas na cpula
de Mendoza, em junho de 2012, medidas tomadas na ausncia e sem qualquer
participao do prprio Paraguai.
Os prembulos dos instrumentos constitutivos fazem referncia, como no
poderia deixar de ser, s regras democrticas, como bases indispensveis do
pertencimento ao bloco e da participao em seu conjunto de direitos e obrigaes, por
mais tericas que essas referncias possam ser. De fato, foi preciso um teste prtico
tentativas de golpes no Paraguai, em meados dos anos 1990 para que o MERCOSUL
se dotasse, primeiro de uma declarao a respeito (San Lus, 1996), depois de uma
verdadeira clusula democrtica, sob a forma do Protocolo de Ushuaia (1998), para
inibir aventuras autoritrias no territrio dos Estados Partes. Aderiram a esse
instrumento outros pases associados ao Mercosul (como Chile e Bolvia), entre eles a
prpria Venezuela, ento candidata ao ingresso pleno no bloco. Em dezembro de 2011,
na cpula de Montevidu, foi concludo um instrumento mais detalhado, o Protocolo de
Ushuaia II, que ainda no entrou em vigor (e no se sabe se ou quando isso ser
possvel, em vista da oposio do Paraguai, justamente). A existncia desses
instrumentos no suficiente, de fato, para evitar crises polticas internas nos pases
membros, como a ocorrida a partir do impedimento do presidente do Paraguai Fernando
Lugo, em junho de 2012, e que redundou, quase simultaneamente, na suspenso desse
pas das reunies do Mercosul, mesmo se todos os dispositivos de Ushuaia-I no foram
observados risca. Na sequncia foi aprovado o ingresso da Venezuela no bloco, aqui
tambm sem que todos os requerimentos aplicveis ao caso fossem estritamente
seguidos (entre eles, at ento, o no endosso, pela prpria Venezuela, dos mais
importantes instrumentos jurdicos do Mercosul).
Avaliando-se os exemplos acima, a clusula democrtica, como atualmente
existente no MERCOSUL, aparece como notoriamente insuficiente, seja no plano
doutrinal, seja no plano prtico, para garantir a plena vigncia do regime democrtico
nos pases membros ou nos candidatos a s-lo. Se ela inibe rupturas do processo
democrtico como seriam quarteladas ou golpes de Estado ela incapaz de avaliar a
qualidade da democracia em regimes formalmente eleitos pelo voto popular, segundo
critrios que esto claramente explcitos, por exemplo, no compromisso democrtico da
OEA, bem mais completo para tais finalidades (instituies independentes,
pluripartidarismo, liberdades amplas do ponto de vista da cidadania, etc.). Um exemplo
dessa insuficincia dado pelo prprio ingresso da Venezuela, pas onde o processo
poltico tem enveredado por tendncias autoritrias claramente preocupantes, usando-se
como rgua a carta democrtica da OEA, mas no a clusula superficial do
MERCOSUL. A aceitao da Venezuela parece ter tido mais a ver com as orientaes
ideolgicas dos grupos polticos que ocupam o poder no Brasil, no Uruguai e na
Argentina, do que propriamente com valores e regras do MERCOSUL, ou
simplesmente com os de regimes formalmente democrticos.
Outra questo relevante no campo poltico-jurdico tem a ver com o sistema de
soluo de controvrsias, ainda excessivamente politizado ou insuficientemente
judicializado para servir efetivamente de anteparo aos muitos descumprimentos que
ocorrem na prtica corrente de agentes econmicos e, mais frequentemente, dos
prprios Estados. No que o MERCOSUL necessitasse dispor, desde o incio, de um
verdadeiro tribunal que no caso europeu ao mesmo tempo uma corte constitucional e
um tribunal administrativo tanto porque a relativa modstia dos intercmbios
recprocos no justificaria um aparato muito sofisticado nesse domnio. Mas ele poderia
dispor, ao menos, de uma corte arbitral permanente o que acabou ocorrendo numa
etapa ulterior dotada de poderes punitivos contra Estados inadimplentes. Esta talvez
devesse constituir a nica instncia caracterizada por algum elemento de
supranacionalidade, se esta viesse a fazer parte, em algum grau, da arquitetura
institucional do MERCOSUL.
A carncia de meios e a ausncia de disposio poltica dos pases membros em
cumprir suas obrigaes no se revelam apenas na continuada reiterao com toda a
redundncia que os conceitos permitem das salvaguardas abusivas e ilegais impostas
pela Argentina aos seus scios, com toda a nfase discriminatria possvel contra
produtos brasileiros; se revelam tambm em casos mais graves, como o do conflito das
papeleras, envolvendo esse mesmo pas e o Uruguai. No primeiro caso, se trata de um
caso clssico de inadimplncia com respeito a regras estabelecidas, que seria
liminarmente sancionado por um sistema efetivo de soluo de controvrsias no
MERCOSUL e sumariamente condenado num sistema como o da OMC, com direito a
reparaes e restabelecimento imediato das normas consolidadas de acesso aos
mercados. No segundo caso, parece inacreditvel que a Argentina tenha bloqueado,
durante meses e anos, a circulao de pessoas e bens nas pontes com o Uruguai, sem
que o MERCOSUL ou o Brasil interviesse para sancionar e interromper a clara
infrao ao princpio da livre circulao de bens e fatores produtivos consagrada nos
instrumentos fundacionais. Apenas um sistema dotado de baixa credibilidade jurdica
capaz de conviver com tais exemplos de desrespeito ordem legal como nesses casos,
exemplos tristes, entre outros.
No plano poltico mais geral, e na ausncia de progressos econmicos reais, ou
at de disposio para inverter a liberalizao comercial declinante, a opo dos lderes
polticos do Brasil e da Argentina foi a de ignorar os obstculos de natureza econmica
e de efetuar uma fuga para frente de carter poltico. Todas as iniciativas se
concentraram nas reas poltica e social, nas mesmas linhas partidrias que j vinham
impulsionando a poltica externa desde 2003. Foram criados, alm do prprio
Parlamento do MERCOSUL, um Instituto Social, com sede em Assuno, e diversas
outras instncias de coordenao entre atores sociais dos pases do MERCOSUL,
com especial nfase nas representaes sindicais, e suas centrais, e nos movimentos
ditos sociais, em grande medida estimulados e financiados pelos prprios governos que
neles tm suas bases de apoio. Movimentos similares foram observados no mbito da
Unasul com a qual o Mercosul poderia fusionar, segundo o presidente Jos Mujica, do
Uruguai onde novas instituies exclusivamente sul-americanas vm sendo criadas,
nas mesmas reas e temas que j so cobertas por organizaes de mbito hemisfrico.
As novas orientaes polticas imprimidas pelos governos dos dois grandes
pases embora no coordenados entre si extravasaram o prprio processo de
integrao, na concepo original do MERCOSUL, para projetar-se sobre novas reas e
mecanismos de coordenao poltica. As iniciativas foram inteiramente brasileiras, j
que a crise da Argentina e seu isolamento dos mercados financeiros internacionais
levaram-na a se aproximar mais da Venezuela, vista como emprestadora de primeira
instncia (da o apoio ao ingresso desta no MERCOSUL, mesmo na ausncia de
compromissos estritos no que se refere aos requisitos comerciais). O Brasil props a
Comunidade Sul-Americana de Naes, que depois foi substituda pela Unasul, cujo
contedo integracionista de fato mnimo, se algum; no ocorreu sequer a incorporao
da carteira de trabalhos da IIRSA a Iniciativa de Integrao Regional Sul-
Americana, criada no governo FHC, em 2000 que representaria a retomada de uma
importante lista de projetos de interligao fsica na Amrica do Sul, com
financiamentos praticamente garantidos por BID e CAF.
Em contrapartida, os governos foram bem menos tmidos na mobilizao de
esforos diplomticos em prol de esquemas regionais alegadamente de coordenao
poltica, a comear pela recusa da Alca, j mencionada, e a multiplicao de encontros
de cpula, dentro e fora da regio, por exemplo, entre os presidentes da Amrica do Sul
e os lderes de pases africanos, de um lado, e os de pases rabes, do outro (aqui o
governo brasileiro, uma vez mais, se esmerou na promoo e organizao desses
encontros). A prpria cpula de pases latino-americanos e do Caribe (Calc) foi uma
iniciativa brasileira, revertendo, assim, pelo menos parcialmente, a opo preferencial
feita mais de uma dcada antes pela Amrica do Sul. Outra iniciativa brasileira
relevante que pode, ou no, frutificar, nos anos frente a criao de um Conselho
Sul-Americano de Defesa, parte constitutiva da Unasul voltada para os temas de
segurana e defesa, num continente que enfrenta mais conflitos internos do que ameaas
externas. Em todo caso, no que se refere ao MERCOSUL, o CSD pode, se tanto,
oferecer novas oportunidades para venda de equipamentos militares, presumivelmente
produzidos no Brasil. Adicionalmente e em substituio Calc, criada pelo Brasil em
2009, foi criada uma Comunidade dos Estados da Amrica Latina e do Caribe, com a
vocao de retomar os trabalhos do Grupo do Rio e os de outros foros de coordenao
poltica latino-americana.

Concluses: promessas no realizadas, coordenao frustrada, avanos limitados


Uma tentativa de sntese informativa sobre o itinerrio histrico do
MERCOSUL, desde suas origens at a atualidade, no poderia deixar de identificar, em
suas principais etapas, os traos caractersticos de cada uma delas: otimismo
comercialista, durante o perodo de transio, justificado pelo crescimento dos
intercmbios, para dentro e para fora do bloco em formao; realizao apenas parcial,
nesse perodo, do mandato original conferido pelo TA; confirmao institucional
(intergovernamental) do bloco em seu formato de unio aduaneira; esta permanece
incompleta, como alis reconhecido oficialmente, com uma TEC excessivamente
perfurada por excees nacionais, que foram sendo acrescidas no perodo subsequente,
no diminudas; dificuldades adicionais, no perodo ps-transio, para o cumprimento
dos requisitos principais do mercado comum proposto originalmente (um objetivo que
foi, de fato, abandonado, ainda que discretamente); ocorreram, tambm, desvios e
recuos no objetivo do prprio conceito de unio aduaneira, com o enfraquecimento de
seu contedo comercial; finalmente, na fase mais recente do processo do MERCOSUL
se que se pode, de fato, falar em processo, quando a expresso ruptura talvez fosse a
mais adequada para o perodo ps-crises brasileira e argentina , a nfase foi colocada
na vertente poltica das iniciativas do bloco, com o envolvimento de movimentos sociais
e de atores no-estatais numa intensa agenda de encontros e reunies de grupos de
trabalho, com escassos resultados prticos (seno muitas viagens, muito papel e muita
retrica).
Em qualquer hiptese, no se pode reduzir a importncia dos resultados
positivos, entre eles: a consolidao de uma relao bilateral entre o Brasil e a
Argentina que j foi muitas vezes definida at com certo exagero como estratgica;
a implementao de uma zona de livre comrcio relevante para muitos atores
econmicos em cada um dos pases, ainda que com diversas deficincias funcionais e
lacunas setoriais; a cooperao jurdica entre os pases membros, o que reforou a boa
convivncia poltica entre os Estados e seus respectivos poderes judicirios; o
desenvolvimento de sistemas de soluo de controvrsias, ainda embrionrios, mas
suscetveis de garantirem, no limite, maior previsibilidade de resultados satisfatrios
nos inevitveis litgios comerciais entre os Estados Partes (ainda que com
descumprimentos polticos que podem justificar um recurso eventual ao sistema da
OMC). O resultado mais positivo foi, de fato, o aumento do comrcio e dos
investimentos recprocos entre os membros e, a partir da, a ampliao dos intercmbios
com os demais vizinhos, a comear pelos dois associados, Chile e Bolvia (seguidos,
mais tarde, pelo Peru). No se logrou constituir com o MERCOSUL a base de uma
vasta zona de livre comrcio sul-americana, como pretendido desde 1993 (Alcsa); mas a
rede de acordos aladianos negociados paulatinamente abriu caminho para a ampliao
das preferncias comerciais hoje relativamente modestas num futuro indefinido; o
Brasil, pelo menos, foi bastante beneficiado nesse novo contexto, tendo na regio o seu
mais importante mercado para produtos industriais de maior valor agregado.
O reconhecimento internacional do MERCOSUL tambm deve ser considerado
como um elemento importante no cenrio de negociaes comerciais, embora esse
aspecto tenha de ser avaliado realisticamente ao longo do tempo. No incio do processo,
a unio dos membros do MERCOSUL oferecia as melhores perspectivas de um reforo
positivo nas condies de barganha negocial com parceiros mais poderosos como
EUA e Unio Europeia , quadro que foi sendo matizado nos anos seguintes, quando
diferenas importantes de posio foram sendo reveladas na postura de um dos dois
grandes em relao a concesses que teriam de ser feitas em alguns desses processos
negociadores (na Alca, na OMC, com a UE). As limitaes e resistncias do lado
argentino, por exemplo, podem ter impedido um possvel avano (no garantido,
porm) em direo de uma finalizao das complexas negociaes com a UE e no
mbito da Rodada Doha.
Quaisquer que sejam os desafios externos ao desenvolvimento bem sucedido do
processo de integrao do MERCOSUL, eles no so, contudo, os mais importantes ou
cruciais para a consolidao desse bloco que frequentemente identificado como o mais
importante espao econmico integrado entre pases em desenvolvimento, Na verdade,
o bloco Asean+China oferece, atualmente, uma concorrncia respeitvel a tal
classificao, ainda que como rea de preferncias comerciais, caminhando para se
tornar uma zona de livre comrcio, alis, uma das maiores do mundo. Os principais
desafios do MERCOSUL so propriamente internos; eles derivam, em grande medida,
do protecionismo renitente que persiste nos dois grandes scios, e tambm do
soberanismo tradicional de sua cultura poltica e jurdica. O bloco tambm padece com
a indiferena das burocracias nacionais exceo daquela dos ministrios das relaes
exteriores e, parcialmente, a das agncias econmicas diretamente envolvidas nas
negociaes em relao aos requisitos integracionistas que so por vezes atingidos
negativamente por medidas adotadas em cada um dos pases em diferentes aspectos de
suas polticas setoriais.
Mais importantes ainda so os obstculos objetivos colocados pelos lderes
polticos nacionais de quaisquer tendncias ideolgicas realizao das reformas
que precisariam ser feitas internamente para garantir a internalizao adequada das
normas e decises aprovadas consensualmente pelos pases membros. Os perigos para o
MERCOSUL no esto exatamente na sua reverso ou na extino de fato j que
de direito no existem chances disso ocorrer, pois os mesmos polticos que se recusam a
fazer reformas, tampouco ousam reformar o funcionamento do bloco. A perspectiva
mais propriamente pessimista estaria, assim, no seu esgotamento ou estagnao, ou seja:
em lugar de perseguir os objetivos ainda no cumpridos e hoje, talvez, considerados
utpicos e de se esforar por elevar padres de coordenao de polticas seno
macroeconmicas, pelo menos setoriais, ou aquelas reas de poltica fiscal, tributria e
creditcia, por exemplo, que mais afetam as polticas industriais , os pases acabam se
conformando com a zona de livre comrcio incompleta que existe e com a contrafao
de unio aduaneira em vigor. A consolidao do MERCOSUL, para ser efetiva, exigiria
medidas corajosas, apontando na direo de seus objetivos originais, hoje parcialmente
negligenciados. No seguro que os atuais dirigentes estejam dispostos a avanar por
essa via; um novo MERCOSUL talvez exija novas lideranas.