PEDRO MENNA BARRETO MONCLARO

DO R E C U R S O
ADMINISTRATIVO

"Cee de concuro docncia livre

da cadeira de 'Direito Admnlira-

ilvo, da -faculdade de "Direito da

lAnloerldade do 'Paran.

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BC/tlFPR - HEMMA Oft 1@VER$IDADE F. DO PRANA
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Terno No. 347/03 Regido: 350,^1
17/11/2003
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 INTRODUO

O Direito Administrativo, ccmo atualmente entendido,

surgiu ccm o advento da Revoluo Francsa.
Anteriormente, no passava a disciplina do Direito de Po-
lcia, permanecendo o Estado com todos os poderes, sem os de-
veres correspondentes: era o absolutismo estatal, no rigor do
poder poltico.
A famosa carta de princpios, foi um dos elementos deter-
minantes do desmembramento do Direito Administrativo.

Originou-se o mesmo do Direito Constitucional, ainda que

seja impossvel separar ou distinguir completamente as duas
matrias.
Laferrire nos ensina que a separao do Direito Admi-
nistrativo do Constitucional, tira sua razo de existncia.
Devido grande expanso do Estado contemporneo, cha-
mando a seu cargo inmeros problemas de ordem social e eco-
nmica, atingiu o Direito Administrativo, no sculo atual, fase
de intenso desenvolvimento, caracterizada pela farta realizao
de ordem legislativa e pela vasta obra no campo doutrinrio. O
seu campo de ao aumenta dia a dia. paralelamente com a par-
ticipao ou colaborao do Estado nas atividades privadas.
Alm disso, como bem acentuou o Professor Alcino de Oli-
veira Salazar, um dos aspectos mais expressivos da fase atual
da evoluo do direito, marcada por uma intensa e agitada ati-
vidade revisionista, a crescente ampliao do espao destina-
do ao Direito Administrativo no quadro geral da cincia jurdica.
Os estudiosos dos assuntos administrativos, no poupam es-
foros, no sentido de situar o Direito Administrativo num plane
de merecido relvo jurdico, dada sua ampla ao social e tcnica.
Dedicando-nos, ao estudo da fascinante rea de ao ad-
ministrativa, nos limitamos em setor, relativamente pouco ex-
plorado em nosso pas, qual seja, o dos recursos administrativos.
Sentimo-lo na escassez bibliogrfica especializada e na carncia
de material adequado s pesquizas necessrias.
A matria deveras interessante, quer pela pequena con-
tribuio dos estudiosos questo, quer pela diversidade das le-
gislaes especficas, quer pela variedade dos sistemas de con-
trole dos atos administrativos geralmente adotados.
No juizo de Uruguay, uma das principais garantias que
deve apresentar um sistema administrativo bem organizado,
o dos recursos.
De fato, a proteo dos direitos individuais na esfra ad-
ministrativa, assume capital importncia nos tempos modernos.
Afim de bem cumprir sua funo social e poltica, necessi-
ta o Estado organizao e continuidade administrativa. O Direito
Administrativo, sendo a disciplina que tem por sujeito o Estado
e por objeto o servio pblico, traa as normas diretivas, caben-
do ao administrador atingir normalmente os fins a que se desti-
na o Poder de Covrno.
Os direitos individuais no devem ficar restritos aos prin-
cpios constitucionais e ao exame do Poder judicirio.
Tais direitos so passveis de exame cuidadoso e concien-
cioso da Administrao, sta, por meio de sistema administra-
tivo, pode restringir o campo de ao do Poder Judicirio nos
assuntos jurdicos que sejam peculiares.
Compreendendo a importncia dos recursos administrativos,
no direito ptrio, escolhemos como tema deste trabalho, a si-
tuao atual dos recursos na instncia administrativa.
O presente trabalho constitui modesta contribuio para o
estudo da matria. Despido de originalidade, representa o es-
foro de acrescentar algo de til no estudo do processo de re-
curso no Direito Administrativo.
 C A P T U L O I

CONCEITO DO RECURSO ADMINISTRATIVO

 S U M R I O : Noes de recurso. Con-
ceito. Recurso administrativo.
Definio. Rpidas consideraes.

O recurso histrico e tradicional. Data sua existncia da

positivao e sistemtica do direito em termos de aplicao dos
princpios jurdicos.
Sendo uma das conseqncias do recurso o princpio da
falibilidade, de crr sua existncia desde os primordios das
organizaes humanas.

Em regra geral, a vida isolada do homem impossvel.

Do convvio social, sobrevem o princpio da autoridade,
tendo como objetivo o bem comum.
No entanto, a vida do homem em sociedade exige uma s-
rie de deveres, bem como, outorga srie de direitos.
Exerce o Estado dupla funo: jurdica e social.
A Justia, sendo considerada como expresso do Direito,
rege as relaes humanas, fixando sua conduta.
Dentre os meios de proteo dos direitos individuais, se
situa o princpio de recorrer, consagrado nos dias modernos, co-
mo uma das maiores garantias que nos pode oferecer a Justia.

Joo Claudino de Oliveira e Cruz, em seu trabalho "Do

recurso de agravo", traa em linhas gerais, a evoluo histrica
do recurso. (1).
A apelao foi a primeira forma de recurso, oriunda do di-
reito romano, sendo-nos dado pelo mesmo, o sentido prprio do
trmo.
Nos demais povos, que a posteriori adotaram dos romanos
o direito de recorrer, encontrou o sistema os maiores entraves.
Naqules de acentuado individualismo, era impenetrvel o re-
curso.

1) Joo Claudino de Oliveira e Cruz. Do recurso de agravo.

 Vencendo os precalos naturais das pocas que enfrentou,
o direito de recorrer atingiu os tempos modernos plenamente
corporificado e aceito.
Assim que Bordeaux, acha ser o recurso no s uma ne-
cessidade, como uma das garantias da Justia.(2)

O trmo recurso tem vrios significados. Examina-lo-emos

em seu aspecto jurdico.
Para Joo Monteiro, todo remdio contra qualquer viola-
o de direito.(3).
Seabra Fagundes define recurso como sendo o meio atravs
do qual, por imposio da lei ou sob provocao do interessado
(parte, litisconsorte, terceiro ou representante do M.P.), se pro-
move novo pronunciamento dos rgos judicirios sobre os in-
cidentes do processo (questes de forma e competncia) ou so-
bre o objeto do litgio (questes de mrito). (4)
Teixeira de Freitas define o recurso como ato tendente
reforma de decises. (5).
Outros tratadistas definem o recurso como o remdio que
a parte vencida na lide emprega para provocar a instncia mais
elevada a se pronunciar sobre deciso de Juizo inferior. Ou en-
to, todo meio para reparao de uma injustia.

O julgador, ao apreciar leses de direito, est sujeito a erros

e prevenes, surgindo da a necessidade do recurso.
Sua funo jurdica e social importantssima. A razo de
ser do recurso est na prpria existncia do direito.
A deciso unitria, em absoluto, pode ser levada em consi-
derao como justa e certa. As fraquezas humanas, as errneas

2) Ob. citada Pg. 30

3) Ob. citada Pg. 40.
4) M. Seabra Fagundes. Dos recursos ordinrios em matria civil.
Pg. 7.
5) Ob. citada (1) Pg. 40. " A definio de Pereira e Souza, in-
clua a expresso no Juizo civil, que completa : "recursos, no
juizo civil so os atos tendentes reforma de suas decises". Tei-
xeira de Freitas retira da definio acima a expresso "no Juizo civil",
porquanto, a seu vr, a palavra recursos abrange todos os juzos poss-
veis".
compreenses dos textos legais, a ignorncia, induzem serem
cometidas injustias ou rros na aplicao da lei ou do direito.
Possumos na atualidade, um sistema de recursos, que na-
da fica a dever aos pases mais evoludos.

De um modo geral, os recursos podem ser necessrios ou

voluntrios.
O recurso necessrio o determinado por lei, interposto
pela prpria autoridade, que profere a deciso.
O voluntrio interposto pela parte, que decair em deciso
de qualquer instncia.
A apelao o recurso por excelncia no direito brasileiro,
sendo comumente usados o agravo, o recurso extraordinrio e o
embargo.
A parte dos recursos judicirios, existe outra classe de re-
cursos, circunscrita ao mbito administrativo. So os chamados
recursos administrativos.
Como ensina Themstocles Cavalcanti, sendo o sistema das
duas instncias uma das formas garantidoras de todo o regime
processual, o sistema do recurso tem tda a sua aplicao na es-
fera administrativa. Da o recurso administrativo. (6).

Na exata definio de Bielsa, "en sentido lato es recurso

administrativo todo mdio de substncia jurisdicional con el qual
se defiende un derecho subjetivo o un inters legitimo" (7).
Tito Prates da Fonseca define recurso administrativo como
aqule que se interpe para uma autoridade administrativa, de
ato de outra, colimando um novo provimento da administrao.
(8).
A definio do ilustre tratadista incompleta; refere-se to
somente ao recurso hierrquico.
Enrique Sayagus Laso, define recursos administrativos "cc-

6) Themstocles Cavalcanti. Tratado de Direito Administrativo.

Vol. V I . Pg. 311. " D e qualquer forma, pelos sistemas de di-
versas instncias, permite-se melhor segurana para os direitos, por
meio de um controle de decises de uma instncia pela outra".
7) Rafael Bielsa. Derecho Administrativo. Vol. I. Pg. 616.
8) Tito Prates da Fonseca. Direito Administrativo. Pg. 386.
 l o -

mo los distintos medios que el derecho establece para obtener

que la administracin, en via administrativa, revise un acto y lo
confirme, modifique o revogue. (9).
Desnecessrio se torna dizer que todo aqule que deseja
obter algo deve dirigir um pedido. Este deve ser expresso; o
meio a petio. E quando esta petio visa a reparao de ato
inquinado de violento ou ilegal, o petitorio se torna recurso ad-
ministrativo.
A todo interessado em solucionar pendncia administrativa,
deve existir um meio simples e adequado para dirimir na esfera
administrativa, sem necessidade de recorrer ao judicirio, dentro
da chamada esfera jurisdicional (10).
Alguns autores, acham que em Direito Administrativo o
trmo recurso, aplica-se invariavelmente a todos os pedidos que,
permitidos por lei, um administrado dirija administrao.
No estamos concordes com sse ponto de vista, no pressu-
posto de que o trmo "recurso" somente se refere queles pedidos
que visam modificao ou reforma de deciso. (11).

9) Enrique Sayagus Laso. Tratado de Derecho Administrativo.

Pg. 471. "Este concepto comprende exclusivamente los recursos
dirigidos contra actos administrativos y en Ia via administrativa, no
los que tienem una finalidade distinta como, por ejemplo, la remo-
cin de un funcionrio, etc o diversa naturaleza: poltica, etc.".
10) Alcides Cruz. Direito Administrativo Brasileiro. Pg. 256.
" A justia administrativa simples ou graciosa, tem o seu principal fun-
damento no fato de o particular ter direito a que seus direitos sejam
tratados pela administrao com uma certa equidade, uma vez que
chamada ela a resolver sbre reclamaes de particulares, os interesses
privados dos mesmos ficam a merc dos poderes discricionrios daquela.
Se o fim precipuo a tutela dos interesses coletivos da sociedade,
no se deve concluir disso que os interesses individuais no meream
nenhuma conta, e por isso de justia no sacrificar sistematicamente
o particular, mas tanto quanto possvel reparar-lhe a leso, embora um
intersse por si s. no possa ser protegido por defesa jurdica, como
ensino o direito comum.
Mas ainda assim, se o intersse do particular no pode, e em tese
gosar daquela defesa, todavia o cidado tem o direito de ver examinados,
resguardados e julgados pela administrao pblica os seus interesses.
Exerce-se a prtica desta tutela usando o recurso administrativo."
Otto Mayer. Derecho Administrativo Alemn. Tomo I. -
Pg. 199. En la esfera de la administracin, los derechos individua-
les tambn se hallan protegidos por los medios ideados especialmente
para ese fin".
Rafael Bielsa. Derecho Administrativo. Pg. 615. "Desde
luego, no se confunda el recurso administrativo con otros medios de
contribuir la revision de actos administrativos irregulares, V . gr. la
denuncia, la mera reclamacin y el recurso agradable".
 CAPTULO II

O PROBLEMA DA CODIFICAO DO DIREITO

ADMINISTRATIVO
 S U M R I O : Codificao e consolidao.
Vantagens e desvantagens. Difi-
culdades especiais no campo do D. A .
Posio dos tratadistas. Orienta-
o adotada no Brasil. Codificao
parcial do sistema dos recursos admi-
nistrativos.

Discutidssima a tese da codificao do Direito Adminis-

trativo (12).
E' fundamental a divergncia dos estudiosos do problema,
quanto a possibilidade ou impossibilidade de reunir em cdigo,
a vasta matria administrativa.

Preliminarmente, dois trmos precisam ser definidos: con-

solidao e codificao.
A codificao a reunio sistemtica de um determinado
ramo do direito (13).
A consolidao consiste na formao de um texto nico, reu-
nindo leis esparsas, sem, no entanto, inov-las.
Codificar o ato de reunir em cdigo. Ato legislativo por
excelncia, inovador do direito.
A segunda consiste em ato do prprio Poder Administrativo,
quer no uso de suas faculdades ou em certos casos por delega-
o legislativa, no alterando o direito (14).

12) Carlos S. de Barros Junior. Revista de Direito Administrativo.

Vol. 18. Pg. 1. " 0 assunto da codificao do Direito, vem
sendo de larga data debatido. 0 mesmo se apresenta mais delicado,
quando examinado em face da atividade administrativa".
13) Eduardo Espinla Filho. Repertrio Enciclopdico do Direito Bra-
sileiro. Vol. 9. Pg. 84. "Da codificao que a criao de
legislao sistematizada sobre cada ramo do direito".
14) Paulo Lacerda. Princpios de Direito Constitucional Brasileiro.
V o J-I. Pg- 33. " E m ambos h reunio da matria jurdica sob
mtodo adequado. Mas. daquele modo (consolidao), o direito sin-
tetizado, articulado, tal qual existe em vigor na sociedade que o con-
densa para seu uso; ao passo que, deste modo (codificao), o direito
 14

A codificao do Direito Administrativo originou grandes

polmicas. As discusses que celebrizaram Thibaut e Savigny,
foram transplantadas para o campo administrativo.
Examinando o progresso da codificao em Portugal, Espa-
nha, Frana e Itlia, notamos a existncia de codificaes par-
ciais, prevalecendo maior tendncia em favor da codificao total.

No estudo da codificao administrativa, devemos levar em

considerao as vantagens e desvantagens, as dificuldades e faci-
lidades de realizao.
Examinando as controvrsias, chegamos a certos problemas,
tais como:
1.) O Direito Administrativo pode e deve ser codificado?
2.) O Direito Administrativo pode somente ser codifica-
do em parte?
3.) O Direito Administrativo no pode e no deve ser
codificado?

A corrente que se bate contrariamente codificao, expen-

de vrias causas, como a mobilidade excessiva deste ramo do di-
reito, a multiplicidade extraordinria das normas, a imaturidade
da disciplina, a falta de ordem das leis administrativas, a incodi-
ficabilidade do direito pblico, a diversa durao a que esto su-
jeitas as leis administrativas e o desnvel hierrquico. (15).
Os partidrios da codificao, julgam sem consistncia os
argumentos da corrente contrria. Alegam que a codificao
sempre uma etapa de racionalizao, de progresso jurdico (16).

organizado, com aproveitamento dos elementos sadios j existentes,

substituio ou mera supresso dos imprestveis e dos decadentes, e
preenchimentos das lacunas".
15) Mattos Vasconcelos. Direito Administrativo. Vol. I. Pg. 30.
" A terceira corrente, encabeada por Laferrire, Di Cioannis. Or-
lando e outros, opina pela impossibilidade da codificao. Entendem
sses autores que a mobilidade peculiar ao direito administrativo e
que a administrao no pode ficar presa a regras restritas e imutveis.
O caracterstico da administrao ser dctil e malevel, para poder
agir com senso de oportunidade no espao e no tempo".
Carlos S. de Barros Junior. A Codificao do Direito Administrativo
Revista de Direito Administrativo. Vol. 18. Pg. 6.
 15

Brocolli acha que a codificao no uma idia abstrata e

artificial, como poderia parecer, segundo o esprito da tese de
Savigny, mas um fenmeno natural de reflexo, de maturao,
de asceno jurdica (17).
Oliveira Santos entende que a codificao no importa em
imutabilidade. Para qualquer disposio inexequvel, perniciosa
ou intil, o remdio fcil: substitu-la, suprim-a ou corrig-la
(18).

Os partidrios da codificao argumentam da seguinte forma:

a) A mobilidade da prpria essncia do Direito Admi-
nistrativo;
b) A multiplicidade das normas no constitue impedi-
mento codificao, pois produto da evoluo;
c) A disciplina, j centenria, possue grau de maturida-
de e desenvolvimento, que capacitam sua codificao;
d) A falta de ordem das leis administrativas, conseqn-
cia da falta do cdigo administrativo;
e) A exemplo de outros ramos de direito pblico j co-
dificados, o Direito Administrativo tambm o pode ser;

Brocolli, em trabalho exaustivo, examina as possibilidades

e impossibilidades da codificao. Sua tendncia pela segunda
corrente. (19).
Existe, no entanto, uma terceira corrente intermediria, que
opta pela codificao parcial, aceitando alguns dos argumentos
da primeira corrente (Bielsa, Paredes, Mattos Vasconcelos).
No Brasil, aps um perodo de negao da tese da Codifica-
o (Uruguay, Mendona) no perodo do Imprio, os mestres
(Castro, Cavalcanti, Menegale, Cirne) so favorveis idia.
Rui Cirne Lima, assim se expressa: "Boas ou ms, as codi-
ficaes so um fato; no se justificam inquiries sbre a con-

17) Brocolli. La Codificazione dei Diritto Amministrativo. Tomo I

Pg. 70.
18) Oliveira Santos. Direito Administrativo. Pg. 262.
19) Brocolli. Ob. citada.
 16

venincia de se fazerem ou no se fazerem em geral; o que se

pode investigar a convenincia delas" (20).
Confrontando as opinies, concluimos pela codificao par-
cial.
jules Lesps, considerando o conjunto total do Direito Ad-
ministrativo, opina pela inexequibilidade da codificao ampla.
(21)
A disciplina somente pode codificar-se em sua parte est-
tica, permanecendo parte a dinmica da matria.
Existe um terreno em que as normas devem ser fixadas, em
que a rigids no prejudica a ao do poder pblico. So os di-
reitos individuais, a estrutura do regime administrativo, as nor-
mas gerais e processuais que presidem a atividade do Estado.

E' sabido que o Direito Administrativo adota a fisionomia

que fr dada ao Estado, pelo Direito Constitucional. Assim a
Constituio de cada pas, norteia os princpios de codificao.
A imensidade de leis e regulamentos que proliferam no mun-
do inteiro, do-nos cincia da situao catica do Direito Admi-
nistrativo, das dificuldades de ordenao e estudo, e da necessi-
dade de dar-lhe ordem e unidade.
Por isso mesmo, a codificao total necessria. Achamo-
la, porm, impraticvel no momento, dada a natureza atual do
Estado moderno.
A funo supletiva do direito privado junto ao Direito Ad-
ministrativo, precisa desaparecer, por meio da codificao de suas
normas prprias.
Diz Laferrire, no obstante ser contrrio a tese codificado-
ra: "que monumento no seria o Cdigo Administrativo ao lado
do Cdigo Civil" (22).

No Brasil, vem sendo adotado a orientao de codificar par-

cialmente diversos ramos de direito Pblico, existindo j os c-

20) Rui Cime Lima. Princpios de Direito Administrativo Brasileiro. .

Pg. 44.
21) Jules Lesps. A Codificao do Direito Administrativo. Revista
de Direito Administrativo. Vol. 22. Pg. 24.
22) Laferrire. Direito Pblico Administrativo.
 17

digos referentes Contabilidade Pblica, Funcionalismo Pblico,

etc. . . .
A Codificao do Direito Administrativo imperiosa, no que
tange aos recursos administrativos.
Os recursos na administrao pblica brasileira, se encon-
tram areamente usados e empregados.
Nota-se a falta de sistema adequado, no tocante aos recur-
sos administrativos.
A diversidade de prazos, recursos peculiares a cada ramc
da administrao, o desencontro total dos textos de lei a respeito,
o regime de descentralizao poltica e administrativa, so respon-
sveis pela atual confuso do sistema dos recursos administrativos.
A codificao do procedimento normativo do recurso admi-
nistrativo, o caminho inicial da grande jornada codificadora
da disciplina.
 CAPTULO 111

O SISTEMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 S U M R I O : Do sistema do contencioso
administrativo. Significado. Ele-
mentos. Do sistema judicirio.
Vantagens e desvantagens. O siste-
ma contencioso no Brasil.

Para o conhecimento pleno do sistema dos recursos admi-

nistrativos, se faz mistr examinar os sistemas mundialmente ado-
tados, com relao ao controle dos atos praticados pelo Poder
Pblico.
0 controle jurisdicional dos atos administrativos, tem sido
objeto de demoradas controvrsias. Diversas orientaes norteiam
o assunto.

0 primeiro princpio -o de "una lex, una jurisdctio"; com-

petncia delegada exclusivamente ao judicirio, para conhecer
em ltima e definitiva instncia das questes administrativas (23).
Tal sistema imperante nos Estados Unidos, Inglaterra, Ar-
gentina, Brasil, etc com alguns senes, como a existncia
de rgos cdlegiais de julgamento administrativo, submetidas
suas decises ao judicirio e outros rgos com pequena parcela
contenciosa administrativa.

23) J . Rodrigues do Vale. Curso de Direito Administrativo. Pg.

352. "Nos Estados Unidos, a Justia administrativa est afeta aos
tribunais judicirios".
J . Mattos Vasconcelos. Direito Administrativo. Vol. I .
Pg. 354. "Sistema judicirio. Este sistema baseia-se no
princpio de que aos tribunais ordinrios ou justia comum cabe,
com excluso de quaisquer outros rgos, conhecer de todas as ques-
tes que se suscitarem no contencioso administrativo.
Tal sistema adotado no Brasil, Inglaterra. Blgica. Noruega,
Sucia e Dinamarca".
Viveiros de Castro. Direito Administrativo. Pg. 494.
" N o sistema belga no h tribunais administrativos; a autoridade
judiciria competente para decidir os litigios de qualquer natureza.
Ob. citada. Pg. 496. " um velho princpio do di-
reito ingls, que tda a pessoa que sofreu uma leso, pode dirigir-se
aos tribunais".
Ob. citada. Pg. 498. "Nos Estados Unidos no exis-
tem tribunais administrativos distintos, predominando o principio da
unidade e proeminncia do poder judicirio".
 _ 22

O segundo sistema o do contencioso absoluto, ou ampla e

integral autonomia do Estado perante os Tribunais Judicirios,
com o direito assegurado ao Estado, de nunca ser parte em Juizo.
(24).
E' o sistema francos e dos pases que seguem sua linha. (25).

O terceiro sistema o mixto ou moderado que diferencia

os atos praticados pelo Estado como pessoa de direito pblico e
privado. Como pessoa de direito pblico, nos casos de atos pra-
ticados por poder, falecendo aos tribunais judicirios competn-
cia para conhec-los. No segundo caso, a competncia lhes de-
volvida integralmente.

Ainda existe um quarto sistema, diverso dos demais, rela-

tivo aos pases que possuem um tribunal contencioso adminis-
trativo, mas que sujeitam as declaraes de inconstitucionalidade
aos Tribunais Judicirios. E' o caso da ustria.

Os autores so divergentes quanto exata conceituao do

contencioso administrativo (26).
Alguns compreendem existirem duas expresses distintas:
o contencioso administrativo e jurisdio contenciosa adminis-
trativa.
Outros intepretam as expresses como sinnimas (27).

24) Jos de Mattos Vasconcelos. Direito Administrativo. Pg.

353. Vol. I. "Este sistema consagra a doutrina de que os
atos emanados da administrao ou do poder administrativo (expres-
so usada pelos franceses), so emanaes de um poder soberano,
que no pode ser demandado, nem muito menos condenados pelos
Tribunais. Tais atos constituem o "js imperii".
25 Francisco Campos. Direito Administrativo. Pg. 11. " O
que a tese sustenta, que ao lado da justia judiciria, existe uma
justia administrativa, ou, em outras palavras, que a administrao
decide, com fra de res judicata, as questes que se envolvem na suf,
competencia.
26) ). Mattos Vasconcelos. Direito Administrativo. Vol. I. Pg.
349. "Alguns tratadistas, notadamente os autores franceses, Hau-
riou, Berthlemy e Laferrire, assinalam ntida diferena entre o con-
tencioso administrativo e a jurisdio contenciosa administrativa".
27) J. Rodrigues do Vale. Curso de Direito Administrativo. Pg. 350.
"Alcides Cruz, Souza Bandeira, Vilaboin e outros, entendem que
a justia administrativa e o contencioso administrativo constituem ex-
presses sinnimas.
 23
Optamos pela primeira opinio. De fato, no se deve con-
fundir contencioso administrativo com jurisdio contenciosa ad-
ministrativa. A jurisdio contenciosa administrativa, refere-se
exclusivamente s questes em que administrao seja parte,
dentro da esfera judicial.
O contencioso administrativo expresso genrica. Onde
haja administrao, existe o contencioso administrativo.

O sistema do contencioso administrativo, como vulgar-

mente denominado, encontrou seu bro na Frana.
A Revoluo Francesa implantou o princpio da absoluta se-
parao entre as autoridades administrativas e judicirias. A
norma adotada a instituio de um Tribunal Contencioso Ad-
ministrativo (Conselho de Estado).
E' o princpio do poder administrativo judicante, com a jun-
o de duas funes num mesmo rgo (28).
Trata-se de um tribunal administrativo independente e au
tnomo, cujas principais funes seriam as de manter a indepen-
dncia e responsabilidade do poder administrativo, com exclu-
so da fiscalizao do poder judicirio, com a especialidade dos
critrios e conhecimento dos atos administrativos. Baseia-se na
necessidade de urgncia da soluo dos negcios administrativos,
incompatvel com a lenta marcha dos processos judicirios (29).

28) Themstocles Cavalcanti. Tratado de Direito Administrativo. Vol.

VI. Pg. 139. " E ' sse o regime vigente naqules pases em
que no existe um organismo estranho administrao para conhecer
e julgar das reclamaes contra os atos por ela praticados.
Alcides Cruz. Direito Administrativo Brasileiro. Pg. 251.
" A minoria pretende afetar tal competncia aos tribunais judicirios
comuns. A maioria, sustentando doutrina oposta, por entender que os
tribunais comuns s tem misso nica, a de deciso das contendas sus-
citadas entre particulares, opina pela necessidade de um contencioso
administrativo, igual ao contencioso judicirio".
Viveiros de Castro. Direito Administrativo. Pg. 392.
"Alm dessas consideraes de ordem geral, havia a necessidade de
reforar com faculdades extraordinrias, o poder pblico a braos com
guerra estrangeira e com revoltas internas; e havia tambm motivos
de ordem financeira. Da a criao do contencioso administrativo".
29) Tito Prates da Fonseca. Lies de Direito Administrativo. Pg.
357. " N a lio de Uruguay, portanto, excluem se do contencioso
administrativo as questes que se fundem em direito comum civil ou
penal; para que se estabelea sse contencioso, necessrio que o
 24

Melhor dizendo, um tribunal jurisdicional autnomo em

suas decises, com prazos e recursos peculiares, quase idnticos
aos da justia comum, julgando em ltima e definitiva instncia
as questes em que a administrao pblica seja parte.
De maneira geral, o poder pblico no sistema contencioso
administrativo juiz e parte. Tem competncia para fazer justi-
a pelas prprias mos.

Laferrire nos ensina que atual sistema da legislao Fran-

csa, repousa nas seguintes idias:
1) Interdio dos tribunais judicirios de conhecer aos
atos da administrao;
2) Instituio dos tribunais administrativos;
3) Direito atribuido administrao de reivindicar por
meio de conflito, os negcios administrativos indevidamente
submetidos ao conhecimento dos tribunais judicirios. (30).

Diversos pases, principalmente europeus, adotam o sistema

francs como a Espanha, Turquia, Finlndia, Grcia, etc. . . .
Os propungnadores do sistema francs, apresentam como
vantagens do contencioso administrativo, a rapidez com que
podem correr os processos, a separao dos poderes e baseados
no argumento de que a quem compete administrar est inclusa
a funo de julgar.
Alm disso, o sistema do contencioso traz a vantagem da
especializao.
Em contraposio, argumenta-se qi^e a ningum dado
fazer justia pelas prprias mos. o caminho retrogrado,
da prpria administrao julgar seus prprios atos.
Alis, peca pela base tal sistema, porque excluindo para
funcionrios pblicos a bela funo de julgar, possuindo os se-
gundos apenas o dever de examinar e conhecer as leis e regu-
gulamentos administrativos, afastadas as qualidades de um bom
juiz, o senso e o critrio jurdico.

litgio provenha da aplicao ou interpretao de um ato administrativo

ou dos efeitos de um fato do mesmo gnero e que se trate de poder
discricionrio outorgado por lei".
30) Viveiros de Castro. Direito Administrativo. Pg. 487.
 25

Igualmente, a lentido e a morosidade dos processos judi-

cirios, no podem servir de base existncia do contencioso
administrativo, porquanto os mesmos no influem nos efeitos
jurdicos, que so o apangio das decises judicirias.

O sistema do contencioso administrativo, muito combatido,

tende a desaparecer face ao seu carater unitrio de distribuio
de justia.
O Estado no pode (tese jurdica), nem deve (tese moral),
julgar em ltima e definitiva instncia seus prprios atos.
Atualmente, a prpria Frana evoluiu em seu sistema
contencioso, fugindo as regras antigas e atribuindo maiores ga-
rantias aos juizes administrativos, de modo a dar-lhes maior in-
dependncia nas suas funes. Por outro lado, operou regime
de descentralizao na justia contenciosa administrativa. Os
Conselhos de Prefeitura se constituem na 1. Instncia, com
recurso ao Conselho do Estado.

Dado o princpio de que somente a Constituio pode res-

tringir a zona de incidncia da justia, o problema toma mais
variados aspectos.
Da organizao poltica de cada Estado, surge a forma es-
pecfica de julgamento dos atos administrativos.

No Brasil, examinando detidamente os perodos de govr-

no pelos quais passamos, Colnia, Imprio e Repblica, verifi-
camos a existncia do contencioso administrativo no Imprio,
caracterizado pela presena do Conselho de Estado (31), sendo
extinto pela Constituio de 1891, quasi ressurgindo em 1934,
quando a Carta Magna, criou um Tribunal Administrativo, cuja
consumao ficou na letra. (32).

31) Rui Cime de Lima. Princpios de Direito Administrativo. Pg

205. " O Imprio conheceu e manteve, durante o segundo reinado,
uma justia administrativa propriamente dita. Era rgo supremo dessa
justia, a que os jurisconsultos negavam juno excecional. o Conselho
de Estado, que a Constituio Imperial criara, o Ato Adicional supri-
mira e a Lei de 23 de novembro de 1841 restabelecera.
32) Rui Cirne Lima. Princpios de Direito Administrativo. Pg. 30.
"Diversamente da Constituio de 1934 um largo contedo social,
moral, religioso, econmico e cultural. Por essa direta comunicao
 26

de se notar, a desorientao com que foi incluida no

texto constitucional, a criao do Tribunal Administrativo, sendo
esta uma das causas de sua no consecuo.
Atualmente, a prpria Constituio Federal atribue ao Po-
der Judicirio o exame dos atos administrativos. (33).
No sistema constitucional do Brasil, as funes judiciais
no podem ser atribuidas seno ao Poder Judicirio.
Houve uma involuo no sistemo do contencioso adminis-
trativo, em nosso pas. (34).
No obstante, alguns autores nacionais, dentre os quais
destacamos Alcides Cruz, se mostraram amplamente favorveis
a reinplantao do sistema no Brasil. (35).
Atualmente, pela evoluo do direito administrativo e
constitucional, est quasi superado sse sistema, com exceo
feita outorga de pequenas parcelas de jurisdio contencio-

com os elementos da vida social, desde logo se alcana a importncia,

no segundo estatuto republicano, do Direito Administrativo.
So numerosas as solues de Direito Administrativo enunciadas
no texto supremo.
Um Tribunal de Direito Administrativo institudo na organiza-
o federal".
"Constituio Federal de 1934. Artigo 79". E criado um Tri-
bunal, cuja denominao e organizao a lei estabelecer, composto de
juizes nomeados pelo Presidente da Repblica, na forma e com os re-
quisitos determinados no artigo 74.
Pargrafo nico. Competir a sse tribunal, nos trmos em
que a lei estabelece julgar privativa e definitivamente, salvo recurso
voluntrio para a Corte Suprema, nas espcies que envolverem matria
constitucional. l . ) Os recursos de atos e decises definitivas do
Poder Executivo e das sentenas dos juizes federais nos litgios em
que a Unio fr parte, contanto que uns e outros digam respeito ao
funcionamento no todo ou em parte, pelo Direito Administrativo; 2.)
Os litigios entre a Unio e seus credores, derivados de contratos
pblicos.
33) Constituio Federal de 1946.
34) Francisco Campos. Direito Administrativo. Pg. 12. "Alis,
essa separao entre a justia e a administrao um dos traos fun
damentais do nosso regime, e j no fim do Imprio se acusava a ten-
dncia de abolir os rendimentos de justia administrativa que ainda
subsistem, apesar da repugnncia geral que contra ela no dissimula-
ram os melhores homens do govrno".
35) Alcides Cruz. Direito Adfinistrativo Brasileiro. Pg. 254.
"Somos, pois, convictos partidrios do contencioso administrativo, ou
pela separao das funes judiciria e administrativa. . . " .
 l i -

sa administrativa, como acontece com o Tribunal de Contas.

(36).
Extramos do trabalho do eminente jurista brasileiro, M .
Seabra Fagundes, publicado no Repertrio Enciclopdico do Di-
reito Brasileiro o tpico que bem esclarece nossa posio nestt
setor:
" N o direito brasileiro, porm, no h lugar para rgos
contenciosos administrativos. Exceo feita ao Tribunal de Con-
tas, que sendo integrante da administrao pblica, exerce uma
parcela insignificante de autoridade jurisdicional no julgamento
das contas dos responsveis pelos dinheiros ou bens pblicos, ne-
nhuma entidade administrativa funciona com atribuio conten-
ciosa.
O Tribunal Martimo Administrativo, os Conselhos de Con-
tribuintes, a Cmara de Reajustamento Econmico e a Junta de
Ajuste dos Lucros Extraordinrios no se podem capitular no
conjunto da administrao, como reparties de atribuio con-
tenciosa. Assemelham-se as suas deliberaes s dos rgos
judicantes apenas extrnsecamente, por tomadas em colgio e
sob forma de acrdos. Em fundo, so simplesmente adminis-
trativas. Tm a mesma fra e o mesmo contedo dos atos
comuns da administrao.
No pem trmo ao procedimento de realizao do di-
reito, podendo devolver-se apreciao do judicirio". (37).
A razo da incluso dste captulo no estudo dos recursos
administrativos, considerarmos de capital importncia a dife-
renciao dos sistemas e recursos contenciosos, de ntima liga-
o com a clareza dos demais captulos.

36) Tito Prates da Fonseca. Lies de Direito Administrativo. Pg.

366. " O Tribunal de Contas, com atribuio de julgar as contas dos
responsveis por dinheiros ou bens pblicos artigo 114 da Constitui-
o est investido, sem dvida, no- exerccio parcial de funo iu-
dicante".
37) Repertrio Enciclopdico do Direito Brasileiro. Carvalho Santos.
 CAPTULO IV

CARACTERSTICAS E ESPCIES DE RECURSOS

ADMINISTRATIVOS
 S U M R I O : Elementos dos recursos ad-
ministrativos. Caractersticas. Re-
cursos administrativos e recursos con-
tencioso administrativos. Direito Ad-
ministrativo Brasileiro. Efeitos dos re-
cursos administrativos. Obrigatorie-
dade.
A administrao pblica concretiza sua atividade, mediante
atos administrativos.
Estes podem ser impugnados, dentro da esfera administra-
tiva, por intermdio de recursos.
Assim, os recursos supem sempre a impugnao de um
ato administrativo.

Os recursos administrativos se podem dividir em razo de

seu contedo, dos seus destinatrios e de sua obrigatoriedade e
no obrigatoriedade.
Seus principais elementos so: recorrente, recorrido, obje-
to e fim.
Dois elementos acidentais ou acessrios: o trmo e a condi-
o.

Gabino Fraga, assinala os seguintes elementos caractersti-

cos do recurso administrativo:
1) Existncia de uma resoluo administrativa;
2) Afete a resoluo direito do recorrente;
3) A autoridade perante a qual deve exercitar-se o re-
curso;
4) A existncia de um verdadeiro recurso se reconhece
pela fixao de um prazo, dentro do qual o particular deve fa-
z-lo valer;
5) Cumprimento de certos requisitos de forma, garantia,
etc. (38).

38) Gabino Fraga. Derecho Administrativo. Pg. 593.

 32

As mais variadas controversias e confuses, tm sido susci-

tadas a respeito das espcies de recursos administrativos. Al-
guns autores confundem figuras de direito administrativo, com
o recurso propriamente dito.
No entanto, se atentarmos bem sbre o assunto, verifica-
mos que:
1.) No difcil a classificao dos recursos adminis
trativos;
2.) As espcies de recursos administrativos esto con-
dicionadas, em primeiro lugar diversidade de sistemas de julga-
mento dos atos administrativos, adotados em vrios pases;
3.) Cada um dles, com legislao prpria, fatalmente
possue recursos no contenciosos;

Nos pases que adotam o sistema de julgamento dos atos

administrativos, em ltima e definitiva instncia, pelo Poder Ju-
dicirio, duas esferas so chamadas ao exame dos atos do Poder
Pblico.
A primeira, de ordem administrativa, quando a parte pro-
cura fazer valer os seus direitos junto prpria administrao,
por intermdio dos recursos administrativos.
A segunda, chamada via judicial, quando a parte decaindo
na instncia administrativa, ingressa na rbita judicial.
Nos pases em que adotado o sistema de julgamento dos
atos da administrao, por tribunais prprios, independentes e
autnomos do Poder Judicirio, os recursos administrativos tem
mais valr e amplitude, tendo a mais ntima ligao com os re-
cursos contenciosos administrativos.

Para melhor explanao da matria, especificaremos os re-

cursos existentes dentro do sistema do contencioso administra-
tivo, os quais podem ser subdivididos em recursos administrati-
vos jurisdicionais e recursos administrativos propriamente ditos.
Na Frana, onde pleno e vigorante o sistema do contencio-
so administrativo, distinguimos duas categorias de recursos.
Os primeiros so invocados perante a autoridade adminis-
trativa. Os segundos so intentados perante os juizes.
 33
Tais recursos so: recours pour excs de povouir, recours
en cassation devant de conseil D'tat, hierrquique, parallle,
pour abus, de pleine jurisdiction, etc.. . . (39).
Na Espanha, encontramos os recursos de queixa, de reviso,
de reposio, etc. (40).
No Uruguai, democracia adiantadssima e de sistema admi-
nistrativo completo, destacamos os recursos de reposio, hie-
rrquico, o recurso de alada, recurso de queixa, recurso de anu-
lao, recurso de segunda reviso, todos previstos no texto cons-
titucional. (41).
Na Itlia, os recursos de reconsiderao, hierrquico e o re-
curso extraordinrio. (42).
Do direito administrativo Argentino, melhor esplanado pelo
mestre Bielsa, distinguimos o recurso de revogao ou reconsi-
derao, o hierrquico, o de anulao e o de plena jurisdio
Os dois primeiros administrativos propriamente ditos e os dois
ltimos contenciosos administrativos, porque se contendem com
a administrao. (43).
Inicialmente, faremos um quadro de todos os termos e vo-
cbulos, que por uns so considerados recursos e por outros no,
para afinal classific-los.
Dessa maneira, existem em matria de confuso com recur-
sos, direito de representao ou petio, denncia, recurso de
reconsiderao, recurso hierrquico, reclamaes, recurso de re-
vista, recurso necessrio, recurso para rgos colegiais, recursos
jurisdicionais e contenciosos administrativos e reviso.
Excluimos dessa relao, o direito de petio, a denncia, os
recursos para rgos colegiais, a revista, por que a nosso ver no
so recursos. (44).

39) Marcel Waline. Trait Elmentaire Du Droit Administratif. Pg.

110.
40) Sabino Alvarez Cendin. Manual de Derecho Administrativo Espa-
ol. Pg. 651.
4?) Enrique Sayagus Laso. Tratado de Derecho Administrativo. Pg.
473.
42) Cio Vitta. Diritto Amministrativo. Pg. 403.
43) Rafael Bielsa. Derecho Administrativo. Pg. 617. Vol. I.
44) Tito Prates da Fonseca. Lies de Direito Administrativo. Pg.
388. "No de se confundir o recurso administrativo com o direi-
 34
A denuncia um meio de colocar-se ao conhecimento da
autoridade fato ilcito do administrado. No um recurso poi-
que originriamente nada pede.
Quando se solicita de uma autoridade administrativa a re-
vogao ou reforma de um ato emanado dela, existe o sentido
da reclamao administrativa, ou direito de petio.
Os chamados recursos para rgos colegiais, no so espe-
ciais e esto compreendidos nas classes de recursos administra-
tivos.
A revista igualmente um recurso.
Assim, clara a diferena entre simples reclamaes ao Po-
der Pblico e recursos.
Quando a administrao fere intersses, o agente prejudica-
do entra com reclamaes.
Quando fere direitos, com recursos.
Com stes esclarecimentos, daremos a classificao dos re-
cursos dentro do quadro administrativo brasileiro, que mais de
perto nos interessa.
Os recursos se podem dividir em recursos contenciosos ad-
ministrativos e recursos administrativos propriamente ditos.
Os primeiros dizem respeito esfera judiciria e os segun-
dos crcunscrevem-se administrao pblica.
Assim, encontramos na administrao brasileira: o recurso
de reconsiderao, o recurso hierrquico e a reviso.

Diversas questes, sobremodo interessantes, so ligadas ao

estudo das caractersticas dos recursos administrativos.
A primeira versa sobre a determinao dos efeitos dos re-
cursos administrativos.

to de representao ou petio dirigido autoridade em defesa de di-

reitos ou do interesse geral, que a constituio assegura no artigo 122.
n. 7.
O recurso administrativo , em substncia uma insistncia, para res-
guardo de direitos ou intersses envolvidos no ato recorrido.
Estabelece uma relao administrativa e se desenvolve segundo
regras normais de direito. Quando regular, confere ao recorrente direito
e nio simples interesse a uma deciso".
 35
Divergem os tratadistas a respeito do assunto, levantando o
seguinte problema: a interposio do recurso administrativo, sus-
pende ou no a execuo do ato impugnado?
De incio, a legislao sendo expressa a respeito, devemo-
nos ajustar a ela. Mas, nos casos em que a lei omissa?
Por regra geral, o recurso suspende a execuo do ato im-
pugnado. No entanto, tal prtica no vem sendo observada no
Brasil.
Consideram a maioria dos tratadistas que em geral os re-
cursos administrativos carecem de efeito suspensivo. (45).
Um dos fundamentos desta tese negativa, se reduz ao fato
de no ser prejudicado o andamento da administrao pblica,
pela suspenso do ato. Administrao pblica continuidade
administrativa.

Outra questo de ampla discusso, vem a ser a da obrigato-

riedade ou no obrigatoriedade da interposio dos recursos ad-
ministrativos, antes do ingresso na via judicial.
Duas correntes debatem a matria.
A primeira amparada em diversos julgados do Tribunal de
Justia de S. Paulo, referindo-se principalmente a matria esta
tutria, acha que o no esgotamento dos recursos administrati-
vos, no constitue circunstncia impeditiva do procedimento ju-
dicial. (46).

45) Themstocles Cavalcanti. Tratado do Direito Administrativo. Vol.

III. Pg. 438. "Os recursos interpostos quer para a mesma au-
toridade. quer para a autoridade hierarquicamente superior, no tm
efeito suspensivo.
Este um princpio geralmente aceito em nosso direito, desde
a antiga legislao de Imprio".
46) Revista dos Tribunais. Pg. 237. Vol. 200. Inteligncia do
art. 221 do Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado.
Sujeitar o funcionrio pblico a transpor todos os escaninhos da
burocracia, como condio "si ne qua non" para seu ingresso em Juizo,
seria um atentado s normas constitucionais garantidoras dos direitos
de cada um". Francisco Campos. Direito Administrativo. Pg.
26. " O recurso Jurisdio contenciosa no est na dependncia
de recurso ao rgo administrativo incumbido de prover matria so-
bre que versa o litgio judicial.
Isto pelo princpio da separao dos poderes, no havendo entre
a administrao e a justia nenhum nexo de subordinao hierrquica
e, particularmente, pelo fato de que a fase administrativa no constitue
 36

A segunda corrente entende que a parte no pode ingressar

no judicirio, antes de esgotar todos os recursos administrativos,
salvo os casos de inrcia da administrao pblica. (47).
A nosso vr, a lei que condiciona o acesso ao Poder Judici-
rio ao dever de esgotar, prviamente, os recursos administrativo-.,
no atenta contra o princpio da irredutibilidade do poder jurisdi-
cional da Justia comum.
No entanto, segundo expe Castro Nunes, com referncia
ao madado de segurana, a regra que o prazo para interposio
se conta da ltima deciso administrativa, proferida mesmo em
recurso administrativo. (48).
Por outro lado, a parte que pleitear direito legtimo junto
a administrao pblica, pode recorrer via judicial, sem esgo-
tar todos os recursos administrativos, nos casos de inrcia da ad-
ministrao pblica.
A demora na soluo dos processos administrativos, bem co-
mo, os despachos comuns "aguarde oportunidade", autorizam o
ingresso em Juizo.

instncia do Poder Judicirio, no estando assim como de manifesta

evidncia adstrito o poder judicirio a aguardar que se esgote a fase
administrativa para iniciar a judiciria, o que s se justificaria se a
invocao ao judicirio constituisse. na acepo formal e tcnica, um
recurso, e, portanto, a administrao uma instncia inferior da Justia".
47) Themstocles Cavalcanti. Tratado de Direito Administrativo. Vol.
IV. P. 313. " A importncia dos recursos administrativos tam-
bm muito grande em relao ao Poder Judicirio, porque, se o ato
administrativo para ser perfeito e acabado, para constituir coisa julga-
da. depende obrigatoriamente do recurso, como ocorre em relao a
certos casos expressos no Estatuto dos Funcionrios Pblicos, a auto-
ridade dles no pode conhecer, porque a sua apreciao judicial est
no pressuposto legal da interposio do recurso administrativo e do
seu conhecimento pela autoridade hierarquicamente superior.
So decises administrativas, portanto, que no passam em julga-
do e que, por isso mesmo, no podem existir em relao competn-
cia especfica do Poder Judicirio".
48) Castro Nunes. Do mandado de segurana.
 CAPITULO V

DOS RECURSOS DE RECONSIDERAO,

HIERRQUICO E DA REVISO
 S U M R I O : Recurso de reconsiderao.
Conceito. Caractersticas. Re-
curso hierrquico. Recurso prprio e
imprprio. Reviso.
Em nosso pas trs so os recursos administrativos: o re-
curso de reconsiderao, recurso hierrquico e a reviso.

O recurso de reconsiderao se opera quando solicitada de

uma autoridade administrativa, a revogao ou reforma, parcial
ou total, de ato dela emanado, aps pedido inicial sobre o mesmo
assunto (direito de petio).
O pedido de reconsiderao importa em recurso prpria
autoridade prolator do despacho recorrido. (49).
A competncia para a reconsiderao do ato administrativo,
pertence exclusivamente autoridade que o praticou, a no ser
nos casos de avocamento, que se constitue numa medida de ex-
ceo, tolervel quando houver disposio expressa de lei.
Seus elementos so os mesmos exigidos para os recursos ad-
ministrativos, acrescidos de novos argumentos.
Em noso Direito Administrativo, o recurso de reconsiderao
est previsto no Estatuto dos Funcionrios Pblicos da Unio e
diversos estatutos estaduais, sob a denominao pedido de
reconsiderao.
O pedido de reconsiderao um recurso, o chamado recur-
so para a autoridade melhor informada, sempre de acesso pos-
svel ao interessado, salvo quando reiterado, porque a isso se ope
texto legal.
So fixadas diversas normas, dentre as quais destacamos
prazo para despacho e deciso, impossibilidade de renovao, etc.

O recurso hierrquico, na definio de Bielsa uma reclama-

o promovida contra um ato ou deciso de um agente adminis-

49) Themstocles Cavalcanti. Tratado de Direito Administrativo. Vol.

III. Pg. 434. " E ' da essncia de todo sistema administrativo o
pedido de reconsiderao do ato administrativo, feito mesma auto-
ridade que o proferiu".
 40

trativo, ante o superior hierrquico dste, com o objetivo de que

se modifique ou revogue essa deciso, por considerar que causa
leso a direito ou intersse legtimo do recorrente e importa nu-
ma transgresso das normas legais que imperam na atividade ad-
ministrativa. (50).
E' o pedido refeito autoridade superior em vista de a ime-
diatamente inferior no ter dado soluo satisfatria ao recor-
rente.
O princpio da hierarquia preside a sistemtica do recurso
hierrquico.
No dizer de Alcides Cruz, entende-se por hierarquia, a su-
bordinao em que o funcionrio inferior se acha para com o su-
perior, que dste modo pode exercer a mais ampla autoridade,
no sentido de reformar, suspender ou anular qualquer ato no
contratual, praticado pelo funcionrio subordinado. (51).
Seus elementos so os mesmos exigidos aos recursos adminis-
trativos, devolvendo-se a autoridade superior o integral conhe-
cimento da matria em discusso.

Tal recurso pode ser prprio e imprprio.

No recurso hierrquico prprio, o princpio o da subordina-
o hierrquica sendo somente vivel num mesmo ramo da ad-
ministrao.
O recurso imprprio relativo aos atos das autoridades no
ordenadas hierarquicamente.
O recurso hierrquico pelo seu prprio fundamento, difere
substancialmente do recurso de reconsiderao, tendo apenas em
comum a esfera que a administrativa.

50) Rafael Bielsa. Derecho Administrativo. Vol. I. Pg. 623.

Alcides Cruz. Direito Administrativo Brasileiro. Pg. 256.
"Exerce-se a prtica desta tutela, usando o recurso por via hierrquica,
que o direito concedido ao prejudicado para, mediante provocao feita
ao superior conseguir que ste proceda a um novo exame da matria
sujeita, a fim de reparar, o ato inferior".
Enrique Sayagus Laso. Tratado de Derecho Administrativo.
Pg. 220. " L a interposion por parte interessada dei recurso deno-
minado yerarquico, permite que las decisiones de los organos subordi-
nados puedam ser revisados por el yerarca".
51) Alcides Cruz. Direito Administrativo Brasileiro. Pg. 81.
 41

O pedido de reconsiderao se deduz perante a mesma au-

toridade donde emanou o ato e o hierrquico segue a escala gra-
dativa de ordem superior.

As principais caractersticas do recurso hierrquico so: pro-

cede o recurso contra qualquer deciso, seja executria ou nc,
aplicvel a decises das entidades autrquicas e se desenvolve
na escala hierrquica, sem limitao de grau.
Seus principais requisitos so: ordem hierrquica, direito
ou intersse legtimo do recorrente, capacidade, representao,
mandato ou autorizao, fim, etc.
Alguns autores acham que a palavra final da administrao,
dada atravs do recurso hierrquico. (52). A nosso ver a ltima
deciso administrativa referente ao recurso de reconsiderao.
Mediante o recurso hierrquico se podem impugnar todos os
atos administrativos emanados dos rgos submetidos hierar-
quia, salvo as limitaes de texto expresso.

Justamente na tese da aplicabilidade do recurso hierrqui-

co imprprio ou seja, nos atos das autoridades no ordenadas
hierarquicamente que surgem as mais desencontradas opinies.
(53).
Optamos pela corrente que estabelece a possibilidade de re-
curso hierrquico, dos atos definitivos dos dirigentes autrquicos.

52) Enrique Sayagus Laso. Tratado de Derecho Administrativo.

Pg. 220. "Por ese medio el yerarca dicta la decision administrativa
definitiva, que constituye la palabra final de la administracin".
53) Miguel Reale. Revista de Direito Administrativo. Vol. 23.
Pg. 37. "Recapitulando a matria exposta, podemos lembrar que
trs foram as orientaes fundamentais lembradas possibilidade de
recurso contra atos dos administradores das autarquias.
a) 1 a que s admite recurso havendo lei expressa que o autorize;
b) a que o admite to somente para controle da legalidade, sendo a
lei omissa;
c) a que o admite para controle de legalidade e de mrito, desde
que a lei no proba.
Se, como j dissemos alhures, as autarquias podem ser consideradas a
terceira dimenso do estado de nossa poca ao lado da dimenso espe-
cial das circunscries geopolticas e da dimenso grupalista dos r-
gos sindicais, no se devem converter em pequenos estados dentro do
Estado, marcando perigosos momentos na desintegrao da unidade
jurdica do poder poltico".
 42

A Nogueira de S, aprecia bem o assunto em seu livro " D o

controle administrativo sbre as Autarquias", cujo trecho abaixo
transcrito, esclarece a posio do autor: "Parece-nos fora de d-
vida o cabimento do recurso administrativo dos atos da entidade
autrquica, lesivos de direitos.
A falta de recurso, trancaria a instncia administrativa nos
limites da administrao indireta do Estado. (54).
Se bem que sejam autoridades mais ou menos autnomas,
e a regra geral determine que a instncia administrativa termine
dentro de cada organizao, achamos que deve haver recurso
hierrquico para a autoridade imediatamente superior.
A autonomia autrquica bem relativa, sendo mais um sis-
tema de descentralizao institucional, do que poltica. (55).
A reviso o grande recurso administrativo, desde que se
aduzam fatos ou circunstncias suscetveis de justificar a ino-
cncia do recorrente.
Esgotada a esfera administrativa, faculta a administrao a
reviso de processo, que pode ser requerida a qualquer tempo.
Como cracterstica importante, so restabelecidos todos os
direitos que tivessem prejudicado o recorrente.

54) A. Nogueira de S. Do controle administrativo sbre as Autarquias

Pg. 89.
55) Themstocles Cavalcanti. Tratado de Direito Administrativo. Vol
IV. Pg. 225. " O recurso imprprio , porm, aqule expressa-
mente previsto na lei, excede os limites da ao normal necessria do
Estado sbre seus servios descentralizados, recurso excepcional, ge-
ralmente para rgos extranhos escala hierrquica".
CAPTULO VI

DOS PRAZOS
 S U M R I O : Prazos. Perempo.
Decadncia. Prescrio.

Diversos elementos peculiares aos recursos administrativos,

tais como os prazos, a prescrio, a decadncia e a perempo,
devem ser objeto dste estudo.
Prazo todo perodo, no interregno do qual corre com cele-
ridade o direito de pleitear recurso. (56).
Em matria de recurso o prazo fatal e improrrogvel.
No sistema administrativo brasileiro, no podemos definir,
nem examinar a matria sob prisma geral. Em razo do nosso
regime de descentralizao poltica e administrativa, prolifera em
cada setor administrativo, vasta e desigual legislao a respeito.
De forma ampla, o recurso administrativo, deve ser inter-
posto dentro dos prazos previstos nas leis e regulamentos.
A no manifestao da parte dentro do prazo legal, acarreta
a decadncia do recurso, impedindo-o.
Os prazos comeam a contar da cincia dos interessados ou
de publicao no rgo Oficial, isto em matria administrativa,
afora os casos de notificao.
A perempo a maneira pela qual se extingue a seqn-
cia do recurso em razo de abandono, ou paralizao do feito du-
rante certo lapso de tempo.
Em nosso direito administrativo, no est definida exata-
mente esta figura, bem como so omissos a respeito em quase a
totalidade os textos de lei e regulamentos.
Assim verifica-se a perempo quando o recorrente deixa
de cumprir as obrigaes regulamenta res e processuais a seu car-
go. Pode ser classificada como abandono de recurso. (57).

56) Pedro Nunes. Dicionrio de Tecnologia jurdica. Pg. 64'.

"Lapso de tempo compreendido entre a data do incio e o termo final
de uma relao jurdica. O mesmo que trmo dilatorio. Conta-se com
a incluso do dia em que comea a excluso do dia de vencimento.
57) Tito Prates da Fonseca. Lies de Direito Administrativo. Pg.
399. " A perempo que uma sano pela omisso imputvel ao
 46

No se deve confundir a perempo com a decadncia, se

bem que a primeira tenha pontos de contacto com a segunda.
A decadncia a perda do direito, em conseqncia de fi-
nalizao do trmo legal a que se subordina, dentro do qual de-
veria ter sido exercitado. O mesmo que caducidade. (58).
Desta maneira, opera-se a decadncia em matria de recur-
sos quando a lei assegura parte o direito de agir administrati-
vamente, subordinando, entretanto, tal direito a um prazo certo
e predeterminado.
A prescrio cujo principal elemento a negligncia, re-
dunda na transformao de um estado de fato para uma situao
de direito, com a extino do direito com que, pelo decurso de
prazo certo, uma parte beneficia outra.

Um dos elementos essenciais da prescrio que a mesma

precisa ser alegada.
A prescrio tem no entanto, em matria administrativa, a
caracterstica importante de ser interrompida, por qualquer ato
jurdico administrativo.
A prescrio dos recursos administrativos distinta da pres-
crio quinquenal: aquela, quando ocorre, impede o recurso, em-
bora as pretenes do particular possam ser postuladas na via
judicial.
Em nosso direito administrativo o prazo prescritivo de 5
anos, em consonncia com a lei civil.

Em linhas gerais, a prescrio a definitiva consolidao de

um estado de fato que uma pessoa est gozando, oposto ao di-

recorrente, consiste na perda do direito ao andamento do recurso; in-

valida o recurso".
Themstocles Cavalcanti. Tratado de Direito Administrativo.
Pg. 321. " N a instncia administrativa, porm, a perempo de-
corre de princpios firmados, cujo cumprimento se impe para a boa
marcha e ordem dos processos administrativos sujeitos como os judi-
ciais. a prazos e prescries consideradas de ordem pblica.
A perempo do recurso importa na validade da deciso proferida,
no podendo subir o recurso a instncia administrativa superior".
58) Pedro Nunes. Dicionrio de Tecnologia Jurdica.
 Al

reito de outra; a decadncia conserva e corrobora um direito;

a segunda respeita um direito em via de formao. (59).
Expostas em linhas gerais as figuras jurdicas da prescrio,
decadncia e perempo, para as quais se exigem prazos certos
e determinados, colocaremos em exposio a situao dos prazos
no direito administrativo brasileiro.
Constitui o recurso um processo sujeito a prazo fixado em
lei.
Para o inteiro cabimento do mesmo e conseqente seguimen-
to, o recurso deve ser interposto dentro do prazo fixado. A no
existncia dsse prazo importaria num desvirtuamento da ordem
jurdico-administrativa.
A existncia do prazo de suma relevncia, pois que um
recurso reconhecido pela fixao de um prazo dentro do qua!
a parte pode faz-lo valer.
Em nosso pas, como j dissemos, dada a diversidade de leis
e regulamentos, so os prazos extremamente variveis pela no
consolidao das normas vigentes, podendo ser de 8, 10 ou 20
dias, conforme especificam os textos legais.
No direito administrativo estrangeiro, igualmente variadssi-
mos so os prazos, sendo de notar a Espanha que arbitra at trs
mses e no Uruguai em 10 dias.

59) Emlio Guimares. Dicionrio Enciclopdico da Doutrina Aplicada.

Pg. 48.
Rafael Bielsa. Derecho Administrativo. Vol. I. Pg. 210.
"Se considera por eso, la prescripcin, como una confirmacin ta-
cita por parte de quien pudo ejercitar la acin de anulacin".
 CONCLUSES

Em razo das consideraes expendidas sobre a matria, ten-

dentes a fixar a situao atual dos recursos administrativos no
direito ptrio, cumpre-nos enunciar resumidamente as concluses
sbre os assuntos versados, nos aspectos de maior relvo.
. Uma primeira proposio ficou esboada quanto premente
necessidade da codificao parcial do sistema dos recursos admi-
nistrativos.
Visa tal objetivo dar maior uniformidade processual admi-
nistrativa, aos nossos recursos de administrao, bem como, tra-
zer o exemplo aos rgos descentralizados.
Existe grande intersse terico e prtico da elaborao de
um Cdigo Administrativo. Na impossibilidade atual, devemos
nos situar dentro da codificao parcial.
Uma segunda concluso surge no campo do julgamento dos
atos administrativos: o sistema do contencioso administrativo no
mais existe em nosso pas.
Dada nossa formao poltica, o mesmo seria vivel pela
instituio de um Tribunal Administrativo, com amplas garantias
aos seus membros e quase total independncia do Poder Execu-
tivo.
A terceira proposio visa situar os conceitos relativos aos
recursos administrativos em nosso pas.
Recurso administrativo aqule de administrao, que vi-
sa a modificao ou reforma, parcial ou total, de ato inquinado
de injusto ou ilegal.
Por recurso de reconsiderao entende-se aqule dirigido
mesma autoridade prolatora do ato recorrido, pretendendo modi-
ficao de deciso.
Recurso hierrquico o dirigido autoridade imediatamen-
te superior quela donde originou o ato inquinado de ilegal, vi-
sando reforma de deciso.
A reviso se constitue num recurso, quando esgotadas esto
 - 50 -

tdas as vias administrativas, pretendendo a reabertura do pro-

cesso administrativo, desde que sejam aduzidos novos argumen-
tos capazes de modificar deciso anterior.
Caracterstica importante. E' conhecida a presena de um
recurso administrativo, to somente quando houver um direito
em discusso.
Com relao a intersses, o prejudicado entra com simples
reclamaes administrativas.
Outro ponto controvertido em nosso direito administrativo,
vem a ser a possibilidade de recursos dos atos dos administrado-
res autrquicos.
Filiamo-nos corrente que preconiza a viabilidade do re-
curso hierrquico imprprio, nos atos das entidades descentrali-
zadas, subordinado, entretanto, tal recurso a lei expressa a res-
peito.
Os recursos administrativos carecem de efeito suspensivo.
Tal princpio assente em nosso direito administrativo.
 CONCLUSES FINIS

A conceituao do recurso administrativo no admite con-

trovrsia jurdica: ato tendente reforma de deciso dentro
da esfera de competncia da administrao pblica.

2.
Como processo ou processualstica impe a necessria co-
dificao para realizar-se na plenitude do direito pleiteado: dai
os chamados recursos de reconsiderao e de hierarquia.

3.
No sentido da inovao vem o recurso administrativo exi-
gindo a evidncia de uma tboa de normas ou princpios, nor-
mas e princpios gerais regulamentares, que fazem captulo
novo no estudo do Direito Administrativo.

4.
Assim, os recursos administrativos, constituem-se em cap-
lo importante no estudo da relao de direito entre o Estado, o
servidor pblico e o particular, na ordem da aplicao da lei na
esfera administrativa.

5.
Como soluo imperativa objetivando ordenar a aplicao
do direito em trmos de reconhecimento administrativo, surge a
codificao disciplinando normas consagradas ou ordenando prin-
cpios estabelecidos em lei.
 BIBLIOGRAFIA

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 NDICE

Pg.

CAPTULO I CONCEITO DO RECURSO ADMINIS-

TRATIVO 5

CAPTULO II O P R O B L E M A DA CODIFICAO DO
DIREITO A D M I N I S T R A T I V O 11

C A P T U L O III O SISTEMA DO CONTENCIOSO AD-

MINISTRATIVO 19

C A P T U L O IV CARACTERSTICAS E ESPCIES DE
RECURSOS A D M I N I S T R A T I V O S 29

CAPTULO V DOS RECURSOS DE RECONSIDERA-

O, HIERRQUICO E DA REVISO 37

CAPTULO VI DOS PRAZOS 43

CONCLUSES 49

BIBLIOGRAFIA 53
 ERRATA

Pg. 3, linha 30; em vez de: nos limitamos em, leia-se: limita-
mo-nos ao setor.
Pg. 16, linha 30; em vez de: adotado, leia-se: adotada.
Pg. 21, linha 8; em vez de: jurisditio, leia-se: jurisdictio.
Pg. 24, linha 8; em vez de: Laferrire. leia-se: Laferrire.
Pg. 24, linha 27; em vez de: porque excluindo para funcion-
rios, leia-se: porque excluindo de juizes para funcionrios.
Pg. 24, linha 30; em vez de: afastadas as qualidades, leia-se.
afastadas ficam as qualidades.
Pg. 33, linha 1 ; em vez de: povoir, leia-se: pouvoir.
Pg. 33, linha 2; em vez de: de, leia-se: le.
Pg. 36, linha 9; em vez de: madado. leia-se: mandado.
Pg. 39, linha 15; em vez de: noso, leia-se: nosso.
TIP. JOO H A U P T & CIA. L T D A . C U R I T I B A