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Um dos pilares do sistema multilateral provm da legitimidade

das instituies e regras internacionais. Defina conceitualmente a


ideia de legitimidade nas relaes internacionais contemporneas e
apresente exemplos que demonstram sua efetividade na poltica
internacional.

A legitimidade a noo que procura definir, no mbito das sociedades


nacionais, as razes da autoridade poltica. O por qu da adeso a um sistema
poltico que aceito como fonte legtima de certas obrigaes. Ou, por outra, a
legitimidade consiste na presena, em uma parcela significativa da populao, de
um grau de consenso capaz de assegurar a obedincia, sem recorrer ao uso da
fora, a no ser em casos espordicos (Levi). A autoridade poltica de determinado
regime exerce poder poltico sobre uma populao atravs do consentimento e
entendimento mtuo, no atravs da coero.
A legitimidade noo subjetiva, ou seja, possui uma dimenso fundamental
de valor. Esses valores que sustentam a legitimidade no so estticos. Ao mesmo
tempo que existem consensos fundamentais que garantem a estabilidade da
organizao poltica apoiados em mecanismos constitucionais, centrados em
processos eleitorais e em renovao peridica dos poderes , existem movimentos
que contestam aspectos particulares do conjunto de normas apoiados em
dinmicas social, cultural e econmica , que abrem caminho para a reforma.
A abordagem ao tema remete principalmente ao socilogo alemo Max
Weber que entende que h trs tipos ideais de legitimidade: (1) a legitimidade
tradicional que deriva da tradio; (2) a legitimidade carismtica que remete s
qualidades de personalidade e liderana do individuo e (3) a legitimidade racional-
legal que provm dos poderes atrelados burocraticamente e legalmente a certas
posies.
Nos regimes democrticos, tem-se que para a garantia da ordem jurdica, o
respeito s normas constitucionais est de mo dada renovao da lei pelo
debate. Existe, assim, um encadeamento lgico dos planos de legitimidade que vai
da geral particular, da aceitao do regime s normas especficas. A legitimidade
geral prolonga-se no tempo, tem caractersticas de permanncia, garante a
estabilidade das normas fundamentais de um Estado e permite que os processos de
transformao social se realizem dentro de marcos definidos previamente. J a
legitimidade particular tendem a ser mais flexveis, com espaos de proposio
para novas normas balizados por procedimentos legalmente estabelecidos, de base
constitucional, e por padres culturais historicamente constitudos.
O recurso legitimidade decisivo para entender a obrigao internacional.
Nas relaes entre Estados, o sistema legal no coercitivo, no existem tribunais
que resolvam controvrsias de forma impositiva, e o processo de criao legal
disperso na medida em que falta um rgo legislativo central e nico. Portanto, a
adeso lei necessariamente precria e, no limite, fruto, em cada instncia, de
uma deciso voluntria do Estado individual. Apesar dessa limitao, alto o grau
de aceitao da lei internacional. A legitimidade do Estado ou de um grupo de
Estados uma condio necessria porm no suficiente para que a norma seja
legtima bem como para que as atitudes e polticas o sejam substantivamente.
Martin Wight e Henry Kissinger fornecem as bases modernas para a anlise
da legitimidade internacional. Wight concentra-se na questo da legitimidade do
Estado como tal, a ordem internacional nasce de um consenso fundamental. Ele se
utiliza do conceito de soberania, ao dizer que a legitimidade indicar aqueles
Estados que devem ser aceitos para a convivncia internacional, que podem
participar das mltiplas formas de intercmbio que o sistema oferece, que podem
criar e devem obedecer a normas. A soberania, paradoxalmente, fundada pela
comunidade das naes (atos simultneos de reconhecimento mtuo) e, ao mesmo
tempo, reserva ao Estado a disposio de aceitar ou no as normas que a mesma
comunidade cria. Esse paradoxo o ncleo conceitual da ideia de "sociedade
anrquica", desenvolvida por Hedley Bull.
As normas so constantemente respeitadas no sistema internacional
moderno, salvo em perodos de guerra, de absoluta desordem no sistema
internacional. A autoridade no plano internacional se manifesta em normas
abstratas, que incorporam alguma medida de racionalidade (no sentido weberiano)
e nascem de negociaes entre atores formalmente iguais, atuando, portanto, como
sujeitos e objetos da norma que constroem. Por no se incorporar em autoridade
visvel, a fora de cada norma ter de ser "descoberta" no exame de cada tratado,
de cada deciso de organismos internacionais e mesmo em aes unilaterais.
Com o desenvolvimento do regionalismo, embora os processos de
integrao, especialmente o da Unio Europeia, no tenham gerado novos Estados,
novos arranjos de limitao de soberania surgiram, certamente no previstos na
ortodoxia de Westphalia. Neste sentido, altera-se a concepo de soberania,
criando-se possibilidades que so tpicas do sistema internacional do segundo ps-
guerra. Houve inovao quando do surgimento das organizaes no-
governamentais, que, embora formalmente no tenham funo direta na criao da
lei internacional, podem ter importncia decisiva na conformao da legitimidade
de certas normas. medida que a participao das ONGS ganha densidade, o
sistema deixa de ser uma resultante da "vontade dos Estados" e passa a espelhar
valores, ideias e interesses de atores diferentes dos Estados.
Thomas Franck define legitimidade como a property of a rule or rule-
making institution which itself exerts a pull towards compliance on those addressed
normatively. Como no existe autoridade para ligar a lei coero, a adeso
norma depender, de um lado, da relao entre os modos de ordenao do sistema
internacional e, de outro, de sintonias de interesse, ou seja, da ideia de que todos
obtm vantagens com o cumprimento da norma, ou ainda, de algum substrato de
comunidade, de valores comuns compartilhados pelos Estados.
De um lado, os princpios da Carta da ONU, combinados com as normas que
regem o funcionamento do Conselho de Segurana, em especial a presena de
membros permanentes com poder de veto, so expresses quase diretas de
situaes de poder e formam o equivalente das normas constitucionais do direito
interno. Indicam que, na realidade, existe uma legitimidade referida s diferenas
de poder, fundada no argumento de que ao poder corresponde responsabilidade,
sobretudo em uma sociedade onde faltam instituies detentoras do monoplio de
fora legtima. Quando ocorrem "desvios" da boa conduta, so as potncias que os
corrigem.
Por outro lado, medida que se intensificam, a partir da Revoluo Industrial
e da expanso do capitalismo, as relaes comerciais, financeiras etc. entre os
Estados, articulam-se normas voltadas a garantir que, dadas certas condies,
todos ganhem com a ampliao das vrias modalidades de intercmbio. Cria-se,
assim, uma nova motivao para aderir lei, condicionada pela perspectiva de
vantagens "concretas". nesse sentido que a clusula de nao mais favorecida no
GATT amplamente aceita. Tem-se a legitimidade derivada de vantagens concretas
e a percepo de que h equilbrio de ganhos entre os parceiros.
Por ltimo, h normas que mais claramente expressariam um sentido de
comunidade, a ideia de que a sociedade internacional compartilha valores comuns,
como as que estabelecem princpios de boa convivncia (soluo pacfica de
controvrsias) e as que preconizam a defesa e a promoo de direitos humanos.
Essa distino no rgida e serve somente para sublinhar as hipteses de
construo de legitimidade. Assim, as normas que definem princpios de
convivncia (autodeterminao, por exemplo) no deixam de apresentar vantagens
concretas.
Do momento em que se torna referncia necessria para a conduta
individual dos Estados, a norma valer em si e a se localiza o cerne de sua
legitimidade. No afetaria o seu valor se, subjetivamente, o Estado obedece a
norma porque algum tipo de poder sancionaria a eventual violao; ou porque a
aceitao da norma se traduziria em vantagens concretas; ou coincidiria com os
melhores valores para a humanidade. Embora no perca a sua referncia de
legitimidade, concretamente, o Estado obedeceria a lei ora por medo, ora por
interesse, ora por aceit-la como justa.
Um caso clssico da lgica da legitimidade no plano internacional a
"deslegitimao progressiva" das decises de Versalhes ao fim da Primeira Guerra
Mundial. As decises estavam apoiadas em determinado quadro de foras polticas
que permitiam, em 1919, impor uma posio subalterna para a Alemanha no
quadro europeu e definir as bases polticas de processos colegiados de soluo de
crises internacionais, centrados na Liga das Naes. medida que se reergue o
poder alemo e as decises da Liga so desrespeitadas, mina-se o arcabouo de
Versalhes e criam-se as condies para a contestao do direito pela fora. A Liga
perde gradualmente a autoridade que lhe vinha essencialmente de um determinado
arranjo histrico de legitimidade. Um processo similar ocorre com os dispositivos
sobre a atuao do Conselho de Segurana da ONU, cuja composio e mandato
obedecem modelagem jurdica fundada nos resultados da Segunda Guerra
Mundial. Com a Guerra Fria, no se alteram os dispositivos da Carta da ONU sobre o
Conselho de Segurana, embora as possibilidades efetivas para a sua atuao
estejam claramente diminudas. Ou mais precisamente, a possibilidade jurdica de
agir se enfraquece diante de legitimidades concorrentes.
O poder impe limites a um processo efetivo de despersonalizao da
norma. No caso de normas tcnicas, tem-se na Rodada Uruguai, as diferentes
interpretaes dos limites liberdade comercial, derivadas de interesses modelados
por posies de poder, como o da Unio Europeia, que lhe permite a preservao
dos subsdios agricultura. Nos temas de valores, tem-se as possibilidades de
utilizao poltica das normas sobre direitos humanos. Na verdade, como analisa
Celso Lafer, existe uma tenso permanente entre as "subjetividades nacionais" e o
recurso norma, que, em termos ideais, deve remeter a um marco global, a uma
referncia universal. Como essa "interpretvel", e mesmo construda, a partir de
perspectivas unilaterais, de interesses de poder, a comprovao da legalidade de
uma conduta, pela identificao de uma norma jurdica a ela aplicvel, um
argumento de legitimidade que, existindo, fortalece e, no existindo, debilita a
posio de um Estado em relao aos demais Estados que participam da sociedade
internacional. A legitimidade deixa de expressar o sentido de comunidade, de
universalidade, que deve sustentar a norma, e passa a ser, simplesmente um
recurso de poder, de tal forma que o seu ponto de apoio individual e no o
coletivo, a fora e no o consenso. A norma torna-se no seu inverso.
Em suma, existe, no sistema internacional, um conjunto de regras mnimas
que equivale ao "consenso fundamental" das organizaes polticas nacionais e
serve, em primeiro lugar, para dizer quais so os atores do sistema internacional.
Porm, em uma "sociedade anrquica", o processo de afirmao da legitimidade -
porque a norma aceita e aplicvel, de que maneira so propostas novas normas -
torna-se, em muitas circunstncias, extremamente controvertido e, no limite, pode
ter como intrpretes Estados nacionais isolados. A diferena entre "oposio" e
"contestao legitimidade" ganha, assim, contornos prprios no sistema
internacional. A situao de um Estado - como a Frana napolenica - que contesta
radicalmente a ordem internacional rara na Histria. Mesmo o Estado sovitico,
revolucionrio quando se implanta, aceita paulatinamente, a necessidade de
conviver dentro de um padro de normalidade com seus parceiros. Exatamente
porque a autoridade est prxima ao poder, porque o direito e a poltica se
confundem permanentemente no processo internacional, porque as normas se
sustentam essencialmente em legitimidade, o espao da crtica ordem se tem
como questionamento da legitimidade.
Esse questionamento teria dois modelos bsicos: no primeiro, aceitar-se-ia a
sociedade internacional como constituda por soberanos, mas se contestariam as
bases pelas quais os Estados se candidatam a participar do jogo internacional ou se
contestariam as regras fundamentais de relacionamento entre os Estados; no
segundo, a contestao seria mais radical uma vez que negaria a prpria ideia de
soberania, ao identificar, no egosmo estatal, a origem dos males da guerra e, nesse
passo, estaria uma longa tradio utpica de projetos de governo mundial.
A proximidade do consenso revela a expectativa de cumprimento da norma,
mas no a certeza de que prevalecer em uma situao especfica. Uma das
consequncias desse processo diz respeito ao "espao de proposio. Os modos de
organizar os consensos legtimos fundamentais servem, no plano interno, para
balizar o que possvel propor ora para criticar, ora para reformar a norma. Esse
processo naturalmente difuso no plano internacional porque, sendo constitudo
por soberanos, qualquer Estado tem o poder de propor normas novas e de
interpretar, sua maneira, as que existem. Comparando ao sistema nacional, as
possibilidades de proposio so, em tese, mais amplas, embora, como saibamos,
as realidades de poder e as articulaes hegemnicas do referencial de valores as
limitem fortemente.
As regras de procedimento para a proposio e crtica de normas mostram-
se em duas dimenses. Na primeira, as potncias so "constrangidas" a apresentar,
no plano da opinio pblica internacional, os seus argumentos de poder, ainda que,
idealmente, devam obter algum tipo de aval das instituies montadas para tal fim
(como os organismos multilaterais). Na segunda, os pases de poder relativo menor
mas que so capazes de comandar maiorias nos organismos multilaterais
encontram a possibilidade de criar fontes prprias de legitimidade (como no caso
das resolues da Assembleia Geral da ONU, condenatrias do armamentismo
nuclear, aprovadas por larga maioria, que incorporam algum tipo de legitimidade,
embora a sua eficcia, ao tempo da Guerra Fria, fosse mnima ou inexistente).
A efetividade da legitimidade na poltica internacional importante na
medida em que sustenta a harmonia das relaes entre Estados. Inmeros
exemplos existem para demonstrar que a ilegitimidade resulta em vrios problemas
de ordem internacional. Comenta-se, a seguir, a legitimidade/ilegitimidade do
Partido Comunista Chins e do governo srio de Bashar al-Assad.
Em 2015, durante o Party and the World Dialogue, um dos sete membros do
Politburo Standing Committee, Wang Qishan afirmou que partys legitimacy arises
from history and is determined by popular support. The party is the peoples
choice. Segundo a retrica oficial, a sorte do Partido est intimamente ligada
sorte da China. Houve, posteriormente declarao, uma contestao por parte da
comunidade chinesa do discurso de Wang, com a argumentao de que quando h
nfase em certos tpicos, o contrrio geralmente acontece. When leaders
emphasize unity, it indicates the existence of disunity. When they emphasize
stability, it indicates that there is instability. When they emphasize a clean
government, it means corruption has become a serious problem (...), so when they
emphasize legitimacy. Ademais, para aprofundar o questionamento, tem-se que
o Partido Comunista da China, apesar de ser representante do pas, no eleito por
vontade popular. Antes de 1978, a legitimidade do partido se apoiava em sua
ideologia revolucionria e na participao popular em movimentos sociais e
polticos. Aps a gradual abertura dos mercados e com as fundaes ideolgicos
abaladas, a acelerada industrializao e a consequente melhora da qualidade de
vida forneceram as bases de legitimidade do PCC. Atualmente, a desacelerao do
crescimento econmico, ampliao da desigualdade social e a corrupo
generalizada ameaam a legitimidade do partido.
Parte da comunidade internacional condena o governo srio por sua
represso manifestaes pacficas, por sua violao de tratados internacionais de
direitos humanos, por sua recusa de fornecimento de mantimentos, gua e servios
mdicos bsicos a civis e por sua tortura de manifestantes em custdia
governamental. Senadores norte-americanos patrocinaram uma resoluo em maio
de 2011 contra o regime do presidente srio Bashar al-Assad. A resoluo buscava
expandir as sanes (mirando especialmente Assad), expandir os esforos para
combater a censura mdia e informao na Sria, promover o maior
envolvimento dos EUA com a oposio sria e buscar a condenao do pas no
Conselho de Segurana da ONU. Os senadores acreditam que o governo srio
perdeu sua legitimidade e creem que o povo srio deveria ser livre para escolher seu
futuro poltico.