Las políticas públicas como recurso metodológico El caso de la reforma del Estado en México

Augusto Bolívar Espinoza y Germán A. de la Reza1

I.

Introducción.

Desde la pos guerra, pero fundamentalmente en la década de los noventa se desencadenan profusos y complejos cambios en la estructura del Estado en América latina. Los análisis han sido abundantes no así las propuestas metodológicas para enfrentar lo que comúnmente se conoce como reforma del Estado. ¿Qué perspectiva metodológica permitan enfocar los complejos procesos de cambio en la sociedad contemporánea?. ¿La especificidad de sociedades de institucionalización reciente pueden ser estudiados a partir de modelos que se aplican a países maduros institucionalmente?. ¿Existen estrategias para analizar procesos en curso?.

En este ensayo se propone una perspectiva de las "políticas públicas" como alternativa, no exclusiva ni excluyente. Se considera vigente gran parte de la tradición clásica "secuencial" de esta disciplina tanto en su visión sinóptica como asinóptica. Sin embargo, los nuevos aportes del "neoinstitucionalismo" y la "concepción cognitiva" son más pertinentes para fortalecer los apoyos metodológicos. Por un lado, esta opción, simplifica los procesos complejos sociales a partir de la consideración de la "acción" del Estado. Sin perder, sin embargo, la opción de otras perspectivas explicativas más amplias o más específicas. Por otra, permite analizar la acción pública en países de institucionalización reciente como indicador que definen estadios de consolidación de procesos determinados. Por último, es en el análisis específico de las acciones públicas en el momento en que se diseñan, se desarrollan y cumplen o no su objetivo, donde puede ordenarse el abigarramiento del acontecer político. A partir de la estructuración de indicadores aportados por el análisis de las políticas quizás se pueda afirmas con mayor pertinencia empírica qué significa la transformación o reforma del Estado.

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AUGUSTO BOLÍVAR E. ES PROFESOR INVESTIGADOR DEL DEPTO. DE SOCIOLÓGÍA DE LA UNIDAD AZCAPOTZALCO GERMÁN A. DE LA REZA ES PROFESOR INVESTIGADOR DEL DEPTO. DE PRODUCCIÓN ECONÓMICA DE LA UNIDAD XOCHIMILCO DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA.
Y

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En el primer apartado se analizan algunos aspectos muy generales concernientes al concepto de reforma del Estado desde el prisma de las políticas públicas. Se intenta mostrar que las políticas gubernamentales no adolecen de la "publicidad" de las políticas propiamente estatales y que por lo tanto en los países periféricos es posible aprovechar el análisis clásico de las políticas públicas en el análisis del cambio político. En este último sentido, se muestra en forma somera como los régimenes políticos de América latina además de desarrollar políticas internas de readecuación de sus estructuras de poder han respondido al reto de la mundialización. En el segundo apartado se muestra, en forma sintética, algunas de las herramientas conceptuales que pudieran resultar útiles en la comprensión de los procesos de cambio en la naturaleza del Estado. El ensayo no tiene como propósito discutir la pertinencia de la aplicación de una concepción determinada de las políticas públicas. Se trata más bien de aprovechar el amplio espectro de posibilidades metodológicas que ofrece esta diversa perspectiva de conocimiento para el estudio de sociedades como las latinoamericanas. Sociedades que se caracterizan no sólo por la arbitrariedad y el autoritarismo sino también por imponer nuevas instituciones aunque muchas veces en forma diferidas de su uso clásico, y que deben ser tratadas, entre otras formas, mediante la perspectiva de las políticas públicas en un sentido amplio y moderno.

II. I. El concepto de reforma del Estado: políticas públicas y gubernamentales en países de institucionalización reciente o diferida.
El concepto de "reforma del Estado" se ha comprendido como cambio en las condiciones o en el ejercicio del poder del régimen o del Estado. También como "transición hacia la democracia" o al establecimiento del estado de derecho. Aunque, la mayoría de las veces se ha limitado el concepto de "reforma del Estado" a su aspecto exclusivamente económico confiándole a los términos de "régimen" y "democracia" el dominio de lo político. Por otra parte, la categoría misma de "cambio" también ha sido considerada en forma diversa y sin mucha distinción y claridad (Muller, 1998: 123). Por ejemplo, sobresale en esta ambigüedad el concepto de "transición". ¿Hacia qué, desde donde?. Es así como todos estos conceptos han sido considerados, por una parte, como sinónimos o como elementos de una evolución en la que cualquier cambio en alguno de ellos requiere o produce transformaciones en los restantes. O al contrario, han sido entendidos en secuencia siendo, por ejemplo, necesario transitar en lo político para que haya una transformación económica, o viceversa.

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A.A. El prisma de las políticas públicas en el análisis de la reforma del Estado.
No existe ningún estudio que se haya hecho en México sobre las políticas públicas en un sentido amplio, 2 muy pocos probable en el resto de América latina. También son raros tanto en la tradición norte americana de las publics policies 3, como en la europea en especial en la francesa 4, los estudios que investigan la acción política del gobierno o de sus instituciones políticas en una consideración más integral y vasta que analice, por ejemplo, a las instancias administrativas o jurisdiccionales; y, más excepcional como formas específica mediante las cuales se va constituyendo el orden político, donde pareciera ocupar un lugar preponderante el análisis de las constituciones políticas de los Estados. Sólo muy recientemente pareciera que esos estudios se hacen más habituales (Quermonne, 1985; Sartori, 1994: 7-12 y 211-218; Biscaretti di Ruffia, 1996; Fix-Zamudio, 1995).

Para enfrentar el estudio de las transformaciones en la naturaleza del Estado, del régimen político y los procesos de justicia social, las políticas públicas parecieran constituir un prisma privilegiado. Sin embargo, las imprecisiones conceptuales sobre la "reforma del estado" han contribuido a que las políticas institucionales no tengan prácticamente cabida, ni explicativa ni prácticamente, en los análisis de la reforma del Estado. La reforma del Estado se puede entender, como un cambio cualitativo en las condiciones y ejercicio del poder hacia el fortalecimiento del estado de derecho y de la democracia. En el estudio de los procesos de cambio de régimen político, uno de los indicadores de que este proceso se cumple es el establecimiento de nuevas instituciones. A través de políticas públicas institucionales constitutivas, entre las cuales destacan las de reforma constitucional.

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EN MÉXICO, HAN SIDO POCO LOS INTENTOS DE ESTUDIAR POLÍTICAS PÚBLICAS (CARRILLO, 1980, 1982, 1983 Y 1987) Y ESCASAS TAMBIÉN LAS INSTITUCIONES ENCARGADAS DEL ESTUDIO ESPECÍFICO O MÁS ESTRUCTURANTE DE ELLAS, PRUEBA DE ESO ES EL RECIENTE Y ESCASO NÚMERO DE ESPECIALIDADES DE POS GRADO EN POLÍTICAS PUBLICAS Y QUE SOLAMENTE EN 1996 SE REALIZA EL PRIMER CONGRESO DE CIENCIAS POLÍTICAS EN EL PAÍS. SIN EMBARGO, YA SE DISTINGUÍA POR LOS ACADÉMICOS ENTRE "POLÍTICAS PÚBLICAS" Y "ESTATALES"(OSLAK Y O'DONNELL, 1976), 1985), (MARQUEZ, 1987). ESCRITOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA SE ENCUENTRAN ALGUNOS (CARDOSO, 1983), (ARTEAGA, 1988). QUIZÁS, CON EXCEPCIÓN DE LÖWY, QUIEN HACE UNA BREVE REFERENCIA EN UN ESTUDIO CLÁSICO DE ESTUDIOS "POLÍTICAS INSTITUCIONALES" (LÖWY, 1964 ET 67 Y 1972:PP. 101-117, CFR., QUERMONNE, 1985, OP. CIT.).
DE CASOS, A LAS

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EN FRANCIA, TRABAJOS SOCIOLÓGICOS RECIENTES COMIENZAN A ESBOZAR, UN CUADRO DE ANÁLISIS DE LAS "POLÍTICAS REGLAMENTARIAS" DEFINIDAS COMO: "TODO PROGRAMA DE ACCIÓN DEL PODER PÚBLICO EN VISTAS A OBTENER DE AGENTES ECONÓMICOS (INDIVIDUOS O EMPRESAS) CONDUCTAS CONFORMES A LAS NORMAS PRESCRITAS POR LAS DISPOSICIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS"(PADIOELAU, 1982: PP. 82-112). 3

Paradójicamente, sin siquiera haber empezado el estudio de las políticas públicas en América latina se han desarrollado a partir de mediados del los años setenta, como consecuencia de la reestructuración del mercado mundial y de la necesaria adecuación de las políticas nacionales a este fenómeno, las políticas de desregulación y especialmente las de privatización 5 y, paralelamente, las estrategias teóricas para reducir la influencia del Estado (Crozier, 1989[1987]). Sin embargo, son pocos los estudios en este dominio, a la manera de las políticas públicas(Quermonne, 1994; Mény, et Pierre Muller et J. L. Quermonne, 1995) 6 . B.B. Políticas gubernamentales y públicas en el proceso de la reforma del Estado.
Es necesario, establecer para el caso de los países de desarrollo diferido, o en desarrollo. el papel esencialmente gubernamental y no público que poseen las políticas públicas, las instituciones y las políticas constitutivas en general (Oslak y O'donnell, 1976), (Marquez, 1987), (Heclo, 1972) (Przeworski, 1974), (Mayntz1985). Especialmente cuando se hace referencia a las políticas de reforma constitucional.

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INSPIRADAS, ALGUNAS DE ELLAS, EN LA CONCEPCIÓN NEOLIBERAL EXPRESADA EN EL DENOMINADO "CONSENSO DE WASHINGTON" (WILLIAMSON, 1990) LLEVADAS A CABO EN AMÉRICA LATINA A PARTIR DE LOS OCHENTA :
PROCESO QUE HA DADO PIE PARA INICIAR UN FUERTE CRÍTICA A LA GESTIÓN DEL GOBIERNO Y EN ESPECIAL A LAS EMPRESAS PÚBLICAS.

LOS

AMBICIOSOS PROGRAMAS DE PRIVATIZACIÓN CON LAS IMPACTANTES EXPERIENCIAS DE

CHILE, MÉXICO, ARGENTINA SEGUIDOS POR VENEZUELA Y BRASIL Y LAS MÁS INCIPIENTES EMPRENDIDAS EN PERÚ, BOLIVIA, ECUADOR, COLOMBIA Y URUGUAY AUGURAN UN IMPULSO, CONTRADICTORIAMENTE, AL ESTUDIO
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS INSTITUCIONALES SIN HABER SIQUIERA COMENZADO CON EL ESTUDIO PROFUNDO QUE HUBIERAN MERECIDO ESTOS ESTUDIOS EN LOS TIEMPOS DE AUGE DE LAS

EMPRESAS PÚBLICAS (CEPAL, 1994: P.

31 ET SIG.)
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CIERTOS

TRABAJOS PRECURSORES PARECEN ANUNCIAR LA INCLUSIÓN DEL PROCESO DE DESREGULACIÓNDE LAS INSTITUCIONES COMO PREOCUPACIÓN POR LAS POLÍTICAS

REESTRUCTURACIÓN

INSTITUCIONALES(WYSZOMIRSKI, 1982: P. 448-458, CFR. QUERMONNE, OP. CIT.). 4

Las políticas gubernamentales en los países en desarrollo han sido abundantes dada la necesidad de que sea el Estado el que deba modelar una sociedad en constitución. Pero evidentemente, las políticas públicas en estos países se construyen desarrollan y su formalización es diferente. Podría existir la tentación de construir modelos conceptuales especiales para el análisis del cambio en las sociedades periféricas, pero, el desarrollo de la ciencia política aunque nuevo, ya ha avanzado lo suficiente en algunas categorías de utilidad universal como para despreciar lo logrado y, por otra parte, tampoco la diferencia es tajante en relación con los países capitalistas avanzados. Sin embargo, las realidades en desarrollo se estructuran de manera especial en el sentido que enlazan aspectos formales clásicos, con instituciones políticas en desarrollo y, formas inéditas de ejercicio del poder surgidas de exigencias propias. Habría que recalcar algunas características de las políticas públicas en los países de reciente institucionalización: a) sectorialización insuficiente; b) falta de publicidad: autoritarismo o "presidencialismo ilustrado"; c) distancia entre las leyes y los hechos; d) referenciales que sostienen las políticas institucionales (reformas constitucionales) aparecen predominantemente como respuestas a conflictos políticos coyunturales más que expresión de universalidad(Gourdon, 1997). Hay dos objeciones, que impugnar el tratamiento de las políticas públicas en los procesos de institucionalización reciente. La primera sostiene que el estudio de cambio de régimen o de Estado deben considerar preferentemente los procesos políticos "reales" como son, por ejemplo, los de ingobernabilidad y el caos. Las cuestiones abstractas normativas, como son las políticas gubernamentales o, de reformas constitucionales, por ejemplo, dependen del cambio o permanencia en esas situaciones "objetivas". El segundo cuestionamiento considera que los países subdesarrollados y, especialmente los autoritarios no implementan políticas públicas.

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Respecto de la primera cuestión, las reformas constitucionales constituyen un tipo de realidad tan impositiva como la realidad de los hechos. Por consecuencia pueden ser analizadas en forma independiente y ser condición, en muchos casos, del análisis político "real". Por otra parte, a partir de las reformas a la Constitución también se pueden recuperar la violencia y la ingobernabilidad. En relación a la segunda cuestión, no parece justificado atribuir la exclusividad de la implementación de las políticas públicas para los países de institucionalización consolidada. Más bien este sería un prejuicio más que atribuye a los países desarrollados condiciones cualitativamente diferentes de los países en desarrollo. Las políticas gubernamentales en los países de institucionalización reciente adquieren generalmente el carácter de públicas tanto si se considera su destino como su hechura. Las políticas gubernamentales obligan y dirigen a la sociedad en su conjunto. Lo mismo sucede en la elaboración de estas políticas en la que participa o se abstiene, aunque en forma diversa, la sociedad a través de sus diferentes sectores. Ambas características son condiciones esenciales de las políticas públicas. Tanto en las políticas "gubernamentales" como en las "públicas" se requiere del consenso. La diferencia parece ser más de grado y modalidad que de cualidad. Por último, excluir la "acción pública" y restringirla a la gubernamental por carecer de democracia es otra limitación que no se justifica. Las políticas públicas y gubernamentales son procesos no un estado fijo. Justamente de lo que se trata es determinar qué avances hay en el proceso de democratización. Un indicador de este progreso son las políticas publicas o gubernamentales y, en especial, las de reforma constitucional. La "acción pública" sólo se puede dar a través de "políticas públicas". Estas necesariamente deben ser gubernamentales. Tanto las políticas públicas de origen privado como las internacionales, también, deben vincularse necesariamente a las políticas gubernamentales. No es imposible imaginar que haya políticas gubernamentales, en su origen, que adquieran el carácter público. Muchas de ellas jalonan los procesos democratizadores en todos los países de institucionalización reciente. Cuando las políticas gubernamentales se centran en las reformas constitucionales o abrogan la Constitución quiere decir que el cambio en la naturaleza del ejercicio del poder es inminente.

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En términos amplios, varias son las razones por las cuales la perspectiva del análisis de las políticas públicas ( APP) puede ayudar a resolver con ventaja los problemas derivados del análisis de cambio del Estado o del régimen político en países de institucionalización reciente y en especial los que vive México desde principios de la década de los ochenta 7 . En primer término, el tratamiento del Estado desde del punto de vista de su "acción" (Muller, 1998:p. 9). En segundo la opción empírica que supone la preeminencia de los hechos. En tercero, la consideración prioritaria del análisis multidisciplinario y a de los estudios comparativos. En cuarto lugar, su carácter pragmático aspectos todos que encuadran y supeditan las alternativas teóricas y metodológicas generales y abstractas al universo de los problemas y soluciones específicas de la acción pública. Las ciencia de políticas si bien no atacó directamente éste problema, el de determinar el cambio en los procesos políticos, resolvió algunas trabas que lo impedían. Por una parte, antepuso los problemas a temas generales y, muy ligado a esto, rompió con la visión segmentada de la realidad política generada por el desarrollo de ciencias más consolidadas en la Ciencias sociales. La economía y la sociología, la Antropología, el derecho, por nombrar solo algunas disciplinas se especializaron y dieron más solidez y rigurosidad al análisis. Sin embargo, al mismo tiempo, se hizo difícil y de mal tono intentar recuperar la realidad social en su conjunto, de la cual todas estas ciencias habían partido. Las políticas públicas pueden entendidas no sólo como la acción programática del Estado que afectan a la sociedad en su conjunto sino también como la respuesta de la sociedad a esta acción que puede modificar la intención inicial y también generar nuevas situaciones que obliguen a generar nuevas políticas. C.C. La reforma del Estado y los procesos de mundialización.

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POSEEN: LAS POLÍTICAS; LA REFLEXIÓN SOBRE LAS INSTITUCIONES, LAS POLÍTICAS CONSTITUTIVAS EN GENERAL Y, DIFERIDO, O EN DESARROLLO.

ES

NECESARIO SIN EMBARGO, ESTABLECER: EL PAPEL ESENCIALMENTE GUBERNAMENTAL Y NO PÚBLICO QUE

ESPECIALMENTE LAS POLÍTICAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL, CUANDO SE APLICAN A PAÍSES DE DESARROLLO

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Los regímenes políticos cambian o permanecen no sólo como consecuencia de procesos internos sino también externos. En este último sentido la transformación aparece como respuesta a un entorno de presiones regionales internacionales y mundiales que si bien no los condicionan mecánicamente determinan, en gran medida, los límites de lo posible e inducen o relevan algunas condiciones de cambio interno (Zolberg, 1985):p.563-598).

El fenómeno de la mundialización las obligaciones internacionales y los desafíos de la integración y de la competitividad resumen en buena medida este encuadre. Si bien las relaciones internacionales aparecen como un factor externo, al modo como lo hace el enfoque sistémico como medio ambiente, es preferible su consideración como efecto en el análisis interno, actuando en conjunto con otras determinaciones del sistema político. Estas determinaciones internacionales y regionales pueden ser vistos a través de políticas públicas especializadas. Los países latinoamericanos desde su independencia, han vivido, los procesos de conformación de sus sociedades bajo la dirección de un Estado cada vez más poderoso e interventor. Sin embargo, el proceso político latinoamericano no se puede reducir a la transition a la democracia. Existen diferentes tipos de transition donde en muchos casos no se está muy claro de qué y a qué se transita, las "democraduras" como las "revolublandas" darán testimonio de este embrollo histórico y del desafío teórico para resolverlo. En este orden de ideas, México constituirá un caso difícil de clasificar. Desde los años cuarenta son varios los indicadores que muestran la presencia estatal, la formación et crecimiento de burguesías nacionales y de una sociedad civil dependientes de esta estructura. A partir de la posguerra y fundamentalmente en los años sesenta, setenta, los cambios en la relación de producción y circulación de mercancías a nivel internacional et el desafío que supondrá la progresiva mundialización de la economía irán exigiendo, cada vez más, a todo el continente, una adecuación de sus estructuras económicas y políticas tradicionales. A fines de los años cincuenta la revolución cubana y la Alianza para el Progreso impulsada por los Estados Unidos de Norte América expresan simbólicamente dos formas de estrategias extremas. La salida autoritaria militar tanto en su versión populista de izquierda como en la de derecha --que tendrá su mejor expresión teórica en el "Estado burocrático autoritario"-- constituirán la tercera vía a la revolución y el reformismo.

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Si se analiza la región se verá que el proceso de mundialización afecta de diversa manera a los países latino América y determina respuestas también específicas a estos desafíos, debido al tipo y solides de las estructuras económicas y al grado de crisis política que los afectan. En muchos casos las respuestas no fueron rápidas y la crisis se manifestó en el deterioro aún mayor de los sistemas politiques. A partir de mediados de los años sesenta la respuesta de los sistemas políticos latinoamericanos se hace sentir a través de diversos tipos de ensayos de transition, no excluyentes, de los cuales muy pocos son de transition a la democracia y, menos aún, son los que podrían llamarse consolidados: 1) desde sistemas en crisis donde se harán ensayos hacia el socialismo y después el retorno a otras formas de regímenes: Cuba, Perú, Chile, Nicaragua.; 2) En general, los países del cono Sur comenzando con Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, donde se transitará de formas diversas de regímenes políticos hacia la dictadura militar institucionalizada para de nuevo intentar un tránsito a la démocratie; y 3) casos especiales de transition como los de Guatemala y el Salvador, o Colombia y Venezuela; Nicaragua y Paraguay o Haití, o Costa Rica, o, por último todas las transiciones blandas o duras que han debido experimentar todos los países de América latina como consecuencia de la debilidad de sus economías o insuficiencia de sus sistemas políticos para enfrentar los desafíos de la mundialización. Por último el caso mexicano constituye un caso más especial aún (Cfr., también O’Donnel T. 2, op. cit.).

III.

II. Las "herramientas" de la "ciencia de políticas" para estudio de la reforma del Estado.

La posición de las ciencias sociales norteamericana se opuso a la tradición europea desde fines del siglo XIX. La primera se centraba, preferentemente, en las acciones de la sociedad y el gobierno. La segunda referida a procesos políticos de larga envergadura centrada en el estudio del Estado, especialmente ilustradas por las tradiciones de Hegel, Marx, o Weber. El hiato se expuso en lo que posteriormente se llamará la tesis pluralista y la estatista. Esta contradicción se ha convertido en uno de los más urgentes desafíos de las ciencias sociales contemporánea (Muller,1998:p. 9).

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La perspectiva del "análisis políticas" rompe, inconscientemente con esta antítesis. Esta disciplina aparece como una instancia vasta y relativamente nueva de la ciencia política que se remonta no más allá de los años cincuenta (cfr. Favre, 1985: pp. 18-45 cfr. Grawitz et al., V. 1, op. cit). Presenta múltiples desarrollos en Estados Unidos (Aguilar, 1993: V.1:pp. 37-78). En el resto de los países desarrollados recién comienzan su estudio hace algunos años (Leca, 1985;pp. 96-98; Thoenig, 1985:pp. 1-60). En América latina son pocas las instituciones que revelan la adopción de esta disciplina. La perspectiva del análisis de las políticas públicas no constituye una disciplina consolidada universalmente. Lo que prima es una diversidad de enfoques que cada vez más ponen en cuestión la temprana primacía de la perspectiva norteamericana. La ciencia de políticas constituye un avance considerable en el estudio como en la elaboración de la acción pública, específica y actual (Laswell, Simon, et al., cfr., Leca, íbidem). Pese a las divergencias, las variantes nacionales, la pluralidad teórica y la diversidad metodológica, constituye un aporte consolidado. El concepto de política pública, después de haber nacido para hacer comprender procesos políticos de Estados Unidos, como cualquier categoría, ha cambiado su significación en función de situaciones nuevas. La literatura especializada anglosajona desde principios del siglo XX habla de todo menos del estado. Su vocabulario se refiere a conceptos alternativos como gobierno, desarrollo político, grupos de interés, el voto, (Krasner, 1984, p. 223; cfr., Muller, 1998:p. 33-34). De alguna manera se redujo la política a un conjunto de estrategias organizacionales. La reacción a este tipo de posturas trajo como consecuencia la incorporación y creación de nuevas técnicas. También ha obligado a una profunda revisión de concepto de Estado por la sociología histórica (Badie op. cit.). Actualmente se ve la necesidad, de reconocer las políticas también en el dominio de la participación política junto con el voto y la militancia(Cob, Elder, 1983; cfr., Muller, 1998, op. cit:p. 32). De este modo se ha permitido "rattacher les politiques, au sens de policies, aux dynamiques et aux acteurs qui caractérisent la politique (politics) et aux processus et intégrations qui concourent a l'évolution de la polity (Muller, 1998:p. 32). A.A. La perspectiva originaria de las políticas públicas y, el neo institucionalismo y la perspectiva cognitiva.

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La perspectiva de "las ciencias de políticas" (Laswell, 1951), se le conoce en gran medida desde "la perspectiva secuencial" de Jones (1970). Jean-Claude Thoenig expone la corriente americana de las políticas públicas tomando como ejemplo la clasificación de Jones: identificación del problema, formulación de una solución o de una acción, toma de decisión, aplicación de la acción y de evaluación de los resultados (Thoenig, 1985:pp. 17-20) que no es contradictoria con la postura adoptada por Quermonne (op. cit.). La ciencias de políticas se caracteriza en sus inicios por criterios sistémicos, pragmáticos y con pretensiones de validación y evaluación administrativa. En los primeros veinte años de su desarrollo se han inventado o desarrollado significativamente muchos dispositivos, tales como: la investigación de operaciones, el análisis de sistema, la teoría de juegos, la cibernética la teoría general de sistemas, el análisis estratégico y la ingeniería de sistemas, junto can varias ramas y aspectos de las ciencias sociales aplicadas (Dror, 1970:p. 119, cfr., Aguilar, T. 1, op. cit.).

Constituye, quizás, la visión más extendida y adaptada de H. D. Laswell, quien fuera uno de los más prominentes iniciadores de este tipo de estudios. En cierta medida esta perspectiva ha permitido recientes desarrollos dentro de esta misma línea aunque, al mismo tiempo, se ha convertido en referente de críticas (Muller, 1998:p. 28). En su origen fue llamada por Lazwell "ciencia de políticas de la democracia". Llamaremos simplemente la "perspectiva de las políticas públicas" entendiendo por éste término también a los desarrollos posteriores sobre este dominio que en algunos casos se van alejar radicalmente de la perspectiva originaria Cf. Harold D. Lasswell (1992[1951]). "La orientación hacia las políticas" pp. 79-105, cf. Aguilar op. cit. publicado originalmente con el título "The Policy Orientation", en The Policy Sciences, por Lerner y H. D. Lasswell, pp. 3-15, Stanford University Press, 1951.

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La propuesta norteamericana original del análisis de políticas públicas, y en especial la de Lasswell recoge la tradición pragmática desarrollada por las ciencias sociales y la filosofía en Estados Unidos desde principios de siglo. Se dirige no sólo a mejorar la comprensión de las políticas del Estado Providencia si o que pretende incluir a las ciencias sociales directamente en los dominios de acción del Estado, como ya lo habían hecho otras ciencias duras, especialmente la economía (Aguilar, op. cit.). Tradicionalmente y sobre todo al inicio de su implantación el concepto de "política pública" fue aplicado a dos campos bastante circunscritos de intervención del poder público: la política exterior y de defensa, y a las políticas económicas, sociales y culturales elaboradas durante el Estado Providencia (Quermonne, 1985: pp. 61-88). Estas últimas comenzaron a ponerse a prueba, en algunos países, desde poco antes de la segunda guerra mundial, preferentemente, con la intensión de acortar o corregir la desigualdad en las "condiciones exteriores de la competencia" (Durkheim, 1967:pp. 318-329), salud, vivienda, alimentación y educación, de gran cantidad de individuos marginados en el Estado liberal. Las políticas públicas suponen ideales inobjetables de la sociedad norteamericana. Entre ellos el más significativo es de la democracia. A partir de este dato de la sociedad se deduce la idea de Estado y de sus funciones. De esta primera perspectiva se ha deducido que solo puede haber políticas públicas en los países desarrollados, democráticos. Los países como México, y en general todos los que preferimos llamar paises de institucionalización reciente o diferida, no podrían aspirar a disponer de "un estado de gente grande" (Aguilar, 1992:p. 74). Este supuesto se basaría en que la toma de desiciones debe ser abierta y democrática. Hoy se sabe que la desición es un proceso complejo, donde interviene no sólo un "desisor" si no una red compleja donde la aspiración ideal de la decición racional se ve "entorpecida" por factores intervinientes.

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Lasswell, estableció claramente la separación de los trabajos al "interior" de la política gubernamental, es decir en la práctica, de los "exteriores" como observación de los procesos políticos vistos a través de estas acciones del Estado. Sin embargo, en los hechos, el desarrollo de este último tipo estudios, "off", quedó ampliamente relegado, hasta hace poco, por los estudios "in" --los que no dejaron de mostrar contundentes fracasos-- posiblemente a consecuencia que se daba por sentado el carácter democrático y universal de la sociedad y el sistema político norteamericano. La propuesta de Laswell se dividió desde sus inicios en dos ramas. Por una parte la corriente multidisciplinaria contextual, prientada a a problemas, normativa, inspirada en elecciones valorativas de fondo. Por otra parte, la que sólo se interesaba por el momento normativo-técnico, en el diseño de la política. Los primeros producían policy analysis, los segundos policy sciences. Las corrientes derivadas de esta antítesis han recibido nombres diversos: cuantitativistas y contextualizadores, uni y multidisciplinarios, normativos y positivos, principalmente economistas o político administradores, sinópticos y anti sinópticoso, "trituradores de números o politiqueros (Aguilar, 1992:p. 58).

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Respecto a las críticas y nuevas perspectivas, de la inconmensurable literatura sobre el tema, nos referimos principalmente a algunos desarrollos realizados en los últimos años por diversos autores franceses en algunas publicaciones 8 y sólo en la perspectiva pragmática de encontrar herramientas para comprender el proceso de cambio del Estado y del régimen político. Dentro de este contexto, destaca el enfoque que invita a considerar ciertas políticas publicas como méta-politics (Morel, 1997) ou «politiques institutionnelles constitutives» (Quermonne, op. cit.) como una concepción que considera tanto el detalle de la formulación e implementación de las políticas públicas como su relación con el sistema social. Por último, nuevos aportes algunos surgidos de la escuela americana que incorporan en forma más clara la dimensión del Estado así como de la historia y la ideológica entre los que se encuentra el "neo institucionalismo" y la perspectiva "cognitiva" (Muller y Surel, 1998) que sin abandonar completamente la perspectiva americana originaria. El primero, en sus versiones histórica, de la acción racional y sociológica (Stone, 1992:p. 60). Abocados a las instituciones en un sentido amplio que termina por englobar a menudo "el conjunto de variables sociológicas tradicionales ". Y la segunda que reposa en el rol esencial que juegan, lo que Muller llama "matrices cognitives et normatives, expresion générique que intègre les notions de "paradigmes" (Hall, 1993), "advocy coalition" o "système de croyances" (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993) y "référéntiel" (Jobert, Muller, 1987; Faure, Pollet, Warin, 1995) (cfr., Muller, 1998;pp. 41-53). B.B. La acción pública: distinción clasificación y definición de las políticas públicas.
En el régimen político el aparato de gobierno es la institución donde se práctica, preferentemente, el ejercicio poder. En esa medida es el principal generador de políticas públicas y por tanto "constructor" privilegiado del mismo régimen y del orden político en general. Por tanto constituye uno de los ángulos de observación más adecuado para ver las transformaciones del Estado. Estas afirmaciones se apoyan en la convicción de las ciencias sociales y del análisis de las políticas públicas que los fenómenos sociales surgen, se convierten en problemas dignos de atención y se solucionan por intermedio del Estado (Muller, 1998;p. 55).

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ENTRE MUCHOS DESTACAMOS A BADIE Y BIRNBAUM (1979) (GRAWITZ Y JEAN LECA 1985), (QUERMONNE, 1985), (THOENIG, 1985, 1996, 1998) (BADIE, 1986), LAGROYE, 1991), (MÉNY, ET THOENIG, 1992[1989]) (MENY, 1993), (CRESAL, VARIOS AUTORES (1993), (MULLER, 1994, 1998), ( LACASSE Y THOENIG, 1996) (MÉNY, PIERRE MULLER ET J. L. QUERMONNE, 1995) 14

La elección del gobierno o del régimen político como punto de vista para enfrentar los problemas de transformación del Estado se justifica sobre todo en países en vías de desarrollo. En primer lugar, por la fácil disposición de materiales documentales para su análisis y, por constituir un universo relativamente restringido definido formalmente por disposiciones jurídicas. Si bien no le confieren límites absolutos acotan el entorno de su influencia y determinan la legalidad y legitimidad de las acciones públicas y privadas. En segundo lugar, y como una argumentación, de más peso y contenido, las políticas públicas son monopolio de la acción del gobierno. Por último, y en tercer lugar, no parece aventurado afirmar y comprobar que las acciones de la sociedad civil y de la sociedad política en México, pueden ser vistas desde la perspectiva gubernamental sin que pierdan su significación original. Por lo demás, en las no muy frecuentes ocasiones que estas acciones aparecen en abierta independencia y aún beligerancia con la autoridad gubernamental, pronto son incluidas en un esquema en que la hegemonía del aparato de impone.

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Las "políticas públicas" se distinguen, interpretando un "consenso relativo de los teóricos" en la materia, por disponer de un conjunto de medidas, de un contenido. Ellas tienen por consecuencia una sustancia que les es propia. En otros términos, el trabajo gubernamental produce resultados concretos (...). En segundo término, contienen elementos de decisión o de ubicación cuya naturaleza es más o menos autoritaria, es decir impuesta por los actores gubernamentales a su medio ambiente. En este sentido ella es una regla, una prescripción o una incitación para guiar los comportamientos, ya sea esta regla anunciada de manera verbal o escrita. La coerción es un factor estructural que subentiende, a menudo, la acción gubernamental dado que la autoridad pública posee la legitimidad de la fuerza. En tercer lugar, designa un cuadro bastante general de acción. Este cuadro conforma nada más que los actos puntuales aisladamente considerados. Esto quiere decir que su existencia no presupone necesariamente una estrategia global o continua (...)". En cuarto lugar, afecta, por su contenido, por su impacto, un cierto número de individuos, de grupos, o de organizaciones en los cuales el interés, la situación o el comportamiento van a ser cambiados, en un sentido o en otro. Toda política pública tiene un público, los sometidos, los actores que salen de ella, de manera más o menos heterogénea. En quinto lugar, los actos que la fundan son presumibles de ser reenviados a las orientaciones, explícitas o implícitas, manifiestas o latentes. Una política es llevada en vistas de alcanzar los objetivos, de poner en obra valores, de satisfacer intereses: ella es normativa, 'un programa intencional de valores finales y de prácticas' (Lazwell et Kaplan, 1950, p.71) propias a uno o a muchos decididores" como lo plantea Thoenig (1985:p. 7).

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Puede afirmarse, en resumen, que las políticas públicas son programas de acción medianamente institucionalizados en la agenda gubernamental que se hacen cargo y, si es posible, resuelven situaciones estimadas problemáticas (Nioche, J. P., 1982), (Thoenig, 1985). Actualmente se está de acuerdo que tanto en la génesis de los problemas sociales como en su enfrentamiento aparecen causas, condiciones y actores múltiples. El reconocimiento de la "complejidad social" responde al análisis demasiado simplista de la teoría de sistemas (Ppadopoulos, 1995:p. 17-60) (Dror, 1970:p. 128-129). En esta perspectiva Muller destaca esquemáticamente tres tipos de causalidad en el surgimiento de los fenómenos sociales: causa múltiple y simultánea, causalidad secuencial y causalidad "intriqué" con el fin de mostrar la complejidad de los fenómenos sociales …" au fond à étudier l'action de l'État d'une manière différente au regard des approches traditionnelles de l'analyse des politiques publiques." (Muller, 1998;p. 146). C.C. Criterios para la clasificación de las políticas públicas.
Existen a lo menos dos criterios formales que clasifican las políticas públicas que entregan una visión global del cambio en periodos más o menos prolongados de tiempo: el primero se refiere a la condición de la hechura de las políticas y a su nivel de influencia en el que destacan: las meta políticas que permiten analizar las condiciones en que se realizan en general las otras políticas, las meso y micro políticas que expresan los distintos grados de influencia de la acción política. El segundo, respecto de su carácter innovador o conservador donde se ubican las políticas institucionales, consideradas en su dimensión administrativa, jurisprudencial o de reforma constitucional (Quermonne, 1985).

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Las políticas institucionales y las metapolíticas pueden ser examinadas también en el ámbito histórico, dinámico del presente mediante el "seguimiento de proceso" a fin que ilustren el proceso de constitución de periodos o de transiciones, proceso que permite exponer, simultáneamente: el comportamiento de las elites, el desarrollo institucional, la lucha de intereses, la concepción internacional del Estado, las estrategias de los actores, etc. Todas estas dimensiones se expresan en la Constitución como referencial del cambio y de la permanencia del régimen a través de las políticas de reforma constitucional. En un sentido amplio el principal objeto de las políticas públicas es la producción, promoción, transformación, fragmentación, el desgaste o desagregación de las instituciones publicas o privadas. Es decir, el objeto central de este tipo de políticas afectará directamente una institución o un sistema de instituciones (Quermonne, op. cit.). A pesar que toda política pública conlleva con mayor o menor intensidad una dimensión institucional, es necesario retener solamente aquellas que tienen por objeto principal y directo el establecimiento, la transformación o la desaparición de instituciones (infra.). La consolidación institucional en la que el gobierno del Estado, institución por antonomasia, se constituye como principal generador de políticas públicas institucionales que estructuran un régimen político determinado en cuanto: a la organización del ejercicio del poder, y, a la organización de la sociedad en su conjunto. Las instituciones y entre ellas el propio Estado, tienen el doble papel de socialización y consolidación de la sociedad y, a través de las "instituciones vivientes" (infra.), se puede observar las formas específicas de ésta transformación. Varias son las políticas públicas que según el contenido o la materia a la que se refieran definen directamente y puntualmente, las transformaciones de un régimen político 9 ; pero, es a través de las políticas institucionales constitutivas y/o meta políticas que puede ser observada la permanencia o transformación del Estado.

9

ESPECIALMENTE

SE DISTINGUEN, ENTRE OTRAS, LAS DE CARÁCTER ECONÓMICO EN LA MEDIDA QUE TIENDEN A

CAMBIAR LA ESTRUCTURA SOCIAL; NO MENOS SIGNIFICATIVAS SON LAS QUE INTERVIENEN EN LA CULTURA POLÍTICA

Y QUE TIENDEN A MODIFICAR LA PERCEPCIÓN E INTENCIONES DE LOS ACTORES SOCIALES; Y, POR ÚLTIMO, DESTACAN LAS QUE SE DISEÑAN FORMALMENTE DESDE EL NÚCLEO DEL EJERCICIO DEL PODER, EL GOBIERNO, Y QUE SON CONDICIÓN NECESARIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN GENERAL.

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Las políticas públicas se pueden considerarse como lo hace Theodor Lowi, a partir del grado de aplicabilidad y de su probabilidad. En el primer caso puede operar a través de el comportamiento individual o el medio ambiente del comportamiento individual. En el segundo caso, puede ser indirecta o lejana, o, inmediata o directa (1972). O, según procede Jean Padioleau, a partir de los costos y de los beneficios, sean éstos difusos o concentrados (Thoenig, 1985:pp. 9-11). D.D. Las instancias de las políticas publicas.
A la concepción secuencial se debe integrar el enfoque moderno de las políticas públicas --"neo institucionalismo", "perspectivas cognitiva" (Muller, 1998:pp. 41-53) y el "análisis de coyuntura" (Bolívar et al., 1991) que complementan y flexibilizan esta perspectiva y otorgan una visión más amplia y política que el enfoque "secuencial". En esta última postura el concepto de "hechura", participación de los "actores", "arena de disputa", elaboración de "agendas", "redes de influencia", "ventanas" o factores externos, y, las políticas como "aprendizaje" y concepción intelectual expresan, entre otros, herramientas de análisis menos rígidos que la concepción tradicional anglosajona (cuadro 4).

Hechura de la política.

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En cuanto a la "hechura", las políticas públicas en general y las de reforma a la constitución en particular tienden a contar en forma creciente, tanto en la identificación del problema como en el resto de las dimensiones secuenciales antes descritas, con la presencia directa o indirecta de la ciudadanía. Aunque esta participación no se de necesariamente ni exclusivamente por las vías democráticas de la representación. El carácter público de una política le viene por los efectos obligatorios que se derivan de ellas para toda la ciudadanía y por que aún en los sistemas autocráticos la sociedad manifiesta su presencia. La política, solo en parte puede ser considerada una decisión racional y casi nunca personal. En este proceso construcción de la política la participación de los actores es diversa así como los lugares desde donde se actúa, es decir las arenas políticas 10. El gobierno, por autoritario que fuera, al diseñar sus políticas, está obligado a atender aunque no a satisfacer, las demandas de la sociedad. También debe asegura que habrá acciones especificas que respondan esas demandas, aunque estás tampoco deben satisfacer a la mayoría. En los procesos de fabricación de las políticas institucionales, los fundamentos básicos de la Política se hacen cada vez más asunto de revisión y de ingeniería gubernamental --políticas públicas-- y, al mismo tiempo, ocasión de disputa y lucha política.

La agenda de la política.

También la "agenda" adquieren no sólo un carácter técnico como sucede en la mayoría de las concepciones anglosajona. En la consideración moderna, la "agenda", es eminentemente política. Expresión de la disputa y de la negociación política. Aunque no necesariamente abierto en los canales tradicionales de la representación parlamentaria. Las "redes de influencia" ("policy networks", Le Galès, 1995) adquieren especial relevancia, no se decide ni se implementa nunca una política por un grupo técnico, las redes de influencia son múltiples y aveces cambian radicalmente los diseños e intereses originales de la política. Las "ventanas" o factores externos. suspenden e influyen en las diversas etapas de implementación ("fenêtres d'opportunité"). Permiten integrar todas las dimensiones de la política (la política estatal, la acción de los partidos y grupos de presión, y las acciones específicas de los gobiernos.

Las políticas públicas como procesos de aprendizaje.

10

POR EJEMPLO, NO CABE DUDA QUE LAS POLÍTICAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL HAN SIDO IMPLEMENTADO POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN DEBIDO AL PRESIDENCIALISMO INAUGURADO CON LA REVOLUCIÓN. SIN EMBARGO, LAS POLÍTICAS DE REFORMA DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1994, DIFÍCILMENTE SE PODRÍA DECIR QUE ES SÓLO UNA "DECISIÓN PERSONAL" DEL EJECUTIVO FEDERAL. TAMPOCO SE PODRÍA ASEGURAR QUE LA "ARENA" DE DISCUSIÓN FUE EXCLUSIVAMENTE LA OFICINA DE LA PRESIDENCIA. DEL MISMO MODO, TANTO LOS "ACTORES" COMO LAS "ARENAS DE DISPUTA" FUERON DIVERSOS EN EL PROCESO DE REFORMAS AL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN, DESPUÉS DEL PRIMERO DE ENERO DE 1994. ESTE ANÁLISIS PUEDE HACERSE, EN LO GRUESO, A TODO EL PROCESO DE REFORMAS DESDE 1921.
EJECUTIVO CON PRESCINDENCIA CASI ABSOLUTA DEL

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Las políticas públicas deben considerarse también, y, en gran medida, como "procesos de aprendizaje" más que de exclusiva imposición. Esto significa, que las políticas públicas, además de ser consideradas como disposiciones técnicas gubernamentales también son procesos políticos complejos donde concurren las dimensiones de la política "polity", de las diferencias políticas "politics" y de las acciones específicas, "policies" (Muller, 1998:pp. 138-146). La perspectiva de las políticas públicas como aprendizaje y no sólo como recurso técnico de acción particularizada del Estado, permite una mejor comprensión de los cambios en el régimen político. En este sentido la Constitución y las políticas de reforma constitucional, deben ser observadas, también, desde la concepción intelectual donde los intereses de los diferentes actores juegan un papel relevante. Los constituyentes de Querétaro, por ejemplo, expresaron la síntesis de intereses diversos en un sistema que concibió un orden posible que se debe construir constantemente.

El referente de la política pública.

Toda política supone un cuerpo ideológico que la sustenta. Con mayor razón sucede con las políticas constitucionales, aunque esta ideología no sea ni homogénea ni coherente. Las políticas públicas se acompañan de la construcción de nuevos referenciales (Muller et al., 1998) de «principios de orden» (Habermas, 1978) y suponen un «imaginario social » (Ricoeur, 1989), en definitiva de una concepción del mundo. Las políticas públicas en su "relación al mundo" es decir, como "referenciales" de la estabilidad y el cambio no excluyen el enfoque "secuencial" predominante en la tradición anglosajona. La noción de referencial tiende a considerar las políticas públicas como un proceso de construcción de sentido en una relación con el mundo (Faure et al., 1995) (Muller, 1995:pp. 153). Muller (1995:pp. 153) ubica junto con Bruno Jobert (1995:pp. 13) el concepto de referencial en los trabajos pioneros de Lucien Nizard (1974) e Yves Barel (1973). También establece proximidades con el concepto de "advocacy coalition": An advocacy coalition consists of actors from a variety of public and private institutions at levels of government who share a set of basic beliefs (polity goals plus causal and other perceptions) and who seek to manipulate the rules, butgets, and personnel of governmental institutions in order to achieve these goals over time" (Sabatier, 1993) citado por Muller op. cit:p. 158.

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Las políticas públicas, en cuanto referencial, convocan cuatro dimensiones distintas de percepción del mundo que sin embargo están estrictamente ligadas: valores, normas, algorítmos e imágenes (Muller, 1998: p. 158). Los valores aparecen como las representaciones más fundamentales lo que está bien o lo que está mal, lo deseable o desechable (el "deep core" de Sabatier, 1993, cfr., Muller, 1998: p. 158). Las normas definen las separaciones entre lo real percibido y lo real deseado, los principios de acción más que los valores. Los algorítmos son las relaciones causales que expresan una teoría de acción, pueden ser reconocidos en las fórmulas, "si entonces". Por último, las imágenes constituyen los vectores implícitos de los valores, las normas e incluso los algoritmos. Ellas dan sentido inmediatamente sin necesidad del discurso, y constituyen un elemento central del referencial (Muller, 1998: p. 158-159). Los valores e imágenes corresponden, en la perspectiva del cambio político, más bien a las condiciones ideológicas del Estado. Las normas y los algorítmos están más referidas, preferentemente, al régimen político, es decir al ejercicio del poder. En cuanto a las normas y los algorítmos, las reformas constitucionales también reflejan, por una parte, las condiciones generales del ejercicio del poder, pero al mismo tiempo son fundamento de otras políticas más específicas que se desarrollan con mayor detalle en otros ordenamientos jurídicos.

IV.

Bibliografía.

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Cuadros.
Cuadro 1

Proceso de una política pública. Intelectu Acumulac Fragmentac Contestaci Experiment Periodo normal al ación Elaboración Apli Evaluació Práctico ión de la ión de la ón Arena de disputa de la caci n de los Análisis de Coyuntura -Crisis Periodo Transición Consolidación Periodo Acumulac Institucio ión de Identifica nalizació ción del n Coyuntur Nuevo a periodo

Fuente: elaboración propia a partir de Thoenig y Muller, quienes a su vez han considerado a Jones y Khan respectivamente.

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I. INTRODUCCIÓN.................................................................................1

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II. I. EL CONCEPTO DE REFORMA DEL ESTADO: POLÍTICAS PÚBLICAS Y GUBERNAMENTALES EN PAÍSES DE INSTITUCIONALIZACIÓN RECIENTE O DIFERIDA.....................2

A. A. EL PRISMA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ANÁLISIS DE LA REFORMA DEL ESTADO.....3

B. B. POLÍTICAS GUBERNAMENTALES Y PÚBLICAS EN EL PROCESO DE LA REFORMA DEL ESTADO. ....................................................................................................................................4

C. C. LA REFORMA DEL ESTADO Y LOS PROCESOS DE MUNDIALIZACIÓN.................................7

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III. II. LAS "HERRAMIENTAS" DE LA "CIENCIA DE POLÍTICAS" PARA ESTUDIO DE LA REFORMA DEL ESTADO. 9

A. A. LA PERSPECTIVA ORIGINARIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y, EL NEO INSTITUCIONALISMO Y LA PERSPECTIVA COGNITIVA............................................................................................10

B. B. LA ACCIÓN PÚBLICA: DISTINCIÓN CLASIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.....................................................................................................................14

C. C. CRITERIOS PARA LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.................................17

D. D. LAS INSTANCIAS DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS..........................................................19

Hechura de la política.........................................................................................................19 La agenda de la política.....................................................................................................20 Las políticas públicas como procesos de aprendizaje..............................................20 El referente de la política pública..................................................................................21

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IV. BIBLIOGRAFÍA...............................................................................22

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