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Vctor Baca Oneto

La Prescripcin de las Infracciones y su


Clasificacin en la Ley lel Procedimiento
Administrativo General
(En Especial, Anlisis de los Supuestos de
Infracciones Permanentes y Continuadas)
Vctor Sebastian Baca Oneto*
En el Derecho, la figura de la prescripcin tiene como principal finalidad impedir que exista incertidumbre en las
relaciones jurdicas dentro de un plazo establecido, con el fin de hacer respetar la seguridad jurdica. Sin embargo,
en el Derecho Disciplinario, cuando se comete una infraccin y la Administracin tenga que aplicar una sancin,
la prescripcin posee un tratamiento especial una especial importancia y relieve cuando de tratan de infracciones
o sanciones

En ese sentido, a travs de las presentes lneas, el Dr. Baca desarrolla un anlisis ilustrativo de la prescripcin
de las infracciones en la Ley del Procedimiento Administrativo General, para lo cual comienza por analizar el
marco normativo penal, civil, administrativo y disciplinario de la prescripcin y en comparacin, examina la
figura de la caducidad en el Derecho Administrativo. Finalmente, realiza una explicacin de la clasificacin de las

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infracciones, dando un especial desarrollo explicativo a las infracciones continuadas

I. A Modo de Presentacin II. La Prescripcin de la Infraccin (y de la Sancin)


frente a la Caducidad del Procedimiento.
Al momento de aplicar las normas sancionadoras, Regulacin en el Derecho Administrativo Peruano
uno de los problemas que con ms frecuencia surge
es el anlisis de la prescripcin de la infraccin, tema 2.1. El Marco Normativo

Asociacin Civil
ste regulado en el art. 233 de la Ley 27444, Ley
del Procedimiento administrativo general (LPAG), A. La Regulacin en el Cdigo Civil
modificado por el Decreto Legislativo N 1029, pues
de esto depende que sea posible imponer un castigo De acuerdo a nuestro Cdigo Civil, la prescripcin
pese al tiempo transcurrido desde que se realiz extingue las acciones, mientras que la caducidad
la conducta. Se trata, por tanto, de un asunto que extingue los derechos. En tanto la prescripcin no
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requiere ser aclarado, especialmente porque nuestra extingue el derecho, debe ser alegada por quien
regulacin no ha contemplado expresamente la figura pretende beneficiarse de ella, y no puede ser declarada
de la caducidad del procedimiento sancionador, de de oficio. La caducidad, por su parte, puede ser declarada
modo que las normas sobre la prescripcin son la de oficio. Adems, los plazos prescriptorios admiten
nica defensa (formalmente reconocida) que tiene suspensin o interrupcin, a diferencia de los plazos de
el administrado frente a la Administracin por el caducidad, que no se interrumpen o suspenden, salvo
no ejercicio oportuno de la potestad sancionadora. mientras sea imposible reclamar el derecho ante un
Sin embargo, en tanto el trmino inicial del plazo tribunal peruano.
prescriptorio ser el momento en que la infraccin
se hubiere consumado, es inescindible al estudio B. La Regulacin en el Cdigo Penal
de la prescripcin el anlisis de la clasificacin
de las infracciones, tema al que dedicamos la Por su parte, el Cdigo Penal regula tanto la prescripcin
segunda parte de este trabajo, con especial nfasis de los delitos como la prescripcin de las penas
a las infracciones permanentes y las continuadas, impuestas. En el caso de la primera, la norma distingue
para buscar interpretar lo dispuesto por el art. entre los delitos castigados con pena de crcel y los
230.7 LPAG, que seguramente debe ser una de que se castigan con otras penas. Para estos ltimos, el
las normas ms complejas de nuestra regulacin prrafo 4 del art. 80 del Cdigo Penal establece que la
administrativa. accin prescribe a los dos aos de cometido el delito,
* Abogado por la Universidad de Piura. Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid (Espaa). Profesor ordinario de Derecho administrativo en la Universidad de
Piura, donde tambin es Director del Programa Acadmico de Derecho en Campus Lima y Director del programa de Maestra en Derecho. Profesor contratado de Derecho
administrativo 1 en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro de la Comisin de Defensa del Consumidor N 2 de la Sede Central del INDECOPI. Jefe del rea
de Derecho administrativo del Estudio Ferrero Abogados.
Derecho Administrativo

o desde que ces (art. 82 del Cdigo Penal). En el caso plantean la prescripcin por va de defensa y en ese caso
de los delitos que ameritan una pena de crcel, la la Administracin debe declararla y disponer el inicio de
regla es que la accin prescribir en un tiempo igual las acciones disciplinarias correspondientes (de lo que no
al mximo de la pena fijada por ley para el delito. se desprende necesariamente que nicamente puede
Estos plazos prescriptorios se interrumpen por las declararse cuando ha sido alegada como medio de
actuaciones del Ministerio Pblico o de las autoridades defensa).
judiciales, quedando sin efecto el tiempo transcurrido,
y empezando a correr un nuevo plazo a partir de la La posibilidad de suspender un plazo de prescripcin
ltima diligencia (art. 83 del Cdigo Penal). Las faltas sera contraria a la forma en que esta institucin se
prescriben en el plazo de un ao, salvo en los casos de viene entendiendo en el Derecho Administrativo, donde
reincidencia, en que este plazo se duplica (art. 440). No justamente se la distingue de la caducidad en que sta
obstante, pese al reinicio desde cero de la accin penal admite la suspensin y la prescripcin nicamente la
cuando se ha producido la interrupcin, el Cdigo interrupcin1 . Siendo verdad esta afirmacin, no debe
Penal establece un plazo mximo de prescripcin olvidarse que nuestro Cdigo Civil expresamente admite
(incluyendo las posibles interrupciones, se entiende), si la posible suspensin de los plazos de prescripcin, lo
el tiempo transcurrido sobrepasa en una mitad al plazo que hace comprensible la regulacin administrativa,
ordinario de prescripcin (tercer prrafo del art. 83). debido a lo difuso de la diferencia entre estas dos
Una innovacin del Cdigo Penal es lo dispuesto en el categoras, que algunos autores llegan a considerar
art. 91, que permite la renuncia a la prescripcin de la intercambiables. No obstante, s se admite con
accin penal, en caso el procesado quiera ser juzgado, normalidad que nicamente los plazos de prescripcin
convencido de su inocencia. admiten interrupciones, lo que constituye su principal
diferencia prctica con la caducidad2.
Respecto a la prescripcin de las penas, el art. 86 del
Cdigo Penal establece que es el mismo que se fija para No existe una regulacin de la prescripcin de las
la prescripcin de la accin, y se empieza a contar desde sanciones, aunque, en tanto las sanciones se imponen
que la sentencia condenatoria queda firme. Se trata mediante actos ejecutorios (es decir, susceptibles de
de un plazo que puede interrumpirse por el comienzo ejecucin forzosa, que pueden ser ejecutados por la
de ejecucin de la pena o porque el condenado sea Administracin sin acudir al Poder judicial), podra ser
aprehendido por la comisin de un nuevo delito doloso. aplicable lo dispuesto por el art. 193.1.2 LPAG, que regula
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Como corresponde a la interrupcin de un plazo de la prdida de ejecutoriedad del acto administrativo,


prescripcin, una vez producida sta y si hay lugar a ello, cuando transcurridos cinco aos desde que adquiri
el plazo volver a correr de nuevo desde el principio. Sin firmeza, la Administracin no ha iniciado los actos que
embargo, de acuerdo al ltimo prrafo del art. 87 del le competen para ejecutarlos.
Cdigo, la pena prescribe, en todo caso, en los mismos
plazos de la accin penal. D. La Regulacin en el Derecho Disciplinario

C. La Regulacin en la Ley del Procedimiento Por su parte, no existe una regulacin general de la
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Administrativo General prescripcin en el mbito disciplinario, como tampoco


existe una regulacin general de las infracciones y
La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo procedimientos disciplinarios en Derecho peruano.
General, ha establecido una regulacin general de la As, el Reglamento del Decreto Legislativo N 276,
prescripcin de las infracciones. As, si una norma con establece que El proceso administrativo disciplinario
264 rango de ley no establece algo distinto, la facultad deber iniciarse en el plazo no mayor de un (1) ao
de la autoridad para determinar la existencia de contado a partir del momento en que la autoridad
infracciones administrativas prescribe a los cuatro competente tenga conocimiento de la comisin de
aos. La redaccin original de dicha norma, inspirada la falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada
en la Ley 30/1992 espaola, estableca que dicho plazo autoridad. En caso contrario se declarar prescrita la
se interrumpa con la iniciacin del procedimiento accin sin perjuicio del proceso civil o penal a que
sancionador, y se reanudaba si el expediente se hubiere lugar .
mantena un mes paralizado por causa no imputable
al administrado. Por su parte, segn el art. 17 del D.S. N 033-2005-PCM,
que aprueba el Cdigo de tica de la Funcin Pblica,
El Decreto Legislativo N 1029 modific esta redaccin, el plazo de prescripcin de la accin para el inicio del
estableciendo que la prescripcin se suspende con la procedimiento administrativo disciplinario es de tres
notificacin del inicio del procedimiento sancionador, (3) aos contados desde la fecha en que la Comisin
aunque se reanuda si el procedimiento queda paralizado Permanente o Especial de Procesos Administrativos
por ms de 25 das, por causa no imputable al administrado. Disciplinarios toma conocimiento de la comisin
Por ltimo, la norma no establece claramente si la de la infraccin, salvo que se trate de infracciones
prescripcin opera de oficio o nicamente a instancia continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripcin se
de parte, aunque establece que los administrados contabilizar a partir de la fecha en que se cometi la

1 ZEGARRA VALDIVIA, D., La figura de la prescripcin en el mbito sancionador y su regulacin en la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General, en Revista de
Derecho administrativo (Crculo de Derecho administrativo) N 9, ao 5, 2010, p. 212.
2 Sobre el carcter intercambiable de estas tcnicas y su diferencia a partir de la posible interrupcin de la prescripcin, vase CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y
caducidad en el ordenamiento administrativo, McGraw Hill, Madrid, 1999, pp. 75 y ss.; y, del mismo autor, Procedimiento sancionador: caducidad, en Diccionario de sanciones
administrativas, Dir. LOZANO CUTANDA, B., Iustel, Madrid, 2010, pp. 800 y 801.
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ltima infraccin, sin perjuicio del proceso civil o penal a cual exige que la amenaza de sancin tenga un trmino
que hubiere lugar3. final; y, desde la perspectiva de la Administracin, en la
eficacia de su actuacin, que le exige dedicar su atencin
De acuerdo a estas disposiciones, el plazo de a las infracciones actuales y no tanto a las pasadas, para
prescripcin (que sera de 1 o de 3 aos, dependiendo optimizar sus recursos7. La prescripcin en el mbito
de la norma aplicable) no empieza a contarse desde sancionador se da por la constatacin objetiva del plazo,
que se cometi la infraccin, sino desde que sta es y no tiene como fundamento una supuesta voluntad de
conocida por la Administracin, lo que es una excepcin la Administracin de no sancionar, ni tampoco busca
a lo dispuesto en el mbito sancionador general (en castigar su inaccin. Por ello se empieza a contar desde
donde la prescripcin se cuenta desde que se comete la el momento mismo en que se cometi la infraccin, y
infraccin o desde que sta cesa, ms all de la discusin no desde que sta es conocida por la Administracin o
terica de si existen excepciones a esta regla cuando se desde que puede ser sancionada.
trata de infracciones que se han ocultado). Es evidente
que esta regulacin no permite al infractor saber En Derecho Administrativo Sancionador (y as ocurre
cunto tiempo puede ser perseguida su conducta, al tambin en Derecho Penal), el plazo prescriptorio se
no existir muchas veces constancia de la fecha en que la inicia desde el momento en que la infraccin se comete,
Administracin conoci de la infraccin (ms all de los o desde que cesa, si es permanente o continuada, y no
casos de denuncia de parte). En este sentido, suscribo se interrumpe hasta que se le comunica al administrado
plenamente la afirmacin de que fijar como fecha inicial el inicio del procedimiento sancionador. Si bien a nivel
de la prescripcin aqulla en la que la Administracin doctrinal se ha discutido si es posible iniciar en algunos
tome conocimiento de la infraccin administrativa, casos la cuenta del plazo de prescripcin desde que la
supone desnaturalizar el instituto y conduce a la prctica infraccin es conocida, slo se admitira (incluso a nivel
imprescriptibilidad de las infracciones4. terico) en los casos en que el autor deliberadamente
realiza una actuacin positiva de ocultacin8, y no
Por otro lado, no queda claro tampoco cundo se es aceptada por todos los autores ni tampoco tiene
interrumpe dicha prescripcin, pues se hace una reconocimiento normativo.
referencia genrica al momento en que el procedimiento
se inicia, a diferencia de lo que se establece en la LPAG A diferencia de lo que ocurre en el Derecho privado, se
y defiende la doctrina, segn la cual dicho plazo debe entiende que la prescripcin es de orden pblico, en

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interrumpirse con la notificacin de la imputacin de tanto impide el ejercicio de una potestad administrativa,
cargos, por ser sta la nica fecha verificable. y debe declararse de oficio9. Es ms, una sancin
impuesta por una infraccin prescrita sera nula, lo que
2.2. La Prescripcin y la Caducidad en el Derecho en otros ordenamientos, como el espaol significa que
Administrativo esta invalidez puede ser alegada sin lmite temporal (lo
mismo sucedera en Francia o en el derecho comunitario,
A. La Prescripcin de la Infraccin y la Caducidad a travs de la figura de la inexistencia)10. Finalmente,
del Procedimiento: La No Regulacin General de la doctrina comparada suele entender que se trata de

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esta ltima una categora material, por lo que cualquier cambio
en las reglas de prescripcin que sea ms favorable
Como ha indicado la doctrina, nicamente se puede para el infractor le sera aplicable en aplicacin de la
hablar de prescripcin de la infraccin en sentido retroactividad benigna de las normas sancionadoras
figurado, porque sta no se extingue, sino que lo hace la (lo que no sucedera si se tratara de reglas meramente
responsabilidad del administrado por la falta cometida5, procesales)11. 265
junto a la accin de la Administracin para perseguirla6.
Se trata de una limitacin al ejercicio tardo del ius Distinta de la figura de la Prescripcin es la Caducidad,
puniendi, que tiene un doble fundamento: desde la que a su vez tiene distintos supuestos: la caducidad
perspectiva del administrado, en la seguridad jurdica, la carga (plazos cortos para ejercer un derecho en beneficio

3 Esta norma fue precisada por el Art. 1 del Decreto Supremo N 027-2003-PCM, segn el cual, en los casos de transferencia de las competencias para conocer del procedimiento
disciplinario, dicho plazo se suspendera, siempre que se encuentre en la etapa anterior a la emisin de la Resolucin que lo instaura, desde el momento en que la autoridad
que trasfiere la competencia la pierde, hasta el momento en que la nueva autoridad recibe la documentacin relativa a la comisin de la falta disciplinaria sobre la cual asume
competencia.
4 DE DIEGO DEZ, L. A., Prescripcin y caducidad en el Derecho administrativo sancionador, 2 edicin, Bosch, Barcelona, 2009, p. 73, con referencias bibliogrficas en el mismo
sentido.
5 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y caducidad, cit., pp. 413 y ss.
6 DE DIEGO DEZ, L. A., Prescripcin y caducidad, cit., pp. 30 y ss.
7 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y caducidad, cit., p. 74; y, del mismo autor, Prescripcin de infracciones y sanciones, en Diccionario de sanciones administrativas, Dir.
LOZANO CUTANDA, B., Iustel, Madrid, 2010, pp. 641 y 642. Agrega en este trabajo como fundamento de la prescripcin el principio de proporcionalidad, en tanto resulta
desproporcionado perseguir una infraccin o exigir una sancin ms all de un plazo razonable. Por ello, sostiene, el plazo de prescripcin tiene que ser proporcional a la
gravedad de la conducta que se persigue (lo que en Per, como veremos ms adelante, no se tomado en cuenta).
8 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin de infracciones y sanciones, cit., pp. 649 y 650.
9 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y caducidad, cit., pp. 443 y ss. Es ms, segn DE DIEGO DAZ (Prescripcin y caducidad, cit., p. 43), puede apreciarse de oficio en sede
judicial y plantearse recin entonces por el administrado, sin que quepa alegar que la prescripcin no fue opuesta en la va administrativa previa.
10 Por su claridad, cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo Espaol (en adelante STSE) de 5 de diciembre de 1988 (Repertorio Aranzadi 9320), segn la cual La apreciacin
efectuada por la sentencia de instancia no se refiere a la prescripcin adquisitiva o extintiva de acciones o derechos, lo que pudiere entrar en el poder dispositivo de las
partes, segn la doctrina civil, sino de una condicin objetiva necesaria para que se ejerza el poder sancionador de la Administracin obligatoria para sta e irrenunciable
para el infractor [] el transcurso del plazo sealado por la ley sin que se impongan la sancin, determina la imposibilidad legal de efectuarlo y, si se ha hecho, se produce
la nulidad radical de la sancin impuesta. En este sentido, DE DIEGO DAZ, L. A., Prescripcin y caducidad, cit., p. 35; y PALMA DEL TESO, A., Las infracciones administrativas
continuadas, las infracciones permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos: distincin a efectos del cmputo del plazo de prescripcin,
en REDA 112, 2001, p. 554.
11 En este sentido, vase por ejemplo, GMEZ TOMILLO, M. y SANZ RUBIALES, I., Derecho administrativo sancionador. Parte General. Teora General y Prctica del Derecho Penal
Administrativo, 2 edicin, Aranzadi, Pamplona, 2010, pp. 639 y ss.
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propio, como sera el caso de los plazos de recurso o puede actuar en la consecucin de sus fines dentro de los
los plazos para presentar determinadas solicitudes); la lmites y autorizaciones legales y con el respeto absoluto
caducidad sancin (cuando se extingue un derecho por de los derechos bsicos de la persona.
su no ejercicio12); y la caducidad perencin, por la cual se
extinguen los procedimientos por inactividad, ya sea del Pese a que se ha sostenido la opinin contraria16, el plazo
administrado en los procedimientos iniciados a pedido establecido en el art. 233.2 LPAG (25 das de inactividad
de parte (supuesto regulado en el art. 191 LPAG) como administrativa), no es propiamente un plazo de
de la Administracin en los procedimientos iniciados caducidad (al menos no de caducidad perencin), pues
de oficio, como es el caso de los procedimientos no se trata del plazo para terminar el procedimiento
sancionadores. Esta ltima no ha sido regulada en el administrativo, pasado el cual se entiende que ste
derecho peruano, pese a que s lo est en el derecho debe iniciarse nuevamente. Se trata de una norma
positivo espaol, donde la jurisprudencia la reclamaba equivalente al art. 132.2 de la Ley 30/1992 espaola, que
incluso antes de su reconocimiento normativo13. establece el reinicio (all s desde el principio) del plazo
prescriptorio por inactividad administrativa, pero que
Como se reconoce, el plazo para que comience a permite seguir con el mismo procedimiento ya iniciado,
correr la caducidad empieza desde el momento al menos mientras no prescriba la infraccin (o, en
mismo en que se incoa el procedimiento sancionador, Espaa, mientras no caduque el procedimiento, lo que
y no desde que se comunica al administrado el inicio ocurrir a los seis meses de iniciado, salvo que exista una
de ste14. En el caso de la caducidad perencin en el causa de suspensin).
procedimiento sancionador, aquella opera como un
plazo mximo de duracin de ste (salvo los supuestos
de suspensin, como la iniciacin de un proceso penal
(...) el plazo establecido en el art.
por los mismos hechos), pasado el cual se extingue, y 233.2 LPAG (25 das de inactividad
debe entenderse como nunca iniciado, sin perjuicio
de la facultad administrativa de iniciar uno nuevo si la
administrativa), no es propiamente
infraccin no ha prescrito. Al respecto, a efectos de la un plazo de caducidad (...) pues
contabilizacin del plazo prescriptorio, la caducidad
del procedimiento (al igual que la nulidad del acto de no se trata del plazo para terminar
imputacin o de su notificacin) implica que ste se el procedimiento administrativo,
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cuenta desde que se cometi la infraccin, como si el


procedimiento nunca se hubiera iniciado ni, por ende, pasado el cual se entiende que ste
interrumpido o suspendido su avance. As, por ejemplo, debe iniciarse nuevamente.
si pasado un ao de la comisin de la infraccin se
inicia un procedimiento sancionador, y vence el plazo Por ltimo, es preciso indicar que en otros casos
mximo de duracin de ste (en Espaa, seis meses) tambin puede producirse la caducidad en el
sin una resolucin definitiva (no necesariamente firme) procedimiento sancionador. Un caso previsto en el
de la Administracin, el procedimiento caduca y, en Derecho comparado es el indicado en el art. 6 del Real
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consecuencia, debe entenderse que ha transcurrido Decreto 1398/1993, Reglamento del Procedimiento
un ao y seis meses del plazo prescriptorio (como si el para el ejercicio de la potestad sancionadora. En esta
procedimiento nunca hubiera existido). norma espaola se establece que las actuaciones se
archivarn si transcurren dos meses desde que se inicia
No obstante, esta figura no ha sido reconocida el procedimiento sin haberse practicado la notificacin
266 expresamente en nuestra LPAG15, donde podra ser de la imputacin. Adems, tambin existe la llamada
muy necesaria, aunque recientemente una sentencia caducidad de la accin sancionadora, en donde
del Tribunal Constitucional en materia penal podra dar existe un plazo para iniciar el procedimiento, contado
paso a su introduccin jurisdiccional. Se trata del caso desde el momento en que la Administracin conoce
de General Chacn (Exp. N. 3509-2009-PHC/TC), donde la infraccin y, por tanto, puede sancionarla17. No se
se ha reconocido que la violacin del derecho al plazo trata de una alternativa regulatoria a la prescripcin
razonable, que como ya se ha dejado dicho es un derecho de la infraccin, que sigue estando regulada (como lo
pblico subjetivo de los ciudadanos, limitador del poder exige el principio de seguridad jurdica), sino de una
penal estatal, provoca el nacimiento de una prohibicin garanta adicional para el administrado, que no puede
para el Estado de continuar con la persecucin penal ser castigado ms que despus de un plazo de conocida
fundada en la prdida de la legitimidad punitiva derivada su infraccin. Finalmente, tambin existen plazos de
del quebrantamiento de un derecho individual de caducidad cuando el legislador establece un periodo
naturaleza fundamental. Sostener lo contrario supondra, mximo para iniciar un procedimiento sancionador
adems, la violacin del principio del Estado Constitucional luego de la actividad de inspeccin, cuando sta tiene
de Derecho, en virtud del cual los rganos del Estado slo valor interruptor de la prescripcin18.
12 Se usa esta figura tambin cuando el derecho se extingue debido a que no se cumplen con las condiciones establecidas, aunque en este caso es discutible que estemos
realmente ante un supuesto de caducidad, porque el tiempo no es la razn fundamental de la extincin del derecho.
13 STSE de 18 de noviembre de 1986, Repertorio Aranzadi 1987/898; STSE de 19 de abril de 1979, Repertorio Aranzadi 1979/1585.
14 ZEGARRA VALDIVIA, D., La figura de la prescripcin, cit., p. 211.
15 Por el contrario, el art. 140.3 LPAG establece que el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administracin, no exime de sus obligaciones establecidas
atendiendo al orden pblico. La actuacin administrativa fuera de trmino no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente as lo disponga por la naturaleza
perentoria del plazo.
16 ZEGARRA VALDIVIA, D., La figura de la prescripcin, cit., p. 211 y p. 213.
17 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y caducidad, cit., p. 446.
18 CABALLERO SNCHEZ, R., Procedimiento sancionador: caducidad, cit., p. 801.
Vctor Baca Oneto

B.
El Carcter Suspensivo del Inicio del infraccin el 1 de enero del 2011, sometida a un
Procedimiento Sancionador. La Necesidad de plazo prescriptorio de dos aos. Un ao y seis meses
buscar una Interpretacin propia del Derecho despus, el 1 de julio del 2012, se le notifica el inicio
Peruano, que No puede Basarse en lo Establecido del procedimiento administrativo sancionador, lo que
en otros OrdenamientosJurdicos interrumpe la prescripcin. A partir de entonces, pasa
ms de un mes de inactividad administrativa, por lo
Como ya se indic, la redaccin original de la LPAG que se reinicia, desde cero, el plazo prescriptorio (dos
deca que el inicio del procedimiento administrativo aos ms, contados desde el 1 de agosto de 2012).
sancionador interrumpa el plazo de prescripcin, y Sin embargo, si luego de seis meses de iniciado el
que ste se reanudaba si el expediente se mantena procedimiento no existe un acto definitivo, aqul
paralizado por causa no imputable al administrado. caduca, por lo que se entiende que nunca existi.
Esta regulacin era reflejo de la espaola, donde la Por tanto, sumando los seis meses que han pasado
doctrina y la jurisprudencia entienden, salvo contadas desde que se inici el procedimiento al ao y medio
excepciones19, que dicha interrupcin implica que previo, la infraccin ya habra prescrito y no podra ser
el plazo vuelve a contarse desde el principio, y se sancionada.
asemeja a lo dispuesto por el Derecho Penal. Es decir,
si antes del vencimiento del plazo de prescripcin de Al no estar regulada la caducidad del procedimiento,
la infraccin se inicia un procedimiento sancionador, nada de esto sucede en el Derecho Administrativo
aqul se interrumpe y vuelve a cero. Si el procedimiento peruano, de modo que un procedimiento en marcha
sancionador se paraliza por alguna razn durante un podra convertir en imprescriptible una infraccin, lo
mes, se vuelve a empezar a contar el plazo prescriptorio, que ni siquiera sucede en el Derecho Penal, donde
no sumndose los plazos previos, y se declarar la los delitos prescriben en todo caso en un plazo
prescripcin de la infraccin si en el plazo establecido equivalente a una vez y media la pena mxima que
para sta no hay una resolucin definitiva. Adems, este podra imponerse (art. 83, prrafo 4 del Cdigo
plazo puede interrumpirse numerosas veces en un solo Penal)23. En consecuencia, frente a dicha perspectiva,
procedimiento, cada vez que desaparezca la inactividad tiene pleno sentido que se haya regulado la
administrativa. No est claro, sin embargo, cundo suspensin de la prescripcin, que suma los plazos
entender que se ha producido dicha inactividad, pues transcurridos previamente, antes del parntesis que
mientras algunos autores entienden que sta se significara el procedimiento, desde que se notifica su

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verificar cuando se vence el plazo sin actos externos inicio hasta que la inactividad administrativa exija la
(notificados)20, otros ven difcil asumir esta posicin, reanudacin del plazo de prescripcin.
pues la Administracin no trabaja a tal velocidad21.
Qu sucede al fin del periodo de la inactividad
Sin embargo, este no es el sistema vigente en nuestro administrativa? Se interrumpe nuevamente el plazo
ordenamiento jurdico administrativo, y, adems, prescriptorio, que se haba reanudado? Como hemos
es razonable que no lo sea, porque no se dan las visto, as se ha interpretado la norma espaola, pero
condiciones que hacen funcionar esta regulacin esto tiene sentido en tanto el procedimiento tiene un

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en Espaa22 o en el Derecho Penal. En primer lugar, lmite de duracin, pasado el cual caduca. Tambin
entender que la prescripcin vuelve a contarse desde es la regla en Derecho Penal, donde desde la ltima
cero cuando el procedimiento se ha paralizado por la diligencia se reinicia el plazo de prescripcin y se
inactividad administrativa slo puede tener sentido interrumpe cada vez por las actuaciones del Ministerio
cuando los plazos prescriptorios son ms bien cortos Pblico, pero siempre con el lmite que implica no
o al menos diferenciados, como sucede en el Derecho poder sobrepasar en una mitad el plazo ordinario 267
espaol (6 meses para las infracciones leves, dos aos de prescripcin. A falta de estas instituciones, debe
para las graves y tres para las muy graves). En Per, interpretarse literalmente lo dispuesto por el art.
salvo que una ley diga lo contrario, el plazo es de cuatro 233.2 LPAG, de acuerdo al cual el cmputo del plazo
aos para todas las infracciones, lo que es un plazo muy de prescripcin slo se suspende con la iniciacin del
largo. Por otro lado, en Espaa la regulacin paralela procedimiento sancionador a travs de la notificacin
de la caducidad del procedimiento hace que si ste no de los hechos imputados. Es decir, slo se suspende
ha terminado en el plazo mximo, la reanudacin del una vez el procedimiento sancionador, de modo
plazo prescriptorio desde cero quede superada, y se que las posibles actuaciones de la Administracin,
entienda los plazos se cuenten desde el principio, lo que que pongan fin a su inactividad, no implican la
finalmente impide que los procedimientos sean eternos apertura de nuevos parntesis, que puedan alargar
y el administrado tenga permanentemente sobre su indefinidamente el procedimiento sancionador.
cabeza la espada de Damocles de una posible sancin,
lo que s sera posible en Per. No obstante, pese a todos estos intentos por establecer
reglas claras sobre los plazos de prescripcin,
Para comprender bien estas afirmaciones es preciso cumpliendo las exigencias del principio de seguridad
poner un ejemplo. Un interesado comete una jurdica y que permitan determinar el momento en que
19 PARADA VZQUEZ, R., Derecho administrativo I, 15 edicin, Marcial Pons, Madrid, 2004, p. 500.
20 DE DIEGO DEZ, L. A., Prescripcin y caducidad, cit., p. 169
21 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y caducidad, cit., p. 436
22 En contra, ZEGARRA VALDIVIA, D., La figura de la prescripcin, cit., p. 212; para quien la reanudacin de la prescripcin regulada en la LPAG implica que sta se vuelve a
contar desde cero.
23 Similar a la penal es la regulacin del Derecho comunitario europeo, donde los plazos de prescripcin se pueden interrumpir, pero las infracciones prescriben en todo caso
al llegarse al tope mximo del doble del plazo de prescripcin previsto (CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin de infracciones y sanciones, cit., p. 651).
Derecho Administrativo

una conducta ya no puede ser sancionada, lo cierto es As, la doctrina administrativa, tomando como punto de
que en Per sera hipotticamente posible sancionar partida el Derecho Penal, distingue las siguientes clases de
una infraccin muchsimos aos despus de cometida, infracciones26:
simplemente iniciando a tiempo el procedimiento y no
dejando que se reanude el plazo prescriptorio debido a Infracciones Instantneas
la inactividad administrativa. Es decir, si por lo menos una En estos casos, que son los ms simples, la lesin
vez cada veinticinco das la Administracin enva alguna o puesta en peligro del bien jurdico protegido se
notificacin al administrado sobre su procedimiento, produce en un momento determinado, en el que
ste puede estar abierto permanentemente, en lo que la infraccin se consuma, sin producir una situacin
constituye una violacin flagrante del principio de antijurdica duradera. Se trata del supuesto ms simple,
seguridad jurdica. y no hay problema alguno en afirmar que el plazo
prescriptorio se empieza a contar desde el momento
en que se consuma la infraccin, que es el mismo en
(...) entender que la prescripcin que se realiza el (nico) acto infractor.
vuelve a contarse desde cero cuando
Infracciones Instantneas con Efectos Permanentes
el procedimiento se ha paralizado (llamadas tambin Infracciones de Estado)
por la inactividad administrativa En estos casos, la infraccin produce un estado de
cosas contrario al ordenamiento jurdico, que se
slo puede tener sentido cuando los mantiene. Es el caso, por ejemplo, de la instalacin de
plazos prescriptorios son ms bien rejas en la va pblica en contra de lo dispuesto por
una ordenanza municipal o la construccin sin licencia.
cortos o al menos diferenciados (...) En estos casos, aunque los efectos de la conducta
infractora sean duraderos y permanezcan en el tiempo,
Por ltimo, es preciso hacer una ltima precisin sobre la consumacin de sta es instantnea, por lo que es
el mbito en que actan estos plazos prescriptorios y de a partir de este momento en que debe contarse el
caducidad, pues algn autor ha defendido que se aplican plazo de prescripcin de la infraccin. No obstante, es
tambin en los procedimientos de recurso24. No obstante, cierto que estas infracciones generalmente exigen un
la generalidad de la doctrina y de la jurisprudencia periodo consumativo, como sucede, por ejemplo, en
Derecho & Sociedad 37

comparada no admiten este criterio, que ha sido los casos de construccin sin licencia27. Se entiende que
negado por el Tribunal Supremo espaol (STSE de 15 en estos casos el plazo prescriptorio empieza a correr
de diciembre de 2004, Repertorio Aranzadi 2005/4800). desde el momento en que se consuma la infraccin, sin
Por tanto, una vez sancionada en primera instancia importar si los efectos se mantienen en el tiempo.
la conducta infractora, si el administrado impugna la
decisin, la demora de la Administracin en responderle Infracciones Permanentes
no reiniciara o reanudar el plazo prescriptorio de la Son aquellas infracciones en donde el administrado
infraccin, sino que, simplemente, lo habilitar para se mantiene en una situacin infractora, cuyo
Asociacin Civil

entender que se ha producido un silencio negativo, mantenimiento le es imputable. A diferencia


como lo establece la LPAG25. del caso anterior, no son los efectos jurdicos de
la conducta infractora los que persisten, sino la
III. La Clasificacin de las Infracciones en Derecho conducta misma. Es el caso, por ejemplo, de quien
Administrativo Peruano y el Art. 230.7 LPAG opera sin licencia (que sera distinto del tipificado
268 como abrir o construir sin licencia, que se consuma
3.1. La Clasificacin de las Infracciones en un momento determinado, luego del cual
perduran nicamente sus efectos). En estos casos,
El Derecho Administrativo Sancionador es una expresin se admite que la prescripcin se produce desde
del ius puniendi nico del Estado, por lo que es posible acudir que cesa la conducta infractora, asimilndose a
a otras ramas donde aqul se muestra para complementar este supuesto ciertas infracciones por omisin,
las normas administrativas. En este sentido, si bien el en donde la conducta infractora (por ejemplo, no
Derecho Administrativo Positivo no ha contemplado entregar determinada informacin) permanece
la distincin de las distintas clases de infracciones, es mientras se mantenga el deber de actuar. Alguna
preciso distinguirlas, pues de esta calificacin se derivan jurisprudencia se refiere a este tipo de infracciones
importantes consecuencias jurdicas, especialmente de como continuas28, lo que hace especialmente
cara al inicio del cmputo de la prescripcin, pero tambin importante distinguirlas de las infracciones
para determinar la norma aplicable al caso concreto. continuadas.
24 DE DIEGO DEZ, L. A., Prescripcin y caducidad, cit., pp. 102 y ss. Entre otros argumentos, sostiene este autor que en derecho penal espaol la demora o paralizacin del
procedimiento, producida en la fase de recurso contra la sentencia dictada en la instancia, es computable a efectos de prescripcin de la infraccin penal, por lo que la misma
regla debera ser aplicable al Derecho administrativo (pp. 111 y ss.) No obstante, existe una evidente diferencia entre el recurso en el procedimiento administrativo y en el
proceso penal, que justifica la diferencia en este caso, pues en el primero se establece el silencio negativo (que habilita a interponer un recurso ante la instancia superior),
que falta en el segundo, donde no queda ms que esperar la resolucin judicial. No obstante, otros autores (como CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin de infracciones
y sanciones, cit., p. 659), reconociendo cul es la posicin jurisprudencial (que, en todo caso, se aprob con un voto particular firmado por dos magistrados en contra), han
entendido tambin que es completamente sensato que la negligencia de la Administracin a la hora de resolver recursos tiene que tener un lmite temporal, que bien puede
ser el de prescripcin de la infraccin tras superarse el plazo terico de respuesta.
25 En el mismo sentido, en Per, vase ZEGARRA VALDIVIA, D., La figura de la prescripcin, cit., p. 213.
26 Tomamos como punto de partida de esta calificacin el trabajo de DE PALMA DEL TESO, A., Las infracciones continuadas, cit., passim. Si bien, como veremos ms adelante,
existen otras propuestas de calificacin, sta es la que generalmente acepta la doctrina y la jurisprudencia espaola, basndose en el Derecho Penal.
27 GMEZ TOMILLO, M. y SANZ RUBIALES, I., Derecho administrativo sancionador, cit., p. 647.
28 STSE de 24 de octubre de 1998, Repertorio Aranzadi 1998\8849
Vctor Baca Oneto

Infracciones Continuadas 3.2.


Las Infracciones Continuadas: Requisitos,
Se trata de un supuesto importado del Derecho Penal, Justificacin y Consecuencias
en donde se realizan diferentes conductas, cada una de
las cuales constituye por separado una infraccin, pero A. La Justificacin de las Infracciones Continuadas y
que se consideran como una nica infraccin, siempre su Relacin con la Teora de los Concursos
y cuando formen parte de un proceso unitario. Para
entender que estamos ante una infraccin de este De acuerdo a lo explicado en el punto precedente, en
tipo, que implica una unidad jurdica de accin, debe el caso de las infracciones continuadas, materialmente
existir homogeneidad de la norma violada (del bien existe ms de un hecho infractor, lo que nos lleva a
jurdico lesionado) y del sujeto activo29, debiendo los supuestos de concurso de infracciones. En la teora
actuar ste en ejecucin de un plan preconcebido penal, se distingue entre concurso aparente de normas,
(dolo conjunto) o aprovechando idntica ocasin concurso ideal de delitos y concurso real de delitos. En
(dolo continuado). La prescripcin se cuenta desde la el primer caso, una conducta constituye una infraccin
ltima actuacin constitutiva de infraccin, mediante sancionada por ms de una norma, pero la aplicacin
la cual se consumara esta unidad de accin. Por ello, de una de ellas agota el disvalor de la infraccin, pues
ha establecido la jurisprudencia que la norma penal el fundamento de la sancin sera el mismo. Se trata
aplicable a la conducta infractora es la que estaba del mbito natural de aplicacin del principio de non
vigente al momento de cometerse la ltima infraccin, bis in dem, que justamente impide la doble sancin
pues en este momento se consuma del todo30. cuando concurra la triple identidad de sujeto, conducta
y fundamento.
Infracciones Complejas
En este caso, el tipo prev la realizacin de varios actos En el caso del concurso ideal de delitos, tambin
o la comisin de la infraccin en distintas fases dirigidas estamos ante una nica conducta, que lesiona dos
a la consecucin de un nico fin (). De modo que la normas diferentes (concurso heterogneo) o la misma
infraccin no se consuma hasta que se han realizado norma varias veces (concurso homogneo). En estos
todas las acciones previstas en la norma31. En este supuestos, sancionar nicamente por la comisin de
caso, el plazo de prescripcin no empieza a correr hasta uno de los delitos no agotara el disvalor de la conducta,
que se ha realizado la ltima accin, que consuma la por lo que generalmente se permite reprimir la conducta
infraccin. con una pena ms grave de la que correspondera de no

Derecho & Sociedad 37


existir el concurso. As, por ejemplo, de acuerdo al texto
Infraccin de Hbito vigente del art. 48 de nuestro Cdigo Penal, Cuando
Son aquellas en donde la realizacin de una conducta varias disposiciones son aplicables al mismo hecho se
de forma aislada no constituye una infraccin, pero reprimir hasta con el mximo de la pena ms grave,
s lo sera su repeticin. En estos casos, se tipifica el pudiendo incrementarse sta hasta en una cuarta parte,
incumplimiento reiterado. sin que en ningn caso pueda excederse de treinta y
cinco aos.
No obstante, es preciso reconocer que otros autores

Asociacin Civil
han manejado criterios de distincin distintos, lo que Por su parte, el concurso real de delitos implica
puede explicar las diferencias entre sus conclusiones la realizacin de varios hechos punibles, ya sean
y las nuestras. Sealadamente, es el caso de Alejandro homogneos o heterogneos, que constituyen
NIETO, para quien deben distinguirse la infracciones infracciones diferentes. En este caso, hay pluralidad de
continuadas de las permanentes, en las que una accin acciones y pluralidad de delitos, que en principio deben
u omisin crea[n] una situacin antijurdica, cuyos efectos ser castigados conjuntamente para agotar el disvalor 269
permanecen hasta que el autor cambia su conducta32; del injusto. De all que el vigente art. 50 del Cdigo
para pginas ms adelante definirlas como aquellas en las Penal, modificando la norma original, establezca que
cuales se producen, simultanea o sucesivamente, varias en estos casos se sumarn las penas, aunque teniendo
acciones distintas () pero a las que la ley cubre con un como mximo el doble de la pena del delito ms grave,
tipo nico33. Dejando de lado la contradiccin entre ambas no pudiendo excederse de los 35 aos.
afirmaciones, estas ltimas infracciones permanentes
seran las que hemos denominado continuadas, por lo Dado que en los supuestos considerados como
que no est claro si las que denomina continuadas son las infraccin continuada, naturalmente existen varias
que hemos considerado como permanentes. Por su parte, acciones infractoras, a las que jurdicamente se les
la diferencia entre infracciones continuadas e infracciones da unidad, es claro que se trata de una excepcin a la
permanentes tampoco est muy clara en el trabajo de aplicacin de las reglas propias del concurso real de
CABALLERO SNCHEZ34. infracciones, que por un lado implica un beneficio para

29 En el caso de los delitos continuados, si se trata de delitos que afectan bienes de carcter altamente personal, se requiere adems identidad de sujeto pasivo, lo que no
se exige para otro tipo de delitos (CHOCN MONTALVO, J. A., El delito continuado, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 250) y, en consecuencia, no sera exigible en el mbito
administrativo.
30 Pleno Jurisdiccional Penal Nacional, ICA 1998: mientras que en el caso de los delitos permanentes es aplicable la norma vigente al iniciarse la consumacin, en los delitos
continuados procede aplicar la ley vigente a la terminacin del periodo de realizacin de la conducta criminal. El Tribunal Constitucional ha aplicado la misma regla en
las sentencias del 12 de mayo de 2003 (recada en el Exp. 0901-2003-HC/TC); y del 19 de agosto del 2010 (recada en el Exp. 00705-2010-HC/TC), en virtud de la aplicacin
inmediata de la norma penal vigente al momento de la comisin. De acuerdo al Tribunal Constitucional, no se trata de un supuesto de conflicto de normas en el tiempo, por
lo que no cabe invocar la aplicacin de la norma penal ms favorable.
31 DE PALMA DEL TESO, A., Las infracciones continuadas, cit., p. 570.
32 NIETO, A., Derecho administrativo sancionador, 4 edicin, Tecnos, Madrid, 2005, p. 529.
33 Ibdem, p. 545. Es ms, utiliza este autor como ejemplo de infraccin permanente el cobro mensual y reiterado por un colegio de cuotas a los alumnos que sobrepasan los
precios autorizados, supuesto generalmente considerado como tpico de las infracciones continuadas
34 CABALLERO SNCHEZ, R., Prescripcin y caducidad cit., pp. 429 y ss.
Derecho Administrativo

el infractor, pues slo se le impondr una sancin pese de una pluralidad de acciones que infrinjan el mismo
a haber cometido mltiples infracciones, aunque al o semejantes preceptos administrativos, en ejecucin
mismo tiempo implica alguna desventaja en el cmputo de un plan preconcebido o aprovechando idntica
del plazo prescriptorio, que se inicia con el ltimo acto ocasin. Por tanto, en esta norma (aunque se ha
infractor35. Se trata de un concurso real, que se equipara discutido la regulacin a nivel reglamentario) se habran
tericamente al concurso ideal homogneo (una consagrado normativamente los requisitos objetivos
misma conducta que implica mltiples vulneraciones y subjetivos para que se configure una infraccin
a la misma norma), y que en Derecho peruano recibe continuada, aunque sea una regulacin insuficiente, en
un tratamiento incluso ms beneficioso que ste, al tanto no establece las consecuencias de esta condicin.
establecerse como tope de la pena el mximo previsto
para el delito. C. Las Consecuencias Punitivas de la Infraccin
Continuada: El Agravante por Reiterancia
Esta excepcin requiere de un fundamento, que no est
en el principio de non bis in dem (aunque en algunos Como ya se indicado, dos son las consecuencias
casos puedan llegar a relacionarse ambas figuras), sino naturales de una infraccin continuada, en tanto se
que est en el principio de proporcionalidad36, que atribuye unidad jurdica a una serie de conductas que
lleva a la necesidad de evitar una punicin excesiva. En independientemente podran constituir infracciones,
palabras de CHOCN MONTALVO, se fundamenta en la por lo que la consumacin de la infraccin no se produce
necesidad para aprehender correctamente el injusto hasta la ltima conducta: (1) el plazo de prescripcin,
realizado y la culpabilidad, de modo que las reglas de la infraccin en conjunto (incluyendo las conductas
penolgicas previstas para la pluralidad de hechos infractoras ms antiguas) empieza a correr desde que
-concurso real- son insuficientes para comprender se da la ltima conducta infractora; y (2) se considera
el desvalor del conjunto, y () debe tratarse de aplicable a la infraccin la norma vigente cuando sta
razones vinculadas al tipo en cuestin, sin que sean se consum; es decir, la vigente al realizarse la ltima
suficientes a este efecto las meras consideraciones de conducta infractora.
oportunidad ni las dificultades de prueba ubicadas en
el mbito fctico37. Sin embargo, nada dice la norma sobre las consecuencias
punitivas de la infraccin continuada. Es casi de
B. Los Requisitos de la Infraccin Continuada sentido comn entender que una conducta infractora
Derecho & Sociedad 37

continuada (es decir, la repeticin de sucesivas


De acuerdo a la jurisprudencia espaola, que en esto conductas infractoras distintas, a las que jurdicamente
nos puede servir como modelo, los requisitos exigidos se les reconoce unidad) no puede ser castigada con una
para la configuracin de una infraccin continuada son sancin igual a la conducta consistente en la realizacin
los siguientes38: de una nica conducta infractora. As, para emplear un
ejemplo penal, no tendra sentido castigar con la misma
a) La ejecucin de una pluralidad de actos por el mismo pena a quien ha violado una vez a una persona, que a
sujeto responsable, prximos en el tiempo, que quien lo ha hecho repetidamente durante varios aos.
Asociacin Civil

obedezcan a una prctica homognea en el modus Por ms que el segundo supuesto deba entenderse
operandi por la utilizacin de medidas, instrumentos como un delito continuado (y no cabe castigar de modo
o tcnicas de actuacin similares. independiente cada una de las violaciones), su pena
debera ser mayor que en el primero.
b) La actuacin del responsable con dolo unitario, en
270 ejecucin de un plan previamente concebido que se El Cdigo espaol en este caso establece
refleja en todas las acciones plurales que se ejecutan expresamente que en caso de delito continuado
o con dolo continuado, que se proyecta en cada se impondr la pena prevista para la infraccin ms
uno de los actos ejecutados al renovarse la voluntad grave, en su mitad superior (lo que constituye un
infractora al presentarse una ocasin idntica a la agravante), pudiendo llegar hasta la mitad inferior
precedente. de la pena superior en grado. Por su parte, el Cdigo
Penal peruano no establece expresamente agravante
c) La unidad del precepto legal vulnerado de modo alguno, indicando que se sancionar con la pena
que el bien jurdico lesionado sea coincidente, de correspondiente al delito ms grave (salvo si existe
igual o semejante naturaleza. una pluralidad de personas afectadas, en que s se
aumenta la pena en un tercio de la prevista para el
Por su parte, el segundo prrafo del art. 4.6 del delito ms grave). Sin embargo, esto no significa que
Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la la continuidad no se valore, pues el art. 46 del Cdigo
potestad sancionadora espaol (REPEPOS), aprobado Penal establece como uno de los criterios a tomar en
por Real Decreto 1398/1993, establece que ser cuenta para determinar la pena dentro de los lmites
sancionable, como infraccin continuada, la realizacin fijados por la ley, la naturaleza de la accin.

35 No obstante, alguna sentencia del Tribunal Supremo Espaol (STSE de 16 marzo 2010 Repertorio Aranzadi 2010\4392) considera que el objeto de la regulacin de las
infracciones continuadas es evitar que, tratndose de un designio unitario, el infractor pueda verse favorecido por la escasa entidad de la sancin correspondiente a cada
una de las acciones ilcitas singularmente consideradas. Esto tiene sentido si, como veremos, corresponde agravar la sancin a imponer en el caso de sanciones continuadas
por reiteracin.
36 ALARCN SOTOMAYOR, L., Captulo IX. Concurso de infracciones. Concurso de normas punitivas. Non bis in dem, en REBOLLO PUIG M., IZQUIERDO CARRASCO, M.,
ALARCN SOTOMAYOR, L. y BUENO ARMIJO, A., Derecho administrativo sancionador, Lex nova, Valladolid, 2010, p. 382.
37 CHOCN MONTALVO, J. A., El delito continuado, cit., p. 175.
38 STSE de 30 de noviembre del 2004, Repertorio Aranzadi 2005\540.
Vctor Baca Oneto

Por tanto, al no establecer la normativa la consecuencia graduar si se hace en procedimientos sucesivos


de la infraccin continuada, estos son los parmetros y no si se hace en uno slo. Aunque no lo diga
que deben utilizarse para graduar la sancin, que el Tribunal Supremo Espaol, una interpretacin
cabe agravar por reiterancia, es decir, por la comisin distinta constituira un estmulo negativo para la
reiterada de una conducta infractora. A diferencia de la acumulacin.
reincidencia, la reiterancia no implica la nueva comisin
de una infraccin ya sancionada, sino la mera realizacin Por tanto, las infracciones continuadas pueden agravarse
de varias conductas infractoras, a lo largo del tiempo o por reiterancia, aunque dada la ausencia de regulacin
simultneamente. Existen dos casos en donde puede expresa en este sentido, no cabra aplicar en Espaa la
aplicarse este criterio: regla del Cdigo Penal, que permite sancionar incluso
por encima del lmite mximo establecido para el delito,
(1) el primero es en el caso de las infracciones pues se tratara de una aplicacin analgica in peius. Por
continuadas, donde una conducta infractora se su parte, en el Per, donde, como veremos ms adelante,
comete reiteradamente, pero constituye una no estn reguladas las infracciones continuadas, no
nica infraccin (porque hay unidad de accin). cabra tampoco utilizar la reiterancia para sancionar por
Evidentemente, no cabe sancionar por varias encima del lmite establecido para la infraccin ms
infracciones, pero podra utilizarse esto como grave, dado que ni el Cdigo Penal lo permite.
criterio para graduar la sancin. Este criterio ha
sido utilizado por el Tribunal Supremo Espaol D. Las Consecuencias Procesales de la Infraccin
en alguna ocasin. As, por ejemplo, Mapfre fue Continuada: Cundo se rompe la Unidad
sancionada por percepcin indebida de ayudas al Jurdica de Conducta?
empleo, por contratar 39 trabajadores en prcticas
sin reunir los requisitos establecidos. Sin embargo, Ya desde la perspectiva procesal, cuando una
no se le sanciona 39 veces, sino una sola, aunque se infraccin es continuada, no cabe iniciar distintos
aprecia la reiterancia como agravante a la hora de procedimientos sancionadores para cada uno de
sancionar39. los hechos infractores. Si as se hiciera, excluyendo
alguno de ellos de la infraccin continuada, se estara
(2) Un segundo caso, distinto al que nos ocupa, donde afectando el principio de non bis in dem, en tanto
puede utilizarse el agravante de reiterancia, sera se habra impuesto dos sanciones por una nica

Derecho & Sociedad 37


aquel en donde hay varias infracciones (no hay infraccin continuada42. Es decir, si bien el principio de
infraccin continuada), que a su vez admite dos non bis in dem no es lo que justifica que una serie de
posibilidades. hechos infractores se consideren como una infraccin
continuada, una vez apreciada la unidad jurdica de
a. La primera, que las infracciones (y los aquellos, sancionar alguno de forma independiente
correspondientes procedimientos sancionadores) afectara el non bis in dem, si se da la triple identidad
se sucedan en el tiempo, de modo que se valora que ste proscribe.
como reiterada una infraccin previamente

Asociacin Civil
cometida (que, sin embargo, no constituye Si no cabe iniciar distintos procedimientos sancionadores
reincidencia, generalmente porque le falta el en los supuestos de infraccin continuada, tiene
requisito de firmeza). En este caso, si se quiere especial inters determinar hasta cundo existe la
utilizar como criterio agravante un hecho unidad jurdica entre las sucesivas infracciones. En
infractor previo, ste debe haber sido objeto este sentido, CHOCLN MONTALVO cita las posiciones
de una sancin40. Se podra discutir si este de quienes sostienen que este momento debe ser 271
criterio afecta o no al principio de presuncin de la acusacin o la querella, pues el Tribunal no podr
inocencia, en tanto no requiere la firmeza de la recoger en la sentencia hechos que hayan acontecido
decisin (o que al menos haya causado estado). despus de ese momento preclusivo, aunque sean
conocidos, constituyendo una nueva unidad delictiva,
b. La segunda posibilidad sera aquella en donde se formndose con ella objeto procesal autnomo43.
cometen varias infracciones simultneamente, Segn el mismo autor, la posicin mayoritaria entiende
que no constituyan una infraccin continuada. que la sentencia rompe el nexo de continuidad (de
En estos casos, hay jurisprudencia que admite modo que puede castigarse por los hechos posteriores
la valoracin de esta reiteracin, pues no sera a ella, ya que de otro modo se dara patente de corso
proporcional sancionar por igual a quien comete al condenado para volver a delinquir impunemente44),
un nico hecho infractor que a quien lo comete aunque no falta quienes entienden que esa ruptura
repetidamente41. Si se produce una acumulacin, debe producirse por el mismo juicio, e incluso desde el
en este caso estaramos ante un concurso real acto de procesamiento, o al menos desde el momento
de infracciones, y dice la sentencia citada que en queda trabada la relacin jurdico procesal, con la
no tiene sentido poder usar la reiteracin para finalidad de evitar que queden impunes las acciones

39 STSE 6 noviembre 2001, Repertorio Jurdico Aranzadi 2002\1762. Sobre esta sentencia, vase ALARCN SOTOMAYOR, L., Captulo IX, cit., p. 385. Es interesante en esta
sentencia que consideran a la reiterancia como un agravante que puede utilizarse incluso si la ley no lo establece como tal.
40 STSE de 13 mayo 1986, Repertorio Aranzadi 1986/4582
41 STSE de 3 de diciembre de 2008, Repertorio Aranzadi 2009/205
42 Sentencia del Tribunal Constitucional Espaol 48/2007, de 12 de marzo.
43 CORTEZ DOMNGUEZ, V., La cosa juzgada penal, Bolonia, 1975, pp. 135 y ss.; GMEZ ORBANEJA, E., Comentarios a la Ley de enjuiciamiento criminal, Tomo I, 1947, p. 310; PIETRO
CASTRO. L., y GUTIERREZ DE CABIEDES, E., Derecho procesal penal, 4 edicin, 1989, pp. 127 y 128; citados por CHOCLN MONTALVO, J. A., El delito continuado, cit., pp. 412 y 422.
44 Ibdem, p. 424.
Derecho Administrativo

realizadas entre estos momentos y la sentencia firme45. Por su parte, otros autores sostienen que el primer prrafo
Esto sera necesario en la medida que la cosa juzgada del REPEPOS sera aplicable a las infracciones permanentes
impide iniciar un nuevo proceso sobre los hechos y no a las infracciones continuadas48. En este caso, la idea
comprendidos entre el primer acto infractor y el ltimo sera impedir que se inicie un procedimiento diario por
de la unidad jurdica, an cuando fueran descubiertos una infraccin permanente, en la cual el administrado se
con posterioridad. Por su parte, el propio CHOCLN mantiene en tanto no cese su conducta. Entender que
MONTALVO propone limitar la unidad de accin al mientras no sea ejecutiva la resolucin del procedimiento
periodo declarado en la propia sentencia durante el cual sancionador no se rompe la unidad jurdica de la infraccin
se extendi la serie continuada de acciones, de modo continuada slo tendra sentido cuando las conductas
que si se producen nuevas infracciones posteriores, no infractoras realizadas una vez iniciado el procedimiento
hay ninguna limitacin para iniciar un nuevo proceso y formen parte de la imputacin y puedan ser valoradas al
castigarlas46, sin que eso constituya una vulneracin del momento de determinar la sancin, pues de lo contrario
non bis in dem. se le estara reconociendo al administrado una especie de
derecho a seguir realizando nuevas conductas infractoras,
que de no formar parte de una infraccin continuada seran
Si se ha roto la unidad jurdica de sancionables por s mismas. Por tanto, si el procedimiento
la infraccin continuada, se puede se inicia respecto de las infracciones cometidas hasta
determinado momento, debera entenderse que s es
iniciar entonces un nuevo proceso, posible iniciar un nuevo procedimiento para sancionar
por las nuevas infracciones? S, aquellas que no estn incluidas, pues de lo contrario no
estaramos ante un supuesto de exceso de punicin, sino
aunque ser preciso determinar a de falta de ella.
partir de qu momento se entiende 3.3. La Regulacin en el Derecho Peruano: lo que
que se ha producido dicha ruptura. dice y, sobre todo, lo que no dice, la LPAG

Si se ha roto la unidad jurdica de la infraccin continuada, Son cuatro las normas de la LPAG que tienen inters
se puede iniciar entonces un nuevo proceso, por las de cara al caso que nos ocupa. En primer lugar, el art.
nuevas infracciones? S, aunque ser preciso determinar 230.3.c), segn el cual debe tomarse en cuenta de
Derecho & Sociedad 37

a partir de qu momento se entiende que se ha cara a la graduacin de las sanciones la repeticin


producido dicha ruptura. Al respecto, el primer prrafo y/o continuidad en la comisin de la infraccin. El art.
del art. 4.6 del REPEPOS establece que no se podrn 233.2 LPAG establece que el cmputo del plazo de
iniciar nuevos procedimientos sancionadores por prescripcin de la facultad para determinar la existencia
hechos o conductas tipificados como infracciones en de las infracciones comenzar a partir del da en que
cuya comisin el infractor persista en forma continuada, la infraccin se hubiera cometido o desde que ces,
en tanto no haya recado una primera resolucin si fuera una accin continuada. El art. 230.10 LPAG,
sancionadora de los mismos, con carcter ejecutivo. modificado por el Decreto legislativo 1029 establece
Asociacin Civil

Debe indicarse que de acuerdo al art. 21 del REPEPOS, que la prohibicin del bis in dem se extiende tambin
tienen carcter ejecutivo las resoluciones que ponen fin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del
a la va administrativa y las que no, al transcurrir el plazo supuesto de continuacin de infracciones a que se refiere
de recurso sin que ste se interponga. el inciso 7. Finalmente, el art. 230.7 LPAG establece lo
siguiente:
272 Cabe entender que esta norma pretende establecer
el momento a partir del cual se rompe la unidad 7. Continuacin de infracciones.- Para determinar
de accin? Si bien no se refieren a esta cuestin la procedencia de la imposicin de sanciones por
directamente, abogan a favor de esta interpretacin infracciones en las que el administrado incurra en
algunas Sentencias del Tribunal Supremo Espaol, forma continua, se requiere que hayan transcurrido
que a efectos de determinar el inicio del plazo por lo menos treinta (30) das hbiles desde la
de prescripcin, entienden que ste no habra fecha de la imposicin de la ltima sancin y que
empezado a correr si durante el procedimiento se acredite haber solicitado al administrado que
sancionador seguan realizndose las infracciones demuestre haber cesado la infraccin dentro de
sancionadas, lo que significara que no se habra roto dicho plazo.
todava la unidad jurdica propia de las infracciones
continuadas47. No obstante, debe indicarse que este Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn
criterio ha sido utilizado no para entender que una atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposicin
infraccin es continuada y, por tanto, no sancionar de la sancin respectiva, en los siguientes casos:
a un administrado por varios hechos infractores
vinculados, sino para ampliar el plazo prescriptorio, a. Cuando se encuentre en trmite un recurso
en contra de l. administrativo interpuesto dentro del plazo

45 ANTN ONECA, J., Delito continuado, en Nueva Enciclopedia Jurdica, T. VI, Barcelona, 1954, p. 464; y DAZ PALOS, F., Delito continuado, en Comentarios a la legislacin penal
(la reforma del Cdigo Penal de 1983), Tomo V, Volumen I, 1985, p. 481; citados por CHOCLN MONTALVO, J. A., El delito continuado, cit., pp. 429.
46 Ibdem, p. 428.
47 Por todas, Sentencias del Tribunal Supremo Espaol de 26 enero 1996 (Repertorio Aranzadi 1996\456); de 18 abril 1997 (Repertorio Aranzadi 1997\3329); de 21 abril 1997
(Repertorio Aranzadi 1997\3336); y de de 22 octubre 1997 (Repertorio Aranzadi 1997\7542).
48 ALARCN SOTOMAYOR, L., Captulo IX., p. 382.
Vctor Baca Oneto

contra el acto administrativo mediante el cual se podra justificarse en la necesidad del administrado
impuso la ltima sancin administrativa. de ajustar su conducta a lo dispuesto por la resolucin
sancionadora, en otros casos no tiene sentido impedir
b. Cuando el recurso administrativo interpuesto no que se sancionen durante 30 das la comisin de nuevas
hubiera recado en acto administrativo firme. infracciones (no sancionadas previamente), pues esto
implicara concederle una especie de patente de corso
c. Cuando la conducta que determin la imposicin al infractor para que realiza cuantos hechos infractores
de la sancin administrativa original haya pueda durante ese plazo, sabiendo que no tendr castigo
perdido el carcter de infraccin administrativa alguno50. Debe resaltarse que este plazo es incluso mayor
por modificacin en el ordenamiento, sin al plazo de recurso, por lo que sera posible que la sancin
perjuicio de la aplicacin de principio de sea firme, pero que no pueda sancionarse la realizacin de
irretroactividad a que se refiere el inciso 5. un nuevo hecho infractor. Por tanto, debe entenderse que
el primer prrafo del art. 230.7 LPAG regula las condiciones
Por tanto, la norma hace referencia a la repeticin y/o para poder sancionar nuevamente (por reincidencia, se
continuidad en la comisin de la infraccin a efectos de entiende) una infraccin permanente (o continua, como lo
graduar la sancin, a la accin continuada que debe cesar deca la citada Tribunal Supremo Espaol de 24 de octubre
para el inicio del plazo prescriptorio, a las infracciones de 1998, Repertorio Aranzadi 1998\8849), pero no se
en que el administrado incurra de forma continua, por refiere a las infracciones continuadas, respecto a las cuales
las cuales solo cabe imponer una nueva sancin cuando no tendra sentido.
hayan transcurrido 30 das hbiles desde que fue
impuesta la ltima sancin, y a la prohibicin, dirigida Por otro lado, el segundo prrafo del art. 230.7 LPAG
a las entidades, de atribuir el supuesto de continuidad regula los lmites que tienen las entidades para poder
y/o la imposicin de la sancin respectiva en los tres atribuir el supuesto de continuidad: (1) cuando est en
supuestos indicados por la norma. Una regulacin como trmite un recurso; (2) cuando el recurso interpuesto no
sta, plagada de trminos equvocos y de la extraa hubiera recado en acto firme; y (3) cuando la conducta
conjuncin y/o es necesariamente confusa, por lo que que determin la imposicin de la sancin original haya
es necesaria su interpretacin. perdido el carcter de infraccin administrativa por
modificacin del ordenamiento. Las incongruencias
En primer lugar, tenemos el art. 233.2 LPAG, que regula de esta norma con evidentes, pues en qu casos

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la prescripcin de la infraccin. Textualmente se refiere puede recaer un recurso en acto firme, si contra stos
a una accin continuada, pero eso no significa que se no procede recurso? Se establecen los requisitos para
regule un supuesto de infraccin continuada, pues en que la entidad atribuya el supuesto de continuidad,
ese caso no tendra sentido que estableciera como plazo que no sera una infraccin continuada, sino el criterio
para iniciar la cuenta el momento en que la infraccin de graduacin establecido en el art. 230.3.c), como
ces; es decir, desde el momento en que una accin repeticin y/o continuidad, que no sera otra cosa que la
infractora que se vena realizando deja de realizarse. En reincidencia. Es decir, para poder graduar una infraccin
realidad, como se ha argumentado en otros supuestos de acuerdo a este criterio, no debe estar impugnada y la

Asociacin Civil
de regulaciones similares49, la norma se refiere a las infraccin original debe seguir estando tipificada, pues
infracciones permanentes, que son aquellas que de otro modo no podra ser utilizada para determinar
propiamente pueden cesar. En el caso de las infracciones si hay reincidencia, como criterio de graduacin de la
continuadas, la prescripcin no se cuenta desde que la sancin51. Adicionalmente, si se trata de una infraccin
conducta cesa (porque no es permanente), sino desde permanente, el administrado tiene 30 das para cesar
que se realiza la ltima infraccin. en la conducta infractora, y slo despus de ese plazo y 273
siempre que se le haya pedido que acredite dicho cese,
Por su parte, el art. 230.7 LPAG es realmente mucho ms es posible sancionarlo nuevamente. Slo si se cumplen
difcil de interpretar, porque su redaccin es muy confusa. estos requisitos se puede imponer una nueva sancin
Por un lado, establece que slo se podrn sancionar (se sin que eso implique una vulneracin al principio de non
entiende que nuevamente) infracciones en las que el bis in dem (art. 230.10 LPAG).
administrado incurra de forma continua cuando hayan
pasado 30 das desde la fecha de la imposicin de la ltima Adems, la regulacin de los concursos en la LPAG
sancin, y se acredite haberle solicitado que demuestre tampoco es muy detallada, y nada dice sobre las
haber cesado la infraccin. Al igual que en el caso del art. infracciones continuadas. El art. 230.6 LPAG establece
233.2 LPAG, se refiere al cese de la infraccin, lo que tiene que cuando una misma conducta califique como
sentido slo en el caso de las infracciones permanentes. ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista
Adems, salvo en el supuesto de las estas ltimas, donde para la infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio de

49 As, por ejemplo, GMEZ TOMILLO y SANZ RUBIALES (Derecho administrativo sancionador, cit., p. 653) entienden que un supuesto en donde se hace referencia a la finalizacin
de la actividad continuada se refiere ms bien a una infraccin permanente que a una continuada. Como indica PALMA DEL TESO (Las infracciones continuadas, cit., p.
563), cuando se trata de infracciones continuadas, la correcta forma de indicar el inicio del plazo de prescripcin es indicar que ste comenzar a correr cuando se hubiera
cometido la ltima infraccin.
50 Puede mostrarse lo absurdo de esta conclusin a travs de un ejemplo extrado de la jurisprudencia del INDECOPI. Mediante la Resolucin 1415-2006/TDC-INDECOPI, se
impuso una multa de 37 UITs a GESUR S.A., porque se constat que incurra en conductas discriminatorias en su local. Esta resolucin fue notificada a GESUR el 6 de octubre
de 2006, y el 31 de octubre del mismo ao, ante una nueva conducta discriminatoria, INDECOPI inicia un segundo procedimiento sancionador, que culmina con la imposicin
de una multa de 70 UITs, agravada por reincidencia. De entenderse que el art. 230.7 LPAG prohbe que se inicien nuevos procedimientos sancionadores en estos casos en los
30 das siguientes a la imposicin de la sancin, GESUR hubiera podido discriminar impunemente hasta entonces, y la multa del INDECOPI sera nula.
51 A modo de ejemplo, puede ponerse el caso de los lmites de inversin de las AFP, que varan constantemente. Si, por ejemplo, en un momento dado el lmite de inversin en
el extranjero es de 3% del valor del fondo, y se invierte el 3.5%, se habra cometido una infraccin. Si una vez sancionada sta, el lmite sube al 4%, y se sobrepasa, invirtiendo
el 4.2%, no podra usarse la primera infraccin para considerar que la AFP es reincidente, pues ya no se trata de una conducta sancionable.
Derecho Administrativo

que puedan exigirse las dems responsabilidades que ideal, justamente el supuesto regulado en aqulla. Por
establezcan las leyes. Esta norma es aplicable a los tanto, en este aspecto la modificacin de la LPAG ha sido
concursos ideales de infracciones (una misma conducta, superflua.
dos infracciones con distinto fundamento), y, dado que
en su redaccin original esta norma nicamente regulaba En conclusin, pese a emplear trminos como
el non bis in dem entre sanciones administrativas y continuidad, accin continuada o infracciones en las
penales, tambin se aplicaba a los concursos aparentes que el administrado incurra de forma continua, la LPAG
de normas administrativas: si una misma conducta no regula las infracciones continuadas, sino nicamente
vulneraba dos normas con idntico fundamento, se las infracciones permanentes (y los requisitos para
sancionaba por la ms grave. Sin embardo, el Decreto poder sancionar por reincidencia). Sin embargo, esto no
Legislativo 1029 ha modificado la LPAG, introduciendo significa que no existan las infracciones permanentes
el non bis in dem en sede administrativa, lo que puede en el Derecho Administrativo Sancionador, pues stas,
llevarnos a un problema, pues esto significa que est como medio para evitar el exceso de punicin en los
prohibido sancionar a un sujeto por la misma conducta supuestos en que diversos hechos infractores tengan
con idntico fundamento; pero, a contrario sensu, unidad jurdica, se podran alegar en aplicacin analgica
significara que s sera posible sancionarlo dos veces in meius de lo dispuesto por el Derecho Penal, aunque
cuando el fundamento sea distinto, lo que implicara cabra graduar (dentro de los mrgenes permitidos por
dejar sin efecto lo dispuesto por el citado art. 230.6 LPAG. la norma, no ms all de ellos) la sancin aplicando el
Al respecto, pese a la redaccin del actual art. 230.10 criterio de la reiterancia (en lugar de la naturaleza de la
LPAG, somos de la opinin que debe seguir aplicndose accin, prevista en el Derecho Penal). No obstante, no
la norma de concursos, pues si el fundamento de las les sera aplicable lo dispuesto por el art. 230.7 LPAG,
infracciones es diferente, se tratara de un concurso que regula un supuesto distinto
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