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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
2016
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ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
EL CONGRESO DE LA REPBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
TTULO I
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA REPBLICA
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5. Dentro de los dos (2) das hbiles de emitido el dictamen por la Comisin de
Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, el Consejo Directivo del
Congreso lo consignar en la Agenda del Pleno de la sesin siguiente a la
fecha de su recepcin a fin de someterlo al debate y votacin
correspondiente, la cual podr realizarse en la misma sesin o a ms tardar
en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso.
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Derechos funcionales
Artculo 22.- Los Congresistas tienen derecho:
a) A participar con voz y voto en las sesiones del Pleno y cuando sean
miembros, en las de la Comisin Permanente, de las Comisiones, del
Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces y de la Mesa Directiva, de
acuerdo con las normas reglamentarias. Podrn participar con voz pero sin
voto, en las sesiones de cualquier otra comisin y de las que no sean
miembros o, siendo integrantes de una de ellas, tengan la calidad de
accesitario y el titular se encuentre presente.
b) A pedir los informes que estimen necesarios a los rganos del Gobierno y
de la Administracin en general y obtener respuesta oportuna de ellos, en
ejercicio de la facultad que les concede el Artculo 96 de la Constitucin
Poltica.
e) A presentar pedidos por escrito para atender las necesidades de los pueblos
que representen.
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Deberes funcionales
Artculo 23.- Los Congresistas tienen la obligacin:
Las inasistencias injustificadas a las sesiones del Pleno, de las Comisiones de las
que sean miembros, y de la Comisin Permanente se publican en el Portal del
Congreso al trmino del da. Adems, dan lugar al descuento correspondiente,
el mismo que se calcula en funcin a la ausencia por da en las votaciones que
se realicen y registren en las sesiones. Dicho descuento se aplica de acuerdo a
las siguientes reglas:
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Las inasistencias injustificadas a las sesiones de los dems rganos del Congreso
sealados en este inciso, a los que pertenecen los Congresistas dan lugar al
descuento de la remuneracin diaria. Si la inasistencia injustificada en el mismo
da es parcial, asistiendo el Congresista a alguno o algunos de los rganos del
Congreso a los que pertenece, el descuento es proporcional.
En los casos de los rganos del Congreso integrados por titulares y suplentes, la
responsabilidad sobre la inasistencia o el retiro recae en el titular si no avisa
con anticipacin y por escrito que ser reemplazado por un suplente
determinado. Si el suplente sealado no concurre, asume la responsabilidad y
las consecuencias de su inasistencia.
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En cada visita mensual los Congresistas debern llevar a cabo cuando menos
una reunin de carcter pblico a la que pueda asistir cualquier ciudadano de
la circunscripcin visitada.
g) De cuidar los bienes pblicos que son puestos a su servicio y promover el uso
racional de los bienes de consumo que les provee el Estado. Esta obligacin
incluye el deber de dar cuenta documentada de los gastos en que incurran en
viajes oficiales o visitas al exterior con bolsa de viaje.
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Para este fin, los Grupos Parlamentarios deben presentar a la Presidencia del
Congreso sus propuestas para cada una de las Comisiones, con indicacin de los
miembros titulares. En la conformacin de las Comisiones se procura aplicar los
principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La
distribucin de las directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de
los Grupos Parlamentarios que componen el Congreso. La distribucin de los
Congresistas en las mismas se racionaliza de modo que ningn Congresista
pertenezca a ms de cinco Comisiones ni menos de una, entre Ordinarias, de
Investigacin y especiales de estudio y trabajo conjunto, exceptuando de esta
regla a los miembros de la Mesa Directiva. Est exenta de esta regla la
participacin en Comisiones protocolares o ceremoniales.
Clases de Comisiones
Artculo 35.- Existen cuatro clases de Comisiones:
1. Agraria.
2. Trabajo, Produccin, Micro y Pequea Empresa, Cooperativas, Comercio
Exterior y Turismo.
3. Constitucin y Reglamento.
4. Defensa Nacional, Inteligencia, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y
Lucha contra las Drogas.
5. Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
Gestin del Estado.
6. Economa, Banca, Finanzas, Inteligencia Financiera, Defensa del
Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos.
7. Educacin, Juventud, Deporte, Cultura, Patrimonio Cultural, Ciencia,
Innovacin y Tecnologa.
8. Fiscalizacin y Contralora.
9. Justicia y Derechos Humanos.
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- Harn uso de la palabra cada uno de los Ministros para que sustenten los
pliegos de egresos de su sector; previamente sustentan los resultados y
metas de la ejecucin del presupuesto del ao anterior y los avances en la
ejecucin del presupuesto del ao en curso. El Presidente de la Corte
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ciudadana deber ser objeto de debate y votacin por parte del Pleno del
Congreso.
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TTULO II
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE JUSTICIA
Los jueces slo perciben las remuneraciones que les asigna el Presupuesto y las
provenientes de la enseanza o de otras tareas expresamente previstas por la
ley.
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La Justicia de paz tiene carcter netamente local y por ello no est permitida
la prrroga de competencia. El juez de paz slo ejerce sus funciones dentro de
su mbito de competencia territorial bajo las siguientes circunstancias:
Artculo 7.- Modificacin de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de acuerdo con su
Texto nico Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo No. 017-93-JUS
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misma fecha, entre los candidatos que hayan obtenido las dos ms altas
mayoras relativas.
Artculo 8.- Modificaciones al Cdigo Procesal Civil, de acuerdo con su Texto nico
Ordenado aprobado mediante Resolucin Ministerial 010-93-JUS
Modifquense los artculos 386, 387, 388, 391, 400, 401, 403, e incorprense los
artculos 396-A, 396-B, 396-C, 400-A y 718 del Cdigo Procesal Civil de acuerdo con su
Texto nico Ordenado aprobado mediante Resolucin Ministerial 010-93-JUS,
quedando redactados de la siguiente manera:
2. Proponerlo solo contra las sentencias y autos expedidos por las salas
superiores que, actuando como segundo grado, ponen fin al proceso.
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3. Los efectos normativos solo se aplican a los procesos que se inicien con
posterioridad a la publicacin oficial de la resolucin que instituy el
precedente judicial, salvo que la Corte Suprema prescriba una fecha de
vigencia distinta.
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TTULO III
REFORMAS AL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Artculo 10.- Modificacin a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27867
Modifquense los artculos los artculos 16 y 30 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, Ley No. 27867, quedando redactados de la siguiente manera:
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1. Fallecimiento.
2. Incapacidad fsica o mental permanente debidamente acreditada por el
organismo competente y declarada por el Consejo Regional.
3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la
libertad.
4. Dejar de residir, de manera injustificada, hasta un mximo de ciento ochenta
(180) das en la regin o, por un trmino igual al mximo permitido por Ley,
para hacer uso de licencia.
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas
o cuatro (4) alternadas durante un (1) ao. Esta causal es aplicable nicamente
a los Consejeros Regionales.
6. El incumplimiento, o cumplimiento defectuoso, reiterado de la obligacin
de responder las solicitudes de informacin presentadas segn lo dispuesto
en el literal e) del artculo 16. Los Gobernadores Regionales tienen un plazo
de siete (7) das hbiles desde la presentacin de esta solicitud para
responder a estos pedidos, el cual puede ser prorrogado antes de su
vencimiento por siete (7) das hbiles adicionales, con la debida justificacin.
7. El incumplimiento de las obligaciones o sanciones referidas a la rendicin
de ingresos y gastos de campaa electoral segn informe definitivo emitido
por el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la legislacin electoral y de
organizaciones polticas.
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1. Muerte;
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Artculo 12.- Modificacin de la Ley del Servicio Civil, Ley No. 30057
Modifquese el artculo 57 de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, quedando redactado
de la siguiente manera:
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En consecuencia:
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TTULO V
De la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica
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intereses que se lleven a cabo sin observar las disposiciones de la presente ley
y su reglamento darn lugar a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de
la responsabilidad civil o penal que pudiera determinarse en sede judicial.
g) Los actos que tienen por finalidad influir en una decisin que debe ser
adoptada en el marco de un procedimiento administrativo legalmente
regulado, siempre y cuando se lleven a cabo ante l o los funcionarios
responsables directamente del trmite del procedimiento administrativo;
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a) Amonestacin.
b) Suspensin sin goce de haber entre 30 y 180 das.
c) Inhabilitacin permanente en la funcin pblica.
d) Multa de 5 a 100 UIT.
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TTULO V
REFORMAS A LOS PROCESOS ELECTORALES
Ejercicio de derechos
Artculo 12.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o
a travs de organizaciones polticas tales como partidos, movimientos o
alianzas, conforme a la legislacin sobre la materia.
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Congreso de la Repblica
Artculo 20.- La eleccin de Congresistas se realiza el mismo da de la
segunda eleccin prevista en el artculo 18 de la presente Ley. En caso
esta no se celebrase, la eleccin de Congresistas se realiza dentro de los
cuarenta y cinco (45) das siguientes a la realizacin de las elecciones
generales, conforme a lo establecido por el artculo 16 de la presente ley.
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c) Por su fusin con otros partidos, segn decisin interna adoptada conforme a
su Estatuto y la presente Ley.
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La alianza debe inscribirse entre los ciento ochenta (180) das calendario
anteriores a la fecha de eleccin y los treinta (30) das antes del plazo para la
inscripcin de los candidatos a la Presidencia de la Repblica.
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En todos los casos, cada acta de constitucin debe estar suscrita por no menos
de cincuenta (50) adherentes debidamente identificados, quienes deben
suscribir la declaracin jurada que establece el artculo 6, inciso b), de la
presente Ley. El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
verifica la autenticidad de la firma y el Documento Nacional de Identidad (DNI)
de los adherentes que suscribieron cada acta.
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Hasta una cuarta (1/4) parte del nmero total de candidatos puede ser
designada directamente por el rgano del partido que disponga el Estatuto.
Esta facultad es indelegable.
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DISPOSICIONES TRANSITORIAS
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EXPOSICIN DE MOTIVOS
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Constitucin Poltica del Per
Artculo 45.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen. Ninguna persona,
organizacin, Fuerza Armada, Polica Nacional o sector de la poblacin puede arrogarse el
ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelin o sedicin.
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Las causas de estos problemas son de distinta naturaleza. Sin embargo, lo cierto
es que existe una serie de medidas que, de ser adoptadas, podran contribuir
en la reduccin de algunas de estas debilidades, favorecer el mejor
funcionamiento del Congreso y, al mismo tiempo, elevar el nivel de aprobacin
ciudadana que este presenta actualmente.
Buena parte del trabajo que realizan los legisladores se lleva a cabo a travs de
las Comisiones Ordinarias de trabajo que son conformadas al interior del
Congreso de la Repblica para facilitar el trabajo en funcin a distintos temas
especializados. En las referidas comisiones se debaten, entonces, proyectos de
ley y se discuten temas de relevancia pertinentes para cada sector, de acuerdo
con las materias que son asignadas a cada uno de estos rganos.
En primer lugar, debe advertirse que el ordenamiento vigente permite que los
legisladores integrantes de cada comisin puedan rotar a otra comisin con un
elevado nivel de frecuencia. En otras palabras, la normativa actual permite que
cada ao, luego de haber formado parte de una determinada comisin, sus
miembros puedan pasar a integrar una comisin distinta sin mayor restriccin.
Un hecho como este genera una inestabilidad considerable en el
funcionamiento interior de estas comisiones de trabajo, lo que indudablemente
resulta contraproducente.
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As, por ejemplo, el solo hecho de que los miembros de una determinada
comisin puedan cambiar con facilidad genera una falta de especializacin en
los legisladores que la integran que no favorece el trabajo al interior de la
misma. Pinsese, por ejemplo, lo distinto que podra ser, a nivel de
especializacin, que la Comisin de Educacin se encuentre integrada por
miembros que llevan trabajando en ella tres o cuatro aos y cmo funcionara
esta cuando estando integrada por legisladores que no conocen el sector pues
su experiencia ha estado centrada en los temas que correspondan a otras
comisiones.
A nivel institucional, resulta claro, adems, que contar con los mismos
miembros durante la mayor parte del mandato congresal genera un beneficio
en la medida que todos los legisladores que integran la comisin habrn podido
conocer con mayor profundidad las caractersticas y problemas del sector y as
favorecer una serie de medidas que lo beneficien, tanto en el sentido de las
propuestas normativas como en aquellas que buscan fiscalizar la labor del
Poder Ejecutivo.
Por lo dems, respecto de estas premisas, debe sealarse que los especialistas
han convenido en que: Es conveniente que los congresistas posean un
conocimiento desarrollado del sector del que est encargada la comisin
parlamentaria que integran, con la finalidad de que se logre la conformacin de
grupos de trabajo efectivos, en los que, gracias a la especializacin de sus
miembros, se logren elaborar proyectos de ley adecuados que sean capaces de
responder de forma eficaz a las necesidades de la poblacin.2
2
Bernales, Enrique (2001). "Parlamento y ciudadana. Problemas y alternativas." Serie:
Democracia N 3. Lima: Comisin Andina de Juristas, p. 198.
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miembros de las comisiones si es que fuera posible que los miembros titulares
de las mismas no asistieran a las sesiones enviando a sus reemplazantes
accesitarios cada vez que lo consideren oportuno.
El trabajo que los legisladores desarrollan requiere muchas veces del apoyo de
sus asesores o trabajadores que cumplen labores en el Congreso de la
Repblica en general. Es evidente que la importante labor que desarrollan los
congresistas requiere de una asesora especializada y de un apoyo
administrativo considerable a fin de que un trabajo tan complejo pueda ser
cumplido de la mejor manera posible. En ese sentido, el personal que labora en
los despachos de los congresistas, de las comisiones y de los grupos
parlamentarios, constituye un soporte fundamental para el cumplimiento de
las funciones de los legisladores.
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3
Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, pp. 250-251.
4
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en los Expedientes No. 0025-2013-PI/TC, 0003-
2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC.
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Si bien se trata de una decisin que en algunos casos puede contar con una
justificacin razonable, lo cierto es que se trata de una prctica que merece ser
desincentivada en la mayora de los casos en la medida que genera una
sensacin de deslealtad y desconfianza en el elector que respald a su
representante estimando, entre otras cosas, su pertenencia al programa de
determinada organizacin poltica. De all que se haya afirmado que las
prcticas de cambio de grupos parlamentarios afectan la calidad de la
representacin y la rendicin de cuentas con la poblacin.5
5
Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 142.
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6
Delgado Guembes, Csar (2006). Transfuguismo, su matriz histrica. Entre la libertad y la
autonoma en la institucionalidad poltica. En: Derecho PUCP, N 59. Lima: PUCP, p. 103.
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7
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.
Fundamento jurdico No. 9.
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8
Hernndez de la Cruz, Roberto (2014). Anlisis Costo-Beneficio en los proyectos de ley:
problema estructural. Cuadernos Parlamentarios N 10. Segundo Trimestre. Lima: Congreso de
la Repblica, Centro de Capacitacin y Estudios Parlamentarios, p. 84.
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En otras palabras, las opiniones emitidas por este rgano servirn como
informacin para una mejor evaluacin por parte del legislador sobre las
propuestas normativas que se formulen pero, en ningn caso, operarn como
una restriccin, limitacin o proscripcin a su actividad legislativa. Si fuera ese
el sentido de la propuesta, no cabe duda de que nos encontraramos ante una
medida antidemocrtica e inconstitucional.
Uno de los mejores mecanismos a travs de los cuales es posible que los
congresistas se relacionen con sus representados es a travs del
establecimiento de canales de informacin que permitan, entre otras cosas,
conocer determinados aspectos sobre la labor que los legisladores
desempean. El ejercicio de una labor de representacin requiere
necesariamente un rendimiento de cuentas sobre la forma como se ejerce el
mandato atribuido tanto por razones democrticas como por una propia
cuestin de legitimidad.
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Una propuesta similar se establece para el caso de las sesiones ordinarias del
Pleno del Congreso cuando se propone que la agenda a tratar en cada sesin
parlamentaria deba ser publicada en el portal institucional del Congreso de la
9
Chirinos, Jos Carlos; Palomino, Pablo; Portugal, Franz y Reynaga, Yimy (2015). La funcin de
representacin: nuevas perspectivas y estrategias. Lima: Congreso de la Repblica del Per, p.
38.
10
Congreso de la Repblica (2011). Gua de gestin de la representacin poltica. Lima:
Congreso de la Repblica del Per, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Espaola de Cooperacin
para el Desarrollo, p. 49.
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Desde hace un tiempo, se encuentra vigente una exigencia segn la cual los
congresistas deben realizar una visita mensual a los lugares en cuya
circunscripcin electoral fueron elegidos, con la finalidad de acercarse a sus
representados, rendir cuentas sobre sus labores y, al mismo tiempo, escuchar
las demandas ciudadanas en aras de perfilar mejor su actividad legislativa. Se
trata de un mecanismo adecuado que, en el mismo sentido de que la propuesta
anterior, busca establecer un sistema que permita acercar a representantes y
representados.
11
Sartori, Giovanni (1999). En defensa de la representacin poltica. Revista Claves de razn
prctica, n 91, abril. Madrid: Promotora General de Revistas, p. 5.
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As, por ejemplo, se propone que los congresistas deban visitar ms ciudades y
provincias dentro de la circunscripcin electoral que les corresponde visitar
mensualmente. Actualmente, se conoce que la mayora de parlamentarios
acude bsicamente a la capital de las circunscripciones que deben visitar. No
cabe duda de que una semana de representacin sera mucho ms efectiva si el
legislador se desplazara a otros lugares posibles, eventualmente ms alejados, y
en consecuencia con menos posibilidad de ser escuchados o de hacer or sus
demandas, para favorecer un sentido amplio e inclusivo de la representacin.
De la misma manera, se propone que las agendas programadas para cada visita
mensual que deban llevar a cabo los legisladores, deban ser publicadas en el
portal institucional del Congreso de la Repblica cuando menos con cinco (5)
das de anticipacin a la fecha de las visitas, de manera que los ciudadanos
visitados puedan conocer sobre ella debido a la importancia que esta sola
informacin tiene, pero tambin para definir si desean participar en algn
evento en el que se involucre el congresista visitante.
12
Francke, Marfil; Piazza, Mara del Carmen; Ugarte, Mayen y Arcia, Chary (2012). Informe de
Evaluacin Externa. Proyecto: Fortalecimiento del Desempeo de las Funciones
Representativa, Legislativa y de Control del Congreso de la Repblica del Per. Lima: AECID,
APCI y Congreso de la Repblica del Per, p. 39.
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No cabe duda de que muchos temas importantes deben ser tratados en privado
por los congresistas cuando visitan estos lugares, sin embargo, la posibilidad de
llevar a cabo una reunin pblica a la que pueda acudir cualquier ciudadano
para escuchar a su representante y expresarle sus demandas respecto de las
necesidades de la circunscripcin visitada, significa un punto a favor para
ambas partes. En el caso del ciudadano, se le genera un canal directo y abierto
para poder acercarse, incluso fsicamente, a su representante y ser escuchado
directamente por l. En el caso del legislador, una medida como esta le facilita
el cumplimiento efectivo de su mandato de representacin y significa una
probabilidad elevada de favorecer sus niveles de legitimidad frente a la
ciudadana.
Debe tomarse en consideracin, entonces, en relacin con este punto, tal como
se ha sealado, que: "Conviene no perder de vista la necesidad de audiencias
descentralizadas. En algunas regiones, incluso, se reporta un gran inters de las
organizaciones de base por los asuntos pblicos y le daran participacin a este
tipo de eventos, que podra ser propiciado por los congresistas en sus
regiones.13
Tal como ha podido verse en los ltimos aos existe un problema con la
designacin de altos funcionarios que la Constitucin encomienda a los
congresistas, como es el caso del Contralor General de la Repblica, los
directores del Banco Central de Reserva, los magistrados del Tribunal
Constitucional y el Defensor del Pueblo.
Se ha podido apreciar en este tiempo que esta labor no viene siendo cumplida
oportunamente por parte del Congreso de la Repblica y que ello genera una
serie de consecuencias como, por ejemplo, la afectacin de la institucionalidad
y funcionamiento de aquellas entidades cuyos titulares no son designados
oportunamente. De manera particular son conocidos los casos de los
magistrados del Tribunal Constitucional y de la Defensora del Pueblo, cuyos
13
Congreso de la Repblica (2011). Gua de gestin de la representacin poltica. Lima:
Congreso de la Repblica del Per, Consorcio Pro-Congreso y Agencia Espaola de Cooperacin
para el Desarrollo, p. 76.
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miembros tuvieron -o tienen incluso hasta hoy, en el caso del Defensor del
Pueblo- que ocupar un cargo interino durante un tiempo excesivo por falta de
un funcionario titular.
No cabe duda de que puede resultar difcil para los grupos parlamentarios
ponerse de acuerdo en relacin con quines deben ser los altos funcionarios de
estas instituciones. Despus de todo al haber establecido el Constituyente que
la designacin debe realizarse en el interior mismo del Congreso de la
Repblica, lo cierto es que ha optado por caracterizar a la misma con una
naturaleza poltica evidente. Sin embargo, lo cierto es que no puede permitirse
que el espacio para el acuerdo poltico y la designacin del funcionario ms
adecuado pueda dilatarse tanto porque, de acuerdo con los fundamentos
anteriormente expresados, esto podra atacar directamente la institucionalidad
de estas organizaciones.
60
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
14
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 00005-2006-AI/TC.
Fundamentos jurdicos 13-15.
61
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15
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.
Fundamento jurdico No. 8.
62
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16
Beetham, David (2006). El parlamento y la democracia en el siglo veintiuno: una gua de
buenas prcticas. Ginebra: Unin Interparlamentaria, pp. 93-95.
63
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Por lo dems, debe sealarse tambin que una exigencia de esta naturaleza en
ningn supuesto supone entorpecer o recargar el trabajo del Congreso de la
Repblica en la medida que, como se ha sealado, las reglas para la
presentacin de una iniciativa legislativa ciudadana suponen un esfuerzo
costoso por parte de la ciudadana, lo cual la convierte en un mecanismo
excepcional y de escasa frecuencia, aun cuando de suma importancia para la
participacin ciudadana.
17
Hevia de la Jara, Felipe (2010). La iniciativa legislativa popular en Amrica Latina.
Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, vol. 17, nm. 52. pp. 155-185. Toluca: Universidad
Autnoma del Estado de Mxico, p. 169.
18
Campana Ros, Jorge (2010). Inmunidad parlamentaria, acceso a la justicia y proteccin del
derecho al honor. Revista Pensamiento Constitucional. Vol. 14, No. 14, 293-318. Lima: Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per., p. 298.
64
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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En ese sentido, no cabe duda de que se trata de una medida que permite al
Congresista cumplir con su labor adecuadamente y que por ello existen razones
para avalar su vigencia. Sin embargo, lo cierto es que muchas veces esta
prerrogativa ha sido mal utilizada o mal interpretada, tanto as que ha llegado a
cuestionarse su vigencia y a promoverse su eliminacin por parte de algunos
sectores.
En ese sentido, se propone que tan pronto recibida la comunicacin por parte
del Poder Judicial, el Presidente del Congreso deba comunicar al congresista
condenado su desafuero correspondiente y deba dar cuenta al Pleno del
Congreso respecto sobre esta situacin. Se considera que en la medida que nos
encontramos ante un supuesto de cosa juzgada, sentenciada por razones
anteriores al acceso al cargo del legislador, no existe ninguna razn para que se
desarrolle a cabo un procedimiento parlamentario adicional en el Congreso que
busque definir si se levanta o no la inmunidad parlamentaria correspondiente.
19
Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 237.
65
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Por lo dems, debe advertirse que una medida en este sentido en ningn caso
importa una vulneracin al derecho de defensa o al debido procedimiento del
congresista cuestionado, en la medida que nos encontramos ante lo que podra
considerarse una medida de ejecucin o una consecuencia de la actuacin de
una sentencia firme de condena y que como tal, habr supuesto el ejercicio del
derecho de defensa por parte del Congresista acusado en las etapas
correspondientes del proceso judicial.
Uno de los mecanismos a travs de los cuales los legisladores pueden rendir
cuentas a la ciudadana y son sometidos a un nuevo voto de confianza a partir
del ejercicio de sus labores durante un mandato congresal, consiste en la
definicin de una reeleccin de los mismos por parte del electorado. En otras
palabras, el marco de un proceso de reeleccin, se convierte en una
oportunidad para que el ciudadano pueda definir y juzgar- si es que considera
adecuado apoyar nuevamente a un candidato al Congreso que postula a ejercer
una vez ms un mandato congresal, tomando en cuenta su performance
inmediatamente anterior.
20
Delgado Guembes, Csar (2012). Manual del parlamento: introduccin al estudio del Congreso
peruano. Lima: Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, p. 238.
66
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
21
Del Campo Esther y Laz, Consuelo (2010). El debate sobre la rendicin de cuentas en las
democracias: una propuesta de anlisis. En. Jess Ruiz-Huerta y Manuel Villoria (Dirs).
Gobernanza democrtica y fiscalidad. Madrid: Tecnos, pp. 56-86.
67
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Desde hace varios aos, sin embargo, el Sistema de Justicia en el Per enfrenta
una serie de dificultades en su funcionamiento, las mismas que han contribuido
a debilitar seriamente la legitimidad de las instituciones que lo conforman.
Por supuesto, estas dificultades son de diversa naturaleza. Por un lado, existen
problemas vinculados al acceso, eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las
funciones jurisdiccionales, los mismos que no permiten cumplir con el mandato
constitucional segn el cual los procesos judiciales deben tener una duracin
razonable. De otro lado, se presentan tambin problemas en torno a las reglas
de gestin y composicin de algunos de los principales rganos que integran el
sistema, lo que no asegura un adecuado funcionamiento de los mismos.
Finalmente, existe, adems, una serie de cuestionamientos a la integridad de
algunos de los magistrados que determina un sentimiento de desconfianza en
la poblacin acerca de la imparcialidad e independencia del sistema en su
conjunto.
68
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Sin embargo, la literatura tambin aporta estudios segn los cuales esta
relacin entre existencia de un Consejo de la Magistratura y la independencia
judicial no se presenta23, pues tal asociacin dependera ms bien de la
adecuacin del diseo institucional del Consejo con las particularidades de cada
pas.
En tal sentido, resulta claro que para los constituyentes de 1993 el principal
obstculo para una magistratura independiente era que su nombramiento
fuese realizado por los actores polticos, pues ello condicionaba el ejercicio de
su poder a influencias de este tipo. Para evitar que esta situacin se repita, la
composicin del Consejo se dise en funcin a tres consideraciones:
22
Autheman, Violaine y Sandra Elena (2004). Global Best Practices: Judicial Councils. Washington
D.C.: International Foundation for Electoral Systems, USAID.
23
Hammegregren, Linn (2002). Do Judicial Councils further judicial reform? Lessons from Latin
America, Working Paper, No. 28, Rule and Law Series, Democracy and Rule of Law Project.
Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.
24
Este es, por ejemplo, el caso del Consejero Anaya que fue destituido por Congreso en el 2010
debido a que las reuniones que mantena en privado con un candidato configuraron causa
69
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grave; y ms recientemente del Consejero Quispe quien a pesar de ser objeto de serios
cuestionamientos ticos en el desempeo de sus actividades privadas fue nombrado,
provocando as la renuncia del presidente de la propia institucin que se opona a tal medida, y
que tras esta decisin fue finalmente destituido por el propio pleno de la institucin, alegando
incapacidad moral.
70
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Por tanto, el desempeo de esta labor le habilita para reconocerle como una
entidad con legtimo inters en las decisiones adoptadas por el CNM sobre los
magistrados, avalndole adems el ser una de las instituciones del Sistema de
Justicia que presenta mejores niveles de confianza ciudadana; pues, mientras
en el 2013 y 2015 la confianza ciudadana25 en el Poder Judicial ha variado entre
11 y 16%, la confianza en el Tribunal Constitucional lo ha hecho entre el 23 y
36%.
25
Encuestas de IPSOS-Apoyo sobre la confianza ciudadana en las instituciones, encargada por El
Comercio en el 2013 y el 2015.
26
Informes Anuales de la Defensora del Pueblo presentados ante el Congreso de la Repblica en
2013, 2014 y 2015.
27
Encuesta de IPSOS-Apoyo Op. Cit.
71
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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28
Ibid.
72
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29
Defensora del Pueblo (2006). Propuestas Bsicas de la Defensora del Pueblo para la Reforma
de la Justicia en el Per. Informe Defensorial N 109. Lima: Defensora del Pueblo.
30
Sentencias del Tribunal Constitucional recadas en los Expedientes No. 006-2009-PI y STC 019-
2006-PI.
31
La reglamentacin fue a travs de la Resolucin 1747-2005-MP-FN, y la sentencia STC 4198-
2013-AC da cuenta que el Ministerio Pblico no habra conformado los cuadros de mrito
correspondientes.
73
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74
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32
As, por ejemplo, la Sala Civil Permanente de la Suprema registra que el 2015 el 93,5% de sus
procesos provienen de recursos de casacin, casos que en el 2014 representaron el 91,5% y en
el 2013 el 84,74%, en el 2012 el 80% igual que en el 2011 y en el 2010 el 79%.
33
Para esta Sala slo se registran datos desde el 2013.
75
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Asimismo, de entre los varios proyectos de ley que se han presentado para
reformar la casacin es de resaltar dos de ellos que hasta el ao pasado todava
se encontraban en trmite ante el Congreso: el PL 3732/2014-PJ presentado
por el propio Poder Judicial para reformar la casacin en materia civil y
contencioso administrativa y que recoge varias de las propuestas de la
CERIAJUS, y el PL 1873/2012-CR presentado para reformar la casacin civil.
Ambos fueron agrupados y conocidos por la Comisin de Justicia y Derechos
Humanos que finalmente propuso un texto sustitutorio que no fue objeto de
votacin.
34
Estos fueron los datos para las casaciones resueltas para las Salas Civiles entre 2002 y 2003.
Para mayor informacin ver: Gallardo, Mara del Carmen y Jorge Fernndez, 2004, Estudio
sobre el recurso de casacin en el proceso civil, a once aos de su entrada en vigencia, en
Cuadernos de Investigacin y Jurisprudencia No. 7, del Centro de Investigaciones Judiciales del
Poder Judicial.
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Sin embargo, parte de este balance implica que este instituto solo resulta
adecuado para el caso de sentencias de condena, es decir, que ordenan la
realizacin una prestacin a favor de la parte vencedora por parte de la
vencida.
Por ello, resulta vlido establecer posibles sanciones para los representantes
legales que acten de esta manera, las cuales adems de apelar a la vigencia
del principio de buena fe procesal tienen como finalidad desincentivar a los
abogados a suscribir recursos con el nico objetivo de dilatar la conclusin del
proceso.
35
El instituto est recogido en el artculo 38 de la Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497.
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ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Debido al amplio nmero de rganos judiciales es, hasta cierto punto, comn
que los Juzgados o las Cortes Superiores emitan sentencias en las que
sostengan criterios judiciales contrarios o contradictorios sobre casos iguales o
similares; sin embargo, aunque resulte menos conveniente, esta situacin
tambin puede producirse entre las Salas de una misma Corte Superior o
incluso de la misma Corte Suprema.
78
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mxima instancia judicial; sin embargo, lo cierto es que esta reforma todava se
encuentra en debate y por ello su implementacin es una realidad no
inmediata. Lo que s es una realidad inmediata es que las diferentes salas de
nuestra Corte Suprema pueden y de hecho han emitido sentencias con criterios
judiciales contradictorios sobre un mismo problema jurdico.
Por tanto, un primer problema que la Corte Suprema debe afrontar para
cumplir con su funcin uniformadora no solo es eliminar la contradiccin de
criterios sostenidos entre cortes inferiores, sino tambin los que se producen
entre sus propias Salas.
Para cumplir con estas dos funciones al mismo tiempo, evitar la emisin de
sentencias contradictorias desde la misma Corte Suprema y establecer
precedentes, el Cdigo Procesal Civil regul el mecanismo del pleno
casatorio, segn el cual deban reunirse todos los vocales supremos para
decidir. La modificatoria de 2009, redujo esta exigencia sealando que solo
deben reunirse los vocales de la especialidad. Sin embargo, hasta fines de 2014
(durante casi 20 aos de vigencia) este mecanismo slo haba generado 6
plenos casatorios.
36
Artculo 427 y siguientes del Cdigo Procesal Penal.
79
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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37
Artculo 34 de la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, Ley 27584, modificado
por el Decreto Legislativo No. 1067 de 2008.
80
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Este modelo mixto, necesario mientras se mantenga una Corte Suprema por
salas especializadas, pretende as solucionar el problema de la falta de
precedentes y de la existencia de sentencias contradictorias. El procedimiento
de las sentencia conformes incentiva a las Salas a establecer precedentes,
mientras que el pleno casatorio se mantiene como otra opcin, pero slo en el
caso en que pueda demostrarse las existencia de sentencias supremas
contradictorias.
Sin embargo, resulta ms claro sealar que tal inaplicacin es posible si el juez
cumple con la carga de transparencia, que consiste en identificar los
precedentes que podran orientar o imponer una solucin determinada en el
caso concreto de los cuales se estara apartando y, con la carga especial de
argumentacin, que consiste en justificar por qu no corresponde aplicar los
referidos precedentes, ya sea porque los hechos relevantes del nuevo caso no
son iguales, porque ha existido un cambio legal relevante, un cambio en el
contexto socio-econmico-poltico que justific el establecimiento del
precedente38; o finalmente porque se demuestre que no existe precedente ya
que es posible identificar sentencias contradictorias sobre el mismo problema
jurdico emitidas por la misma instancia superior.
Por ello, sera conveniente incluir estos dos tipos de carga como requisitos a
satisfacer por la motivacin de la sentencia que se aparte de un precedente, y
los supuestos de argumentacin especial, por lo menos, a modo enunciativo.
De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Judicial son tres los rganos que
ejercen las funciones de gobierno de esta entidad: el presidente de la Corte
Suprema, la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial. Sin embargo, los dos ltimos rganos se encuentran presididos por el
presidente de la Corte Suprema, por eso, la aprobacin de la poltica general
del Poder Judicial que el Consejo propone para que la Sala Plena la apruebe
es en buena parte responsabilidad de su Presidente. De ah precisamente que
l asuma su representacin y se haga cargo de rendir cuentas al pas, a travs
de un mensaje a la Nacin, del cumplimiento de esta poltica institucional.
38
Lpez Medina, Diego (2006). El Derecho de los Jueces. Bogot: La Ley, pp. 84 y Sentencia T-
517/2012 del 6 de julio de 2012, considerandos del primer punto.
81
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Sin embargo, llevar a cabo este ciclo de reformas constituye una labor compleja
que implica una alta responsabilidad para la cual el periodo de dos aos
durante los cuales se desempea el cargo segn Ley, resulta siendo un periodo
muy reducido. As, por ejemplo, consideramos que el breve tiempo del
mandato fue uno de los factores que no permiti que el presidente de la Corte
Suprema en el periodo 2011-2012 consiguiera que se apruebe su proyecto de
ley para intervenir en la gestin de las Cortes Superiores en que se advirtiese
serias irregularidades39, el cual hubiese servido para reducir la gravedad que
alcanzaron las irregularidades en Cortes como la de Ancash.
39
Nos estamos refiriendo al Proyecto de Ley No. 424-2011/PJ presentado por el magistrado Csar
San Martn en el primer ao de su periodo como presidente del Poder Judicial, por el cual se
solicitaba la aprobacin de poderes extraordinarios para el presidente del Poder Judicial en el
caso de Cortes Superiores donde se conozcan serios indicios de irregularidades y/o corrupcin.
82
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40
Lovatn, David, et. al. (1999). Justicia de Paz. El otro Poder Judicial. Lima: Ideele, pp. 21 y ss.
83
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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elemento asume un carcter casi definitorio. En efecto, los jueces de paz tienen
sentido de ser por la comunidad a la que prestan sus funciones, porque la
comunidad es la que los requiere, y as lo reconocieron todas las Constituciones
al referirse a la vinculacin entre ambos41.
Precisamente por ello, para ser juez de paz se requiere tener la calidad de
vecino dentro de la circunscripcin, es decir, que tiene que ser alguien que vive
en la comunidad y adems que goza del respeto de la misma, requisitos
recogidos en el artculo 1, incisos 2 y 3, de la Ley de Justicia de Paz. Es ms, en
el ltimo inciso se precisa que la residencia para ser juez de paz tiene que ser
continua, no cumplindose el requisito si ella es slo de carcter estacional,
pues slo as se acredita el vnculo entre el juez de paz y su localidad. Tambin
reconociendo el vnculo entre sus vecinos y el juez de paz, es que son los
vecinos quienes eligen a su juez de paz.
Sin embargo, no debe pasarse por alto que la vinculacin a la que nos referimos
se produce en dos sentidos, del juez de paz frente a su comunidad, pero
tambin de la comunidad frente al juez de paz; por ello, es cuestionable que
por falta de regulacin en la Ley de Justicia de Paz, pueda considerarse
aplicable el instituto de la prrroga de la competencia en estos juzgados, pues
ello contraviene los fundamentos de la propia institucin. En efecto, la prrroga
convencional o tcita de la competencia territorial, reguladas en los artculos 25
y 26 del Cdigo Procesal Civil, permite que las partes de un conflicto en la
prctica elijan al juez que conocer de su conflicto, con lo cual, su aplicacin
para la justicia de paz permitira que dos litigantes que no residen en la
comunidad, que no son vecinos, que no mantienen ese vnculo con el juez de
paz, acudan a este para que solucione su conflicto.
Esta situacin no solo distorsiona la funcin del juez de paz que debe proveer
de justicia fundamentalmente a su comunidad distrayndolo para que conozca
de los conflictos de ciudadanos de otras comunidades, sino que adems, puede
prestarse a ciertas prcticas de litigantes inescrupulosos que acuden a
instancias judiciales lejanas para luego hacer valer sus decisiones en zonas
alejadas, donde no es posible que los afectados con aquellas conozcan
directamente el proceso o las circunstancias del mismo, repercutiendo ello
indirectamente en una lesin de su derecho de defensa.
41
Ibid.
42
Nos estamos refiriendo al artculo 4 del Reglamento para el Otorgamiento de Certificaciones y
Constancias Notariales por Jueces de Paz, aprobado por la Resolucin 341-2014-CE-PJ, y a los
84
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43
Reglamento aprobado por la Resolucin Administrativa 340-2014-CE-PJ.
85
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Puede afirmarse que algunos de los principales retos que afrontan las entidades
de la Administracin Pblica en el Per son, de un lado, mejorar sus niveles de
eficiencia y, de otro, elevar sus niveles de transparencia en el desarrollo de sus
actividades. Objetivos que importan acercar a la ciudadana, favorecer la
rendicin de cuentas y que se constituyen como un punto a favor de la
reduccin de los niveles de corrupcin en la Administracin Pblica y de una
mejor asignacin de recursos para enfrentar las necesidades reales de la
poblacin.
86
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Para que las entidades pblicas funcionen correctamente hace falta que, entre
otras cosas, cuenten con los mejores recursos humanos. Un hecho como este
solo puede asegurarse estableciendo un marco legal que regule correctamente
la meritocracia de los servidores pblicos y que permita seleccionar a los
mejores profesionales otorgndoles un rgimen previsible que les permita un
adecuado desempeo en el tiempo.
En ese sentido, recientemente se aprob la Ley del servicio civil, Ley No. 30057,
una norma que establece un rgimen comn para todos los funcionarios del
Estado y que busca dejar atrs la regulacin de regmenes diferenciados que no
se encontraba acorde con la naturaleza del ejercicio de la funcin pblica.
87
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2. Gestin de intereses
As, por ejemplo, la regulacin vigente sobre gestin de intereses exige que
todos las personas que se dediquen a esta actividad se deban encontrar
inscritos en un registro administrado por la Superintendencia Nacional de
Registros Pblicos, sin embargo, de una revisin de dicho registro es posible
contrastar que son tan solo unos cuantos, quienes no llegan a una decena, los
gestores de intereses actualmente inscritos.
88
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89
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44
As ha sido resaltado, por ejemplo, en una encuesta de percepcin ciudadana, de acuerdo con
lo sealado por el diario El Comercio: http://elcomercio.pe/opinion/editorial/editorial-lobby-
oscuras-noticia-1847489
90
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Ahora bien, es cierto tambin que para contribuir a generar una nueva
concepcin acerca de la gestin de intereses, y habida cuenta de su
consideracin como manifestacin del derecho fundamental a la
peticin, resulta fundamental establecer que se trata de una actividad
que puede ser ejercida por cualquier ciudadano. Una de las principales
debilidades en la argumentacin que respalda concebir estas actividades
como legtimas radica en sealar que solo favorecen a aquellos que por
razones sociales pueden conocer o tener vnculos cercanos con aquellos
quienes ejercen algn poder.
45
Constitucin Poltica del Per
Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
()
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica
Nacional slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin.
91
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46
En el mismo sentido, algunos especialistas han considerado la necesidad de establecer tambin
deberes para los funcionarios y no solo cargas para los gestores de intereses. Al respecto, se ha
sealado, por ejemplo, que: En consecuencia, lo que corresponde es reformar las normas que
regulan el lobby para hacerla una actividad realmente transparente. Para ello, no se debe poner
la carga de la regulacin en los gestores de intereses (quienes parecen que se benefician o se
sienten cmodos dentro de la informalidad y la oscuridad de su actividad), como hace la ley
actual, hacindolos cumplir innumerables formalidades, en lugar de ello, el peso de aquella
debe estar en los funcionarios pblicos". Sequeiros, Freddy (2014). "Propuesta sobre el lobby".
Boletn informativo Reflexin Democrtica. Lima: Reflexin Democrtica. Disponible en:
http://www.reflexiondemocratica.org.pe/wp-content/uploads/2014/10/Informativo-157.pdf
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Si bien existen algunas otras reglas mnimas que deben ser cumplidas lo
cierto es que se trata de reglas de conducta muy simples de cumplir,
como por ejemplo, el mandato de que la gestin de intereses deba ser
llevada a cabo nicamente en las oficinas institucionales donde laboren
los funcionarios con quienes se lleva a cabo la gestin de intereses. Una
exigencia como esta, obviamente, busca contribuir a la trazabilidad y el
control, dado que, si una actividad de esta naturaleza se pudiera
desarrollar en cualquier lugar, la informacin sobre su ocurrencia sera
muy difcil de registrar.
95
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S cabe dar cuenta, sin embargo, de que para todos estos casos el
mecanismo de denuncia que establece la ley resulta de particular
relevancia. Y es que lo cierto es que cuando cualquier administrado
tome conocimiento de que un acto de gestin de intereses haya sido
llevado a cabo sin cumplir las exigencias legalmente previstas, podr
presentar una denuncia correspondiente a fin de que la entidad lleve a
cabo las acciones de investigacin y sancin correspondientes.
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Una premisa como esta ha sido confirmada por los especialistas cuando
reconocen que: "En los ltimos meses, la gestin de los gobiernos regionales ha
sido objeto de investigacin periodstica, administrativa, fiscal o judicial por el
incumplimiento de sus deberes, deficiencias en la gestin o presuntos actos de
corrupcin. Este escenario pone en cuestin la legitimidad y capacidad de los
gobiernos subnacionales para lograr una gestin eficiente basada en la
transparencia, el respeto a la ley y la orientacin al servicio de la ciudadana. 47
47
Leiva, Daniel y Soto, Hugo (2015). Control Interno como herramienta para una gestin pblica
eficiente y prevencin de irregularidades. Propuestas de polticas para los gobiernos
regionales 2015-2018. Lima: CIES, p. 7.
48
Ibid.
97
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49
Programa ProDescentralizacin (2015). Programa de entrenamiento para regidores y regidoras
municipales (Periodo 2015 - 2018). Para el fortalecimiento de capacidades de representacin,
produccin normativa y fiscalizacin. Lima: USAID, p. 87.
98
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Tanto las reglas que regulan los procesos electorales como el funcionamiento
de las organizaciones polticas y de los rganos que integran el Sistema
Electoral, resultan fundamentales para la vigencia del sistema de democracia
representativa del cual forma parte el Estado peruano. Con su correcto
funcionamiento se garantiza que la voluntad popular sea fielmente respetada
en cada proceso electoral, que los candidatos a cargos de eleccin popular
respeten las reglas y valores que la democracia exige, y que la ciudadana
pueda participar libremente de los asuntos pblicos, entre otras cosas.
Por otro lado, desde la perspectiva del funcionamiento de estas ltimas, las
reglas actuales no garantizan que cuenten con los medios suficientes para
convertirse en verdaderas organizaciones encargadas de expresar las demandas
de la sociedad civil, tampoco las vinculan a regirse por reglas estrictamente
democrticas en su organizacin interior, a que deban rendir cuentas a sus
electores o a ganar presencia dentro del territorio nacional a fin de favorecer la
cercana y representacin entre polticos-candidatos y ciudadanos-electores.
Entre otras, estas son algunas debilidades que buscan ser solucionadas a travs
de las modificaciones normativas propuestas en el presente proyecto de ley. En
ese sentido, a continuacin se describen los fundamentos que justifican cada
una de las propuestas que forman parte de las disposiciones del Ttulo IV de
esta propuesta normativa.
99
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
deban ser evaluados por un elector promedio para definir su voto resultaba
particularmente elevado. En el supuesto en el que estos diecinueve (19)
partidos se hubieran mantenido hasta el final y todos ellos hubieran presentado
listas parlamentarias, habra existido un total de ciento cuarenta mil
ochocientos cuarenta y siete (140,847) ciudadanos postulando como
candidatos a un cargo presidencial, vicepresidencial o congresal50.
50
En el caso de las elecciones generales de los aos 2006, la cantidad de organizaciones polticas
que participaron en el proceso tambin fue alta. En el ao 2006, se inscribieron hasta
veinticinco (25) organizaciones polticas, mientras que en el ao 2011, fueron trece (13) las
participantes.
100
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Por lo dems, una propuesta como esta tiene tambin el objetivo de otorgar al
ciudadano la posibilidad de elegir a los candidatos al Congreso de la Repblica
en el marco de un escenario polticamente ms definido. As, por ejemplo, no
resulta particularmente fcil para el ciudadano elegir a los candidatos a
Congresistas cuando este no sabe con precisin quin ser el posible Presidente
de la Repblica o quines sern los dos candidatos que disputarn este cargo
en la segunda vuelta.
Por lo dems, se entiende que una propuesta en este sentido, tambin tendra
un efecto reductor en la cantidad de organizaciones polticas que alcanzaran
representacin en el Congreso de la Repblica52. Ello en la medida que, el
hecho de que la eleccin congresal se desarrolle en la segunda vuelta, luego de
conocida la votacin presidencial, incentivara que los ciudadanos voten por los
representantes al Congreso de las organizaciones polticas que hayan obtenido
mejores resultados, concentrando as sus votos y evitando una dispersin o
fragmentacin de organizaciones polticas representadas que posteriormente
podra dificultar los procesos de tomas de decisiones dentro del Congreso.
52
Tuesta, Fernando (2005). Representacin poltica: las reglas tambin cuentan. Sistemas
electorales y partidos polticos. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, pp. 83, 86.
53
Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente No. 0030-2005-PI/TC.
Fundamento jurdico No. 13.
101
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102
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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54
Constitucin Poltica del Per
Artculo 3.- La enumeracin de los derechos establecidos en este captulo no excluye los dems
que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del
hombre, o en los principios de soberana del pueblo, del Estado democrtico de derecho y de la
forma republicana de gobierno.
Disposiciones Finales y Transitorias
Cuarta.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per.
55
Las referencias corresponden a los fundamentos 42 y 43 de la sentencia del Tribunal
Constitucional recada en los Expedientes No. 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC.
56
Constitucin Poltica del Per
Artculo 200.-
()
103
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57
Entre otros, puede verse el Fundamento Jurdico No. 56 de la Sentencia del Tribunal
Constitucional recada en el Expediente No. 01209-2006-AA/TC cuando seala que: En cuanto
al procedimiento que debe seguirse en la aplicacin del test de proporcionalidad, hemos
sugerido que la decisin que afecta un derecho fundamental debe ser sometida, en primer
trmino, a un juicio de idoneidad o adecuacin, esto es, si la restriccin en el derecho resulta
pertinente o adecuada al fin propuesto; en segundo lugar, superado este primer anlisis, el
siguiente paso consiste en analizar la medida restrictiva desde la perspectiva de la necesidad;
esto supone como hemos sealado, verificar si existen medios alternativos al optado, en este
caso por el Juez, que es quien ha tomado la medida. Se trata del anlisis de relacin medio-
medio, esto es, de una comparacin entre medios; el medio elegido por quien est
interviniendo en la esfera de un derecho fundamental y el o los hipotticos medios que hubiera
podido adoptar para alcanzar el mismo fin. Finalmente, en un tercer momento y siempre que la
medida haya superado con xito los test o pasos previos, debe proseguirse con el anlisis de la
ponderacin entre principios constitucionales en conflicto. Aqu rige la ley de la ponderacin,
segn la cual cuanto mayor es el grado de la no satisfaccin o de la afectacin de un principio,
tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfaccin del otro
104
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
58
Al respecto, el artculo 18 de la Ley No. 29944, Ley de Reforma Magisterial, establece
expresamente que:
Artculo 18. Requisitos para postular a la Carrera Pblica Magisterial
Para participar en el concurso pblico de acceso a una plaza vacante se requiere cumplir con los
siguientes requisitos:
18.1 Requisitos generales:
a) Poseer ttulo de profesor o de licenciado en educacin, otorgado por una institucin de
formacin docente acreditada en el pas o en el exterior. En este ltimo caso, el ttulo debe
ser revalidado en el Per.
b) Gozar de buena salud fsica y mental que permita ejercer la docencia.
c) No haber sido condenado por delito doloso.
d) No haber sido condenado en el delito de terrorismo, apologa del terrorismo, delito contra
la libertad sexual, delitos de corrupcin de funcionarios y/o delitos de trfico de drogas; ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la
persona y contra el patrimonio, as como haber impedido el normal funcionamiento de los
servicios pblicos.
e) No encontrarse inhabilitado por motivos de destitucin, despido o resolucin judicial que
as lo indique.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha sealado que:
Este Tribunal Constitucional advierte que, en el Estado constitucional y democrtico de
Derecho, los actos de violencia contra los derechos fundamentales o el patrimonio que renen
la entidad suficiente como para excluir a un ciudadano de la posibilidad de acceder a la carrera
pblica, son aquellos de naturaleza particularmente grave. Tales ilcitos, a juicio de este
Tribunal, solo podrn ser aquellos que ostenten naturaleza delictiva y que se hallan
taxativamente descritos en la Ley Penal. Con lo cual se afirma que el enunciado dispositivo ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales de la
persona y contra el patrimonio debe ser interpretado en el sentido de que se halla referido a
actos de violencia que constituyan delitos contra los derechos fundamentales de la persona
o contra el patrimonio, y que hayan sido materia de una sentencia condenatoria. La
referencia corresponde al fundamento 116 de la sentencia del Tribunal Constitucional recada
en el Expediente No. 0021-2012-PI/TC.
59
Ley No. 29277
Artculo 4.- Requisitos generales para acceder y permanecer en la carrera judicial
Son requisitos generales para el ingreso y permanencia en la carrera judicial:
1. Ser peruano de nacimiento;
2. tener el pleno ejercicio de la ciudadana y los derechos civiles;
3. tener ttulo de abogado expedido o revalidado conforme a ley, as como encontrarse hbil en
el ejercicio profesional;
4. no haber sido condenado ni haber sido pasible de una sentencia con reserva de fallo
condenatorio por la comisin de un delito doloso. La rehabilitacin, luego de cumplida una
sentencia condenatoria, no habilita para el acceso a la carrera judicial;
5. no encontrarse en estado de quiebra culposa o fraudulenta ni ser deudor alimentario
moroso;
6. La discapacidad fsica, sensorial, mental e intelectual no constituye impedimento; salvo que
la persona est imposibilitada para cumplir con dichas funciones.
7. no haber sido destituido por medida disciplinaria del Poder Judicial o del Ministerio Pblico ni
despedido de cualquier otra dependencia de la Administracin Pblica, empresas estatales o de
la actividad privada por falta grave; y
8. no estar incurso en ninguna de las otras incompatibilidades sealadas por ley.
105
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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60
Pease, Henry (2008). Reforma Poltica. Para consolidar el rgimen democrtico. Lima: Fondo
Editorial de la PUCP, p. 73.
61
Las referencias corresponden a los fundamentos 35 y 36 de la sentencia del Tribunal
Constitucional recada en el Expediente No. 00030-2005-PI/TC.
106
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107
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Debe tenerse presente, adems, que una elevacin de la valla electoral para el
caso de las alianzas entre organizaciones polticas, busca tambin desincentivar
que estas se conformen nicamente con la finalidad electoral de eludir esta
barrera. Por el contrario, un sistema electoral y de organizaciones polticas
fortalecido debe incentivar que las alianzas electorales se conformen no por el
solo inters de superar esta limitacin sino en atencin a un requerimiento
sustancial como puede ser la coincidencia ideolgica o la semejanza
programtica entre los postulados de las organizaciones que conforman la
alianza.
62
Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de
representacin y las propuestas de reforma poltica. Coleccin mnima, 57. Lima: IEP, p. 123.
108
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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63
Casas-Zamora, Kevin y Daniel Zovatto (2015). El costo de la democracia: Apuntes sobre la
regulacin del financiamiento poltico en Amrica Latina. Informe Poltica-Julio. Latin America
Initiative Foreign Policy. Washington D. C: Brookings Institution, p. 2.
109
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Como puede suponerse, uno de los principales gastos que afrontan las
organizaciones polticas, particularmente en el desarrollo de una campaa
electoral, se encuentra en la contratacin de publicidad. Ello debido a la
necesidad que tienen las organizaciones de demandar publicidad como
principal medio para atraer posibles electores y, de otro lado, debido a los altos
costos que supone la contratacin de publicidad en medios de comunicacin en
la actualidad.
Por lo dems, se trata de una exigencia razonable que en ningn caso afecta el
funcionamiento de los medios de comunicacin y para lo cual se otorga un
64
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 67.
110
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Sin embargo, tan importante como reconocer el derecho al voto de todos los
ciudadanos peruanos sin ningn tipo de diferenciacin, resulta facilitar las
condiciones para que este derecho sea plenamente ejercido. As, entre otras,
resulta necesario que existan mesas de votacin cercanas a los ciudadanos
electores para que estos puedan ejercer libremente su derecho al voto sin que
les signifique un sacrificio mayor cumplir con este que tambin es considerado
un deber constitucional.
111
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
65
Fernndez Sanabria, Alejandro (2010). La prohibicin de publicar encuestas electorales como
una limitacin desproporcionada e ilegtima de la libertad de expresin e informacin en Costa
Rica. Revista de Derecho Electoral, N 10. San Jos: Tribunal Supremo de Elecciones, p. 7.
66
Benavente, Luis (2015). Rompiendo la equidad con la prohibicin a las encuestas electorales.
Amrica Economa, 16 de noviembre.
112
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113
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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67
Gallo, Adriana (2008). Las tres fases de la competencia electoral en Sudamrica. Anlisis de la
interaccin de tres instrumentos institucionales y de su influencia sobre la representatividad
democrtica. Revista Espacios Pblicos. Agosto. Toluca: Universidad Autnoma del Estado de
Mxico, p. 99.
114
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Y es que, como bien se afirma, las elecciones primarias abiertas constituyen una
posibilidad de ampliar la participacin poltica ms all de la militancia y el
ejercicio de los derechos polticos, favoreciendo la democratizacin y
legitimidad del sistema poltico68.
Debe sealarse que este mandato se hace extensivo a todas las organizaciones
polticas, incluyendo a los movimientos regionales y a las posibles alianzas
electorales que pudieran conformarse de acuerdo con las reglas establecidas
por el ordenamiento jurdico vigente para estos efectos. Del mismo modo, debe
sealarse que la regla de las elecciones primarias abiertas resulta aplicable para
todos aquellos cargos de eleccin popular, incluyndose entre ellos, al
candidato a los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica,
Congresistas, Parlamentarios Andinos; y Alcaldes, Gobernadores regionales y
consejeros en el caso de los procesos electorales de naturaleza subnacional.
68
Carey, John (2008). "El bono de las primarias en Amrica Latina". En: Arturo Fontaine, Cristin
Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los partidos polticos en
Chile. Santiago: PNUD, CEP, Libertad y Desarrollo, Proyectamrica y CIEPLAN, p. 434.
115
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
69
Tuesta, Fernando. (2012) Un voto letal: el voto preferencial y los partidos polticos en el Per.
Politai, Revista de Ciencia Poltica, Ao 4, segundo semestre, N7: pp. 107-118.
116
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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En otro nivel, un sistema como este provoca que difcilmente se desarrolle una
campaa poltica unificada y coherente de parte de la organizacin poltica en
su conjunto. Por el contrario, muchas veces el partido y su candidato a la
presidencia deben competir con el desarrollo de las campaas electorales
independientes de cada uno de sus candidatos al Congreso, lo que en ningn
supuesto favorece los flujos de informacin correcta y oportuna que requiere
un ciudadano elector para tomar una decisin en el marco de un proceso
electoral. Por otro lado, el descontrol de los ofrecimientos a cambio de votos
en el marco de la lgica de competencia instaurada, debilita las posibilidades de
propuestas congruentes y orgnicas que respeten un nico programa en el
marco de la propuesta general promovida por la organizacin poltica
correspondiente.
Por lo dems, los problemas han sido advertidos tambin en otros lugares
donde opera el sistema del voto preferencial. As queda evidenciado cuando los
especialistas advierten que: De esta forma, al incentivar la competencia
intrapartidaria, el mecanismo de lista abierta sera el responsable por provocar
infidelidad, migracin interpartidos, menor disciplina legislativa, votos
personalizados, reproduciendo una situacin endmica de fragilidad
partidaria.71
70
Ibid.
71
Marenco, Andr (2006). Path-dependency, instituciones polticas y reformas electorales en
perspectiva comparada. Revista de Ciencia Poltica, vol 26, N 2, pp 53-75. Santiago de Chile:
PUC, p. 58.
117
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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Por estas razones, el presente proyecto de ley propone que los representantes
ante el Congreso de la Repblica sean elegidos en el proceso de eleccin
general bajo el supuesto de listas cerradas y bloqueadas.
Ahora bien, en relacin con los beneficios que se derivan de la aplicacin del
sistema del voto preferencial en la eleccin parlamentaria, debemos sealar
que estos se mantienen ante la complementariedad que supone el traslado de
este mecanismo a las elecciones primarias abiertas que debern realizar las
organizaciones polticas para definir sus candidatos a cargos de eleccin
popular.
As, por ejemplo, el beneficio del mayor margen de libertad del elector se
mantiene en la medida que se permite al ciudadano contribuir en la definicin
de la lista de candidatos que pueda presentar la organizacin poltica, toda vez
118
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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que, aun cuando no sea militante del partido, podr participar del proceso de
decisin interno a travs del cual se definen, entre otros, los candidatos al
Congreso de la Repblica.
72
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 68.
119
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Por lo dems, debe sealarse que el monto mnimo que establezca la ONPE
deber ser debidamente justificado y acreditado por ella. Pese a esto, podr ser
contradicho justificadamente por la organizacin poltica si esta acredita que el
costo sealado por la autoridad es equivocado. En otras palabras, la
determinacin de la autoridad electoral gozar de una presuncin de validez
que admitir prueba a contrario por parte de la organizacin poltica, de ser el
caso.
120
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
73
Zovatto, Daniel (2004). Dinero y poltica en Amrica Latina: una visin comparada. Lima:
Asociacin Civil Transparencia, p. 68.
121
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Finalmente, se propone otorgar facultades a la ONPE para que, cada cinco (5)
aos, revise el monto destinado al financiamiento pblico de las
organizaciones polticas y proponga su correspondiente ajuste. Una premisa en
este sentido, busca una actualizacin del monto de subvenciones considerando
la dinmica de la economa y los posibles cambios en los costos del mercado,
as como los resultados que puede suponer el financiamiento pblico en la
dinmica de estas organizaciones, lo que deber ser objeto de evaluacin
permanente.
74
Peschard, Jacqueline (2005) Transparencia y partidos polticos. Cuadernos de Transparencia,
N 8. Ciudad de Mxico: IFAI, pp. 42-43.
122
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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A esa mayor presencia que deberan recobrar los partidos polticos en nuestro
pas, no contribuye la regulacin actual cuando les permite elegir no participar
en todos los procesos electorales. Una regulacin en este sentido, alienta a
que las organizaciones polticas peruanas dejen de participen en algunas
elecciones y que lo hagan solo en aquellas en las cuales tienen cierto inters.
Al respecto, los especialistas han reconocido que: "Al no haber actores con
permanencia en el tiempo, no hay posibilidades de rendicin de cuentas o
aprendizaje: el juego poltico se torna un juego sin reiteraciones, por lo que
todo empieza cada vez prcticamente desde cero, sin posibilidad de
correcciones o acumulacin de experiencia. Por otro lado, la volatilidad y la alta
incertidumbre respecto a los resultados de las elecciones dificultan la
gobernabilidad porque hacen difcil la construccin de mayoras estables y
coaliciones; se gestan incentivos para conductas no cooperativas, rentables
solo en el corto plazo."75
75
Tanaka, Martn (2005). Democracia sin partidos. Per 2000-2005: los problemas de
representacin y las propuestas de reforma poltica. Coleccin mnima, 57. Lima: IEP, pp. 103.
123
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76
Panfichi, Aldo y Juan Dolores (2015) "La representacin electoral sub-nacional en el Per (2002-
2014): fragmentacin o regionalizacin de la poltica?". Artculo por publicar, pp. 2.
124
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PROPUESTA DE LEY DE
REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
I. INTRODUCCIN
125
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Del mismo modo, el hecho de que todos los miembros de las comisiones sean
titulares, favorecer que los congresistas asistan a las sesiones de trabajo
mejorando el funcionamiento de las comisiones en su interior.
126
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Segn el INEI (2014), la produccin del sector informal representa cerca del
20% del PBI peruano y aproximadamente 70% del empleo urbano. Adems,
utilizando el Scheiner ndice de la Economa Sub-terrnea (en % del PBI), el
anlisis economtrico de Loayza revela que entre el 40% y 50% de la diferencia
en el nivel de informalidad entre el Per, Chile y los Estados Unidos se explica
por la libertad regulatoria, que incluye la carga de la regulacin, los costos
para empezar nuevos negocios y el tiempo lidiando con la burocracia estatal.
Esto implica que mejorando significativamente la calidad de la regulacin se
podra reducir hasta la mitad la informalidad en el Per, con todos los
beneficios econmicos y sociales que ello implicara. De hecho, tal reduccin
acercara los niveles de informalidad en el Per a los niveles observados en
pases con niveles de ingreso similares.
130
ASOCIACIN CIVIL TRANSPARENCIA
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77
Corrupcin en el Per genera prdidas por US$3.570 millones al ao. El Comercio, Mircoles
25/09/2013.
78
OECD Policy Roundtables Collusion and Corruption in Public Procurement 2010.
131
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80
60
40
20
Mayor Transparencia
0
0 20 40 60 80 100
El Open Budget Index es calculado para representar el acceso pblico a la
informacin sobre el presupuesto nacional, la oportunidad para el pblico
de participar en el proceso del presupuesto y la solidez de las instituciones
encargadasde la vigilancia formal del presupuesto.
Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional
Elaborado por APOYO Consultora
80
60
40
20
Menor Corrupcin
0 (ndice 100=m ximo)
0 20 40 60 80 100
Fuente: Banco Mundial, Transparencia Internacional
Elaborado por APOYO Consultora
Esto se debe a que existen varios mecanismos de transmisin entre los altos
niveles de corrupcin y las prdidas econmicas para un pas. Primero, la
corrupcin reduce los beneficios del gasto pblico. En efecto, el desvo ilegal de
fondos pblicos o el mal uso de estos reduce el monto de los fondos pblicos
que pueden ser efectivamente usados de manera productiva en beneficio de la
poblacin, con servicios o inversiones pblicas. Segundo, la corrupcin
aumenta los costos de transaccin relacionados con la inversin privada y, por
lo tanto, reduce los incentivos de invertir (Dreher y Herzfeld, 2005). Finalmente,
la corrupcin reduce el espritu empresarial de la poblacin, particularmente
cuando se trata de un pas con importantes niveles de recursos naturales
(Mehlum et al. 2005).
132
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133
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Sin embargo, los efectos van ms all del ritmo de crecimiento econmico.
Tambin se puede esperar que con mejor representacin poltica tambin haya
beneficios en otros mbitos, como en el de conflictividad social. En efecto,
Hofsvang (2008) y el Instituto para el Progreso Democrtico (2013) mostraron
que una mejor representacin poltica facilita la resolucin pacfica de
conflictos sociales, los cuales han crecido significativamente en los ltimos aos
y tienen impactos negativos para la poblacin. De acuerdo a un estudio de
KPMG, en 2013 los conflictos sociales en el sector minero (cerca de 100)
ocasionaron una disminucin de la actividad minera de 35%. Tal prdida es una
prdida de ingresos significativa para el gobierno, particularmente en trminos
de canon minero. Si consideramos solamente el sector minero, podemos
estimar que una mejor representacin poltica y as una resolucin ms pacfica
de los conflictos sociales podran aportar unos 30% ms ingresos en este sector.
En 2015, este potencial incremento fue equivalente a cerca de S/ 7 000
millones adicionales de canon, para financiar inversin pblica. Este es un
ejemplo aislado, pero til para identificar la magnitud de los beneficios que se
pueden alcanzar.
Para concluir, es difcil estimar la magnitud exacta de los beneficios que podran
ser generados en el largo plazo por estas propuestas que forman parte del
proyecto de ley. Es un conjunto de medidas que se complementan y, por lo
tanto, el anlisis de cada medida aislada subestimara el impacto real que se
generar al aprobar las medidas como un conjunto. Los beneficios econmicos
esperados son superiores a los S/. 2200 millones adicionales cada ao,
considerando el impacto en el crecimiento econmico (gracias a la mayor
inversin, la formalizacin de la economa, la reduccin de la corrupcin y
menores conflictos sociales en el largo plazo). Adems, hay que considerar
otros beneficios, difcilmente cuantificables pero no por eso menos
importantes, que podrn resultar de tales medidas, en trminos de derechos
fundamentales para los ciudadanos, particularmente de las minoras, de
inclusin y justicia social.
134
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Lo mismo podra suceder con los costos que pueda generar el traslado de los
profesionales que cumplen funciones en el Congreso bajo distintos regmenes
laborales, principalmente el rgimen laboral privado, al rgimen del servicio
civil, como se contempla en la propuesta con la respectiva reduccin de cargos
de confianza.
Los congresistas ya tienen una gran parte de sus salarios destinada a cubrir los
costos de representacin. De acuerdo a la Cartilla de Informacin
Administrativa para los Despachos Congresales, cada congresista puede
reclamar, con la condicin que sea justificado, S/2000 adicionales para cada
visita mensual, y puede requerir los servicios de un asesor y un asistente, por
S/1000 y S/800 respectivamente, para cada visita. Finalmente, el congresista
135
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puede tambin gastar S/1 000 por visita para organizar un evento.79 Esos costos
que se agregan al salario bsico de cada congresista, si utilizados, llegaran a
sumar a S/4 800 por visita.
2.4. CONCLUSIN
Para concluir, las medidas relativas al funcionamiento del Congreso de la
Repblica en el Per parecen fundamentales y urgentes para mejorar y
fortalecer la democracia en el pas, a travs de la mejora en tres canales:
Primero, al mejorar la calidad normativa, las medidas mejorarn el entorno de
negocios del Per y su competitividad, y ayudarn en reducir la informalidad en
el pas. Segundo, al mejorar la transparencia en el proceso legislativo y el
rendimiento de cuentas de las actividades del Congreso, las medidas permitirn
reducir la corrupcin. Finalmente, la mejor representacin poltica del Congreso
incrementar la confianza en la democracia, ayudar a respetar los derechos y
las libertades de la poblacin y contribuir a la estabilidad social.
79 http://docplayer.es/1495986-Cartilla-de-informacion-administrativa-para-los-despachos-
congresales.html
136
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137
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PROPUESTA DE LEY DE REFORMA INSTITUCIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Este enfoque simplificado se justifica por dos razones. En primer lugar, las
reformas asociadas con la Corte Suprema estn enfocadas a un nivel muy alto
de aplicacin de la justicia y a la gestin del poder judicial, que no
necesariamente tiene incidencia directa sobre otros atributos del servicio de
justicia como la ejecutabilidad de la sentencia. En tanto, es claro que la reforma
conlleva a un fortalecimiento de la Corte Suprema y del Poder Judicial
produciendo un impacto a nivel agregado en el desarrollo institucional del pas
y por ende de la economa, efecto que puede recogerse a travs de un
indicador institucional agregado. En segundo lugar, existen limitaciones de
informacin que impiden identificar empricamente el canal de transmisin de
las reformas en otros criterios de eficiencia y, como consecuencia en el
crecimiento econmico; mientras, resulta ms sencillo estimar el efecto de las
reformas en la economa a travs en un indicador de cumplimento de la ley
siguiendo algunos mtodos propuestos por la literatura econmica.
Todos estos efectos implican una mejora en el sistema de justicia y con ello en
el marco institucional peruano relativo al cumplimiento de la ley. Por ello existe
138
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Para medir los efectos de la reforma propuesta se asume que esta implicar un
mayor valor del ndice ROL del Per y una mejora de su posicionamiento en el
ranking del indicador. Para ello se realiz un ejercicio de simulacin en tres
etapas. En primer lugar, se tom como referencia algunos pases de la regin
similares a Per. Luego, se dispone como meta que el pas ascienda posiciones
en el ranking para llegar a la posicin que ocupa alguno de estos pases
actualmente. Como medida realista se plantea alcanzar a Mxico, que se
encuentra en una posicin media entre Per y Colombia respecto al ndice ROL.
La meta es realista en el sentido que supone solo un incremento de 10
posiciones en el ranking a su vez que se mantiene por debajo de la media
(cero). Es decir, la reforma ayuda a mejorar la institucionalidad del Per, pero
aun no es suficiente para situar al pas en el promedio internacional.
Meta
(Mxico)
Per [130] Colombia
Paraguay [140] [121] Chile Finlandia
[151] [26] [1]
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Cabe resaltar que en el Per existen 2,912 jueces, es decir, un solo juez por
cada 10,697 habitantes, encontrndonos por debajo del promedio de la regin.
De los 2,912 jueces, 40 son Magistrados Supremos, 552 son Jueces Superiores,
1,523 son jueces especializados y 797 son jueces de paz letrados. Lima y Callao
concentran al 30% de los magistrados judiciales del pas (884 jueces)80.
En base a ello, las medidas propuestas tambin pueden generar una reduccin
de la carga procesal de los Jueces de Paz Letrados, que bajo la normativa actual,
deben atender los asuntos patrimoniales por montos mayores a 10 URP.
Reduccin de costos
De acuerdo a lo sealado en el presente proyecto de ley, los conflictos
patrimoniales de hasta 30 URP podrn ser atendidos por el Juez de Paz,
conllevando a que los ciudadanos puedan utilizar ese acceso gratuito a la
justicia en una mayor cantidad de los conflictos que se les puedan presentar.
80 En:http://www.gacetajuridica.com.pe/laley-adjuntos/INFORME-LA-JUSTICIA-EN-EL-PERU.pdf.
pp. 72.
140
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razones. En primer lugar, porque se supone que los tribunales deben resolver
los conflictos de acuerdo a los compromisos preexistentes legales que estn
previstos en los contratos, estatutos o constituciones. En segundo lugar, debido
a la publicidad y la transparencia de las decisiones judiciales, los tribunales que
son percibidos como independientes pueden ser una seal til para que otras
partes supervisen la adhesin del gobierno a sus promesas y que coordinen sus
respuestas a las transgresiones percibidas. En tercer lugar, la necesidad de
aprobacin judicial y la amenaza de litigio pueden hacer ciertas acciones ms
costosas, lo que reduce su atractivo.
81
Daniel Klerman (2006). Legal infrastructure, judicial independence, and economic development.
82
La independencia de iure puede ser derivada de la ley, mientras que la independencia de facto
se refiere a la independencia con la que en realidad cuentan los jueces, que puede ser medida
por su efectividad en trminos de duracin y el grado de impacto de los juicios en el
comportamiento gubernamental.
142
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83
Tomado del portal web del Instituto Peruano de Economa (IPE)
http://www.ipe.org.pe/documentos/el-costo-de-la-corrupcion
84
Se podra considerar que un sistema judicial funciona bien si cumple con criterios de celeridad,
acceso, imparcialidad, predictibilidad, proporcionalidad, ejecutabilidad de la sentencia y
transparencia.
85
Abdulkarim (2012). Socio-Economic effects of judicial corruption in Nigeria.
86
P. Mauro (1995). Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics.
143
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Hasta este punto, se han examinado los beneficios generales de las reformas en
el sistema de justicia en su conjunto. Sin embargo, las medidas evaluadas en el
presente reporte solo abarcan al Ministerio Pblico, al Poder Judicial y al
Consejo Nacional de la Magistratura. Por ello, el beneficio total asciende a
S/54,400 millones (S/25,400 por independencia judicial, S/9,000 millones por
corrupcin, y S/20,000 millones por confianza). En el caso especfico de la
independencia judicial, se asume que la propuesta impactara en gran parte del
sistema de administracin de justicia debido a que la seleccin de jueces y
fiscales tambin implica un impacto en el Poder Judicial y en Ministerio Pblico.
En este sentido, el mximo beneficio que puede esperarse es S/25,400
millones. En el caso de la corrupcin, se asume que como mximo el beneficio
de reducir la corrupcin en general es de S/9,000 millones. Por ltimo, se
estima que la confianza en la institucionalidad traera un beneficio de S/20,000
millones. Ntese, adems, que estos beneficios no sern percibidos en el corto
plazo, ya que se harn tangibles al terminar la implementacin de la ley y
despus de un periodo de maduracin gradual. Por ello, asumiendo que estos
beneficios sern percibidos en un periodo de 10 aos, es decir, anualmente se
considerarn solo S/5,440 millones como beneficio.
87
Zak, P. y Knack, S. (2001). Trust and growth.
144
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Sobre la base de este promedio, se estima que una evaluacin anual podra
costar S/24.7 millones por ao. Es decir, la implementacin de esta medida
requerira un presupuesto adicional de S/21.2 millones por ao.
3.4. CONCLUSIN
88
El anlisis beneficio costo toma en cuenta soles constantes del 2015; es decir, en trminos
nominales el presupuesto crece al ritmo de la inflacin.
145
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Probabilidad
de costos Probabilidad de
mayores a beneficios
beneficios mayores a
costo mximo
70%
Costo Beneficio
esperado esperado
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4.3. CONCLUSIN
Cuantificar los beneficios y costos de las modificaciones planteadas en estos
proyectos de ley no es sencillo. Sin embargo, el anlisis realizado permite
afirmar que las medidas planteadas pueden generar beneficios
significativamente mayores a los costos. En primer lugar porque se puede
esperar que las medidas sean efectivas en incrementar la transparencia y el
rendimiento de cuentas en los gobiernos sub-nacionales. En segundo lugar,
porque se puede esperar que los costos asociados a las medidas sean
contenidos por el cambio en los incentivos de los agentes involucrados.
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5.3. CONCLUSIN
El anlisis presentado en esta seccin permite afirmar que los beneficios
potenciales que podran generarse al aprobar este proyecto de Ley superan
ampliamente sus costos.
VI. BIBLIOGRAFA
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