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Onde

foi que erramos? Quando e por que a


economia saiu da rota
LUIZ CARLOS BRESSER-PEREIRA
Folha de S.Paulo, Ilustrssima, 27/03/2016
RESUMO O artigo defende a ideia de que tanto desenvolvimentistas quanto
liberais subestimam a supervalorizao da taxa de cmbio no longo prazo, uma
das causas do baixo crescimento. O acordo de que o cmbio esteja hoje mais
perto do equilbrio expe a aceitao por todos de taxas problemticas no
passado recente.
*
Na segunda metade da ltima dcada vivamos a euforia do governo Lula e do
boom de commodities, que maravilhava o povo e encantava as elites
internacionais. Ignorando que o Brasil no parava de se desindustrializar, a
revista "The Economist" transformou, em uma capa de 2009, o Cristo Redentor
em um foguete com o ttulo "Brazil Takes Off", "O Brasil decola", enquanto ns,
brasileiros, acreditvamos no conto de fadas dos Brics.
Hoje, aps 35 anos de semiestagnao, nosso problema mais grave;
regresso. O Brasil, que entre 1930 e 1980 crescera de maneira extraordinria
(4% ao ano, per capita), com base em um projeto nacional de industrializao,
primeiro perdeu o rumo e passou a crescer apenas 1% ao ano; e, desde 2015,
est em profunda recesso, que dever causar uma queda de 11% do PIB per
capita at 2017.
Onde foi que erramos? Quando e por que nos perdemos? Ainda h algo a ser
feito? Vejo muita gente indignada, mas preciso fugir da indignao moralista. A
corrupo est em toda parte. O grande problema que o Brasil enfrenta hoje
econmico. Nosso povo ainda muito pobre; o desenvolvimento econmico
continua a ser uma prioridade; mas impressionante a incapacidade de nossas
elites econmicas, polticas, intelectuais e associativas de fazerem o diagnstico
da economia brasileira e apresentarem um caminho para que o pas volte a
crescer.
Em 1985, quando os brasileiros conquistaram a democracia, o Brasil era uma
sociedade unida, hoje uma sociedade dividida, onde no existem mais
adversrios mas inimigos. No incio dos anos 1980 houve um acordo nacional em
favor da democracia e da diminuio das desigualdades, que foi cumprido. Mas
no houve o desenvolvimento esperado, e, hoje, o pas est dividido entre direita
e esquerda, entre liberais e desenvolvimentistas a maioria dos representantes
dos dois grupos sendo, no meu entendimento, populistas cambiais.
O populismo econmico fiscal quando o Estado gasta mais do que arrecada de
forma irresponsvel; e cambial quando o pas como um todo que gasta mais
do que arrecada de forma irresponsvel. Em um caso temos deficits pblicos
elevados; no outro, deficits em conta-corrente elevados.
Em relao ao populismo cambial, liberais e desenvolvimentistas esto juntos:
aceitam alegremente elevados deficits em conta corrente. Basta para eles que
esses deficits sejam financiados por investimentos das empresas multinacionais
que representariam "poupana externa".
Mas na maioria das vezes os respectivos recursos externos acabam financiando o
consumo, porque deficits em conta-corrente no longo prazo esto
necessariamente associados a uma taxa de cmbio supervalorizada, a qual
aumenta artificialmente os salrios e demais rendimentos, eleva o consumo e
causa a substituio da poupana interna pela externa, mesmo que essa
poupana venha sob a forma de investimentos diretos.
No plano fiscal, direita e esquerda dividem-se, porque a direita quer resolver
todos os problemas econmicos com a diminuio da despesa social do Estado,
ao mesmo tempo que ignora a despesa com juros, enquanto a esquerda se
pretende keynesiana e quer resolver tambm todos os problemas com expanso
fiscal, ignorando que existe uma restrio fiscal.
No bastassem os erros de diagnstico e de cura, h a crise poltica.
Diante da quase estagnao e da grave recesso, ao invs de as elites polticas se
unirem para resolv-la, deixaram-se levar pelo medo causado pela Operao
Lava Jato, e o pas mergulhou em uma crise poltica grave. A crise foi causada
pela eleio presidencial, na qual as elites econmicas foram derrotadas, mas
no se conformaram com isso. Configurou-se, assim, uma clssica crise de
legitimidade, relativamente comum nos regimes presidencialistas, mas que no
Brasil, em 2015, refletiu-se na tentativa de anular o resultado das urnas.
DOIS FRACASSOS
A histria recente do Brasil uma histria de dois grandes fracassos econmicos:
o fracasso liberal de 1990-2002 e o fracasso desenvolvimentista de 2003-2014.
O fracasso liberal decorreu, essencialmente, de um poltica de liberalizao e
privatizao indiscriminada, que implicou o desmantelamento do mecanismo de
neutralizao da doena holandesa (uma super-valorizao de longo prazo
causada por commodities que podem ser exportadas a taxas de cmbio mais
valorizadas do que as necessrias para as boas empresas) que havia garantido o
investimento privado e o grande crescimento at 1980, e, portanto, em uma
desvantagem competitiva de grande envergadura para as empresas industriais.
Foi a que comeamos a nos perder. A doena holandesa no neutralizada
somada a "trs polticas habituais" tornaram a taxa de cmbio supervalorizada
no longo prazo, aumentaram artificialmente os rendimentos e o consumo de
todos e inviabilizaram o investimento privado na indstria, constituindo-se,
assim, em populismo cambial.
As trs polticas habituais (porque adotadas em praticamente todos os pases em
desenvolvimento exceto os do Leste da sia) so: a poltica de crescimento com
"poupana externa", ou seja, deficits em conta-corrente; a poltica dos bancos
centrais de controlar a inflao com a taxa de cmbio; e um nvel de taxa de juros
muito alto em torno do qual o Banco Central realiza sua poltica monetria. Os
altos juros, associados supervalorizao, alm de contriburem para a
inviabilizao do investimento privado industrial, impediram que o Estado
poupasse e se responsabilizasse por parte dos investimentos necessrios na
infraestrutura.
verdade que, no perodo liberal, a alta inflao inercial foi estancada, mas o foi
graas a um plano heterodoxo de estabilizao e crtica bem sucedida da
irresponsabilidade fiscal -uma crtica que os brasileiros, depois de 14 anos de
alta inflao, afinal aceitaram.
J a principal causa do fracasso do perodo desenvolvimentista social no foram
os deficits pblicos elevados (o governo errou nesse ponto apenas em 2013 e
2014), mas o cmbio apreciado no longo prazo -uma poltica igualmente
populista. Durante o governo Lula a apreciao do real foi brutal, e inviabilizou o
governo Dilma. A crise se agravou a partir de 2013, quando este governo
embarcou em uma poltica de desoneraes fiscais absurda que tirou do Estado
brasileiro a capacidade de enfrentar a recesso que se seguiu com uma firme
poltica contracclica.
verdade que nos primeiros 12 anos do governo do PT houve uma bem-
sucedida poltica de reduo das desigualdades, principalmente a poltica de
salrio mnimo; verdade tambm que houve um grande esforo do governo do
PT para estabelecer um acordo nacional entre trabalhadores e empresrios
industriais, mas as taxas de lucro muito baixas, seno negativas, causadas pela
taxa de cmbio apreciada no longo prazo, inviabilizaram o investimento
industrial e qualquer acordo nacional. impossvel promover a distribuio sem
investimento e crescimento, e impossvel ter investimento sem lucro
satisfatrio.
NOVAS IDEIAS
Em certos momentos, grandes problemas s se resolvem com novas ideias. Os
brasileiros demoraram 14 anos para conseguir derrotar a alta inflao inercial,
porque precisaram, antes, elaborar uma teoria que a explicasse e as polticas que
permitiram super-la.
Essa teoria chamou-se "teoria da inflao inercial" e se refletiu na URV do Plano
Real. Desde 1994, o Brasil precisa de uma teoria que explique a sua quase
estagnao. Essa teoria vem sendo desenvolvida nos ltimos 15 anos e chama-se
"novo desenvolvimentismo".
Sua tese central a de que o mercado incapaz de assegurar o equilbrio dos
cinco preos macroeconmicos: (1) a taxa de lucro das empresas
comercializveis no exportadoras de commodities, que tende a ser insuficiente
para estimular os investimentos; (2) a taxa de juros, que geralmente alta
demais, agravando o problema; (3) a taxa de cmbio, que tende a ser
supervalortizada ciclicamente e no longo prazo, e a principal causa dos lucros
insatisfatrios; (4) a taxa de salrios, que torna-se artificialmente alta quando o
cmbio est apreciado; e (5) a taxa de inflao, que facilmente sai do controle.
Torna-se, portanto, uma poltica macroeconmica ativa, da qual a poltica
cambial parte essencial.
Os economistas sabem h muito que o crescimento depende do investimento, e
este, da taxa de lucro esperada e da taxa de juros. Keynes concordou, mas
acrescentou que a taxa de lucro esperada dependia da demanda efetiva, a qual
no estava assegurada, porque havia uma tendncia insuficincia de demanda.
O novo desenvolvimentismo concorda, mas acrescenta que o investimento
depende tambm da taxa de cmbio, porque ela que garante s boas empresas
do pas o acesso demanda, e essa taxa tende a estar supervalorizada no longo
prazo.
A teoria convencional (tanto a ortodoxa quanto a keynesiana) no inclui a taxa
de cmbio na sua funo investimento porque supe que os desalinhamentos da
taxa de cmbio sejam um problema de curto prazo, mas o novo
desenvolvimentismo mostra terica e empiricamente que, no caso dos pases em
desenvolvimento, isto no verdade.
Nos pases em desenvolvimento existe uma tendncia supervalorizao cclica
e crnica da taxa de cmbio, que, se no for devidamente neutralizada, torna a
taxa de cmbio supervalorizada no longo prazo e causa a desindustrializao.
Essa tendncia tem como causas a doena holandesa e as trs polticas habituais
equivocadas que citei anteriormente.
Se a doena holandesa for devidamente neutralizada, e se o governo rejeitar
firmemente as trs polticas habituais, a taxa de cmbio ser competitiva, e as
empresas industriais voltaro a ser viveis, ao mesmo tempo em que haver um
pequeno superavit em conta-corrente, que o nico resultado compatvel com
uma taxa de cmbio competitiva quando h doena holandesa neutralizada.
Os nicos pases que realmente realizaram o "catching up" no sculo 20 e se
tornaram desenvolvidos Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura no tiveram doena
holandesa a ser neutralizada e apresentaram superavits em conta-corrente na
maioria dos anos.
REFORMAS
Existe, portanto, uma sada para a crise. Que mais evidente para a crise de
longo prazo do que para a crise de curto prazo. Para sair da recesso o governo
est promovendo um ajuste fiscal. Em janeiro do ano passado, quando ele foi
decidido, os economistas no boletim "Focus" do Banco Central previam que a
economia cresceria 0,5% em 2015 (mas o PIB caiu cerca de 4%), e o ministro
Joaquim Levy previu um superavit primrio de 1,1% do PIB (mas afinal o que
tivemos foi um deficit primrio
de 2,1% do PIB).
A recesso, portanto, est sendo muito mais grave do que foi previsto. Eu apoiei
desde o incio o ajuste, porque era uma condio para a superao da perda de
confiana do governo. Agora o problema no mais esse, e preciso que
repensemos o ajuste e, mais amplamente, a poltica fiscal.
Est na hora de distinguirmos a despesa corrente dos investimentos pblicos e
darmos mais nfase poupana pblica. O ajuste deve continuar e se aprofundar
na despesa corrente, estabelecendo metas precisas de sua reduo, enquanto o
governo inicia o mais rapidamente possvel um plano de investimento prprio na
infraestrutura, alm do realizado por meio de concesses.
O superavit primrio continua a ser uma mtrica adotada, mas dele se retira o
investimento pblico, que passa a obedecer um conjunto de novas normas
oramentrias que definam qual deva ser seu valor em relao ao PIB. E se passa
a tambm medir a poupana pblica, com o objetivo de voltar a torn-la positiva.
Ainda no plano fiscal, o governo est comprometido com a reforma da
Previdncia especificamente com a definio de uma idade mnima para a
aposentadoria. Isso importante, mas deve ser complementado com a
eliminao de isenes de contribuio previdenciria de organizaes de todos
os tipos: igrejas, entidades sem fins lucrativos etc.; se elas merecem subsdios,
estes devem estar no Oramento da Repblica.
Quanto ao cmbio, neste ltimo ano o real desvalorizou-se, em termos reais,
45%, e todos esto agora de acordo que uma taxa de cmbio entre R$ 3,80 e R$
4,00 por dlar a taxa de equilbrio competitivo. Isto mostra a
irresponsabilidade daqueles direita e esquerda que se declaravam satisfeitos
enquanto o real permaneceu por vrios anos em torno de R$ 2,60. Mostra quo
grande era a desvantagem competitiva da indstria.
No curto prazo, o governo j est agindo para criar linhas de crdito para as
empresas industriais que voltaram a se tornar competitivas, ou potencialmente
competitivas, graas desvalorizao cambial.
Mas elas s investiro se tiverem alguma garantia de que o real no voltar a se
apreciar. preciso, portanto, fazer uma reforma cambial que d ao governo
instrumentos para neutralizar a tendncia supervalorizao cclica e crnica da
taxa de cmbio.
Dessa poltica devero fazer parte (a) a criao de um Conselho Cambial
Nacional que defina em torno de que faixa deve a taxa de cmbio real flutuar; (b)
um mecanismo de neutralizao da doena holandesa essencialmente um
sistema de reteno cambial varivel com o preo internacional de cada
commodity, cuja alquota seria zero, mas que subiria e impediria a
desvalorizao quando o preo das commodities voltasse a crescer; e (c) a
rejeio das trs polticas habituais j citadas. Outra reforma urgente, que ainda
no est na agenda do pas, a desindexao. Sem a desindexao completa o
custo de combater a inflao muito grande.
preciso que o Estado brasileiro seja proibido por lei de participar de contratos
ou proporcionar instrumentos financeiros com correo monetria. A indexao
formal foi a causa principal da alta inflao inercial de 1980-94.
O Brasil precisa, tambm, de uma reforma tributria. No apenas da reforma
tributria h muito em pauta, que acaba com a guerra fiscal entre os Estados, que
j devia ter sido aprovada, mas de uma reforma que torne mais progressivos os
impostos no Brasil. No com poltica fiscal que se diminui a desigualdade, mas
com poltica tributria e despesa social. E a diminuio das desigualdades uma
prioridade nacional.
CONSUMO
Eu sei que no ser fcil realizar essas reformas. Os brasileiros so vtimas, desde
os anos 1980, de dois problemas culturais que convergem perversamente para
polticas econmicas equivocadas e para o populismo econmico. Refiro-me
alta preferncia pelo consumo imediato e perda da ideia de nao.
A alta preferncia pelo consumo imediato est em toda parte. Est na falta de
disposio dos brasileiros no apenas dos pobres mas tambm dos ricos de
poupar. E ela se expressa objetivamente em dois males econmicos: na falta de
poupana pblica e no excesso de "poupana externa", ou seja, de deficits em
conta-corrente que mantm a taxa de cmbio apreciada no longo prazo.
Quanto falta de poupana pblica, para os liberais o Estado no precisa poupar,
porque no precisa nem deve investir; quem deve poupar o setor privado. Para
os desenvolvimentistas sociais, o Estado deve sempre dar preferncia s
despesas sociais.
Ora, o investimento pblico fundamental para o desenvolvimento econmico e,
por mais nobre que seja o gasto social, deve haver espao fiscal para ele. Um
investimento pblico em torno de 20% do total dos investimentos no concorre,
mas estimula o investimento privado.
Mas alm da convergncia populista de liberais e desenvolvimentistas em torno
do cmbio apreciado, a qual expressa sua preferncia objetiva pelo consumo
imediato, temos a convergncia igualmente perversa entre essa preferncia e a
perda da ideia de nao. Um projeto de desenvolvimento econmico sempre
um projeto de sofisticao produtiva de transferncia de mo de obra para
setores com maior valor adicionado per capita que pagam salrios maiores, que
s vivel quando a taxa de cmbio flutua em torno do equilbrio industrial ou
competitivo.
Ora, uma taxa de cmbio competitiva nos pases em desenvolvimento no
interessa aos pases ricos, para os quais nossos deficits em conta-corrente
apresentam uma dupla vantagem: reduzem nossa capacidade de competir e
legitimam os investimentos de suas empresas multinacionais, os quais, como j
vimos, acabam financiando muito mais o consumo do que o prprio
investimento.
Essas ideias que estou apresentando precisam ser debatidas. No esto nos
livros-texto e no fazem parte das crenas e das preocupaes da direita e da
esquerda da maioria dos liberais e dos desenvolvimentistas. Elas esto
baseadas no novo desenvolvimentismo que defende, alm de responsabilidade
fiscal, responsabilidade cambial; que afirma que o Brasil deve ter uma poltica
cambial coerente, cujo objetivo deve ser um pequeno superavit em conta-
corrente, porque apenas ele compatvel com uma taxa de cmbio competitiva;
que rejeita tanto um "capitalismo sem lucro", como defende na prtica boa parte
da esquerda, quanto uma "desigualdade necessria", como quer a direita.
Para se tornar realidade, uma poltica econmica nessa linha depende de um
grande acordo nacional, que associe desenvolvimento econmico com reduo
das desigualdades. E depende de nossa determinao como povo de nos
integrarmos, sim, na economia mundial, mas de forma competitiva, no de forma
subordinada.