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REFERENCIAL BÁSICO DE

GOVERNANÇA
APLICÁVEL A ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASIL | TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO | 18 de outubro de 2013

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.............................................................................................................................................................................................................. 5
Histórico ................................................................................................................................................................................................................... 5
Governança: um pouco de história .......................................................................................................................................................... 5
Governança no setor público ..................................................................................................................................................................... 6
CAPÍTULO 1. CONCEITOS FUNDAMENTAIS ................................................................................................................................................. 9
1.1 Papéis e responsabilidades envolvidos na governança no setor público ......................................................................... 10
1.2 Estruturas de governança no setor público ................................................................................................................................... 10
1.3 Funções da governança e da gestão .................................................................................................................................................. 12
CAPÍTULO 2. PRINCÍPIOS, DIRETRIZES E NÍVEIS DE ANÁLISE ........................................................................................................ 14
2.1 Princípios básicos da governança no setor público ................................................................................................................... 14
2.2 Diretrizes para a boa governança ....................................................................................................................................................... 15
2.3. Níveis de análise ........................................................................................................................................................................................ 16
2.3.1. Mecanismos de governança ........................................................................................................................................................ 16
2.3.2. Componentes ..................................................................................................................................................................................... 17
CAPÍTULO 3. COMPONENTES E PRÁTICAS DE GOVERNANÇA ......................................................................................................... 18
COMPONENTE L1. Pessoas e competências .......................................................................................................................................... 19
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 19
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 19
COMPONENTE L2. Princípios e comportamentos .............................................................................................................................. 21
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 21
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 21
COMPONENTE L3. Liderança organizacional ....................................................................................................................................... 22
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 22
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 22
COMPONENTE E1. Relacionamento com partes interessadas ...................................................................................................... 23
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 23
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 24
COMPONENTE E2. Estratégia organizacional ...................................................................................................................................... 25
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 25
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 25
COMPONENTE E3. Alinhamento transorganizacional ..................................................................................................................... 27
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 27
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 27
COMPONENTE E4. Estrutura de governança ........................................................................................................................................ 28
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 28
COMPONENTE C1. Gestão de riscos e controle interno ................................................................................................................... 29

Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 29
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 29
COMPONENTE C2. Auditoria interna ....................................................................................................................................................... 30
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 30
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 30
COMPONENTE C3. Accountability e transparência ............................................................................................................................ 31
Práticas ............................................................................................................................................................................................................. 31
Termos relacionados .................................................................................................................................................................................. 31
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................................................................................................... 32
APÊNDICES I. Perspectivas de observação ................................................................................................................................................. 37
Perspectivas de observação..................................................................................................................................................................... 38
Governança sob a perspectiva sociedade e Estado ....................................................................................................................... 38
Governança sob a perspectiva de entes federativos, esferas de poder e políticas públicas ....................................... 39
Governança sob a perspectiva de órgãos e entidades ................................................................................................................. 39
Governança sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais ....................................................................................... 39
Relação entre as perspectivas ................................................................................................................................................................ 40

foram realizados estudos e desenvolvidas múltiplas estruturas de governança. donos do capital) e passaram à administração de terceiros. O produto deste trabalho foi organizado em três capítulos: o primeiro apresenta uma síntese de referências e conceitos associados à governança. com vistas a apoiar a investigação independente e induzir à melhoria da governança. o Banco da Inglaterra criou uma comissão para elaborar o Código das Melhores Práticas de Governança corporativa. reduzir conflitos. (b) servir de referencial para a realização de ações de controle externo sobre governança no setor público. Trata-se de uma. organização que. é papel do Estado regular as organizações. e o terceiro caracteriza os principais mecanismos e componentes de governança que são aplicáveis aos órgãos e às entidades da administração pública. Em muitos casos há divergência de interesses entre proprietários e administradores. inicialmente nas organizações privadas. Para melhorar o desempenho organizacional. 5 INTRODUÇÃO O presente trabalho tem por objetivos: (a) servir de guia para a implementação do objetivo estratégico “promover a melhoria da governança no TCU”. leva a um potencial conflito de interesse entre eles. Anos depois. nos Estados Unidos. o que. entre as múltiplas organizações científicas que promovem . nos Estados Unidos. fundou-se o European Corporate Governance Institute (ECGI). o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) publicou o Internal control - integrated framework. que desenvolveram um dos primeiros estudos acadêmicos tratando de assuntos correlatos à governança. Histórico A origem da governança está associada ao momento em que organizações deixam de ser geridas diretamente por seus proprietários (p. cujo objetivo era melhorar as práticas de governança na divulgação de relatórios financeiros. definido no PET-TCU 2011-2015. em 2002. o segundo expõe princípios e diretrizes para boa governança no setor público. trabalho que resultou no Cadbury Report. é responsável por proteger investidores. na medida em que ambos tentam maximizar seus próprios benefícios. ainda hoje. Nessa mesma linha. De acordo com Berle e Means (1932). a Lei Sarbanes-Oxley. no contexto americano. Anos mais tarde. garantir a justiça. poder e autoridade. e (c) ser útil para interessados na melhoria da governança. Governança: um pouco de história Embora o substantivo governança date de idades remotas. Em 1992. alinhar ações e trazer mais segurança para proprietários. ex. a ordem e a eficiência dos mercados e facilitar a formação de capital. o conceito e a importância que atualmente lhe são atribuídos foram construídos nas últimas três décadas. em 1934. no começo da década de 90. depois de escândalos envolvendo demonstrações contábeis fraudulentas ratificadas por empresas de auditorias. a US Securities and Exchange Comission. momento histórico marcado por crises financeiras. em decorrência do desequilíbrio de informação. publicou-se. No mesmo ano. a quem foi delegada autoridade e poder para administrar recursos pertencentes àqueles. foi criada.

documento que define quatro princípios básicos de governança aplicáveis ao contexto nacional: transparência. Em 2002. a fim de torná-lo mais abrangente possível e adaptável a outros tipos de organizações. lançou novas versões (2004 e 2009) do Código das melhores práticas de governança corporativa. Na mesma disposição. integridade e prestação de contas. Segundo o IBGC. O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC). primariamente. como o estudo nº 13 . como Terceiro Setor. dedicam-se a promover a governança (ECGI.integrated framework. o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI). 2001). fundações e órgãos governamentais. desde então. No mesmo ano. Governança no setor público Especificamente no que se refere ao setor público. Em 2004. apesar de o código ter sido desenvolvido. compromisso e integração. estatais. o Guia de melhores práticas para a governança no setor público. publicou-se um panorama sobre a governança corporativa no Brasil (MCKINSEY e KORN/FERRY. entre outros. Em 2001. o Australian National Audit Office (ANAO) publicou. as quais se relacionam e se complementam.Boa governança no setor público -.303/2001 alterou a 6. o G8. época em que o neoliberalismo floresceu com a intenção de reduzir o tamanho do Estado para fazê-lo mais eficiente. prestação de contas e responsabilidade corporativa. realizam pesquisas e mantém bases de dados internacionais de códigos e de princípios de governança. com ênfase na eficiência .do Guia de padrões de boa governança para serviços públicos. publicado em 2001. a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Esse contexto propiciou discutir a governança na esfera pública e resultou no estabelecimento dos princípios básicos que norteiam as boas práticas de governança nas organizações públicas (IFAC. a Lei 10. e buscou reduzir riscos ao investidor minoritário. dezenas de países passaram a se preocupar com aspectos relacionados à governança e diversos outros códigos foram publicados. 2001): transparência. a crise fiscal dos anos 1980 exigiu novo arranjo econômico e político internacional. a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) também publicou recomendações sobre governança. organizações como a reunião dos oito países mais desenvolvidos. No Brasil. assim como garantir sua participação no controle da empresa. Essa tendência de tornar o setor público mais eficiente e ético foi reforçada pela publicação conjunta em 2004 — pelo The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) e pelo Office for Public Management Ltd (OPM) . 2013). em que ratifica os princípios preconizados pelo IFAC e acrescenta outros três: liderança. o COSO publicou o Enterprise risk management .404/1976. Atualmente. com foco em organizações empresariais. o crescente interesse pelo tema não é diferente. em 2003. Nos anos seguintes outros trabalhos foram publicados. cooperativas. das sociedades por ações. Tanto no setor privado quanto no público. equidade. existem iniciativas de melhoria da governança. ao longo do documento foi utilizado o termo organizações. documento que ainda hoje é tido como referencência no tema gestão de riscos. 6 fóruns. Nos anos que se seguiram. cujos seis princípios alinham-se aos já apresentados. do International Federation of Accountants (IFAC).

mas emana do povo. (l) avaliar o desempenho e a conformidade da organização e da liderança. Segundo essas organizações. (m) garantir a existência de um sistema efetivo de gestão de riscos. 2“A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União. e o Institute of Internal Auditors (IIA). art. orçamentária. organizou política e administrativamente o Estado2 e os Poderes3. A Constituição Federal de 1988 estabelece. os Estados. e instituiu estruturas de controle interno e externo5. a boa governança no setor público permite (IFAC. 5 “A fiscalização contábil. o Executivo e o Judiciário” (BRASIL. nos termos desta Constituição” (BRASIL. no caput do art.. o Legislativo. (i) definir claramente processos. iniciativa privada). A Assembleia Nacional Constituinte de 1988. habilidades e atitudes (competências individuais). responsável. o Executivo e o Judiciário são Poderes da República. balancear interesses e envolver efetivamente os stakeholders (cidadãos. (o) controlar as finanças de forma atenta. garantir a transparência e a efetividade das comunicações. No Brasil. o Distrito Federal e os Municípios. instituiu sistema de freios e contrapesos4. 1988. 2º). nos últimos anos.] constitui-se em Estado Democrático de Direito”. responsabilidades e limites de poder e de autoridade. Executivo e Judiciário e. e manter o foco nesse propósito. garantindo-lhes prerrogativas para o bom exercício delas. 5º da Constituição Federal. papéis. . 3 “São Poderes da União. e pareça. isso significa dizer que o cidadão tem poder para escolher seus representantes e que o poder não está concentrado no governo. Em termos de governança. (c) ter clareza acerca de quais são os produtos e serviços efetivamente prestados para cidadãos e usuários. independentes e harmônicos. e pelo sistema de controle interno de cada Poder” (BRASIL. mantendo a sociedade informada acerca das decisões tomadas e dos riscos envolvidos. pois ao mesmo tempo que previu diversas e diferentes funções estatais para cada um dos Poderes. organizações como o Independent Commission for Good Governance in Public Services (ICGGPS). normas e padrões. legitimidade. mediante controle externo. tempestivas. 2013b): (a) garantir a entrega de benefícios econômicos. controlar a corrupção.. diversas leis e decretos foram publicados de modo a institucionalizar direta ou indiretamente estruturas de governança. relevantes e compreensíveis). 2003). mantendo um balanceamento adequado entre eles. é importante garantir o comportamento ético. 1988. quanto à legalidade. 70). 7 e na eficácia. comprometido e transparente da liderança. o tema foi levado à pauta dos poderes Legislativo. estabeleceu um sistema complexo de freios e contrapesos para harmonizá-los em prol da sociedade” (MORAES. será exercida pelo Congresso Nacional. códigos. (n) utilizar-se de controles internos para manter os riscos em níveis adequados e aceitáveis. 18). (f) dialogar com e prestar contas à sociedade. 4 “A constituição ao determinar que o Legislativo. adotou a doutrina constitucional norte-americana do check and balances. independentes e harmônicos entre si. operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. (j) institucionalizar estruturas adequadas de governança. definiu e segregou papéis e responsabilidades. art. que “a República Federativa do Brasil [. 1 Art. art. (e) possuir e utilizar informações de qualidade e mecanismos robustos de apoio às tomadas de decisão. com vistas a criar as condições necessárias à governança do Estado. (h) promover o desenvolvimento contínuo da liderança e dos colaboradores. robusta e responsável e (p) prover aos cidadãos. o Banco Mundial. (k) selecionar a liderança tendo por base aspectos como conhecimento. avaliaram as condições necessárias à melhoria da governança nas organizações públicas e concordam que. Além do IFAC. observar e garantir a aderência das organizações às regulamentações. financeira. sociais e ambientais para os cidadãos. usuários de serviços. implementar efetivamente um código de conduta e de valores éticos. íntegro. (b) garantir que a organização seja. (d) ser transparente. dados e informações de qualidade (confiáveis. 1988. aplicação das subvenções e renúncia de receitas. responsável para com os cidadãos. todos autônomos. economicidade. (g) garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados aos cidadãos. do CIPFA e do OPM. 1º. fixou direitos e garantias fundamentais dos cidadãos1. acionistas. para melhor atender aos interesses da sociedade.

estruturas adicionais de governança foram institucionalizadas em esfera federal. (11) responsabilidade social. profissional e focado no alcance de resultados que estejam alinhados com suas expectativas. 6 Fundamentos do GesPública: (1) pensamento sistêmico. que asseguram o direito fundamental de acesso à informação e facilitam o monitoramento e o controle de atos administrativos e da conduta de agentes públicos.171. de 22 de Junho de 1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101. (4) liderança e constância de propósitos. (7) geração de valor.527. (12) controle social e (13) gestão participativa. (b) o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública). de 18 de novembro de 2011). entre eles: (a) o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1. direcionamento e monitoramento de ações. que têm por objeto focar aspectos éticos e morais e o comportamento da liderança. quer exercer seu papel de principal interessado nos resultados do Estado e demanda dele novas estruturas de governança que possibilitem a ela o desempenho de funções de avaliação. (10) desenvolvimento de parcerias. 8 Embora bastante avançadas. Embora as estruturas supracitadas tenham contribuído para a melhoria da capacidade de governança e gestão do Estado brasileiro. como a Lei de Acesso à Informação (Lei 12. (2) aprendizado organizacional. (8) compromentimento com as pessoas. (6) visão de futuro. (9) foco no cidadão e na sociedade. enfim. as estruturas de governança instituídas constitucionalmente podem não ser suficientes para estimular os agentes públicos a agirem unicamente em prol do atendimento dos interesses da sociedade. instituído em 2005 e revisado em 2009 e em 2013. de 4 de maio de 2000). (3) cultura de inovação. cujos treze fundamentos6 norteiam-se pelos princípios constitucionais da administração pública e pelos fundamentos da excelência gerencial contemporânea. Por esse motivo. (5) orientação por processos e informações. . ainda existem problemas a serem tratados: a sociedade espera da liderança governamental um comportamento mais ético. e (c) os instrumentos de transparência.

como artigos científicos. 2001). International public sector study 13 (IFAC. incluindo diferentes esferas. (b) entes federativos. 2001). e Programa nacional de gestão pública e desburocratização (BRASIL. Guidelines for internal control standards for the public sector (INTOSAI. com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. e (d) atividades intraorganizacionais. Governança corporativa de tecnologia da informação (ABNT. 2009). e a quarta reduz os riscos. Enquanto a primeira define as regras e os princípios que orientam a atuação dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e cria as condições estruturais de administração e controle do Estado. 2013). CONCEITOS FUNDAMENTAIS Para organização do presente referencial. 2009b). com adaptações. otimiza os resultados e agrega valor aos órgãos ou entidades.integrated framework (COSO. níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada. Conforme detalhado no apêndice I. Good governance standard for public services (CIPFA. (c) órgãos e entidades. a terceira garante que cada órgão ou entidade cumpra seu papel. podendo ser aplicado. modelos e códigos de diversos países. 2009). foram sintetizados conceitos. 2009).integrated framework (COSO. 2013b). fundamentos e princípios relevantes para a compreensão e a melhoria da governança e da gestão no contexto do setor público. 2004). Public sector governance in Australia (ANU. foram consultados diversos documentos correlatos. poderes. Enterprise risk management . esferas de poder e políticas públicas. às outras perspectivas de observação. 9 CAPÍTULO 1. International professional practices framework (IIA. . 2013). 2012). a governança no setor público pode ser analisada sob quatro perspectivas de observação: (a) sociedade e Estado. 2004). 2006). direcionar e monitorar a atuação da gestão. a segunda se preocupa com as políticas públicas e com as relações entre estruturas e setores. Internal control management and evaluation tool (GAO. padrões. estratégia e controle postos em prática para avaliar. Norma de gestão de riscos . entre os quais: Código das melhores práticas de governança corporativa (IBGC. Internal control . 2004). À luz dessas e de outras fontes. Este referencial tem por objeto de análise a governança de órgãos e entidades da administração pública. Good governance in the public sector (IFAC. 2000). Government governance: corporate governance in the public sector (NETHERLANDS. Com base nessas fontes é possível fazer a seguinte conceituação: Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança.princípios e diretrizes (ABNT. Guide for board members of public bodies in Scotland (SCOTTISH.

1 Papéis e responsabilidades envolvidos na governança no setor público Quando se fala em governança.2 Estruturas de governança no setor público A estrutura de governança reflete a maneira como diversos atores se organizam. 2005). do art. no exercício de suas atribuições. 1. que compartilham finalidades e valores e se manifestam de forma conjunta e ordenada. dois tipos básicos de atores estão envolvidos: principal e agente. 1º. . “principal” são aqueles que detêm o poder social. . da Constituição Federal de 1988. nos termos desta Constituição". auditoria e monitoramento independente e. existem estruturas de governança externas e internas a órgãos e entidades: . bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas devendo agir nos casos em que desvios forem identificados. “agentes”. interagem e procedem para obter boa governança. pela comunicação dos fatos às instâncias superiores de governança. "Todo o poder emana do povo. As organizações internas de governança são responsáveis por definir ou avaliar a estratégia e as políticas. enfim. Exemplos típicos dessas estruturas são os conselhos. Como esses atores se manifestam no setor público? De acordo com o parágrafo único. desempenhando importante papel para promoção da governança das organizações públicas. F IGURA 1 – A TORES E PAPÉIS Principal e agentes. infere-se que. a sociedade (DALLARI. As organizações externas de apoio à governança são responsáveis pela avaliação. responsáveis por garantir que a estratégia e as políticas formuladas atendam ao interesse público servindo de elo entre principal e agente. No contexto público. nos casos em que disfunções são identificadas. . podem se relacionar com outras partes interessadas de modo a criar um contexto capacitante para o desenvolvimento social. que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. 10 1. gerentes e colaboradores do setor público (Figura 1). pelo controle e pela regulação. no contexto público. Por analogia. Complementarmente. são aqueles a quem foi delegada autoridade para administrar os ativos e os recursos públicos. autoridades. As organizações externas de governança são responsáveis pela fiscalização. nesse contexto. enfim. dirigentes.

F IGURA 2 . Os dirigentes integram o nível tático da organização (p. chefes). que alguns agentes foram destacados. A autoridade máxima é a principal responsável pela gestão de órgãos ou entidades. responsáveis por estabelecer políticas e objetivos e prover direcionamento para a organização. . Os dirigentes superiores são gestores de nível estratégico. diretores. existem estruturas que são responsáveis pela administração executiva. supervisores. ex. 11 . os dirigentes e os gerentes. Os gerentes são membros da organização que ocupam cargos ou funções a partir do nível operacional (p. gerentes. bem como auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos. De forma geral. coordenadores e secretários). e a terceira executa processos produtivos finalísticos e de apoio. comunicando quaisquer disfunções identificadas à alta administração. administradores executivos diretamente ligados à autoridade máxima. . o sistema de governança em órgãos e entidades da administração pública pode ser assim representado: figura 2.S ISTEMA DE GOVERNANÇA EM ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Nota-se. . . Em complemento a essas. As organizações internas de apoio à governança realizam a comunicação entre partes interessadas internas e externas à administração. entre os quais: a autoridade máxima. os dirigentes superiores. Ao conjunto das duas primeiras denominamos alta administração. . ex. nesse sistema. direciona e monitora internamente órgãos ou entidades. Enquanto a primeira avalia. pela gestão tática e operacional. a segunda coordena a gestão operacional em áreas específicas.

portanto. preocupa-se com a eficiência das ações . enfim. sendo responsável pelo planejamento. ação. monitoramento e prestação de contas.3 Funções da governança e da gestão A governança de órgãos e entidades da administração pública envolve três funções básicas. Busca. 2013). monitora.RELAÇÃO ENTRE GOVERNANÇA E GESTÃO De acordo com o Banco Mundial. a articulação e a coordenação de políticas e planos. Enquanto a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais. F IGURA 3 . neste sentido. alinhando as funções organizacionais às necessidades das partes interessadas (usuários dos serviços. (c) envolver as partes interessadas. processos e tradições organizacionais que visam garantir que as ações planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK. (d) gerenciar riscos estratégicos. o desempenho e o cumprimento de políticas e planos. de controle. gestão diz respeito ao funcionamento do dia-a-dia de programas e de organizações no contexto de estratégias. alinhadas às tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008: (a) avaliar o ambiente. (e) gerenciar conflitos internos. execução. políticas. São funções da governança: (a) definir o direcionamento estratégico. e (c) monitorar os resultados. relaciona-se com processos de comunicação. o desempenho e os resultados atuais e futuros. e (g) promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a transparência. 2013). pelo manejo dos recursos e poderes colocados à disposição de órgãos e entidades para a consecução de seus objetivos. controle. Governança. (b) supervisionar a gestão. (f) auditar e avaliar o sistema de gestão e controle. os cenários. de análise e avaliação. (b) direcionar e orientar a preparação. confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das partes interessadas. a governança provê direcionamento. supervisiona e avalia a atuação da gestão. maior eficácia (fazer aquilo que é preciso. processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo órgão (WORLD BANK. que é certo para se alcançar determinado objetivo) e a maior efetividade (produzir os resultados pretendidos) das ações. de liderança. funções. cidadãos e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos. 12 1. tomada de decisão e direção. De modo complementar. com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas das partes interessadas (cidadãos e partes interessadas). governança diz respeito a estruturas.

Governança também se preocupa com a qualidade do processo decisório e sua efetividade: Como obter o maior valor possível? Como. por quem e por que as decisões foram tomadas? Os resultados esperados foram alcançados? A gestão. (d) garantir a eficiência administrativa. 13 (realizar tarefas da melhor forma possível. (e) manter a comunicação com as partes interessadas. (c) revisar e reportar o progresso de ações. e (f) avaliar o desempenho e aprender. por sua vez. . São funções da gestão: (a) implementar programas. parte da premissa de que já existe um direcionamento superior e que aos agentes públicos cabe garantir que ele seja executado da melhor maneira possível em termos de eficiência. em termos de custo-benefício). (b) garantir a conformidade com as regulamentações.

gerenciar e administrar bens e valores públicos. Transparência: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informações relativas à organização pública. de voto. pressupõe a existência de um Estado de Direito. de associação. refere-se à obrigação que têm os servidores em demonstrar serem dignos de confiança (IFAC. incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações (IBGC. de uma sociedade civil participativa no que tange aos assuntos públicos. estratégia e controle postos em prática para avaliar. Admite o ceticismo profissional de que nem sempre o que é legal é legítimo (BRASIL. zelo. tanto internamente quanto nas relações de órgãos e entidades com terceiros. 2010c). a probidade. direcionar e monitorar a atuação da gestão. conforme apresentado no capítulo 1. Eficiência: é fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao menor custo possível. arrecadar. a responsabilidade. Equidade: promover a equidade é garantir as condições para que todos tenham acesso ao exercício de seus direitos civis . 2010c). de políticas planejadas de forma previsível. igualdade entre gêneros -. educação. mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto (BRASIL. Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governança devem ter pela sustentabilidade das organizações. a equidade. para o propósito deste modelo adota-se. economia e observância às regras e aos procedimentos do órgão ao utilizar. políticos e sociais . . moradia. para ser efetiva. a transparência e a accountability. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira. Conforme sugerido pelo Banco Mundial (WORLD BANK. de uma burocracia imbuída de ética profissional. 2010). Legitimidade: princípio jurídico fundamental do Estado Democrático de Direito e critério informativo do controle externo da administração pública que amplia a incidência do controle para além da aplicação isolada do critério da legalidade.saúde. DIRETRIZES E NÍVEIS DE ANÁLISE Considerando que não existe uma definição única para o termo governança e tendo em vista que o objeto de análise do presente referencial são órgãos e entidades da administração pública. 2. 14 CAPÍTULO 2. segurança (BRASIL. mas se o interesse público.1 Princípios básicos da governança no setor público A governança pública. com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. sendo um dos requisitos de controle do Estado pela sociedade civil. visando sua longevidade. a eficiência. 2001). A adequada transparência resulta em um clima de confiança. Enfim. PRINCÍPIOS. 2012). aberta e transparente. de acesso à informação. são princípios da boa governança: a legitimidade. a seguinte definição: Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança. e de um braço executivo que se responsabilize por suas ações (WORLD BANK. 2007). Não basta verificar se a lei foi cumprida.liberdade de expressão. Probidade: trata-se do dever dos servidores públicos em demonstrar probidade. foi alcançado. 2007). o bem comum.

(e) ser claro sobre as relações entre os membros da alta administração e a sociedade. (o) garantir que a alta administração se comporte de maneira exemplar. efetivamente. bem como dos resultados esperados para cidadãos e usuários dos serviços. 2004). por meio de comportamento adequado. incluídas as empresas e organizações públicas. (j) desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo e avaliar o seu desempenho. (m) tomar ações ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas à sociedade. promovendo. as funções e os papéis definidos. (b) certificar-se de que os usuários recebem um serviço de alta qualidade. e (g) promover e demonstrar. (h) certificar-se de que um sistema eficaz de gestão de risco esteja em operação. e usar. efetivamente. 2010). (d) gerenciar riscos. para se ter uma boa governança. (n) tomar ações ativas e planejadas de responsabilização dos agentes. 2011). Os agentes de governança devem prestar contas de sua atuação de forma voluntária. certificando-se de seu cumprimento. assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões (IBGC. (i) certificar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as habilidades. na composição do corpo diretivo.2 Diretrizes para a boa governança Para alcançar boa governança em órgãos e entidades da administração pública é importante: (a) focar o propósito da organização em resultados para cidadãos e usuários dos serviços. (b) realizar. (e) desenvolver a capacidade e a eficácia do corpo diretivo das organizações. (c) certificar-se de que os contribuintes recebam algo de valor em troca dos aportes financeiros providos. 15 Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accountability como a obrigação que têm as pessoas ou entidades às quais se tenham confiado recursos. . (g) ter. e (p) colocar em prática os valores organizacionais. estruturas de aconselhamento. (d) definir claramente as funções das organizações e as responsabilidades da alta administração e dos gestores. (l) compreender as relações formais e informais de prestação de contas. continuidade e renovação. 2. (f) ser rigoroso e transparente sobre a forma como as decisões são tomadas. Ainda conforme o CIPFA (2004). sustentando e garantindo a efetividade da governança. bem como engajar. e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (BRASIL. de assumir as responsabilidades de ordem fiscal. como indivíduos e como grupo. (k) equilibrar. organizações parceiras e partes interessadas. (c) tomar decisões embasadas em informações de qualidade. (f) prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas. os valores da boa governança (CIPFA. é fundamental atentar para as seguintes diretrizes: (a) ter clareza acerca do propósito da organização. apoio e informação de boa qualidade. gerencial e programática que lhes foram conferidas. o conhecimento e a experiência necessários para um bom desempenho.

definição e alcance da estratégia. responsáveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizações e liderando os processos de trabalho. Entretanto. capacitadas. para que esses processos sejam executados. que assegure a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança. definição e monitoramento de objetivos de curto. necessidades e expectativas das partes interessadas. Para isso. direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatória. Mecanismos Itens de Componentes Práticas de governança controle F IGURA 4 . quais sejam: pessoas íntegras. 16 2.N ÍVEIS DE ANÁLISE DO REFERENCIAL BÁSICO DE GOVERNANÇA 2. alinhamento de estratégias e operações das unidades de negócio e organizações envolvidas ou afetadas. F IGURA 5 . envolvendo aspectos como: escuta ativa de demandas. existem riscos. não produzem todos os resultados potencialmente esperados. . avaliação e prospecção de cenários. isoladamente. alguns mecanismos devem ser adotados: a liderança.3. médio e longo prazo. os quais devem ser avaliados e tratados.1. os componentes. é conveniente o estabelecimento de controles e sua avaliação. Níveis de análise Considerando que a governança não é isenta de custos e que os mecanismos. avaliação do ambiente interno e externo da organização. Esses líderes são responsáveis por conduzir o processo de estabelecimento da estratégia necessária à boa governança.MECANISMOS DE GOVERNANÇA Liderança refere-se ao conjunto de práticas. a estratégia e o controle (Figura 5). de natureza humana ou comportamental. Mecanismos de governança Para que as funções de governança (avaliar. as práticas e os itens de controle (Figura 4).3. concebeu-se o presente referencial tomando por base quatro níveis de análise: os mecanismos de governança. competentes.

vinculou-se à cada prática um conjunto de itens de controle os quais constam de documento complementar a este referencial. foram associados um conjunto de práticas de governança. órgãos e entidades. Componentes A cada um dos mecanismos de governança foi associado um conjunto de componentes que contribuem direta. esferas de poder e políticas públicas. que têm a finalidade de contribuir para que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcançados. F IGURA 6 . (E2) estratégia organizacional. . De modo semelhante. para o alcance dos objetivos (Figura 6). 17 transparência e accountability.3. a prestação de contas das ações e a responsabilização pelos atos praticados. no entanto. São eles: (L1) pessoas e competências. (L3) liderança organizacional. 2. descritas no capítulo 3. (E1) relacionamento com partes interessadas. (E3) alinhamento transorganizacional. entre outras coisas.2. (L2) princípios e comportamentos. estratégia e controle) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de observação (sociedade e Estado. ou indiretamente. e atividades intraorganizacionais). devendo. (C1) gestão de riscos e controle interno. entes federativos. (E4) estruturas de governança. estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos níveis se reflitam em ações práticas pelos níveis subalternos. (C2) auditoria interna. De forma geral os três mecanismos propostos (liderança.COMPONENTES DOS MECANISMOS DE GOVERNANÇA Vinculados a cada componente. que envolve. e (C3) accountability e transparência.

e associado glossário de termos relacionados. COMPONENTES E PRÁTICAS DE GOVERNANÇA Para cada um dos componentes dos mecanismos de governança foi feita breve descrição. 18 CAPÍTULO 3. portanto. identificadas práticas. não sendo. exaustivas. . serão caracterizados cada um dos componentes e apresentadas práticas de governança a eles relacionados. F IGURA 7 – COMPONENTES DO REFERENCIAL BÁSICO DE GOVERNANÇA A seguir. Cabe destacar que as práticas apresentadas representam um referencial básico.

Pessoas e competências Os resultados de qualquer organização dependem fundamentalmente das pessoas que nela trabalham. habilidades e atitudes dos dirigentes em prol da otimização dos resultados organizacionais. numa determinada situação ou contexto. São adquiridos ao longo da vida. Práticas Prática L1. no contexto de trabalho. Por essa razão. Termos relacionados Gestão de pessoas: conjunto de práticas gerenciais e institucionais que visam a estimular o desenvolvimento de competências. não apenas por meio da educação escolar ou treinamentos formais.3. a melhoria do desempenho. 2013). Prática L1. Assegurar a adequada capacitação dos membros da alta administração e da gestão operacional. Prática L1. 2013).1. Habilidades: decorrem da capacidade do indivíduo em aplicar o conhecimento no sentido de saber como fazer algo para lidar com determinada situação ou contexto. Competência: é a mobilização de conhecimentos. é fundamental mobilizar conhecimentos. individualmente ou em equipe. 2013).2. mas também por meio de leitura. de modo que as competências necessárias à execução de suas atividades sejam desenvolvidas. Prática L1. 2006). que lhe permitem identificar o que fazer. Para isso. Implicam realizar uma tarefa física (motora ou manipulativa) ou intelectual (processos ou operações mentais) (BRASIL. habilidades e atitudes do servidor. a seleção e a nomeação de membros da alta administração e da gestão operacional. as boas práticas preconizam que os membros da alta administração devem ter as competências necessárias para o exercício do cargo. para. . a organização deve contar com profissionais que possuam as competências necessárias. outras estratégias informais ou mesmo a partir da experiência (BRASIL. Estabelecer sistema de avaliação de desempenho dos membros da alta administração e da gestão operacional. e por que fazer.4. Utilizar processo transparente e formalizado que oriente a indicação. 19 COMPONENTE L1. No contexto da governança. alcançar os resultados esperados pela organização (BRASIL. Conhecimentos: são informações assimiladas pelo indivíduo. Garantir que o conjunto dos benefícios da alta administração seja transparente e adequado para atrair bons profissionais e estimulá-los a se manterem focados nos resultados organizacionais. a motivação e o comprometimento dos servidores com a instituição. bem como a favorecer o alcance dos resultados institucionais (BRASIL. O processo de capacitação deve ser realizado quando esses forem nomeados para novas funções ou quando se fizer necessário.

mas também a existência de algum mecanismo de acompanhamento que permita corrigir desvios para assegurar que a execução corresponda ao que foi planejado (LUCENA. de acompanhamento e de avaliação propriamente dita (GUIMARÃES. 1998). 1977. Decorrem de sentimentos. 20 Atitudes: envolvem ações do indivíduo. 1994). 2013c). . 2013). em síntese. crenças e valores de aceitação ou rejeição em relação a pessoas. comparar os resultados alcançados com os esperados (planejados). Avaliar: significa. que refletem sua predisposição ou motivação a querer fazer algo para lidar com determinada situação ou contexto. ALURI e REICHEL. Isso pressupõe não só a comparação entre o que se espera do indivíduo em termos de realização (resultado esperado) e a sua atuação efetiva (trabalho realizado). objetos ou situações (BRASIL. O termo gestão dá ao mecanismo de avaliação a conotação de um processo que envolve atividades de planejamento. Avaliação de desempenho: refere-se à avaliação dada a um servidor pelo exercício de suas atividades profissionais ao longo de um determinado período avaliativo e ao alcance de metas previamente negociadas (BRASIL. de forma que apenas o trabalho previamente planejado deve ser objeto de avaliação. Gestão do desempenho: a gestão de desempenho surgiu nos últimos anos como um conceito alternativo às técnicas tradicionalmente utilizadas para a avaliação de desempenho.

à moralidade. Princípios e comportamentos No empenho pela excelência na prestação de serviços. legais e institucionais e no código de ética e conduta adotado. da alta administração e de gerentes. Estabelecer mecanismos de controle adequados para evitar que preconceitos. a solidariedade e a equidade. com integridade e com observância e cumprimento da lei. baseados nos valores e princípios constitucionais. servindo de exemplo para todos. Agir de acordo com padrões de comportamento. as organizações devem contar. o zelo. Adotar código de ética e conduta formalmente instituído e suficientemente detalhado e claro que defina padrões de comportamento aplicáveis aos membros dos conselhos. vieses ou conflitos de interesse influenciem as decisões e as ações de membros dos conselhos. A IFAC (2013) orienta que um dos princípios da boa governança consiste no comprometimento da alta administração com valores éticos. Prática L2. à eficiência e à ética. Os padrões de comportamento exigidos das pessoas vinculadas às organizações do setor público devem estar definidos em códigos de ética e conduta formalmente instituídos. a responsabilidade. 2001). em seu quadro. . é papel dos dirigentes. com pessoas que possuam as competências (conhecimentos. 2004). a justiça. a lealdade.2. claros e suficientemente detalhados. gestores e colaboradores (IFAC. Ética: significa tomar decisões e agir pautando-se pelo respeito e compromisso com o bem. habilidades e atitudes) necessárias e que demonstrem elevados padrões de conduta ética. Contribuir para a boa reputação da organização por meio de boas relações com o cidadão e com outras instituições. aos da alta administração e aos gerentes da organização. à impessoalidade. 21 COMPONENTE L2.1. que deverão ser observados pelos membros da alta administração. Práticas Prática L2.4. Termos relacionados Princípios de conduta: dizem respeito ao estabelecimento e ao incentivo à aplicação de princípios associados à legalidade. Portanto. a isenção. à publicidade. o decoro. a dignidade. Prática L2.3. Prática L2. exercer a liderança na promoção de valores éticos e de altos padrões de comportamento (OCDE. a honestidade.

sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente utilizada para esse fim. a alta administração estabelece uma estrutura de unidades e subunidades funcionais. Avaliar.3. decisões e atividades críticas devem ser tomadas ou executadas por colegiado constituído por membros competentes e mutuamente independentes. Política de incentivo: diz respeito à instituição de mecanismos de incentivo (financeiro ou não) que possam estimular os agentes públicos a agirem em conformidade com os interesses da sociedade.2. Termos relacionados Balanceamento de poder e autoridade: sugere que se deve evitar a concentração de poder. decorre da aplicação dos princípios da coordenação. . Prática L3. da delegação de competência (BRASIL. também chamado de sistema de liderança (BRASIL. Por esses princípios fundamentais. 22 COMPONENTE L3. nomeia gestores para chefiá-las e a eles delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos alocados) para executar os planos em direção ao cumprimento dos objetivos e das metas institucionais. Por isso. Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos de auditoria e garantir que sejam adotadas as providências cabíveis. Liderança organizacional O modelo de liderança organizacional. Definir os papéis e distribuir as responsabilidades entre os membros dos conselhos. especialmente o alcance de metas institucionais e o comportamento dos membros da alta administração e dos gerentes.1. da alta administração e os gerentes.4. Como regra básica. da cúpula da organização. a alta administração é responsável pela definição e avaliação dos controles internos que mitigarão o risco de mau uso do poder delegado. de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas. Papéis e responsabilidades da alta administração: diz respeito à criação de estruturas administrativas e à atribuição de responsabilidades aos membros. direcionar e monitorar a gestão da organização. Prática L3. perante as estruturas de governança (internas e externas). A responsabilidade final pelos resultados produzidos sempre permanece com a autoridade delegante. autoridade e responsabilidade nas mãos de um ou de poucos indivíduos. 2013b). Responsabilizar-se. 1967) e do modelo de governança adotado. pelo estabelecimento de políticas e diretrizes para a gestão da organização e pelo alcance dos resultados previstos. Prática L3. executivos e não executivos. Práticas Prática L3.

De forma geral. o grau de satisfação das partes interessadas com as estratégias e ações da organização. 2001) Para garantir esse alinhamento. Transparência é caracterizada pela possibilidade de acesso a todas as informações da organização pública.4. 2009). prestando contas e fornecendo informações completas. periodicamente. com outras instituições e com auditores. 23 COMPONENTE E1. claras e tempestivas (IFAC. Prática E1. econômicos e sociais. Avaliar. e sejam transparentes.3. Prática E1. Estabelecer relação objetiva e profissional com a mídia. para conhecimento de todas as partes interessadas. na sua gestão e nas pessoas que nela trabalham (IFAC. A adequada transparência resulta em clima de confiança. Estabelecer e divulgar canais de comunicação e consulta com as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade. Logo. assim como avaliar a imagem. Prática E1. a responsabilidade e discricionariedade dos dirigentes e gestores e a necessidade de prestar contas (IFAC. o alinhamento de suas ações com as expectativas das partes interessadas é fundamental para a otimização de resultados. precisas. essas organizações precisam satisfazer gama complexa de objetivos políticos. Prática E1. é essencial que as organizações estejam abertas a ouvir as partes interessadas para conhecer necessidades e demandas. Relacionamento com partes interessadas Considerando o crescente foco das organizações na prestação de serviços com eficiência. sendo um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado. Em termos finalísticos. ela assegura que as partes interessadas possam ter confiança no processo de tomada de decisão e nas ações das organizações do setor público. assim como os papéis e as responsabilidades definidos.1. a estrutura de governança vigente na organização. 2001). dos usuários e demais partes interessadas na definição de prioridades para alocação de recursos públicos. Estabelecer política de participação social. Publicar. . tanto internamente quanto nas relações da organização com terceiros (IBGC. um modelo de governança deve propiciar o equilíbrio entre as legítimas expectativas das diferentes partes interessadas. na qual se promova o envolvimento da sociedade.2. avaliem o desempenho e os resultados organizacionais. 2001) A transparência na aplicação dos recursos públicos e a prestação de contas são fundamentos da República e da democracia. o que as submete a um conjunto de restrições e influências externas diferentes daquelas enfrentadas por empresas do setor privado (IFAC. 2001). consideradas as características e possibilidades de acesso de cada público-alvo. a satisfação quanto a serviços e produtos fornecidos. Práticas Prática E1.5. a reputação e a confiança do público.

usuários de serviços. 1963 apud Freeman. entre outros (FREEMAN. com relação aos fornecedores. mídia e cidadãos em geral.6. pagar no tempo acordado. de modo a garantir a reputação da entidade (IFAC. 24 Prática E1. Relacionamento: os servidores públicos devem tratar os cidadãos de maneira solícita. fornecedores. 1984) ou funcionar adequadamente. destaca-se a importância de se assegurar que expectativas e necessidades das partes interessadas sejam conhecidas e levadas em consideração pelos gestores. sem permitir a predominância dos interesses de pessoas ou grupos. de modo a preservar a reputação da organização. 2001). 2001). . fidedigna e cortês. Termos relacionados Partes interessadas (Stakeholder): o termo refere-se aos grupos dos quais a organização depende para continuar a existir (SRI. planos. empregados. 1984). Devem também se relacionar com os colegas de trabalho com respeito e consideração e. tempestiva. investidores. cada qual com interesse legítimo na organização pública. Equilíbrio: nos recentes estudos sobre governança. mas não necessariamente com direitos de propriedade (IFAC. devem honrar os contratos. de modo a equilibrar as forças dos diversos grupos de interesse e minimizar riscos que possam impactar negativamente os resultados. servidores públicos. observar normativos e padrões de qualidade. clientes. No setor público abrange ainda: agentes políticos. ações. estratégias. serviços e produtos fornecidos pela organização atendam ao maior número possível de partes interessadas. Inclui acionistas. fornecedores. Assegurar que decisões. sociedade. de modo balanceado. equitativo.

Compreende sua missão. as oportunidades aos cidadãos. e qual impacto visa a produzir na sua clientela.1.3. garantindo alinhamento e oferecendo meios para medição do sucesso da estratégia. Estratégia organizacional Papel fundamental atribuído às organizações públicas é o de ampliar. da análise dos ambientes interno e externo e da sua missão institucional. para atuar de forma positiva em favor da sociedade.5. Objetivos estratégicos: são os fins a serem perseguidos pela organização para o cumprimento de sua missão e o alcance de sua visão de futuro. objetivos e metas. formula suas estratégias. Prática E2. Estabelecer política de gestão da estratégia.4. ou seja. Estabelecer política de gestão. a partir de sua visão de futuro. por que faz. Monitorar e avaliar a execução da estratégia. o qual lhe serve de guia. Termos relacionados Propósito da organização: diz respeito aos motivos pelos quais a organização foi criada. de modo focado. A visão é estabelecida sobre os fins da organização e corresponde à direção suprema que ela busca alcançar. de forma sistêmica e integrada. Missão: representa a razão da existência de uma organização. é necessária a adoção de ferramentas que orientem a administração na melhoria de seu desempenho. Assim. que permita o alinhamento de operações à estratégia e possibilite aferir o alcance de benefícios. eficácia e efetividade em benefício da sociedade. comprometimento das partes interessadas e foco em resultados. visando o atendimento de sua missão e a satisfação das partes interessadas (BRASIL. Constituem elo entre as diretrizes de uma . Prática E2. 25 COMPONENTE E2. a administração pública deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessário de modo a atuar com eficiência. os principais indicadores operacionais e os resultados da organização. Prática E2. para quem ela atua. Representa seu sonho de realidade futura. que considere aspectos como transparência. resultados. para si mesma. para cumprir bem a função. Comunicar às partes interessadas a estratégia da organização. Prática E2. É a imagem que ela tem a respeito de si e do seu futuro. visando o alcance dos objetivos institucionais e a maximização dos resultados. Visão de futuro: a expressão traduz a situação futura desejada pela organização. 2010). Estabelecer a estratégia da organização. sua visão de futuro e os resultados que ela pretende alcançar/entregar para a sociedade. as desdobra em planos de ação de longo e curto prazos e acompanha sua implementação.2. o ela faz. A organização. identificando responsabilidades. A elaboração de um plano estratégico tem como objetivo principal fornecer direcionamento comum a ser seguido por toda a organização. Dessa forma. Práticas Prática E2.

Política: conjunto de ações e decisões do governo. Gestão estratégica: conjunto de decisões estratégicas que determina o desempenho de uma organização no longo prazo. consideradas as demandas e expectativas dos clientes. Conjunto de decisões que determinam o desempenho da organização no curto. É a totalidade de ações. os desafios a serem enfrentados num determinado período. processos. 2008). de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisório e. 26 organização e seu referencial estratégico. Traduzem. médio e longo prazo. voltado para a solução (ou não) de problemas da sociedade. consequentemente. técnicas e atitudes administrativas que possibilitem avaliar as implicações futuras de decisões presentes. Planejamento: refere-se ao desenvolvimento de processos. pessoas. estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público (BRASIL. Gestão: consiste na utilização criteriosa de meios (recursos. Esse tipo de gestão inclui uma análise profunda dos ambientes interno e externo e a formulação. a avaliação e o controle da estratégia. metas e planos que os governos (nacionais. práticas) para alcançar um fim identificado. . maximizando resultados e minimizando deficiências. aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e desafios estabelecidos pela e para a organização. a implantação.

que as organizações públicas trabalhem em conjunto. de comum acordo. trabalhem juntos (MARTINS. para que os resultados esperados possam ser alcançados. Nesse sentido.2. Prática E3. Coordenação nas políticas: significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam políticas. administrativos. 27 COMPONENTE E3. 2007). Termos relacionados Política pública: conjunto articulado e estruturado de ações e incentivos que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores envolvidos (MARTINS. o que significa que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas entidades devem ser alinhados para se reforçarem mutuamente. econômicos e sociais. Ao trabalharem em conjunto. . Alinhamento transorganizacional MARINI e MARTINS (2006) defendem a necessidade de integração horizontal entre as políticas públicas. de forma a criar condições para a atuação conjunta e sinérgica. objetivos coerentes e alinhados entre todas as organizações envolvidas na implementação da estratégia. cada vez mais.1. Assim. para a governança efetiva. a fragmentação da missão e a sobreposição de programas tornam-se realidade generalizada no âmbito do governo e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. 2003). as organizações públicas podem melhorar e sustentar abordagens colaborativas para atingir as metas nacionais. Cada um dos múltiplos atores dentro do governo tem seus próprios objetivos. Nos casos de políticas de natureza transversal. Estabelecer mecanismos de articulação. Do contrário. evitando ainda superposições ou esforços mutuamente contraproducentes. institucionalizar mecanismos de comunicação. e regular as operações. de garantir o bem comum. é preciso definir objetivos coerentes e alinhados entre todos os envolvidos na implementação da estratégia para que os resultados esperados possam ser alcançados. comunicação e colaboração que permitam alinhar estratégias e operações das organizações envolvidas em políticas transversais. é importante manter a coerência e o alinhamento de estratégias e objetivos entre as organizações envolvidas. os objetivos ou os propósitos coletivos. Práticas Prática E3. Para atender sua finalidade. é essencial que haja mecanismos institucionalizados de coordenação. o setor público precisa ser capaz de coordenar múltiplos atores políticos. Estabelecer. A obtenção de resultados para a nação exige. especialmente. colaboração e articulação entre os atores envolvidos.

Prática E4. tomada de decisão. a gestão tática e a gestão operacional. de forma clara. procedimentos e regulamentos afetos a gestão da estrutura interna de governança. de modo a garantir o balanceamento de poder e a segregação de funções críticas. bem como os instrumentos de governança. implantar e manter em operação o sistema de governança da organização. a administração executiva.3. Definir os papéis e distribuir as responsabilidades entre os conselhos. Definir. Prática E4. Estrutura de governança Estruturas de governança são as estruturas responsáveis por definir. Definir organizações internas de apoio à governança e indicar como elas se relacionam com as demais organizações de governança. monitoramento e controle. Práticas Prática E4. dirigir e monitorar a organização. implementação e revisão de políticas.4. bem como os seguintes processos: elaboração. Estabelecer e manter política de delegação e de reserva de poderes. de forma a assegurar a capacidade de avaliar. . como as organizações de governança internas. 28 COMPONENTE E4.1. a alta administração e a gestão operacional. Prática E4.2.

2007).1. proveniente de fontes internas ou externas. originando. Fomentar a cultura de gestão de riscos como essencial para implementar a estratégia. Prática C1. os seguintes objetivos gerais serão alcançados: (1) execução ordenada.2. estruturado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que. dos processos organizacionais. (2) cumprimento das obrigações de accountability. ocorrência ou mudança em um conjunto específico de circunstâncias. e negativos. Termos relacionados Evento: incidente ou ocorrência. Monitorar e analisar a gestão de riscos e o sistema de controle interno. dessa forma. 2009b). com o potencial de agregar valor. o que significa prestar serviço de interesse público da melhor maneira possível (INTOSAI. que afeta a implementação da estratégia ou a realização de objetivos (INTOSAI. tomar decisões e realizar os objetivos da organização. (3) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicáveis. Estabelecer política e estrutura integrada de gestão de riscos e controles internos. econômica. O desafio da governança nas organizações do setor público é determinar quanto risco aceitar na busca do melhor valor para os cidadãos e demais partes interessadas. consultar e compartilhar informações regularmente com essas partes. (4) salvaguarda dos recursos. eficiente e eficaz das operações. 2004). a fim de assegurar que sejam eficazes e apoiem o desempenho organizacional. O modelo COSO II e a norma INTOSAI GOV 9130 integram o controle interno à gestão de riscos. Prática C1. Práticas Prática C1. Prática C1. O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrínseco à atividade que está sendo realizada. mau uso e dano (INTOSAI. para evitar perdas. Assegurar que a gestão de riscos e os controles internos sejam parte integrante. O instrumento de governança para lidar com esse desafio é a gestão de riscos. com o potencial de destruir valor. na consecução da missão da entidade. e não separados.3. . Abrange eventos positivos.4. 2007). Se o risco inerente estiver em um nível não aceitável para a organização. pode também consistir em alguma coisa não acontecer (ABNT. Gestão de riscos e controle interno Risco é o efeito da incerteza sobre os objetivos da organização (ABNT. ética. controles internos devem ser implementados pelos gestores para mitigar esses riscos. Considerar os riscos que têm impacto sobre outras organizações públicas e demais partes interessadas e comunicar. Prática C1.5. Controle interno é um processo integrado e dinâmico efetuado pela direção e pelo corpo de colaboradores. 29 COMPONENTE C1. uma conceituação e uma ferramenta mais robusta para assegurar o alcance dos objetivos organizacionais. 2009b).

2011. Modernamente. atuem de forma objetiva e com zelo profissional ao executar seus trabalhos. mas também o processo de gestão de risco e a governança da organização. as habilidades e outras competências requeridas para o desempenho eficaz das responsabilidades profissionais (IIA. a autoridade e a responsabilidade da atividade de auditoria interna. Práticas Prática C2. 2011. Estabelecer estatuto que defina o propósito. compreendendo todos os aspectos da atividade. Ela auxilia uma organização a realizar seus objetivos a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gestão de riscos. item 1210) Zelo profissional devido: zelo e habilidades esperados de um auditor interno razoavelmente prudente e competente (IIA.3. Prover condições para que a auditoria interna seja independente e para que os auditores internos sejam proficientes. controle e governança (IIA.1.4. ao pessoal e às propriedades físicas relevantes para o desempenho dos trabalhos de auditoria. Prática C2. desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização. item 1220) . a autoridade e a responsabilidade da auditoria interna. 2011) Proficiente: que detém os conhecimentos. autoriza o acesso aos registros. e define o escopo das atividades de auditoria interna (IIA. O estatuto de auditoria interna estabelece a posição da atividade de auditoria interna dentro da organização. Trata-se de uma atividade independente e objetiva de avaliação (assurance) e de consultoria. Auditoria interna A auditoria interna existe basicamente para avaliar a eficácia dos controles internos implantados pelos gestores.2. Termos relacionados Estatuto de auditoria interna: documento formal que define o propósito. 30 COMPONENTE C2. avaliando não só os processos de controle. 2011). Assegurar que a auditoria interna adicione valor à organização. Garantir que seja desenvolvido e mantido um programa de garantia de qualidade e melhoria da auditoria interna. a função da auditoria interna se expandiu. Prática C2. Prática C2.

Comprometer-se com a transparência da organização às partes interessadas. a implementaçao do sistema de governança deve incluir mecanismos de prestação de contas e de responsabilização para garantir a adequada accountability. composição e governança da organização (SLOMSKI. Prática C3. juntamente com os relatórios periódicos. Publicar relatórios periódicos de desempenho dos sistemas de governança e de gestão.1. O IFAC (2013) acrescenta a estes mecanismos a necessidade de um contexto de transparência para garantir a efetividade da accountability. nos termos da lei. realizadas pelos órgãos de controle externo. 2008). . Publicar. Prática C3. De ofício. 2009). Prática C3. Promoção da transparência por meio de informações claras e justas (IIA. admitindo-se o sigilo. Prática C3. Prática C3.4. oportunidades e riscos.2. o desejo de fazê-lo de forma voluntária. parecer da auditoria interna quanto à confiabilidade das informações prestadas. 2009). Transparência nas informações. inclusive situação financeira. Termos relacionados Accountability: conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações. as consequências de seus atos e omissões (IBGC. além do dever e da responsabilidade de prestar contas. 2010). mas contemplar também os demais fatores (inclusive intangíveis) que norteiam a ação gerencial e que conduzem à criação de valor para a organização (IBGC. garantir que sejam apurados os fatos com indício de irregularidade ou contrários à política de governança. como exceção. que impactem os negócios e que envolvam resultados. integralmente. A prestação de contas não deve restringir-se ao desempenho econômico-financeiro. de acordo com a legislação vigente e com os princípios de accountability. o desempenho das operações. A accountability envolve. especialmente nas de alta relevância.3. a regularidade das operações subjacentes. 31 COMPONENTE C3. Publicar eventuais avaliações da adequação e do desempenho dos sistemas de governança e de gestão. Práticas Prática C3. 2011). desempenho.6. A transparência deve situar-se dentro dos limites de exposição que não sejam conflitantes com a salvaguarda de informações (MATIAS-PEREIRA. garantindo-se maiores transparência e exposição das políticas públicas (MATIAS-PEREIRA. Transparência: divulgação oportuna de todas as questões relevantes relacionadas à organização. 2010). Tradicionalmente. Publicar a decisão quanto à regularidade das contas proferida pelo órgão de controle externo. promovendo a responsabilização em caso de comprovação. Accountability e transparência Os membros das organizações de governança interna e da administração executiva são os responsáveis por prestar contas de sua atuação e devem assumir.5.

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portanto. monitoradas e incentivadas. representantes eleitos (governantes). com diferentes significados dependendo da perspectiva de análise. direitos e deveres são estabelecidos e diferenças são mediadas (WEISS e THAKUR. governança compreende a estrutura (administrativa. relacionamentos e processos. econômica. ambiental. adaptado). direção e monitoramento. envolvendo os relacionamentos entre sociedade. Em essência. servidores ou colaboradores e órgãos de controle. Perspectivas de observação Segundo o IFAC (2013). ABNT NBR ISO/IEC 38500. 2000). 2010).2011/2015). De acordo com o Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União (PET-TCU . a boa governança tem como propósitos conquistar e preservar a confiança da sociedade. 2003). gestores e colaboradores — com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos (MATIAS-PEREIRA. por meio de conjunto eficiente de mecanismos. social. alta administração. legal e outras) posta em prática para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcançados. como as decisões são tomadas e como o poder e as responsabilidades são exercidos (GRAHN. Governança é um termo amplamente utilizado em diversos setores da sociedade. formais e informais. pública e global. . AMOS. VISHNY. 2012). Governança corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas (CADBURY. Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergência de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizações (SHLEIFER. Refere-se.. alta administração. 1992. aos mecanismos de avaliação. processos e tradições. Governança global: que pode ser entendida como o conjunto de instituições. 37 APÊNDICES I.. através dos quais os interesses coletivos são articulados. Governança pública: pode ser entendida como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos — cidadãos. e às interações entre estruturas. 2010. mecanismos. as quais determinam como cidadãos e outras partes interessadas são ouvidos. governança pode ser descrita como um sistema pelo qual as organizações são dirigidas. Preocupa-se. entre Estado. 1997). PLUMPTRE. Entre as definições mais conhecidas e utilizadas estão as relacionadas à governança corporativa. internas ou externas ao setor público. mercado. com a capacidade dos sistemas políticos e administrativos de agir efetiva e decisivamente para resolver problemas públicos (PETERS. cidadãos e organizações. a fim de assegurar que as ações executadas estejam sempre alinhadas ao interesse público. política. mecanismos esses que protegem os investidores externos da expropriação pelos internos (gestores e acionistas controladores) (LA PORTA et al.2009). portanto.

2012). esferas de poder e políticas públicas. (c) a organização do Estado e a divisão de poder e de autoridade entre as instituições. 1991). e (d) atividades intraorganizacionais. a governança no setor público pode ser analisada sob quatro perspectivas de observação: (a) sociedade e Estado. Nesse contexto. Entes federativos. Enquanto a primeira define as regras e os princípios que orientam a atuação dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e cria as condições estruturais de administração e controle do Estado. a terceira garante que cada órgão ou entidade cumpra seu papel. nas relações econômico-sociais. a governança tem por objeto de análise (WORLD BANK. incluindo diferentes esferas.PERSPECTIVAS DE OBSERVAÇÃO DA GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO Governança sob a perspectiva sociedade e Estado É a vertente política da governança pública. nas estruturas que garantam a governabilidade [capacidade de um sistema político de produzir políticas públicas que resolvam os problemas da sociedade (MALLOY. (b) os processos pelos quais os governos são selecionados. . controle social. 2010) e ao “alcance de objetivos coletivos de uma sociedade” (PETERS. (b) entes federativos. 2006). visando ao desenvolvimento” (WORLD BANK. e (f) o respeito dos cidadãos às instituições que governam a economia e o Estado. Sob esta perspectiva. poderes. órgãos de governança). portanto “as tradições e as instituições mediante as quais a autoridade é exercida em um país” (WORLD BANK. (c) órgãos e entidades. Atividades Sociedade e Estado esferas de poder e Órgãos e entidades intraorganizacionais políticas públicas F IGURA 8 . 1997)] de um Estado e o atendimento de demandas da sociedade. otimiza os resultados e agrega valor aos órgãos ou entidades. 2012): (a) as estruturas democráticas.: sistema de pesos e de contrapesos. a governança pode ser entendida como “a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais de um país. a segunda se preocupa com as políticas públicas e com as relações entre estruturas e setores. Detalharemos a seguir cada uma dessas perspectivas de observação da governança no setor público. Engloba. e a quarta reduz os riscos. (e) os instrumentos institucionais de controle (ex. níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada. focada no desenvolvimento nacional. monitorados e substituídos. 1993 apud SANTOS. Tudo isso visando à “prevalência do bem comum sobre os interesses de pessoas ou de grupos” (MATIAS-PEREIRA. (d) o comportamento ético dos governantes [representantes eleitos]. 38 Perspectivas de observação Conforme mencionado no capítulo 1.

de investimentos. a função da governança é garantir que as ações das organizações estejam alinhadas com o interesse público. que extrapolam as barreiras funcionais de uma organização (STOKE. na manutenção de propósitos e na otimização dos resultados ofertados por elas aos cidadãos e aos usuários dos serviços (CIPFA. sociais e ambientais. políticas públicas mediante o estabelecimento de relações e parcerias coordenadas entre organizações públicas e/ou privadas. como as relacionadas a prestação de contas e responsabilização). são analisados os processos decisórios. as estruturas específicas de governança e as relações intraorganizacionais. 2012). (e) à alocação tempestiva e suficiente de recursos. Sob esta perspectiva. na implementação e na efetividade de políticas públicas (WORLD BANK. com foco nas organizações (ANU. De acordo com o IFAC (2013). os valores éticos. Governança sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais Governança sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode ser entendida como o sistema pelo qual os recursos de uma organização são dirigidos. (b) ao exercício do controle em situações em que várias organizações estão envolvidas. 1998). e (g) a transparência e a accountability (possível por meio da implementação de boas práticas. (c) a definição de resultados e de benefícios sustentáveis em termos econômicos. otimizar o uso de recursos. Por isso. de tecnologia. de forma efetiva. de informação. da liderança e dos indivíduos) necessárias àquele fim. e (f) à governabilidade das ações. 2012). a governança sob esta perspectiva trata de questões relacionadas: (a) à coordenação de ações. (f) a gestão de riscos e de desempenho (sustentado por controles internos e instrumentos robustos de gestão das finanças públicas). entre outras coisas. (c) às estruturas de autoridade. Governança sob a perspectiva de órgãos e entidades É a vertente corporativa da governança no setor público. (b) a abertura e o engajamento das partes interessadas. reduzir riscos e agregar valor a órgãos e entidades e contribuir para o alcance de resultados esperados por partes interessadas internas e externas à organização. com foco na formulação. . São exemplos típicos da aplicação desta perspectiva: a governança de pessoal. esferas de poder e políticas públicas É a vertente político-administrativa da governança no setor público. de regulamentações etc. nas redes transorganizacionais. que visam. e (e) o desenvolvimento das capacidades (das organizações. considera importante: (a) a integridade. pode ser definida como a habilidade e a capacidade governamental para formular e implementar. Segundo Rhodes (1996). Logo. de orçamento e finanças. de logística. enfim. (d) à divisão de poder e responsabilidade entre os diversos atores. aqui entendida como a capacidade de o governo coordenar a ação de atores com vistas à implementação de políticas públicas. controlados e avaliados. 39 Governança sob a perspectiva de entes federativos. (d) a definição de intervenções necessárias para potencializar e otimizar resultados e benefícios. 2004). e na capacidade de auto-organização dos envolvidos.

F IGURA 9 . 40 Relação entre as perspectivas No setor público. órgãos e entidades e atividades intraorganizacionais) existe uma relação de interdependência e complementariedade (Figura 9). as estruturas de governança estabelecidas sob a perspectiva de órgãos e entidades devem estar alinhadas e integradas às estruturas existentes nas demais perspectivas. Similarmente. esferas de poder e políticas públicas. entre as quatro perspectivas de observação (sociedade e Estado. entes federativos. Assim. políticas e iniciativas que afetem mais de uma organização devem ser coordenadas de modo a garantir a efetividade dos resultados.RELAÇÃO ENTRE AS PERSPECTIVAS DE OBSERVAÇÃO DA GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO . estratégia.