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BRASIL EM

DESENVOLVIMENTO

2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS

VOLUME 1
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO

2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares

VOLUME 1
Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da


Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.

Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO

2014
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
Braslia, 2014

Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares

VOLUME 1
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Srie
Brasil: o estado de uma nao

FICHA TCNICA

Editores
Leonardo Monteiro Monasterio
Marcelo Crtes Neri
Sergei Suarez Dillon Soares

Consultor tcnico
Ruy Silva Pessoa

Apoio tcnico
Marly Matias Silva

Brasil em desenvolvimento 2014 : estado, planejamento e polticas


pblicas / [editores: Leonardo Monteiro Monasterio, Marcelo
Crtes Neri, Sergei Suarez Dillon Soares]. Braslia : Ipea, 2014.
2 v. : grfs., mapas color. (Brasil: o Estado de uma Nao)

Projeto: Perspectivas do desenvolvimento brasileiro.


Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-235-6

1. Desenvolvimento Econmico. 2. Desenvolvimento Social.


3. Desenvolvimento Regional. 4. Estado. 5. Polticas Pblicas.
6. Investimentos. 7. Desigualdade Regional. 8. Distribuio
Geogrfica. 9. Brasil. I. Monasterio, Leonardo Monteiro. II. Neri,
Marcelo Crtes. III. Soares, Sergei Suarez Dillon. IV. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade


dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

APRESENTAO................................................................................................................................ VII
PARECERISTAS................................................................................................................................... IX

VOLUME 1
PARTE I
CRESCIMENTO ECONMICO E PRODUTIVIDADE....................................................................... 13
CAPTULO 1
OS DESAFIOS DA PRODUTIVIDADE NO BRASIL................................................................................. 15
Fernanda De Negri
Luiz Ricardo Cavalcante

CAPTULO 2
PRODUO, EMPREGO E INVESTIMENTO: CRESCIMENTO E
MUDANA ESTRUTURAL NO BRASIL............................................................................................... 43
Claudio Roberto Amitrano
Marcos Antonio Macedo Cintra
Gabriel Coelho Squeff
Lucas Ferraz Vasconcelos

CAPTULO 3
CENRIOS PROSPECTIVOS PARA O CRESCIMENTO DA ECONOMIA BRASILEIRA............................... 77
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Marco Antnio F. H. Cavalcanti
PARTE II
POLTICA SETORIAL E INFRAESTRUTURA................................................................................... 93
CAPTULO 4
COMISSO NACIONAL DE PRODUTIVIDADE.................................................................................... 95
Lus Fernando Tironi

CAPTULO 5
PLANEJAMENTO INTEGRADO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE REGIONAL.......................... 105
Fabiano Mezadre Pompermayer

CAPTULO 6
MATURIDADE ORGANIZACIONAL: UMA PROPOSTA DE CLASSIFICAO
PARA SUPORTE S POLTICAS PARA EMPRESAS DE PEQUENO PORTE............................................ 125
Mauro Oddo Nogueira

CAPTULO 7
DESAFIOS ATUAIS DA PROTEO DA PROPRIEDADE INDUSTRIAL NO BRASIL................................ 147
Andr de Mello e Souza
Graziela Ferrero Zucoloto
Patrcia Porto
CAPTULO 8
FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA NO BRASIL: LIMITES DOS
MECANISMOS CONVENCIONAIS E ALTERNATIVAS A PARTIR DO
INVESTIMENTO ESTRANGEIRO E DO MERCADO DE CAPITAIS......................................................... 169
Edison Benedito da Silva Filho
PARTE III
POLTICAS SOCIAIS..................................................................................................................... 197
CAPTULO 9
TRAJETRIA E DESAFIOS DA EDUCAO BSICA NO BRASIL........................................................ 199
Lus Felipe Batista de Oliveira
Divonzir Arthur Gusso

CAPTULO 10
PREVIDNCIA: DESIGUALDADE, INCENTIVOS E IMPACTOS FISCAIS................................................. 217
Marcelo Abi-Ramia Caetano

CAPTULO 11
TRABALHO MDICO E REGULAO............................................................................................... 237
Elizabeth Diniz Barros
Luciana Mendes Servo
Roberta da Silva Vieira
Edvaldo Batista de S

CAPTULO 12
RENNCIA DE ARRECADAO FISCAL EM SADE NO BRASIL:
ELIMINAR, REDUZIR OU FOCALIZAR?............................................................................................ 259
Carlos Octvio Ock-Reis

CAPTULO 13
O TRABALHO DE SSIFO DA REFORMA AGRRIA: A ESTRATGIA DA TITULAO
DAS TERRAS DOS ASSENTAMENTOS RURAIS NA LEI NO 13.001, DE 2014....................................... 275
Brancolina Ferreira
Alexandre Arbex Valadares
Marcelo Galiza Pereira de Souza
Raimundo Pires Silva

CAPTULO 14
SALRIO MNIMO E MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL............................................................. 295
Miguel Foguel
Gabriel Ulyssea
Carlos Henrique Corseuil

CAPTULO 15
OS IMPACTOS MICRO E MACROECONMICOS DE POLTICAS PARA A FORMALIZAO:
EVIDNCIAS E IMPLICAES PARA POLTICAS PBLICAS.............................................................. 325
Gabriel Ulyssea
APRESENTAO

H cinquenta anos, quando o Ipea foi criado, os brasileiros tinham expectativa de vida de 57
anos e pouco menos de 40% dos adultos eram analfabetos. Nossa renda per capita era inferior
do Paquisto de hoje.1 Apesar de todos os percalos e oscilaes, houve notveis avanos.
Atualmente, a expectativa de vida de um recm-nascido de 74 anos, e o analfabetismo caiu
para 8,2%. Neste nterim, a renda per capita foi triplicada.
Desde o seu nascimento, em 1964, o Ipea acompanhou e influenciou o desenvolvimento
brasileiro. Inmeras polticas econmicas, setoriais, ambientais e sociais foram influenciadas
pelo instituto, a partir da elaborao de diagnsticos, montagem de bancos de dados,
avaliao de programas e desenhos de propostas, de forma direta ou indireta neste caso,
pelos seus quadros cedidos a outros rgos do Estado. Praticamente no h tema relevante
que no tenha sido examinado pelos pesquisadores do Ipea.
Nesta publicao comemorativa, ao invs de celebrar suas conquistas passadas, optou-se
por fazer aquilo que o Leitmotiv do instituto: vislumbrar o futuro e ajudar o pas a constru-lo.
O Ipea publica o Brasil em desenvolvimento desde 2005,2 e um tema escolhido a cada
edio. Nesta, buscou-se reunir contribuies para as polticas pblicas que possam ser
implementadas no horizonte da prxima dcada, nas mais diversas reas. A fim de fornecer
o pano de fundo e apontar os principais desafios, restries e oportunidades, h tambm
captulos que traam as perspectivas para cada rea. A deciso de centrar a publicao em
tais contribuies justifica-se pela misso da instituio e pelo prprio momento por que
passa a sociedade brasileira.
Nas ltimas dcadas, o Brasil se mostrou capaz de continuar o seu processo de desenvol-
vimento, reduzindo desigualdades e promovendo avanos sociais, mesmo em um ambiente
internacional e macroeconmico conturbado. H, contudo, desafios no horizonte. Em um
pas diverso, desigual e complexo como o Brasil, no poderia ser diferente. No se trata apenas
de evitar a chamada armadilha da renda mdia, que impediria os pases menos desenvolvidos
de finalmente se aproximarem dos desenvolvidos. Trata-se de corrigir distores, antecipar de-
mandas e aprimorar polticas pblicas, para que as melhorias continuem e no haja retrocessos.
Os captulos que compem esta publicao refletem a diversidade temtica e metodol-
gica do Ipea. Em textos assinados pelos pesquisadores do instituto, foram cobertos mltiplos
campos. Indo muito alm da viso ultrapassada de que o desenvolvimento se d apenas na
esfera econmica, os autores se voltam para a realidade brasileira contempornea, tratando de
uma mirade de aspectos nos mbitos social, poltico, ambiental, de segurana e internacional.

1. Brasil, US$ 2.472; Paquisto, US$ 2.494 (dados de 2010). Fonte: <http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data/mpd_2013-01.xlsx>.
2. Inicialmente, chamava-se Brasil: o estado de uma nao.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

A teoria e a experincia ensinam que no cabe uma viso fragmentada sobre o desen-
volvimento. Mesmo assim, o livro est organizado nas sees voltadas para as reas de
macroeconomia e produtividade, estudos setoriais e infraestrutura, polticas sociais, regionais
e ambientais, Estado, e relaes internacionais. Obviamente, h conexes entre esses temas, e
optou-se por agrup-los mais como um procedimento editorial, e no por acreditarmos que
possam ser tratados separadamente. No mesmo sentido, a ordem das sees, iniciando nas
questes mais relacionadas macroeconomia e finalizando com a insero do pas no mundo,
deve ser entendida como uma forma de organizar o pensamento sobre o Brasil, no refletindo
a importncia relativa das diversas reas.
Centrar o Brasil em desenvolvimento 2014 nas propostas dos pesquisadores a oportu-
nidade de dar visibilidade e consequncia sua produo. O Ipea produziu mais de 2 mil
Textos para Discusso, sendo 1 mil deles apenas na ltima dcada. Apesar do elevado nmero
de downloads e ampla circulao, por vezes as propostas de polticas pblicas esto dispersas
nos textos e nem sempre chegam aos formuladores com a agilidade necessria. Aqui reunidas,
as contribuies podem alcanar de forma integrada o seu pblico-alvo.
O agradecimento aos autores dos captulos do Brasil em desenvolvimento 2014 deve
ser estendido aos demais pesquisadores, aos pareceristas e ao pessoal de suporte tcnico.
A elaborao e publicao de um livro deste porte, em um curto intervalo de tempo, s
vivel quando h unio da instituio em torno de seu objetivo maior.

Leonardo Monteiro Monasterio


Coordenador de Desenvolvimento Federativo do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Marcelo Crtes Neri
Ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE)
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

VIII
PARECERISTAS

Alexandre Marinho
Ana Paula Bruno
Anna Peliano
Aristides Monteiro Neto
Bruno Oliveira Cruz
Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Carlos Antnio Brando
Carlos Henrique Leite Corseuil
Carlos Marcos Batista
Carlos Milani
Carlos Mussi
Carlos Alberto de Mattos Scaramuzza
Cleandro Henrique Krause
Constantino Cronemberger Mendes
Edison Benedito da Silva Filho
Enid Rocha Andrade Silva
Fabiano Mezadre Pompermayer
Fabio Giambiagi
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Gabriel Godofredo Fiuza de Bragana
Gabriel Coelho Squeff
Gesmar Rosa dos Santos
Giorgio de Antoni
Giorgio Romano
Goetz Schoth
Habib Jorge Fraxe Neto
Brasil em Desenvolvimento 2014: Estado, planejamento e polticas pblicas

Joo Maria de Oliveira


Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Jos Gabriel Porcile
Jos Juliano de Carvalho Filho
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Jos Tavares de Araujo jr.
Jos Gomes Temporo
Jlio Csar Roma
Katia Rocha
Leonardo Alves Rangel
Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Manuel Jos Forero Gonzlez
Marcelo Nonnenberg
Marcio Bruno Ribeiro
Mrcio de Oliveira Jnior
Mauro Oddo Nogueira
Nilo Luiz Saccaro Jnior
Patrcia Alessandra Morita Sakowski
Regina Helena Rosa Sambuichi
Reginaldo Mattar Nasser
Renata Bichir
Renato Srgio de Lima
Roberto Ellery
Rodrigo Leandro de Moura
Rudi Rocha
Rute Imanishi Rodrigues
Ruy Silva Pessoa

X
Pareceristas

Srgio Francisco Piola


Vera Schattan Ruas Pereira Coelho
Vera Thorstensen

XI
Parte I

CRESCIMENTO ECONMICO E PRODUTIVIDADE


CAPTULO 1

OS DESAFIOS DA PRODUTIVIDADE NO BRASIL


Fernanda De Negri1
Luiz Ricardo Cavalcante2

1 INTRODUO
A desacelerao do crescimento econmico brasileiro no ps-crise fez emergir com fora
um debate que estava congelado ou, pelo menos, relativamente apagado das discusses
sobre economia brasileira: a produtividade. Tanto o desempenho da produtividade quanto
a influncia do comportamento desta varivel sobre a desacelerao recente do crescimento
econmico do pas so temas cada vez mais presentes.
Nos anos 2000, o pas passou por um ciclo de crescimento com distribuio de renda
que foi fortemente baseado na expanso da demanda, tanto externa por commodities quanto
domstica derivada do aumento da renda e da incorporao de mais pessoas ao mercado de
trabalho e de consumo. Depois da crise de 2008, entretanto, este ciclo parece ter se esgotado
e, exceto pela recuperao de 2010, a economia no parece capaz de um novo impulso de
crescimento. Efetivamente, mesmo as variveis demogrficas e do mercado de trabalho que
durante os ltimos anos contriburam para impulsionar o crescimento econmico chegaram
aparentemente ao seu limite ou prximo dele. Alm disso, o investimento tambm no chegou
a crescer acima do que tem sido seu patamar histrico nas ltimas dcadas, patamar este que
e isto praticamente um consenso entre os economistas insuficiente para sustentar o
crescimento da economia no longo prazo.
nesse cenrio que a produtividade volta a ganhar relevo no debate econmico brasileiro.
No porque seu desempenho no perodo recente seja diferente do observado nas ltimas dcadas,
mas porque o crescimento da produtividade se impe, novamente, como uma condio para
o crescimento da economia. De fato, no h nada de novo em relao a esta varivel: o seu
desempenho nos ltimos anos no particularmente pior ou melhor que tem sido h dcadas.
Esta, a propsito, uma das constataes reveladas neste captulo.
O captulo est dividido em trs sees alm desta introduo. A prxima seo faz uma
anlise do recente ciclo de crescimento econmico brasileiro e de seus principais motores,
a fim de argumentar que este arranjo parece no ser mais capaz de promover o crescimento
econmico no futuro. Nessa seo, argumenta-se que o crescimento da produtividade ter sim,

1. Diretora da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
2. Consultor legislativo do Senado Federal.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

um papel fundamental no crescimento futuro do pas, por inmeras razes. A terceira seo,
por sua vez, analisa o comportamento desta varivel no Brasil nas ltimas dcadas e em relao
a outros pases, a partir de estudos recentes desenvolvidos pelo Ipea. Por fim, a quarta seo
apresenta as consideraes finais deste trabalho.

2 CONTEXTO: O CRESCIMENTO BRASILEIRO NOS ANOS 2000


Nos primeiros anos da dcada de 2000, a economia brasileira passou por um processo de
retomada do crescimento do produto interno bruto (PIB) com reduo da pobreza e da
desigualdade. Trata-se de uma combinao praticamente indita na histria econmica
do pas, tradicionalmente marcada pela dicotomia entre crescimento versus distribuio
da riqueza nacional.
De acordo com dados disponveis no Ipeadata, o PIB cresceu, nos anos 2000, a uma
velocidade bastante superior ao que havia crescido na dcada anterior. Entre 1990 e 1999, o
PIB cresceu aproximadamente 2,3% ao ano (a.a.), ao passo que, entre 2000 e 2009, o cres-
cimento anual foi da ordem de 3,2% a.a. O ciclo de expanso mais significativo, entretanto,
concentrou-se nos perodos entre 2003 e 2008, quando o PIB cresceu a uma taxa de 4,8% a.a,
retornando para o patamar de crescimento de 3,4% a.a entre 2009 e 2013.
Uma srie de indicadores sociais tambm tiveram melhoras significativas no perodo.
O ndice de Gini, por exemplo, caiu de cerca de 0,59 no incio da dcada para 0,53 em 2012.
Trata-se de uma reduo superior a 10% em apenas dez anos de um indicador que, nos vinte
anos anteriores, havia cado apenas 4%. A porcentagem de domiclios extremamente pobres,
quando comeou a ser calculado em 1976 era de 13% e, em quase 25 anos, caiu apenas 3
pontos percentuais (p.p.), chegando a 10% no incio dos anos 2000. Nos doze anos seguintes,
este indicador caiu para menos de 5%.3
A continuidade desse processo de reduo da pobreza e da desigualdade requer que o
crescimento econmico se mantenha em taxas superiores s que o pas vem apresentando
nos ltimos dois ou trs anos, desde a sada da crise em 2010. Dessa forma, crucial um
diagnstico preciso sobre os fatores que impulsionaram o ciclo de crescimento recente e suas
limitaes de longo prazo, assim como sobre os fatores que podero impulsionar um novo
ciclo de crescimento sustentado.

2.1 O crescimento da demanda


Diversos fatores concorreram para o bom desempenho da economia brasileira nos anos 2000.
Em primeiro lugar, foi fundamental um cenrio internacional favorvel ao crescimento,
cenrio este especialmente propcio para os pases em desenvolvimento exportadores de
commodities. O crescimento da demanda e a elevao dos preos internacionais das commodities,
em grande medida impulsionados pelo crescimento da China, ajudaram a tornar mais ricos

3. Para mais informaes, ver dados disponveis no Ipeadata: <http://www.ipeadata.gov.br>.

16
Os Desafios da Produtividade no Brasil

e mais dinmicos os pases primrio-exportadores. De fato, de acordo com dados do Fundo


Monetrio Internacional (FMI), entre 2000 e 2008, os preos de commodities cresceram
a uma taxa de 13,4% a.a., sendo que no perodo de elevao mais intensa entre 2004 e
2008 este crescimento foi de 21% a.a. Em decorrncia deste cenrio favorvel, as restries
externas que, no passado, limitaram a expanso da economia brasileira, foram removidas
ou, pelo menos, atenuadas. Conforme se pode observar no grfico 1, aps a crise de 2008,
no entanto, h uma estabilizao destes preos, que passam a crescer menos de 1% a.a., o
que aponta para o fim de um ciclo de expanso que teve consequncias importantes sobre
a economia brasileira.
GRFICO 1
ndice de preos internacionais de commodities (2000-2013)
250,00

200,00

150,00

100,00

50,00

0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Todas Metais
Alimentos e bebidas Energia
Matrias-primas agrcolas

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI). Disponvel em: <http://goo.gl/3laK9Z>.

A elevada rentabilidade das exportaes de commodities teve, no entanto, efeitos impor-


tantes sobre a composio da pauta de exportaes brasileira, que ficou muito mais dependente
de produtos primrios, e, muito provavelmente, sobre a composio do prprio investimento
privado no Brasil, que se concentrou em segmentos tradicionais (De Negri e Alvarenga, 2011).
Efetivamente, conforme se pode observar no grfico 2, a participao das commodities na pauta
brasileira de exportaes cresceu de menos 37% para mais de 53% entre 2000 e 2011 (Squeff
e De Negri, 2014). Se se somar a isto as exportaes de petrleo4 que eram 5% da pauta e
passaram a representar cerca de 14%, mais de 65% da pauta de exportaes do Brasil, em
2011, era composta de produtos primrios (grfico 2).

4. Mais precisamente, as exportaes de produtos no classificados na metodologia de agregao utilizada, na qual o petrleo representa a absoluta maioria.

17
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 2
Participao de diferentes grupos de produtos na pauta de exportaes brasileira (2000 e 2011)
(Em %)
2000 2011

5,09 4,78

6,64
8,15

36,75
8,17

13,65 53,05

12,71

17,96 18,41
14,65

Commodities primrias Baixa intensidade Alta intensidade


Trabalho e recursos naturais Mdia intensidade Outros
Fonte: MDIC/Aliceweb e UNCTAD (2002).
Elaborado por Squeff e De Negri (2014).

claro que o aumento da demanda externa por commodities contribuiu enormemente para
a ampliao das exportaes brasileiras, que passaram a representar 1,45% das exportaes mundiais
em 2011 embora tenham retrocedido um pouco em 2012 diante de menos de 1% em 2000.
Boa parte deste aparente ganho de competitividade, no entanto, deveu-se ao aumento da
participao brasileira nas exportaes mundiais de commodities, que passou, conforme mostra
o grfico 3, de menos de 3% para quase 6% no mesmo perodo.
GRFICO 3
Market share brasileiro no comrcio mundial por grupos de produtos (2000-2011)
6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Commodities primrias Trabalho e recursos naturais


Baixa intensidade Mdia intensidade
Alta intensidade Outros
Total

Fonte: MDIC/Aliceweb e World Integrated Trade Solution (WITs).


Elaborado por Squeff e De Negri (2014).

18
Os Desafios da Produtividade no Brasil

Essa mudana na composio da pauta de exportaes brasileira foi mais intensa depois
da crise internacional de 2008 e pode contribuir para explicar a queda da participao da
indstria de transformao no PIB, que pde ser verificada principalmente aps 2009.
Dado o reduzido grau de abertura da economia brasileira,5 a relao entre a pauta de exportaes
e a estrutura produtiva preponderantemente indireta. O primeiro canal de transmisso
a prpria valorizao cambial, que reduz a competitividade dos produtos industrializados
tanto no mercado externo quanto no mercado domstico, mesmo considerando as elevadas
tarifas de importao da economia brasileira. A segunda via pela influncia que a maior
rentabilidade das commodities tem sobre as decises de investimento dos agentes privados.
O fato que, logo aps o incio do ciclo de alta de commodities, entre 2009 e 2013, a indstria
de transformao perde mais de trs pontos percentuais de participao em apenas quatro
anos, dando lugar para o crescimento do setor de servios e da indstria extrativa (Squeff
e De Negri, 2014).
Alm do impulso dado pelo crescimento da demanda externa por produtos primrios,
o crescimento da demanda domstica tambm um fator relevante na explicao do ciclo de
crescimento dos anos 2000. O impulso para a demanda domstica foi dado por vrios fatores,
entre os quais, talvez os mais relevantes sejam: i) a evoluo favorvel dos termos de troca;
ii) a expanso dos programas sociais e a poltica de valorizao do salrio mnimo; iii) o aumento
do crdito na economia; e iv) os incentivos ao consumo proporcionados por vrias medidas
aps a crise de 2008.
Os termos de troca correspondem ao quociente entre os preos das exportaes e das
importaes ponderados pela participao de cada item na composio da balana comercial.
O aumento acelerado dos preos internacionais de commodities que, conforme se viu
antes, representam mais da metade da pauta de exportaes do pas indiscutivelmente
contribuiu para a evoluo favorvel dos termos de troca ao longo do ciclo de crescimento
dos anos 2000.
A evoluo favorvel dos termos de troca se manifesta, no mercado interno, no desco-
lamento entre os ndices de preos no atacado e ao consumidor que se observou ao longo do
perodo (grfico 4). O ndice de preos no atacado reflete o crescimento dos preos de insumos
e matrias-primas e muito correlacionado com os ndices de preos internacionais de
commodities.6 Nonnemberg (2005) havia identificado esta relao, logo no incio do ciclo
de alta de commodities, afirmando que apesar de o aumento dos preos das commodities no
ter sido a nica causa para a elevao do IPA, ela contribuiu para sua recente acelerao.

5. A relao entre os fluxos de comrcio (exportaes + importaes) e o PIB, no Brasil, de pouco mais de 20%, segundo dados disponveis no site
do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
6. claro que o IPA tambm muito correlacionado com o cmbio, que se valorizou nesse perodo e, portanto, teria um impacto negativo sobre a evoluo
do IPA. Entretanto, no perodo recente, o efeito dos preos de commodities sobre o IPA foi positivo e parece ter sobrepujado o efeito do cmbio (negativo).

19
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 4
Evoluo de alguns ndices de inflao (1996-2011)
450,00
411,70
400,00

350,00 309,82
300,00
249,68
250,00

200,00

150,00

100,00

50,00

0,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

IPA-EP Deflator implcito IPCA

Fonte: Ipeadata.
Elaborado por De Negri e Cavalcante (2014).
Obs.: base: 1996 = 100.

Com efeito, conforme mostra o grfico 4, enquanto a variao acumulada do ndice


de Preos ao Produtor Amplo Estgios de Processamento (IPA-EP) superou 300% entre
1996 e 2011, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) alcanou, no
mesmo perodo, cerca de metade dessa porcentagem. O deflator implcito do PIB, dado
que reflete uma ponderao entre estes dois indicadores, acumulou uma variao inter-
mediria pouco superior a 200%. A discrepncia entre a evoluo dos preos no atacado
e ao consumidor explica porque, ao longo desse perodo, a populao teve uma sensao
de aumento de renda superior trajetria do produto (Cavalcante e De Negri, 2014) e
porque a renda do trabalho medida pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) teve um crescimento maior que o PIB nos ltimos anos, quando medidos em
termos reais.7
O segundo fator relevante, o foco nas polticas sociais, teve, alm do mrito intrnseco de
tocar em um problema histrico do pas, o efeito de ampliar o mercado de consumo domstico
e dar um novo dinamismo economia brasileira.
A expanso dos programas de transferncia de renda e a poltica de valorizao do
salrio mnimo, provavelmente contriburam de forma significativa para a reduo da
pobreza e da desigualdade verificadas no perodo. Embora seja mais difcil quantificar
os efeitos da poltica de valorizao do salrio mnimo sobre a reduo da desigualdade,
alguns estudos quantificam o papel da renda do trabalho e das polticas de transferncia
de renda neste processo. Soares, Ribas e Soares (2009) mostraram que as transferncias

7. fcil verificar que, em termos nominais, a renda do trabalho da PNAD e o PIB tiveram uma evoluo muito parecida, de onde se conclui que a
diferena observada por vrios analistas na evoluo real destes indicadores se deve a diferenas nos deflatores utilizados: IPCA para a renda do
trabalho e deflator implcito para o PIB. Neri (2014) apresenta esta explicao dos deflatores para a discrepncia entre PIB e PNAD, discutida pelo
autor desde meados da dcada passada (Neri, 2007).

20
Os Desafios da Produtividade no Brasil

sociais focalizadas contriburam com cerca de um tero na queda da desigualdade verifi-


cada entre 2004 e 2006 e que o Programa Bolsa Famlia (PBF), sozinho, contribuiu com
20% desta reduo.
O aumento da renda do trabalho, por sua vez, tambm contribui com cerca de 30% na
reduo da desigualdade. O quanto do aumento da renda do trabalho se deveu poltica de
valorizao do salrio mnimo ainda uma questo no totalmente equacionada, mas certo
que existem efeitos associados. O salrio mnimo passou de R$ 151, em abril de 2000, para
R$ 678, em 2013, um crescimento de cerca de 350%, muito superior aos 127% de aumento
do IPCA ou mesmo aos quase 200% de crescimento do IPA. muito provvel que este ganho
real observado no salrio mnimo tenha se propagado para o restante do mercado de trabalho,
especialmente no extrato inferior de salrios, contribuindo para a ampliao do mercado de
consumo domstico.
Outro fator importante para o crescimento em particular para o crescimento do
consumo foi a ampliao do crdito, que passou de menos de 30% do PIB no incio
para mais de 50% no final da dcada de 2000.8 Obviamente, a estabilidade econmica
conquistada na dcada anterior foi uma condio necessria para que esta expanso
pudesse ocorrer, assim como o crescimento real da renda nos anos 2000 derivado dos
ganhos salariais acima da inflao. Alm disso, concorreram para o aumento do crdito na
economia algumas reformas microeconmicas realizadas durante o perodo 2003-2006,
particularmente a aprovao da lei de falncias. Existem evidncias robustas de que a
resoluo mais simples de problemas de insolvncia, em virtude da promulgao da lei de
falncias, tenha contribudo para a ampliao do volume de crdito na economia (Araujo
e Funchal, 2009).

2.2 A resilincia do investimento


Apesar dos resultados indicados na subseo precedente, no se observou uma expanso
significativa da taxa de investimento, que passou de um nvel prximo a 17% do PIB no
incio da dcada de 2000 para 18% em 2012, tendo chegado a 19% em alguns anos desse
perodo. razovel supor que uma parcela significativa do crescimento da demanda foi
atendida, em um primeiro momento, pelo aumento do nvel de utilizao da capacidade
instalada. Ainda que os dados relativos ao nvel de utilizao da capacidade instalada (Nuci)
sejam restritos ao setor industrial, ilustrativo observar sua evoluo justaposta trajetria
do investimento (grfico 5).

8. Saldo das operaes de crdito em relao ao PIB exclusive crdito para intermedirios financeiros %. Disponvel em: <http://goo.gl/X9QEt8>.

21
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 5
Taxa de investimento (como proporo do PIB em preos correntes) e nvel de utilizao da capacidade
instalada na economia brasileira (1o trimestre de 2000-4o trimestre de 2013)
(Em %)
22,0 88

86
20,0
84
18,0 82

80
16,0
78

14,0 76

74
12,0
72

10,0 70
2000/T1

2000/T4

2001/T3

2002/T2

2003/T1

2003/T4

2004/T3

2005/T2

2006/T1

2006/T4

2007/T3

2008/T2

2009/T1

2009/T4

2010/T3

2011/T2

2012/T1

2012/T4

2013/T3
Nuci Taxa de investimento (preos correntes)

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Fundao Getulio Vargas (FGV). Disponveis em: <www.ipeadata.gov.br> e
<http://www.bcb.gov.br/?serietemp>.
Elaborao dos autores.

Conforme se pode observar, o Nuci, aps uma pequena reduo nos dois primeiros anos
da dcada de 2000, cresceu consistentemente (de 78% para 86%) at 2008 (grfico 5).
Por sua vez, mesmo a adoo de uma srie de medidas de estmulo ao crdito e ao investimento
no mbito da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) lanada ainda antes da crise,
em 2008 no teve efeitos importantes sobre a taxa de investimento, embora o objetivo
primordial da PDP fosse ampliar esta taxa para 21% do PIB em 2010. Evidentemente, h que
se considerarem os efeitos da crise de 2008 sobre o comportamento do investimento no pas.
Com efeito, tanto o crescimento da utilizao da capacidade instalada, quanto mudana
de inclinao da curva de taxa de investimento a partir do final de 2006, sugerem um incio de
acelerao do investimento no pas. difcil saber, no entanto, se na ausncia de crise, a taxa
de investimento teria de fato comeado a reagir de forma mais vigorosa e compatvel com o
aumento do consumo observado nos anos anteriores. O fato que, embora no tenha gerado
efeitos perversos sobre os indicadores sociais nem sobre a renda da populao, a crise reverteu
expectativas, restringiu o crdito em nvel mundial e estancou uma trajetria ascendente do
investimento que comeava a se esboar a partir de 2006.
Apesar disso, diferentemente de outros pases, o desemprego continuou caindo, assim como
os nveis de pobreza e desigualdade. Em alguma medida, isto pode ser creditado s polticas
anticclicas adotadas aps a crise financeira de 20089 a fim de minimizar os efeitos da crise

9. Tambm h que se considerar a hiptese de uma defasagem entre os efeitos da crise internacional na produo e seus efeitos no mercado de trabalho.
razovel supor que, dada a rigidez do mercado de trabalho domstico e a escassez de mo de obra qualificada observada em alguns setores, as
empresas tenham optado por postergar decises de reduo de funcionrios a espera de maior certeza quanto s perspectivas futuras da economia.

22
Os Desafios da Produtividade no Brasil

no pas. Aps a crise, as polticas pblicas, especialmente as polticas industriais, voltaram-se


primordialmente para a sustentao da demanda domstica, a fim de evitar que a restrio
de crdito e o baixo crescimento da demanda externa afetassem o desempenho da economia.
As desoneraes, que na PDP visavam principalmente o investimento, passaram a focar a
ampliao ou manuteno dos nveis de consumo na economia. As principais medidas tomadas
aps a crise foram, em um primeiro momento, voltadas a eliminar o risco de uma reduo
brusca do crdito na economia, principal canal de transmisso da crise internacional para o
mercado domstico. Assim, foram lanadas novas linhas de crdito ao consumo e construo
civil por parte dos bancos pblicos, reduziu-se o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)
sobre financiamentos de alguns bens durveis e foram alteradas as regras do compulsrio entre
outras medidas voltadas a destravar o crdito na economia. Logo depois, foram implementadas
vrias medidas para a sustentao do consumo, tais como mudanas na alquota do Imposto
de Renda (IR), desonerao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para vrios
setores automotivo e linha branca, por exemplo , desonerao da folha de pagamentos alm
de outros cortes de tributos.
Em meados de 2009, foi lanado o Programa de Sustentao do Investimento (PSI),
que previa R$ 44 bilhes em emprstimos subvencionados por parte do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e cujo objetivo era, agora sim, impedir que
a crise internacional afetasse fortemente o nvel de investimento na economia. Aps sucessivas
reedies, o programa alcanou, em 2013, a cifra de R$ 375 bilhes em crdito com
juros subsidiados. Parte significativa deste volume foi viabilizada por meio de emprstimos do
Tesouro ao BNDES. Aps o PSI, outras medidas de poltica industrial so lanadas no mbito
do Plano Brasil Maior (PBM), entre eles a desonerao da folha para setores intensivos em
mo de obra confeces, calados, mveis e software e a desonerao de IPI para bens de
capital e o novo regime automotivo. Apesar de algumas medidas apontarem para a ampliao
do investimento, vrias outras focalizaram o aumento do consumo domstico, via compras
pblicas margens de preferncia ou via redues de IPI.
Mesmo o aumento nos desembolsos do BNDES, que passaram de R$ 33,5 bilhes, em
2003, para R$ 156 bilhes, em 2012, no foi capaz de estimular o crescimento dos investi-
mentos na mesma proporo. Uma possvel evidncia disto a ampliao da relao entre os
desembolsos do BNDES e a Formao Bruta de Capital Fixo na Economia (FBCF), que passou
de 13%, em 2003, para 20%, em 2012 (grfico 6), sendo que o maior salto foi, precisamente,
aps a edio do PSI.10 possvel argumentar que, na ausncia da atuao do BNDES, a taxa
de investimento poderia estar em nveis abaixo dos efetivamente observados, especialmente aps
a crise. Entretanto, os efeitos (ou a ausncia deles) do BNDES sobre a taxa de investimento
no perodo recente ainda carecem de avaliaes empricas mais aprofundadas.

10. A comparao entre os desembolsos do BNDES e a FBCF requer alguma cautela porque o total desembolsado pelo BNDES envolve, alm
do investimento, operaes de crdito no relacionadas ao investimento, recursos no reembolsveis na rea social, aportes em fundos de
investimento e compras de participaes acionrias em empresas, por exemplo. Ainda assim, a comparao permanece vlida se se assumir que
a frao representada pelos investimentos no total desembolsado pelo banco razoavelmente constante.

23
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 6
Relao entre desembolsos do BNDES e formao bruta de capital fixo na economia brasileira (2003-2012)
(Em %)
25
23 23

20 20
17
16
15 14 14
13 13 13

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: IBGE e BNDES.


Elaborao dos autores.

Em sntese, apesar do PSI e diferentemente do que aconteceu com o consumo, que continuou
aquecido depois da crise, o investimento cresceu pouco: cerca de 1 p.p. do PIB em 2010 e
2011, retornando depois para o mesmo patamar de 18% do PIB. A sustentao da demanda
domstica em nveis pr-crise concomitantemente a uma demanda mundial cadente, em uma
espcie de marcha forada da economia brasileira teve seus mritos, mas tambm custos
importantes. Ao estimular o consumo, por meio de vrias medidas no mbito do PBM, em
um cenrio de incerteza, no qual o investimento no reagiu de maneira expressiva (repetindo
o desempenho modesto do perodo anterior), aprofundou-se o desequilbrio entre o consumo
das famlias e do governo e a capacidade de oferta da economia, hiato que foi suprido pelo
aumento das importaes acima do crescimento do PIB.
Esse processo teve impactos: i) fiscais, derivados das desoneraes e dos emprstimos
do tesouro para o PSI; ii) monetrios com a inflao chegando sempre muito perto do teto
da meta, mesmo aps o incio de um novo ciclo de alta dos juros; e iii) nas contas externas,
pressionadas pela queda das exportaes de manufaturados e pela reduo da demanda e
dos preos das commodities e, alm disso, pelo aumento das importaes a taxas superiores ao
das exportaes.11
Paralelamente a isso, no cenrio internacional, a percepo de que os pases que compem
o acrnimo BRICs Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul seriam o novo motor do
crescimento econmico mundial no sobreviveu a uma maior durao da crise mundial.
No perodo recente, todos estes pases tiveram forte desacelerao nas suas taxas de crescimento.
Para o Brasil, a desacelerao chinesa particularmente importante, dado que atinge fortemente
as exportaes brasileiras de commodities e os preos internacionais destes produtos.

11. Entre 2008 e 2013, as exportaes cresceram 22% enquanto as importaes cresceram 39%, segundo dados do MDIC.

24
Os Desafios da Produtividade no Brasil

O baixo crescimento do ps-crise traz tona, novamente, questes cruciais associadas


com a sustentabilidade do crescimento econmico brasileiro no longo prazo. A resistncia da
taxa de investimento em mudar de patamar durante a dcada agravada se se considerar pelo
menos dois tipos de investimento essenciais para o crescimento econmico de longo prazo e
que no tiveram um desempenho melhor: infraestrutura e tecnologia.
Os investimentos (pblicos e privados) em infraestrutura passaram de menos de R$ 40
bilhes no incio da dcada para cerca R$ 120 bilhes em 2013, alcanando 2,45% do PIB
um pouco mais que os cerca de 2% observados nos primeiros anos da dcada.12 Uma parcela
relevante do investimento total em infraestrutura, os investimentos pblicos em transportes,
passaram de cerca de R$ 8 bilhes para R$ 26 bilhes por ano no perodo de 2003 a 2010.
Apesar do crescimento, este valor representa apenas 0,6% do PIB e tem se mantido estvel
desde 2010 (Campos, 2014). Alm disso, este montante est longe de ser o suficiente para
eliminar os gargalos da infraestrutura brasileira, especialmente da infraestrutura de transportes.
No ltimo perodo, o governo obteve avanos no modelo de concesses que sinalizam para um
aumento no nvel dos investimentos privados, ainda relativamente estveis na faixa de 50%
do investimento total em infraestrutura.
Os gastos empresariais em pesquisa e desenvolvimento (P&D) tambm se mantiveram
em nveis baixos em relao ao PIB. O perodo compreendido entre 2005 e 2008, quando a
relao P&D empresarial/PIB passou de 0,49 para 0,53% do PIB, foi o mais positivo neste
quesito. Entretanto, em termos comparativos a outros pases, o Brasil permaneceu na mesma
posio, dado que todos os pases ampliaram de forma significativa seus investimentos em
tecnologia nesse perodo (Cavalcante e De Negri, 2010). Em 2011, De Negri e Cavalcante
(2013) estimam que a relao P&D empresarial/PIB tenha alcanado 0,55%. Estes autores
fizeram tambm estimativa adicional visando tornar os planos amostrais das duas ltimas
edies da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) compatveis entre si. Neste caso, o
valor obtido para a relao P&D/PIB foi da ordem de 0,50%, bastante inferior s estimativas
anteriores PINTEC para 2011 e indicativo de uma queda entre 2008 e 2011, o que sugere
uma estagnao do estoque de capital intangvel na economia.
Alm da ampliao do estoque de capital por meio do investimento , a capacidade de
oferta tambm pode crescer por meio do aumento do estoque de mo de obra empregado na
produo, ou dito de outra forma, do aumento das taxas de ocupao e de participao. Este foi,
a propsito, um dos movimentos importantes da dinmica do crescimento da economia brasileira
no perodo recente, como apontam tanto Cavalcante e De Negri (2014) quanto Bonelli (2014).
A associao entre o crescimento da produtividade e o crescimento do PIB pode ser explici-
tada de diversas maneiras. Uma maneira simples de tornar clara esta relao usar a identidade
algbrica , em que o pessoal ocupado. A manipulao algbrica desta
identidade permite concluir que a taxa de crescimento do PIB corresponde soma das taxas
de crescimento da produtividade do trabalho e da taxa de crescimento do pessoal ocupado:

12. Dados da InterB Consultoria, em sua Carta de Infraestrutura.

25
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

(1)

Na equao (1), a barra superior indica a taxa de crescimento da varivel correspondente.


A decomposio indicada na equao (1) pode ser usada para interpretar o crescimento do
PIB no Brasil ao longo da primeira dcada dos anos 2000. Entre 2000 e 2009, por exemplo,
a taxa mdia anual de crescimento do PIB alcanou 3,42%. Apenas um tero deste crescimento
pode ser atribudo ao crescimento da produtividade do trabalho. Os dois teros restantes
advieram do crescimento do pessoal ocupado, ou seja, do aumento da taxa de ocupao e, em
menor medida, da taxa de participao (Cavalcante e De Negri, 2014). Isto explica por que
o PIB per capita descola-se da produtividade do trabalho quando suas trajetrias so mostradas
graficamente (grfico 7), descolamento este que, obviamente, s se sustenta durante um
perodo curto de tempo.
GRFICO 7
PIB per capita e produtividade do trabalho Brasil (1992-2011)
150,0 144,0
141,3
140,0 135,2
133,1
130,0
130,0 132,5
123,8
120,3
120,0 117,7
112,8 114,2 113,2 121,8 121,0
110,8 111,3 111,1 112,5 112,5 119,0
107,6 108,7
110,0 113,8
103,4 111,3 112,9 110,7 110,3 109,2 108,9 111,7 111,9
100,0 108,0 108,3
100,0 102,9
100,0
90,0

80,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PIB per capita PIB/populao ocupada

Fonte: Cavalcante e De Negri (2014).


Obs.: base: 1992 = 100.

Esses resultados so semelhantes aos obtidos pelo Boston Consulting Group (BCG), que
estimou que, entre 2000 e 2011, apenas 26% do crescimento do valor adicionado no Brasil
adveio de ganhos de produtividade (Ukon, 2013). Trata-se de uma porcentagem inferior
estimada para pases como a China, a ndia e a Rssia, nos quais, respectivamente, 93%, 82% e
40% do crescimento do valor adicionado pde ser atribudo ao crescimento da produtividade.
Essa decomposio pode ser detalhada a fim de dividir o crescimento do PIB per capita
em trs componentes: i) a produtividade do trabalho (PIB/populao ocupada); ii) a taxa
de ocupao (populao ocupada/populao economicamente ativa); e iii) a relao entre a
populao economicamente ativa e a populao. Os resultados desta decomposio mostraram
que mais de 90% do crescimento do PIB per capita no perodo 1992-2001 se deveu
produtividade do trabalho, ao passo que no perodo 2001-2009 pouco mais da metade deste

26
Os Desafios da Produtividade no Brasil

crescimento foi explicado pelos ganhos de produtividade e o restante pelo aumento das taxas
relacionadas ao mercado de trabalho e a variveis demogrficas (Cavalcante e De Negri, 2014).
Bonelli (2014) tambm usa uma decomposio mais detalhada da taxa de crescimento
do PIB que explicita aquilo que ele denomina de o imperativo da produtividade:

(2)
Em que PO a populao ocupada, PEA a populao economicamente ativa e PIA
a populao em idade ativa.
Nessa expresso, procura-se resumir as mudanas demogrficas no ltimo termo da
equao, que corresponde taxa de crescimento da PIA. O argumento fundamental pode ser
resumido nos seguintes pontos:
a relao , que corresponde ao complemento da taxa de desemprego (taxa de
ocupao), no pode crescer indefinidamente; e
a relao , no tem flutuado muito e, ainda que possa se elevar no futuro, no
contribuir de forma aprecivel para o crescimento do PIB.
Esses resultados deixam claro que uma parcela significativa do crescimento do PIB ao
longo da primeira dcada dos anos 2000 adveio da incorporao de maiores contingentes de
pessoas ao mercado de trabalho.
Apesar disso, as projees demogrficas indicam que, ao longo dos prximos anos, as
variveis demogrficas no devem contribuir, na mesma magnitude, para o crescimento
econmico. A principal razo para isto o esgotamento do bnus demogrfico, isto , do
perodo durante o qual a estrutura etria da populao caracterizada pelo menor nmero de
idosos, crianas e adolescentes em relao parcela formada pela populao em idade ativa.
Projees demogrficas com base nos dados da PNAD indicam que a PIA dever crescer at
2030, a partir de quando comear a cair (Ipea, 2012). Segundo Alves, Vasconcelos e Carvalho
(2010), por volta de 2030, o Brasil apresentar uma populao eminentemente adulta, em
que as coortes com maior participao na populao total sero justamente aquelas com idades
entre 25 e 50 anos e, por volta de 2050, a tendncia de ampliao rpida da populao idosa.
Segundo Bonelli (2014), as projees para o crescimento da PIA indicam que seu cresci-
mento dever ser da ordem de 1,1% a.a. entre 2013 e 2023 e que, portanto, o crescimento do
PIB ao longo das prximas dcadas depender fortemente do primeiro termo do lado direito da
equao 2, que corresponde ao crescimento da produtividade do trabalho, uma vez que no se
esperam contribuies significativas das taxas de ocupao e de participao nos prximos anos.
Em resumo, entre os fatores que poderiam contribuir para o aumento da oferta agregada na
economia, as variveis demogrficas relativas ao aumento na oferta de mo de obra tiveram um
papel relevante no perodo recente. O investimento, por sua vez, no cresceu da forma requerida
para a ampliao da capacidade de ofertada economia. Alm do crescimento na intensidade de

27
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

utilizao de fatores produtivos ou seja, ampliaes no estoque de capital ou de trabalho resta,


por fim, o terceiro elemento capaz de promover aumentos sustentados na oferta agregada: o
crescimento na eficincia de utilizao destes fatores. A prxima seo faz um diagnstico sobre
como tem evoludo, nos ltimos anos, a produtividade na economia brasileira.

3 TENDNCIAS DA PRODUTIVIDADE NO BRASIL


As principais concluses da seo anterior so que, no perodo recente, o crescimento brasileiro
foi essencialmente impulsionado por fatores demogrficos sem, no entanto, um aumento
sustentado da oferta e do estoque de capital. O principal impulso para a ampliao da oferta nesse
perodo foi o crescimento da oferta de mo de obra, cuja possibilidade de expanso se esgotou
tanto pela proximidade do pleno emprego quanto, no longo prazo, por questes demogrficas.
O estoque de capital, por sua vez, no cresceu de forma compatvel com o crescimento da
economia, dada a resilincia da taxa de investimento.
Independentemente de o crescimento dos investimentos ter sido interrompido em
virtude da crise ou de limitaes do prprio modelo de crescimento puxado pela demanda, o
fato que se tornou cada vez mais premente a necessidade de ampliao sustentada da oferta
de bens e servios na economia. Nesse sentido, dadas as dificuldades em ampliar a taxa de
investimento e dadas as limitaes ao aumento das taxas de ocupao e participao no longo
prazo, a ampliao da produtividade tornou-se fator ainda mais crtico na sustentao do
crescimento econmico brasileiro.
Visto que a ampliao da produtividade ser crucial para o pas crescer de forma susten-
tada no futuro, fundamental investigar de forma detalhada qual tem sido o desempenho dos
indicadores de produtividade no pas nos ltimos anos. Este o objetivo desta seo que, para
tanto, apoia-se em alguns dos principais resultados encontrados em trabalhos recentes sobre
o tema como Bonelli (2014) e Ellery Jr. (2014).

3.1 Diferentes medidas e um mesmo diagnstico


Uma das questes que emergem ao se tratar do tema da produtividade diz respeito a outros
fatores, alm da eficincia, que estariam embutidos nos vrios indicadores de produtividade e
a como estes indicadores nem sempre seriam reveladores do que de fato ocorre na economia.
Com efeito, os trabalhos que se dedicaram a analisar o comportamento da produtividade no
Brasil no perodo recente nem sempre chegam a resultados idnticos. Isto decorre das dife-
rentes medidas de produtividade que so empregadas e distintas fontes de dados e perodos
especficos de anlise, que podem levar a resultados discrepantes.
Conceitualmente, indicadores de produtividade devem medir a eficincia com que a eco-
nomia ou os agentes econmicos transformam insumos em produtos e servios finais o que se
faz, empiricamente, pela razo entre medidas de produo e medidas de insumos. Entretanto,
alguns indicadores de produtividade acabam refletindo uma srie de outros fatores relacionados
com a atividade econmica, por isso crucial interpret-los de maneira cuidadosa. So diversos

28
Os Desafios da Produtividade no Brasil

os indicadores e as tcnicas possveis para analisar o comportamento da produtividade, tanto a


partir de medidas parciais, como a produtividade do trabalho ou do capital, quanto medidas
multifatores, como a produtividade total dos fatores (PTF). Alm disso, tambm existem
medidas baseadas em fronteiras de produo, Data Envelopment Analysis (DEA), entre outras.
Na prtica, contudo, a maioria dos trabalhos sobre o tema usam medidas da PTF e da
produtividade do trabalho. As diferentes abordagens metodolgicas utilizadas para o clculo
destas duas medidas principais de produtividade, bem como a relao entre elas so apresentadas
e discutidas por Bonelli (2014) e Ellery Jr. (2014), que apresentam os principais desafios
metodolgicos associados com a mensurao da produtividade.
A produtividade do trabalho a medida mais simples e direta para chegar a algum
indicador sobre a eficincia da economia, de seus setores ou agentes econmicos. Ela consiste
na utilizao de alguma medida de produto em relao a alguma medida de mo de obra
empregada na produo. A primeira e mais evidente limitao deste indicador que se trata
de uma medida parcial de produtividade. Ela considera apenas um dos fatores empregados na
produo o trabalho e ignora tanto a intensidade quanto a qualidade do capital utilizado
na produo, assim como a qualidade do trabalho (ou o capital humano). Por esta razo, boa
parte das diferenas observadas na produtividade do trabalho entre setores, empresas ou mesmo
no tempo, decorrem das diferentes intensidades de utilizao de capital. Nesse sentido, setores
como a indstria extrativa muito intensiva em capital sempre tero indicadores de produ-
tividade do trabalho muito superiores aos verificados em setores intensivos em mo de obra.
Alm disso, existe uma srie de dificuldades relacionadas com a mensurao do produto
e da quantidade de trabalho. Para a mensurao do produto, podem-se utilizar indicadores
de produo fsica ou indicadores monetrios de valor adicionado. Os primeiros enfrentam
a dificuldade de compatibilizar mltiplos produtos e mltiplos insumos. Por conta disso, de
modo geral, consideram apenas o produto final sem descontar os insumos utilizados, ou seja,
no refletem o valor adicionado, mas apenas a quantidade de produto final.13 Indicadores
monetrios de valor adicionado so mais precisos, nesse sentido, para mensurar eficincia.
No entanto, por serem monetrios so mais sujeitos s variaes de preos relativos que no
expressam eficincia: insumos mais baratos, por exemplo, afetariam positivamente os indicadores
de produtividade sem nenhuma mudana na eficincia produtiva, no sentido estrito. Este fator
extremamente relevante na economia brasileira no perodo recente, dadas as mudanas nos
preos relativos derivadas do ciclo de alta de commodities. Alm disso, em vrios setores de
atividade, como setor pblico e servios, as contas nacionais medem o valor adicionado pela
tica da renda, ou seja, pela remunerao dos fatores produtivos salrios, lucros, juros.
Nesse sentido, variaes salariais ou na rentabilidade de alguns setores podem influenciar positivamente
este tipo de indicador de produtividade sem que isto reflita qualquer mudana de eficincia.

13. possvel para uma empresa ou pas aumentar o consumo intermedirio (insumos, peas e componentes) utilizado na produo de uma
mesma quantidade de produto final. Neste caso, a produo fsica permaneceria constante ao passo que o valor adicionado seria menor. Sendo
assim, tudo o mais constante, a produtividade medida por meio da produo fsica permaneceria a mesma ao passo que a produtividade medida
pelo valor adicionado cairia.

29
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Para medir a quantidade de trabalho utilizada, pode-se recorrer a medidas de horas


trabalhadas as mais precisas mas nem sempre disponveis ou de nmero de trabalhadores ou
ainda, quando se utilizam as contas nacionais, nmero de ocupaes (ou postos de trabalho).
Estas diferentes medidas tambm podem afetar a evoluo dos indicadores de produtividade,
especialmente quando existem mudanas significativas na jornada de trabalho: indicadores que
utilizam nmero de funcionrios podem subestimar os ganhos de produtividade na ocorrncia de
redues significativas na jornada de trabalho, como mostraram Barbosa Filho e Pessa (2013).
A fim de superar algumas das limitaes dos indicadores parciais, a PTF procura
medir a produtividade levando em conta todos os fatores que concorrem para a produo.
Trata-se, naturalmente, de uma medida mais completa que a produtividade do trabalho.
O clculo da PTF baseia-se na estimao de funes de produo, seja no nvel macroe-
conmico seja da firma. Obviamente, isto pressupe a existncia de uma funo agregada
de produo, o que por si s no consensual na literatura, ou de uma mesma funo de
produo para diferentes firmas, o que ainda mais controverso. Alm disso, o formato
da funo escolhida geralmente uma Cobb-Douglas implica certas premissas sobre o
funcionamento da economia, por exemplo, o fato de a mudana tecnolgica ser neutra ou
de que os fatores de produo seriam remunerados segundo suas produtividades marginais.
Messa (2014) argumenta que vrios fatores podem fazer com que esta segunda suposio
no seja satisfeita, tais como as estruturas de mercado do produto e dos fatores de produo,
alm da eventual existncia de custos de ajuste.
Ademais, como ressalta Ellery Jr. (2014) as dificuldades com o clculo da PTF no se
resumem a aceitar a hiptese de que possvel representar uma economia por meio de uma
funo de produo agregada e a escolha da funo de produo. Mesmo ignorando estes
dilemas, ainda existe uma srie de dificuldades associadas s medidas de produto, dos fatores
e prpria estimao dos parmetros da funo.
De todo modo, uma vez definida a funo de produo a ser utilizada, a PTF obtida
de forma residual: consiste no crescimento do produto que no explicado pelo respectivo
aumento na utilizao dos fatores produtivos, o que Abramovitz (1956) chamou de a medida
da nossa ignorncia. Fatores que concorrem para o aumento da PTF vo, desde diferenas
na tecnologia, na escala de operao, na eficincia operacional e no ambiente operacional no
qual a produo ocorre (Fried, Lovell e Schmidt 2008).
evidente que quanto mais se conhea sobre a funo de produo ou quanto melhor
especificada ela for, melhor ser a medida de produtividade. Se no nvel macroeconmico,
a medida da nossa ignorncia (Abramovitz, 1956) no desprezvel, no nvel microeco-
nmico, ela ainda maior. Supor funes de produo homogneas entre firmas e ignorar a
enorme heterogeneidade existente entre elas significaria atribuir PTF uma srie de outras
diferenas entre empresas que no necessariamente esto relacionadas sua eficincia produtiva
no sentido estrito.14

14. Tanto Messa (2014) quanto Ellery Jr. (2014) discutem as potencialidades e limitaes do clculo da PTF no nvel da firma.

30
Os Desafios da Produtividade no Brasil

Alm das questes relacionadas especificao, tambm existe uma srie de problemas de
ordem prtica decorrentes da qualidade dos dados utilizados na mensurao,15 alm de preos
relativos, deflatores e demais problemas que tambm afetam os indicadores de produtividade
do trabalho. No que diz respeito a questes especficas da PTF, Messa (2014) mostra, por
exemplo, como mudanas nos preos dos insumos podem afetar a PTF. Para ele, a utilizao,
sob determinados preos, de uma combinao de insumos mais apropriada para outro
conjunto de preos percebida como fonte de ineficincia, o que significa que uma mudana
em preos relativos pode originar mudanas na PTF sem nenhuma contrapartida em termos
de eficincia econmica no sentido estrito.
Alm da mensurao da quantidade de trabalho, cujos desafios so os mesmos enfrentados
para o clculo da produtividade do trabalho, um dos principais desafios do clculo da PTF a
mensurao do estoque de capital. Isto porque no existem sries consolidadas deste indicador,
especialmente no nvel microeconmico. A construo do estoque de capital geralmente
utiliza metodologias especficas, como as de inventrio perptuo que partem da acumulao
de valores anuais de investimento e depreciao ou variveis proxies muito imperfeitas, tais
como os gastos em energia.
O alerta sobre as limitaes existentes nos vrios indicadores de produtividade, no
entanto, no serve para desencorajar o seu uso, mas para subsidiar uma anlise mais precisa
das evidncias reveladas por cada um. Um diagnstico mais consistente da evoluo e dos
diferenciais de produtividade na economia brasileira requer que se utilizem os vrios indi-
cadores de modo complementar.
Ellery Jr. (2014) caminha nessa direo ao calcular a produtividade total dos fatores,
entre 1970 e 2011 a partir de: i) diferentes deflatores da PTF; ii) diferentes deflatores para o
investimento; iii) diversas medidas para a quantidade de trabalho; iv) incluso de indicadores
de capital humano; e v) ajuste para utilizao da capacidade instalada.
No que diz respeito ao impacto dos preos relativos na medida da PTF, Ellery Jr. (2014)
encontra que eles so significativos no curto prazo e acarretam diferenas importantes na trajetria
da PTF nos anos 2000, associados com a melhoria dos termos de troca apontada na seo 2.
Entretanto, a utilizao de dois deflatores diferentes (IGP-DI e deflator implcito) muda em apenas
5 p.p. a variao da PTF entre 1970 e 2011. A utilizao de horas trabalhadas em vez de pessoas
ocasiona um aumento no crescimento da PTF, especialmente nos anos 1980, como tambm foi
evidenciado por Barbosa Filho e Pessa (2013). Por fim, a incorporao de capital humano nas
estimativas de PTF reduz o crescimento do indicador ao longo do tempo, dado que uma parte
do crescimento do produto explicada pelo aumento da qualificao dos trabalhadores, que
mais significativa a partir dos anos 1990 (grfico 8).

15. Ellery Jr. (2014) analisa exaustivamente os diversos problemas de medida envolvidos no clculo da PTF.

31
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 8
Trajetria da PTF Brasil (1970-2011)
160

150

140

130

120

110

100

90

80
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010
PTF, deflator implcito do PIB PTF, preos constantes de 1980
PTF, horas trabalhadas PTF, capital humano
PTF, capacidade instalada

Fonte: Ellery Jr. (2014).


Elaborao dos autores.
Obs.: ndice 1970 = 100.

Mesmo utilizando todas essas diferentes medidas, Ellery Jr. (2014) argumenta que elas
no alteram o fato central que, em qualquer uma delas, a PTF cresceu pouco no Brasil durante
esse perodo. Segundo o autor a trajetria da PTF (...) consiste em crescimento na primeira
metade da dcada de 1970, crescimento irregular na segunda metade da dcada de 1970,
queda na dcada de 1980 e uma recuperao iniciada na dcada de 1990 que foi insuficiente
para recuperar as perdas da dcada de 1980. Para ele, este movimento muito similar ao
identificado em diversos outros estudos, como Ferreira, Ellery Jr. e Gomes (2008), Gomes,
Pessa e Veloso (2003), Barbosa Filho e Pessa (2013) e Mation (2013).
Bonelli (2014) mostra que o crescimento da PTF, nos anos 2000 (de 2002 a 2013), foi de
1,3% a.a., mesma taxa observada no perodo 1975-1980 e taxa apenas inferior ao perodo do
milagre econmico. Vale lembrar que o autor no utiliza capital humano nas suas estimativas
e que este um elemento importante na explicao do crescimento do produto nos ltimos
vinte anos, mas no era to relevante no perodo anterior. Ou seja, talvez este desempenho
positivo da PTF nos anos 2000 em comparao com o perodo do milagre seja reduzido ao se
incorporar o capital humano, cujo impacto ser maior no perodo mais recente. Bonelli (2014)
tambm argumenta que o aparente desempenho positivo da PTF nos anos 2000, esconde uma
desacelerao muito forte depois da crise e, particularmente, depois de 2010, chegando a 2013
a uma taxa de crescimento prxima de zero.
Cavalcante e De Negri (2014) sintetizam os resultados obtidos por vrios autores16 em
estimativas da PTF e concluem que apesar da ausncia de uma tendncia clara para a PTF no

16. Bonelli e Bacha (2013), Bonelli e Veloso (2012), Ellery Jr. (2013), Ferreira e Veloso (2013) e Barbosa Filho, Pessa e Veloso (2010).

32
Os Desafios da Produtividade no Brasil

perodo recente, pode-se afirmar que a maioria dos trabalhos tende a sugerir um crescimento
mais acelerado desse indicador na dcada de 2000 (sobretudo aps 2003) que na dcada de
1990. Este resultado compatvel com o crescimento econmico observado no pas at a crise,
dado que, como diz Bonelli (2014), a PTF uma medida pr-cclica. Esta sntese tambm
mostra que a incluso de capital humano nas estimativas o principal fator a explicar diferentes
resultados entre elas: estimativas da PTF que no utilizam capital humano tendem a apresentar
uma tendncia mais positiva nos anos 2000 que aquelas que incluem capital humano.
Vale ressaltar que o capital humano afeta no apenas as medidas de PTF, mas tambm
as estimativas para a produtividade do trabalho, muito embora seja menos comum encontrar,
nas medidas de produtividade do trabalho, ajustes para levar em conta o capital humano.
Ellery Jr. (2014) mostra que, ao incorporar capital humano, a tendncia da produtividade
do trabalho no Brasil, nas ltimas dcadas, tornar-se mais prxima da evoluo da PTF, ou
seja, apresentar uma evoluo menos positiva que as medidas tradicionais de produtividade
do trabalho. De fato, esse autor encontra que o capital humano fundamental para explicar a
evoluo da produtividade do trabalho no perodo recente, segundo ele, 94,5% do crescimento
da produtividade do trabalho entre 1970 e 2011 foi devida ao capital humano.
Sem ajustes para capital humano, a produtividade do trabalho cresceu a uma taxa mdia
anual da ordem de 1,0% a.a. ao longo da dcada de 2000 quando aferida como o quociente
entre o valor agregado e o pessoal ocupado (Cavalcante e De Negri, 2014). Este valor converge
com os resultados obtidos por Squeff (2012) que, usando deflatores setoriais, conclui que entre
2000 e 2009, a produtividade do trabalho cresceu a uma taxa mdia anual de 1,0% ou 0,9%
se forem consideradas apenas os extremos da srie.
Embora mais recentemente Bonelli (2014) tenha estimado que a produtividade do trabalho
cresceu a uma taxa mdia anual de 2,1% entre 2002 e 2013, Bonelli e Bacha (2013) haviam
reportado um crescimento mdio anual da produtividade do trabalho da ordem de 0,67% no
perodo 2000-2009, ao passo que Bonelli e Veloso (2012, p. 48), cuja anlise restrita ao perodo
de 2003 a 2009, obtiveram uma taxa mdia anual de 1,2%. Ainda assim, Bonelli (2014) argu-
menta que a queda da produtividade observada no ps-crise tambm caracteriza a produtividade
do trabalho e que ela uma das principais responsveis pela queda do PIB no perodo recente:
comparando-se os trinios 2008-2010 e 2011-2013 conclui-se que a queda da produtividade
do trabalho (de 2,5% a.a. para 1,9% a.a.) explica quase um tero da queda do PIB.
Bonelli (2014) tambm decompe o crescimento da produtividade do trabalho, para vrios
perodos da histria brasileira, em dois componentes: o aprofundamento do capital aumento
da relao capital por trabalhador e a PTF. A partir desta decomposio, conclui-se que o
lento crescimento do capital por trabalhador explica a reduo dos ganhos de produtividade
do trabalho no perodo recente em relao a outros momentos da histria brasileira, dado que
o crescimento da PTF foi similar em alguns destes momentos.17

17. Especificamente, o autor compara o perodo de 2003 a 2013 com o quinqunio 1976-1980. Entre estes dois momentos, o crescimento da PTF
foi similar, mas o crescimento do estoque de capital por trabalhador foi muito diferente.

33
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

O que se pode concluir dessa subseo e da anlise desse conjunto de estudos que, independen-
temente da maneira como se mede a produtividade, o seu aumento tem sido menor que o que seria
necessrio para sustentar o crescimento de longo prazo da economia brasileira. Isto especialmente
relevante em funo das mudanas demogrficas que o Brasil ter frente e da resilincia da taxa de
investimento o que tambm pode ser uma das causas para o baixo crescimento da produtividade.
De fato, mesmo em perodos de mais crescimento econmico, a produtividade parcial ou
total raramente cresceu mais que 2% a.a. nas estimativas mais favorveis obtidas em subperodos
de mais crescimento como foi o perodo 2003-2008. O cenrio de longo prazo mostra, contudo,
taxas anuais de crescimento mais baixas, ainda mais se se levar em conta o capital humano, que
explicou boa parte do aumento da produtividade total ou do trabalho nas ltimas dcadas.
TABELA 1
Taxas de crescimento mdio anual da produtividade do trabalho e da PTF, segundo diversas estimativas
Produtividade do
PTF ajustada pelo
Produtividade do trabalho ajustada
Autor Perodo PTF (%) capital humano
trabalho (%) pelo capital
(%)
humano (%)
Bonelli (2014) 2003 e 2013 2,4 - 1,3 -
Ellery Jr. (2014) 1970-2011 1,6 0,34 0,721 - 0,24
Cavalcante e De Negri (2014) 2001-2009 1,17 - - -
Cavalcante e De Negri (2014) 1992-2001 1,09 - - -
Bonelli e Bacha (2013) 1993-1999 0,36 - 0,24 -
Bonelli e Bacha (2013) 2000-2009 0,67 - - -
Bonelli e Bacha (2013) 2000-2011 - - 1,03 -
Bonelli e Veloso (2012) 1995-2003 - - - 0,8 -
Bonelli e Veloso (2012) 2003-2009 1,2 - 1,7 -
Ellery Jr. (2013) 1992-2002 - - 0,91 -
Ellery Jr. (2013) 2002-2011 - - 1,40 -
Ferreira e Veloso (2013) 1993-2003 - - - - 1,2
Ferreira e Veloso (2013) 2003-2009 - - - 1,5
Squeff (2012) 2000-2009 0,9 - - -
Barbosa Filho, Pessa e Veloso (2010) 1992-1999 - - - 1,4
Barbosa Filho, Pessa e Veloso (2010) 1999-2007 - - - 0,11
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Usando o deflator implcito do PIB.

Aparentemente, esse desempenho fraco da produtividade uma caracterstica estrutural da eco-


nomia brasileira, que se mantm desde o final dos anos 1970. No parece ser, portanto, relacionada
a uma conjuntura ou perodo especfico, mas talvez suas causas sejam mais profundas e complexas
que meramente conjunturais. Neste sentido, o tema voltou a ganhar espao no debate econmico
devido ao esgotamento do modelo de crescimento recente e no porque, em algum momento nas
ltimas dcadas, o desempenho da produtividade tivesse sido melhor que na atual conjuntura.

34
Os Desafios da Produtividade no Brasil

3.2 O Brasil e o resto do mundo: estagnao ou atraso?


Alm do diagnstico histrico sobre a evoluo da produtividade agregada no Brasil, outra pergunta
relevante diz respeito magnitude da diferena entre as taxas de crescimento da produtividade apre-
sentadas pelo Brasil e as de outros pases. O baixo crescimento da produtividade agregada no Brasil
nas ltimas dcadas teria deixado o pas em uma posio pior em relao ao resto do mundo? Estas
questes so tratadas, por exemplo, por Ellery Jr. (2014), Mation (2014) e Miguez e Moraes (2014).
Ellery Jr. (2014) mostra claramente que a taxa de crescimento da produtividade no Brasil
baixa em termos absolutos e relativos. A partir de informaes similares, usando a mesma base
de dados a PWT e as mesmas definies, o autor mostra que o Brasil sequer foi capaz de
acompanhar o crescimento da fronteira tecnolgica entre 1970 e 2011. Por estes clculos, entre
1970 e 2011, nos Estados Unidos a produtividade do trabalho cresceu 85%, a produtividade
do trabalho ajustada pelo capital humano 58% e a PTF cresceu 38%. No mesmo perodo, o
autor mostra que, no Brasil, a produtividade do trabalho cresceu 74% e apenas 4% quando
ajustada por capital humano e a PTF, esta caiu perto de 10%.
De fato, um dos fatos recorrentemente citados na literatura que o baixo crescimento
da produtividade no Brasil ainda mais evidente quando comparado a outros pases. Neste
sentido, Mation (2014), assim como Ellery Jr. (2014), mostra como a produtividade no Brasil
ficou estagnada ao mesmo tempo em que cresceu de forma substantiva em vrios outros
pases mesmo nos pases mais produtivos. Mation (2014) aponta tambm que este quadro
de perda de produtividade relativa se mantm independentemente da medida de produtividade
utilizada, embora o atraso seja ainda maior em termos de produtividade total dos fatores em
que a queda de produtividade, desde os anos 1980, absoluta, e no relativa.
GRFICO 9
Evoluo da produtividade total dos fatores em pases selecionados
3
Produtividade total dos fatores1

2.5

1.5

1960 1970 1980 1990 2000 2010

Brasil Coreia do Sul ndia


China Estados Unidos Mxico

Fonte: Mation (2014).


Nota: 1 Produtividade total dos fatores: 1 = 1960.
Obs.: produtividade do trabalho calculada pela diviso do PIB real pela tica do produto ajustado para PPC (cgdpo) dividido pelo nmero de
trabalhadores. Para o Brasil, os dados de PPC foram recalculados, ignorando a comparao internacional de preos de 1996. Os dados
de escolaridade foram recomputados a partir das PNADs e dos Censos.

35
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Esse baixo crescimento da produtividade brasileira deixou o pas, em 2011, em uma


posio muito distante dos pases mais produtivos do mundo, ao mesmo tempo em que o
distanciou do conjunto de pases notadamente a sia que convergiu em direo aos nveis
de produtividade dos pases ricos nesse perodo. O grfico 10, elaborado com base nos dados
de Mation (2014), mostra que a distncia do Brasil para a mdia dos pases ricos (Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE e alta renda) manteve-se relativa-
mente estvel no perodo. A produtividade brasileira representa algo em torno de 25% a 26%
da mdia da produtividade do trabalho nos pases ricos, muito embora ao se tomar apenas os
Estados Unidos esta distncia tenha aumentado, como ressaltado anteriormente. A produtividade
brasileira que era, em 1960, cerca de 90% da produtividade dos pases da Europa e sia Central,
chegou em 2011 a apenas 43% da observada nestes pases. O mesmo movimento ocorreu em
relao ao leste da sia e do Pacfico: a produtividade brasileira aproximadamente metade
da produtividade destes pases atualmente, tendo sido mais de 70% em 1960.
GRFICO 10
Produtividade do trabalho no Brasil e em grupos de pases selecionados (1960 e 2011)
(Em 1.000 USD/trab.)
70
65
60

50

40 40
36

30
22
20 20 19 17
11
10 9
6 7 7
4 3 4 5
0
OCDE e Europa e Leste da sia Amrica Latina Oriente Mdio Sul da sia frica Brasil
alta renda sia Central e Pacfico e Caribe e Norte da frica Subsaariana
(exceto Brasil)

1960 2011

Fonte: a partir dos dados da tabela 1 de Mation (2014).


Elaborao dos autores.

Os dois estudos citados antes utilizam os dados da Penn World Table 8.0, que uma
fonte tradicionalmente usada em estudos baseados em comparaes internacionais de produ-
tividade, a despeito de algumas limitaes destes dados, algumas delas ressaltadas em Ellery Jr.
(2014) e Mation (2013). Miguez e Moraes (2014), por sua vez, exploram uma fonte de dados
alternativa, chamada World Input-Output Database (WIOD), cuja abrangncia temporal
menor (de 1995 a 2009), alm de cobrir um nmero menor de pases. A desagregao setorial
das informaes permite anlises mais detalhadas sobre a relevncia da estrutura produtiva dos
pases na explicao dos diferenciais de produtividade observados.

36
Os Desafios da Produtividade no Brasil

De modo geral, os sinais apontados por Miguez e Moraes (2014), a partir dos dados da
WIOD, so muito parecidos com os que emergem dos dados da PWT, qual seja, que o Brasil
tem se distanciado da fronteira. Por sua vez, existem vrios pases menos produtivos que tm
se aproximado da fronteira e, consequentemente, do Brasil. De fato, em 1995, a produtividade
do pas mais produtivo (os Estados Unidos) era 6,6 vezes maior que a produtividade brasileira
e, em 2009, chegou a ser 7,1 vezes maior, evidenciando o afastamento do Brasil do pas lder
mesmo quando se observa o cenrio de curto prazo (tabela 2). Note-se, entretanto, que parece
ter havido alguma convergncia entre Brasil e Estados Unidos no curto perodo entre 2005
e 2009, mas no foi suficiente para superar o aumento da distncia verificado desde 1995.
Esses mesmos dados mostram a aproximao dos pases menos produtivos com o Brasil.
O Brasil tinha, em 1995, uma produtividade 8,6 vezes maior que o pas menos produtivo
(nessa amostra de 40 pases, a China era o menos produtivo) e chegou em 2009 com um nvel
de produtividade apenas trs vezes maior.
TABELA 2
Diferencial da produtividade do trabalho no Brasil em comparao com os pases mais e menos produtivos
por macrossetores (1995, 2000, 2005 e 2009)
Brasil/pas menos produtivo Pas mais produtivo/Brasil
Macrossetor
1995 2000 2005 2009 1995 2000 2005 2009
Agropecuria 5,0 5,4 4,8 4,5 16,4 21,0 24,8 21,7
Indstria extrativa 9,2 4,7 3,0 2,3 6,2 5,9 3,6 3,9
Indstria de transformao 5,4 4,2 2,9 2,1 4,7 4,9 7,4 9,0
Fornecimento de eletricidade, gs e gua 8,6 6,0 3,1 2,9 5,2 5,0 4,9 4,6
Construo 6,9 5,9 3,2 2,3 5,7 6,2 6,8 6,5
Servios 7,9 5,7 4,0 2,9 5,6 5,9 6,5 6,4
Total 8,6 6,4 4,2 3,0 6,6 6,6 7,3 7,1
Fonte: Miguez e Moraes (2014).

Os dados da tabela 2 evidenciam tambm que essa perda de produtividade em relao


fronteira generalizada em todos os setores, mesmo naqueles que tm apresentado um cresci-
mento relevante da produtividade no perodo recente, como o caso da agropecuria.18 As poucas
excees ao distanciamento da fronteira so a indstria extrativa e os servios industriais de
utilidade pblica fornecimento de eletricidade, gs, gua etc. Alm disso, fica patente que
a indstria de transformao tem tido o pior desempenho entre todos os setores no perodo
recente: ela foi, de fato, quem mais perdeu produtividade relativa em relao fronteira que,
atualmente, nove vezes mais produtiva que a indstria brasileira contra 4,7 vezes em 1995.
Por fim e no menos importante, alm de o Brasil estar se distanciando da fronteira, os pases
menos produtivos, particularmente a China, esto rapidamente se aproximando dos nveis de pro-
dutividade brasileiros, o que tende a agravar a posio competitiva do pas no mercado mundial.

18. Conforme demonstrado em Squeff e De Negri (2014).

37
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

preciso, assim, reverter a tendncia dos ltimos anos, que foram marcados por reduzidas
taxas de crescimento da produtividade. O que esta seo procurou demonstrar, a partir
de inmeras abordagens e metodologias diferentes, que os indicadores de produtividade
agregada na economia brasileira sejam relacionados com a PTF ou com a produtividade
do trabalho no crescem de forma sustentada desde, pelo menos, o fim dos anos 1970.
Nos anos 2000, foi possvel perceber uma tendncia de crescimento at 2008, especialmente
na PTF. Todavia, este crescimento foi muito tnue se observado o cenrio de longo prazo, no
tendo sido suficiente para reverter a forte queda dos anos 1980 e, alm disso, no se sustentou
depois da crise de 2008. Este cenrio ainda mais preocupante na indstria, na qual alguns
indicadores apontam at mesmo uma queda de produtividade nos ltimos anos.

4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo deste trabalho, argumentou-se que o ciclo de crescimento e de reduo da pobreza
e da desigualdade que se observou na dcada de 2000 apoiou-se fortemente na expanso da
demanda e no foi acompanhado por uma expanso correspondente dos nveis de investimento
e de produtividade. O diagnstico sobre os fatores que impulsionaram este ciclo e sobre suas
limitaes de longo prazo serviu de base para que se argumentasse que a sustentabilidade deste
modelo requer, a partir de agora, a elevao dos nveis de produtividade da economia brasileira.
Os dados reunidos na seo 2 evidenciaram que, entre os fatores que concorreram para o
bom desempenho da economia brasileira nos anos 2000, pode-se mencionar o cenrio interna-
cional favorvel ao crescimento, especialmente nos pases em desenvolvimento exportadores de
commodities, e a expanso da demanda interna, atribuda a fatores como i) a evoluo favorvel
dos termos de troca, que aumentou o poder aquisitivo do consumidor brasileiro em relao
ao resto do mundo; ii) a expanso dos programas sociais e de valorizao do salrio mnimo;
iii) o aumento do crdito na economia; e iv) os incentivos ao consumo proporcionados por
vrias medidas aps a crise de 2008. De fato, entre 2000 e 2008, os preos de commodities
cresceram a uma taxa de 13,4% a.a. e a evoluo dos ndices de preos no atacado foi bastante
superior ao crescimento dos preos ao consumidor. Estudos citados na seo 2 estimam que as
transferncias sociais focalizadas contriburam com cerca de um tero e o aumento da renda do
trabalho com cerca de 30% para a queda da desigualdade verificada entre 2004 e 2006. Entre
o incio e o final da dcada de 2000, o crdito passou de menos de 30% do PIB para mais
de 50%. Apesar do desempenho positivo das variveis associadas demanda, demonstra-se,
tambm na seo 2, que a taxa de investimento no acompanhou o ritmo do crescimento do
consumo. Com efeito, a taxa de investimento se mostrou bastante resiliente e passou de um
nvel prximo a 17% do PIB no incio da dcada de 2000 para 18% em 2012. Argumentou-se
ento que a produtividade ter um papel fundamental para o crescimento futuro do pas, uma
vez que as variveis demogrficas relativas ao aumento na oferta de mo de obra tiveram um
papel relevante para o crescimento do PIB no perodo recente e no se espera, nos prximos
anos, que as taxas de ocupao e de participao continuem a contribuir para o crescimento
econmico da forma como se observou ao longo da ltima dcada. Portanto, ao se analisar o
recente ciclo de crescimento econmico brasileiro e seus principais motores, pode-se concluir

38
Os Desafios da Produtividade no Brasil

que o arranjo observado ao longo dos ltimos anos dificilmente continuar sendo capaz de
promover o crescimento econmico no futuro.
Na terceira seo deste captulo, demonstrou-se que as diferentes medidas de produtivi-
dade conduzem a um mesmo diagnstico: os indicadores agregados desta varivel na economia
brasileira sejam relacionados com a PTF ou com a produtividade do trabalho no crescem
de forma sustentada desde, pelo menos, o fim dos anos 1970. Mesmo em perodos de
maior crescimento econmico, a produtividade parcial ou total raramente cresceu mais
que 2% a.a. Por sua vez, a produtividade do trabalho cresceu a uma taxa mdia anual da
ordem de 1%. Ainda que os resultados sejam sensveis aos deflatores empregados refletindo,
em particular, a melhoria dos termos de troca apontada na seo 2 , ao uso de medidas
de horas trabalhadas em lugar do pessoal ocupado e incorporao de capital humano nas
estimativas (uma vez que uma parte do crescimento do produto explicada pelo aumento
da qualificao dos trabalhadores), a concluso geral que o desempenho fraco da produti-
vidade aparentemente uma caracterstica estrutural da economia brasileira. Este cenrio
ainda mais preocupante na indstria, na qual alguns indicadores apontam at mesmo uma
queda de produtividade nos ltimos anos. Alm disso, comparaes internacionais relevaram
que os indicadores de produtividade no Brasil esto se distanciando daqueles observados nos
pases mais desenvolvidos e alguns pases emergentes esto rapidamente alcanando os nveis
de produtividade brasileiros.
A reverso dessa tendncia um requisito para que a economia brasileira possa retomar
um ciclo de crescimento e incluso social. Nesse sentido, parece que, aos poucos, cristaliza-se
a percepo de que o principal desafio para a economia brasileira ao longo dos prximos anos
a elevao de seus nveis de produtividade. Este consenso fica menos evidente, porm, quando se
discutem as formas de aumentar a produtividade da economia brasileira. As diferentes pres-
cries decorrem dos diagnsticos por vezes conflitantes sobre os obstculos que limitaram
seu crescimento no perodo recente. claro que a produtividade est associada a uma srie de
fatores que envolvem as condies de infraestrutura, a qualificao da mo de obra, o capital
fsico (mquinas e equipamentos), a inovao, a estrutura produtiva, as condies de concor-
rncia e regulao, a qualidade das instituies e uma srie de outros aspectos. Contudo, a
importncia relativa destes aspectos nem sempre consensual. Alm disso, em ltima anlise,
questes de causalidade entre o crescimento e a produtividade fatalmente emergiro.

REFERNCIAS
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42
CAPTULO 2

PRODUO, EMPREGO E INVESTIMENTO: CRESCIMENTO E MUDANA


ESTRUTURAL NO BRASIL
Claudio Roberto Amitrano1
Marcos Antonio Macedo Cintra2
Gabriel Coelho Squeff3
Lucas Ferraz Vasconcelos4

1 INTRODUO
Este captulo apresenta trs teses sobre a evoluo da estrutura da produo, do emprego e do
investimento no Brasil entre a segunda metade dos anos 1990 e a dcada de 2000. A primeira
tese diz respeito mudana de patamar nas taxas de crescimento das principais variveis
concernentes aos trs tpicos discutidos neste trabalho, a saber, valor adicionado, vnculos
empregatcios no segmento formal do mercado de trabalho e formao bruta de capital
fixo (FBCF). Em linhas gerais, observa-se que os ritmos de expanso dos anos 2000 foram
sensivelmente superiores aqueles verificados no perodo anterior, sobretudo a partir de 2004.
A segunda tese se refere ao fato de que a referida alterao nas taxas de crescimento foi
acompanhada por significativa mudana estrutural em alguns perodos. Enquanto nos perodos
de menor ritmo de expanso (1996-2000 e 2001-2003) ocorreram fortes transformaes na
composio setorial da economia brasileira, no perodo seguinte (2004-2008), o maior dinamismo
se deu em um contexto de menor mudana estrutural.
A terceira tese do captulo que os elementos de natureza institucional e estrutural so
centrais para o processo de crescimento. Chama a ateno o fato de que o sentido das
mudanas estruturais foi bastante distinto entre os dois perodos. Entre 1996 e 2000, as polticas
de liberalizao comercial e financeira, as privatizaes, o xito da estabilizao de preos, as
diversas crises cambiais e a adoo dos regimes de cmbio flutuante e de metas de inflao
representaram as principais transformaes de ordem institucional. J no perodo entre 2001
e 2003, inaugurou-se uma fase de incerteza, seja no front externo, seja no regime de poltica
macroeconmica, seja ainda no mbito poltico. Por sua vez, na etapa de maior expanso da
atividade econmica, as polticas redistributivas, a ampliao da renda do trabalho e do crdito,
a retomada do investimento pblico e o ciclo internacional de commodities conformaram os
principais fatores de mudana.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.


2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dimac do Ipea.
3. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dimac do Ipea.
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dimac do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Finalmente, no se poderia deixar de enfatizar o contexto externo que permeou essas


trs teses. O Brasil, como parte constitutiva da economia global, nela se inseriu de maneira
especfica, a partir de suas articulaes produtiva e financeira no arranjo internacional,
capitaneado por Estados Unidos e China, e seus desdobramentos para Europa, sia e demais
pases em desenvolvimento.
As transformaes descritas anteriormente afetaram o crescimento econmico, o emprego
e o investimento de distintas formas. A despeito das inevitveis dificuldades para estabelecer
uma periodizao comum para estas trs variveis, o grfico 1 sugere, em linha com o exposto
na terceira tese, que o perodo de 1996 a 2009 pode ser dividido em trs etapas, quais sejam:
1996-2000, 2001-2003, 2004-2008. O ano de 2009 foi analisado separadamente por conta
das consequncias da crise financeira internacional deflagrada no final de 2008.
GRFICO 1
Variao anual do produto interno bruto (PIB), da formao bruta de capital fixo e do emprego formal
Brasil (1996-2013)
(Em %)
25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

-5,0

-10,0
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
PIB FBCF Emprego formal

Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.


Elaborao dos autores.

Por fim, cabe destacar que foram agrupadas todas as variveis analisadas a partir de uma
combinao da classificao por atividade econmica do Sistema de Contas Nacionais do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) com a da indstria de transformao, segundo intensidade
tecnolgica da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Este captulo est estruturado da seguinte forma. Alm desta introduo, ele contm
cinco sees. Na seo 2, discute-se a dinmica do sistema produtivo e financeiro global
e a forma de insero do Brasil. Em seguida, apresenta-se a evoluo e composio seto-
rial do valor adicionado (seo 3), dos vnculos empregatcios e da renda do trabalho no
setor formal (seo 4) e da FBCF (seo 5). Finalmente, na ltima seo, so tecidas as
consideraes finais.

44
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

2 CONTEXTO INTERNACIONAL
Com a reao dos pases centrais, sobretudo por meio das instituies financeiras multilaterais,
e da China com um programa de investimento denominado Segunda Marcha para o Oeste
e a estabilizao do renminbi, como ncora para as moedas asiticas no enfrentamento da
crise dos pases do Sudeste Asitico (1997), da Rssia (1998), do Brasil (1999), Argentina
(2001), a economia mundial passa a se mover em duas velocidades. Entre 2000 e 2007, os
pases desenvolvidos registram taxa de crescimento mdia de 2,5% ao ano (a.a.) (grfico 2).
Os pases em desenvolvimento, por sua vez, apresentam expanso mdia de 6,2% a.a., sob a
liderana da China, com mdia de 10,5% a.a. A crise global de 2008 arrefece e condiciona
menores taxas de crescimento. Entre 2008 e 2013, os pases desenvolvidos crescem em mdia
apenas 0,5% a.a.; enquanto os pases em desenvolvimento expandem em mdia 5,6% a.a.,
com a persistncia da liderana da China, mdia de 9% a.a. (com a implementao de novo
pacote de investimento aps 2008, que acentua os desequilbrios internos).
Nesse perodo, a dinmica da renda e do emprego internacional foi apoiada em um
conjunto de circuitos interligados pelas economias centrais Estados Unidos, Japo e Unio
Europeia , asiticas e produtoras de commodities. O primeiro circuito provm da articulao
entre a economia americana com a chinesa, por meio da entrada de investimento estrangeiro
direto (IED) americano no territrio chins e exportaes de produtos manufaturados
para os Estados Unidos, conformando o espao sino-americano (Castro, 2008 e Pinto,
2010). O movimento de outsourcing em especial pela configurao de empresas rede
e/ou de migrao de corporaes americanas para a China transformada em centro
global de montagem e produo de manufatura ou nova oficina do mundo resultou
na formao de superavit comerciais crescentes com os Estados Unidos (US$ 33,8 bilhes
em 1995 e US$ 226,9 bilhes em 2009).5 O aumento das exportaes chinesas ocorre
simultaneamente a grandes ciclos de investimentos em infraestrutura urbana e residencial,
apoiados na imensa capacidade de criao de crdito do seu sistema financeiro pblico,
colocando em marcha um enorme circuito de emprego e renda. O produto interno bruto
(PIB) chins salta de US$ 728 bilhes em 1995 para US$ 5 trilhes em 2009.
O segundo circuito se consolida na integrao intra-asitica promovida pela expanso
da economia chinesa. Mediante um processo de IED complementar que distribui a produo
entre os diferentes pases asiticos, sendo que a indstria chinesa demanda peas e compo-
nentes dos pases vizinhos, transformando-os e reexportando-os, sobretudo, para os Estados
Unidos e Unio Europeia. Japo,6 Taiwan e Coreia do Sul, com estruturas produtivas mais
complexas que a chinesa, transformam-se em importantes fontes de suprimento de mquinas
e equipamentos que sustentam o ritmo de ampliao dos investimentos no setor produtivo
industrial.7 Capital e tecnologia fluem na forma de investimento estrangeiro direto e/ou na

5. Para uma discusso das cadeias produtivas globalizadas, ver Sturgeon (2002) e Sturgeon e Gereffi (2009).
6. Depois do Acordo Plaza (1985), ampliou-se o processo de deslocamento das empresas japonesas para a sia. Para a formao e dinmica deste
circuito, ver Palma (2004), Medeiros (2006) e Leo (2010).
7. A taxa de investimento da economia chinesa manteve-se em torno de 40% do PIB, a despeito de problemas metodolgicos (Medeiros, 2010).

45
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

importao de equipamentos modernos (tambm da Alemanha). Somente quatro economias


da regio, Hong Kong, Japo, Coreia do Sul e Taiwan, respondem por cerca de 60% do IED
absorvido pela China.
GRFICO 2
Variao anual do produto interno bruto (PIB) pases selecionados (1995-2013)
(Em %)
16
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Economias avanadas Estados Unidos
Economias emergentes China

Fonte: IMF (2014).


Elaborao dos autores.

A complementaridade entre a estrutura produtiva chinesa com os demais pases da regio


refora as relaes de comrcio intrarregional. No setor agropecurio, por exemplo, a China
exporta produtos temperados para os pases da Association of South-East Asian Nations
(Asean),8 enquanto importa produtos tropicais. Este fato vem permitindo a construo
de diversos acordos de livre comrcio regionais: os impostos de importao dos produtos
primrios de origem agropecuria so reduzidos para nveis entre 0% e 5%. Em busca de
menores custos, as empresas industriais vo se deslocando para o Vietn, Laos, Camboja,
ndia e Paquisto.
Desse modo, a China vai aprofundando a integrao das economias asiticas, consoli-
dando um clustering manufatureiro e atuando como uma correia de transmisso regional dos
impulsos de crescimento provenientes do sistema de crdito e consumo dos Estados Unidos
e da Unio Europeia. Efetua ainda um esforo crescente de institucionalizao da cooperao
nas finanas: acordos de swap da Iniciativa de Chiang Mai, Asian Bond Market Initiatives
uma srie de medidas voltadas ao aprimoramento dos mercados de capitais domsticos, com
o intuito de viabilizar a fixao do estoque de riqueza financeira na regio (Cunha, 2004;
Aglietta e Maarek, 2007 e Csar, 2012).

8. Trata-se da Associao das Naes do Sudeste Asitico, formada em 1967 por Tailndia, Filipinas, Indonsia, Malsia e Cingapura. Posteriormente,
agregaram-se Brunei (1984), Vietn (1995), Mianmar (1997), Laos (1997) e Camboja (1999).

46
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

Os pases do segundo circuito, integrados pelo comrcio de manufaturados e IED,


acumularam volumes expressivos de reservas, permitindo a adoo de polticas monetrias
mais lassas, favorecendo a expanso do crdito domstico, da produo e do emprego.
A acumulao de reservas atende a demanda por liquidez em moeda forte e assegura maior
estabilidade das taxas de cmbio. As reservas dos pases em desenvolvimento saltaram de
US$ 456,9 bilhes em 1995 para US$ 5,4 trilhes em 2009.9 Em 2009, a China acumulava
reservas de US$ 2,4 trilhes e o conjunto dos pases asiticos, US$ 3 trilhes.10
O terceiro circuito se forma nas relaes entre o segmento asitico e os pases pro-
dutores de commodities agrcolas, minerais, petrleo e gs. Desta forma, envolve os pases
latino-americanos e africanos fornecedores de alimentos e matrias-primas e os exporta-
dores de petrleo (Oriente Mdio, frica e Comunidade dos Estados Independentes).
A pauta de exportaes, concentrada em commodities, bens de menor elasticidade renda da
demanda, com preos determinados pela dinmica da economia mundial e relativa rigidez
da oferta, condiciona o desempenho do comrcio exterior e, por conseguinte, da produo
interna (com exceo dos pases com maiores mercados internos, tais como Brasil e Rssia).
A manuteno das cotaes das commodities em patamares elevados e as exportaes com
maior contedo tecnolgico dos pases asiticos possibilitam o movimento de um deficit
em conta-corrente de US$ 97,2 bilhes em 1995 (apenas o Oriente Mdio apresentava um
pequeno saldo positivo) para um superavit de US$ 248,8 bilhes em 2009 no conjunto das
economias em desenvolvimento.11
Entre os pases asiticos e os exportadores de petrleo, esses superavit nunca foram to
elevados, dado o aumento do nvel desejado de reservas monetrias como instrumento de
precauo contra a instabilidade do sistema financeiro global. Os pases em transio no Leste
Europeu apresentaram acentuados deficit em conta-corrente, associado com o dinamismo
proveniente do processo de integrao Unio Europeia. Foram os mais impactados pela
crise global de 2008.12
A interpenetrao desses circuitos dinmicos no exclui a importncia das demais articulaes
na economia internacional, sobretudo daquelas de maior peso absoluto, como as relaes
comerciais e de IED entre os Estados Unidos, a Unio Europeia e o Japo. Tampouco exclui
o fato de estes mercados serem os maiores demandantes de commodities, agrcolas, minerais,
petrleo e gs. Todavia, estes mercados tm apresentado taxas de crescimento inferiores do
circuito asitico.

9. Dessa forma, o sistema monetrio internacional, dlar-flexvel, voltou a ser um sistema de reservas. Em 2009, cerca de 65% das reservas em divisas
dos bancos centrais, declaradas, estavam denominadas em dlar. Para mais detalhes ver: <http://www.imf.org/external/np/sta/cofer/eng/index.htm>.
10. Pela prpria lgica de funcionamento do sistema, grande parte dessas reservas persiste aplicada em ttulos do Tesouro americano. Em dezembro
de 2009, a China detinha US$ 894,8 bilhes em ttulos do Tesouro americano; pases exportadores de petrleo, US$ 201,1 bilhes; Brasil, US$ 169,2
bilhes; Hong Kong, US$ 148,7 bilhes; Rssia, US$ 141,8 bilhes; Taiwan, US$ 116,5 bilhes. Para mais detalhes ver: <http://www.treasury.gov/
ticdata/Publish/mfhhis01.txt>.
11. Sobre os mercados de commodities, ver UNCTAD (2008; 2011), Prates (2011), Mayer (2010), Shulmeister (2009), Freitas (2009).
12. Para uma discusso dos pases em desenvolvimento na crise, ver Cintra e Prates (2011). Sobre o Brasil, ver Barbosa (2013), Cintra, Oliveira,
Schutte e Viana (2011) e Barbosa e Souza (2010). Sobre a Rssia, ver Alves (2011) e Serrano e Mazar (2014).

47
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Destaca-se ainda que o avano do processo de consolidao da rea do euro e de


expanso da Unio Europeia com a integrao dos pases do Leste Europeu promovem
a deslocalizao da produo de partes e componentes e de alguns produtos finais das
empresas alems de eletrnica, automobilstica, eletrodomsticos e mquinas e equipamentos,
dada a disponibilidade de mo de obra qualificada e de baixo custo. Partes e componentes
para as indstrias de material de transporte, de mquinas ferramentas e de eletrodomsticos
expandem tambm para ustria e Holanda. A indstria francesa, por sua vez, mantm-se
integrada Alemanha, ustria e ao Leste Europeu nos segmentos de partes e componentes
para mquinas, circuitos eltricos e eletrodomsticos (Miranda, 2014 e Flassbeck e Lapavitsas,
2013). Simultaneamente, a Unio Europeia passa a apresentar deficit comerciais com a China
(US$ 17 bilhes em 2001 e US$ 158,1 bilhes em 2009). Processos semelhantes ocorreram
no North-America Free Trade Agreement (Nafta) Estados Unidos, Canad e Mxico e,
de alguma forma se estende para a Amrica Central, deslocando a produo intensiva em
trabalho (txtil e vesturio). Cerca de 70% das exportaes de manufaturados do Mxico
ocorrem sob o regime de maquiladoras.
Entre 2003 e 2008, a economia mundial experimentou uma dinmica extraordinria de
crescimento. Neste ciclo, a expanso do PIB mundial foi de 4,4%, em mdias anuais. Verificou-se
tambm uma ampliao da capacidade produtiva evidenciada pelo crescimento da taxa
de investimento da economia mundial que passou de 22,1% do PIB em 2003, para 24,5%
do PIB em 2008. Deve-se notar que o crescimento foi puxado principalmente por pases em
desenvolvimento, com destaque para China e ndia.
Essa onda global de crescimento acelerado no foi acompanhada por presses inflacio-
nrias, com a exceo de 2008, cujos preos foram impulsionados pelo boom especulativo
das commodities, sendo denominada de a Grande Moderao (Bernanke, 2004). Em 2009, a
variao do ndice de preos ao consumidor alcanou 1,1% nos pases desenvolvidos e 5,6%
nos pases em desenvolvimento. A crescente integrao das economias emergentes e em
desenvolvimento no comrcio mundial de bens e servios dificulta a elevao dos preos pelas
corporaes em vrios segmentos industriais, dada a expanso da capacidade produtiva em
escala global. Simultaneamente, pressiona-se para baixo os salrios nos mercados domsti-
cos tanto nos pases industrializados como nos pases em desenvolvimento. A globalizao
produtiva tem contribudo tambm para a elevao da produtividade, reflexo das presses por
inovao e outras formas de concorrncia, nos setores industriais de alta tecnologia e nos de
servios, o que favorece a queda das taxas de inflao. Enfim, a acirrada competio entre
os produtores configura tendncias deflacionrias dos preos dos produtos manufaturados.
Contraditoriamente, a elevada demanda asitica (chinesa e indiana, sobretudo) e as baixas
taxas de juros nos pases desenvolvidos favorecem a formao de posies especulativas altistas
nos mercados de commodities.
As finanas constituem outra dimenso da economia internacional, que precisa ser
brevemente esboada. A lgica de gesto dos ativos financeiros e do crdito fornece a dinmica
da globalizao das finanas, ancorada na sofisticao dos mercados de ativos (aes, ttulos

48
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

pblicos e privados, moedas, commodities) e de crdito (emprstimos, bnus, commercial


papers, notas, hipotecas etc.), nos portflios diversificados dos investidores institucionais,
na expanso dos instrumentos derivativos cada vez mais complexos, nas operaes cambiais
estruturadas pelos bancos, constituindo um espao financeiro verdadeiramente global, que opera
fundamentalmente em dlar.13
Os sistemas financeiros nacionais e internacional cada vez mais interconectados
ficam sujeitos a ciclos de crdito e de valorizao e desvalorizao dos estoques de riqueza
financeira. O peso dos ativos financeiros nos patrimnios e o esprito de manada dos
investidores exacerbam a intensidade da alternncia entre perodos de otimismo e prospe-
ridade, transformados em euforia e formao de bolhas especulativas, e as fases de declnio
dos preos dos ativos financeiros e das atividades produtivas. Esta dinmica pode traduzir-se
em crises financeiras com potenciais riscos sistmicos e crashes com repercusses na
economia mundial.
Aps o ciclo de valorizao e desvalorizao das aes da nova economia as chamadas
empresas ponto.com , os grandes conglomerados financeiros buscaram escapar das regras
prudenciais, promovendo o processo de originar e distribuir, impulsionando a securitizao
dos crditos e a alavancagem das posies financiadas nos mercados monetrios. Desta forma,
promoveram a interligao com o sistema bancrio paralelo (shadow banking system) fundos
de investimento, fundos de penso, hedge funds, fundos de private-equity, fundos de riqueza
soberana e os Special Investments Vehicles (SIV)14 e proliferaram as inovaes financeiras,
institucionais e o apetite ao risco, que impulsionaram os processos de inflao e de deflao
dos ativos mobilirios e imobilirios nos anos 2000.
A gesto do elevado estoque de ativos financeiros e imobilirios, bem como a dinmica
altamente alavancada dos mercados financeiros impem aos principais bancos centrais
um manejo cuidadoso da poltica monetria. Greenspan (2005), ex-presidente do Federal
Reserve, j afirmava que no haveria espao para movimentos bruscos nas taxas de juros.
As taxas de juros relativamente baixas nos pases desenvolvidos, com destaque para o pas
emissor da divisa-chave, os Estados Unidos, para facilitar a recomposio dos portflios
durante os perodos de turbulncia, simultaneamente, criam as condies para a retomada do
movimento ascendente da riqueza financeira em estruturas cada vez mais amplas e complexas.
Cumprem tambm papel decisivo na magnitude dos fluxos internacionais de capitais, uma
vez que condicionam o comportamento do dinheiro em busca de retorno (money chasing
yields), sobretudo para as economias em desenvolvimento, percebidas como mais arriscadas.

13. A partir de outubro de 1979, com a elevao da taxa de juros promovida pelo presidente do Federal Reserve, Paul Volcker, iniciou-se um processo
para recolocar a moeda americana no centro do sistema financeiro mundial, denominado diplomacia do dlar forte (Tavares e Melin, 1997). Desde
ento, o sistema monetrio internacional passou a se basear em um dlar flexvel e fiducirio, em um regime de cmbio flutuante e na crescente
liberalizao dos movimentos de capitais. Ver, entre outros, Serrano (2004), Braga e Cintra (2004), Cohen (2013), Conti, Prates e Plihon (2013),
Cintra e Martins (2013) e Helleiner (2014).
14. Sobre a dinmica dos mercados financeiros liberalizados, desregulamentados e displicentemente supervisionados, ver Torres Filho (2014),
Guttmann (2013), Rey (2013), Turner (2013), Belluzzo (2013), Farhi (2012), Cintra e Gomes (2012), Farhi e Cintra (2009) e Cintra e Cagnin (2007).

49
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Distintos fatores internos aos pases em desenvolvimento tambm fomentam os ingressos


de recursos externos, tais como o maior ou menor grau de abertura financeira, o diferencial
entre os juros internos e externos, a percepo de risco dos ativos emitidos por empresas,
bancos e governos. Contextos de dinamismo econmico nos pases em desenvolvimento podem
ensejar, ainda, expectativas de valorizao dos ativos e de apreciao cambial, estimulando
emprstimos, emisses de dvidas, investimentos nos mercados de capitais domsticos (aes
e ttulos de renda fixa) e de derivativos. Desencadeiam tambm a ampliao dos fluxos de
investimento direto externo.
Na dcada de 1990, ocorreu um grande ciclo de expanso dos fluxos de capitais para
os pases em desenvolvimento cuja fase baixista comeou com a crise dos pases asiticos;
entre 2003 e 2008, com seu auge em 2007 e 2008, houve outro ciclo, cuja fase de baixa
aconteceu entre o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro de 2009.15 Nestes ciclos, os inves-
tidores arbitraram diferenciais de taxas de juros, impulsionaram cotaes de commodities e
de aes das empresas produtoras e exportadoras de commodities, os preos dos imveis etc.
O investimento direto externo saltou de US$ 117,7 bilhes em 1995, o equivalente a 34%
do fluxo total, para US$ 532,6 bilhes em 2009, representando 44% do total (grfico 3A).
Em termos de origem do capital, observou-se a mesma tendncia de crescente importncia
das economias em desenvolvimento. Os fluxos de sada de IED destes pases responderam
por 24% dos fluxos totais em 2009; enquanto em 1995 eram apenas 15% (grfico 3B).
A magnitude dos fluxos de entrada, no entanto, pode desencadear ciclos de crdito e
bolhas imobilirias, semeando fragilidades nos respectivos sistemas bancrios, e desencadear
expectativas de valorizao das moedas dos pases em desenvolvimento,16 com impactos na
competitividade das exportaes e no saldo da conta-corrente do balano de pagamentos.
Movimento que esteve por trs da crise dos pases em desenvolvimento, entre 1997 e 2002.
Depois da crise, estes pases foram adotando regimes de cmbio flutuante, com graus dife-
renciados de interveno. Procuraram ainda fomentar a gerao de divisas, alguns a partir
de saldos positivos renitentes em transaes correntes, outros a partir de superavit na conta
financeira do balano de pagamentos, permitindo a ampliao do volume de reservas
internacionais e a melhora dos indicadores de endividamento externo. Embora no garanta,
mostrou-se capaz de acomodar parte dos impactos causados pela reverso do estado geral de
expectativas em momentos de instabilidade, evitando crises disruptivas. Permitiu tambm a
realizao de polticas anticclicas aps a crise global de 2008.

15. Para uma discusso destes ciclos, ver Akyz (2011).


16. Exceto em pases com taxas de cmbio fixa ou com controles estritos sobre os fluxos de capitais, tais como Hong Kong e China. Em 21 de julho
de 2005, o Banco Central da China comunicou a adoo de um regime de flutuao controlada baseada na oferta e demanda de mercado, com
referncia a uma cesta de moedas. Todavia, no anunciou as moedas nem os pesos utilizados na construo da cesta. A gesto da taxa de cmbio
assemelhou-se a uma indexao ao dlar (pegged to the US dollar).

50
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

GRFICO 3
Fluxos de entrada e sada de IED (1995-2013)
(Em %)
3A Fluxo de entrada
0,84

0,74

0,64

0,54

0,44

0,34

0,24

0,14
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento

3B Fluxo de sada
1,00

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento

Fonte: Unctad. World Investment Report 2014: Annex Tables. Disponvel em: <http://goo.gl/4oyrpC>.
Elaborao dos autores.

Salienta-se que a insero da economia brasileira nessas duas foras dinmicas ocorreu de
forma desequilibrada. Na financeira, houve uma ampla integrao do sofisticado sistema financeiro
domstico com o internacional, por meio da abertura da conta de capital do balano de paga-
mento. Na produtiva, uma limitada integrao da estrutura produtiva domstica com as cadeias
produtivas globais resultando em um deficit comercial crescente da indstria manufatureira
e um superavit do setor produtor de commodities alimentos, minrios e petrleo. Este ltimo
fato se soma a um fenmeno sobejamente conhecido dos pases latino-americanos, em geral,
e do Brasil, em particular, qual seja, o de que a elasticidade-renda de importaes superior
elasticidade-renda de exportaes, o que propicia o aparecimento de deficit na balana comercial.

51
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

3 VALOR ADICIONADO
Nesta seo, sero discutidas a composio e a evoluo do valor adicionado bruto (VA) entre
1995 e 2009, bem como nos subperodos propostos inicialmente, tanto de forma agregada
quanto por atividade econmica. Como mostra o grfico 4, entre 1996 e 2000, a taxa de
variao mdia do VA foi de apenas 1,9% a.a, idntica verificada no perodo 2001-2003.
No quinqunio seguinte, houve forte aumento do crescimento do VA, de modo que a mdia
verificada entre 2004 e 2008 (4,6% a.a.) representou o maior ciclo de crescimento desde os
anos 1980. Por fim, em 2009, em funo da crise financeira deflagrada no final do ano anterior,
h uma forte reverso nesta tendncia, de modo que se verificou variao negativa anual do
VA agregado (-0,3%).
GRFICO 4
Variao anual do valor adicionado bruto (VA) Brasil (1996-2013)
(Em %)
8,0

7,0

6,0

5,0 4,6
4,0

3,0
2,4
1,9 1,9
2,0

1,0

-1,0
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Variao anual Mdia no perodo

Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.


Elaborao dos autores.

A simples constatao de diferentes ritmos de crescimento no faz jus complexidade do


que ocorreu. O argumento central desta seo que as atividades econmicas mais dinmicas e
aquelas que lideraram o processo de crescimento mudaram conforme o recorte temporal. Neste
sentido, importante ressaltar a diferena entre dinamismo e liderana: enquanto a primeira
est relacionada s taxas de variao, a segunda se refere ao efeito combinado entre o peso e a
taxa de crescimento da atividade e, portanto, sua contribuio para o crescimento agregado.
Esta a forma pela qual a histria e as mudanas estruturais e institucionais se materializam
na dinmica na economia brasileira.
luz dessa perspectiva, as atividades mais dinmicas entre 1996 e 2000 foram servios
de informao, agropecuria, indstria extrativa e SIUP,17 ao passo que entre as lderes

17. Foi utilizada a expresso SIUP para designar a atividade produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana com o
intuito de facilitar a exposio.

52
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

do crescimento se destacam APU,18 atividades imobilirias, outros servios19 e agropecuria.


Claro est que o dinamismo e a liderana observados capturam, por um lado, as mudanas
institucionais associadas Constituio Federal de 1988 (CF/1988) (Sistema nico de Sade
SUS, Fundo Nacional de Desenvolvimento para a Educao FNDE, entre outros), ao
Plano Real, s privatizaes e, por outro, a existncia de vantagens comparativas estticas e
dinmicas em recursos naturais.
Entre 2004 e 2008, as atividades mais dinmicas foram setor financeiro,20 comrcio e
segmentos de mdia-alta e alta intensidade tecnolgica da indstria de transformao e as que
lideraram o crescimento foram comrcio, outros servios, setor financeiro e APU. A despeito
de este trabalho ter destacado apenas os quatro setores mais dinmicos, lcito dizer que o
bom desempenho do perodo no se restringiu a eles, estendendo-se para uma gama muito
superior de atividades, entre elas: servios de informao, construo civil, SIUP e indstria
extrativa. Tudo indica que, ao contrrio do perodo anterior, o dinamismo e a liderana foram
condicionados pelo processo de aumento do emprego, renda e crdito, pelas polticas redistri-
butivas e ampliao dos servios pblicos, por um lado, e pelo aprofundamento das referidas
vantagens comparativas em recursos naturais, por outro, agora potencializadas pelo ciclo de
valorizao das commodities.
O relato do processo de expanso conduz diretamente anlise da estrutura produtiva.
A tabela 1 apresenta a composio do valor adicionado bruto (VA) nos anos 1995, 2000, 2003,
2008 e 2009 segundo atividade econmica. Em primeiro lugar, destaca-se que comrcio, outros
servios e APU foram as trs maiores atividades tanto em 1995 quanto em 2009, sendo que
sua participao conjunta no VA total apresenta uma surpreendente estabilidade de 43,6% em
ambos os anos. Com relao as trs menores atividades, verificou-se uma maior variabilidade,
tanto com relao aos setores, quanto no que diz respeito a sua participao conjunta. Indstria
extrativa, indstria de transformao de alta intensidade tecnolgica e servios de informao
foram as menores atividades em 1995 e detinham apenas 3,2% no VA total. Em 2009, este
grupo era composto por indstria extrativa, indstria de transformao de alta intensidade
tecnolgica e SIUP, e sua participao passou para 6,2%. Esta evidncia sugere a manuteno
da elevada concentrao do VA no perodo.21
Usualmente utiliza-se o instrumental de insumo-produto para mensurar o grau de
mudana estrutural dos pases. Neste captulo, um ndice de mudana estrutural (S) mais
simples e intuitivo utilizado, conforme proposto por Amsden (2001):

(1)

18. Administrao, sade e educao pblicas e seguridade social.


19. Esse setor (classificao nvel 12 do IBGE) compreende as seguintes atividades (classificao nvel 56 do IBGE): servios de manuteno e
reparao, servios de alojamento e alimentao, servios prestados s empresas, educao mercantil, sade mercantil, servios prestados s
famlias e associativas e servios domsticos.
20. Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados.
21. De acordo com Carvalho e Kupfer (2011) e Ipea (2012), com base em dados mais desagregados, houve aumento da concentrao do valor da
transformao industrial e do valor adicionado, respectivamente.

53
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

onde:
: participao do setor i no valor adicionado total no ano t;
n: nmero de anos em cada perodo analisado; e
k: nmero total de setores.
Em outras palavras, esse ndice capta a mudana estrutural ao calcular o somatrio do
mdulo das mudanas de participao setorial ao longo de um perodo, dividindo o resultado
por dois.
Com isso, observa-se que entre 1995 e 2009 o ndice de mudana estrutural foi 7,1 e que
a maior parte da mudana estrutural da economia brasileira se deve a quatro atividades econmicas:
servios de informao, com aumento de participao; e outros servios, setor financeiro e
indstria de transformao de baixa intensidade tecnolgica, com reduo. Em conjunto, estas
quatro atividades contriburam com 60% deste total (1,4 + 0,8 + 0,9 + 1,1). No obstante,
merece destaque o aumento de participao da indstria extrativa de 0,8% para 1,8%.
A avaliao por subperodos permite apreender pormenores relevantes compreenso
da dinmica produtiva nas ltimas dcadas. Entre 1995 e 2000, o ndice de mudana estru-
tural foi elevado (7,3), sendo servios de informao (1,4), setor financeiro (1,5) e atividades
imobilirias e aluguis (1,2) as principais atividades responsveis por esta mudana. Infere-se,
portanto, que as transformaes estruturais, institucionais e conjunturais dos anos 1990 tiveram
profundos impactos na economia brasileira, corroborando as evidncias de que houve uma
grande reestruturao produtiva nesta dcada (Kupfer, 2003). Ademais, a participao elevada
do setor financeiro em 1995 (9%) sugere seu superdimensionamento em decorrncia da alta
inflao que vigorou no pas at a implementao do Plano Real. No obstante, este elevado
processo de mudana estrutural no implicou crescimento econmico, uma vez que o PIB
cresceu apenas 2% a.a. entre 1996 e 2000.
TABELA 1
Composio do valor adicionado bruto, segundo atividades econmicas anos selecionados
(Em %, preos correntes)
Atividade econmica 1995 2000 2003 2008 2009
Agropecuria 5,8 5,6 7,4 5,9 5,6
Indstria extrativa 0,8 1,6 1,7 3,2 1,8
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 8,3 7,5 7,2 6,2 6,1
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 4,1 3,9 5,3 4,5 4,9
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 4,5 4,2 4,4 4,7 4,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 1,7 1,6 1,2 1,3 1,3
SIUP 2,6 3,4 3,4 3,1 3,1
Construo civil 5,5 5,5 4,7 4,9 5,3
Comrcio 11,7 10,6 10,6 12,5 12,5
(Continua)

54
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

(Continuao)

Atividade econmica 1995 2000 2003 2008 2009


Transporte, armazenagem e correio 4,4 4,9 4,7 5,0 4,8
Servios de informao 0,7 3,6 3,6 3,8 3,6
Financeiro 9,0 6,0 7,1 6,8 7,2
Atividades imobilirias e aluguis 8,9 11,3 9,6 8,1 8,4
Outros servios 16,3 15,4 14,0 14,1 14,7
APU 15,6 14,9 15,1 15,8 16,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.
Elaborao dos autores.

No perodo 2000-2003, houve elevada rigidez estrutural (ndice igual a 4,8) e taxas de
crescimento econmico ainda menores que no quinqunio anterior (1,7% a.a.). Os maiores
ganhos de participao ocorreram em agropecuria, de 5,6% para 7,4%, indstria de transfor-
mao de mdia-baixa intensidade tecnolgica, de 3,9% para 5,3%, e setor financeiro, de 6%
para 7,1%. Inversamente, atividades imobilirias e aluguis (-1,7 pontos percentuais p.p.),
outros servios (-1,4 p.p.) e construo civil (-0,8 p.p.) foram as atividades que mais perderam
representatividade no VA total.
Entre 2003 e 2008, tambm houve reduzida mudana estrutural (5,3), embora ligeira-
mente maior que a verificada no comeo dos anos 2000. Todavia, a rigidez estrutural brasileira
esteve acompanhada por um forte aumento da taxa de crescimento mdia do PIB que foi de
quase 5% a.a. Parte do aumento de participao de indstria de transformao de mdia-baixa
intensidade tecnolgica e, sobretudo, da agropecuria foram anulados, resultando em nveis
em 2008 prximos queles verificados em 2000. Adicionalmente, saltam aos olhos os ganhos
de participao em comrcio (+1,9 p.p.) e na indstria extrativa (+1,5 p.p.), por um lado,
e a perpetuao do processo de reduo de relevncia de atividades imobilirias e aluguis
(-1,5 p.p.), por outro. Com relao a esta ltima atividade, vale dizer que sua participao em
2009 foi ligeiramente inferior verificada em 1995, de modo que o mencionado ganho de
2,4 p.p. ocorrido na segunda metade dos anos 1990 foi totalmente anulado nos anos 2000.
Por fim, em 2009, a despeito dos efeitos da crise financeira sobre a taxa de crescimento
do PIB, houve pequena alterao na composio do VA, de maneira que a anlise feita para o
perodo 2003-2008 permanece vlida em larga medida. A indstria extrativa a grande exceo,
uma vez que sua participao passou de 3,2% em 2008 para 1,8% em 2009. Isto decorreu da
forte queda nos preos desta atividade de 36,8%, aps uma alta de 50,3% em 2008.
Dessa forma, fica evidente que uma melhor compreenso da evoluo da estrutura produtiva
brasileira requer tambm que o efeito-preo seja expurgado da anlise, permitindo a avaliao
do crescimento real do VA e possibilitando a identificao das atividades mais dinmicas da
economia nos diferentes perodos. Estas informaes esto apresentadas na tabela 2.22

22. Enfatiza-se que as taxas de variao apresentadas na tabela 2 se referem variao do VA, ao passo que os dados de crescimento econmico no
grfico 1 dizem respeito variao do PIB. A evoluo dos impostos lquidos de subsdios explica a diferena entre os crescimentos do PIB e do VA total.

55
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

O crescimento mdio anual do VA total entre 1996 e 2009 foi de 2,7% a.a. Em consonncia
com a composio do VA, servios de informao e indstria extrativa cresceram fortemente
(6,5% a.a. e 3,9% a.a.), fruto de um timo desempenho em todo o perodo, notadamente
entre 1996 e 2000 (9,7% a.a. e 3,1% a.a.). O setor financeiro tambm cresceu bastante nestes
catorze anos (3,9%), especialmente em funo do perodo 2004-2008, a despeito de sua queda
em termos de participao no VA.
Vale destacar, entre 2001 e 2003, o bom desempenho de agropecuria tambm expresso
pelo aumento de participao no VA ao contrrio da maioria das demais atividades econ-
micas e da mdia da economia. No perodo de maior crescimento (2004-2008), destacam-se
tambm comrcio (+ 6,3% a.a.), indstria de transformao de alta e mdia-alta intensidade
tecnolgica (+ 6,2% a.a. e + 6% a.a., respectivamente), sendo estes dois ltimos casos notrios
diante do baixo dinamismo da indstria de transformao vis--vis o restante da economia.
A crise financeira fez com que nove das quinze atividades econmicas apresentassem
variaes negativas de VA, sendo a indstria de transformao de mdia-baixa (-11,9%) e
mdia-alta (-13,1%) intensidade tecnolgica os casos extremos. O setor financeiro, por seu
turno, foi na direo oposta e cresceu, surpreendentemente, 7,8% em 2009. Como resultado
destas dinmicas totalmente opostas houve uma leve queda no VA total de 0,3%.
TABELA 2
Crescimento anual mdio do valor adicionado, segundo atividades econmicas perodos selecionados
(Em %, a.a.)
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 3,3 6,1 3,7 -3,1 3,6 3,7
Indstria extrativa 3,1 6,1 5,0 -3,2 3,9 4,4
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,9 1,6 2,5 -4,3 1,2 1,4
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 0,1 1,2 3,1 -11,9 0,5 0,7
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 1,1 3,9 6,0 -13,1 2,3 3,0
Indstria de alta intensidade tecnolgica -4,3 -3,5 6,2 -3,3 -0,4 1,8
SIUP 3,0 0,1 5,0 0,9 2,9 2,9
Construo civil 2,3 -2,5 5,1 -0,7 2,0 1,9
Comrcio 1,2 -0,2 6,3 -1,0 2,5 3,3
Transporte, armazenagem e correio 2,8 0,6 4,7 -3,6 2,5 2,4
Servios de informao 9,7 4,9 5,4 0,8 6,5 4,7
Financeiro 1,0 -0,5 8,9 7,8 3,9 5,6
Atividades imobilirias e aluguis 2,8 4,1 3,6 2,6 3,3 3,7
Outros servios 1,7 1,5 4,7 3,2 2,8 3,5
APU 2,4 3,2 2,3 3,0 2,6 2,7
Total 1,9 1,9 4,6 -0,3 2,7 3,1
Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.
Elaborao dos autores.

56
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

No obstante, na dcada de 2000, houve um comportamento muito parecido com o


verificado entre 1996 e 2009, tanto para o VA total, quanto para as atividades econmicas.
A nica exceo foram as manufaturas de alta intensidade tecnolgica, cuja forte acelerao
no perodo de maior crescimento econmico (2001-2009) no foi suficiente para compensar
a retrao do final dos anos 1990.
Por fim, cabe avaliar pormenorizadamente quais foram as atividades que lideraram o
processo de crescimento do VA nos diversos recortes temporais. Isto foi feito utilizando-se as
informaes das tabelas 1 e 2, por meio da tcnica denominada contribuio para o cresci-
mento. Esta tcnica, por considerar o peso e o crescimento das atividades conjuntamente,
muito til para o entendimento dos motores do crescimento econmico nos perodos e auxilia
na orientao de polticas de desenvolvimento produtivo.
A tabela 3 apresenta a decomposio do crescimento do VA total para diversos recortes
temporais utilizados nesta seo. Como se tratam de taxas anuais mdias, a contribuio das
atividades individualmente foi muito pequena, de modo que optou-se por apresentar a
decomposio em p.p. (tabela 3A) e em proporo do total (tabela 3B).23
TABELA 3
Contribuio das atividades econmicas para crescimento anual mdio do valor adicionado total perodos selecionados
3A Em p.p.
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 0,2 0,4 0,2 -0,2 0,2 0,2
Indstria extrativa 0,0 0,1 0,1 -0,1 0,1 0,1
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,1 0,1 0,2 -0,3 0,1 0,1
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 0,0 0,0 0,2 -0,5 0,0 0,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 0,0 0,2 0,3 -0,6 0,1 0,1
Indstria de alta intensidade tecnolgica -0,1 -0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
SIUP 0,1 0,0 0,2 0,0 0,1 0,1
Construo civil 0,1 -0,1 0,2 0,0 0,1 0,1
Comrcio 0,1 0,0 0,7 -0,1 0,3 0,4
Transporte, armazenagem e correio 0,1 0,0 0,2 -0,2 0,1 0,1
Servios de informao 0,1 0,2 0,2 0,0 0,2 0,2
Financeiro 0,1 0,0 0,6 0,5 0,3 0,4
Atividades imobilirias e aluguis 0,3 0,4 0,3 0,2 0,3 0,3
Outros servios 0,3 0,2 0,7 0,5 0,4 0,5
APU 0,4 0,5 0,3 0,5 0,4 0,4
Total 1,9 1,9 4,6 -0,3 2,7 3,1
(Continua)

23. Destaca-se que na tabela 3A possvel existirem casos em que a contribuio de algumas atividades para o VA total seja superior a 100% ou,
similarmente, inferior a -100%. Isto resultado do fato de que a decomposio vlida para a totalidade de atividades que compem a economia, e
normalmente ocorre em perodos de baixo ou negativo crescimento. Foi este o caso em 2009, de modo que no ser analisado com detalhe este ano.

57
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

(Continuao)

3B Em % do total
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 9,4 19,4 5,0 53,7 7,8 7,3
Indstria extrativa 1,4 4,9 2,5 30,0 2,5 3,0
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 3,4 6,1 3,8 77,3 3,2 3,2
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 0,2 2,4 3,3 154,9 0,7 1,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 2,3 8,7 6,1 179,0 3,7 4,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica -3,5 -2,6 1,8 12,1 -0,2 0,8
SIUP 4,4 0,2 4,0 -8,1 3,5 3,2
Construo civil 7,0 -7,0 5,5 10,6 4,0 3,0
Comrcio 6,4 -1,0 15,5 37,0 10,2 11,6
Transporte, armazenagem e correio 6,3 1,6 4,9 51,8 4,4 3,7
Servios de informao 6,0 9,1 4,5 -9,3 6,8 5,7
Financeiro 4,3 -1,7 13,6 -155,0 10,6 12,3
Atividades imobilirias e aluguis 17,1 22,8 7,2 -62,7 12,9 11,1
Outros servios 14,8 11,6 14,6 -132,1 16,1 16,0
APU 19,0 25,9 7,6 -139,3 14,6 13,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.
Elaborao dos autores.

Claramente constata-se que atividades imobilirias e aluguis, outros servios e APU


foram as atividades que mais contriburam para o crescimento do pas entre 1996 e 2009.
Em conjunto, estas atividades responderam por 1,2 p.p. (ou 43,6%) do crescimento anual
mdio do VA de 2,7%.
interessante notar que nos anos de maior crescimento (2004-2008) apenas outros
servios permaneceu no rol de atividades que mais contribuiu para a variao do VA total,
sendo as novidades deste perodo o setor financeiro e comrcio. Em geral, estas trs atividades
responderam por 44% do crescimento agregado.

4 OCUPAES E SALRIOS
Nesta seo, procurou-se analisar a evoluo do emprego formal a partir dos dados contidos
na Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
A Rais capta a dinmica do segmento formal do mercado de trabalho e, neste sentido, esto
longe de oferecer uma apreciao sobre a totalidade deste mercado, uma vez que o segmento
informal, embora em queda nos ltimos anos, absorve pouco mais de 47% do total de ocu-
pados no Brasil. No entanto, a anlise do segmento formal, tendo em vista seu extraordinrio
dinamismo no perodo recente, assim como sua produtividade elevada (ambos superiores
aos do segmento informal) se configura como elemento importante para a apreciao do
crescimento da economia brasileira.

58
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

A periodizao proposta mostra-se ainda mais pertinente se utilizada na anlise da din-


mica do emprego formal. Como mostra o grfico 5, sua taxa de crescimento triplica entre o
terceiro e o primeiro perodo. Diferentemente das demais variveis analisadas neste trabalho,
a taxa de crescimento dos vnculos formais aumentou sistematicamente entre 1996 e 2009.
GRFICO 5
Variao anual dos vnculos empregatcios formais Brasil (1996-2013)
(Em %)
8,0

7,0
6,0
6,0

5,0
4,4
4,1
4,0

3,0
2,0
2,0

1,0

0,0
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Emprego formal Mdia no perodo

Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.


Elaborao dos autores.

Os dados do grfico 6 mostram a evoluo no nmero de vnculos da Rais entre 1995


e 2009, assim como o salrio mdio a preos constantes de 2000. Dois aspectos chamam a
ateno neste perodo. O primeiro diz respeito extraordinria expanso, a partir de 2003,
dos vnculos de trabalho amparados pela legislao trabalhista, seja pela Consolidao das Leis
do Trabalho (CLT), seja pelos regimes jurdicos das administraes pblicas federal, estadual e
municipal. O segundo se refere ao forte crescimento do salrio mdio real, simultaneamente
ao aumento do emprego, fato que parece representar uma ruptura com a trajetria observada
no perodo 1995-2002.
As atividades mais dinmicas entre 1996 e 2000 foram outros servios, comrcio, servios
de informao e atividades imobilirias. Por sua vez, o crescimento do emprego foi majorita-
riamente explicado por outros servios e comrcio que, em conjunto, responderam por 93%
do total de postos criados.
Entre 2004 e 2008, os setores dinmicos foram atividades imobilirias, construo civil e
indstria extrativa e, em menor medida, destacaram-se tambm as atividades da indstria de
transformao de mdia-baixa, mdia-alta e alta intensidade tecnolgica. Entre as atividades
lderes, sobressaem-se outros servios e comrcio. Ao contrrio do perodo anterior, a contri-
buio destas atividades caiu substancialmente, ainda que, em conjunto, tenham respondido
por cerca de 45% das ocupaes geradas.

59
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Do ponto de vista da composio do emprego, e na comparao entre os extremos da srie


analisada, atividades como a agropecuria, a indstria de transformao (dos segmentos de baixa
alta intensidade tecnolgica), SIUP, transporte, armazenagem e correio, assim como o setor
financeiro e APU, todos verificaram quedas sistemticas em suas respectivas participaes relativas.
Por sua vez, segmentos como a construo civil, o comrcio, as atividades imobilirias e os outros
servios registraram significativo incremento em sua participao na estrutura de emprego, ao
passo que os servios de informao e indstria extrativa mantiveram o seu peso relativo.
GRFICO 6
Evoluo anual dos vnculos empregatcios formais e do salrio mdio real Brasil (1995-2009)
(Em milhes e R$ constantes de 2000)
60,0 900
857

Salrio mdio real (em R$ de 2000)


55,0
836 850
50,0
Em prego (em m ilhes )

800 796 802


782 800
45,0 771
758 754 41,2
749 748 744 743 39,4
40,0 731 37,6 750
705 35,2
35,0 33,2
31,4 700
30,0 28,7 29,5
26,2 27,2
24,5 25,0 650
25,0 23,8 23,8 24,1

20,0 600
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009
Emprego formal Salrio mdio real a preos de 2000

Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.


Elaborao dos autores.
Obs.: salrio mdio real a preos de 2000, usando-se o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) como deflator.

Apesar disso, se para algumas atividades a trajetria de suas participaes foi praticamente
homognea ao longo do perodo (a agropecuria, a maior parte da indstria de transformao,
transporte, armazenagem e correio, o setor financeiro e o SIUP, na via descendente, o
comrcio e os outros servios na via ascendente), para outras, as mudanas por subperodo
so bastante significativas, como informam os dados da tabela 4. Dignos de nota so os casos
da construo civil, as atividades imobilirias e o segmento de alta intensidade tecnolgica da
indstria de transformao. Todos eles sofreram perdas at o incio dos anos 2000 e a partir
de 2003 voltaram a ganhar participao na estrutura do emprego formal.
As alteraes na estrutura do mercado de trabalho formal tambm podem ser visualizadas
pelo ndice de mudana estrutural aplicado aos vnculos empregatcios registrados na Rais.
Tal como no caso do VA, alguns poucos setores respondem pela maior parte do ndice, ainda
que suas contribuies tenham, por vezes, sentidos opostos. Entre 1995 e 2009, o ndice de
mudana estrutural do emprego foi de 8,5, marca, alis, prxima verificada para o VA. Deste
valor, cerca de 67% proveio do comrcio, dos outros servios, do segmento de baixa intensidade
da indstria de transformao e das APUs. No entanto, enquanto comrcio e outros servios
tiveram contribuio positiva, as outras duas atividades puxaram o ndice para baixo.

60
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

TABELA 4
Composio do emprego formal, segundo atividades econmicas anos selecionados
(Em %)
Atividades econmicas 1995 2000 2003 2008 2009
Agropecuria 4,5 4,2 4,3 3,7 3,6
Indstria extrativa 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 11,3 10,3 10,0 9,5 9,3
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 4,6 4,0 4,0 4,2 4,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 3,9 3,3 3,1 3,5 3,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 0,9 0,8 0,7 0,8 0,8
SIUP 1,6 1,1 1,1 1,0 0,9
Construo civil 4,6 4,2 3,5 4,9 5,2
Comrcio 13,7 15,6 16,8 18,0 18,1
Transporte, armazenagem e correio 5,3 4,9 4,6 4,8 4,8
Servios de informao 1,3 1,4 1,1 1,2 1,3
Financeiro 3,0 2,1 2,0 1,9 1,8
Atividades imobilirias e aluguis 0,5 0,5 0,5 0,8 0,9
Outros servios 21,1 24,8 24,2 24,0 24,2
APU 23,3 22,5 23,7 21,2 21,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.


Elaborao dos autores.

Quando a anlise feita por subperodos, ainda que existam algumas coincidncias, tais
como o impacto forte e positivo do comrcio e a modesta, porm, negativa contribuio da
agropecuria para o ndice, h tambm diferenas marcantes, como a mudana do sentido
da contribuio da indstria de transformao que de negativa, em todos os segmentos entre
1995 e 2000, passa a positiva em todos os segmentos entre 2003 e 2008. Da mesma forma,
observa-se uma significativa alterao do sentido da contribuio dos outros servios entre
estes dois perodos, pois enquanto entre 1995 e 2000 o setor contribua positivamente para a
mudana estrutural do emprego, na etapa subsequente, puxou o ndice para baixo.
Os dados da tabela 5, relativos s taxas de crescimento do emprego formal, so certamente
muito mais significativos no perodo que aqueles verificados para o VA, ainda que no neces-
sariamente em relao ao investimento, como se ver na seo dedicada a este tema, sobretudo
entre 2003 e 2008. Todavia, a anlise por subperodos tambm revela diferenas significativas
em relao aos anos que precedem e sucedem a 2000.
O desempenho do emprego no perodo foi bastante bom, alcanando a marca de
4,0% a.a. Porm, esta mdia foi muito influenciada pelo perodo 2004-2008, uma vez que
o crescimento mdio anual do emprego durante estes anos foi de 5,9% contra 2,0% entre
1996 e 2000.

61
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Do ponto de vista setorial, saltam aos olhos as diferenas entre os segmentos que apresen-
taram os melhores desempenhos em cada subperodo. Enquanto entre 1996 e 2000, comrcio,
servios de informao, atividades imobilirias e outros servios tiveram as maiores taxas de
expanso, entre 2004 e 2008, alm de todos os setores terem apresentado ampliao do
emprego, o ritmo de expanso foi significativamente mais intenso nas atividades imobilirias,
na construo civil, na indstria extrativa, nos servios de informao e nos segmentos de
mdia-alta e alta intensidade tecnolgica da indstria de transformao.
TABELA 5
Crescimento anual mdio do emprego formal, segundo atividades econmicas perodos selecionados
(Em % a.a.)
Atividade econmica 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 0,9 4,6 3,1 0,0 2,4 3,2
Indstria extrativa -0,1 3,9 10,8 1,9 4,7 7,4
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,2 3,0 5,0 2,0 2,6 4,0
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica -0,6 3,3 7,4 -0,4 3,0 5,1
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica -1,6 2,6 8,3 -1,4 2,7 5,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 0,1 2,1 7,8 -2,6 3,0 4,7
SIUP -5,4 3,2 3,3 2,7 0,1 3,2
Construo civil 0,1 -1,4 12,8 11,4 4,9 7,7
Comrcio 4,7 6,5 7,5 5,1 6,1 6,9
Transporte, armazenagem e correio 0,3 2,4 6,7 4,6 3,3 5,0
Servios de informao 2,7 -2,4 8,0 8,0 3,8 4,4
Financeiro -4,8 1,1 5,0 0,8 0,3 3,2
Atividades imobilirias e aluguis 2,0 8,2 14,5 18,5 8,8 12,8
Outros servios 5,3 3,2 5,8 5,0 5,0 4,8
APU 1,3 5,9 3,6 5,6 3,4 4,6
Total 2,0 4,0 5,9 4,5 4,0 5,1
Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.
Elaborao dos autores.

O desempenho do mercado formal de trabalho posterior a 2004 foi to extraordinrio que


at mesmo em plena crise financeira internacional, a criao de ocupaes formais foi bastante
elevada, alcanando a taxa de variao de 4,5% a.a. O nico revs observado em 2009 neste nvel
de agregao ocorreu na indstria de transformao, cujo emprego caiu no perodo de forma
bastante generalizada, muito embora o segmento de baixa intensidade tecnolgica da indstria
de transformao tenha registrado uma modesta ampliao das ocupaes.
Tendo em vista o peso e a taxa de crescimento de cada setor, conforme os dados da tabela 6,
os segmentos que mais contriburam para a expanso das ocupaes entre 1996 e 2009 foram
outros servios, comrcio e APU. Tal fato se deve, sobretudo, supremacia dos dois primeiros
segmentos no perodo de 1996 a 2000, quando sua contribuio em conjunto para a taxa de
crescimento do emprego gerado alcanou a marca impressionante de 90%.

62
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

TABELA 6
Contribuio das atividades econmicas para o crescimento do emprego total perodos selecionados
(Em % do total)
Atividades CEM 1996-2000 2001-2003 2004-2008 2009 1996-2009 2001-2009
Agropecuria 2,0 4,8 2,1 0,0 2,4 2,4
Indstria extrativa 0,0 0,4 0,8 0,2 0,6 0,7
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 0,9 7,4 8,2 4,2 6,6 7,5
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica -1,4 3,3 5,1 -0,3 3,3 4,0
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica -3,0 2,1 4,5 -1,1 2,4 3,3
Indstria de alta intensidade tecnolgica 0,0 0,4 1,0 -0,5 0,6 0,7
SIUP -3,7 0,9 0,6 0,6 0,0 0,6
Construo civil 0,2 -1,4 8,8 12,3 6,0 6,9
Comrcio 33,7 25,8 21,8 20,4 24,1 22,5
Transporte, armazenagem e correio 0,7 2,9 5,3 5,0 4,1 4,7
Servios de informao 1,8 -0,8 1,6 2,2 1,2 1,1
Financeiro -6,3 0,6 1,6 0,3 0,2 1,2
Atividades imobilirias e aluguis 0,5 1,0 1,6 3,3 1,5 1,6
Outros servios 60,2 19,3 23,6 27,1 28,3 23,1
APU 14,4 33,5 13,5 26,4 18,7 19,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.
Elaborao dos autores.

Ainda que essas atividades tenham mantido a sua expressiva participao no aumento das
ocupaes entre 2004 e 2008, sua contribuio reduziu-se praticamente metade (45,4%).
Os principais destaques positivos nesta etapa ficaram por conta da construo civil e dos
segmentos de baixa intensidade tecnolgica da indstria de transformao, uma vez que as APUs,
embora continuem sendo responsveis por mais de 10% do crescimento do emprego, viram
sua contribuio reduzir-se em cerca de 1 p.p. em relao ao perodo anterior.
O desempenho do mercado de trabalho no pode ser aferido apenas a partir da dinmica
do emprego, por mais positiva que esta tenha sido. Para que se possa ter uma avaliao mais
abrangente deste mercado, necessrio que as informaes atinentes ao nvel de ocupao
sejam cotejadas com aquelas referentes evoluo dos salrios reais, tanto no que tange ao seu
nvel quanto no que diz respeito sua disperso.
No grfico 6, mostrou-se que a alterao na trajetria do emprego formal, observada a
partir de 2003, ocorreu pari passu uma mudana positiva na dinmica do salrio mdio real.
Contrariamente ao esperado por diversos pesquisadores brasileiros (Neri, Gonzaga e Camargo,
1999; 2001; Menezes-Filho e Rodrigues, 2009; Maloney e Nuez, 2003),24 o emprego cresceu
no mesmo momento e em intensidade equivalente a do aumento dos rendimentos do trabalho.
Tal fato parece ter sido fortemente influenciado pela poltica de salrio mnimo que no s
proporcionou uma mudana no patamar das remuneraes, mas tambm ocasionou uma
reduo de sua disperso relativa.

24. Para uma anlise crtica desse debate, ver Freitas (2011).

63
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 7
Evoluo dos salrios mdios reais a preos constantes de 2000 (1995-2009)
12000 6000

10000 5000

8000 4000

6000 3000

4000 2000

2000 1000

0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Agropecuria Indstria extrativa Baixa Mdia-alta
SIUP Construo civil Mdia-baixa Alta

9000 5000
8000 4500

7000 4000
3500
6000
3000
5000
2500
4000
2000
3000 1500
2000 1000
1000 500
0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Financeiro Transporte, armazenagem e correio Comrcio Outros servios
Outros servios APU Atividades imobilirias e aluguis

Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.


Elaborao dos autores.

No obstante, os dados do grfico 7 mostram que em alguns setores esse crescimento foi
mais que proporcional, tal como na indstria extrativa, nos segmentos de mdia-alta e alta
intensidade tecnolgica da indstria de transformao, assim como no setor financeiro e APU.
Embora a desigualdade de rendimentos mensurada pelo ndice de L de Theil tenha se
reduzido sistematicamente ao longo de todo o perodo analisado, tal queda foi proporcionada,
como mostra o grfico 8, pela menor desigualdade intrassetorial.25 Isto porque a desigualdade
entre setores permaneceu praticamente constante, tendo, inclusive, aumentado em alguns anos
posteriores a 2003. Em 2009, quando os efeitos da crise financeira internacional se fizeram
sentir mais intensamente no Brasil, a desigualdade voltou a cair.

25. O L de Theil um ndice bastante simples de calcular. Uma vez que as rendas estejam dispostas em ordem crescente, basta calcular o logaritmo
neperiano da razo entre a mdia aritmtica e a mdia geomtrica, tal que, em que L corresponde ao ndice de desigualdade, () media aritmtica
das rendas e (g) respectiva mdia geomtrica. Em sua verso decomponvel por grupos, o L de Theil pode ser definido como , em que corresponde
desigualdade entre grupos e corresponde desigualdade de renda dentro de cada grupo (h) ponderada pelo peso da populao do grupo na
populao total. Para mais detalhes, veja Hoffmann (1998).

64
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

GRFICO 8
Evoluo da desigualdade salarial no Brasil, medida pelo ndice L de Theil decomposto intra
e intersetorialmente (1995-2009)
100 0,550
90
80 0,500
70

"L" de Theil
60 0,450
(Em %)

50
40 0,400
30
20 0,350
10
0 0,300
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Desigualdade intrassetorial 0,416 0,395 0,385 0,374 0,369 0,361 0,358 0,355 0,342 0,341 0,329 0,324 0,313 0,313 0,327
Desigualdade interssetorial 0,083 0,080 0,087 0,102 0,088 0,094 0,093 0,091 0,090 0,092 0,090 0,094 0,091 0,093 0,067
Desigualdade total (L) 0,499 0,475 0,472 0,475 0,457 0,455 0,451 0,446 0,432 0,433 0,420 0,418 0,404 0,407 0,394

Fonte: Rais (MTE). Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/rais/estatisticas.htm>.


Elaborao dos autores.

5 INVESTIMENTO
Tendo em vista o panorama do VA e do emprego apresentados anteriormente, passa-se agora
para a discusso sobre a FBCF, que se constitui como fator fundamental do processo produ-
tivo, bem como um indicador das possibilidades futuras de mudana estrutural. Para tanto,
utilizaram-se os dados oficiais do IBGE e a desagregao setorial do investimento proposta
por Miguez et al. (2014). Embora os dados deste ltimo enriqueam a anlise da varivel em
questo, possibilitando o estudo do investimento a partir de uma nova perspectiva, tambm
impem maior restrio quanto ao horizonte de tempo. Desta forma, o perodo mais longo,
empregado nas sees anteriores, somente ser utilizado para vislumbrar o comportamento
do investimento agregado, restringindo-se, posteriormente, ao perodo entre 2000 e 2009.
O investimento expandiu-se a uma taxa mdia anual de 3,5%, de 1996 a 2013.
No entanto, este dado enganoso e esconde a intensa volatilidade do padro de inverso
verificada ao longo do perodo. No grfico 9, so destacados quatro perodos em que o inves-
timento apresentou dinmicas distintas. No primeiro perodo, entre 1996 e 2000, nota-se um
comportamento errtico, mas que apresenta, na mdia, resultado moderadamente positivo,
de 1,2% a.a. Na fase subsequente, entre 2001 e 2003, a taxa de variao da FBCF entra em
queda, retraindo-se ao ritmo de 3,2% a.a. No quinqunio seguinte, houve forte expanso do
investimento, de 10% a.a., bem acima do crescimento do valor adicionado e das ocupaes
formais (grfico 1). Por fim, a taxa de variao do investimento desacelera fortemente no
perodo posterior,26 para uma mdia anual de 4,1%, embora ainda seja significativamente
superior s taxas mdias verificadas entre 1996 e 2003.

26. Consequncia dos efeitos da crise financeira mundial, deflagrada nos Estados Unidos no ltimo trimestre de 2008.

65
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 9
Variao real da formao bruta de capital fixo (FBCF) Brasil (1996-2013)
(Em %)
25,00

20,00

15,00
10,0
10,00

5,00 4,10
1,2
0,00
-3,2
-5,00

-10,00
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013
Variao real anual Variao mdia no perodo

Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Disponvel em: <http://goo.gl/4zPXit>.


Elaborao dos autores.

Nos anos de crescimento mais intenso (2004-2008), as atividades mais dinmicas foram
setor financeiro; transporte, armazenagem e correio; APU e construo civil e as que lideraram o
crescimento foram APU; transporte, armazenagem e correio; construo civil; e outros
servios. digno de nota que, em menor medida, este ciclo de investimento tambm ocorreu
na indstria de transformao de baixa, mdia-baixa e mdia-alta intensidade tecnolgica.
Este movimento est associado ao ciclo de expanso da renda, do consumo e das polticas de
redistribuio de renda.
A desagregao setorial da FBCF til para apurar o entendimento de sua evoluo. Como
pode ser visto na tabela 7, os anos 2000 foram marcados por profundas mudanas em relao
composio setorial do investimento. No incio da dcada, as quatro principais atividades
inversoras foram outros servios (12,4%), atividades imobilirias e aluguis (10,9%), indstria
de transformao de baixa intensidade tecnolgica (10,8%) e APU (10,7%), e responderam
por 44,8% do investimento. Ao final daquele decnio, as atividades econmicas que mais
investiam eram APU (14,2%); transporte, armazenagem e correio (13,7%); outros servios
(12,5%); e agropecuria (9,4%), correspondendo a 49,8% da FBCF. No outro extremo, as
quatro atividades que apresentaram menor parcela no investimento total foram SIUP (2,8%),
indstria extrativa (2,7%), indstria de transformao de alta intensidade tecnolgica (2,0%)
e setor financeiro (1,2%), representando 8,7% do total. Esta porcentagem cai para 5,9% em
2009 e o grupo das atividades menos representativas em relao FBCF passa a ser servios
de informao (2,4%), SIUP (1,7%), indstria de transformao de alta intensidade tecnolgica
(1,0%) e setor financeiro (0,8%).

66
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

TABELA 7
Composio da formao bruta de capital fixo (FBCF), segundo atividades econmicas anos selecionados
(Em %, preos correntes)
Atividade econmica 2000 2003 2008 2009
Agropecuria 8,7 12,8 10,6 9,4
Indstria extrativa 2,7 2,3 2,5 2,7
Indstria de baixa intensidade tecnolgica 10,8 10,6 9,6 8,3
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica 5,4 5,6 6,0 5,9
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica 6,9 6,0 6,5 5,7
Indstria de alta intensidade tecnolgica 2,0 1,3 1,1 1,0
Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana 2,8 2,3 1,7 1,7
Construo civil 5,9 5,7 6,9 6,9
Comrcio 7,6 6,9 5,7 5,9
Transporte, armazenagem e correio 8,4 9,8 14,2 13,7
Servios de informao 3,6 3,1 2,6 2,4
Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados 1,2 0,2 0,8 0,8
Atividades imobilirias e aluguis 10,9 10,4 7,3 8,9
Outros servios 12,4 13,1 11,6 12,5
Administrao, sade e educao pblicas e seguridade social 10,7 9,9 12,8 14,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Miguez et al. (2014).
Elaborao dos autores.

Ao contrrio do que ocorreu com o VA e as ocupaes, o ndice de mudana estrutural


do investimento foi relativamente alto nos anos 2000,27 de 11,1. importante notar que
quatro atividades responderam por 60,2% do ndice: transporte, armazenagem e correio (2,7)
e APU (1,7), por conta da expanso de suas participaes, indstria de transformao de baixa
intensidade tecnolgica (1,2), e atividades imobilirias e aluguis (1,0) pela retrao que
sofreram no perodo.
Os subperodos mostram padres bem diversos. Entre 2000 e 2003, o ndice de mudana
estrutural foi baixo (6,5), embora bem maior que o verificado no VA e nas ocupaes
no mesmo perodo. Somente quatro atividades ganharam participao no investimento,
sendo que agropecuria (2,0) e transporte, armazenagem e correio (0,7) obtiveram ganhos
expressivos. Comparando com os ndices do VA e das ocupaes nota-se que a agropecuria
foi a nica atividade econmica que ganhou participao nos trs quesitos durante os anos
em questo, mesmo assim, com crescimento da participao das ocupaes quase nulo.
No campo das perdas, destacam-se as retraes de participao da indstria de transformao
(principalmente as indstrias de transformao de mdia-alta e alta intensidade tecnolgica),
setor financeiro e APU. A despeito do modesto ganho de participao da indstria de

27. Cabe destacar, conforme pode ser verificado no grfico 1, que a FBCF a varivel mais voltil entre as trs analisadas neste trabalho e, portanto,
tende a apresentar maior mudana estrutural relativa.

67
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

transformao de mdia-alta intensidade tecnolgica no VA, esta atividade apresenta leve retrao
nas ocupaes e mais marcadamente no investimento. Indstria de transformao de alta
intensidade tecnolgica, por sua vez, cai em todos os quesitos entre 2000 e 2003. O compor-
tamento da APU e do setor financeiro so particularmente interessantes. Enquanto o primeiro
ganha participao modesta no VA, contrai a participao no investimento, mas, juntamente
com comrcio, um dos nicos que expande a presena nas ocupaes. O setor financeiro, a
despeito do ganho de participao de 1,1 p.p no VA, reduz sua representatividade no emprego
(- 0,1 p.p.) e no investimento (- 1,0 p.p.).
TABELA 8
Crescimento anual mdio da formao bruta de capital fixo, segundo atividades econmicas perodos selecionados
(Em % a.a., preos constantes de 2000)
Atividade econmica 2001-2003 2004-2008 2009 2001-2009
Agropecuria 9,9 5,8 -17,0 4,3
Indstria extrativa -8,2 12,1 1,0 3,7
Indstria de baixa intensidade tecnolgica -3,9 7,8 -19,1 0,5
Indstria de mdia-baixa intensidade tecnolgica -2,1 11,5 -8,3 4,5
Indstria de mdia-alta intensidade tecnolgica -7,6 11,8 -17,7 1,4
Indstria de alta intensidade tecnolgica -16,4 5,9 -12,0 -4,1
Produo e distribuio de eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana -9,5 3,9 -6,1 -1,9
Construo civil -4,2 14,1 -6,8 5,2
Comrcio -5,9 5,8 -4,8 0,6
Transporte, armazenagem e correio 2,1 18,5 -10,2 9,3
Servios de informao -8,2 6,3 -13,2 -1,0
Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados -47,7 44,3 -5,9 -1,9
Atividades imobilirias e aluguis -4,8 2,6 12,5 1,1
Outros servios -1,3 7,3 0,0 3,6
Administrao, sade e educao pblicas e seguridade social -5,9 15,9 3,4 6,7
Total -3,2 10,0 -6,7 3,5

Fonte: Miguez et al. (2014).


Elaborao dos autores.

O perodo seguinte, entre 2004 e 2008, foi de forte crescimento do investimento e de intensas
mudanas em seu padro, com um ndice de mudana estrutural de 10,2, substancialmente
maior que o verificado no VA e nas ocupaes. Destacaram-se as atividades de transporte, arma-
zenagem e correio (2,2) e APU (1,5) pela expanso, enquanto atividades imobilirias e aluguis
(1,5) e agropecuria (1,1) chamaram a ateno pela perda de participao. Comparando-se
estas alteraes de composio com as das outras variveis de anlise, surgem diferenas
setoriais marcantes, como a da atividade de transporte, que teve um ganho de participao
bastante modesto tanto no VA, quanto nas ocupaes, mas elevou substancialmente seu peso na
FBCF e tornou-se, em 2008, o setor que concentrava a maior parcela do investimento

68
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

entre as quinze atividades pesquisadas. O sistema de transporte nacional, bastante concentrado em


caminhes e nibus, associado ao aquecimento da economia verificado no perodo, pode
contribuir para a explicao desta intensa elevao dos investimentos no setor. APU, por sua
vez, apesar da modesta expanso de seu peso no VA e do forte ganho no investimento, apre-
senta uma substancial reduo na participao de ocupaes formais da economia. Por fim, a
retrao na participao do VA de agropecuria e atividades imobilirias est em consonncia
com a queda verificada no investimento, embora a ltima tenha apresentado leve aumento de
participao nas ocupaes.
Embora no tenha ocasionado grandes mudanas na composio do VA e das ocupaes,
o ano de 2009, marcado pela crise, levou a razoveis alteraes na distribuio setorial do
investimento, sendo as principais referentes aos ganhos de participao em atividades imobilirias
(1,5 p.p.) e APU (1,4 p.p.) e s perdas verificadas na indstria de baixa intensidade tecnolgica
(1,3 p.p.) e na agropecuria (1,2 p.p.).
Como mencionado anteriormente, o crescimento do investimento nos anos 2000 foram
modestos, de 3,5% a.a., mas com disparidades setoriais relevantes. As atividades econmicas
mais dinmicas em relao FBCF foram: transporte, armazenagem e correio (que cresceu
mais de 9% a.a. durante a dcada), APU, construo civil, indstria de transformao de
mdia-baixa intensidade tecnolgica e agropecuria. No outro extremo, os setores da indstria
de transformao de alta intensidade tecnolgica, SIUP e setor financeiro foram os que mais
diminuram o investimento no perodo (tabela 8).
Analisando-se os subperodos, evidenciam-se grandes disparidades, tanto do investimento
total, quanto do setorial. Em contexto de crise, a taxa de variao do investimento decresceu
mdia de 3,2% a.a. entre 2000 e 2003 devido queda generalizada do investimento entre as
atividades econmicas, exceo feita agropecuria (com intenso crescimento, de quase 10%
a.a.) e transporte. A maior queda do investimento foi do setor financeiro, que diminuiu suas
inverses a uma taxa de quase 50% a.a., seguido pela indstria de alta intensidade tecnolgica,
que retraiu seu investimento em 16,4% a.a. Este cenrio adverso reduziu a taxa de investimento
da economia brasileira a 15,3% do PIB em 2003, o menor patamar na histria recente.
A partir de 2004, contudo, inicia-se uma fase de recuperao e posterior expanso dos
investimentos no pas. O quinqunio de alto crescimento econmico acompanhado por
um vigoroso processo de expanso da FBCF, que se expande taxa de 10% a.a. Nenhuma
atividade apresenta variao negativa e vrias delas aumentam seus recursos de investi-
mento a uma taxa de dois dgitos, sendo as principais: intermediao financeira (44,3%
a.a.), transporte (18% a.a.), APU (15,9% a.a.) e construo civil (14,1% a.a.). Nota-se
que, destas atividades, transporte foi a nica que tambm apresentou taxas positivas no
subperodo anterior.
A crise internacional do final de 2008 fez com que o ano seguinte fosse de queda expressiva
do investimento na economia brasileira. As nicas trs atividades econmicas que aumentaram
seus investimentos naquele ano foram atividades imobilirias, motivadas pelo aquecimento

69
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

deste mercado; APU, com a aplicao de polticas anticclicas e o progressivo avano dos inves-
timentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); e indstria extrativa. As atividades
mais afetadas pela crise em seus planos de investimento foram a indstria (principalmente as
de baixa, mdia-alta e alta intensidade tecnolgica), a agropecuria e os servios de informao.
Desse modo, verifica-se que quase 50% do crescimento da FBCF (de 3,2% a.a.) na dcada de
2000 foi devido a apenas duas atividades, quais sejam: transporte (24,5%) e APU (22,4%) tabela
9. Suas contribuies so elevadas em funo do peso que possuem na composio do investimento
associado s altas taxas de crescimento apresentadas por ambas. No sentido oposto, a indstria de
alta intensidade tecnolgica e a SIUP foram as atividades que mais contriburam negativamente
para o aumento do investimento.
TABELA 9
Contribuio das atividades econmicas para o crescimento anual mdio da formao bruta de capital fixo
perodos selecionados
Em p.p. Em % do total
Atividade econmica
2001-2003 2004-2008 2009 2001-2009 2001-2003 2004-2008 2009 2001-2009
Agropecuria 1,0 0,7 -1,8 0,5 -30,1 6,7 26,7 13,4
Indstria extrativa -0,2 0,3 0,0 0,1 6,5 3,1 -0,4 2,7
Indstria de baixa intensidade
-0,4 0,8 -1,8 0,1 13,0 8,3 27,3 1,5
tecnolgica
Indstria de mdia-baixa intensidade
-0,1 0,7 -0,5 0,3 3,3 7,0 7,4 7,5
tecnolgica
Indstria de mdia-alta intensidade
-0,5 0,8 -1,2 0,1 15,8 8,4 17,1 2,8
tecnolgica
Indstria de alta intensidade
-0,3 0,1 -0,1 -0,1 9,4 0,8 1,9 -1,8
tecnolgica
Produo e distribuio de eletricidade
-0,3 0,1 -0,1 0,0 8,0 0,9 1,6 -1,3
e gs, gua, esgoto e limpeza urbana
Construo civil -0,2 0,9 -0,5 0,3 7,8 9,1 6,9 9,6
Comrcio -0,4 0,4 -0,3 0,0 13,3 3,9 4,1 1,1
Transporte, armazenagem e correio 0,2 1,6 -1,4 0,8 -5,4 16,0 21,6 24,5
Servios de informao -0,3 0,2 -0,3 0,0 8,9 2,0 5,1 -0,9
Intermediao financeira, seguros e
previdncia complementar e servios -0,4 0,3 0,0 0,0 11,1 3,5 0,7 -0,4
relacionados
Atividades imobilirias e aluguis -0,5 0,3 0,9 0,1 15,4 2,5 -13,6 3,1
Outros servios -0,2 0,9 0,0 0,4 4,9 8,8 0,0 12,5
Administrao, sade e educao
-0,7 1,8 0,4 0,8 21,4 17,8 -6,4 22,4
pblica, e seguridade social
Total -3,2 10,0 -6,7 3,5 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Miguez et al. (2014).
Elaborao dos autores.

A diviso em subperodos tambm revela diferenas no padro setorial de uma fase para
outra. APU, atividades imobilirias e indstria de transformao de mdia-alta intensidade
tecnolgica so os principais setores responsveis pela queda do investimento no primeiro

70
Produo, Emprego e Investimento: crescimento e mudana estrutural no Brasil

perodo (2000-2003). Como agropecuria e transporte foram os nicos que tiveram taxa de
variao positiva, estes setores amenizam a queda.
A situao altera-se consideravelmente no perodo seguinte. APU, que tinha sido a principal
responsvel pela queda do investimento entre 2001 e 2003 (respondendo por mais de um
quinto da retrao), passa a ser a atividade mais importante para a expanso do investimento,
representando 17,8%. A APU juntamente com transporte, construo civil e outros servios
so responsveis por 51,7% do crescimento do investimento.
A forte queda do investimento em 2009 devida, principalmente, s atividades de agrope-
curia e da indstria de baixa intensidade tecnolgica, visto que juntas respondem por mais de
50% da queda. Os setores mais importantes no sentido de amenizar a contrao do investimento
foram os de atividades imobilirias e APU, pelos motivos arrolados anteriormente.

6 CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste captulo foi fazer uma reflexo sobre a dinmica setorial da economia brasileira,
para a qual s existem informaes desagregadas at 2009, tendo em vista que o Sistema de Contas
Nacionais somente disponibiliza dados at aquele ano.
Os dados apresentados para o VA, o emprego e o investimento entre 1995 e 2009 demonstram
trs traos fundamentais da economia brasileira no perodo. Primeiro, o baixo dinamismo destas
variveis na segunda metade dos anos 1990 e a acelerao de suas respectivas taxas de crescimento
a partir de 2004. Segundo, a mudana estrutural do ltimo perodo foi menos intensa que aquela
verificada no primeiro. Terceiro, o sentido da mudana estrutural, entendido como a alterao dos
setores dinmicos e dos que lideraram o processo de crescimento, foi distinto entre os perodos.
Elementos de natureza institucional e estrutural apresentaram-se como determinantes
dos traos distintivos mencionados anteriormente. No perodo de 1996 a 2000, sobressaram
as polticas de liberalizao comercial e financeira, as privatizaes, a estabilizao de preos,
as diversas crises cambiais e a adoo dos regimes de cmbio flutuante e de metas de inflao.
No perodo de 2004 a 2008, predominaram as polticas redistributivas, a ampliao da renda do
trabalho e do crdito, a retomada do investimento pblico e o ciclo internacional de commodities.
A crise global, que se estende por sete anos, sendo denominada de Grande Recesso,
dever se arrastar por mais tempo, com inflar e desinflar de bolhas de crdito e de ativos em
diversas partes do mundo, at a configurao de novos circuitos dinmicos: geoeconmicos
e geopolticos. A macroeconomia dos ativos financeiros mostrou sinais de plena recuperao:
as cotaes das aes, dos ttulos de dvida pblica e privada dos mercados emergentes, das
commodities metlicas, do petrleo, das moedas (sobretudo dos pases menos atingidos pela
crise) voltaram a apresentar valorizao, fomentada pelas operaes de carry trade.28
Ainda assim, as polticas monetrias ultraexpansionistas dos principais bancos centrais
(Federal Reserve, Banco Central Europeu, Banco do Japo e Banco da Inglaterra) com

28. Isso , a captao de recursos em uma moeda (dlar, iene, franco suo, euro) com taxas de juros prximas de zero para aplic-los em ativos de
outros mercados, com rendimentos mais elevados. Para uma discusso detalhada destas operaes, ver, entre outros, Rossi (2010).

71
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

enorme injeo de liquidez e taxas de juros prximas de zero ou mesmo negativas (BCE) ,
no tm sido capazes de desencadear uma retomada sustentvel do produto e do emprego.
A Pacific Investment Management Co. (Pimco) popularizou o termo novo normal para
descrever uma era de crescimento econmico abaixo da mdia e de taxas de juros prximas
de zero nos pases desenvolvidos.
O comrcio internacional desacelerou, mas o fluxo de IED para os pases em desenvolvi-
mento voltou a se expandir, ultrapassando o valor registrado em 2008 e atingindo US$ 778,4
bilhes em 2013 (US$ 565,6 bilhes nos pases desenvolvidos). A crise acentuou a tendncia
de reorientao de destino do IED para as economias em desenvolvimento, que passaram de
37% dos fluxos totais em 2008 para 54% em 2013. Os fluxos de greenfield, ou seja, novas
plantas, tambm passaram a ser mais realizados em economias em desenvolvimento que em
desenvolvidas desde 2008 (UNCTAD, 2010).
As economias em desenvolvimento com a adoo das polticas anticclicas e o apoio dos
sistemas financeiros domsticos puderam retomar a trajetria de crescimento econmico,
liderado pela China, mas os desequilbrios foram se acentuando. frica do Sul, Brasil, ndia,
Indonsia e Turquia, no segundo semestre de 2013, apareceram na lista dos cinco frgeis,
com deficit em conta-corrente, baixo dinamismo do produto e do investimento, alta nos preos
domsticos. Suas moedas sofreram fortes presses baixistas e os bancos centrais forados a elevar as
taxas de juros e a intervir nos mercados de cmbio aps o anncio da reduo do programa de
compras de ttulos e hipotecas pelo Federal Reserve. A China passou a enfrentar desacelerao
econmica, elevada capacidade ociosa em inmeros setores produtivos, desalavancagem dos
governos locais e do sistema financeiro paralelo. A Rssia confrontou-se com fuga de capital
e desvalorizao do rubro.
Nesse cenrio mais complexo, as variveis analisadas para a economia brasileira tiveram
um desempenho significativamente menos favorvel, uma vez que o crescimento do VA, do
emprego e do investimento desacelerou: entre 2009 e 2013, suas taxas de variao foram 2,4%
a.a., 4,4% a.a. e 4,1% a.a., respectivamente.
Uma vez que as circunstncias externas e as mudanas institucionais/estruturais que per-
mitiram maior dinamismo da economia brasileira entre 2004 e 2008 dificilmente ocorrero nos
prximos anos, e que a crise mundial ainda repercute negativamente, vislumbra-se um cenrio
bastante adverso para o pas. A alterao desta trajetria depender de polticas domsticas
voltadas para a ampliao da infraestrutura econmica e social, notadamente transportes,
energia, mobilidade urbana, saneamento bsico, sade e educao. E requer ainda polticas de
desenvolvimento produtivo e de comrcio exterior que promovam um processo de mudana
estrutural mais profundo em direo aos setores mais dinmicos internacionalmente.

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76
Parte II

POLTICA SETORIAL E INFRAESTRUTURA


CAPTULO 3

CENRIOS PROSPECTIVOS PARA O CRESCIMENTO DA ECONOMIA BRASILEIRA


Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior1
Marco Antnio F. H. Cavalcanti2

1 INTRODUO
A construo de cenrios prospectivos para o crescimento da economia brasileira fun-
damental para auxiliar na elaborao de polticas pblicas voltadas para o longo prazo.
Este texto visa contribuir para este objetivo, por meio da apresentao e da discusso de possveis
trajetrias de crescimento do produto interno bruto (PIB) brasileiro, no perodo 2014-2030.
Ao elucidarem-se as possibilidades de crescimento do pas neste horizonte de tempo, busca-se,
de um lado, prover base para a discusso de polticas pblicas de cunho distributivo ou setorial
que naturalmente requerem estimativas do valor total dos recursos gerados pela economia
nacional e, de outro lado, procura-se ajudar na identificao dos determinantes e das eventuais
restries ao crescimento econmico sustentado do pas.
A anlise do desempenho econmico do Brasil nos ltimos anos naturalmente suscita uma
questo: o que tem impedido o pas de manter taxas mais elevadas de crescimento e diminuir
o hiato que separa a renda per capita brasileira dos nveis observados nos pases desenvolvidos?
Em 1980, a razo entre as rendas per capita do Brasil e dos Estados Unidos era 18,8%.
Trs dcadas mais tarde, esta razo se mantinha basicamente inalterada, tendo atingido pouco
mais de 21% no incio dos anos 2010.3
As taxas de crescimento de um pas so afetadas por fenmenos cclicos e fatores tendenciais.
inegvel que, em diversos momentos ao longo das ltimas dcadas, o crescimento do
PIB brasileiro foi impactado negativamente por turbulncias e choques de carter conjuntural.
Contudo, a manuteno de taxas de crescimento relativamente baixas durante perodo
prolongado de tempo indica a existncia de fragilidades domsticas de ordem estrutural que
comprometem o desempenho econmico do pas. Identificar e resolver tais fragilidades so
condies essenciais para a retomada de uma trajetria de crescimento econmico sustentado.
Uma breve visita literatura de crescimento econmico, a ser feita na primeira seo
deste captulo, parece natural quando se pretende traar possveis cenrios para a economia nas
prximas dcadas. O objetivo identificar os principais fatores que segundo a literatura

1.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea.


2.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dimac do Ipea.
3. Dados da Penn World Table 8.0, referentes ao produto interno bruto (PIB) real a preos correntes em milhares de dlares de 2005, ajustados
pela paridade do poder de compra (PPP) (expenditure-side real GDP at current PPPs cgdpe) , dividido pela populao de cada ano.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

explicam o crescimento e o desenvolvimento econmico dos pases, de modo a prover um


pano de fundo para a reflexo sobre o caso brasileiro. O passo seguinte ser revelar alguns
dados comparativos entre a economia brasileira e o resto do mundo, visando-se ilustrar a
situao do pas no que se refere a alguns dos aspectos cruciais para o crescimento. Na seo
subsequente, sero apresentados cenrios quantitativos para a evoluo do PIB ao longo das
prximas duas dcadas. Duas diferentes tcnicas sero usadas para este fim. A primeira um
simples exerccio de contabilidade prospectiva do crescimento, baseado em uma funo de
produo do tipo Cobb-Douglas. A segunda tcnica envolve a elaborao de cenrios por meio
de um modelo de crescimento com geraes sobrepostas. Ambas as simulaes visam lanar
luz sobre as possibilidades de e as restries ao crescimento do pas no mdio e no longo
prazo. A ltima seo dedicada s consideraes finais do captulo.

2 TEORIAS DE CRESCIMENTO ECONMICO: BREVES APONTAMENTOS

2.1 Acumulao de fatores, produtividade e crescimento


Com base nos modelos de crescimento econmico neoclssicos tradicionais, na linha de Solow
(1956), pode-se explicar as diferenas de renda per capita entre pases em termos de trajetrias
de acumulao de fatores de produo. Nestes modelos, diferenas de acumulao de fatores
entre pases resultam de diferenas nas taxas de poupana e em outros fatores exgenos, como
o progresso tcnico. A necessidade de elevadas taxas de poupana para que se possa atingir
altos nveis de renda na trajetria de crescimento equilibrado (balanced growth path BGP)
uma das principais concluses desta literatura. Romer (1994) e Easterly (2002), no entanto,
destacam que, mesmo levando em considerao a acumulao de capital humano, boa parte
das diferenas de renda entre pases deve-se s diferenas de produtividade. Alm disso, no
BGP, a taxa de crescimento da renda per capita dada apenas pelo aumento da produtividade.
Desenvolvimentos posteriores da abordagem neoclssica ao estudo do crescimento baseados
em Romer (1990) e Aghion e Howitt (1992) endogenizam o progresso tecnolgico e o crescimento
no estado estacionrio, e revelam que pases que alocam mais recursos para inovaes tendem a ser
mais prsperos. No entanto, mesmo com tais modificaes, os modelos tradicionais de crescimento
econmico continuam a no explorar de forma clara as estruturas de incentivos que moldam as
preferncias dos agentes econmicos e fazem com que alguns pases consigam acumular mais fatores
e ser mais produtivos que outros (Acemoglu, Jonhson e Robinson, 2005).
A literatura recente tem enfatizado a viso exposta originalmente por North e Thomas
(1973) segundo a qual fatores como inovao, economias de escala, educao e acumulao
de capital no seriam as causas do crescimento; seriam o prprio crescimento. Anlise similar
feita por Hall e Jones (1999, p. 94-95), que afirmam que, pela tica contbil, diferenas
interpases em termos de PIB por trabalhador so causadas por diferenas nos estoques de
capital fsico e humano por trabalhador e por diferenas em produtividade. No entanto,
o determinante primrio e fundamental destas diferenas entre pases no longo prazo seria o
que se denomina de infraestrutura social. Por esta, entendem-se as instituies econmicas e

80
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

as polticas governamentais que proveem incentivos a indivduos e firmas na economia.


Estes incentivos podem estimular no apenas atividades produtivas tais como a acumulao
de habilidades ou o desenvolvimento de novos produtos e tcnicas de produo , mas tambm
comportamentos predatrios como rent seeking, corrupo e expropriaes.

2.2 Demografia e crescimento


O que a maioria dos modelos anteriores omite so os impactos da dinmica demogrfica sobre
o crescimento econmico, que tema especialmente importante para o caso brasileiro atual.
Para levar em considerao tais efeitos, a abordagem mais adequada baseia-se em modelos de
geraes sobrepostas (overlapping generations model OLG), como em Hendricks (1999),
Bouzahzah, De la Croix e Docquier (2002) e De la Croix, Docquier e Ligeois (2007).
Conforme Acemoglu, (2009, p. 327), estes modelos so teis por uma srie de razes, em particular
porque permitem capturar a interao ente indivduos de diferentes geraes com implicaes
potenciais importantes para a dinmica da acumulao de capital e do crescimento e porque
geram novos insights sobre o papel da dvida pblica e da seguridade social na economia.
A dinmica demogrfica tende a afetar o crescimento econmico, principalmente por meio
de seu impacto no crescimento da oferta de mo de obra. As razes deste processo vo muito
alm do ambiente econmico. Mudanas culturais, desenvolvimento de mtodos contraceptivos
e evoluo da medicina, por exemplo, tm alterado muito rapidamente a dinmica populacional,
especialmente dos pases em desenvolvimento. Bloom, Canning e Sevilla (2001, p. 21) mostram
que o impacto das mudanas demogrficas no mercado de trabalho ocorre por duas vias. Por um
lado, conforme as coortes nascidas no perodo de alta fecundidade e crescimento populacional
elevado chegam idade adulta, a taxa de dependncia total da populao tem queda (h menos
crianas que adultos em idade laboral, e ainda h poucos idosos); com o contnuo envelhecimento
destas coortes, a taxa de dependncia volta a aumentar agora devido ao maior crescimento dos
idosos. Por outro lado, com a diminuio no tamanho das famlias, as mulheres tm mais tempo
livre para dedicarem-se ao mercado de trabalho. Alm disso, pelo lado feminino, h um efeito
adicional: alm do aumento da sua taxa de atividade, o investimento em educao torna a fora
de trabalho feminina mais educada e, portanto, mais produtiva.
Quanto poupana, o impacto das mudanas demogrficas est relacionado s teorias
de ciclo de vida. Pessoas em idade ativa tendem a apresentar rendimentos superiores aos gastos de
consumo, o que leva acumulao de riqueza em nvel agregado, durante o perodo em
que o crescimento da populao em idade ativa (PIA) maior que o da populao total.
Na perspectiva da teoria do ciclo da vida, a poupana aumenta especialmente na faixa que vai
dos 40 aos 65 anos, pois as famlias j teriam passado pela fase de gastos com crianas pequenas
e comeam a preparar-se para a aposentadoria. Esta poupana tende a ser mais elevada quanto
maior a expectativa de vida. Alm disso, dada a mudana da estrutura familiar no sentido
de nmero menor de filhos, a poupana familiar torna-se necessria para garantir uma srie de
cuidados com os idosos, medida que os filhos no mais cuidam diretamente dos pais e passam
a despender com servios para isto (Bloom, Canning e Sevilla, 2001, p. 22-23).

81
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

2.3 O papel das instituies


A viso dominante na literatura de crescimento econmico que o progresso tecnolgico, e no
a acumulao de capital, a principal fonte de crescimento de longo prazo das economias ricas.4
Cabe indagar, ento, sobre os motivos pelos quais alguns pases apresentaram longos perodos
de crescimento econmico, ao mesmo tempo em que outros pases tiveram desempenho ruim
em alguns casos, at mesmo negativos em termos de produtividade. Uma resposta possvel a
seguinte: para que os agentes econmicos sejam estimulados a investir em capital fsico, capital
humano e, especialmente, em pesquisa e desenvolvimento que , em geral, investimento de
risco mais elevado , preciso que haja boas instituies econmicas.
O conceito bsico de instituies econmicas o mesmo desenvolvido por North: insti-
tuies afetam a performance da economia por meio de seus efeitos sobre os custos de troca e
produo (North, 1990, p. 5, traduo nossa). Definio parecida dada por Acemoglu: regras,
regulaes, leis e polticas que afetam incentivos econmicos e, portanto, os incentivos para
investir em tecnologia, capital fsico e capital humano (Acemoglu, 2009, p. 111, traduo nossa).
Alm disso, como mostra Souza-Junior (2013), as instituies polticas (qualidade da
democracia, inclusive as garantias relacionadas liberdade de expresso e associao) tambm
podem ter efeitos indiretos positivos sobre o desempenho da economia, por meio do aperfei-
oamento das instituies econmicas.

3 ANLISE SINTTICA DAS FONTES DE CRESCIMENTO DA ECONOMIA BRASILEIRA


O crescimento da economia brasileira nas ltimas dcadas tem se baseado mais fortemente
no aumento da oferta de trabalhadores e na acumulao de capital do que em ganhos de
produtividade. De um lado, a PIA elevou-se em mdia 3,1% ao ano (a.a.), na dcada de 1980,
e 2,5% a.a., nas duas dcadas subsequentes,5 enquanto o estoque de capital aumentou em
mdia 2,68% a.a., entre 1982 e 2012.6 De outro lado, nesse perodo, a produtividade total
dos fatores (PTF) teria aumentado, em mdia, apenas entre 0,37% a.a. e 1,03% a.a.7 O grfico
1 ilustra a substancial diferena na tendncia de crescimento das sries temporais de capital e
produtividade do Brasil.
Esse padro de crescimento, contudo, no sustentvel no mdio e no longo prazo.
No que se refere evoluo esperada da PIA, o Ipea prev que o crescimento desta varivel
caia para 1,25% a.a., no perodo 2010-2020, e para apenas 0,79% a.a., no perodo 2020-2030
(Camarano, 2014), levando forte desacelerao do ritmo de expanso da oferta de trabalho
na economia e, portanto, inevitvel reduo da contribuio do fator trabalho para o
aumento dos nveis de produto agregado.

4. Apesar desta ser a viso dominante na literatura, no h consenso sobre o tema. Uma discusso interessante sobre este assunto feita em
Easterly e Levine (2001).
5. Dados dos Censos Demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, [s.d.]; 1991; 2000; 2011).
6. Dados do Ipeadata at 2008 , estendidos at 2012, por Souza-Jnior e Caetano (2013).
7. Estimativas de Barbosa-Filho e Pessa (2010), que utilizam, respectivamente, os dados originais de populao ocupada da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) e dados ajustados por horas trabalhadas mensalmente.

82
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

GRFICO 1
Estoque de capital e PTF do Brasil (1982-2012)
(ndice: 1982=100)
230

210

190

170

150

130

110

90

70
1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012
Estoque de capital PTF sem ajustes PTF com ajustes

Fonte: Ipeadata; Souza-Jnior e Caetano (2013) e Barbosa-Filho e Pessa (2010).


Elaborao dos autores.

Por sua vez, a manuteno de um padro de crescimento baseado na acumulao de capital esbarra
na restrio de poupana nacional. Conforme mostra o grfico 2, mesmo com taxas de investimento
prximas ou inferiores a 20% do PIB nos ltimos anos, o hiato entre o investimento agregado e a
poupana nacional tem aumentado, gerando dependncia cada vez maior da poupana externa, como
forma de financiar o crescimento. Na ausncia de um processo sustentado de elevao da poupana
nacional, os crescimentos do estoque de capital e do PIB estaro inevitavelmente limitados no longo
prazo, bem como sujeitos s turbulncias de curto prazo inerentes utilizao de poupana externa.
GRFICO 2
Investimento, poupana e conta corrente Brasil (2000-2013)
(Em % do PIB)
25

20

15

10

-5
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Poupana Nacional Investimento Poupana externa

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Ipeadata relativo ao perodo 2010-2013, com base no Sistema de Contas
Nacionais Trimestrais (SCNT).
Elaborao dos autores.
Obs.: Investimento, neste grfico, refere-se formao bruta de capital fixo (FBCF) mais a variao de estoques. Poupana nacional a
poupana nacional bruta.

83
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Alm disso, o impacto da acumulao de capital no crescimento tende a esgotar-se


naturalmente no tempo, de modo que conforme argumentado na seo anterior o
crescimento na trajetria de crescimento equilibrado deve basear-se em outras fontes.
Tais consideraes indicam o progresso tecnolgico como principal fonte de
crescimento de longo prazo. Este resulta de investimentos em tecnologia, produtos
e processos e em pesquisa e desenvolvimento, cuja realizao depende de forma
crucial do ambiente de negcios e da qualidade das instituies do pas. Logo, a fim
de aferir as possibilidades de crescimento do Brasil, fundamental avaliar a qualidade
de suas instituies em relao ao resto do mundo.
Os indicadores agregados desenvolvidos por Souza-Junior (2013) revelam que,
apesar de a qualidade das instituies polticas brasileiras estar acima da mdia mundial,
as instituies econmicas esto abaixo da mdia (tabela 1). Em termos de ranking,
as instituies polticas do pas encontram-se na posio 76 em amostra com 195
pases e as instituies econmicas, na posio 89 em amostra de 190 pases.
TABELA 1
Qualidade das instituies brasileiras (2010)
Nota normalizada Ranking (colocao do Brasil em relao aos
(mdia 0 e desvio-padro igual a 1) demais pases da amostra)
Instituies polticas 0.55 76o lugar
Instituies econmicas -0.15 89o lugar
Fonte: Souza-Junior (2013).

Outros indicadores interessantes para esta anlise so os de facilidade de fazer negcios no


Brasil, da pesquisa Doing Business do Banco Mundial (tabela 2). Estes indicadores apresentam
informaes desagregadas sobre as instituies econmicas e revelam quadro ainda mais preo-
cupante para o Brasil que os indicadores mais abrangentes estimados por Souza-Junior (2013).
TABELA 2
Facilidade de fazer negcios no Brasil (2014)
Classificao
Tpicos Distncia at a fronteira1 (% em pontos)
(amostra de 189 pases)
Abertura de empresas 123 54,7
Obteno de alvars de construo 130 55,3
Obteno de eletricidade 14 87,5
Registro de propriedades 107 59,0
Obteno de crdito 109 50,0
Proteo de investidores 80 53,3
Pagamento de impostos 159 39,3
Comrcio entre fronteiras 124 63,7
(Continua)

84
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

(Continuao)

Classificao
Tpicos Distncia at a fronteira1 (% em pontos)
(amostra de 189 pases)
Execuo de contratos 121 50,0
Resoluo de insolvncia 135 20,7
Nota mdia 116 53,4
Fonte: projeto Doing Business, do Banco Mundial.
Nota: 1 A distncia at a fronteira refere-se comparao com o melhor desempenho realizado em todas as economias e nos indicadores
desde sua introduo ao Doing Business. O indicador calibrado com escala de 0 a 100, com 0 representando o pior desempenho
e 100, o melhor.

A anlise desses indicadores sugere, em sntese, que a qualidade das instituies


econmicas pode estar sendo entrave aos investimentos produtivos e, principalmen-
te, ao aumento da produtividade no Brasil. Mais ainda, estes ltimos indicadores
revelam que a dificuldade de fazer negcios no Brasil pode estar impondo altos n-
veis de ineficincia, que, se reduzidos, poderiam ter impactos importantes sobre a
produtividade do pas.
Para melhorar esses indicadores, seria preciso aprimorar a qualidade e a agilidade
da burocracia estatal, implantar aperfeioamentos legais e aumentar a efetividade das
leis, o que poderia ser feito por meio dos seguintes canais: incremento da proteo
propriedade privada e propriedade intelectual; agilizao dos processos judiciais e das
garantias de cumprimento de contratos; e reduo da incidncia de crimes violentos e
do poder do crime organizado. Alm disso, poder-se-ia trabalhar para aperfeioar os
indicadores mais especficos listados na tabela 2, que tornariam melhor o ambiente
de negcios no pas.
No se pode esquecer tambm outro fator que restringe o avano da produti-
vidade da economia brasileira, que so as graves deficincias de infraestrutura pro-
dutiva. Mesmo que uma firma tenha baixos custos de produo em comparao a
seus pares internacionais, caso haja, por exemplo, custos altos e/ou atrasos no envio
de seus produtos ao consumidor final ou ao exterior, sua competitividade pode ser
significativamente afetada. Portanto, investimentos em infraestrutura poderiam gerar
externalidades positivas para o restante da economia, viabilizando ganhos importantes
de produtividade e, por esta via, tambm incentivando o investimento privado.

4 SIMULAES PARA A ECONOMIA BRASILEIRA PARA O PERODO 2014-2030


Nesta seo, procura-se apresentar possveis trajetrias para o PIB do Brasil para o
perodo 2014-2030, com base em duas metodologias diferentes. A primeira uma
contabilidade prospectiva do crescimento por meio de funo de produo Cobb-
-Douglas. A segunda a simulao de um modelo de equilbrio geral com geraes
sobrepostas. Em ambos os casos, o que se prope elucidar as possibilidades de

85
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

crescimento do pas nas prximas dcadas. No se pretende, neste trabalho, fazer


previses para a evoluo futura do PIB exerccio frgil por natureza e sujeito a
elevado grau de incerteza.

4.1 Contabilidade prospectiva do crescimento


Da mesma forma que em Souza-Jnior e Levy (2014), a anlise neste trabalho feita
supondo-se que a estrutura produtiva da economia possa ser representada por uma
funo de produo Cobb-Douglas com retornos constantes de escala e, por conse-
guinte, retornos marginais decrescentes de cada insumo:

em que ; o PIB; representa o estoque de capital; a oferta de trabalho;


a PTF; e o subscrito representa o ano.8
Na simulao de Souza-Jnior e Levy (2014) para o perodo 2010- 2050, cujo
principal objetivo era avaliar os impactos da demografia sobre o crescimento econmico
brasileiro, os autores mostram que os impactos de possveis aumentos da taxa de
atividade das mulheres (por faixa etria) sobre o crescimento no so significativos.
Por isto, analisa-se neste estudo apenas o cenrio bsico, no qual as taxas de atividade
por faixa etria mantm-se fixas, durante o perodo de simulao, nos nveis observa-
dos em 2010 conforme dados dos Censos Demogrficos do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE, [s.d.]; 1991; 2000; 2011). Ainda assim, devido a mu-
danas de composio etria da populao seguindo as projees populacionais do
Ipea (Camarano, 2014) a taxa de atividade mdia da economia passaria de 63,7%,
em 2010, para 60,3%, em 2030.
O grfico 3 ilustra as expressivas redues da taxa de crescimento da oferta de mo de
obra, em funo de alteraes na dinmica populacional: aps crescimento superior a 3% a.a.,
durante a dcada de 1990, e prximo de 2% a.a., nos anos 2000, espera-se que a populao
economicamente ativa (PEA) aumente anualmente apenas em torno de 1%, na dcada de
2010, e menos de 0,5%, na de 2020. Outro fato relevante que a diferena positiva entre
as taxas de crescimento da PEA e da populao total tende a aproximar-se de 0. Esta dife-
rena tem permitido que o crescimento do PIB per capita seja maior que o crescimento da
produtividade do trabalho (PIB por trabalhador). Espera-se, portanto, que este bnus no
mais seja relevante nas prximas dcadas.

8. Como explicado por Souza-Jnior e Levy (2014), o parmetro foi estimado pressupondo-se que a remunerao de cada fator de produo
seja igual sua produtividade marginal. Logo, utilizando-se os dados do Sistema de Contas Nacionais do IBGE (ano de referncia 2000), o
valor de foi fixado em 0,4, com base na parcela mdia do excedente operacional bruto excludo-se o rendimento misto na renda do
perodo 1995-2009.

86
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

GRFICO 3
Taxa de crescimento mdia anual, por perodo: PIA, PEA e populao total
(Em % a.a.)
3,5 3,29

3,0
2,49
2,5

2,0 1,94 1,98


1,63
1,5
1,21 1,25
1,09
1,0 0,79
0,72
0,5 0,41 0,35

0,0
1991-2000 2000-2010 2010-2020 2020-2030
PIA (15 anos ou +) PEA Populao

Fonte: IBGE ([s.d.]; 1991; 2000; 2011) e projees populacionais do Ipea (Camarano, 2014).
Elaborao dos autores.

Nas simulaes desta seo, trabalha-se com trs cenrios alternativos de crescimento da pro-
dutividade total dos fatores da economia. No primeiro, supe-se que a PTF aumente em 0,5% a.a.
a partir de 2014, que taxa prxima da mdia de 0,6% do perodo ps-Plano Real, at 2013, de
acordo com dados de Souza-Junior (2013). No segundo cenrio, o crescimento da PTF de 1,0%
a.a. a partir de 2014, que valor similar mdia da dcada de 2000 (0,9%). Finalmente, no terceiro
cenrio, supe-se que haja esforo maior para ampliar o crescimento da produtividade da economia
brasileira, o que resultaria, por hiptese, em taxa de crescimento da PTF de 1,5% a.a.
No que se refere ao investimento agregado da economia (formao bruta de capital fixo
FBCF), consideram-se dois cenrios. No cenrio A, supe-se que a FBCF eleve-se a uma taxa
de 2% a.a., a partir de 2014, que consistente com a manuteno ao longo dos prximos
anos da taxa de investimento da economia (FBCF/PIB) em nveis semelhantes ao observado
em 2013 (18,4%) como ser revelado a seguir. Sob este cenrio, o estoque de capital total
da economia aumenta a taxas mdias de 3,5% a.a. e 2,5% a.a., nas dcadas de 2010 e 2020,
respectivamente. O cenrio B, que pressupe crescimento da FBCF de 4% a.a., corresponde a
um maior esforo de investimento e poupana e implica crescimento mais acelerado do estoque
de capital durante a dcada atual e a prxima em torno de 3,9% a.a.
Os resultados das simulaes esto sintetizados na tabela 3. Com base nas projees de PEA,
nos dois cenrios de FBCF e correspondentes estoques de capital e nos trs cenrios para a
PTF, a tabela apresenta seis possveis trajetrias para o crescimento do PIB e do PIB per capita,
no perodo 2010-2030. O grfico 4 apresenta as taxas de investimentos previstas em cada caso.
Observa-se que, sob crescimento da FBCF de 2% a.a. a partir de 2014, o PIB pode aumentar,
em mdia, entre 2,1% a.a. e 2,9% a.a., na dcada de 2010, e entre 1,8% a.a. e 2,8% a.a., na dcada
de 2020, a depender do cenrio para a produtividade. Sob o cenrio de aumento mais forte do
investimento, as taxas de crescimento do PIB devem variar entre 2,4% a.a. e 3,1% a.a., na dcada

87
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

de 2010, e entre 2,3% a.a. e 3,3% a.a., na dcada de 2020. Cabe notar, porm, que a viabilidade do
cenrio mais otimista para o investimento depende de condies bastante favorveis para a poupana
nacional, que permitam a elevao da taxa de investimento da economia do patamar de 18,4%
observado em 2013 para valores entre 22% e 24%, nas prximas dcadas. bom lembrar que
mesmo o patamar observado recentemente para a taxa de investimento tem sido possvel apenas
devido complementao crescente nos ltimos anos da poupana interna com a poupana externa.
Esses nmeros fornecem indcios sobre os limites do possvel para a trajetria do PIB
do Brasil nas prximas duas dcadas, sob hipteses para a evoluo do investimento e da pro-
dutividade que parecem factveis luz da experincia brasileira recente. A concluso que,
na ausncia de uma ruptura significativa em relao atual estrutura de incentivos para a
poupana e o investimento e para as atividades produtivas em geral, dificilmente ser possvel
atingir taxas mdias de crescimento prximas ou superiores a 3,5% a.a.
importante ressaltar, porm, que as perspectivas para a evoluo da renda per capita no
pas so mais alvissareiras. De fato, dada a rpida desacelerao do crescimento populacional,
possvel fazer a renda per capita avanar a um ritmo razovel, mesmo diante de taxas de cres-
cimento relativamente modestas para o PIB total. Conforme revela a tabela 3, as projees de
crescimento do PIB per capita variam entre 1,3% e 2,3% a.a., para a dcada de 2010, e entre
1,5% a.a. e 3% a.a., para a dcada de 2020. Se, na dcada de 1970, crescimento de 2,5% do
PIB teria gerado aumento nulo do PIB per capita dado que a populao crescia exatamente
a esta taxa , este ritmo de crescimento do PIB ao longo da dcada de 2020 dever gerar
aumento mdio da renda per capita de 2,15% a.a.
A fim de explorar melhor a ordem de grandeza das taxas de crescimento futuras estimadas,
foram calculados os perodos de tempo necessrios para que a economia brasileira dobrasse sua
renda per capita com as taxas de crescimento estimadas para cada cenrio de investimento e
produtividade. Os resultados da tabela 4 revelam, por exemplo, que aumento de 1 ponto percentual
de crescimento da PTF no perodo 2020-2030 (cenrio A para a FBCF) seria suficiente para
reduzir de 47 para 28 anos o intervalo de tempo necessrio para dobrar o PIB per capita do Brasil.
TABELA 3
Anlise de sensibilidade da taxa de crescimento do PIB e da renda per capita a variaes nos cenrios de
investimento e PTF

Cenrios para Taxa mdia de Crescimento mdio de acordo com os cenrios para a taxa de crescimento da PTF a
a taxa mdia crescimento do partir de 2014
de crescimento estoque de capital
da FBCF consistente com o Cenrio I: Cenrio II: Cenrio III:
Perodo
(ps-2013) cenrio de FBCF PTF a partir 0,5% PTF a partir 1,0% PTF a partir 1,5%
de 2014 de 2014 de 2014
PIB per PIB per PIB per
(% a.a.) (% a.a.) PIB PIB PIB
capita capita capita
2010-2020 2,0 3,5 2,2 1,5 2,6 1,8 2,9 2,2
A
2020-2030 2,0 2,7 1,8 1,5 2,3 2,0 2,8 2,5
(Continua)

88
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

(Continuao)

Cenrios para Taxa mdia de Crescimento mdio de acordo com os cenrios para a taxa de crescimento da PTF a
a taxa mdia crescimento do partir de 2014
de crescimento estoque de capital
da FBCF consistente com o Cenrio I: Cenrio II: Cenrio III:
Perodo
(ps-2013) cenrio de FBCF PTF a partir 0,5% PTF a partir 1,0% PTF a partir 1,5%
de 2014 de 2014 de 2014
PIB per PIB per PIB per
(% a.a.) (% a.a.) PIB PIB PIB
capita capita capita
2010-2020 4,0 3,9 2,4 1,7 2,7 2,0 3,1 2,3
B
2020-2030 4,0 3,9 2,3 2,0 2,8 2,5 3,3 3,0
Elaborao dos autores.
Obs.: considerando-se que a PTF tenha tido queda de 0,6% a.a., em mdia, no perodo 2010-2013, de acordo com dados de Souza-Junior (2013).

GRFICO 4
Taxas de investimento compatveis com os cenrios (2030)
(Em % do PIB)

23,9
22,0
20,2
18,4 18,3
16,8
15,5
13,9

Poupana Investimento I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%) I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%)

Valores observados em 2013 Cenrio 2030: A (taxa de cresc. FBCF 2% a.a.) Cenrio 2030: B (taxa de cresc. FBCF 4% a.a.)

Elaborao dos autores.

GRFICO 5
PIB per capita previsto nos seis cenrios (2030)
(ndice 2010 = 100)

168,8

158,3
155,4

145,8
143,1

134,2

I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%) I (PTF 0,5%) II (PTF 1,0%) III (PTF 1,5%)

Cenrio 2030: A (taxa de cresc. FBCF 2% a.a.) Cenrio 2030: B (taxa de cresc. FBCF 4% a.a.)

Elaborao dos autores.

89
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

TABELA 4
Nmero de anos necessrios para dobrar o PIB per capita nos doze cenrios
Cenrios para a taxa mdia de crescimento
Cenrio de PTF a partir de 2014
Perodo da FBCF (ps-2013)
(% a.a.) 0,5% 1,0% 1,5%
2010-2020 52 38 32
A 2,0
2020-2030 47 35 28
2010-2020 42 35 30
B 4,0
2020-2030 35 28 23
Elaborao dos autores.

4.2 Modelo de crescimento com geraes sobrepostas


Nesta seo, utiliza-se um modelo macroeconmico quantitativo com os objetivos de verificar a
consistncia macroeconmica dos cenrios discutidos na subseo 4.1 e de investigar em maior
profundidade o tamanho do esforo requerido para a obteno de determinadas taxas de cres-
cimento. O modelo baseado nos trabalhos de Bouzahzah, De La Croix e Docquier (2002) e
De la Croix, Docquier e Ligeois (2007) est construdo em arcabouo de equilbrio geral com
geraes sobrepostas e considera explicitamente, ainda que de forma simplificada, o processo de
acumulao de experincia e educao por parte dos membros de cada gerao ao longo de seu
ciclo de vida, bem como o impacto agregado destes estoques sobre a produo da economia.
Neste contexto, possvel construir cenrios prospectivos que, de um lado, respeitem as restries
de recursos e usos e as condies bsicas de equilbrio da economia e, de outro lado, sejam
consistentes com as projees demogrficas para o pas ao longo das prximas dcadas.
No modelo, um perodo de tempo corresponde a uma dcada. Em cada perodo, nasce
uma nova gerao, cujos membros possuem tempo de vida incerto, podendo viver por at
sete perodos. O primeiro corresponde a idades entre 15 e 24 anos; o segundo, a idades
entre 25 e 34 anos; e assim sucessivamente, at se chegar ao ltimo perodo, que compreende
idades maiores que 75 anos. Para cada gerao, a probabilidade cumulativa de sobrevivncia
diferente, calibrada de modo a reproduzir a evoluo histrica da populao brasileira e as
projees demogrficas de Camarano (2014).
No primeiro perodo de vida (dos 15 aos 24 anos), cada indivduo deve escolher o nvel
timo de educao que carregar at o fim de sua vida ativa; as fraes de tempo alocadas
educao e ao trabalho so, portanto, determinadas endogenamente. Nos quatro perodos
seguintes (dos 25 aos 64 anos), supe-se por simplicidade taxas de participao exgenas,
fixadas nos nveis observados historicamente para cada faixa etria; nas simulaes para o
perodo 2010-2030, supe-se a manuteno destas taxas de participao por faixa etria nos
nveis observados em 2010. Ao longo de sua vida, o indivduo remunerado com base em
seu nvel educacional e seu estoque de experincia profissional, paga impostos sobre renda e
consumo ao governo, acumula e desacumula ativos e escolhe uma trajetria intertemporal de
consumo, com vistas a maximizar sua utilidade esperada.

90
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

Do lado da produo, as firmas produzem por meio de uma funo de produo do


tipo Cobb-Douglas, com retornos constantes de escala, na qual so combinadas unidades de
trabalho, capital humano e capital fsico. Os fatores de produo so remunerados de acordo
com suas produtividades marginais. O capital humano composto pelos estoques agregados
de experincia e educao dos indivduos em idade ativa existentes na economia em cada ponto
do tempo, enquanto o estoque de capital corresponde agregao dos estoques de ativos
possudos por cada gerao viva. A produtividade do trabalho de cada nova gerao eleva-se
no tempo a uma taxa exgena, que pode ser interpretada como resultante da combinao de
vrios fatores, entre os quais progresso tcnico e melhoria da qualidade educacional mdia.
Cada gerao possui nvel de produtividade distinto, de acordo com seus diferentes estoques
de capital humano. Isto significa que a produtividade mdia da economia varia em funo no
apenas do progresso tcnico citado anteriormente, mas tambm de mudanas na composio
da PIA por faixa etria.
Por fim, o governo cobra impostos sobre renda e consumo e emite dvida, a fim de
financiar gastos de consumo e transferncias sociais inclusive benefcios previdencirios.
Supe-se que a varivel de ajuste, manipulada de modo a equilibrar o oramento pblico, seja
a taxao sobre a renda.
A calibrao do modelo para o Brasil baseia-se primordialmente nos dados demogrficos
do IBGE e nas projees de Camarano (2014). Os valores de alguns parmetros so retirados dire-
tamente dos trabalhos de Bouzahzah, De la Croix e Docquier (2002) e De La Croix, Docquier e
Ligeois (2007), bem como de Teles e Andrade (2006) que aplicaram uma verso deste modelo
ao estudo do impacto de longo prazo de reformas tributrias e previdencirias no Brasil.
Nas simulaes, trabalha-se com trs cenrios para o crescimento (exgeno) da produti-
vidade do trabalho, compatveis com as projees de PTF da subseo anterior. Cabe notar
que, como o modelo considera explicitamente o papel do capital humano na produo, a
varivel de progresso tcnico exgeno do modelo conceitualmente distinta da PTF considerada
anteriormente. Existe, porm, relao bem definida entre estas variveis, que utilizada na
elaborao dos cenrios desta subseo, de modo a manter a compatibilidade com as simulaes
da subseo 4.1.
De maneira diversa dos cenrios discutidos na subseo anterior, as simulaes apresentadas
nesta subseo so, por construo, consistentes em termos macroeconmicos, pois respeitam
as restries de recursos e usos e as condies bsicas de equilbrio da economia. Em particular,
a poupana e o investimento agregado da economia e, portanto, o estoque de capital so
gerados endogenamente pelo modelo.
A tabela 5 apresenta os resultados das simulaes. Observa-se que dependendo do
cenrio para a evoluo da produtividade a taxa de crescimento projetada para o PIB varia
entre 2,16% a.a. e 2,86% a.a., na dcada de 2010, e entre 1,90% a.a. e 2,58% a.a., na de
2020. O crescimento do estoque de capital em cada dcada situa-se em torno de 3,5% a.a. e
2% a.a., respectivamente.

91
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

As semelhanas entre os resultados dessas simulaes e as simulaes da subseo anterior,


cenrio A (crescimento de 2% a.a. do investimento), so notveis. De um lado, isto sugere a
maior razoabilidade deste cenrio, relativamente ao cenrio B, cujas taxas de investimento de
4% a.a. parecem excessivamente otimistas, luz do modelo OLG. De outro lado, refora-se
a concluso de que, mantidas as atuais tendncias econmicas, dificilmente o pas ser capaz
de gerar aumentos significativos do PIB nas prximas dcadas.
TABELA 5
PIB e estoque de capital: taxas de crescimento sob diferentes cenrios para a evoluo da produtividade
(Em % a.a.)
Crescimento mdio
Perodo
PIB Estoque de capital Produtividade (exgena) PTF (cenrio equivalente)
2000-2010 2,87 5,04 0,62 1,12
Cenrio 1
2010-2020 2,16 3,59 -0,15 0,17
2020-2030 1,90 1,82 0,13 0,50
Cenrio 2
2010-2020 2,51 3,54 0,20 0,52
2020-2030 2,24 1,93 0,62 1,00
Cenrio 3
2010-2020 2,86 3,48 0,55 0,87
2020-2030 2,58 2,04 1,12 1,50
Elaborao dos autores.

5 CONCLUSES
Neste captulo, buscou-se elucidar as possibilidades de crescimento do Brasil no perodo
2014-2030, por meio da apresentao e da discusso de possveis trajetrias de crescimento
do PIB brasileiro, sob diferentes cenrios para a evoluo da produtividade e do investimento
agregado na economia. As simulaes apresentadas sugerem que, na ausncia de uma ruptura
significativa em relao atual estrutura de incentivos para a poupana e o investimento e para
as atividades produtivas em geral, dificilmente ser possvel atingir taxas mdias de crescimento
muito elevadas nas prximas dcadas.
Mostrou-se a importncia de estimular a acelerao do crescimento da produtividade,
com o objetivo de atingir taxas mais elevadas de crescimento da economia brasileira nas
prximas dcadas. No se pretende, no entanto, minimizar a importncia dos estmulos aos
investimentos, at porque os prprios investimentos podem aumentar a produtividade via
tecnologia incorporada no capital efeito no considerado nas simulaes realizadas. Alm
disso, h investimentos especialmente em infraestrutura e educao que geram externali-
dades positivas relevantes para o restante da economia.

92
Cenrios Prospectivos para o Crescimento da Economia Brasileira

Ainda assim, para que se obtenham taxas de crescimento mais elevadas nas prximas
dcadas, no parece suficiente criar mecanismos de estmulo diretos aos investimentos, sendo
preciso atentar para questes mais complexas, que afetam diretamente a produtividade no Brasil.
Possveis canais para o aumento da produtividade agregada da economia seriam o aumento dos
investimentos em infraestrutura social, a melhoria dos indicadores de qualidade das instituies
econmicas nacionais e a maior integrao do pas economia mundial, visando-se ampliar a
importao de ideias, tecnologia e know-how do resto do mundo.

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94
CAPTULO 4

COMISSO NACIONAL DE PRODUTIVIDADE


Lus Fernando Tironi1

1 INTRODUO
As aspiraes da sociedade por sade, educao, segurana, condies sanitrias, sustentabi-
lidade ambiental e mobilidade somente sero atendidas se seu provimento ocorrer em nveis
mais elevados de eficincia e produtividade. A competitividade da economia brasileira, de igual
modo, requer maior produtividade do sistema econmico. Padres mais altos de eficincia e
produtividade na economia brasileira sero atingidos com o aperfeioamento dos ambientes
normativo e regulatrio.
Para o alcance do objetivo de elevar a produtividade e a eficincia brasileira a partir do
aprimoramento do ambiente normativo e regulatrio, prope-se a criao da Comisso
Nacional de Produtividade.
Essa comisso ter por finalidade contribuir para o desenvolvimento do Estado de bem-estar
social e ambiental, por intermdio da promoo da eficincia, da eficcia e da produtividade nas
atividades governamentais e empresariais. Atuar avaliando o impacto de medidas, regulamentaes,
normativas, polticas e aes governamentais sobre a eficincia e as produtividades pblica e privada.
A partir desta avaliao, sero indicadas providncias para a eliminao de bices ao incremento da
produtividade e da eficincia na gerao de bens e servios, inclusive os governamentais.2
A Comisso Nacional de Produtividade atuar segundo as orientaes de conselho com-
posto por altos dirigentes de rgos da administrao pblica federal e por representantes da
sociedade civil. Seu corpo de servidores ser formado por servidores pblicos requisitados de
outros rgos. Poder contar com colaboradores provenientes da esfera governamental ou
privada temporariamente.
Para o melhor desempenho no cumprimento das suas finalidades, a Comisso Nacional
de Produtividade contar com o apoio da pesquisa econmica aplicada. Sero elaborados
diagnsticos e indicadores e formuladas recomendaes que contribuam para aumentar a
eficincia e a produtividade das atividades governamentais e privadas. A comisso ter por
meta a avaliao do impacto de medidas governamentais sobre a eficincia e produtividade das
atividades governamental e no governamental, e desde que vivel o far antecipadamente
adoo das medidas.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
2. O autor agradece as observaes, os comentrios e as sugestes do parecerista annimo.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

2 ANTECEDENTES
A segunda metade dos anos 1980 marca o retomar da discusso sobre a poltica industrial no
Brasil. Esgotado o modelo de substituio de importaes, restou reconhecida a necessidade de
produzir a custos competitivos internacionalmente, como condio para a nao habilitar-se ao
crescimento. Fator-chave na configurao de novo modelo de desenvolvimento industrial era
a abertura comercial. O lema da integrao competitiva sintetizava o novo modelo de desen-
volvimento a ser adotado. O desenvolvimento aconteceria em ambiente de intensificao das
relaes econmicas com as demais naes, estimulada pela abertura comercial e pela insero
de segmentos do sistema produtivo brasileiro nas cadeias produtivas mundiais. Tinha-se como
condio para viabilizar tal estratgia o alcance de elevado nvel de produtividade.
A abertura comercial avanou com a reduo das barreiras tarifrias e de outras
importao. A construo de capacidade competitiva por meio do aumento da produtividade,
porm, no logrou alcanar os patamares desejados. As intencionadas polticas industriais e de
desenvolvimento tecnolgico que se seguiram resultaram aqum do desejado e do necessrio
ao novo modelo.
No incio da dcada dos anos 1990, estabeleceu-se a poltica de competitividade com base
na melhoria da produtividade, que acompanhava o aprofundamento da abertura comercial.
A economia brasileira deveria seguir os pases industrializados ocidentais, que desenvolviam
aes de conquista de capacidade competitiva em face do avano das economias asiticas sobre
os mercados mundiais. Buscava-se o catching up. O estudo Made in America (Dertouzos, Lester
e Solow, 1989) ocasionara forte impacto, no apenas no seu pas (Estados Unidos), como
tambm nas demais naes industrializadas e em desenvolvimento.
Pases asiticos j possuam h tempos organizaes voltadas para a promoo da produti-
vidade. O Japan Productivity Center (JPC)3 foi criado em 1955, o China Productivity Center
(CPC) em Taiwan tambm de 1955, e o Asian Productivity Organization (APO)4 foi
criado em 1961. O JPC prdigo gerador de estatsticas sobre produtividade. Estas organi-
zaes realizam diagnsticos, formulam programas e assessoram o desenvolvimento de aes
voltadas para a melhoria da eficincia, da produtividade e da competitividade. As nfases
so diversas, e evoluram diversamente com o tempo. O foco original da JPC na indstria
progressivamente se voltou para servios, especialmente os servios governamentais. O CPC
foca mais em design e inovao.
A Austrlia conta com a Productivity Commission, definida como tal por Ato do
Parlamento em 1998, mas estabelecida sobre a herana de experincias anteriores, com finali-
dades diversas ainda que anlogas desenvolvidas desde 1974. Trata-se de corpo de pesquisas e
assessoramento do governo, que abrange um leque de assuntos econmicos, sociais e ambientais
que possam afetar o bem-estar dos australianos. Define como sua misso auxiliar os governos

3. Disponvel em: <http://www.jpc-net.jp/eng/>.


4. Disponvel em: <http://www.apo-tokyo.org/>.

96
Comisso Nacional de Produtividade

a produzir melhores polticas.5 Outras naes tambm contam com instncias semelhantes
informaes podem ser facilmente obtidas.
No incio dos anos 1990, lanado no Brasil o Programa Brasileiro da Qualidade e
Produtividade (PBQP). Era componente da poltica industrial e de comrcio exterior e visava
promover o aumento da produtividade e da competitividade. Inicialmente direcionado
indstria, logo o PBQP expandiu seu foco de atuao para contemplar os servios, especial-
mente os servios pblicos.
As aes voltadas para a produtividade e a qualidade no perodo de vigncia do PBQP
vieram acompanhadas de medidas de aprofundamento da abertura comercial e empolga-
ram parcela significativa dos agentes produtivos privados, impactando tambm nichos da
atividade governamental.
A evoluo poltico-administrativa na primeira metade dos anos 1990 levou descon-
tinuidade do PBQP. Mas seu impacto foi descortinar para os agentes privados e pblicos a
importncia do tema da eficincia e da produtividade, e difundir, em larga escala, mtodos
de gesto para obt-la. Iniciativas do PBQP para o setores pblico e privado subsistem na
atualidade. Na ausncia de enquadramento institucional que o ancorasse, este programa
enquanto ao sistmica de governo teve seu alcance inibido e deixou de existir, ainda que
certas linhas de ao subsistam.
O discurso da necessidade de melhorar a eficincia nas atividades pblicas e privadas
constante em praticamente todas as iniciativas voltadas para o desenvolvimento da economia
brasileira nas ltimas dcadas. So assduas as menes a este objetivo em polticas e aes
governamentais, como tambm nas provindas das entidades empresariais propugnando pelo
desenvolvimento industrial e agropecurio, da infraestrutura fsica, bem como por polticas
pblicas para educao, sade, cincia e tecnologia. Alm dos recorrentes pleitos por medidas
de facilitao de negcios, envolvendo aspectos normativos, jurdicos, a desburocratizao.

3 UM CENRIO A SER REVERTIDO


Pesquisa recente do Ipea (De Negri e Oliveira, 2014), sobre a produtividade e a competitivi-
dade da economia brasileira, oferece algumas informaes importantes a respeito de como as
empresas avaliam seu desempenho em termos de produtividade e dos fatores que influenciam
este desempenho. Para as empresas consultadas por meio da pesquisa, entre os fatores que
prejudicam sua competitividade, encontram-se vrios que so diretamente relacionados s
regulamentaes governamentais.
Essa pesquisa revela que 83% das empresas pesquisadas atribuem complexidade tri-
butria alta ou mdia importncia como fator prejudicial competitividade. Procedimentos
alfandegrios e regulao do comrcio exterior foram, deste modo, destacados por 53% e
regulao/legislao ambiental, por 42% das empresas pesquisadas, como fatores que afetam

5. Disponvel em: <http://www.pc.gov.au>.

97
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

sua competitividade. Ao mesmo tempo, 58% das empresas pesquisadas que se consideram
aptas comparao julgam sua produtividade inferior ao do concorrente internacional.
No ranking de competitividade das naes, elaborado pelo World Economic Forum
(2013), a posio brasileira em 2013 era o 56o lugar,6 embora agraciada pela influncia positiva
do fator tamanho do mercado interno (nona posio). Considerando-se quatro dos fatores nos
quais se baseia o clculo do ndice geral do ranking, de observar-se que: i) o fator inovao
na 55a posio revela-se convergente, ou neutro, em relao posio geral do pas; ii) o que
tambm ocorre com o fator sofisticao dos negcios, na 39a posio; e iii) os fatores insti-
tuies e a eficincia no mercado de bens encontram-se em posies muito aqum, em 80o e
123o lugares. Esto em situao mais desfavorvel os fatores que dependem mais diretamente
da qualidade do ambiente regulatrio e normativo.
O relatrio do Banco Mundial do Logistics Performance Index (LPI) (Banco Mundial)
compara o desempenho das naes com referncia ao comrcio internacional em vrios temas,
como infraestrutura, alfandegagem, pontualidade no embarque, rastreamento e competn-
cia logstica. A posio brasileira no ndice sntese do LPI em relao aos demais 155 pases
analisados retrocedeu da 45a para a 65a posio, de 2012 para 2014. Embora apresentando
melhoria de pontuao nestes sete quesitos entre 2007 e 2014 , em termos comparativos
com as outras naes, a posio brasileira teve retrocesso, uma vez que os outros pases tambm
melhoraram no perodo. A infraestrutura de transportes indicada, por 57% dos respondentes
na pesquisa do Ipea (De Negri e Oliveira, 2014), como tendo alta ou mdia importncia em
termos negativos para a competitividade.
Estudo que a Corporao Financeira Internacional (IFC), do Grupo Banco Mundial,
atualiza anualmente, intitulado Doing business, contm tambm indicaes da dimenso do
desafio e do esforo necessrio para reverter situao que se afigura desfavorvel em termos
de competitividade. O indicador, que composto por dez quesitos entre estes, itens como
a facilidade de abrir um negcio e os procedimentos para pagar taxas e impostos e processar
a documentao para exportao , situa o Brasil no ranking de 189 naes, em 124o lugar.7
Este, os ndices anteriores e outros mais so passveis de questionamentos metodolgicos, de
modo que comparaes so sujeitas a controvrsias.
A empresa de consultoria McKinsey (McKinsey Global Institute, 1998) comparou,
com base em estudos de caso, a produtividade da mo de obra em alguns setores produtivos
brasileiros com a produtividade destes setores nos Estados Unidos. Comparada produtivi-
dade norte-americana, a brasileira era: 69% em siderurgia, 47% em transporte areo, 45%
em telecomunicaes, 40% em bancos de varejo, 36% no automobilstico/montadoras, 35%
em construo civil, 22% em autopeas, 18% em alimentos processados e 14% em varejo de
alimentos. O estudo de natureza microeconmica e focaliza alguns setores da economia, e
seria til atualiz-lo para a atualidade, com metodologia similar.

6. Disponvel em: <http://www3.weforum.org/docs/GCR2013-14/GCR_Rankings_2013-14.pdf>. Acesso em: 21 mar. 2014.


7. Disponvel em: <http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/brazil#trading-across-borders>.

98
Comisso Nacional de Produtividade

Estudos com clculos da produtividade do trabalho na economia brasileira ganharam


mais impulso a partir da dcada dos anos 1990. O tema passou a frequentar as pesquisas
acadmicas e das instituies governamentais voltadas para as questes do desenvolvimento.
Os resultados das investigaes convergem ao apontar o quadro tendencial de cadente crescimento
da produtividade brasileira. Pesquisa do Ipea com dados do Sistema de Contas Nacionais,
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) indica os seguintes resultados de
crescimento da produtividade do trabalho entre 1995 e 2009: 0,8% ao ano (a.a.) em mdia
para o total da economia. Para este resultado, concorreram a agropecuria, cujo crescimento
foi de 5% a.a., a indstria extrativa, com 3,5% a.a., os servios, com 0,1% a.a. e a indstria
de transformao, com -0,2% a.a. (Squeff, 2012).

4 O CONTEXTO NORMATIVO EM EXPANSO


A experincia das iniciativas governamentais e no governamentais e privadas de promover
a produtividade e a qualidade lanadas desde os anos 1990 deixou como lio a necessidade
de auferir ganhos com as sinergias entre um nmero maior de atores atuando em perspectiva
convergente e por perodo de tempo mais longo. De outra forma, os resultados ainda que
meritrios e importantes tero impacto limitado e no alcanaro a dimenso sistmica,
essencial ao alcance de resultados sustentveis.
Diversas iniciativas governamentais e privadas de promoo da melhoria da qualidade e
do aumento da produtividade criadas na primeira metade dos anos 1990 com o PBQP so
ainda vigentes no governo federal,8 nos governos estaduais e no setor privado.9 No entanto,
devido falta de instncia de articulao de esforos e definio de estratgias e objetivos
convergentes, perderam a dimenso nacional. A ausncia de articulao contribuiu tambm
para o ainda insuficiente enraizamento das prticas voltadas para a eficincia na administrao
pblica, no tocante mentalidade dos gestores nos trs nveis federativos.
Instituies governamentais desenvolvem iniciativas voltadas para a superao de gargalos
que impactam a eficincia dos agentes clientes. Um exemplo a implantao, em abril de 2012,
do Programa de Patentes Verdes, pelo Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), com
o objetivo de reduzir de entre seis a dez anos para dois anos o tempo de exame dos pedidos de
patente com interesse para o tema da sustentabilidade ambiental. Com o tratamento especial
do programa aos pedidos de patentes, a primeira patente de inveno relativa sustentabilidade
ambiental deferida ocorreu apenas nove meses aps a solicitao de ingresso do pedido. At 5
de maro de 2013, j eram 67 os pedidos de patente protocolados no programa (INPI, 2013).
Iniciativa meritria, mas de alcance circunscrito, uma vez que os patenteamentos no referentes
sustentabilidade ambiental continuam na expectativa de soluo para o longo prazo de espera.
No citado caso do fast track para pedidos de patente de sustentabilidade ambiental ado-
tado no INPI, h o estabelecimento de uma prioridade. Observadas as peculiaridades, outras

8. Prmio Nacional de Gesto Pblica (PQGF).


9. Fundao Nacional da Qualidade (FNQ) e Movimento Brasil Competitivo.

99
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

agncias governamentais podem ser motivadas a adotar prtica anloga, at que se consiga
com medidas estruturais determinar tendncia de reduo das filas espera de pedidos de
anlise, autorizaes, registros e concesses. Sinalizaes de prioridade de poltica devidamente
justificadas poderiam auxiliar as agncias a encontrar em expedientes como o fast track e ou-
tros um modo de reduzir o tempo de espera que convirja para atingir os objetivos de poltica.
Os agentes governamentais cotidianamente emitem regulamentaes e normas com
finalidades que visam o bem-estar das pessoas, os desenvolvimentos social e econmico e a
sustentabilidade ambiental. A observncia destes regulamentos e destas normas aferida muitas
vezes por meio de avaliaes, inspees, anlises, testes, laudos e certificaes, executados por
organizaes empresariais ou pblicas, governamentais ou no, prestadoras de servios tec-
nolgicos. As infraestruturas tcnica e institucional da prestao destes servios no Brasil so
robustas e consistentes com as referncias internacionais. Ilustrativamente, o Comit Brasileiro
de Regulamentao (CBR) assegura a consistncia da regulamentao normativa interna no
Brasil. Integrado por 24 representantes de rgos governamentais federais, o CBR atua no m-
bito do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (SINMETRO).
O quantitativo de programas de avaliao da conformidade concludos em implanta-
o e implantados, no contexto do Sistema Brasileiro de Certificao reflete a tendncia de
aumento da emisso de regulamentos e normas compulsrias e voluntrias. Este quantitativo
evoluiu de dezenove, em 1999, para 197, em 2013 (Lobo, 2013).
Outro tema a receber crescente ateno a licena social, que pode ser integrada no conceito
mais amplo da licena socioambiental. A licena social trata de assegurar a sustentabilidade de
um empreendimento, com o objetivo de eliminar ou mitigar riscos advindos das suas inter-
corrncias com os interesses de segmentos da sociedade por este impactados, e como tal pode
ser objeto de iniciativas normativas legais. Ilustrativamente, a Resoluo do Banco Central do
Brasil (BCB) no 4.327, de 25 de abril de 2014, dispe sobre as diretrizes a serem observadas
pelas instituies financeiras e pelas demais instituies autorizadas a funcionar pelo BCB para
o estabelecimento e a implementao da Poltica de Responsabilidade Socioambiental. Ainda
que se argumente que esta resoluo no tenha acrescentado, seno reafirmado, obrigaes e
responsabilidades, esta pode ser considerada exemplo de medida normativa.
H conhecimento acumulado e iniciativas colocadas em prtica em nveis local e global, de
modo que o referencial tcnico para os critrios socioambientais nas normativas governamentais
ou privadas existe. Citam-se as normas: ISO 26000 (diretriz normativa de responsabilidade
social), ISO 14001 (sistema de gesto ambiental) e ISO 45001 (sistemas de gesto da segurana
e da sade do trabalho draft) emitidas pela International Organization for Standardization
(ISSO) , SA 8000 determinada pela Social Accountability International (SAI) e OHSAS
18001 (avaliao de segurana e sade no trabalho) desenvolvida pela Occupational Health
and Safety Assessment Services (OHSAS). Voltados para o setor financeiro, os Princpios do
Equador so critrios para a concesso de financiamento, com o objetivo de assegurar que os
projetos sejam desenvolvidos de modo socialmente e ambientalmente responsvel.

100
Comisso Nacional de Produtividade

O avano da cincia e seu emprego nas inovaes tecnolgicas, a crescente preocupao


com as questes sanitria e ambiental, o boom de commodities e a internacionalizao das cadeias
produtivas e de valor que amplificam o comrcio interpases explicam em boa medida a
intensificao da demanda por servios tecnolgicos nos ltimos anos. As cadeias de prestadores
de servios tecnolgicos desde as anlises e os testes certificaes e aos estudos prospectivos,
passando por projetos e assessoramento devem ser fortalecidas. Os laboratrios, os centros e
os institutos de pesquisas pblicos e privados independentes ou vinculados a instituies de
ensino e pesquisas cientfica e tecnolgica devem ter fortalecida sua dimenso de prestadores
de servios, no apenas para a grande empresa e os rgos governamentais, mas tambm para
a mdia, a pequena e a microempresa.

5 ESCOPO DE ATUAO DA COMISSO NACIONAL DE PRODUTIVIDADE


A oferta de bens e servios pblicos e privados, de melhor qualidade, mais seguros, de menor
impacto ambiental e produzidos com maior eficincia necessidade socioeconmica.
A existncia de ente na estrutura governamental que auxilie o governo no aprimoramento de
suas polticas, iniciativas e aes trar contribuio decisiva para isto. Sua atuao deve neces-
sariamente fazer-se em dilogo permanente com a sociedade e os demais entes governamentais.
A Comisso Nacional de Produtividade, ora proposta, atuar em todo o espectro das
atividades de governo e ter como prioridade a melhoria da eficincia por meio da qualidade
das polticas pblicas, em temas como sade, segurana, educao, mobilidade, meio am-
biente e competitividade econmica. De especial relevncia para o alcance destes objetivos
ser a qualidade da regulamentao pblica sobre a produo e a circulao de bens e servios
produzidos e consumidos no pas ou exportados.
A vasta extenso territorial do Brasil, sua ampla dotao de recursos naturais e os regimes
climticos em geral sem extremos historicamente contriburam para a existncia de um trao
cultural, que denota menos ateno possibilidade de escassez aguda de recursos naturais.
Mas no h como deixar de considerar, por exemplo, as mudanas climticas e seus efeitos
sobre os regimes de chuvas, bem como a emergncia de cenrios de escassez at mesmo de
gua. A Comisso Nacional de Produtividade desenvolver aes voltadas para a produtivi-
dade no aproveitamento dos recursos naturais; entre estas, a disseminao da cultura de seu
adequado uso.
A perspectiva de escassez de bens intensivos em recursos naturais item importante da
agenda das polticas pblicas, e, para o futuro no to distante, poder ser constatada a
necessidade de desestimular o consumo descuidado de determinados bens. A substituio por
intermdio da inovao pode revelar-se insuficiente para garantir seu suprimento com segu-
rana. At mesmo solues altamente relevantes, como a reciclagem, podem ser insuficientes
para afastar riscos e incertezas quanto possibilidade de escassez do recurso.
A Comisso Nacional de Produtividade realizar estudos e pesquisas e coletar informa-
es junto aos agentes principais interessados, podendo para isto utilizar audincias inclusive

101
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

audincias pblicas , quando assim recomendar a situao. Os relatrios de avaliao sero


divulgados. A avaliao de impacto da regulamentao seguir metodologias que, quando
cabvel, levem em conta a experincia internacional, adequando-as realidade nacional.
Um ponto bsico dessa propositura que as iniciativas da Comisso Nacional de
Produtividade sejam amparadas com adequados conceitos e tcnicas de anlise. Pesquisas sero
necessrias para isto e para assegurar consistncia na construo de ndices, mtricas e metas.
Cabe neste caso aluso experincia e s competncias do Ipea para atuar nestes temas.
A expanso da demanda por normas e regulamentos em reas como segurana, vigilncia
sanitria, sade, sustentabilidade ambiental e mobilidade uma realidade. Servios tecnolgicos
em suporte s prticas para sua observncia sero crescentemente demandados. A Comisso
Nacional de Produtividade deve promover, por meio das instncias competentes, o desenvol-
vimento e o aprimoramento de regulamentos e normas.
Aspectos regulatrios impactantes sobre o ambiente de competio tambm podero estar
no escopo de interesses da Comisso Nacional de Produtividade, que, neste tema, se soma aos
agentes intervenientes atuantes em defesa econmica, da concorrncia e dos direitos do con-
sumidor. Ou seja, regulamentao enquanto fator garantidor do bem-estar da sociedade se
agrega o tema das boas prticas da competio, como promotor da igualdade de oportunidades.

6 PERFIL INSTITUCIONAL E METAS


A Comisso Nacional de Produtividade ser instituda na estrutura administrativa do governo
federal, com a finalidade de avaliar o impacto de polticas, iniciativas e aes governamentais
inclusive regulamentaes sobre a produtividade dos agentes pblicos e privados, considerados
os objetivos de poltica que as motivou.
As prioridades podero ser definidas setorialmente, ainda que no precise ser este o nico
ou o principal modo de organizao da atuao da comisso. Entre estas, esto os servios de
impacto mais imediato no bem-estar da populao, como os sanitrios, de sade, de educao,
de mobilidade e de sustentabilidade ambiental. Aes diretamente voltadas para a produtividade
sero contempladas e devero ser conduzidas de modo conjugado s polticas industrial, de
cincia e de tecnologia e inovao, de modo a promover a competitividade do setor privado.
A institucionalizao das aes de governo como previsto nesta propositura ser referncia
para os demais entes federados.
A Comisso Nacional da Produtividade ser perfil de autarquia da administrao
pblica federal. Perfil organizacional e vnculos institucionais sero definidos em funo da
sua misso e aprovados pelo legislador. Tendo o governo federal como stake holder, ter custos
de implantao minimizados na medida em que se valer de servidores requisitados e de ins-
talaes disponveis. O custo da sua no implantao o de no dotar o pas de importante
instrumento para melhorar sua eficincia e sua produtividade, enquanto inmeros pases deste
j dispem, alguns h muito tempo.

102
Comisso Nacional de Produtividade

A referncia de tempo para o alcance de resultados com a implantao sistmica da cultura


da produtividade a partir do setor pblico visando reduo de custos na economia como
um todo de uma dcada, embora resultados parciais devam ser alcanados em prazo mais
curto. essencial a continuidade da ao ao longo do tempo, o que ser alcanado com o
carter permanente da Comisso Nacional da Produtividade.
Ilustrativamente, a Comisso Nacional da Produtividade poder ter como meta hipottica
fazer com que a taxa de crescimento da produtividade do trabalho da economia seja acrescida
de 0,1 ponto percentual (p.p) todo ano, a partir do sexto ano do incio da sua atuao, durante
quinze anos. Mantido este ganho de produtividade aos vinte anos de existncia, a comisso ter
acrescentado 1,5 p.p.a.a. taxa de crescimento da produtividade da economia. Uma taxa de
crescimento da produtividade de 0,8 p.p.a.a. como a mdia verificada entre 1995 e 2009 ,
com a atuao da comisso alcanaria 2,3% a.a., aumento de 187,5%. Acrscimos de 0,1 p.p.a.a.
na taxa de produtividade da economia decorrentes da atuao da comisso acumulados por
aproximadamente entre oito anos e nove anos; portanto, aps entre treze e quatorze anos do
incio da sua atuao compensariam os 8,5% do aumento do produto interno bruto (PIB)
que so destinados elevao das despesas com pessoal da Unio (Pessoa, 2011).

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DE NEGRI, F.; CAVALCANTE, L. R. Evoluo recente dos indicadores de produtividade
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set. 2013. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&
view=article&id=19663&catid=158&Itemid=8>.

104
CAPTULO 5

PLANEJAMENTO INTEGRADO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE REGIONAL


Fabiano Mezadre Pompermayer1

1 INTRODUO
Desde o incio dos anos 2000, com a consolidao da estabilidade monetria, o governo federal
pde voltar a pensar o planejamento econmico de longo prazo. Em meados desta dcada, as
condies fiscais permitiram a retomada mais efetiva dos investimentos pblicos em infraes-
trutura econmica, com o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
em 2007, como principal evidncia.
Entretanto, boa parte das obras previstas sofreu atrasos considerveis, e os projetos
careciam, em alguma medida, de uma perspectiva de integrao entre eles, o que limitou
alguns benefcios socioeconmicos previstos. Tal condio foi resultado de vinte anos de baixo
investimento em infraestrutura econmica, notadamente a de transportes, gerando passivos
enormes que no poderiam ser resolvidos em um curto espao de tempo. Este perodo de
pouco investimento provocou tambm a perda de capacidade de planejamento do Estado,
com a migrao dos tcnicos envolvidos para outras atividades, e foi agravada pelo aumento
das exigncias ambientais e de controle fiscal e social.
Especificamente para transportes, alm do PAC, o governo retomou o planejamento
de longo prazo em 2006, por meio do Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT).
Trata-se de um plano indicativo de investimentos em infraestrutura de transportes, com
horizonte at 2025. O estudo foi elaborado a pedido do Ministrio dos Transportes (MT) por
consultorias externas ao governo federal, com o apoio do Centro de Excelncia e Engenharia de
Transportes (CENTRAN), do Ministrio da Defesa (MD). Neste plano, foi possvel identificar
os investimentos necessrios de forma integrada, com sinergias entre os projetos. Porm, boa
parte deles ainda no estava em condies de iniciar a execuo das obras, por falta de projetos
de engenharia e estimativas de custos e estudos ambientais no suficientemente detalhados.
Por tal razo, no h um casamento perfeito entre os projetos de transportes do PAC e do PNLT.
Mesmo selecionando os projetos com maior grau de maturao, os investimentos do
PAC sofreram diversos atrasos, atribudos, em grande parte, baixa qualidade dos projetos e
estudos elaborados pelo governo. Reconhecendo a baixa capacidade de planejamento para tais
empreendimentos, foram retomados os programas de concesso para a rea de transportes,
com destaque para o Programa de Investimentos em Logstica (PIL) em 2012.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Entre as concesses j realizadas (concentradas em rodovias, com marco regulatrio


mais consolidado, e aeroportos, com a urgncia em atender a Copa do Mundo de Futebol),
chamam a ateno os grandes desgios sobre pedgio obtidos, bem como gios de outorga.
Estes resultados evidenciam que os estudos que balizaram os parmetros da concesso ou
subestimaram a demanda ou superestimaram os custos (ou ambos), sendo estes os principais
fatores que afetam a rentabilidade dos projetos para o parceiro privado. Quanto aos custos,
reconhecido que os empreiteiros privados tm muito mais capacidade para gerenci-los que
o governo, sendo aceitvel que os estudos do governo superestimem os custos. Mas quanto
previso de demanda, seria possvel o governo ter capacidade de avaliao to boa ou melhor
que os parceiros privados, por ter viso integrada dos projetos e das economias regionais, por
exemplo.
A Empresa de Planejamento e Logstica (EPL) foi criada, em 2012, para apoiar o MT
no planejamento da infraestrutura de transportes do pas. Uma de suas tarefas atualizar
o PNLT, agora batizado de Plano Nacional de Logstica Integrada (PNLI), englobando o
planejamento da infraestrutura porturia (ento elaborado pela Secretaria de Portos SEP)
e da aeroporturia (a cargo da Secretaria de Aviao Civil SAC). Em certa medida, a EPL
cumpre misso semelhante do Grupo de Estudos para Integrao da Poltica de Transportes
(GEIPOT) nas dcadas de 1970 e 1980.2 A empresa vem se capacitando para a modelagem
da oferta de infraestrutura de transportes, mas para a modelagem da demanda por transportes,
que envolve mais conhecimento das atividades econmicas no pas e sua distribuio regional,
havia a necessidade de execuo externa. Algumas consultorias foram abordadas, mas surgiu
a possibilidade de o estudo ser realizado pelo Ipea, que prontamente atendeu.
Nesse processo, um dos passos iniciais o levantamento do padro de viagens inter-regionais
de cargas e passageiros, identificando os potenciais de gerao e atrao de viagens de cada
localidade, bem como sua distribuio entre elas. Os modos de transporte usados tambm so
levantados. Assim se obtm a matriz origem/destino (O/D) das viagens de carga e passageiro
para um ano-base, em cada modo. A partir da, so projetados os crescimentos de demanda por
transporte para os anos futuros, isto , as matrizes O/D futuras, que so confrontadas com a
oferta de infraestrutura a fim de identificar seus gargalos e projetar a necessidade de melhorias,
como construo ou ampliao de rodovias, ferrovias, hidrovias e portos. A construo da
matriz O/D essencial para o planejamento da infraestrutura de transportes do pas, uma vez
que permite a construo de cenrios e a otimizao dos investimentos.
A elaborao de uma matriz O/D envolve o levantamento e cruzamento de uma srie
de dados socioeconmicos, que so ajustados e calibrados com pesquisas de campo, em que
viajantes so entrevistados em locais predeterminados para identificar diversos atributos de sua
viagem, como origem, destino, motivo, tipo e valor da carga, modo(s) de transporte utilizado(s)
etc. Este trabalho envolve conhecimento tcnico especfico em modelagem de transportes e
tambm em economia e estatstica.

2. A Lei no 5.908, de 20 de agosto de 1973, transformou esse grupo de estudos em Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes, preservando
a sigla GEIPOT (Brasil, 1973).

106
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

A misso do Ipea produzir estudos e pesquisas e assessorar o Estado, visando amparar


a formulao de polticas pblicas de desenvolvimento. Nesse sentido, a pesquisa, de enorme
relevncia para a sociedade, insere-se nos objetivos da instituio, dado que seus resultados so
insumo bsico para o planejamento nacional. A participao do instituto favorece a consoli-
dao e a disseminao destes conhecimentos e metodologias. Alm disso, o envolvimento do
instituto com uma pesquisa desta natureza contribui para a ampliao de suas capacitaes na
rea de planejamento em transportes, para que continue prestando suporte ao MT e prpria
EPL no futuro.
Com uma matriz O/D consolidada e abrangente, a EPL poder realizar suas avaliaes
de necessidade de expanso da oferta de infraestrutura de transporte. O Ipea, alm de apoiar
a EPL nestas avaliaes, se beneficia das informaes da matriz O/D ao cruz-las com outras
fontes de dados socioeconmicos, podendo realizar estudos diversos sobre o desenvolvimento
regional, matrizes insumo/produto e fomento produtivo, por exemplo. Adicionalmente, a
disponibilizao desta base de dados sociedade permite o desenvolvimento do prprio setor
de transporte e logstica.
Este captulo apresenta os fundamentos da elaborao de estudos de demanda de
transporte e a metodologia adotada pelo Ipea na elaborao da matriz O/D para a EPL.
Em seguida, discute-se como o instituto possui capacitaes superiores a outros rgos pblicos
nesta tarefa e como traz vantagens administrao pblica sobre a contratao de consultorias
privadas. Tambm so discutidos potenciais desdobramentos para estudos de projeo de
atividade econmica. Alguns resultados preliminares so apresentados, ilustrando o potencial
de desdobramento para desenvolver polticas pblicas em outras reas da economia. Por fim, as
vantagens de se ter um processo de planejamento da infraestrutura de transportes sistematizado
na administrao pblica so discutidas.

2 ASPECTOS METODOLGICOS DE MATRIZES ORIGEM/DESTINO DE TRANSPORTE


Matrizes O/D tm sido amplamente usadas no planejamento da infraestrutura de transportes
em diversos pases. As matrizes O/D estimadas projetam a demanda por servios de trans-
porte, que, confrontada com a rede de transporte (oferta), permite identificar os diversos
gargalos e simular intervenes para mitig-los. De uma forma geral, os modelos pressupem
a utilizao de sistemas computacionais de alocao de fluxos de transporte de carga multi-
produto em redes multimodais que servem como ferramentas de planejamento de transporte
(Pompermayer, 1997).
Para o caso brasileiro, alguns autores publicaram artigos em peridicos sobre o tema,
como Carrilho (2012) e Calixto (2011). Guerra, Barbosa e Oliveira (2010) apresentam uma
metodologia para determinar uma matriz O/D de um sistema de transporte pblico por nibus
baseada em informaes do sistema de bilhetagem eletrnica e no banco de dados das linhas
em Sistema de Informao Geogrfica (SIG). Os autores destacam que a principal vantagem

107
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

relacionada metodologia proposta a considervel reduo de custo e tempo na produo da


matriz quando comparada com as pesquisas de campo baseadas em entrevistas. Trata-se, porm,
de uma fonte de dados restrita s viagens de nibus que usam sistemas de bilhetagem eletrnica.
Os mtodos de coleta de dados para a construo de matrizes O/D constituem uma das
etapas mais importantes em trabalhos dessa natureza. Segundo Cascetta (1984) e Demarchi e
Bertoncini (2004), h trs fontes bsicas de dados para a calibrao de matrizes O/D: i) entrevistas;
ii) informaes socioeconmicas, de uso do solo e funes de impedncia; e iii) contagem volum-
trica de veculos. A estas fontes, podem-se acrescentar os registros oficiais de viagens, cada vez mais
disponveis em bases de dados fiscais a exemplo dos registros de movimentao e comercializao
de mercadorias e regulatrias como os registros de movimentao de passageiros por linha de
transporte regional autorizada pelos rgos reguladores.
Outro desafio metodolgico diz respeito modelagem dos dados. Abrahamsson (1998)
apresenta uma reviso da literatura sobre estimao de matrizes O/D no qual rene 21 abordagens,
de diferentes autores, alm das tcnicas baseadas em modelagem de trfego, em inferncia
estatstica e mtodos gradientes. Por sua vez, Calixto (2011) emprega mtodos de programao
linear fuzzi para estimar matrizes O/D em redes virias brasileiras congestionadas.
O prprio Ipea envolveu-se em trabalhos dessa natureza, bem como alguns de seus tcnicos
possuem experincia pregressa no assunto. Com base no banco de microdados da Secretaria
de Comrcio Exterior (Secex), foi desenvolvido o trabalho Atrao de cargas para o Porto de
Santos: perspectivas e crescimento sustentvel (Campos Neto, 2006; Campos Neto e Santos,
2005; 2006), o qual apresentou importantes aspectos inovadores. O primeiro deles abrangeu
o estudo sobre o comrcio internacional de bens (produtos). A partir de uma base de microdados,
foi possvel identificar, no nvel da empresa (CNPJ), todo o movimento de exportao e
importao brasileiro entre 2000 e 2003. Estas informaes foram municipalizadas para cada
produto (classificao da Nomenclatura Comum do Mercosul NCM a 4 dgitos), e as
tabelas ento geradas identificaram o total apurado em dlares, peso e quantidade da carga e
o pas de origem/destino do produto. Isto permitiu uma anlise detalhada e consubstanciada
do potencial de produtos que podem ser atrados para o Porto de Santos, e a rea de influncia
(hinterlndia) para cada produto de interesse comercial. O banco de dados permitiu ampliar
a anlise para qualquer outro porto e para todos os portos simultaneamente, possibilitando a
obteno de resultados nacionais sobre polticas pblicas para o setor de transporte martimo.
O segundo aspecto inovador do estudo foi quantificar, a partir do fluxo financeiro inte-
restadual de bens e servios (atualmente conhecido como Sistema Integrado de Informaes
sobre Operaes Interestaduais com Mercadorias e Servios Sintegra), o potencial de cargas,
em geral transportadas pelo modal rodovirio, que tm possibilidade de efetivamente passarem
a ser transacionadas por cabotagem. Acrescentou-se, ainda, um estudo pioneiro, com objetivo
de oferecer Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP) um mecanismo para
identificar o potencial de crescimento de cargas de transbordo, na importao e na exportao,

108
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

para os principais produtos manuseveis por este servio. O terceiro ponto inovador foi, a
partir da consolidao dos resultados dos questionrios e entrevistas realizados com todos os
agentes que atuam no Porto de Santos (armadores de cabotagem, armadores de longo curso,
trading companies, empresas exportadoras e importadoras, operadores porturios, operador
ferrovirio, alfndega, sindicatos dos conferentes e dos estivadores, alm de todas as diretorias
da CODESP), identificar: os critrios adotados pelo empresariado na escolha do modal
e/ou porto nas transaes comerciais internacionais; os principais problemas encontrados pelos
agentes que operam com os portos nacionais; a viso dos armadores sobre a possibilidade de
constituio de um porto concentrador (hub port) na costa leste da Amrica do Sul; as perspec-
tivas e dificuldades encontradas pelos empresrios envolvidos na cabotagem; a avaliao que
o empresariado faz da ento situao do Porto de Santos; e as sugestes de polticas pblicas
extradas das entrevistas.
Pompermayer (1997) apresentou o desenvolvimento de um sistema computacional para
alocao de fluxos de transporte de carga multimodal e multiproduto. Este sistema foi utili-
zado para desenvolver um plano diretor de transporte de carga no estado do Rio de Janeiro
(Pompermayer e Leal, 1998), para o qual foi necessrio estimar e projetar as matrizes O/D
de carga que utilizassem as vias de transporte que cortam o estado, para ento identificar
os gargalos da rede e propor melhorias. Este trabalho foi realizado na Comisso Especial da
Matriz Insumo Produto do Estado do Rio de Janeiro, e utilizou, alm dos dados da matriz
insumo/produto estadual, indicadores de atividade econmica por municpio, registros de
importao e exportao da Secex e contagens de trfego e matrizes O/D estimadas pelo
GEIPOT na dcada de 1980. Apesar de alguns dos dados serem relativamente precrios, foi
possvel estimar matrizes O/D adequadas para avaliar o nvel de utilizao e os gargalos das
vias de transporte fluminenses.
A metodologia adotada no projeto com a EPL segue os procedimentos tpicos de
elaborao de matrizes O/D, considerando a utilizao de dados socioeconmicos para estimar
o potencial de gerao e atrao de viagens em cada local, e dados de viagens para calibrar a
distribuio entre os pontos de origem e destino, a distribuio modal e a escolha de rotas.
Esta metodologia geral conhecida na literatura de transportes como modelo de quatro etapas, e
um resumo adequado pode ser visto em Pesquisas em planejamento de transportes (Brasil, [s.d.]).
As quatro etapas consistem em: i) gerao de viagens; ii) distribuio de viagens, iii) diviso
modal; e iv) alocao de trfego. O desenvolvimento da matriz O/D foca as duas primeiras
etapas do modelo.
A matriz O/D a ser desenvolvida ter como base para as unidades locais mnimas (zonas
de trfego), para definir a gerao e a atrao de viagens, as microrregies do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). Microrregies vizinhas com gerao e/ou atrao de viagens
muito baixas podero ser agregadas a outras microrregies limtrofes e que utilizem as mesmas
vias de transporte. Assim, as matrizes O/D tero dimenso aproximada de 500 x 500.

109
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Devero ser consideradas matrizes O/D para o transporte de carga e de passageiros.


Para carga, os resultados devero ser abertos por tipo (granel slido, granel lquido e carga geral).
O tipo carga geral poder ainda ser dividido em classes de peso especfico. Estas divises
permitiro uma melhor identificao de necessidades de adequao da infraestrutura de
transportes, como a construo de terminais especficos e o nvel requerido de resistncia
dos pavimentos rodovirios. Alm da abertura por tipo de produto, haver a abertura por
modo de transporte. As matrizes O/D de passageiros iro considerar os modos de transporte
usados, como veculos de passeio rodovirio, nibus e areo.
A construo de matrizes O/D parte dos dados socioeconmicos das microrregies
que geram e atraem viagens. Os dados socioeconmicos mais relevantes so os relacionados
a populao e renda, para os modelos que estimam nmero de viagens de passageiros, e as
atividades produtivas (em especial o valor bruto da produo por tipo de atividade) para os
que estimam as viagens de carga. Obviamente, h tambm influncia dos dados de populao
e renda na atrao de viagens de carga (por exemplo: as relacionadas ao consumo final) e dos
dados de atividades produtivas nas viagens de passageiros (por exemplo: viagens a negcio).
Idealmente, modelos estatstico/economtricos que estimem a correlao entre as variveis
socioeconmicas e nmero de viagens geradas e atradas seriam os mais adequados para se
calibrar as matrizes O/D.
Com os potenciais de gerao e atrao de viagens em cada microrregio, deve-se,
ento, distribuir as viagens entre os diversos pares de origem e destino. O processo de
distribuio consiste em compatibilizar os dados de potencial de atrao e gerao de cada
localidade com os dados de viagens observadas e os parmetros de impedncia entre cada
par origem e destino. interessante ressaltar que no necessrio obter dados de viagens
observadas para todos os pares de origem e destino. Com apenas alguns pares mapeados,
usando os parmetros de impedncia (distncia, tempo de viagem e, principalmente, custo
de transporte), possvel expandir o padro de viagens observadas para os demais pares
O/D. O mtodo mais utilizado nesta etapa o modelo gravitacional. Esta caracterstica
particularmente interessante pois uma importante fonte de dados de viagem oriunda de
pesquisas de campo, cujo custo para se cobrir todos os pares O/D possveis seria proibitivo.
Assim, com pesquisas cobrindo apenas partes das matrizes j possvel obter informaes
para calibr-la completamente (Ortzar e Willumsen, 2011).
Diversos dados podem ser usados para calibrar as matrizes O/D. Dados oficiais de viagens
efetuadas (como registro de frete e passagens dos transportadores) so os ideais para tal calibrao.
Outra opo utilizar dados fiscais de movimentao de mercadorias (por exemplo: nota
fiscal eletrnica e conhecimento de transporte eletrnico), a partir de notas fiscais, em especial
as j cadastradas no Sintegra. A principal dificuldade de se utilizar estes tipos de dado est
relacionada qualidade e cobertura das bases. Por exemplo, os dados de notas fiscais no
necessariamente cobrem as movimentaes de carga prpria em rodovias. De qualquer forma,
a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) j possui o registro de movimentao de
cargas nas ferrovias, e recentemente foi institudo o registro de movimentao de cargas rodovirias.

110
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

Para o transporte aquavirio tambm possvel obter os dados de movimentao


porturia junto Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ). Informaes
semelhantes podem ser obtidas para o transporte dutovirio de petrleo e combustveis junto
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). Os dados de comrcio
exterior tambm so relevantes nesta categoria. Neste caso, pode-se trabalhar com dados
da Secex de exportaes e importaes. Os dados de comrcio exterior registram o produto
importado/exportado segundo a NCM, bastante detalhada. A base de dados da Secex contm
ainda o porto/aeroporto/fronteira terrestre pelos quais estes produtos passaram, a cidade de
origem e o pas de destino de cada operao comercial. O banco de dados completo e de boa
qualidade. A ressalva a ser feita que registra a transao comercial pelo Cadastro Nacional
da Pessoa Jurdica (CNPJ) da matriz da empresa. Existem vezes que uma empresa com CNPJ
em So Paulo pode realizar uma transao de exportao por Itaqui, por exemplo, cuja origem
real seria no interior do Maranho. Em estudo do Ipea, estimou-se que este problema acontece
em cerca de 7% das transaes (Campos Neto et al., 2009).
No transporte de passageiros existe o registro na ANTT das viagens interestaduais em
linhas regulares, bem como o de passageiros areos na Agncia Nacional de Aviao Civil
(ANAC). As viagens rodovirias em veculo de passeio, entretanto, no so cobertas nestes
tipos de registro. Alm disso, a utilizao de bases de dados deve considerar que cada registro
pode representar apenas parte de uma viagem maior (por exemplo: uma passagem area de
Vitria para o Rio de Janeiro pode ser parte de uma viagem que se iniciou em uma cidade
do interior do Esprito Santo e que tem como destino final uma cidade do interior do estado do
Rio de Janeiro).
Outro tipo de informao que pode ser til para a calibrao de matrizes O/D de carga
a proveniente das matrizes insumo/produto estaduais, nas quais so identificados os fluxos
monetrios entre setores de atividade econmica e entre as diferentes Unidades da Federao.
Mesmo apenas com a matriz insumo/produto nacional, j possvel mapear as relaes
gerais entre as atividades econmicas, e com a sua distribuio geogrfica possvel esboar
algumas relaes de origem e destino, embora com menos preciso que a partir das matrizes
insumo/produto estaduais. Outra fonte de dados para calibrar a distribuio entre origem
e destino o uso de matrizes O/D de anos anteriores, mesmo que elas cubram apenas uma
parte da nova matriz.
Alm dos dados oficiais e das matrizes insumo/produto, recomendvel se recorrer
a pesquisas de campo, entrevistando os viajantes sobre os diversos atributos da viagem.
Tais pesquisas so particularmente interessantes para complementar os dados das viagens nos
registros oficiais (por exemplo: origem primria e destino final e motivo), avaliar a repartio
modal, a distribuio entre as rotas e, principalmente, identificar as viagens no cobertas
pelos registros oficiais. Apesar de trazerem informaes adicionais, estas pesquisas tm custo
elevado, o que limita sua utilizao. Em complementao s entrevistas em campo, podem ser
usadas contagens de veculos em vias selecionadas da malha. De custo mais baixo, podendo
at serem automatizadas, estas contagens podem trazer informaes sobre os tipos de veculo,

111
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

podem cobrir um nmero maior de pontos da malha e permitem mais facilmente avaliar as
sazonalidades ao longo do dia, da semana e do ano. As contagens tambm so necessrias na
expanso dos resultados da pesquisa de campo, por cobrirem todos os veculos que passam
no segmento de via onde se fazem as entrevistas. Se a contagem cobrir todo o ano, por
exemplo, a expanso feita com base na relao nmero de veculos entrevistados (por tipo)
com o nmero total de veculos (contados). Se a contagem for em perodo reduzido, uma
semana por exemplo, a expanso deve considerar tambm dados socioeconmicos sazonais,
como produo agrcola dos produtos identificados nas entrevistas, tomando ainda o cuidado
de avaliar o nmero de dias teis, no teis e feriados ocorridos durante as entrevistas e as
contagens. Alm destas, enquetes especficas com o setor produtivo podem complementar
estas bases de dados.
Neste trabalho, a metodologia para construo da matriz O/D para o Brasil dever
considerar todas essas metodologias e informaes, na medida em que estiverem disponveis.
Como suporte para a obteno de dados necessrios construo da matriz O/D, foi
realizada uma pesquisa de campo, com entrevistas e contagem de trfego, executada pela
EPL ao longo de 2013 e 2014. A extenso, a cobertura geogrfica, o nmero de entrevistados
e o questionrio base da pesquisa de campo foram elaborados pelo Ipea com o apoio da EPL.
Os pontos de coleta de dados foram definidos de forma a priorizar rodovias de grande volume
de trfego e algumas rodovias de interligao, mesmo que de menor trfego. Neste trabalho
foram aproveitadas as informaes j levantadas em pesquisas anteriores, tais como as do
PNLT (Brasil, 2010), e contagens de trfego realizadas em 2011 (Brasil, 2011). Outra fonte
de dados em anlise a de contagem de veculos nos radares eletrnicos do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT). Alm de verificar infraes de velocidade,
estes radares contam a quantidade de veculos que por eles passam, identificando tambm o
porte do veculo. Trata-se de uma grande base de dados, coletada em mais de 4 mil pontos
das rodovias federais, e uma boa cobertura temporal, com j alguns anos de registro. A obteno
de sries histricas de viagens particularmente importante para verificar a evoluo da
demanda por transporte no tempo, em correlao a variveis mais relevantes temporalmente
que espacialmente, como renda, custo de combustveis, preo de passagem, crdito etc.
(Ortzar e Willumsen, 2011). Adicionalmente, complementam os dados obtidos em perodos
especficos, como as pesquisas de campo.
Utilizando projees macroeconmicas e populacionais de cada microrregio, alm
de dados setoriais das atividades, pode-se desenvolver metodologias para a projeo dos
potenciais de gerao e atrao de viagens. Para os casos em que no se prev grandes
alteraes na infraestrutura de transporte, as alteraes dos potenciais de gerao e atrao
de viagens j seriam suficientes para projetar o crescimento de toda a matriz O/D.
Porm, convm tambm se atualizar as impedncias de cada par O/D, em funo das
alteraes na infraestrutura de transporte. Alguns tipos de viagem, mais sensveis ao custo
de transporte, como os granis agrcolas e minerais, tendem a ser mais dependentes

112
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

da oferta de infraestrutura que dos potenciais de gerao e atrao de viagens. Modelos


de equilbrio espacial de preos so indicados para tais projees (Pompermayer, 2003).
Em alguns casos, at a investigao da estrutura de mercado dos setores usurios de trans-
porte pode ser necessria. Como exemplo, produtos agrcolas voltados para a exportao
so, geralmente, comercializados por grandes grupos econmicos, comprando a produo
de diversos pequenos produtores rurais, consolidando grandes volumes para envio ao
mercado externo, usando sua estrutura prpria de distribuio. Redues do custo de
transporte, em princpio, deveriam reduzir o custo final dos produtos e ampliar a margem
dos produtores, induzindo tanto a ampliao da demanda quanto da oferta do produto
transportado. Entretanto, com a concentrao de mercado existente no elo de comercia-
lizao de produtos agrcolas, redues do custo de transporte tendem a ser absorvidas
pela margem de lucro dos grandes traders, reduzindo o potencial indutor de aumento de
demanda e produo do produto em questo.
Neste trabalho sero propostas metodologias para a projeo das matrizes desenvolvidas
com base nos dados socioeconmicos disponveis. Sistemticas para contagens de
trfego permanentes e atualizaes da pesquisa de campo tambm sero propostas. Modelos
de equilbrio espacial de preos considerando a estrutura de mercado da cadeia de produo de
alguns produtos podero ser considerados para avaliar o impacto de alteraes relevantes na
malha de transporte, permitindo projees mais adequadas destas matrizes O/D especficas.
Tais avaliaes podem tambm ser utilizadas para outros estudos do Ipea, em especial sobre
polticas de incentivo produo agrcola e mineral. Distintas metodologias de projeo
das matrizes O/D devero ser desenvolvidas para carga geral, cargas granel e passageiros.
Com as metodologias definidas, sero propostas projees das matrizes O/D para vrios
anos, at o ano 2035.

3 PROJEES DE DEMANDA POR TRANSPORTE


Em resumo, o objetivo da elaborao de uma Matriz O/D identificar o padro de viagens
de cargas e passageiros e como o crescimento da populao e das atividades econmicas em
cada regio afetar a demanda futura de transportes. Assim, dois resultados importantes so:
i) as matrizes calibradas para o ano base; e ii) os cenrios de crescimento populacional, de renda e de
atividade econmica, em cada regio. Para o primeiro, sua visualizao traz indicaes de como
as atividades econmicas se interagem regionalmente, podendo ser insumo para a avaliao
e proposio de polticas pblicas em outras reas, misso principal do Ipea. E na elaborao
do segundo, os conhecimentos socioeconmicos so mais necessrios que os de transporte.
A seguir apresentam-se alguns resultados preliminares da matriz O/D para o ano de
2013. Nos mapas 1, 2, 3 e 4 so apresentados os quinhentos maiores fluxos de transporte
(em toneladas por trimestre) entre as microrregies brasileiras e com o exterior, para
alguns produtos selecionados. O ponto no meio do Oceano Atlntico representa todos
os pases do exterior alm da Amrica do Sul. A espessura das linhas indica a intensidade
do fluxo de transporte.

113
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

MAPA 1
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de carnes entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)

Fonte: Matriz origem/destino; Ipea e EPL (2013).


Elaborao: Empresa de Planejamento e Logstica (EPL).
Nota: 1 Resultados preliminares.

MAPA 2
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de celulose e papel entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)

Fonte: Matriz origem/destino; Ipea e EPL (2013).


Elaborao: EPL.
Nota: 1 Resultados preliminares.

114
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

MAPA 3
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de mquinas, mveis e produtos das indstrias diversas entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)

Fonte: Matriz origem/destino; Ipea e EPL (2013).


Elaborao: EPL.
Nota: 1 Resultados preliminares.

MAPA 4
Os quinhentos maiores fluxos de transporte de veculos entre microrregies1
(Em toneladas por trimestre)

Fonte: Matriz origem/destino; Ipea e EPL (2013).


Elaborao: EPL.
Nota: 1 Resultados preliminares.

115
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Observando os mapas em conjunto, percebe-se a concentrao dos fluxos no leste do pas,


notadamente nas regies Sudeste e Sul, seguidas pela regio Nordeste, e tambm alguns fluxos
relevantes para Gois e Distrito Federal. Tal resultado coerente com a disposio populacional
e econmica do pas, concentrada nessas reas.
Porm, nas anlises de cada mapa isoladamente que pode se perceber movimentaes no to
evidentes em outros estudos econmicos. Por exemplo, dos quatro mapas apresentados, o de carnes
(mapa 1) o nico em que a regio Centro-Oeste, como um todo, tem alta relevncia. Mais interessante
reconhecer o alto volume com a Venezuela, evidncia da grande exportao de carne de frango para aquele pas.
No mapa 2, fica evidente o grande volume de exportao de celulose a partir das regies onde
esto localizadas as grandes fbricas deste insumo, sul da Bahia, Esprito Santo e So Paulo.
No mapa 3, esto agregadas as movimentaes de mquinas, mveis e produtos das indstrias diversas,
no qual se incluem vrios tipos de componentes. Chama a ateno a grande movimentao de e para Manaus,
sendo tambm o maior fluxo com os outros continentes. Tambm relevante o fluxo para Fortaleza e Recife.
O mesmo ocorre para as movimentaes de veculos (mapa 4), com grandes volumes para Fortaleza,
Recife, Salvador e Vitria, que no so os maiores centros produtores e consumidores destes produtos.
Claramente estas movimentaes so influenciadas por incentivos fiscais nestas regies, o que
pode ser objeto de estudos pelo Ipea.
A estimativa do nvel de atividade e populacional futuro em cada regio tambm uma fonte inesgo-
tvel de informaes que podem gerar novos estudos. A elaborao de diversos cenrios de crescimento e
suas interaes entre atividades e regies passa por um exerccio de discusso que pode levar a proposio
de diversas polticas pblicas. O mapa 5 d apenas uma leve impresso das provveis mudanas por que o
pas passar, com impactos sociais e econmicos que devem ser levados em conta nas polticas pblicas.
MAPA 5
Produo de soja por microrregio1
(Em toneladas por ano)
5A Ano-base 2013 5B Projeo para 2035: cenrio mdio

Fonte: Matriz origem/destino; Ipea e EPL (2013).


Elaborao: Ipea.
Nota: 1 Resultados preliminares.

116
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

Espera-se que a produo de soja brasileira cresa bastante, quase dobrando em vinte anos
nos cenrios mais otimistas. E este crescimento ser concentrado nas regies Centro-Oeste, Norte
e parte oeste da regio Nordeste. Isto deve provocar a migrao de trabalhadores de outras regies,
pressionando a infraestrutura das cidades, mas tambm gerando diversas oportunidades de negcios.
Tal movimento deve ser previsto nas polticas pblicas, que podem at mesmo intensific-lo, como
esperado com a melhoria da infraestrutura de transporte para reduzir os custos de escoamento da
produo agrcola da regio. Desta forma, os cenrios de populao e renda das famlias tambm
devem considerar estas migraes. Neste contexto, o grfico 1 apresenta as taxas de crescimento
da renda das famlias por Unidade da Federao, mdia anual, projetada para os prximos vinte
anos (cenrio mais provvel). Observa-se claramente que os estados menos desenvolvidos devero
apresentar taxas de crescimento maiores, devido maior migrao de pessoas para eles.
GRFICO 1
Taxas projetadas de crescimento anual da renda das famlias cenrio mais provvel1
(Em %)
5
4.0
4
3.6 3.6 3.5 3.5
4
3.1 3.1
3 3.0 2.9 2.9 2.9 2.8 2.8 2.8
2.7 2.7
2.6 2.5 2.5 2.5
3 2.4 2.3 2.3 2.3
2.2 2.1
2.0
2 1.8
2
1
1
0
Amap

Acre

Roraima

Amazonas

Distrito Federal

Par

Tocantins

Gois

Mato Grosso

Rondnia

Sergipe

Mato Grosso do Sul

Santa Catarina

Maranho

Rio Grande do Norte

Esprito Santo

Paraba

Pernambuco

Cear

Alagoas

Brasil

So Paulo

Paraba

Bahia

Minas Gerais

Piau

Rio de Janeiro

Rio Grande do Sul


Fonte: Matriz origem/destino; Ipea e EPL (2013).
Elaborao: Ipea.
Nota: 1 Resultados preliminares.

4 VANTAGENS DO PLANEJAMENTO INTEGRADO DE TRANSPORTES E INTERNALIZADO


NO GOVERNO
Como visto, a construo e calibrao de matrizes O/D envolvem o tratamento de grande
quantidade de dados socioeconmicos. Neste quesito, o Ipea traz grande experincia em
manipulao de bases de dados, tanto econmicas quanto sociais, com recortes os mais diversos,
como regionais, setoriais e fiscais, conhecendo as potencialidades e limitaes das vrias bases
de dados disponveis. Alm disso, o instituto tem larga experincia em modelagem estatstica
e economtrica usando tais dados, o que ajuda na elaborao dos modelos de gerao e atrao
de viagens, bem como nos de projeo das variveis socioeconmicas mais relevantes.

117
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

O Ipea tambm possui relevante experincia em estudos econmicos setoriais e regionais,


cujos achados podem ser usados na construo dos cenrios de crescimento econmico
das atividades em cada regio do pas. Tais cenrios servem de premissas para as projees de
demanda de transporte dos diferentes produtos, por meio das previses de produo e consumo
em cada localidade analisada. Esta experincia se associa viso que o instituto possui sobre a
economia do pas, de forma integrada, entendendo as interaes que as diferentes atividades
e regies apresentam.
Alm da capacitao tcnica, o Ipea apresenta grande diversidade ideolgica, permitindo
diferentes vises de futuro do pas e sua economia. Por meio desta convivncia e debate de
opinies, diversos cenrios de crescimento econmico podem ser avaliados, subsidiando as
previses de demanda de transporte necessrias ao projeto. Alm disso, como o foco do instituto
est no planejamento de longo prazo, ele consegue ter relativa independncia dos problemas
de curto prazo, tpicos de rgos pblicos executivos.
Apesar de o Ipea possuir as principais capacitaes tcnicas necessrias a um projeto de
construo e calibrao de matrizes O/D de transporte, este no seu principal diferencial.
Algumas universidades e consultorias privadas tambm possuem estas capacitaes. Entretanto,
por sua natureza jurdica de rgo pblico ligado ao governo central, o instituto pode acessar
algumas bases de dados que estes atores no podem, como de dados fiscais de movimentao
de mercadorias. Tais informaes envolvem sigilo comercial e fiscal, o que impede sua utili-
zao por agentes no pblicos. Como rgo da administrao federal, o Ipea pode assumir
o compromisso de sigilo, e usar estas bases de dados para identificar o padro de viagens de
carga e passageiro com muito mais preciso e cobertura que apenas por meio de bases de dados
pblicas. Este acesso privilegiado a bases de dados no pblicas, associado a sua capacitao
tcnica, torna o Ipea o agente mais bem capacitado para a elaborao do projeto.
A participao do Ipea na previso de demanda de transportes j traz vantagens importantes
administrao pblica, devido ao maior acesso a base de dados e sua capacitao tcnica.
Mas, alm disso, a internalizao de todo o processo de planejamento da infraestrutura de
transportes apresenta outras vantagens administrao pblica, e ao prprio desenvolvimento
econmico do pas. Com a EPL assumindo o restante do processo, o governo passa a contar
com capacitao tcnica para permanentemente atualizar o planejamento da infraestrutura
de transportes.
Isso permite, inclusive, reduo dos custos de planejamento ao evitar contrataes de
consultorias sucessivamente, e pelo planejamento constante (Ortzar e Willumsen, 2011),
reduzindo os gastos com aquisio de dados (pesquisas de campo). As consultorias que prestam
estes servios no repassam a metodologia, por ser seu diferencial em relao aos concorrentes.
Porm, tal posicionamento provoca uma perda administrao pblica, por ter de pagar
novamente por um produto j desenvolvido. Com a internalizao desta etapa de planeja-
mento, evita-se a recontratao de desenvolvimento da metodologia assim como se permite
sua publicidade, dado que a administrao pblica no concorre no mercado de consultoria.

118
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

Alm disso, a transparncia metodolgica abre espao para aprimoramentos sucessivos a partir
de contribuies da academia e mesmo do mercado de consultorias.
Tal internalizao no traz prejuzo eficincia produtiva, pois os agentes privados
possuem menor acesso a dados que o governo. As etapas seguintes, de construo e operao da
infraestrutura de transportes, podem, ou at devem, ser repassadas iniciativa privada, para que
sejam executadas com maior flexibilidade e menor custo. Alm disso, a etapa de planejamento
envolve questes sistmicas que poderiam ser relegadas caso repassada iniciativa privada, como
a integrao entre projetos e a distribuio dos custos e benefcios indiretos.
O planejamento da infraestrutura de transportes pela EPL tambm propiciar a siste-
matizao dos gargalos logsticos e das solues possveis. Como benefcio direto, tem-se a
antecipao da resoluo dos gargalos, que demanda a elaborao de projetos detalhados,
obteno de licenas ambientais e execuo de desapropriaes, que tomam bastante tempo.
A experincia recente mostra que a urgncia em resolver os gargalos logsticos, associada falta
de projetos adequados, resultou em grandes atrasos na execuo das obras.
Mas a sistematizao dos gargalos e solues logsticos traz ainda outras vantagens.
Associada a uma metodologia transparente e previamente acordada para a avaliao das
solues, permite a priorizao dos projetos para receberem investimento pblico. Mantida
pblica a lista de projetos priorizados, facilita-se o escrutnio e a fiscalizao da sociedade.
Todo este processo proporciona ainda maior eficincia do uso de recursos pblicos, pela
integrao entre projetos e pela priorizao daqueles mais bem avaliados (por exemplo: com
maior relao benefcio/custo), evitando a criao de elefantes brancos e a execuo de
obras com poucos benefcios sociedade.
O planejamento da infraestrutura de transportes pela EPL, apoiada pela previso de
demanda estimada pelo Ipea, tambm traz benefcios alocao de riscos em projetos conce-
didos iniciativa privada. A concesso de construo e operao de rodovias, ferrovias, portos
e aeroportos tem o mrito de proporcionar maior eficincia produtiva, reduzindo os custos
destes empreendimentos (Pompermayer e Paula, 2014). Entretanto, dependendo da alocao
de riscos do projeto entre o governo e o parceiro privado, este ltimo pode exigir altas taxas de
retorno para investir seu capital. Alguns riscos so mais bem gerenciados e controlados se
assumidos pelo governo, enquanto outros, pelo parceiro privado. O exemplo mais claro para
ser assumido pelo ente privado quanto aos custos de construo e operao, dado que ele
possui muito mais conhecimento que o governo sobre esta atividade. Por sua vez, ao governo
cabe assumir os riscos ambientais, de desapropriao e, em alguma medida, o de demanda
pelo servio de transporte a ser prestado pela nova infraestrutura. Os estudos necessrios para
licenciamento ambiental e desapropriaes j fazem parte das atividades da EPL para os novos
projetos, reduzindo o risco destas tarefas nos projetos a serem concedidos.
O risco de demanda passa a ser mitigado pela maior transparncia na previso de demanda
do governo e pela uniformizao metodolgica entre os diversos projetos. Eles passaro a
contar com uma nica projeo agregada de demanda, e a parcela a ser capturada por

119
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

projeto ser estimada por uma metodologia uniforme, e sem sobreposio entre eles, isto , um
fluxo de carga que se prever passar por um trecho de ferrovia A no poderia ser considerado
na demanda futura de um trecho de rodovia B paralelo ferrovia, por exemplo. Uma melhor
previso de demanda permite tambm reduzir as demandas dos licitantes s concesses por
contrapartidas subjetivas. Por exemplo, a percepo dos interessados na concesso de que a
demanda projetada pelo governo possa estar superestimada pode lev-los a exigir que o projeto
tenha financiamento pblico a taxas de juros subsidiadas, ou mesmo que o governo assuma
riscos tpicos do parceiro privado, como o do custo de construo. Com maior confiana na
sua previso de demanda, o governo ter maior poder de barganha na negociao dos termos
da concesso junto aos interessados.

5 CONSIDERAES FINAIS
A retomada do investimento pblico federal nos anos 2000 evidenciou a necessidade de o
Estado se capacitar no planejamento de longo prazo. No setor de transporte, a caracterstica
de indstria de rede, com fortes economias de escala e escopo faz com que o planejamento
centralizado seja o mais indicado. Adicionalmente, crescentes exigncias ambientais e de
controle social demandam a elaborao de projetos melhores.
A criao da EPL e o assessoramento do Ipea na projeo de demanda de transporte regional
de cargas e passageiros buscam aumentar a capacidade do governo federal no planejamento da
infraestrutura de transportes do pas. Alm das vantagens bsicas de se ter um planejamento
centralizado, o fato desta capacitao ser internalizada no governo ainda propicia outros ganhos.
Alm de se reduzir a necessidade de contrataes sucessivas de consultorias para a realizao
dos estudos, a internalizao facilita a homogeneizao de metodologias, maior transparncia
dos mtodos, bases de dados, critrios de seleo de projetos e resultados dos estudos.
A participao do Ipea ainda propicia a evoluo das metodologias empregadas,
basicamente, de relacionadas engenharia de transportes para mais integradas a
modelagens econmicas. A modelagem integrada de setores produtivos de bens fsicos e
da infraestrutura de transporte permite, por exemplo, verificar impactos indiretos dos
investimentos pblicos, como o aumento da produo agrcola, em virtude de menores
custos de transporte no escoamento dos produtos.
Mais alm, possvel avaliar o impacto do nvel de concentrao em alguns elos da cadeia
na captura dos benefcios gerados pelos investimentos em infraestrutura de transportes.
Por exemplo, a comercializao de produtos agrcolas normalmente feita por atacadistas (ou traders),
que compram dos agricultores, consolidam as cargas, contratam o servio de transporte junto
aos transportadores e revendem aos mercados finais. Para algumas culturas, soja por exemplo,
h certa concentrao no elo dos traders, enquanto os demais so mais pulverizados. Com a
reduo dos custos de transportes pela introduo de uma ferrovia, por exemplo, possvel
que os traders capturem parte desta reduo, aumentando suas margens, em detrimento dos

120
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

produtores e consumidores. Obviamente, o aumento da oferta destes produtos tende a ser


menor que seria se no houvesse a concentrao no elo de comercializao. Estudos econmicos
podem ajudar a estimar estes efeitos e indicar medidas que os minimizem, aumentando os
ganhos socioeconmicos dos investimentos em infraestrutura de transporte. A participao
do Ipea facilita a execuo de tais estudos associados previso de demanda por transportes.
Por fim, h ainda espao para se ampliar a integrao entre os diversos planejamentos
setoriais do setor pblico federal, funo em que o Ipea teria vantagens naturais. Vrios
rgos precisam fazer projees de demanda e oferta de servios pblicos em suas reas,
como a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE); os ministrios da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (Mapa); da Fazenda (MF); da Previdncia Social (MPS); da Educao (MEC);
da Sade (MS) etc. Estas projees envolvem questes demogrficas, de distribuio setorial
e regional e macroeconmicas, que normalmente fogem capacitao presente nestes rgos.
Capacit-los, por sua vez, no uma abordagem eficiente, por trazer a duplicao de esforos
e, principalmente, por facilitar a criao de projees incompatveis entre os diversos rgos
de governo, levando ineficincia das polticas propostas. A concentrao destas projees
em um nico rgo de governo, com os ministrios setoriais detalhando-as para as suas
necessidades, evitaria estes problemas, alm de permitir a gerao de projees mais robustas
pela concentrao das capacitaes tcnicas. O Ipea est institucionalmente alocado em uma
posio privilegiada para fazer este papel de assessoramento nas projees de longo prazo.
E j conta com capacitao tcnica e acesso a diversas bases de dados necessrias a tais estudos,
podendo iniciar este processo, como o estudo de projeo de demanda por transporte regional
de cargas e passageiros aqui exposto.

REFERNCIAS
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121
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

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122
Planejamento Integrado da Infraestrutura de Transporte Regional

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oligopolizado de derivados de petrleo brasileiro. 2003. Tese (Doutorado) Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2003.

123
CAPTULO 6

MATURIDADE ORGANIZACIONAL: UMA PROPOSTA DE CLASSIFICAO


PARA SUPORTE S POLTICAS PARA EMPRESAS DE PEQUENO PORTE
Mauro Oddo Nogueira1

1 INTRODUO
A questo da produtividade sistmica das economias passou a ocupar, nos anos recentes, papel
central no debate econmico. O Brasil, historicamente, apresenta um quadro de heterogeneidade
em sua estrutura produtiva que, a despeito dos avanos econmicos das ultimas dcadas, no
vem dando sinais de mudana. Essa situao torna-se crtica na medida em que se apresenta
como limitador das possibilidades de aprofundamento no processo recente de reduo da
profunda desigualdade econmico-social que marcam a trajetria do pas. Superar esta hete-
rogeneidade , portanto, um dos principais desafios para o futuro prximo. Ao se observar a
composio e a dinmica desta heterogeneidade fica evidente que parte significativa de sua
reproduo repousa sobre a produtividade extremamente baixa de boa parcela das empresas
de pequeno porte. A questo que se coloca, ento, como reverter esse quadro.
Neste estudo, busca-se analisar quais seriam as possibilidades estruturais para o aumento
da produtividade sistmica. A partir de uma observao dos elementos norteadores das atuais
polticas direcionadas s micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs) identifica-se que um
dos problemas centrais para sua efetividade se baseia no fato de que estas polticas, via de regra,
possuem carter horizontal, no dando conta das significativas diferenas que caracterizam
o segmento. Diante disso, apresenta-se aqui a proposta de estabelecimento de uma agenda
voltada para construo de uma metodologia de classificao das MPMEs que seja capaz de
diferenciar e direcionar as polticas pblicas de modo a que sejam capazes de ir efetivamente
ao encontro das necessidades das diferentes empresas que o compem.

2 O PROBLEMA DA PRODUTIVIDADE
A virada da primeira dcada do sculo XXI foi marcada por dois fenmenos que alteraram
significativamente o debate econmico. O primeiro deles foi uma mudana no quadro de ins-
tabilidade monetria em boa parte do mundo particularmente no Brasil, com a consolidao
do Plano Real. O segundo foi a crise global de 2008. A partir dessa nova conjuntura, a proble-
mtica macroeconmica deixou de ocupar uma posio hegemnica no cenrio econmico.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Novas variveis passaram a compartilhar o protagonismo dos objetos e objetivos considerados


como crticos para o desenvolvimento. Entre elas, a produtividade passou a merecer destaque.
Nos ltimos anos, inmeros trabalhos debruados sobre o tema foram desenvolvidos.
J em 1999, Shapiro e Variam chamavam a ateno para o papel crtico que a produtividade
comeava a ocupar no cenrio global ao afirmar que de fato, as empresas e os trabalhadores
no tero muita escolha porque a concorrncia, tanto local, quanto global, impe novas regras
e novas tecnologias, eliminando gradualmente os agentes econmicos incapazes de obedecer s
regras da nova economia, o que fez com que Castells (2003) sustentasse que por isso que
a evoluo da produtividade inseparvel das novas condies de competitividade.
Nesse ambiente, o Ipea, em parceria com a Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (Cepal), conduziu uma srie de estudos que tinham como pano de fundo o resgate
do conceito de heterogeneidade estrutural, formulado incialmente por Anibal Pinto (2000) na
dcada de 1970, no qual a produtividade do trabalho ocupa papel central. O resultado desse
trabalho foi publicado no livro Por um desenvolvimento inclusivo: o caso Brasil (Infante, Mussi
e Nogueira, 2014). A obra delineia um claro retrato da problemtica da produtividade do
trabalho no pas. Conforme se pode observar nos textos de Squeff e Nogueira e de Nogueira
e Oliveira que fazem parte do livro, o Brasil vive uma situao na qual, a despeito das signi-
ficativas mudanas estruturais verificadas no pas, uma profunda dessemelhana nos nveis
de produtividade do trabalho tanto da perspectiva interssetorial, quanto intrassetorial se
perpetua ao longo do tempo.
Uma ideia resumida do grau de heterogeneidade no Brasil pode ser obtida na tabela 1,
que apresenta a evoluo da produtividade do trabalho estratificada em quartis e considerando
a produtividade mdia da economia como igual a 1. O estrato de mais alta produtividade
apresenta quase que 20 vezes a produtividade mdia da economia, enquanto o quartil inferior
apenas a metade desta.
TABELA 1
Razo entre a produtividade mdia do trabalho do quartil e a produtividade mdia do trabalho total
da economia brasileira
Quartil Nvel de produtividade 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1 Alto 9,76 9,78 10,01 9,91 9,93 9,57 9,67 9,96
2 Mdio-alto 2,83 2,89 2,80 2,72 2,62 2,53 2,51 2,51
3 Mdio- baixo 1,19 1,18 1,15 1,16 1,13 1,08 1,03 1,01
4 Baixo 0,48 0,48 0,48 0,48 0,49 0,50 0,50 0,50

Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).

Ainda no mesmo livro, uma comparao internacional realizada por Infante explicita o
dilema da produtividade do trabalho no Brasil (tabela 2). O autor toma Portugal como refe-
rncia comparativa, considerando que, no mbito da comunidade europeia, esse pas pode ser
considerado como ocupando o limiar do desenvolvimento.

126
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

TABELA 2
Brasil e Portugal dados bsicos (2009)
Brasil Portugal
Produtividade do trabalho (US$) 26,3 49,5
Estrato de alta produtividade 100,8 102,7
Estrato de mdia produtividade 18,2 42,7
Estrato de baixa produtividade 5 25,1
Razo entre produtividades A/B 20,2 4,1
A/M 5,5 2,4
M/B 3,6 1,7
Composio do emprego (%) 100 100
Estrato alto 18 20,8
Estrato mdio 30,8 46,9
Estrato baixo 51,2 32,3
DISTRIBUO DA RENDA
Renda per capita/quintis (US$ mil PPP) 10,2 23,8
V 32,5 45,2
IV 8,8 27,2
III 5,3 26,1
II 3,1 13,4
I 1,3 6,9
Razo da Renda V/I 25 6,6
Coeficiente de Gni 57,6 38,1
POBREZA
Incidncia de pobreza absoluta 24,9 n.d
Incidncia de pobreza relativa 23,9 16,3
Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).

Conforme se pode observar na tabela 2, em 2009, a produtividade mdia do trabalho na


economia brasileira era praticamente a metade da portuguesa (US$ 26,3 mil X US$ 49,5 mil).
A compreenso da origem desse fato surge da comparao entre os estratos de produtividade.
O estrato de mais alta produtividade no Brasil equiparava-se ao de Portugal, com
produtividades do trabalho de US$ 100,8 mil e US$ 102,7 mil, respectivamente.
Todavia, a produtividade do estrato mediano brasileiro equivalia a menos da metade
da de Portugal (US$ 18,2 mil X US$ 42,7 mil) e o de baixa produtividade a apenas
1/5 (US$ 5,0 X US$ 25,1).
Na verdade, a heterogeneidade estrutural, ao se colocar como um dos principais
obstculos ao desenvolvimento econmico, resulta em fator crtico para a superao da
desigualdade social no pas. Ainda nesse mesmo livro, Soares apresenta fortes indcios da
correlao entre a heterogeneidade produtiva e a desigualdade de renda. Por outro lado,

127
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

ainda em Squeff e Nogueira, h a sugesto de que, sem uma reduo da heterogeneidade,


h uma clara tendncia de esgotamento no processo de reduo dessa desigualdade
vivenciado pelo Brasil na ltima dcada. Esta concluso deriva do fato de que os nveis
de produtividade mdia do trabalho nas atividades menos produtivas da economia
encontram-se muito prximos dos nveis de renda mdia; em alguns casos chega mesmo
a ser inferior. Em outras palavras, h muito pouco espao para um crescimento de renda
nesses estratos, sendo esses, conforme se ver adiante, os que empregam a grande massa
de trabalhadores do pas.
Para que se possa formular polticas capazes de superar essa situao necessrio
que se debulhem as possveis trajetrias a serem percorridas.
Incialmente existem duas possibilidades bsicas para uma elevao da produtividade
mdia da economia brasileira. A primeira delas, qual dar-se- o nome de estrutural,
seria por meio de uma mudana na estrutura produtiva que resultasse em um aumento da
participao no agregado econmico, tanto em termos de valor adicionado (VA), quanto
em termos de pessoal ocupado (PO), dos setores mais produtivos do pas. A segunda, seria
por meio da elevao da produtividade global dos setores econmicos; isto , aumento
do VA dos setores em geral sem um equivalente aumento do PO. Denominar-se- esta
trajetria como setorial.
A trajetria estrutural pode ser perseguida de duas formas: i) pelo aumento do VA e
PO dos setores mais produtivos; ou ii) pela diminuio destes dos menos produtivos
isso significa falar em termos do fechamento de empresas desses setores. Ou, idealmente,
ambos os movimentos. Na verdade, na atual situao de quase pleno emprego do pas, o
primeiro movimento no possvel sem que o segundo tambm ocorra, uma vez que no
h reserva abundante de mo de obra. J o segundo movimento sem o primeiro implicaria
em uma grave crise social, pois significaria uma exploso do desemprego. Portanto, a
combinao dos dois movimentos o que seria desejvel e efetivamente sustentvel do
ponto de vista socioeconmico. o que se poderia considerar como um dos caminhos
possveis para o desenvolvimento inclusivo.
A fim de avaliar as possibilidades e oportunidades e as consequncias dessa trajetria,
ser lanado antes um olhar sobre a atual estrutura produtiva brasileira. Squeff e Nogueira
(2014) fizeram um estudo sobre a produtividade do trabalho de 48 atividades econmicas
a partir de dados das Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE). No quadro 1 apresenta-se, ordenada de forma decrescente de produtividade, a
metade (24 atividades) mais produtiva do ano de 2009. O quadro 2 apresenta, em ordem
crescente de produtividade, o quartil menos produtivo da economia em 2009.

128
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

QUADRO 1
Atividade mais produtivas da economia (2009)
1 Petrleo e gs natural
2 Atividades imobilirias e aluguis
3 Cimento
4 Refino de petrleo e coque
5 Produo e distribuio de eletricidade, gs, gua, esgoto e limpeza urbana
6 Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados
7 Produtos farmacuticos
8 Automveis, camionetas e utilitrios
9 Produtos do fumo
10 Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica
11 Celulose e produtos de papel
12 Perfumaria, higiene e limpeza
13 Fabricao de ao e derivados
14 Outros equipamentos de transporte
15 lcool
16 Produtos e preparados qumicos diversos
17 Tintas, vernizes, esmaltes e lacas
18 Outros da indstria extrativa
19 Metalurgia de metais no-ferrosos
20 Servios de informao
21 Jornais, revistas, discos
22 Eletrodomsticos
23 Aparelhos/instrumentos mdico-hospitalar, medida e ptico
24 Material eletrnico e equipamentos de comunicaes
Fonte: Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).

QUADRO 2
Quartil de atividades menos produtivas (2009)
1 Servios domsticos
2 Artigos do vesturio e acessrios
3 Agricultura, silvicultura e explorao florestal
4 Artefatos de couro e calados
5 Pecuria e pesca
6 Servios de alojamento e alimentao
7 Produtos de madeira - exclusive mveis
8 Servios prestados s famlias e associativas
9 Servios de manuteno e reparao
10 Comrcio
11 Construo Civil
12 Outros produtos de minerais no-metlicos
Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).

129
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Ainda no mesmo estudo, os autores analisaram tambm a distribuio setorial do PO.


No quadro 3 apresenta-se, em ordem decrescente, o quartil de atividades que mais empregam
mo de obra no pas.
QUADRO 3
Quartil de atividades que mais ocupavam pessoal (2009)
1 Comrcio
2 Agricultura, silvicultura e explorao florestal
3 Servios domsticos
4 Construo Civil
5 Educao
6 Servios prestados s empresas
7 Pecuria e pesca
8 Servios prestados s famlias e associativas
9 Transporte, armazenagem e correio
10 Servios de alojamento e alimentao
11 Sade
12 Alimentos e bebidas
Fonte: Infante, Mussi e Nogueira (no prelo).

Observe-se que, das doze atividades constantes nos quadros 2 e 3, sete aparecem nas duas
listas (itens 1, 3, 5, 6, 8, 10 e 11 do quadro 2), enquanto nenhuma das atividades do quadro
3 faz parte da parcela mais produtiva (quadro 1).
Chama a ateno do fato de que, segundo dados dos autores, a metade mais produtiva da
economia ocupava, em 2009, to somente 6,8% do total do PO, ao passo que o quartil menos
produtivo ocupava 66,3%; ao mesmo tempo, o quartil que mais emprega trabalhadores e
cujas atividades no esto entre as mais produtivas responde por 82,5% das ocupaes do pas.
Dada a magnitude do contingente de trabalhadores alocados nas atividades menos
produtivas, de se supor que as atividades mais produtivas que, de modo geral, so pouco
intensivas em mo de obra sejam incapazes de absorver um volume de pessoas de tal ordem
que resultasse em um impacto efetivo na estrutura produtiva. Considerando-se a natureza destas
atividades, ao menos no mdio prazo, no se pode esperar que aumentos to significativos em
sua participao na estrutura produtiva sejam facilmente alcanveis. Boa parte delas so ativi-
dades intensivas em recursos naturais e voltadas para a exportao. Para que possam apresentar
crescimentos to significativos seria necessrio, em primeiro lugar, a disponibilidade desses
recursos; em segundo lugar, investimentos substanciais; e finalmente um aumento na demanda
externa ou a obteno de vantagens comparativas que permitissem um aumento expressivo da
participao no mercado global. A outra parte das atividades refere-se a produtos dependentes
da demanda interna. Um crescimento em sua participao na economia somente seria possvel
a partir do crescimento dessa demanda ou tambm da obteno de vantagens comparativas em
termos internacionais que permitissem um crescimento considervel das exportaes.

130
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

Ainda assim, tendo em vista a intensidade de capital e de tecnologia que as caracterizam,


dificilmente se poderia imaginar uma expanso dessa magnitude que resultasse em uma
mudana na estrutura de ocupaes.
Resta, portanto, como alternativa mais vivel (ou realista) a trajetria setorial. Nesse caso,
necessrio avaliar quais sos as possibilidades e oportunidades que os setores tm de elevar
sua produtividade.
Conforme sugere a tabela 2, os estratos de maior produtividade da economia j se encontram
em patamares bastante prximos daqueles apresentados pelos dos pases desenvolvidos.
Isso significa que no h muitas oportunidades salvo com esforos muito elevados de ganhos
substanciais de produtividade nestas atividades. nos estratos de baixa produtividade que deve
se concentrar nossa ateno, pois esses que, alm de responsveis pelo baixo valor da mdia
global, podem oferecer oportunidades de grandes ganhos com esforos relativamente menores.
Alm do efeito direto que aes voltadas para o incremento de produtividade trariam
para a reduo da heterogeneidade estrutural (produtiva) e, consequentemente, o aumento
da produtividade sistmica da economia h ainda um efeito indireto que, em mdio para
longo prazo, somar-se-ia a esse resultado. A teoria neoschumpeteriana supe que as empresas
inovadoras so capazes de produzir efeitos de transbordamentos que se espraiam pelo restante
da economia, promovendo uma elevao sistmica dos nveis de progresso tcnico e, conse-
quentemente, da produtividade. Todavia, para que isso ocorra, necessrio que esse sistema
econmico seja capaz de absorver esses transbordamentos, incorporando-os em seus processos.
Com firmas que apresentam nveis de produtividade to baixo em relao aos segmentos
de ponta e indubitavelmente apresentam um enorme descompasso em termos de estoque de
conhecimento, no h como se incorporar sequer muitas das tecnologias mais triviais existentes.
, pois, difcil imaginar que segmentos to distantes da vanguarda tecnolgica sejam capazes
de absorver as novas tecnologias geradas por estas. Para que tais transbordamentos ocorram
imprescindvel que exista um ambiente que lhe seja favorvel.
Em resumo, a situao que se observa no Brasil seria aquela anloga a um trem cuja
locomotiva e vages iniciais apresentam elevado desempenho, mas que acaba sendo travado
pela maior parte do restante dos vages. Nesse caso, de nada adianta colocar mais lenha na
locomotiva na tentativa de fazer com que esta aumente sua velocidade, pois suas rodas j esto
patinando em virtude dos vages mais lentos. Porm, esses vages so parte integrante do
trem e no podem ser pura e simplesmente eliminados, lanados ao mar, pois no se tratam
de vages de carga, mas sim de vages de passageiros. Tambm no possvel, pelo que
j foi exposto, pensar em transferir esses passageiros para os vages da vanguarda do trem;
estes j esto com suas lotaes esgotadas. A nica alternativa efetivamente disponvel a de
capacitar os vages lentos a rodarem na mesma velocidade que aqueles do incio do comboio
so capazes de imprimir. Em outras palavras, para o segmento de menor produtividade que
devem ser direcionados prioritariamente os esforos de desenvolvimento.

131
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Finalmente, para compreender que tipo de polticas precisam ser desenvolvidas,


preciso caracterizar quem so os agentes econmicos que conformam esses estratos de
baixa produtividade.
Uma observao direta dessas atividades (quadro 2) fornece um indicativo seguro de
quais so essas empresas. Notoriamente, as atividades de fabricao de artigos de vesturio;
agricultura; fabricao de artefatos de couro e calados; pecuria e pesca; servios de alojamento
e alimentao; fabricao de produtos de madeira; servios prestados s famlias; servios de
manuteno e reparao; comrcio; construo civil; e fabricao de produtos de minerais
no metlicos caracterizam-se por serem desempenhadas, primordialmente, por MPMEs, ou
empresas de pequeno porte, alm de concentrarem a parcela mais significativa da economia
informal. O mesmo vale para as atividades de servios prestados s empresas; transporte,
armazenagem e correio; e fabricao de alimentos e bebidas.
Com o intuito de reforar essa constatao, realizou-se um exerccio em que se buscou
verificar a existncia de correlao entre a produtividade e o porte das empresas.
Para a determinao do porte foram utilizados dados das pesquisas setoriais do IBGE para
o ano de 2009: Pesquisa Anual da Indstria (PIA); Pesquisa Anual dos Servios (PAS); Pesquisa
Anual do Comrcio (PAC); e Pesquisa Anual da Indstria da Construo (PAIC). Em virtude
da necessidade de compatibilizao entre os dados de produtividade apresentados por Squeff e
Nogueira, oriundos das Contas Nacionais do IBGE, e as pesquisas setoriais, algumas atividades
foram agrupadas e outras no foram consideradas por no fazerem parte destas pesquisas.
Assim, foram comparadas a produtividade do trabalho e o porte mdio de 35 atividades.
O coeficiente de correlao obtido foi igual a 0,46, o que indica uma correlao razovel.
A esse resultado soma-se o fato de que so exatamente as atividades menos produtivas
que concentram a maior parte das empresas informais. Como estas no fazem parte do escopo
das pesquisas setoriais do IBGE, de se supor que esta correlao seja sensivelmente mais alta.
Evidencia-se, portanto, que no segmento das MPMEs que deveriam ser focalizados os
esforos para a reduo da heterogeneidade estrutural e aumento da produtividade sistmica
da economia brasileira.

3 O CONTEXTO ANALTICO DAS MPMES


Conforme mostrado na tabela 3, as micro e pequenas empresas representavam 99% do nmero
de empresas formalmente registradas no Brasil em 2011, tendo empregado 51,6% do total de
pessoas ocupadas no mesmo ano. O Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
(Sebrae) afirma que elas contriburam com 39,7% da renda do trabalho daquele ano. Quanto
a seu potencial de gerao de riqueza, os dados so controversos, mas esto em geral na faixa
de 20% de participao no PIB produto interno bruto (Nogueira e Oliveira, 2013).

132
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

TABELA 3
Empresas e pessoas ocupadas por porte (2011)
Pessoas ocupadas
Porte Firmas (nmeros absolutos) Firmas (%) Pessoas ocupadas (%)
(nmeros absolutos)
MPEs 6.120.927 99 15.567.885 51,6
Microempresas 5.778.773 93,5 7.221.733 23,9
Sem empregados 3.784.607 61,2 0 0
Com empregados 1.994.166 32,3 7.221.733 23,9
Pequenas empresas 342.154 5,5 8.346.152 27,7
Mdias e grandes empresas 59.651 1 14.614.098 48,4
Total 6.180.578 100 30.181.983 100
Fonte: Nogueira e Oliveira (2013)

Apesar do peso expressivo na oferta de empregos, sua baixa produtividade compromete a ca-
pacidade de desempenhar de maneira efetiva o papel que muitos lhes atribuem como indutoras do
desenvolvimento econmico. Portanto, apesar dos esforos crescentes que vm sendo realizados pelas
instituies responsveis no pas pelo fomento ao segmento das MPMEs, este grupo de empresas
ainda no desenvolveu a capacidade dinmica que seria desejvel para o cumprimento desse papel.
Da a premncia para que polticas pblicas mais eficazes venham a ser formuladas e executadas.
Todavia, as polticas em vigor esbarram em uma realidade de profunda heterogeneidade
das MPMEs brasileiras e que caracterizada por diversos fatores. Sua compreenso no tarefa
trivial. A primeira dificuldade se refere clara compreenso do que esta categoria micro e
pequena empresa efetivamente representa. Atribuir genericamente a algum atributo, qualquer
que seja ele, a capacidade discriminatria capaz de caracterizar o que seria uma empresa
de pequeno porte e supor que isto seja suficiente para categorizar esse conjunto , na prtica,
o mesmo que falar genericamente em mamferos. Os mamferos constituem uma classe de
animais que engloba desde a baleia at o ornitorrinco, passando pelo morcego, pelo elefante e
pelo ser humano. Do mesmo modo, falar em MPMEs falar em empreendimentos que vo
desde uma desenvolvedora de robs para inspeo de dutos de petrleo, instalada em uma incu-
badora tecnolgica de uma instituio de pesquisa, at uma pizzaria localizada no municpio de
Paracaima, em Rondnia; desde uma importadora e distribuidora de vinhos sediada na cidade
de So Paulo at uma fbrica de bananas-passa em Trs Cachoeiras, no Rio Grande do Sul.
Em outras palavras, MPMEs no constituem uma entidade que seja passvel de caracterizao
atravs de uma nica dimenso. Essa deficincia na caracterizao da heterogeneidade das
MPMEs produz inmeros obstculos para as polticas de fomento direcionadas a essas empresas.
A partir de necessidades especficas de diferentes agentes, inmeras iniciativas vm sendo
realizadas com o intuito de categorizar e classificar essas empresas. Estes esforos acabaram por
produzir critrios diversos para a definio do porte empresarial, e as vrias entidades pblicas
e privadas que atendem ao segmento terminam por no operar segundo um critrio unificado.
O primeiro desses critrios, que o mais amplamente utilizado pela literatura, baseado
na quantidade de PO, sendo as empresas classificadas como micro, pequena, mdia ou grande
em funo do nmero de pessoas que empregam e do setor onde atuam.

133
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Outro critrio utilizado para a definio do porte das empresas tem como base o seu fatu-
ramento. Os valores de referncia mais comumente empregados so os que esto definidos no
Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (BRASIL, 2006), a chamada
Lei Geral das MPMEs, que instituiu um regime tributrio diferenciado denominado Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de
Pequeno Porte (Simples). Este critrio de classificao, bem como seus valores de referncia, por
ser a base para a poltica de benefcios fiscais que se caracteriza como o principal instrumento de
fomento s MPMEs no pas, acaba sendo utilizado tambm em outros programas e adotado
por diversos agentes governamentais entre eles o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC) e a Secretaria da Micro e Pequena Empresa (SMPE) nos trs
nveis da Federao, bem como por diversos outros agentes privados que atuam no apoio e no
oferecimento de servios especficos para o segmento. Complementarmente, as instituies
financeiras, em seus programas de crdito, geralmente, tambm adotam critrios de classificao
com base no faturamento. Contudo, muitas vezes os valores utilizados para enquadramento
diferem de forma significativa daqueles especificados na Lei Geral das Micro e Pequenas
Empresas. Mesmo porque, no caso das instituies financeiras, h o imperativo de que os valores
sejam reajustados ao menos ano a ano. Essa divergncia de critrios de enquadramento ocorre
mesmo quando se tratam de instituies financeiras controladas pelo governo federal: Banco do
Brasil, Caixa Econmica e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Finalmente, h ainda um critrio misto, que combina esses dois anteriores. Trata-se de
uma tentativa de amenizar as limitaes de ambos os critrios por meio de sua composio.
Este o critrio que vem sendo utilizado pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul) para
implementar polticas regionais de apoio ao segmento.
Desse modo, alm da diversidade de critrios gerar problemas imediatos de classificao
e, por conseguinte, de quantificao, a utilizao de diferentes critrios classificatrios pelos
diversos agentes ou grupos de agentes que tm por objetivo fomentar o segmento das MPMEs
produz descoordenao, desorientao e, em alguns casos, contraposio nas aes de estmulo
e apoio econmico-financeiro.
Seja como for, evidente que nenhum desses trs critrios tem sido capaz de dar conta das
evidentes assimetrias intersetoriais, regionais e intrassetoriais que marcam o segmento. Existem,
portanto, dessemelhanas marcantes entre as pequenas firmas que no logram ser capturadas por
esses critrios. Passar-se- a denominar como grau de maturidade organizacional esse conjunto de
dessemelhanas que pode ser traduzido como o domnio e da utilizao que cada firma possui,
tanto das tecnologias (marcadamente as tecnologias de processo) que caracterizam o estado
da tcnica de seu setor de atividade, quanto e principalmente do domnio e utilizao das
prticas (ou tecnologias) de gesto mais utilizadas em seu setor. nas diferenas de maturidade
que se acredita estar uma das razes das diferenas de produtividade do trabalho observadas entre
empresas que vo muito alm do que seria determinado apenas por diferenas de intensidade
de capital. E essa expressiva heterogeneidade na maturidade organizacional das MPMEs com-
promete seriamente a eficcia de quaisquer polticas horizontais direcionadas ao segmento.

134
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

4 CARACTERIZAO DAS MPMEs E PBLICOS-ALVO DAS POLTICAS PBLICAS


Do que foi visto deriva que um aspecto crtico a ser considerado para o aumento da efetividade
das polticas pblicas diz respeito ao equacionamento da questo da diversidade de realidades
que so observadas nesse universo chamado de MPMEs. Conforme dissemos acima, estamos
diante de uma fauna que vai da baleia ao ornitorrinco. Um estudo do Centro de Estudos
Sindicais e de Economia do Trabalho (CESIT, 2005) j advertia que imprescindvel a criao
de uma tipologia capaz de contemplar a heterogeneidade que caracteriza as MPMEs.
Na verdade, subjacente questo da classificao, h a questo da prpria definio das
polticas pblicas, uma vez que elas devem ser capazes de ir ao encontro das necessidades reais dos
pblicos-alvo a que se destinam e ao modo como se articulam as diversas iniciativas do governo.
Aqui, uma alegoria auxilia a compreenso. Tomemos como ponto de partida a ideia de
se desenvolver um conjunto de polticas voltadas para a melhoria da qualidade do emprego.
Imaginemos, para tanto, dois casos extremos. O primeiro seria o paradigma de um executivo
bem empregado. Trata-se de um indivduo que, entre outros atributos, possui uma slida
formao escolar, incluindo ao menos uma ps-graduao; domina pelo menos dois idiomas;
bem alimentado e apresenta boa sade, inclusive bucal; conta com uma vasta rede de
relacionamentos; possui uma razovel cultura geral, complementada por experincias no
exterior; capaz de se utilizar com desenvoltura de ferramentas de informtica; e possui uma
boa apresentao pessoal, que se manifesta desde o domnio das regras de etiqueta, ao uso de
vestimentas de qualidade.
Considere-se agora, no outro extremo, um indivduo de 30 anos de idade que viveu
toda a sua vida abaixo da linha de pobreza. Significa dizer que algum com problemas de
subnutrio, com todos os efeitos disso sobre sua sade fsica e sobre seu desenvolvimento
cognitivo; analfabeto; e, via de regra, assume uma postura subalterna diante da sociedade.
Isso posto, imagine-se que se deseja implementar no pas polticas que tenham por objetivo
a melhoria da qualidade do emprego. O fornecimento de crdito subsidiado para a aquisio de
ternos que qualidade teria algum efeito nesse sentido? Ou o oferecimento de cursos gratuitos
de lngua inglesa? Nos dois casos, tanto para um, quanto para outro dos indivduos propostos
essas polticas seriam inteis. Para um porque no so necessrias; para outro porque, isolada-
mente, so absolutamente ineficazes.
O que se pretende ilustrar com essa alegoria que, em grande medida, muitas das polticas
de desenvolvimento para as empresas particularmente para as firmas de pequeno porte repro-
duzem uma situao anloga a essa. Aes horizontais e isoladas no so atraentes para boa parte
das empresas por serem desnecessrias; enquanto para outra parte no so capazes de suprir todo
um conjunto de deficincias que, para estas empresas, deve ser entendido como sistmico.
Ou seja, as caractersticas organizacionais de uma empresa so complementares e articuladas entre
si, ao mesmo tempo em que se codeterminam, so conjuntamente resultantes do contexto de
operao e da trajetria dessa empresa. Assim, para que polticas sejam efetivas, necessrio que
se cumpram dois requisitos. Em primeiro lugar, imprescindvel um direcionamento adequado,

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

de modo que estas sejam desenhadas de acordo com as reais necessidades das empresas que se
deseja atingir. Em segundo lugar, necessrio que as polticas contemplem um conjunto de aes
que sejam capazes de produzir um impacto sistmico.
Estamos, portanto, diante do obstculo de construir uma sistemtica capaz de mapear
tanto diferenas, quanto similaridades e, a partir delas, aglutinar pblicos-alvo especficos
capazes de responder positivamente a polticas desenhadas para suas caractersticas, capacidades
e necessidades especficas. A pergunta que se coloca que aspectos das empresas devem
ser considerados a fim de diferenci-las quanto s suas necessidades de incentivos para seu
desenvolvimento e s suas capacidades de reagir positivamente a eles.
Deve-se partir da identificao do que, em ltima anlise, se deseja para as MPMEs.
Independentemente da questo dos objetivos que foi discutida na seo anterior, aparenta-se
que o cerne da questo da sobrevivncia e do desenvolvimento das empresas se encontra
em sua capacidade de competir no mercado em que atua, ou seja, na sua competitividade.
E essa depende essencialmente da obteno de patamares de produtividade que sejam
compatveis com os que esse mercado apresenta. Todavia, de acordo com a perspectiva de
agentes econmicos, a produtividade no um objetivo em si (Castells, 2003). Em outras
palavras, o empresrio no considera o incremento da produtividade como um objetivo
primrio de seu negcio. preciso que o perceba como algo essencial sobrevivncia de sua
empresa para que direcione recursos e esforos nesse sentido. Portanto, no desenvolvimento
dessa capacidade organizacional de compreender o papel central da produtividade e, princi-
palmente, da capacidade de construir condies internas s organizaes que deem suporte
a processos de incremento da produtividade que se deve concentrar nossos esforos. Em ltima
anlise, trata-se da construo de um ambiente no qual as MPMEs sejam capazes de incorporar
o avano tcnico direcionando-o para o incremento da produtividade. Uma importante
indicao de como esses processos se articulam foi dada por Richard Nelson (1994), ao afirmar
que a nova agenda da teorizao formal sobre o crescimento deveria programar estudos das
relaes entre transformao tecnolgica, capacidades das empresas e instituies nacionais.
Mais uma vez, Castells (2003) apresenta uma referncia de qual deveria ser o ponto de
partida: a longo prazo, a produtividade a fonte de riqueza das naes. E a tecnologia,
inclusive a organizacional e a de gerenciamento, o principal fator que induz produtividade
(ibid., grifo nosso).
O fato que as tecnologias organizacionais e de gerenciamento determinam, em
grande medida, a conformao da cultura e do ambiente organizacionais, estabelecendo as
condies de trabalho e determinando a capacidade da empresa como um todo de absorver
o progresso tcnico. A teoria neoclssica atribui ao que denomina como capital humano
parte importante da responsabilidade pela produtividade, definindo-o como o conjunto
de capacidades, conhecimentos, competncias e atributos de personalidade que favorecem
a realizao de trabalho de modo a produzir valor econmico. So os atributos adquiridos
por um trabalhador por meio da educao, percia e experincia (Sullivan e Steven, 2003).

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Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

Observe-se que o conceito entendido como algo inerente a cada trabalhador, decorrente de
seus atributos individuais. Entretanto, considerando a organizao a partir de uma perspectiva
sistmica, pode-se desenvolver a ideia de capital humano organizacional. Neste caso,
os atributos que conformam o capital humano no seriam entendidos como inerentes aos
indivduos, mas sim como resultado da interao coletiva dos atributos individuais, interao
essa que se desenvolve a partir de um balizamento ou uma regulao estabelecida pelas
prticas organizacionais, isto , pelas tecnologias organizacionais e de gerenciamento adotadas
pela empresa. A observao da realidade nos mostra que, por um lado, um trabalhador
individualmente qualificado e com alto potencial de produtividade, quando empregado em
uma empresa sistemicamente improdutiva, ou seja, uma empresa rudimentar em termos
de tecnologias de gesto, no consegue desenvolver seu potencial produtivo, uma vez que
fica limitado pelas restries do ambiente em que atua. Por outro lado, um trabalhador de
baixa qualificao que atua em uma empresa dinmica, com um ambiente que favorece a
interao e a produtividade, isto , que adota tecnologias mais eficazes de gesto, capaz
de atingir nveis mais altos de produtividade em funo dos processos de interao, alm
de acabar desenvolvendo suas qualificaes individuais atravs de processos indiretos,
tais como o learning by doing. Assim, a questo da elevao do capital humano deixa de
se concentrar apenas na melhoria da qualificao do trabalhador, passando a contemplar
tambm a melhoria da qualificao da empresa como um todo.
Nas pequenas empresas, as caractersticas individuais do empreendedor tm sempre
um peso extremamente elevado na conformao da cultura organizacional e na seleo das
tecnologias de gesto adotadas. Isso algo evidente, uma vez que nessas empresas, as ativi-
dades de gesto estratgica dificilmente so compartilhadas, concentrando-se geralmente
na figura do dono. Portanto, o capital humano organizacional das MPMEs significa-
tivamente associado qualificao em tecnologias de gesto do proprietrio. No caso das
MPMEs brasileiras, essa ideia especialmente importante, uma vez que os empregadores
de baixa escolaridade2 representam mais de dois teros do total de empregadores do pas
(Squeff e Nogueira, 2013).
, portanto, na capacidade organizacional isto , no domnio das tecnologias de geren-
ciamento que se deve debruar se o que desejamos que as MPMEs sejam capazes de, em
um primeiro estgio, absorver os transbordamentos tecnolgicos que permitam o incremento
de suas produtividades e, em um estgio mais avanado, exeram elas mesmas um papel de
desenvolvedoras de novas tecnologias.
Esse entendimento remete a duas questes. A primeira diz respeito ao que, de fato, se
deve considerar como inovao para a grande maioria das MPMEs no Brasil. Resgatando
o que j foi discutido na seo anterior deste trabalho, para uma grande maioria das MPEs
brasileiras, possvel a obteno de significativos ganhos de produtividade apenas pela
incorporao de progresso tcnico j amplamente difundido, em especial os concernentes s

2. Indivduos cujo nvel de escolaridade vai, no mximo, at o Ensino Mdio completo; ou seja, um mximo de doze anos de educao formal.

137
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

tecnologias de processo. Assim sendo, a lgica das polticas de incentivo inovao,


no que se refere s MPMEs, devem incorporar a interpretao mais abrangente do
conceito de inovao, levando em conta, inclusive, como advoga o Manual de Bo-
got (RICYT, 2001), as especificidades da realidade econmica brasileira.
Em segundo lugar, a palavra estgio remete s ideias de patamares e de evoluo.
No sendo as MPMEs no homogneas em relao ao domnio das tecnologias
organizacionais, suas capacidades individuais de incorporao de progresso tcnico
particularmente de tecnologias de processo dependem do conjunto de processos
que fazem parte do modus operandi da organizao. Em um estudo voltado para a
compreenso da correlao entre gesto e desempenho organizacional, Rodrigues
(2004) avaliou o conjunto das 457 empresas industriais candidatas ao Estatuto PME
Excelncia 1999, em Portugal. O autor identificou correlao positiva entre o grau
de diferenciao estratgica e a presena de processos internos que permitam um
maior conhecimento de mercado e ao fortalecimento da capacidade de inovao e
desenvolvimento de produto; aquisio de competncias nos processos das operaes
internas e comercializao; formao e motivao de pessoal, existncia de sistemas de
informao e abertura e cooperao entre empresas; a formas de reduo de incerteza
ambiental, processos de controle interno e desenvolvimento de estruturas orgnicas.
Ocorre que o conjunto de processos internos de gesto de uma organizao no
se compe de elementos independentes, mas antes, conforma um sistema integrado
no qual todos os processos, direta ou indiretamente, articulam-se com os demais.
Tais relaes desenvolvem-se a partir de duas naturezas. H processos que so code-
pendentes; isto , so processos que necessitam coexistir e que essa coexistncia seja
caracterizada por nveis equivalentes de complexidade, sofisticao e eficincia para
que cada um deles possa operar, individualmente, de maneira eficiente. E h os
processos que possuem relaes de subordinao; ou seja, um dado processo depende
da eficincia da operao de um outro processo para que seja tambm eficiente, mas
essa relao no apresenta reciprocidade. exatamente essa estrutura dos sistemas
organizacionais que lhes confere o carter evolutivo.
A questo aqui discutida seria, ento, a de construir um modelo que fosse capaz de
representar essa estrutura evolutiva e possibilitasse a elaborao de uma tipificao que
permitisse a classificao das MPMEs em categorias razoavelmente homogneas, pos-
sibilitando a formulao de polticas pblicas individualizadas para cada uma destas
categorias, o que possibilitaria a considerao de suas especificidades, permitindo assim
o atendimento efetivo de suas necessidades. Conforme sugerido anteriormente, a ideia
de maturidade organizacional pode ser entendida como uma chave para essa tarefa.
O conceito de maturidade organizacional no algo novo no contexto empresarial.
Formulado pela primeira vez por Philip Crosby3 (1979), os modelos de referncia para

3. Ex-Presidente da American Society for Quality ASQ e um dos principais tericos da gesto da qualidade.

138
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

gesto da qualidade baseados em nveis de maturidade se tornaram comuns nessa rea


das organizaes. A ideia norteadora dos modelos de gesto da qualidade baseados em
nveis de maturidade que as diversas prticas que fazem parte do escopo dessa rea
de conhecimento podem ser hierarquizadas em funo de seus distintos graus de
complexidade; dos diferentes nveis de conhecimentos e de tcnicas a serem dominadas
que incorporam; e das relaes que estabelecem entre si. Alm disso e at mesmo
como resultado da cultura organizacional derivada das prticas de gesto adotadas a
prpria importncia para os resultados do negcio do sistema como um todo (a gesto
da qualidade total) tambm percebida de forma diferenciada pelas organizaes em
funo de seu nvel de maturidade. H aqui uma evidente analogia com a questo
citada da percepo do incremento da produtividade como um fator estratgico para
a competitividade e, portanto, para a sobrevivncia e desenvolvimento das empresas.
Uma vez hierarquizadas as prticas, possvel estabelecerem-se nveis que as
segreguem em subconjuntos nos quais elas se articulem, formando um sistema co-
erente. Como estes conjuntos so intrinsecamente hierarquizados em funo de sua
complexidade e relacionamentos, somente as empresas que j tenham incorporado
os conjuntos de prticas relativas aos nveis mais baixos so capazes de incorporar
as prticas dos nveis superiores. Desse modo, o princpio norteador da construo
dos modelos de maturidade que as atividades do mesmo nvel so correlacionadas
entre si e so pr-requisitos para a implementao das atividades dos nveis superiores,
estabelecendo-se, portanto, um modelo evolutivo que pode ser representado pela ideia
de uma escala de maturidade organizacional.
Existem diversos modelos que incorporam esse conceito. O mais difundido e
consolidado mundialmente o CMMI Capability Maturity Model Integration
(CMU/SEI, 2010), desenvolvido pelo Software Engineering Institute (SEI), da Car-
negie Mellon University para o Departamento de Defesa dos Estados Unidos em 1993
(Verso CMM). Trata-se de um modelo especfico para empresas desenvolvedoras de
software e que possui larga aceitao nesse setor. Na realidade, o CMMI prope dois
modelos: representao contnua e representao por estgios. esta ltima, contudo,
a que mais largamente se difundiu no mercado.
Na representao por estgios, o modelo estabelece uma sequncia predetermi-
nada e, consequentemente, um roadmap para melhoria (da qualidade) composto por
cinco estgios, sendo cada estgio a base para o seguinte. Cada um destes estgios
formado por um determinado conjunto de processos inter-relacionados (figura 1).
Neste modelo, uma empresa considerada em um determinado nvel, podendo ser
certificada como tal, quando comprova a implementao de todos os processos relativos
quele determinado nvel, bem como dos nveis precedentes.

139
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

FIGURA 1
Representao do CMMI por estgios

Em otimizao Nvel 5

Gerenciado
Nvel 4
quantitativamente

Definido Nvel 3

Gerenciado Nvel 2

Inicial Nvel 1

Elaborao do autor.

Outra referncia interessante do universo da qualidade em software o modelo para Me-


lhoria de Processo de Software e Servios no Brasil, o MPS.BR (SOFTEX, 2012), desenvolvido pela
comunidade de Engenharia de Software no Brasil, sob a coordenao da Associao para Promoo
da Excelncia do Software Brasileiro (Softex) e do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao
e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ). Este modelo
tem por objetivo estabelecer um roteiro para a melhoria dos processos de software que seja adequado
realidade brasileira, onde cerca de 73% da indstria de software formada por MPEs (Kalinowski
et al., 2011). Tendo como base os modelos mais difundidos internacionalmente, especialmente o
CMMI, o MPS.BR estabelece uma estrutura com sete nveis de maturidade e se prope a oferecer
a possibilidade de uma trajetria evolutiva que seja mais economicamente acessvel para as MPEs.
Associado a um modelo de gesto da qualidade, o Prmio Nacional da Qualidade (PNQ),
a Fundao Nacional da Qualidade desenvolveu o MEG Modelo de Excelncia da Gesto
(FNQ, 2008). Tambm baseado em nveis de maturidade, um modelo que vai alm da questo
da gesto da qualidade, tendo em como fundamento uma viso sistmica da organizao. Esse
modelo foi adotado pelo Sebrae na formulao do Programa Sebrae de Excelncia da Gesto,
que vem sendo implantado em algumas unidades estaduais do rgo desde 2013. Alm desses,
existem diversos outros modelos que poderiam servir de referncia.
Quanto a experincias similares, na Malsia, um programa de desenvolvimento das MPEs est
fazendo uso de um conceito semelhante: o SME Competitive Rating for Enhancement (Score).
Trata-se de uma ferramenta de diagnstico destinada a avaliar e desenvolver a competitividade das
MPEs tendo como base seu desempenho e suas capacidades (SME CORP, 2009). Esse instrumento
poderia tambm servir de referncia para a criao de um modelo adequado realidade brasileira.
Diante disso, o que se sugere a adoo de um modelo de representao dos nveis de
maturidade organizacional das MPMEs baseado em uma sistemtica anloga adotada nos

140
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

modelos descritos e que incorporaria, alm de prticas de gesto, outras caractersticas gerais
das empresas. A premissa adotada a de que empresas que se encontram em diferentes nveis
de maturidade apresentam patamares distintos em relao ao estado da tcnica de seus pro-
cessos, particularmente mas no exclusivamente no que se refere aos processos gerenciais.
Assim, suas necessidades para a reduo dos hiatos que as separam daquelas mais dinmicas
tambm so distintas. Entende-se, assim, que a formulao de um modelo de representao
que refletisse os diversos aspectos da maturidade das firmas, bem como de uma sistemtica
para seu o mapeamento e enquadramento, permitiria que fossem traadas rotas de ao dire-
cionadas a uma equalizao da produtividade das empresas de um mesmo setor, reduzindo-se,
dessa maneira, a heterogeneidade produtiva intrassetorial.
H, porm, do ponto de vista operacional, uma distino a ser considerada entre um
modelo para classificao da maturidade da gesto das MPMEs, destinado a servir de base
para programas de desenvolvimento, e os modelos de maturidade citados. Esses modelos,
alm da finalidade precpua de oferecerem um roteiro para a melhoria organizacional, so
tambm modelos de referncia para certificaes/avaliaes. Para que cumpram essa funo
necessrio que tenham uma caracterstica determinstica. Ou seja, devem estabelecer, para
cada um dos nveis de maturidade, um conjunto de requisitos objetivos e mandatrios. Assim,
para que uma empresa seja enquadrada em um determinado nvel e certificada como tal
ela deve, necessariamente, comprovar o cumprimento de todos aqueles requisitos; a ausncia
de um nico deles suficiente para o no enquadramento naquele nvel e, portanto, para a
no obteno da certificao. importante ter em mente que esses modelos referem-se a uma
capacidade especfica das empresas e que, portanto, o escopo dos processos organizacionais
neles considerados distinto daquele que aqui se pretende considerar.
Contudo, apesar da analogia conceitual modelo de maturidade organizacional a
questo colocada incorpora duas diferenas fundamentais em relao aos modelos descritos
anteriormente. Em primeiro lugar, a finalidade para a qual os modelos se destinam so com-
pletamente distintas. Em segundo lugar, o escopo aqui considerado muito mais amplo, o
que confere um grau de complexidade muito maior no s ao modelo em si, mas aos prprios
pressupostos a serem considerados em sua formulao.
Na verdade, a questo que se coloca diz respeito aos paradigmas usualmente adotados
nos sistemas classificatrios em geral. O pertencimento ou no a uma determinada classe ou
categoria estabelecido em funo de alguma propriedade ou conjunto de propriedades
comum que, necessariamente, deve estar presente em tudo aquilo que associado a essa categoria.
So, portanto, condies necessrias e suficientes para o pertencimento s categorias.
Esse princpio est implcito em todos os modelos de maturidade supracitados. No resta dvida
que um modelo dessa natureza no capaz de lidar com a complexidade e com a diversidade
do que est envolvido na questo da classificao da MPMEs que se est sugerindo estabelecer.
As limitaes impostas por essa objetivao que se tenta estabelecer nos processos classifica-
trios e de conceituao foram objeto de extensa anlise por parte de Wittgenstein. Esse pensador

141
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

ofereceu como uma alternativa muito mais consistente para os sistemas classificatrios o conceito
de semelhana de famlia (Wittgenstein, 1975). Este conceito deriva da ideia de que os membros de
uma mesma famlia no possuem uma nica caracterstica que seja comum a todos. O que existe,
na verdade, um conjunto de caractersticas diversamente distribudas entre eles que permite
caracterizar seu pertencimento a essa famlia; so caractersticas distintas que se envolvem e se cruzam
entre todos, tais como: estatura, traos fisionmicos, cor dos olhos, o andar, o temperamento, etc.
Numa famlia, alguns partilham a mesma cor do cabelo, outros partilham a mesma estatura, outros
o tom de voz, etc. Mas geralmente no h caracterstica que esteja presente em todos os membros da
famlia. O mesmo ocorre com o conceito de jogo. Chamamos prticas muito diferentes de jogo no
porque haja uma definio exata que esteja implcita em todas as aplicaes do termo, mas porque essas
diversas prticas manifestam semelhana de famlia (...) Refiro-me a jogos de tabuleiro, de cartas, de bola,
torneios esportivos etc. O que comum a todos eles? No diga: algo deve ser comum a eles, seno no
se chamariam jogos, mas veja se algo comum a eles todos. Pois se voc os contempla, no ver na
verdade algo que fosse comum a todos, mas ver semelhanas, parentescos, e at uma srie deles (Ibid.)
Pode-se representar esquematicamente a ideia conforme ilustrado no quadro 4.
Nele representa-se um conjunto de quatro atributos ou caractersticas que se distribuem
por seis indivduos que compem a famlia. Nenhum desses atributos comum a todos os
indivduos, bem como nenhum individuo possui todos os atributos. Porm, todos os indiv-
duos possuem alguns atributos que so comuns a outros indivduos e a interseco desses
atributos que define a semelhana de famlia.
QUADRO 4
Representao esquemtica da semelhana de famlia
Atributo Indivduo
1 2 3 4 5 6
A X X X
B X X X X
C X X X
D X X X

Elaborao do autor

a partir desse conceito semelhana de famlia que se entende que o modelo de


maturidade organizacional aqui proposto deva ser elaborado. Tal modelo no deve ser um
sistema classificatrio determinstico, mas construdo a partir de semelhanas que se envolvem
e se cruzam, de modo a que nenhuma das caractersticas esteja necessariamente presente
em todos os membros de cada categoria ou nvel de maturidade, mas que haja conjuntos de
caractersticas cuja interseco estabelea o pertencimento aos diversos nveis.
importante que fique claro que o que se prope aqui como sugesto para formulao de
polticas pblicas to somente um conceito para um modelo de representao. A elaborao
concreta de um modelo de maturidade organizacional para as firmas de pequeno porte uma
tarefa complexa e que exigir a participao de todos os atores e agentes sociais envolvidos na
questo do desenvolvimento das MPMEs, tais como governos, agncias, associaes do segmento,
academia, etc. Essa tarefa pressupe, em primeiro lugar, um amplo estudo terico e conceitual,

142
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

com vistas construo de modelo multidimensional que capte as principais variveis caracte-
rizadoras das MPMEs de forma inter-relacionada. Este estudo conceitual deve ser integrado a
informaes da nossa realidade, provavelmente resultantes de um survey destinado a entender
o universo das MPMES brasileiras. E partindo dessa interveno dos diversos agentes e dessa
combinao de conhecimentos tericos e empricos que o modelo deve ser elaborado.
Como contribuio para a construo desse modelo, as diversas referncias de modelos de
gesto baseados em nveis, bem como algumas experincias anlogas que vm sendo realizadas
em outros pases.
Uma vez estabelecido o modelo, necessrio que se disponha de dados das firmas sobres
os diversos atributos considerados no modelo a fim de se realizar seu enquadramento ou clas-
sificao. H aqui uma dificuldade adicional. Os dados e informaes estatsticas relativos s
MPMEs so consideravelmente precrios, mesmo para aquelas informaes que tradicional-
mente so coletadas do setor produtivo (PIA, PAIC, PAS, PAC, Pintec, etc.), e dificilmente
estes instrumentos seriam capazes de capturar informaes mais complexas como as necessrias
para uma representao da maturidade das firmas. Para que se possa levar a cabo a tarefa de
produzir polticas de desenvolvimento especficas para as diferentes realidades das MPMEs,
imprescindvel que seja construdo um sistema de informaes estatsticas ou se faa uma
significativa reformulao do existente capaz de subsidiar esse processo.
Aps definida uma taxionomia adequada para as MPMEs necessrio repensar adequa-
damente as modalidades de aes de incentivo. O que se percebe que as aes de incentivo
s MPMEs que vm sendo praticadas no pas, em que pesem inmeros resultados positivos,
no tm conseguido uma abrangncia compatvel com as dimenses do segmento. A questo
parece estar relacionada s modalidades de incentivo usualmente utilizadas.
A maioria das aes de incentivo s pequenas empresas se concentra em duas modalidades:
crditos subsidiados e benefcios fiscais, ou seja, nas modalidades tradicionais. Aes no tradicio-
nais, voltadas mais diretamente capacitao empresarial, comparativamente quelas, so bem
menos utilizadas. Nos anos mais recentes, estas modalidades tm se tornado mais frequentes,
especialmente a partir de inciativas do Sebrae; porm, aquelas ainda so amplamente dominantes.

5 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo foi apresentado um debate sobre as principais questes que afetam tanto a insti-
tucionalidade, quanto prpria compreenso do contexto das MPMEs no Brasil, assim como
do ambiente onde elas atuam. De reconhecida e expressiva participao na atividade econmica,
elas padecem de uma massa crtica de estudos que melhor demonstrem em quais condies se
d sua criao, como se oferece suporte a elas e como ocorre seu crescimento ou morte. Apesar
da existncia de diversos agentes governamentais nos diversos nveis federativos, e at da exis-
tncia de estruturas no governamentais de apoio que resultam em uma mirade de aes que
buscam seu desenvolvimento , as MPMEs carecem de aes coordenadas e realmente efetivas
que promovam sua sobrevivncia e, principalmente, seu crescimento.

143
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

As causas para o relativo insucesso das polticas tradicionais para as empresas de pequeno
porte se devem a diversos fatores, mas sua essncia se encaixa em grande parte do que foi
abordado neste texto.
Considerar as MPMEs como integrantes de um grupo homogneo como considerar
todos os mamferos, da baleia ao ornitorrinco, como um nico grupo e formular as mesmas
aes de preservao para espcies to distintas. Parte da avaliao que se faz das MPMEs se
mostra incompleta pela utilizao de critrios monolticos de classificao ou enquadramento,
o que resulta em promover tratamento igual a empresas que so, em sua essncia, bastante
diferentes, quer setorialmente, quer espacialmente, ou mesmo em relao a suas diversas
capacidades e dimenses. Por conta disso, o efeito mais limitante desta incapacidade de compre-
ender adequadamente as MPMEs desconsiderar o seu grau de maturidade organizacional.
As polticas pblicas para o setor carecem de atentar para a diversidade do pblico-alvo.
Elas concentram-se em instrumentos baseados em modelos tradicionais de crditos subsidiados
e benefcios fiscais, que podem gerar dependncia e desestmulo ao crescimento. As polticas
deveriam considerar o perfil do empreendedor e de seu empreendimento, a diversidade de
oportunidades e as reas de atuao, bem como promover a qualificao, a assistncia tcnica,
o acesso a mercados, a expanso do microcrdito, e, essencialmente, construir uma percepo
de Estado diferente daquela que se apresenta atualmente ao empreendedor.
Diante desse contexto, a criao de uma taxionomia que ultrapasse a mera classificao por porte,
incorporando tanto as especificidades setoriais, quanto um conjunto de atributos que caracterize
o grau de maturidade organizacional das empresas pode vir a ser uma via capaz de possibilitar o
desenvolvimento de polticas pblicas mais adequadas s especificidades de um universo to variado,
conferindo-lhes a efetividade de que agora carecem. Isso pressupe a construo de uma agenda
que contemple todo esse esforo para uma sistemtica de classificao capaz de dar conta dessa
diversidade e orientar de forma mais efetiva as polticas pblicas voltadas para o segmento no pas.

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144
Maturidade Organizacional: uma proposta de classificao para suporte s polticas para empresas de pequeno porte

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145
CAPTULO 7

DESAFIOS ATUAIS DA PROTEO DA PROPRIEDADE INDUSTRIAL NO BRASIL


Andr de Mello e Souza1
Graziela Ferrero Zucoloto2
Patrcia Porto3

1 INTRODUO
As instituies e polticas de propriedade industrial (PI) tm implicaes significativas para o
desenvolvimento nacional em reas to distintas quanto o comrcio exterior, os investimentos
estrangeiros diretos, a produo e a disseminao de tecnologias digitais de informao e
comunicao, o acesso informao, a produo agrcola e a segurana alimentar, o acesso a
medicamentos e a sade pblica, e a proteo da biodiversidade e dos conhecimentos tradicionais
associados. Contudo, a autonomia do Estado brasileiro e sua gama de opes para a proteo
da PI em grande medida limitada por compromissos firmados em acordos internacionais,
sobretudo pelo Acordo sobre Aspectos dos Direitos de PI Relacionados ao Comrcio (TRIPS,
na sigla em ingls), que entrou em vigor em janeiro de 1995.
Embora a proteo dos direitos de PI continue ocorrendo em mbito nacional, o TRIPS
estende e especifica obrigaes relativas ao escopo, ao objeto e durao desta proteo.
Ademais, ao ser estabelecido no mbito do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT, na
sigla em ingls), o acordo assegura que os mecanismos de resoluo de controvrsias e sanes da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) sejam tambm usados para os fins de proteger a PI.
Apesar de ser o principal acordo internacional sobre os direitos de PI, o TRIPS no o
nico. Pelo contrrio, diversos outros acordos sobre a PI compem um arcabouo jurdico
internacional altamente complexo e fragmentado. Notadamente, tais acordos foram criados
em mbitos bilateral, regional, multilateral e plurilateral com finalidades e em perodos
histricos distintos, e muitas vezes no abordam prioritariamente a governana da PI, mas,
por exemplo, a do comrcio ou a da biodiversidade. Notadamente, o Brasil, como outros
pases em desenvolvimento, v inconsistncias entre o TRIPS e a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB), com implicaes importantes para o combate biopirataria e a proteo
de seu extenso patrimnio e diversidade biolgicos.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
2. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
3. Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diset do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

O acordo TRIPS e os acordos correlatos oferecem, no obstante, flexibilidades para


utilizao da PI em prol do desenvolvimento nacional. Excees relativas aos direitos de PI
esto previstas no acordo, e a determinao dos critrios para julgar tais excees, assim como
os requerimentos para a concesso dos direitos de PI, continuam sendo uma prerrogativa
nacional. Ademais, anulaes dos direitos de monoplio incorporados em patentes e direitos
autorais, conhecidas como licenas compulsrias, podem ocorrer por decises administrativas
em casos de emergncia nacional, interesse pblico e abuso de poder econmico, entre outros.
No mbito domstico, assim como no internacional, a proteo dos direitos de PI constitui
tema altamente contestado politicamente, de grande densidade tcnica e com importantes im-
plicaes para o desenvolvimento econmico e social. As instituies e polticas de PI adotadas
pelo Brasil devem determinar qual o grau e a forma de proteo que, nos limites impostos pelo
TRIPS, melhor contribuem para tal desenvolvimento. Outrossim, devem considerar a relao
entre os direitos de PI e a defesa da concorrncia, historicamente problemtica, assim como
conciliar interesses, muitas vezes divergentes, entre a PI e as polticas industrial, de cincia e
tecnologia e de sade pblica. Ademais, h que se verificar a possibilidade de conflitos entre
os direitos de PI e os imperativos ambientais. De uma forma geral, quais os impactos da expanso
e do fortalecimento dos direitos de PI em pases em desenvolvimento similares ao Brasil?
A importncia dos debates e das negociaes em torno da PI hodierna. Tais debates vm
gerando importantes modificaes nas legislaes e diretrizes de diversos pases, mesmo os mais
desenvolvidos. Um dos exemplos recentes mais notveis refere-se ao caso Myriad. Em junho
de 2013, a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu que genes humanos no seriam mais
elegveis para patenteamento no pas, mas somente material gentico sinttico. A deciso foi
baseada no caso da empresa Myriad Genetics Inc, que detm a patente dos genes BRCA 1 e
BRCA 2, cujas mutaes indicam risco maior de cncer de mama e ovrio.
No Brasil, diversos projetos de lei (PLs) em andamento visam alterar a legislao de PI
no pas. A seguir, alguns PLs que merecem destaque.
1) PL no 4.961/2005: prope ampliar a possibilidade de patenteamento de seres vivos,
para alm dos micro-organismos transgnicos, incluindo substncias ou materiais
extrados, obtidos ou isolados de seres vivos.
2) PL no 654/2007: prope impedir o patenteamento de organismos geneticamente
modificados (OGMs).
3) PL no 5.402/2013: prope diversas modificaes na Lei de Propriedade Industrial
(LPI), entre as quais, acrescentar objetos que no so considerados invenes, alterar o
rigor dos critrios de patenteabilidade, criar o mecanismo de oposio contra pedidos
de patentes, modificar o dispositivo sobre a anuncia prvia da Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa), proibir o patenteamento de segundo uso e polimorfos,
entre outros pontos.

148
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

4) PL no 7.735/2014: modifica o modelo de marco regulatrio atual acerca da proteo,


do acesso ao conhecimento tradicional associado e da repartio de benefcios para
a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade, criando regras para incentivar
a pesquisa cientfica, simplificando os procedimentos atuais, e assegurando o acesso
pesquisa de recursos genticos, alm de fomentando o desenvolvimento da bioin-
dstria no pas.
Este captulo tem por objetivo discutir trs questes cruciais relativas proteo da PI
no Brasil, que vem sendo objeto de debate em mbito nacional, e que se fazem presentes nas
PLs listadas anteriormente. A primeira aborda a implementao da CDB, suas inconsistncias
com o Acordo TRIPS e suas implicaes para o combate biopirataria e a proteo de recursos
genticos nacionais. Esta questo de especial relevncia para o meio ambiente e a indstria
de biotecnologia.
Segundo, a anuncia prvia da Anvisa, requerida para o patenteamento farmacutico no
Brasil, constitui questo igualmente contenciosa e revela vises distintas sobre a proteo da
PI no pas. Deve esta proteo incidir somente sobre inovaes radicais ou tambm sobre
aquelas incrementais? A questo , outrossim, de importncia crucial para o acesso a medica-
mentos essenciais e as polticas de sade pblica no Brasil.
Por fim, a terceira questo diz respeito interpretao dos requisitos de patenteabilidade
no Brasil, e particularmente o grau de atividade inventiva necessria para a concesso de uma
patente. O patenteamento de segundo uso e polimorfos seria, segundo crticos, problemtico
por permitir a prtica conhecida como evergreening, que consiste na extenso indefinida das
patentes na ausncia de inovaes substanciais que as justifiquem. Esta questo tambm re-
flete tenses entre um modelo mais protecionista da PI que inclui inovaes incrementais e
um modelo que somente protege inovaes radicais. E, como a anuncia prvia da Anvisa,
impacta o acesso a medicamentos essenciais e sade pblica.

2 A CDB E O ACORDO TRIPS


A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92),
realizada no Rio de Janeiro em 1992, produziu a CDB, a qual determina na alnea j do seu
Artigo 8o que cada parte contratante deveria,
em conformidade com sua legislao nacional, respeitar, preservar e manter o conhecimento, inovaes
e prticas das comunidades locais e populaes indgenas com estilo de vida tradicionais relevantes
conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica e incentivar sua mais ampla aplicao
com a aprovao e a participao dos detentores desse conhecimento, inovaes e prticas; e encorajar
a repartio equitativa dos benefcios oriundos da utilizao desse conhecimento, inovaes e prticas
(CDB, 1992).4

4. Para mais informaes, conferir verso em portugus. Disponvel em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/multilaterais/meioambiente/m_748/


at_download/arquivoHTML>.

149
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

A alnea 5 do artigo 15 da conveno estabelece que o acesso aos recursos genticos deve
estar sujeito ao consentimento prvio fundamentado da parte contratante provedora desses
recursos, a menos que de outra forma determinado por essa parte (CDB, 1992). A CDB
associa, portanto, a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade do planeta proteo do
conhecimento tradicional. Igualmente, ela reconhece os direitos das comunidades que detm
estes conhecimentos de compartilharem os seus benefcios econmicos.
A CDB proclama ainda a soberania dos pases sobre os recursos biolgicos encontrados
em seus territrios. A alnea 1 do seu Artigo 15 reconhece os direitos soberanos dos Estados
sobre seus recursos naturais e que a autoridade para determinar o acesso a recursos genticos
pertence aos governos nacionais e est sujeita legislao nacional (CDB, 1992). A alnea 7
do mesmo artigo estabelece que
cada parte contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou polticas (...) para compar-
tilhar de forma justa e equitativa os resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos genticos
e os benefcios derivados de sua utilizao comercial e de outra natureza com a Parte Contratante
provedora desses recursos. Essa partilha deve dar-se de comum acordo (CDB, 1992).
A CDB foi originalmente assinada por 150 pases e subsequentemente ratificada por
187 pases, o que a torna um dos acordos internacionais com maior nmero de membros.
No entanto, os Estados Unidos, respondendo s presses de sua indstria de biotecnologia,
ainda no ratificaram a conveno, alegando que ela ameaa os direitos de PI garantidos no
pas (Cano, 1992, p. 381; Coghlan, 1992).
No obstante, a VII Conferncia das Partes da CDB, realizada em Kuala Lumpur, na
Malsia, em fevereiro de 2004, decidiu criar um novo grupo de trabalho (GT) com mandato
especfico para negociar os termos de um regime legalmente vinculativo sobre o direito de
comunidades autctones e locais ao controle do acesso aos recursos genticos e conhecimentos
tradicionais, assim como sobre a repartio dos benefcios oriundos destes recursos e conhe-
cimentos. Na VIII Conferncia das Partes, realizada em 2006 em Curitiba, os membros da
CDB estipularam o prazo de 2010 para a negociao de tal regime. Na X Conferncia das
Partes, realizada em 2010, em Nagoya, no Japo, aprovou-se protocolo que acrescenta CDB
esclarecimentos sobre questes relativas repartio de benefcios, definio de benefcios
monetrios e no monetrios, sugesto de modalidades de contratos e diretrizes para a criao
de mecanismos internacionais de cooperao, regulao e controle.5 O Brasil desempenhou
papel de destaque na negociao e elaborao do Protocolo de Nagoya, considerado o maior
avano relativo ao tema Inovao e biodiversidade desde a prpria CDB. No obstante, em
razo de conflito verificado em mbito domstico no Brasil acerca da aceitao do protocolo,
com setores ligados agricultura tendo impedido a sua ratificao, o pas se tornou um mero
observador das futuras decises a ele relacionadas. Ademais, apesar dos avanos alcanados
em Nagoya, o protocolo no garantiu o acesso facilitado justia em caso de descumpri-
mento nem a negao do patenteamento no exterior de recursos genticos e conhecimentos

5. Para mais informaes, ver Nagoya Protocol, disponvel em: <http://www.cbd.int/abs/text/>; e Lucena Costa (2013).

150
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

associados obtidos sem anuncia das comunidades e pases provedores destes recursos e co-
nhecimentos, conforme almejavam muitos pases em desenvolvimento. Como resultado, tal
anuncia continua sendo exigida somente pelas leis nacionais, e a repartio de benefcios
efetuada caso a caso. A XI Conferncia das Partes, realizada em 2012, em Hyderabad, ndia,
solicitou ao secretariado a convocao de um grupo de especialistas para examinar a neces-
sidade e as modalidades de um mecanismo multilateral de repartio de benefcios, e um
plano de trabalho para criao de uma Cmara de Compensao mundial para tal repartio
de benefcios (IISD, 2012).
Pases em desenvolvimento tm argumentado existir inconsistncias entre o TRIPS e a
CDB. No que tange aos recursos biolgicos, consta da alnea 3(b) do Artigo 27 do TRIPS que
os membros podem considerar como no patenteveis:
plantas e animais, exceto micro-organismos e processos essencialmente biolgicos para a
produo de plantas ou animais, excetuando-se os processos no biolgicos e microbiolgi-
cos. No obstante, os membros concedero proteo a variedades vegetais, seja por meio de
patentes, seja por meio de um sistema sui generis eficaz, seja por uma combinao de ambos.
O disposto neste subpargrafo ser revisto quatro anos aps a entrada em vigor do Acordo
Constitutivo da OMC.
A principal apreenso dos pases em desenvolvimento que o TRIPS no exige que
requerentes de patentes incorporem material gentico ou conhecimentos tradicionais ao cum-
primento das obrigaes acordadas na CDB. Notadamente, as exigncias de consentimento
prvio fundamentado da parte contratante provedora deste material e dos conhecimentos a ele
associados, assim como da repartio justa e equitativa com esta parte dos benefcios derivados
da utilizao dos mesmos, esto ausentes em TRIPS. Ademais, o TRIPS torna obrigatria a
patenteabilidade de micro-organismos, enquanto a CDB estipula que os pases so soberanos
para decidir sobre a proteo dos recursos genticos presentes em seu territrio, incluindo
micro-organismos.
Com o objetivo de conciliar TRIPS e CDB, os pases em desenvolvimento tm proposto
a emenda deste acordo, mas tal proposta tem sido rejeitada por vrios pases desenvolvidos
que no veem inconsistncias entre os dois tratados (Plahe e Nyland, 2003; UNCTAD e
ICTSD, 2005). No mbito da CDB, o Protocolo de Nagoya introduz a possibilidade de uma
regulamentao internacional que muitos pases consideram capaz de resolver o problema
entre TRIPS e CDB.
Na medida em que cresce o reconhecimento das incoerncias entre CDB e TRIPS,
alguns pases desenvolvidos tm apoiado a busca de uma soluo alternativa no mbito
da Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi). Embora os pases em desen-
volvimento desejem ainda uma soluo na OMC, por acreditar que outras instituies,
inclusive a Ompi, no ofereceriam os mecanismos apropriados para a implementao dos
direitos de propriedade exigidos, as negociaes no Conselho TRIPS no tm avanado
(UNCTAD e ICTSD, 2005).

151
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Em 2000, a Assembleia Geral da Ompi criou o Comit Intergovernamental sobre


PI e Recursos Genticos, Conhecimentos Tradicionais e Folclore (CIG), composto atual-
mente por 250 representantes de Estados, comunidades indgenas e locais e organizaes
intergovernamentais, que passaram a ter participao mais efetiva nas reunies a partir de
2006. Contudo, as negociaes no CIG tambm chegaram a impasses e produziram poucos
resultados concretos.
Os conhecimentos tradicionais so, por definio, usados desde longa data e, portanto,
no satisfazem o requerimento de novidade para o patenteamento. Da mesma forma, os re-
cursos genticos so originalmente frutos de descobertas e, como tais, no so patenteveis.
Ademais, conquanto o sistema de patentes proteja inovaes individuais, os conhecimentos
tradicionais so produzidos de forma coletiva. Por fim, a prpria concepo de um direito de
propriedade contrria a muitos dos valores e das crenas que regem o convvio social em
comunidades tradicionais.
Apesar disso, os pases desenvolvidos, em especial os Estados Unidos, tm rejei-
tado a criao de acordos legalmente vinculativos para a proteo do conhecimento
tradicional e dos recursos genticos, insistindo que tal proteo pode ser feita por
cada membro em nvel domstico. Os pases em desenvolvimento respondem que a
proteo em nvel nacional insuficiente, pois no impede a apropriao indevida
dos seus conhecimentos tradicionais e recursos genticos por meio dos direitos de PI
conferidos no estrangeiro.

2.1 A CDB e a proteo de recursos genticos no Brasil


O Brasil parte da CDB desde 28 de fevereiro de 1994 (CDB, 2011), tendo-a ratificado.
Entre diversos argumentos, sua adoo apoiou-se na imensa biodiversidade presente no
pas, a qual estaria vulnervel explorao indevida por meio do seu patenteamento
no estrangeiro.
Em 1995, por meio do PL no 306, lana-se no pas a primeira discusso sobre o acesso
a recursos genticos e compartilhamento de benefcios (ABS, na sigla em ingls). Todavia,
somente em 2001, pela Medida Provisria (MP) no 2.186-16, esta discusso ganha, de
fato, corpo legal. Esta MP definiu o que patrimnio gentico e o norteamento de seu
acesso no Brasil. Esta MP tambm foi responsvel pela criao do Conselho de Gesto do
Patrimnio Gentico (CGEN). Vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o
CGEN responsvel pela avaliao dos projetos de pesquisa que envolve acesso ao patrimnio
gentico e ao conhecimento tradicional associado para fins de pesquisa cientfica, bioprospeco
e desenvolvimento tecnolgico.
A legislao diferenciou as pesquisas em trs finalidades: pesquisa cientfica, bioprospec-
o e desenvolvimento tecnolgico, tanto para o acesso ao patrimnio gentico quanto para

152
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

o acesso ao conhecimento tradicional associado. A instituio interessada em pesquisar e uti-


lizar ativos da biodiversidade brasileira dever providenciar a documentao necessria antes
do incio das pesquisas, e solicitar autorizao junto aos rgos competentes, para no estar
sujeita s sanes previstas para os casos de acesso desautorizado (Silva e Espindola, 2011).
Instituies estrangeiras que objetivam acessar os recursos genticos precisam estar associadas
a uma instituio nacional. Autorizaes so concedidas exclusivamente pelo CGEN quando
o propsito do acesso envolve potencial econmico. Se o propsito estritamente cientfico, as
autorizaes so emitidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) ou pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq) (Vlez, 2010).
A partir de 2003, o CGEN comeou a ganhar braos auxiliares. Primeiro foi o Ibama,
que naquele ano passou a autorizar pesquisas cientficas. Em 2007, o Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) comeou a analisar pedidos de coleta por
meio do Sistema de Autorizao e Informao em Biodiversidade (Sisbio). Em setembro
de 2011, foi aprovado o credenciamento do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN) para dar autorizaes a pesquisas cientficas com acesso a conhecimento
tradicional associado (CTA) e a recursos genticos. E, em janeiro de 2012, terminaram os
testes que caracterizaram a nova fase de autorizaes de acesso a recursos genticos do CNPq,
instituio cadastrada para analisar pedidos de pesquisas cientficas. A pesquisa cientfica
no mais autorizada pelo CGEN, ficando a cargo apenas do IPHAN (com CTA) e Ibama
ou CNPq (sem CTA). Ao ICMBio, cabe a tarefa de autorizar a coleta de recursos genticos.
Mas apenas o CGEN poderia autorizar uma solicitao que envolva as duas coisas juntas:
recurso gentico (bioprospeco e desenvolvimento tecnolgico) e conhecimento tradicional
associado (Vasconcellos, 2012).
Uma das exigncias para a concesso de autorizao de acesso para bioprospeco
a assinatura prvia de um contrato para uso de patrimnio gentico e compartilha-
mento de benefcios, instrumento que visa assegurar que os benefcios da explorao
econmica de um produto ou processo sejam compartilhados entre as partes contra-
tantes, como a instituio usuria, o proprietrio de terra (pblico ou privado) ou o
representante da comunidade indgena, e por agncias governamentais brasileiras ou
representantes da comunidade local. Tais contratos tornam-se efetivos somente aps
aprovados e registrados no CGEN. Quando no envolvem recursos de reas pblicas
federais, o CGEN no avalia se os benefcios so justos nem monitora sua implemen-
tao, alm de no haver obrigao de reverso de tais benefcios para a conservao
da biodiversidade (Vlez, 2010).
H um grande nmero de resolues pertinentes questo administrativa e/ou de reali-
zao de operaes de campo no acesso ao patrimnio gentico no pas. A tabela 1 sintetiza
as principais normas do CGEN ou relativas ao conselho.

153
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

TABELA 1
Normas do CGEN ou a ele relativas
Natureza No Data Tema foco Observao
Lei 6.001 19/12/1973 Estatuto do ndio Legislao correlata
Lei 9.279 14/05/1996 Lei de Propriedade Industrial Legislao correlata
Lei 9.456 25/04/1997 Lei de Proteo e Cultivares Legislao correlata
MP 2186-16 23/08/2001 Conveno sobre Diversidade Biolgica -
Decreto 3.945 28/09/2001 Composio do CGEN e regulamentao da MP Atrelada MP n 2.186-16
o

Decreto 4.339 22/08/2002 Poltica Nacional de Biodiversidade Legislao correlata


Decreto 4.946 31/12/2003 Regulamentao da MP Atrelada MP no 2.186-16
Anlise prvia de contratos de utilizao do patrimnio gentico e
Deliberao 101 22/03/2005 O conselho no realizar tal anlise
repartio de benefcios ou de Termos de Anuncia Prvia
Decreto 5.459 07/06/2005 Regulamentao da MP Atrelada MP no 2.186-16
Insero de novos projetos no portflio abrangido pelas autorizaes
Deliberao 131 24/11/2005 -
especiais de acesso ao patrimnio gentico
Define pesquisas de atividades cientficas que no se enquadram
Resoluo 21 31/08/2006 Atrelada MP no 2.186-16
no conceito de acesso ao patrimnio gentico
Delega competncias Secretaria Executiva para o credenciamento
Deliberao 203 19/07/2007 Atrelada MP no 2.186-16
de instituies fiis depositrias de amostras do patrimnio gentico
Variedades Saccharum spp. (cana-de-acar) no se caracterizam
Resoluo 26 30/08/2007 Atrelada MP no 2.186-16
como patrimnio gentico do pas
Dispe sobre o enquadramento de leos fixos, leos essenciais e
Resoluo 29 06/12/2007 Atrelada MP no 2.186-16
extratos no mbito da MP
Estabelece a forma de comprovao de observncia da MP, para
Resoluo 34 12/02/2009 Atrelada MP no 2.186-16
fins de concesso de patente de inveno pelo INPI
Deliberao 246 27/08/2009 Credencia o CNPq a autorizar outras instituies a realizar certas atividades O CNPq no pode autorizar o acesso ao CTA
Decreto 6.915 29/07/2009 Regulamentao da MP Atrelada MP no 2.186-16
Amplia o credenciamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento
O CNPq continua sem poder autorizar o
Deliberao 268 09/12/2010 Cientfico e Tecnolgico para autorizar outras instituies a realizar as
acesso ao CTA
atividades que especifica e d outras providncias
Regulariza atividades de acesso ao patrimnio gentico e/ou ao
conhecimento tradicional associado e sua explorao econmica
Resoluo 35 27/04/2011 Atrelada MP no 2.186-16
realizadas em desacordo com a Medida Provisria no 2.186-16,
de 23 de agosto de 2001, e demais normas pertinentes
Credencia o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, para No tem competncia para autorizar o
Deliberao 279 20/09/2011
autorizar outras instituies a realizar as atividades que especifica. acesso ao patrimnio gentico
Estabelece procedimentos para as solicitaes de autorizao de
acesso e remessa de amostras de componentes do patrimnio
Resoluo 37 18/10/2011 Atrelada MP no 2.186-16
gentico e/ou conhecimento tradicional associado, incluindo as
processadas como Regularizao, nos termos de Resoluo no 35
A apreciao pelo Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico de
solicitao de autorizao de remessa de amostra de componente
Resoluo 38 22/11/2011 do patrimnio gentico, mantido em condio ex situ, depender Atrelada MP no 2.186-16
do prvio cumprimento das exigncias constantes no Artigo 19 e,
quando couber, do Artigo 27, da Medida Provisria no 2.186-16
Resoluo 40 27/02/2013 Dispe sobre a repartio de benefcios nas hipteses que especifica Atrelada MP no 2.186-16
Fonte: MMA, ao longo dos meses de junho e julho de 2010.
Elaborao dos autores.

154
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

Observa-se que muitas resolues referem-se ao desenvolvimento de pesquisa cientfica sem


potencial de uso econmico. Entretanto, no trivial estabelecer que uma pesquisa cientfica est
livre de apresentar potencial de uso econmico, em especial porque as atividades em campo
podem se mostrar promissoras a posteriori. Em muitos casos, a dificuldade do contrato est
na inabilidade de identificar o proprietrio da terra ou mesmo a origem geogrfica do recurso
gentico. Em outros, a coleta de tais recursos foi realizada no passado, no havendo identifi-
cao precisa da origem geogrfica do recurso gentico.
Tais dificuldades levantam dvidas sobre a lgica operacional da legislao existente.
Desse modo, a legislao brasileira estaria alcanando o resultado oposto ao desejado, punindo
pesquisadores nacionais sem impedir o contrabando por estrangeiros. Para alguns especialistas,
a atual legislao acaba funcionando como um incentivo para empresas burlarem as regras
burocrticas, incorrendo na biopirataria.
A incorporao da CDB no pas tambm teve impacto no patenteamento brasileiro.
No que se relaciona ao acesso amostra de componentes do Patrimnio Gentico Natural,
determinado pelo Artigo 31 da MP no 2.186-16,
o INPI, a partir da Resoluo no 23, de 10/11/2006 do CGEN, lanou a Resoluo no 134/2006,
com vigor a partir de 2/01/2007 (INPI, 2006), que institui em seu Artigo 2o que o requerente
dever declarar em campo especfico do formulrio de depsito de pedido de patente ou do
formulrio PCT entrada na fase nacional, se o objeto do pedido de patente foi obtido, ou
no, em decorrncia de um acesso a amostra de componente do patrimnio gentico nacional,
realizado a partir de 30/6/2000. Em caso afirmativo, dever ser informado o nmero e a data da
autorizao, bem como a origem do material gentico e do conhecimento tradicional, quando
for o caso (INPI, 2007).
Essa medida gerou diversas disputas entre a tentativa de preservar a biodiversidade
brasileira e sua utilizao para pesquisa, por um lado, e o patenteamento no pas, por outro.
Os procedimentos para obteno da autorizao de acesso foram considerados complicados,
dificultados pelo fato de o contrato de repartio de benefcios ter de ser assinado antes do aces-
so, em caso de potencial uso comercial. Como resultado, poucas autorizaes de acesso foram
concedidas, e diversos pedidos de patentes encontram-se estacionados no Instituto Nacional de
Propriedade Industrial (INPI), dada a incerteza jurdica envolvida em todo o processo. No por
acaso, notou-se uma crescente participao do Judicirio nas decises relativas a patenteamento
em biotecnologias e/ou acesso a patrimnio gentico local (Brasil, 2013).
Ajustes a esse procedimento foram necessrios. Diversas instituies foram impossibilitadas
de encaminhar seus depsitos de patentes de atividades iniciadas sem uma autorizao adequada.
Em resposta, foram publicadas as Resolues nos 34 do CGEN e 207 do INPI esta ltima
atualizada na forma da Resoluo no 69/2013, sem mudana de contedo. Possibilitou-se por
meio de tais normas que a informao acerca do acesso ou no a amostra de componente do
patrimnio gentico nacional, na forma do Artigo 31 da MP da no 2.186-16, fosse apresentada
ao INPI at o exame do pedido de patente. Tal disposio propiciou aos requerentes de tais
patentes mais tempo para regularizar a autorizao a ser obtida junto ao CGEN.

155
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Foi ainda criada em 2011, pelo MMA, uma norma com o intuito de aprimorar o processo
de obteno da referida autorizao junto ao CGEN. Tal regulamento permitiu a este rgo
conceder a autorizao mesmo em casos nos quais o acesso ao componente do patrimnio
gentico nacional obtido pelo titular do invento antes do requerimento da permisso legal.
At ento, a legislao anterior exigia que a autorizao fosse requerida ao CGEN antes do
acesso, o que impossibilitava a regularizao de casos de acessos realizados sem autorizao
antecipada (Agncia FAPESP, 2011).
Em proposta apresentada pelo governo brasileiro, os contratos com provedores de recursos
genticos podem ser eliminados. A proposta especifica que, quando os usurios de recursos
genticos esto baseados no Brasil, haver obrigao de contribuir para um fundo pblico de
compartilhamento de benefcios com base em uma porcentagem fixa dos benefcios derivados
de vendas comerciais ou do licenciamento de patentes. Este fundo teria por objetivo financiar
aes voltadas conservao e ao uso sustentvel da biodiversidade. Contratos seriam mantidos
apenas quando os usurios dos recursos forem instituies estrangeiras, em que o benefcio
seria negociado com o CGEN e direcionado ao fundo pblico (Vlez, 2010).
O relatrio da XIX Reunio do Comit Nacional de Biotecnologia, GT composto por
membros do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), MMA,
INPI e CGEN, entre outros, apresentou uma proposta de MP para agilizar o procedimento do
acesso, especialmente no que diz respeito pesquisa de acadmicos e instituies brasileiras;
regularizar as questes de repartio de benefcios do conhecimento associado; e restringir o
acesso a instituies de pesquisa internacionais:
A MP prev o recolhimento de 1% sobre os ganhos econmicos resultantes da pesquisa que ir
para um fundo a ser criado, semelhana de outros j existentes. O procedimento est assim
desenhado: o pesquisador dever fazer um ato declaratrio ao CGEN quando for fazer o acesso
antes da pesquisa; quem no declarar estar fora da lei e o Ibama ir agir. S ser necessrio ter
contrato e processo no CGEN quando houver explorao econmica. A proposta est em an-
damento nos nveis estratgicos e tticos nos Ministrios e ser encaminhada para a Casa Civil,
quando todos tero acesso ao texto da MP (CNB, 2011).
Em junho de 2014, aps mais de dez anos de discusso (Escobar, 2014), foi encaminhado
ao Congresso Nacional um PL que regula a pesquisa por meio de uso e acesso de recursos
genticos na biodiversidade nacional. Este PL dispe acerca da proteo, do acesso ao conheci-
mento tradicional associado e a repartio de benefcios para a conservao e o uso sustentvel
da biodiversidade. O projeto modifica o modelo de marco regulatrio atual, considerado
confuso, engessado e burocrtico, cria regras para incentivar a pesquisa cientfica, simplifica os
procedimentos atuais, assegurando o acesso pesquisa de recursos genticos, alm de fomentar
o desenvolvimento da bioindstria no pas (Brasil, 2014).
Entre os pontos de maior relevncia do projeto, destacam-se os seguintes.
1) Criao de um cadastro que substitui a necessidade de autorizaes prvias para pes-
quisa, por meio do qual o pesquisador ser isento de pedir autorizaes individuais
para cada projeto de pesquisa (Escobar, 2014).

156
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

2) Repartio dos valores auferidos entre a Unio e as comunidades tradicionais envol-


vidas, por meio da coordenao do Fundo Nacional de Repartio de Benefcios, que
ser criado para este fim (Escobar, 2014).
3) Repartio de benefcios apenas sobre o valor do produto acabado e equivalente a 1%
da receita lquida do produto (Escobar, 2014) (Artigo 20 do PL).
4) Processos que esto em curso sero adequados para atender a nova lei.
5) Lei proposta no se aplica ao patrimnio gentico humano e s atividades de acesso
ao patrimnio gentico ou conhecimento tradicional associado para alimentao e
agropecuria (Artigo 4o do PL).

3 A ANUNCIA PRVIA DA ANVISA


Os pedidos de patentes farmacuticas passaram a ter sua anlise obrigatria pela Anvisa a
partir da MP no 2.006/1999, que criou a figura jurdica da anuncia prvia. A anuncia prvia
foi consolidada pela Lei no 10.196/2001, que alterou o Artigo 229 da Lei no 9.279/1996 a
LPI , incluindo a alnea c: A concesso de patentes para produtos e processos farmacuticos
depender da prvia anuncia da Anvisa (Basso, 2004).

3.1 A anuncia prvia at 2013


Ao adotar um sistema de duplo exame, a concesso de patentes na rea farmacutica
passou a seguir os seguintes passos: i) o INPI recebia o depsito e o examinava; ii) se con-
siderasse que o depsito no estava adequado aos critrios necessrios de patenteamento,
a patente era rejeitada; iii) se julgasse que a patente estava apta a ser concedida, o INPI
a encaminhava Anvisa, que realizava uma segunda avaliao; iv) a Anvisa analisava o
pedido e a deciso do INPI, podendo solicitar informaes adicionais aos depositantes;
v) a Anvisa realizava exame tcnico para verificar se o pedido atendia aos requisitos de
patenteabilidade, bem como analisava os aspectos prprios de sade pblica (acesso a
medicamentos e avaliao tcnica dos compostos); vi) aps tais avaliaes, a Anvisa podia
negar ou conceder a anuncia prvia patente, mas mesmo quando a concedia, podia
exigir que o depositante restringisse algumas das reivindicaes; e vii) a deciso da Anvisa
era repassada ao INPI, que podia conceder a patente somente se houvesse anuncia prvia
da Anvisa (Shadlen, 2011).
A anuncia prvia da forma descrita anteriormente, ou seja, com o reexame dos requisitos
de patenteabilidade realizados pelo INPI, gerava fortes tenses entre as instituies envolvidas
na concesso de patentes e nos demais atores interessados no tema. Desde sua adoo, diver-
sas autorizaes de patentes concedidas pelo INPI foram negadas pela Anvisa, com base no
s em aspectos de sade pblica, mas tambm no no atendimento dos requisitos tcnicos
de patenteabilidade. E, entre as patentes confirmadas, em muitas foram feitas restries dos
direitos que haviam sido concedidos pelo INPI.

157
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

No final dos anos 2000, o INPI questionou junto aos rgos competentes entre eles
a Advocacia-Geral da Unio (AGU) o papel da Anvisa no exame patentrio, por meio de
canais administrativos, judiciais e legislativos, ao considerar que caberia instituio parceira
lidar somente com questes relativas sade pblica, mas no aos critrios de patenteabilidade.
Segundo Shadlen (2011), por conta das divergncias de entendimento entre os dois rgos,
em diversos momentos, informaes adicionais sobre as patentes depositadas, solicitadas
pela Anvisa, no chegaram agncia, inibindo a continuidade da anlise. Ainda de acordo
com Shadlen (2011), nos casos em que a anuncia prvia era negada, verificou-se que tais
decises no tinham o seu procedimento de exame finalizado pelo INPI e permaneciam no
aguardo de uma posio dos rgos superiores competentes sobre a competncia da Anvisa
nesta anlise.6

3.2 O debate jurdico


A posio acerca da legitimidade da Anvisa na realizao da anuncia prvia no um consenso.
De acordo com Barbosa (2009), o exame da Anvisa prescrito por lei. O autor enfatiza
que todos os interessados tm o poder de manifestar-se perante um procedimento de patentes;
mas a Anvisa, no tocante aos pedidos de patentes das reas de sua competncia, tem o dever
legal de faz-lo. E o INPI tem o dever legal de ouvir todos interessados, inclusive a Anvisa,
para decidir sobre tais pedidos.
Ainda segundo Barbosa (2009), no h inconstitucionalidade na existncia da anuncia
prvia, dado que nada aponta o INPI como nica instituio legtima para analisar reivindica-
es patentrias. Para Carvalho (2005), os membros da OMC podem atribuir a responsabili-
dade de realizar o exame das invenes a diferentes agncias. A Conveno de Paris indicaria
a necessidade de um escritrio oficial para comunicar o patenteamento ao pblico, mas no
para examin-las.
Barbosa (2009) relembra ainda que, historicamente, sempre se assegurou no Brasil um
regime especial de exame para patentes farmacuticas, em sintonia com a Constituio. Desde
1882, as instituies antecessoras da Anvisa podiam ser chamadas para examinar patentes,
portanto a prudncia de se examinar duplamente o contedo de invenes farmacuticas no
reflete, nem agora nem no passado, inconstitucionalidade. Desse modo, repete-se na atualidade
o padro legal que historicamente prevaleceu no sistema brasileiro, pelo exame duplicado de
pedidos de patentes de processos e produtos farmacuticos.
As posies em sentido contrrio, que discordam acerca da competncia da Anvisa para
realizar o exame tcnico dos requisitos de patenteabilidade, tambm no so menos mani-
festas. Para tal corrente, defendida, por exemplo, pela Confederao Nacional das Indstrias
(CNI),7 no existe dispositivo legal que legitime expressamente a competncia da Anvisa para
realizar exame tcnico de patente, tampouco existe norma que estabelea um exame tcnico

6. Se a patente fosse negada pelo INPI, no poderia ser concedida em momento posterior.
7. Para mais informaes, ver Manifestao da CNI (CNI, 2012).

158
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

coordenado pelos dois rgos. Para esta corrente, somente o INPI tem competncia legal para
efetuar o exame tcnico de patenteabilidade, estando a Anvisa legitimada somente para analisar
questes relacionadas sade pblica, devendo restringir a sua anuncia prvia a tal escopo.

3.3 As disputas judiciais e administrativas


Com posicionamentos divergentes e apoio dividido por parte dos juristas, uma longa disputa
envolvendo o INPI e a Anvisa foi travada nas esferas administrativa e judicial. Na rea admi-
nistrativa, iniciou-se um procedimento perante a AGU, impulsionado pelo INPI, em que foi
proferido o Parecer no 210/PGF/AE/2009, o qual determinava que tanto a Anvisa quanto o INPI
deveriam atuar nos processos de acordo com suas atribuies, mas no definia quais seriam estas.
Para eximir tais dvidas, ainda em 2009, um parecer da Procuradoria-Geral Federal limitou a
atuao da Anvisa na concesso de patentes de medicamentos. O documento estabeleceu que o
INPI deveria analisar sozinho os requisitos tcnicos de patenteabilidade dos pedidos; Anvisa
caberia somente opinar sobre fatores relacionados segurana e eficcia dos medicamentos.
A Anvisa manejou pedido de reconsiderao perante a AGU, contando com o apoio do
Ministrio da Sade (MS), alm de outros segmentos da sociedade. Apesar dos argumentos trazidos
pela agncia, a AGU confirmou sua deciso anterior, por meio do Parecer no 337/PGF/EA/2010.
Contra este novo parecer da AGU foi impetrada ao civil pblica (46656-49.2011.4.01.3400)
pelo Ministrio Pblico Federal, visando ao mrito: i) a declarao de nulidade do Parecer
no 210/2009; ii) o reconhecimento da atribuio legal conferida pelo Artigo 229-C da
LPI Anvisa, para a anlise dos requisitos de patenteabilidade de pedidos de inveno em
processos de concesso de patentes para produtos e processos farmacuticos, em trmite
no INPI; e iii) a declarao da autoaplicao do disposto no referido Artigo 229-C, afastando
qualquer entendimento em sentido contrrio. Havia ainda pedido liminar para suspender o
parecer da AGU, negado pelo juzo da 7a Vara Federal. Contra esta deciso foi interposto agravo
de instrumento pendente de deciso pela 6a Turma do Tribunal Regional Federal da 1a Regio
(Brasil, 2013).
Na esfera judicial, encontram-se tanto decises favorveis quanto contra a competncia
da Anvisa para proceder exame tcnico para a verificao dos requisitos de patenteabilidade,
quando do exame para a anuncia prvia. No obstante, as decises mais recentes se posicionam
contra tal competncia da Anvisa.8
Em agosto de 2011, pela Portaria Interministerial no 1.956, foi criado um Grupo
de Trabalho Interministerial (GTI), com o objetivo de sugerir critrios, procedimentos e
obrigaes para aperfeioar a articulao entre a Anvisa e o INPI. O resultado deste esforo
culminou na Portaria Interministerial no 1.065, de 24 de maio de 2012, e no relatrio final

8. Para mais informaes no sentido favorvel, ver: AO 2004.51.01.517054-0, 35a Vara Federal do Rio de Janeiro, DJ 10.12.2007; AO 2004.51.01.530033-2,
39a Vara Federal do Rio de Janeiro, DJ 04.07.2007; Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, 5a Cmara de Direito Privado, AI 453.213-4/801,
DJ 12.06.2006; Tribunal Regional Federal da 2a Regio, 1a Turma Especializada, AMS 200451015138541, DJ 31.07.2008. Em sentido contrrio,
ver: Tribunal Regional Federal da 2a Regio, 1a Turma Especializada, EIAC 2004.51.01.517054-0, DJ 24.05.2013; Tribunal Regional Federal da
2a Regio, 1a Turma Especializada AI 2012.02.01.008196, DJ 07.01.2013; Tribunal Regional Federal da 2 a Regio, 2a Turma Especializada AC
2004.51.01.517054-0, DJ 07.05.2010. Decises obtidas em Barbosa e Barbosa (no prelo).

159
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

produzido pelo GTI, em que se props um novo fluxo de processamento dos pedidos, pelo
qual a participao da Anvisa deve ocorrer necessariamente por meio de uma anlise prvia
realizada pelo INPI.
Entre as concluses do grupo:9
A reviso do processo de anlise de pedidos de patentes de produtos e processos farmacuticos reforou
a necessidade de contemplar a participao da Anvisa na anuncia prvia, devendo haver uma interao
clara com o INPI nos procedimentos; e a participao da Anvisa deve ocorrer necessariamente atravs
de uma anlise prvia anlise realizada pelo INPI, considerando sua capacitao tcnico-cientfica
e com base em critrios pertinentes e relevantes anuncia prvia, com intuito de avaliar o impacto
do produto ou processo farmacutico luz da sade pblica.
No obstante, essa inverso no fluxo aumentar o nmero de pedidos que sero
encaminhados Anvisa, que precisar ser dotada de recursos humanos e tecnolgicos
necessrios para atender toda a demanda.

3.4 Os atores
Os atores brasileiros tambm se dividem em relao ao papel da anuncia prvia. A Anvisa
recebeu o apoio de grupos da sociedade civil ligados sade, como a Associao Brasileira
Interdisciplinar de AIDS (Abia) e a Rede Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP).
Parte da associao de produtores de medicamentos genricos tambm daria grande apoio
anuncia prvia, dado que seus membros seriam diretamente afetados pela extenso da
matria patentevel. Segundo Shadlen (2011), a indstria farmacutica nacional apoiou a
anuncia prvia quando esta foi anunciada (1999) e introduzida (2001), todavia este apoio
se reduziu ao longo dos anos. Atualmente, seus representantes parecem divididos na questo,
tornando-se menos dispostos a apoiar a Anvisa devido ao desenvolvimento de crescentes
capacitaes para as inovaes incrementais. Por sua vez, transnacionais farmacuticas que
atuam no Brasil apresentam fortes crticas anuncia prvia, dado que alm de patentearem
inovaes mais substanciais, atuam tambm no desenvolvimento e patenteamento de
inovaes incrementais.
Em suma, por trs da disputa estaria um conflito mais amplo entre a promoo de ino-
vaes incrementais pelo sistema de patentes, e a minimizao dos perodos de exclusividade
no mercado, com impactos diretos nos custos de medicamentos e polticas de sade pblica,
na difuso tecnolgica e na concorrncia de mercado.

3.5 As mudanas no procedimento de anuncia prvia


Em outubro de 2012, a Anvisa iniciou a Consulta Pblica no 66/2012, para colher contri-
buies da sociedade no tocante aos pedidos de patentes farmacuticas e relao entre a
Anvisa e o INPI, propondo a alterao da Resoluo no RDC 45/2008, que dispe sobre o
procedimento administrativo relativo prvia anuncia da Anvisa para a concesso de paten-

9. Para mais informaes, consultar: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/Rel_GTI.pdf>.

160
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

tes para produtos e processos farmacuticos. O novo texto proposto, aprovado por meio da
Resoluo RDC no 21/2013, atualiza o trmite dos pedidos de patentes e define que a Anvisa,
aps o recebimento dos arquivos do respectivo pedido encaminhado pelo INPI, examinar
apenas se os pedidos contrariam as normas ou os interesses nacionais de sade pblica. Neste
novo procedimento, a Anvisa rejeitar pedidos de patentes que: i) apresentem risco sade; e
ii) sejam de interesse para as polticas de assistncia do Sistema nico de Sade (SUS) e no
atendam aos requisitos de patenteabilidade.

4 PATENTES POLIMRFICAS E DE SEGUNDO USO


O Acordo TRIPS estabelece em seu Artigo 27 que qualquer inveno, de produto ou de
processo, em todos os setores tecnolgicos, ser patentevel, desde que seja nova, envolva um
passo inventivo e seja passvel de aplicao industrial. No entanto, deixa a critrio dos pases-
-membro a interpretao dos requisitos de patenteabilidade, abrindo, na prtica, espao para
discusso sobre o grau de atividade inventiva necessria para a concesso de uma patente.
No Brasil, um dos principais debates em relao promoo de inovaes incrementais
por meio do sistema de patentes est relacionado ao patenteamento ou no de segundos
(e posteriores) usos de produtos conhecidos e de novas formas polimrficas. Em ambos os
casos, o debate se situa em torno do evergreening prtica que visa extenso indefinida das
patentes sem que inovaes substanciais a justifiquem.

4.1 Polimorfos
Polimorfismo a caracterstica de uma substncia qumica se apresentar no estado slido sob
mais de uma forma ou estrutura cristalina, em decorrncia do prprio processo de cristalizao.
Cada forma cristalina distinta da substncia original (forma amorfa), e pode ou no apresentar
propriedades diferentes, que podem ser viveis para o uso teraputico. Entretanto, em muitos
casos, as molculas com diferentes formas cristalinas podem ter caractersticas fsico-qumicas
distintas (Barbosa, s.d.).
O tema do patenteamento de molculas polimrficas controverso e gera divergncias
entre entes dos setores pblico e privado. H quem entenda que as formas polimrficas carecem
de atividade inventiva e novidade e, portanto, no so patenteveis (Albuquerque, 2011).
Existem estudos que apontam que mais de 90% das patentes polimrficas depositadas no
Brasil no preenchem os requisitos de patenteabilidade (Soares, Correia e Lage, 2010), pois
no passariam de meras descobertas.
Em reunio plenria realizada em dezembro de 2008, o Grupo Interministrarial de
Propriedade Intelectual (Gipi) adotou, por consenso, posio expressa no sentido de que os
pedidos de patentes de medicamentos envolvendo inovaes incrementais, incluindo segundo
uso e polimorfos, no faziam parte das obrigaes legais de patenteabilidade, assim como no
atendiam aos objetivos da poltica brasileira de PI, devendo, dessa forma, ser rejeitados pelas
autoridades nacionais competentes.

161
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Em setembro de 2008, foi apresentado o PL no 3.995, propondo que patentes de segundo


uso e patentes polimrficas no fossem consideradas como invenes patenteveis, devendo
tais proibies ser includas no Artigo 10 da LPI. A justificativa de tal proposta foi o atendi-
mento dos interesses sociais e o desenvolvimento tecnolgico e econmico do Brasil (Soares,
Correia e Lage, 2010).
Em contrapartida, h especialistas favorveis patenteabilidade de polimorfos, assim
como aqueles que entendem que no se deve proibir patentes polimrficas por si s, mas que
se deve fazer um exame cuidadoso dos requisitos de patenteabilidade e, em se verificando o
preenchimento de todos os requisitos, ela deve ser concedida (Barbosa, s.d.; Plaza, 2012).

4.2 Segundo uso


O segundo uso refere-se a uma nova aplicao teraputica de um composto conhecido e que
possui uma finalidade teraputica. Para alguns especialistas, o segundo uso no respeita o critrio
de novidade, dado que no h modificaes substanciais no princpio ativo. Para outros,
tais compostos poderiam, respeitados os critrios legais e atendendo aos interesses sociais, ser
objeto de patente, pois a lei no veda o patenteamento (Barbosa, 2004). Para o autor, no atual
sistema legal, no existe vedao nenhuma a uma reivindicao de uso farmacutico, primeiro
ou undcimo, desde que provada saciedade e com toda ateno que merece a proteo vida
e a sade, a novidade e atividade inventiva do novo uso, em face ao estado da tcnica.
Economicamente, o debate em torno da concesso de patentes incrementais apresenta,
resumidamente, trs argumentos, que em alguns casos se complementam e, em outros,
contradizem-se.
1) A proteo a inovaes incrementais poderia ser benfica aos agentes brasileiros, dado
o atual estgio de desenvolvimento tecnolgico vigente no pas, com mais potencial
para gerao de tecnologias incrementais que radicais.
2) Patentes de invenes incrementais seriam em geral solicitadas pelos titulares das patentes
originais, em sua maioria, estrangeiros. Portanto, mesmo que residentes consigam
depositar algumas patentes de segundo uso, este espao seria fortemente dominado
por titulares estrangeiros, elevando o potencial de monopolizao de mercados por
no residentes. Pases tecnologicamente desenvolvidos, como os Estados Unidos e o
Japo, manifestam-se favoravelmente a este tipo de patenteamento.
3) Ainda, critica-se o potencial de elevao dos preos de medicamentos, como
consequncia da concesso de patentes incrementais, aumentando seus custos
para a populao e para o governo brasileiro.
Se a rejeio de patenteamento a inovaes incrementais for, de fato, um objetivo da
poltica brasileira, a mudana da legislao, incluindo a proibio de patentes de segundo
uso, pode ainda no ser a melhor opo. Quando os critrios estritos de novidade, atividade
inventiva e aplicao industrial so cumpridos, patentes de segundo uso, ou quaisquer outras,

162
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

devem necessariamente ser concedidas. Cabe definir-se, entretanto, na esfera tcnico-poltica,


o grau de atividade inventiva exigida no pas para a concesso de patentes. O estabelecimento
de critrios rgidos na anlise das patentes depositadas surge como a soluo menos confli-
tuosa, tornando-se necessria a adoo de procedimentos mais rigorosos no exame realizado
pelo INPI. E, antes disto, se de fato for objetivo governamental desencorajar a concesso de
patentes de segundo uso, necessrio que o INPI comprometa-se a cumprir tais determinaes,
incorporando-as em seus procedimentos de exame.
Segundo Shadlen (2011), Anvisa e INPI tambm divergem sobre essas questes. A diretriz
de exame de patente do INPI no probe o patenteamento de inovaes incrementais, dado que
estas no so vedadas pela LPI de 1996. Em muitos casos, o instituto verificava a existncia
de todos os requisitos em patentes com as caractersticas descritas anteriormente e estas eram
concedidas. A abordagem da Anvisa seria mais restritiva, creditando aos requisitos de paten-
teabilidade mais rigidez.
Tal viso da agncia acompanhada tambm pelo Gipi que, em reunio plenria reali-
zada em 1o de dezembro de 2008, adotou, por consenso, posio defendendo que os pedidos
de patentes de medicamentos envolvendo inovaes incrementais, incluindo segundo uso e
polimorfos, no faziam parte das obrigaes legais de patenteabilidade, assim como no aten-
diam aos objetivos da poltica brasileira sobre PI, devendo, dessa forma, ser rejeitados pelas
autoridades nacionais competentes (Albuquerque, 2011).

5 CONCLUSES
As polticas e instituies brasileiras de PI enfrentam diversos desafios para se adequar s
necessidades de desenvolvimento do pas. Certamente, as escolhas a serem feitas no se limitam
a padres mais ou menos protecionistas da PI, e no dependem somente de consideraes
tcnicas, mas tambm polticas. Entretanto, antes de se chegar a qualquer deciso no sentido
de modificao ou de manuteno da legislao nacional de PI, principalmente no que tange
s questes contraditrias abordadas neste captulo, essencial que sejam realizados estudos
mais aprofundados. Tais estudos devem ser, inclusive, interdisciplinares, com pesquisas de
dados relativos a diversas reas (econmica, jurdica, cientfica, poltica, social), possibilitando
uma avaliao global dos impactos de eventuais mudanas ou continuidades no sistema de
proteo de PI nacional. Eles se mostram essenciais para que se chegue a uma deciso bem
fundamentada e debatida, garantindo, assim, o atendimento dos requisitos constitucionais que
legitimam a proteo da PI, quais sejam, o interesse pblico e o desenvolvimento econmico
e tecnolgico do pas. Ademais, governo, empresas, academia e organizaes da sociedade
civil devem discutir de forma coordenada as possveis modificaes e adequaes da legislao
nacional de PI. essencial que a academia e a sociedade de uma forma geral aumentem a sua
presena e participao nas negociaes das diferentes questes que envolvem a PI no Brasil,
avaliando, junto com o governo e o setor empresarial, as suas implicaes para os diferentes
setores da sociedade brasileira.

163
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Em particular, necessria a realizao de mais audincias pblicas durante o trmite de leis


que envolvam mudanas na legislao nacional de PI. Verifica-se que muitas leis de vital interesse da
academia e da sociedade esto sendo analisadas sem a devida participao destes atores. Um exem-
plo notvel refere-se ao PL no 4.961/2005, que prope a ampliao do escopo de patenteabilidade
de seres vivos para que se permita o patenteamento de seres vivos naturais e materiais biolgicos
extrados ou isolados da natureza. A modificao desta disposio legal tem o potencial de afetar
de forma relevante os interesses da sociedade, bem como de gerar impactos significativos para o
desenvolvimento econmico e tecnolgico do pas. Por estas razes, imprescindvel a participao
da academia e da sociedade em geral nesta discusso, ao lado do governo e do setor empresarial,
para que o Legislativo tenha os subsdios necessrios para a votao de tal mudana legal. Ocorre
que, passados quase dez anos em tramitao no Congresso Nacional e contando com pareceres de
trs comisses legislativas, nenhuma audincia pblica foi realizada para a discusso do projeto.
No obstante a expressa solicitao da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC)
para ser ouvida sobre esta e outras propostas de crucial interesse para a sociedade, verifica-se pela
tramitao do projeto que tal solicitao no foi atendida. Como a proposta se encontra atual-
mente na Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC), esta lei
tem grandes chances de ser votada sem o devido debate e discusso.10
Em suma, qualquer que seja o modelo legal e institucional para proteo da PI escolhido,
ele deve ser amplamente discutido, da forma mais democrtica e transparente possvel,
refletindo as diversas necessidades e os interesses em jogo. Ademais, tambm certo que no
h um modelo nico ou pronto que possa ser adotado com base em experincias de pases
estrangeiros ou inclinaes ideolgicas. De fato, a complexidade e as profundas repercusses da
proteo da PI exigem sua adaptao ao contexto especfico do Brasil contemporneo, sendo
afinada s diversas dimenses e desafios de seu desenvolvimento.
Regras internacionais de PI por certo limitam a autonomia e as opes disponveis para
a reforma do sistema de proteo da PI brasileiro. Ainda assim, estas regras oferecem flexibili-
dades que podem e devem ser exploradas. Entre as muitas questes que a reforma das polticas
e instituies de PI no Brasil colocam, este captulo abordou trs das mais relevantes, quais
sejam, i) a implementao da CDB, suas inconsistncias com o TRIPS e suas implicaes para
o combate biopirataria e proteo de recursos genticos nacionais; ii) a anuncia prvia
da Anvisa, requerida para o patenteamento farmacutico no Brasil; e iii) o patenteamento
de segundo uso e polimorfos. As escolhas a serem tomadas com relao a estas questes no
so restringidas pelo TRIPS ou por outros acordos internacionais, dado que continua sendo
prerrogativa nacional a determinao dos critrios e das exigncias de patenteabilidade.
Os acordos de PI protegem globalmente a inovao tecnolgica, mas no uma parte
significativa das matrias-primas desta inovao, que, particularmente nos setores farmacutico
e de biotecnologia, se encontra nos recursos genticos. Ao faz-lo, propiciam a apropriao

10. Informaes obtidas em: <http://www.sbpcnet.org.br/site/artigos-e-manifestos/detalhe.php?p=2678> e <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/


fichadetramitacao?idProposicao=279651>.

164
Desafios Atuais da Proteo da Propriedade Industrial no Brasil

indbita destes recursos, e dos conhecimentos tradicionais a eles associados, por empresas
privadas estrangeiras, que garantem o monoplio de sua explorao comercial por meio das
regras globais de PI. O desafio para o Brasil, para alm das negociaes internacionais visando
obter emendas do Acordo TRIPS e um novo regime de proteo dos recursos genticos e
conhecimentos tradicionais, alcanar um equilbrio entre a proteo de seu patrimnio
biolgico e o incentivo e a viabilizao da pesquisa e do desenvolvimento a ele relacionado.
Tal tarefa particularmente importante porque o Brasil o pas que detm a maior diversidade
biolgica do planeta (Lewinsohn e Prado, 2006).
A anuncia prvia da Anvisa uma exigncia do sistema de patenteamento brasileiro que,
independentemente de como se julgue seus mritos, tem sido foco de disputas institucionais
entre o MS e o INPI e, por conseguinte, tem gerado ineficincia institucional. A anuncia
prvia da Anvisa exclui do patenteamento inovaes incrementais no setor farmacutico.
Por um lado, isto aumenta a concorrncia de genricos neste setor, reduzindo os preos de
produtos farmacuticos e beneficiando o acesso a medicamentos essenciais. Por outro lado, a
inovao incremental justamente a que as empresas nacionais se encontram capacitadas para
realizar, e sua falta de proteo prejudica estas empresas.
Por fim, a rejeio do patenteamento de segundo uso e de polimorfos revela dilema similar.
Por um lado, ele aumenta o padro de inventividade para a concesso das patentes, dificultando
a prtica do evergreening, favorecendo a concorrncia e o maior acesso s inovaes tecnolgicas e
aos produtos essenciais como medicamentos. Por outro lado, o patenteamento de segundo uso e
polimorfos tambm geralmente se refere inovao incremental, e a ausncia de proteo deste tipo
inovao prejudica as empresas nacionais incapacitadas de realizar inovaes radicais ainda que
a previso seja de que as patentes de segundo uso seriam dominadas por empresas transnacionais.
Ademais, patentes de segundo uso e polimorfos podem, em tese, cumprir requisitos de inventividade.
Tal dilema entre oferecer mais proteo de PI, incluindo inovaes incrementais, ou menos
proteo de PI, excluindo tais inovaes, no exclusivo do Brasil, sendo compartilhado com
diversos outros pases em desenvolvimento, como a ndia e a frica do Sul. As experincias
destes pases, embora no podendo ser automaticamente replicadas, podem ser teis para a
construo de um modelo distintamente brasileiro de proteo da PI.

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168
CAPTULO 8

FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA NO BRASIL: LIMITES DOS


MECANISMOS CONVENCIONAIS E ALTERNATIVAS A PARTIR DO
INVESTIMENTO ESTRANGEIRO E DO MERCADO DE CAPITAIS
Edison Benedito da Silva Filho1

1 INTRODUO
Investimentos em infraestrutura so fundamentais para o crescimento e a competitividade das
economias no mdio e longo prazo, consistindo na base material para a ampliao do bem-estar
das populaes. Alm disso, tambm oferecem a oportunidade de transformao da estrutura
produtiva da sociedade na direo de modelos mais flexveis, equilibrados e sustentveis.
Modelos estes que ganham relevncia num contexto de crescentes desafios relacionados
proviso de gua, alimentos, energia e outros servios bsicos para os estratos mais carentes
da populao mundial. Ainda, investimentos em tecnologias verdes e na infraestrutura de
baixo carbono emergem como algumas das principais solues para o esgotamento dos recursos
naturais e o agravamento do aquecimento global (World Bank, 2012; Irigoyen, 2013).
Um dos principais temas econmicos em discusso nos fruns recentes do Grupo dos
20 (G-20) a busca por fontes de financiamento consistentes para sustentar os projetos de
infraestrutura nos pases emergentes nas prximas dcadas (Callaghan e Thirlwell, 2012; G-20,
2013, p. 10-11; Brereton-Fukui, 2013). As necessidades de investimento destas economias
so crescentemente desafiadoras: o Banco Mundial estima que, para manuteno e expanso
de seu capital fixo, anualmente seriam necessrios gastos de cerca de US$ 406,7 bilhes na
sia Oriental e no Pacfico, US$ 284,4 bilhes na frica Subsaariana, US$ 81,2 bilhes na
Amrica Latina e no Caribe e US$ 78,5 bilhes no Oriente Mdio e norte da frica (World
Bank, 2012; Brereton-Fukui, 2013). Outras estimativas apontam um requerimento da ordem
de US$ 40 trilhes para atender s necessidades mundiais de infraestrutura em vinte anos
(Ottesen, 2011, p. 2-3).
Somente o governo brasileiro planeja investir quase R$ 800 bilhes no setor de infra-
estrutura do pas nos prximos quatro anos, sendo cerca de R$ 300 bilhes em transportes
e energia e R$ 500 bilhes em telecomunicaes e saneamento bsico (Leme, 2014).
Para aumentar o crescimento, o pas deveria ampliar a taxa de investimentos acima de 21%
do produto interno bruto (PIB), ou o equivalente a um aumento de 75% das necessidades
de financiamento do pas (que alcanaram R$ 144 bilhes em 2013). Se suprido por capitais

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

estrangeiros, este montante exigiria a duplicao do volume de investimento estrangeiro direto


(IED) recebido pelo pas, que foi de US$ 64 bilhes em 2013 (Ipeadata, [s.d.]). Caso seja
financiado internamente, mantidos os atuais indicadores fiscais, o programa de investimentos
do governo federal implicaria um aumento do deficit em transaes correntes superior a 6% do
PIB, o que configura um patamar insustentvel no mdio prazo dado seu impacto explosivo
sobre o endividamento pblico. Assim, na ausncia de um profundo ajustamento das contas
pblicas para a expanso da poupana domstica, o pas dever recorrer ao capital estrangeiro
como uma fonte essencial para o financiamento dos projetos de infraestrutura idealizados para
os prximos anos.
Cumpre notar, contudo, que a configurao de alternativas de financiamento uma
condio necessria, mas no suficiente, para se elevar a taxa de investimento a patamares
superiores a 21% do PIB. Faz-se necessrio tambm o aumento da demanda por investimentos
por parte do setor privado. Para tanto, o investimento pblico tambm desempenha um
papel decisivo, seja como provedor das condies bsicas de infraestrutura para a viabilizao
dos projetos de expanso das firmas, seja como catalisador dos investimentos privados por
meio de seus efeitos a montante e a jusante, proporcionando o efeito multiplicador (crowding
in) para estes gastos. No entanto, o incentivo ao incremento dos gastos de capital do setor
privado depende tambm, obviamente, das condies de estabilidade poltica, regulatria,
normativa e macroeconmica. necessrio, pois, maior esforo do governo brasileiro no
sentido de ampliar a transparncia das finanas pblicas do pas e reduzir o intervencionismo
excessivo na economia sobretudo no que tange ao controle dos preos administrados e s
mudanas de regras para concesses.
Este captulo foi dividido em cinco sees, sendo a primeira esta introduo.
A segunda seo estuda as fontes convencionais de financiamento dos projetos de infra-
estrutura no Brasil, apontando suas crescentes limitaes decorrentes do esgotamento da
capacidade financeira do Estado. Na terceira seo, discute-se a experincia internacional
de securitizao de ativos pblicos como instrumento de capitalizao dos projetos de
infraestrutura a partir de casos selecionados dos BRICS (bloco de pases formado por
Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul). A quarta seo sugere propostas para expandir
o mercado de dvida privada no pas, bem como outras possveis fontes de captao de
recursos para o setor de infraestrutura. A quinta seo apresenta as consideraes finais
sobre o estudo desenvolvido.

2 LIMITAES DAS FONTES CONVENCIONAIS DE FINANCIAMENTO DOS PROJETOS


DE INFRAESTRUTURA NO BRASIL

2.1 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)


A maior parte dos projetos de infraestrutura desenvolvidos recentemente no Brasil foi
financiada com recursos do BNDES, com taxas de juros significativamente mais baixas que
aquelas encontradas no mercado. Embora legtimo, este instrumento de apoio governamental

170
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

pode produzir efeitos indesejveis no mdio prazo para o desenvolvimento do mercado


de capitais no pas, em razo de uma srie de disfuncionalidades no atual modelo de
suporte pblico ao investimento.
Em primeiro lugar, ainda no se vislumbra uma poltica de transferncia gradual
dos canais de financiamento dessas operaes do setor pblico para o privado. Ao
contrrio: ao retomar o foco no financiamento de concesses e expanso dos servios
pblicos, renunciando ao papel de facilitador da criao de campees nacionais
por meio de operaes de fuso e aquisio, o BNDES tender a desempenhar um
papel ainda mais proeminente na alocao de recursos para projetos de infraestru-
tura do pas no futuro prximo. 2 No que ser seguido por instituies financeiras
multilaterais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco de
Desenvolvimento da Amrica Latina (CAF) e o Banco Mundial, 3 que gradualmente
migram dos emprstimos convencionais s entidades federadas do Brasil para operaes
estruturadas com participao mais ativa do setor privado (Costa e Gonzlez, 2013).
Em segundo lugar, as empresas ainda encontram maiores incentivos quando recorrem
ao BNDES em busca de crdito, uma vez que este agente financeiro capaz de concentrar
os riscos destas operaes a um custo financeiro reduzido, alm de fornecer aos tomadores
outros benefcios relevantes como carncia estendida e emprstimos-ponte. O prprio
BNDES, no entanto, encontra limitaes para captar recursos no mercado a fim de custear
estas operaes, tendo sido mesmo obrigado a recorrer a aportes do Tesouro Nacional nos
ltimos anos para manter sua poltica de expanso de crdito. Desse modo, na prtica,
o governo brasileiro continua a financiar seus projetos de infraestrutura por meio de
emisso de dvida pblica, cujos atributos de juros elevados e baixo risco lhe conferem
vantagens decisivas na competio com os ttulos privados pela captao de recursos
dos investidores nacionais e estrangeiros.
Em terceiro lugar, a adoo de requisitos ampliados para o capital regulatrio e de
limites mais estreitos alavancagem dos bancos privados, no bojo da implementao
das diretrizes do Acordo de Basileia III, implicar reduo na oferta de crdito s
empresas e encarecimento de seu custo financeiro nos prximos anos. Estes impactos
negativos incentivaro as empresas a manter sua dependncia em relao aos canais
pblicos de crdito para financiamento de operaes de mdio e longo prazo, na
ausncia de opes viveis no mercado de capitais nacional.
Em quarto lugar, embora o BNDES tenha expandido consideravelmente sua carteira de
debntures de infraestrutura e ttulos securitizados por meio de seu brao de investimentos,

2. Outro argumento para dificultar a sada do BNDES de tais financiamentos o hedge (proteo) natural que as concessionrias obtm contra
o governo. Se este decidir alterar as regras da concesso ou da parceria pblico-privada (PPP), o parceiro privado poder ameaar no saldar os
compromissos assumidos com o BNDES, gerando assim prejuzos de maior vulto ao prprio setor pblico. Uma vez que a percepo de risco poltico
aumentou bastante aps as ltimas intervenes do governo brasileiro no setor eltrico, a situao atual tal que, sem a garantia de financiamento
pblico, muitas licitaes no atrairiam interessados no setor privado.
3. Sobretudo por meio de seu brao para financiamento do setor privado, a International Finance Corporation (IFC).

171
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

a BNDES Participaes S.A. (BNDESPAR), a participao deste agente no volume total


de ativos do conglomerado ainda no supera a marca de 20%. A BNDESPAR encerrou
o ano de 2012 com uma carteira de ativos de aproximadamente R$ 90,0 bilhes, mas ela
est fortemente concentrada em aes (R$ 76,3 bilhes) (Folego, 2013b). Isto dificulta
a ampliao de investimentos em outras modalidades de ttulos, no apenas devido
necessidade da instituio ser obrigada a aguardar a valorizao de seu portflio para se
desfazer destes ativos com lucro, mas principalmente porque, uma vez que ela possui
participaes relevantes em vrias companhias, um volume substancial de vendas po-
deria afetar negativamente todo o mercado acionrio do pas (Peres e Romero, 2013).
Destarte, a atual capacidade do BNDES de fomentar o mercado de renda fixa do pas
por meio da BNDESPAR tambm se mostra bastante limitada.
Em 2013, o Tesouro Nacional aportou um total aproximado de R$ 11 bilhes
em um fundo de infraestrutura, vinculado Agncia Brasileira Gestora de Fundos
Garantidores e de Garantias (ABGF), entidade criada para lastrear os investimentos em
concesses federais e projetos de PPP dos entes federados no pas (Sciarretta e Cruz,
2013). A ABGF visa suprir a falta de um mercado de seguros suficientemente desenvol-
vido para recepcionar os contratos necessrios para obras de infraestrutura de grande
vulto e complexidade, com destaque para projetos de gerao de energia e de transporte
a exemplo do Trem de Alta Velocidade (TAV), projetado para conectar as maiores me-
trpoles do pas, So Paulo e Rio de Janeiro.4
Apesar disso, como o governo federal ainda ostenta deficit nominal em seu resulta-
do fiscal, teve de captar esses recursos no mercado financeiro a custos elevados a fim de
posteriormente repass-los ao setor privado com juros subsidiados por meio das insti-
tuies pblicas de fomento, assumindo a perda decorrente deste diferencial financeiro.
As limitaes deste padro de financiamento so patentes: o governo central tem sido
obrigado a capitalizar recorrentemente os principais bancos pblicos do pas engajados
na expanso do crdito infraestrutura (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica
Federal), alm de outras estatais do setor como a VALEC,5 por meio de emisses de dvida
pblica (Almeida, 2010; Pessoa, 2010; Brasil, 2013). O grfico 1 ilustra o crescimento
da dependncia do BNDES em relao aos aportes do Tesouro Nacional para financiar
sua expanso de crdito ao longo dos ltimos anos. Se at 2007 o Tesouro Nacional
ainda respondia por uma participao pequena na estrutura de capital da instituio, a
partir deste ano sua importncia cresceu at se tornar a principal fonte de recursos do
BNDES em 2010, posio que ocupa at hoje.

4. Para uma avaliao crtica da concepo financeira do projeto do TAV e seus impactos econmicos, ver Pompermayer e Paula (2014).
5. VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. uma empresa pblica vinculada ao Ministrio dos Transportes, que atua na manuteno e
expanso de malhas ferrovirias no Brasil.

172
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

GRFICO 1
Composio das fontes de recursos do BNDES (2006-2014)
(Em %)
100
8,0 6,0
90 15,6

80 37,4
46,1 49,7 52,5 52,8 53,2
70
60 67,0 66,0
52,6
50
40 39,6
29,7
28,5 27,2 26,8
30 27,7
6,3
7,0 3,6
20 8,0 4,3 3,6 3,3 4,0
9,0 16,3 7,2 12,0 4,3
7,0 9,8 7,3 7,8
10 9,1
10,0 12,0 9,1 11,6 8,6 8,4 9,7 8,6
0 5,7
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20141

Outras fontes Fundos institucionais2


Capital prprio Tesouro nacional
Captaes externas

Fonte: BNDES (2007; 2008; 2009; 2010; 2011; 2012; 2013; 2014).
Notas: 1 Dados atualizados at junho de 2014.
2
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo PIS-PASEP, composto pelo Programa de Integrao Social (PIS) e pelo Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP).

As limitaes do setor pblico para a proviso de financiamento de longo prazo no pas


tampouco podero ser superadas por uma expanso dos canais privados de crdito. Em que
pese a deciso poltica de constituir um fundo de R$ 11 bilhes para garantir o financiamento
de projetos de infraestrutura, o setor bancrio privado ainda permanece indisposto a participar
do esforo de captao proposto pelo governo brasileiro (Verssimo, 2013). A soluo acordada
recentemente com os maiores conglomerados bancrios do pas, que resultou na opo por
consrcios envolvendo o setor pblico e bancos privados para emisso de ttulos destinados a
financiar estes projetos, foi condicionada ao estabelecimento de amplas garantias por parte do
Estado, que tambm figura como principal fonte de recursos (Sciarretta e Cruz, 2013).
Desse modo, o governo federal no apenas incorre em prejuzos por conta dos repasses
subsidiados, mas tambm se v obrigado a assumir praticamente todos os riscos financeiros
dos projetos a fim de estimular a participao dos investidores privados.
Conjugam-se esses fatores tendncia atual de desenvolvimento lento ou moderado do
mercado de capitais brasileiro, num contexto de requerimentos crescentes de capital para
viabilizar os investimentos projetados em infraestrutura (sobretudo nas reas de petrleo e
gs, transportes e gerao de energia). Portanto, ainda que se verifique no pas o crescente
esgotamento do atual modelo de financiamento de longo prazo baseado no crdito
subsidiado do BNDES e em aportes do Tesouro nacional custeados pela emisso de dvida
pblica, no h perspectiva para os prximos anos de uma mudana substancial na depen-
dncia em relao ao setor pblico.

173
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

2.2 Mercado de capitais


Embora seja o mais importante da Amrica Latina, o mercado de capitais do Brasil ainda se
concentra em contratos de curto prazo, uma herana do passado inflacionrio do pas.
A maior parte dos ttulos se encontra de algum modo indexada taxa de juros de curto prazo,
tornando o custo de captao para empresas oneroso e sujeito a um excessivo grau de volati-
lidade.6 Estas caractersticas tornam o mercado de ttulos do pas pouco atrativo s empresas
como alternativa para o financiamento de seus projetos de mdio e longo prazo, comparati-
vamente opo dos emprstimos bancrios convencionais (sobretudo contratados junto aos
bancos pblicos federais).
Alm disso, a persistncia de taxas de juro de curto prazo, historicamente mais elevadas
que as de longo, e de um elevado grau de indexao dos contratos de dvida obstaculizam o
desenvolvimento do mercado secundrio de renda fixa, no qual efetivamente ocorre a livre
negociao dos ttulos privados. Igualmente, a incerteza dos investidores quanto possibilidade
de negociarem os contratos com fluidez e a preos razoveis no mercado secundrio acaba por
restringir seu interesse por estes papis, engendrando assim um crculo vicioso que dificulta o
aprofundamento do mercado de capitais no Brasil (Park, 2012).
TABELA 1
Indicadores selecionados da evoluo recente do mercado de capitais Brasil (2009-2013)
2009 2010 2011 2012 2013
Razo do volume de ttulos pblicos / privados n.d. 22,4 22,4 11,3 8,9
Instrumentos bancrios / ttulos privados (%) 67,0 66,4 61,7 56,8 53,2
Ttulos privados atrelados ao depsito interfinanceiro (DI) (%) n.d. 91,5 89,8 88,4 89,0
Prazo mdio das debntures emitidas (anos) 4,0 5,0 5,2 6,1 5,9
Debntures emitidas (R$ bilhes) 25,5 49,3 48,5 89,6 66,1
Participao das debntures no mercado de capitais (%) 24,9 21,7 43,1 50,3 43,7
Participao das debntures na dvida privada (%) 22,4 24,4 29,5 29,5 30,8
Participao das debntures na formao bruta de capital fixo
4,4 6,7 6,1 10,8 6,6
(FBCF) (%)
Fonte: Leme (2014, p. 8).
Obs.: 1. n.d.: dado no disponvel.

A partir do incio da dcada de 2000, o governo brasileiro implementou uma extensa


agenda de reformas para dinamizar o mercado de capitais do pas, tais como isenes fiscais,
criao de ttulos securitizveis para investimento nos setores de agricultura e infraestrutura7 e
a constituio de fundos garantidores de liquidez no mercado secundrio (Park, 2012, p. 14-15).
Por meio destas iniciativas, busca-se estimular os investidores (sobretudo institucionais, como

6. De acordo com dados da Associao Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais (ANBIMA), por exemplo, ao longo da ltima
dcada, a quase totalidade das debntures emitidas por empresas brasileiras tem sido indexada ao Depsito Interfinanceiro (DI), que apresenta
variao diria e segue de perto o movimento da taxa de juros de curto prazo do pas, conhecida como Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC).
Ver Torres Filho e Macahyba (2014, p. 27) e Leme (2014).
7. Notadamente, os ttulos do Fundo de Investimento em Participaes (FIP), nas modalidades de infraestrutura e agronegcio. Ver CVM (2003a; 2003b).

174
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

fundos de penso)8 a reduzirem sua exposio taxa de juros de curto prazo e ampliarem suas
aplicaes em ttulos privados de renda fixa, de modo a assegurar s empresas locais novos
canais de financiamento a custos atrativos.
O quadro 1 a seguir apresenta as principais medidas regulatrias adotadas ao longo da
ltima dcada pelo governo brasileiro para fomentar o desenvolvimento do mercado domstico
de capitais, bem como alguns dos impactos observados.
QUADRO 1
Principais mudanas introduzidas a partir de 2001 para acelerar o desenvolvimento do mercado de capitais Brasil
Regulao Componentes

Criao dos Fundos de Investimento em


Composio mnima de 50% do patrimnio do fundo deve ser aplicada em recebveis
Direitos Creditrios (FIDC) (Resoluo do
Avaliao de risco por agncia de classificao independente
Conselho Monetrio Nacional CMN no
Proteo contra inadimplncia do cedente
2.907/2001; Instruo da Comisso de Valores
Exigncia de registro de operaes em mercado de balco para fundos fechados
Mobilirios CVM no 356/2001)

Regulamentao de fundos fechados voltados aquisio de participao relevante no capital


Criao do FIP (Instruo CVM no 391/2003) de outras empresas
Exigncias de auditoria independente e registro de operaes na CVM

Dispensa de requisitos para registros de emisses


Consolidao de normas para ofertas pblicas
Regulamentao das atribuies e responsabilidades das instituies intermediadoras da emisso
de valores mobilirios (Instruo CVM
Exigncia de informaes da companhia emissora para fins de colocao de papis, registro e
no 400/2003)
resultado posterior da operao

Criao dos Certificados de Potencial Adicional


Antecipao de crditos municipais futuros gerados pela expanso da rea construda em
de Construo (CEPAC) (Instruo CVM
imveis para alm dos limites estabelecidos pelo plano diretor da cidade
no 401/2003)

Simplificao do processo de emisso de Regulamentao dos procedimentos simplificados para emisso de debntures padronizadas,
debntures (Instruo CVM no 404/2004) destinadas negociao no novo mercado da bolsa de valores ou mercados organizados de balco

Desburocratizao e harmonizao das Registro automtico de novos fundos de investimento


regras de funcionamento dos fundos de Exigncia de publicao de informaes sobre critrios de risco e desempenho, bem como
investimento (Instruo CVM no 409/2004) sobre a composio da carteira com atualizao mensal

Criao de conta-investimento isenta de


Contribuio Provisria sobre Movimentao Regime tributrio diferenciado para reduzir custos de transao financeira e ampliar a competio
Financeira (CPMF) e reduo de encargos no mercado bancrio
tributrios para fundos de investimento Incentivos fiscais para aplicaes de prazo alongado
(Leis nos 10.892/2004 e 11.033/2004)
(Continua)

8. Ver Likauskas (2013).

175
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

(Continuao)

Regulao Componentes

Estabelece parmetros para contratao e execuo de PPP por parte da Unio, dos estados e
Regulamentao dos contratos de PPP (Lei no
municpios
11.079/2004)
Cria o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP)

Simplificao de registro de investidores no Dispensa de requisitos para investidores no residentes no Brasil que sejam clientes de instituies
residentes (Instruo CVM no 419/2005) intermedirias registradas na CVM

Administrao da carteira de valores mobilirios


Estabelece procedimentos e responsabilidades do agente administrador dos recursos do FGP
do FGP (Instruo CVM no 426/2005)

Estabelece critrios para constituio e operao de fundos de investimento destinados a


Regulamentao dos Fundos de Investimento adquirir ttulos ou participaes em ativos do setor de infraestrutura no Brasil
em Participaes em Infraestrutura (FIP-IE) Exigncia de aplicao mnima de 90% do patrimnio do fundo em ativos do setor
(Instruo CVM no 460/2007) Exigncia de desconcentrao de cotas, limitando a participao de cada investidor do fundo a
20% de seu patrimnio e rendimentos

Especificao de aes para facilitao da oferta pblica de ttulos de companhias abertas, fundos
Autorregulao do mercado de capitais e
de investimento e companhias estrangeiras por meio de BDRs (Brazilian Depositary Receipts)
procedimento simplificado para registro de
Reduo de custos de transao por meio da autorregulao do mercado de capitais, mediante
ofertas pblicas de ttulos (Instruo CVM no
atribuio ANBIMA de competncias de fiscalizao antes exclusivas CVM
471/2008) e celebrao de convnio
Especificao de normas de conduta e penalidades para agentes privados responsveis pela
CVM-ANBIMA (20 de agosto de 2008)
colocao de ttulos no mercado

Facilitao de registro de operaes de esforo estrito envolvendo debntures, Certificados de


Regulamentao de emisso de notas em Depsito Bancrio (CDBs), notas comerciais, cotas de fundos fechados, Certificados de Recebveis
ofertas de esforo restrito (Instruo CVM no Imobilirios (CRIs) e Certificados de Recebveis do Agronegcio (CRAs)
476/2009) Fixao de limites mximos de procura por cinquenta investidores qualificados e de aquisio
de papis por vinte destes agentes

Normas de registro para emissores de valores Facilitao dos procedimentos de registro de companhias para emisso de ttulos no mercado
mobilirios (Instruo CVM no 480/2009) de capitais

Normas de participao e organizao de


Facilitao dos procedimentos para registro de procuraes, organizao de assembleias e
assembleias de acionistas (Instruo CVM no
pedidos de informaes em sociedades abertas
481/2009)

Retifica pontos obscuros ou controversos das Instrues CVM nos 400 e 476 para fins de autor-
Governana no procedimento simplificado
regulao no processo simplificado de colocao de ttulos no mercado de capitais
de emisso de valores mobilirios (Instruo
Exigncia de publicao de informaes detalhadas por parte das companhias sobre as emis-
CVM no 482/2010)
ses registradas, por meio de prospectos e suplementos

Harmonizao de demonstrativos financeiros Estabelece procedimentos para atualizao das regras de contabilizao e publicao de
com padro internacional (Instruo CVM no demonstrativos financeiros de companhias abertas, com base no novo padro contbil do
485/2010) International Accounting Standards Board (IASB)

(Continua)

176
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

(Continuao)
Regulao Componentes

Iseno tributria para investidores em


Isenta de cobrana de Imposto de Renda pessoas fsicas brasileiras e estrangeiras que adquirirem
debntures de infraestrutura (Lei no
debntures para financiamento de projetos de infraestrutura considerados prioritrios pelo
12.431/2011 converso da Medida
governo federal
Provisria no 517/2010)

Regulamentao das prticas de agncias


Estabelece critrios para atuao de agncias de classificao de risco de crdito no mercado
de classificao de risco (Instruo CVM no
de capitais
521/2012)

Regulamentao da entidade garantidora


Estabelece os parmetros de atuao da ABGF, entidade responsvel por garantir a solvncia
dos fundos destinados infraestrutura (Lei
de fundos de securities destinados ao financiamento de projetos de infraestrutura
no 12.712/2012 converso da Medida
Fixa os montantes de recursos da Unio nos fundos destinados infraestrutura
Provisria no 564/2012)

Fonte: CVM (2001; 2003a; 2003b; 2004; 2005a; 2005b; 2007; 2008a; 2008b; 2009a; 2009b; 2010a; 2010b; 2012); CMN (2001); Brasil
(2004a; 2004b; 2004c; 2011; 2012).

Os resultados obtidos imediatamente aps o anncio da criao dos novos fundos de


investimento em ativos securitizveis foram encorajadores, sobretudo para o mercado de ttulos
privados lastreados em recebveis de financiamentos imobilirios e automobilsticos (Rocha,
2004). Contudo, aps uma dcada de vigncia do novo marco regulatrio, o desenvolvimento
do mercado de capitais ainda se mostra incipiente no pas. Em termos de valores negociados, o
Brasil no conseguiu superar a marca de 0,5% do PIB, permanecendo num patamar bastante
inferior ao de outros pases emergentes (Torres Filho e Macahyba, 2012, p. 11).
Uma dificuldade essencial para a expanso do mercado de capitais no pas a insuficincia
de seu mercado secundrio, que assegura uma porta de sada aos investidores e, assim, amplia
a liquidez para as emisses primrias das firmas. Novamente, o pesado nvel de endivida-
mento pblico contribui indiretamente para inibir o desenvolvimento do mercado domstico
de capitais devido s caractersticas de elevada liquidez e rentabilidade dos ttulos emitidos
pelo governo federal, que acabam por produzir um efeito de deslocamento (crowding out)
dos demais ttulos no mercado secundrio. Isto porque os ttulos corporativos, incluindo
aqueles denominados em ativos de infraestrutura, tero de enfrentar a concorrncia com ttulos
pblicos que possuem maior liquidez e podem oferecer uma remunerao superior mesmo
no curto prazo. Estes fatores ajudam a explicar porque ainda no se logrou criar um mercado
secundrio relevante para os ttulos de infraestrutura no pas.

2.3 Fundos de penso


Tendo em vista esses desafios, os fundos de penso do setor pblico tambm representam
uma opo bvia para o esforo do governo brasileiro na busca por investidores no setor de
infraestrutura do pas. Nesse sentido, os institutos de previdncia dos estados e municpios, os
quais a partir de 2011, foram autorizados a diversificar sua carteira para incorporar ativos de
maior risco e rentabilidade, ostentam hoje um estoque de riqueza de cerca de R$ 180 bilhes

177
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

(Magro e Campos, 2013). A este montante se somam os fundos de penso das estatais, com
ativos superiores a R$ 425 bilhes (Brasil, 2013, p. 21), e o recm-institudo Fundo de
Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal (FUNPRESP), que tem expectativa
de alcanar um patrimnio de R$ 160 bilhes at 2030 (Spinelli, 2012).
Por sua vez, o volume total de ativos dos fundos fechados de previdncia privada excede
R$ 230 bilhes (Brasil, 2013, p. 19). Existem mais de R$ 350 bilhes aplicados em fundos
abertos de previdncia, os quais, no obstante estarem sujeitos a uma maior volatilidade dos
fluxos de captao e saques, tambm mostram interesse em investimentos de maturidade mais
longa, dada a tendncia de reduo das taxas de juros no pas e a decorrente necessidade de busca
por ativos mais rentveis (Folego, 2013a). Somados todos os fundos existentes hoje, chega-se,
portanto, a um valor de mais de R$ 1 trilho em recursos que poderiam ser canalizados para
financiar a expanso do setor de infraestrutura no pas nos prximos anos.
O amplo processo de privatizao empreendido pelo governo brasileiro a partir do incio
da dcada de 1990 permitiu que os fundos de penso das estatais assumissem o controle
de importante parcela do segmento de infraestrutura no pas. Dados da Superintendncia
Nacional de Previdncia Complementar (PREVIC) mostram que em junho de 2013 estas
instituies detinham um volume de ativos da ordem de R$ 82 bilhes em participaes
acionrias, concentradas, sobretudo, em grandes empresas do setor (Brasil, 2013, p. 8).
Os fundos chegaram inclusive a constituir uma sociedade comum para melhor coordenar suas
estratgias na gesto destas empresas, a Litel Participaes S.A.
No obstante, uma srie de fatores condiciona a necessidade dos fundos de penso brasi-
leiros de modificar sua estratgia de atuao, ora focada na reteno de participaes acionrias
relevantes em companhias do setor de infraestrutura. Em primeiro lugar, o fato de estes ativos
gerarem fluxos variveis de renda representa um componente mais acentuado de risco para
instituies de previdncia, uma vez que estas devem gerir seu patrimnio para fazer frente a
um fluxo futuro de pagamentos cuja trajetria, embora estvel, ser necessariamente crescente
no tempo. Em segundo lugar, o valor dos ativos dos fundos tambm estar sujeito volatili-
dade do mercado, de modo que uma desvalorizao pronunciada e persistente das aes no
mercado domstico implicar prejuzos para fundos excessivamente expostos a estes ativos,
uma vez que sero obrigados a converter parte deles em dinheiro para saldar suas obrigaes
peridicas com os beneficirios.
A manuteno de importante parcela do patrimnio dos fundos em aes tambm reduz
a liquidez de seus ativos, visto que eles no podero se desfazer de participaes acionrias
de grande porte por meio de operaes simples no mercado vista. Estas necessariamente
envolvero a negociao em bloco para outros investidores institucionais, de modo a reduzir
a incerteza e os impactos negativos da venda sobre os preos, preservando assim o valor do
patrimnio dos cotistas. Finalmente, existem muitas limitaes para a atuao ativista destes
fundos na gesto das empresas, oriundas de sua prpria capacidade institucional e das maiores
exigncias fiscalizatrias a que se acham submetidos por parte das instituies de superviso

178
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

financeira e previdenciria. O conhecimento de seus gestores sobre as especificidades dos


projetos e do marco regulatrio no setor de infraestrutura em geral reduzido; o foco de sua
atuao consiste, sobretudo, em atender aos parmetros de controle de impostos pela PREVIC
(Lopes, 2012, p. 97-98).

2.4 Parceria pblico-privadas (PPPs)


O incentivo maior participao do setor privado constitui hoje uma das principais estratgias
do governo brasileiro para destravar projetos em infraestrutura econmica e social, dadas as
limitaes fiscais dos entes federados e o esgotamento da capacidade financeira das instituies
pblicas de fomento. Contudo, as PPPs em desenvolvimento no pas ainda so em sua quase
totalidade dependentes dos canais de crdito pblico, sobretudo por meio do BNDES. Para
que os projetos de parceria com o setor privado possam ter acesso a outras linhas de financia-
mento, se faz necessrio que o marco regulatrio que rege estas concesses tambm favorea
sua integrao com o mercado domstico de capitais.
As mudanas recentes na legislao brasileira no sentido de facilitar a celebrao de
PPPs por parte das entidades subnacionais s produziro efeitos significativos em mdio
prazo. Contudo, antigas dificuldades ainda permanecem sem soluo. Por exemplo, no
est claro o papel do Tribunal de Contas da Unio (TCU) na regulao das PPPs, uma
vez que, embora consultivo, no raramente este rgo participa da gesto dos projetos,
estabelecendo exigncias que em princpio deveriam ser de competncia exclusiva do gestor
pblico (Ribeiro e Prado, 2007).
Outro obstculo importante a demora na aprovao de projetos em razo da necessidade
de atendimento a requisitos socioeconmicos e ambientais. Esta dificuldade de coordenao
governamental no se restringe s PPPs, mas tambm tem impactos significativos sobre a
viabilidade econmica destes projetos, alm de introduzir riscos de complexa mitigao por
parte do setor pblico. Finalmente, a responsabilizao objetiva do principal (gestor pblico)
por eventuais erros e ilicitudes cometidos pelo agente (setor privado), mesmo ainda na fase
de projeto, no apenas amplia as incertezas quanto sua execuo, mas tambm constitui
um desincentivo disseminao desta modalidade de licitao nos governos (Ribeiro e
Prado, 2007).
Alm disso, em que pese a evoluo recente do marco regulatrio para o favorecimento
do mercado de capitais brasileiro, este ainda no comporta um volume expressivo de operaes
com ativos pblicos. A relevncia deste mercado para o financiamento dos investimentos em
infraestrutura ser cada vez maior, considerando-se o crescente esgotamento da capacidade
de investimento do setor pblico. preciso avanar no sentido de remover as limitaes
dos estados e municpios para alienao de parte de seus ativos, a fim de capacit-los a
fazer frente ao volume de investimentos necessrio para viabilizar os projetos em parceria
com o setor privado.

179
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

2.5 Investimento estrangeiro


Nos ltimos anos, o fluxo de IED para o Brasil recuperou a trajetria de elevao anterior crise
internacional, saltando de cerca de US$ 26 bilhes em 2009 para US$ 48 bilhes em 2010,
nvel similar ao de 2008. Em 2011, o pas alcanou um novo patamar ao registrar a entrada de
US$ 67 bilhes, montante que se manteve praticamente inalterado em 2012 (US$ 65 bilhes)
e 2013 (US$ 64 bilhes) (Ipeadata, [s.d.]). Em termos de importncia para a atividade econ-
mica, o avano foi ainda mais significativo: o fluxo de IED saltou de 2,5% do PIB em 2008
para 5,0% em 2012. Durante todo este perodo, o Brasil permaneceu entre os cinco pases
que mais atraram investimentos estrangeiros no mundo (UNCTAD, [s.d.]). O grfico 2 a
seguir ilustra a evoluo do volume de IED recebido pelo Brasil na ltima dcada.
GRFICO 2
IED no Brasil, em volume financeiro e com finalidade greenfield9 (2003-2014)
(Em US$ bilhes)
70

60

50

40

30

20

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20141

IED total IED greenfield2

Fonte: Banco Central do Brasil (s.d.) e Financial Times (s.d.).


Notas: 1 Os valores para 2014 so estimativas.
2
Os valores de IED greenfield so calculados pelo Financial Times a partir de informaes prestadas pelas companhias e estimativas setoriais.10

Apesar de suas limitaes institucionais e do baixo nvel de crescimento econmico, h


expectativa de continuidade do ingresso de montantes elevados de capital externo no Brasil para

9. O chamado IED greenfield consiste no montante de investimento recebido pelo pas cuja destinao exclusivamente a criao ou expanso de capacidade
produtiva das companhias estrangeiras no territrio nacional. Esta rubrica no inclui, portanto, fluxos de capital destinados ao investimento em ativos diversos
(portflio) ou incremento de caixa das empresas. Embora o fluxo de IED total seja a varivel mais relevante do ponto de vista das contas externas, a principal
vantagem em se analisar o volume de investimento greenfield a possibilidade de se alcanar uma viso mais realista dos efeitos do IED sobre a economia
nacional, uma vez que so os investimentos em estoque de capital que produzem impactos significativos sobre as variveis reais como emprego e produo.
10. Cabe notar que, nas sries de dados apresentadas no grfico 2, o volume de IED greenfield por vezes superou o total de IED recebido pelo pas,
o que seria teoricamente impossvel uma vez que o IED total consiste na soma do montante de greenfield e de portflio. A razo desta discrepncia
a origem distinta dos dados para cada rubrica. Enquanto o IED total atualizado mensalmente pelo Banco Central do Brasil (BCB) a partir do
monitoramento dos fluxos de capital recebidos pelo pas, o IED greenfield s pode ser apurado a posteriori mediante informaes publicadas pelas
empresas quanto aos seus projetos realizados no pas. Os dados apresentados neste trabalho para esta modalidade de IED seguem a metodologia
desenvolvida pelo Financial Times, que informa estes dispndios pelo valor total de cada projeto na data em que ele teve incio, dada a impossibilidade
de apurar seu fluxo de caixa no tempo. Isto tambm explica em parte porque, para alguns anos, o IED greenfield superou o volume total de IED
recebido pelo Brasil: visto que o valor informado pelo Financial Times para aqueles anos considerou o valor total dos projetos (ainda que tivessem
um cronograma de desembolsos que se estendesse por mais anos), o valor do IED greenfield superestima a quantidade real de capital ingressante
no pas para alguns anos. Este efeito, contudo, tende a ser mitigado numa srie temporal mais longa.

180
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

a prxima dcada. Isto porque, alm da elevada taxa de juros do pas, que estimula a aquisio
de ttulos pblicos de curto prazo, h um intenso movimento de consolidao do setor de
infraestrutura e produo de commodities no bojo do crescimento acelerado do investimento
nestes setores recentemente. Diversas empresas tambm vislumbram oportunidades de aquisio
de ativos pblicos, na esteira dos programas de concesses retomados principalmente a partir
de 2011. Finalmente, o Brasil pode se beneficiar de trs fatores que concorrem atualmente
para a ampliao dos investimentos privados destinados ao setor de infraestrutura nos pases
emergentes, conforme descrito a seguir.
1) H um consenso nos fruns multilaterais quanto urgncia de se ampliarem os recursos
destinados infraestrutura em nvel global: estima-se que em 2050 a populao urbana
mundial aumentar em quase 3 bilhes, sendo que destes 95% sero habitantes de
pases em desenvolvimento; e o consumo per capita de bens e servios nestas regies
aumentar de forma ainda mais rpida (Ottesen, 2011, p. 2; UNDP, 2012). Assim,
no obstante a tendncia de desacelerao do crescimento populacional no mundo, as
cidades dos pases emergentes continuaro a crescer em ritmo acelerado, tornando cada
vez mais urgentes a expanso e o aperfeioamento tecnolgico de sua infraestrutura.
2) Observa-se uma mudana de postura por parte das instituies econmicas multila-
terais e dos formuladores de polticas pblicas acerca da melhor estratgia de alocao
da renda oriunda da explorao de recursos naturais, que constituem a principal base
econmica dos pases mais pobres. At recentemente, prevalecia o consenso de que
este excedente de riqueza deveria ser investido em ativos estrangeiros denominados
em moedas fortes, constituindo assim um colcho de liquidez para os momentos
de crises e fuga de capitais no curto prazo. Asseguraria, igualmente, a proteo de
seu valor no longo prazo quando as reservas de matria-prima do pas se exaurissem
ou perdessem viabilidade econmica. No entanto, hoje os especialistas reconhecem
a vantagem de investir estes recursos na infraestrutura do prprio pas de origem, de
modo a potencializar seu crescimento futuro e tambm permitir que a populao se
beneficie de maiores ganhos de bem-estar no presente (Collier et al., 2009; Halland
e Canuto, 2013, p. 3).
3) Finalmente, a expanso monetria das economias centrais no bojo das polticas de
enfrentamento da crise internacional produziu uma substancial elevao no estoque de
liquidez dos mercados financeiros, sobretudo concentrada em investidores institucionais.
Este elevado excedente de riqueza movendo-se em busca de aplicaes mais rentveis,
aliado renovada disposio para apoiar grandes investimentos por parte dos bancos
internacionais de desenvolvimento, tambm abre uma janela de oportunidades para
o financiamento de projetos de longo prazo nos pases emergentes (Ottesen, 2011;
World Bank, 2012; Brereton-Fukui, 2013; Verssimo, 2013).
Com isso, o Brasil ainda poderia se beneficiar da atual conjuntura para atrair capitais es-
trangeiros que suprissem uma parcela importante de suas necessidades de financiamento para a

181
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

expanso do investimento no pas. Contudo, estes fatores per se ainda no so suficientes para
assegurar a canalizao dos vastos recursos disponveis hoje nos mercados financeiros para o fi-
nanciamento dos projetos de infraestrutura no mundo em desenvolvimento. Diversos entraves
econmicos e institucionais, como volatilidade do crescimento, insegurana jurdica e riscos cam-
biais e polticos, impedem que este movimento ganhe fora (Ottesen, 2011; World Bank, 2012).
H tambm o receio de muitos pases quanto emisso de dvidas por meio de instru-
mentos financeiros estruturados, uma vez que estes desempenharam um papel preponderante
na disseminao dos prejuzos do setor financeiro americano para o restante do mundo em
2008 (Ocampo e Stiglitz, 2008; Mostowfi, 2011). Finalmente, no caso especfico do Brasil,
grande parte das dificuldades se relaciona s mudanas frequentes implementadas pelo governo
nos mecanismos de controle de capitais, tais como a majorao de alquotas de impostos e
a imposio de entraves burocrticos que limitam a liberdade das empresas de alocarem os
recursos captados no exterior.

3 A EXPERINCIA DE SECURITIZAO DE ATIVOS PBLICOS NOS BRICS PARA


FINANCIAMENTO DE PROJETOS DE INFRAESTRUTURA

3.1 Brasil
As estatais brasileiras vinculadas ao governo federal lideram as operaes de securitizao de
recebveis no pas. A Petrobras emitiu nos Estados Unidos, em 2000, ttulos lastreados em
ativos (asset-backed securities ABS) atrelados ao seu fluxo futuro de caixa no valor de
US$ 1,5 bilho e, posteriormente, mais 200 milhes de recebveis futuros de exportaes
de petrleo para o perodo 2001-2003 (Jobst, 2006). Em 2004, foi estruturado um FIDC que
possibilitou empresa Furnas Centrais Eltricas S.A. captar no mercado local o montante de
R$ 336,35 milhes.
A Petrobras tambm assinou em 2009 um contrato de financiamento de US$ 10 bilhes
com o China Development Bank Corporation, para amortizao em dez anos, baseado no
compromisso de exportao para a China de 150 mil barris de petrleo por dia no primeiro
ano e 200 mil barris no perodo subsequente (Oliveira, 2009). Embora a Petrobras considere
estes contratos independentes, o que descaracterizaria a operao como um exemplo de secu-
ritizao, inegvel que o acordo de exportao com aquele pas diminuiu sensivelmente o
risco assumido pelo banco, refletindo-se, por sua vez, em condies mais favorveis em termos
de custo do crdito para a empresa brasileira.

3.2 ndia
Em fevereiro de 2000, a Fora-Tarefa de Infraestrutura da Comisso de Planejamento da ndia
aprovou uma proposta para securitizar fluxos de recebimento pela venda de gasolina e diesel, a
fim de financiar projetos de infraestrutura no pas. O governo do estado de Bengala Ocidental,
no leste da ndia, securitizou receitas futuras de petrleo, diesel e gs liquefeito de petrleo
(LPG), levantando 15 bilhes de rpias aproximadamente US$ 322 milhes (Jobst, 2006).

182
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

Outras operaes envolvendo fluxos de recebimentos futuros foram realizadas recentemente


pelo municpio de Vishakhapatnam, do estado de Andhra Pradesh. A Vishakhapatnam Municipal
Corporation levantou fundos no mercado de ttulos local por meio da alienao de receitas de
diversas fontes, incluindo desde saneamento bsico e drenagem at tributos sobre publicidade
em reas pblicas e comercializao de produtos no seu territrio. Alm disso, a Damodar Valley
Corporation (DVC), empresa que atua na gerao e distribuio de energia eltrica, tambm
realizou uma srie de emisses por meio da securitizao de recebveis para financiar projetos de
novas plantas geradoras no pas. Outras empresas pblicas do setor, como a National Hydroelectric
Power Corporation (NHPC), pretendem seguir o mesmo caminho (Bloomberg, 2013).

3.3 China
A China lanou no final de 2013 um plano para fomentar investimentos em infraestrutura no
pas sem comprometer os esforos de reduo da concentrao de riscos no setor bancrio, por
meio do lanamento de ttulos ABS pelas firmas operadoras de servios pblicos no mercado.
Ao longo dos prximos anos, ser emitido um total de 300 a 400 bilhes de yuans (aproxi-
madamente US$ 49-66 bilhes) em ABS, cujo fluxo de pagamentos menos voltil que o de
projetos ligados construo civil e s exportaes. Estes dois setores concentravam grande
parte dos investimentos no pas, mas agora enfrentam um acmulo de crditos problemticos
na esteira da desacelerao econmica (Jianxin e Wildau, 2013).
Para uma noo do alcance dessa medida, o montante da emisso corresponde ao valor
total autorizado para o mecanismo de emprstimos de curto prazo (Lending Facility) do
Banco Central da China, criado nos moldes das iniciativas do Federal Reserve para fornecer
liquidez ao sistema interbancrio aps o agravamento da crise de 2008. Especula-se que o
China Development Bank, principal banco responsvel pelo financiamento de projetos de
infraestrutura no pas, seja responsvel pela maior parte das quotas da emisso, transferindo
assim aos investidores parte de seus ativos no setor e aumentando sua capacidade para novos
emprstimos. Neste sentido, em novembro de 2013, o China Development Bank vendeu
8,0 bilhes de yuans (US$ 1,3 bilho) em ttulos lastreados em emprstimos do banco para a
maior empresa operadora do sistema ferrovirio estatal (Reuters, 2013).

3.4 Rssia
Embora a securitizao de ativos pblicos seja ainda incipiente na Rssia, existem iniciativas
importantes em setores como habitao popular e petrleo e gs, capitaneadas por grandes
empresas estatais do pas.
A gigante estatal de energia, Gazprom, foi uma das precursoras do desenvolvimento do
mercado de ttulos do pas quando lanou em 2004 um total de US$ 1,25 bilho em papis
lastreados em exportaes futuras de gs para a Europa (IFLR, 2004). A partir desta iniciativa
da Gazprom, o governo russo deu incio a uma srie de reformas visando adaptar a regulao da
securitizao financeira no pas aos padres internacionais, de modo a viabilizar o desenvol-
vimento do mercado domstico de ttulos.

183
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

A Agncia para Financiamento Habitacional da Rssia (Agentstvo po Ipotechnomu


Zhylishnomu Kreditovaniyu), instituio vinculada ao governo federal, levantou desde 2007
um montante aproximado de US$ 2,7 bilhes no mercado de ttulos local, emitindo papis
lastreados em suas receitas com hipotecas (AHML, [s.d.]). Em dezembro de 2012, o banco
Obrazovanie, em parceria com o fundo de investimentos GFT Capital, realizou a primeira
operao de securitizao de crditos de habitao do pas em moeda local, mediante a emisso
de certificados de participao hipotecria no valor de 1,25 bilho de rublos (Prava e
Glazounov, 2012).

3.5 frica do Sul


Entre os membros dos BRICS, a frica do Sul aquele que possui a maior experincia no
campo da securitizao de ttulos pblicos e privados, em razo da histrica proximidade de
suas maiores empresas com o centro financeiro de Londres. Embora mais recente, a securiti-
zao de ativos pblicos constitui um segmento consolidado no pas em termos de construo
do arcabouo legal e regulatrio e de desenvolvimento do mercado.
A cidade de Johanesburgo emitiu ao longo da dcada de 2000 ttulos no valor aproxi-
mado de 3,9 bilhes de rands aproximadamente US$ 506,2 milhes no mercado local para
financiar projetos locais de infraestrutura (Platz, 2009, p. 8). Parte destes papis ga-
rantida pelo Banco Mundial, em um arranjo financeiro com lastro em recebimentos futuros
dos projetos. Desde 1997, a Infrastructure Finance Corporation (INCA), subsidiria estatal
responsvel pela colocao de papis de municpios sul-africanos lastreados em ativos pblicos
no mercado, emitiu um total de quase 5 bilhes de rands para financiar investimentos locais
em infraestrutura (op. cit., p. 18).

4 PROPOSTAS PARA DINAMIZAR O MERCADO BRASILEIRO DE CAPITAIS


E OUTRAS FONTES DE RECURSOS PARA O FINANCIAMENTO DOS
PROJETOS DE INFRAESTRUTURA DO PAS

4.1 Incentivo captao privada de recursos


O processo da securitizao dos recebveis do BNDES relativos s concesses de infraestrutura
hoje limitado principalmente por dois entraves: i) estes papis possuem remunerao abaixo
da encontrada no mercado (que usualmente acompanha a SELIC); e ii) o indexador baseado
na Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) no atrativo para os investidores, que necessitam
de indexadores baseados na inflao para mitigar seus riscos. Algumas possibilidades iniciais
poderiam ser exploradas a fim de ampliar o interesse do mercado por estes ttulos. O BNDES
poderia indexar parte de suas emisses ao ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA)11 ou ao Certificado de Depsito Interbancrio (CDI),12 de modo a permitir

11. Calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).


12. Taxa de remunerao do CDI, que consiste no principal ttulo negociado entre as instituies bancrias do Brasil para suprir suas necessidades
dirias de liquidez.

184
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

a securitizao posterior destes papis. Alm disso, deveria ser incentivada a busca por fontes
privadas de financiamento com base, por exemplo, nas debntures voltadas para infraestrutura
(Lei no 12.431/2011), de forma a reduzir a hoje elevada dependncia de recursos do BNDES
para o financiamento de projetos de infraestrutura no pas (que gira em torno de 70% do
valor total destes projetos).
No obstante essas dificuldades, o movimento recente por parte do governo federal no
sentido de incentivar o mercado domstico de capitais abre novas possibilidades de investimento
em ativos de renda fixa de longo prazo, reduzindo a dependncia dos investidores institucionais
em relao aos ttulos pblicos. Assim, as melhores perspectivas para a participao dos
fundos de penso como financiadores de projetos de infraestrutura no pas ainda residem nos
mercados de ttulos securitizados (Lopes, 2012; Correia, 2013).
Num exemplo recente, a ltima rodada de concesses de rodovias federais, promovida no
final de 2013, resultou em descontos mdios de 51% para o teto dos pedgios estabelecidos
originalmente pelo governo; na rodada anterior, a mdia destes descontos alcanara 43%
(Amora, 2014). Uma vez que, segundo estudos do Ipea,13 os preos mximos estabelecidos
pelo governo se encontravam em patamares similares mdia internacional para projetos
similares, infere-se que o custo de financiamento das empresas concessionrias reduziu-se a
ponto de viabilizar a captao de recursos no sistema financeiro privado. O governo federal
poderia estimular estas empresas a ampliarem a participao do mercado de capitais no
financiamento de seus projetos, ainda que resultando num maior preo mdio oferecido
nas concesses, posto que este valor ainda estaria bastante aqum dos limites mximos
estabelecidos pelos editais.

4.2 Securitizao de ativos pblicos


Por sua vez, a securitizao de ativos pblicos proporciona uma oportunidade ao Brasil para no
apenas liberar recursos necessrios aos seus projetos de infraestrutura econmica e social, mas
tambm aprimorar a prpria gesto pblica. A maior flexibilidade decorrente da terceirizao
dos ativos gerados pelo uso de bens e servios pblicos pode reduzir de forma significativa seu
custo de administrao para os governos, alm de garantir sua manuteno por meio da criao
de um fluxo de receitas e despesas independente do oramento central. No caso especfico
do setor de infraestrutura, a securitizao pode contribuir para alavancar substancialmente a
capacidade de investimento governamental, em especial por meio das PPPs.
Largamente utilizada nas economias centrais, a securitizao de ativos governamentais
ainda incipiente no mundo em desenvolvimento. Isto se d principalmente em razo de defi-
cincias regulatrias, do reduzido tamanho e sofisticao dos mercados de capitais e da prpria
ausncia de uma tradio de participao do setor privado no financiamento e na gesto de
bens pblicos. Estas dificuldades, contudo, poderiam ser superadas por meio de uma ao dos

13. Para uma comparao do valor dos pedgios cobrados nas rodovias privatizadas no Brasil com concesses similares em outros pases, ver Campos
Neto, Paula e Souza (2011).

185
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

governos no sentido de reduzir custos processuais, aprimorar o marco jurdico e incentivar a


participao de grandes investidores institucionais no mercado domstico de capitais, alm de
ampliar a oferta de ttulos lastreados em ativos pblicos no exterior.
Ao contrrio de outros pases em desenvolvimento, os BRICS tm a vantagem de
constituir economias de grande porte com pujantes mercados consumidores, elementos
que favorecem o desenvolvimento acelerado do mercado nacional de capitais. Graas a este
diferencial, os membros do bloco podem acessar os mercados financeiros externos tanto por
meio de grandes empresas exportadoras quanto de outras instituies com slida presena
no mercado interno, tais como bancos, empresas do setor imobilirio e outras produtoras
de bens de capital e de consumo.
O baixo prmio de risco soberano dos BRICS e a diversidade de ativos pontecialmente
securitizveis permitem aos investidores estrangeiros mitigar os riscos e assim ampliar sua
exposio aos ttulos destes pases. Por sua vez, estes fatores tambm beneficiam os mercados
de renda fixas locais, na medida em que ampliam a capacidade dos investidores domsticos
de repassarem seus ativos ao mercado externo, aumentando a liquidez e reduzindo os prmios
cobrados por estes ttulos.
No caso especfico do Brasil, existem hoje diversas oportunidades de aproveitamento dos
ativos de estados e municpios para fins de financiamento de obras de infraestrutura locais.
Os fluxos de pagamentos futuros de royalties ou exportaes por grandes empresas pblicas e
privadas, tais como Vale, Petrobras e Itaipu, poderiam ser convertidos em ttulos securitizados
para ampliar a capacidade de investimento das Unidades da Federao (UFs). Tambm pode-
riam ser utilizados para abater dvidas das UFs com a Unio, liberando assim uma parcela
substancial de seus oramentos para outros investimentos. Em todo caso, o governo federal
tem capacidade de estipular parmetros e limites para o emprego dos recursos levantados por
estados e municpios, garantindo assim seu direcionamento exclusivo para gastos de capital
dos entes federados.

4.3 Participao dos fundos de penso na aquisio de ativos pblicos securitizados


Outra possvel soluo para o financiamento da infraestrutura reside nos fundos de penso
nacionais, que tm interesse manifesto em investir em ativos de mais longo prazo atrelados
a ndices de inflao, que no seriam afetados pela trajetria da SELIC no curto prazo.
Entretanto, emergiria ento outra dificuldade: a ausncia de um mercado secundrio conso-
lidado para a negociao de ttulos de infraestrutura. Mesmo os investidores institucionais
que buscam ativos de longo prazo visando obter maior rentabilidade para sua carteira ainda
necessitam de liquidez para estes papis, uma vez que fazem frente a um volume crescente de
desembolsos no tempo. Igualmente, uma vez que possuem um grande estoque de aes em
seu portflio, a volatilidade na taxa de juros no curto prazo produz impactos sensveis sobre
seus balanos financeiros, restringindo assim sua capacidade de ampliar sua exposio no
mercado de renda fixa.

186
Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

Com isso, uma questo central para a construo de um novo modelo de financiamento
do investimento no pas que reduza sua dependncia do gasto pblico consiste na criao de
um mercado secundrio de ttulos corporativos e de infraestrutura. Embora fundamental para
fomentar este mercado, sobretudo por meio de garantias contratuais e emprstimos-ponte
s empresas durante a etapa inicial de operao dos projetos, o BNDES no deve operar
como um intermedirio na colocao dos ttulos no mercado, visto que seu patrimnio se
encontra excessivamente imobilizado por fora de seus ativos de renda varivel, consolidados
na BNDESPAR. Ainda, dado o gigantismo dos fundos de penso do setor pblico e seu
papel proeminente na infraestrutura do pas na forma de participaes acionrias nas maiores
empresas do setor, ser necessrio buscar novos meios para ampliar seus investimentos sem,
contudo, engessar ainda mais suas carteiras ou mesmo comprometer sua estrutura patrimonial.
A sada passa pela criao de novos ativos financeiros de maior liquidez lastreados em ativos
de infraestrutura, que possam ser livremente negociados pelos fundos de penso no mercado
de capitais. Em vez de intermedirio, o BNDES operaria como uma espcie de afianador,
atestando a viabilidade dos novos projetos e reduzindo a assimetria de informao no
mercado, de modo a diminuir os custos financeiros destes papis e viabilizar progressivamente
o desenvolvimento de um mercado secundrio de renda fixa para o setor.

4.4 Investimento estrangeiro e Banco dos BRICS


No obstante os efeitos da crise internacional e a volatilidade da taxa de crescimento do pas,
o Brasil tem recebido um fluxo robusto de investimentos estrangeiros ao longo dos ltimos
anos, que desempenham um papel relevante para o equilbrio das contas externas do pas.
Para alm deste papel, contudo, o pas poderia se beneficiar do IED tambm para promover
a expanso de sua infraestrutura nos prximos anos.
Como consequncia da poltica monetria expansionista nas economias centrais no
perodo ps-crise, existe hoje um vasto montante de recursos financeiros em busca de
rentabilidade ao redor do mundo, concentrado em fundos de hedge14 e penso e grandes
conglomerados bancrios (World Bank, 2012). Em que pese seu interesse em adquirir
ativos de infraestrutura no Brasil, os investidores estrangeiros necessitam de slidas garantias
institucionais e econmicas, por meio de operaes financeiras estruturadas, para faz-lo.
Os principais riscos envolvidos nestes contratos so a variao cambial (atrelada ao com-
ponente inflacionrio) e a insegurana jurdica, devido s frequentes mudanas nos marcos
regulatrios do setor. As instituies nacionais so insuficientes para fornecer garantias que
afastem estes riscos, sobretudo com respeito manuteno dos contratos, de modo que se
faz necessrio um novo arranjo que diminua os custos de transao que hoje impedem a
entrada de capital estrangeiro de mais longa maturao.

14. Fundos de hedge so instituies de investimento com estrutura organizacional e legal conducente a um estilo mais agressivo de gesto de
recursos, com liberdade de exposio a riscos variados e maior alavancagem que outros fundos mtuos. Normalmente, organizam-se na forma de
sociedades com responsabilidade limitada dos scios-investidores e operam em parasos fiscais, realizando transaes em diversas praas estrangeiras
(offshore) no intuito de reduzir custos de transao e evitar o escrutnio das autoridades reguladoras.

187
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

A despeito desses entraves institucionais, a securitizao de ativos cujos fluxos de receita


so denominados em moeda estrangeira abriria uma nova janela de oportunidades ao Brasil
na medida em que permitiria dirimir o risco cambial, potencializando assim a atrao de
capital estrangeiro para os projetos de infraestrutura no pas. No apenas o governo federal,
mas tambm os estados e municpios brasileiros dispem hoje de um volume importante de
receitas oriundas de royalties da explorao de commodities e de impostos sobre exportaes,
que so denominadas em moeda estrangeira. Em vez de internaliz-las integralmente no pas,
o governo poderia instituir um fundo especfico, a exemplo do fundo soberano, para concentrar
parte destes recebimentos no exterior por meio da aquisio de ativos internacionais de elevada
liquidez. Este fundo se destinaria ento a fornecer garantia financeira contra riscos cambiais
para os projetos de infraestrutura no pas, alm de alavancar a capacidade de captao de
recursos. Para tanto, seria gerido por um agente fiducirio (trustee) privado que fiscalizaria o
recebimento e a aplicao dos recursos e tambm seria responsvel por obter as notas de riscos
(rating) especficas das UFs junto s agncias internacionais de classificao de risco.
Desse modo, seriam asseguradas condies para a entrada de capital estrangeiro de
longo prazo no pas destinado a adquirir ativos pblicos securitizados lastreados nos flu-
xos de receitas futuras dos projetos, liberando assim recursos fiscais para outras aplicaes.
Contudo, um requisito para a viabilidade deste modelo a manuteno de um arcabouo
regulatrio estvel que reduza as incertezas quanto ao recebimento futuro de royalties e
receitas de impostos por parte dos entes federados. Alm disso, os critrios de cobrana de
royalties sobre a explorao de commodities teriam de privilegiar o recebimento em quantum
ex ante, ao invs de uma participao nos lucros ex post, como forma de dirimir o risco de
mercado. Por fim, poderia ser concebido um mecanismo que utilizasse parte das reservas
internacionais para proteger os fluxos de pagamentos aos investidores estrangeiros contra os
efeitos da volatilidade cambial. Longe de comprometer uma parcela excessiva dos recursos
do pas em moeda estrangeira, este mecanismo figuraria como uma espcie de seguro e
poderia, inclusive, superar seus custos para as reservas internacionais num curto espao de
tempo, uma vez que o incentivo proporcionado entrada de capital estrangeiro faria com
que elas se elevassem rapidamente.
Ainda, fundamental o aprimoramento do marco regulatrio do pas, sobretudo, para
viabilizar a concesso de ativos de infraestrutura econmica ao setor privado e estimular a
realizao de PPPs por parte dos entes federados que contemplem garantias crveis de proteo
ao capital estrangeiro, para as quais mecanismos de securitizao de ativos pblicos tambm
sero essenciais. No caso de empresas do setor de infraestrutura que tambm so grandes
exportadoras, cujo exemplo mais destacado a Petrobras, o acesso ao mercado internacional
de capitais pode ser facilitado por meio da securitizao de parte de sua produo futura, a
fim de viabilizar gastos correntes em expanso de capital.
A criao do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) por iniciativa dos BRICS, anunciada
durante a VI Cpula do grupo, em Fortaleza, em 15 de julho de 2014, tambm representa uma
nova oportunidade para o financiamento de investimentos de longo prazo no pas (Brasil, 2014).

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Financiamento da Infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais
e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do mercado de capitais

Apesar de o capital autorizado da instituio (US$ 100 bilhes) ainda ser pequeno diante das
necessidades do pas e das disponibilidades de outros canais como o BNDES e as instituies
multilaterais do sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU), a relevncia do NBD
para a economia brasileira dever aumentar nas prximas dcadas. Uma vez que ele operar
no apenas de forma convencional, mas tambm como catalisador de recursos estrangeiros por
meio de projetos que envolvero a participao de capital privado e de instituies de fomento
de outros pases, seu impacto positivo para o Brasil ser significativamente maior que o valor
de seus desembolsos diretos.

4.5 Repatriao de ativos alocados no exterior


Finalmente, um ltimo instrumento de atrao de capital internacional para o financiamento
de projetos de infraestrutura consiste na possibilidade de aplicar a renncia fiscal para incen-
tivar a internalizao de ativos de brasileiros aplicados em parasos fiscais, estimados em cerca
de US$ 520 bilhes (Henry, 2012, p. 25-30). Esta proposta vem sendo debatida no s nos
pases emergentes, mas tambm nas economias centrais, a exemplo dos Estados Unidos.15
Nesse caso, tambm se poderia conceber uma estratgia que conjugasse a entrada de capital
no pas com o desenvolvimento do mercado domstico de capitais, por meio da aquisio de
ativos lastreados nos fluxos futuros de receita dos projetos, os quais poderiam ser posteriormente
revendidos no mercado internacional de ttulos. O custo bvio desta poltica seria a renncia
fiscal correspondente ao volume de recursos entrante no pas, que dependeria da alquota
vigente de Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e, eventualmente, outros impostos
incidentes sobre ganhos de capital. Contudo, possvel inferir que os ganhos no mdio prazo
poderiam superar estas perdas, uma vez que o incremento da demanda por ttulos lastreados
em investimentos no setor de infraestrutura reduziria a necessidade de garantias e subsdios
implcitos nestes contratos por parte do governo federal.

5 CONSIDERAES FINAIS
O cenrio atual de incerteza quanto evoluo da poltica monetria nas economias centrais,
aliada escassez de linhas de crdito de longo prazo, traz novos desafios para o financiamento
da expanso e modernizao da infraestrutura das economias emergentes. No caso especfico do
Brasil, tendo em vista a urgente necessidade de recuperao da capacidade do Estado para investir
no setor, a securitizao de ativos pblicos deve assumir crescente importncia ao longo dos
prximos anos no debate para a promoo do desenvolvimento sustentado e do bem-estar social.
Este trabalho buscou, de incio, sintetizar e analisar os principais desafios e oportunidades
enfrentados para expandir o financiamento de investimentos no setor de infraestrutura no
Brasil e fomentar o mercado domstico de capitais. A partir desse diagnstico, props-se
solucionar parte destes entraves por meio do emprego de instrumentos de securitizao na

15. A American Society of Civil Engineers (ASCE) props em 2011 ao Congresso americano a criao de um Banco Nacional de Infraestrutura destinado
especificamente ao financiamento de projetos do setor (ASCE, 2011). Uma das possveis fontes de recursos sugeridas para a capitalizao desta
instituio seria a repatriao de recursos mantidos por americanos no exterior, por meio de incentivos fiscais direcionados.

189
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

gesto dos ativos pblicos sobretudo, no que tange infraestrutura econmica controlada
pelo governo federal.
A securitizao de ativos pblicos oferece vantagens para o financiamento de projetos
de infraestrutura e o fortalecimento do mercado de capitais no Brasil, como atestam diversos
exemplos recentes dos BRICS e de outros pases emergentes. Contudo, para viabilizar seu pleno
desenvolvimento, necessrio aprimorar o arcabouo institucional e financeiro que fornece
suporte aos projetos de infraestrutura hoje no pas. Se bem sucedidas estas formas, a securi-
tizao de ativos pblicos poder representar uma forma de no apenas viabilizar a expanso
das PPPs e aliviar a presso sobre as finanas do setor pblico, mas tambm de potencializar
a participao do investimento estrangeiro para o financiamento destes projetos, favorecendo
a expanso da poupana domstica e o desenvolvimento do mercado brasileiro de capitais.

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196
Parte III

POLTICAS SOCIAIS
CAPTULO 9

TRAJETRIA E DESAFIOS DA EDUCAO BSICA NO BRASIL


Lus Felipe Batista de Oliveira1
Divonzir Arthur Gusso2

1 INTRODUO
Historicamente, oportunidades escolares e demandas por polticas pblicas educacionais
so itens incipientes no Brasil. As geraes mais antigas tiveram pouca experincia escolar e,
portanto, se veem limitadas ao avaliar o que ocorre, em relao a isso, com seus filhos e netos.
Tampouco a sociedade exercita demandas apropriadamente informadas e estruturadas por
polticas que ultrapassem a necessidade de expanso da proviso pblica seja por oferta direta
de servios, seja por meio de subsdios ao acesso oferta privada.
A maior parte das leis, regulamentos, configuraes e mecanismos de gesto tem sido
formulada por agentes do prprio sistema educativo: corporaes profissionais, organizaes
acadmicas, entidades polticas formadas por educadores ou pelos prprios gestores pblicos,
como o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) e a Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (Undime). S mais recentemente, e em casos limitados,
vm se firmando novos tipos de atores, destacadamente organizaes no governamentais e
fundaes privadas, alm da mobilizao de familiares e de comunidades, por vezes at esti-
muladas pelos prprios governos. Por isso, se diz que, mesmo as reivindicaes e presses mais
robustas, tendem a provocar baixa mobilizao dos atores polticos no Legislativo e no Executivo.
Claro que a educao brasileira no deixa de ser discutida no cotidiano da populao.
Afinal, boa parte da sociedade cursou ou cursar alguma etapa de ensino, o que incute nas pessoas
a noo de que sabem quais seriam os maiores problemas do sistema de ensino e, por vezes, as
levam a aderir a modelos simplistas de soluo e aperfeioamento do modelo que os seus filhos
e netos tero pela frente. Logicamente, esse contato muito maior do que, por exemplo, o que
se vivencia em termos da questo fiscal do Estado, da poltica monetria ou da previdncia do
pas, mesmo que todas elas possuam efeitos diretos ou indiretos, em prazos maiores ou menores,
na vida da populao, ou que encontrem grande espao nos jornais e na poltica.
Essas vivncias, contudo, nem sempre se concretizam em uma viso ampla e articulada
sobre as configuraes, os nveis de desempenho e os resultados efetivos do sistema de ensino
como um todo. A razo disso que, para entender os desafios que a educao tem a enfrentar,

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.


2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

necessrio observar como sua evoluo se deu em diferentes segmentos e provocada por
quais fatores determinantes, em termos de recortes sociodemogrficos e regionais ao longo
dos anos, o que por vezes bem distinto das percepes decorrentes das experincias individuais
especficas. Ou seja, faz-se necessrio olhar para os componentes sociais, regionais e de
funcionamento do sistema.
Ainda em um contexto de multiplicidade, deve-se atentar no apenas para questes
de acesso e permanncia, como tambm de resultados, que, por sua vez, no esgotam as formas de
se contemplar e se definir o aprendizado das crianas e jovens. Quando se escolhe um indicador
de proficincia para denotar o nvel de aprendizado em determinado recorte, opta-se por uma
observao das capacidades que uma pessoa tem de se comunicar e entender linguagens que
so e sero fundamentais para diferentes e mltiplas situaes, prximas ou no da formalidade
acadmica. Assim, pode-se dizer que a proficincia de uma criana em matemtica ou portugus,
ainda que sinttica como medida de aprendizado, resume as possibilidades que ela tem de
atingir outros conhecimentos. Este o outro lado da mesma moeda; na falsa dicotomia entre
aprendizado e conhecimento, de fato, a complementaridade o que prevalece.
O propsito deste captulo demonstrar sucintamente o atual estgio da educao
brasileira quanto aos seus principais indicadores e desafios, e elencar algumas propostas para
os formuladores de poltica pblica dos prximos anos. Em termos de recursos, dados do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) mostram que
o investimento pblico em educao representa mais de 6% do PIB.3 Esses valores tm se
superado e, de 2000 a 2012, tambm se tornaram mais equitativos. Em termos de gasto por
aluno, os valores eram onze vezes maiores para os alunos da educao superior em relao
aos da educao bsica. Atualmente, essa relao apenas 3,7 vezes maior (Brasil, 2014a).
Isso retrata uma dimenso do que se discute ao longo do texto: a necessidade de incluir todos
os segmentos da sociedade foi um trao das mudanas educacionais nas ltimas duas dcadas
no pas. Porm, ainda resta o enorme desafio e a obrigao poltica de se buscar essa incluso
com qualidade.
Nesse sentido, comum se lembrar da ocorrncia de certo mito, aquele que diz que a
educao pblica foi boa no passado e, atualmente, no mais. No entanto, o que os principais
indicadores educacionais demonstram que isso parcialmente correto. A educao pblica do
passado era para poucos, encontrava-se regionalmente concentrada e socialmente segmentada.
Em 1950, por exemplo, metade da populao era analfabeta, e o pas vislumbrava o desejo de
se modernizar economicamente, construir uma nova capital sem, contudo, resolver o problema
da incluso educacional, que pases da Amrica do Norte, Europa e at mesmo vizinhos
latino-americanos ultrapassaram ainda no sculo XIX e incio do sculo XX.

3. Em termos de investimento pblico direto (quando se excluem aposentadorias e reformas, penses, recursos para bolsa de estudo e financiamento
estudantil, despesas com juros e encargos da dvida e amortizaes da dvida da rea educacional e a modalidade de aplicao: transferncias
correntes e de capital ao setor privado), os valores foram de 5,5 % do PIB em 2012 (INEP, 2013b).

200
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

Este captulo pretende demonstrar sucintamente o atual estgio da educao brasileira,


seus principais indicadores e desafios e destacar algumas propostas para os formuladores de
poltica pblica dos prximos anos. Na seo que se segue a esta introduo, ser apresentada
a evoluo dos principais indicadores educacionais nas ltimas dcadas. Em seguida, na seo 3,
procura-se entender os desafios inerentes da busca por maior qualidade de ensino, dada a
ampliao do acesso que se verificou no pas. Na seo 4, discutem-se questes envolvendo
melhor articulao dos diferentes sistemas, aproveitamento das avaliaes de larga escala e a
necessidade de se observar outras competncias alm das cognitivas ou relacionadas ao contedo.
Por fim, encontra-se a seo de comentrios finais.

2 TRAJETRIA EDUCACIONAL NAS LTIMAS DCADAS


Em 1970, o analfabetismo afetava cerca de um tero da populao de 15 anos ou mais.
Nas ltimas trs dcadas, esse indicador se reduziu lentamente, saindo de 23% em 1981
para pouco menos de 9% em 2012.4 Certamente, o componente etrio parece ser um
determinante crucial da queda recente desse indicador. O mais recente Relatrio
Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio aponta
a quase universalizao da alfabetizao dos jovens de 15 a 24 anos (Brasil, 2014a),
o que mostra que quase todos os analfabetos esto entre os mais velhos e, em ainda
maior incidncia, os idosos.
Isso se deu pela crescente incluso de crianas e adolescentes na escola, processo que
se acelerou durante os anos 1990 (grfico 1), aliado a polticas robustas de reduo da
pobreza iniciadas ao fim dessa dcada e na primeira dcada do novo milnio. Conseguiu-se,
desse modo, universalizar o acesso escola de crianas e adolescentes entre 7 e 14 anos
malgrado os entraves que ainda se apresentam entre os jovens de 15 a 17 anos, a serem
discutidos posteriormente.
Para que ocorresse essa mudana, foi fundamental o processo de reduo das disparidades
regionais. A regio Nordeste, por exemplo, possua apenas 83%, das crianas e adolescentes
que tinham entre 6 e 14 anos5 na escola em 1995. Alm disso, no mesmo ano, nessa mesma
faixa etria, apenas 77% dos que habitavam em zonas rurais frequentavam a escola, contra
92% nas reas urbanas. Atualmente,6 no h nenhuma diferena significativa, dada a
universalizao do acesso.7

4. Pela poltica editorial do livro Brasil em Desenvolvimento, evitou-se a exposio exagerada de tabelas e grficos. Foi utilizada a exposio de
dados ao longo do texto, concentrada em informaes pblicas. No entanto, boa parte deles foi extrada dos microdados do IBGE ou das sinopses
estatsticas do INEP.
5. Nesse caso, optou-se por incluir as crianas de 6 anos para comparao com o acesso de 2012, no fim do pargrafo, no ensino fundamental de 9 anos.
Essa mudana se deu a partir de 2005, com a incluso de um ano a mais no ensino fundamental, em algumas regies, com prazo final para o ajuste de
todas as redes de escola, se esgotando em 2010 (Brasil, 2014b).
6. Em 2012, pelos dados da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE), com
correo de idade escolar pelos anos completos em 30 de junho. Os clculos apresentados ao longo desse captulo fazem essa correo.
7. Contudo, os resultados em termos de frequncia lquida ou adequao idade-srie, discutidos posteriormente, so heterogneos em termos
regionais e de renda.

201
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Assim, a resultante deste processo foi o aumento expressivo no nmero de anos de estudo
alcanados pela populao adulta com mais de 25 anos. Em mdia, esse nmero dobrou em
trinta anos, j que saiu de 3,8 para 7,6 anos em 2012, como se v no grfico 1 e na tabela 1.
Isso cada vez mais prximo da formao proporcionada pelo ensino fundamental (EF).
Entre os jovens de 15 a 30 anos, no entanto, os resultados so superiores. J se pode ver a
concluso dessa etapa8 entre aqueles que possuem entre 15 e 17 anos, nas reas urbanas, mas
principalmente entre os que, em geral e em termos relativos, pouco frequentam estabelecimentos
de ensino, j que so jovens mais maduros, com 25 a 29 anos.
Aps a redemocratizao, os gastos com educao saram de 3,8% do PIB em 1990 e j
alcana patamar muito prximo a mdia dos pases membros da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que gira em torno dos 6% do PIB. De acordo
com Lisboa e Latif (2013, p.27), os gastos com educao so at mesmo superiores aos desses
pases quando se observa a participao nos gastos pblicos.9 Para esses autores, atualmente,
o maior desafio do pas est em melhorar a qualidade dos gastos e entender as regras e os
incentivos presentes no sistema que so geradores de resultados de aprendizado ainda ruins.
Em termos comparativos, deve-se notar que praticamente nenhum pas destina 10% ou mais
de seu PIB em gastos com educao (Banco Mundial, 2014). De 2008 pra c, apenas quatro
pases fizeram isso. No entanto, trata-se de naes que possuem economias que so minsculas
e/ou so muito peculiares em termos de qualidade do dado: Timor Leste, Lesoto, Cuba e So
Tom e Prncipe (Patu, 2014).
GRFICO 1
Porcentagem de analfabetos com 15 anos ou mais, frequncia escolar bruta entre 7 e 14 anos, frequncia
escolar bruta entre 15 e 17 anos e mdia de anos de estudo das pessoas com 25 anos ou mais
100 10
Analfabetos, frequncia e defasagem (%)

90
80 8
70

Anos de estudo
60 6
50
40 4
30
20 2
10
0 0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012

Frequncia (7 a 14 anos) Analfabetos


Frequncia (15 a 17 anos) Anos de estudo (maiores de 25 anos)

Fonte: PNAD/IBGE e Ipeadata.

8. Esses jovens estudaram parte de suas vidas em um EF de nove anos e outra parte quando a etapa possua oito anos.
9. Gastos de 16,8% no Brasil contra 13% nos pases da OCDE.

202
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

TABELA 1
Mdia de anos de estudo, entre jovens, por faixa etria e situao censitria (1995, 2003 e 2012)
15 a 17 anos
1995 2003 2012
Rural 5,04 6,71 7,22
Urbano 6,34 7,59 8,02
Total 6,27 7,55 8,00
18 a 24 anos
1995 2003 2012
Rural 5,70 7,21 8,54
Urbano 7,73 9,32 10,19
Total 7,63 9,26 10,15
25 a 29 anos
1995 2003 2012
Rural 5,39 6,52 7,80
Urbano 7,86 9,01 10,71
Total 7,75 8,93 10,63
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao dos autores.

Assim, ainda que o acesso tenha aumentado e a populao tenha atingido maiores nveis
de instruo, no h como negar que persistem muitos desafios relacionados permanncia em
estabelecimentos de ensino de todo esse pblico em etapas posteriores. Uma expresso disso
que, ao longo da vida estudantil, uma ainda inquietante proporo de alunos acumula atrasos
com respeito srie que deveria frequentar. Isso tem melhorado expressivamente ao longo
dos anos. O grfico 2 mostra que a porcentagem de jovens que frequentam sries adequadas,
em cada idade, cada vez menor quanto mais velhos so esses alunos. Certamente esse
problema tpico das escolas de meados do sculo XX em vrias partes do mundo j precisava
estar superado. Em especial, um sintoma tanto de que os estudantes no esto alcanando
os nveis de proficincia esperados em cada etapa da escolarizao como de que as escolas os
esto penalizando com seguidas reprovaes e desestmulos progresso nos estudos.
Trata-se, no entanto, de uma situao que vem se arrefecendo ao longo dos anos.
A interpretao do grfico 2 deve ser feita por duas anlises. A primeira leva em considerao
o simples patamar de alunos adequados srie que frequentam, onde o mais relevante
a altura de cada curva. A segunda observa a inclinao de cada curva e mostra o quanto a
defasagem afeta com mais intensidade os mais velhos do que os mais novos. Logo, quanto
mais inclinada a curva, maior a intensidade da defasagem entre os mais velhos.
No primeiro, v-se uma ntida melhora nos ltimos vinte anos. Em 1990, 76% possuam idade
adequada para a srie que frequentavam. J em 2012, 95% das crianas encontravam-se na
idade correta. O mesmo ocorreu com os alunos de 17 anos, dos quais apenas 30% atingiam o final do
ensino mdio (EM) na idade adequada. Atualmente, o resultado mais que dobrou, chegando a 62%.

203
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

GRFICO 2
Taxa de adequao da idade para a srie
100
90
80
70
60
% 50
40
30
20
10
0
9 anos 10 anos 11 anos 12 anos 13 anos 14 anos 15 anos 16 anos 17 anos

Idade

2012 2002 1990

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao dos autores.

Percebe-se, no segundo caso, que as curvas tornaram-se menos inclinadas ao longo do


tempo, o que indica um alvio da severidade da defasagem com respeito aos adolescentes.
Uma medida a ser responsabilizada por esse avano seria a adoo, por algumas redes estaduais e
municipais, do mtodo de ciclos ou de promoo automtica, capazes de evitar a reprovao em
idades mais precoces e acompanhar o desenvolvimento das crianas em etapas posteriores sem,
necessariamente, usar uma poltica to forte, como a repetncia, com quem d seus primeiros
passos no sistema educacional. Esse resultado vai ao encontro do aumento de frequncia lquida
percebido entre os jovens, at mesmo quando ocorre uma queda da frequncia bruta do ensino
mdio, ocasionada por uma maior quantidade de jovens com 17 anos que j concluram essa
etapa (Neri e Oliveira, 2013). Adicionalmente, podem-se incluir, como fatores determinantes,
polticas de alvio da pobreza, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) ou iniciativas estaduais
semelhantes, que alcanam crianas de 0 a 15 anos e, desde 2008, adolescentes de 16 e 17
anos (Silveira, Campolina e Horn, 2013).
Logicamente, o resultado bom em retrospecto, mas frgil em perspectiva.
Isso porque, com a dificuldade de formar boa parte dos seus jovens na idade correta,
o sistema educacional brasileiro possui, ainda, caractersticas capazes de afugentar seus
alunos (Schwartzman e Castro, 2013). Escolas que ainda no alcanaram padres menos
dispersos de qualificao de professores, padres de ensino ou mesmo cumprimento de
currculos, no estando propriamente no patamar daquelas com iniciativas pedaggicas
que geram maior aprendizado, colocam obstculos concluso que no se referem ao
mrito dos alunos em si.
Mais uma vez esse resultado tambm percebido por meio de uma ntida separao a partir
de cortes de renda ou de situaes geogrficas. Em 2012, aproximadamente 27% dos alunos

204
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

pertencentes ao quartil mais pobre estavam com mais de um ano em atraso10 no EF e mais
de 30% no EM. Por sua vez, apenas 7% daqueles que compem o quartil mais rico estavam
fora da srie adequada no EF e 15% no EM. Como esperado, portanto, entre os jovens de
18 a 24 anos, 80% j possuem EM completo entre os 25% mais ricos da populao e apenas
28% esto na mesma condio no primeiro quarto da distribuio. Em termos geogrficos,
a maior distoro se encontra no meio rural com 27% do EF e 29% do EM, contra 19% do
EF e 24% do EM urbano. Disparidade semelhante encontrada ao se comparar as regies
Norte e Nordeste, com as demais regies do pas.
Um corolrio emerge em ainda elevados dados de evaso, especialmente no EM (Barros
e Mendona, 2008). De 2007 a 2012, a evaso reduziu de 13,2 para 9,1% nessa etapa, de
3,2 para 1,4% entre o 1o e 5o anos do EF e de 6,7 para 4,1% entre os alunos do 6o ao 9o
anos do EF (INEP, 2013a). Ou seja, o EM uma etapa que apresenta duas grandes questes
estruturais. Uma relacionada ao acmulo dos problemas de evaso e repetncia das etapas
anteriores; e outra relacionada inpcia de acompanhar as trajetrias dos jovens atuais.
Isso ocorre porque os egressos do EM no necessariamente desejam se matricular em um
curso superior. Logo, a tradio singular de currculos ecumnicos, amplos e excessivamente
pretensiosos , na maioria das vezes, algo que no dialoga com as necessidades de cidadania
e de trabalho que essas pessoas tero em suas vidas. A esse respeito, alguns autores apontam
para a necessidade de se prover vias de escolha ao jovem, valorizando seus interesses e
competncias pessoais (Schwartzman, 2010).
Por mais que importantes avanos tenham sido detectados nessas ltimas dcadas, ainda
existem muitos desafios de incluso e, sobretudo, de qualidade. Isto se d porque uma simples
elevao da escolaridade da populao no constitui condio suficiente que denote maior nvel
de aprendizado. Os avanos necessrios nesse sentido sero vistos na prxima seo.
Por fim, e no menos importante, ainda resta abordar alguns gargalos na educao infantil.
A universalizao do ensino de 4 a 17 anos, prevista na Emenda Constitucional
no 59 de 2009 e no Plano Nacional de Educao (PNE) e projetada para 2016, configura-se
uma rdua misso de curto prazo para os gestores educacionais. Pela PNAD 2012, em
torno de 17% das crianas de 4 e 5 anos no frequentam a pr-escola, uma no participao
tambm muito prxima da que se v entre os adolescentes de 15 e 17 anos.11 Entre 0 e 3
anos, menos de 30% frequentam creches ou algum estabelecimento semelhante, o que
extremamente preocupante no apenas pela questo de cumprimento de metas 12 mas,
sobretudo, pela questo de gnero e incluso das mes no mercado de trabalho em melhores
condies de competio.

10. Em geral, as estatsticas que levam em conta a adequao idade-srie, como no grfico 2, consideram adequados aqueles com dois anos ou menos
de atraso. No entanto, nesse pargrafo, foram considerados aqueles que possuem um ano ou mais de atraso, o que eleva a porcentagem de distorcidos,
alm das estatsticas oficiais. Alm disso, ao corrigirmos a idade da PNAD pela idade em 30 de junho, opta-se por maior rigor nesse indicador.
11. Aproximadamente 18% de acordo com a PNAD 2012.
12. Prevista em 50% at o final da vigncia do Plano.

205
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

3 A BUSCA PELA QUALIDADE


Quando se busca observar os frutos do sistema educacional, elencando-se indicadores sintticos para
atestar o desempenho dos alunos, certamente abre-se mo da multidimensionalidade daquilo que
seria desejvel que fosse provido por uma escola. No entanto, como mencionado anteriormente,
a ideia de se estabelecer algumas estimativas que capturem sinais desse processo no deve ser vista
como uma maneira de se eliminar esses anseios, nem de procurar um papel reducionista para a
escola ou o professor. Muito pelo contrrio; trata-se de saber se linguagens bsicas para a percepo
e interao com a sociedade foram construdas a contento. O domnio da lngua nativa e dos nexos
causais entre objetos ou abstraes, como as disciplinas de cincias e matemtica oferecem, so
passos para se chegar a esse objetivo muito maior, no qual o aluno ser protagonista de suas aes.
Exames de proficincia nacionais e internacionais tentam aferir essas capacidades. Em um
breve resumo, nacionalmente, o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) um
indicador que sintetiza a qualidade da educao por meio do fluxo escolar e das mdias das
avaliaes em lngua portuguesa e matemtica, fornecidos pela Prova Brasil. a ferramenta para
acompanhamento das metas de qualidade da educao bsica e de onde so estabelecidas metas
bienais a serem atingidas. Foi criado pelo INEP em 2007, mas a srie histrica de resultados se
inicia em 2005. Visa melhoria da qualidade da educao, tanto no mbito nacional, como nos
estados, municpios e escolas. As metas so diferenciadas para cada escola. Pretende-se evoluir
da mdia nacional de 3,8, na primeira fase do EF, em 2005, para 6,0, em 2022.
Atualmente, esse indicador est em 4,7, nos anos inicias, e 3,9, nos anos finais do EF
das escolas pblicas. O grfico 3 apresenta a evoluo dos subcomponentes do IDEB. V-se
que o indicador tem evoludo tanto pelo incremento da proficincia quanto pela melhoria
da aprovao. Alm disso, percebem-se melhorias nos anos iniciais e nos anos finais, em cada
componente, o que mostra que o EF pblico no Brasil, mesmo que lentamente, apresentou
alguma evoluo de fluxo e aprendizado.
GRFICO 3
O IDEB e a evoluo de seus componentes nos anos iniciais e finais do EF nas escolas pblicas (2005, 2007,
2009 e 2011)
100,0 6,00
90,0
5,00
80,0
Nota mdia padronizada

70,0
4,00
Aprovao (%)

60,0
50,0 3,00
40,0
2,00
30,0
20,0
1,00
10,0
0,0 0,00
2005 2007 2009 2011

Nota mdia padronizada anos iniciais Aprovao 1o ao 5o anos


Nota mdia padronizada anos finais Aprovao 6o ao 9o anos

Fonte: INEP/Ministrio da Educao (MEC), Portal IDEB.

206
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

Em 2012, a prova Avaliao Brasileira do Final do Ciclo de Alfabetizao (ABC) verificou


que, ao final do 3o ano do EF, mais da metade13 dos alunos no possui os conhecimentos
em lngua portuguesa esperados para a idade, e 67% no dominavam operaes matemticas
bsicas (TPE, 2013). Se, em estgio to inicial da vida escolar esse desempenho j impressiona
negativamente, nos anos finais do EF, tem-se uma estatstica desanimadora, em que uma a
cada cinco crianas reprovam ou deixam a escola, em algum momento da vida escolar, gerando
um saldo devedor muito impactante para o sistema educacional do pas. Dados da Prova
Brasil (TPE, 2014), mostram que 73% no aprendem o que deveriam em portugus e 83% em
matemtica, no 9o ano do EF. Daqueles que permanecem para cursar o EM, apenas 29%
possuem desempenho adequado em portugus e nfimos 10% em matemtica.
Em uma comparao com outros pases, Soares e Nascimento (2012) apontam que o
Brasil foi um dos pases que alcanaram um dos maiores avanos no Programa Internacional de
Avaliao de Alunos (Pisa) da OCDE , entre 2000 e 2009, por meio de um incremento
de 33 pontos nesse perodo. Porm, essa evoluo no promoveu saltos significativos em relao
a outros pases. Logo, a formao bsica dos jovens brasileiros prossegue com baixa qualidade.
O resultado a dificuldade entre os jovens de concluir a contento um curso superior e de
ocupar, posteriormente, postos de trabalho demandantes de competncias e habilidades cada
vez mais complexas e mutveis (Soares e Nascimento, 2012, p. 84).
Sobre os avanos recentes no Pisa, trs explicaes, no mutuamente excludentes, podem
ser arroladas. A primeira, mais favorvel aos gestores educacionais, denotaria uma melhoria da
educao, decorrente de investimentos em educao bsica, correes de problemas histricos,
como defasagem escolar, repetncia e abandono, resultando em um melhor aprendizado dos
alunos. A segunda a hiptese levantada por Klein (2011), que afirma que a idade escolar de
cada pas no considerada, e o corte para a idade de quinze anos, dos alunos que fizeram o
Pisa aps 2000, fez com que as amostras selecionadas fossem mais adiantadas, o que necessitaria
de anlises que permitam maior comparabilidade entre as diferentes edies do exame.
Por fim, um terceiro ponto se refere crescente presso, com respeito organizao do exame, dos
pases em desenvolvimento, alguns ainda construindo um sistema educacional, sobre as
dificuldades de se utilizar os resultados do exame como instrumento de avaliao local (Carnoy
et al., 2014). Poderia haver algum tipo de presso para que os exames diagnosticassem melhor
a heterogeneidade de seus alunos, sobretudo os de pior desempenho, com um maior nmero
de itens que revelassem os problemas. Logo, por meio de questes mais fceis.
Assim como um resultado econmico, o nvel de competncia alcanado pelos alunos
tambm pode ter mltiplos determinantes, em esferas administrativas diversas, regionalmente
variados, com polticas distintas e, no menos importante, culturalmente influenciveis.
Estudo recente do Banco Mundial (Bruns e Luque, 2014), em mais de trs mil escolas pblicas
latino-americanas, mostra um desses problemas: o baixo nmero de horas que os alunos recebem
instruo em um nico dia letivo. Os autores perceberam que, em mdia, os professores

13. Especificamente, 55% dos alunos.

207
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

dedicam 64% de seu tempo14 de trabalho ensinando e mais de um tero em atividades de


administrao da sala (chamada, limpeza do quadro negro, distribuio de papis, organizao
etc.) ou atividades fora de suas atribuies. A recomendao dos autores, percebidas por boas
prticas na literatura, de que 85% do tempo fossem reservados a instruo de contedo,
restando bem menos para a administrao da sala (atualmente em 27%) e nada para atividades
no relacionadas s suas atribuies (atualmente em 10%).
Segundo o mesmo estudo, boa parte do hiato que separa o desempenho dos alunos da regio
do de outros pases, est na forma como os professores so recrutados, treinados e recompensados.
Devem-se exigir nveis mais elevados na contratao, a partir da definio de padres mnimos
nacionais, aumentando o grau de seletividade dos cursos que formam professores, aplicando
testes compulsrios que avaliem suas competncias profissionais. O treinamento de professores
deveria focar estratgias para ensinar em locais de baixo desempenho, como administrar melhor
uma classe, com planejamento de aula e de uso do tempo, alm de promover a comparao entre
escolas, de maneira que grupos de professores possam aprender por experincias que deram certo
em situaes semelhantes s que vivenciam.
Nascimento, Silva e Silva (2014) sugerem algumas maneiras de se atrair melhores profissionais,
garantir treinamento e, ainda, aliviar a questo do uso excessivo de professores temporrios
por meio da potencializao da Prova Docente. Para os autores deveriam ser elegveis Prova
Docente, como instrumento de certificao, qualquer licenciado(a), bacharel(a) ou tecnlogo(a)
disposto a ingressar no magistrio da educao bsica. Alm disso,
a certificao dos bacharis e tecnlogos estaria condicionada no apenas aprovao na Prova
Docente, mas tambm concluso com sucesso de um programa especial de formao pedaggica de
540 horas (nos moldes da Resoluo no 2/1997), concluso esta que pode se dar de maneira anterior
ou posterior Prova Docente. A definio de padres mnimos de desempenho na Prova Docente
tambm seria desejvel para a certificao, seja o avaliado licenciado, bacharel ou tecnlogo (op. cit.).
Isso forneceria um banco de currculos de alcance nacional de docentes certificados, capaz
de circular por todo o pas. J no caso dos terceirizados,
o MEC poderia implementar um programa de apoio destinado substituio progressiva de
contratos temporrios e de terceirizados nas redes estaduais e municipais por bolsistas financiados pela
Capes para exercerem, ao longo de alguns anos, funes docentes nas disciplinas e nas localidades
participantes do programa (op. cit.).
luz das novas aes de poltica pblica, essas propostas parecem ser mais audaciosas e efetivas
do que as atuais bolsas do PIBID (Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Docncia),
concedidas pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) para
alunos de licenciatura, em parceria com escolas de educao bsica da rede pblica de ensino.
Em termos estruturais, deve-se levar em considerao a grande heterogeneidade regional
entre e dentro de um municpio ou localidade. De acordo com Menezes-Filho (2007), existem
escolas muito boas e muito ruins dentro de cada estado e de cada rede de ensino, mesmo aps

14. Prximo mdia da regio, que foi de 65%.

208
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

levarem-se em conta as caractersticas das famlias dos alunos. Para o autor, entre 10% e 30%
das diferenas de notas obtidas pelos alunos da rede pblica ocorre devido a diferenas entre
escolas.15 O restante da variao ocorre dentro das escolas, ou seja, devido a diferenas entre
os alunos e suas famlias. Aumentar o nmero de horas dos alunos em sala de aula, tambm
seria uma maneira de aumentar a qualidade do ensino, mesmo que se aumente o nmero de
alunos por classe, pois o tamanho da turma no parece afetar o desempenho do aluno em
nenhuma srie.
Nos municpios, Corbucci e Zen (2013) tambm encontram grande papel das caractersticas
extrnsecas16 escola no desempenho educacional, no caso o IDEB.
Muitos autores da literatura especfica atribuem a maior parte da heterogeneidade em educao
aos atributos adscritos e familiares (Albernaz, Ferreira e Franco, 2002), pouco influenciveis
por quaisquer polticas pblicas de curto prazo. No entanto, parte no desprezvel pode ser
revertida pela adoo de polticas adequadas (Medeiros e Oliveira, 2013; Alves e Soares, 2007).
Entre estas, destacam-se aes voltadas para o dia a dia da escola, como a traduo das avaliaes
para a prtica escolar, gesto do tempo e levantamentos sobre experincias que do certo ou errado.
Outras so mais direcionadas em questes mais sistmicas, abordadas na seo seguinte.
No nvel escolar, importante buscar entender quais mecanismos esto por trs da maior
incidncia de repetncia entre meninos que entre meninas (Menezes-Filho, 2007; Gomes-Neto
e Hanushek, 1996; Oliveira e Soares, 2012). O que a literatura mostra que esse diferencial
persiste, mesmo aps serem adicionados controles socioeconmicos, regionais e demogrficos.
Um tema de pesquisa estaria em encontrar variveis no observadas, relacionadas prtica das
professoras em aplicar, mais aos meninos, esse instrumento, por algum mau comportamento,
por exemplo. Esse tema poderia ser abordado tambm em pesquisas qualitativas, em que
tambm poderia ser observado o papel dos conselhos de classe no processo de repetncia.
Esse tradicional instituto, presente em muitas escolas, muitas vezes decisivo no encaminhamento
e direo das crianas que podem, por pouco, serem aprovadas ou reprovadas.

4 OS DESAFIOS DO SISTEMA
Em uma breve recapitulao sobre o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro, pode-se
dizer que as instituies educacionais deram conta, no passado, de direcionar e operacionalizar
o esforo de aumentar o acesso escola. Contudo, hoje, elas se mostram desgastadas e exigem
complexas mudanas e inovaes para enfrentar o repto de conferir, com equidade, o padro
de qualidade necessrio para viabilizar insero adequada do Brasil no sculo XXI. E, desde
logo, cabe chamar a ateno para o fato de que um sistema educacional desse porte requer
um arcabouo de formao de polticas pblicas e de gesto em vrias instncias que pouco
encontra espao em meio crise federativa que vive o pas.

15. Encontradas em variveis como nmero de computadores na escola, processo de seleo do diretor e dos alunos, escolaridade, idade e salrio
dos professores.
16. Em um nvel mais agregado, essas caractersticas seriam renda per capita e condies de moradia, entre outras.

209
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

O trao mais saliente do sistema sua baixa efetividade, parcialmente decorrente da atual
fragmentao dos seus encargos de gesto, tanto no divisor pblico-privado como entre os nveis
da federao. Desde logo, o alunado dos vrios nveis e ciclos se distribui desigualmente entre
as instncias federativas, com algumas variaes de regio a regio; e essa repartio, em geral,
discrepa dos recursos fiscais e de capacidade administrativa e pedaggica de que cada nvel de
gesto pode dispor. Como j dito, a repartio de encargos no EF a mais crtica, quando se
levam em conta as sries iniciais e finais, a localizao e o impacto do sofrvel desempenho das
escolas sobre todo o futuro trajeto escolar dos jovens. A participao privada na educao bsica
reduzida, exceto na educao infantil. Ao contrrio, majoritria na educao superior e na
formao profissional anterior ao EM tcnico. E, em cada um desses segmentos, a capacidade
reguladora do Estado tem sido modesta e muito diferenciada potencialmente, seria maior
no primeiro e mais modesta no segundo.
A partir da Constituio de 1988 (CF/1988), porm, ocorrem dois movimentos
importantes. A Carta Magna abre espao para processos de descentralizao que resultam no
sistema educativo (Abrucio, 2010), em deslocar os encargos com a educao infantil e funda-
mental dos estados para os municpios. Entretanto, com isso, deu-se um movimento em que
o sistema poltico levou multiplicao do nmero de municpios, sem que boa parte deles
tivesse condies adequadas para dar conta de seus encargos, seja em termos financeiros, seja
em capacidade tcnica e administrativa. Sempre se espera que a Unio e os estados provejam
suporte complementar e mecanismos de colaborao, mas os casos em que isto se efetiva
acabam sendo escassos.
Na CF/1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) no Ttulo VI
em especial , determina-se que haveria um regime de colaborao entre os entes federados
para integrar suas iniciativas e recursos em vrias questes alm da proviso de acesso e da
busca de qualidade dos servios educacionais (Araujo, 2010). Para tanto, depositou-se grande
expectativa em mecanismos como, entre outros, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio/Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEF/FUNDEB),
o PNE e programas federais como o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao e
o Plano de Aes Articuladas (PAR) para dar rumo e instrumentalidade a tal regime. Isso se
realizaria mediante articulao sistmica e fortalecimento das capacidades de gesto dos entes
federados e, especialmente, pela reduo de parte importante das disparidades intraestaduais
de financiamento da educao bsica.
Constata-se, aps algum tempo, que subsistem insuficincias e constries, como as que
limitam a oferta de educao infantil e de educao de jovens e adultos; baixa cooperao
tcnica e gerencial entre estados e municpios e, ainda, escassos mecanismos de intercmbio
de experincias e de iniciativas inovadoras. Sobretudo, no entanto, persistem carncias agudas de
capacidade poltico-pedaggica e, notadamente, de escala para empreendimentos destinados
melhoria da eficincia e da efetividade das redes escolares locais e de iniciativas consequentes
de interveno sobre os padres de qualidade da educao.

210
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

As dificuldades so maiores, claro, com as sries finais nas regies menos desenvolvidas.
E isso limita a capacidade de absoro dos encargos pelos municpios em geral de menor
porte e poder fiscal. No conjunto do pas, quase dois teros das matrculas nas sries iniciais
urbanas esto em escolas municipais e um sexto em escolas municipais rurais (INEP, 2013c).
Norte e Nordeste apresentam ndices de municipalizao relativamente mais altos em ambas as
etapas. O mesmo ocorre tambm na regio Sul, para as sries iniciais apenas, em que o Paran
incrementa esse ndice justamente por alcanar mais articulao no processo de repartio
entre estado e municpios.
A geografia dos indicadores de acesso e permanncia muito semelhante, como seria de
se esperar, quela dos indicadores de padres de qualidade das escolas e de desempenho dos
alunos nas aprendizagens bsicas. Desde logo, h as bem conhecidas disparidades nos resultados
obtidos a partir da Prova Brasil, que se destacam quando as observam na tabela de pontuao
em matemtica como proxy da aquisio de competncias de raciocnio e compreenso de
relaes abstratas (Oliveira, Sakowski e Gusso, 2013).
Outra vez, as constries de articulao nas polticas pblicas mas tambm dificuldades
em engendrar novas vises e formulaes estratgicas , desta vez, maiores, entre Unio e
estados, tm postergado reformas substantivas nas estruturas do EM, que se refletem nas etapas
correspondentes da Educao de Jovens e Adultos (EJA). Ao tempo em que a Unio focou
seus recursos e empenho poltico e operacional no enfrentamento dos desafios da educao
profissional e tecnolgica, estruturas curriculares, regime escolar e competncias pedaggicas
inovadoras ou mesmo de ruptura no conseguem ser formuladas no presente contexto
institucional e de recursos tcnico-gerenciais das secretarias estaduais de educao.
Conquanto o desenho dessas polticas e a efetividade de implantao dependa, ao cabo,
da qualidade e da capacidade poltica dos atores envolvidos e de quanto e como as famlias
e organizaes polticas se envolvem com os temas da educao tem muita importncia o
acervo de informaes e conhecimento e o repertrio de experincias acumuladas pelos agentes
que constituem e operam o sistema educacional. Naqueles com melhores resultados, esses
fatores constituem elemento fundamental dos aparatos decisrios em todos os nveis de gesto.
Na questo da interao da escola com os sistemas de avaliao de larga escala, faz-se
necessrio promover um alinhamento entre o que avaliado e o que ensinado e, princi-
palmente, esperado receber em cada etapa de ensino. A diviso rgida por disciplina e o path
dependence que ainda parece resistir na diviso entre os anos iniciais e finais do EF, guarda
grande semelhana com a diviso, de dcadas passadas, existente entre Primrio e Ginsio.
Isso inibe a expectativa de se obter direitos de aprendizagem bem definidos, quando os
professores de cada disciplina dos anos finais, pouco integram seus contedos e prticas docentes.
Essa estrutura rgida de organizao escolar se concretiza na alta repetio verificada no 6o ano
do EF, a maior entre todas as sries dessa etapa (TPE, 2014).
Atualmente, o IDEB e a Prova Brasil fornecem muito mais subsdios, em termos de
diagnstico dos problemas, do que de ao e interveno pedaggica. Logo, resta avanar

211
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

largamente na forma como as diferentes redes estaduais e municipais estabelecero diretrizes de


aprendizado, com metas do que se deve ser ensinado ao longo do ano, para que os professores
saibam o que se espera deles e para que os alunos e familiares tambm detenham expectativa
do que se pode cobrar da escola em que seus filhos estudam.
No Brasil, ainda se maturam os sistemas de mais largo alcance o Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica (SAEB), a Prova Brasil, o Exame Nacional do Ensino Mdio
(Enem) e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade). Mesmo assim, tem sido
modesta a produo de informao analtica derivada que se articule com mecanismos de feedback
dos processos de deciso poltica e administrativa como os que surgiram em So Paulo,17
Rio de Janeiro (Costin, 2014) e Pernambuco (Bruns, Ferraz e Pereira, 2009). E quase nada se fez
para que, nas bases do sistema unidades escolares e salas de aula , se criem condies para
exercitar e aperfeioar mtodos e tcnicas de avaliao educativa como parte do seu cotidiano
de docncia e gesto. Ou seja, o sistema pouco aprende de suas prprias experincias e pouco
absorve de conhecimentos novos que incrementem sua capacidade de inovao. E isso tem sido
considerado um fator agudamente crtico para melhorar os ambientes de aprendizagem que
exigem os novos padres educativos do sculo XXI. Para se atingir esse objetivo, fundamental
a melhoria ou o estabelecimento de uma base curricular comum e o foco na aprendizagem,
alm de novas formas de recrutar professores, como mencionado anteriormente.
Recomendaes a esse respeito tambm foram colocadas em publicao recente do Banco
Mundial (Bruns, Evans e Luque, 2012). Alm disso, sugere-se manter a direo traada
pelo ncleo das polticas equalizadoras de financiamento, como o FUNDEB, medio
de indicadores, como o IDEB e programas de transferncia de renda condicionada, como
o PBF. Entretanto, os autores chamam a ateno para que o foco na eficincia do gasto seja
maior do que se alvejar o aumento dos mesmos, o que marcou boa parte do debate pblico
a esse respeito nos ltimos anos. H, ainda, a necessidade de se criar maior integrao entre os
sistemas estaduais e municipais, em vez de se utilizar financiamentos federais diretos para
sistemas municipais. Por fim, existe algum reconhecimento internacional a respeito dos
programas e polticas experimentados por milhares de secretarias municipais e estaduais
pelo pas. Caberia ao governo federal, no entanto, explorar essa riqueza de iniciativas por
meio de rigorosas avaliaes de impacto a respeito do que funciona ou no em cada uma,
promovendo maior profuso e intercmbio de ideias.
Como horizonte das futuras polticas pblicas, deve-se ter em mente no apenas as
competncias cognitivas, objeto nuclear das avaliaes, mas o avano no sentido de promover
aquisies de competncias sociais e emocionais em indivduos com trajetrias e dotaes
familiares distintas. Essas seriam as competncias no cognitivas, que trazem retornos diferentes
ao longo do ciclo de vida das pessoas, permitindo que adolescentes que tiveram pior acesso
a educao infantil, consigam recuperar parte desse atraso (Cunha, Heckman e Schennach,
2010). Faz-se necessrio, portanto, a disseminao de novos desenhos de sistemas de avaliao,

17. Com o SARESP (Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo).

212
Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

capazes de prover informaes para todas as instncias decisrias das de nvel nacional at as
de gesto escolar e das atividades de ensino-aprendizagem na base do sistema.

5 RECOMENDAES E CONSIDERAES FINAIS


As ltimas dcadas trouxeram, para a educao bsica brasileira, avanos que podem ser
sintetizados mais em termos de incluso do que de melhorias de desempenho. Sem dvida,
estas ocorreram, mas ainda muito menos que em outros pases, que resolveram seus entraves
de incluso anteriormente ou colocaram metas e objetivos de aprendizagem enfaticamente
em seu projeto de desenvolvimento. Ainda existem gargalos de acesso no Ensino Infantil
e heterogeneidade de adequao idade-srie entre diferentes localidades, que necessitaro de
novas rodadas de esforos em termos de polticas pblicas.
No entanto, o horizonte de desafios governamentais repleto de ns, em termos de
avano da qualidade de aprendizado e de promoo de estmulos que identifiquem as compe-
tncias individuais das crianas e jovens que passam pelo sistema educacional todos os anos.
Nesse sentido, surgem novas questes que so muito mais relacionadas ao dia a dia da
escola, das prticas pedaggicas, da gesto dos recursos humanos, da organizao das classes
e do tempo depreendido em cada atividade. Certamente, so temas mais especficos e que
necessitaro de comparaes e intercmbio de ideias acerca do que gera ou no resultados.
Assim, os profissionais, independentemente da funo docente que ocupam, devem obter
maior integrao de suas atividades, a partir de objetivos claros, estabelecidos por metas de
aprendizagem mais bem definidas.
Sero necessrios, portanto, currculos mais consistentes e persistncia em sua transmisso.
Deve-se retirar o papel que o path dependence da diviso no EF gera em termos de rigidez na
organizao escolar, diviso estrita por disciplina e de professores, com desintegrao entre as
reas. Aliado a isso, deve-se procurar no engessar os jovens acerca de suas potencialidades,
mas direcion-los em termos de grandes reas de interesse, sobretudo no EM. Logo, existe a
necessidade de se abandonar a prtica de currculos ecumnicos, pouco crveis de serem cum-
pridos, e abraar polticas em que, pela individualidade do jovem, possa-se lev-lo ao encontro
da potencializao de suas prprias caractersticas. Isso deve ocorrer tanto por polticas que
no gerem passivos educacionais para etapas posteriores um ensino focado em competncias
e no apenas em contedo como pelo exerccio da opo de grandes reas de interesse
do aluno, ou, ainda, por cursos que capacitem para a atividade para a qual percebe vocao,
independentemente do nvel de instruo formal requerido.
Isso no ser atingido sem mudanas substanciais nas formas de recrutamento, contratao
e treinamento de professores, os principais parceiros no processo de despertar competncias.
Exames compulsrios para o exerccio da profisso so fundamentais para que a sociedade
saiba a que profissionais seus filhos so entregues, e, para a gesto pblica, para onde se devem
direcionar novas aes de treinamento e reposio de pessoal. Essa prtica requer o estabe-
lecimento de padres mnimos a serem atingidos por esses profissionais, obviamente mais

213
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

elevados que os atuais, alm de maior relacionamento com universidades e seus estudantes,
onde outros interessados em exercer a profisso possam se entusiasmar com a deciso, ainda
antes da concluso de seus cursos superiores.
Faz-se necessrio, elevar o nvel de informao disponvel aos gestores, formuladores
de polticas pblicas e comunidade, a respeito de um sistema que trace e oriente objetivos de
aprendizagem com base em polticas pblicas respaldadas por evidncias slidas. Isso deve se
dar a partir de polticas que transformem mensuraes de proficincia em aes de iniciativas
pedaggicas, como retornos das prprias avaliaes, que no so um fim em si mesmo. Existe
a necessidade, portanto, de se promover um maior alinhamento entre o que diagnosticado,
em nveis mais agregados, e o dia a dia da relao dos professores com os alunos, na transmisso
do conhecimento. Aliado a isso, fazem-se necessrios o uso de instrumentos que possibilitem
o estmulo de competncias no cognitivas dos jovens e um foco cada vez maior na educao
infantil, para que a distoro de fluxo e aprendizado, verificada em etapas subsequentes, seja
cada vez menor, bem como os retornos obtidos pelos jovens ao ingressarem no mercado de
trabalho. Essas alteraes podem ser desencadeadas pelo governo federal, que pode se con-
centrar cada vez mais nas distintas maneiras de se avaliar e permitir trocas de experincias
no sistema, e tambm em como fomentar maior participao estadual na qualidade da
educao dos municpios.

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Trajetria e Desafios da Educao Bsica no Brasil

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216
CAPTULO 10

PREVIDNCIA: DESIGUALDADE, INCENTIVOS E IMPACTOS FISCAIS


Marcelo Abi-Ramia Caetano1

1 INTRODUO
A previdncia social brasileira includos o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e
as aposentadorias e penses de servidores pblicos e militares despendeu no ano de 2012
a quantia equivalente a 11,3% do produto interno bruto (PIB) e arrecadou 8,2%. Volumes
financeiros dessa magnitude tm efeitos em diversas reas da anlise econmica. Do ponto de
vista distributivo, h estratos sociais que se beneficiam do recebimento das transferncias
previdencirias, enquanto outros pagam as contribuies para seu financiamento. A identificao
dos grupos beneficiados e pagadores permite visualizar o impacto da previdncia sobre questes
de equidade. A estratificao social pode se dar em vrias dimenses: regio, renda, situao
de domiclio, gnero, raa, setores de atividade econmica, grupos etrios etc. Isso fornece
previdncia social um amplo campo de atuao em questes distributivas.
Outra rea de anlise so os incentivos e a eficincia econmica. Dois temas destacam-se
nessa esfera. Primeiramente, cabe identificar como a previdncia influencia a deciso dos
indivduos ou grupos familiares de ofertar trabalho. Em outras palavras, averiguar se o rece-
bimento de uma aposentadoria ou penso altera a deciso dos agentes econmicos sobre sua
permanncia no mercado de trabalho. Em segundo lugar, investigar se o recebimento de um
benefcio previdencirio ou mesmo a expectativa do seu usufruto no futuro modifica o
comportamento de poupana das famlias.2 Essas duas questes afetam as condies de oferta
e produto potencial da economia no longo prazo. Em tese, quanto mais pessoas trabalharem
e quanto mais poupana houver, maior ser o produto potencial do pas.
O terceiro e ltimo efeito sobre a anlise econmica a solvncia fiscal de curto e longo
prazo das contas previdencirias. Do ponto de vista esttico, esse aspecto chama ateno porque
o financiamento das despesas previdencirias no nvel observado no Brasil exige carga tributria
elevada e impe custos de oportunidade relacionados aos recursos que deixam de destinar a
outras reas, como sade, educao, infraestrutura ou segurana, para citar alguns exemplos.
Na perspectiva dinmica, o acelerado processo de envelhecimento populacional pelo qual passa
o pas indica que o volume de recursos necessrios ao financiamento das contas previdencirias
ser crescente.

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa e coordenador de Previdncia e Assistncia Social da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
2. A questo da influncia da previdncia sobre a poupana enquadra-se tanto na esfera dos incentivos quanto na macroeconmica. Neste captulo
optou-se por consider-la na seo de macroeconomia.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O objetivo deste captulo duplo. Primeiramente, realizar reviso da literatura existente


a respeito dos impactos da previdncia social brasileira sobre equidade, eficincia (incentivos)
e estabilidade macroeconmica. Em segundo lugar, propor reformas que ampliem a solvncia
fiscal de longo prazo da previdncia social brasileira ao mesmo tempo que preservem os aspectos
positivos e corrijam eventuais desvios relacionados a equidade e eficincia.
De modo a desenvolver melhor as ideias expostas, este captulo divide-se em mais
quatro sees alm desta introduo. A segunda seo expe as principais caractersticas do
desenho do plano previdencirio brasileiro, ou seja, sua diviso em dois diferentes regimes
e suas regras referentes a alquotas de contribuio, condies de acesso aos benefcios,
frmulas de clculo e mecanismos de indexao. A terceira realiza reviso dos estudos sobre
os impactos da previdncia social brasileira sobre equidade e eficincia. A quarta seo analisa
o impacto macroeconmico e fiscal e indica possveis reformas. Por fim, a quinta seo
elabora as consideraes finais.

2 PRINCIPAIS REGRAS E DIFERENAS ENTRE OS REGIMES PREVIDENCIRIOS


O Brasil apresenta trs grandes regimes previdencirios. O Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS), administrado pelo rgo pblico INSS, oferece cobertura aos trabalhadores do setor
privado, empregados pblicos (funcionrios de estatais e empresas pblicas) e trabalhadores do setor
pblico que no so titulares de cargo efetivo. O Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS)
paga as aposentadorias e penses dos servidores pblicos titulares de cargo efetivo. A Unio, os
estados, o Distrito Federal e 1.967 municpios apresentam RPPS (Brasil, 2013b). Cada RPPS
administrado por seu prprio Ente da Federao e separado financeira e oramentariamente dos
demais; assim, por exemplo, um eventual deficit em uma capital no ser coberto por um resultado
superavitrio do seu estado e vice-versa.3 Tanto o RGPS como o RPPS tem filiao compulsria.
O Regime de Previdncia Complementar (RPC) privado e facultativo. Divide-se entre entidades
abertas administradas usualmente por bancos e seguradoras , s quais qualquer pessoa pode
aderir, e entidades fechadas, cuja adeso restrita a empregados da empresa, rgo pblico ou
membros da entidade de classe que as instituram. Como o oramento governamental afetado
basicamente pelo RGPS e RPPS, esta seo se concentrar nesses dois regimes.
Para compreender como se estrutura o desenho do plano previdencirio, faz-se necessrio
conhecer as seguintes questes: i) o pblico-alvo tal como descrito no pargrafo anterior;
ii) as alquotas de contribuio; iii) as condies de elegibilidade aos benefcios; iv) suas frmulas
de clculo; e v) as regras de indexao. Os quadros 1 e 2 sintetizam o desenho do plano
previdencirio do RGPS e do RPPS.4

3. Importante ressaltar que em vrios Entes da Federao, inclusive no governo federal, a gesto do RPPS no unificada, ainda que as regras referentes
s condies de acesso aos benefcios, sua frmula de clculo e mecanismos de indexao sejam os mesmos para os diversos servidores pblicos.
Na Unio, por exemplo, cada poder concede e mantm seus benefcios de modo independente dos demais. Alm disso, em um mesmo poder, possvel
que a concesso e a manuteno das aposentadorias e penses se faam por rgos separados. Por exemplo, no Poder Legislativo, as atividades de
concesso e manuteno so feitas de modo independente entre Cmara, Senado e Tribunal de Contas da Unio (TCU).
4. Esses dois regimes previdencirios contm regras bastante detalhadas dos seus desenhos de plano. Nesse sentido, foge ao escopo deste artigo a
descrio pormenorizada de todas essas regras de modo exaustivo. Optou-se por apresentar somente seus principais aspectos.

218
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

QUADRO 1
Caractersticas do desenho do plano previdencirio do RGPS
Regra Normatizao
Empregado: 8% a 11% do salrio, a depender da remunerao, limitada a um teto
de R$ 4.390,24 por ms.
Excees aplicam-se a microempreendedor individual, contribuintes individuais e plano
simplificado.
Empregador: 20% sobre o total da folha, sem limite do teto de R$ 4.390,24. Excees Legal para as alquotas, mas
Alquotas de contribuio
aplicam-se ao sistema financeiro, empregadores domsticos, entidades filantrpicas, o teto constitucional.
clubes de futebol, exportao da produo rural, pequenas empresas (Simples Nacional),
Olimpada e desonerao da folha para setores especficos. Neste ltimo caso, substitui-se
a contribuio patronal sobre a folha por outra sobre o faturamento.
Aposentados e pensionistas no contribuem.
Aposentadoria por tempo de contribuio: 35 anos para homens e trinta anos para mulheres.
Idade urbana: 65 anos para homens e 60 anos para mulheres. Para ambos os sexos,
deve haver quinze anos de contribuio.
Idade rural: 60 anos para homens e 55 anos para mulheres, com quinze anos de
exerccio de atividade rural sem necessidade de contribuio. Constitucional para as apo-
Condies de acesso sentadorias. Legal para as
Condies especiais aplicam-se a professores no universitrios, deficientes fsicos e penses por morte.
trabalhadores expostos a agentes nocivos.
Penso por morte: cnjuges e filhos menores de 21 anos so elegveis ao benefcio
sem necessidade de comprovao de dependncia econmica. No se exige carncia,
tempo mnimo de matrimnio tampouco idade mnima para o vivo ou a viva.
Aposentadoria por invalidez e penso por morte em atividade: mdia dos 80% maiores
salrios de contribuio de julho de 1994 at o momento da concesso do benefcio.
Os salrios de contribuio so corrigidos pela inflao de preos. O valor da penso
independe da quantidade de cotistas.
Aposentadoria rural: um salrio mnimo (SM).
Aposentadoria por tempo de contribuio: mdia dos 80% maiores salrios de contri-
buio de julho de 1994 at a aposentao. Os salrios de contribuio so corrigidos
pela inflao de preos. Essa mdia multiplica-se pelo fator previdencirio, que funo
crescente da idade de aposentadoria e do tempo de contribuio.
Frmula de clculo Aposentadoria por idade: mdia dos 80% maiores salrios de contribuio de julho Legal.
de 1994 at o momento da aposentadoria. Os salrios de contribuio so corrigidos
pela inflao de preos. Essa mdia multiplica-se por 0,7 acrescido de 0,01 para cada
ano de contribuio. Por exemplo, quem contribuiu por vinte anos ter seu benefcio
equivalente a 90% da mdia.
Piso de qualquer benefcio previdencirio: o SM.
Penso por morte na aposentadoria: 100% do valor da aposentadoria do beneficirio
falecido independentemente da quantidade de cotistas.
Pode-se acumular a prpria aposentadoria do RGPS com a penso gerada pelo RGPS
ou RPPS, sem reduo no valor dos benefcios.
Benefcio mnimo corrige-se de acordo com o SM.
Regras de indexao Benefcios superiores ao SM corrigem-se anualmente de acordo com a inflao de Constitucional.
preos ou em percentual superior.
Fonte: Brasil (1988); legislao federal.
Elaborao do autor.

Caracterstica peculiar do desenho do plano previdencirio brasileiro que vrias de suas


regras so definidas por via constitucional. Nesse sentido, muito do que se possa propor acerca
da reforma previdenciria brasileira demandar emenda constitucional (EC). No que tange ao
RGPS, esto no rol de normas constitucionais o seu teto de benefcio e contribuio, as condies
de acesso s aposentadorias mas no s penses por morte e os mecanismos de indexao.
Em relao previdncia dos servidores pblicos, todas as principais regras so constitucionais.

219
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

No que se refere ao RGPS, trs regras merecem especial ateno. Primeiramente, a no


exigncia de uma idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio permite o
usufruto do benefcio com idades muito baixas. De fato, a idade mdia da concesso dessa
aposentadoria em 2013 foi de 55 anos para homens e 52 anos para mulheres (Brasil, 2014b).
Por seu turno, espera-se que um homem aos 55 anos venha a viver por mais 23,4 anos;
enquanto a mulher aos 52 anos, viva por mais 30,0 anos (IBGE, 2013). Para o caso feminino,
o tempo de recebimento do benefcio iguala-se ao de pagamento de contribuies; isso sem
contar com o potencial perodo de recebimento de benefcios de risco, como as penses por
morte, aposentadorias por invalidez e salrio-maternidade.
O segundo ponto crtico do RGPS so as regras das penses por morte. A no exigncia
de carncia, tempo mnimo de matrimnio ou unio estvel, idade mnima para o cnjuge ter
acesso ao benefcio, assim como o fato de a penso sempre repor a integralidade da aposenta-
doria independentemente da quantidade de cotistas e a possibilidade de acumular a penso do
cnjuge falecido com a prpria aposentadoria sem redutor ou limite algum fazem com que o
gasto com penses por morte no Brasil situe-se em 3% do PIB contra 1% observado no resto
do mundo (Rocha e Caetano, 2008).
A terceira regra destoante o piso do benefcio previdencirio se igualar ao salrio
mnimo (SM). Essa peculiaridade brasileira especialmente crtica ao se considerar que a Lei
no 12.382, de 25 de fevereiro de 2011, determina que o SM receba ganho real equivalente
ao crescimento do PIB de dois anos anteriores, ou seja, alm da produtividade do trabalho.
Cria-se vinculao entre mercado de trabalho e previdncia, que torna a evoluo do
gasto previdencirio ascendente como proporo do PIB. O envelhecimento populacional
exerce, por si s, presso para o crescimento das despesas. Ao se adicionar a isso o fato
de que 43% do gasto do RGPS so relativos a beneficirios que recebem 1 SM (Brasil,
2014b) e que, portanto, auferem ganhos reais, a trajetria da relao despesa do INSS/
PIB torna-se bastante ascendente.
O quadro 2 apresenta as regras previdencirias para os servidores pblicos titulares de
cargo efetivo. Apesar de o RPPS de cada Ente da Federao ser, em termos contbeis, inde-
pendente dos demais, as regras fundamentais do plano de benefcios so constitucionais e
se aplicam igualmente a qualquer Ente da Federao. A nica exceo a possibilidade de
criao de previdncia complementar, a qual uma discricionariedade de cada ente. Ainda
assim, constitucionalmente, todos os Entes da Federao devem operar sua complementao
previdenciria na modalidade de contribuio definida, e a limitao dos benefcios ao teto do
RGPS somente se aplica de modo compulsrio aos servidores que ingressarem aps a aprovao
do regulamento da sua entidade fechada de previdncia complementar. No momento da
elaborao deste artigo, haviam institudo previdncia complementar, alm do governo federal,
os estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Esprito Santo, Cear, Pernambuco e
Rondnia (Brasil, 2014d).

220
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

QUADRO 2
Caractersticas do desenho do plano previdencirio do RPPS
Regra Normatizao
Servidor: mnimo equivalente contribuio do servidor ativo da Unio (11%).
Mximo de 14% definido por jurisprudncia.
Constitucional para piso,
Alquotas de contribuio Ente: mximo igual ao dobro da contribuio do servidor.
jurisprudncia para teto.
Aposentados e pensionistas contribuem com a mesma alquota do servidor
ativo, mas somente sobre a parcela do salrio que excede o teto do RGPS.
Aposentadorias voluntrias
Tipo I: i) 60 anos para homens e 55 anos para mulheres; ii) tempo de contribuio
de 35 anos para homens e de trinta anos para mulheres; iii) dez anos de efetivo
exerccio no servio pblico; e iv) cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria.
Tipo II: i) 65 anos para homens e 60 anos para mulheres; ii) dez anos de
efetivo exerccio no servio pblico; e iii) cinco anos no cargo em que se der
Condies de acesso Constitucional.
a aposentadoria.
Aposentadoria compulsria aos 70 anos.
Regras de transio permitem aposentadorias em condies menos restritas
aos servidores que ingressaram at 1998.
Condies especiais aplicam-se a professores do ensino no universitrio,
militares e policiais.
Teto de benefcio equivale ao teto do RGPS caso o ente da Federao tenha
institudo previdncia complementar. Seno, ser uma proporo do subsdio
de ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Constituio Federal (CF),
Artigo 37, inciso XI. O teto do RGPS somente se aplica aos servidores que Constitucional, exceto para a
ingressaram no ente aps a instituio da sua previdncia complementar. especificao do perodo de
Regra permanente para aposentadorias: mdia dos 80% maiores salrios de clculo entre julho de 1994 e o
Frmula de clculo
contribuio de julho de 1994 at a aposentadoria. Salrios de contribuio momento da aposentadoria e a
so corrigidos pela inflao de preos. seleo dos 80% maiores salrios
Regras de transio aplicam-se a servidores que ingressaram at 2003 com de contribuio.
possibilidade de receber aposentadoria equivalente ao ltimo salrio.
Penso por morte: integralidade at o teto do RGPS. A partir desse valor,
recebe-se 70% de taxa de reposio.
Regra permanente para aqueles que ingressaram aps 2003: inflao de preos.
H regras de transio que permitem paridade (correo no mesmo momento
Regras de indexao Constitucional.
e no mesmo percentual) com os servidores ativos que ingressaram no servio
pblico antes de 2003.
Fonte: Constituio e Legislao Federal.
Elaborao do autor.

A previdncia do servidor pblico passou por reformas importantes por meio da EC


n 20, de 15 de dezembro de 1998, da EC no 41, de 19 de dezembro de 2003, e da Lei
o

no 12.618, de 30 de abril de 2012, que criou a previdncia complementar no governo federal.5


As modificaes introduzidas acabaram por alterar as regras em funo da data de ingresso do
servidor (quadro 3).

5. Alm das normas citadas, a EC no 47, de 5 de julho de 2005, e a EC no 70, de 29 de maro de 2012, tambm alteraram a normatizao previdenciria,
mas se restringiram a regras de transio para os servidores que ingressaram antes da EC no 20/1998 ou da EC no 41/2003. Cabe ressaltar
tambm que vrios estados aprovaram sua previdncia complementar por meio de lei local.

221
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

QUADRO 3
Regras aplicveis ao servidor pblico federal do Poder Executivo civil
Aposentadoria aos 60
Data de ingresso anos e 55 anos para Frmula de clculo do benefcio Regras de indexao Teto igual ao RGPS
homens e mulheres
Regras de transio
permitem paridade
Regras de transio
Regras de transio permitem (correo do benefcio No. Somente se optar pela
Antes da EC no 20/1998 permitem antecipar
recebimento do ltimo salrio. no mesmo momento e previdncia complementar.
aposentadoria.
na mesma proporo do
servidor ativo).
Entre a EC no 20/1998 e a EC Regras de transio permitem Regras de transio permitem No. Somente se optar pela
Sim.
no 41/2003 recebimento do ltimo salrio. paridade. previdncia complementar.
Entre a EC no 41/2003 e a
autorizao de funciona-
mento da Fundao de Mdia dos 80% maiores
No. Somente se optar pela
Previdncia Complementar do Sim. salrios de contribuio entre Anual pela inflao de preos.
previdncia complementar.
Servidor Pblico Federal do julho de 1994 e aposentao.
Poder Executivo (FUNPRESP-Exe)
em 4/2/2013
Mdia dos 80% maiores
Aps autorizao do funciona- Anual pela inflao de
Sim. salrios de contribuio entre Sim.
mento da FUNPRESP-Exe preos.
julho de 1994 e aposentao.
Fonte: Brasil (1988); regulamento da FUNPRESP-Exe.
Elaborao do autor.

Observa-se um processo de transio gradual do RPPS em direo a uma previdncia


que converge para as regras do RGPS quanto a teto de benefcios, mecanismos de indexao e
frmula de clculo.6 A diferena permanece em relao s condies de acesso, dada a exigncia
de idade mnima para a aposentadoria dos servidores pblicos. De toda forma, a convergncia
processa-se lentamente. Por exemplo, servidores que ingressaram nos anos 1990, que se encontram
em 2014 na faixa dos 40 anos, podero se aposentar com menos de 60 ou 55 anos com direito
a paridade e integralidade entre o final da dcada de 2020 e incio da dcada de 2030.
Dinmica curiosa das reformas previdencirias brasileiras dos anos 1990 em diante que
o processo de reforma convive com outro simultneo de contrarreforma. No que se refere s
contribuies previdencirias, as ECs aumentaram o teto de contribuio do RGPS e insti-
turam contribuio previdenciria dos inativos e pensionistas do RPPS. Entretanto, houve
tambm o processo de desonerao de folha de pagamentos, com reduo da contribuio
patronal, assim como criaram-se planos de contribuio com alquotas reduzidas. Em relao
s condies de acesso, as ECs as tornaram mais rgidas nos dois regimes, mas a legislao
infraconstitucional estabeleceu aposentadorias especiais para deficientes e policiais civis e
reduziu as idades de acesso aos benefcios assistenciais. Por fim, o fator previdencirio diminuiu
a taxa de reposio das aposentadorias, mas a poltica de sobreindexao do SM elevou o valor
do piso previdencirio alm da produtividade.

6. H de se tomar cuidado em relao convergncia de RPPS e RGPS no que diz respeito frmula de clculo, dado que neste se aplica o fator
previdencirio; naquele, no.

222
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

Em suma, o processo de reforma lento, gradual e contraditrio. Naturalmente que esse


conjunto de regras e o elevado nmero de contribuintes e beneficirios do sistema afetam
questes relacionadas a equidade, incentivos e macroeconomia. Esses temas sero tratados
nas prximas sees.

3 PREVIDNCIA, EQUIDADE E OFERTA DE TRABALHO


Esta seo resenha os principais estudos e suas concluses acerca da influncia da previdncia
sobre a equidade e a deciso das famlias em ofertar trabalho. A primeira subseo analisa a
equidade; a seguinte, a oferta de trabalho.

3.1 Previdncia e equidade


A anlise sobre como a previdncia afeta a desigualdade realiza-se usualmente em dois passos.
Primeiramente, tal como em qualquer estudo sobre efeitos distributivos, segmenta-se a socie-
dade em estratos diferenciados por algum critrio: renda, idade, gnero, raa, ocupao, regio,
setor de atividade etc. Nesse sentido, por exemplo, sabido que a previdncia social brasileira
por operar em um regime de repartio, no qual a gerao mais jovem recolhe contribuies
para o pagamento das aposentadorias e penses das pessoas mais velhas transfere renda
do ponto de vista intergeracional. Posteriormente, seleciona-se o mtodo para quantificar o
efeito distributivo, em que h ao menos trs alternativas. A mais simples delas identificar os
estratos pagadores de contribuio e os receptores de benefcios tal como feito anteriormente.
A segunda consiste em uma metodologia atuarial pela qual se compara o valor presente esperado
dos benefcios descontados das contribuies ou, alternativamente, a taxa interna de retorno
(TIR) entre distintos estratos. Por exemplo, como as mulheres contribuem por menos tempo
e vivem mais que os homens, a previdncia tende a apresentar a TIR e o valor presente dos
benefcios descontados das contribuies maiores para o sexo feminino. O terceiro mtodo
consiste na escolha de determinado ndice de desigualdade sendo o ndice de Gini o mais
comum que passa a ser comparado com e sem as contribuies e transferncias previdencirias
para a identificao dos grupos mais ou menos beneficiados por essa poltica pblica.
Nada impede que os mtodos apresentem resultados contraditrios entre si. Por exemplo, do
ponto de vista do retorno atuarial, a previdncia beneficia os trabalhadores rurais porque podem
se aposentar sem efetuar contribuies. Fato que no acontece com um trabalhador urbano.
Entretanto, o ndice de Gini pode no apresentar alteraes significativas ao se cotejarem os
ambientes com e sem transferncia previdenciria entre rurais e urbanos. Pode mesmo indicar
que o grupo mais beneficiado antes e depois da previdncia foi o urbano, caso, por hiptese,
os rurais simplesmente resolvam deixar de trabalhar quando se aposentam e os urbanos se
decidam por continuar a trabalhar e receber a aposentadoria. Nessa hiptese, o diferencial de
renda entre urbano e rural aumenta depois da aposentadoria. Dentro dessa perspectiva, pode-se
chegar concluso que a previdncia no somente reproduz, como amplifica as desigualdades
existentes em contradio com o resultado do mtodo atuarial.

223
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

A anlise pode terminar nesse ponto com a identificao de um ranking com ordenao
dos grupos mais beneficiados at os mais prejudicados. possvel que prossiga para um
campo normativo no qual se faa juzo de valor ao estabelecer um grau de progressividade ou
regressividade da previdncia.
Vrios estudos procuraram realizar mensurao dos efeitos distributivos da previdncia
brasileira. O quadro 4 apresenta um resumo desses trabalhos no que diz respeito ao mtodo
adotado, estratificao social utilizada e s concluses s quais chegaram.
QUADRO 4
Resumo dos estudos sobre efeitos distributivos da previdncia social brasileira
Estudo Mtodo Estratificao social Concluso
Ano de nascimento, regies, anos de A previdncia progressiva porque a TIR maior
TIR entre fluxo de estudo, modalidade de contribuio para as pessoas das regies mais pobres e de
Afonso e Fernandes
contribuies e (servidor pblico, empregado domstico, menor nvel educacional.
(2005)
benefcios. empregado do setor financeiro, demais Tambm infere, mas no quantifica que a TIR do
empregados, conta prpria). RPPS deve superar a do RGPS.
Sistema previdencirio regressivo no pas como um
Diviso dos indivduos por nvel de renda
todo, exceto nas UFs de So Paulo, Paran, Santa
Decomposio do domiciliar per capita, componente da renda
Hoffmann (2009) Catarina e Rio Grande do Sul. A regressividade
ndice de Gini. (salrios, aposentadorias, aluguel etc.) e
deve-se dualidade do regime previdencirio com
Unidade da Federao (UF).
regras especiais para o RPPS.
Origem do rendimento (trabalho principal,
Decomposio do
Ferreira (2006) outros trabalhos, aposentadorias e pen- Previdncia regressiva.
ndice de Gini.
ses, aluguis, doaes, juros etc.).
Gnero: Previdncia regressiva para homens, mas
Clculo do ndice Gnero, dummy para beneficirios de inconclusiva para mulheres.
Moura, Tafner e Jesus
de Gini e de Theil previdncia, anos de estudo, idade, raa, Faixa etria: progressiva para os mais jovens,
(2007)
contrafatual. local de residncia e UF. regressiva para os intermedirios e inconclusiva
para os mais velhos.
ndice de Gini Contribuies previdencirias so neutras.
antes e aps RPPS regressivo, mas perde regressividade ao
Renda antes e aps tributos, servios pblicos
tributao, longo do tempo. RGPS progressivo, mas perde
Silveira et al. (2013) de sade e educao e transferncias
educao, sade progressividade ao longo do tempo. Isso decorre
previdencirias e assistenciais.
pblica, previdncia da reduo dos benefcios do RPPS e do aumento
e assistncia. do RGPS.
Categorias de contribuintes, nvel de
TIR entre fluxo de renda, sexo, atividade (professores ou
contribuies e demais), clientela (urbana ou rural), tipo Previdncia progressiva porque os estratos de
Caetano (2006)
benefcios somen- de aposentadoria, tempo de contribuio menor rendimento tendem a ter TIR maior.
te para o RGPS. e idade de entrada em aposentadoria
programada.
Decomposio
do ndice de Gini
Caetano e Monasterio Previdncia progressiva porque distribui renda
e econometria Municpios, microrregies e mesorregies.
(2014) das regies mais ricas para as mais pobres.
somente para o
RGPS.
Decomposio Benefcios do RGPS, benefcios do RPPS
Medeiros e Souza dos fatores do aqum do teto do RGPS, benefcios do
RGPS progressivo e RPPS regressivo.
(2013) coeficiente de RPPS alm do teto do RGPS, demais
Gini. rendas no previdencirias.
Elaborao do autor.

224
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

A anlise do quadro indica resultados contraditrios a depender da estratificao social e do


mtodo adotado, com estudos apontando tanto para a progressividade quanto para a regressividade
da previdncia. Entretanto, observam-se algumas concluses gerais. Os dois estudos que utilizaram o
mtodo da TIR (Caetano, 2006; Afonso e Fernandes, 2005) concluram que a previdncia progres-
siva porque a relao entre o total recebido de benefcios previdencirios e o montante aportado com
contribuies mais benfica aos estratos de menor rendimento. A contradio entre resultados aparece
naqueles trabalhos que adotaram a decomposio do ndice de Gini. Os artigos, porm, que usaram
esse mtodo, mas separaram a previdncia entre RGPS e RPPS (Medeiros e Souza, 2013; Silveira et
al., 2013), concluram pela progressividade para o regime geral, mas regressividade do regime de apo-
sentadorias dos servidores pblicos. Apesar de no adotar exatamente a mesma segregao, Hoffmann
(2009) chega a concluso parecida. Por fim, o nico trabalho que analisou o impacto da previdncia
sobre a desigualdade regional apontou para a progressividade do RGPS (Caetano e Monasterio, 2014).
A concluso que se alcana da reviso bibliogrfica que o RPPS tem perfil regressivo, enquanto
a definio do carter distributivo do RGPS depende da estratificao social e do mtodo adotado.
De todo jeito, o conhecimento do perfil distributivo da previdncia social brasileira essencial
para o estabelecimento de polticas de seguridade social que venham a atenuar o perfil desigual
da sociedade brasileira e a evitar sua captura por setores bem posicionados na pirmide social.

3.2 Previdncia e oferta de trabalho


Os estudos acerca do impacto da previdncia sobre a oferta de trabalho dividem-se em duas
linhas. Primeiramente, como o recebimento de um benefcio previdencirio afeta a deciso de
ofertar trabalho do prprio trabalhador. A segunda linha destaca o comportamento da oferta
de trabalho familiar, ou seja, como o recebimento de uma aposentadoria e penso por parte de
um membro da unidade domiciliar influencia a deciso dos demais membros sobre sua
participao no mercado de trabalho.
A ideia bsica que fundamenta esses estudos que o recebimento de uma renda certa no
salarial (no caso, aposentadorias ou penses) reduz a necessidade de o trabalhador vender sua
fora de trabalho para obter os recursos necessrios para o pagamento do consumo da sua famlia.
Nesse sentido, mesmo que os benefcios sejam recebidos por quem j se ausentou do mercado de
trabalho, o aumento do salrio de reserva daquela unidade familiar reduziria a oferta de trabalho
no apenas do prprio beneficirio, mas tambm dos membros mais jovens daquela famlia.
No grupo de estudos sobre a oferta de trabalho do prprio trabalhador, e no de sua famlia,
encontra-se Carvalho-Filho (2008). Segundo o autor, tomando-se como base a reforma da
previdncia rural do comeo dos anos 1990,7 o recebimento de benefcios rurais aumentou em
38% a probabilidade de no se trabalhar e reduziu em 22,5 horas o total de horas trabalhadas
semanalmente dos beneficirios da aposentadoria rural no Brasil. Por seu turno, Queiroz (2007)

7. A CF de 1988 estabeleceu que o piso do benefcio previdencirio fosse o SM (Artigo 201) e as aposentadorias rurais poderiam ser requeridas aos
60 anos e 55 anos por homens e mulheres, respectivamente. A Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, regulamentou os mandamentos constitucionais.
Trs foram as alteraes em relao s regras anteriores: aumento do valor do benefcio de 50% para 100% do SM; reduo da idade mnima
de aposentadoria de 65 anos para ambos os sexos para 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); e extenso da possibilidade de recebimento do
benefcio por indivduo, e no mais por grupo familiar.

225
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

afirma, com base nos dados da Pesquisa Mensal de Emprego do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (PME/IBGE), que o acesso mais rpido s aposentadorias por parte dos homens
residentes nas regies metropolitanas (RMs) faz com que nessas regies a participao no mercado
de trabalho de homens mais velhos seja inferior ao observado no restante do pas.
Em relao aos artigos sobre a oferta familiar de trabalho, Camargo e Reis (2008), com
o uso dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE entre
1981 e 1999, concluem que a maior renda da aposentadoria aumentou o salrio de reserva
dos trabalhadores no qualificados, mesmo que os benefcios sejam recebidos por membros
da famlia no participantes da Populao Economicamente Ativa (PEA). O maior salrio de
reserva aumentou a presso salarial, o desemprego e afetou as decises de participao dos
trabalhadores ao torn-los mais seletivos quanto s propostas de emprego.
Reis e Camargo (2007), com dados da PNAD 2003, concluem que o recebimento das
aposentadorias e penses reduz a participao dos jovens pessoas com idade entre 15 e 21
anos no mercado de trabalho, mas aumenta a proporo dos que estudam, embora eleve
tambm a quantidade de jovens que nem estudam, nem trabalham. Entretanto, o impacto
maior sobre a probabilidade de frequentarem a escola e acumularem capital humano que sobre
a probabilidade de no participarem do mercado de trabalho e sequer estudarem. Na mesma
linha do trabalho anterior, conclui-se que o recebimento de transferncias previdencirias por
uma famlia afeta a deciso de oferta de trabalho de todos os seus membros, mesmo daqueles
no diretamente beneficiados pelo pagamento das aposentadorias e penses.
Resultados semelhantes so encontrados em Carvalho-Filho (2012), o qual afirma que a
reduo das idades de aposentadoria e o aumento do valor dos benefcios das aposentadorias
rurais no Brasil no incio dos anos 1990 permitiram o crescimento da escolaridade e a dimi-
nuio da participao no mercado de trabalho de jovens entre 10 e 14 anos, apesar de os
efeitos serem distintos por sexo e mais fortes entre as meninas.
Em suma, os estudos empricos realizados acerca do efeito da previdncia sobre a deciso de
ofertar trabalho no Brasil indicam que os incentivos so para a reduo seja do prprio trabalhador
que recebe o benefcio, seja de membros de sua famlia. Isso tem consequncias tanto positivas quanto
negativas. negativo ao induzir a sada do mercado de trabalho de algum ainda em plena capacidade
para contribuir para a gerao de riqueza do pas, mas positivo ao fazer com que crianas retardem o
ingresso no mercado de trabalho e passem mais tempo nos estudos e na acumulao de capital humano.

4 PREVIDNCIA E SEUS IMPACTOS MACROECONMICOS


O impacto da previdncia sobre a macroeconomia pode se dar em trs aspectos: multiplica-
dores, poupana privada e poupana governamental. A ideia dos multiplicadores keynesianos
pode ser resumida pelo crculo virtuoso da despesa, segundo o qual um gasto governamental
maior (em aposentadorias no caso em anlise) se refletiria na ampliao do consumo, que,
por sua vez, geraria mais renda para aqueles que venderam o produto, os quais, com renda
maior, passariam a consumir mais. Esse processo segue em vrias etapas e, ao seu final, o PIB
cresceria mais que o aumento inicial do gasto governamental.

226
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

Este estudo mostra-se reticente aplicao desse raciocnio para a previdncia por amplo
conjunto de motivos. Primeiramente, para o governo gastar mais com benefcios previdencirios,
h necessidade de se tributar mais. Resultado conhecido do modelo keynesiano simplificado
que o multiplicador do oramento equilibrado unitrio, ou seja, a expanso da demanda
agregada o prprio aumento do gasto governamental sem qualquer transbordamento.
Mais ainda, ao se considerar que a ampliao do gasto pblico deu-se por meio de transferncia
s famlias como o caso das aposentadorias , e no de um consumo do governo, o mul-
tiplicador do oramento equilibrado nulo, isto , em nada amplia a demanda agregada.
Um contra-argumento para a existncia de multiplicador diferente de zero seria o fato de que as
famlias que recebem as aposentadorias teriam propenso marginal a consumir superior quelas
que pagam as contribuies. Contudo, a perspectiva de diferena das propenses marginais
a consumir no muito vlida para a realidade brasileira por conta do volume expressivo de
pagamento de benefcios previdencirios para servidores pblicos e militares nos percentis mais
altos da distribuio da renda nacional. Alm disso, a previdncia do INSS tem como parte
expressiva do seu pblico a massa de trabalhadores do setor formal do mercado de trabalho,
a includas as pessoas de melhor rendimento que logram se aposentar na faixa dos 50 anos.
Em segundo lugar, h efeitos de deslocamentos que reduzem a magnitude do efeito
multiplicador. Gasto governamental maior tende a elevar as taxas de juros. Isso diminui a
demanda por investimento produtivo, isto , a formao bruta de capital fixo. Alm disso, o
aumento dos juros ao atrair divisas tende a apreciar a moeda nacional, o que implicaria reduo
da demanda por exportaes e aumento das importaes. Em terceiro lugar, a expanso da
demanda agregada no necessariamente se reflete em aumento do PIB, caso haja limitaes nas
condies de oferta. Essa parece ser a situao de uma economia na qual a taxa de desemprego
atinge recordes histricos de baixa, a inflao avizinha-se do teto da meta e o deficit em conta
corrente do balano de pagamentos situa-se prximo a 4% do PIB.
Alm da discusso acerca da magnitude de um eventual efeito multiplicador do gasto
previdencirio, h de se atentar para duas restries para o uso da previdncia como instrumento
de estabilizao macroeconmica. Em primeiro lugar, a elevao dos gastos previdencirios
tem efeitos permanentes. Em relao s polticas de estabilizao, mais interessante o uso de
instrumentos anticclicos que elevem a demanda agregada nos perodos de recesso e a restrinjam
em pocas de expanso da atividade econmica. A segunda restrio refere-se eficincia do
gasto previdencirio como forma de dinamizao da demanda agregada. Ainda que se admita
a existncia de efeito multiplicador do gasto com aposentadorias, h de se comparar com o
efeito multiplicador do gasto pblico em atividades alternativas.8

8. Ipea (2010) apresenta efeitos multiplicadores para diferentes modalidades de gastos governamentais. Esse trabalho considera a elasticidade da oferta
infinita, ou seja, preos rgidos e nenhuma limitao referente ao nvel de emprego e inflao. Tampouco o estudo considera os efeitos deslocamentos
referentes necessidade de aumento de tributos para o financiamento do maior gasto previdencirio e aqueles ligados ao aumento dos juros e
valorizao cambial. Com essas hipteses de ausncia de restries de oferta e de efeitos deslocamentos, o multiplicador atinge seu valor mximo.
Nessas condies, o efeito multiplicador dos gastos do RGPS foi 1,23 e do RPPS, 0,88. A diferena decorre das propenses marginais a consumir entre
os beneficirios dos dois regimes. O nico multiplicador inferior ao do RPPS foi o dos juros da dvida pblica, equivalente a 0,71. Gastos com sade,
educao, outros consumos da administrao pblica, exportaes de commodities, Bolsa Famlia e benefcios de prestao continuada (assistenciais)
tiveram maiores multiplicadores que o do RGPS. Cabe assinalar que esses multiplicadores seriam menores caso se considerassem as restries de oferta
e os efeitos deslocamentos descritos anteriormente.

227
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

certo que a previdncia pode levar a uma nova composio da demanda tanto
em termos regionais porque a regio receptora de benefcios no necessariamente a
pagadora de contribuies como setorial visto que estimularia a procura dos bens
e servios consumidos pelos aposentados em detrimento daqueles demandados pelos
contribuintes; entretanto, parece difcil identificar a previdncia como instrumento
potencializador de demanda da economia como um todo.
A segunda implicao macroeconmica da previdncia se daria sobre a formao
de poupana privada. Houve muita discusso sobre esse tpico na virada do sculo XX
para o XXI, porque um conjunto de estudiosos do tema analisava a possibilidade de
transio do financiamento do RGPS de repartio para capitalizao com inspirao
nas reformas previdencirias observadas poca na Amrica Latina, em especial no caso
chileno. Oliveira, Beltro e David (1998) afirmam que os mecanismos que geram a for-
mao de poupana privada no so claros porque so determinados por muitas variveis
em um perodo longo de tempo, o que dificulta a identificao das relaes de causa e
efeito. Tambm apontaram que o impacto da transio de regimes previdencirios sobre
a formao de poupana agregada, e no somente familiar, seria ambguo e de difcil
comprovao emprica.
Por seu turno, houve o desenvolvimento de modelos macroeconmicos com funda-
mentos microeconmicos baseados em geraes superpostas (Menezes e Barreto, 1999;
Barreto e Oliveira, 2001). De acordo com essa perspectiva, regimes previdencirios
na forma de repartio que oferecem benefcios previdencirios elevados em relao
renda mdia atuariam como inibidores da formao de poupana das famlias, porque a
garantia de recebimento de aposentadoria capaz de repor boa parte da renda reduziria a
necessidade de formao de poupana para a velhice. O tema da relao entre previdncia
e poupana privada saiu da pauta de pesquisa brasileira no incio deste sculo e foi
retomado em Brito e Carvalho (2013). Esses autores, por meio da mesma linha metodo-
lgica das geraes superpostas, concluem que o regime previdencirio brasileiro reduz
os incentivos formao de poupana. Cabe ressaltar que todos esses estudos baseiam-se
em modelos tericos, mas no realizam testes economtricos para a comprovao dos
efeitos da previdncia sobre a poupana privada.
Em relao poupana pblica, h bastante tempo j se identifica que a previdncia
a reduz (Giambiagi, 2009; Giambiagi et al., 2007; Velloso et al., 2013). Alm disso,
os prprios dados contbeis demonstram que a previdncia absorve grande parte do
oramento pblico. Conforme se observa na tabela 1, o deficit da previdncia pblica
brasileira situou-se na faixa de 3% do PIB no binio 2011-2012.

228
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

TABELA 1
Arrecadao, despesa e resultado previdencirio RGPS e RPPS (2011-2012)
2011 2012
RGPS R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB
Receitas 259.036 5,9 275.765 6,3
Despesas 296.483 6,8 316.590 7,2
Resultado (37.446) (0,9) (40.825) (0,9)
RPPS
Unio
Receitas 25.957 0,6 24.985 0,6
Despesas 83.377 1,9 82.546 1,9
Resultado (57.420) (1,3) (57.561) (1,3)
Estados e municpios
Receitas 55.502 1,3 58.826 1,3
Despesas 89.323 2,0 97.327 2,2
Resultado (33.821) (0,8) (38.502) (0,9)
Total
Receitas 340.495 7,8 359.576 8,2
Despesas 469.183 10,8 496.463 11,3
Resultado (128.688) (2,9) (136.887) (3,1)
Fonte: Ipeadata; Brasil (2013a; 2013b).
Elaborao do autor.
Obs.: valores deflacionados pelo deflator implcito do PIB. Os valores em R$ milhes correspondem a 2012.

O volume de despesas, no longo prazo, deve crescer em relao ao atual patamar de 11%
do PIB, em decorrncia do acelerado processo de envelhecimento populacional. De acordo com
projees do IBGE, as pessoas de 65 anos ou mais que, em 2014, perfizeram 7,6% da populao
devem representar 22,6% dos brasileiros em 2050 e 26,8% em 2060. Estudos oficiais indicam
que a despesa total do RGPS deve alcanar 13,25% do PIB em 2050 (Brasil, 2014c) e o deficit
atuarial do RPPS dos servidores civis da Unio totalizou R$ 1,1 trilho em 2014 (Brasil, 2014a).
Vale ressaltar que esse ltimo nmero exclui os militares e servidores dos entes subnacionais.
A dinmica demogrfica, entretanto, no o nico determinante da evoluo da despesa
previdenciria. A histria recente indica que a despesa do RGPS, depois de descontada a
inflao, cresceu no perodo entre 2001 e 2013 a uma taxa anual que, em mdia, foi 2,1%
superior quela observada para o envelhecimento populacional. Em todo o perodo analisado,
somente nos anos de 2008 e 2011, a despesa real do RGPS elevou-se a um patamar inferior
taxa de crescimento da populao de 65 anos ou mais, conforme se observa no grfico 1.9

9. O comportamento peculiar no ano de 2008, em que houve queda real da despesa previdenciria, merece explicao em separado. Dois fatores so,
em grande parte, a causa dessa reduo. Primeiramente, houve divergncia entre o deflator implcito do PIB, que atingiu 8,3%, e o ndice de correo
dos benefcios superiores ao SM, que foi equivalente a 5,0%. O segundo fator foi a queda no estoque total de auxlios-doena previdencirios em
8,0% na comparao entre o final do perodo de 2008 e 2007. Esses dois fatores foram meramente temporrios, o que explica o retorno tendncia
do crescimento real da despesa previdenciria nos anos posteriores.

229
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Em outras palavras, dado que a populao idosa deve crescer em um nvel superior ao PIB e
o gasto previdencirio apresenta histrico recente de crescimento superior ao envelhecimento
populacional, aponta-se para um frgil quadro no qual a dinmica demogrfica somente
um dos determinantes da evoluo do gasto previdencirio que justificam a acentuada
elevao das despesas apontadas nas projees oficiais. Para Rocha e Caetano (2008) e Caetano
(2013), regras que levam sobreindexao dos benefcios, baixas idades de aposentadoria e
concesso de penses por morte fora dos padres internacionais explicam os elevados gastos
da previdncia brasileira.
GRFICO 1
Crescimento real da despesa do RGPS e da populao idosa (2001-2013)
(Em %)
10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

-2,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Crescimento real Crescimento da populao de 65 anos

Fonte: AEPS Infologo, disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/>; Ipeadata; IBGE: Projeo da populao, disponvel em:
<http://goo.gl/i6RPjg>.
Elaborao do autor.

Os benefcios previdencirios brasileiros apresentam distintas regras de indexao.


No RGPS, o piso previdencirio corrigido no mesmo momento e na mesma proporo que
o SM. Os demais benefcios so reajustados anualmente de acordo com a inflao de preos.
A atual poltica de valorizao do SM o reajusta anualmente de acordo com a inflao, adicionado
do crescimento do PIB real de dois anos anteriores. Assim, por exemplo, o crescimento nominal
do SM em 2014 foi dado pela inflao de 2013 acrescido do aumento do PIB real de 2012.
Como a quantidade de beneficirios que recebe o SM significativa 16,8 milhes de
beneficirios de acordo com Brasil (2014b) e tende a crescer em decorrncia do envelhecimento
populacional, a atual poltica de repasse de ganhos de produtividade tem impactos expressivos.
Uma conta simples indica que cada R$ 1 de aumento no SM eleva a despesa anual do RGPS em
R$ 218 milhes, ou seja, o produto dos 16,8 milhes de beneficirios multiplicado por treze.
Essa reforma exige EC. Uma possvel proposta seria a desvinculao parcial do SM e
da previdncia. O valor inicial do benefcio se igualaria ao SM, mas, a partir de ento, seus
reajustes se dariam de acordo com a inflao passada.

230
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

H quatro vantagens na proposta citada. Primeiramente, ela gera incentivo postergao


da aposentadoria. Como o SM aufere ganhos reais com o passar do tempo, a deciso de adiar
a aposentadoria permitir o recebimento de benefcio mais elevado, algo particularmente dese-
jvel em um pas com baixas idades de entrada em aposentadoria. Em segundo lugar, diminui
substancialmente o impacto do reajuste do SM sobre as contas pblicas. O terceiro benefcio
a desvinculao, ainda que parcial, entre a poltica previdenciria e a de mercado de trabalho:
mesmo que no seja de todo estranho repassar ganhos de produtividade ao piso salarial, em
termos previdencirios, o mais usual a poltica de reajuste que garanta a manuteno do poder
de compra. O ganho real do SM no tem imposto restries ao mercado de trabalho porque
se observa o crescimento da formalizao da mo de obra e a reduo do desemprego conco-
mitantemente ao aumento do SM. Por fim, trata-se de proposta de menor resistncia poltica
comparada completa desvinculao do benefcio previdencirio ao SM ou da limitao de
ganhos reais ao piso salarial. Note-se que o reflexo sobre as contas previdencirias passar a no
ser to relevante para a definio do SM, ao mesmo tempo que se garante que as pessoas tero
seu benefcio previdencirio inicial em nvel no inferior ao SM no momento da aposentadoria.
O segundo campo que tambm necessita de reforma so as idades de aposentadoria, as
quais so baixas. Esse item tambm necessita de EC. De acordo com Brasil (2014b), a idade
mdia das aposentadorias por tempo de contribuio 55 anos e 52 anos, respectivamente,
para homens e mulheres. Essas idades so realmente baixas ao se considerar que a expectativa
de vida dos brasileiros nessas idades, segundo IBGE (2013), so, respectivamente, 23,4 e 30,0
anos para homens e mulheres. Isso significa que as mulheres aposentadas por tempo de con-
tribuio recebem benefcio por perodo praticamente igual ao que contriburam: trinta anos
de contribuio comparativamente ao mesmo perodo de sobrevida. Em verdade, o tempo de
durao do benefcio tende a ser superior ao indicado pela expectativa de sobrevida, porque o
falecimento do aposentado gera ao seu cnjuge o direito ao recebimento de uma penso por
morte. Alm disso, h de se contar que o segurado faz jus a benefcios temporrios durante a
fase ativa, como auxlio-doena e salrio-maternidade, que tambm colaboram para a ampliao
do perodo de gozo do benefcio.
Alm de indicarem relao entre tempo de contribuio e usufruto de difcil sustentao
econmica, as baixas idades de aposentadoria ferem o princpio fundamental da previdncia,
que a reposio de renda em decorrncia da perda ou reduo da capacidade de trabalho.
Comparaes internacionais, condies de sade e relaes de trabalho contemporneas indicam
ser factvel a continuao no mercado de trabalho nessas faixas etrias. Camarano, Kanso
e Fernandes (2013) estimam que os homens que se aposentaram por tempo de contribuio
no RGPS permanecem no mercado de trabalho por mais sete anos aps o incio do benefcio.
Para as mulheres, o tempo de permanncia no mercado de trabalho aps a aposentadoria por
tempo de contribuio equivale a mais cinco anos.
Em sntese, a ampliao da idade de aposentadoria compatvel com os princpios
fundamentais da previdncia, no afetaria a reposio de renda e as condies de pobreza para
os idosos e daria maior capacidade de sustentabilidade fiscal previdncia.

231
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O terceiro ponto com necessidade de ajustes so as regras referentes s penses por


morte, as quais para o RGPS podem ser feitas sem necessidade de EC, mas necessitariam de
tal instrumento para algumas regras de penso do RPPS. A despesa brasileira com essa rubrica
supera os 3% do PIB, enquanto a mdia internacional inferior a 1% (Rocha e Caetano,
2008). Essa discrepncia expressiva tanto para uma comparao com pases membros da
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que apresentam
alta renda, como para os demais pases de renda mdia ou baixa.
A principal razo deste comportamento reside no conjunto de regras que permitem o rece-
bimento das penses por morte no Brasil por mais pessoas, por um maior nmero de anos e com
alta taxa de reposio. A ausncia de exigncia de um perodo contributivo mnimo por parte do
instituidor, a possibilidade de receber penso em qualquer idade, a ausncia de necessidade de
lao matrimonial ou mesmo a manuteno do benefcio aps novo casamento permitem que o
nmero de beneficirios de penso por morte no Brasil seja mais expressivo que em outras naes.
As regras brasileiras tambm diferenciam-se bastante quanto frmula de clculo do
benefcio das penses. Em primeiro lugar, estas sempre repem 100% do valor do benefcio
de aposentadoria no RGPS, independentemente do nmero de beneficirios que dividem a
penso, enquanto em outros pases esse o valor mximo que uma penso por morte pode
atingir. Assim mesmo, para alcanar esse valor uma viva deve dividir sua penso com alguns
rfos. Em segundo, no Brasil, a acumulao de uma penso com uma aposentadoria ou salrio
decorrente de trabalho ativo no altera em nada o valor do benefcio, enquanto o comum
internacionalmente haver reduo ou at mesmo impossibilidade de acumulao. Por fim,
vivas ou vivos jovens no tm seus benefcios de penso por morte reduzidos em funo de
sua baixa idade. No padro internacional, as pessoas idosas recebem reposies nas penses
por morte superiores aos jovens.10
Adequar as regras brasileiras de penso por morte ao padro internacional permitiria
reduo do nus fiscal previdencirio, com impactos mnimos ou mesmo impacto algum,
a depender das novas regras sobre os aspectos positivos da previdncia brasileira de reduo
da pobreza e ampla cobertura da populao idosa.
Por fim, como forma de reduzir o impacto fiscal e de equidade do RPPS, importante o
estmulo ao prosseguimento da poltica de instituio de fundos de previdncia complementar.

5 CONSIDERAES FINAIS
Este texto apresentou as diversas normas que regem a previdncia social brasileira com a
diferenciao de regimes para os servidores pblicos e trabalhadores do setor privado. Ponto
importante a enfatizar a grande quantidade de regras estabelecidas na Constituio, o
que implica a necessidade de processo legislativo mais complexo, via EC, para a alterao
de regras previdencirias.

10. H outros casos marcantes. Por exemplo, os militares que ingressaram antes de 2001 ainda podem gerar penses vitalcias para suas filhas, caso
tenham optado pelo pagamento de contribuio especfica para esse benefcio.

232
Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

Em relao equidade, os resultados encontrados so ambguos, mas h uma tendncia a


se observar que o RGPS progressivo, enquanto o RPPS regressivo. Quanto aos incentivos
participao do mercado de trabalho, os estudos tendem a encontrar resultados nos quais
a previdncia gera incentivos reduo da oferta de trabalho, tanto para os prprios benefi-
cirios quanto para os membros de suas famlias. Em termos macroeconmicos, apesar de a
influncia sobre a poupana privada somente ser estabelecida em termos tericos, as evidncias
contbeis sobre a reduo da formao de poupana pblica so claras. Isso crtico ao se
considerar que o envelhecimento populacional deve gerar mais presso sobre a reduo da
poupana governamental.
Isso aponta para a necessidade de um conjunto de reformas relacionadas ao estabelecimento
de idades mnimas, a alteraes nas regras de penso por morte e indexao dos benefcios,
assim como ampliao da poltica de complementao previdenciria para os servidores.

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Previdncia: desigualdade, incentivos e impactos fiscais

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235
CAPTULO 11

TRABALHO MDICO E REGULAO


Elizabeth Diniz Barros1
Luciana Mendes Servo2
Roberta da Silva Vieira3
Edvaldo Batista de S4

1 APRESENTAO
O termo regulao, aplicado s relaes econmicas, refere-se a mecanismos que ordenam
o funcionamento do mercado, a produo, a distribuio e o consumo de bens e servios.
Diz respeito interao entre os agentes econmicos, sejam eles do mercado, sejam do Estado,
cuja interveno s se justificaria se existissem falhas de mercado.
H, na literatura econmica, uma ampla aceitao de que a rea da sade marcada por
intensas falhas de mercado (Relman e Reinhardt, 1986; Donaldson e Gerard, 1993; Castro,
2002; Oliveira e Elias, 2012) e que a regulao estatal imprescindvel para assegurar o acesso
equitativo a servios e bens necessrios s populaes, do que decorre o fato de que em todos os
pases os governos intervm no mercado de bens e servios de sade (Drger, Dal Poz e Evans,
2006). Esta interveno, em geral, se orienta oferta e pode se dirigir aos preos, qualidade,
localizao de servios, s condies de trabalho, aos salrios.
Nesse sentido, assegurar o nmero adequado e a distribuio dos profissionais no territrio
exige que o Estado planeje e promova aes para garantir que o processo de formao
e de localizao de profissionais atenda s necessidades assistenciais de sade da populao e
assegure o acesso equitativo a servios essenciais.
Este captulo pretende discutir possveis aes regulatrias do trabalho mdico. O texto
inicia com um resumo das experincias internacionais, com foco na distribuio geogrfica;
a seguir, apresenta indicadores econmicos de escassez e discute os problemas e as aes de
regulao da atuao deste profissional no Brasil, apontando os avanos e limitaes; os aspectos
regulatrios do acesso e da qualidade da formao de mdicos so tratados na penltima seo.
Nas consideraes finais, so mencionadas algumas questes relevantes, ainda no includas
entre as preocupaes regulatrias at ento adotadas no Brasil.

1. Pesquisadora snior no Programa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
2. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
3. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
4. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Disoc do Ipea.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

2 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS DE REGULAO DO TRABALHO MDICO


A distribuio geogrfica de profissionais de sade, especialmente mdicos, um problema
enfrentado por muitos pases. Anlises das polticas adotadas por diferentes pases para influenciar
a distribuio geogrfica dos mdicos identificam a existncia de uma variedade de estratgias
(Cantor et al., 1996; Simoens, 2004; Dussault e Franceschini, 2006; Dolea, Stormonta
e Braicheta, 2010), envolvendo intervenes em trs dimenses: educacional, regulatria e
financeira. A maior parte deles utiliza uma combinao de polticas como instrumento para
intervir sobre a distribuio geogrfica da fora de trabalho mdica, mesmo quando uma delas
se mostra dominante.
Polticas relacionadas dimenso educacional incluem recrutamento ou admisso prefe-
rencial de estudantes de medicina originrios das reas rurais ou desassistidas e a introduo
nos currculos de componente obrigatrio de prtica nestas reas. Tambm se incluem, como
polticas relacionadas educao, o financiamento de bolsas ou emprstimos para financiar
os estudos, que podem ser quitados com servios em reas remotas ou desassistidas, e o
financiamento para educao mdica continuada.
No Japo, estudantes de medicina podem ser dispensados de pagar o seu emprstimo se
trabalharem em um hospital pblico ou em clnica de rea rural por um determinado perodo
de tempo. Nos Estados Unidos, diversos programas fornecem bolsas de estudo ou asseguram
o reembolso de emprstimos a estudantes de medicina em troca de servir em reas especficas.
A efetividade destas medidas para assegurar a presena de mdicos em reas desassistidas,
contudo, no tem sido homognea. Simoens (2004) aponta que estudos realizados em alguns
pases, como Canad e Mxico (Anderson e Rosenberg, 1990; Nigenda e Solrzano, 1997),
mostraram que muitos recm-formados, assim que podem, preferem quitar seus dbitos e
abandonar os postos de trabalho nestas reas.
Na esfera das polticas regulatrias, se destacam as que estabelecem diretrizes e condies para
a escolha e para autorizao de exerccio profissional na localidade pretendida, como o respeito a
nmero limite de mdicos determinado pelo governo com base em parmetros de necessidade.
Na Alemanha, no possvel a um mdico obter licena para trabalhar em uma localidade
se o nmero de mdicos existentes alcanar 110% do nmero de mdicos que as autoridades
responsveis pelo planejamento definirem como nmero necessrio para a rea. Na ustria,
no possvel a um mdico realizar contrato com um fundo regional de seguro de sade se o
nmero mnimo de mdicos tiver sido atingido na regio. A Inglaterra conseguiu uma distri-
buio razoavelmente equitativa de clnicos gerais (general practitioners GPs) ao condicionar
a emisso de autorizaes para a prtica de clnica geral em uma rea especfica a critrios
como o nmero de GPs que j trabalhavam nesta rea, ruralidade e carncia destes servios.
Medidas similares so adotadas pela Austrlia e pelos Estados Unidos para regular a concesso
de autorizao de trabalho para mdicos imigrantes, envolvendo exigncia de compromisso
de trabalhar por cinco anos em uma rea rural determinada, no primeiro, ou fornecendo visto
permanente para os que se disponham a trabalhar em reas de escassez de mdicos, no segundo.

238
Trabalho Mdico e Regulao

As polticas financeiras se relacionam remunerao e a incentivos financeiros para induzir


o trabalho em reas desassistidas. So variados os mecanismos utilizados para atrair e reter
mdicos nessas reas. A mais comumente referida tem sido a de definir remunerao diferenciada,
segundo regies. No Canad, os mdicos de Qubec recebem, nos trs primeiros anos
de prtica, 115% da taxa bsica Medicare se trabalharem em reas remotas e regies isoladas;
100%, nas regies intermdias; e 70%, em todas as outras reas, como forma de desestimular
a concentrao (Simoens, 2004). Sistemas de sade que no realizavam proviso direta, como
o do Canad e da Nova Zelndia, introduziram regimes assalariados para o exerccio em reas
rurais. Tambm foi introduzida, nestes pases e no Reino Unido, a garantia de uma renda
mnima para os mdicos que atuam em reas onde a escassa populao coberta pode no ser
economicamente vivel para o profissional, assim como ajudas de custo para a transferncia
para reas rurais.

3 ESCASSEZ DE MDICOS
O papel do profissional mdico tem sido objeto de intenso debate, particularmente pela centra-
lidade que lhe tem sido conferida no sistema de sade brasileiro. Em 2013, esta questo esteve
centrada na adequao quantitativa e qualitativa dos profissionais para atender as necessidades
do sistema de sade, particularmente do Sistema nico de Sade (SUS).
Vieira e Servo (2014) fazem referncia aos estudos nacionais. Alguns deles abordam essa
questo por meio de parmetros normativos, definidos por comparaes internacionais, entre
regies do pas ou por especialidades, a partir do que se delimita a necessidade quantitativa
desse profissional. Havia concordncia sobre a distribuio inadequada desses profissionais
no territrio, mas uma divergncia sobre a necessidade de ampliar o quantitativo geral de
mdicos no Brasil. Essa discordncia era principalmente destacada nos trabalhos dos conselhos
de medicina, que afirmavam no haver escassez absoluta. Outros estudos adotam uma
perspectiva econmica e analisam indicadores de escassez, como por exemplo, os diferenciais
de remunerao entre profissionais de diferentes categorias.
Vieira e Servo (2014) adotam essa abordagem e apresentam outros indicadores de escassez
relacionados remunerao, comparando mdicos com duas outras ocupaes da rea de
sade (cirurgio-dentista e enfermeiros) e outras ocupaes de nvel superior (engenheiros
e rea jurdica). Os resultados apontam que:
a) ao longo dos anos 2000, a remunerao-hora mdia e mediana dos mdicos havia
crescido mais rapidamente que aquela das outras ocupaes, particularmente a partir
de 2006;
b) no setor formal, o nvel da remunerao mdia e mediana era menor apenas que as
dos profissionais da rea jurdica, mas, quando eram excludas as ocupaes relacio-
nadas ao setor pblico, particularmente procuradores, desembargadores e juzes, estas
diferenas ficavam bem menores;

239
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

c) os indicadores de remunerao-hora mdia e mediana apresentam claros sinais de escassez;


d) esses resultados ficam ainda mais evidentes quando a comparao feita no apenas
para os empregados no setor formal (com carteira assinada, funcionrios pblicos e
militares), mas para todos os ocupados. As ocupaes de mdicos por conta-prpria
(autnomos) apresentam uma remunerao-hora bem superior das ocupaes da rea
jurdica, indicando a importncia deste tipo de insero para o aumento do diferencial
de rendimento entre os profissionais ocupados como mdicos e os outros profissionais; e
e) quando so somadas as cargas horrias, considerando o trabalho principal e o trabalho
secundrio, a carga horria dos mdicos maior que das outras ocupaes, e tem
crescido nos ltimos anos. Em 2009, o mdico que tinha dois vnculos trabalhava,
em mdia, 8,4 horas a mais que os profissionais da rea jurdica e cinco horas a mais
que os engenheiros.
Ao comparar inscritos em cursos de graduao de medicina por vagas, outro indicador
de escassez, observa-se que h uma grande restrio do lado da oferta, relacionada formao
de profissionais mdicos este tambm um indicador da atratividade do mercado de trabalho
para mdicos (demanda maior que oferta de vagas). H distncia significativa entre a medicina
e os outros cursos e um crescimento acentuado da concorrncia para ingresso em um curso de
medicina, passando de uma relao de 23,7 inscritos por vaga, em 2009, para 48,2 em 2012.
Os outros cursos ficaram com menos de dez inscritos por vaga. E no h indcios de que esta
situao possa se reverter. A oferta de vagas em medicina, entre 2001 e 2012, cresceu muito
menos que a demanda: o nmero de vagas cresceu 50%, ao passo que a demanda (inscritos
em processos seletivos de graduao em medicina) cresceu quase 200%.
Como ser apresentado a seguir, as primeiras aes de regulao do trabalho mdico no
atuavam diretamente sobre a questo da escassez profissional. Seu foco era a delimitao do
campo de atuao e definio de regras para sua atuao. medida que o debate foi avanando,
algumas aes que incidem sobre as possveis causas da escassez foram sendo implementadas.

4 REGULAO DO TRABALHO MDICO


O trabalho mdico esteve entre os primeiros a ser objeto de diferenciao dentro do arcabouo
regulador das relaes trabalhistas, com a instituio dos Conselhos de Medicina, destinados a
zelar pela fiel observncia dos princpios da tica profissional no exerccio da medicina (Brasil,
1945, Artigo 1o). Este ato legal institucionalizava, como condutor das decises dos conselhos,
o Cdigo de Deontologia Mdica, aprovado pelo IV Congresso Sindicalista Mdico Brasileiro
(1945),5 que continha, entre outros, captulos que definiam deveres mdicos em relao
aos enfermos, coletividade e aos colegas e estabelecia regras sobre servios profissionais e
honorrios mdicos.

5. O Cdigo de Deontologia Mdica (1945) foi aprovado durante o IV Congresso Sindicalista Mdico Brasileiro, em 24 de outubro de 1944, e oficializado
pelo Decreto-lei no 7.955, de 13 de setembro de 1945.

240
Trabalho Mdico e Regulao

Na dcada seguinte, um novo dispositivo legal regula os conselhos de medicina, que so


convertidos em autarquia e dotados de personalidade jurdica de direito pblico, com auto-
nomia administrativa e financeira (Brasil, 1957, Artigo 1o). Por este instrumento, o Conselho
Federal e os Conselhos Regionais de Medicina
so os rgos supervisores da tica profissional em toda a Repblica e ao mesmo tempo, julgadores
e disciplinadores da classe mdica, cabendo-lhes zelar e trabalhar por todos os meios ao seu alcance,
pelo perfeito desempenho tico da medicina e pelo prestgio e bom conceito da profisso e dos que a
exeram legalmente (Brasil, 1957, Artigo 2o).
Poucos dispositivos legais trataram de questes relativas ao trabalho mdico nas dcadas
seguintes. Dois dispuseram sobre a jornada de trabalho e remunerao de mdicos da adminis-
trao pblica federal direta, das autarquias e das fundaes pblicas federais: a Lei no 9.436,
de 5 de fevereiro de 1997 e a Lei no 12.702, de 7 de agosto de 2012. No setor pblico, os
cargos de mdico tm jornada de trabalho de vinte horas semanais (quatro horas dirias),
sendo permitida aos servidores ocupantes de cargos efetivos a opo de exercer suas
atividades em jornada de oito horas dirias. Um terceiro dispositivo tratava da inscrio de
mdicos, cirurgies-dentistas e farmacuticos militares em conselhos regionais de Medicina,
de Odontologia e de Farmcia: a Lei no 6.681, de 17 de agosto de 1979; e um quarto dispunha
sobre o registro de empresas, de acordo com a atividade fim, nas entidades fiscalizadoras do
exerccio de profisses: a Lei no 6.839, de 30 de outubro de 1980.
O perodo entre a dcada de 1970 e o final dos anos 1990 foi marcado pela ampliao do
assalariamento do profissional mdico, com forte expanso do setor pblico e o crescimento
de sistemas de pr-pagamento, seguros-sade e cooperativas mdicas, estes com atuao predo-
minantemente nas regies Sul e Sudeste. Este movimento se acentuou nas dcadas seguintes.
Pesquisa realizada em 1995 apontava a multiplicidade de vnculos simultneos e indicava
que 69,7% dos mdicos brasileiros tinham pelo menos um vnculo empregatcio no setor
pblico; 59,3% dos mdicos brasileiros atuavam no setor privado e 74,7% deles trabalhavam
em consultrios particulares (Machado, 1997).6 O assalariamento, com mltiplos vnculos
simultneos, se acentuou na primeira dcada do sculo 21, bem como se ampliaram tambm
movimentos de terceirizao e de flexibilizao das relaes de produo e servios no setor
de sade, com o crescimento das cooperativas de trabalho e das sociedades civis de profisses
regulamentadas (Girardi e Carvalho, [s.d.]).
Todas essas mudanas na configurao do trabalho mdico foram permeadas por embates
polticos e relaes de trabalho conflituosas com os principais segmentos empregadores: setor
pblico e sade supletiva.
A autorregulao historicamente conquistada no se mostra mais suficiente para enfrentar
o novo quadro. As entidades mdicas passam a reivindicar maior presena do Estado na
regulao das relaes com o setor privado.

6. Mdicos que atuam no setor privado so aqueles com alguma relao de trabalho, tanto formal quanto informal. Mdicos que trabalham em
consultrio particular so trabalhadores autnomos ou empregadores.

241
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Estudo publicado em 2007 pelo Conselho Regional de Medicina do Estado de So Paulo


(CREMESP) e pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) indicava que mais da
metade dos mdicos paulistas (55%) atendia, poca, pacientes por meio de planos de sade, ou
seja, prestavam servios s operadoras de planos de sade (CREMESP e IDEC, 2007). Destes,
43% (cerca de 21 mil mdicos) afirmavam sofrer algum tipo de restrio ou imposio dos
planos de sade, afetando sua autonomia. A interferncia dos planos envolvia, entre outras, a
negao de autorizao de consultas, internaes, exames, procedimentos ou insumos (indicada
por 82% dos mdicos que afirmaram sofrer restrio); a glosa de procedimentos ou medidas
teraputicas (81%); atos diagnsticos e teraputicos mediante designao de auditores (54%);
tempo de internao de pacientes (55%); e descredenciamento (42%). O estudo conclua
recomendando Agncia Nacional de Sade (ANS) a interveno, conforme determina a
legislao, na relao entre operadoras de planos de sade e prestadores de servios, uma vez
que os mdicos e demais profissionais de sade esto cada vez mais submetidos a presses
e imposies que prejudicam os pacientes (CREMESP e IDEC, 2007, p. 81). Destacava,
entre as medidas recomendadas, a restrio ao descredenciamento unilateral pelas operadoras
e a definio de regras e data-base para o reajuste dos honorrios. Em 2010, o Manifesto dos
Mdicos Nao, assinado pelas principais entidades de representao da categoria mdica,
reivindicava novamente um posicionamento e atuao da ANS.
Mais complexas so as relaes com o setor pblico. A legislao que instituiu e regula-
mentou o SUS estabeleceu sua descentralizao como diretriz. Neste quadro, embora a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios possam, em seu mbito administrativo, ter
participao na formulao e na execuo da poltica de formao e desenvolvimento de recursos
humanos para a sade (Brasil, 1990a, Artigo 15, inciso IX), a gesto das unidades de sade
responsabilidade primordial das esferas subnacionais e isso inclui a gesto do trabalho.
Assim, a Lei no 8.142 imps aos municpios, aos estados e ao Distrito Federal, como condio
para o recebimento de transferncia de recursos financeiros federais, a criao de Comisso
de elaborao do Plano de Carreira, Cargos e Salrios (PCCS), previsto o prazo de dois anos
para a sua implantao (Brasil, 1990b, Artigo 4o, inciso VI). Torna-se claro, assim, o carter
descentralizado da responsabilidade pela gesto da poltica de recursos humanos no mbito
do SUS, dentro de seu marco legal.
inegvel que a prpria esfera federal foi leniente quanto ao cumprimento desse dispositivo
e que as esferas subnacionais custaram a cumpri-lo. Como complicador, a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), ao estabelecer limites aos gastos com pessoal de forma genrica, sem considerar a
natureza intensiva em mo de obra das aes de sade, agravou o quadro e induziu o Distrito
Federal, os estados e os municpios a solues de terceirizao que fragilizaram ainda mais a
gesto de recursos humanos no mbito do sistema.
Contudo, a reivindicao dos mdicos tem ignorado essa diretriz constitucional e pleiteado
uma carreira federal para os mdicos, diferenciando-os dos demais profissionais do SUS e
desconsiderando que o carter multiprofissional da ateno sade deve se refletir em um
plano de carreira, cargos e salrios que contemple esta diversidade. No Manifesto dos Mdicos
Nao so apresentados argumentos que tm sido reiterados.

242
Trabalho Mdico e Regulao

A proposta de criao da Carreira de Estado do Mdico deve ser implementada, como parte de
uma necessria poltica pblica de sade, para melhorar o acesso da populao aos atendimentos
mdicos, especialmente no interior e em zonas urbanas de difcil provimento. No Brasil, no h
falta de mdicos, mas concentrao de profissionais pela ausncia de polticas como esta que
estimulem a fixao nos vazios assistenciais, garantindo a equidade no cuidado de Norte a Sul
(AMB, CFM e Fenam, 2010).
No Congresso Nacional tramita, desde 2009, uma Proposta de Emenda Constituio
(PEC) que estabelece diretrizes para a organizao da carreira de mdico de Estado. Esta PEC
introduz no texto constitucional um artigo que determina que no servio pblico federal,
estadual e municipal a medicina privativa dos membros da carreira nica de mdico de
Estado, organizada e mantida pela Unio (Brasil, 2009, Artigo 2o) e que o mdico de Estado
exercer seu cargo em regime de dedicao exclusiva e no poder exercer outro cargo ou
funo pblica, salvo uma de magistrio, na forma desta Constituio (Brasil, 2009, Artigo
2o, inciso II). Define tambm a remunerao por meio de um artigo, a ser acrescentado ao
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), a remunerao inicial da carreira
e sua forma de reajuste. Definir a remunerao e sua forma de reajuste como ADCT algo
altamente questionvel, por diferenciar os mdicos em relao aos demais servidores do SUS
e das demais carreiras do Executivo federal.
O Conselho Federal de Medicina (CFM) entende que apenas a criao da carreira
federal para mdicos permitiria assegurar a presena de mdicos em reas remotas e periferias
das grandes cidades, uma vez que a permanncia do mdico nestas localidades teria tempo
determinado e a movimentao para outras localidades teria regras de promoo e progresso
previamente definidas, a exemplo dos juzes federais.
Nos ltimos anos, o governo vem desenvolvendo algumas aes relacionadas ampliao de
disponibilidade de profissionais em reas remotas. O Programa de Valorizao dos Profissionais
da Ateno Bsica (PROVAB), institudo em 2011,7 tem como objetivo assegurar a composio
de equipes multiprofissionais no mbito da estratgia Sade da Famlia, priorizando reas em
que a cobertura mais difcil, com base em critrios previamente definidos.8 Busca recrutar
profissionais mdicos, enfermeiros e cirurgies-dentistas que j tenham concludo a graduao
na respectiva rea e que sejam portadores de registro profissional junto ao respectivo conselho
de classe. A contratao era inicialmente efetivada pelos municpios, com a remunerao
correspondente dos profissionais das equipes de sade da famlia em atividade, e recebiam,
adicionalmente, bolsa do Ministrio da Sade (MS), fazendo jus a curso de especializao em
sade da famlia, com durao de um ano, sob responsabilidade das universidades pblicas
participantes do Sistema Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS), com superviso distncia
e presencial e bnus em seleo de residncia mdica aos aprovados.

7. Para mais informaes, consultar a Portaria Interministerial MS/MEC no 2.087, de 1o de setembro de 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/atvHfQ>.
8. Para mais informaes, consultar a Portaria GM/MS no 1.377, de 13 de junho de 2011.

243
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Em 2012, apenas 381 mdicos aderiram, dos quais 350 obtiveram conceito satisfatrio
para recebimento de pontuao de 10% nas provas de admisso para residncia. O edital
para seleo em janeiro de 2013 foi dirigido apenas a mdicos e introduziu uma nova forma
de operao: contratos realizados diretamente pelo MS e padronizao da remunerao em
mbito nacional, por meio de bolsa no valor de R$ 10 mil. Esta nova modalidade provocou
adeso mais ampla de profissionais, com 3,8 mil mdicos atuando em 1,3 mil municpios.
No edital seguinte, relativo a 2014, o MS inovou mais uma vez, permitindo que os mdicos
participantes do PROVAB h no mximo um ano possam migrar ao final deste perodo para o
Programa Mais Mdicos (criado em 2013, com condies similares) e continuar trabalhando
por mais tempo no mesmo local.
Os dois mais recentes (e importantes) dispositivos legais relacionados ao trabalho mdico
surgiram no cenrio nacional em 2013. Destinaram-se a definir e regular o ato profissional do
mdico e seu exerccio profissional, por meio da chamada Lei do Ato Mdico,9 e a intervir nos
processos de formao e de alocao de profissionais em localidades descobertas, instituindo
o Programa Mais Mdicos.10
A Lei do Ato Mdico11 foi aprovada depois de mais de uma dcada de tramitao no
Congresso Nacional, sendo marcada por um intenso debate com outras categorias profissionais
e com o governo sobre a extenso das atividades privativas do mdico pretendida, que subordi-
naria o trabalho de outras categorias profissionais prescrio mdica. O projeto, finalmente
aprovado pelo Congresso Nacional, foi sancionado pela presidente da Repblica com vetos,
posteriormente aceitos pelo Legislativo. Os itens vetados diziam respeito ao monoplio mdico
para a realizao de diagnsticos e prescrio de tratamentos, a indicao de rteses e prteses
no temporrias, prescrio de rteses e prteses oftalmolgicas, realizao de alguns proce-
dimentos invasivos e exigncia de prescrio mdica para alguns procedimentos (Ipea, 2014).
Na Exposio de Motivos com a justificativa dos vetos, o Executivo afirma que a atribuio
de exclusividade aos mdicos para formulao do diagnstico nosolgico e a respectiva
prescrio teraputica
inviabiliza a manuteno de aes preconizadas em protocolos e diretrizes clnicas estabelecidas no
Sistema nico de Sade e em rotinas e protocolos consagrados nos estabelecimentos privados de
sade. Da forma como foi redigido, o inciso I impediria a continuidade de inmeros programas do
Sistema nico de Sade que funcionam a partir da atuao integrada dos profissionais de sade,
contando, inclusive, com a realizao do diagnstico nosolgico por profissionais de outras reas que
no a mdica (Brasil, 2013c).
A apreciao dos vetos pelo Congresso Nacional foi acompanhada de intensas manifestaes
contrrias ou favorveis a sua aprovao. De um lado, os mdicos e suas entidades de

9. Para mais informaes, consultar a Lei no 12.842, de 10 de julho de 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/iMXEQq>.
10. Para mais informaes, consultar a Lei no 12.871, de 22 de outubro de 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/RHbhOO>.
11. Para mais informaes, consultar a Lei no 12.842, de 10 de julho de 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/uNfZPN>.

244
Trabalho Mdico e Regulao

representao; de outro, entidades representantes de enfermeiros, nutricionistas, psiclogos,


biomdicos e integrantes de outras categorias ligadas sade.12
O Projeto de Lei no 6.126, de 2013, encaminhado pelo Executivo e ainda em tramitao
no Congresso Nacional, pretende regular os pontos que foram objeto de veto, definindo que
cabe ao mdico a formulao do diagnstico nosolgico e respectiva prescrio teraputica,
ressalvados os diagnsticos e prescries teraputicas realizadas segundo protocolos e diretrizes clnicas
do SUS (Brasil, 2013d, Artigo 4o, inciso I-A, grifos nossos) e estabelecendo que os procedi-
mentos mdicos vetados na legislao anterior deixem de ser privativos e ocorram de acordo
com a prescrio mdica ou de acordo com protocolos e diretrizes clnicas do SUS (Brasil, 2013d,
Artigo 4o, pargrafo 5o, inciso II-A grifos nossos). Tambm estabelece que apenas a direo e
chefia de servios mdicos de carter tcnico que envolvem atividades privativas de mdicos
(Brasil, 2013d, Artigo 5o, inciso I-A) exclusiva de mdicos, em substituio ao dispositivo
anterior, que previa, de modo genrico, a exclusividade aos mdicos da direo e chefia de
servios mdicos. Com isso, o Estado intervm sobre a regulao da atividade profissional dos
mdicos, estabelecendo limites autorregulao e balizando o poder pretendido pela categoria.
Os debates finais e as deliberaes sobre a legislao que regula a Lei do Ato Mdico
ocorreram simultaneamente ao embate entre a categoria mdica e o governo acerca da Medida
Provisria (MP) no 621/2013, que criou o Programa Mais Mdicos.
O Programa Mais Mdicos tem a finalidade de formar recursos humanos na rea mdica
para o SUS e inclui entre seus objetivos
diminuir a carncia de mdicos nas regies prioritrias para o SUS, a fim de reduzir as desigualdades
regionais na rea da sade; fortalecer a prestao de servios de ateno bsica em sade no Pas; e
aprimorar a formao mdica no Pas e proporcionar maior experincia no campo de prtica mdica
durante o processo de formao (Brasil, 2013a, Artigo 1o, incisos I, II e III).
O programa prev a criao de 11,5 mil novas vagas de medicina e 12 mil de residncia
mdica em todo o pas; alteraes na formao mdica no Brasil; e a realizao de processo
de recrutamento de mdicos para vagas identificadas em unidades de ateno bsica do SUS
que encontravam dificuldades em preench-las. Antev tambm a possibilidade de realizar
recrutamento internacional para vagas no preenchidas por candidatos formados e registrados
no Brasil, sem que haja necessidade de prvia revalidao do diploma. Adicionalmente, estas
medidas so associadas a investimentos para a melhoria da rede de servios.
Para as atividades de formao profissional, o Ministrio da Educao (MEC) pr-habilitou
49 municpios, em quinze estados, para sediar instituies privadas interessadas em abrir cursos
de graduao em medicina (Brasil, 2013b).
O Programa Mais Mdicos tem sido objeto de forte oposio das principais entidades
mdicas do pas, que reagiram com crticas e medidas judiciais para tentar suspend-lo.

12. Para ter um vislumbre dessa situao, ler a reportagem publicada pelo G1 em 20 de agosto de 2013, intitulada Congresso conclui votao dos
vetos de Dilma a quatro projetos. Disponvel em: <http://goo.gl/CEulhS>.

245
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

A dispensa do exame de revalidao do diploma de mdicos formados no exterior, as mudanas


inicialmente propostas no ensino de graduao e a ampliao de vagas em cursos de medicina
foram o foco central da resistncia.13
A existncia de mecanismos diferentes de incorporao de mdicos estrangeiros inscries
e contratos individuais e mdicos vindos mediante acordo de cooperao com a Organizao
Pan-Americana da Sade (Opas) tornou-se o novo foco de conflito entre o governo e a cate-
goria mdica. As entidades questionam principalmente o fato de os recursos correspondentes
s bolsas serem transferidos ao governo de Cuba e resultarem em contratos e remuneraes
desiguais, uma vez que o vnculo empregatcio dos mdicos cubanos com o seu governo.
Anteriormente, o CFM j havia condenado veementemente qualquer iniciativa que proporcio-
ne a entrada irresponsvel de mdicos estrangeiros e de brasileiros com diplomas de medicina
obtidos no exterior sem sua respectiva revalidao como soluo para a cobertura assistencial
nas reas de difcil provimento (CFM, 2013).
Durante a votao do Programa Mais Mdicos, frente resistncia dos conselhos para o
fornecimento de registro sem a submisso dos profissionais prvia revalidao dos diplomas,
o governo negociou com o Congresso Nacional e com o CFM a incluso na lei de dispositivo
que responsabiliza o MS pelo registro temporrio no mbito do programa.

5 FORMAO DE PROFISSIONAIS ACESSO E QUALIDADE


A formao de mdicos esteve, por muito tempo, no pas, sob a responsabilidade quase exclusiva
do Estado. Desde a criao das primeiras escolas de medicina, na Bahia e no Rio de Janeiro,
em 1808, durante o Imprio, at o final da dcada de 1950, havia apenas quatro instituies
privadas responsveis por cursos de medicina.
A partir da dcada de 1970, a presena de instituies privadas passou a crescer,
intensificando-se na ltima dcada, tornando-se a rede privada responsvel atualmente
pela maioria dos cursos existentes no pas (58%). Este movimento decorreu em grande
parte das polticas de reduo do papel do Estado predominantes no perodo 1980-1990,
mantendo-se e acelerando-se na ltima dcada: dos setenta cursos criados entre 2003 e
2012, apenas dezesseis pertenciam a instituies pblicas (23%). Cerca de 60% destes
cursos se localizam nas regies Sudeste e Sul (Martins, Silveira e Silvestre, 2013).
Ainda que seja uma situao comum a todas as reas do ensino superior, esse quadro
resulta em barreira ao acesso formao mdica, dado o elevado custo das mensalidades
das escolas privadas e acirrada concorrncia nos processos seletivos das unidades pblicas.
Em 2012, as mensalidades das escolas privadas de medicina eram muito elevadas (Martins,
Silveira e Silvestre, 2013), tornando o acesso aos cursos privados uma alternativa possvel apenas
estreita parcela da populao cuja renda suporta o nus deste encargo.

13. No Senado, est em tramitao, desde 2011, o Projeto de Lei no 34, que pretende regular o exerccio de profisses de sade por estrangeiros
em reas carentes desses profissionais (Brasil, 2011b, ementa), estabelecendo as condies em que ser permitido e definindo que os conselhos
regionais de fiscalizao do exerccio profissional das profisses daro inscrio provisria aos profissionais estrangeiros que, nas condies previstas
na lei, possuam contrato de trabalho ou de servio com organizaes dos governos federal, estaduais ou municipais e que portem visto temporrio
pelo perodo de quatro anos, no mximo.

246
Trabalho Mdico e Regulao

Iniciativas governamentais para minimizar a desigualdade no acesso ao ensino superior tm


sido acionadas, com destaque para o Programa Universidade para Todos (ProUni) e o Fundo
de Financiamento Estudantil (Fies). Este ltimo tambm tem sido utilizado, na rea da sade,
para estimular a escolha da ateno bsica como rea de atuao de mdicos recm-formados
e para reduzir a desigualdade na distribuio regional de profissionais.14
O ProUni15 dirigido a estudantes egressos do ensino mdio da rede pblica ou da rede
particular na condio de bolsistas integrais, com renda familiar per capita mxima de trs
salrios mnimos. Tem como finalidade a concesso de bolsas de estudo integrais ou parciais
em cursos de graduao a alunos aprovados no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem),
em instituies de ensino superior privadas, oferecendo, em contrapartida, iseno de tributos
quelas instituies que aderirem ao programa. O Fies possibilita ao bolsista parcial financiar
at 100% da mensalidade no coberta pela bolsa do programa. Estes programas, contudo,
no atingem, atualmente, mais que 20% dos estudantes de medicina que esto em cursos
privados (Martins, Silveira e Silvestre, 2013). Ademais, so necessrias avaliaes sobre sua
efetividade e impacto.
Outro mecanismo institudo pelo MEC que modifica a forma de acesso ao ensino superior
o Sistema de Seleo Unificada (Sisu), pelo qual as instituies pblicas de ensino superior
disponibilizam vagas para candidatos participantes do Enem. A ele se soma a lei federal de cotas,
que reserva pelo menos 25% das vagas de cursos em instituies pblicas de ensino superior
aos alunos oriundos de escolas pblicas e inclui uma reserva queles com renda familiar de at
1,5 salrio mnimo (Brasil, 2012).
H anos os Conselhos Federal e Regionais de Medicina vm se pronunciando contrrios
abertura de novas escolas de medicina, em particular a ampliao centrada em unidades privadas.
Neste contexto, foram lanadas campanhas, pelo CREMESP (Novos cursos de medicina
fazem mal sade), e at elaborado um projeto de lei (Projeto de Lei no 65, de 2003)16 que
garantia a moratria na abertura de cursos, estabelecia parmetros para autorizao de abertura
e renovao de cursos de medicina e proibia a ampliao das vagas nas escolas j existentes.
As campanhas visavam a chamar a ateno para a m qualidade de algumas escolas mdicas do
estado de So Paulo, sem qualificao do corpo docente, com precria organizao didtico-
-pedaggica e inexistncia de instalaes adequadas. No entender do rgo, estas escolas vo
gerar profissionais pouco qualificados para os atos mdicos, com baixa estima profissional e
que vo colocar em risco a sade do cidado (Constantino, 2004).
A campanha iniciada pelo CREMESP se ampliou e recebeu adeso do CFM, da AMB, da
Associao Paulista de Medicina (APM), da Confederao Mdica Brasileira, do Sindicato dos

14. A Lei no 10.260/2001 estabelece que o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) poder abater mensalmente 1% do saldo devedor consolidado,
includos os juros devidos no perodo e independentemente da data de contratao do financiamento, dos estudantes que, ao conclurem o curso,
exercerem a profisso como mdico integrante de equipe de sade da famlia oficialmente cadastrada, com atuao em reas e regies com carncia
e dificuldade de reteno desse profissional, definidas como prioritrias pelo Ministrio da Sade (Brasil, 2001, Artigo 6o, inciso II).
15. Criado pelo governo federal em 2004 e institucionalizado pela Lei no 11.096, em 13 de janeiro de 2005.
16. Para mais informaes, consultar a ntegra do projeto de lei em: <http://goo.gl/PBY9qk>.

247
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Mdicos de So Paulo (SIMESP), da Federao Nacional dos Mdicos (Fenam), da Federao


dos Mdicos do Estado de So Paulo (FEMESP) e da Academia de Medicina de So Paulo.
Em junho de 2012, o CFM divulgou nota criticando o plano de ampliao de
vagas nos cursos de medicina no pas anunciado pelo MEC o qual propunha a criao
de 2.415 vagas, entre instituies pblicas (1.615) e privadas (oitocentas) e afirmando
que a abertura de novas escolas ou o aumento no nmero de vagas nas existentes uma
atitude desprovida de contedo prtico e de bom senso (CFM, 2012). Antecipando-se a
esta reao, o ministro da Educao, ao anunciar o plano, disse que a expanso no seria
feita em detrimento da qualidade e que apenas cursos e instituies bem avaliados estariam
autorizados a abrir vagas.
Desde 1996, o MEC vem desenvolvendo iniciativas que visam analisar tanto a qualidade
quanto a eficincia do ensino em cada rea de conhecimento. O Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Superior (Sinaes) analisa as instituies, os cursos e o desempenho dos estudantes,
reunindo informaes do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e das
avaliaes institucionais e dos cursos.
No entanto, a formao mdica demanda, alm de corpo docente qualificado e infra-
estrutura para formao bsica e clnica, a possibilidade de prtica em hospitais de ensino
e em toda a rede de assistncia, o que nem todas as escolas conseguem assegurar, e sugere a
necessidade de rigor nas autorizaes e processos de avaliao permanente das instituies de
ensino e do processo formativo dos estudantes ao longo do curso mdico, bem como o acesso
a programas de residncia mdica e educao continuada. Este um desafio que o pas deve
enfrentar e que ultrapassa a ampliao do acesso.
O objetivo de ampliao de vagas em medicina foi incorporado ao Programa Mais Mdicos.
O compromisso com a expanso foi consolidado em dezembro de 2013, quando o MEC publicou
a lista dos 49 municpios das cinco regies do pas, mediante a Portaria no 731, que tiveram seus
projetos pr-selecionados e poderiam abrir novos cursos em instituies de educao superior
privadas. As cidades contempladas esto distribudas em quinze estados das cinco regies do
pas, e expectativa que sejam criadas 3,5 mil novas vagas.
Contudo, se o objetivo de ampliao de vagas se cumprir, este no ocorrer com o de
desconcentrao: 69% desses municpios esto localizados nas regies Sudeste e Sul, onde
atualmente se concentram os profissionais e a escassez de mdicos no representa o maior
problema. Alm disso, esta expanso se dar pelo aumento de vagas em instituies privadas,
o que exigir a intensificao dos esforos de avaliao e controle da qualidade do ensino.
Os argumentos das entidades sobre a m qualidade da formao mdica no pas encontram
respaldo em avaliaes realizadas. Desde 2005, o CREMESP realiza um exame para avaliar os
recm-formados em medicina no estado de So Paulo. A partir de 2012, o conselho tornou
pr-requisito para a concesso do registro profissional a participao (mas no a aprovao)

248
Trabalho Mdico e Regulao

no exame.17 Todos os formados naquele ano e os mdicos que ainda no tinham registro no
CREMESP deveriam fazer a prova. Estavam dispensados os mdicos que j possussem
inscrio em outros conselhos regionais e que solicitassem inscrio secundria, ou transferncia
para o conselho, assim como mdicos que j possuam inscrio ou pedido de inscrio em
andamento. Para a entidade, o objetivo da medida fiscalizar a qualidade do ensino e ajudar
as universidades a aperfeioarem os seus cursos. Os resultados verificados nos exames dos anos
anteriores eram preocupantes: em 2010, 43% dos participantes foram reprovados (a prova
prtica reprovou 68%), e em 2011, 46% dos recm-formados no conseguiram aprovao
(Costa, 2012).
Em 2012, primeiro ano em que a prova se tornou obrigatria para todos os recm-
-formados, o ndice de reprovao foi de 54,5%, e entre os 2.843 mdicos formados em So
Paulo em 2013, este ndice foi ainda maior, 59,2%.18 Realizada neste ano tambm por 485
mdicos formados em outros estados e que pretendiam fazer residncia mdica ou exercer
a medicina no estado de So Paulo, reprovou 350 candidatos, um ndice de 72,2% (Yarak,
2014). reas como clnica e pediatria tiveram o pior desempenho na prova obrigatria em
So Paulo. O ndice de reprovao de egressos de instituies de ensino privadas foi mais
que o dobro daqueles oriundos de escolas pblicas: 71% ante 33,9% (Reolom, 2014).
So resultados que reforam os argumentos das entidades de representao da categoria
quanto baixa qualidade do ensino mdico. H, porm, uma discusso em andamento
sobre os contedos e sobre o que deve ser objeto da avaliao, ou seja, qual prova permitiria
avaliar os profissionais mdicos que devem atuar no sistema brasileiro de sade, com toda
sua diversidade e especificidade.
O MEC mantm, h uma dcada, o Sinaes,19 formado por trs avaliaes principais: das
instituies, dos cursos e do desempenho dos estudantes. Com uma srie de instrumentos,
busca avaliar todos os aspectos que giram em torno destes trs eixos, entre eles: o ensino, a
pesquisa, a extenso, a responsabilidade social, o desempenho dos alunos, a gesto da instituio,
o corpo docente e as instalaes.
O Enade, que integra o Sinaes, tem o objetivo de aferir o rendimento dos alunos dos
cursos de graduao em relao aos contedos programticos previstos nas diretrizes curriculares
dos cursos de graduao, o desenvolvimento de competncias e habilidades necessrias
ao aprofundamento da formao geral e profissional, bem como o nvel de atualizao dos
estudantes com relao realidade brasileira e mundial. Constitui um componente curricular
obrigatrio, sendo inscrita no histrico escolar do estudante somente a situao regular com
relao a tal obrigao. Todavia, o exame no tem como objetivo a avaliao individual do
aluno, mas aferir a qualidade dos cursos de graduao, por meio de uma composio entre as
avaliaes dos diversos alunos de cada instituio.

17. Para mais informaes, consultar a publicao intitulada Exame do Cremesp obrigatrio para registro profissional de mdicos na pgina
eletrnica do conselho: <http://goo.gl/pHXI2j>.
18. Para ser aprovado, o examinando deveria acertar pelo menos 60% das 120 questes da prova.
19. Criado pela Lei no 10.861, de 14 de abril de 2004.

249
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

De um modo geral, os cursos de instituies pblicas tm apresentado um desempenho


significativamente superior ao dos cursos da esfera privada. Em 2011, o MEC suspendeu 514
vagas oferecidas em dezesseis cursos de medicina, todos em instituies privadas que tiveram
resultados insuficientes no Enade.
Alm da graduao, a residncia mdica, considerada importante no processo formativo
desse profissional, tem sido objeto de intenso debate no pas. Esta modalidade de ensino de
ps-graduao, sob a forma de curso de especializao, destinada a mdicos foi regulamentada
no final da dcada de 1970.20 No mesmo decreto que a regulamentou, foi tambm instituda a
Comisso Nacional de Residncia Mdica (CNRM), responsvel por credenciar os programas
de residncia, cujos certificados tm validade nacional; definir as normas gerais que devero
ser observadas pelos programas; e estabelecer os requisitos mnimos necessrios que devem ser
atendidos pelas instituies onde eles sero realizados, assim como os critrios e a sistemtica
de credenciamento.
A Resoluo CNRM no 02 estabeleceu, em 2006, regras para a oferta de programas de
residncia mdica, disciplinando requisitos mnimos s instituies, tais como carga horria,
estgios clnicos obrigatrios, processos de avaliao, entre outros aspectos. Esta resoluo
tambm determinou que 80% a 90% da carga horria do residente dever ser cumprida sob a
forma de treinamento em servio (CNRM, 2006). As entidades de representao da categoria
tm um papel relevante neste processo: apenas so autorizadas pela CNRM residncias nas
especialidades definidas em articulao com o CFM e a AMB.21 A regulamentao e certificao
das reas de atuao so de responsabilidade exclusiva da AMB.
Em 2011, um novo dispositivo legal passou a regulamentar a atuao da CNRM e o
exerccio das funes de regulao, superviso e avaliao de instituies que ofertam residncia
mdica e de programas de residncia mdica. A Plenria da CNRM passa a ser integrada por
doze conselheiros, dos quais sete representam a categoria mdica e cinco pertencem a rgos
de gesto das reas de educao e de sade. Neste novo marco legal est explicitado que a
regulao das instituies e dos programas de residncia mdica dever considerar a necessidade
de mdicos especialistas indicada pelo perfil socioepidemiolgico da populao, em conso-
nncia com os princpios e as diretrizes do Sistema nico de Sade SUS (Brasil, 2011a,
Artigo 2o, pargrafo nico). Tambm foi atribuda CNRM a competncia para promover
a participao da sociedade no aprimoramento da residncia mdica no Pas (Brasil, 2011a,
Artigo 7o, inciso IV).
Residncias multiprofissionais, que correspondem a programa de cooperao intersetorial
para favorecer a insero qualificada dos jovens profissionais da sade no mercado de trabalho,
particularmente em reas prioritrias do Sistema nico de Sade (Brasil, 2005, Artigo 13,
pargrafo 1o), foram institudas em 2005. So orientadas pelos princpios e diretrizes do SUS,
a partir das necessidades e realidades locais e regionais, e abrangem todas as profisses da rea

20. Instituda pelo Decreto no 80.281, de 5 de setembro de 1977.


21. Para mais informaes, ver Resoluo CFM no 1.785/2006 e Resoluo CFM no 1.763/2005.

250
Trabalho Mdico e Regulao

da sade,22 a saber: medicina, biomedicina, cincias biolgicas, educao fsica, enfermagem,


farmcia, fisioterapia, fonoaudiologia, medicina veterinria, nutrio, odontologia, psicologia,
servio social e terapia ocupacional.
A dificuldade para preencher vagas de especialistas tem sido observada tanto na rede privada
quanto na pblica (embora nesta ltima as dificuldades sejam maiores). Pediatria, neurologia,
anestesiologia, neurocirurgia, clnica mdica, radiologia e cardiologia so as especialidades
que apresentam maior problema de oferta. Hospitais pblicos tm tido ainda dificuldade de
recrutar especialistas em unidade de tratamento intensivo (UTI) peditrica, de nefrologia e
de psiquiatria. Na rede privada, as queixas se voltam tambm para a ausncia de intensivista,
ginecologia, ortopedia e cirurgia geral.23
Grande parte dessas dificuldades est associada ao fato de que cerca de um tero dos
estudantes que concluem a graduao em medicina no tm acesso assegurado nas residncias
mdicas e aqueles que as realizam optam por reas mais voltadas para o mercado privado.
O Programa Mais Mdicos incluiu entre seus objetivos a criao de 12,4 mil novas vagas
para especialistas at 2018, e pretende assegurar o acesso a todos os formandos em medicina
a partir de ento.

6 CONSIDERAES FINAIS
Historicamente, o Estado brasileiro no se ocupou da regulao sobre a prtica do exerccio da
medicina, atribuda ao Conselho Federal de Medicina. Com exceo da regulao da jornada
de trabalho de servidores ocupantes de cargos efetivos integrantes das categorias funcionais de
mdico em rgos da administrao pblica federal,24 poucas medidas tm sido implementadas.
Padres de operao do setor privado prestador de servios de sade no tm sido objeto de
interveno estatal, exceo da relativamente recente regulao sobre as empresas de sade
suplementar. Tambm no tm sido objeto de regulao as relaes entre os sistemas pblico
e privado de sade. Igualmente, as intervenes sobre autorizao e localizao do exerccio
da medicina no tm sido objeto de regulao: o que tem sido feito a criao de estmulos
(especialmente salariais) em programas de governos, visando assegurar a presena de mdicos,
por tempo determinado, em localidades desassistidas.
Aes regulatrias tm sido desenvolvidas no campo da formao profissional, envolvendo,
por exemplo, autorizao para o funcionamento de cursos de medicina e o estabelecimento
de parmetros curriculares. Mais recentemente, alguns programas governamentais buscaram
estimular a adequao da formao de mdicos s necessidades do sistema pblico de sade,
buscando induzir a escolha por algumas especialidades e a abertura de cursos de medicina em
regies do pas onde a presena de mdicos mais rarefeita. A expectativa que estas medidas
constituam um contraponto s tendncias de mercado e assegurem a disponibilidade de

22. Para mais informaes, ver Resoluo CNS no 287, de 8 de outubro de 1998.
23. Para mais informaes, ver a apresentao Mais Mdicos: expanso da residncia mdica e multiprofissional. Disponvel em: <http://goo.gl/I10mvw>.
24. Para mais informaes, ver Lei no 3.999, de 15 de dezembro de 1961; Lei no 9.436, de 5 de fevereiro de 1997; e Lei no 12.702, de 7 de agosto de 2012.

251
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

profissionais com formao adequada s necessidades do sistema pblico de sade em todas


as regies do pas.
Alm de questes relacionadas ampliao da oferta e regulao da atividade profissional
do mdico, cabe ressaltar a importncia de se discutir a organizao de um sistema de sade
que valorize os diversos profissionais que nele trabalham.
O governo federal incentiva a organizao da ateno bsica como porta de entrada
preferencial do SUS, por meio da estratgia Sade da Famlia. Esta estratgia operacionalizada
mediante equipes, principalmente as denominadas equipes de sade da famlia (ESFs),
composta por, no mnimo, um mdico, um enfermeiro, um tcnico ou auxiliar de
enfermagem e seis agentes comunitrios de sade (ACS). Elas devem atuar de forma
sistemtica, multiprofissional, com foco na comunidade, na assistncia qualificada e
resolutiva e em aes de preveno e promoo da sade.
Dessarte, para organizao do sistema de sade, reconhece-se, inclusive na poltica nacional,
a importncia de equipes multiprofissionais. Contudo, o debate pblico atual tem feito pouca
referncia ao papel destes profissionais.
Com relao aos enfermeiros, por exemplo, estudos que avaliam experincias interna-
cionais, incluindo revises sistemticas da literatura, tm demonstrado que a ampliao do
papel dos enfermeiros quer substituindo, quer complementando o trabalho realizado por
mdicos pode aumentar o acesso aos servios de sade e apresenta impactos positivos com
relao satisfao dos usurios dos servios, em geral porque tendem a realizar consultas mais
prolongadas e a prestar servios mais completos de aconselhamento e educao em sade. Alm
disso, no h diferena significativa em relao aos resultados de sade relacionados a servios
prestados por mdicos e enfermeiros, desde que estes estejam adequadamente capacitados para
o exerccio de suas funes. Os estudos so inconclusivos quanto ao seu impacto sobre os custos
(Buchan e Dal Poz, 2002; Laurant et. al., 2004; Delamaire e Lafortune, 2010). Contudo, os
indicadores nacionais tm mostrado que o nmero total de enfermeiros com registro ativo
nos conselhos inferior ao de mdicos (Ripsa, 2012) e, ainda que a proporo de graduados
em enfermagem tenha superado a de medicina, a proporo enfermeiros por mdico muito
inferior observada em outros pases.25 No Brasil, esta razo menor que um, e se torna
prxima de trs quando so considerados os profissionais com formao tcnica ou fundamental.
Esta comparao internacional poderia indicar que alguns servios nacionais de sade utilizam
mais profissionais de enfermagem que o sistema brasileiro.
Ainda com relao aos enfermeiros, muitos profissionais formados encontram-se em
ocupaes de nvel mdio ou fundamental. Suas remuneraes tm crescido menos que a dos
mdicos (Vieira e Servo, 2014) e tambm que a de tcnicos ou auxiliares de enfermagem (UFMG,
2010). Assim como tem sido feito para o mdico, faz-se necessrio realizar um debate sobre a
qualidade e certificao de habilidades de outros profissionais que atuam no sistema de sade.

25. Conforme informaes disponibilizadas no banco de dados da Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), OECD.StatExtracts.
Disponvel em: <http://goo.gl/kABQ6w>. Acesso em: set. 2013.

252
Trabalho Mdico e Regulao

Esses indicadores apontam a necessidade de se pensar em uma poltica de recursos humanos


integrada, envolvendo todos os profissionais e que considere o sistema de sade em seu conjunto.
Medidas de ampliao da oferta de recursos humanos no podem ser pensadas fora do contexto
do sistema de sade brasileiro. Devem ser propostas solues adequadas para outros problemas,
como aes de melhoria da qualificao de todos os profissionais, planejadas a partir das
necessidades da ateno bsica e todo o SUS.
Outra questo importante a ser tratada a dos mltiplos vnculos ou prtica dual, isto ,
a prtica adotada por alguns mdicos de prestar assistncia sade tanto no sistema pblico
quanto no sistema privado, levando competio por recursos limitados. Adicionalmente,
mdicos que atuam tanto no setor pblico quanto no setor privado podem adotar comporta-
mentos com consequncias negativas para o primeiro, como no cumprir a jornada de trabalho
contratada; diminuir a qualidade da assistncia no sistema pblico para induzir uma maior
demanda por servios privados; praticar cream-skim, isto , tratar os casos mais simples em
suas atividades privadas e transferir os casos mais complexos para o setor pblico; e prover
tratamentos mais custosos no setor pblico, de modo a aumentar seu prestgio e atrair mais
pacientes para as suas atividades privadas. Mdicos dualistas tambm podem utilizar instalaes
e equipamentos pblicos na assistncia a pacientes privados, drenando recursos pblicos e
afetando negativamente a proviso de assistncia no sistema pblico (S, no prelo).
As estratgias de regulao da prtica dual envolvem, entre outros: proibio completa,
como no Canad; restrio sobre a renda obtida no setor privado, como na Inglaterra, onde
especialistas contratados pelo National Health Service (NHS, sigla que identifica o sistema
nacional hospitalar, equivalente ao SUS) podem ganhar no mximo 10% de sua renda bruta
no setor privado; incentivos para trabalho exclusivo no setor pblico, como na Espanha, onde
os salrios para contratos exclusivos com o setor pblico so maiores; e a adoo de salrios
competitivos no setor pblico (Garcia-Prado e Gonzalez, 2007).

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257
CAPTULO 12

RENNCIA DE ARRECADAO FISCAL EM SADE NO BRASIL:


ELIMINAR, REDUZIR OU FOCALIZAR?
Carlos Octvio Ock-Reis1

1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) definiu a sade como dever do Estado e direito
do cidado. Pela letra da lei, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), todo cidado possui
este direito de acordo com suas necessidades sociais, independentemente da sua capacidade de
pagamento, da sua insero no mercado de trabalho ou da sua condio de sade.
Parece evidente que o Estado deveria ter concentrado seus esforos para construir e fortalecer
o sistema pblico nos ltimos 25 anos. Notou-se, entretanto, que os planos de sade contaram
com pesados incentivos governamentais, cujos subsdios favoreceram e favorecem o consumo
de bens e servios privados (Ock-Reis e Santos, 2011; Dain et al., 2001).
Desse modo, de modo diverso do esquema beverediano e similar ao modelo privado
estadunidense,2 o sistema de sade brasileiro passou a funcionar como sistema duplicado e
paralelo na esteira da privatizao, como defendem Andrade e Salles Dias Filho (2009), do
antigo seguro social (Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INAMPS).
Para os defensores do SUS no fcil lidar com essa contradio.3 Segundo Tuohy,
Flood e Stabile (2004), o mercado pode agravar as distores deste tipo de sistema, dado
que o aumento do gasto privado e do poder econmico acabam corroendo a sustentabili-
dade do financiamento estatal, conduzindo a um crculo vicioso, caracterizado pela queda
relativa do custeio e do investimento na sade pblica. E, de igual modo importante como
demonstrado por Wasem e Greb (2009) , a regulao de sistema duplicado muito mais
complexa para o Estado, uma vez que o mercado cobre tambm servios ofertados pelo
setor pblico (OECD, 2004b).4 No toa que h certo consenso entre os analistas de
polticas de sade de que os maiores desafios (do SUS) so polticos, pois supem a garantia

1.Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Sobre as caractersticas desses modelos de proteo social na rea da sade, sugere-se a leitura de Brown e Glied (2009) e Marmor,
Freeman e Okma (2005).
3. Essa contradio j foi explorada na literatura especializada, entre outras, que problematizou o fenmeno da universalizao excludente
(Faveret Filho e Oliveira, 1990).
4. O termo duplicado deve ser utilizado neste estudo com reservas. Na prtica, as operadoras no reproduzem exatamente o padro de oferta
do Sistema nico de Sade (SUS). Entretanto, legalmente de maneira diversa do caso canadense, por exemplo , o mercado de planos de
sade brasileiro pode oferecer servios prestados pelo SUS. Contudo, dada a busca pelo lucro, acaba-se excluindo a prestao de alguns servios,
selecionando-se riscos e pacientes: guisa de ilustrao, as operadoras no oferecem, geralmente, procedimentos de alta complexidade e elevado
custo, como hemodilise e transplantes de determinados rgos e tecidos.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

do financiamento do subsistema pblico, a redefinio da articulao pblico-privada e a


reduo das desigualdades de renda, poder e sade (Paim, 2013, p. 1.933).
Esse quadro sintetiza a americanizao perversa do sistema de sade brasileiro (Werneck
Vianna, 1998), de modo que seria oportuno repensar por que razes no foi possvel romper
as amarras estruturais desta herana histrica (Cohn, Viana e Ock-Reis, 2010), em direo
ampliao do financiamento do SUS e do fortalecimento dos mecanismos regulatrios da Agncia
Nacional de Sade Suplementar (ANS) e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
Em particular, por ser pea-chave na reproduo econmica deste sistema duplicado e
paralelo,5 a renncia merece mais ateno das autoridades governamentais, caso se queira, a
um s tempo, consolidar o SUS e reduzir o gasto das famlias e dos empregadores com bens e
servios privados. No contexto do subfinanciamento pblico (Piola et al., 2013), a contradio
central da renncia fiscal associada aos gastos com planos de sade reside em diminuir os
gastos dos estratos superiores de renda, ao mesmo tempo em que patrocina atividade econmica
altamente lucrativa, em detrimento de recursos financeiros que poderiam ser alocados para
ampliar programas de carter preventivo e melhorar a qualidade dos servios especializados,
fundamentais para consolidao do SUS (Ock-Reis, 2014).
Para avaliar, preliminarmente, a renncia de arrecadao fiscal em sade, este captulo
ser apresentado na seguinte ordem. Na seo 2, ser apresentada a polmica em torno do
gasto tributrio. Na seo 3, analisar-se- a evoluo deste gasto entre 2003 e 2012, em
especial da renncia associada aos gastos com planos de sade das famlias e dos empre-
gadores. Discutir-se-, na seo 4, a necessidade de o governo federal regular a aplicao
deste subsdio. Nas consideraes finais, seo 5, prope-se a continuidade desta agenda
de pesquisa, pois alm dos problemas do SUS relativos ao financiamento, gesto e
participao social, primeira vista a renncia no promove a consolidao do SUS e a
equidade do sistema de sade brasileiro.

2 DEBATE INCONCLUSO
Alguns pases como Austrlia, Canad e Estados Unidos oferecem, ao seu modo, incentivos
governamentais aos contribuintes, mediante a reduo de impostos, para o consumo de planos
privados de sade (Mossialos e Thomson, 2002). Tal incentivo representa gasto tributrio se
percebido enquanto imposto no recolhido ou gasto pblico no aplicado diretamente nas polticas
de sade (Villela, 1981). Expressando vises antagnicas, este poderia tanto reforar a poltica
de conteno de custos no setor pblico, quanto promover a rentabilidade do setor privado, ou,
ainda, compensar os efeitos negativos da carga tributria e do abuso do usurio (Pauly, 1986).
Sem entrar no mrito dos subsdios destinados oferta neste texto (indstria farmacutica
e hospitais filantrpicos), o Brasil segue esta tendncia mundial, uma vez que no apenas

5. Grosso modo, considerando-se que a cobertura da ateno mdica da fora de trabalho social e politicamente relevante para o governo (exerccio
de legitimidade), dado que o mercado de servios de sade apresenta trajetria de custos e preos crescentes, ou o Estado amplia os mecanismos
de interveno ou subsidia atividades privadas socialmente importantes (Bayer e Leys, 1986).

260
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?

os gastos com planos de sade, mas tambm com profissionais de sade, clnicas e hospitais,
podem ser abatidos da base de clculo do imposto a pagar para a pessoa fsica e a pessoa
jurdica , o que reduz a arrecadao do governo federal.6
Uma vez que os mecanismos privados de financiamento tendem a afetar o oramento
pblico aplicado na sade (Flood, Stabile e Tuohy, 2002),7 pode-se questionar, de um lado,
se a renncia subtrai recursos do SUS que poderiam incrementar sua qualidade; de outro,
se restringe o acesso a este sistema,8 medida que sua aplicao piora a distribuio do gasto
pblico per capita para certos grupos da populao (Medici, 1990).
No contexto do sistema pblico e privado brasileiro duplicado e paralelo , considerando-se
os impactos deste subsdio sobre o financiamento do SUS e a equidade do sistema, parece
aceitvel que o Estado atenue o conflito distributivo (Nogueira, 2011), decorrente da aplicao
de subsdios aos estratos superiores de renda, que acabam favorecendo o faturamento do
mercado de planos de sade. Contudo, o ponto a ser destacado, na atual conjuntura histrica,
repousa na seguinte constatao: a evidncia deste conflito no parece encorajar a adoo de
medidas governamentais no curto prazo.
1) No plano terico, a renncia no vista enquanto pea-chave para a reproduo do
sistema duplicado e paralelo. Afinal de contas, no se trata de desonerao fiscal qualquer;
pelo contrrio, esta foi e essencial para a estrutura e a dinmica do mercado de
planos de sade (Ock-Reis, 2012).
2) No plano poltico, apesar de o governo federal combater a pobreza e a desigualdade
(Campello e Neri, 2014), contrariar determinados interesses enraizados na relao
Estado/sociedade poderia gerar realinhamentos imprevisveis no ciclo eleitoral.
No primeiro momento, a legitimidade de reduo, eliminao ou focalizao do
subsdio poderia ser contestada pela classe mdia, que tem influncia na opinio
pblica; pelos trabalhadores do setor pblico,9 privado e das empresas de economia
mista, que perderiam todo ou parte do subsdio; pelos empregadores, que sofreriam
aumento do custo da mo de obra, embora com a possibilidade de proteger-se via
remarcao de preos; pelas operadoras de planos de sade, por clnicas e hospitais
privados e pelos profissionais de sade, que perderiam tambm parte da sua receita,
uma vez que o gasto tributrio funciona como patrocnio para o consumo de bens
e servios privados (Andreazzi et al., 2010).

6. Os itens escolhidos para a iseno do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) variaram ao longo do tempo, mas o consumo de medicamentos
das famlias no faz parte deste rol desde 1992 (Almeida, 1998).
7. Pesariam a seu favor os registros administrativos relacionados ao gasto tributrio dos agentes econmicos do setor, cujas informaes poderiam
ser teis para fins tributrios (Andreazzi e Ock-Reis, 2007). verdade que existem outros mecanismos fiscalizadores capazes de agir nesta direo.
Por exemplo, a prpria Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), a qual, outrora, funcionou como fonte de custeio do SUS.
8. Julian Le Grand, professor de poltica social da London School of Economics and Political Science, distingue cinco tipos de equidade ligados
distribuio da despesa pblica; entre estes, aquele que objetiva a igualdade da despesa pblica per capita (Porto, 1995).
9. No se pode deixar de registrar que os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio isto , o ncleo do poder decisrio do Estado brasileiro
so cobertos por planos privados de sade ou por formas hbridas como os planos de autogesto e contam com benefcios da renncia de
arrecadao fiscal. Alm disso, seus membros recebem incentivos da Unio, sob a forma de salrio indireto, para o consumo de bens e servios
privados de sade (Ock-Reis e Santos, 2011, anexo).

261
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

Em que pese o realismo desse cenrio, para reverter esse quadro, uma alternativa seria
ampliar os recursos financeiros e melhorar a qualidade do SUS; este serviria como polo
de atrao para segmentos da clientela da medicina privada, tendo-se como resultado a
reduo dos gastos das famlias e dos empregadores. Se, de um lado, isto poderia permitir
o apoio poltico para reduzir, eliminar ou focalizar a renncia, de outro, exigiria que
o prprio gasto tributrio fosse alocado na ateno primria (preveno) e na ateno
secundria (exames, consultas especializadas e cirurgias ambulatoriais) para melhorar,
substancialmente, as condies de acesso e utilizao do SUS.10 Entretanto, se este caminho
parece crvel, sua extenso e sua profundidade dependem do crescimento da economia e
da produtividade deste sistema,11 do carter anticclico da poltica fiscal e da primazia da
carreira de Estado na gesto dos recursos humanos do Ministrio da Sade (MS) e das
esferas subnacionais.12
De qualquer maneira, no recomendvel naturalizar a renncia aceit-la como natural,
uma vez que resultou da ao humana, condicionada por interesses econmicos e polticos,
em certo perodo histrico , tampouco manter desregulada sua aplicao afastada de
valores, normas e prticas que possibilitem o exerccio do controle governamental sob o marco
constitucional do SUS. Afinal de contas, a renncia pode gerar situao to regressiva da tica
das finanas pblicas ao favorecer os estratos superiores de renda e o mercado de planos de
sade , que alguns pases impuseram tetos ou desenharam polticas para reduzir ou focalizar
sua incidncia (OECD, 2004a).
Nessa linha, parece oportuno refletir sobre a regulamentao dos gastos tributrios em
sade, mas antes na prxima seo se examinar sua magnitude entre 2003 e 2012, com
destaque para a anlise da renncia associada aos gastos com planos de sade.

3 MAGNITUDE DOS GASTOS TRIBUTRIOS EM SADE: 2003-2012


A mensurao dos gastos tributrios representa dimenso importante dos estudos relacionados
economia da sade (Marinho, 2006), embora seja matria pouco explorada por economistas,
cientistas polticos, sanitaristas e gestores pblicos no Brasil.
Este captulo pretende colaborar com esse debate, ao estimar a renncia fiscal em sade
observada entre 2003 e 2012. Calculou-se o montante de recursos que o Estado deixou de
arrecadar, que envolve o consumo das famlias e dos empregadores, bem como a produo
de bens e servios da indstria farmacutica (medicamentos) e dos hospitais filantrpicos.

10. Apesar da restrio oramentria das contas pblicas devido ao pesado custo financeiro da dvida interna (Freitas, 2010) , uma eliminao,
reduo ou focalizao no pode ser implantada, tendo-se por objetivo ampliar o superavit primrio do governo federal. Em sentido inverso, sua
alocao deve ser internalizada no SUS, ou, em ltima instncia, na melhoria dos programas da medicina previdenciria presentes na previdncia
pblica (auxlio-doena, invalidez etc.).
11. A despeito de toda problemtica envolvida para mensurar a produtividade dos servios de sade sobretudo se parametrizada pela eficcia
do tratamento mdico , pode-se afirmar, a partir da literatura especializada, que existem sim alternativas concretas no plano administrativo, para
diminuir os impactos deletrios das filas do SUS sobre a sade e o bem-estar da populao brasileira (Marinho, 2004).
12. importante considerar a possibilidade de cancelar os efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) na rea da sade. Tal mecanismo
oramentrio permite ao governo federal desvincular at 20% das receitas do oramento da seguridade social excetuando-se as previdencirias
para o oramento fiscal. A partir disto, tais recursos podem ser usados, guisa de ilustrao, para o pagamento de juros da dvida pblica.

262
Renncia de Arrecadao Fiscal em Sade no Brasil: eliminar, reduzir ou focalizar?

Em particular, tendo-se como base os dados oficiais da Receita Federal do Brasil (RFB),
estimou-se a renncia associada aos planos de sade, calculada ad hoc, a partir do modelo
completo do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF)13 e a partir de proxy das despesas
mdicas dos empregadores, por meio da Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ).
Inicialmente, comparando-se o gasto direto (MS) com o gasto indireto (renncia fiscal),
nota-se que o Estado deixou de arrecadar R$ 18,3 bilhes em 2012, o que representa 23%
dos R$ 80 bilhes aplicados pelo ministrio.14 Esta proporo diminuiu ao longo do perodo,
uma vez que significou quase um tero do gasto direto em 2006 (tabela 1).
TABELA 1
Proporo do gasto tributrio em sade sobre a despesa do MS (2003-2012)
MS1 Gasto tributrio em sade
Ano %
(R$ milhes) (R$ milhes)
2003 27.181 7.172 26
2004 32.703 8.819 27
2005 37.146 9.563 26
2006 40.750 12.453 31
2007 44.304 12.185 28
2008 48.670 13.770 28
2009 58.270 13.595 23
2010 61.965 14.422 23
2011 72.332 15.807 22
2012 80.063 18.313 23

Fonte: MS2 e RFB.


Elaborao: Diest/Ipea.
Notas: 1 Despesas com aes e servios pblicos de sade, em conformidade com a Lei Complementar (LC) no 141, que regulamentou a
Emenda Constitucional (EC) no 29/2000, sancionada pela Presidncia da Repblica, em 13 de janeiro de 2012.
2
Conforme Vieira (2013).

Vale dizer, com o fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF)
em fins de 2007, seria de se esperar o crescimento dos gastos tributrios em relao aos do MS.
Entretanto, em termos reais, os gastos diretos quase dobraram no perodo e depois de 2009
cresceram em ritmo superior aos gastos indiretos e ao prprio produto interno bruto (PIB).
Considerando-se que os gestores do SUS tm alertado para seu subfinanciamento, destaca-se
a soma dos gastos indireto e indireto despercebida por boa parte dos analistas de polticas
de sade , que totaliza R$ 98,3 bilhes em 2012 (tabela 2).

13. Conforme faixa de alquota.


14. No primeiro exame, considerando-se o aumento da renda mdia da economia brasileira na base da pirmide social, a entrada de novos
contribuintes no impactou, significativamente, o montante do gasto tributrio na sade, uma vez que a estimativa de tal gasto se baseou nos
gastos com sade declarados no modelo completo (estratos intermedirios e superiores de renda). Entretanto, em tese, pode ter havido algum
efeito: os novos contribuintes dos estratos intermedirios podem ter optado por preencher o modelo completo, justamente em funo do consumo
de bens e servios privados de servios de sade.

263
Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas

TABELA 2
Crescimento real: PIB, MS, gasto tributrio em sade e gasto federal total em sade (2003-2012)
(Em R$ milhes de 2012, deflacionados pela mdia anual do IPCA/IBGE1)

Ano PIB ndice MS2 ndice Gasto tributrio em sade ndice Gasto federal total em sade3 ndice

2003 2.746.738 100 43.918 100 11.588 100 55.507 100


2004 2.915.455 106 49.109 112 13.243 114 62.352 112
2005 3.050.815 111 52.777 120 13.587 117 66.365 120
2006 3.264.090 119 56.135 128 17.155 148 73.290 132
2007 3.509.614 128 58.425 133 16.069 139 74.494 134
2008 3.775.901 137 60.607 138 17.147 148 77.754 140
2009 3.867.244 141 69.564 158 16.230 140 85.793 155
2010 4.249.625 155 69.847 159 16.256 140 86.103 155
2011 4.384.965 160 76.556 174 16.730 144 93.286 168
2012 4.392.094 160 80.063 182 18.313 158 98.376 177

Fonte: Ipeadata, MS e RFB.


4

Elaborao: Diest/Ipea.
Notas:1 IPCA - ndice Nacional de Preos ao Consumidor, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
2
Despesas com aes e servios pblicos de sade, em confo