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CAPTULO IV

REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD


PRIVADA EN EL CAMPO
Introduccin 59
Mediana propiedad Pequea 59
1. propiedad 61
n. La inafectabilidad agraria. 62
111. Posesin en materia agraria. Las 65
IV. tierras ociosas. Minifundismo 67
V. privado Latifundismo . 70
VI. 74
VIL
CAPTULO IV

REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD


PRIVADA EN EL CAMPO

SUMARIO: Introduccin. I. Mediana propied\!Jd. 11. Pequea proPiedad. 111. La


inafectabilidad agraria. IV. Posesin en materia agraria. V. Las
tierras ociQsas. VI. Minifundismo prfuadQ. VII. Latifundismo.

INTRODVCClN

El derecho agrario mexicano regula dos formas de tenencia privada de la tierra


en el campo: la mediana propiedad y la pequea propiedad. En el ltimo caso se
refiere directamente a ella, y el primero se deduce del anlisis del texto
constitucional. Adems prohibe terminantemente el latifundio o gran
propiedad,1 y el minifundio.

l. MEDIANA PROPIEDAD

Aun cuando sta no es mencionada directamente en los ordenamientos de la


materia, se infiere su existencia del anlisis de los propios textos legales cuando
prohben el latifundio y dan nacimiento a la pequea propiedad inafectable,
estableciendo adems en la fraccin XVII del artculo 21 constitucional que "el
Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, en sus respectivas
jurisdicciones, expedirn leyes para fijar la extensin mxima de la propiedad
rural; y para llevar a cabo el fraccionamiento de los excedentes de acuerdo con
las bases que el mismo precepto fija". Esto es, constitucionalmente es posible
hablar de una mediana propiedad que tendra los lmites mximos que las enti

1 No obstante ]a prohibicin de] latifundio. seala Miche! Gutdrnan, que caracteriza a ]a


estructura del sector privado una fuerte concentracin de ticrras en las manos de una gran burguesa
rural por una parte y ]a proliferacin del latifundio por otra (Capitalismo y reforma agraria en
Mxico, 6a. ed., Mxico, Ed. Era, 1980, abril ]978, pp. ]09-119.

[59]
60 MARIO RU(Z MASSIEU

dades federativas le fijen. Sera pues una propiedad intermedia por su extensin,
entre el latifundio y la pequea propiedad. Su extensin mnima sera el lmite
de la pequea propiedad y la mxima la que las legislaturas locales determinen.
Desde luego, estara sujeta a afectacin, y debido a la demanda de tierra por los
ncleos campesinos tendera a desaparecer.
En realdad este tipo de propiedad no alcanz mayor importancia en virtud
de que las legislaturas de los estados hicieron caso omiso de lo dispuesto por la
fraccin menonada, concretndose la poltica agraria a promover a la pequea
propiedad y a la ejidal y comunal. Sin embargo, jurdicamente es factible
considerar a la mediana propiedad. En este sentido Lucio Mendieta y Nez
afirma que de acuerdo con el artculo 27 constitucional es posible la
coexistencia de la mediana y la pequea propiedad, si bien es cierto que la
primera slo subsistira mientras las exigencias agrarias de los poblados que se
encuentran dentro del radio legal a que alude el propio precepto para los efectos
de dotaciones de tierra, no obliguen a reducirla hasta los lmites de la pequea
propiedad
inafectable. En otras palabras, la existencia legal de la mediana propie. dad es
transitoria y consecuentemente, en el futuro, la economa agraria
del pas quedar exdasivamcnte en manos de los pequeos propietarios y de los
ejidatarios.2
Manuel Gonzlez Hinojosa seala respecto a este punto que por deficiencias
legales y por neglgencia para llevar a cabo los actos necesarios para realizar
por este medio la redistribucin de la propiedad, no se llev a cabo el
fraccionamiento de los latifundios conforme a leyes locales y, en los casos en
que se recurri a este sistema, los fraccionamientos que
daron sin ninguna proteccin jurdica, expuestos a las afectaciones agrarias y a
la incertidumbre legal de las relaciones entre el fraccionador y los
traccionistas. As naci muerta la mediana propiedad que trat,aba de
alentar esta disposicin. .
Es notable revisar que durante los aos que lleva de vida la Constitucin, los
gobiernos en turno tanto a nivel federal como local han ignorado este aspecto
de la reforma agraria, cuestin ms grave en el inicio de la misma, puesto que
no dieron ninguna posibilidad de existencia a la mediana propiedad, y el
desarrollo de la pequea propiedad
agrcola se realiz por la reduccin de los latifundios a las superficies
inafectables, por la divisin, por herencia o venta, pero ciertamente

2 Lucio Mendeta y Nez, El sistema agrariQ cQnstitucional, Mxico, Ed. Porma, 1975, p. 144.
REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 61

no por una poltica de fraccionamientos de acuerdo con las bases cons-


titUcionales, sino al margen de estas bases y muchas veces luchando contra una
poltica agraria contraria a las disposiciones constitucionales que suponan su
fomento y proteccin.8
Contribuy a impedir el desarrollo de la mediana propiedad y a sentar las
bases para su desaparicin en el periodo cardenista, 10 dispuesto por el Plan
Sexenal del Partido Nacional Revolucionario, que expresamente deca:

La extensin mxima de tierra susceptible de apropiacin individual,


. por el solo hecho de no considerarse como latifundio. segn las dis-
posiciones de las leyes de la materia, no estar exenta de afectaciones ejidales
que procedan conforme a las leyes de la Federacin, pues se considerar que
dicha extensin mxima no constituye la pequea propiedad que es el nico
caso de inafectabilidad por ejidos, conforme al citado artculo 27
constitucionaI.4

. . .
Al respecto, Michel Gutelman seala que esta disposicin era, como se
pensaba en aquella poca, el decreto de muerte para las explotaciones grandes y
medianas aun cuando, divididas artificialmente, no fueran ya consideradas
latifundios. s

II. PEQUEA PROPIEDAD

La pequea propiedad es la extensin mxima. de tierra protegida por la


Constitucin Federal como inafectable. As, lo determina el p;irrafo tercero del
artculo 27 constitucional al sealar que:

los ncleos de poblacin que carezcan de tierras yaguas o no las tengan en


cantidad suficiente para las necesidades de su poblacin, tendrn derecho a
que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas,
respetando siempre la pequei'a propiedad agrcola en explotacin. .

Por tanto, la niCa propiedad que de acuerdo con el artculo 27 constitucional


est exenta de contribuir a la dotacin de ejidos y que por

3 Manuel Gonzlez Hinojosa, Derecho agrario, Mxico, Ed. Jus, 1975, pp. 205 Y ss. . Plan
Sexenal del Partido Nacional Revolucionario, Mxico, 1937. p. 15.
5 Michel Gutelman, Capitalismo 'Y reforma agraria en Mxico, 6a. ed., Mxico, Ed.
Era, 1980, p. 11M.
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lo mismo ei una propiedad definida e intocable, es la pequea propiedad;


luego, de acuerdo con el pensamiento del constituyente, la pequea propiedad
debera servir de base para la creacin de la clase media campesina, y en
consecuencia la pequea propiedad no puede ser otra que la que satisface las
necesidades de una familia de esta clase social.6
La pequea propiedad puede ser agrcola o ganadera y se determina por su
extensin o por su cultivo, As de acuerdo con su extensin la pequeiia
propiedad agrcola ser aquella que no exceda de cien hectreas de riego o
humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierra en explotacin.
Para los efectos de la equivalencia se computar
una hectrea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena
calidad y por ocho de monte o de agostadero en terrenos ridos.
Por su cultivo, se considerar como pequea propiedad la superficie que no
exceda de doscientas hectreas en terrenos de temporal o de agostadero
susceptible de cultivo; de ciento cincuenta cuando las tienas se dediquen al
cultivo del algodn, si reciben riego de avenida, fluvial o por bombeo; de
trescientas, en explotacin, cuando se destinen al cultivo de pltano, caa de
azcar, caf, henequn, hule, cocotero, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, o
rboles frutales.
De acuerdo con el fin a que estn destinadas son inafectables las superficies
de propiedad nacional sujetas a proceso de reforestacin; los parques nacionales
y las zonas protectoras; las extensiones que se requieran para los campos de
investigacin y experimentacin de los institutos nacionales y las escuelas
secundarias tcnicas agropecuarias o superiores
de agricultura y ganadera oficiales, y los cauces de las corrientes, los vasos y
las zonas federales, propiedad de la nacin,
Por lo que hace a la pequea pn?piedad ganadera ser aquella que no exceda
de la superficie necesaria para mantener hasta quini~ntas cabezas de ganado
mayor o su equivalente en ganado menor de acuerdo con la capacidad fonajera
de los tenenos.

111. LA INAFECTABILIDAD AGRARIA

Los propietarios de una pequea propiedad agdcola o ganadera tienen


derecho a que se le extienda un certificado de inafectabilidad, es decir un
documento en el cual se hace constar que esa propiedad es inafectable por no
exceder los lmites mximos de superficie y por estar en

6 Lucio Mendieta y Nez, op. cit., p. 89.


REGULACIN ]L'RIDfCA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 63

explotacin. Al respecto existe jurisprudencia de la Suprema Corte ,de Justicia.

Inafectabilidad) acuerdos de) entraan el reconocimiento de la propiedad)


en favor de quienes se expiden. Los acuerdos presidenciales de
inafectabilidad entraan el reconocimiento, por la suprema autoridad agraria,
del derecho de propiedad en favor de las personas a quienes se otorgan y,
necesariamente, el de que las operaciones de compraventa por medio de las
cuales stas adquirieron los predios respectivos, produjeron efectos
jurdicos.1

Para conservar la calidad de inafectable, la pequea propiedad no


podr permanecer sin explotacin por ms de dos aos consecutivos, a menos
que existan causas de fuerza mayor que 10 impidan transitoriamente, ya sea en
forma tOtal o parciaL Sobre el requisito de explotacin, apunta el doctor Lucio
Mendieta y Nez que ser necesario el cultivo de ms del cincuenta por ciento
de una pequea propiedad para estimar -que est en explotacin y que en casos
plenamente justificados, debe respetarse la pequea propiedad no cultivada.8
El certificado de inafectabilidad puede ser agrcola, ganadero o agro:pecuario.
Este ltimo se otorga a quienes integran unidades en que se combine la
produccin de plantas fOITajeras con la ganadera. Estos certificados podrn ser
cancelados cuando el titular adquiera extensiones que, sumadas a las que ampara
el certificado, rebasen la superfide sealada como mximo inafectabJe; cuando el
predio no se explote durante dos aos consecutivos salvo que medien causas de
fuerza mayor, y cuando tratndose de inafectabilidad ganadera o agropecuaria,
dedique la propiedad a un fin distinto del sealado en el certificado. Adems
cesarn .automticamente en sus efectos, cuando su titular autorice, induzca o
permita o personalmente siembre, cultive o coseche en su predio mariguana,
amapola o cualquier otro estupefaciente.
Respecto a la inafectabilidad, la Ley Federal de Reforma AgTaria esta
blece diversas situaciones de las que resaltaremos algunas de ellas. Seala que
no se expedirn acuerdos ni certificados de inafectabilidad a los predios
provenientes de fraccionamientos, a menos que el promovente pruebe que son
legales y efectivos, y que las fracciones se ex.plotan indi.
vidualmente por cada uno de sus dueos. Asimismo se determina que

.. Semanario Judicial de la Fede,"acin (apndice 1917/75), tercera parte 1, tesis 46,


pp. 93 Y 94.
s Lucio Mendieta y Nel, op. cit., p. 92.
64 MARIO RUIZ MASSIEU

no producirn efectos los fraccionamientos realizados con posterioridad a la fecha de la


publicacin de la solicitud de alguna de las acciones agrarias fundamentales en las que se
sealen esos predios. En ese sentido existe jurisprudencia de la Suprema Corte de
Justicia:

Fraccionamiento o divisiones de predios atectables, c!Uos de impmcedencia


del juicio de amparo, aplicacin del artculo 64, fraccin I del Cdigo
Agrario. Los Actos Jurdicos por virtud de los cuales se adquieren predios
derivados de fraccionamientos o divisiones de tierras afectables, celebrado
con posterioridad a la fecha de publicacin de la solicitud agraria o del
acuerdo que inicie el procedimiento de oficio no producen efectos jurdicos en
materia agraria, en los trminos del articulo 64, fraccin 1, del Cdigo de la
materia. As pues, independientemente de la existencia de la causahabiencia
civil derivada de dichos actos jurdicos que pudiera generar, en su caso. las
acciones previstas por el articulo 74 del citado Cdigo, los adquirentes no
resultan afectados en sus intereses jurdicos por los mandamientos
gubernamentales o resoluciones presidenciales que fingen afectaciones
agrarias sobre las tierras que guarden la situacin prevista por el invocado
artculo 64, fraccin 1, del Cdigo Agralio. Consecuentemente en tales
hiptesis opera la causal de improcedencia sealada por el artculo 73,
fraccin V, de la Ley de Amparo, en los juicios en que los adquirentes
impugnen las citadas resoluciones y la ejecucin de las mismas.9

Otro aspecto sumamente importante es el regulado por cambios en la calidad


de la tierra en las propiedades inafectables. En estos casos, seala la ley de la
materia, no se tomarn en cuenta para los efectos de afectaciones posteriores los
cambios favorables que en la calidad de sus tierras se hayan operado en virtud de
obras de irrigacin, drenaje o cualquier otro procedimiento si el mejo~amiento
de la calidad de las tierras se debe a iniciativa del propietario y fue realizado
despus de la resoluci6n agraria, de la localizacin de la superficie inafectable o
de la declaratoria de inafectabilidad; si la propiedad o posesin se encuentra en
explotacin y se ha expedido certificado de inafectahilidad; si el propietario no
tiene otra extensin de tierras adems de la amparada con el certificado, y si la
tiene, si la extensin de la misma sumada a la superficie amparada con el
certificado de inafectabilidad no excede de los lmites legales y habiendo, dado
aviso a la Secretara de la Reforma

9 SetrnLnarjo Judicial de la Federacin (apndice 19] 7/75). tercera parte J. tesis 44, pp. 92 Y
93.
REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 65

Agraria y al Registro Agrario Nacional de la iniciacin y conclusin de las obras


de mejoramiento, presentando los planos, proyectos o documentos necesarios.
En sntesis, de acuerdo con lo expuesto por el maestro Antonio de Ibarrola/o
las reglas wbre tierras inafectables son:

a) Tenga o no tenga certificado de inafectabilidad la pequea pro


piedad es intocable. '

b) Los dueos de predios afectables gozan del derecho "a escoger la


localizacin que dentro de sus terrenos debe tener, su pequea
propiedad" debiendo "constituir una sola unidad topogrfica".
e) Una vez declarado inafectable un predio "no se tomarn en cuenta
para los efectos de afectaciones posteriores los cambios favorables
que en la calidad de sus tierras se haya operado en virtud de obras de
irrigacin, drenaje o cualquier otro procedimiento". '

d) Si alguna persona, adems de ser titular de un predio de los q u~ se


consideran inafeCtables, tiene algn otro, naturalmente aquel no se le
respetar, a menos que lo haga valer expresamente, en cuyo caso el otro,
tal vez un latifundio, ser afectable en toda su extensin.
e) Por lo 'general, las obras y edificios no se incluyen en las dotacio
nes, ya que stas se refieren expresamente a tierras:
1) "Los certificados de inafectabilidad cesarn' automticamente en
sus efectos" con el cultivo de plantas prohibidas; ,

IV. POSESIN EN MATERIA AGRARIA

Es importante sealar que la Ley Federal de Reforma Agraria considera como


equivalente al propietario, a quien en noinbre propio y a ttulo de dominio
demuestre ser poseedor de modo continuo, pacfco y pblico, de tierras yaguas
en cantidad no mayor del lmite fijada para la propiedad inafectable, y las tenga
en explotacin, siempre quela posesin sea, cuando menos cinco aos anterior
a,la fecha,de..publka
cin de la solicitud o del acuerdo que inicie un procedi:'lliento agrario, y' no~e
trate de bienes ejidales o de ncleos que de hecho o por de~echo, guarden el
estado comunal. En este aspecto se contempla una diferencia, bsica entre las
posesiones civil y agraria, punto que ha sido estudiadao con profundidad por el
maestro Ral Lemus Garca,l1 quien al respecto

10 Antonio de lbarrola, Derecho agrario, Mexico,Ed. Porma, 1975, p. 280.


11 Ral Lenms Garda, "Pooesin en materia agraria y su diferencia con la pos~.
66 MARIO RUIZ MASSIEU

seala que la ley agraria, siguiendo la concepcin clsica, configura la posesin


con la concurrencia de los dos requisitos tradicionales: el corpus o tenencia
material del objeto y el animus dominii o sea la voluntad de conducirse como
dueo; la ley civiJ slo exige el primero de ellos, Adems, hace una
recomendacin que no deja de tener importancia, al decir que el pleno
conocimiento de la naturaleza, caractersticas y alcances que la ley agraria
atribuye a la posesin por parte de los funcionarios que en razn de su encargo y
responsabilidad oficial han de estudiar y resolver las controversias agrarias que
en nuestra realidad social se presentan, es condicin indispensable para el logro
de una correcta interpretacin y aplicacin de la ley con un buen orientado
espritu de justicia. Agrega que utilizar nociones civilistas en el tratamiento de
cuestiones agrarias, induce a soluciones equvocas, sobre todo cuando la
legislacin, como en el caso de la posesin, establece con toda claridad diversos
conceptos en el campo del derecho agrario y en la rama del derecho comn.
Sobre Jas diferencias entre la posesin civil y agraria existe la siguiente tesis
jurisprudencial:
Posesin en materia agraria. Sus caractersticas y diferencias con la
posesin en la materia civil. Entre los elementos que caracterizan a la ~in en
materia agraria se encuentran el que se refiere al carcter estrictamente
personal de la misma, la cual por otra parte, se debe demostrar en forma
directa y no desprenderse simplemente del derecho de propiedad, como una
mera consecuencia jurdica de ste, a diferencia de lo que acontece tratndose
de la posesin en materia civil. Por tanto, la prueba documental tendiente a
demostrar la propiedad de los predios afectados, no es suficiente por s sola,
para acreditar la posesin personal de los mismos, posesin que tampoco se
demuestra con la inspeccin ocular, por cuanto que este alto tribunal ha
sostenido en su Jurisprudencia el criterio que dicho medio probatorio no es
idneo, por la transitoriedad de su realizacin, para acreditar la posesin y
menos an el carcter personal de sta.!'!!

Por ltimo cabe decir que el derecho agrario mexicano establece a la pequea
propiedad con el mismo rango constitucional que otorga a la propiedad social en
el campo representada por ejidos y comunidades, :siendo ambas el sostn de la
estructura agraria del pas.

sin en materia civil", RevisUl de & Faoultad de Derecho de Mb;;co, nm. 109, el1eroabril, 1978,
pp. 109-119.
u Informe a la Suprema Corte de ustda de la Nacin 197', 2a. parte, 2a. sala, tesis 14, p. 36.
REGULACIN JURDICA DE LA PR,oPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 67

No queremos dejar de mencionar en relacin con la propiedad agraria


particular, dos importantes leyes que no han tenido aplicacin alguna pero que
penden sobre los propietarios privados en amenaza constante. stas son: la Ley
de Tierras Ociosas, de 2 de junio de 1920, y la Ley Reglamentaria del Prrafo
30. del Artculo 27 Constitucional, que fija la superficie mnima de la pequea
propiedad agrcola y que seala medios para reagruparla e integrarla, publicada
el 12 de ma1:"zo de 1946. Ambas han sido poco estudiadas por la doctrina
mexicana.

V. LAS TIERRAS OCIOSAS

Este importante aspecto del campo mexicano es regulado por la Ley de


Tierras Ociosas. Siln embargo, esta Ley expedida en el mandato presidencial de
Adolfo de la Huerta, ha carecido de aplicacn en sus ms de seis dcadas de
vida; no obstante ello, es usada por los gobiernos en turno como bandera
poltica, prueba de ello es que figura generalmente en los discursos emitidos
durante las campaas de candidatos presidenciales.
Los fines que la Ley persigue son de utilidad pblica y van acordes con la
funcin social de la propiedad establecida en la Carta Magna. toda vez que
tiende a impedir que los propietarios mantengan ociosas sus tierras. Esto es
corroborado en una esis jurisprudencial en la que se manifesta:

Tierras ociosas, suspensin improcedente contra la aplicacin de la ley. La


suspensin debe negarse contra la aplicacin de la Ley de Tierras Ociosas,
puesto que sta tiende a que no tranSCUrran los periodos de preparacin o
siembra, en su caso, sin que se cultiven las tierras para la mejor produccin
agrcola, en la cual tiene inters la colectividad. lB

Tambin la ley declara de utilidad pblica el cultivo de las tierras de labor.


Con base en ello, el Estado podr disponer en todo tiempo para fines agrcolas y
en forma temporal, de aquellas que sean laborales y que sus legtimos
propietarios o poseedores no cultiven.
Establece 1a facultad de los ayuntamientos para disponer de las tierras que
sus dueos o poseedores no hayan barbechado o puesto en cultivo.

lB Semanario Judicial de la Fedaacin (apndice 1917/75), tercera parte 111. tesis 540, pp. 894
Y 895.
68 MARIO RUIZ MASSIEU

Los ayntamientos darn a su vez esas tierras en aparcera o en arrendamiento a


quienes las soliciten. Determina adems el procerumiento para la solicitud de
tiemas y el medio de defensa que puede utilizar el propietario, precisa que el
producto de las aparceras o arrendamientos de tierras ociosas ingresar a los
fondos del ayuntamiento. El principio general es que el propietario de la tierra
laborable ociosa no tiene derecho a exigir de los labradores, usuarios de ella,
ninguna renta o indemnizacin por la aparcera o el arrendamiento. Es facultad
de las legislaturas de los estados sealar las fechas de cultivo dentro de sus
respectivas jurisdicciones. Al respecto existe la siguiente tesis jurisprudencial
de la Suprema Corte de Justicia d la Nacin.

Tierras Ociosas, necesidad de reglamentar la Ley de. El artculo 50. de la


Ley Federal de Tierras Ociosas ordena que. las Legislaturas de los Est'ados,
teniendo en cuenta las tondiciones locales, dentro del plazo de Un mes; a
contar de la promulgacin de la Ley, reglamenten el citado artculo 50. y que
en su defecto lo haga la Comisin Permanente; y si la reglamentacin no
existe, los ayuntamientos carecen de facultades para dar en arrendamiento
las tierras que consideren ocio.sas, puesto que no pueden sealar a su arbitrio
las fechas de preparacin y de siembra de las tierras propias para la
agricultura de la regin. H

Otro aspecto importante de la Leyes que las tierras seguirn considerndose


como propiedad de sus respectivos dueos para todos los efectOs legales, pero,
el municipio tendr el carcter de poseedor precario durante el periodo legal
agrcola respectivo, en la inteligencia de que, una vez levantada 13; ltima
cosecha, la posesin de las tierras volver a sus leg timos poseedores.
Sobre esta ley existe un importante estudio publicado por Rafael Martnez
Carrillo, en 1922, en donde hace un exhaustivO anlisis y establece un cmulo
de crticas sobre eIla.n
En lo que llama observaciones de orden general menciona que en primer
lugar no est debidamente sancionada y promulgada, por lo que carece de valor
y fuerza legal. Esto porque el refrendo a que alude el artculo 92 constitucional
lo hace el secretario de Gobernacin y no el de

14. Semanario Judicial de la Federacin (apndice 1917(75), tercera parte 111, tesis
539, p. 893.. .
, 15 Rafael Martnez Castillo, Apuntamientos sobre las leyes agraritls de Mx()O, Mxico, Librera
y Casa Editorial Gerardo Sisniega, 1923.
REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 69

Agricultura y Fomento. En segundo lugar, porque legisla para toda la Repblica,


sin que el Congreso de la Unin est facultado para ha
cerlo, pues no figura el asunto entre los que menciona el artculo 73 de la
Constitucin y, en tercer lugar porque dicha ley est concebida en trminos que
solamente corresponden a la Constitucin General de la Re~ pblica, pues
contiene mandatos y rdenes dirigidas a los ayuntamientos y legislaturas de
todos los estados, as como a los gobernadores.
En cuanto al fondo del ordenamiento resaltaremos nicamente las crticas de
Martnez Carrillo ms importantes. Apunta que la facultad que confiere a la
nacin de disponer de las tierras de labor es contraria al artculo 27 de la
Constitucin segn el cual la ocupacin de las tierras slo puede hacerse por va
de expropiacin y no autoriza en ningn caso la ocupacin temporal de las
tierras. En cuanto a que l~s tierras "segui:' rin considerndose como propiedad
de sus respectivos dueos para todos los efectos legales", ~anifiesta que es un
contrasentido, porque W10 de los efectos legales del derecho de propiedad es
que no se ocupe el bien objeto de ese derecho sin consentimiento del dueo, y
que fructi~ fique para ste, con exclusin de cualquier otra persona.
. El tratadista Antor,do Luna Arroyo seala, sobre esta Ley, que sus
beneficios para los campesinos sin tierra han sido nugatorios en virtud de que los
congresos locales y las comisiones permanentes de los mismos poco se
preocupan de publicar oportunamente las fechas en las que las tierras quedan
libres y los ayuntamientos de hacer la propaganda adecuada entre los
agricultores sin tierra y sin trabajo y de promover si les dan ayuda crediticia para
llevar adelante el cultivo. Adems, sigue diciendo el ameritado maestro, cuando
por excepcin se ocupan las tierras ociOsas como se hacen sin declaraciones
legales, generalmente la. accin se paraliza judicialmente por los dueos quienes
adquieren amparos con la suspensin correspondiente. Sea lo que sea, abunda, la
Leyes una forma de presionar a los agricultores remisos a que cultiven sus
tierras, dndole a la propiedad el sentido social que prev el artculo 27 cons-
titucional.'6
En sentido parecido se pronuncia el doctor Lucio Mendieta y Nez, al
comentar que ha resultado ineficaz porque los ayuntamientos slo pueden tener
conocimiento de que una tierra est ociosa precisamente
cuando ya ha pasado el tiempo ms propicio para cultivarla, de tal modo que los
agricultores de la regin no pueden tener gran inters por eHa,

16 Antonio Luna Arroyo. Derecho agrario mexicano, Mxico, Ed. Porra. 1975, p. 41,9,
70 MARJO RUIZ MASSIEU

pues aparte de que su cultivo, fuera de tiempo, resulta muchas veces aleatOrio, no
han dispuesto de un plazo razonable para organizar la explotacin, para obtener,
acaso, el crdito indispensable.
Como la ocupacin de las tierras ociosas se lleva a cabo sin ninguna
declaracin previa, los propietarios han recurrido en muchos casos al amparo, con
xito, estorbando as la aplicacin de la Ley.
y por ltimo, el hecho de que la ley deja a las legislaturas de los es tados la
facultad de sealar las fechas de cultivo dentro de sus respectivas jurisdicciones,
ha puesto en manos de las autoridades locales el cumplimiento de una ley federal,
pues en muchos estados de la Repblica no se ha reglamentado este aspecto de la
Ley y por lo mismo no es posible aplicarlaY
Ral Lemus Garda manifiesta que la Ley de Tierras Ociosas es una de las ms
trascendentales dentro del proceso legislativo de la Reforma Agraria Mexicana;
sin embargo, no ha tenido aplicacin en la prctica desde su fecha de expedicin,
el 23 de junio de 1920. En la actualidad es imprescindible su revisin y
restructuracn completa.18
Sin embargo, al margen de los errores tcnicos y aun de las consideraciones
sobre la inconstitucionalidad de esta Ley, es menester resaltar la congruencia de
la misma con el concepto de funcin social de la propiedad, puesto que tierras
ociosas no slo no benefician al propietario sino que producen perjuicios a una
sociedad que, como en Mxico, carece de alimentacin suficiente. En este sentido
10 sealado por Antonio de lbarrola, cuando expresa que "hasta antes del 23 de
junio de 1920, en que se expidi la Ley Federal de Tierras Ociosas, el gran
propietario no estuvo obligado a cultivar sus tierras, que por tanto la idea bsica
de la leyes fundamental, excelente",19 es exacto.

VI. MJNIFUNDISMO PRIVADO

El mini{undismo particular es combatido mediante la Ley Reglamentaria del


Prrafo 30. del Artculo 27 Constitucional, ordenamiento publicado en el Diario
Oficiar de la Federacin el 12 de marzo de 1946, siendo presidente de la
Repblica Manuel vila Carnacho, teniendo

17 Lucio Mendieta y Nez, El prQblemoa agrario de Mxico, Mxico, Ed. Porra,


1977, p. 552.
18 Ral Lemus Garda, Panorama vigente de la legislacin agraria mexicana, M
xico, Ed. LIMSA. 1972, p. 110.
19 Antonio de lbarrola, op. cit., p. 518.
REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 7]

como fin. fundamenlal establecer lmites mnimos a la pequea propiedad, y


evitar con ellos su pulverizacin y por tanto su poca productividad. En este
sentido se pretendi determinar con mayor exactitud la funcin social de la
propiedad.
Declara la Ley. de utilidad pblca, la proteccin de la pequea propiedad
agrcola contra los fraccionamientos que la subdividen ms allde los lmites en
que, de conformidad con las caractersticas de cada
lugar, su explotacin sea costeable; la reagrupacin de parcelas de ex":
plotacin incosteable, inclusive, cuando pertenezcan a un propietario, y
el aprovechamiento de las obras de irrigacin, de bonificacin, de saneamiento y
drenaje, o de conservacin del suelo que ejecute el gobierno federal, as como las
vas de comunicacin y catninosvecinales que se tracen juntamente con las obras
aludidas, para promover una reagrupa;' cin predial que satisfaga los propsitos
fundamentales antes mencionados, y. que permita ajustar los nuevos lmites de
las propiedades a los linderos naturales que las obras delimiten.
El lmite inferior para la pequea propiedad agrcola es la superficie que la ley
agraria seala como parcela individual en los casos de dotadones ejidales y,
complementariamcnte, la que requiera, de acuerdo con la tcnica agrcola local,
en un mnimo de 240 jornadas anuales de labor para cultivarla, siempre que, al
mismo tiempo, permita el sostenimiento de .una familia campesina normal.
Asimismo, de acuerdo con esta Ley, toca el Ejecutivo Federal y a los
gobiernos de los estados dentro de sus jurisdicciones, sealar las zonas
suburbanas en que puedan establecerse o su bsistir granjas o fraccionamientos
con superficie inferior al mnimo de la pequea propiedad rural. Adem,ts quedan
excluidos de la reagrupacin: los terrenos destinados a explotaciones mineras, a
canteras de grava, de arena, de cal, etctera, los que contengan monumentos
arqueolgicos, histricos, etctera, los que formen parte o estn destinados a
fraccionamientos industriales; los que estn ocupados por edificios o corrales;
los parques; las huertas bardadas; las pequeas superficies cultivadas con
vifedos o rboles frutales y con superficies mayores de un cuarto de hectrea, y
las superficies adq~iridas por los ejidatarios, individual o colectivamente.
Despus de sealar los ptocedimientos para llevar a cabo la reagru
pacin, el ordenamiento manifiesta que fuera de los casos antes mencionados,
queda prohibido hacer ventas de tierras agrcolas, cuando el resultado de la
operacin determine que el predio del vendedor o del comprador quede con
extensin inferior a los lmites establecidos, salvo
12 MARtO RUlZ MASSIEU

que la extensin que se trata de vender sea la nica propiedad del vendedor.
En relacin con los casos de particin de bienes que provengan de una
herencia y, en general, en todo caso de divisin de bienes comunes por cualquier
motivo, queda igualmente prohibida toda la fortnacin de predios con extensin
menor a la sea'ada~
Tambin establece como nulo todo fraccionamiento a virtud del cual se
vendan predios rsticos con extensiones menores a l<is apuntadas como
mnimas para la pequea propiedad. Lo mismo se determina en
el c~ de las garantas hipotecarias. .
. Sobre esta Ley Lucio Mendieta y Nez manifiesta que el respeto a la
pequea propiedad es una garanta establecida en el artculo 27 cons
titucional. No puede afectrsele, ni siquiera para dotar de ejidos a un pueblo.
Resulta absurdo, aade, pretender que en una regin donde haya diez
propietarios con 20 hectreas y otros diez que slo tengan 4, se renan todos
hermanablemente para repartirse a 12 por cabeza. Los propietarios de las 20, aun
indemnizndolos, se opondran, y si tratara de forzrseles acudiran con xito al
amparo. Con dureza dice el ameritado maestro:

los autores de la Ley no abrigaban ni la ms mnima idea de lo que es la


funcin social de la pequea propiedad. No puede la Ley, en contra de
mandatO constitucional, afectarIa. Llega al mximo su ignoranda y su
irresponsabilidad cuando prohibe ventas de tierras agrcolas cuando el
resultado de la operacin determine que el predio del vendedor o del
comprador resulten con extensin inferior a la que seala. Pretende aqu nada
menos una ley reglamentaria mQ.o. dificar los cdigos civiles de las
entidades federativas sin que, claro est, pueda legtimamente hacerIo.2o ,

Antonio de Ibarrola seala que el 31 de diciembre de 1945 se dio una ley, la


ms desconcertante de todas nuestras leyes agrarias, bien pos damos cuenta,
dice, de la existencia de diversos rdenes jurdicos ficti-:cios que nicamente se
imponen a las naciones en virtud de la fuerza, de la astucia, de la amenaza y del
chantaje. Agrega: "en rigor habria de ser completa y de ocuparse de definir la
pequea propiedad, de indicar cuando ha de entenderse que est en explotacin,
cmo ha de protegrsela de afectaciones indebidas. De nada de eso se ocupa".".!
l Ral Lemus

20 Lucio Mendieta y Nflez, citado por Antonio de Ibarrola> op. cit., p. 531. 21 Antonio de
lbarrola, op. cit., p. 529.
REGULACIN JURDICA DE I,A PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 73

(;arda en su ensayo intitulado Panormica vigente de la legislacin agraria


mexicana, despues de hacer una breve descripcin del contenido de la Ley, sin
pronunciarse sobre ella, nicamente expresa que:

la extrema subdivisin de la propiedad, que ha originado multitud de


parcelas, cuya explotacin resulta antieconmica desde el punto de vista de la
tcnica, es otro de los graves problemas que impiden obte~ ner los mximos
rendimientos en la produccin agrcola a escala nacional. El gobierno debe,
en su poltica agraria. dar mayor impulso al reagrupamiento del
minifundio.22

Coincidiendo con Mendieta y Nez y De Ibarrola, es menester sealar que si


b(:n la Ley intenta reglamentar la funcin social de la propiedad, lo hace
mediante mecanismos no slo inconstitucionales sino absolutamente
impracticables, lo que ha hecho que permanezca en el olvido. Por ello se hace
imprescindible el dictado de una Ley. que en realidad reglamente a la pequea
propiedad y deje sin efectos a esta.
Por ltimo, es conveniente citar la opinin del ingeniero Ramn Fernndez y
Fernndez, experto en materia agraria, quien sobre este tema ha expresado que el
6nico tratamiento aconsejable para el minifundio es erradicarlo. Manifiesta que
muchos pases europeos tienen programas de consolidacin. y los han vigorizado
para ponerse en posicin de com. petir en el Mercado Comn Europeo. Es
significativo que estos progra~ mas no hayan llegado a pases donde domina la
empresa agrcola de magnitud famHiar, como Dinamarca. Los han puesto en
vigor pases donde la propiedad estab~ pulverizada, como Francia, Blgica,
Holanda y Suecia. Agrega que el crdito puede ayudarlo a dejar de ser ~iniful1-:'
dio. mediante su crecimiento vertical, cuando hay base para la intensi. ficacin, o
mediante su crecimiento horizontal, prestando a unos agri
cultores. para que compren la tierra a otros, es decir, apoyando una consolidacin y.
todava mejor. un programa de zona de consolidacin. dirigido por la autoridad
agraria.~"
Seala el 'mismo autor en un estudio realizado con Ricardo Acosta, que deben
establecerse estmulos y coerciones que conduzcan a transacones comerciales
que' consoliden esas pertenencias hasta la magnitud familiar de explotacin,
entendida sta como la superficie que alcance a cultivar la familia media, con los
mejores mtodos econmicamente

22 Ral Lcmus Gare/a, o-p. cit.. 111.


n Ramn Fernndez y Fernndez. "El minifundio", Revista del Mxico AgrariQ,
Mxico, lIlo VIII, nm. 2. abril-mayo-junio, 1975. pp. 89 Y 90.
71 MARIO RUIZ MASSIEIJ

aconsejables, sin el uso de asalariados permanentes, aun cuando pudiendo mar eventUales.
En cuanto a ]a Ley citada, seala que da las bases
para e] combate del minifundismo privado, junto con ]a fragmentacin de las pequeas
propiedades, y debe aplicarse al hacer una revisin de ]a estructura agTaria por regiones.24

VII. LATIFUNPISMO

La Constitucin de la Repblica de 1917 recogiendo el sentir revolucionario


proscribi en el artculo 27 ]a tenencia de latifundios. As seala en su prrafo
tercero que la nacin tendr en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales, con objeto de hacer una
distribucin equitativa d la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el
desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin rural y urbana. Agrega el precepto que, en consecuencia, se dictarn las
medidas necesarias "para el fraccionamiento de los latifundios".
Asimismo, en la fraccin XVII del mismo articulo constitucional apunta el
mecanismo para dar fin al latifundio, otorgando facultades al
CongTeso de la Unin y a las legislaturas locales, para que en sus respec
tivas jurisdicciones expidan leyes para fijar ]a extensin mxima de la propiedad
rural, y para llevar a cabo el fraccionamiento de los excedentes. Las bases para ello
son:
a) En cada Estado y en e] Distrito Federal se fijar la extensin mxima de tierra
de que pueda ser dueo un solo individuo, o sociedad lega]mente constituida.
b) El excedente de ]a extensin fijada deber ser fraccionado por el propietario
en el plazo que sealen las leyes locales y las fracciones sern puestas a la venta en
las condiciones que aprueben los gobiernos de acuerdo con las mismas leyes.
e) Si el propietario se opusiese al fraccionamiento se llevar ste a cabo
por el gobierno local, mediante la expropiacin.
d) El valor de las fracciones ser pagado por anualidades que amor
ticen capital y crditos, a un tipo de inters que no exceda de 3% anual.
e) Los propietarios estarn obligados a recibir los bonos de la deuda
agraria local para garantizar el pago de la propiedad expropiada. Con

~4 Ramn Ferllndez '1 Fernndez, '1 Ricardo Acosta, Poltica agrcola, Mxico, FCE, 1969, p. 39.
REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 75

este objeto, el Congreso de la Unin expedir una ley facuItando a los estados
para crear su deuda agraria.
f) Ningn fraccionamiento podr sancionarse sin que hayan quedado
satisfechas las necesidades agrarias de los poblados inmediatos. Cuando existan
proyectos de fraccionamiento por ejecutar, los expedientes agrarios sern
tramitados de oficio en plazo perentorio.25
Sobre ello, Lucio Mendieta y Nez expresa que claramente Se advierte que
se trata de destruir los latifundios mediante el fraccionamiento y de impedir que
vuelvan a constituirse, por medio de la limitacin de la extensin mxima de
propiedad rural que deber establecerse en cada una de las entidades de la
Repblica.28
Antonio de Ibarrola apunta que resulta necesario establecer la diferencia entre
latifundio y grandes emporios agrcolas que laboran en una
regin y donde los trabajadores gozan de amplias prerrogativas y ascienden sin
cesar en la escala social. Agrega que creen diversos autores que

26 Jorge Vera Estaol en un estupendo estudio realizado en 1923 menciol1aba que las bases
eseIlciales para la subdivisil!1 de latifundios y su enajenacin en lotes, segn el artculo 27
constitucional, consisten:
a) En la previa expedicin de leyes promulgadas por cada estado, que detenninen por medio de
:regIas generales, y no por actos individuales. 10 que es latifundio. las condiciones del
fraccionamiento y las d.e la venta de parcelas.
b) En el derecho del propietario para hacer por s mismo dicho fraccionamiento y
venta, dentro del plazo que las mismas leyes le conceden.
e) Eu los trminos y condiciOil1es en que haya de ser pagada la indemnizacin al
dicho propietario, si el pago no se hiciera en efectivo.
Agrega que mientras las anteriores bases generales no hayan sido reglamentadas en detenninado
Estado, ste no puede llevar a efecto dentro de su territorio la parte del programa agrario relativa a la
subdivisin y enaj~amiento de los latifundios, porque hacerlo al capricho y fuera de la ley no sera
poner en vigor semejante programa sino ronculc:arlo (Cuestiones juridico-constituconales, Mxico,
1923, p. 285).
Por su parte Rafael Martlnez Carrillo en 1922 apuntaba: "Este precepto es imperativo para el
Congreso de la Unin y las Legislaturas de los Estados, y ha pasado con l lo que desgraciadamente
sucede con nuestras leyes, aunque sea la fundamel1tal y constitutiva, que nadie les hace caso.
Tambin deca que el Congreso de la Unin y los estados que no legislaron en el periodo ordinario
inmediato siguiente a la vigencia de la Constitucin, perdieron la facultad que tuvieron en materia
excepcional y de estricta aplicacin, es decir, en materia de ley que no sufre extensin en cuanto al
tiempo como no la sufre en cuanto a su significacin; esto porque el constituyente estim que haba
una necesidad imperiosa y urgente que satisfacer, pero quiso que no quedaran indefinidos los
derechos de propiedad por lar,o tiempo a fin de que la incertidumbre no impidiera el curso normal
de las transacdones. Suponer lo contrario, afirma, nos llevara a la conclusin de que las legislaturas
podran expedir. reformar y revocar esas leyes a su arbitrio dejando reinar perpetuamente la incerti.
dumbre". (Apuntamiento sobre las leyes agrarias de Mlixico, Mxico, Librera y Casa
Editorial Gerardo Sisniega, 1922, pp. 60 Y 61.)
26 Lucio Mendieta y Nez, QP. cit., p. 142.
76 MARIO RUIZ MASSIEU

la gran negociacin agrcola, la plantacin, es un disfraz del latihmdio, cosa que no


siempre es exacta. Las grandes empresas agrcolas en Rusia (!iovkos) estn en
manos del Estado, lo que indica que para l el enemigo no es la gran propiedad,
sino el propietario privado. Sin perjuicio de que aqul vigile entre nosotros muy de
cerca las grandes explotaciones y cercene de cuajo cualquier intento de abuso,
creemos, dice, que estl) mejor en las manos de la iniciativa privada que en las de
la terrible buro,cracia.r.
Por su parte Victor Manzanilla Schaffer despus de definir al latifundio, en un
caso, como toda extensin que exceda a la pequea propiedad y, en otro, como una
gran extensin rural en la cual su propietariq o poseedor no puede realizar su cabal
aprovechamiento agropecuario,
sin recurrir al peonaje, a la renta o a la aparcera, seala que 'con la~ disposiciones
contenidas en el artculo 27 no se liquida definitivamente el latifundio en Mxico,
puesto que de acuerdo con lo sealado en ei
precepto, se reconoce el derecho de propiedad sobre el latifundio y el 'artculo 27
slo le impone la modalidad a su propietario de fraccionarIo y venderlo. Y lo tns
grav~: en caso de que el propietario no ,!~pteesa modalidad, se le expropiar
mediante indemnizacin. Aa4e q~e,en todo esto no se ve con claridad que el
latifundio sea destruido. Ms bien se trata de una 'modalidad impuesta 'por el
in:terspblico y"codsis:en
fraccionarlo y vender las porciones.28 ,
Indudablemente asiste la raz'n a Manzanilla Schaffer cuando manifiesta que el
constituyente no tom una decisin radical en contra de los latifundistas, afectando
inmediatamente sin costo para eJ Estado;. ls tierras que excedieran de la pequea
propiedad. En este sentido se fue sumamente tolerante con losgraniles
terratenientes, cosa que ento~ped los primeros aos de reforma agraria, pero
por .otra parte no consideramos que eso consttuya unartlodalidq a a propiedad
puesto qe como ba quedado sealado la modalidad supone "e.1 modo deser 'de la
propiedad" y no la obligacin de trasmitirla.
En sntesis, la legislacin .mexicana da allatfundio una conD;otacin
relacionada ms que nada con la extensin territorial, siendoacmalmen
te y una vez que la mediana propiedad no lleg a consolidarse, toda e;,,-
tensin de tierra sujeta a afectacin.

2T Antonio de IbarTOla, o.p. cit., p. 185.


28 Vctor Manzanilla Schaffer, Reforma agraria mexicana, Mmco, Ed.. Porra,
1977. p. 46.
REGULACIN JURDICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA EN EL CAMPO 77

Es interesante apuntar sobre este tema la concepcin de la legislacin


venezolana, por resultar sumamente avanzada. Sobre ello seala el ju
rista venezolano Jos Venturini Villarroel a partir del estudio de los artculos 105
de la Constitucin venezolana y lo. de la Ley de Reforma Agraria de ese pas,
que el latifundio debe verse como un "status negativo de uso de la tierra" y no
cuantitativamente; y asocia como dato
fundamental en la clasificacin de latifundio el de la calidad y productividad de
la tierra y no propiamente el de una extensin mxima. Propone adems una
nocin jurdica de latifundio basada en la triloga "titularidad nica", "extensin
intolerable" e "incumplimiento de la funcin social".29 Elementos que deben ser
considerados al tratar sobre este difcil concepto.
Por ltimo es posible afirmar que a excepcin de los contados casos. en que
algunas haciendas prsperas fueron expropiadas in tato para crear ejidos
colectivos, la gran propiedad agrcola ha ido desapareciendo slo en forma
paulatina del escenario agrario mexicano. En esta transformacin han
intervenido tres procesos principalmente: 1. la afectacin sucesiva de las
mismas haciendas para satisfacer las necesidades de dotacin y ampliacin de
los diversos ejidos solicitantes, lo cual ha ocurrido principalmente en el centro
del pas con mayor densidad de poblacin rural; 2. el fraccionamiento voluntario
de las haciendas en pequeas unidades que se han puesto a la venta, como
manera de prevenir la afectacin agraria, procedimiento que ha contribuido sin
duda al conside
rable aumento del nmero de predios privados a partir de 1930; 3. el
fraccionamiento formal y aparente de ias grandes haciendas creando pequeas
propiedades legales, pero manteniendo la unidad de explotacin bajo la forma de
latifundios disimulados. La magnitud de los fracciona
mientos simulados es dificil de cuantificar, cuando los terratenientes se
convencieron de que la reforma agraria ira a Hevarse a cabo, a pesar de sus
obstculos y titubeos, procedieron con celeridad a fraccionar sus propiedades en
lotes que quedaban registrados a nombre de familias o
testaferros. Este fenmeno est ampliamente extendido en la Repblica y se le
conoce con el nombre de "neolatifundismo", o "consorcios fami
liares". Los agricultores de Sonora le llaman eufemsticamente "patrimonio
familiar".30

29 Jos Vcnturini ViUarrocl, "Rgimen latifundista y latifundio en el derecho agrario


venezolano", Derecho y Reforma Agraria, Mrida, Venezuela, Universidad de los Andes, nm. 10,
1979, pp. 79-92.
3<1 Varios autores, Estructura agraria y desarrollo agricola en Mxico, Mxico, FCE. 1979, p.
18.