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El Estado latinoamericano en perspectiva.

Figuras, crisis,
prospectiva - Jorge Graciarena
Por su abstraccin la concepcin misma del Estado como totalidad parece
desvanecerse cuando se la quiere aprisionar en una matriz institucionalizada
(el aparato estatal) y se remite a esta al especco decurso histrico que le
dio origen. Para constatar los extremos posibles de las posiciones discrepantes
bastara comparar, por ejemplo, la teora del Estado de la losofa jurdica de
races hegelianas del siglo XIX, que hipostasa el Estado, con la ciencia poltica
acadmica de orientacin behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la
idea unitaria de Estado para desmembrarla en una multitud de componentes
concretos del sistema poltico o del gubernamental. As se podra tener, de
un lado, a una suerte de Estado metafsico, y del otro, a un mosaico de
instituciones y estructuras concretas sin idea alguna de totalidad. Desde otra
perspectiva, el contrapunto ideolgico podra aportar ms disparidades a la
concepcin del Estado: baste al respecto la comparacin de los aportes de la
tradicin liberal con los de la marxista.

En primer lugar, parecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estado
como la relacin de dominacin fundamental de la sociedad, que se constituye
a partir de las desigualdades en la distribucin del poder real de las clases y
otras fragmentaciones sociales.

Esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la constatacin de que


esta naturaleza y sentido unitario del Estado solo se percibe claramente en una
dimensin histrica, ya que es a partir de sus orgenes y diversos procesos
formativos como se puede llegar al descubrimiento de su condicin de rgano
supremo del poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y
tambin con los problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular.

Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el de su


estructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su fundamento en algn
tipo de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del
constitucionalismo occidental que se remonta a las grandes revoluciones
constitucionalistas: inglesa, estadounidense, francesa.

Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso tambin


efectivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas institucionales de
la sociedad moderna, es tambin el punto de referencia donde convergen tanto
sus conictos fundamentales como las lneas de consenso que mantienen
unida a la Nacin.

Nacin y Estado: dos cursos

Al respecto, cabe agregar que los mayores conictos sociales se expresan de


algn modo en el seno del Estado porque en l estn contenidas las grandes
contradicciones de la sociedad nacional. Quinto, la constatacin de que los
lmites entre el Estado y la sociedad son cada vez menos ntidos, al tiempo que
se registra un avance persistente del Estado sobre lo que podra considerarse
el espacio social de lo privado, lleva a destacar enfticamente la importancia
del rgimen poltico.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea sobre el
Estado nacional de la denominada sociedad internacional, que establece
mltiples conexiones de cooperacin, confrontacin, subordinacin, supra
ordinacin, dependencia, interdependencia, que son determinantes en
variables sentidos, tanto sobre la conguracin del Estado como sobre los
grados de libertad de sus polticas. El cada vez ms alto grado de
planetarizacin de las estrategias militares y los bloques ideolgicos, la
transnacionalizacin de la produccin y los mercados, el despliegue vertiginoso
de la frontera cientco-tecnolgica y la internacionalizacin de la propaganda
y la industria cultural estn poniendo en entredicho tanto la vigencia de los
lmites nacionales, como el poder efectivo de los Estados para preservarlos
manteniendo la unidad e identidad nacional.

La crisis del Estado

CuandoaquseabordaelproblemadelacrisisdelEstadoseconsideraquelaunidaddel
oobjetoestconstituida tanto por la forma concreta e histrica que este asume,
como as tambin por su rgimen poltico. Y esto por varias razones, de las que
solo indicaremos un par de ellas, acaso las ms importantes.

En primer lugar, porque la imagen real del Estado estara solo


fragmentariamente conformada si se constriese a su perl constitucional, sin
tomar en consideracin las mltiples conexiones que establece con la sociedad
civil. Y la segunda es que cuando se asume ya ms directamente la cuestin de
la tipicacin de las crisis, resulta imposible discriminar en trminos inteligibles
la lnea de separacin entre una crisis histrica del Estado strictu senso de
otras ms centradas en el rgimen poltico.

Se mencionan crisis de poder, dominacin, hegemona, gobierno,


gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos otros tipos de crisis polticas. A
veces un proceso de cambio que se acelera ms all de su ritmo habitual la
alteracin de una tendencia (ciclos econmicos o demogrcos) basta para
denotar una crisis.

En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe solo cuando lo


que est en cuestin es la matriz fundamental de la denominacin social que le
es inherente y sobre la que se constituye. En la crisis de una forma de Estado,
lo que cambia es la gura de este, mantenindose como invariante la relacin
fundamental de dominacin, sea esta capitalista o socialista. Como el objeto de
estas notas es el examen de las diversas formas del Estado capitalista en la
historia reciente de los pases latinoamericanos, las referencias a la crisis del
Estado tendrn siempre en lo sucesivo este sentido ms limitado.

La crisis de Estado constituye un momento signicativo de conicto, un punto


de inexin de las tendencias histricas y contradicciones determinantes de la
conguracin concreta del Estado y del rgimen poltico, una mutacin
irreversible. Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural e
histrica y se congura en medio de una situacin tal, que una solucin de
cualquier sentido posible trae aparejada una ruptura con el pasado. Es decir, la
crisis existe cuando no hay retomo estable posible a una forma de Estado que
ha perdido vigencia, aunque el movimiento que se engendre sea de
restauracin, reaccin o regeneracin.
Ciertamente, el Estado no puede quedar al margen ni salir indemne de unos
cursos de accin histrica que modican las estructuras de dominacin y que
replantean las contradicciones fundamentales de la sociedad.

Las formas histricas de Estado

La primera fue la desestructuracin del Estado colonial, un proceso que


present variaciones considerables, desde el extremo de una destruccin casi
total de los rganos de la administracin colonial hasta su conservacin y
continuidad parciales luego de la emancipacin. Las guerras liberadoras
tuvieron la virtud de acelerar profundizar la formacin de una conciencia
nacional en los sectores sociales participantes, que apuntal la formacin de
un sentido de Nacin que se anticip la constitucin efectiva del Estado.

La tarda formacin efectiva del Estado fue precedida de un largo


cuestionamiento resuelta por medio de luchas polticas conictos armados, que
dejaron como secuela profundos y duraderos resentimientos en los bandos
derrotados. La consecuencia fue que la idea de Nacin, no solo se form
anticipadamente de un modo relativamente autnomo, esto es, sin referencia a
un Estado central que gozase de legitimidad incuestionable, sino que se
constituy por s sola en principio aglutinante de los distintos y contrapuestos
sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de la Nacin, de un lado, y la
debilidad del Estado, del otro, generaron un nacionalismo tradicionalista, con
una raigambre emotiva y una orientacin simblica, patritica, que se
trascendentaliza hipostasiando la Nacin y ponindola por encima del Estado
en una relacin de conictivo contraste.

En buena medida, la inestabilidad poltica y otros conictos nacionales


derivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas dimensiones, lo que en
rigor signica la ausencia de un Estado nacional bien constituido. Una forma
particular y extrema de crisis del Estado se produce con la fragmentacin y
descentralizacin del sistema de dominacin y, consiguientemente, de las
bases sociales del Estado, que corresponden a una efectiva carencia de unidad
nacional. La centralizacin del poder estatal nunca es completa ni tampoco
uniforme.

El Estado oligrquico

Desde la segunda mitad del siglo XIX, tendi generalizarse, particularmente en


los pases sudamericanos. Se trata del Estado oligrquico que se constituy, en
primer lugar, por la fuerza de un gobierno central que se impuso, ganando as
el control del espacio social territorial. Segundo, esta centralizacin del poder
poltico no habra sido posible sin el concurso de una fuerza militar
considerablemente mejor equipada, organizada con un espritu ms profesional
que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el dominio del territorio
contribuy decisivamente la formacin de un mercado nacional, que unic el
espacio econmico interior para integrarlo en la economa internacional. Una
coalicin laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando
sus intereses principales desbordan el medio local para vincularse al mercado
nacional, que requiere de un Estado central, que sea garante de su
funcionamiento. Esta coalicin es lo que se ha denominado la oligarqua
siendo un conjunto limitado de personas que representaban y pertenecan a
unas pocas familias extensas, que controlaban los principales recursos
econmicos y fuentes de poder social, as como monopolizaban las vas de
acceso al Estado.

Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal, clsico en su


forma constitucional y polticas econmicas, oligrquico en su factura social y
con un rgimen poltico excluyente, fue el del Chile portaliano.

La crisis endmica debida a la debilidad constitutiva del Estado liberal-


oligrquico se manifest, primero que todo, en su incapacidad para afrontar y
manejar la crisis econmica. En segundo lugar, teniendo en cuenta el excesivo
poder concentrado por la coalicin dominante mantenido fuera del Estado, su
capacidad de arbitraje efectivo de los conictos intra oligrquico haba estado
persistente, pero soterradamente puesta en cuestin.

Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms tpica, que
concierne directamente al rgimen poltico, pero que ahora se moviliza desde
abajo En efecto esta fue ms una crisis de representacin creada por el efecto
de desborde provocado por el ingreso escena de considerables contingentes de
masas movilizadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin
de la participacin poltica efectiva.

Tiempo de transicin

Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron ms por el
principio del ensayo y error que por orientaciones racionales fundadas en
ideologas. Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales
y nuevas creaciones de rganos sociales, econmicos y nancieros del Estado,
no menos que transformaciones de sus regmenes polticos. Con estos ensayos,
no siempre acertados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para
algunos todava persiste.

A esta crisis del aparato del Estado se sum una crisis de legitimidad, porque el
sistema de representacin poltica haba quedado en rezago respecto a las
demandas de los nuevos sectores sociales movilizados y convocacin de
participar en la escena poltica. Haba en consecuencia una crisis de rgimen
poltico, que comprenda adems del sistema de partidos, a una serie de
organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores, agremiaciones de
profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y a movimientos polticos en
gestacin.

Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis, convertida en una
crisis de Estado en toda la regla, fueron principalmente dos: la restauracin
oligrquica y el populismo. En ambos casos haba un fuerte ingrediente
autoritario y un resuelto respaldo militar.

En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms bien por la opcin


populista que por la restauradora, que sera efmera. En varios pases, el
ingreso a la fase populista fue ms directo y acelerado. En cualquier caso el
nuevo Estado afrontara un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de
esos aos, que era el de crecer distribuir, sea el dilema de ser un Estado
desarrollista benefactor.
El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los
acontecimientos generados por la crisis, sin una preconcebida frmula
ideolgica que lo enmarcara y orientara, era en parte un producto hbrido que
combinaba rasgos diversos, algunos de los cuales constituan una novedad
frente a sus congneres europeos.

Para sintetizar, se estaba produciendo el trnsito de una poltica de


incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms propio, a otra,
incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pugnaban por
ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la recomposicin del
esquema de dominacin. En este punto estaba planteada precisamente la
crisis del Estado oligrquico, sea en la incorporacin de las masas a un rgimen
de participacin democrtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas
para hacerlo activamente.

El Estado desarrollista

El Estado desarrollista era intervencionista ms que estatista, aunque se


preconizaba un fuerte sector pblico, el orden econmico segua basado en el
mercado, pero ahora en un mercado regulado por la planicacin para elevar la
racionalidad econmica y la justicia social del conjunto del sistema. En lneas
generales, se propiciaba una economa mixta. La ideologa era nacionalista,
pero con importantes ingredientes que apuntaban a la integracin regional de
las economas para lograr ventajas agregadas de escala, ampliando as los
mercados nacionales, considerablemente protegidos frente a los competidores
externos.

Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias y verticalistas,


d acuerdo en muchos aspectos con patrones tradicionales de seguimiento al
lder poltico percibido como caudillo y de apelacin y movilizacin nacionalista
pero no clasista. Su frmula poltica consisti en la apertura controlada del
universo poltico, sin por eso democratizar el acceso al Estado.

Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra ocurrido como
un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la economa, que constitua el
factor ms dinmico de su conexin con la sociedad civil. En la experiencia
latinoamericana, frente a la ausencia de suciente dinamismo econmico
empresarial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la
promocin del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de la
industrializacin. Se podr decir que algunos estados capitalistas europeos, el
bismarckiano, por ejemplo, fueron benefactores desarrollistas al mismo tiempo,
pero esto fue excepcional.

De modo que la cuestin poltica fundamental puede ser identicada como una
crisis de representacin, pero no de legitimidad. Si era de representacin fue
por el carcter autoritario y c1ientelista de las nuevas estructuras polticas y
sindicales que sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con
apelaciones nacionalistas, totalizantes y anticlasistas, irracionalistas, que se
nutrieron en buenas dosis de las ideologas fascistas europeas de los aos
veinte y treinta. Bajo estas condiciones, Estados populistas clsicos fueron
benefactores y movilizadores a medias, manteniendo tensas relaciones con
importantes sectores de la sociedad civil, que muchas veces se tranzaron con
arbitraje militar.

El Estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendo las


recetas cepalinas, tom bajo su responsabilidad el comando del crecimiento de
la economa con el auxilio instrumental de novedosas tcnicas planicadoras.

Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron los


anticuerpos de los regmenes militares establecidos a partir del golpe de 1964,
en Brasil, que derroc al presidente Goulart, cabeza de un gobierno
constitucional de tinte marcadamente populista. Ahora tambin los golpes
militares se planicaban. Fueron concebidos como una operacin de guerra que
comprometa institucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin del
Estado.

Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima y armnica


convergencia entre crecimiento econmico, modernizacin social y democracia
poltica, que constitua la promesa difundida por la doctrina desarrollista. Las
antiguas contradicciones permanecan bajo la supercie, con tenidas pero no
resueltas, reconvertidas las condiciones del nuevo contexto histrico.

El nuevo esquema de dominacin se impondra con violencia y represin,


dejando de lado, y para el futuro, cualquier preocupacin de legitimacin
democrtica, mientras tanto se implementaban nuevos modelos econmicos y
sociales involucionistas, con tintes neo oligrquicos y corporativos. El tipo de
Estado que surge ha sido designado burocrtico autoritario. Pero aqu lo
denominaremos autoritario modernizante para destacar su proyecto de
regeneracin social y poltica.

El Estado autoritario-modernizante

Las bases sociales de este nuevo Estado autoritario modernizante estaban


formadas por sectores de la burguesa comercial, importadora y exportadora, la
gran banca nacional, los productores de bienes primarios exportables, en
coalicin con las grandes rmas de capital extranjero, a los que se plegaban
como asociados menores algunos sectores medios de profesionales,
intermediarios y ejecutivos. En realidad, la base social de estos regmenes
militares ha sido estrecha, tanto que ella explica su ndole pretoriana, o sea
autoritaria y represora.

La marcha hacia una democracia de participacin ampliada o total fue


considerada por las fuerzas del orden como una apuesta riesgosa que era
imperativo evitar, aunque fuese aplicando las ms severas medidas de
represin poltica a una subversin contestataria carente de apoyo de masas.

Los regmenes militares profesaban una doctrina de laissez faire, extrema para
estos tiempos, procurando una democracia sui generis basada en la soberana
de los consumidores el plebiscito de los precios que resultara del libre juego
del mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la libertad
individual. Asimismo, denan la esfera de responsabilidad econmica del
Estado como subsidiaria que solo debera ser ejercida, por tanto, en
actividades no rentables para el sector privado, ni en competencia con l, todo
esto claro est, dejando salvo su condicin fundamental de guardin del orden
social, especialmente de la propiedad privada de los medios de produccin.

La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en la crisis del


petrleo de la primera mitad de los aos setenta, produjo una notable
contraccin del comercio mundial, poniendo en cuestin el anco ms sensible
de las pretensiones legitimadoras de los regmenes militares.

Pueden observarse nuevas conguraciones de este inmenso poder


desplegadas como una red de conexiones entre segmentos burocrticos del
Estado con grados considerables de autonoma y sectores corporatizados de
intereses econmicos y sociales, que diseminan la unidad monoltica del Estado
en una multitud de constelaciones y subcentros de poder. De estas
constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la tecnocratizacin del
Estado.

Estado y sociedad corporativa

En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora liberal clsica de


actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento de las reglas de juego del
mercado competitivo, sino como arbitrando la competencia y confrontacin
entre gigantes corporativos. Para simplicar, se supona la existencia de dos
centros corporativos dominantes. La funcin del Estado consiste primariamente
en el arbitraje de los conictos que no pueden ser directamente transados
entre los colosos corporativos.

Esta tesis se refut desvirtundola en dos puntos principales. Primero, el


Estado capitalista no es neutro ni puede serlo en cuanto tal por sus razones
polticas constitutivas. La segunda objecin se reere al inmenso poder de las
corporaciones multinacionales en economas oligopolizadas y en una sociedad
en que los individuos se encuentran envueltos en una red de mediaciones
corporativas.

La contextura particular de Amrica Latina

En lugar de una competencia organizada entre corporaciones colosales que


representan actan por el capital el trabajo, la dinmica social ms frecuente
en muchas de las sociedades latinoamericanas es ms una de movimientos
sociales con ms bajo grado de estructuracin organizativa, donde se plantean
demandas concretas restringidas que tienen aparentemente menor incidencia
poltica directa, porque se expresan y canalizan al margen del sistema de
partidos polticos. Bajo estas condiciones el papel del Estado capitalista tiene
por fuerza que ser distinto del atribuido por la teora del poder compensador.
Hasta ahora, la diferenciacin estructural del Estado latinoamericano es ms
neta, aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con el
sector privado.

El replanteo de la cuestin del Estado

Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se reconocen por sus


fundamentos nacionalistas y desarrollistas propician un drstico replanteo de la
cuestin del Estado con miras a convertirlo en un instrumento esencial para la
promocin del desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, todo en el
marco de un rgimen democrtico que asegure que la carga de la recuperacin
econmica sea distribuida con justicia social.

No queda ms alternativa que especular en la direccin de nuestro inters


principal, que es el de la crisis de Estado, que ya existe que ser posiblemente
agravada por la renegociacin de la deuda. Hay dos posibles para poner el
asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las cesiones de patrimonio
nacional (recursos naturales, concesiones de servicios pblicos, bases
militares, renuncias territoriales, etc.), y el otro. Complementario del anterior,
ser el de la imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos
ideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias internacionales frente a
determinados asuntos, condicionamientos de las polticas internas en materia
social, privilegiamiento de determinados grupos e intereses, etc.

La autonoma condicionada del Estado

La contradiccin entre la mayor autonoma, en un plano, la cuasi heteronoma,


en el otro, es acaso ms aparente que real, hasta sera posible argir que
ambas constituyen situaciones relativamente complementarias.

Todo depender del escenario de futuro que se utilice como marco de


referencia para el anlisis, pero bien podra ser que el Estado dominante
interno fuese un requisito funcional para contener los particularismos
nacionalistas, tnicos, regionalistas, religiosos, tornando as posible un orden
internacional cada vez ms interdependiente. En cualquier hiptesis, sobre lo
que no parece caber duda es acerca de la elevacin creciente de la escala
organizativa y la burocratizacin del Estado.

En el plano externo, de un orden econmico y poltico determinado por grandes


corporaciones internacionalizadas, con poderes y controles oligoplicos que se
corresponden ms con la lgica de un clculo econmico planetario que con los
intereses de un capitalismo nacionalmente enraizado, la cuestin de la
democratizacin fundamental del Estado y la sociedad nacional, del derecho
soberano de los ciudadanos, puede llegar a parecer casi retrica.

En primer lugar, cabe ocupar efectivamente sus diversos aparatos de poder y


agencias administrativas y ejercer todo el poder que las leyes le atribuyen.
Segundo, es preciso eliminar la corrupcin pblica, sobre todo la ms visible y
desmoralizante que est connada en la administracin del Estado y los
servicios pblicos. Una tercera consiste en la subordinacin de todos los
rganos del Estado a las autoridades constitucionales, especialmente las
fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia y seguridad. Cuarto, la
democratizacin, autonoma y fortalecimiento del poder judicial, as como el
imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen condiciones insoslayables
para asegurar el funcionamiento democrtico.