2016 Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement / Banque mondiale

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 MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 247

Australie, Partnerships Victoria (2001) Practitioners
Guide, Melbourne
Bougrain, F. Carassus, J. & Colombard-Prout, M.
(2005) Partenariat public-priv et btiment en
Europe : quels enseignements pour la France ?
Retour dexpriences du Royaume-Uni, dItalie, du
Danemark et de France, Presses de lcole nationale
des Ponts et Chausses
tablit les phases du projet, comme dcrit plus haut, applicables au
programme de PPP de ltat de Victoria en Australie. Similaire lapproche
nationale, comprend de plus amples dtails sur la phase dvaluation de
loffre.
Cet ouvrage est essentiellement une suite dtude de cas qui prsente dune
faon dtaille les contrats, la chronologie de leur passation, et les leons
tires.

3.6 Gestion des propositions spontanes

On entend par proposition spontane une proposition soumise par une entit prive dsirant
entreprendre un projet de PPP, de sa propre initiative, plutt quen rponse une demande manant
du gouvernement. Accepter, et encourager, les propositions spontanes permet aux gouvernements de
bnficier des connaissances et des ides du secteur priv. Cependant, les propositions spontanes crent
aussi des dfis, notamment parce que de telles propositions sont susceptibles de fournir un faible rapport
qualit-prix, en particulier si le gouvernement choisit de ngocier un PPP de gr gr avec le promoteur
du projet.

La section 3.6.1 ci-aprs dcrit ces Avantages et inconvnients des propositions spontanes. Le reste de
cette section dcrit la manire dont certains pays ont introduit des politiques spcifiques afin de rpondre
aux propositions spontanes de PPP. Ces politiques visent gnralement inciter les promoteurs privs (
des degrs variables) soumettre des propositions de PPP de bonne qualit; dissuader les propositions
de qualit mdiocre; et crer une tension concurrentielle et promouvoir la transparence.

La section 3.6.2: Remise en concurrence dcrit comment la concurrence peut tre introduite, tout en
rcompensant le promoteur initial sous forme davantage ou de compensation. La section 3.6.3 : Proprit
intellectuelle fournit des lignes directrices et des sources bibliographiques relatives la proprit
intellectuelle dans le cadre des propositions spontanes. La section 3.6.4: Procdures clairement dfinies
dcrit les procdures de rception, dvaluation, et de mise en uvre des propositions spontanes dans le
cadre de projets de PPP; et fournit des exemples sur ce sujet.

3.6.1 Avantages et inconvnients des propositions spontanes

Accepter les propositions spontanes permet aux gouvernements de bnficier des connaissances et
des ides du secteur priv. De telles propositions peuvent prsenter un avantage considrable lorsque
la capacit limite du gouvernement signifie que le secteur priv est plus apte identifier les goulots
dtranglement et des solutions innovantes dans le secteur des infrastructures. Elles permettent galement
au gouvernement de savoir o les opportunits commerciales et lintrt du march se trouvent. LEncadr
1.5: Voies rserves aux vhicules plusieurs passagers en Virginie Un exemple dune innovation du
secteur priv prsente un exemple dun projet de PPP soumis par une socit prive qui a t en mesure
de trouver une solution innovante un problme li linfrastructure de transport que le secteur public
avait des difficults rsoudre.
248 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Cependant, les propositions spontanes peuvent aussi crer des dfis importants. Tout dabord, la majorit
des PPP requirent le soutien financier du gouvernement, celui-ci assume gnralement les risques et les
passifs ventuels y affrant, mme si des subventions directes ne sont pas ncessaires. Comme dcrit dans la
bote outils en ligne de la Banque mondiale sur les routes et les autoroutes [n 55, module 5, tape 3
Passation de march ], lexprience suggre que les propositions soumises par des socits prives
bien souvent nvaluent pas adquatement les risques associs au projet, que le gouvernement doit alors
assumer.

Deuximement, les propositions spontanes nont pas t soumises dans le cadre de la procdure de
planification dun gouvernement et, dans certains cas, par dfinition ne font pas partie des plans sectoriels.
Ceci soulve la question de savoir si le service propos est suffisamment intgr dautres plans sectoriels
pour que la demande et les bnfices puissent sadapter aux changements de circonstances et de priorits.
Par ailleurs, les propositions spontanes peuvent dtourner lattention du gouvernement, et loigner ce
dernier dune approche planifie de lensemble des infrastructures.

Troisimement, la ngociation avec un promoteur de projet suite une proposition spontane, en labsence
de toute procdure de passation transparente et concurrentielle, peut crer des problmes. Ceci pourrait
aboutir en une faible optimisation des ressources, en labsence de toute tension concurrentielle dans le
cadre du projet de PPP. Une telle dmarche peut aussi encourager la corruption. Mme en labsence de
toute corruption, de telles propositions peuvent nanmoins susciter des plaintes concernant lquit de la
procdure, si une socit est perue comme tirant parti dun PPP en excluant la concurrence. Ce manque
de transparence peut nuire la lgitimit du programme de PPP et diminuer le soutien populaire dont il
pourrait jouir.

LEncadr 3.15: Cots de la ngociation de gr gr - Independent Power Tanzania fournit un exemple

dun projet dlectricit en Tanzanie ngoci de gr gr suite une proposition spontane soumise par
un investisseur priv. Lors dune procdure darbitrage, il sest avr que ce projet avait fourni un faible
rapport qualit-prix et avait probablement donn lieu des pratiques de corruption.
 MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 249

Encadr 3.15: Cots de la ngociation de gr gr - Independent Power Tanzania

Le gouvernement de Tanzanie et la Tanzania Electricity Supply Company ont conclu des accords
contractuels avec la socit malaise Independent Power Tanzania Limited (IPTL) afin de fournir
100 mgawatts dlectricit sur une priode de 20 ans. Cette transaction a t ngocie de gr
gr aprs que les investisseurs privs avaient approch le gouvernement, alors que svissait
une pnurie llectricit. Certains fonctionnaires, ainsi que les membres de la communaut des
donneurs internationaux et dautres parties intresses, ont contest la transaction, estimant que
la technologie envisage ntait pas la bonne (mazout lourd au lieu de gaz produit localement),
que la transaction ne figurait pas au plan de production moindre cot, que le contrat navait
pas t attribu dune manire transparente et concurrentielle, et que llectricit ntait pas
ncessaire.

Le gouvernement a fini par soumettre laffaire arbitrage. Conformment la dcision arbitrale

dfinitive, les cots du projet ont t rduits denviron 18 %. Les cots sont toutefois rests
nettement suprieurs aux comparateurs internationaux. Au cours de la procdure darbitrage,
le gouvernement a allgu que lattribution du contrat avait t corrompue mais na pas t en
mesure de produire des preuves lappui pour convaincre le tribunal dune telle allgation. Le
gouvernement na pas par la suite entrepris denqute de corruption. Cependant, les diffrends
juridiques entre IPTL et le gouvernement se poursuivent.

Source: Banque mondiale (2009) Deterring Corruption and Improving Governance in the Electricity
Sector, Washington, DC; Anton Eberhard & Katharine Nawal Gratwick (2010) IPPs in Sub-Saharan Africa:
Determinants of Success, Washington, DC: Banque mondiale.

La section relative aux propositions spontanes de la bote outils en ligne de la Banque mondiale sur
les routes et les autoroutes [n 55, module 5, tape 3 Passation de march] dcrit de manire plus
approfondie les dfis poss par les propositions spontanes. La position actuelle de la Banque mondiale
y est dfinie comme suit:

les propositions [spontanes] authentiques et innovantes peuvent revtir un intrt, mais il

sagit l de cas exceptionnels. Le secteur priv doit prparer ds le dpart des projets solides
analyss indpendamment quils soumettront sous forme de propositions spontanes, avant que
les gouvernements ne soient amens soutenir des projets qui ne sont pas solides financirement,
prsentent un risque lev, et accapareront dimportantes ressources humaines du gouvernement;
ou dont la mise en uvre prendra vraisemblablement plus longtemps que de coutume du fait de
ces difficults.

Selon la section sur les propositions spontanes du site Internet du Centre de ressources des PPP dans
le secteur des infrastructures [n 59], la Banque mondiale considre que les propositions spontanes
devraient tre envisages avec une extrme prudence et le recours des propositions spontanes nest
pas autoris dans le cadre de projets financs par la Banque.
250 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

3.6.2 Remise en concurrence

De nombreuses entreprises prives soumettent des propositions spontanes dans le but de ngocier
directement un contrat pour ce projet, crant ainsi les problmes susmentionns. LEncadr 3.12: Appel
la concurrence ou ngociation de gr gr dcrit certaines circonstances pour lesquelles des ngociations
de gr gr sont justifies, ainsi que quelques arguments plus fallacieux souvent avancs pour justifier une
telle dmarche.

Lalternative consiste soumettre les propositions spontanes une certaine concurrence. Certains pays
acceptent ces propositions puis suivent la procdure habituelle de passation concurrentielle. Cest le cas
dun exemple aux Pays-Bas, comme dcrit par Reddy et Kalyanapu [n 267, page 11]. Cependant, cette
alternative gnrera probablement peu de propositions car le promoteur ne bnficie daucun rendement
sur son investissement dans lide de projet.

Dautres pays adaptent la procdure dappel doffres concurrentielle pour procurer un certain avantage ou
une compensation au promoteur ayant dvelopp le projet, tout en conservant la tension concurrentielle
et en garantissant la transparence. Il nexiste aucun consensus international sur le meilleur moyen de
soumettre les propositions spontanes la concurrence. Le document publi par Hodges et Dellacha
sur les propositions spontanes [n 177] dfinit les approches suivantes:

Accs loffre finale: il est fait recours une procdure dappel doffres en deux tapes, dans le cadre
de laquelle les soumissionnaires les mieux classs la premire tape sont invits soumettre leurs
offres finales lors dune deuxime tape (voir la section 3.5.4: Gestion de la procdure dappel doffres).
Le promoteur est inclus automatiquement dans la deuxime tape. Cette approche est utilise dans le
secteur routier en Afrique du Sud, comme nonc dans une note de politique publie par lAgence
nationale des routes sud-africaine (South African National Roads Agency) [n 3].

Frais du promoteur : le gouvernement verse au promoteur, ou au soumissionnaire retenu, des frais.

Ces frais peuvent juste rembourser certains des cots de dveloppement du projet ou tre dfinis afin
de fournir un rendement sur llaboration du concept et de la proposition de projet. Cest une option
permettant de rpondre aux propositions spontanes permise en Indonsie, en vertu de dcrets
prsidentiels rgissant les PPP [n 197].

Bonus de soumission: le promoteur bnficie dune meilleure notation, en gnral un pourcentage

supplmentaire ajout sa note dvaluation, dans le cadre dune procdure dappel doffres ouverte.
Cette approche est utilise au Chili, o le bonus de soumission peut slever entre 3% et 9% de la
note dvaluation financire (le promoteur est galement rembours du cot de ses tudes dtailles)
[n 104].

Swiss challenge :une procdure dappel doffres ouverte fait suite une proposition spontane. Sil
nest pas retenu, le promoteur a la possibilit de soumettre une offre correspondant la soumission
retenue et de se voir attribuer le contrat. Cette approche a t utilise dans plusieurs tats de lInde,
comme dcrit de manire plus approfondie dans le document publi par Reddy et Kalyanapu sur la
gestion des propositions spontanes dans le cadre de PPP en Inde [n 267].
 MODULE 3 Mise en uvre des projets de PPP 251

Le Tableau 3.5: Exemples de stratgies de passation pour des propositions spontanes fournit des
exemples et rfrences supplmentaires. Ces diffrentes options ne se sont pas toutes rvles efficaces
pour stimuler la concurrence. Hodges et Dellacha se sont penchs sur lexprience de plusieurs pays
concernant les propositions spontanes [n 177, Annexe B]. Au Chili, par exemple, en mars 2006, parmi les
douze concessions accordes suite des propositions spontanes, dix ont attir des offres comptitives et
seulement cinq ont t attribues au promoteur initial. Par contre, aux Philippines, en vertu dune approche
du Swiss Challenge, en 2006, les onze contrats de PPP accords suite des propositions spontanes ont
tous t attribus au promoteur initial.

Tableau 3.5: Exemples de stratgies de passation pour des propositions spontanes

Juridiction Rfrence lments essentiels

Chili Rglementations relatives
aux concessions de travaux
publics (mises jour 2010)
[n 104, Titre II : Offres
soumises par des entits
prives]
Indonsie Dcret prsidentiel 67(2005) Les propositions spontanes sont acceptes pour les projets ne figurant pas
[n 197, chapitre IV]
Italie Dcret lgislatif no. 163
(2006) [n 210, Articles
153-155]
Rpublique de Revue de la Banque
Core asiatique de dveloppement
dune exprience de PPP en
Rpublique de Core
[n 218, pages 67 69]
Une procdure en deux tapes de rception des propositions spontanes:
les propositions initiales sont values; si la proposition est accepte,
lentit prive doit mener des tudes approfondies et prparer une
proposition dtaille. Le gouvernement prpare ensuite les documents
dappel doffres sappuyant sur la proposition dtaille et soumet le projet
un appel doffres concurrentiel.
Les frais de poursuite des tudes sont rembourss (pays par le
soumissionnaire retenu ou par le gouvernement si le projet ne procde
pas ltape de lappel doffres). Les cots sont convenus ltape initiale
dapprobation du projet.
Le promoteur a droit un bonus de soumission selon un pourcentage
prdtermin (entre 3% et 8% selon le projet) en plus de la note dvaluation
financire.
dj sur une liste prioritaire.
Les propositions acceptes sont soumises une procdure concurrentielle
habituelle. Les promoteurs ont droit un bonus de soumission pouvant
atteindre jusqu 10% ou au paiement des frais du promoteur pour la
proposition. Lautorit contractante tablit ces frais, en fonction dune
valuation indpendante.
Les autorits contractantes publient un plan de trois ans sur une base
annuelle; les socits prives sont invites soumettre des propositions
pour les infrastructures figurant sur ces plans (selon des exigences
clairement dfinies en matire de contenu, y compris des tudes dtailles,
et de calendrier). Lautorit contractante value les propositions.
Un type de processus de Swiss Challenge est utilis pour la passation du
projet. Une premire tape est utilise pour identifier deux soumissionnaires
concurrents qui, avec le promoteur, prennent part une procdure de
passation ngocie. Si une proposition dun concurrent est retenue,
le promoteur a le droit de soumettre une offre correspondant cette
soumission, auquel cas la concession lui est attribue.
Les propositions spontanes doivent tre values par lautorit contractante
et lunit consacre aux PPP (PIMAC).
Lopportunit est publie et un appel doffres est lanc dans un dlai de 90
jours.
Le promoteur a droit un bonus de soumission pouvant atteindre jusqu 10%
qui sajoute lvaluation densemble de loffre. Le promoteur peut modifier
sa proposition initiale ltape de lappel doffres, mais son bonus est alors
rduit 5% maximum. Les bonus sont divulgus dans la demande pour de
propositions alternatives.
Les soumissionnaires non retenus sont compenss pour une partie des
cots de proposition dans le but dencourager la concurrence.
252 Guide de rfrence des PPP Version 2.0

Juridiction Rfrence lments essentiels

Philippines Loi relative aux contrats Les propositions spontanes sont acceptes pour les projets ne figurant pas
BOT de 1993 (Loi de la dj sur une liste prioritaire.
Rpublique No. 7718) Lautorit contractante doit publier lopportunit pendant au moins trois
Rgles et rglementations semaines et inviter des propositions concurrentes dans un dlai de 60 jours.
[n257, Rgle 10] Si des propositions concurrentes sont reues, une procdure de Swiss
Challenge sensuit. Si le promoteur nest pas retenu, il a la possibilit de
soumettre une offre correspondant la soumission retenue et de se voir
attribuer le contrat.
Si aucune proposition concurrente nest reue, lautorit peut alors ngocier
avec le promoteur.
Afrique du Sud Politique SANRAL Les propositions spontanes doivent tre conformes aux exigences de
(secteur routier) relative aux propositions contenu clairement dfini et sont values par lAgence.
spontanes (2001) Si la proposition est accepte, lAgence et le promoteur concluent un
[n 3] Accord de programme de dveloppement, en vertu duquel lentit prive
est responsable de llaboration dtaille du PPP, y compris llaboration
dune documentation dappel doffres. Cet accord comprend les frais du
promoteur payables par le soumissionnaire retenu au promoteur.
Le projet fait lobjet dun appel doffres concurrentiel, dans le cadre dune
procdure doffre finale en deux tapes. Les deux soumissionnaires arrivant
en tte du premier tour sont invits soumettre de nouveau une offre finale.
Le promoteur est galement invit sil nest pas en tte de liste.
tat de la Directives relatives la Les propositions conformes aux exigences dtailles nonces sont
Virginie, tats- mise en uvre de PPP de acceptes, et sont rvalues de la mme manire que les projets sollicits
Unis dAmrique ltat de Virginie par le gouvernement.
(secteur des [n 137] Des propositions pour des PPP nexigeant aucune surveillance ni aucun
autoroutes) soutien de la part du gouvernement sont publies pendant 90 jours. Celles
pour des PPP ncessitant un soutien du gouvernement le sont pendant 120
jours. Si aucune proposition concurrente nest reue, le gouvernement peut
alors ngocier directement avec le promoteur.
Uruguay Article 37 de la Loi numro Le promoteur a droit un bonus de soumission pouvant atteindre jusqu
18.786 [n 321] 10% de la note finale dvaluation.
Le promoteur est rembours du cot des tudes dtailles uniquement sil ne
remporte pas le contrat.

3.6.3 Proprit intellectuelle

Les investisseurs privs peuvent hsiter soumettre des propositions spontanes si la proposition est par
la suite soumise la concurrence et si le mode de protection de toute proprit intellectuelle ou de toutes
informations commercialement sensibles lors de la procdure dappel doffres nest pas clairement dfini.

Il existe diffrentes approches permettant de rpondre aux questions de proprit intellectuelle dans le
cadre de propositions spontanes, et celles-ci varient selon le type de proposition. Par exemple, la section
du Guide lgislatif UNCITRAL relatif aux projets dinfrastructure financs par le secteur priv sur les
propositions spontanes [n317, pages 91 97] prsente deux options:

Dans la mesure du possible, le gouvernement peut soumettre le projet un appel doffres concurrentiel,
en prcisant les rsultats escompts et non pas la technologie requise pour livrer ces rsultats. Cette
approche est compatible avec les bonnes pratiques de dfinition des critres de performance bass sur
les rsultats dans le cadre de PPP (voir la section 3.4.1: Critres de performance)