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C NUEVOS INSTRUMENTOS

DE GOBERNANZA DEMOCRÁTICA
ABILDEO

Édgar D. Heredia Sánchez ...corrigiendo a Clausewitz, la política no es sino
la extensión de la economía por otros medios.

Kevin W. Hula

Introducción
La ola democratizadora que vive la mayor parte de
Édgar D. Heredia Sánchez es maes-
los países del mundo y la expansión de las libertades públi-
tro en estudios políticos y sociales por
cas y económicas plantean al Estado —y a la sociedad—
la UNAM . Becario del CONAC y T y de
problemas cruciales de organización política, de orden gu-
la Fundación Telmex. Actualmente es

profesor en la maestría en comuni-
bernamental y de gestión pública.
cación para acción política en la Uni-

versidad Simón Bolívar. Gobernar en contextos políticos plurales autónomos de alta
intensidad ciudadana y con graves problemas sociales que
aún no han sido resueltos, parece exigir dos requisitos fun-
damentales: gobernar por políticas y gobernar con sentido
público mediante las más diversas formas de intermediación.
Como anota Javier Medina: el equilibrio de fuerzas entre los
poderes legislativo y ejecutivo hace que las acciones y toma
de decisiones sean definidas de manera compartida. La plu-
ralidad de la vida política en México, como reflejo de la
situación actual, obliga a la negociación y la conciliación de
intereses entre los distintos actores políticos. De lo contrario

TIEMPO 49 CARIÁTIDE

lo que significa incorporar la opinión. gobernanza. comercial que compiten entre sí. una política pública. que dificulta el ejercicio del poder y las acciones del gobier- no. Hula recupera acertadamente a Robert Salisbury Uno de los instrumentos para enfrentar el desafío del ejerci- y señala: “el ambiente político de hoy es un ambiente cio de la autoridad en los sistemas democráticos es el lobbying desestabilizado de intereses fragmentados y desafíos o cabildeo. asun- Los mecanismos de funcionamiento del sistema político tos públicos y administración pública— un interesante ar- mexicano se han transformado en los últimos 20 años. César Nicandro Cruz escribió hace un par de años —para una revista especializada en términos como gobierno. multidimensionales de los distintos grupos sociales. La gobernabilidad democrática es entendida como la capa- cidad de presentar y poner en marcha decisiones políticas El principio de división de poderes y la inexistencia de un mediante cauces institucionales y las reglas del juego esta- gobierno monopartidista ponen de manifiesto que el arre. cebirse como un catch-all words. Es decir. tanto en los terrenos electoral. El tículo sobre el governance y la governability. Mayntz al no existir una palabra internalizada. lo frontación. mediante la generación de zonas geográficas de intercambio xico en el concierto de las naciones democráticas. lo cual Ello obliga en un primer momento a ubicar en su justa di- ha traído que el debate sobre la conformación de la agenda mensión las nociones de conceptos categóricos como política y gubernamental prescinda de la consolidación de. Esto compromete por un lado la certeza y confianza Gobernar en este ambiente implica hacerlo de acuerdo con para desarrollar programas económicos de beneficio social. conduce a escenarios y coyunturas que ponen la participación y la corresponsabilidad de los ciudadanos. Según dad y competencia política. gobernación. cabildeo y lobbying. Gobernar hoy im. es- La política pública supone gobernantes elegidos democráti. Por el lado del concepto grandes prerrogativas jurídicas para superponerse a los otros governability. en riesgo la gobernabilidad y gobernanza democráticas. aquello que había teórico del governance se entiende como el resultado de ex- sido aceptado como la omnipotencia del poder ejecutivo tensiones semánticas y de significado que pueden entender- federal. blecidas en los regímenes democráticos. consolidación de la democracia ha hecho de la mexicana una sociedad abierta y de alta competencia política. manifiesto que el arreglo institucional vigente requiere ser gobernancia y gobernabilidad). Nicandro Cruz señala: governance ha sido mal micas políticas y la apertura democrática. tentaba el ejecutivo se fundaba en elementos ajenos a lo que el texto constitucional señala. La alternancia política que se concretó en 2000 puso a Mé. Kevin W. para dar paso a los temas de gobernabilidad. ha quedado obsoleto. mundialización de los problemas públicos.la labor gubernamental sería caótica y en permanente con. Dicho fenómeno es el de la globalización.2 La Estado y ciudadanía.1 en donde cada sector Estructuraconceptual social trata de imponer legítimamente en la agenda guber. es decir hay un ambiente de atomización”. de- sarrollo económico y justicia social. mas globales. cuenta aquí. El estudio del evento político se nutre hoy de un nuevo fac- namental la resolución de sus problemas. sino que ésta demostró su existencia”. El omnipoder que os. éste se ha caracterizado por ser ambiguo y con- dos poderes—. el desarrollo gubernamental y organizativo. lo cual nos ha llevado a modificado y adecuado a las nuevas condiciones de plurali. La gobernabilidad TIEMPO 50 CARIÁTIDE . mocrática. tratégicos en escenarios de interdependencia económica y camente y políticas compatibles con el marco institucional. (con)fundir y mimetizar governability y governance. lo cual ha provocado el bras de José Woldenberg: “la alternancia política no dio paso debilitamiento o al menos la limitación de conceptos como a la democracia. entre otros. cuyo paradigma principal es la integración del mundo por vía económica. En pala. tor que aniquila y debilita la fuerza comprensiva y el senti- plica la atención de intereses locales para solventar proble. do de categorías y conceptos clásicos de la ciencia política. lo cual pone de traducido al castellano (como buen gobierno. y por el otro. glo institucional y la norma jurídica son incompatibles. sus facultades legales y metaconstitucionales —como se como cambios paradigmáticos. Sería como tratar de aplaudir con una sola mano. del cual se da presidencialismo autoritario ha sido superado por las diná.

El reconocimiento y reivindicación del papel central del tencia (en un nivel elemental) a la rama ejecutiva del go. ya que en la medida en que la ciales y regímenes democráticos. A través de ella. reglas de juego) que condicionan y sociopolítico. Kooiman define governance governance se entienda como un conjunto de instituciones como los patrones o estructuras que emergen en un sistema (patrones. tricta arena política para concentrarse en el estudio de la blicas y como modeladoras de procesos socioeconómicas en governance y su contribución a la governability en un senti- el interior de los regímenes democráticos. rior éxito o fracaso. turas mediante las cuales los actores políticos y sociales lle- van a cabo procesos de intercambio. estructuras.es un atributo sistémico. do amplio. mediante los cuales más de ampliar las posibilidades explicativas para la los actores implicados usualmente llegan a tomar decisiones determinación de razones que permitieron generar su ulte- vinculantes y satisfactorias (Schmitter. te con la governance. 4 TIEMPO 51 CARIÁTIDE . coordinación control. ade- plio espectro de problemas y conflictos. econó. acción colectiva. ya que se asume la importancia del Estado y de su gobierno como catalizador y conductor de la La governance democrática se refiere a los patrones y estruc. se reconoce su papel esfuerzos de intervención interactiva de todos los actores como determinante de las capacidades individuales. directamente la governability. una capacidad y se confiere su exis. cas y de política pública bajo contextos democráticos.3 La governance también puede ser definida como vas y sociales para la toma y aplicación de decisiones políti- el conjunto de mecanismos y métodos para atender un am. es necesario un posterior cam- tualidad en el papel que las instituciones públicas. como el resultado común o outcome de los posibilitan la acción social y política. el tejido institucional que configura afecta interacción y toma de decisiones dentro y entre órdenes so. bio en el foco de análisis que deje atrás el estudio de la es- micas y sociales juegan como articuladores de decisiones pú. colecti- implicados. Como Feldman propone. Gran parte del estudio de la governance se centra en la ac. y más ampliamente al gobierno en su totalidad y al cos en las democracias no consolidadas se vincula fácilmen- sistema político en su conjunto. Estado como articulador (y conductor) de procesos políti- bierno. 2000).

o para influir en un actor con poder de decisión. es en términos lingüísticos verbo y el cabildo un sustantivo. Doris Gómora anota que el cabildeo es la actividad que realiza para alcanzar un cambio específi- co en un programa o proyecto gubernamental. o de los decisión-makers. intentar neutrali- zar. Por su parte Norberto Bobbio define al lobbying en su Diccionario de política como el proceso por medio del cual los representantes de los grupos de interés ac- túan como intermediarios y ponen en conocimiento de los legisladores. o de otro modo: hay que ver de qué forma la gobernabilidad o ingobernabilidad modifican. lo cual es inexac- to. El Diccionario de la Real Academia Española. tratar de convencer. con el poder público. Algunos autores prefieren utilizar el término lobbying en vez de cabildeo. El lobbying dicen Lerdo de Tejada y Godina es una voz de origen anglosajón que se define en castella- no como cabildeo y es entendida como: la facultad de ejercer presiones. como lo llaman algunos) forma parte del lenguaje con el que se expresan todos aquellos que se rela- cionan. debe ir a fondo. pues la segunda condiciona la operatividad y eficacia de la primera. re- fuerzan o suprimen las reglas de juego y las estructuras de interacción sociopolítica.5 Lobbying (o lobby. los deseos de su grupo. modificar o influir en las decisiones de la autoridad pública. ya que presuponen erróneamente que cabil- deo es una voz que se asocia más a una figura jurídica de autoridad local en México que es el cabildo. define el vocablo cabildear como gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en cuerpo colegia- do o corporación.El estudio de la governance y su contribución a la governability. de una u otra forma. Por un lado cabildo es una figura que responde a un modo de organización del poder público y la representa- ción popular y el cabildeo además de ser una actividad que pretende incidir en la toma de decisiones. Dentro de la práctica parlamentaria el término se refiere a negociar o TIEMPO 52 CARIÁTIDE . en su versión más reciente. De tal modo que para efectos de este artículo cabildeo y lobbying signifi- can lo mismo.

El lobbying tiene como referencia obligada sociedades de- pacio donde los privados proyectan como asuntos de inte. Promueve y convence de los méri. El cabildeo nace de con el fin de encarar problemas públicos. Elcabildeo/lobbying mente el término público. esta actividad. Existen diferentes tipos de lobbying. pero también uno • Lobbying de seguimiento. presa en el derecho ciudadano de influir en el gobierno. siempre y cuando esa promotor de coaliciones. según el texto de Lerdo de Tejada y Godina. en donde se busca incidir en la forma- gisladores a favorecer alguna iniciativa que después se con. Consisten en acuerdos de estrate. a través del cabildeo define como una sociedad en la que diferentes actores tiene los particulares tratan de formular y desarrollar políticas. se dividen en dos tipos: actividad ocupe más de 20% de su tiempo. TIEMPO 53 CARIÁTIDE . Los • Lobbying al interior. estadunidenses lo entienden como la actividad que se ex- gia y acciones dentro de una organización. desde con. • Se reportan todas las peticiones de información. Históricamente el cabildeo encuentra sus primeros datos de • Lobbying legislativo. en medio de un manera normal. Impulsa proyecto o iniciativas que co de influencias para favorecer la toma de decisiones en benefician a la organización. sin legislativos. federales. cuidando que no se obtengan beneficios ilegales. ción de una política pública o bien en la conformación vierta en ley. país un marco jurídico que sea estricto. por los niveles de corrupción que llegó a tener. las cuales implica incidir en la hacen excepciones al registro. • Lobbying preventivo. Los pun- La anterior clasificación no es excluyente y determinante. como la información que se da a los congresistas. tos que destacan de dicha acta son: La actividad del lobbying implica un proceso de incidir en la toma de decisiones como un proceso gradual en el cual la • Obtener un registro como lobbyista tanto en el Sena- persuasión debe de darse en todos los niveles. ya que tien- tos y necesidades técnicas de un proyecto. para lo cual utilizan los principios ra lo que Robert Dahl ha dado en llamar poliarquía. cuando el gobierno estadunidense es- para fortalecer la toma de decisiones ante los órganos tableció la primera Federal Regulation of Lobbying Act. El cabildeo en México. De ahí la necesidad de definir en nuestro de interés. locales o cabildos municipales. mantener y ampliar los beneficios logrados o para o paliar o retardar las decisiones contra la organización. el cual es entendido como el es.7 Esta nueva herramienta de acción política infiere necesaria. Pone en marcha una estrategia que anticipa políticas públicas que afectan la coopera. Realizar un trabajo para de los más claros. mocráticas y de alta competencia política. gestor de grupos de interés o de lobbying con congresistas. • Define a un lobbyista como cualquier individuo. En suma. la que de libre acceso y transparencia. líticas públicas. se gene- rés general sus intereses. • Se establecen rangos de gasto para determinar si se actividades de política. como lo señalan los autores de ción del futuro de la organización. Impulsar iniciativas o propuestas regulación en 1946. de a confundirse con actividades de cohecho o bien de tráfi- • Lobbying promotor. influencia en la toma de decisiones. quienes identifican los siguientes tipos: El lobbying se incluye como un derecho ciudadano para impulsar temas específicos ante órganos colegiados. dentro de vencer a los particulares de llevar a cabo acciones de cabildeo los 45 días siguientes al inicio de haber establecido hasta lograr convencer a los decisión-makers o legisladores contacto con cualquier congresista. privados figuren como intereses públicos. do como en la Cámara de Representantes. que tiene más de un contacto Las actividades del lobbyist. Sin embargo. a la región o a un grupo cierta dirección. Es decir. ya que lo que pretende es que los intereses escenario político de actores diferenciados. embargo fue hasta 1995 cuando se regula la actividad con el documento llamado The Lobbying Disclosure Act. ha sido profundamente desprestigiada • Lobbying técnico. gestionar con habilidad y astucia para presionar a los le.6 de la legislación en torno a un tema determinado. formación de la agenda política y actividades electorales. em- pleado o independiente. así mientras que por el otro lado están las actividades de po. de actuar en tal o cual dirección.

evitar los extre. Si bien que no sólo implica una gran capacidad de análisis y per. el tema laboral. esto da paso a análi- desconocidos para coincidir en un tema aparentemente aje. ya es el lobbying y el mercadeo político. de medir perfectamente bien las variables y de tener país y sus autoridades. indispensable al menos tres retos en lo inmediato para el bezas. sino “es el arte de llevar a la cama a dos perfectos bien son ignorados y poco estudiados. en el sentido representante.10 Tercero: el lobbying debe de dar paso a un esquema de profesionalidad donde se deje en claro que el cabildero es Puede afirmarse que el interés económico. sino para el de todas formación y el análisis adecuado para la toma de decisiones.8 México es una nación neófita tanto en la democracia como en el uso de herramientas e instrumentos políticos. dice Javier Median por función o facultad legal. con objeto de manera pretende sustituir las funciones de la autoridad o promover un modelo de pesos y contrapesos. tar en el establecimiento de un nuevo orden normativo en luchar contra la negligencia. el cabildeo debe servir para aplanar caminos a la democracia. Sin embargo.9 El presupuesto del lobbyist es asegurar- se de que los actores políticos encargados de tomar las deci. sis intelectuales cómodos y poco serios. por ejemplo. madisoniano del término. requiere de un doble ejercicio de transparencia: por un lado. incide en ella. ya que el actual modelo promueve el bloqueo gubernamental y la participación por funciones entre los ór- ganos de poder. pero de ninguna participación de los tres poderes de la unión. • Por lo menos dos veces al año se reportan actividades. hacendario. lo cual no hace sino contra- poner posiciones. donde los poderes sean corres- ponsables de la toma de decisiones por cooperación y no El cabildeo. no cuentan con toda la in. En suma. La agenda política mexicana está hoy confor- mada por las reformas estructurales. las actividades del gobierno en su conjunto. El Primero: es urgente rediseñar el modelo de convivencia y cabildero no hace política. poco se ha reparado en el arre- glo constitucional e institucional. con lo cual se deje en interés económico y el interés público. TIEMPO 54 CARIÁTIDE . claro un estado de derecho que regule la vida en sociedad. mos en la acción de gobierno. RetosdelcabildeoenMéxico • Se establecen penalidades por violar la acta. La actividad además de profesionalizarse proceso de cabildeo: investigar. el cual debe reconfigurarse con objeto de promover una interacción por cooperación entre los poderes públicos para hacer fluida la convivencia polí- tica y la toma de decisiones. es una de estas nuevas formas de interlocución política Segundo: este arreglo jurídico-institucional tiene que impac- que debe servir para evitar los abusos de la autoridad. La recomposición del escenario político no sólo resulta vital siones. se trata de acomodar todas las piezas del rompeca. lo cual hace Es decir. para el buen desempeño del cabildeo. no a su naturaleza”. procurar el balance entre el todos los órdenes de la vida nacional. consensar y negociar. como lo El cabildeo es una profesión y un arte al mismo tiempo. su protección y un profesional del análisis de políticas públicas y de la vida su incidencia en la política son la razón de ser del cabildeo. los sustentos técnicos lo suficientemente sólidos como para poder concretar la pretensión que se está negociando. política y económica y no un mero sujeto encargado de las Por este motivo se requieren tres aspectos a desarrollar en el relaciones públicas. energético o bien los te- mas de sustentabilidad o medioambientales. éstos son sobredimensionados en su tarea y pertinencia o suasión. legisladores sobre todo.

vidad. Miguel Ángel Porrúa. 1993. y que es con. 258. “La evolución de la reflexión politológica sobre la de- los distintos niveles de gobierno y el sector privado. donde los déficit sociales. cit. El lobbying en cionales y extranjeros. por otro lado. Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Godina. 2004. • Definir las obligaciones y responsabilidades de las de. Feldman. op. • Establecer un régimen de responsabilidades y sancio. El cabildeo es hoy día una actividad natural y legítima. México. México. viembre 7. mueve en nombre y por cuenta de otro. 235 pp. 2002. Plaza • Establecer el carácter comercial de prestación de servi. hace su tarea el gobierno). Modern governance: new goverment-society interactions. • Regular las actividades de cabildeo en México de na.• jada y Godina proponen considerar los siguientes aspectos: Bibliografía • Definir con claridad la naturaleza y alcances del cabil. pendencias y servidores públicos respecto al cabildeo. plurales y de alta competencia. no- nes para los cabilderos. • Establecer la reserva y confidencialidad de los trabajos que se llevan a cabo por las personas o entidades certi- ficadas como cabilderos. 5Sebastián Lerdo de Tejada y Luis Antonio Godina. mocratización”. 2004. 3J. 9Hula. José Woldenberg. pp. pp. 85-87. informada. Miguel Ángel Porrúa. 2004. op. de desarrollo económico y convivencia política son muchos y complejos. cios profesionales para la actividad de cabildeo. Limusa.debe contar con la transparencia y las facilidades de acceso a vidades de este ejercicio. 10Javier Median. México. y Janés. sino la sociedad en su conjunto debe de saber qué y cómo • Obtener un registro por los temas a abordar. Notas • Producir un código de conducta. Limusa.. y establecer que no podrán recibir compensaciones debe asegurarse que la legitimidad de los intereses privados económicas por parte de los legisladores en torno a las y su gestión ante los decisión-makers no conduzcan a la ob. en Reforma. 7Hula. 8-9. pp. La confor- mación de un nuevo régimen político y de convivencia ha- cen necesario que el proyecto de país sea consensado y las herramientas democráticas situadas en su justa dimensión. 8Lerdo de Tejada. México. “Los gatos en cabildeo”. Newbury Park. tención de beneficios ilegales. 2004. como lo es el caso del lobbying/cabildeo. 367-384. 16. México. • Reservar la actividad de lobbying sólo para mexicanos chas a las que la actividad misma es inherente. 161 pp. cit. de la sociedad en las decisiones legislati. se hace nece- saria la jerarquización de tales problemas para su atención. • Definir al lobbying como una actividad que se pro. Mucho se ha hablado de que lo urgente se ha comido a lo importante para la consolidación democrática. 21-22. Plaza prestadores de este servicio. 2003. y Janés. con objeto de reducir las sospe. En un país como el nues- tro. así como los gastos asociados las actividades que lleva a cabo el gobierno (no sólo el lobbyist. para hacer transparente las acti. • Establecer las bases para la realización de cabildeo en 4E. responsable. actividades de cabildeo. 1Kevin W. Cabildeo/Lobbying. Hula. 2002. secuencia de una participación organizada. Kevin W. que es propia de las naciones democráticas con sociedades abier- tas. p. El lobbying en • Precisar los sujetos activos y pasivos de dicha acti. a ellas. • Establecer un registro público de obligatoriedad de los 2José Woldenberg. “Los retos del cabildeo”. en Instituciones y desarrollo (2001). California. México. Barcelona. Kooiman. Para lo anterior Lerdo de Te. deo y promoción de causas. TIEMPO 55 CARIÁTIDE . Cabildeo/Lobbying. México. México. 2002. p. 6Doris Gómora. Barcelona. agosto vas y administrativas. La construcción de la democracia. 31. op. Hula. en Reforma. La construcción de la democracia. cit.