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PROPUESTA DE UNA NUEVA INTERPRETACIN DEL CONCEPTO DE

ACTO ADMINISTRATIVO CONTENIDO EN LA LPAG*

Publicado en Revista de Derecho Administrativo, N 9, especial sobre


Procedimiento Administrativo, editada por el Crculo de Derecho
Administrativo - Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica
del Per, Lima, 2011, pp. 115-133.
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1. Liminar
Juan Alfonso SANTAMARA P ASfOR, catedrtico de Derecho Admi-
nistrativo de la Universidad Complutense de Madrid, ha sealado,
con toda razn, que (...) sobre el Derecho Administrativo parece pesar
una suerte de maldicin histrica. De la misma manera que, segn
cuenta la Biblia, Yahv castig la soberbia de los constructores de la
torre de Babel con la confusin de lenguas, todas las nociones funda-
mentales del Derecho Administrativo parecen hallarse sumidas en
un estado de vaguedad conceptual, de confusin irreductible. As
ocurre con el concepto de acto administrativo, una de las nociones
capitales, sin duda, de esta rama del Derecho en tomo ya partir de la
cual comenz a construirse histricamentel.
Precisamente, el concepto de acto administrativo tiene un estado
de indefinicin constante, debido fundamentalmente a dos causas,
sealadas efectivamente por el estudioso espaol. De una parte, la
disparidad terica: el acto administrativo ha sido objeto, a lo largo de
los poco ms de doscientos aos de su historia, de diversas construc-
ciones doctrinales difcilmente conciliables entre s y, de otro lado, la
impresionante variedad de las actividades que la Administracin
lleva a cabo, que hace muy difcil la construccin de un esquema
doctrinal unitario que remita a un concepto genrico de las decisiones
administrativas2 .

Cfr. SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo,


vol. Il, 2a ed., Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 2000, p. 127
SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, [bid., p. 127. Esto ltimo tambin ha sido
reseado por uno de los principales estudiosos del acto administrativo,
BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones sobre el acto administrativo, 3" ed., Civitas,
Madrid, 2006.

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Lo anterior debe complementarse con el hecho de que entre


I - ACTO ADMINISTRATIVO, SILENGO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENlD ADMINISTRATIVO-

cioso-administrativo4, postura que propone que dicho proceso se


nosotros ha calado bastante un concepto doctrinario muy amplio del centre exclusivamente en la revisin de una decisin previa emitida
acto administrativo, pese a que tenemos una definicin legal que por la Administracin, donde dicho dogma de cuo francs 5 irradi a
precisa lo que es acto administrativ03 a efectos de su aplicacin en el las experiencias jurdicas italiana, espaola y, en general, a los
ordenamiento jurdico-administrativo. Considero que ello se debe a ordenamientos europeos continentales y latinoamericanos, los cuales
que venimos importando interpretaciones conceptuales sobre el acto han optado en su mayora, por no definir el concepto de acto admi-
administrativo que se sustentan en textos clsicos espaoles cuando nistrativo. Por dicho motivo, tanto doctrinantes como la jurisprudencia,
no argentinos, sin considerar el riesgo de hacer ello; puesto que tales ante los peligros de denegacin de justicia debido al dogma revisor,
pases no cuentan con una definicin legislativa del acto administra- desarrollaron un concepto amplio o genrico del acto administrativo,
tivo, a diferencia nuestra. Por tanto, cabe preguntarse si es correcto a fin de lograr la plenitud de la revisin jurisdiccional de todas las
interpretar nuestra Ley o al menos el ordenamiento legislativo del acto decisiones administrativas, en la idea de no dejar resquicio libre de
administrativo de acuerdo a lo que diga en tales pases. No es una control jurisdiccional, razn por la cual se ensanch innecesariamente
expresin de chauvinismo, pero creo y sostendr en este trabajo que el concepto de acto administrativo, concebido genricamente como
debemos interpretar nuestro concepto del acto administrativo a la luz toda d~claracin de voluntad (explcita o tcita de la administracin).
de doctrina ms renovada (como aqulla inspirada en doctrina De esta manera, de la original concepcin del acto administrativo
alemana) y que ya ha superado los debates de la falta de definicin como una medida decisoria (en la concepcin de atto MAYER Y la
legislativa del acto administrativo. doctrina alemana subsiguiente), esto es, de una declaracin de voluntad
Precisamente, uno de los grandes defectos tericos que se ha impreg- decisoria en ejercicio de una potestad administrativa, se pas a
nado en las diferentes concepciones del acto administrativo lo consti- considerar tambin como actos administrativos a declaraciones de
tuye la influencia de la visin impugnatoria o revisora del proceso juicio, conocimiento o deseo e, inclusive, a actos de incidencia general,
contencioso-administrativo (como proceso hecho a un acto) en la ello con la finalidad de no dejar resquicio alguno de la actividad
construccin del concepto doctrinal del acto administrativo. Esto ltimo administrativa fuera del control jurisdiccional, con lo que necesaria-
se explica en la denominada concepcin revisora del proceso con ten- mente, en funcin de la bsqueda de mayores mbitos de tutela se
perdi de vista la finalidad esencial del acto administrativo, la cual es,
a nuestro criterio (siguiendo las enseanzas del destacado profesor de
la Universidad de Oviedo, Ral BOCANEGRA), brindar estabilidad a las
Esto de las definiciones legales es algo bastante discutido en la metodologa
legislativa. Algunos sealan que no es necesario, y que las definiciones deben relaciones jurdicas constituidas por la Administracin Pblica en ejercicio
ser hechas por la jurisprudencia. Otros, por el contrario, reclaman las
definiciones normativas. As, en Espaa, por ejemplo, un sector de la doctrina,
orientado hacia el lado alemn, pide la definicin del acto administrativo en
la norma, tal como lo hace la propia Ley de procedimiento administrativo
alemn (artculo 35). Son muestra de ello, por ejemplo, Ramn PARADA y Ral Para crticas fulgurantes en contra de tal concepcin errada del proceso
BOCANEGRA. El pedido de definicin legislativa no es balad, se hace para contencioso-administrativo, vase FERNNDEz TORRES, Juan Ramn, Jurisdiccin
evitar un crecimiento desmesurado e innecesario del concepto del acto administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Civitas. Madrid, 1998.
administrativo, elaborado jurisprudencialmente de una manera tan extensa La referencia es al Arret Cado del Consejo de Estado francs, desde el cual
que prcticamente es intil. Por otro lado, otros estudiosos lo consideran se concibi jurisprudencialmente la regla de la decisin previa como
innecesario y prefieren apoyar la opcin de que la Ley de procedimiento condicin necesaria para acceder a la jurisdiccin contencioso-administrativa,
administrativo no defina al acto administrativo. Pues dicho debate en nuestro revisora siempre de un acto administrativo previo. Sobre dicho fallo, vase
medio es innecesario. La LPAG en su artculo 10 define qu es y qu no es acto LONG, Marceau / WEIL, Prosper / BRAIBANT, Guy / DELVOLV, Pierre / GENEVOIS,
administrativo. La cuestin radica en cmo interpretar dicha disposicin Bruno, Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa francesa, 2a ed. en
normativa. espaol, Ediciones Librera del Profesional, Bogot, 2009.

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_ ACID ADMINISlRATIVO, SILENOO ADMINISlRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINISlRATIVO-

de sus potestades, es decir, brindar estabilidad a las decisiones de la adminis- a) Concepcin procesalista
tracin que constituyen, modifican o extinguen (esto es, regulan) los Esta concepcin encuentra su origen en la experiencia francesa
derechos, intereses y obligaciones de los ciudadanos en un caso concreto. posrevolucionaria. Como consecuencia de la Ley del 16-24 de agosto
Gtro tema importante es lograr una definicin de acto adminis- de 1790, que estableci el principio de separacin de autoridades
trativo que calce adecuadamente con los conceptos que se tengan de judiciales y administrativas, en 1795 (especficamente el 16 de fructidor
la norma administrativa (los reglamentos, directivas e instrucciones) del ao III), se prohibi a los tribunales el conocimiento de los actes
y del contrato administrativo, los cuales, junto con el acto, son las deno- d'administration o actos administrativos, cualquiera que sea su
minadas formas jurdicas del sistema de actos jurdico-pblicos sea- especie7 En tal sentido, la nocin del acto administrativo tuvo un
ladas correctamente por GALLEGO ANABITAR"fE'i. Vale decir, tener un origen eminentemente procesalista: toda decisin de la adminis-
concepto de acto administrativo que sea preciso y claro, y a su vez tracin emitida en uso de sus funciones quedaba excluida del control
tenga un valor para poder ser diferenciado de la norma y el contrato. de los jueces ordinarios y confiada a los rganos de lo contencioso-
En funcin de 10 expuesto, es preciso analizar las diferentes concep- administrativos.
ciones histricas del acto administrativo, para luego efectuar una
b) Concepcin judicialista
deconstruccin y posterior reconstruccin de un concepto estricto del
acto administrativo, desligado del gravamen impugna torio que ha Esta fue la tesis de Gtto MAYER, quien, frente a la amplsima
impregnado dicho concepto, e incidiendo netamente en la construccin concepcin procesal del acto administrativo como criterio delimitador
(BOCANEGRA) que sostiene el denominado contenido regulador del de las competencias entre los tribunales ordinarios y los del conten-
acto administrativo como nota caracterstica del referido concepto, para cioso-administrativo, propuso una definicin del acto administra-
as poder sostener la tesis segn la cual la LPAG contiene dos concep- tivo haciendo un smil entre la actividad del Poder Judicial y de la
ciones, una amplia y otra estricta del acto administrativo, en funcin Administracin. A la manera de la sentencia judicial, que usa un
de lo cual sostendremos que la nocin amplia implica todo tipo de silogismo para la aplicacin del Derecho (Premisa mayor: la norma
declaraciones jurdicas de voluntad con eficacia externa de la Adrrii- jurdica; premisa menor: los hechos acaecidos en la realidad. Se
nistracin, pero slo algunas tendrn el carcter de resoluciones produce la subsuncin de la premisa menor en la mayor y se tiene
con contenido regulador de relaciones jurdicas-pblicas, motivo como consecuencia una sentencia), MAYER sostuvo que el acto por
por el cual cabra distinguir entre actos administrativos en sentido excelencia de la administracin deba ser el acto administrativo,
amplio y actos administrativos en sentido estricto. stos ltimos seran puesto que tanto ste como la sentencia son pronunciamientos
los nicos actos administrativos impugnables, que ponen fin a la solemnes mediante los cuales se aplica autoritariamente la norma
instancia administrativa, y seran los ms importantes dentro de la jurdica a un supuesto de hecho singular9 En dicho sentido, el estu-
construccin terica propuesta por la LPAG. dioso alemn defini al acto administrativo en los trminos siguientes:
[ ... ] acto administrativo: (es) una declaracin de autoridad
2. Los diversos orgenes doctrinales de la nocin de acto admi- dictada por la Administracin, que establece en el caso concreto lo
nistrativo
La doctrina nos informa que existen diversas concepciones del
acto administrativo, las cuales denotan los trminos de su evolucin. Sobre este terna, ahondar en MUoz MACHADO, Santiago, La reserva de
As, en forma breve, seran las siguientes: jurisdiccin, La Ley, Madrid, 1989.
Cfr. GARCA-TREVljANO Fas, Jos Antonio, Los actos administrativos, l ' ed., Civitas,
1986, pp. 47 Y ss. Asimismo, vase GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho
Cfr. GALLEGO ANABITARTE, Alfredo / MENNDEZ REXACH, ngel, Acto y Administrativo, vol. 1, 10' ed., Tecnos, Madrid, 1989, pp. 375-376.
procedimiento ... , op. cit., pp. 21 Y ss. Cfr. SANTAMARA PASTOR, Juan Antonio, op. cit., pp. 128-129.

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i dicos, lo que conduca a generalizar un concepto amplio de acto
que para el administrado es el Derecho10. Este concepto incide emi-
nentemente en definir al acto sobre la base de un criterio subjetivo
i administrativo, que engarza necesariamente con la totalidad de la
(acto de una autoridad administrativa) y en un concepto objetivo
(la determinacin de lo que es derecho en un caso concreto para el
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actividad jurdica (formal) de la Administracin. Esta tesis fue as
adoptada, entre otros, por Guido ZANOBINI, quien definiera al acto
ciudadano). 1 administrativo como cualquier declaracin de voluntad, de deseo,
de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Adminis-
Sin embargo, dicha tesis fue considerada como muy restrictiva a -1 tracin Pblica en ejercicio de una potestad administratival1.
efectos de conceptualizar al acto administrativo, toda vez que redujo I
su espectro a un reducido campo de actuacin: al de las decisiones de 1
autoridad que ponan fin a un procedimiento administrativo (al igual 11 ZANOBINI, Guido, Corso di diritto amministrativo, vol. 1, Dott. Antonino Giuffr
que las sentencias que ponen fin al proceso). Ms adelante veremos Editore, Miln, 1947, p. 187, citado por BOQUERA OLNER, Jos Mara, Estudios
que esta crtica, fundamentalmente italiana, ser importante dentro sobre el acto administrativo, 1" ed., Civitas, Madrid, 1982, p. 24. Cabe referir que el
de la evolucin y ensanchamiento ilimitado del concepto del acto criterio esbozado por ZANOBINI ha logrado tener una particular fortuna en el
mbito de la doctrina jurdica administrativa espaola, siendo seguido por la
administrativo, como se ver a continuacin. mayora de autores. Al respecto, vase GARCA DE ENTERRA, Eduardo /
FERNNDEZ Toms-Ramn, Curso de Derecho Administrativo, vol. I, Civitas,
e) Concepcin negocial del acto administrativo Madrid, 1999, p. 540: Acto administrativo sera as la declaracin de voluntad,
de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracin en
La influencia de la escuela pandectstica del Derecho Privado, ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria;
desarrollada fundamentalmente en Alemania bajo los influjos de GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, ap. cit., vol. I, p. 384;
Bernhard WINDSCHEID, abarc no solamente los campos del Derecho MORELL OcmA, Luis, Curso de Derecho Administrativo, vol. II, 3" ed., Aranzadi,
Privado, sino que tambin ejerci una vis atractiva sobre el Derecho EIcano, 1998, p. 191: El acto administrativo es una declaracin de voluntad,
conocimiento, deseo o juicio, emanada de un sujeto de la Administracin en el
Pblico. Esta influencia se not en la doctrina de la primera mitad del ejercicio de una potestad administrativa; GARcA-TREVIJANO Fas, Jos Antonio,
siglo XX, la misma que forj una teora del acto administrativo con Los Actos administrativos, op. cit., p. 95: Acto administrativo es declaracin
relacin al concepto del negocio jurdico. unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad admi-
nistrativa actuando en su faceta de Derecho Pblico, bien tendente a constatar
El elemento bsico de esta definicin negocial fue concebir al hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurdicas entre
acto administratiVo como una declaracin productora de efectos jur- los administrados, o con la Administracin, bien con simples efectos dentro
de la propia esfera administrativa. GoNZLEZ NAVARRO, Francisco / GoNZLEZ PREZ,
Jess, Comentarios de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, 2' ed., vol. I, Civitas, Madrid, 1999,
10 Cfr. MAYER, Otto, Deutsches Verwaltungsrecht, t. I, 3" ed., Duncker & Humblot, pp. 1438-1440. En sede hispanoamericana, SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando,
Leipzig - Mnchen, 1924. Empleo la traduccin de dicho pargrafo realizada Tratado de Derecho Administrativo, t. II, 4" ed., Universidad Externado de
por el profesor espaol Ral BOCANEGRA. Cfr., BOCANEGRA, Ral, Leccin 5. La Colombia, Santaf de Bogot, 2003, p. 131: Acto administrativo (es) toda
teora general del acto administrativo. Anexo, Materiales complementarios manifestacin unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen
de Lectura y Estudio, en CANO CAMPOS, Toms (coord.), Lecciones y Materiales funciones administrativas, tendiente a la produccin de efectos jurdicos.
para el estudio del Derecho Administrativo, t. nI. La actividad de las En contra de esta doctrina, y bajo una fuerte influencia alemana, VILLAR P ALAS,
Administraciones Pblicas, vol. I, La forma, Iustel, Madrid, 2009, p. 173. Jos Luis, Apuntes de Derecho Administrativo. Parte General (con la colaboracin
Preferimos emplear dicha traduccin, mucho ms fiel que la clsica que se de Rafael GMEZ FERRER MORANT), t. II, Universidad Nacional de Educacin a
emplea en nuestro medio, donde se emplea la traduccin al espaol de la Distancia, Madrid, 1974, pp. 20-29; PARADA, Ramn, Derecho Administrativo,
primera edicin francesa de la obra de MAYER, de 1896. Cfr. MAYER, Otto, vol. I, 6" ed., Marcial Pons, Madrid, 1994, pp. 92-96, quien refiere que se
Derecho Administrativo alemn. Parte General, t. 1, trad. de la 1" ed. francesa de la propone definir al acto administrativo como aquel dictado por una Administracin
obra por Horacio HEREDlA y Ernesto KROTOSCHIN, Depalma, Buenos Aires, 1982, Pblica u otro poder pblico en el ejercicio de potestades administrativas Y
p. 126, donde se seala que El acto administrativo es un acto de autoridad mediante el cual impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses
que emana de la administracin que determina frente al sbdito lo que para de otros sujetos pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin
l debe ser de derecho en un caso concreto. Contencioso-Administrativa, p. 95; BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones sobre el

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- Aoo ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENlO ADMINISTRATIVO-
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uniformizacin de un concepto adIInistrativo caractersticamente


Esta ltima concepcin ha hecho singular fortuna, en la medida dismil, as como en el hecho de haber trasladado las categoras
que propone un concepto amplio que ejerce una suerte de vis atractiva propias del negocio jurdico al acto administrativo, toda vez que, en
respecto de todo el catlogo de las declaraciones de voluntad efec- funcin a esta concepcin, se aplican al estudio del acto administrativo
tuadas por una Administracin Pblica. Sin embargo, como procede- las categoras propias del negocio jurdico: aS, los seguidores de la
remos a apreciar en las lneas que siguen, esta idea amplia se ha concepcin que denominamos negocial desarrollan la teora del acto
formado con una intencin clara: ampliar el espectro del concepto de administrativo en funcin a la sistemtica del negocio jurdico, estu-
acto administrativo con la finalidad de no dejar ninguna decisin dindose los elementos del acto, sus clases, su eficacia, su validez,
administrativa fuera del control jurisdiccional. Sin embargo, dicha
invalidez y extincin12
concepcin en el afn de ganar amplitud, necesariamente pierde de
vista el decisivo carcter regulador que es funcin esencial del acto Empero, tal como hemos sealado, esta tesis o teora negocial de
administrativo, es decir, la funcin productora de efectos jurdicos en los actos administrativos tiene como su base o fundamento una decla-
la esfera de los administrados que tiene dicha institucin jurdica. racin de voluntad administrativa en ejercicio de una potestad o poder
administrativo, necesariamente emitida para la produccin de efectos
3. La concepcin dominante clsica del acto administrativo. jurdicos13 En tal sentido, se considera que el acto administrativo es un
El acto administrativo como declaracin de voluntad destinada vehculo de exteriorizacin de la voluntad administrativa, ya sea sta una
a la produccin de efectos jurdicos declaracin de voluntad, de deseo, conocimiento o juicio.
Como sostenamos lneas arriba, desarrollada bajo el influjo de la El acto administrativo consiste, entonces, en una declaracin
denominada concepcin negocial del acto administrativo, ha tenido productora de efectos jurdicos, una declaracin, por lo dems unilateral,
singular fortuna la postura que, siguiendo la propuesta de ZANOBINI, en el sentido de que surte efectos por s misma, sin perjuicio de que en
identifica al acto administrativo como una declaracin de voluntad determinados casos de actos favorables, la produccin de tales efectos
de una entidad de la Administracin Pblica dirigida a la produccin se condicione a una declaracin de voluntad recepticia del desti-
de efectos jurdicos. Su utilidad radic en la contribucin a la natario del acto (los llamados actos administrativos necesitados de
aceptacin, sealados por la doctrina alemana).
Esta declaracin, en dicha tesitura, siempre ser intelectual, en la
acto administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pp. 21-44; BocANEGRA SIERRA, Rul, medida que constituye un proceso pe exteriorizacin de una voluntad
La teora del acto administrativo, Iuste!, Madrid, 2005, in tato; BOCANEGRA SIERRA, predeterminada en la norma que habilita a su emisin14 . Excluye por
Ral, Leccin 5. La teora general del acto administrativo, en CANO CAMPOS, lo tanto a las meras actuaciones materiales, tcnicas o de hecho,
Toms (coord.), Lecciones y Materiales para el Estudio del Derecho Administrativo,
t. 111, La actividad de las Administraciones Pblicas: La forma, vol. I, Iustel, Madrid, propias de la ejecucin material del contenido de lo dictado por los
2009, pp. 153-180; BOCANEGRA SIERRA, Ral / GARCA LUENGO, Javier, La actos administrativos15
potestad de dictar actos administrativos como intromisin en la libertad, en
Revista de Administracin Pblica, N 172, Enero-abril, 2007, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, pp. 103-140; GARcA LUENGO, Javier, 12 En sede nacional puede observarse la adhesin a dicho criterio de anlisis
La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, Civitas, Madrid, 2002, por parte de GUZMN NAPUR, Christian, El nuevo rgimen de los actos
pp. 31-44; VELASCO CABALLERO, Francisco, Las clusulas accesorias del acto administrativos, en Revista Jurdica del Per, Mayo 2002, Normas Legales,
administrativo, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 43-54 (quien sostiene claras y Trujillo, 2002.
fundadas crticas a la concepcin negocial del acto administrativo); GALLEGO 13 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ..., vol. 11, op. cit., p. 147.
ANABITARTE, Alfredo / MENNDEZ REXACH, ngel (con la colaboracin de Juan 14 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 40.
Antonio CHINCHILLA PEINADO, Ana de MARCOS FERNNDEZ, Jos Ma. RODRGUEZ 15 Criterio seguido por el legislador peruano al sealar que no son actos
DE SANTIAGO Y Blanca RODRGUEZ-CHAVES MIMBRERO), Lecciones de Derecho administrativos los comportamientos y actividades materiales de las
Administrativo 2. Acto y Procedimiento Administrativo, Marcial Pons / Ediciones entidades (art. 1.2.1 LPAG).
Jurdicas y Sociales, Madrid, 2001, pp. 21-64.
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En tal sentido, esencialmente, el acto administrativo constituir anotaciones o registraciones de ttulos o documentos, actos o trmites
una declaracin de voluntad, una decisin de la Administracin en virtud y el levantamiento de actas o la referencia de rdenes verbales o los
de la cual se concreta para un supuesto especfico la potestad conferida actos de informacin o comunicacin.
por la ley; la conjuncin de una y otra (la potestad y la decisin admi- Una declaracin de deseo, la voluntad exteriorizada refleja una
nistrativa), surte el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones intencin, sugerencia o propuesta, esto es una intencin exteriorizada,
jurdicas (que no es consecuencia exclusiva del acto administrativo, en determinado sentido. Se trata de declaraciones de una intencin
sino de la potestad a travs de la intermediacin del acto administra- determinada, destinadas a provocar conductas o actitudes en otros
tivo )16. Sin embargo, la doctrina que sostiene dicha concepcin, tambin sujetos20 Tradicionalmente, se ha sealado que la Administracin
sostiene que los actos administrativos no solamente contienen decla- ejerce declaraciones de deseo, en los casos de las llamadas propuestas
raciones de voluntad o decisorias, sino que tambin incluyen declara- de resolucin que el rgano instructor de un expediente eleva para su
ciones que pueden no necesariamente ser de voluntad. En tal sentido, consideracin al rgano competente para decidir 21, aunque tambin
se reconoce que la declaracin que contiene el acto administrativo, no se pueden hallar declaraciones de deseo, en las invitaciones a ofrecer
slo es de voluntad, sino que tambin puede serlo de juicio o valoracin, que lanzan las entidades pblicas al iniciar procedimientos de
de conocimiento y de deseo o propuesta. seleccin de contratistas.
En funcin de lo anteriormente expuesto, en las declaraciones de Finalmente, se distingue entre las declaraciones de voluntad y el
juicio, el autor no solamente expone lo que sabe y conoce, sino que resto de declaraciones Quicio, conocimiento y deseo), en virtud a un
adems opina y enjuicia el fenmeno que se le presenta17 En ese dato fundamental: las declaraciones de voluntad s producen efectos
sentido, cuando emite una declaracin de juicio, la Administracin jurdicos directos en la esfera de los derechos e intereses de los parti-
manifiesta una opinin en relacin a un hecho, acto o cualidad de culares, mientras que, por regla general, el resto de declaraciones no
una persona o una cosa18 Ejemplo de estas declaraciones de juicio, en son susceptibles de incidir en la esfera jurdica de sus destinatarios, al
el mbito del acto administrativo, lo constituyen los informes, dict- no contener un mandato ordenador de relaciones jurdicas22
menes, opiniones consultivas, calificaciones, evaluaciones, rendi-
ciones de cuentas, actos de fiscalizacin, entre otros. 4. Falencias de la concepcin clsica y amplia del acto
En las declaraciones de conocimiento, la voluntad humana juega administrativo
un mnimo papel, puesto que en ellas, el autor manifiesta lo que conoce El concepto antes descrito del acto administrativo impera en la
o sabe o le consta o le consta de alguna manera. MORELL refiere doctrina y experiencias jurdicas comparadas, sobre todo en la espa-
que las declaraciones de conocimiento son aqullas por medio de las ola, aunque tambin ha ejercido influencia en Latinoamrica,
que la Administracin exterioriza datos o realidades que ha consta- por ejemplo, en Argentina 23, en Colombia 24 e, inclusive, en nuestro
tado previamente, verificando la existencia de un hecho, un acto
o una cualidad de una persona o una cosa19 Ejemplo de estas decla-
raciones lo constituyen los actos certifican tes, los diligenciamientos, 20 Ibidem.
21 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ..., vol. Il, op. cit., p. 148.
22 Ibidem.
23 En la doctrina argentina, resaltan las contribuciones modernas de los
16 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ..., vol. II, op. cit., pp. 147-148. profesores CASSAGNE y COMADIRA. Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, El acto
17 GARCA-TREVI]ANO Fas, Jos Antonio, El acto administrativo, Civitas, Madrid, administrativo, 2 a ed. reimp., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1981. Asimismo,
1986, p. 57. COMADIRA, Julio, El acto administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos
18 MORELL OcAA, Luis, Curso de Derecho Administrativo, vol. II, 3 a ed., Aranzadi, Administrativos, con la colaboracin de Laura MONTl, La Ley, Buenos Aires,
Navarra, 1998, pp. 198-199. 2003.
19 MORELL OCAA, Luis, Curso ..., vol. JI, op. cit., p. 198. 24 Cfr. RODRiGUEZ, Libardo, Derecho administrativo, 14a ed., Temis, Bogot, 2002.

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pas Sin embargo, recientemente, se han denunciado las falencias norma, donde dicho apoderamiento est previsto expresamente para
de dicha concepcin, sobre todo por la poca consistencia que la misma ser ejercido por la Administracin. De esta manera, partiendo de su
tiene con el concepto de potestad o poder administrativo, aspecto propia definicin, cuando la Administracin emite juicios de valor,
sacrificado en aras de ampliar el concepto de acto administrativo. declara haber tomado conocimiento, manifiesta expresiones de
sta es la visin del profesor de la Universidad de Oviedo, Ral deseo, dichas actuaciones no constituyen, modifican o extinguen rela-
BOCANEGRA, planteada en el ao 2002 en su pionera obra Lecciones ciones jurdicas, no tienen eficacia per se, no producen una alteracin
sobre el acto administrativo. de lo ya existente o del status jurdico de una persona.
Ello es as, en la medida que se entiende que la potestad adminis- En tal sentido, si asumimos que el acto administrativo tiene por
trativa es la posibilidad de crear unilateralmente e imponer situa- caracterstica esencial una decisin, una declaracin en el sentido de
ciones jurdicas en el marco de normas de Derecho Pblico, esto es, la modificar o alterar la realidad existente, mediante la constitucin,
posibilidad de mandar, de imponer una conducta a otro; ni la Admi- modificacin o extincin de una relacin jurdica sometida al Derecho
nistracin Pblica ni nadie puede mediante declaraciones de deseo, Administrativo, las declaraciones de juicio, conocimiento y voluntad
de conocimiento o de juicio ejercer dicha potestad o poder. Tal como no son pasibles de integrar el concepto del acto administrativo, puesto
seala BOQUERA Los deseos, los conocimientos y los juicios no crean que son actuaciones a las cuales les falta el contenido decisorio, el
derechos y obligaciones y muchos menos los imponen a un sujeto. contenido regulador de situaciones jurdicas existentes en la realidad.
La creacin unilateral de consecuencias jurdicas y su imposicin a Precisamente, la tutela especfica y exorbitante al rgimen comn que
un sujeto, slo puede ser obra de la voluntad26. concede el ordenamiento a los actos administrativos solamente puede
En funcin de lo expuesto, la teora amplia de los actos adminis- entenderse en la medida en que los mismos tengan un contenido
trativos si bien es cierto ha tenido la virtud de producir el abandono regulatorio o vinculante con respecto a la modificacin de la realidad.
de un concepto demasiado estricto del acto administrativo (tal como En tal sentido, se hace necesario adoptar un criterio estricto, concreto
el expuesto originalmente por MAYER, que equiparaba el acto admi- y vinculante del acto administrativo, en funcin del contenido regulador
nistrativo con la sentencia judicial), tiene en s misma, una seria defi- del mismo, y del contenido estabilizador de las relaciones jurdicas por
ciencia, la misma que es producto, precisamente, de su carcter l reguladas.
amplio o genrico. Precisamente, al haberse adoptado en la doctrina De otro lado, de nada sirve regular un concepto amplio, paradig-
un concepto amplio del acto administrativo (recurdese el concepto de mtico, omnicomprensivo del acto administrativo, si, en puridad, toda
GARcA DE ENTERRA Y FERNNDEZ cualquier declaracin de voluntad, la construccin dogmtica cede ante una verdad manifiesta: los
juicio, conocimiento o deseo en ejercicio de una potestad administra- nicos actos administrativos recurribles en sede administrativa o
tiva distinta de la reglamentaria), se pierde de vista que las enti- impugnables ante la jurisdiccin contencioso-administrativa son
dades de la Administracin Pblica emiten declaraciones de aquellos actos definitivos que ponen fin a la instancia, esto es, los que
voluntad con la intencin y con el objetivo de modificar el estado jur- finalizan el procedimiento, ya sean expresos o presuntos (excepcin
dico de terceros, en razn a que el ejercicio de una potestad adminis- hecha de los actos de trmite cuando determinan la imposibilidad de
trativa implica la modificacin unilateral de una situacin jurdica continuar el procedimiento o produzcan indefensin), criterio por lo
concreta y determinada en funcin de un apoderamiento previsto en la dems seguido por la LPAG en su artculo 206.2).
Con ello, las declaraciones de juicio, deseo o conocimiento,
seran excluidas del mbito de impugnacin administrativa o juris-
25 Cfr. MORN URSINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento diccional, al menos en forma directa, en la medida que nunca contienen
Administrativo General, 8" ed., Gaceta Jurdica Editores, Lima, 2009. una faceta decisoria, es decir, son insusceptibles de ejercer efectos
26 Cfr. BOQUERA OUVER, Jos Mara, Estudios ... , op. cit., p. 26. jurdicos sobre una situacin jurdica concreta. Con ello, se va al traste
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la caracterizacin de un concepto amplio de acto administrativo en travs de la emisin de declaraciones de voluntad unilaterales destinadas a
orden a garantizar una justiciabilidad plena de las enteras formas de regular situaciones jurdicas de los particulares, en el marco de normas de
manifestacin de la voluntad administrativa27. Lo cierto es que si Derecho Administrativo, y para un caso individualizado perfectamente.
bien es cierto que existe una concepcin amplia del acto adminis- De tal suerte que, como consecuencia de esta funcin primordial,
trativo, no todos los actos pueden ser pasibles de fiscalizacin o concreta y estricta del acto administrativo, esto es, su carcter regulador,
control en sede administrativa o judicial, siendo que a lo mucho pueden opera, adems, una funcin estabilizadora, la que se expresa en otorgar
ser controlados mediante su asimilacin a un acto decisorio o que seguridad y estabilidad a las relaciones jurdicas que son objeto de una regu-
ponga fin al procedimiento. lacin concreta, en la medida que se trata de declaraciones no realizadas en
Consecuentemente, el acto administrativo no logra desprenderse virtud a un libre albedro o voluntad de las entidades, sino que se trata de
del gravamen que supone su configuracin como un modo de acceso actos estrictos de aplicacin del derecho al caso concreto, en este caso, al
del particular a la garanta jurisdiccional del control de la actividad universo de relaciones jurdicas entabladas entre la administracin y los
administrativa, puesto que se le sigue considerando como un criterio administrados.
todava til para distinguir qu parte o no de la actividad administra- De esta manera, resulta necesario adoptar un concepto estricto
tiva es susceptible de control jurisdiccional28 de acto administrativo, desprovisto del gravamen de la impugna-
En funcin de lo expuesto, necesariamente debe hacerse hincapi bilidad o incidencia jurisdiccional en el concepto, y que realmente
en el hecho que el acto administrativo tiene un aspecto mucho ms otorgue un sentido especfico al acto administrativo: antes de constituir
importante que el de constituir un parmetro necesario para el control un criterio de calificacin sobre qu es impugnable o pasible de ser
de la actuacin administrativa. Proponemos para dicho concepto un recurrido, el acto administrativo debe cumplir una funcin material o
camino distinto, puesto que enfatizamos en sealar, siguiendo claro institucional, puesto que constituye una institucin dirigida a producir
est a BOCANEGRA, que la funcin primordial del acto administrativo es su seguridad jurdica en las relaciones entre la Administracin y los particulares,
carcter regulador, creador de relaciones jurdicas entre administracin y dotada de una estabilidad y fijeza desconocidas en Derecho privad029 En
administrados sometidas al Derecho Administrativo. . tal sentido, apostamos por una configuracin estricta del acto admi-
Esta nocin se explica en la medida que el acto administrativo es nistrativo, que aluda antes que nada a la funcin estabilizadora de
un instrumento para el ejercicio de las potestades administrativas, las relaciones jurdicas existentes entre la Administracin y los parti-
siempre de ejercicio unilateral, en la medida que la concrecin de los culares, y al contenido regulador de las situaciones jurdicas que
poderes abstractos que la norma confiere a la Administracin se logra a surjan de dichas relaciones.
5. La propuesta de revisin terica del concepto de acto admi-
nistrativo (BOCANEGRA) o la concepcin estricta del acto
27 Con respec.to a ello BOCANEGRA ha sealado lo siguiente, [ ... Jen realidad, no administrativo en funcin a su contenido regulador de
puede hablarse entre nosotros, en la prctica, de un concepto preciso de acto
situaciones jurdicas de Derecho Administrativo
administrativo dotado de un rgimen jurdico unitario con perfiles definidos
y sustantividad propia. Ello es aS, como tambin ha podido notarse, porque La concepcin que venimos sealando, en base a las enseanzas
cualquier concepto abstracto que quiera emplearse -ya sea estricto o amplio-
del profesor Ral BOCANEGRA y a la doctrina alemana sobre la
resulta inutilizado por la exigencia jurisdiccional de considerar acto
administrativo toda actuacin administrativa susceptible de tutela judicial materia, busca destruir aquel enlace que conecta al acto adminis-
efectiva, lo que determina una extensin desmesurada, ciertamente, del trativo como el concepto destinado a delimitar el objeto o la materia
concepto jurisprudencial de acto administrativo, concepto que resulta, as, susceptible de impugnacin jurisdiccional, puesto que se rechaza la
independientemente de su funcionalidad especfica, perfectamente
inservible. Lecciones ... , op. cit., p. 41.
28 Cfr. BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 22. 29 Cfr. BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones..., op. cit., p. 22.

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concepcin amplia del acto administrativo. Esta posicin, que
compartirnos por su certeza, parte, por el contrario, de la premisa de
If. de conocimiento o de deseo, ya indicadas). As, BOCANEGRA seala que
La referencia al estado intelectual del rgano que produce un acto
aislar el contenido regulador del acto administrativo, esto es, la f: administrativo constituye, en efecto, un antropomorfismo inacep-
" table (y completamente indiferente) cuando se trata de describir la
produccin de efectos jurdicos en una esfera jurdica distinta al del sujeto
emisor de tal declaracin de voluntad (esto es, la entidad emisora del actividad de la Administracin, porque la voluntad administrativa
acto), con la finalidad de incidir en un concepto estricto de acto admi- no consiste sino en el cumplimiento de la Ley y en la consecucin de
nistrativo. Este carcter regulador se asienta sobre cuatro ideas los fines pblicos que la propia Ley le encomienda, lo que el carcter
bsicas respecto de las declaraciones que integran un acto adminis- regulador de los actos administrativos contribuye tambin a poner de
trativo a) deben disponer de un carcter regulador; b) deben producir manifiesto33 .
efectos externos; c) deben ser adoptadas o dictadas por un sujeto De esta manera, no seran actos administrativos en sentido
calificado, esto es, un rgano administrativo; y d) deben ser adop- estricto por carecer de un evidente contenido regulador:
tadas en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la Las certificaciones y otras manifestaciones de conocimiento
potestad reglamentaria30 de la Administracin: esto debido a que la toma de conoci-
a) El carcter regulador del acto administrativo miento de un hecho o acto con respecto a un particular no
tiene un contenido regulador o producto de efectos en la esfera
Mediante la descripcin de esta caracterstica o dato esencial del
jurdica de un particular, toda vez que esta clase de manifes-
acto administrativo, se pretende sealar que los actos administrativos
taciones carece de un contenido decisorio. Sin embargo, este
deben dirigirse precisamente a la produccin o al establecimiento de
tipo de declaraciones podran en ocasiones tener carcter
una consecuencia jurdica, consecuencia que consistir en la creacin,
regulador, sobre todo cuando sirven de prueba para la exis-
la modificacin o la extincin de un derecho o un deber; o en su decla-
tencia de un hecho, de un derecho o de una condicin de un
racin vinculante ... 31. En buena cuenta, ello significa que, como conse-
procedimiento administrativo futuro, esto es cuando tienen
cuencia de su carcter regulador, los actos administrativos para serlo
efectos constitutivos, por ejemplo, en caso de actuaciones e
deben encaminarse a la creacin, a la modificacin o a la extincin de
inscripciones registrales constitutivas de derechos (p.e. inscrip-
una determinada relacin jurdica, o a la declaracin (o a la negacin
ciones registrales, de hipotecas, de derechos mineros, etc.).
de una declaracin) de un derecho (o de otra circunstancia jurdica-
mente relevante), respecto de una persona, cosa o situacin32 . El acto que declara el agravio al inters pblico como
requisito de admisibilidad del proceso contencioso-adminis-
La adopcin de este carcter regulador desvincula as al acto
trativo iniciado por la propia Administracin, conforme al
administrativo de la temtica relativa a las diferencias existentes
segundo prrafo del artculo 13 del TUOLPCA: no es un acto
entre manifestacin y declaracin de voluntad, como rezagos de
administrativo en sentido estricto, ya que carece de carcter
una influencia de la doctrina del derecho privado en el concepto del
regulador, no genera modificacin de estatus subjetivo
acto administrativo, lo que elimina ciertamente, la referencia al estado
alguno, y se trata solamente de una declaracin de las razones
intelectual del rgano que produce un acto administrativo (en la que
por las cuales la Administracin Pblica considera que un
se apoya la distincin entre declaraciones de voluntad, de juicio,
acto propio agravia a la legalidad y al inters pblico, motivo

30 BOCANEGRA SIERRA, Rul, Lecciones ..., ap. cit., p. 31.


31 MAURER, H., A/lgemeines VenvaItungsrecht, 13. Aufl., CH. Beck., Mnchen, 2000. 33 BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., ap. cit. Asimismo, vase FORS1HOFF, Emst,
Citado por BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., ap. cit., p. 31. Tratado de Derecho Administrativo, trad. de la S" ed. alemana, Instituto de
32 BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 31. Estudios Polticos, Madrid, 1958, pp. 289-291.

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por el cual tiene la necesidad imperiosa de recurrir al rgano incluyan en un expediente. Por ejemplo, lo constituyen los
jurisdiccional a fin de que se declare su nulidad. En tal sentido, proyectos de Resoluciones que emiten las Comisiones de
al carecer de carcter regulador, no puede ser considerado Procesos Disciplinarios en el marco de sus labores de instruccin
como un acto administrativo en sentido estricto. en tales procesos. Dichas declaraciones no obligan ni vinculan
Las comunicaciones, informes, opiniones, recomendaciones al rgano de decisin, siendo simples expresiones de deseo,
y advertencias, no son propiamente actos administrativos al emitidas por un rgano administrativo.
carecer de efectos reguladores. Definitivamente, las manifes- Los actos de trmite: los actos de trmite del procedimiento
taciones de juicio constituyen actos preparatorios o formativos administrativo no son actos administrativos en sentido estricto,
de una decisin administrativa, por lo que carecen de efectos por su falta de carcter regulador, toda vez que contienen
constitutivos o modificatorios de la realidad preexistente. Sin actos preparatorios, formativos, de una decisin administra-
embargo, en algunos casos pueden contener efectos regula- tiva final o resolutiva de un procedimiento. En s, carecen de
dores, sobre todo en el caso de consultas vinculantes realizadas un contenido regulador, al margen de su eventual impugnacin
por entidades pblicas, en los que la declaracin de la entidad o no. Ello no hace sino manifestar una verdad de perogrullo:
hace presumir la promesa de emisin de un acto administra- no todo 10 impugnable en sede administrativa o jurisdic-
tivo en determinado sentido. cional necesariamente debe ser un acto administrativo. Sin
Las decisiones confirmatorias de otros actos anteriores, siempre embargo, cuando un acto de trmite, cualificado, produce
que no abran un nuevo plazo de impugnacin. Son actos indefensin o determina la paralizacin de un procedimiento
administrativos, por el contrario, las resoluciones que prolongan (artculo 206.2 LPAG), a pesar de carecer especficamente de
la eficacia temporal de otro acto anterior o las que modifican, un contenido regulador, es susceptible de ser recurrido en sede
revocan o declaran la nulidad de otros actos 34 administrativa, e inclusive puede ser impugnado ante la sede
contencioso administrativa. Sin embargo, sobre ste ltimo
Las medidas administrativas de ejecucin material y las actua-
punto vale hacer una precisin: dichos actos de trmite cuali-
ciones puramente materiales, en general, siempre que su obje-
ficados son considerados nicamente a efectos procesales
tivo tenga slo ese carcter materiaps. Precisamente, en estos
como actos administrativos sometidos a control judicial, en la
casos no existe una declaracin intelectual o volitiva, aplicativa
medida que producen situaciones de afectacin de derechos
de las normas por parte de la Administracin, sino una mera
e intereses de los particulares, aunque como hemos sealado,
actuacin material, que en puridad no debera producir efectos
slo sern actos administrativos aquellos actos que tengan un
jurdicos en la esfera del administrado, sino nicamente mate- contenido regulador especfico.
riales (con la excepcin de los supuestos de vas de hecho,
aunque los mismos no se corresponden con los actos adminis- b) La posibilidad de producir efectos externos
trativos, puesto que tienen un rgimen diferente). La decisin administrativa de carcter regulador debe,
Los proyectos o propuestas de resolucin: al constituir meras adems, producir efectos externos, para poder integrar un acto admi-
manifestaciones de intencin, deseo o propuesta, las mismas nistrativo. Esta referencia a la produccin de efectos externos
no refieren a una declaracin que produzca efecto directo alude a la extensin de los efectos de los actos administrativos frente
sobre la esfera jurdica del administrado, aun cuando se a terceros fuera o ms all de la entidad de la Administracin que
los dicta, o para ser ms exactos, ms all, incluso, de las posibles
relaciones interadministrativas producidas en el interior de un
34 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., pp. 33-34. procedimiento.
35 Ibidem, p. 34.

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Esta caracterstica de eficacia externa de los actos administra- ser emitido por una autoridad administrativa en el ejercicio de tal
tivos permite distinguir, segn refiere BOCANEGRA, de los actos admi- funcin), sino que, adems, permite incidir en un aspecto necesario: el
nistrativos (en cuanto no producen efectos externos), a determinadas carcter unilateral del acto administrativo. Para la formacin del acto
actuaciones administrativas con las que, acaso, pudieran confundirse, administrativo se requiere nicamente de la declaracin o decisin
como ocurre con las instrucciones y rdenes de servicio, o con las proveniente de una autoridad administrativa, sin que para la eficacia
aprobaciones, u otras declaraciones o actos de tutela que, siendo de esta decisin deba concurrir otra voluntad. Con ello se excluye del
necesarias en un procedimiento, slo producen efectos al exterior a concepto de los actos administrativos a las formas de actividad
travs de la resolucin final del procedimiento a la que sirven de consensual de la Administracin, lo que necesariamente nos conduce
presupuest036 Ciertamente, ello viene en la lnea de lo ya sealado a la problemtica de los contratos de la Administracin pblica39
por BOCANEGRA y GARcA LUENGO, cuando sealan que el acto admi-
nistrativo constituye una intromisin en el mbito de libertad de los d) Los actos administrativos deben dictarse en el ejercicio de
particulares37, motivo por el cual la accin administrativa singular en una potestad de Derecho Pblico
que consiste el acto debe tener un habilitacin legal expresa, esto es, Este ltimo dato seala el carcter atributivo de la potestad para
debe ser tpica, dado que a diferencia de los particulares, la Adminis- dictar actos administrativos. Esta potestad o poder debe provenir de
tracin no tiene autonoma de la voluntad, sino que nicamente una ley, por ejercicio de un sistema de vinculacin positiva a la lega-
aplica el principio de legalidad, vale decir las potestades conferidas lidad, en la medida que se busca modificar la realidad en funcin a la
por Ley, la misma que a lo mucho habilita discrecionalidad, pero Ti!"' emisin de un acto de contenido decisorio sobre la esfera del parti-
otorga libertad38. cular. Consecuentemente, el rgimen jurdico aplicable ser uno de
Por cierto, este criterio ha sido recogido en la LPAG, la misma Derecho Pblico, donde primar la idea de la autoridad adminis-
que en su artculo 1.2.1 establece que no son actos administrativos los trativa y la idea de la autotutela declarativa establecida a favor de la
actos de administracin interna, esto es, aquellos actos destinados a Administracin con la finalidad de imponer situaciones de carcter
organizar o hacer funcionar las actividades o servicios internos de regulador.
la administracin, en la medida que nicamente producen efectos
e) Finalmente, los actos administrativos deben ser conse-
al interior de la misma.
cuencia de una potestad administrativa distinta a la potestad
e) Los actos administrativos deben proceder de un rgano o de reglamentaria
una entidad de la Administracin Pblica habilitada a tal efecto Aqu pretende subrayarse el carcter de aplicacin del Derecho
En efecto, este elemento orgnico o subjetivo de la configuracin al caso concreto que se predica del acto administrativo, diferencin-
del acto administrativo resulta de capital importancia al definir no dose por tanto de una labor de creacin del Derecho, que puede
slo una caracterizacin orgnica (el acto administrativo slo puede predicarse de la funcin normativa o potestad reglamentaria de la
Administracin Pblica. Ello se explica en la medida que el acto admi-
36 BocANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 35. nistrativo no innova el ordenamiento jurdico, sino que lo aplica,
37 BocANEGRA SIERRA, Ral / GARCfA LUENGO, Javier, La potestad ... , op. cit.
38 Cfr. REBOLLO PUIG, Manuel, Principio de legalidad y autonoma de la voluntad
en la Contratacin Pblica, en AA.VV., La Contratacin Pblica en el horizonte 39 Aun cuando tambin existen calificadas voces que propugnan la tesis
de la integracin europea, V Congreso Luso-Hispano de profesores de Derecho unilateralista para los contratos pblicos. Sobre este particular, vase
Administrativo, INAP, Madrid, 2004, pp. 41-59. En la misma lnea, el prestigioso MARTiNEZ LPEZ MUIZ, Jos Luis, Naturaleza jurdica del contrato pblico,
civilista alemn, Werner FWME, El negocio jurdico, trad. de la 4" ed. alemana, en RODRGUEZ-ARANA MUoz, Jaime / SANZ RUBIALES, Iigo / SENDiN GARCiA,
Fundacin Cultural del Notariado, Madrid, 1998. La cita expresa y referencia Miguel ngel (dirs.), La contratacin administrativa en Espaa e Iberoamrica,
a FLUME es de GALLEGO ANABITARTE, Alfredo et al., Lecciones ... , op. cit., p. 42. Cameron May - Junta de Castilla y Len, Londres, 2008, pp. 481-522.

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mientras que el Reglamento supone una alteracin del Derecho obje- ~ Esta concepcin, de cariz indudablemente germano, debe ser
tivo, un episodio de creacin del Derecho40 Sin embargo, esta carac- I~ confrontada con la definicin legal que del acto administrativo ha

terstica encuentra un punto de partida diferente en nuestra expe- I desarrollado la LPAG. La pregunta que podramos formular es si el
riencia, toda vez que tambin alude a la referencia de que el acto ~ concepto de acto administrativo contenido en la LPAG permite inter-
~ pretar la consagracin de un concepto estricto del acto administrativo,
administrativo est dirigido a la regulacin de una situacin concreta
o de un caso particular. No habra problema en este caso con respecto haciendo nfasis en su contenido regulador, y desechando un acerca-
a la diferenciacin del acto administrativo con el reglamento, si se miento a una concepcin que lo identifique como toda forma de
sobreentiende que el acto administrativo siempre tiene efectos parti- declaracin de voluntad administrativa, en la medida que creemos
culares sobre personas determinadas o determinables, mientras que el que la nueva concepcin del acto administrativo contenida en nuestro
Reglamento tiene destinatarios abstractos o generales, por su condicin ordenamiento apunta a desarrollar una configuracin estricta del
de norma. Sin embargo, estrictamente, la referencia a una regu- mismo, postura sta ltima que obedece a las funciones reguladora y
lacin de un caso particular alude al carcter concreto, especfico de estabilizadora que modernamente se le otorgan al acto administrativo,
una medida, y no al aspecto de los destinatarios de la misma41 Sin embargo, tambin otra pregunta que surgira al respecto es qu
Una vez desarrolladas las caractersticas que debe tener un acto hacer con los actos administrativos que no lo son en sentido estricto? A
administrativo en sentido estricto, hacemos nuestra la definicin que ello nos dedicamos en la siguiente seccin.
brinda BOCANEGRA del acto administrativo: es toda decisin o 6. Encuadre de la propuesta terica con respecto al concepto 4e
resolucin administrativa, de carcter regulador y con efectos frente la LPAG sobre el acto administrativo - Una concepcin dual
a terceros dictada por la Administracin en el ejercicio de una
del acto administrativo
potestad administrativa distinta de la reglamentaria42. Este concepto,
como veremos, tiene un doble significado: alude a un significado Dentro de las innovaciones que contiene la nueva LPAG puede
estricto, restringido del acto administrativo, haciendo nfasis en su resaltarse la inclusin de un concepto legal del acto administrativo.
carcter decisorio, y en su carcter de regulador de situaciones jurdicas As, conviene recurrir al texto del artculo 1 de la LPAG, norma que
derivadas de las relaciones que se establecen entre la Administracin y establece un concepto de acto administrativo, que a nuestro entender,
los ciudadanos. De otro lado, dicho concepto tambin tiene una a la vez de recoger una concepcin amplia del acto, recoge tambin la
acepcin sustantiva: cumple una funcin estabilizadora, de proteccin posicin del contenido regulador de los actos administrativos en
de la confianza existente en las relaciones que se traben entre los sentido estricto. La referida norma seala lo siguiente:
particulares y la Administracin, mediante la concrecin de las rela- LPAG. Artculo 1.- Concepto de acto administrativo.
ciones jurdicas que surgen de dicho acercamiento o contacto de la 1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades
Administracin con el ciudadano. que, en el marco de normas de Derecho Pblico, estn desti-
nadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obliga-
ciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
40 GARCA DE ENTERRA, Eduardo / FERNNDEZ, Toms-Ramn, Curso ... , vol. l,
op. cit., p. 183, nosotros mismos hemos seguido esta posicin ordinamentaIista concreta.
en HUAPAYA TAPIA, Ramn, El artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley del 1.2 No son actos administrativos:
Procedimiento Administrativo General o el Derecho Administrativo como
Ordenamiento Jurdico, en DANS OROOEZ, Jorge y otros, Comentarios a la Ley 1.2.1Los actos de administracin interna de las entidades desti-
del Procedimiento Administrativo General- Ley N 27444, 2a parte, ARA Editores, nados a organizar o hacer funcionar sus propias activi-
Lima, 2003, pp. 83-129. (Estudio incluido tambin en este libro). dades o servicios. Estos actos son regulados por cada
41 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 38.
42 Ibidem, pp. 30-31. entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preli-

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minar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente


j encuentra un asidero prctico, y es que la Comisin que elabor el
as lo establezcan. I Anteproyecto de la LP AG tuvo como un referente principal las
disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
1.2.2Los comportamientos y actividades materiales de las ~ alemana, tal como lo ha hecho notar acertadamente el profesor Jorge
entidades . 45
DANS
Aunque calificada doctrina ha pretendido ver el origen de este
Efectivamente, el numeral 1.1 del arto 1 de la LPAG contiene,
concepto del acto administrativo por el que ha optado la LPAG en la
fuera de algunas diferencias semnticas, la esencia del concepto
doctrina negocial del acto administrativo a la que hacemos alusin
estricto de acto administrativo desarrollado en la experiencia alemana.
pginas arriba43, lo cierto es que nosotros consideramos que el origen
Es posible entonces, aplicar nuestra tesis del acto administrativo en
del concepto del acto administrativo de la legislacin peruana se
sentido estricto, o del contenido regulador como dato esencial para
encuentra especficamente en la legislacin alemana, concretamente reconocer al acto administrativo, en la medida que dicha tesis se
en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1976
sostiene fundamentalmente en el concepto legal del acto administra-
(VerwaItungsverfahrensgesetz), norma que en su pargrafo 35.1 seala tivo desarrollado por la Ley del Procedimiento Administrativo Federal
lo siguiente: Acto administrativo es cualquier disposicin, decisin o
alemana. En funcin de ello, puede afirmarse que podemos encontrar
medida de autoridad, que un rgano adopta para la regulacin de un
entre ambas definiciones legales, una similitud incontestable entre los
caso concreto en la esfera del Derecho Pblico y que est orientada a
elementos de la concepcin reguladora del acto administrativo y
producir efectos inmediatos en el exterior44. Esta posicin adems
los elementos que contiene la definicin del acto administrativo que
brinda el artculo 10 de la LP AG.
43 ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy, Ley del procedimiento administrativo Sin embargo, la alusin a declaraciones que hace el numeral
general, las razones de su puesta en vigencia y una breve mencin a sus
rasgos fundamentales, en Proceso & Justicia, Revista de Derecho Procesal,
1.1 del artculo 1 de la LPAG, as como lo sealado en el numeral 5.1
ao 2002, N 2, editada por la Asociacin Civil Taller de Derecho, p. 116,
quien seala lo siguiente, en nota, Palabras ms, palabras menos, la
definicin acogida en el artculo 1, inciso N 1 de la Ley N 27444 es la ya Pblica, mayo-agosto 1977, Instituto de Estudios Polticos Madrid, 1977,
clsica acepcin planteada por ZANOBINI, nocin que en lneas generales p. 506, quien propone la siguiente traduccin espaola del pargrafo 35 de
consideramos correcta, aun cuando confesamos que nos hubiese gustado la mencionada norma, Acto administrativo es toda disposicin, decisin u
ms un planteamiento en la lnea de la Ley alemana de Procedimiento otra medida autoritaria que adopte la autoridad para regular un supuesto
Administrativo, el provvedimento italiano o la decisin executaire (decisin individual en el marco del Derecho Pblico y que se dirige al exterior
ejecutiva) francesa. Sigue esa postura, asimismo, MARTIN TIRADO, Richard, provocando efectos jurdicos inmediatos. Vase tambin, PARADA, Ramn,
Anlisis de la "funcin normativa" de los Organismos Reguladores de la Derecho ..., vol. I, ap. cit., p. 95, quien propone la misma traduccin del pargrafo
Inversin Privada en los Servicios Pblicos. La dicotoma del rol del Estado 35 de la Ley alemana, en la lnea trazada por LINDE P ANIAGUA.
en 'la actividad econmica, subsidiariedad y solidaridad, en Ius et Veritas, Finalmente, puede revisarse la ms reciente traduccin al espaol de la
N 24, Lima, 2002, p. 105. Verwaltungsverfahrengesetz, realizada por el profesor argentino Pedro
44 El primer prrafo del pargrafo 35 de la Ley Federal de Procedimiento ABERASTURY, con Evelyn Patrizia GOTTSCHAU y el profesor alemn Hermann-
Administrativo (Verwaltungsverfahrengesetz) de 1976 seala lo siguiente, Josef BLANKE, con la colaboracin de Konrad ScHEUERMANN, quienes proponen
<<Verwaltungsakt is jede Verfgung, Entscheidung oder andere hoheitliche la siguiente redaccin para el pargrafo 35 de dicha norma Un acto
Massnahme, die eine Behirde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des administrativo es toda disposicin, decisin u otra medida de poder pblico
iffentlichen Rechts trifft un die auf unmittelbare Rechstwirkung nach aussen gerichtet dictada por una autoridad administrativa para reglamentacin de un caso
ist>,. El texto original, as como la traduccin que reseamos en el texto, la individual dentro del mbito del Derecho Pblico y destinado a producir
recogemos de GARCA LUENGO, Javier, La nulidad ... , op. cit., p. 32. Una traduccin efecto jurdico inmediato externo. Dicha traduccin est disponible en http/ /
similar la encontramos en BocANEcRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , ap. cit., pp. 29-30. www.aberastury.com/cursos/ default.php (Consultado el 01-02-2011).
Asimismo, confrntese tambin la traduccin del texto ntegro de la Ley de 45 DANs ORDEZ, Jorge, El proceso de elaboracin y aprobacin de la Nueva
Procedimiento Administrativo de la Repblica Federal alemana, realizada por Ley del Procedimiento Administrativo General, en AAVV., Comentarios a la
Enrique LINDE PANIAGUA, publicada en el N 83 de la Revista de Administracin Ley del Procedimiento Administrativo General, ARA Editores, Lima, 2001, p. 21.

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del artculo 5 de la misma ley sobre el objeto del acto administrativo46 M a) Una declaracin de voluntad destinada a producir efectos
~
(el objeto del acto administrativo es aquello que decide, declara o ? jurdicos
certifica la autoridad), hace preguntarnos si es que el concepto estricto Esto hace referencia al contenido decisorio o regulador del acto
que se predica aqu sobre el acto administrativo calza efectivamente administrativo, esto es, a su aptitud de modificacin de la realidad
con lo dispuesto en la LP AG. Considero que s es posible desprender preexistente, mediante la constitucin, modificacin, regulacin o
una doble visin del acto administrativo, con lo cual, siempre a la luz extincin de una relacin jurdico-administrativa. Necesariamente debe
del artculo 10 de la LPAG, ser posible distinguir dentro de dicho tratarse de una declaracin de voluntad, esto es, una voluntad exte-
concepto legal, entre actos administrativos en sentido amplio (toda riorizada con la finalidad de modificar la realidad, con la finalidad de
declaracin de voluntad con contenido jurdico y eficacia externa, regular relaciones jurdicas de orden administrativo.
emitida por la Administracin Pblica en ejercicio de una potestad
Ahora bien, el hecho de que hayamos adoptado una diferenciacin
administrativa distinta de la reglamentaria) y actos adminis-
entre una concepcin amplia y otra estricta de la definicin legal
trativos en sentido estricto, con carcter regulador y decisorio,
de acto administrativo contenida en la LPAG no impide que se
conceptos que se vinculan en una relacin de gnero a especie.
niegue la calidad de actos administrativos a aquellas declaraciones de
As, estimo que la generosidad de la redaccin del concepto de voluntad que carecen de carcter regulador. Lo que sucede es que, a
acto administrativo contenido en la LP AG permite que quepan nuestro criterio, nicamente los actos administrativos en sentido
ambas concepciones del acto administrativo. Distinguir entre ellas no estricto tendrn carcter regulador, esto es, aqullos por los que se
ser balad, ya que existirn diferencias entre ambas concepciones. produzca una declaracin de voluntad que innove el estatus jurdico del
las cuales desarrollaremos en el resto de este trabajo. sujeto destinatario del acto. As, por ejemplo, una certificacin de
7. Elementos de la definicin legal de acto administrativo contenida estado civil de una persona es una declaracin administrativa, pero
en la LPAG (tanto de las concepciones amplia como estricta) que no tiene contenido regulador. Por el contrario, cuando se otorga
un derecho por una decisin administrativa o se deniega una peticin
Una vez sealado que coexisten tanto un concepto amplio como para el otorgamiento de una habilitacin, estamos frente a un acto en
uno estricto del acto administrativo contenido en la LPAG, resulta sentido estricto. En suma, ambas declaraciones son jurdicas e intelec-
necesario efectuar un anlisis de cada uno de los elementos que tuales, sin embargo, una no tendr efecto regulador, mientras que la
integran la definicin legal reseada, a fin de sustentar las tesis sea- otra s. Las que no tienen efecto regulador no son susceptibles de
ladas anteriormente. impugnacin (v.gr. la regla del artculo 206.2 LPAG), pero las que lo
tienen, s lo son.
46 LPAG. Artculo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo.
5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aqullo que decide, declara b) Emitida por una entidad pblica
o certifica la autoridad.
5.2 En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido por el
Lo que nos conduce a la condicin subjetiva u orgnica como
orden normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las integrante de la definicin del acto administrativo. Necesariamente el
normas; ni impreciso, obscuro o imposible de realizar. acto debe ser dictado por una entidad u rgano de la Administracin
5.3 No podr contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, Pblica, habilitado para tales efectos mediante la atribucin de una
legales, mandatos judiciales firmes; ni podr irringir normas administrativas
de carcter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior potestad administrativa correspondiente. Esta caracterstica nos
jerarqua, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto. remite a la enumeracin de las entidades descritas en el artculo 1 del
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho Ttulo Preliminar de la LPAG, el mismo que nos presenta el mbito
planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por
stos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de
subjetivo de la aplicacin de las regulaciones de la LPAG. Las entidades
exponer su posicin al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor. a las que alude el mencionado artculo 1 del TP de la LPAG sern

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en tal sentido, las habilitadas para dictar los actos administrativos a los destinatarios al que se hace alusin cuando se habla de una la
los que se hace referencia47 produccin de efectos jurdicos dentro de una situacin concreta,
sino que se alude a la caracterstica de que el acto administrativo
e) En el marco de normas de Derecho Pblico
regula situaciones especficas, predeterminadas por las normas, esto es,
Necesariamente, en la medida que se trata de la manifestacin con un carcter concreto y previamente delimitado. Ello nos conduce
de un poder de auto tutela declarativa de la Administracin Pblica, tambin a sealar la regla general de tipicidad de los actos adminis-
sometido a las reglas de un derecho excepcional y privativo como es trativos, que se desprende del carcter estricto al que se hace referencia
el Derecho Administrativo. En tal sentido, MORN afirma que la en nuestro concepto.
actuacin pblica que califica como acto administrativo ha de estar
De esta manera, y en funcin de las consideraciones as descritas,
sujeta a los preceptos del Derecho Pblico o, lo que es lo mismo, reali-
nuestro planteamiento nos permite demostrar que la tesis estricta
zada en ejercicio de la funcin administrativa 48 del acto administrativo tiene cabida en nuestro ordenamiento jur-
d) Se trata de una decisin que recae sobre derechos, intereses dico, puesto que la propia definicin legal contenida en el artculo 10
u obligaciones de los administrados LPAG alude necesariamente a todos los elementos que configuran el
denominado carcter regulador de los actos administrativos. Sin
Aqu hablamos de la necesaria eficacia externa de la declaracin
embargo, la tesis amplia tambin entra dentro del alcance de la defi-
formulada por la entidad administrativa. Necesariamente, esta
nicin legal. Cmo diferenciar entre ambas entonces? A nuestro
declaracin es realizada hacia un mbito extra administracin, esto
criterio, ello podr hacerse en forma sencilla utilizando el criterio del
es, fuera de sta, con efectos que no pueden ser invocados al interio
artculo 206.2 de la LP AG, piedra de toque de la diferenciacin, dado
de la misma, sino siempre hacia una eficacia subjetiva externa, que
que, si un acto administrativo no tiene efecto alguno sobre el status
recaiga sobre sujetos distintos de la entidad que emite el acto. Este
jurdico de un sujeto de derecho, ste no tendr perjuicio o gravamen
criterio es reforzado por lo dispuesto en el artculo 1.2.1 de la LPAG,
alguno que derive de dicho acto, motivo por el cual, dicho acto no
que nos refiere que no son actos administrativos los actos de adminis-
tendr requerimiento alguno en orden a ser impugnado o cuestionado,
tracin interna o dirigidos intra administracin, con la finalidad
criterio al cual abunda la circunstancia por la cual los actos favo-
de organizar sus actividades o servicios.
rables, de suyo, no son impugnables por el sujeto que ha sido favore-
e) Es una decisin que regula una situacin concreta cido. Sin embargo, cuando un acto administrativo innova o cambia el
Esto sirve para referir la diferencia existente entre actos adminis- status jurdico de un sujeto de derecho, estamos frente a un acto en
sentido estricto, sea o no favorable a los derechos e intereses del admi-
trativos y reglamentos, toda vez que el acto administrativo tiene
nistrado. Pero hay que tener cuidado con esta interpretacin, ya que
siempre efectos concretos y determinados, mientras que el reglamento,
el artculo 206.2 LPAG aplica nicamente cuando el administrado
al constituir una norma tiene una vocacin de produccin de efectos
considera que la innovacin de su estatus jurdico producida por el acto
generales y de contenido abstracto. Sin embargo, no es el aspecto de
administrativo le ha sido desfavorable, ya sea porque se le otorga algo
a medias, porque se le desconoce un derecho o simplemente se le
deniega una peticin formulada en procura de un derecho, motivo por
47 Excepcin hecha, definitivamente, de los concesionarios de servicios pblicos
y de aquellas personas que ejercen funciones administrativas por delegacin, el cual impugnar el acto. En tal sentido, el dato del carcter regu-
concesin u otro ttulo concedido por la Administracin, los cuales, al carecer lador del acto administrativo en sentido estricto, ser til para dife-
de potestades pblicas, no emiten actos administrativos. renciar las concepciones amplias y estrictas del acto administrativo,
46 MORN URBINA, Juan Carlos, Los Actos Administrativos en la nueva Ley del
Procedimiento Administrativo General, en Derecho y Sociedad, ao XII,
pero la distincin tambin puede servir para diferenciar el rgimen de
N 17, Lima, 2001, p. 244. impugnacin, ya que de suyo los actos administrativos en sentido

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amplio no sern impugnables, mientras que los actos en sentido nominativamente o por su pertenencia a un colectivo
estricto, por su propio carcter regulador, siempre podrn ser impug- delimitable objetiva e inequvocamente; en tanto que los gene-
nados por el administrado, a la luz del artculo 206.2 LPAG. rales tienen por destinatarios a una pluralidad indeterminada
de personas49
8. Una nueva propuesta de clasificacin de los actos adminis-
trativos
Consideramos preciso desarrollar una clasificacin de los actos
I
!
c) En funcin del nmero de voluntades necesarias para la
perfeccin del acto, se habla de actos unilaterales y bilaterales.
administrativos, segn sea su contenido material, formal o i Los primeros emanan de la exclusiva voluntad de la Admi-
nistracin que los dicta en tanto que los segundos precisan
procedimental, en la medida que a partir de una taxonolla razonable
y sucinta de las diferentes formas en las que puede manifestarse la
i para su perfeccin o plena eficacia de la voluntad del sujeto
al que se dirigen (p.e. el nombramiento de un funcionario).
existencia de un acto administrativo, se podr verificar la presencia o stos ltimos no deben confundirse con los contratos y
no de efectos reguladores en las declaraciones de voluntad que consti- convenios administrativos que tienen una naturaleza diversa.
tuyen necesariamente los actos administrativos. A efectos prcticos
B) Clasificaciones por razn de su contenido
hemos dividido el esquema de clasificacin de las modalidades del
acto administrativo, en una tipologa amplia que seala la existencia a) Por los efectos objetivos del acto: Actos decisorios y no
de clasificaciones de orden material, clasificaciones en cuanto a su decisorios. sta pretende resaltar la diferencia existente entre
contenido y, finalmente, clasificaciones de ndole procesal. el tpico acto constitutivo de una declaracin de voluntad
mediante la cual se constituye: modifica o extingue una situacin
a. Clasificaciones de orden material jurdica, frente a otras modalidades que expresan declara-
A) Clasificaciones por razn de los sujetos ciones de conocimiento, de juicio o valoracin y de deseo o
a) Actos simples y actos complejos. En funcin del nmero de propuesta. El contenido significativo es que los actos consti-
entes u rganos que actan en su emisin. Los actos simples tutivos son siempre una decisin, mientras que el resto no
son emitidos por un solo ente u rgano, siendo la regla general; tiene una incidencia decisoria o de manifestacin de voluntad
mientras que los actos complejos emanan de dos o ms estrictamente. En puridad, contiene una distincin entre
rganos o entes, en ejercicio de competencias compartidas. actos administrativos constitutivos y actos administrativos
Este tema ha sido escasamente tratado en la doctrina, y en declarativos. En estos ltimos, se declara de forma vinculante
realidad merecera ms atencin, sobre todo para el caso de la existencia de un derecho, o de una determinada condicin
los actos complejos emitidos con ocasin de las aprobaciones con relevancia jurdica en una persona, cosa o situacin en
de un Estudio de Impacto Ambiental, en el cual se requieren aplicacin del ordenamiento jurdico vigente, o bien se niega
opiniones previas favorables (vinculantes) de autoridades la pretensin de una declaracin de este tiposo.
como el SERNANP o la ANA, por mencionar algunas. b) Por los efectos en la esfera jurdica del ciudadano: Actos
b) En funcin a los destinatarios del acto, se distingue entre favorables y actos ablatorios o de gravamen. Los actos favo-
actos administrativos de efectos singulares y actos admi- rables amplan la esfera o el patrimonio jurdico de los desti-
nistrativos de efectos generales. Esta distincin, conforme a natarios del mismo, es decir, crean o reconocen un derecho o
lo sealado por SANTAMARA, se apoya en el dato de la deter- una ventaja jurdica. De otro lado, los actos administrativos
minacin nominativa o indeterminacin de los sujetos desti-
natarios del acto. Los actos singulares tienen por destinata- 49 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ... , vol. II, op. cit., p. 134.
rios especficos a una o varias personas, identificadas 50 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 52.

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- ACTO ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIl'v1lENTO ADMINISTRATIVO-
de gravamen suponen una restriccin del patrimonio jurdico trativos no siempre son lineales, es decir, no siempre se
de los particulares, esto es, tienen un efecto desventajoso o producen en un solo sentido, exclusivamente en beneficio o
perjudicial para el destinatario, sea ste la inmisin en uno de nicamente en perjuicio de una determinada persona. Ello
sus derechos, la negacin de una determinada ventaja o la permite sealar la existencia de actos administrativos con
determinacin del nacimiento de una obligacin a su cargosl. eficacia frente a terceros y los actos administrativos con efectos
Esta distincin tiene una importancia prctica que se ve refle- mixtos. En los primeros, la persona perjudicada por los efectos
jada en la LPAG, sobre todo en institutos como la eficacia de de un acto que beneficia a su destinatario principal podr
los actos administrativos, la posibilidad de eficacia anticipada impugnar el acto, puesto que la eficacia del nsmo trasciende
del acto, as como por la regulacin del instituto de la revo- especficamente la esfera jurdica de su destinatario. En los
cacin de los actos administrativos, ex. Art. 203 LPAG. segundos, la eventual revisin de los mismos, es susceptible
Entre los actos administrativos favorables, pueden citarse en de darse en la medida que no siempre el contenido de los actos
trminos genricos, las admisiones, las concesiones y autori- se agota en un nico contenido favorable o perjudicial,
zaciones, los permisos, las aprobaciones y las dispensas. De sino que puede contener una mixtura de ambos.
otro lado, entre los actos administrativos desfavorables, puede d) Por el objeto de la declaracin. Actos reales, personales o
identificarse a las rdenes (mandatos, que imponen una mixtos. No hay en realidad, actos administrativos que
obligacin positiva, y las prohibiciones, que contiene una obli- tengan como destinatario o punto de referencia una cosa.
gacin negativa o de abstencin), las sanciones, las requisas y Todos ellos, por el contrario, disciplinan relaciones jur-
las revocaciones. dicas, cuyos sujetos son personas fsicas o jurdicas siendo
c) Por los efectos en la esfera jurdica del ciudadano. Actos ad- precisamente sus efectos directos frente a terceros lo que
ministrativos con doble efecto (Doppelwirkung). Es una convierte a una determinada declaracin administrativa en
clasificacin propia de la doctrina alemana, recogida por BocA- un acto administrativo en sentido estricto. A decir de BOCA-
NEGRA SIERRA. Segn la misma, los actos administrativos se NEGRA, lo que ocurre es que el contenido de ciertos actos,
dividen en dos categoras, a saber: (i) actos administrativos con llamados reales, depende nicamente de las caractersticas
efectos frente a terceros (Drittwirkung), como una licencia para de una cosa, siendo completamente independiente de las
la realizacin de una actividad industrial que afecta, desde luego, circunstancias de su destinatarios3
al titular de la actividad autorizada, pero tambin a los vecinos AS, sern actos administrativos reales aqullos que tienen por
en donde se instala la industria y, (ii) actos administrativos con objeto una determinada cosa o actividad y para cuyo otorga-
efectos mixtos (Mischwirkung), que producen efectos beneficiosos miento se toman exclusivamente en consideracin las circuns-
y perjudiciales respecto a la misma persona, por ejemplo, tancias propias de las mismas, como ocurre, por ejemplo, en
la resolucin que concede slo en parte la solicitud de un el otorganento de una licencia de construccin. De otro lado,
ciudadano, o el acto sancionador que, sin embargo, fija una los actos administrativos personales se refieren a la situacin
sancin menor a la que legalmente podra imponerses2 . jurdica de una persona, tomando en consideracin sus condi-
Esta ltima clasificacin adquiere una singular importancia, ciones particulares, caracterstica que determina su
debido a su eficacia prctica: los efectos de los actos adminis- transmisibilidad, que en este tipo de actos no se encuentra
permitida, o se somete a autorizacin discrecional de la Admi-

51 Cfr.BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 47.


52 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 47. 53 Ibidem, p. 48.

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'1I - ACTO ADMINISTRATIVO, SILENOO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINlSTRATIVO-

nistracin54 Finalmente, en los actos mixtos, se trata de aquellos dictar un acto administrativo como si, tomada la decisin de
actos que describen conjuntamente los perfiles propios de los -1 hacerlo, cual sea el contenido del acto discrecional, optando

i
actos reales y personales, es decir, relativos a las caracters- entre las diversas opciones posibles todas ellas igualmente
ticas de una cosa y de una persona. vlidas, que puedan presentarse56
e) Por el efecto temporal- Actos que se extinguen en una sola b. Clasificaciones procesales
~
ejecucin y actos administrativos con efectos prolongados: Esta l!
i!i SANTAMARIA nos ofrece como un segundo gran criterio clasifica-
clasificacin adquiere importancia por cuanto en los primeros
~ torio de los actos administrativos, a aquellos supuestos que tienen como
existe un solo acto de ejecucin, cumplimiento o de configu- ~ origen un criterio procesal o procedimental del mismo, fundado en su
racin de un nico derecho, producido lo cual, el acto admi- ,

~
recurribilidad dentro del procedimiento o su eventual impugnacin
nistrativo caduca al haberse agotado su ejecucin. Por el
i en el proceso contencioso-administrativos7 As, dicho autor nos
contrario, los actos administrativos de efectos prolongados, "'. refiere una importante distincin entre: (a) actos definitivos y actos
(actos con Dauenuirkung en la doctrina alemana) son aqullos I ~ de trmite, (b) actos que ponen fin a la va administrativa o causan
que crean o modifican una relacin jurdica duradera que ~
estadoy (c) actos originarios y actos confirmatorios. Adicionalmente,
depende de la propia eficacia del acto. stos ltimos deben
y siguiendo a BOCANEGRA, inclimos a la clasificacin que distingue
distinguirse de los llamados actos administrativos en cadena
entre (d) actos firmes y actos recurribles.
(Kettenvenualtungsakt), que son actos administrativos que se
producen sucesivamente, de forma encadenada, con un a) Actos definitivos y actos de trmite. Son actos definitivos aqullos
plazo de vigencia determinado (de tal forma que al terminar que ponen fin al procedimiento, siendo calificados genrica-
el plazo de su eficacia, la Administracin puede dictar otro mente como actos de trmite todos los dems de carcter
acto administrativo igualmente sometido a plazo) y con un instrumental, que integran el procedimiento, bien inicindolo
contenido material similar entre ellos lo que permite mantener o bien formando parte de su instruccin58 Los actos de trmite
de forma duradera una relacin jurdica que depende de en s tienen una funcin subordinada a la resolucin final
dichos actos, facultando a la Administracin el control peri- y, en todo caso, preparatoria de la misma59, motivo por el
dico de los requisitos que justifican esa medida 55 cual ya hemos sealado que tales actos carecen de un conte-
nido regulador. Su importancia radica en torno a la
f) En funcin de la potestad ejercitada. Actos reglados y
recurribilidad o impugnabilidad de los actos. Como lo reco-
,discrecionales. Los actos administrativos reglados se dictan
noce el artculo 206 0 de la LPAG, nicamente son recurribles
con el contenido legalmente previsto cuando se da el supuesto
en sede administrativa o impugnables en sede contenciosa
de hecho que la norma establece, en una pura operacin de
los actos definitivos, esto es, los que ponen fin a un procedi-
constatacin de cumplimiento de los requisitos establecidos
miento; mientras que, por regla general, los actos de trmite
por el Ordenamiento. De otro lado, en los actos administrativos
no son impugnables, salvo excepciones (que el acto adminis-
discrecionales la Administracin decide, por razones de
trativo de trmite decida directa o indirectamente sobre el
inters pblico, en el marco de los principios generales del
fondo del asunto, determine la imposibilidad de continuar el
Derecho Administrativo y teniendo en cuenta el fin de la norma
habilitante, tanto si, ante una determinada situacin, procede
56 Ibdem, pp. 54-55.
57 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ... , vol. n, op. cit" pp. 135-138.
54 Ibidem, p. 53. 58 Ibidem, p.136.
55 Ibdem, p. 54. 59 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 58.

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'1 - Acro ADMlNJSTRATIVO, SILENOO ADMlNJSTRATIVO y PROCEDIMIENIO ADMlNJSTRATIVO-


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I
218.1 Los actos administrativos que agotan la va admi-
procedimiento o produzca indefensin - artculo 206.2 de la
LPAG). Esto no supone que el acto de trmite sea inmune a 1
i
nistrativa podrn ser impugnados ante el Poder Judicial
F mediante el proceso contencioso-administrativo a que se
todo control: lo que quiere decirse es que su fiscalizacin slo
refiere el artculo 148 de la Constitucin Poltica del
podr ser alegada y controlada en el marco del recurso que se
Estado.
interponga contra el acto definitivo que ponga fin al procedi-
miento y como si se tratara de una irregularidad de dicho 218.2 Son actos que agotan la va administrativa:
acto definitivo 60 A esta solucin llega el artculo 206.2 LPAG a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impug-
cuando seala que La contradiccin de los restantes actos nacin ante una autoridad u rgano jerrquicamente
de trmite (esto es de los que no determinan la imposibilidad superior en la va administrativa o cuando se produzca
de continuar el procedimiento o no producen indefensin) silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
deber alegarse por los interesados para su consideracin opte por interponer recurso de reconsideracin, en cuyo
en el acto que ponga fin al procedimiento y podrn caso la resolucin que se expida o el silencio administra-
impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se tivo producido con motivo de dicho recurso impugnativo
interponga contra el acto definitivo. agota la va administrativa; o
b) Actos que ponen fin a la va administrativa o causan estado. b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con
La distincin entre actos administrativos que ponen fin a la motivo de la interposicin de un recurso de apelacin en
va administrativo o actos que causan estado y actos que no aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad
lo hacen es relevante en cuanto a la posibilidad o no de inter- u rgano sometido a subordinacin jerrquica o
poner directamente el proceso contencioso-administrativo c) El acto expedido o el silencio administrativo producido
contra los mismos, el mismo que es deducible nicamente con motivo de la interposicin de un recurso de revisin,
respecto de los actos que causan estado o agotan la va admi- nicamente en los casos a que se refiere el Artculo 210
nistrativa. Con respecto a los actos que no causan estado, se de la presente Ley; o
trata de actos contra los que el particular necesariamente debe
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros
interponer los recursos administrativos que le franquea la ley
actos administrativos en los casos a los que se refieren los
para poder acceder al requisito de agotar la va administrativa
artculos 202 y 203 de esta Ley; o
en vas de una eventual impugnacin del acto o su consenti-
miento para considerar estables sus efectos. e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Admi-
nistrativos regidos por leyes especiales.
La LP AG, en su artculo 218, acoge esta distincin, al sealar
los supuestos en los que los actos administrativos agotan la c) Actos originarios y confirmatorios
va administrativa, estableciendo lo siguiente: La regla de firmeza de los actos administrativos quedara
Artculo 218.- Agotamiento de la va administrativa: burlada si se consiguiera provocar la produccin de un nuevo
acto administrativo de contenido idntico al considerado
como firme, e impugnarlo. Este tipo de fraude acontece
cuando se pierden los plazos de caducidad disponibles para
60 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso, Principios ... , vol. 11, op. cit., p. 136. En la interposicin de los recursos en sede administrativa o la
particular, sobre la eventualidad de la impugnacin de los actos de trmite, eventual impugnacin de un acto que ha causado estado,
resulta de obligada consulta lo escrito por Jos Antonio GARCtA-TREVljANO
GARNICA, La impugnacin de los actos administrativos de trmite, prlogo de Rafael conforme a las reglas de la LPAG Y la LPCA En teora,
GMEZ-FERRER MORANT, Montecorvo, Madrid, 1993.

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - - - Acro ADMINISIRATIVO, SILENGO ADMINISIRATIVO y PROCEDIMIENID ADMINISIRATIVO-

podra darse cuando, por ejemplo, si un acto denegatorio de pas ha reconocido un concepto amplsimo, residual o negativo, que
una licencia de construccin hubiese quedado firme al no
haber sido recurrido en plazo, podra presentarse nueva-
mente una solicitud en el mismo sentido, y ante la dene-
gatoria (expresa o presunta), interponerse recurso adminis-
I, concibe al acto administrativo como cualquier declaracin admi-
nistrativa susceptible de tutela judicial efectiva62 Dicha conceptuali-
zacin del acto administrativo a efectos jurisdiccionales se deriva en
mucho de la regulacin contenida en el artculo 25.1 de la LJCA
t
trativo contra la misma, ahora s en plazo. Para evitar este
fraude, la LPAG ha establecido en su artculo 206.3 que II espaola, norma que seala lo siguiente:
Artculo 25.-
No cabe la impugnacin de actos que sean reproductorios !
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin
!
de otros anteriores que hayan quedado firmes ni la de los con [ ... J los actos expresos y presuntos de la Administracin
confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recu- i
! Pblica que pongan fin a la va administrativa, ya sean defi-
rridos en tiempo y forma.
d) Actos finnes y recunibles. Aetas firmes son, segn 13ocANEGRA, i
~
nitivos o de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirec-
tamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
aquellos actos que, con independencia de que hayan o no continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio
causado estado, no son susceptibles de ninguna clase de irreparable a derechos o intereses legtimos.
recurso ni administrativo ni jurisdiccional, bien por haber De una lectura del referido artculo, se entiende que se considera
transcurrido los plazos legalmente establecidos para inter- acto administrativo a efectos jurisdiccionales todo acto expreso o
poner los correspondientes recursos administrativos o juris- presunto (stos ltimos en los casos en que se haya producido silencio
diccionales, bien porque su contenido haya sido confirmado administrativo), que haya puesto fin a la va administrativa. En tal
por una resolucin judicial, a su vez, firm 1 En sentido sentido, en una lectura literal de la ley espaola, acto administrativo
contrario, son actos recurribles, aqullos que pueden ser a efectos jurisdiccionales es toda decisin que haya causado estado,
impugnados tanto en sede administrativa, como susceptibles contra la cual se hayan interpuesto los recursos correspondientes,
de impugnacin en sede jurisdiccional. es decir, una decisin que haya agotado la va procedimental
9. Problemtica del concepto de acto administrativo a efectos administrativa.
jurisdiccionales (o la coexistencia del concepto de acto Precisamente, para escapar de este cors, y evitar supuestos de
administrativo en sentido estricto y del concepto de acto admi- indefensin, la doctrina espaola produjo un concepto amplsimo de
nistrativo no decisorio) acto administrativo, entendido como toda declaracin de voluntad
En algunas legislaciones (como la espaola), ha surgido una proble- producida por una entidad administrativa, en orden a no dejar res-
mtica derivada de la concepcin jurisdiccional del acto adminis- quicio alguno de la actividad administrativa fuera del control juris-
trativo, esto es, la concepcin que ha ido decantando la jurispru- diccional. Consiguientemente, para lograr dicho fin (al margen de que el
dencia, la misma que inclusive ha sido mucho ms amplia que la acto administrativo contenido decisorio o no), se opt por tener un
comnmente admitida en doctrina, sobre todo por el carcter revisor concepto amplio de aeto administrativo, vale decir, un concepto de aeta
que se reconoca al proceso contencioso-administrativo, cuya contro- administrativo a efectos jurisdiccionales, el mismo que desarrolla la
versia materia de solucin necesariamente deba girar en torno a un
acto administrativo. En tal sentido, la jurisprudencia en dicho
62 Situacin criticada por BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ... , op. cit., p. 6l.
Asimismo, confrntese las definiciones jurisprudenciales del acto
administrativo estudiadas por BoQUERA OLNER, Jos Mara, Estudios ... , op. cit.,
61 BOCANEGRA SIERRA, Ral, Lecciones ..., op. cit., p. 61. pp. 44-65.

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - - - Acro ADMINlSfRATIVO, SILENOO ADMINlSfRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMJNISTRATIVO-

idea de que es acto administrativo toda declaracin de voluntad Tipo de acto administrativo Contenido Impugnabilidad
administrativa (sea de juicio, conocimiento o de deseo) en uso de
cualquier potestad administrativa distinta de la potestad regla- Actos administrativos en Actos administrativos Directa, a travs de los
sentido estricto (con contenido que ponen fin al proce- recursos administra ti-
mentaria. decisorio o regulador) dimiento pronuncin- vos y, una vez agotada
dose sobre las peticio- la va administrativa,
Como se ha indicado, esta concepcin del acto administrativo nes del administrado mediante el proceso
a efectos jurisdiccionales ha contribuido tambin a difuminar an (art. 1,29,206 LPAG). contencioso-adminis-
Actos administrativos trativo correspon-
ms dicho concepto, con lo que se pierde de vista el planteamiento de trmite que causan diente.
de una opcin unvoca o estricta del acto administrativo, en funcin indefensin o indirec-
a su aspecto regulador o decisorio con respecto a la conformacin tamente ponen fin al
procedimiento (art.
de relaciones jurdicas sometidas al mbito del Derecho Admi- 206 LPAG).
nistrativo.
Sin embargo, en nuestro ordenamiento, que tiene una regla
Actos administrativos no
decisorios
- Las certificaciones
meramente dec1a-
IloIndirecta, de acuerdo a
establecido en el ar-
similar al espaol, gracias a la definicin de acto administrativo conte- rativas. tcul0206.2 de la LPAG.
- Las comunicaciones, Los efectos de esta cla-
nida en el artculo 10 de la LPAG, as como a la regla contenida informes, opiniones, se de actos administra-
en el artculo 206.2 de la misma norma, puede afirmarse la total recomendaciones y tivos se impugnan a
advertencias (salvo travs del acto admi-
innecesariedad de recurrir a un concepto amplio del acto adminis- que por ley tengan efec- nistrativo decisorio
trativo a efectos de su impugnacin jurisdiccional. Ello es as, en la to vinculante o regu- que pone fin al proce-
medida que en nuestro ordenamiento es preciso determinar la exis- lador). dimiento.
Las decisiones
tencia de un concepto de acto administrativo en sentido estricto, el confirmatorias de otros
mismo que coexiste con el concepto de acto administrativo no decisorio, actos administrativos
los cuales son producto de una interpretacin sistemtica que une (art. 206.3 LPAG)
- Los proyectos o pro-
la definicin legal positiva de acto administrativo contenida en el puestas de resolucin.
artculo 10 de la LP AG, con la definicin negativa del acto contem- - Los actos de trmite
en general (art. 206.2
plada en el artculo 206.2 LPAG, norma que precisamente seala LPAG).
cules actos no son impugnables. - Los actos por los cua-
les se declara el agra-
Tal como puede apreciarse, si se quiere hablar de la vio al inters pblico
impugnabilidad de estos tipos de actos, la misma es necesariamente emitidos en funcin de
lo establecido en el se-
distinta, en la medida que en principio slo son impugnables los gundo prrafo del art-
actos administrativos decisorios o en sentido estricto (excepcional- culo 13 del TUOLPCA.
mente los actos administrativos de trmite, conforme al artculo 206.2
de la LPAG); mientras que los actos administrativos no decisorios, Sin embargo, la consagracin legislativa de la distincin entre
en ningn caso son impugnables directamente, sino que, la propia actos administrativos de contenido regulatorio y los actos administra-
LP AG establece que los mismos se asimilan a la impugnacin del tivos no decisorios, no implica que hablemos de dos categoras total-
acto administrativo decisorio o definitivo al cual han servido como mente antagnicas y autnomas entre s, en la medida en que ambas
etapa previa (cfr. artculo 206.2 LPAG). se refieren a actos administrativos, por lo que consiguientemente, tienen
los mismos requisitos para su produccin, pueden estar aquejadas de
La siguiente tabla ayuda a entender el esquema antes descrito: los mismos vicios de validez y tienen las mismas reglas de eficacia. Sin

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P l A - - - - - - - - - - ACID ADMlNJSIRATIVO, SILENOO ADMINlSIRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMlNISTRATIVO-

embargo, es necesario introducir un elemento de distincin entre ambas nistrativo estricto y acto no decisorio, es precisamente el contenido
nociones, en orden a clarificar la opcin del legislador peruano en
tomo a la adopcin de un concepto estricto del acto administrativo tal
como el desarrollado en el artculo 1.1 de la LPAG.
Precisamente, al haberse optado por la regulacin de un concepto
II
!
decisorio o regulador de relaciones jurdicas. Para nuestro ordena-
miento, slo ser acto administrativo entonces aquella decisin admi-
nistrativa dirigida a crear, regular, modificar o extinguir situaciones
jurdicas sometidas al Derecho Administrativo, conforme a lo estable-
cido en el numeral 1.1 del artculo 10 de la LPAG.
estricto de acto administrativo, es necesario depurar el concepto de ~
figuras similares, que tienen las mismas caractersticas, pero que no ~
10. Recapitulacin
tienen el elemento decisorio, regulador de relaciones jurdicas, que
A lo largo de estas lneas, hemos incidido en la necesidad de
hace a la esencia de la definicin del acto administrativo. En tal sentido,
la nocin jurdica estricta de acto administrativo en nuestro ordenamiento adoptar un concepto estricto del acto administrativo en funcin del
hace referencia a aquellas decisiones de la Administracin Pblica con contenido regulador del mismo y de su indesligable faceta de estabili-
contenido regulador de relaciones jurdicas para un caso concreto emitidas zacin de las relaciones jurdicas que la declaracin de voluntad emi-
en uso de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria. tida por las entidades administrativas constituye, modifica o extingue.
As, hemos adoptado como definicin del acto administrativo la
Al margen de esta nocin estricta del acto administrativo, existe siguiente: Acto administrativo es toda decisin o resolucin admi-
el concepto de acto administrativo no decisorio (denominado por nistrativa, de carcter regulador y con efectos frente a terceros dictada
algunos actuacin administrativa, para otros meros actos adminis- por la Administracin en el ejercicio de una potestad administrativa
trativos, actos de trmite, etc.), que en realidad constituyen declara- distinta de la reglamentaria.
ciones de voluntad administrativa que carecen de contenido decisorio o
regulador de relaciones jurdicas, y que para configurarse jurdicamente A diferencia de la problemtica existente en otros pases que
recurren a las formas del acto administrativo, aunque no tienen la esencia carecen de un concepto legal definido o explcito del acto administra-
fundamental de ste. Es labor de nuestra doctrina y de la jurispru- tivo, la LPAG, siguiendo a la Ley Federal de Procedimiento Alemana,
dencia sentar las bases definitivas del problema aqu apuntado, de permite afirmar la existencia de un concepto estricto del acto admi-
determinar la diferencia existente entre ambas figuras y establecer la nistrativo, que especficamente hace incidencia en el aspecto regulador
terminologa correcta para lo que aqu se denomina acto adminis- del mismo, al sealar que Son actos administrativos, las declara-
trativo no decisorio. ciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho Pblico,
estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obli-
Por ltimo, como ya lo hemos sealado, es admisible la coexis-
gaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
tencia de un concepto de acto administrativo en sentido estricto y de concreta}}.
los que aqu se denominan actos administrativos de contenido no
decisorio. Solamente los primeros responden fielmente al concepto de Sin embargo, este carcter regulador del acto administrativo no
acto administrativo regulado en el artculo 10 de la LPAG, por lo que dice mucho, si es que no se le concatena necesariamente con la
responden a un contenido decisorio o regulador de relaciones jurdi- funcin de estabilizacin de las relaciones jurdico-administrativas
co-administrativas. Con relacin a los otros, es necesario afirmar que creadas a partir de la emisin del acto administrativo. En este orden de
tambin son actos administrativos, pero carecen de relevancia ideas, debe recordarse que, tanto en su faceta formal, como en sus
decisoria, por lo que no pueden ser confundidos con el concepto diferentes modos de actuacin (polica, fomento, servicio pblico,
estricto del acto administrativo de nuestra LPAG. Lo importante aqu, entre otros), el acto administrativo constituye un instrumento estabili-
es no confundir el rgimen de impugnabilidad de ambas figuras, ni zador de las relaciones jurdicas as creadas (autorizaciones, subven-
mucho menos pretender usar el criterio de la impugnabilidad para ciones, exoneraciones, prestaciones, as como tambin de las eventua-
separar ambos conceptos, toda vez que la diferencia entre acto admi- les sanciones, coacciones, rdenes, mandatos o prohibiciones). De esta

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---------RAMN A. HUAPAYA T A P I A - - - - - - - - - ! - Aou ADMINISIRATIVO, SILENOO ADMINlSlRATIVO y PROCEDIMIENTO ADMINlSTRATIVO-

manera, el acto administrativo es una garanta del particular frente a 1 objeto de impugnacin jurisdiccional, ya que este ltimo aspecto es un
la actuacin administrativa, puesto que fija de manera expresa la
voluntad de la administracin con relacin a una situacin concreta.
Es as que la funcionalidad del concepto del acto administrativo radica
I atributo de toda forma de actuacin administrativa. Es por ello que la
adopcin de un concepto estricto del acto administrativo no necesa-
! riamente implicar una reduccin de los aspectos relativos a la tutela
en que la regulacin de intereses que contiene la declaracin de ~ jurisdiccional frente a la actuacin administrativa, sino que simplemente
voluntad administrativa estabiliza tal declaracin, la misma que tiene J es un medio ms en orden a eliminar el mentado carcter revisor
f
un contenido que vincula no slo a los particulares (beneficiados o de la jurisdiccin contencioso-administrativa, puesto que el concepto
perjudicados por la actuacin administrativa), sino tambin, y esto es del acto administrativo debe ser desligado por completo de las facetas
lo ms importante, a la Administracin que produce el acto (salvo que lo vinculan al objeto del proceso contencioso-administrativo como
existencia de vicios de nulidad, o en el ejercicio de la excepcional instrumento de control jurisdiccional de la actuacin administrativa,
potestad revocatoria, conforme a los artculos 202 y 203 de la LPAG). ya que la existencia de un acto es meramente un presupuesto procesal
De esta manera, el acto administrativo se convierte en un ttulo para del control contencioso-administrativo, pero nunca el objeto del
el particular (sea de ampliacin o limitacin de su esfera jurdica), proceso, como antiguamente se sealaba en la doctrina.
que tiene un contenido vinculante, no slo para l mismo, sino
tambin para la Administracin, la misma que ya fij su voluntad
para un determinado supuesto concreto, a travs de la emisin del
acto administrativo correspondiente.
Finalmente, nuestra concepcin parte tambin de separar la even-
tual impugnabilidad del acto administrativo, del contenido de ste.
Partimos de la premisa que no todo lo impugnable en sede jurisdic-
cional necesariamente debe ser acto administrativo, puesto que el
nfasis debe ser puesto en que toda actuacin administrativa (acto admi-
nistrativo, acto de trmite, contratos, omisiones formales, omisiones
materiales, vas de hecho, etc.) est sometida al control jurisdiccional
siempre y cuando afecte derechos o intereses legtimos de los admi-
nistrados. En funcin de ello, todos los actos administrativos dotados
de carcter regulador sern impugnables, puesto que en funcin a
dicho carcter regulador, se suscita una controversia entre la admi-
nistracin y los particulares, en la medida que toda forma de actuacin
administrativa es susceptible de enjuiciamiento o control jurisdic-
cional, pero tambin es importante aclarar que lo anteriormente afir-
mado no debe conducirnos a equiparar al acto administrativo a toda
declaracin administrativa con la finalidad de evitar que la acti-
vidad administrativa quede fuera del control jurisdiccional. Por
loable que sea esta intencin, es inservible para la adopcin de un
concepto estricto del acto administrativo.
En otras palabras, la concepcin del acto administrativo debe ser
separado de cualquier aspecto a la caracterizacin del acto como

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