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La Personera gremial de la CTA. En opinin del Dr.

Hctor Omar Garca


Garca, Hctor Omar
Voces
Ttulo: La Personera gremial de la CTA. En opinin del Dr. Hctor Omar Garca
Autor: Garca, Hctor Omar
Publicado en: Sup. CCT 2008 (junio), 3

Debera reconocerse personera gremial a la CTA? Cules seran los


fundamentos?
Sin ninguna duda, corresponde que se reconozca la personera gremial de la
Central de los Trabajadores de la Argentina (CTA).
La pregunta est formulada de manera pertinente, en el sentido de que
corresponde hacer referencia a un "reconocimiento" ms que a un
"otorgamiento"; porque la CTA no ha solicitado personera gremial para la
totalidad del mbito profesional y territorial fijado en su estatuto, sino slo para
un mbito ms acotado: el determinado por las personeras gremiales de las
sesenta organizaciones sindicales de primer y segundo grado que se encuentran
adheridas a la central. Por lo tanto, la CTA est reclamando que se le
"reconozca", en el nivel confederal, ni ms ni menos que la personera gremial
que ya posee en los grados inferiores de su estructura organizativa.
La peticin de dicho reconocimiento tiene apoyo en abundantes argumentos
jurdicos. Concretamente, se funda en:
a) la normativa constitucional, supralegal, legal y administrativa;
b) la jurisprudencia de los tribunales nacionales;
c) los pronunciamientos de los organismos internacionales de control de la
aplicacin de normas; y
d) los precedentes administrativos del propio Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nacin.
1.a) Las normas de jerarqua constitucional y supralegal
La libertad sindical, considerada universalmente un derecho humano
fundamental, se encuentra garantizada al ms alto nivel jurdico por los tratados
y las Constituciones de los Estados miembros de la comunidad internacional. El
derecho de libertad sindical se configura jurdicamente con una doble
formulacin de poderes "negativos" y "positivos" que son, a su vez, individuales y
colectivos.
La formulacin "negativa" de la regulacin jurdica de la libertad sindical
implica la "no injerencia", o no obstaculizacin, del Estado en la constitucin y la
accin de organizaciones sindicales. La formulacin "positiva" requiere que el
ejercicio de este derecho, de ndole compuesta, y sus derechos "componentes"
(principalmente, sindicalizacin, negociacin colectiva y huelga) se encuentren
fuertemente garantizados a travs de dispositivos jurdicos que aseguren su
eficacia.
Comenzando por el art. 14 bis de la Constitucin Nacional, esta norma dispone
que la organizacin sindical debe ser "libre y democrtica". Hay que decir, al
respecto, que el cumplimiento de este mandato constitucional se encuentra an
pendiente en la Argentina, porque, lamentablemente, en nuestro pas los
sindicatos no se organizan en forma libre, sino sometida al fuerte
condicionamiento reglamentario del Estado, ni tienen tampoco en la
generalidad de los casos una metodologa de funcionamiento interno que
puedan considerarse democrticos. Si hubiera realmente libertad y democracia
sindical en nuestro sistema de agremiacin, no habra nacido la CTA.
A partir de la reforma constitucional de 1994 como es sabido por todo lector
de La Ley Actualidad se incorporan a nuestro ordenamiento jurdico, como
fuentes de derecho interno y con jerarqua superlativa, los tratados
internacionales y sus mecanismos tcnicos de interpretacin y aplicacin de
normas. Prcticamente, todos los tratados que consagran derechos humanos
fundamentales (constitutivos del "ius cogens", esto es, el ncleo imprescindible
de la regulacin jurdica internacional) incluyen al derecho de libertad sindical.
Dentro de los instrumentos internacionales que comparten la jerarqua jurdica de
nuestra Carta Magna (los enumerados en el segundo prrafo del art. 75, inciso
22, de la Constitucin), corresponde destacar a los dos Pactos de las Naciones
Unidas que efectivizan con mayor nfasis la garanta a la libertad sindical. Me
refiero al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y al
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Ambos coinciden en
garantizar, de manera expresa, la vigencia y eficacia del Convenio n 87 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que tutela el derecho de libertad
sindical.
La doctrina, de manera casi unnime (v. gr., Rodrguez Mancini, Simon, Von
Potobsky, Livellara, Mugnolo, Tribuzio y Carlos Etala) (1) , acuerda en que esta
"incorporacin" del Convenio 87 a los dos grandes pactos de la ONU implica la
elevacin de este convenio de la OIT a la jerarqua constitucional, otorgada
selectivamente a algunos instrumentos internacionales por el art. 75, inciso 22,
segundo prrafo, de la Constitucin Nacional. El Convenio n 87 que ha sido
aprobado por ley n 14.932 y ratificado por nuestro pas en 1960 establece que
todos los trabajadores, "sin ninguna distincin y sin autorizacin previa, tienen el
derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes" (art. 2).
Tambin dispone que: "Las organizaciones de trabajadores y de empleadores
tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de
elegir libremente a sus representantes, el de organizar su administracin y sus
actividades y el de formular su programa de accin" (art. 3.1).
Descendiendo en el orden normativo, situndonos en el nivel jerrquico
inmediatamente inferior, encontramos que la libertad sindical se encuentra
tutelada por otras normas internacionales de jerarqua "superior a la ley",
conforme a los trminos del art. 75, inciso 22, primer prrafo, de la Constitucin
Nacional. En esta categora se encuentran todos los dems convenios de la OIT.
Son diversos los convenios internacionales que establecen garantas en favor de
la libertad sindical (v. gr., Convenios n 87, 98, 135, 151 y 154, y tambin la
Constitucin de la OIT y su Declaracin de 1998 "relativa a los Principios y
Derechos Fundamentales en el Trabajo y su seguimiento"). Entre todos ellos cabe
destacar adems del ya mencionado Convenio 87 al Convenio n 98, referido
a los derechos de sindicalizacin y de negociacin colectiva. Esta norma
internacional de jerarqua "superior a la ley" protege a todos los trabajadores, sin
excepcin, contra los actos de discriminacin o represalias que pueden recibir en
su empleo o en sus condiciones de trabajo a causa de su afiliacin sindical o su
participacin en actividades sindicales.
La falta de adecuacin de la Ley de Asociaciones Sindicales (LAS), n 23.551, a
los citados preceptos de jerarqua constitucional y supralegal, es patente. La ley
23.551 asegura a los sindicatos con personera gremial, un verdadero monopolio
de representacin, a travs de una desmesurada concentracin de facultades
(represe en los arts. 28, 29, 30, 31, 38, 39, 41, 48 y 52) que condiciona
decisivamente la voluntad de adhesin y participacin de los trabajadores, en
perjuicio de los sindicatos meramente "inscriptos" que conforme a la literalidad
de la ley 23.551 poseen menos atribuciones aun que las que la legislacin civil
otorga a las personas en general (vase el art. 23 de la ley).
La CTA sostiene con firmeza que libertad y democracia sindical constituyen los
pilares del Derecho Colectivo del Trabajo, cuya esencia reside en la asociacin
gremial voluntaria, no impuesta ni "inducida" por el Estado. Pero la ley 23.551
privilegia la "concentracin" en detrimento de la libertad, condicionando la
voluntad de los trabajadores, al no dejar otra alternativa que la de sindicalizarse
a travs del sindicato de rama de actividad que posee personera gremial, el
cual, adems de concentrar la potestad legal de ejercer la totalidad de los
derechos gremiales, les provee cobertura mdicoasistencial a travs de su propia
Obra Social. Todo este cmulo de beneficios concentrados en torno al sindicato
con personera, no deja a los trabajadores ninguna otra posibilidad "real" de
eleccin.
En la prctica como ha puesto de manifiesto oportunamente Goldin (2) ,
este rgimen legal crea un esquema de "sindicato nico" que, como tal, resulta
incompatible jurdica y axiolgicamente con el sistema democrtico. Por otra
parte tambin atendiendo a sus consecuencias en la praxis del sistema de
relaciones laborales, constituye un perfil de organizacin gremial rezagado en
el tiempo, que corresponde a una etapa histrica signada por el mtodo de
produccin y de empresa "fordista", que no resulta adecuado para asumir la
defensa de los derechos e intereses de los trabajadores bajo las condiciones
econmicas y sociales actuales, en las que la segmentacin de la empresa y la
cadena de subcontrataciones obstaculizan la representacin de la integridad del
personal por el sindicato de rama y pone a los mismos los principales
interesados en situacin de rehenes, sin voz ni voto, ante los conflictos de
"encuadramiento", en los cuales se produce una puja monoplica entre
organizaciones sindicales por incluirlos en su dominio representativo.
La incompatibilidad que existe entre las normas constitucionales e
internacionales que tutelan la libertad sindical, por un lado, y la Ley de
Asociaciones Sindicales, por el otro incompatibilidad que determina la invalidez
constitucional de esta ltima, no ha escapado a la precisa observacin de los
rganos tcnicos de control de normas de la OIT. Me refiero a la Comisin de
Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, la Comisin de
Aplicacin de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo y el Comit de
Libertad Sindical del Consejo de Administracin.
1.b) La eficacia vinculante de los pronunciamientos de los rganos de control
de normas de la OIT
El Estado Argentino, por su condicin de miembro de la OIT, tiene asumido el
compromiso de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de
conformidad con la Constitucin de la mencionada organizacin internacional, los
principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos
convenios, esto es en lo que aqu interesa, la libertad de asociacin y de
organizacin sindical.
Las relaciones entre Estados, se rigen por los tratados internacionales y
principios consuetudinarios del Derecho Internacional Pblico. Destaco dos
principios bsicos del derecho internacional que se encuentran relacionados
entre s: el principio de inviolabilidad de los pactos ("pacta sunt servanda") y el
de la supremaca del derecho internacional por sobre el derecho interno de los
pases. Sendos principios que se encuentran "codificados" en los artculos 26 y
27 de la Convencin de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados fueron
receptados por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin aun
antes de la reforma constitucional de 1994, como surge de la doctrina sentada en
el leading case "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Sofovich, Gerardo y otros". En virtud
del principio de supremaca del derecho internacional, plasmado en el art. 27 de
la Convencin de Viena, un Estado "no podr invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificacin del incumplimiento de un tratado". Este
principio ha sido receptado por la reforma constitucional de 1994, quedando
plasmado en el art. 75, inciso 22, de nuestra norma principal.
A fin de efectivizar la aplicacin de la normativa internacional, el texto
constitucional posterior a 1994 previene contra eventuales dudas acerca del
carcter con que se ha efectuado la incorporacin de los tratados al
ordenamiento jurdico interno. El segundo prrafo del art. 75, inciso 22, afirma
que los tratados internacionales adquieren jerarqua constitucional "en las
condiciones de su vigencia".
El sentido y alcance de esta clusula, introducida en la Constitucin Nacional
por el Constituyente de 1994, han sido determinados por la Corte Suprema en el
caso "Giroldi, Horacio David y otro s. recurso de casacin", en el que se
encontraba en juego la interpretacin y aplicacin de la Convencin Americana
de Derechos Humanos o "Pacto de San Jos de Costa Rica". Conforme a la
doctrina sentada por la Corte en "Giroldi", la referencia expresa a las
"condiciones de vigencia" de los tratados de derechos fundamentales significa
que las convenciones internacionales deben ser interpretadas y aplicadas en el
orden interno tal como "rigen en el mbito internacional y considerando
particularmente su efectiva aplicacin jurisprudencial por los tribunales
internacionales competentes para su interpretacin y aplicacin". La misma
interpretacin fue sustentada por el alto tribunal, en relacin con otros tratados,
en las sentencias dictadas en los autos "Aquino, Isacio c. Cargo Servicios
Industriales S.A. s/accidente ley 9688" (2004), y "Simn, Julio Hctor y otros
s/privacin ilegtima de la libertad" (2005) (3) .
En sntesis, de acuerdo con la jurisprudencia de nuestra mxima instancia
jurisdiccional, deben tenerse presentes las siguientes reglas para orientar la
interpretacin y aplicacin de los convenios internacionales del trabajo y la
legislacin interna:
a) El art. 75, inc. 22, otorga jerarqua constitucional, entre otros tratados, al
PIDESC y al PIDCP, "en las condiciones de su vigencia".
b) El Convenio n 87 de la OIT goza de jerarqua "constitucional" por
encontrarse incorporado a los dos Pactos mencionados precedentemente,
aplicndose en conjunto con ellos.
c) Todos los dems convenios de la OIT gozan de "jerarqua superior a las
leyes" (art. 75, inc. 22, primer prrafo, CN).
d) La luz de la doctrina sentada por la Corte Suprema se proyecta sobre la
interpretacin de los dems tratados internacionales, entre ellos, los convenios
de la OIT.
e) Siempre de acuerdo con las pautas fijadas por la Corte, debe tenerse
presente que el Estado Argentino se ha obligado a respetar los procedimientos de
control normativo y la competencia de esos rganos de interpretacin de normas
al incorporarse como miembro de la OIT.
f) El Convenio n 87 imparte instrucciones directas al legislador y a los jueces y
rganos administrativos, al establecer, en su art. 8.2, que "la legislacin nacional
no menoscabar ni ser aplicada de suerte que menoscabe las garantas
previstas por el presente Convenio".
g) Finalmente, siguiendo el camino que marc la Corte a partir del fallo
"Giroldi", las interpretaciones normativas del Comit de Libertad Sindical y de la
Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT
constituyen criterios vinculantes para la aplicacin de las normas internacionales
sobre libertad sindical y el examen de adecuacin o compatibilidad de las
normas del derecho nacional internode inferior jerarqua con respecto a
aqullas.
En conclusin, el Estado argentino se encuentra obligado a cumplir los
requerimientos que ambos organismos la Comisin de Expertos y el Comit de
Libertad Sindical le han cursado para que otorgue personera gremial a la CTA.
1.c) Los precedentes administrativos y jurisprudenciales
El Ministerio de Trabajo, desde la pasada dcada, viene adoptando un criterio
que admite la pluralidad de personeras gremiales en federaciones
(organizaciones sindicales de segundo grado) que representan a trabajadores de
una misma actividad, tanto en el sector pblico como en el privado, a pesar de
que debe aclararse existen diferencias reglamentarias entre ambos sectores.
Si bien el otorgamiento de personera gremial se rige indistintamente por la ley
23.551 ya se trate de sindicatos de empleados pblicos o de actividades
privadas, para el otorgamiento de nuevas personeras a sindicatos de
trabajadores del sector pblico existe una reglamentacin especfica, plasmada
en un reglamento de alcance general (la resolucin n 255/03-MTEySS), que
asume la realidad fctica de la "coexistencia" de personeras gremiales en dicho
espacio laboral sectorial (ejemplo clsico: las dos grandes uniones de
trabajadores estatales, A.T.E. y U.P.C.N.). La resolucin 255/03 permite la
coexistencia, en el mbito pblico, de sindicatos con personera gremial, ya sean
stos de primero o de segundo grado.
En cambio, en la esfera privada, el reconocimiento de la existencia de ms de
una federacin con personera gremial, aunque las mismas correspondan a una
misma rama de actividad, ha surgido de la propia casustica de la autoridad de
aplicacin laboral. Otra diferencia con respecto al sector pblico radica en que,
en el sector privado, la admisibilidad de pluralidad de personeras gremiales no
se aplica a las organizaciones de primer grado.
Es decir, que el Ministerio de Trabajo, desde hace ms de una dcada, viene
efectuando reconocimientos de personeras gremiales a nuevas federaciones,
que han sido constituidas por sindicatos de primer grado, luego de que los
mismos se enuclearan de antiguas entidades de segundo grado (4) . Esas
antiguas federaciones se encuentran adheridas, salvo rarsima excepcin, a la
CGT.
En estos casos, se entiende que el sindicato de primer grado con personera
gremial se desprende de la federacin llevndose su propia personera gremial,
como atributo inescindible de su condicin jurdica-institucional. As tambin
ingresa, portando dicho atributo (la personera), a los nuevos entes de segundo o
de tercer grado que constituya.
Lo que ocurre en estos supuestos, es que, entre los sindicatos de primer grado
que constituyen la nueva federacin, hay algunos que poseen personera gremial
y otros que no la poseen. El criterio que ha aplicado la autoridad de aplicacin
a mi juicio, acertadamente consiste, entonces, en reconocerle efectivamente la
personera gremial a la nueva federacin, pero no en "todo" al mbito territorial
delimitado por su Estatuto, sino en un mbito "acotado" a la medida de las
personeras gremiales de los sindicatos de primer grado que pasan a
conformarla.
Tal solucin se funda, tcnicamente, en la inteligencia de que la personera
gremial del sindicato de primer grado "refleja" o "irradia" como observan Rial y
Simn (5) de manera ascendente, es decir, desde el sindicato de primer grado
hacia el de segundo. De este modo, la declaracin administrativa de la
personera gremial de la nueva federacin tiene, en puridad, el carcter de
un reconocimiento ms que el de un otorgamiento. En otras palabras, el acto
administrativo dictado por el Ministro de Trabajo, que resuelve a favor la peticin
de personera gremial para el nuevo ente federativo, tendra efecto declarativo,
no constitutivo, como se considera que ocurre en la generalidad de los dems
supuestos de otorgamiento de personera.
Hay que sealar que esta metodologa de otorgamiento de "personeras
acotadas" para nuevas federaciones, goza de respaldo jurisprudencial. Ha sido
avalada por diversas sentencias de la Cmara Nacional de Apelaciones del
Trabajo (6) , y confirmada implcitamente por la Corte Suprema al rechazar la
queja presentada por la Federacin de Obreros y Empleados de Correos y
Telecomunicaciones (FOECYT) contra el otorgamiento de personera gremial a la
Federacin de Obreros y Empleados del Correo Oficial y Privados (FOECOP) (7) .
En estos casos, producto de ese desplazamiento de la personera del sindicato
de grado inferior, se produce necesariamente un "vaco" sobreviniente en la
personera gremial de la federacin o confederacin de la cual el sindicato de
grado inferior se ha retirado. Ese vaco es de dimensin equivalente al mbito
comprendido por la personera gremial de la organizacin sindical escindida, de
modo tal que, en dicho mbito perdido, la federacin quedar como simplemente
inscripta. El estado en que queda la personera gremial de la federacin o
confederacin, luego de dicho desplazamiento, podra graficarse con la imagen
de un "queso gruyre". As lo ha entendido la Sala II de la CNAT en los autos
"Federacin de Sindicatos de Trabajadores de la Carne y Afines de la Repblica
Argentina s/Sumario".
El mismo criterio aplicado para el reconocimiento de personeras en el segundo
grado, con el mismo procedimiento y los mismos argumentos normativos, debe
ser aplicado a la solicitud de personera gremial de la CTA.
No existe razn jurdica vlida para denegar la peticin fundada en todos los
argumentos y precedentes expuestos.
Por eso, seguramente, el Estado se abstiene de rechazar abiertamente la
peticin de personera de la CTA, limitndose a demorar y enredar el trmite
administrativo, que fue iniciado en agosto de 2004. Ese comportamiento del
Estado es inconstitucional y discriminatorio.
Cules seran los pasos para hacer efectivo el reconocimiento de la personera
gremial?
2. Los pasos para hacer efectivo el reconocimiento de la personera gremial a la
CTA
En el expediente administrativo en el que la CTA solicita el reconocimiento de
su personera gremial, el Ministerio de Trabajo y la CGT coinciden en sostener que
debera llevarse a cabo el "cotejo" del nmero de afiliados entre ambas centrales
sindicales, procedimiento previsto por el art. 28 de la ley 23.551 para los
supuestos de "disputa de personera gremial", en la inteligencia de que el
rgimen legal de asociaciones sindicales no admitira la existencia de dos
confederaciones generales o de multiactividad con personera gremial.
Desde la visin de la CTA y la ma personal esta argumentacin de la
confederacin mayoritaria no es sostenible, por varias razones, jurdicas y
fcticas.
El "cotejo" es un mecanismo implementado por el art. 28 de la ley 23.551, para
los casos en que como seala el art. 25 in fine dos sindicatos pretendan "la
amplitud de representacin" dentro de un "mismo mbito" personal y territorial.
Pero el propio art. 25, establece, en su cuarto prrafo, que en al acto de
reconocer personera gremial, la autoridad debe "precisar" el mbito de
representacin personal y territorial, que no podr exceder el establecido por el
estatuto pero s podr ser "reducido".
En primer lugar, hay que observar que entre la CGT y la CTA no existe disputa
ni superposicin de mbitos pretendidos, porque como ya seal la CTA
solicita personera para los mbitos en que "ya poseen personera gremial sus
sindicatos adheridos" y no pretende obtener representacin "para actuar en la
misma zona y actividad o categora" en las cuales tienen personera los
sindicatos integrados a la CGT (requisito establecido por el propio art. 28, LAS).
En los mbitos en los cuales tienen personera gremial los sindicatos de la CTA,
las organizaciones que integran la CGT no la poseen ni tampoco la propia CGT.
Esto puede obedecer a dos causas: porque nunca la han obtenido o porque la
han perdido, por haber padecido desprendimientos de sindicatos de primer o
segundo grado que "se llevaron consigo" su personera gremial y pasaron luego a
conformar la CTA. Por lo tanto, no existe "superposicin de mbitos" ni "mbito
en disputa" alguno que pueda dar lugar al cotejo de afiliados cotizantes entre
ambas confederaciones.
Encontrndose debidamente "precisado" el alcance de la solicitud, y no
existiendo superposicin de mbitos de representacin entre las entidades de
primer e inferior grado, no corresponde tratar el planteo de la CTA como un
conflicto por la personera de la CGT. Lo contrario implicara interpretar que la
normativa promueve la generacin de conflictividad intersindical all donde los
sujetos interesados no la plantean espontneamente.
El Ministerio de Trabajo no puede desconocer la validez de sus "actos propios",
a travs de los cuales oportunamente otorg personera gremial a los sindicatos
de primer y segundo grado que integran la CTA. Si en su momento, les otorg
personera gremial, por ejemplo, a ATE, CTERA, el SUTNA, la Federacin Judicial,
Luz y Fuerza de Mar del Plata, la Asociacin Argentina de Actores, etc., significa
que antes de tal otorgamiento constat que cada una de estas organizaciones
fuera, en su respectivo mbito, la ms representativa, es decir, que afilia a ms
del 20% de los trabajadores del universo representable (art. 25, ley 23.551).
Sin embargo, la autoridad de aplicacin pretexta la necesidad de efectuar un
"cotejo" entre las dos centrales, para lo cual, entre las innumerables medidas
dilatorias actuadas en el trmite administrativo, sostuvo la intil necesidad de
precisar los mbitos de las entidades de grados inferiores adheridas a ambas
centrales. Para ello, ha dispuesto un traslado a prcticamente todos los
sindicatos adheridos a la CGT, que slo sirve para que stos manifiesten su obvia
oposicin, infundada por cierto, al reconocimiento de personera que la CTA
solicita en el mismo expediente. La sustanciacin de este traslado ha agregado,
por s sola, unos diez cuerpos a del expediente administrativo.
Las resoluciones de otorgamiento de "personeras gremiales acotadas" a las
nuevas federaciones, son dictadas por la autoridad de aplicacin sin
sustanciacin previa del "cotejo" del nmero de afiliados entre la nueva
federacin y la preexistente; trmite que se encuentra previsto en el art. 28 de la
ley 23.551 para los supuestos de "disputa de personera", que constituyen una
hiptesis diferente de la que se encuentra en examen.
En la "disputa de personera", prevista en los arts. 25 in fine y 28 de la ley
23.551, existe un conflicto intersindical en el cual dos o ms organizaciones (que
pueden ser de primero o de segundo grado) reivindican para s la
representatividad de un mismo mbito profesional y territorial. El trmite de este
conflicto es, obviamente, contradictorio, y para resolver cul de las dos
organizaciones es ms representativa sobre el mbito en disputa, es
imprescindible escrutar cul de las dos tiene ms afiliados en el mismo.
Debe tenerse presente que el art. 25 de la ley 23.551 ordena la tramitacin del
cotejo previsto en el art. 28, cuando se dan dos condiciones: 1) que exista
"superposicin de mbitos pretendidos" y 2) que la entidad peticionante de la
personera gremial pretenda "la amplitud de representacin".
Pero en los casos de solicitud de personera gremial "acotada" para una
federacin o confederacin en los que encaja perfectamente la solicitud de
personera gremial de la CTA no existe "disputa de personera" con ninguna
otra entidad.
En primer lugar, no existe "superposicin de mbitos", porque los sindicatos
que se adhirieron a nueva federacin o confederacin, oportunamente se han
desprendido de la anterior, llevndose consigo sus respectivas personeras
gremiales con las que ingresan a la nueva entidad de segundo o tercer grado.
En segundo lugar, no se peticiona "la amplitud de representacin", sino la
representatividad en un mbito "acotado", que adems coincide con la
personera que ya se posee en el grado inferior.
La peticin de "personera gremial acotada" que es el camino promovido por
la CTA consiste en un trmite unilateral es decir, no contradictorio en el
cual la entidad de grado superior reclama que se le reconozca, en su respectivo
nivel, la proyeccin de la personera gremial que poseen los sindicatos de grado
inferior que la integran.
Por lo tanto, no es procedente medir ni parangonar la cantidad de afiliados de
la federacin o confederacin que peticiona la personera, ni tampoco evaluar si
sta es o no ms representativa que otra. Simplemente, se trata de hacer valer,
en el nivel federal o confederal, la personera gremial que el Ministerio de Trabajo
les otorg oportunamente a los sindicatos de grado inferior que integran la
federacin o confederacin solicitante de personera.
Para facilitar la comprensin de esta cuestin hipertcnica, sintetizo a
continuacin los argumentos jurdicos por los cuales no procede aplicar el trmite
del "cotejo" de la cantidad de afiliados en los supuestos de peticin de personera
gremial acotada para organizaciones de segundo y tercer grado (por lo tanto,
para la peticin de personera gremial que formula la CTA).
a) La CTA no disputa, ni en todo ni en parte, la personera gremial de la CGT, ni
mide su representatividad con la de esta otra central sindical ms antigua.
b) La CTA cumple las condiciones previstas en el primer prrafo del art. 25,
LAS, en los mbitos para los cuales solicita la personera gremial.
c) En la peticin de personera de la CTA, no se da ninguna de las dos
condiciones previstas en el art. 25 in fine de la ley 23.551. Es decir que, la CTA:
b.1) no reclama "la amplitud de representacin" de todo el espectro sindical
nacional;
b.2) no existe superposicin de mbitos, porque la CTA solicita personera para
los mbitos donde posee sindicatos de primer y segundo grado que cuentan con
personera gremial propia otorgada por el Ministerio de Trabajo.
d) No existe norma alguna que postule la existencia de una central o
confederacin "nica". Al contrario, los arts. 32 y 33 de la ley sindical hacen
mencin a las "federaciones y confederaciones ms representativas", en plural.
e) No hay inconstitucionalidad ni violacin a la ley 23.551 en este proceder
aplicado por el Ministerio. En todo caso, si hay algo que no se ajusta a la
Constitucin Nacional y las normas de su misma jerarqua (como los
mencionados Pactos de la ONU y el Convenio n 87 de la OIT), es la ley 23.551.
f) El art. 8.2 del Convenio n 87 establece una regla dirigida al legislador y a los
rganos judiciales y administrativos encargados de aplicar la normativa, que
dispone que "la legislacin nacional no menoscabar ni ser aplicada de suerte
que menoscabe las garantas previstas por el presente Convenio" (8) .
g) A pesar de que el Ministerio de Trabajo ha aplicado el criterio de reconocer
"personeras gremiales acotadas" en varios precedentes, se abstiene de aplicarlo
al trmite de la CTA.
h) El hecho de que el estatuto de la CTA admita la afiliacin de desempleados y
de trabajadores representados por sindicatos no integrados a la central (lo que se
denomina "afiliacin directa") no constituye un obstculo, porque la personera
gremial no se solicita para ese segmento del mbito estatutario sino
exclusivamente para la porcin del mbito que comprende a los sindicatos de
primer y segundo grado que forman parte de la CTA y poseen personera gremial.
i) El Estado Argentino se encuentra exigido de proceder al reconocimiento de
personera gremial a la CTA por los rganos de control de normas de la OIT, que
como se seal, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema, tienen
efecto vinculante en materia de interpretacin y aplicacin de las normas legales
e internacionales sobre libertad sindical.
El cmulo de razones expuestas evidencian que no existe motivacin jurdica
vlida para continuar demorando el reconocimiento de la personera gremial de
la CTA, que debe ser concedida sin ms trmite.
Qu efectos tiene la recomendacin que la OIT efectu al Estado argentino,
sobre la necesidad de reconocer la personera gremial a la CTA
3. Los efectos de los requerimientos de la OIT
A pesar de que la solicitud de la CTA se enmarca como expres en mis
respuestas a las preguntas 1 y 2 dentro de la normativa constitucional y legal
vigente y en los precedentes sentados por el propio Ministerio de Trabajo, el
trmite administrativo se encuentra notoriamente obstaculizado por la propia
autoridad de aplicacin. No se puede desconocer que a tal obstaculizacin ha
contribuido la CGT, al oponerse explcitamente al reconocimiento de la personera
gremial a la CTA, planteando la existencia de un supuesto "conflicto" de derecho
e intereses entre ambas entidades confederales que ameritara como ya
expliqu la sustanciacin del "cotejo" del nmero de afiliados de cada una,
todo ello con pretenso fundamento en que la ley 23.551 no admite la
coexistencia de dos confederaciones generales o de multiactividad; argumento
ste que como tambin seal en mis respuestas precedentes carece de
rigor jurdico y encubre la existencia de un inters ilegtimo en sostener con
forceps una ficcional unidad del movimiento obrero en una central nica.
La negativa implcita en la dilacin y obstaculizacin del trmite ha dado lugar
a los sealamientos provenientes de la OIT a los que hice mencin al responder
la segunda pregunta de La Ley Actualidad.
La Comisin de Expertos, en tres informes anuales sucesivos (desde 2006 a
2008), ha requerido al Gobierno la conclusin favorable del trmite en el que la
CTA ha solicitado personera gremial. Citando, por ejemplo, las observaciones
emitidas en el informe de 2007, la Comisin de Expertos expres enfticamente
que "lamenta el largo plazo transcurrido ms de dos aos segn el Gobierno
sin que la autoridad administrativa se haya pronunciado al respecto. La Comisin
insta al Gobierno a que se pronuncie sin demora sobre la solicitud de personera
gremial por parte de la CTA". (Vase. OIT, Conferencia Internacional del Trabajo,
Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones, Informe III (Parte 1 A), OIT, Ginebra, 2007, p. 44.)
A raz de estas observaciones de los Expertos, la demora en el otorgamiento de
personera gremial a la CTA, junto con las incompatibilidades entre la ley 23.551
y el Convenio n 87, fueron objeto de tratamiento en el seno de la Comisin de
Aplicacin de Normas de la Conferencia anual de la OIT de ese mismo ao
(2007). En dicha reunin, la Comisin de Normas exhort al Gobierno a otorgar
sin ms trmite personera gremial a la mencionada central sindical.
A su vez, el Comit de Libertad Sindical (organismo que emite
pronunciamientos casusticos que constituyen una valiosa e insoslayable
"jurisprudencia" internacional en la materia) se pronunci favorablemente ante la
"queja por violacin a la libertad sindical" planteada por la CTA.
El Comit emiti la "conclusin"especie de "sentencia" que se convierte en
"recomendacin" dirigida por el Consejo de Administracin de la OIT al Gobierno
argentino que transcribo literalmente: "a) el Comit urge firmemente al
Gobierno a que de inmediato se pronuncie en relacin con la solicitud de
personera gremial por parte de la CTA presentada hace casi tres aos y que
le mantenga informado al respecto" (conf. Caso n 2477, versin oficial en
espaol).
Estos dictados de los organismos tcnicos de la OIT tienen la relevancia y el
efecto jurdico vinculante que la Constitucin Nacional (art. 75, inciso 22) y la
interpretacin de la Corte Suprema le han otorgado a las opiniones de los
rganos internacionales de interpretacin y aplicacin de los tratados "en las
condiciones de su vigencia".
Al mismo tiempo, el tratamiento de la cuestin por estos rganos tcnico-
jurdicos adquiere trascendencia poltica, pero no ya en el sentido de que sus
criterios se imponen a la soberana del Estado, sino en la medida que dicho
tratamiento motoriza un debate que se traslada del mbito diplomtico tripartito
en el que participan representantes gubernamentales y de las organizaciones
internacionales de empresarios y de trabajadores hacia la sociedad argentina
en su conjunto, y que involucra al Gobierno, los medios de comunicacin, los
foros acadmicos y profesionales, los partidos polticos, los actores sociales y la
ciudadana en general.
La apertura de ese debate tiene un doble efecto. Denota, por un lado, lo que un
destacado jurista internacional denomina "la movilizacin de la vergenza" (9)
como factor condicionante de la conducta de los titulares de los poderes pblicos
del Estado, que se ven interpelados por el dficit de libertad y democracia
sindical y la falta de adecuacin de la normativa nacional a los dictados de la
Constitucin y los convenios internacionales del trabajo. Y por otro lado, el
debate contribuye a la informacin de los trabajadores sobre la importancia de la
institucin sindical y a la reflexin de stos sobre los ms transparentes y
eficaces medios de organizarse voluntaria y democrticamente para asumir la
autodefensa de sus derechos e intereses.