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ISSN 2318-2377

TEXTO PARA DISCUSSO N 549

A QUESTO DAS SECAS E O DESENVOLVIMENTO ECONMICO NO SEMIRIDO


BRASILEIRO EM HIRSCHMAN E FURTADO: CONTRIBUIES PARA UMA
DISCUSSO SOBRE RESILINCIA ECONMICA NA REGIO

Igor Santos Tupy


Fernanda Faria Silva

Fevereiro de 2017

1
Universidade Federal de Minas Gerais Textos para Discusso
Jaime Arturo Ramrez (Reitor) A srie de Textos para Discusso divulga resultados
Sandra Regina Goulart Almeida (Vice-reitora) preliminares de estudos desenvolvidos no mbito
do Cedeplar, com o objetivo de compartilhar ideias
Faculdade de Cincias Econmicas e obter comentrios e crticas da comunidade
Paula Miranda-Ribeiro (Diretora) cientfica antes de seu envio para publicao final.
Lizia de Figueirdo (Vice-diretora) Os Textos para Discusso do Cedeplar comearam
a ser publicados em 1974 e tm se destacado pela

Centro de Desenvolvimento e Planejamento diversidade de temas e reas de pesquisa.

Regional (Cedeplar)
Ficha catalogrfica

Mnica Viegas Andrade (Diretora) T928q Tupy, Igor Santos.


2017 A questo das secas e o desenvolvimento
Eduardo da Motta e Albuquerque (Vice-Diretor)
econmico no semirido brasileiro em
Hirschman e Furtado: contribuies para uma
Jos Irineu Rangel Rigotti (Coordenador do discusso sobre resilincia econmica na
Programa de Ps-graduao em Demografia) regio / Igor Santos Tupy, Fernanda Faria
Silva. Belo Horizonte: UFMG/CEDEPLAR,
2017.
Marco Flvio da Cunha Resende (Coordenador do
33p. : il. - (Texto para discusso, 549)
Programa de Ps-graduao em Economia)
Inclui bibliografia.

Laura Ldia Rodrguez Wong (Chefe do 1. Secas Aspectos econmicos - Brasil,


Departamento de Demografia) Nordeste 2. Desenvolvimento econmico -
Aspectos ambientais. 3. Hirschman, Albert
O.,- 1915-. 4. Furtado, Celso - 1920-2004.
Edson Paulo Domingues (Chefe do Departamento
I. Silva, Fernanda Faria. II. Universidade
de Cincias Econmicas) Federal de Minas Gerais. Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional.
Editores da srie de Textos para Discusso III. Srie.

Aline Souza Magalhes (Economia) CDD: 551.577


Elaborada pela Biblioteca da FACE/UFMG FPS/024/2017
Adriana de Miranda-Ribeiro (Demografia)

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exclusiva responsabilidade do(s) autor(es), no
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exprimindo necessariamente o ponto de vista do
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2
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL

A QUESTO DAS SECAS E O DESENVOLVIMENTO ECONMICO NO SEMIRIDO


BRASILEIRO EM HIRSCHMAN E FURTADO: CONTRIBUIES PARA UMA
DISCUSSO SOBRE RESILINCIA ECONMICA NA REGIO

Igor Santos Tupy


Doutorando em Economia no CEDEPLAR/UFMG

Fernanda Faria Silva


Professora Adjunta do ICSA/UFOP

CEDEPLAR/FACE/UFMG
BELO HORIZONTE
2017

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A Questo das Secas e o Desenvolvimento Econmico no Semirido Brasileiro em Hirschman e Furtado: contribuies para uma discusso
sobre Resilincia Econmica na regio Cedeplar/UFMG TD 549(2017)

SUMRIO

1. INTRODUO .......................................................................................................................................... 6
2. A EMERGNCIA DO CONCEITO DE RESILINCIA NOS DEBATES SOBRE O
DESENVOLVIMENTO ECONMICO REGIONAL ................................................................................... 8
3. CONTRIBUIES DISCUSSO SOBRE A RESILINCIA ECONMICA S SECAS NO
SEMIRIDO BRASILEIRO ........................................................................................................................ 12
3.1. O Choque e a Vulnerabilidade da Economia Local ........................................................................... 12
3.2. Ao Governamental e Resistncia s Secas. .................................................................................... 16
3.3 Aspectos Polticos e Institucionais e a falta de Capacidade Adaptativa frente ao choque. ................. 20
3.3.1. Aprendizado e preparao para os choques seguintes. ............................................................... 20
3.3.3. Os impactos das foras polticas regionais e do ambiente macroeconmico. ............................. 23
3.3.5. Questes Institucionais e de Propriedade.................................................................................... 24
3.4. Contribuies Tericas discusso de Resilincia s Secas .............................................................. 27
3.4.1. Elementos para uma maior resistncia do sistema scio-econmico s secas para Furtado ....... 27
3.4.2. O Estilo de Soluo de Problemas e o Processo de Aprendizagem segundo Hirschman. .......... 28
4. CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................................... 31
REFERNCIAS ............................................................................................................................................ 33

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A Questo das Secas e o Desenvolvimento Econmico no Semirido Brasileiro em Hirschman e Furtado: contribuies para uma discusso
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RESUMO

O objetivo deste artigo foi analisar a resilincia econmica do Semirido Brasileiro ao fenmeno
das secas. Especificamente, parte-se das anlises de Hirschman e Furtado sobre desenvolvimento
econmico e a questo das secas no Nordeste como contribuies construo da noo de resilincia
evolucionria seca na regio. O trabalho foca nos elementos polticos e institucionais como
determinantes da resilincia regional, analisando a evoluo das aes governamentais contra as secas
frequentes. Mostra-se como se configurou na regio um sistema socioeconmico vulnervel, pouco
resistente e com baixa capacidade de aprendizado e adaptao ao choque, isto , uma economia no
resiliente s secas.

Palavras-chave: Secas; Semirido Brasileiro; Celso Furtado; Albert Hirschman; Resilincia Regional.

ABSTRACT

This paper aims to analyze the economic resilience of Brazils semiarid region to the
phenomenon of droughts. Specifically, the work proposal was to use Hirschman and Furtado analysis
about economic development and the issues of droughts in Brazilian Northeast to build a notion of
evolutionary resilience to droughts on the region. The paper focus on political and institutional aspects
as determinants of the regional resilience by studying the governmental action against this
environmental shock. It shows how this economy have become a vulnerable and few resistant system,
non-able to learn and adapt from shocks, that is, a non-resilient regional economy.

Keywords: Droughts; Brazils Semiarid; Celso Furtado; Albert Hirschman; Regional Resilience.

JEL: B31, O10, R11.

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1. INTRODUO

O presente artigo busca analisar o fenmeno das secas na regio Nordeste do Brasil a partir da
concepo de resilincia econmica regional. Busca-se extrair, em perspectiva histrica, elementos que
mostrem como a ao poltica moldou a resilincia seca na regio. O conceito de resilincia regional
busca captar as formas pelas quais as economias regionais se preparam, respondem, se recuperam e se
adaptam frente a choques exgenos, sejam eles econmicos, polticos ou ambientais. Especificamente,
a anlise proposta no trabalho consiste em trazer elementos discutidos por Albert Hirschman e Celso
Furtado sobre as secas no Nordeste como contribuies a uma construo da noo de resilincia seca
no Semirido Brasileiro. Essa anlise situa-se, sobretudo, nas discusses sobre combate s secas no
Nordeste entre o final do sculo XIX e meados do sculo XX, imediatamente antes da criao da
SUDENE, perodo em que se verifica interfaces entre as obras dos dois autores.

A existncia de algum contato terico entre Hirschman e Celso Furtado evidencia-se tanto a
nvel da discusso sobre o desenvolvimento econmico quanto a nvel do tema das secas, e em particular
das questes que envolvem a criao SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste).
Quanto a concepo terica do desenvolvimento interessante destacar a resenha do livro The Strategies
of economic development, do Hirschman, publicada por Furtado na revista Economia Brasileira em
1959, em que destaca relaes entre a teoria presente no livro e o corpo terico de economistas latino-
americanos. Ao nvel da anlise da prtica da poltica econmica e planejamento na Amrica Latina
bastante relevante considerar que Hirschman dedica a Celso Furtado o livro Journeys Toward Progress,
de 1963 e analisa, ao longo do livro, a participao ativa de Furtado durante a criao da SUDENE
(Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste)

Sem dvidas, as interaes entre as obras de Hirschman e Celso Furtado enquadram-se no


campo dos estudos sobre o Desenvolvimento Econmico. Nesse artigo, porm, promove-se algum
deslocamento do locus original do debate, no sentido de adapt-los discusso recente sobre resilincia
regional. De toda maneira, de forma a situar o debate num campo no to distante ao originalmente
situado pelos autores, importante destacar que o desenvolvimento econmico e regional no ocorre
como um processo suave, estando sujeito a todo tipo de interrupes e rupturas (Simmie e Martin, 2010).
No caso do desenvolvimento econmico no Nordeste Brasileiro, a ocorrncia das secas fez dele um
processo nada suave.

Simmie e Martin (2010) ressaltam que as formas como as economias regionais respondem e se
ajustam aos choques podem exercer influncia sobre os processos e padres dos respectivos
desenvolvimentos. Nesse aspecto, as anlises de Hirschman e Furtado sobre tais choques ambientais
que atingem o Semirido brasileiro no deixam dvida a respeito do forte impacto das secas sobre a
trajetria de desenvolvimento econmico do Nordeste ao longo do sculo XX.

justamente nesse aspecto que o conceito de Regional Resilience se insere, buscando capturar
as habilidades desiguais e diferenciadas das regies para reagir, responder e lidar com a incerteza,
volatilidade e mudanas rpidas (Pike et al., 2010) que ocorrem em decorrncia de choques. A questo
central envolvida na ideia de resilincia, segundo Christopherson et al. (2010), diz respeito ao porqu
de algumas regies conseguirem lidar bem com adversidades que tem implicaes econmicas a curto
e longo-prazo para manter uma alta qualidade de vida para seus residentes, enquanto vrias outras
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regies no. Portanto, a noo de resilincia econmica , como afirmam Martin e Sunley (2015),
bastante pertinente para tal anlise de como as regies reagem e se recuperam de choques, e tambm
para entender o papel que esses choques tem para dar forma dinmica espacial do desenvolvimento
econmico ao longo do tempo.

Uma distino entre os conceitos deve ser realizada desde o incio neste artigo, sobretudo uma
vez que se apropria de ideias construdas essencialmente por dois economistas que se destacaram com
teorias sobre o desenvolvimento econmico: a resilincia no est relacionada necessariamente a um
maior nvel de desenvolvimento ou sucesso econmico anterior. Desta maneira, o sucesso de uma regio
numa poca pode no aparentar o mesmo quando as condies mudam, de forma que uma regio
resiliente no apenas bem-sucedida economicamente, mas mantm o sucesso ao longo do tempo em
face das inevitveis adaptaes que so requeridas pelas mudanas induzidas por choques no sistema
(Christopherson et al., 2010).

Assim, para Christopherson et al. (2010), o sucesso de uma regio pode ser medido pelo seu
crescimento passado e atual, taxas de emprego, padro e qualidade de vida, mas a questo que permeia
a resilincia relacionada manuteno desse sucesso, no futuro, particularmente quando a regio
estiver em face de uma recesso econmica ou outros desafios. E, para uma regio bem-sucedida,
destacam os autores, a probabilidade de que tal sucesso se sustente ao longo do tempo vai depender,
crucialmente, de sua capacidade de se adaptar s circunstncias em transformao ao longo do tempo e
se ajustar a choques externos, quando eles ocorrem.

Uma segunda observao est relacionada s interfaces dos autores com discusses de
Economia Poltica. A aproximao entre Hirschman e Furtado com as questes ligadas ao estudo da
resilincia econmica envolve essencialmente questes ligadas a tomadas de deciso e questes polticas
que interferem e sofrem interferncia de questes econmicas. Ademais, nesse sentido, Christopherson
et al. (2010) afirmam que os processos polticos e econmicos esto no centro do conceito de resilincia,
dado que criam capacidades de governana e determinam o quo vulnervel determinada regio a
eventos que fogem ao controle de seus residentes, como so as secas na regio Nordeste.

Para o desafio de trazer elementos destes dois economistas sobre a temtica proposta, adaptando
seus conceitos discusso emergente da resilincia econmica regional, parte-se de quatro obras, em
particular. No caso de Hirschman, parte-se de sua anlise sobre o caso Nordestino, dentro de um estudo
sobre poltica econmica na Amrica Latina, presente na obra Journeys toward progress, de 1963. J
no caso de Furtado, extrai sua viso e interpretao sobre a seca e as aes de luta contra ela na regio
a partir do que expressa no documento "Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste",
elaborado no mbito do GTDN (Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste) e "A
Operao Nordeste", ambos de 1959, e do livro "A Fantasia Desfeita", de 1989.

Alm desta introduo, o artigo se divide em dois tpicos e as consideraes finais. No item 2
aborda-se o contexto de emergncia do conceito de resilincia econmica na economia regional,
trazendo seus conceitos, elementos e determinantes. No terceiro tpico as contribuies de Hirschman
e Furtado sobre a forma como se lidou com as secas sucessivas no Nordeste Brasileiro so trazidas para
a discusso de resilincia, a partir de elementos da ao poltica e a partir das contribuies tericas de
ambos. Por fim, traz-se as consideraes finais do artigo.

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2. A EMERGNCIA DO CONCEITO DE RESILINCIA NOS DEBATES SOBRE O


DESENVOLVIMENTO ECONMICO REGIONAL

As discusses em desenvolvimento regional tm se aproximado da resilincia regional, na viso


de Pike et al. (2010), em resposta a choques externos e transies cada vez mais diversas, incluindo
crises financeiras, perigosas mudanas climticas, atos terroristas e eventos climticos extremos. A
vulnerabilidade potencial das localidades a esses riscos perigosos e exgenos, afirmam, tem sido
intensificada como parte da crescente permeabilidade e interdependncia entre os lugares. Portanto, este
aumento na percepo de vulnerabilidade tem estimulado a busca de novos caminhos para a
resilincia, por frmulas de adaptao e sobrevivncia em vista de um crescente senso de riscos -
econmico, poltico e ambiental (Christopherson et al., 2010).

Nesse aspecto, Bristow (2010) ressalta que a ideia de resilincia tem emergido rapidamente nos
discursos sobre poltica em torno das regies e das localidades, voltando as atenes para a combinao
particularmente poderosa de presses transformadoras e vrios imperativos catalticos por mudanas,
introduzidas por crises. O contexto recente de interseco de crises econmicas com crises ambientais,
apontada por Christopherson et al. (2010), trouxe novamente as atenes para a capacidade dos governos
em mitigar os impactos de choques, bem como os efeitos diferenciados da interveno governamental,
como aponta Davies (2011).

Em termos gerais, entende-se por resilincia a forma como um sistema se comporta aps ser
atingido por um choque externo. O termo, historicamente muito utilizado nas cincias exatas, como
engenharia e fsica, nos estudos em ecologia e na psicologia (Pendall et al., 2010, Martin e Sunley, 2015)
comea a ser adaptado para as discusses regionais, e em particular nos estudos sobre as economias
regionais, a partir da segunda metade da dcada de 2000, embora encontre-se algumas poucas
referncias anteriores, contudo bastante descontnuas e esparsas.

Como um conceito novo, o termo resilincia ainda apresenta uma srie de questes a serem
clareadas e definidas, envolvendo por exemplo o que se entende por uma regio resiliente: se aquela que
retoma um possvel estado ou trajetria de equilbrio ou pleno emprego pr-choque, numa abordagem
chamada de engeneering resilience que admite a existncia de um estado de equilbrio nico, tal como
na economia neoclssica; se aquela que aps o choque consegue alcanar uma nova trajetria ou estado
de equilbrio onde suas funes, estruturas e desempenho foram melhoradas, numa viso relacionada
existncia de mltiplos equilbrios e associada chamada resilincia ecolgica; ou se deve-se entender
como resiliente aquela regio com melhor capacidade de se adaptar e transformar sua estrutura, funes
e desempenho constantemente em decorrncia dos choques, compatvel com ticas que descartam a
existncia de equilbrio e, nas quais, emergem os conceitos de robustez, adaptao e adaptabilidade
(adaptability) relacionada aos Sistemas Adaptativos Complexos e Economia Evolucionria (Simmie e
Martin, 2010; Pike et al., 2010, Pendall et al., 2010, Martin, 2012; Fingleton et al., 2012; Martin e
Sunley, 2015). Define-se a resilincia evolucionria, base da anlise realizada neste trabalho, como:

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A capacidade de uma economia regional ou local para suportar ou se recuperar


de choques de mercado, competitivos ou ambientais em suas trajetrias de
crescimento e desenvolvimento, se necessrio passando por mudanas
adaptativas em sua estrutura econmica e social e arranjos institucionais de
modo a manter ou restaurar sua trajetria de desenvolvimento anterior ou
mudar para outra trajetria sustentvel caracterizada por um uso mais
completo e produtivo de seus recursos fsicos, humanos e ambientais. (Martin
e Sunley, 2015, p.13)

Pode-se entender a resilincia regional, numa perspectiva evolucionria, como um processo


composto de elementos que, a partir de um dado choque, afetam a trajetria de desenvolvimento
regional. Nele, as regies respondem e se adaptam aos choques at retomar ou alcanar uma nova
trajetria de desenvolvimento. Entre seus elementos pode-se destacar a vulnerabilidade e exposio das
regies aos choques das diversas naturezas e intensidades, a sensibilidade ou a resistncia do sistema
econmico regional, uma vez ocorrido o choque e a capacidade de recuperao dessa regio a esse
choque (Simmie e Martin, 2010; Martin, 2012; Martin e Sunley, 2015).

FIGURA 1
Resilincia Regional como um Processo

DETERMINANTES DA RESILINCIA

Fonte: Martin e Sunley (2015).

Alm disso, a literatura recente aponta ainda outras questes relacionadas ao ps-choque nos
sistemas regionais como a robustez e adaptao, isto , capacidade dessas economias suportarem o
choque mantendo suas funes e caractersticas fundamentais e, ainda, sua capacidade de adaptao, ou
adaptabilidade (adaptability), relacionada uma habilidade dessa economia em mudar sua estrutura em
funo do choque, mantendo as funes, estruturas e instituies que do dinamismo ao sistema e indo
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alm daquelas que se tornaram obsoletas, caso essa seja uma economia dita resiliente (Christiopherson
et al., 2010, Pike et al., 2010, Martin e Sunley, 2015). Segundo Martin e Sunley (2015), pode-se entender
esses elementos da seguinte forma:

i. Vulnerabilidade: a sensibilidade ou propenso de uma regio (firmas e trabalhadores) ser atingida


por diferentes tipos de choques;
ii. Choque: na origem, natureza e incidncia do distrbio e sua escala, natureza e durao. Os choques
econmicos podem assumir vrias formas, e so propensos a terem diferentes implicaes para a
resilincia. Nesse aspecto, tambm podem se tratar de perturbaes em uma economia local ou
regional causadas por desastres naturais ou rupturas ambientais, como as secas no semi-rido
brasileiro. Portanto, os choques se originam nas diferentes escalas espaciais (Global, Nacional ou
local), e tem como caractersticas bsicas o de serem eventos repentinos, inesperados e
extraordinrios. Tais choques podem ser altamente desestabilizadores e, invariavelmente,
espacialmente desiguais.
iii. Resistncia: os impactos iniciais de um choque sobre a economia regional. As caractersticas
inerentes e hereditrias subjacentes trajetria de crescimento adaptativo corrente da regio
exercem uma forte influncia na resistncia da regio quando impactada pelo choque.
iv. Robustez: Como as firmas, trabalhadores e instituies da regio se ajustam e se adaptam aos
choques, incluindo o papel dos mecanismos externos, intervenes pblicas e estruturas de suporte.
v. Capacidade de recuperao: O grau e a natureza da recuperao da economia regional ao choque
e a natureza da trajetria para a qual a economia se recupera.

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TABELA 1
Elementos-Chave para o Entendimento da Resilincia Econmica Regional

Domnio Questo-Chave Foco de Anlise


Por que as regies diferem em Em que medida a Vulnerabilidade
1. Vulnerabilidade a Choques. suas vulnerabilidades (ou uma caracterstica previsvel da
propenso) choques? economia regional.
Distrbio repentino e de curto-
prazo (recesso econmica,
Qual a natureza do choque? fechamento de indstria) ou
2. Distrbio ou choque. Qual aspecto da economia presso lenta e cumulativa (perda
regional est sendo perturbado? de mercado para os
competidores)? Intensidade e
Durao do distrbio.
Nveis pr-choque ou trajetria de
Qual o estado ou dinmica de
crescimento/tendncia pr-
3. Estado, Dinmica ou Trajetria referncia das variveis de
choque do produto, emprego,
de referncia. interesse na ausncia de
estoque de capital, renda per
choques?
capita, etc.
Em que medida o estado ou Escala de reao ao choque em
4. Resistncia ao Choque. dinmica de referncia foi afetado comparao ao que seria
pelo choque? esperado.
Quais os mecanismos pelos quais
Escopo da reorientao e
as firmas, trabalhadores e
adaptao estrutural e de
5. Robustez instituies da regio respondem
mercado; Realocao dos
e se ajustam aos choques? O
recursos econmicos da regio.
processo de mitigao.
Retorno ao estado ou dinmica de
referncia pr-choque? Ou
Recuperao para qu? Quo
6. Recuperao movimento induzido pelo choque
rpido?
a um novo estado, e a natureza
deste choque.
Fatores que do forma
Por que algumas economias
resilincia econmica regional; em
7. Determinantes da Resilincia regionais so mais resilientes que
que medida e de que forma esses
outras?
fatores mudam ao longo do tempo.

Fonte: Martin e Sunley, 2015.

De acordo com Martin e Sunley (2015), necessrio que se considere tais elementos para uma
completa compreenso da natureza da resilincia econmica em qualquer contexto regional especfico
e da resilincia econmica regional como um processo recursivo em que um choque e o prprio processo
de recuperao podem levar a e envolver mudanas na estrutura e funes da economia regional e isso
pode afetar a resistncia e robustez a choques subsequentes. Dessa maneira, a resilincia econmica
regional tanto molda quanto moldada pela reao de uma economia regional a choques e distrbios.

O interesse neste artigo est em retirar, das anlises de Albert Hirschman e Celso Furtado,
elementos relacionados aos determinantes polticos e institucionais da resilincia econmica das regies
do Semirido Brasileiro aos choques ambientais representados pelo fenmeno das secas. A despeito
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desse recorte, faz-se necessrio ressaltar que elementos como especializao produtiva, caractersticas
do mercado de trabalho, sistemas de inovao e arranjos financeiros so reconhecidos tambm como
importantes determinantes da resilincia regional.

3. CONTRIBUIES DISCUSSO SOBRE A RESILINCIA ECONMICA S SECAS NO


SEMIRIDO BRASILEIRO

3.1. O Choque e a Vulnerabilidade da Economia Local

Diante da concepo da resilincia econmica como um processo que envolve mltiplas etapas,
faz-se crucial, de incio, se esclarecer sobre a natureza do choque que motiva o estudo da resilincia. A
anlise realizada por Hirschman (1963) indica tais secas como eventos espetaculares e repentinos com
os quais a ao individual foi completamente incapaz de lidar 1. Esses eventos so descritos por
Hirschman (1963) como o problema original da regio e, por muito tempo, como o nico percebido. As
repetidas secas tendem a ocorrer caprichosamente em intervalos mais ou menos aleatrios (com uma
recorrncia mdia de 10 anos), embora de forma imprevisvel, e, como destaca Furtado, leva a uma
parada nas atividades agrcolas e pastoris da regio. No documento "Uma poltica de Desenvolvimento
Econmico para o Nordeste" GTDN (1967 [1959]) 2, elaborado por Celso Furtado, tem-se uma
explicao detalhada do fenmeno:

A precipitao pluviomtrica na regio enquadrada no Polgono das Secas, a


rigor, no pode ser considerada baixa, pois mesmo nas caatingas a mdia se
situa entre 500mm e 700mm anuais. Trata-se, portanto, de uma regio que
ficou longe de ser rida e conta com um volume mnimo de gua relativamente
grande. Mas ocorre que essa precipitao muito concentrada (...) A seca
causada por uma agravao desses fenmenos: baixa no nvel de precipitao
e concentrao maior desta. Por vezes, a seca resulta, principalmente, de uma
perturbao na distribuio das chuvas; em outras vezes, sua causa bsica est
na queda do nvel de precipitao. O mais comum a combinao das duas
anormalidades (GTDN, 1967 [1959], p. 64).

O entendimento das secas como choques exgenos e no como uma questo estrutural dada
fundamental para a anlise da resilincia. Sobretudo em vista do entendimento de Martin e Sunley
(2015) de que preciso restringir a resilincia anlise da reao e impactos dos eventos em si mesmos,
e no ser estendida para fazer referncias processos de mudanas e adaptaes incrementais e lentos
que normalmente caracterizam uma economia na falta de choques.

1 E, j de incio, pode-se ler completamente incapaz de lidar como totalmente no-resiliente.


2 Celso Furtado liderou o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (DTDN) na preparao deste documento,
inclusive. Embora publicado como documento oficial, o documento era de autoria de Celso Furtado, e no dos tcnicos que
formavam o grupo, ficando inclusive conhecido como Relatrio Celso Furtado. O prprio furtado relata: o texto fora
concebido e redigido por mim. No houve tempo sequer para submet-lo a leitura crtica de outras pessoas (Furtado, 1989,
p. 56). Hirschman (1963), por exemplo, se refere ele desta forma e, quando analisa seu contedo, o faz como sendo reflexes
do Furtado.
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Os autores no negam que os choques repentinos possam decorrer de processo lentos e isso
fundamental para situarmos as secas nordestinas nesta discusso. Algumas mudanas econmicas,
segundo eles, podem ter caractersticas de processo lento, se desenvolvendo incrementalmente ao longo
do tempo, mas apenas se torna um choque de ruptura ao longo do tempo quando atinge um ponto crtico
de inflexo (Martin e Sunley, 2015). Alm disso, o que constitui a normalidade deve ser problematizado
e no simplesmente presumido ou imposto pelo conceito (Martin e Sunley, 2015).

O que necessrio ficar claro na anlise da resilincia a choques ambientais deste tipo no
Nordeste, e que Hirschman (1963) d evidente destaque, que a vasta zona descrita como "Polgono
das Secas" no , de forma alguma uma regio homognea. Por um lado, tem-se a regio mais ao Sul
(prxima ao rio So Francisco) em que as secas peridicas so menos pronunciadas, mas que o volume
de chuvas menor, sendo a aridez uma condio permanente. Em vista disso, a colonizao da rea
tendeu a ser mais esparsa e, neste caso, a seca poderia ser encarada por vezes mais como uma condio
de normalidade do que um choque de fato. Esse no , contudo, o quadro geral da regio. No Serto
Nordestino, como aponta Hirschman (1963), o problema menos sua aridez e mais a irregularidade dos
perodos de seca. Nesta direo, Furtado (1959) destaca que a este fenmeno das secas nico em todo
o mundo, sobretudo por ocorrer numa rea to extensa e to povoada. Segundo ele, as caractersticas da
regio no so exatamente de deserto, de tal forma que durante o perodo seco que ocorre todos os anos
a caatinga se defende, usando parcimoniosamente suas reservas de gua. (p.41)

Essa diferenciao em relao normalidade e choque traz uma implicao importante sobre a
considerao das formas como possveis solues podem ser tomadas. Na estrutura bsica dos
problemas da regio, afirma Hirschman (1963), a regio melhor comparada a lugares em que uma
calamidade imprevisvel iminente do que outras reas ridas. Caractersticas de aridez semelhantes a
reas conhecidas como Mesopotmia ou Egito apontariam solues bastante conhecidas, por exemplo,
em termos de irrigao para lidar com as caractersticas secas. Contudo, dada a irregularidade
pluviomtrica que pode chegar extremos, verifica-se um quadro extremamente restrito de
possibilidades de aproveitamento agrcola, segundo Furtado (1989): a vegetao xerfila faz as suas
previses hdricas, mas as culturas de ciclo anual tornam-se inviveis (p. 18).

Alm disso, Hirschman (1963) compara a convivncia com a iminncia das secas na regio com
situaes de reas prximas a vulces no Japo e na Itlia. A populao do Nordeste compartilha com
esses povos uma recusa em se preocupar com a possibilidade de desastres, segundo Hirschman (1963).
Caso o desastre acontea, prossegue, esperam que o governo tome providncias. Exceto o
armazenamento de guas de superfcie, de interesse da pecuria, Furtado (1989) afirma que praticamente
nada era feito para enfrentar os perodos de dificuldades, cabendo ao governo evitar com medidas
emergenciais que durante esses perodos a fome se estabelecesse abertamente.

De fato, como discutem Simmie e Martin (2010), a emergncia do interesse em resilincia deve-
se a reaes a eventos extraordinariamente especficos e choques que tem obtido prontamente vrios
tipos de respostas via polticas pblicas. As aproximaes entre essa discusso recente e a anlise de
Hirschman evidencia essa caracterstica em tais eventos cuja ocorrncia no se registra to recente
quanto a discusso em que sero inseridos que obtm vrias respostas de polticas pblicas, nem
sempre to prontamente.

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A Questo das Secas e o Desenvolvimento Econmico no Semirido Brasileiro em Hirschman e Furtado: contribuies para uma discusso
sobre Resilincia Econmica na regio Cedeplar/UFMG TD 549(2017)

importante destacar que apenas quando o choque ocorre se pode questionar quando e em que
dimenses o desenvolvimento de uma economia regional est refletindo sua resilincia (Martin e Sunley,
2015). No Nordeste brasileiro, em particular, esse choque ocorre com elevada frequncia, de tal sorte
que se espera que sua resilincia tenha elevada influncia sobre a respectiva trajetria de
desenvolvimento. Naturalmente, a frequncia e intensidade como as secas ocorrem na regio so,
tambm,os primeiros fatores determinantes de sua resilincia. Quando muito recorrentes, afirma
Hirschman, as secas levavam no s ao recomeo e expanso de atividades (como gastos em obras
pblicas) iniciados em fases anteriores, mas tambm ao estabelecimento de instituies inteiramente
novas.

A incapacidade de lidar com esse fenmeno associada por Furtado (1959) a criao de um
sistema econmico estruturalmente vulnervel e instvel que no est adaptado ao meio em que opera.
Segundo ele, dificilmente poder-se-ia explicar o fenmeno das secas como o conhecemos se a anlise
estiver restrita ao quadro natural fatores hidrolgicos, geolgicos e de cobertura vegetal (Furtado,
1989).

Acontece que a lgica de expanso do sistema econmico e da sociedade no Nordeste os


expunha crescentemente aos graves efeitos das irregularidades do clima (Furtado, 1989). Seu
povoamento, em grande medida se deu de uma forma bastante primitiva, segundo Furtado (1959): O
homem seguiu a boiada, medida que o gado penetrava o interior. A dinmica da produo de cana nas
zonas midas do litoral atuou como um indutor para o povoamento do semirido, criando demanda por
animais de trao e de corte e gerando uma oferta de pessoal capacitado para promover a ocupao do
territrio (Furtado, 1989) 3. Assim, o crescimento da economia do Nordeste foi uma forma de
decomposio e desagregao da economia aucareira (Furtado, 1959) e a ocupao do semirido se
deu com pouco esforo financeiro, baseando-se, desde o incio, na pecuria extensiva, que pautou sua
organizao socioeconmica (Furtado, 1959). Com a estagnao do acar, aponta Furtado (1959),
cessaram-se os impulsos econmicos para a regio, embora a expanso horizontal continuasse, via
ocupao de terras de inferior qualidade e mais sujeitas ao fenmeno das secas.

A combinao de uma agricultura baseada na cultura do algodo moc 4 cujo rendimento


extremamente baixo com a pecuria criou uma economia que atraiu para a regio uma carga
demogrfica elevada demais (Furtado, 1959). Furtado (1959) destaca que a existncia dessa carga
demogrfica elevada que transformou a seca numa grande calamidade social. Como o sistema
econmico dessas regies est baseado numa mo-de-obra que se auto abastece e em um sistema de
meao que tende a impor o peso maior do risco sobre a parte economicamente mais fraca, uma carga
demogrfica excessiva tende a ser retida na regio e, quanto maior for o excedente demogrfico na
regio, mais profundo ser o impacto social da seca (GTDN, 1959). O que Furtado afirma, ento, que
se na caatinga existisse apenas uma economia pecuria, o fenmeno das secas estaria longe de assumir

3 De acordo com Furtado (1989), no fosse o estabelecimento de uma rica economia de exportao no litoral a regio teria
permanecia inexplorada por muito tempo, pois que seria difcil imaginar o povoamento de uma vasta regio como essa, pouco
apta agricultura, por meios de um projeto autnomo. Com a decadncia da economia aucareira, verifica-se a liberao de
recursos humanos para o povoamento da regio numa escala bem superior ao que seria justificvel do ponto de vista
econmico (Furtado, 1989).
4 O algodo-moc consiste numa variedade nativa de algodo que um arbusto xerfito que tem alta resistncia seca, vivendo
muitos anos (Furtado, 1989).
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a gravidade com que se apresenta. Essa gravidade decorre da maior densidade demogrfica da regio
(p. 42).
No documento do GTDN (1967 [1959]), Furtado deixa explcito:

O tipo atual da economia da regio semirida particularmente vulnervel a


esse fenmeno das secas. Uma modificao na distribuio das chuvas ou uma
reduo no volume destas que impossibilitam a agricultura de subsistncia
bastam para desorganizar toda a atividade econmica. A seca provoca,
sobretudo, uma crise na agricultura de subsistncia. Da suas caractersticas
de calamidade social (GTDN, 1967 [1959], p. 64).

Como o autor mostra, a gravidade do fenmeno das secas sobre a economia das zonas semiridas
e seu prolongamento como uma crise social tem como causa a incidncia de seus efeitos se concentrarem
na agricultura de subsistncia, levando a uma perda praticamente total de sua produo. Na pecuria,
por outro lado, o prejuzo reflete-se mais na perda de peso do rebanho, que reduz o rendimento da carne.
A seca tende a traduzir-se, assim, segundo Furtado (1959), em uma concentrao de produo que afeta
com maiores prejuzos aquelas camadas que apresentam menor resistncia econmica - classe
trabalhadora que no apresentam meios de defesa.
Percebe-se, portanto, que ao tratar-se do fenmeno das secas no Nordeste brasileiro e seus
impactos sobre a economia local, direciona-se atenes para os efeitos de choques exgenos repentinos
e incertos, apesar de particularmente frequentes, que incidem de forma determinante sobre uma regio
naturalmente propensa a este fenmeno natural e um sistema econmico e social eminentemente
vulnervel a seus fenmenos.
Nos prximos itens, a discusso ser voltada para as formas como a regio lidou com o choque,
no perodo analisado, em termos de curto e longo-prazo, abordando as questes de resistncia,
recuperao, robustez e adaptao. O plano de fundo desta contextualizao ser a ao dos governos e
as questes polticas envolvidas. Perodos de crises nos ciclos econmicos e polticos, como os
desencadeados por choques ambientais, so, segundo Bristow (2010), pontos de inflexo nas trajetrias
de desenvolvimento a curto e longo prazo e criam imperativos para mudanas nos hbitos, rotinas,
convenes e polticas, no s para mitigar seus efeitos, mas tambm para a preparao para crises
futuras. De fato, em termos das tomadas de decises, como mostra Hirschman (1963), um grave ano de
seca normalmente provocava um movimento brusco do governo em direo a um novo grande esforo
de polticas contra as secas. E, para Furtado (1989), que ao se transformarem em escndalo nacional, as
secas trouxeram o governo para o centro da arena, tornando-o fator decisivo na evoluo subsequente
do quadro regional (p. 21).
Pike et al. (2010) destacam que, em geral, esses elementos polticos so amplamente
negligenciados dos trabalhos existentes sobre resilincia, mas que o entendimento de como a adaptao
e a adaptabilidade afetam a resilincia regional requer a compreenso de como as relaes de poder,
poltica e contestaes e cooperao diferenciadas entre capital, trabalho, estado e sociedade civil se
delineiam e so moldados pelas trajetrias evolucionrias. inevitvel, portanto, na viso de
Christopherson et al. (2010), cair em questes sobre os fatores como a formulao de poltica e estrutura
de governana apropriada que podem habilitar, acomodar e facilitar mudanas.
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3.2. Ao Governamental e Resistncia s Secas

No Nordeste, essa ao do estado apresentou-se basicamente de duas formas, como Hirschman


(1963) descreve: via alvio imediato para os refugiados das secas, com remessas de socorro e
organizao de obras pblicas emergenciais, e via novos impulsos fortes por busca de melhores meios
para lidar com o problema. Essa ao caracteriza-se, portanto, por medidas de curto-prazo, que resultam
na criao de fontes de ocupao de forma a permitir que a populao mais afetada mantenha um nvel
de renda, e de longo-prazo, concentrada na construo de audes (GTDN, 1959). Merece destaque, ainda
a construo de pequenas barragens e poos para retirar gua subterrnea e reteno de gua dos rios,
alm do incentivo agricultura de vazante e utilizao de plantas nativas resistentes seca para gerao
de renda monetria (Hirschman, 1963). Ao aumentar a reteno de gua da superfcie, Furtado (1989)
afirma que a ao do governo favorecia a pecuria e, ao evitar os deslocamentos de gente em decorrncia
da seca, favorecia a populao nas reas de agricultura de subsistncia.
Um primeiro destaque apontado por Hirschman (1963) com clara vinculao discusso de
resilincia consiste nos fatores que motivaram, via de regra, a ao governamental no combate seca
neste perodo. Os esforos do governo, sobretudo os mais significativos, dependiam de forma
preponderante da ocorrncia de uma grave seca no perodo. Assim, o choque, a crise, consistia num
catalisador das aes governamentais, sendo preciso, em geral,a ocorrncia de uma grande seca para
colocar o governo em ao.
Em sua anlise sobre a poltica econmica na Amrica Latina Hirschman (1963) identifica como
um fato estilizado que as crises consistem como ingredientes das reformas implementadas. Segundo ele,
a emergncia e a evoluo de uma crise consistem em situaes particularmente favorveis soluo de
problemas por uma srie de fatores. Primeiramente, simplesmente porque a crise direciona as atenes
para aquele determinado contexto. Alm disso, a crise possibilita a tomada daquelas atitudes que so
necessrias contra grupos eventualmente "bem entrincheirados" e invulnerveis. Por fim, a crise pode
estimular a ao e, posteriormente, a aprendizagem sobre um problema do qual se tem pouco
conhecimento, a priori.
Nesse sentido, Hirschman (1963) aponta que, medida em que o problema se intensifica, tem-
se como resultado a ampliao da quantidade de tomadas de deciso e da motivao para se agir. Alm
disso, h a possibilidade de que novos problemas surjam em consequncia do agravamento do problema
anterior, de forma a unir novas foras - mesmo que anteriormente antagnicas ou hostis em apoio ao
incio de novas aes. Frequentemente, afirma ele, uma mudana ou um agravamento do problema gera
uma ansiedade na sociedade ao mesmo tempo que torna possvel uma melhor compreenso do
problema.

(...) cada seca sucessiva no Nordeste exps um ou mais modos pelos quais
falharam os esforos anteriores para aumentar a resistncia da regio ao
flagelo. A seca de 1958, por exemplo, ps em destaque e demonstrou o
declnio drstico tanto da competncia tcnica como dos padres ticos
sofrido pela agncia (DNOCS) tradicionalmente encarregada do socorro e das
obras pblicas na rea da seca; essa experincia foi em parte responsvel pelo
estabelecimento de uma nova agncia (SUDENE) com uma diferente
abordagem e organizao. (Hirschman, 1963, p. 262)
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H, ainda, segundo Hirschman (1963) o surgimento de certas formas de violncia que


acompanham e sinalizam a intensificao e agravamento do problema 5. No Nordeste ela aparece de duas
formas, segundo o autor. Inicialmente pela prpria natureza que expulsa de suas casas centenas de
milhares de nordestinos de seus lares em busca de alimento, trabalho e gua durante as secas peridicas.
Em segundo lugar, quando as medidas de socorro resposta automtica necessidade de sobrevivncia
fsica e moral dos habitantes durante a seca - no chegavam com a rapidez necessria se desencadeavam
uma srie de saques aos armazns de mantimentos que serviam como lembrete s autoridades e
conduziam, posteriormente, a novas tentativas de gastos para limitar danos futuros 6.

Embora o efeito da crise sobre a ao poltica seja o fator dominante neste processo, Hirschman
(1963) tambm destaca que a presena de um nordestino numa posio de destaque no governo federal
foi bastante til, durante o perodo, para que ocorresse uma ao vigorosa e significativa por parte do
estado. A evoluo das principais mediadas governamentais de combate seca e a influncia destes dois
fatores fica evidente no quadro abaixo.

Em geral, como pode-se notar ao longo desta sesso, os esforos iniciais de combate seca
estiveram concentrados em questes de engenharia. A construo de audes, por exemplo, consistia
numa medida de reter gua no apenas em caso de secas, mas tambm para as estaes secas ordinrias
(Hirschman, 1963). No incio das aes contra a seca, implementadas pela Inspetoria de Obras contra
as Secas (IFOCS) 7, os maiores audes tinham como finalidade servirem como pontos fortes de
resistncia s secas no prprio serto, segundo Hirschman (1963). Durante o governo de Epitcio
Pessa, Hirschman (1963) detalha os objetivos dos reservatrios construdos a partir das respectivas
dimenses. Os pequenos reservatrios seriam teis em mitigar os efeitos danos das secas, enquanto os
grandes reservatrios deveriam promover uma transformao fundamental na economia agrcola da
regio atravs da irrigao a jusante dessas grandes barragens. A construo dos pequenos audes se
dava em cooperao com os proprietrios das grandes fazendas enquanto os grandes audes eram
financiados totalmente pelo governo federal (GTDN, 1967 [1959]).

5 Segundo Hirschman (1963), a violncia costuma caracterizar situaes de crise por mostrar a existncia de um problema
grave que exige ao imediata e porque, em si mesma, sinaliza um perigo para as autoridades, suscitando aes imediatas.
Esse ingrediente, afirma, no se trata apenas de protestos e presses sobre as autoridades, mas tambm a soluo direta de
soluo dos problemas.
6 A questo da violncia como ingrediente das reformas em perodos de crise tem, ainda, para Hirschman (1963) outras
caractersticas importantes. Segundo ele, dado que a violncia tem essa funo de chamar a ateno das autoridades centrais
ao protesto, quando se aperfeioa os mecanismos de sinalizao tem-se tanto o aumento da presso quanto a intensificao
do problema: "Algo assim aconteceu no Nordeste quando mais e melhores rodovias (construdas principalmente durante as
secas) e a disponibilidade de caminhes permitiram que os refugiados alcanassem as cidades litorneas de forma mais
rpida e em maior quantidade, fazendo crescer a ameaa ordem pblica consequente das secas" (p. 267). Alm disso,
ressalta o autor o impacto de ameaas de secesso e do surgimento das ligas camponesas sobre a ao governamental na
regio: "A criao da nova agncia de desenvolvimento no Nordeste (SUDENE) decorreu originalmente da seca de 1958,
mas a ameaa na ascenso das ligas camponesas fortaleceu a agncia, que poderia j agora alegar que o seu programa de
reformas representava a nica alternativa mudana violenta e desordenada da estrutura de poder existente no Nordeste"
(p. 268).
7 A inspetoria foi criada em 1909, pelo governo federal, no s como uma resposta s secas, mas, sobretudo, em funo da
insatisfao com as formas pelas quais a luta contra as secas estavam sendo conduzidas desde 1877 (Hirschman, 1963). Uma
das suas principais funes era a de subsidiar a construo de pequenos audes entre 50% e 70% dos custos totais, alm da
perfurao de poos, construo de autoestradas e estradas, estabelecimento de estaes metereolgicas e pluviomtricas,
pesquisas geolgicas e botnicas, etc. (Hirschman, 1963). A Inspetoria foi renomeada para Inspetoria Federal de Obras contra
as Secas e, adiante, como Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS).
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Nesse aspecto, Hirschman (1963) destaca que a construo desses grandes reservatrios, cujos
custos associados so muito elevados, fariam sentido econmico apenas caso fossem, de fato, usados
para a irrigao. A irrigao teria como funo, segundo ele, de ajudar populao, pelo menos em sua
parcela agrcola, de tal forma que no tivessem que emigrar durante as secas e, sobretudo, para garantir
um uso intensivo e flexvel da terra de forma a permitir plantaes anuais que pudessem ser
comercializadas e que auxiliassem no sustento da vida no serto durante os anos de seca. Como ser
abordado mais a frente, as dificuldades para implementar planos de irrigao a partir das grandes
barragens uma caracterstica marcante desse processo.

A construo de estradas, de acordo com Hirschman (1963), consistiu tambm em itens bem-
sucedidos dos programas de obras pblicas no Nordeste por facilitarem a sada de pessoas do serto,
durante as secas, permitirem a remessa de socorro, materiais de construo e equipamentos e tambm a
movimentao de pessoas dentro do prprio serto em busca de terras mais hmidas, rios perenes e
reservatrios.

FIGURA 3
Cronologia das Grandes Secas e Importantes Decises Governamentais

Fonte: Hirschman (1963).

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Na interpretao de Furtado (1959) a traduo da seca, em termos econmicos, a crise no


poder de compra da populao local de modo que, quando se busca criar uma economia resistente e
na interpretao deste artigo, uma economia resiliente alm de intensificar a irrigao, criar rede de
armazns e estoques bem localizados, preciso de um plano para absorver a populao desempregada.
Segundo ele, isso crucial para que registrando-se um colapso na atividade de subsistncia, se possa
dar ao homem uma compensao adequada para que continue trabalhando, tenha poder de compra e
adquira os alimentos oferecidos mercado (p.49).
Um outro aspecto apontado por Furtado no documento "Uma poltica de Desenvolvimento
Econmico para o Nordeste" do GTDN (1967 [1959]) est ligada natureza dos gastos pblicos
realizados na regio e sua vinculao com questes de longo-prazo para o sistema econmico local.
Segundo ele, os vultuosos gastos realizados na regio ao longo do perodo analisado se avolumam nos
perodos de seca, tendo um carter sobretudo assistencial. Nesse sentido, apesar de aparentarem ser
gastos de investimento, nada mais so que subsdios ao consumo que pouco ou nada contribuem para o
aumento da capacidade produtiva da regio e na criao de fontes permanentes de emprego. Assim, se
por um lado saem recursos privados devido falta de oportunidades de inverso produtiva, por outro os
recursos pblicos que entram so aplicados no que o autor chama no documento de "investimentos no
reprodutivos", como os gastos citados acima. Nesse aspecto, ressalta-se: "Sem embargo da importncia
dessas obras, no se pode, porm, afirmar que tais investimentos hajam contribudo, efetivamente, para
tornar a economia da regio mais resistente s secas, ou para acelerar seu ritmo de crescimento" (GTDN,
1967 [1959]).
Furtado (GTDN, 1967 [1959]) ressalta que nem as mediadas de curto prazo nem de longo prazo
haviam contribudo, at ento, para modificar fundamentalmente o problema. No caso dos problemas
de curto prazo, consta que a seca era uma crise de produo que afetava sobretudo a oferta de alimentos,
no bastando apenas criar oportunidade de empregos para socorrer a populao. Havia a necessidade de
intervir no mercado de alimentos em funo do grande aumento da procura que surge abruptamente com
a queda na produo das famlias que se auto-abasteciam atravs da agricultura de subsistncia. Isto ,
o governo deveria no s empregar a populao, ampliando a procura, mas tambm administrar a oferta
de bens de primeira necessidade (GTDN, 1967).
A questo do porqu o programa de obras e investimentos pblicos no parece ter transformado
a economia do Nordeste num sistema mais resistente seca ao longo do tempo e em face s sucessivas
reincidncias do mesmo problema ser melhor discutida na prxima sesso, em que se explicita a
questo da capacidade adaptativa e seu impacto sobre a resilincia regional. Por outro lado, afirma
Hirschman (1963) que a falta de sucesso dos reservatrios no fortalecimento da resistncia regional s
secas peridicas levou ao exame de outros aspectos do atraso da rea, tal como a falta de pesquisa em
culturas resistentes seca, falta de industrializao, de educao, etc. (p. 231).
Ser importante delimitar, nesta anlise, os elementos ligados resistncia e recuperao do
choque das secas no curto-prazo daqueles elementos relacionados adaptao a elas no longo-prazo.
Para Pike et al. (2010), enquanto no curto prazo se confronta com aspectos quantitativos de desafios
imediatos, a viso de longo prazo deve ligar melhor com questes qualitativas com a reflexo acerca
das diferentes sadas atravs de trajetrias mais hbeis para resistir a recorrncias dos choques. Segundo
Chirstopherson et al. (2010), as decises polticas de longo prazo contribuem para a determinao da
capacidade fsica, para resilincia regional e distribuio dos riscos das consequncias adversas dos
choques e distrbios entre residentes e agentes externos.
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3.3 Aspectos Polticos e Institucionais e a falta de Capacidade Adaptativa frente ao choque

3.3.1. Aprendizado e preparao para os choques seguintes.

Do ponto de vista de longo prazo, e sob um contexto terico mais amplo, a anlise de Hirschman
sobre as secas no Nordeste brasileiro traz elementos bastante importantes para um entendimento da
Resilincia Evolucionria para a economia da regio. A resilincia evolucionria est relacionada
capacidade da regio em passar por mudanas bem-sucedidas em sua estrutura, funes e
comportamentos aps o choque (Martin e Sunley, 2015). Este conceito costuma envolver, de acordo
com Martin e Sunley (2015) mudanas empreendidas por agentes individuais ou coletivos
deliberadamente em antecipao ou preparao para determinados tipos de choques.

Ocorre, segundo Martin e Sunley (2015) que a experincia de um choque ou distrbio leva a
medidas para minimizar os impactos de qualquer recorrncia de tais choques. No caso das secas no
semirido tal aspecto merece especial ateno dada a frequncia elevada com que estes choques atingem
a regio. Hirschman (1963) deixa evidente a situao particularmente favorvel para que se
desdobrassem processos de aprendizado claramente relacionados com uma maior capacidade
adaptativa de longo prazo e, portanto, com uma maior resilincia evolucionria. O fato , como o autor
mostra, que os desafios e dificuldades encarados pelos formuladores de polticas de tempos em tempos
eram essencialmente os mesmos e eles puderam acumular vasto estoque de experincias tateando com
o problema e buscando evitar ou prevenir seus impactos.

A primeira preocupao oficial com as condies no Nordeste denota, segundo Hirschman, da


grande seca de 1877-1879, das quais se seguiram secas em 1988-1889 e 1900. Segundo o autor, as
autoridades foram muito lentas em reagir e, apenas quando o escopo do desastre foi percebido a
preocupao e o alarme emergiram em toda a nao. As primeiras medidas, entretanto, mostraram-se
inadequadas e acompanhadas por prticas arbitrrias e corruptas.Desde o incio, Hirschman (1963) faz
referncias elementos bastante marcantes na ao pblica de combate s secas na regio: m
administrao, falta de continuidade, abuso na distribuio de fundos de ajuda e uso destes para
enriquecimento individual e vantagens polticas: por exemplo, barragens e estradas eram construdas
para beneficiar propriedades de amigos ou para consolidar influncia poltica de alguns lderes polticos
do interior (p.24) 8. A forma de enfrentamento ao problema tambm evidenciou, segundo Hirschman
(1963):

(...) o impacto diferencial da seca sobre os grandes proprietrios e os meeiros


ou trabalhadores rurais, o enriquecimento de alguns grupos e a explorao que
acompanha o socorro aos flagelados e as obras pblicas e, talvez, mais
importante, a impossibilidade de utilizar produtivamente as guas represadas
nos dispendiosos reservatrios, devido aos obstculos apresentados irrigao
pelo existente sistema de uso da terra. (Hirschman, 1963, p. 269)

8 Registros de corrupo, paternalismo e m administrao so recorrentes em todo o perodo analisado pelos autores. Fatores
como esse levaram, segundo Hirschman (1963), a uma deteriorao e perda no prestgio do DNOCS que, em 1951 objeto
de uma Comisso Parlamentar de Inquritos para investigar acusaes de irregularidades nas operaes de socorro
emergencial.
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Hirschman (1963) relata, tambm, que a escassez de projetos de investimentos prontos a serem
implantados no momento da emergncia levou a muitas oportunidades perdidas e a muitos falsos
comeos no Nordeste. Em outros momentos, segundo ele, apesar da disponibilidade de recursos para
aes na regio, a falta de ideias de alocao dos mesmos dificultou ou impediu maiores aes. Um
exemplo importante diz respeito criao da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF)9. Em 1934,
por presses polticas e em vista do amplo programa de obras pblicas que vinha sendo executado no
Nordeste, surge a ideia de destinao prvia de recursos garantida constitucionalmente. A sequncia dos
fatos, contudo, interpretada por Hirschman (1963) como uma inverso do que seria lgico: s aps
conseguir-se aprovar a clusula constitucional que reservou de forma obrigatria pelo menos um por
cento das receitas do governo federal para ser investido no desenvolvimento do Vale do So Francisco
durante vinte anos os parlamentares passaram a discutir em comisso linhas de ao, projetos e
prioridades e os agentes bem sucedidos passaram a consideram o que fazer com a parcela conquistada
(Hirschman, 1963). Hirschman (1963) destaca a previsibilidade dos resultados de se garantir fundos sem
se ter ideia precisa sobre a destinao dos mesmos. Segundo ele os recursos foram dispersos pela vasta
rea da CVSF e por uma grande quantidade de projetos de fcil execuo. Essa disperso dos gastos,
por sua vez, facilitou uma considervel influncia poltica sobre os projetos (Hirschman, 1963). Como
ser visto adiante, o Banco do Nordeste um outro exemplo de instituio cuja criao se d num
contexto de disponibilidade prvia de fundos sem que, antes, se tivesse uma ideia clara sobre suas
atribuies.

Alm disso, a falta de continuidade das medidas implementadas pode ser apontada como uma
outra barreira adaptao da regio s secas no longo-prazo. A ao pblica durante a grave seca de
1900 fornece um exemplo expressivo! Como Hirschman (1963) descreve, as escassas obras pblicas
que foram tomadas ou retomadas em funo do choque foram interrompidas assim que o perodo
chuvoso se iniciou em 1901, fato comemorado pelo presidente da poca, Campos Salles, em funo da
reduo do tamanho dos sacrifcios que aquelas obras impunham sobre o Tesouro nacional. Nem mesmo
a Inspetoria, criada para combater essa fata de continuidade foi capaz de garantir maior estabilidade s
aes na regio, segundo Hirschman. Ele mostra que a seca de 1915 evidencia uma regio no muito
melhor preparada para lidar com a emergncia que tinha antes da criao da agncia.

Um exemplo ainda mais gritante da falta de continuidade das aes contra as secas, exposto por
Hirschman, consiste na diferena de atitudes verificada na transio dos presidentes Epitcio Pessa e
Artur Bernardes. Pessa, um presidente nordestino, promoveu uma srie de obras de grande escala
contratadas atravs da Inspetoria junto a firmas estrangeiras de engenharia, com gastos que atingiram
uma parcela bastante elevada do oramento do governo federal, sobretudo em vista ad emergncia de
uma grande seca ao longo de 1919 (Hirschman, 1963). A maioria dessas obras, no entanto, foram

9 O Rio So Francisco o segundo maior rio do Brasil e grande parte de seu curso segue atravs do territrio nordestino, em
sua poro ao sul. Por sua localizao e tamanho, foi alvo de significativas ideias e tentativas de aes contra as secas,
sobretudo em reas ao norte de sua bacia (Hirschman, 1963). Dentre tais sugestes merecem destaque a ideia, primitiva e
grandiosa na viso de Hirschman (1963), de transposio do rio, desviando parte de suas guas para o norte e em tornar as
reas no entorno do So Francisco regies de refgio para os flagelados, atravs da irrigao. A CVSF, uma companhia
autnoma, criada em 1948 com tarefa de regularizar o curso do rio a respeito da navegao, a respeito do controle de
inundaes, irrigao e produo de energia eltrica. Segundo Hirschman (1963), a Comisso teve sua ao direcionada a
pequenos servios como rodovias de acesso, enfermarias, postos de sade, abastecimento de gua, e energia para pequenas
cidades, etc.
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suspensas assim que o sucessor de Pessa, Artur Bernardes, assume a presidncia, antes mesmo que elas
pudessem ser completadas levando a um resultado, como Hirschman descreve, desconcertantemente
escasso 10. Isso se deve, em parte, segundo Hirschman (1963), s dificuldades financeiras herdadas das
polticas de gastos de Pessa e ao fato de que chuvas adequadas haviam cado no Nordeste naquele
perodo, o que gerou argumentos de que aqueles gastos eram desnecessrios.

Mesmo aes importantes numa perspectiva de longo-prazo na adaptao seca provavelmente


no tiveram essa preocupao como plano de fundo. A construo de barragens e estradas receberam,
segundo Hirschman (1963), significativos estmulos durante a ocorrncia de cada seca no apenas em
funo de um desejo repentinamente despertado em ajudar o Nordeste e prevenir o impacto de desastres
futuros, mas simplesmente porque, na ausncia de condies para plantio e colheita, grande volume de
trabalho ficava disponvel para atividades no agrcolas, abrindo oportunidades para a formao de
capital.

A evoluo dos esforos pblicos para desenvolvimento da irrigao nas regies prximas s
grandes barragens tambm evidencia uma falta de aprendizado com os planos contra a seca. Furtado
(1989) ressalta que a inexistncia de uma lei de irrigao numa regio em que se investia tantos recursos
na construo de audes constitua num escndalo.Segundo Furtado (1959), o objetivo social que
justifica os altos custos da irrigao seria dar maior estabilidade produo de alimentos no Nordeste,
de forma que, caso ocorresse uma seca, as bacias fossem mobilizadas com o objetivo de produo
intensiva de alimentos, a ser distribuda por toda a regio.

fato que at os anos 30 a irrigao no aparece como uma preocupao marcante nos planos
de combate seca, apesar do foco nos grandes reservatrios. A partir de ento, porm, a irrigao,
segundo Hirschman, seria uma fase esperada para se tornar realidade assim que os grandes reservatrios
fossem construdos. Nos anos 50, contudo, apesar de a preocupao com a irrigao ter sido explicitada,
o que Hirschman reporta apenas uma repetio dos padres anteriores em que barragens foram
construdas sem nenhum planejamento anterior para irrigao o para expropriao de terras irrigadas. O
autor conclui a esse respeito: enquanto compreensvel nos anos trinta, por causa da falta de experincia
com o problema, a falta de esforos complementares se torna piada para os anos cinquenta (p.47).

Celso Furtado (1959) identifica, ainda, uma insuficincia administrativa com respeito
execuo de qualquer poltica que dificulta um adequado diagnstico dos problemas e impedindo, por
conseguinte, a modificao de todo esse processo histrico. A essa insuficincia se unia uma ausncia
de coordenao das vrias aes tomadas por diferentes divises de uma mesma esfera de governo.

Havia uma multiplicidade de polticas no Nordeste: uma do DNOCS e outra


da CVSF; uma do DNER e outra do DNEF; finalmente tantas polticas quantos
so os rgos do Governo Federal que operam na regio, todos crescendo
vegetativamente, repetindo coisas que fizeram no passado, bem ou mal, na
medida que puderam, e quase todos com enormes dificuldades porque no
podem ver o problema no seu todo. (...). Sem viso global do problema e,

10 Artur Bernardes, ao assumir, em 1922, abole o Fundo Especial criado anteriormente para dar sustentao financeira
Inspetoria, paralisa grande parte dos projetos e as obras pblicas no Nordeste ficam suspensas pelos prximos seis anos.
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portanto, incapacitados para resolv-lo, tendem a gerar em seus quadros um


profundo sentimento de frustrao, que quase sempre encontramos nos
responsveis pelas polticas do Governo Federal no Nordeste. (Furtado, 1959,
pp.18-19).

Partindo da concepo de Martin e Sunley (2015) tal falta de "adaptao antecipatria" mesmo
uma falta de um aprendizado sobre como lidar com problemas recorrentes por parte dos agentes de
uma regio pode manifestar por si, uma falta de resilincia. Davies (2011), ressaltam que a resilincia
depende da habilidade das autoridades polticas em garantirem um planejamento efetivo e estratgias de
implementao como respostas aos choques a da capacidade, adiante, para o aprendizado social.

3.3.3. Os impactos das foras polticas regionais e do ambiente macroeconmico.

Christopherson et al. (2010) destacam que as regies existem num espao de ao multiescalar,
em que atores polticos e econmicos esto tomando decises que tem consequncias para o que est
localizado no espao. Na anlise de Hirschman (1969) sobre a ao pblica no Nordeste, esta
caracterstica merece destaque em duas frentes: a questo das foras polticas regionais e a dependncia
dos ciclos econmicos nacionais para as polticas de gastos.
Na interpretao de Hirschman (1963), o episdio Pessa-Bernardes, citado acima, ilustra talvez
um princpio geral: em um pas com uma rea rica e em crescimento e outra pobre e estagnada, a ltima
tende a ser enteada dos investimentos pblicos por um longo tempo (36), como o autor aborda em
The Strategy of Economic Development(Hirschman, 1958). O paradoxo mostrado por ele que os gastos
nas reas pobres tendem a ser associados a caractersticas dos gastos privados em bens de luxo:
realizados apenas durante os perodos de extrema prosperidade e provveis de serem cortados assim que
aparecem as primeiras restries financeiras.
Furtado (1959) afirma, a esse respeito, que medida que a desigualdade entre nveis de vida e
renda de grupos populacionais, de regies de um mesmo pas, atinge certos nveis, ela tende a ser
institucionalizada. Uma vez que um fenmeno econmico como esse obtm fora institucional, ele
afirma: sua reverso espontnea praticamente impossvel (p.14). Mais que isso, como o comando da
poltica pertence aos grupos economicamente mais poderosos: a reverso mediante a atuao de rgos
polticos tambm se torna extremamente difcil (p.15).

Nesse aspecto, no documento "Uma Poltica de Desenvolvimento Econmico para o Nordeste",


GTDN (1967 [1959]), Furtado afirma que, apesar de as discrepncias entre o crescimento do Nordeste
e do Centro-sul ter razes em fatores reais, o fenmeno se agravou por fatores ligados prpria poltica
de desenvolvimento do pas. Como o documento, reconhecidamente formulado pelo autor

(...) na forma como foram conduzidas no ltimo decnio, as relaes


econmicas do Nordeste com o Centro-Sul tm sido prejudiciais regio mais
pobre de recursos e de menor grau de desenvolvimento. No que respeita
transferncia de renda, a ao do governo federal tem se limitado a compensar
a tendncia imigratria dos capitais privados nordestinos para a regio que
oferece melhores oportunidades. (GTDN, 1967, p. 32)
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Uma srie de exemplos dessa dependncia das decises tomadas a nveis geogrficos mais
elevados surgem desta anlise: durante o declnio dos preos do caf, por exemplo, as atividades da
Inspetoria contra as Secas foram limitadas em funo das restries financeiras e, no governo Artur
Bernardes, as obras no Nordeste foram as primeiras vtimas da austeridade financeira em curso, como
descreve Hirschman (1963). Alm disso, como ocorreu durante os governos de Epitcio Pessa, Getlio
Vargas e de Juscelino Kubitscheck, os gastos de auxlio ao Nordeste foram associados perodos
inflacionrios.

O padro acima s se desfez, segundo Hirschman (1963) naqueles momentos em que a regio
mostrou um crescimento substancial ou que a gravidade das secas as transformou em problema de
urgncia nacional. No Vargas, por exemplo, apesar de os anos 30 e 31 terem sido secos, os recursos para
a Inspetoria dificilmente eram elevados em funo do desejo de se restringir os gastos, como mostra o
autor. Somente quando a seca se torna bastante severa e atinge rea muito vasta, em fins de 1931 e no
ano de1932, recursos so direcionados para financiar auxlio e obras pblicas emergenciais (Hirschman,
1963) 11.

3.3.5. Questes Institucionais e de Propriedade.

A dimenso institucional fundamental no processo de resilincia regional na tica de Pike et


al. (2010), que afirmam que o desafio da adaptao e da adaptabilidade das regies requer a coordenao
institucional de mltiplos agentes verticalmente e horizontalmente entre diversos nveis espaciais,
do nvel supranacional ao nvel local. Alm disso, sugerem que um grau de estabilidade nos arranjos
institucionais permite a construo de um quadro habilidoso e um conjunto consistente de estratgias e
de prticas. Portanto, garantir a continuidade da capacidade das instituies de uma regio para
interpretar e dar sentido aos desafios trazidos pelos choques prefervel a qualquer simples resposta
reativa ou respostas prontas e gerais.

Em relao interpretao de Hirschman sobre esse processo, dificuldades institucionais


resilincia seca merecem tambm seu destaque. Como visto no incio deste item, o desenvolvimento
da irrigao prxima s grandes barragens consistia numa necessidade para dar coerncia econmica a
essas grandes obras. Contudo, diferente do que ocorrem em reas totalmente ridas 12, o autor pondera
que o formato da colonizao anterior no Nordeste criou dificuldades institucionais para a irrigao.

A principal dificuldade identificada por Hirschman (1963) que os Nordestinos nunca, at


ento, haviam adquirido tradio, experincia e nenhuma disposio particularmente favorvel em lidar
com a irrigao. Sendo assim, o estado assume um papel preponderante (e onipresente) para acumular
conhecimento atravs de pesquisas, modificar atitude e redesenhar as relaes de propriedade. Alm
disso, a despeito da tendncia em focar as aes de pura engenharia, j na dcada de 40 o DNOCS se d

11 Segundo Hirschman (1963), em 1932 os gastos com a Inspetoria atingem 10% da receita federal, sendo cortados aps a crise
aguda ter passado, mas numa proporo menor que a elevao, permitindo a continuidade da construo de algumas
barragens e estradas.
12 Segundo Hirschman (1963), nessas reas totalmente ridas a irrigao condio necessria para permitir a colonizao da
rea e, portanto, a construo de barragens e o desenvolvimento da irrigao caminham necessariamente e naturalmente
juntas.
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conta de que a irrigao est imersa em uma srie de problemas de natureza socioeconmica
(Hirschman, 1963).

As relaes de propriedade so, ento, uma dificuldade institucional marcante. As terras a


jusante dos reservatrios e as cabeceiras dos rios perenes j haviam sido apropriadas em padres de
posse da terra bastante diferentes daqueles compatveis com a irrigao. Essa estrutura agrria consistia
numa barreira para que os ganhos das grandes obras fossem plenamente realizados e justamente
distribudos. Faltava, segundo Furtado (1989), uma lei que regulamentasse o uso das guas e das terras
nas bacias de irrigao beneficirias do investimento pblico. Entretanto, reconhece a dificuldade de
tomar aes em um campo to sensvel, atacando de frente a cidadela da indstria da seca.

Nesse momento, Hirschman (1963) faz referncia anlise de Celso Furtado (GTDN, 1959)
sobre os efeitos altamente diferenciados das secas e das tradicionais formas de lidar com elas, via
grandes obras de engenharia, sobre os vrios grupos sociais da regio. De acordo com Hirschman, essa
percepo veio tona logo que os grandes reservatrios foram sendo concludos. Percebeu-se, ento,
que seus benefcios no seriam igualmente divididos nem plenamente realizados a menos que se
promovessem mudanas e severas interferncias nas relaes de propriedade existentes.

A ao governamental na regio, na interpretao de Celso Furtado (1989), servia para reforar


o status quo existente. Alm de reforar as estruturas sociais, econmicas e polticas existentes, o
autor mostra que essas aes, dominadas pelos latifundirios, produtores de algodo, agravava os efeitos
sociais das secas:

A sociedade da regio semirida formou-se no mbito das fazendas. Poder


econmico e poder poltico eram duas faces da mesma moeda (...). A
arrecadao de impostos, a polcia, a justia eram exercidas por prepostos dos
senhores de terra em nome do governo estadual. Nos perodos de seca, a ao
do governo federal exercia-se por intermedirios dos mandantes locais, os
quais utilizavam a mo-de-obra paga com dinheiro pblico para construir
estradas vicinais e obras similares, fortalecedoras das estruturas existentes.
(Furtado, 1989, p. 22).

Viajando pelo Nordeste durante a seca de 1958, Furtado observa:

As condies de vida da populao trabalhadora rural eram calamitosas,


contudo a classe de proprietrios de terra no parecia sobremodo afetada. No
fora a ao do governo federal, parte da populao seria dizimada pela fome
e parte emigraria, obrigando a economia regional a reestruturar-se para
sobreviver. A ao do Poder Pblico eliminava essa soluo natural e
permitia que as estruturas tradicionais sobrevivessem. Populaes que, para
os proprietrios de terra, desempenhavam a funo de curral eleitoral eram
retidas com meios artificiais. (Furtado, 1989, p. 39)

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Nas reas onde j se esboavam projetos de irrigao com recursos do governo atravs da
construo dos audes, durante a seca de 1958 o quadro, segundo Furtado (1989), era total a
promiscuidade entre patrimnios pblico e privado em benefcio de alguns fazendeiros que pagavam
salrio de fome. A gua era fornecida praticamente de graa, os canais eram financiados a fundo perdido
e mantidos pelo governo. Os grandes fazendeiros plantavam majoritariamente banana que pouca mo-
de-obra exige e em nada contribua para a oferta local de alimentos (p. 63). Alm disso os comerciantes
que pr-financiavam as obras de emergncia se beneficiavam, por um lado, da forte elevao dos preos
dos bens de primeira necessidade e, por outro lado, dos juros elevadssimos que cobravam dos
trabalhadores pelos adiantamentos que faziam (Furtado, 1989).

Portanto, percebe-se nesta anlise de Furtado (1989) que a seca podia consistir num grande e
prspero negcio para muita gente os industriais da seca em termo cunhado por Antnio Callado
e que as vultuosas aplicaes do governo federal no tinham xito em minorar o principal problema
social criado pelas secas: a crise de alimentos.

Ainda neste tpico ressalta-se que o relacionamento entre os agentes, enfatizam Pike et al.
(2010), fundamental para a compreenso dos mecanismos de adaptao e adaptabilidade explicando
as resilincias diferenciadas entre as regies. Acontece, segundo eles, que, quem ou o que esteja
adaptando-se ou sendo adaptado coloca em primeiro plano a atuao dos atores e sua relao com as
estruturas. Nos tempos de seca, descreve Hirschman (1963), o recurso tradicional para o povo tem sido
o movimento atravs dos rios perenes na esperana de encontrarem trabalho no-agrcola seguro e
assistncia, sobretudo em direo enclaves midos ou reservatrios no Serto e cidades na costa e no
Sul do pas, retornando com as primeiras chuvas.

Tal movimento migratrio foi particularmente intenso durante a seca de 1958, uma das mais
intensas experimentadas at ento pela regio (Hirschman, 1963). A emigrao neste perodo foi
particularmente forte para Braslia, ento em processo de construo13 e, o nmero recorde de refugiados
que requeriam assistncia citado como uma prova da completa falta de xito de todas as aes
anteriores de combate seca, concluso com a qual Hirschman (1963) no concorda totalmente

H certa injustia neste veredicto, desde que as dimenses do xodo foram


pelo menos em parte devidas densidade da rede rodoviria, e ao avano no
transporte motorizado. Ningum mais se deixava ficar para trs para morrer
de forme, sede ou por ingesto de razes venenosas. Assim, o que foi
interpretado como prova de fracasso, poderia tambm ser considerado como
xito parcial de um tipo de ao remediadora. Mas, sem dvida alguma,
tratava-se de um xito parcial que s poderia aumentar as presses em prol de
uma nova ordem de providncias. (Hirschman, 1963, p. 68)

Ao longo do tempo, entretanto, Hirschman avalia que os numerosos esforos dos agentes na
regio, indivduos e governos, que buscara evitar as consequncias destrutivas das grandes secas, apesar

13 Hirschman (1963) pontua que a nova capital talvez nem chegasse a ser construda com tanta rapidez na ausncia do intenso
influxo de mo-de-obra que vinha dos flagelados da seca no Nordeste.
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de terem falhado em atingir seus objetivos, foram bem-sucedidas para fazer a vida mais tolervel. Esse
fator proveu bases para a colonizao nos anos normais, atraindo ainda maior contingente populacional
o que, para Hirschman, definiu estgios para catstrofes de dimenses ainda maiores quando ocorressem
as secas.

3.4. Contribuies Tericas discusso de Resilincia s Secas

Este artigo vem construindo possibilidades de se discutir resilincia econmica no Nordeste a


partir das anlises realizadas por Hirschman e Furtado para um perodo que se estende at o final da
dcada de 1950. Como j ressaltado, o que est sendo evidenciado so os elementos polticos que
determinaram em grande medida a capacidade da regio em resistir, lidar e se adaptar s recorrentes
ocorrncias do fenmeno climtico em questo. Neste esforo, torna-se bastante interessante a discusso
sobre a melhoria na resistncia seca levantada por Celso Furtado e sobre os estilos de soluo de
problemas na Amrica Latina, feito por Hirschman (1969) em Journeys toward progress.

3.4.1. Elementos para uma maior resistncia do sistema scio-econmico s secas para Furtado.

Ao fim do perodo que encerra a anlise deste artigo, Celso Furtado est engajado na criao e
na conduo da SUDENE, enquanto seu planejador e primeiro superintendente. Devemos destacar o
grande esforo intelectual de fazer um diagnstico realista das polticas de combate seca at ento e,
sobretudo, apontando novas direes para desenvolvimento de um sistema scio-econmico mais
resistente a esse fenmeno ambiental. Ressalta-se que elevar a resistncia, no curto-prazo, tem impacto
reconhecido sobre a resilincia da regio como um todo.

Ao descrever as aes que permeiam a criao da SUDENE, Furtado (1989) destaca que o
objetivo era aumentar a resistncia da economia do semirido, incorporando de alguma forma a
irregularidade climtica s formas de vida da populao, tornando-a preparada para enfrentar a seca. Tal
objetivo, contudo, s se alcanaria a longo prazo, apesar da necessidade de cuidados para que eventos
de curto prazo, como uma seca que pegasse o governo desprevenido, desacreditasse a operao e a
pusesse a perder.

A concepo que Furtado (1989) explicita sobre as aes do governo, at ento, focadas no que
ele chama de soluo hdrica, via audagem cujos benefcios se restringiam pecuria extensiva
evidencia a necessidade de reorientao geral da poltica do governo. Ele entende que a questo no
de combater o choque, a seca, e sim de promover uma convivncia de economia e sociedade com o
evento que se repete muito frequentemente, atravs da criao de uma agropecuria que considere as
especificidades ecolgicas da regio.

Nesse aspecto, se, por um lado desenvolveu-se na caatinga uma economia inadequada ao meio,
extremamente vulnervel seca, o bioma ainda apresenta muitas possibilidades, podendo proporcionar
forragens arbreas resistentes seca (Furtado, 1959). Um plano de ao nesse sentido, segundo o autor,
deveria focar na criao de uma economia resistente seca e de mais alta produtividade, o que pode
implicar na reduo do rebanho em algumas reas. Ademais, como esta economia tenderia a no ser

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compatvel com uma grande densidade demogrfica, implicando na criao de excedentes populacionais
que devero ser absorvidos o que traz para o plano de ao a necessidade de uma expanso da fronteira
agrcola e o aumento dos investimentos industriais na regio (Furtado, 1959).

Em linhas gerais, os objetivos de um plano nesta direo passariam por desde a criao de uma
economia de irrigao que estabilizasse parcialmente a oferta de alimentos na regio at a criao de
uma reserva de alimentos com financiamento adequado e localizao estratgica para uma primeira linha
de defesa nos momentos de emergncia (Furtado, 1959). Mas seria preciso, tambm, gerar condies
para que a populao comprasse alimentos, pois deseja-se criar uma economia resistente e no voltar
velha prtica de apenas remediar os efeitos. Por isso to relevante a ideia da absoro a populao
desempregada para que, diante de um colapso haja uma compensao em termos de poder de compra e
aquisio de alimentos. O que Furtado chama a ateno nos textos analisados a necessidade de se
partir de uma ao puramente focada no combate aos efeitos da seca para uma ao que transforme a
estrutura e a funo que o sistema socioeconmico da regio assume, mais adaptado ao meio em social
em que se insere e, portanto, na interpretao deste trabalho, mais resiliente.

3.4.2. O Estilo de Soluo de Problemas e o Processo de Aprendizagem segundo Hirschman.

Sem dvida, os elementos sobre o planejamento e execuo de polticas de combate aos


problemas trazem importantes contribuies questo da resilincia econmica regional. Ademais,
quando se estuda meios de resistir, recuperar e se adaptar a um choque recessivo e seus efeitos, busca-
se justamente a soluo de problemas. Nesse sentido, algumas anlises sobre a poltica econmica na
Amrica Latina realizadas por Hirschman (1963) tem implicaes evidentes sobre a capacidade de
resilincia, sobretudo quando se considera a relevncia dos fatores polticos e institucionais.

Um primeiro elemento que destaca-se aqui diz respeito ao processo de aprendizagem, cujas
implicaes prticas no caso Nordestino foram discutidas anteriormente. Hirschman (1963) faz uma
distino sobre as possibilidades dos problemas prementes, cujas aes tem como base uma motivao
e problemas selecionados, que embasam aes pela compreenso dos planejadores.

Se so cometidos erros ao lidar com problemas prementes, o formulador de


polticas tomar conhecimento prontamente, dado que a presso original que
os levou a ao em primeiro lugar no ter sido resolvido e podendo at se
elevado. Por outro lado, se problemas escolhidos so mal implementados, as
foras corretivas sero mais lentas para corrigi-las, uma vez que no existiram
presses que iniciaram as aes. (Hirschman, 1963).

Nesse sentido, na concepo do autor, o carter desse processo de aprendizagem importante


para a resilincia regional, a longo prazo, como concebe-se neste artigo depender tanto do tipo de
problema com que se lida, alm do tipo de sociedade envolvida no processo. O autor cita o plano de
desenvolvimento do Vale do So Francisco, cuja criao da CVSF um marco, como um exemplo
destes problemas selecionados: empacou durante prolongado perodo sem qualquer grita mais forte,
uma vez que a CVSF no fora criada para remediar nenhuma dificuldade especfica e intensamente
sentida. A seca e seus efeitos, recorrentes no Nordeste, so evidentemente problemas prementes.

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Uma segunda questo reside, de fato, no estilo de resoluo de problemas que caracterizou a
execuo das aes contra a seca na regio no perodo. Hirschman (1963) caracteriza tal estilo pela
tendncia de a motivao das aes caminhar frente da compreenso do problema, comportamento
tpico de sociedades ansiosas por solucionarem uma vasta gama de problemas sem, no entanto,
considerar se os seus recursos, habilidades e atitudes esto em consonncia com os desafios em que se
empenham. O fato de a compreenso manter-se retardatria atrs da motivao, segundo o autor, implica
em alta incidncia de erros e fracassos nas atividades de solues dos problemas e reflete-se nos apelos
repetidos e interminveis por solues plenas, integradas, rpidas e definitivas para esses desafios.

Hirschman (1963) ressalta que a criao frequente de novas instituies, recurso bastante
utilizado no Nordeste, como pode-se observar nas descries ao logo deste trabalho, uma caracterstica
deste estilo de resoluo dos problemas: na falta de progresso em matria de compreenso, a motivao
aguada no sentido de fazer alguma coisa a respeito de um problema, encontra boa sada no
estabelecimento de uma agncia para a qual a tarefa de resoluo do problema delegada (p.270).
Deve-se distinguir, contudo, segundo ele, aquelas agncias cuja criao resultou em pouco, ou nenhum
avano na compreenso do problema, como a CVSF, daquelas instituies que resultaram em novos
conhecimentos e batalhas significativas pela modificao nas estruturas institucionais e sociais, como a
SUDENE.

Tambm uma caracterstica deste estilo de soluo de problemaso que Hirschman (1963)
descreve como la rage de vouloir conclure, expresso em francs que significa a fria de querer
concluir. No caso de problemas prementes, como a seca, os formuladores de polticas so motivados
a agir, num primeiro momento, apenas para pacificar ou suprimir a insatisfao (por meio de auxlio s
vtimas da seca, por exemplo). Essas primeiras reaes aos problemas prementes, segundo Hirschman
(1963), so executadas com um mnimo de conhecimento dos problemas, para remediar as situaes, ou
uma resposta adaptadora no sentido de Schumpeter. Dado o baixo nvel inicial de compreenso, segundo
ele, provvel que a ao seja defeituosa de forma que o problema permanece ou se agrave. A
persistncia ou agravamento, por sua vez, faz com que os formuladores busquem solues
fundamentais, comumente vindos de origem estrangeira ou baseadas em solues externas
(Hirschman, 1963). assim, na viso do autor, que a ansiedade dos planejadores locais em agarrar
alguma soluo j pronta impede o desenrolar de um processo genuno de aprendizagem em torno do
problema. Tais aes, baseadas muitas vezes em experincias bem-sucedidas, esto neste caso fadadas
ao fracasso dada incongruncia entre os elementos tomados emprestados s pressas e as metas
improvisadas e a realidade do problema premente que se evidencia (Hirschman, 1963).

O processo de aprendizagem, segundo Hirschman (1963) tem sido frequentemente bloqueado


por este tipo de aes baseadas em solues salvadoras que, no entanto, ao menor sinal de fracasso, so
prontamente substitudas por construes novas usualmente tambm emprestadas de outras
experincias e to ambiciosas quanto. Assim Hirschman (1963) descreve o recorrente processo de
abandono de uma poltica antes considerada como garantia de salvao:

Quando tal poltica se mostra desapontadora, ela ser enfaticamente posta de


lado, ridicularizada, descrita como um fracasso total e uma abominao; e a
negativa de que nunca passou de um paliativo e uma trapalhada, se no uma

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conspirao, pode bem montar o cenrio para o compromisso do formulador


de poltica com a prxima Soluo Abrangente, Fundamental e Integral.
(Hirschman, 1963, p. 241).

Esse um padro de aprendizagem que, segundo ele, torna provvel recorrentes e profundas
flutuaes no processo de formulao de polticas e oscilaes nas diretrizes como resultado dos sbitos
desvios de uma soluo ampla para outra. No caso do Nordeste, Hirschman (1963) caracteriza desta
forma a trajetria de compreenso dos reservatrios e audes construdos ao longo do perodo estudado.
Assim, os reservatrios transformaram-se de panaceia em motivo de riso para os peritos sobre o
Nordeste (p.241). Entretanto, ressalta que essas oscilaes costumam ser muito mais a nvel da
ideologia oficial do que das polticas, de fato, de forma que os reservatrios continuaram a ser
construdos ainda que a confiana em sua eficincia no combate s secas tenha desaparecido.

Alm disso, Hirschman (1963) indica que novos progressos costumam encontrar obstculos na
insistncia em censurar os esforos realizados anteriormente. ingrediente comum neste estilo, para
ele, uma insistncia quase mrbida em considerar a formulao poltica passada como tendo sido uma
srie de esforos dbeis, fragmentados, condenados ao fracasso (p.242). Na experincia de lidar com a
seca no Nordeste, Hirschman v a aparente falta de memria dos formuladores de poltica e a insistncia
em proclamar os problemas e a quase inexistncia de esforos anteriores levar esse ingrediente a um
nvel espantoso:

Cada vez proposta uma nova agncia ou lanado um novo programa com
grandes esperanas e a melhor das intenes e com liberal previso de xito,
parecendo quase esquecido o fato de que similares esperanas e previses de
xito animaram os esforos anteriores. Poucas tentativas ho de esmiuar quer
o que ocorreu bem, quer a razo dos desapontamentos. Ao propor a criao da
SUDENE, por exemplo, Kubitscheck disse repetidamente que a ajuda ao
Nordeste consistira at ento em pouco mais que medidas improvisadas de
socorro, tratando dos sintomas mais do que das causas do mal. Tal afirmao,
repetindo quase palavra por palavra outras anteriores dos Presidentes Penna,
Pessoa e Vargas, cinquenta, quarenta e trinta anos antes, parece quase cmica,
tendo em vista os enormes esforos e a prolongada e ansiosa busca de que se
toma conhecimento ao estudar o assunto com algum cuidado. (Hirschman,
1963, p. 244).

Essa amnsia, na viso de Hirschman (1963) se torna perigosa na medida em que se deixa de
lado ou se reprime informaes teis ou elementos de sucesso incipientes ou parciais contidos nas
experincias que se esfora para esquecer ou desconstruir. Dessa forma, fica evidente como o estilo
identificado pelo autor na resoluo dos problemas, e especificamente o das secas, tem influncia direta
sobre o processo de aprendizagem dos formuladores de poltica no trato do choque. evidente, ainda,
como j mencionado anteriormente, que as dificuldades na aprendizagem vo reduzir a capacidade
adaptativa no longo prazo, dificultando que a regio se torne mais resiliente ao fenmeno.

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4. CONSIDERAES FINAIS

A partir de elementos extrados das anlises de Hirschman e Furtado sobre as secas no Nordeste
brasileiro, foi possvel a elaborao de um quadro histrico sobre a questo dos esforos em criar-se
uma economia mais resistente aos choques representados pela seca. Nesse aspecto, o objetivo deste
trabalho foi enquadrar essas contribuies analticas dos dois autores numa discusso sobre resilincia
econmica s secas no Semirido Brasileiro. A anlise das caractersticas do fenmeno das secas
permitiu enquadr-lo como choques repentinos e de ocorrncia incerta, apesar da elevada periodicidade
em que ele atinge o sistema econmico nordestino. Alm disso, foi possvel observar que se trata de
uma economia bastante vulnervel a tal caracterstica de choques em funo de sua configurao.

O principal esforo do artigo, contudo, foi identificar os elementos polticos e institucionais que
podem permear uma discusso sobre resilincia econmica na regio. Assim, a discusso sobre as
caractersticas de longo-prazo da interveno estatal na regio mostrou uma grande incapacidade de
aprendizado com as experincias anteriores, mesmo diante de um quadro em que, por pelo menos
cinquenta anos, governos foram desafiados por choques sucessivos da mesma natureza.

Como pode-se observar, os elementos que envolvem a seca como um choque, as caractersticas
da vulnerabilidade da economia do Nordeste e todos os demais elementos levantados sobre a resistncia
e sobre a capacidade de adaptao dos agentes empenhados em combater os efeitos danosos das secas,
permitem uma anlise bastante abrangente da resilincia econmica da regio, neste caso com foco nas
questes polticas que influenciaram a resilincia econmica do Nordeste s secas.

O choque das secas, como pde ser observado, apesar de incerto, costuma ocorrer numa elevada
frequncia na regio Nordeste. Contudo, o sistema econmico e social em que esse fenmeno ocorre
descrito pelos autores que embasaram este trabalho como estruturalmente vulnervel a seus efeitos,
inadaptado ao meio que se insere e, portanto, incapaz de lidar com o fenmeno que o atinge
periodicamente.

A lgica de combate seca e seus efeitos no Nordeste, como mostra a anlise realizada neste
artigo traz o governo e suas aes para o centro do debate, pela centralidade que assume nas iniciativas
e nas aes tanto emergenciais, de curto prazo, quanto no planejamento de longo prazo. Neste sentido,
verificou-se que as aes voltadas resistncia s secas, focadas nos auxlios emergenciais e nas obras
de engenharia ou solues hdricas mostraram-se falhas ao longo do tempo em melhorar a forma como
os efeitos dos choques eram sentidos na regio.

Contudo, a maior evidncia da falta de resilincia da regio Nordeste ocorrncia frequente das
secas em seu semirido consiste na falta de aprendizagem com as experincias anteriores para uma
melhor preparao para os choques seguintes. Neste caso especfico, em que os choques ocorrem com
uma frequncia elevada e de uma mesma forma, esta caracterstica chama a ateno e compromete,
evidentemente, a capacidade adaptativa da regio, isto , a sua resilincia evolucionria. A ausncia
dessa capacidade adaptativa reflete, como visto, a escassez de projetos para lidar com as emergncias,
a falta de continuidade das medidas implementadas, problemas administrativos como m-gesto, casos
de corrupo e desvios dos recursos direcionados s aes de combate aos efeitos do choque. Alm

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disso, as agncias e programas foram bastante influenciados e comprometidos pela competio por
recursos com o Centro-Sul do pas e pelos ciclos do ambiente macroeconmico, tendo verbas cortadas
e aes suspensas ao menor sinal de reverso dos ciclos de prosperidade no pas.

A dimenso institucional tambm se mostrou bastante relevante para entende o quadro que se
desenhou na regio quanto sua resilincia, sobretudo as questes relacionadas estrutura da
propriedade de terras na regio e os efeitos altamente diferenciados das secas e das benesses das aes
governamentais, que privilegiaram os grandes proprietrios de terra, mas tendo poucos efeitos sobre os
principais problemas trazidos pela seca, de fato, regio. Ademais, ressalta-se a relevncia do estilo de
resoluo de problemas identificado por Hirschman nas formas como as aes de combate a seca foram
conduzidas durante todo o perodo.

No final da dcada de 50, falando sobre a Operao Nordeste, Furtado afirma que, mesmo aps
cinquenta anos de lutas contra as secas, detalhadas por ele e por Hirschman, continuava-se sem saber
que tipo de economia poderia subsistir na caatinga, numa clara evidncia de baixa adaptao ao
problema dos choques peridicos. Claramente, o que se pode concluir que, de forma alguma, at ento,
a economia do Nordeste poderia ser encarada como um sistema resiliente ao fenmeno das secas.

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