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N 113 Novembro / 2015

EVIDNCIAS DA CRIMINALIDADE NO
CEAR, EXPERINCIAS INTERNACIONAIS E
FUNDAMENTAO PARA CONSTRUO DE
UM PACTO SOCIAL DE COMBATE A
VIOLNCIA NO ESTADO
GOVERNO DO ESTADO DO CEAR Sobre a Srie Textos para Discusso
Camilo Sobreira de Santana Governador
A Srie Textos para Discusso do Instituto de Pesquisa e Estratgia
Maria Izolda Cela Vice Governadora Econmica do Cear (IPECE) tem como objetivo a divulgao de
estudos elaborados ou coordenados por servidores do rgo, que
SECRETARIO DO PLANEJAMENTO E GESTO (SEPLAG) possam contribuir para a discusso de temas de interesse do Estado.
As concluses, metodologia aplicada ou propostas contidas nos textos
Hugo Santana de Figueirdo Junior Secretrio so de inteira responsabilidade do(s) autor(es) e no exprimem,
necessariamente, o ponto de vista ou o endosso do Instituto de
INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATGIA ECONMICA DO Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear - IPECE, da Secretaria de
CEAR (IPECE) Planejamento e Gesto ou do Governo do Estado do Cear.
Flvio Ataliba F. D. Barreto Diretor Geral
Adriano Sarquis B. De Menezes Diretor de Estudos Econmicos
Drcio N. Chaves de Assis Gerente de Estatstica e Geografia Nesta Edio

IPECE Textos para Discusso - n 113 - Novembro de 2015 O presente trabalho objetivou gerar subsdios para o programa Cear
Pacfico. Para tanto, foi realizada uma anlise dos indicadores de
Elaborao criminalidade do Cear e de Fortaleza, de forma a contextualizar o
problema. Em seguida, avaliaram-se experincias nacionais e
Cludio Andr Gondim Nogueira internacionais de combate criminalidade e violncia em reas
Cleyber Nascimento de Medeiros urbanas de forma a prover valiosos insights para a determinao de
Victor Hugo de Oliveira estratgias destinadas a lidar com a problemtica em questo.
Procura-se com a apresentao de diversos casos, conhecer as
O Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (IPECE) peculiaridades de cada experincia, buscando identificar melhores
prticas que sejam aplicveis ou adaptveis realidade cearense.
uma autarquia vinculada Secretaria do Planejamento e Gesto do
Posteriormente, foi realizada uma discusso com base na literatura
Estado do Cear. especializada procurando dar fundamentos para a formulao de um
Fundado em 14 de abril de 2003, o IPECE o rgo do Governo pacto social visando combater a criminalidade e a violncia.
responsvel pela gerao de estudos, pesquisas e informaes
socioeconmicas e geogrficas que permitem a avaliao de
programas e a elaborao de estratgias e polticas pblicas para o
desenvolvimento do Estado do Cear.
Misso
Disponibilizar informaes geosocioeconomicas, elaborar estratgias e
propor polticas pblicas que viabilizem o desenvolvimento do Estado
do Cear.
Valores
tica e transparncia;
Rigor cientfico;
Competncia profissional;
Cooperao interinstitucional e
Compromisso com a sociedade.
Viso
Ser reconhecido nacionalmente como centro de excelncia na gerao
de conhecimento socioeconmico e geogrfico.

INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATGIA ECONMICA DO CEAR


(IPECE)
Av. Gal. Afonso Albuquerque Lima, s/n - Edifcio SEPLAG, 2 Andar
Centro Administrativo Governador Virglio Tvora Cambeba
Tel. (85) 3101-3496
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ouvidoria@ipece.ce.gov.br
www.ipece.ce.gov.br

ISSN: 1983-4969
SUMRIO

Pgina

1 INTRODUO 04

2 ASSOCIAO ENTRE INDICADORES SOCIOECONMICOS E


05
NDICES DE CRIMINALIDADE

3 EXPERINCIA DE ENFRENTAMENTO DA VIOLNCIA E DA


21
CRIMINALIDADE URBANA

4 FUNDAMENTOS PARA A FORMULAO DE UM PACTO SOCIAL


35
VISANDO O COMBATE DA CRIMINALIDADE E DA VIOLNCIA
IPECE - Texto para Discusso n 113
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1 - APRESENTAO

Este documento foi elaborado por analistas do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica
do Cear (IPECE), visando dar subsdios para a consolidao do programa Cear Pacfico.
Alm desta breve apresentao, o trabalho possui trs sees adicionais.

Na seo 2, feita uma anlise dos indicadores de criminalidade do Cear e de Fortaleza, de


forma a contextualizar o problema. Mais especificamente, inicialmente so apresentadas as
taxas de homicdios para as macrorregies brasileiras e as unidades da federao, de forma a
posicionar o Cear no cenrio nacional. Em seguida, efetua-se uma abordagem mais detalhada
a respeito do municpio de Fortaleza, procurando evidenciar se h uma relao espacial entre
aspectos socioeconmicos e o fenmeno da criminalidade.

Na seo 3, experincias nacionais e internacionais de combate criminalidade e violncia


em reas urbanas so discutidas de forma a prover valiosos insights para a determinao de
estratgias destinadas a lidar com a problemtica em questo. Procura-se com a apresentao
de diversos casos, conhecer as peculiaridades de cada experincia, procurando identificar
melhores prticas que sejam aplicveis ou adaptveis realidade cearense.

J na seo 4 realizada uma discusso com base na literatura especializada procurando dar
fundamentos para a formulao de um pacto social visando combater a criminalidade e a
violncia. Inicialmente, so apresentadas as principais megatendncias globais e discute-se
como a questo da segurana se insere nesse contexto.

Em seguida, aps uma breve digresso acerca dos impactos dessa problemtica sobre a
sociedade e sobre o processo de desenvolvimento, efetua-se um confronto entre as principais
perspectivas da poltica de segurana, indicando que uma viso abrangente e conciliadora das
diferentes perspectivas se faz necessria para lidar com a complexidade do problema, que
apresenta rebatimentos em vrias dimenses. no mbito dessa discusso que se defende a
necessidade do referido pacto.

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2 - ASSOCIAO ENTRE INDICADORES SOCIOECONMICOS E NDICES DE


CRIMINALIDADE

2.1 - Introduo

A presente seo tem por objetivo avaliar a hiptese de que h uma relao espacial entre
aspectos socioeconmicos e o fenmeno da criminalidade, a qual materializada no territrio.
Fatores demogrficos, desigualdade de renda, pobreza e deficincia de servios pblicos de
educao e infraestrutura, por exemplo, passam a ser apontados como possveis
condicionantes de um cenrio em que a atividade criminal torna-se opo de indivduos em
um quadro social e econmico de elevada vulnerabilidade. Obviamente, tais fatores no so
os nicos a explicar o problema, e diversas teses, nas mais diversas reas que estudam o
comportamento humano so levantadas.

Neste contexto, inicialmente empreendida uma caracterizao sucinta da taxa de homicdios


para as macrorregies brasileiras e as unidades da federao, contextualizando o Cear no
cenrio nacional. Em seguida, tendo como estudo de caso cidade de Fortaleza, a qual
respondeu por cerca de 45% dos casos de homicdios ocorridos no estado do Cear no ano de
2014, analisa-se a associao entre ndices de criminalidade e indicadores socioeconmicos.

2.2 - Taxa de homicdios: o Cear em relao aos Estados e ao Brasil no perodo 2001 a
2012

Destaca-se que foi selecionado o indicador referente taxa de homicdios por 100.000 mil
habitantes para este estudo uma vez que este indicador possibilita a comparao entre
unidades geogrficas assim como o monitoramento ao longo do tempo, consentindo a
avaliao de tendncias de mdio e longo prazo no tocante elevao ou reduo da
criminalidade.

Ademais, segundo a UNODC (2014), o homicdio doloso vai alm da perda da vida humana,
criando um ambiente de medo e incertezas, sendo uma ameaa para a populao. Portanto,
dados sobre homicdios desempenham um papel importante no monitoramento da segurana e
da justia em um determinado territrio.

Dentro desta perspectiva, a Tabela 2.1 mostra a evoluo durante os anos de 2001 a 2012
(ltimo dado disponvel para o comparativo entre estados) da taxa de homicdios por 100.000
mil habitantes segundo as unidades da federao, as macrorregies e o pas.

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Tabela 2.1: Taxa de homicdios por 100.000 habitantes por unidade da federao e
macrorregies - 2001/2012
Variao %
REA 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
(2012/2001)
BRASIL 27,8 28,5 28,9 27,0 25,8 26,3 25,2 26,4 26,9 27,5 27,1 29,0 4,3
Norte 19,9 21,7 22,9 22,6 25,1 27,0 26,0 32,1 33,8 38,8 35,1 37,3 87,4
Acre 21,2 25,7 22,5 18,7 18,7 22,6 18,9 19,6 22,0 23,3 22,5 27,5 29,7
Amap 36,9 35,0 35,5 31,3 33,0 33,0 26,9 34,4 30,5 40,2 30,4 35,9 -2,7
Amazonas 16,7 17,3 18,5 16,9 18,5 21,1 21,0 24,8 27,0 31,5 36,4 36,7 119,8
Par 15,1 18,4 21,0 22,7 27,6 29,2 30,4 39,2 40,3 47,5 40,0 41,7 176,2
Rondnia 40,1 42,3 38,4 38,0 36,0 37,7 27,4 32,1 35,6 35,6 28,4 32,9 -18,0
Roraima 31,7 34,9 29,7 22,6 24,0 27,3 27,9 25,4 27,8 28,5 20,6 35,4 11,7
Tocantins 18,8 14,9 18,3 16,4 15,5 17,7 16,5 18,1 22,0 23,5 25,5 26,2 39,4
Nordeste 21,9 22,4 24,0 23,2 25,4 27,9 29,6 32,1 33,4 35,5 36,3 38,9 77,6
Alagoas 29,3 34,3 35,7 35,1 40,2 53,0 59,6 60,3 59,3 66,8 72,2 64,6 120,5
Bahia 11,9 13,0 16,0 16,6 20,4 23,5 25,7 32,9 36,8 40,4 38,7 41,9 252,1
Cear 17,2 18,9 20,1 20,0 20,9 21,8 23,2 24,0 25,4 31,9 32,7 44,6 159,3
Maranho 9,4 9,9 13,0 11,7 14,8 15,0 17,4 19,7 21,8 23,2 23,7 26,0 176,6
Paraba 14,1 17,4 17,6 18,6 20,6 22,6 23,6 27,3 33,7 38,8 42,7 40,1 184,4
Pernambuco 58,7 54,8 55,3 50,7 51,2 52,7 53,1 50,7 44,9 39,3 39,1 37,1 -36,8
Piau 9,7 10,9 10,8 11,8 12,8 14,4 13,2 12,4 12,7 13,8 14,7 17,2 77,3
Rio Grande do Norte 11,2 10,6 14,2 11,7 13,6 14,8 19,3 23,2 25,2 26,0 32,6 34,7 209,8
Sergipe 29,3 29,7 25,2 24,4 25,0 29,8 25,9 28,7 32,8 33,9 35,4 41,8 42,7
Sudeste 36,6 36,8 36,1 32,1 27,6 26,7 23,0 21,6 21,1 20,5 19,9 21,0 -42,6
Esprito Santo 46,7 51,2 50,5 49,4 46,9 51,2 53,6 56,4 57,2 51,5 47,4 47,3 1,3
Minas Gerais 12,9 16,2 20,6 22,6 21,9 21,3 20,8 19,5 18,5 18,4 21,5 22,8 76,7
Rio de Janeiro 50,5 56,5 52,7 49,2 46,1 45,8 40,1 34,0 31,7 33,1 28,3 28,3 -44,0
So Paulo 41,8 38,0 35,9 28,6 21,6 19,9 15,0 14,9 15,3 14,1 13,5 15,1 -63,9
Sul 17,1 18,3 19,5 20,6 20,8 20,9 21,4 24,0 24,3 23,6 22,4 24,0 40,4
Paran 21,0 22,7 25,5 28,1 29,0 29,8 29,6 32,6 34,6 34,3 31,7 32,7 55,7
Rio Grande do Sul 17,9 18,3 18,1 18,5 18,6 17,9 19,6 21,8 20,4 19,2 19,2 21,9 22,3
Santa Catarina 8,4 10,3 11,6 11,1 10,5 11,0 10,4 13,0 13,1 13,2 12,6 12,8 52,4
Centro-Oeste 29,3 30,4 30,5 30,0 28,2 28,3 28,4 31,1 32,6 31,7 34,1 38,2 30,4
Distrito Federal 36,9 34,7 39,1 36,5 31,9 32,3 33,5 34,1 38,6 34,4 37,4 38,9 5,4
Gois 21,5 24,5 23,7 26,4 24,9 24,6 24,4 30,0 30,2 32,0 36,4 44,3 106,0
Mato Grosso 38,5 37,0 35,0 32,1 32,4 31,5 30,7 31,8 33,3 32,6 32,3 34,3 -10,9
Mato Grosso do Sul 29,3 32,4 32,7 29,6 27,7 29,5 30,0 29,5 30,8 26,7 27,0 27,1 -7,5
Fonte dos dados: DATASUS. Mapa da Violncia - 2014. Elaborao: IPECE.

Em sntese, percebe-se um processo de reduo da taxa de homicdios ao longo do perodo na


regio Sudeste, enquanto as macrorregies Nordeste e Norte detiveram, praticamente, um
padro de crescimento contnuo.

As regies Centro-Oeste e Sul, por sua vez, registraram elevaes e diminuies no decorrer
dos anos, fruto do arrefecimento ou aumento do nmero de homicdios em estados
especficos, o mesmo acontecendo para o Brasil como um todo.

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Alm disso, do universo de estados, apenas sete conseguiram diminuio na variao da taxa
de homicdios durante os anos analisados, sendo eles: So Paulo, Rio de Janeiro, Pernambuco,
Rondnia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Amap.

Tomando o ano inicial e final da srie em anlise verifica-se que o pas teve um crescimento
relativo de 4,3% entre os anos de 2001 e 2012, passando de uma taxa de 27,8 homicdios por
100.000 mil habitantes em 2001 para 29,0 em 2012. Esses nmeros se tornam preocupantes
porque a Organizao Mundial de Sade (OMS) classifica como violncia epidmica uma
taxa de homicdios superior a 10 por 100.000 habitantes.

Por meio do Grfico 2.1 conclui-se que das cinco grandes macrorregies brasileiras apenas o
Sudeste anotou reduo relativa no perodo (2001 - 2012), sobretudo, pelo decrscimo no
nmero de homicdios acontecidos nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro, uma vez que
Esprito Santo e Minas Gerais registraram variaes positivas.

Grfico 2.1: Taxa de homicdios por 100.000 habitantes por


macrorregies - 2001/2012

Fonte: DATASUS e IBGE. Mapa da Violncia - 2014. Elaborao: IPECE.

Especificamente para o Cear, ressalta-se uma elevao na taxa de homicdios ao longo dos
anos constatando-se um aumento relativo de 159%, acompanhando, em certa medida, o
padro de crescimento da regio Nordeste.

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Quanto posio relativa, o Estado encontrava-se com a 18a maior taxa de homicdios entre
as 27 unidades federativas no ano de 2001, saltando para o 3 lugar em 2012, atrs apenas de
Alagoas e Esprito Santo.

O Grfico 2.2 exibe um comparativo das taxas de homicdios por 100.000 habitantes para o
Cear e a cidade de Fortaleza. Como se constata, a capital cearense apresenta um maior ndice
em relao ao Estado durante toda a srie. Em termos absolutos, anotou-se 1.920 homicdios
(segundo a base de dados do DATASUS) na capital em 2012 representando 50,01% do total
observado no Cear.

Grfico 2.2: Taxa de homicdios por 100.000 habitantes para a cidade de


Fortaleza e o Cear 2001/2012

Fonte dos dados: DATASUS e IBGE. Mapa da Violncia - 2013. Elaborao: IPECE.

Objetivando averiguar um panorama mais recente da violncia no Cear e em Fortaleza,


recorreram-se aos dados oriundos da Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social
(SSPDS), especificamente o quantitativo absoluto e a taxa de Crimes Violentos Letais e
Intencionais (CVLI) por 100.000 habitantes para os anos de 2013 e 2014 (Tabela 2.2).

Tabela 2.2: Nmero e taxa de CVLI por cem mil habitantes para o estado
do Cear e a cidade de Fortaleza 2013/2014
Nmero de CVLI Taxa de CVLI
Ano
Cear Fortaleza Cear Fortaleza
2013 4.395 1.993 50,1 78,1
2014 4.439 1.989 50,2 77,3
Fonte dos dados: Secretaria de Segurana Pblica (SSPDS). Elaborao: IPECE.

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O CVLI um indicador que corresponde aos crimes de homicdio doloso, latrocnio e leso
corporal seguida de morte. Como observado, em 2013, a taxa de CVLI no Cear atingiu a
cifra de 50,2 por 100.000 mil habitantes, correspondendo, praticamente, ao mesmo ndice
(50,1) atinente ao ano de 2013.

Este resultado evidencia um processo de estagnao do aumento de crimes letais contra a


vida, que vinham ocorrendo a valores crescentes desde o ano de 2005, como pode ser
verificado no Grfico 2.1, mostrado anteriormente.

Em relao Fortaleza, avergua-se que a taxa de CVLI sofreu um pequeno decrscimo entre
os anos de 2013 e 2014, passando de 78,1 para 77,3 casos para cada grupo de 100.000
habitantes. No tocante a participao em relao ao total das ocorrncias do Estado, a capital
cearense correspondeu nos anos de 2013 e 2014 por, respectivamente, 45,3% e 44,8% do total
de registros.

Diante da magnitude da violncia na capital do Estado, torna-se importante empreender um


olhar especfico para Fortaleza identificando os bairros mais violentos, bem como
correlacionar a taxa de homicdios a fatores socioeconmicos procurando-se identificar
possveis causas para o fenmeno. Esta anlise ser empreendida na prxima seo.

2.3 - A distribuio espacial de homicdios em Fortaleza e a correlao com indicadores


socioeconmicos

Avalia-se nesta seo distribuio territorial do nmero de homicdios dolosos ocorridos em


Fortaleza no perodo de 2012 a 2014, correlacionando geograficamente com indicadores
socioeconmicos em nvel de bairros, cuja fonte o ltimo censo demogrfico do ano de
2010 do IBGE. Menciona-se que diversas pesquisas apontam as desigualdades sociais como
um dos principais condicionantes para o aumento da violncia. Fatores relacionados falta de
infraestrutura urbana, precariedade de servios pblicos, pssimas condies de habitao e
baixa renda domiciliar podem colaborar para o cenrio de criminalidade urbana.

No obstante, o principal foco dessas pesquisas busca investigar as causas da criminalidade,


porm poucos trabalhos dedicam-se ao estudo da distribuio e da dinmica espacial do
fenmeno. Esta ltima abordagem de significativa relevncia, posto que a violncia
apresenta-se concentrada espacialmente (MEDEIROS et al., 2013).

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Neste contexto, a Figura 2.1 apresenta a distribuio territorial do nmero de homicdios


dolosos ocorridos na capital para os anos estudados, a partir da localizao georreferenciada
deste tipo de crime. Verifica-se que h uma maior densidade de homicdios nos bairros
situados nas zonas perifricas da cidade, em todos os anos averiguados.

Figura 2.1: Mapas de distribuio de homicdios


segundo bairros de Fortaleza, 2012, 2013 e 2014.
Fonte dos dados: SSPDS. Elaborao: IPECE.

Vale citar que os dados de homicdios esto inseridos no contexto da anlise espacial de
eventos pontuais. O principal interesse na avaliao desse tipo de dado est no conjunto de
coordenadas geogrficas representando as localizaes dos eventos, podendo-se observar o
padro dos mesmos em um determinado local ao longo do tempo, subsidiando atividades de
planejamento com foco no territrio.

Conforme Bailey e Gatrell (1995), o objetivo da anlise espacial de eventos pontuais estudar
a distribuio espacial da densidade destes pontos observando-se o padro, isto , se existe
agrupamento (clusters), se a distribuio dos eventos aleatria ou se possuem uma
distribuio regular, sendo bastante utilizado o estimador de densidade de kernel.

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A tcnica de Kernel consiste em examinar o comportamento de padres pontuais, estimando a


intensidade do processo em toda regio de anlise (bairros de Fortaleza) por meio de um
ajuste de uma funo bidimensional dos eventos (localizao dos homicdios), compondo uma
superfcie contnua onde o valor da densidade ser proporcional ao das amostras por unidade
de rea dentro de uma regio de influncia, ponderando-os pela distncia de cada um
localizao de interesse (CMARA; CARVALHO, 2002).

Assim, a anlise espacial de Kernel empreendida teve por objetivo mapear a densidade de
homicdios em Fortaleza a partir da localizao georreferenciada do evento em um
determinado ano. Desse modo, foram gerados mapas de superfcie contnua onde os tons em
verde claro demostram menor densidade e os tons em vermelho e cinza escuro correspondem
aos locais com maior densidade de homicdios (Figura 2.2).

Figura 2.2: Mapas de densidade de homicdios


segundo bairros de Fortaleza, 2012, 2013 e 2014.
Fonte: IPECE.

Estudando a citada figura, evidencia-se um aumento na concentrao da localizao dos


homicdios entre os anos de 2012 a 2014 (ampliao da cor vermelha e cinza nos mapas) em
Fortaleza, sendo que os mesmos ocorreram principalmente nas regies circunvizinhas aos
bairros da Barra do Cear, do Geniba e do Bom Jardim.

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Cita-se tambm que outras reas da cidade registraram altas densidades de homicdios, como
por exemplo, os bairros do Jangurussu, da Aerolndia e do Vicente Pinzon. Neste aspecto,
evidencia-se a formao de cinco grupos de bairros na capital com maiores densidades no ano
de 2014:

1 - Regio do Bom Jardim, Granja Portugal, Geniba, Autran Nunes, Henrique Jorge e
Dom Lustosa;

2 - Regio da Barra do Cear, Vila Velha, Jardim Iracema, lvaro Weyne, Cristo
Redentor, Floresta, Piramb e Carlito Pamplona;

3 - Regio do Vicente Pinzon e Cais do Porto;

4 - Regio da Aerolndia, Alto da Balana e Jardim das Oliveiras;

5 - Regio do Jangurussu, Conjunto Palmeiras, Messejana, Barroso e Passar.

Desta forma, as aes pblicas com o objetivo de reduzir os homicdios na capital cearense
passam a ser condicionadas no somente pelos fatores causadores dos delitos de morte
(violncia domstica, trfico de drogas, etc.), mas tambm devem ser concentradas nas reas
de maior ocorrncia.

luz dessas consideraes, torna-se relevante saber que caractersticas socioeconmicas so


comuns a essas reas mais violentas de Fortaleza almejando contribuir para a formao de
polticas pblicas que possam colaborar para o arrefecimento dos ndices de criminalidade em
mdio e longo prazo.

Conforme Santos (2009), indicadores vinculados dinmica populacional, distribuio de


renda, pobreza, educao e infraestrutura so amplamente utilizados em estudos sobre os
determinantes da taxa de homicdios.

Portanto, a hiptese a ser testada neste estudo que os locais mais vulnerveis de Fortaleza
em relao ao dficit de infraestrutura pblica e fatores socioeconmicos constituem-se em
lugares que apresentam altos ndices de homicdios. Destaca-se, entretanto, que no se
trabalhou com a hiptese de que h uma relao de causa e efeito entre homicdio e
vulnerabilidade, ou seja, no so pessoas pobres que cometem homicdios.

Neste vis de anlise, apresentam-se na Figura 2.3 grficos de correlao para a taxa de
homicdios por cem mil habitantes em nvel de bairros da capital no ano de 2012 e
indicadores socioeconmicos.

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r = -0,55 r = -0,47

r = -0,41 r = 0,49

r = 0,38

Figura 2.3: Correlao no-paramtrica de


Spearman para a taxa de homicdios por cem
mil habitantes e os indicadores: taxa de
alfabetizao, renda mdia domiciliar mensal,
ndice de infraestrutura, % de extremamente
pobres e % de populao com idade entre 15 e
24 anos, em nvel bairros de Fortaleza - 2010.
Fonte dos dados: IPECE.
Obs.: Valores significativos a 1%.

Especificamente, foram avaliados indicadores relacionados ao percentual da populao com


10 anos ou mais de idade alfabetizada, renda mdia mensal domiciliar, % da populao com
idade entre 15 e 24 anos, % da populao extremamente pobre e o ndice sinttico de
infraestrutura domiciliar (IPECE, 2012), o qual contempla proporo de domiclios ligados
rede geral de gua, com existncia de banheiro de uso exclusivo, com esgotamento sanitrio
adequado, com presena de energia eltrica e com coleta de lixo realizada por servio de
limpeza, sendo a fonte dos dados referente ao ltimo censo demogrfico do IBGE do ano de
2010.

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A correlao entre os indicadores foi calculada utilizando o coeficiente no-paramtrico de


Spearman (r), o qual varia no intervalo de -1 a +1, sendo que quanto mais prximo de 1 ele
estiver mais forte a correlao positiva entre os indicadores, enquanto que o valor prximo
de -1 implica em uma correlao fortemente negativa.

Desse modo, verifica-se que, em mdia, nos bairros onde a populao possui melhores
condies de renda, alfabetizao e infraestrutura domiciliar h uma menor taxa de
homicdios (valor negativo da correlao). Por sua vez, nos bairros onde existe uma maior
taxa de extrema pobreza e concentrao populacional de jovens (15 a 24 anos) existe uma
associao positiva com os ndices de homicdios.

Objetivando complementar a anlise de correlao, detalhando a relao existente entre s


condies socioeconmicas adversas e a taxa de homicdios em Fortaleza, recorreu-se ao
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), uma vez que se sabe que h uma
heterogeneidade socioeconmica entre os bairros da capital, por exemplo, existem reas
dentro de um mesmo bairro com populao possuindo alta renda mdia domiciliar e outras
reas com baixa renda.

Ressalta-se que o IDHM foi elaborado pelo Programa das Naes Unidas (PNUD), em
parceria com a Fundao Joo Pinheiro (FJP), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA) e o Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (IPECE), abrangendo os
municpios da Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF).

O recorte geogrfico para a concepo do IDHM foram as Unidades de Desenvolvimento


Humano (UDH), as quais correspondem a clusters de setores censitrios do censo
demogrfico 2010 do IBGE, sendo, portanto, reas geogrficas em nvel infra bairros.

Conforme PNUD (2014), o desenvolvimento humano corresponde ao processo de ampliao


das liberdades dos indivduos com relao s suas capacidades e s oportunidades a seu
dispor, de forma que cada pessoa possa escolher a vida que deseja ter visando melhora ou a
manuteno de seu bem-estar.

Neste contexto, o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) foi concebido de


forma a contemplar trs importantes dimenses para a expanso da liberdade das pessoas: a
oportunidade de se levar uma vida longa e saudvel (Longevidade), o acesso ao conhecimento
(Educao), e a possibilidade de ter um padro de vida digno (Renda).

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Vale mencionar que o IDHM compreendido no intervalo de 0 a 1, sendo o mesmo


classificado em cinco faixas de desenvolvimento humano: Muito baixo (0,000 - 0,499), Baixo
(0,500 -0,599), Mdio (0,600 - 0,699), Alto (0,700 - 0,799) e Muito alto (0,800 - 1,000).

A Tabela 2.3 apresenta o IDH-M, e seus subndices, para o municpio de Fortaleza relativo
aos anos de 2000 e 2010. Verifica-se uma elevao do indicador na ltima dcada, saindo de
0,652 para 0,754, equivalendo a um crescimento relativo de 15,64%.

Tabela 2.3: IDH-M do municpio de Fortaleza - 2000 e 2010


Indicador 2000 2010
IDHM 0,652 0,754
IDHM - Educao 0,534 0,695
IDHM - Longevidade 0,744 0,824
IDHM - Renda 0,697 0,749
Fonte: PNUD, IPEA e FJP, 2014.

Este dado evidencia uma melhora na qualidade de vida dos fortalezenses no derradeiro
decnio, no que tange s condies educacionais, de sade e de renda. A dimenso da
Longevidade possua no ano 2000 o maior valor, permanecendo na mesma posio em 2010,
sendo acompanhada, respectivamente, das dimenses da Renda e da Educao no ltimo ano.
Em sntese, a capital cearense estava classificada na faixa de Mdio desenvolvimento humano
no ano 2000 passando para a faixa de Alto desenvolvimento humano em 2010.

Objetivando avaliar a distribuio das desigualdades scio-territoriais em Fortaleza


elaboraram-se mapas temticos para o IDHM referente ao ano de 2010. O primeiro
(Figura 2.4) exibe as UDHs segundo a classificao oficial do ndice de Desenvolvimento
Humano e o segundo (Figura 2.5) conforme a classificao estatstica de Quartis.

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Figura 2.4: IDHM segundo faixas de desenvolvimento humano, 2010. Elaborao: IPECE.

Nessa perspectiva, podem-se visualizar as classes do IDHM na legenda do mapa, sendo s


mesmas: Muito baixo (cor vermelha), Baixo (laranja), Mdio (amarelo), Alto (verde) e Muito
alto (azul). Verifica-se que nenhuma UDH foi qualificada como possuindo muito baixo
desenvolvimento humano e apenas 6 como tendo baixo desenvolvimento. Em contrapartida,
registrou-se um total de 165 UDHs (67%) nas classes de alto e muito alto desenvolvimento
humano.

Assim, visando uma melhor identificao das disparidades atinentes ao desenvolvimento


humano presentes na capital cearense optou-se em classificar o IDHM utilizando o mtodo
estatstico de Quartis (Mapa abaixo).

Este mtodo ordena a distribuio de dados (IDHM) do menor para o maior valor
classificando as UDHs em quatro grupos: As 25% menores UDHs (Grupo 1, cor vermelha);
as UDHs entre 25,01% e 50% (Grupo 2, na cor laranja); as UDHs entre 50,01% e 75%
(Grupo 3, cor verde claro) e o quarto grupo (cor verde escuro), referente as 25% UDHs com
maiores valores do ndice.

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Figura 2.5: IDHM segundo a classificao de quartis. Elaborao: IPECE.

Evidencia-se pela anlise do mapa do IDHM, segundo a classificao dos quartis, que as reas
com os piores ndices de desenvolvimento humano localizam-se em zonas perifricas da
cidade, estando s mesmas destacadas nas cores vermelha e laranja na legenda do mapa. Por
sua vez, os locais com maiores IDHM situam-se em reas reconhecidas como mais nobres da
cidade, como por exemplo, nos bairros da Aldeota, Meireles, Dionsio Torres e Coc.

A Figura 6, a seguir, apresenta o mapa com a distribuio territorial do IDHM e a localizao


georreferenciada dos casos de CVLI para o ano de 2014, revelando que a maioria deste tipo
de crime concentra-se em reas com os menores ndices de desenvolvimento humano, ou seja,
locais com condies relativas desfavorveis de sade (longevidade), educao e renda.

Deste modo, evidencia-se que a populao residente nestes lugares possui baixas dotaes
relacionadas escolaridade, sade e renda, estando inseridas num contexto de vulnerabilidade
social, alm de sofrer com a falta de servios de infraestrutura urbana e de segurana pblica.

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Figura 2.6: IDHM segundo UDHs (2010) e registro de CVLI (2014). Elaborao: IPECE.

Para reforar os resultados encontrados na Figura 2.6, apresenta-se na Tabela 2.4 o


quantitativo de ocorrncias e a taxa de CVLI por 100.000 habitantes1 conforme cada um dos
quatro grupos de quartis, verificando-se que 76% dos casos ocorreram no 1 e 2 quartil, que
so s reas da cidade com menores ndices de desenvolvimento humano. Em relao s taxas
por 100.000 habitantes, constata-se tambm que estes locais possuem ndices bem superiores
s UDHs que esto inseridas nos 3 e 4 quartil (lugares com maiores IDHM).

Tabela 2.4: Distribuio do nmero de CVLI segundo quartil do IDHM das


Unidades de Desenvolvimento Humano
N de casos de Populao Taxa de CVLI por
Quartil do IDHM %
CVLI (2014) (Ano 2010) 100.000 habitantes
1 Quartil 1.050 52,79 881.881 119,06
2 Quartil 459 23,08 585.108 78,45
3 Quartil 360 18,10 572.524 62,88
4 Quartil 120 6,03 411.754 29,14
TOTAL 1.989 100,00 2.451.267 81,14
Fonte dos dados: PNUD, IBGE e SSPDS. Elaborao: IPECE.

1
Foi calculado o nmero de casos de CVLI e a taxa por 100.000 habitantes para o ano de 2014, ressaltando-se
que o valor anotado para este ano similar aos anos de 2012 e 2013, isto , os dois primeiros quartis possuem
maior taxa de CVLI por 100.000 mil habitantes nos trs anos analisados.

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Neste vis de anlise cita-se que, segundo Peres et al. (2008), as reas nas grandes cidades
onde h maiores carncias de servios pblicos relacionados educao, sade, lazer, cultura
e segurana constituem-se em locais favorveis criminalidade, devido, sobretudo, ao
abandono pelo poder pblico destes territrios.

Cardia et al. (2003) corrobora a afirmao anterior ao mencionar que com frequncia os
homicdios se concentraram em determinados espaos. Nesses espaos ocorrem tambm
concentraes de desigualdades econmicas e sociais, aliadas sobreposio de carncias. Ou
seja, o espao revela a desigualdade de condies de vida e possibilita que determinados
grupos sejam alvos preferenciais da mortalidade por causas externas.

Para Kleinschmitt et al. (2011), esses lugares, com graves violaes de direitos humanos e
sobreposies de mltiplas carncias econmicas e sociais, se tornariam terreno frtil para a
violncia se desenvolver.

Destaca-se, entretanto, que, conforme Azevedo (2003), no existe uma relao causal entre
pobreza e criminalidade. H, muito mais, uma vulnerabilidade dos pobres frente falta da
oferta com qualidade de servios pblicos e, muito menos, uma suposta tendncia ou
motivao criminosa imposta por sua condio social.

Diante desse resultado, nota-se que a pobreza em si, ou a concentrao de populao muito
pobre, no explicariam as altas taxas de homicdios. Para Cardia et al. (op. cit.), as taxas de
homicdios so maiores nos locais onde as sobreposies de carncias so maiores,
combinadas com: a concentrao da populao jovem; a ausncia de idosos; a ausncia de
empregos; o baixo grau de escolaridade dos chefes do domiclio; e a ausncia de polticas
pblicas para amenizar o impacto da pobreza na falta de investimentos em habitao, em
infraestrutura urbana e em sade.

Dentro deste contexto, evidencia-se, em certa medida, que a populao das reas mais
violentas da capital cearense so tambm as reas mais vulnerveis em termos demogrficos e
socioeconmicos.

Em sinopse, a intensificao dos homicdios dolosos em Fortaleza, em algum alcance, est


relacionada ao crescimento populacional desordenado e as baixas condies socioeconmicas
persistentes em tais reas ao longo das dcadas apresentando-se, assim, como fatores
estruturais desse fenmeno social que vivemos atualmente.

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Segundo Cerqueira e Lobo (2003), no h como equacionar a questo da criminalidade nas


grandes cidades brasileiras sem que sejam superados os grandes problemas socioeconmicos,
particularmente relacionados desigualdade da renda e ao adensamento populacional, que
criam um campo frtil para os desajustes sociais.

Nessa perspectiva, os autores lecionam que para o arrefecimento dos ndices de violncia
deve-se adotar um modelo integrado de polticas, concatenando aes policiais vinculadas ao
combate da criminalidade e um conjunto de aes socioeconmicas promovidas pelos entes
federativos (Unio, Estados e municpios), que devem ser focalizadas nos jovens e nas regies
mais pobres.

Portanto, alm de polticas de curto prazo no combate violncia necessrio priorizar as


aes de mdio e longo prazo que possam melhorar as condies de vida nos locais mais
vulnerveis, oferecendo, por exemplo, um maior e melhor acesso educao, sade, ao
lazer e infraestrutura urbana.

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3. EXPERINCIA DE ENFRENTAMENTO DA VIOLNCIA E DA


CRIMINALIDADE URBANA

3.1 - Introduo

Objetiva-se nesta seo apresentar experincias nacionais e internacionais de combate


violncia e criminalidade em reas urbanas. Tais experincias so importantes para que o
Governo do Estado do Cear possa traar uma estratgia concreta para a reduo da violncia
no Estado.

Os casos aqui apresentados no possuem o intuito de apontar um modelo definitivo de


combate violncia e criminalidade no Cear. O intuito o de gerar conhecimento para a
formulao de polticas pblicas.

Um exemplo so os resultados da 12 Conferncia das Naes Unidas sobre Preveno de


Crimes e Justia Criminal, ocorrida em Salvador BA, a qual traz diversas experincias bem
sucedidas em grandes cidades ao redor do mundo. Dentre tais cidades esto So Paulo
(Brasil), Medelln e Bogot (Colmbia), Lagos (Nigria), e Cairo (Egito). A partir dessa
conferncia surgiu o documento intitulado Practical Approach to Urban Crime Prevention
o qual serve de referncia para esta seo. Ademais, a presente seo tambm apresenta
experincias inovadoras ocorridas em demais estado brasileiros e no prprio mbito do
Governo do Estado do Cear.

3.2 Fatos Estilizados sobre a Reduo da Criminalidade em Grandes Cidades


(UNDOC, 2011)

So Paulo (Brasil)

O estado de So Paulo protagonizou um caso de sucesso no combate a violncia no Brasil. A


maior cidade brasileira, com mais de 20 milhes de habitantes, possua uma taxa de 43,2
homicdios por 100 mil habitantes em 1999. A maior parte das vtimas dos homicdios eram
indivduos jovens do sexo masculino com idade entre 15 e 24 anos. Em 2007, essa taxa de
homicdios havia cado para 22 por 100 mil habitantes, correspondendo a uma reduo de
70%. Dados recentes do 8 Anurio Brasileiro de Segurana Pblica mostram uma taxa de
homicdios em So Paulo de 10,8 por 100 mil habitantes em 2013.

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Para alcanar tal resultado a cidade investiu no somente em infraestrutura e renovao


urbana, mas tambm em polticas de mobilizao comunitria e mobilidade urbana. Em 2001,
o Frum Metropolitano de So Paulo para Segurana Pblica foi criado, aproximando 39
prefeituras municipais da regio metropolitana para integrar e coordenar atividades comuns de
segurana pblica e desenvolver um plano de reduo da criminalidade e da violncia na
regio. O trabalho tambm envolvia parcerias com o Governo Estadual e Federal, e
organizaes no governamentais.

O Governo Estadual era responsvel por prover informaes policiais, acesso a dados
georreferenciados e mapas do sistema de informao criminal. Alm do acesso direto
informao, havia reunies regulares de monitoramento. Diversos municpios criaram seu
prprio gabinete de aes integradas de segurana pblica, acompanhado de uma fora
policial municipal. O fechamento de bares irregulares para controlar o consumo de bebidas
alcolicas fazia parte das aes implementadas pelas prefeituras, dentre outras.

Medelln (Colmbia)

Na Colmbia, as sucessivas gestes municipais tambm tiveram papel fundamental no


combate violncia e criminalidade a partir de abordagens inovadoras para a governana
urbana que inclua polticas de preveno, reforma da fora policial, resoluo de conflitos,
regenerao urbana e desenvolvimento social. Cidades como Medelln e Bogot
experimentaram redues drsticas nas taxas de homicdios. Por exemplo, a taxa de
homicdios por 100 mil habitantes chegava a patamar de 381 em Medelln no ano de 1991.

O problema central enfrentado pela autoridade local em Medelln era o trfico de drogas, os
grupos paramilitares, as guerrilhas e as organizaes de proteo territorial. Em resumo, a
cidade de Medelln vivia uma completa ausncia do estado na questo de segurana pblica, o
que facilitou o surgimento de diversas faces do crime por toda a cidade.

Entre 2002 e 2007, a taxa de homicdios caiu de 174 para 29 por 100 mil habitantes. As
autoridades comeavam a institucionalizar a noo de responsabilidade coletiva e focava
ateno em reas que apresentavam as mais elevadas taxas de crime e que eram controladas
por grupos armados. O programa de reconciliao e paz conduziam negociaes com lderes
locais de reas no intuito de pacific-las e permitir a realizao de polticas pblicas. Tais
aes incluam projetos urbanos integrados que envolviam investimentos em larga escala em
servios pblicos (transporte, educao, moradia e reas verdes) e regularizao de reas de

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ocupao irregular por toda a cidade, reduo das desigualdades sociais e promoo de
oportunidades. Dentre as aes foi criado um servio de telefrico para melhorar a mobilidade
e foi criada uma grande biblioteca em uma rea vulnervel. Vale ressaltar o papel
fundamental das organizaes e sociedade civil local que possuam legitimidade sobre os
bairros mais vulnerveis da cidade.

Bogot (Colmbia)

Em 1993, Bogot apresentava uma situao menos assustadora do que Medelln, mas no
menos grave com uma taxa de homicdios de 80 por 100 mil habitantes. Quatorze anos
depois, a cidade apresentava uma taxa de 19 por 100 mil habitantes. Para alcanar tais
resultados, assim como em Medelln, as sucessivas gestes municipais implementaram aes
integradas de mobilizao da sociedade civil no intuito de desenvolver uma cultura de
civilidade, formao policial e delegacias da famlia, investimento em transporte, recuperao
de espaos pblicos, construo de bibliotecas em reas vulnerveis, restries ao consumo de
lcool, e circulao de armas. Todas as aes tinham como alvo a populao como um todo
ao invs de grupos demogrficos especficos.

A criao de um observatrio para analisar as estatsticas criminais e suas tendncias


contribuiu para o aprimoramento da informao e entendimento sobre o fenmeno da
criminalidade e dos problemas sociais e econmicos a ela associados. A criao de um fundo
e de um planejamento para o longo prazo garantiu a sustentabilidade das principais aes de
combate violncia e criminalidade na cidade de Bogot.

3.3 Experincias de Polticas Pblicas Estaduais de Enfrentamento da Violncia e


Criminalidade

No Brasil h diversas experincias de polticas pblicas de enfretamento da violncia e da


criminalidade. Alm da experincia de So Paulo, estados como Pernambuco e Rio de Janeiro
tm apresentado sensveis modificaes nos indicadores de criminalidade, experimentando
sucessivas redues da taxa de homicdios nos ltimos anos. Entre 2008 e 2013, Pernambuco
reduziu sua a taxa de homicdios em 34,2% (48,5 em 2008 para 31,9 por 100 hab. em 2013) e
o Rio de Janeiro mostrou queda de 12,42% (33 em 2008 para 28,9 por 100 hab. em 2013).

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Pernambuco

O estado do Pernambuco lanou em 2007 o programa Pacto pela Vida que uma poltica de
segurana pblica. O programa atua em seis linhas estratgicas (PERNAMBUCO, 2010):

Represso qualificada;
Aperfeioamento institucional;
Informao e gesto do conhecimento;
Formao e capacitao;
Preveno social do crime e da violncia; e
Gesto democrtica.
As linhas de atuao do programa funcionariam de modo a satisfazer alguns princpios
norteadores como (RATTON et al., 2014):

articulao entre segurana pblica e direitos humanos;


compatibilizao da represso qualificada com a preveno especfica do crime e da
violncia;
transversalidade e integralidade das aes de segurana pblica;
incorporao em todos os nveis da poltica de segurana de mecanismos de gesto,
monitoramento e avaliao;
participao e controle social, desde a formulao das estratgias execuo da poltica.
Prioridade do combate aos crimes violentos letais intencionais (CVLI) com uma meta de
reduo de 12% ao ano, em Pernambuco.
Para o cumprimento da meta de reduo da criminalidade em 12% ao ano, a soluo para
alguns gargalos passaram a ser prioridade. Para que o programa obtivesse xito era necessrio
que as Polcias, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico se comunicassem melhor e de modo
regular. Alm disso, as polcias (Militar, Bombeiros e Civil) deveriam trabalhar de forma
integrada e coordenada (MACEDO, 2012).

O comit gestor do programa tinha a incumbncia de monitorar toda a poltica de segurana


pblica do Estado, sendo subsidiado por informaes de seis cmaras tcnicas que so:

Defesa Social;
Administrao Prisional;
Articulao com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria;
Preveno Social e
Enfrentamento ao Crack.

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Cada uma dessas cmaras rene-se entre segunda e quarta-feira para deliberar questes que
sero tratadas na reunio semanal do comit gestor (que ocorre nas quintas-feiras) e, uma vez
ao ms, a qual presidida pelo prprio Governador. Sem dvidas, o foco principal do modelo
de segurana pblica no estado de Pernambuco foi a gesto onde pode-se constatar os
principais avanos (RATTON et al., 2014):

Criao de uma carreira de gestor estadual e a realizao de concursos para suprir os


recursos humanos. Os gestores foram distribudos entre as secretarias, ou seja, sua
atuao no se concentrou apenas na rea de planejamento e gesto.
Elaborao de protocolos e procedimentos obrigatrios de ao integrada entre as
polcias e indicadores de resultado semanais, para cada uma das 26 reas integradas de
segurana em Pernambuco.
Territorializao do trabalho policial com a incorporao da diviso do Estado em reas
integradas pelo ncleo estratgico de gesto da poltica pblica. A definio dos
procedimentos de atuao policial passou a ser realizada de acordo com essa diviso
territorial. Tal fato permitiu a sofisticao do acompanhamento da situao dessas reas
ao longo do tempo e do espao.
A territorializao trouxe avanos tambm na identificao das configuraes de
homicdios, e, portanto, na identificao das causas das mortes violentas, que no
possuem o mesmo padro em todo Estado, variando entre reas integradas. Esse avano
qualitativo possibilitou que as polcias atuassem de maneira mais inteligente e sofisticada
no combate aos homicdios.
O Fortalecimento do Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa, do ponto de vista
dos recursos materiais e humanos, e a criao de equipes especializada em crimes
violentos letais intencionais (CVLI) permitiu o aumento da capacidade de investigao
de CVLIs do Estado.
Criao de gratificaes e estmulos para os policiais que atingirem a meta nas reas sob
sua responsabilidade. Esse mecanismo estimula o profissional e possibilita o controle da
atividade e a substituio de profissionais que no estejam sintonizados com a poltica.
Nesse sentido, os ganhos coletivos se tornam ganhos individuais, facilitando o processo
contnuo de mudana institucional rumo a uma maior profissionalizao das polcias.
Promoo da articulao entre as agncias do Sistema de Justia Criminal, por meio de
uma cmara tcnica especfica. O que permitiu o ajuste dos tempos das Polcias com os
do Ministrio Pblico, da Defensoria e do Poder Judicirio.

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Estudos empricos tem apontado o programa Pacto pela Vida como fator determinante para
queda da taxa de homicdios no estado do Pernambuco, que historicamente era mais que o
dobro da mdia nacional como mostra a Figura 3.1, abaixo.

Figura 3.1: Evoluo da taxa de homicdio: Pernambuco, mdia dos estados do Nordeste (NE) e
mdia das 27 unidades da federao. Fonte: Silveira Neto et al. (2013).

Segundo Silveira Neto et al. (2013), o programa Pacto pela Vida foi responsvel pela reduo
mdia de 9,1 pontos na taxa de homicdios, o que equivale a uma reduo de cerca de 17,3%
em relao aos nveis desta taxa em vigor no ano de implementao do programa.

Rio de Janeiro

No ano de 2009, o Governo do Estado do Rio de Janeiro iniciou um programa ousado de


ocupao de reas historicamente dominadas pelo trfico de drogas na capital fluminense. O
programa de Unidades de Polcia Pacificadora (UPP) tem por objetivo:

retomar o controle estatal sobre comunidades atualmente sob forte influncia da


criminalidade ostensivamente armada;
devolver populao local a paz e a tranquilidade pblica, necessrias ao exerccio e
desenvolvimento integral da cidadania;
contribuir para quebrar a lgica de guerra existente no estado do Rio de Janeiro.

O programa de UPPs no corresponde a um amplo programa de preveno policial da


criminalidade em todo o territrio urbano, mas a um processo especfico de retomada de
territrios controlados por criminosos. Foi inspirado no programa de Segurana Pblica de
Medelln (Colmbia) que obteve sucesso no controle da violncia e do trfico de drogas.

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A implementao das UPPs seguiu as seguintes fases (PFEIFER; RIOS, 2013):

(1) Preliminar ou Fase de Planejamento: Momento de planejamento de como ser a


entrada na comunidade, e como ser a implantao da UPP fsica. Ha reunio com a
presena do Governador do RJ, do Secretario de Segurana Pblica, do Comandante
Geral e outras autoridades estatais. Vale notar que no existe a presena de qualquer
autoridade da comunidade a ser pacificada, a exemplo do presidente da Associao de
Moradores.
(2) Retomada (Interveno Ttica): Entrada das forcas armadas na favela a ser pacificada,
representadas pelo BOPE e pela Tropa de Choque; com o apoio judicirio (mandatos
de busca e apreenso, para no ocorrerem processos contra invaso de privacidade, e
afins).
(3) Estabilizao: Momento seguinte a entrada na comunidade, em que ainda h a
presena do BOPE no local, aguardando possveis criminosos que se entregam ou que
retornam aps terem fugido, e contem as represses e oposies a pacificao. H a
construo da base fixa da UPP no local. Surge a presena da UPP Social, com o
intuito de tentar aproximar um dialogo entre comunidade e Polcia, e realizar a coleta
de dados estatsticos para futura anlise.
(4) Implantao: Inaugurao da sede da UPP no local. Presena de animadores infantis,
celebridades para os moradores, e autoridades influentes. Ocorre uma festa com
carter familiar na sede da UPP.
(5) Ps-implantao (Avaliao e Monitoramento): Fase principal que distingue a UPP da
extinta GPAE, consiste na presena policial no cotidiano da comunidade. As tentativas
de aproximao nesta fase j ocorrem com o uso da farda. Permite verificar melhorias
ou at atividades que no vo bem, e o que devera ser feito para melhorar.

Aps a implantao e estabilizao das UPPs, o Governo do Estado do Rio de Janeiro


disponibilizava acesso aos servios sociais por meio das UPPs Sociais. Nesse sentido, o
acesso aos programas sociais e s iniciativas de incluso social permitia ao poder pblico se
solidificar nas reas anteriormente dominadas pelo trfico (THE WORLD BANK, 2012).

Segundo o relatrio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, as UPPs permitiram uma


reduo notvel da violncia letal e, em menor medida, dos roubos, e um aumento dos
registros de crimes no letais contra a pessoa e de crime no violento contra a propriedade. A
maior queda de todos os indicadores corresponde aos mortos em intervenes policiais, os
chamados Autos de Resistncia, que baixaram a um nvel prximo de zero depois da entrada

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das UPPs nas comunidades. O efeito lquido do projeto na mortalidade violenta representa
uma queda de 60 mortes por 100.000 habitantes ao ano, dentro das comunidades, como
consequncia da entrada da UPP, uma reduo muito significativa (FRUM BRASILEIRO
DE SEGURANA PBLICA, 2012).

Minas Gerais

Entre 1990 e 2001, a capital mineira, Belo Horizonte, havia experimentado um crescimento
de 171% no nmero de homicdios. No intuito de reverter tal quadro, o Governo do Estado de
Minha Gerais implementou o programa de controle de homicdios denominado Fica Vivo.

Para a gesto do Programa foi criado um grupo de coordenao geral, integrado por
representantes dos dois grupos operativos do Programa: o grupo de mobilizao comunitria,
composto por lideranas comunitrias, gestores pblicos locais, representantes de
Organizaes No-Governamentais (ONG), empresas e a UFMG; e o grupo de interveno
estratgica, composto por membros do Ministrio Pblico, Polcia Militar, Polcia Civil,
Judicirio e a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (SILVEIRA et al., 2010).

A interveno foi realizada na comunidade Morro das Pedras em Belo Horizonte, cuja
populao era de aproximadamente 18.000 habitantes, em 2002. Essa rea foi escolhida por
conta de seu alto ndice de homicdios e pela disponibilidade de equipamentos pblicos e
lideranas comunitrias (SILVEIRA et al., 2010).

O programa envolveu estratgias de comunicao (fixao de cartazes, distribuio de


folhetos, palestras nas escolas, reunies na comunidade e vinhetas na TV) visando informar
comunidade sobre as aes e caractersticas do programa, alm de sinalizar que a ocorrncia
de homicdios no seria mais tolerada naquela rea como forma de resoluo de conflito.

Segundo Silveira et al. (2010), o programa envolvia aes tipicamente de policiamento


ostensivo tais como:

a expedio de mandados de busca e apreenso;


mobilizao da polcia militar e civil para apreenso de delinquentes, particularmente
homicidas contumazes;
aes de policiamento velado e investigativo;
operaes de revista e apreenso de armas; e

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ocupao policial dos pontos de trfico por tempo indeterminado quando da ocorrncia
de homicdios.

Essas aes buscavam garantir a lei e assegurar um ambiente de segurana para a comunidade
e dificultar o trfico de drogas. Tambm foi institudo um Grupo de Policiamento Especial em
rea de Risco (Gepar), composto por policiais militares que buscam interao permanente
com a comunidade, sendo realizadas oficinas e eventos (esporte, cultura, lazer, cidadania,
sade e profissionalizao), com foco nos moradores de 12 a 24 anos, e criados grupos de
trabalho voltados soluo de problemas locais no campo da sade, educao e insero
produtiva. Procurou-se identificar uma possvel rede de proteo social e estabelecer fluxos
para sua utilizao (SILVEIRA et al., 2010).

A reduo de 69% do nmero de homicdios em seis meses de programa levou a


institucionalizao do programa pelo Governo do Estado de Minas Gerais em 2003 como
poltica de segurana pblica (SILVEIRA et al., 2010).

3.4 Experincia Recentes de Enfretamento da Violncia e da Criminalidade no Estado


do Cear

3.4.1 Ronda do Quarteiro

O programa Ronda do Quarteiro iniciou suas atividades em janeiro de 2007 como um


programa piloto, cuja interveno se restringia a algumas reas prioritrias da cidade de
Fortaleza. Em janeiro de 2008, o programa havia sido expandido para quase todos os bairros
da capital cearense.

O programa tinha como foco principal a criao de uma polcia de proximidade, a utilizao
do uso legal e proporcional da fora, por meio do irrestrito respeito aos direitos humanos e
aos princpios de cidadania. Buscava-se a qualificao profissional em consonncia com a
utilizao de tecnologia avanada e, principalmente, com a interao com a comunidade
(BARREIRA; RUSSO, 2010).

Utilizando o georreferenciamento de informaes, o Ronda do Quarteiro disponibilizava


uma equipe de 20 policiais, duas moto-patrulhas, uma viatura e trs cavalarianos para uma
rea de 1,5 a 3 km. Cada rea possua seu prprio nmero de contato telefnico com a
comunidade, o que mostrava uma tendncia de atuao da fora policial mais prxima da
populao.

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Entre 2007 e 2009, o programa contribuiu para a reduo do tempo de atendimento ao


cidado, alm de contribuir para a queda do nmero de roubos e furtos, e aumento do nmero
de prises (BARREIRA; RUSSO, 2010). Suliano e Oliveira (2011) tambm comprovaram os
resultados do programa sobre a taxa de roubos em Fortaleza.

A Figura 3.2, abaixo, mostra uma clara tendncia de queda dos crimes violentos contra o
patrimnio em Fortaleza entre 2009 e 2011, o que refora os resultados dos estudos acima.
Todavia, a srie de ocorrncias passa a apresentar uma tendncia crescente a partir de 2012,
indicando uma brusca mudana da dinmica de crimes contra o patrimnio, uma vez que o
interior tambm apresenta a mesma quebra estrutural. Essa mudana parece indicar que o
programa Ronda do Quarteiro no exerce mais o efeito esperado contra os crimes no letais,
como antes observado.

Figura 3.2: Nmero de Crimes Violentos Patrimoniais (CVP) para Fortaleza e demais Municpios do
Cear (Interior). Fonte: Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social SSPDS.

Ademais, o programa parece no ter contribudo para um controle do nmero homicdios na


capital cearense, uma vez que o nmero de registros tem apresentado uma tendncia crescente
ao longo dos anos como mostra a Figura 3.3, abaixo.

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Figura 3.3: Nmero de Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI) para Fortaleza e demais
Municpios do Cear (Interior). Fonte: Secretaria de Segurana Pblica e Defesa Social SSPDS.

Diversos fatores parecem contribuir para a potencial ausncia de efeito do Ronda do


Quarteiro, embora debat-los no escopo desta seo. O primeiro deles o prprio desenho
do programa que est mais inclinado ao atendimento direto ao cidado. O segundo ponto a
falta de integrao do programa com as demais foras policiais (Bombeiros e Polcia Civil). O
terceiro a no integrao das estratgias de policiamento do Ronda do Quarteiro com as
polticas pblicas de promoo e incluso social nas reas mais vulnerveis. Esses aspectos
no inviabilizam o programa, mas indicam um caminho para seu redesenho e, portanto, maior
efetividade no enfrentamento da violncia e do crime.

3.4.2 Laboratrio de Anlise Estatstica e Criminal

Laboratrio de Anlise Estatstica e Criminal (LANECRI) foi criado com o intuito de


desenvolver a infraestrutura de anlise estatstica e criminal na SSPDS/CE de maneira
cientfica, unindo cincia e gesto a servio da segurana pblica do Cear. Financiado com
fundos da Fundao Cearense de Pesquisa (FUNCAP), a partir de 2010, o LANECRI se
consolidou como um ambiente de apoio cientfico gesto da SSPDS/CE no que tange a
todos os assuntos relacionados anlise criminal e estatstica da pasta, funcionando inclusive
como apoio tomada de decises da secretaria em vrias ocasies.

De maneira mais concreta, a atuao do LANECRI pode ser constatada a partir das seguintes
atividades realizadas: (1) Produo de boletins e anlises estatsticas e criminais quinzenais
que auxiliam o Comandante Geral da PM na alocao das foras policiais tanto na capital
quanto no interior do estado; (2) Atendimento a mais de 600 solicitaes por ano de

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estudantes, professores, pesquisadores, rgos pblicos, embaixadas entre outros; (3)


Atendimento s demandas da Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN), fornecendo dados e
anlises sobre as mais diversas tipicidades criminais e desenvolveu metodologia inovadora de
anlise de risco de percursos de autoridades utilizado durante a Copa das Confederaes; (4)
Representa a SSPDS/CE no grupo de trabalho da Coordenadoria Especial de Polticas
Pblicas para Mulheres (CPPM).

Vale salientar os seguintes prmios e menes pblicas obtidas pelo Laboratrio: (1)
Reconhecido em 2012 pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia
como centro de anlise estatstica e criminal de nvel 1 no Brasil; (2) Matria da Revista da
Fundao Cearense de Pesquisa e Cultura da UFC em 2012 Projetos Unificam Cincia e
Gesto Pblica; (3) Vencedor (2 estado colocado do Brasil) de verba do Ministrio da
Justia (R$ 800.000,00) para reequipar e treinar a equipe do LANECRI em 2012.

O LANECRI possui capacidade para gerar informaes georreferenciadas a nvel de reas


dentro dos bairros com riqueza de detalhes das informaes coletadas pelas foras policiais.
Abaixo, a Figura 3.4 mostra o detalhamento do georreferenciamento de homicdios no bairro
Bom Jardim no ano de 2012. Claramente, possvel observar diversos pontos vulnerveis de
elevada ocorrncia de homicdios. A distribuio desses homicdios pode ser ainda analisada
ao longo de um dia, ao longo dos dias da semana, ou ao longo de um ms.

Figura 3.4: Anlise Criminal de Homicdios a partir de Hotspots.

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A Figura 3.5, abaixo, apresenta, por exemplo, a srie de homicdios mensal para o Bom
Jardim, e sua mdia histrica entre 2009 e 2012. Portanto, o LENACRI possui capacidade de
fornecer informaes precisas tanto em nvel espacial quanto temporal para subsidiar a
tomada de deciso na rea de segurana pblica.

Figura 3.5: Tendncia Temporal do Nmero de Homicdios no Bairro Bom Jardim. Fonte: Secretaria
de Segurana Pblica e Defesa Social SSPDS.

3.5 Aprendizado a partir das Experincias Nacionais e Internacionais de


Enfrentamento da Violncia e Criminalidade

Nos trs casos internacionais de enfretamento da violncia, h diversos aspectos que podem
contribuir de maneira substancial para uma poltica de segurana pblica no estado do Cear
que tenha como foco a preveno. Os principais pontos relevantes de tais polticas so:

A integrao e a coordenao das atividades focadas em metas de reduo da violncia e


criminalidade envolvendo diversas esferas de governo e instituies pblicas;
A produo, a gerncia e a disseminao de informaes sobre criminalidade, permitindo a
anlise das estatsticas criminais e de suas tendncias, contribuindo para o entendimento de
tal fenmeno e dos problemas sociais e econmicos a ele associados;
A implementao e o monitoramento de aes integradas como objetivo de modificar o
contexto local, tais como:
mobilizao social no intuito de desenvolver uma cultura de civilidade e
desenvolvimento social;
formao e qualificao da forca policial;
criao de delegacias da famlia com o intuito de contribuir para a resoluo de
conflitos;

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investimento em transporte, recuperao de espaos pblicos, construo de


bibliotecas em reas vulnerveis;
restries ao consumo de lcool, e circulao de armas.
A delimitao de pblico alvo para as estratgias de interveno pblica com o objetivo de
focar as reas mais vulnerveis;
O envolvimento das organizaes e sociedade civil local no planejamento e implementao
das estratgias de preveno em virtude de sua legitimidade sobre as reas vulnerveis, as
quais so potenciais alvos das polticas pblicas.

No Brasil, as experincias de polticas pblicas de enfrentamento da violncia tm


revelado que a gesto da poltica de segurana pblica fundamental na reduo dos ndices
de criminalidade. No caso de Pernambuco, o desenvolvimento de um modelo de gesto
associado definio de metas estratgicas e ao monitoramento das atividades foi
fundamental para reduo das taxas de homicdios nos anos recentes.

A poltica de Unidades Pacificadoras no Rio de Janeiro se mostrou uma estratgia


ousada de segurana pblica no que concerne a ocupao de reas historicamente dominadas
pelo trfico de drogas. Essa experincia mostra que uma estratgia ostensiva pode ser
necessria para que se possa implementar estratgias preventivas e de mudana do contexto
de vulnerabilidade social da localidade.

Em Minas Gerais, o programa Fica Vivo utilizou os meios de comunicao para


esclarecer os objetivos da estratgia de segurana pblica junto comunidade e ao mesmo
tempo sinalizar para todos os cidados que o uso da violncia na resoluo de conflitos no
seria mais tolerada. A comunicao sem dvida um instrumento que pode contribuir
substancialmente no enfretamento da violncia e da criminalidade.

No obstante, alguns gargalos devem ser solucionados para que uma poltica de
segurana pblica possa ser sustentvel. A falta de integrao e coordenao das foras
policiais com o poder judicirio pode gerar uma sensao de impunidade, o que estimula a
violncia. Um sistema de incentivos s melhores prticas em segurana pblica pode
contribuir para que as foras policiais se sintam reconhecidas ao desempenhar um trabalho
rduo. Alm disso, deve-se priorizar uma poltica de formao contnua dos recursos humanos
no intuito de manter uma fora policial sempre produtiva e eficiente.

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4 - FUNDAMENTOS PARA A FORMULAO DE UM PACTO SOCIAL VISANDO


O COMBATE DA CRIMINALIDADE E DA VIOLNCIA

4.1 - Introduo

Diante das evidncias e dos casos apresentados anteriormente possvel perceber que a
questo da segurana, i.e., da criminalidade e da violncia, configura-se como um fenmeno
bastante grave que tem afetado praticamente todos os pases do mundo. Em alguns deles, a
situao j passou a ter um carter emergencial, causando significativas perdas para a
sociedade e demandando um grande conjunto de iniciativas e uma grande quantidade de
recursos dos governos.

Nesse contexto, no por acaso que na Classificao Internacional de Doenas (CID),


agresses e homicdios so consideradas causas externas de mortalidade, ou seja, do ponto de
vista da sade pblica, poder-se-ia comparar a violncia s doenas endmicas e
transmissveis (KILSTAJN; FERRAZ, 2001).

4.2 - Discusso

Recentemente, a KPMG International Cooperative contratou o Mowat Centre da Escola de


Polticas Pblicas e Governana da Universidade de Toronto para levantar as principais foras
globais que traro impactos sobre o panorama dos negcios nos setores pblico e privado at
2030. As nove tendncias de longo prazo que foram identificadas esto altamente interligadas
entre si e seus efeitos so diferenciados para os diferentes pases/regies. Assim, diante delas,
os governos devem utilizar suas polticas, estratgias, estruturas e aptides para ter boas
prticas de liderana no futuro. O Quadro 4.1 apresenta, portanto, as tendncias, explicitando
de forma resumida as evidncias que as fundamentam bem como as suas consequncias e os
desafios que elas ensejam.

Como fica evidente no referido quadro, a questo da segurana no foi classificada como uma
megatendncia global apesar de todo o destaque da mdia sobre o assunto. A justificativa para
tanto reside no fato dela ser considerada uma questo permanente que os governos devem
enfrentar e que continuar, ao longo dos prximos anos, a ter uma grande influncia sobre os
assuntos mundiais (KPMG INTERNATIONAL, 2013).

De toda forma, acredita-se que a questo da criminalidade e da violncia est diretamente


ligada a algumas das megatendncias globais identificadas, tais como a ascenso do

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indivduo, a incluso tecnolgica, a presso pelos recursos e, em um grau menor, a mudana


do perfil demogrfico (KPMG INTERNATIONAL, 2013).

Mais especificamente, o desafio para os governos tem ficado cada vez maior devido
principalmente aos conflitos sobre recursos escassos, que so agravados por uma populao
crescente e pelas mudanas climticas, e aos contingentes excessivamente grandes de jovens
desempregados (KPMG INTERNATIONAL, 2013).

Quadro 4.1: Megatendncias Globais Evidncias, Consequncias e Desafios.


Evidncias: Envelhecimento da populao devido ao aumento da expectativa de vida e reduo das taxas de
natalidade.
1 - Perfil Consequncias: Sistemas pblicos de penses sob presso. Aumento dos gastos com servios de sade. Aumento de
Demogrfico jovens no mercado de trabalho.
Desafios: Como garantir aposentadorias para todos e em nveis satisfatrios para a sobrevivncia digna? Como gerar
PESSOAS FSICAS

empregos para os mais jovens?


Evidncias: Avanos na educao, na sade e na tecnologia tm ajudado a empoderar as pessoas. 60% da populao
mundial far parte da classe mdia at 2030.
2 - Ascenso do Consequncias: Maiores expectativas. Maior desigualdade de renda. Populaes mais conectadas. Difuso mais
Indivduo rpida das informaes.
Desafios: Como o governo vai melhorar a prestao de servios e a transparncia de suas aes? Como promover
sociedades menos desiguais?
Evidncias: Avanos surpreendentes da tecnologia da informao e das comunicaes.
3 - Incluso Consequncias: Criao de oportunidades. Impactos sobre a produtividade.
Tecnolgica Desafios: Que tipo de trabalho existir no futuro? Como os indivduos podem melhor se preparar para o mercado de
trabalho?
Evidncias: Crescente globalizao e aumento nos nveis de comrcio internacional e nos fluxos de capitais.
Consequncias: Relaes mais complexas de comrcio e investimento. Reduo das barreiras comerciais. Maior
4 - Interligao
GLOBALIZAO DA ECONOMIA

risco de contagio internacional (econmico/financeiro).


Econmica
Desafios: Como os governos podem ajudar na elevao da competitividade? Como alinhar sistemas regulatrios?
Como capacitar a fora de trabalho e estimular a inovao?
Evidncias: A dvida pblica tem se tornado um fator mais restritivo para os governos.
Consequncias: Maior exposio aos riscos e menor capacidade de lidar com choques nos mercados globais.
5 - Dvida
Potencial limitado para atender a maior demanda por novos servios.
Pblica
Desafios: Como restaurar oramentos e promover a sustentabilidade das finanas pblicas? Como aumentar a
capacidade de investimento para estimular o crescimento econmico?
Evidncias: Os nveis de pobreza esto se reduzindo nos pases emergentes, que esto exercendo mais influncia
sobre a economia global.
6 - Mudanas
Consequncias: Emergncia de uma ordem mundial multipolar. A inovavao como motor do desenvolvimento
no Poder
sustentvel. Mais oportunidades com o aumento da base de consumo.
Econmico
Desafios: Como adotar uma abordagem diferente em relao regulamentao dos fluxos de capitais e dos
investimentos financeiros? Como aproximar desenvolvidos e emergentes?
Evidncias: Aumento nas emisses dos Gases de Efeito Estufa (GEE).
7 - Mudanas Consequncias: Aumento da temperatura mdia. Impactos negativos sobre os ecossistemas. Ampliao de
Climticas fenmenos climticos tais como secas, enchentes e furaces.
Desafios: Como reduzir as emisses dos GEEs? Como aumentar o papel das cidades?
MEIO-AMBIENTE

Evidncias: Forte presso sobre recursos (gua, alimentos, terras cultivveis e energia).
8 - Presso Consequncias: Menor oferta de alimentos. Esgotamento das fontes de recursos renovveis e no-renovveis. Maior
sobre Recursos potencial para disputas e conflitos.
Desafios: Como garantir o acesso a recursos no presente e para as geraes futuras?
Evidncias: Quase 2/3 da populao mundial vivero em cidades at 2030.
Consequncias: A urbanizao cria oportunidades para o desenvolvimento econmico e social e para uma vida mais
9 - Urbanizao sustentvel.
Desafios: Como planejar uma infraestrutura mais adequada, eficaz e sustentvel? Como a urbanizao pode contribuir
para a reduo da pobreza?
Fonte: KPMG International, 2013. Elaborao e adaptao: IPECE.

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Ademais, deve-se considerar tambm que, apesar de estarem presentes em todos os espaos
do convvio social, a violncia e a criminalidade tendem a se concentrar nos grandes centros
urbanos. Mais especificamente, a crescente urbanizao verificada nos ltimos anos tem
promovido uma concentrao social significativa em espaos cada vez mais restritos,
transformando as cidades em focos inevitveis de conflitos e violncias, o que acaba
favorecendo o crescimento da criminalidade e o surgimento de grupos dedicados s atividades
ilcitas (BEATO FILHO, 1999; BRITO; SOUZA; BARP, 2011; COSTA; GARCIA;
LUCINDA, 2001). Assim, se a urbanizao tambm uma megatendncia global, vai ser
necessrio que os governos considerem vrias opes para lidar com a natureza do problema
da criminalidade e da violncia.

Considerando ainda a questo da urbanizao e conectando-a questo do perfil demogrfico,


Rodrigo Leandro de Moura, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao
Getlio Vargas (apud IAQUINTO, 2014, p. 24) alerta ainda que a diminuio da proporo
de jovens na populao em decorrncia do menor crescimento da mesma pode estar
contribuindo para o aumento da criminalidade tambm fora dos grandes centros.

importante ressaltar que o referido problema bastante complexo e tende a afetar toda a
sociedade, independentemente de classe, raa, credo religioso, sexo ou estado civil, embora de
forma diferenciada dependendo do local e de suas caractersticas. Contudo, de uma maneira
geral, possvel dizer que a criminalidade e a violncia acabam gerando um temor
generalizado na sociedade, muito embora os componentes das classes menos favorecidas
social e economicamente tendem a ser as maiores vtimas. Para se ter uma ideia disso, de
acordo com o Mapa da Violncia 2013 Homicdios e Juventude no Brasil, os homicdios so
a principal causa das mortes de jovens entre 15 e 24 anos, com o foco em homens, negros,
moradores das periferias e reas metropolitanas dos grandes centros urbanos (BEATO
FILHO, 1999; COSTA; GARCIA; LUCINDA, 2001; IAQUINTO, 2014; KILSTAJN;
FERRAZ, 2001; SAPORI, 2007).

Em termos mais gerais, de acordo com o Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013, do


Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a insegurana e a violncia
so um entrave aos avanos sociais e econmicos de uma localidade, pois, geram impactos
negativos nas perspectivas de desenvolvimento futuro e, tambm, uma vez que geram pesados
custos para a sociedade e para o governo, tendem a reduzir a competitividade das indstrias e
dos servios, pois, prejudicam o clima de investimento. Adicionalmente, o bem-estar social
afetado pelas mortes prematuras que diminuem a expectativa de vida dos brasileiros e a

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capacidade de produo e consumo dos cidados (IAQUINTO, 2014; VELOSO; FERREIRA,


2008b).

Renato Srgio de Lima, Coordenador do Anurio Brasileiro de Segurana Pblica 2013 (apud
IAQUINTO, 2014, p. 21) acrescenta que

O crime, de forma acentuada e rpida numa sociedade, produz vrios efeitos que
tm conseqncias no crescimento, no desenvolvimento econmico, na formao do
capital humano. Sendo que o principal , basicamente, afetar a questo do
investimento no pas.

Leandro Piquet, professor e pesquisador do Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas da


Universidade de So Paulo (apud IAQUINTO, 2014, p. 22) complementa essa viso ao
afirmar que

Quando a taxa de crimes muito alta, voc encontra situaes nas quais os mais
jovens simplesmente decidem pelo caminho mais fcil e no por educao, no pela
poupana, no por cuidar da sade. Os efeitos da formao de capital [humano] e da
capacidade de trabalho so muito acentuados.

Diante do exposto, qual tem sido a resposta governamental a este grave problema em
considerao?

Primeiramente, possvel argumentar que as polticas pblicas de combate ao crime, por um


lado, tm se baseado principalmente em duas vertentes principais: [a] aumentar e melhor
aparelhar o efetivo policial; e [b] aumentar a punio pelos delitos cometidos pelo infrator
(BEATO FILHO, 1999; CERQUEIRA; LOBO, 2003; MENDONA; LOUREIRO;
SACHSIDA, 2003).

Essa viso est fundamentada na perspectiva bsica de que os criminosos so agentes


racionais e, portanto so capazes de avaliar os custos e os benefcios de suas aes. Desta
forma, ao pensar em ingressar em uma atividade ilcita, um indivduo ponderaria a
recompensa esperada versus a potencial penalidade em se sobrepor ao sistema legal. De
acordo com essa viso, com o aumento da presena da polcia e com o endurecimento das
penas decorrentes das infraes, poder-se-ia esperar uma reduo da criminalidade
(BECKER, 1968; DI TELLA; SCHARGRODSKY, 2004; MENDONA; LOUREIRO;
SACHSIDA, 2003).

Assim, o cerne dessa abordagem consiste em acreditar que os problemas da criminalidade, da


violncia, do trfico de drogas etc. podem ser combatidos por meio de uma soluo

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exclusivamente policial, ou seja, essas questes podero ser solucionadas se houver uma
polcia preparada e eficiente, uma legislao adequada e um complexo de prises com vagas
suficientes para receber os delinquentes (BEATO FILHO, 1999).

Essa viso tem enfrentado diversas crticas. Uma delas considera que a problemtica
relacionada segurana pblica fica centrada na perspectiva de que a sociedade est sempre
em risco, e que o temor do crime e da violncia faz com que os seus membros passem a
desejar cada vez mais represso do sistema policial-penal, o que pode aumentar as restries
liberdade dos indivduos. Segundo essa viso, o crescente medo seria utilizado como forma de
controle social e o aparelho policial seria meramente um instrumento de represso de uma
maioria despossuda por uma oligarquia dominante (CERQUEIRA; LOBO, 2003;
RODRIGUEZ, 2013).

A argumentao acima tem um perfil mais terico e at mesmo ideolgico. Entretanto, h


crticas que buscam argumentos de natureza eminentemente institucional. O ponto de partida
dessa viso que o combate ao crime como uma funo do Estado se consolidou ao longo dos
sculos XVII e XIX, fazendo com que este seja o responsvel pelo policiamento ostensivo,
pela investigao e coleta de provas referentes aos crimes cometidos e pelo julgamento e
punio dos responsveis pelos crimes (BRITO; SOUZA; BARP, 2011; SAPORI, 2007).

De acordo com Sapori (2007, p. 43),

Temos, pois, um fluxo de atividades concatenadas e sucessivas que definem o papel


do Estado na consecuo da ordem pblica nas diversas sociedades contemporneas.
Nesse sentido, pode-se dizer que o arranjo institucional da segurana pblica
compe um complexo sistema organizacional e legal que por sua vez divide-se em
subsistemas com caractersticas prprias e singulares, mas que esto articulados, em
princpio, por uma diviso de trabalho e complementaridade de funes. Esto
inseridos nesse processo sistmico o subsistema policial, o subsistema judicial e o
subsistema prisional.

O problema, que caracteriza muitos pases e dentre eles est o Brasil, que o sistema
encontra-se na verdade frouxamente articulado, o que provoca uma srie de tenses na
implementao da ordem pblica, pois, toda e qualquer interveno do poder pblico na rea
de segurana acaba se defrontando com essas disjunes. Mais especificamente, os
diagnsticos existentes apontam para o carter frouxamente articulado da relao entre as
organizaes que compem o sistema de Justia Criminal, provocando uma disjuno entre o
aparelho policial e a administrao da polcia e fazendo com que as polcias operem de forma

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desarticulada. Essa desarticulao tambm est presente nas relaes inter-organizacionais


entre polcia, Ministrio Pblico, Judicirio e sistema prisional, que so controlados por
diferentes poderes e tm objetivos que no so necessariamente compatveis uns com os
outros. Ademais, no caso do sistema de Justia Criminal do Brasil, ainda no h um sistema
de informaes de criminalidade em mbito nacional, de forma que seja possvel a
implementao de programas e estratgias de controle da criminalidade. Portanto, diante
dessa situao, no somente a estrutura das polcias como o desenho institucional de todo o
sistema precisa ser revisto. A gesto do sistema tambm precisa ser melhorada e assim as
polcias devem planejar e executar suas aes utilizando modernos sistemas de informao e,
por fim, suas aes devem ser monitoradas e avaliadas (BEATO FILHO, 1999;
CERQUEIRA; LOBO, 2003; IAQUINTO, 2014; SAPORI, 2007 e 2008; VELOSO;
FERREIRA, 2008a,b).

Existem ainda crticas que buscam uma maior fundamentao tcnica. Nessa perspectiva,
surge a viso de que, diante do crescimento significativo da criminalidade, observa-se que a
viso do criminoso que toma decises racionais insuficiente para explicar esse fenmeno.
Mais especificamente, estudos tm buscado complementar essa perspectiva, considerando que
potencialmente existe uma relao entre comportamento ilegal e interao social ou ainda que
a criminalidade pode ser impactada por aspectos relacionados situao da famlia, ou
herana familiar (MENDONA; LOUREIRO; SACHSIDA, 2003).

Na viso de que o indivduo que se engaja em atos ilcitos eminentemente racional,


encontra-se implcito o pressuposto de que as motivaes so sempre as mesmas
independente do tipo de crime a ser cometido. Contudo, os resultados de um estudo com
presos efetuado por Mendona, Loureiro e Sachsida (2003), apontam para diferentes regras
quando so comparados os presos que cometeram crimes violentos e aqueles que efetuaram
crimes no-violentos. No caso desses ltimos, verificou-se que a racionalidade econmica do
agente, que faz uma anlise do tipo custo-benefcio, de fato, est presente. Enquanto isso, os
presos que cometeram crimes violentos parecem responder muito mais a questes de herana
familiar do que a incentivos econmicos. Assim, as medidas tradicionais voltadas para o
aumento do efetivo policial e/ou do aumento do tamanho das penas tendem a ter pouco efeito
sobre a realizao de crimes violentos.

De forma semelhante, vrias tentativas de reviso da literatura especializada, listadas por Di


Tella e Schargrodsky (2004) mostram que no h uma relao clara entre a presena policial e
a aplicao de penas mais duras com a reduo dos crimes (em geral). Alm disto, como os

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locais onde h mais crimes acabam por obter uma maior presena policial, os ndices de
criminalidade podem eventualmente ser reduzidos naquela localidade, mas podem provocar o
aumento da criminalidade em outras reas, i.e., os criminosos podem migrar para reas menos
protegidas.

Essa percepo foi corroborada por Beato Filho (1999), que constatou que no existem
evidncias definitivas de que o nmero de crimes se reduz quanto maior o nmero de
policiais, nem quando penas mais severas so institudas.

Assim, diante da complexidade dos comportamentos envolvidos e da existncia de diversos


fatores de risco nas atividades criminosas, um aparato eminentemente repressivo no seria
suficiente para lidar com o problema, fazendo-se necessrio, portanto, novas perspectivas para
as polticas pblicas de combate criminalidade (BEATO FILHO, 1999; MENDONA;
LOUREIRO; SACHSIDA, 2003).

Beato Filho (1999) e Sapori (2007), por exemplo, consideram que o sistema de Justia
Criminal no precisa ter exclusividade no controle da criminalidade e da violncia, pois, h
tambm organizaes que no fazem parte do sistema, como organizaes no-
governamentais e organismos internacionais, mas que podem contribuir para a melhoria do
bem-estar da sociedade ao afetar os problemas da segurana pblica, inclusive obtendo efeitos
de longo prazo.

Essa argumentao parece estar mais ligada outra perspectiva de resposta governamental ao
grave problema relacionado segurana pblica e violncia, a da poltica de preveno ao
crime, que se constitui de estratgias e medidas que buscam reduzir os riscos associados
criminalidade e os potenciais efeitos negativos sobre a sociedade e os indivduos (UNODC,
2011).

Segundo o Escritrio das Naes Unidas para as Drogas e o Crime (United Nations Office on
Drugs and Crime UNODC), existem evidncias claras que estratgias bem planejadas no
s previnem crimes e a vitimizao de pessoas, mas tambm favorecem a segurana das
comunidades e contribuem para o desenvolvimento sustentvel dos pases, uma vez que
podem melhorar as condies de vida de todos. Essas estratgias geram efeitos de longo prazo
em termos de uma significativa reduo dos custos associados ao sistema de justia criminal e
dos custos sociais gerados pelo crime (UNODC, 2011).

De forma a aprofundar a discusso, Sapori (2007) faz uma comparao das duas principais
perspectivas da poltica de segurana pblica, a da poltica repressiva (discutida

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anteriormente) e a da poltica preventiva (ora em discusso). Os resultados so apresentados


no Quadro 4.2.

Quadro 4.2: Perspectivas da poltica de segurana pblica

Poltica repressiva Poltica preventiva

O mais importante evitar que o crime


Fundamento A punio um importante instrumento de acontea; o respeito justia, igualdade e
valorativo afirmao de valores morais e culturais. aos direitos humanos so basilares na ao
do Estado.

O criminoso um ator racional, devendo


O criminoso vtima das condies sociais
Pressuposto da assumir plena responsabilidade por seus
marcadas pela desigualdade, injustia e
ao social atos e responder perante o sistema de justia
discriminao.
criminal.

Os nveis de criminalidade esto associados Os nveis de criminalidade esto associados


Hiptese
ao grau de eficincia do sistema de justia aos nveis de desemprego e pobreza e s
criminolgica
criminal. crises econmicas.

As medidas de incluso social e humanitria


As medidas dissuasrias aparelhamento
Diretriz de diminuio da desigualdade social e do
da polcia, aperfeioamento da mquina
poltica desemprego, incremento da participao
judicial, maior rigor na aplicao da pena,
pblica comunitria, valorizao da educao,
incremento do encarceramento devem ser
preponderante nfase na ressocializao do criminoso
o cerne da ao governamental.
devem ser o cerne da ao governamental.
Fonte: SAPORI, 2007, p. 77-78.

Desta forma, o debate poderia ser resumido em termos de uma disputa entre dois tipos de
polticas de controle do crime: as repressivas e as preventivas. No caso, as polticas
retributivas, de carter mais repressivo, enfatizam o combate impunidade, privilegiando
aes que acentuam a capacidade repressiva e dissuasria do aparato de justia criminal. J as
polticas distributivas, de cunho preferencialmente preventivo, destacam um erro de foco das
polticas retributivas e, assim, concebem que a ao governamental dever focar nos fatores
socioeconmicos geradores da desigualdade, do desemprego, da pobreza e da excluso social
de modo geral, que seriam os principais fatores indutores da criminalidade e da violncia
(SAPORI, 2007 e 2008).

Entretanto, esse dissenso entre os tipos de poltica em considerao acaba contribuindo para
solidificar posies bastante polarizadas no direcionamento das polticas de segurana
pblica, o que no parece ser adequado para lidar com o controle da criminalidade, pois,
geram obstculos significativos eficcia e eficincia das aes governamentais nessa rea.

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Assim, diante dessa questo, polticas pblicas abrangentes, adotando os dois tipos de
perspectiva ainda so difceis de encontrar (CERQUEIRA; LOBO, 2003; SAPORI, 2007).

Um exemplo disso o programa Brasil Mais Seguro, lanado pelo o Governo Federal em
2013. Esse programa faz parte do Plano Nacional de Segurana Pblica, do Ministrio da
Justia, que visa reduzir a criminalidade e a impunidade atravs de trs linhas bsicas de
atuao: melhoria da investigao de mortes violentas, fortalecimento do policiamento
ostensivo e de proximidade, e o controle de armas (IAQUINTO, 2014). Conforme Regina
Miki, da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (apud IAQUINTO, 2014, p. 25), o
objetivo desse programa trazer a integrao entre os sistemas de segurana pblica, de
justia e o prisional. Certamente esse programa promove avanos em relao aos demais de
natureza repressiva, mas no incorpora aes mais voltadas a lidar com as causas do
problema, que so de natureza mais preventiva.

Outra questo importante relativa a esse tipo de programa seria a centralizao das aes no
Governo Federal e o foco nas mesmas aes para os diferentes estados do Nordeste. A esse
respeito Renato Srgio de Lima (apud IAQUINTO, 2014, p. 25) considera que,

A criminalidade urbana do pas hoje muito heterognea, muito mais complexa.


No adianta a gente pensar em uma resposta nica. Ou o Estado se torna mais
eficiente, mais dinmico, capaz de atuar orientado por problemas, por resultados.
Fazer como as polcias mais modernas do mundo ou vai ficar sempre correndo atrs
de novos padres de criminalidade.

Ele ainda defende as aes com participao comunitria, uso intensivo de informaes e
fortalecimento da dimenso de inteligncia.

Portanto, um exame mais atento desse debate deve deixar claro que as polticas de carter
mais repressivo e punitivo e as de carter preventivo no so necessariamente excludentes,
mas sim complementares. Desta forma, uma gesto eficiente de segurana pblica deveria
envolver uma combinao adequada de ambas as polticas. E mais, com base em evidncias
empricas, sugerem que o sequenciamento correto dessas polticas faz uso primeiro da
represso, que importante para quebrar o ciclo de violncia, e, em seguida, da preveno
(BEATO FILHO, 1999; VELOSO; FERREIRA, 2008a).

Essa percepo do problema tambm foi verificada pelo Escritrio das Naes Unidas para as
Drogas e o Crime, que considerou que as estratgias de preveno do crime devem ser
estabelecidas em conjuno com as reformas no sistema de justia criminal. Na resoluo de

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sua Assembleia Geral de 2002, por exemplo, ficou acordado que os pases membros deveriam
promover a cooperao de setores como justia, sade, educao e habitao para dar suporte
efetivo preveno do crime alm de buscar trabalhar em conjuno com a sociedade civil. J
na resoluo de 2005, estabeleceu-se que a preveno dos crimes deveria ser feita por meio de
uma abordagem balanceada entre atividades de preveno e as respostas do sistema de justia
criminal (UNODC, 2011).

Essa viso corroborada ainda pelo Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013, do


Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que alerta que as medidas de
controle da criminalidade no so suficientes se aplicadas isoladamente, sendo necessria a
articulao delas com polticas pblicas capazes de promover melhores condies de vida s
pessoas, sobretudo para os jovens que so as principais vtimas da violncia, via preveno da
criminalidade e da violncia, sem deixar de lado um crescimento econmico inclusivo e a
consolidao de instituies de segurana e de justia eficazes (IAQUINTO, 2014).

Nesse contexto, seria mais eficaz, portanto, a elaborao e implementao de programas e


estratgias de segurana baseados numa articulao multiinstitucional entre Estado e
sociedade, com a mobilizao de organizaes que atuam nas reas da sade, educao,
assistncia social, planejamento urbano e, naturalmente, da segurana (BEATO FILHO, 1999;
UNODC, 2011).

Adicionalmente, a sada para a problemtica em discusso no estaria apenas no volume de


recursos aportados, mas tambm na qualidade dos gastos efetuados, especialmente nas
localidades em que a alocao dos recursos ineficiente e os resultados obtidos esto muito
abaixo dos padres internacionais de segurana (IAQUINTO, 2014). Ademais, no mbito das
polticas de natureza mais preventiva, os recursos poderiam focar nos locais e grupos no
interior da sociedade que foram identificados como prioritrios, ou seja, uma vez que o
fenmeno da criminalidade urbana violenta est localizado em alguns poucos grupos e locais,
o combate efetivo ao crime deve levar em conta a recuperao das reas mais degradadas pela
violncia (BEATO FILHO, 1999).

Em especial, considerando-se locais dominados pelo crime, Thimoteo (2014, p. 29)


argumenta que

Segundo especialistas, a tomada do territrio por parte do Estado, abrindo espao


para que moradores daquelas regies possam receber investimentos como
saneamento bsico, programas sociais, TV a cabo e internet e, alm disso, ter de
volta o direito de ir e vir foi o resultado mais positivo dessa ao. Mas o fato que

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medidas mais complexas so necessrias se o objetivo for reduzir o grau de


violncia de maneira sustentvel.

Nesse sentido, a melhora do sistema educacional encabearia a lista de prioridades, pois,


assim seria possvel evitar que crianas e jovens pratiquem atividades ilcitas ou at retirar do
crime aqueles que j os cometeram. Adicionalmente, aes integradas de inteligncia e
investigao entre as polcias, tornando-as mais eficientes na apreenso de drogas, armas e
priso de bandidos seriam fundamentais, incluindo a criao de modelos de polcia
comunitria que se encaixem nas diferentes caractersticas de cada comunidade (THIMOTEO,
2014).

4.3 A Necessidade de um Pacto Social

Portanto, com base na discusso efetuada, reconhece-se que o problema da criminalidade e da


violncia bastante complexo, configurando-se em um fenmeno que possui rebatimentos em
vrias esferas da vida em sociedade, abrangendo aspectos de cunho econmico, social,
cultural, ambiental, poltico, habitacional etc. Diante disso, um problema como esse no pode
ser mitigado (ou atenuado significativamente), numa perspectiva de longo prazo, se forem
consideradas apenas solues que promovem aumento na represso e na punio. Os avanos
no sistema de justia criminal so necessrios e prementes, mas precisam ser conectadas com
intervenes de outras naturezas, pois, afinal, um problema multifacetado como o em questo
requer uma soluo com mltiplas iniciativas, estabelecendo o cidado como o foco,
buscando o desenvolvimento sustentvel, reduzindo as desigualdades e afetando diretamente
as causas do problema.

Desta maneira, a ao do Estado diante dessa problemtica deve ser articulada: os diferentes
poderes devem ter uma viso comum de forma a concatenar uma soluo complexa; os
governos devem compatibilizar e agrupar as suas iniciativas em todas as reas de forma a
propor uma abordagem multissetorial para o problema; e a sociedade em geral precisa
participar ativamente desse processo j que afetada diretamente pela problemtica em
questo. Assim, diante dos desafios a serem enfrentados, faz todo sentido o estabelecimento
de um pacto social amplo, em que cada ator desempenha uma funo especfica e relevante,
visando o combate da criminalidade e da violncia.

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